UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

INSTITUTO DE ECONOMIA IE













Poltica Social no Brasil (1964-2002):
Entre a Cidadania e a Caridade

Eduardo Fagnani



Tese de Doutorado apresentada ao
Instituto de Economia da Unicamp para a
obteno do ttulo de Doutor em Cincias
Econmicas (rea de concentrao:
Poltica Social), sob a orientao do
Professor Livre Docente Jos Carlos de
Souza Braga.







Campinas, 19 de agosto de 2005
ii
BANCA
Prof. Dr. Jos Carlos Braga IE/Unicamp (Orientador)
Prof. Dr. Alosio Teixeira UFRJ
Prof. Dr. Cludio Salm UFRJ
Prof. Dr. Joo Manoel Cardoso de Mello IE/Unicamp
Profa. Dra. Snia Miriam Draibe IE/Unicamp
SUPLENTES
Prof. Dr. Carlos Alonso Barbosa de Oliveira IE/Unicamp
Profa. Dra. Wilns Henrique IE/Unicamp
Profa. Dra. Marta Arretche USP
DATA
19 de agosto de 2005 14:00 hs.
iii
RESUMO
Esta tese, em suas quatro partes, analisa as tenses existentes entre dois movimentos
opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira entre 1964 e 2002.
Um desses movimentos aponta o rumo da estruturao das bases institucionais, financeiras
e de proteo caractersticas do Estado Social em nosso pas. Esse processo, iniciado nos
anos 30, ganhou notvel impulso a partir de meados dos anos 70, no mago da luta pela
redemocratizao do Brasil, e desaguou na Constituio de 1988.
O outro movimento aponta na direo contrria: o da desestruturao daquelas bases. Aps
as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio democrtica), o movimento
rumo desestruturao do Estado Social esboado em 1988 ganhou vigor extraordinrio, a
partir de 1990. Desde ento, abriu-se um novo ciclo de reformas agora contra-reformas,
liberais e conservadoras.
iv

v




















































Em memria de Romeu Fagnani e de Vilmar E. Faria.
Para Joo Manuel Cardoso de Mello e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo,
referncias para a minha gerao de economistas.
Para Frederico Mazzucchelli e Pedro George.
Para Joo e Romeu.
vi
SUMRIO
AGRADECIMENTOS ........................................................................................................................viii
INTRODUO................................................................................................................................................... ix
PRIMEIRA PARTE A MODERNIZAO CONSERVADORA (1964-1984)...................... 1
CAPTULO I TRAOS ESTRUTURAIS DA POLTICA SOCIAL......................................................................... 2
1. Carter regressivo do financiamento do gasto social ................................................................................ 3
2. Centralizao do processo decisrio....................................................................................................17
3. Privatizao do espaco pblico ............................................................................................................22
4. Fragmentao institucional ...................................................................................................................33
5. Reduzidos impactos na distribuio da renda......................................................................................34
CAPTULO II PERIODIZAO DA POLTICA SOCIAL...............................................................................42
1. Gestao da estratgia de modernizao conservadora (1964-1967) ...............................................42
2. Modernizao em marcha (1968-1973) ...............................................................................................63
3. Tentativa de mudana (1974-1979)......................................................................................................71
4. Esgotamento da estratgia (1980-1984) ..............................................................................................78
SEGUNDA PARTE RUMO AO ESTADO SOCIAL (1985-1988) ..............................................87
CAPTULO I A FORMAO DA AGENDA DE REFORMAS PROGRESSISTAS .........................................88
1. Papel da oposio.................................................................................................................................89
2. Pacto da transio...............................................................................................................................125
3. Retrica do Governo da Nova Repblica ..........................................................................................128
4. Formao das agendas setoriais........................................................................................................132
CAPTULO II OS IMPULSOS GOVERNAMENTAIS .................................................................................152
1. Instituio do seguro-desemprego .....................................................................................................152
2. Reincorporao da Reforma Agrria na agenda do governo............................................................155
3. Reforma da Previdncia Social...........................................................................................................156
4. Reforma Sanitria................................................................................................................................172
5. Reforma Educacional ..........................................................................................................................199
6. Reforma das Polticas Urbanas ..........................................................................................................207
7. Reforo da alimentao popular .........................................................................................................219
CAPTULO III OS NOVOS DIREITOS SOCIAIS.............................................................................................. 228
1. Reforma Tributria e descentralizao..................................................................................................... 228
2. Direitos trabalhistas e sindicais.................................................................................................................. 230
3. Seguridade social e Oramento da Seguridade Social.......................................................................... 234
4. Direitos educacionais .................................................................................................................................. 247
5. Reforma Urbana........................................................................................................................................... 254
6. Indefinies nas polticas urbanas ............................................................................................................ 256
vii
TERCEIRA PARTE AS PRIMEIRAS CONTRAMARCHAS (1987-1989)............................... 261
CAPTULO I AS CONTRAMARCHAS NOS RUMOS DA POLTICA SOCIAL FEDERAL.............................. 262
1. Retrocesso da Reforma Agrria ................................................................................................................ 263
2. Colapso das polticas urbanas................................................................................................................... 289
3. Obstculos Reforma Sanitria................................................................................................................ 298
4. Continusmo na educao .............................................................................................................................................. 301
5. Paralisia do seguro-desemprego............................................................................................................... 313
6. Fragmentao da alimentao popular .................................................................................................... 313
7. Reforo do clientelismo............................................................................................................................... 314
CAPTULO II AS CONTRAMARCHAS NOS DIREITOS SOCIAIS.................................................................. 330
1. Oposio na Assemblia Nacional Constituinte...................................................................................... 331
2. Desorganizao oramentria e burocrtica........................................................................................... 340
3. Desfigurao da Constituio, na regulamentao complementar ..................................................... 348
QUARTA PARTE A CONTRA-REFORMA LIBERAL (1990-2002) ........................................ 377
CAPTULO I A CONTRA-REFORMA TRUNCADA (1990-1992)..................................................................... 378
1. Breve introduo (os direitos sociais, na contramo)............................................................................. 380
2. Nova desfigurao dos direitos sociais .................................................................................................... 391
3. Desorganizao burocrtica das polticas sociais .................................................................................. 401
CAPTULO II A CONTRA-REFORMA EM MARCHA (1993-2002).................................................................. 416
1. Incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e o desenvolvimento social ......................... 418
2. Desorganizao do trabalho e excluso social ....................................................................................... 425
3. Estreitamento das possibilidades de financiamento do gasto social ................................................... 437
4. Supresso de direitos da previdncia social............................................................................................ 444
5. Estiolamento das polticas urbanas ......................................................................................................... 469
6. Avanos institucionais e restries econmicas: o paradoxo das polticas de sade,
educao fundamental e assistncia social............................................................................................. 511
7. Rumo caridade: focalizao, a poltica social possvel ....................................................................... 537
CONCLUSO ............................................................................................................................................... 541
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................................... 559
viii
AGRADECIMENTOS
Este trabalho fruto da convivncia com meus mestres, colegas e alunos
do Instituto de Economia da Unicamp, onde sempre encontrei um ambiente de
respeito e seriedade intelectual, decisivo para o amadurecimento desta reflexo
acadmica.
Foi a que estudei e a que, nos ltimos vinte anos, tenho trabalhado
como professor e pesquisador. Assim, os primeiros ensaios desta tese foram
iniciados em meados dos anos 80, quando participei, como pesquisador, das
fases inaugurais do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (Nepp) e do Centro
de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon). Mais adiante, essa
reflexo prosseguiu na experincia como professor dos cursos que o Instituto de
Economia desenvolve na rea de Economia Social e do Trabalho e na convivncia
intelectual com meus colegas do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do
Trabalho (Cesit).
Impossvel registrar todas as dvidas contradas nesta longa trajetria.
Registrarei, apenas, algumas dvidas maiores. A primeira, com Joo Manoel
Cardoso de Mello, mestre e orientador, pela confiana e apoio constantes, desde
as fases embrionrias deste projeto, h mais de dez anos. A segunda, com Jos
Carlos Braga, companheiro de tantas caminhadas, pela leitura crtica e rigorosa do
texto preliminar, de grande valia para o esclarecimento de inmeras passagens
ainda imprecisas. A terceira, com Marcio Percival Alves Pinto, amigo de longa
data, pela lealdade reafirmada em momentos decisivos deste percurso.
Registro ainda minha gratido a Carlos Alonso Barbosa de Oliveira,
Frederico Mathias Mazzucchelli, Geraldo Di Giovanni, Jos Ricardo Barbosa
Gonalves, Liana Aureliano, Mariano Laplane, Paulo Eduardo Baltar, Paulo Vaz de
Arruda, Pedro Luiz Barros Silva, Plnio de Arruda Sampaio Junior, Ricardo
Carneiro, Rui de Britto lvares Affonso, Snia Draibe, Waldir Quadros e Wilson
Cano, pelo apoio e estmulo manifestados em diferentes etapas.
Tambm agradeo aos funcionrios do Instituto de Economia, aqui
representados por Jos Alberto Curti, da Secretaria de Ps- Graduao, exemplo
de profissionalismo e dedicao.
Destaco, ainda, que tambm contei com o apoio institucional da Fundao
do Desenvolvimento Administrativo (Fundap). Registro os meus sinceros
agradecimentos sua direo e ao conjunto dos seus funcionrios.
Agradeo, por fim, Caia Fittipaldi, que cuidou da edio do texto final,
pelas atentas e alentadas observaes.
ix
INTRODUO
Esta tese, em suas quatro partes, analisa a trajetria da poltica social
brasileira entre 1964 e 2002. O principal desafio metodolgico que tive de
enfrentar foi analisar a poltica social como um todo, pelo conjunto dos setores que
a compem. Tratou-se de tarefa complexa, dado que, em primeiro lugar, a
literatura especializada disponvel notoriamente marcada por estudos de corte
setorial.
Em segundo lugar, foi uma pesquisa difcil porque essa produo setorial
relativamente recente. At os anos 60, ela era escassa para a maior parte dos
segmentos, com exceo das reas da educao
1
e, em menor medida, da
previdncia.
2
Na primeira metade dos anos 70, os estudos direcionaram-se para o
debate em torno da controvrsia sobre a distribuio da renda e o
desenvolvimento.
3
Foi somente a partir da segunda metade dos anos 70, que
ocorreu um primeiro surto significativo de obras, grande parte das quais voltada
para a crtica da interveno do regime militar. Essa produo foi particularmente
frtil nos setores da sade e da previdncia social, para a qual o chamado
movimento sanitarista brasileiro teve papel decisivo.
4
No setor da educao,
tambm emergiu um nmero expressivo de contribuies.
5
Nos setores da
habitao,
6
saneamento bsico
7
e transporte pblico,
8
essa produo foi
relativamente modesta.

1
Destacam-se, dentre outros, os trabalhos de Teixeira (1950, 1956, 1959, 1968, 1969, 1969a, 1971, 1971b);
Azevedo (1953); Maciel de Barros (1960); Fernandes (1966); Trigueiro (1967 e 1968); e Goertzel (1967).
2
Consultar, especialmente, Fundao Getlio Vargas (1950); Sussekind (1955); Leite & Velloso (1963); e
MPAS (1965).
3
Consultar, especialmente, Malan e Wells (1973 e 1975); Bacha (1975 e 1978); Belluzzo (1975); Fishlow
(1975); Hoffman (1975); Serra (1975); Tavares (1975); Tolipan e Tinelli (1975); e Wells (1975). A crtica era
dirigida, especialmente, a Langoni (1973 e 1974).
4
Dessa perspectiva, destacam-se, dentre outras, as seguintes contribuies pioneiras, crticas poltica da
sade instituda pelo regime militar: Yunes e Rochezel (1974); Donnangelo (1975); Gentille de Mello (1977);
Luz (1979); Singer (1978); Guimares (1978); Cohn (1979); Cordeiro (1980); Braga e Paula (1981). Outras
contribuies importantes foram dadas por Leite (1972); Malloy (1976 e 1979); e Resende e Mahar (1974).
Sobre o Movimento Sanitrio, consultar Escorel (1987).
5
Destacam-se, especialmente, os trabalhos de Cunha (1973a, 1973b e 1975); Fernandes (1974 e 1975);
Ribeiro (1975); Beisieguel (1974); Romanelli (1978); Saviane (1978); e Trigueiro (1978), dentre outros.
6
Consultar, especialmente, Souza (1974); Bolaffi (1975 e 1977); Azevedo (1975); e Soibelman (1978). Os
primeiros estudos detalhados sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) foram Almeida &
Chautard (1976) e Ferrante (1978).
7
Nesse caso, destaca-se o trabalho de Almeida (1977).
8
No se encontrou nenhum trabalho relevante sobre o setor. O setor analisado indiretamente em Barat
(1978) e em Braga e Agune (1979).
x
Em terceiro lugar, nas dificuldades que esse trabalho enfrentou, est o fato
de que a literatura setorial apresenta lacunas no desprezveis. Embora, a partir
dos anos 80, a produo setorial tenha ganhado vigor
9
e, atualmente, apresente-
se ampla e diversificada, essa bibliografia ainda permanece desigual entre os
setores. H muitos estudos j disponveis nos casos da sade, previdncia social,
educao, por exemplo; mas ainda no h a mesma disponibilidade, sobretudo,
nas reas de saneamento bsico, transporte pblico e assistncia social, por
exemplo. Em funo dessas lacunas, ainda nos faltam inmeras informaes e
conhecimentos sobre muitos temas e subtemas.
Em quarto lugar, para dar conta das dificuldades dessa pesquisa, so raras
as abordagens que investigam as articulaes dinmicas entre a poltica setorial
analisada e a poltica econmica mais geral do governo. O mesmo se pode dizer
em relao s imbricaes da poltica setorial com o processo poltico-institucional
mais amplo. Trabalhos que contemplem essa dupla determinao so ainda mais
escassos.
Em quinto lugar, os estudos que tentam superar as abordagens setoriais
no so freqentes.
10
Essa trilha foi explorada por professores e pesquisadores do
Instituto de Economia da Unicamp, que, nos anos 80, empreenderam esforos
visando a compreender as caractersticas do sistema de proteo social que
emergiu a partir dos anos 30
11
e do perfil da interveno do Estado no conjunto
das polticas sociais no ps-64.
12
Posteriormente, dos anos 90 em diante, essa
perspectiva analtica permanece restrita.
13

Entretanto, em geral, as abordagens globalizantes tambm apresentam
limites. Em grande medida, esses limites tambm se explicam como decorrncia
do precrio estgio de conhecimento emprico ainda existente acerca de um
conjunto amplo de temas, como j foi observado.
Esses limites das anlises generalizantes tambm se explicam como
decorrncia do fato de que, na maioria dos casos, enfatiza-se demasiadamente
um determinado eixo analtico (evoluo da legislao social ou das
transformaes institucionais no aparato burocrtico, por exemplo) em detrimento
de outros (natureza das fontes de financiamento, magnitude e direo do gasto

9
Consultar Azeredo e Werneck Viana (1989).
10
Destaca-se, inicialmente, o trabalho pioneiro de Santos (1979), seguido por Abranches (1982) e Coimbra
(1984), entre outros.
11
Consultar Braga e Paula (1981) e Aureliano e Draibe (1989).
12
Consultar Fagnani (1983 e 1985); Silva (1983); Fagnani e Silva (1985); Faria e Silva (1985); Draibe
(1986); e Faria e Castro (1989).
13
Nessa perspectiva destacam-se, especialmente, os trabalhos de Draibe (1995, 1998a, 1999 e 2003, entre
outros). Tive a oportunidade de contribuir para esse debate, com dois estudos preparatrios para esta tese
(Fagnani, 1997 e 1999).
xi
social, produo de bens e servios, por exemplo), igualmente relevantes para
compreender o todo.
Outro fator limitante das anlises generalizantes , muitas vezes, o modo
desigual como so enfocados os diversos segmentos que compem o agregado
poltica social. Em geral, privilegiam-se os setores consagrados nos modelos de
Welfare State segundo a concepo do Estado liberal clssico (educao, sade,
previdncia e assistncia social), em detrimento de outros setores (transporte
pblico, habitao popular e saneamento bsico, por exemplo), cuja incorporao
agenda governamental tambm deveria ser contemplada em virtude da
especificidade da situao brasileira, de capitalismo tardio.
Esse conjunto de fatores impe objetivamente inmeras barreiras s
interpretaes dessa envergadura, porque cresce o risco de se incorrer em
reducionismos tericos e em generalizaes imprecisas.
Ciente desses riscos e da complexidade da tarefa, esta tese visou a seguir
essa trilha analtica globalizante. O ponto de partida foi a considerao de duas
ordens de razes, como sugeridas por Santos (1979:39-44), em seu estudo
pioneiro.
A primeira dessas razes aponta diretamente para o prprio conceito de
poltica social. Implica definir com maior preciso, o que se entende teoricamente
por poltica social.
Inicialmente, o autor questiona os critrios convencionais de agregao de
itens oramentrios na rubrica poltica social adotados pela literatura internacional,
nas comparaes acerca da participao do gasto social em relao ao Produto
Interno Bruto (PIB) de diferentes pases, segundo a concepo do Estado liberal
clssico. Nessas agregaes, via de regra, consensual a adio dos gastos com
sade e educao aos gastos mais variados, que so reunidos sob a rubrica
previdncia ou proteo social. Todavia, afirma Santos, essa conveno
insuficiente, na medida em que a magnitude do esforo para reduzir
desigualdades ou injustias difere entre pases. Determinado problema,
considerado agudo em um pas subdesenvolvido, pode ser menos grave em um
pas desenvolvido, ou pode, at mesmo, no mais existir.
A segunda ordem de razes obriga a considerar que a magnitude do
esforo para reduzir desequilbrios sociais s adquire significado emprico e
terico real, quando se estabelece o quadro geral de carncias existentes em
cada pas. Essa descrio, to apurada quanto possvel, deve considerar os itens
que integram o agregado injustia social no pas estudado, cuja remoo, ou
pelo menos atenuao, constitui o objetivo presuntivo de qualquer poltica social.
Nesse sentido o autor recomenda que:
Antes, portanto, de que se possa aferir efetivamente o impacto da legislao social
existente em cada pas, ademais dos gastos financeiros que se fazem sob sua gide, torna-se
xii
imprescindvel que se delineiem o quadro de desequilbrios sociais e as carncias que a legislao
e os gastos tentam reduzir (Santos, 1979:44).
Considerando-se essas premissas, o ponto de partida desta tese
compreender qual o quadro geral de carncias estruturais existentes no Brasil,
no perodo estudado. No difcil concluir que esse quadro em nosso pas
complexo e tem muitas faces. Em primeiro lugar, preciso considerar que temos
deficincias estruturais acumuladas nas reas consagradas nos paradigmas
clssicos de Estado do Bem-Estar: sade pblica, educao, previdncia social,
assistncia social, seguro-desemprego e demais programas de proteo e
qualificao do trabalhador desempregado. Em um pas que apresenta nveis to
elevados de desigualdade e destituio, a superao desses problemas requer
necessariamente a interveno do Estado, por meio de polticas pblicas de
natureza universal.
Em segundo lugar, temos que, alm dessas reas consagradas nos
modelos clssicos de Estado de Bem-Estar, a questo social no Brasil inclui
deficincias igualmente crnicas e estruturais , acumuladas na infra-estrutura
urbana (habitao popular, saneamento bsico e transporte pblico). A
incorporao desses setores na agenda do Estado decorre da especificidade da
nossa situao de capitalismo tardio. Essa realidade difere da que se constata em
pases mais avanados que, via de regra, equacionaram esses problemas h
muito tempo e, portanto, os excluram de sua agenda social.
Em terceiro lugar, temos ainda vivo, no Brasil, o problema da Reforma
Agrria. Esse tema tambm deixou de ser questo para os pases centrais.
Essas naes fizeram a Reforma Agrria em nome da modernizao do
capitalismo. O Brasil, ao contrrio, teve vrios ensaios abortados e, aqui, o tema
permanece atual, ao contrrio do que prega a voga liberal dominante.
Em quarto lugar, outra face da nossa muito especfica questo social a
fome e a destituio absoluta que atingem um contingente extraordinrio da
populao. Nesse sentido, os programas emergenciais de suplementao
alimentar e de transferncia de renda tambm devem ser contemplados como um
dos eixos para enfrentar a questo social no Brasil. O equvoco, aqui, pretender
fazer desse eixo a prpria estratgia de enfrentamento do problema social.
Lamentavelmente, essa perspectiva equivocada de carter liberal e conservador,
preconizada por instituies internacionais de fomento (Banco Mundial, 2001-b,
por exemplo), tem sido defendida por inmeros especialistas.
14

Finalmente, em quinto lugar embora no seja tradio na literatura
especializada acredito, decididamente, que preciso considerar a problemtica

14
Consultar, especialmente: Henriques (org.) (2000); Paes de Barros e Fogel (2000); Ferreira e Litchfield
(2000); Nri (2000 e 2004); ; Scheinkman e outros (2002); Giambiagi, Reis e Urani (org.) (2004); e Paes de
Barros e Carvalho (2004).
xiii
do mercado de trabalho (emprego e renda) e das relaes sindicais e trabalhistas,
cuja centralidade inequvoca. As oscilaes do mundo do trabalho tm evidentes
repercusses sobre o conjunto das condies de vida. Alm disso, no caso
brasileiro, h uma clara imbricao do mercado de trabalho com o financiamento
do gasto social. Da mesma forma, a carteira assinada no Brasil um divisor de
guas entre a cidadania e a caridade. Se todas essas razes no bastarem para
justificar essa impropriedade conceitual que estou cometendo, de forma
intencional, vale sempre a pena repetir o fato insofismvel de que a principal
poltica social o crescimento econmico e a gerao de emprego e renda. Mas
essa condio, embora necessria, insuficiente para o desenvolvimento social.
Interpretaes que ignorem esse fato e desqualifiquem a importncia do
crescimento econmico e da incluso digna no mercado de trabalho contrariam
um senso elementar.
15

Dessa perspectiva, assumem-se nessa tese dois desafios complexos. O
primeiro compreender a poltica social, pela apreenso da especificidade da
ao estatal em cada um e no conjunto dos setores que compem a questo
social brasileira. O segundo considerar as imbricaes dinmicas dessa
totalidade com os condicionantes estruturais de natureza poltica e econmica.
A Trajetria da Poltica Social Brasileira, 1964-2002
Esta tese, em suas quatro partes, analisa as tenses existentes entre dois
movimentos opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira entre
1964 e 2002. Um desses movimentos aponta o rumo da estruturao das bases
institucionais e financeiras caractersticas do Estado de Bem-Estar Social em
nosso pas. Esse processo, esboado a partir dos anos 30, ganhou notvel
impulso a partir de meados dos anos 70, no mago da luta pela redemocratizao
do Brasil, e desaguou na Constituio de 1988. O outro movimento aponta no
sentido contrrio: o da desestruturao daquelas bases institucionais e
financeiras. Aps as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio
democrtica), a desestruturao da frgil cidadania conquistada em 1988 foi
revigorada a partir de 1990.
Com esse pano de fundo, procuro demonstrar que, entre 1964 e 2002, a
interveno estatal nas polticas sociais no Brasil passou por trs momentos
especficos.

15
Observe-se que essa interpretao tem sido defendida por diversos autores e instituies internacionais de
fomento. Veja-se, por exemplo, a seguinte passagem do Relatrio sobre o combate pobreza no Brasil
elaborado pelo Banco Mundial (2001b:13): Embora o crescimento talvez no seja aritmeticamente
necessrio para acabar com a pobreza extrema no Brasil, o crescimento permanece sendo um elemento
crtico para gerar oportunidades econmicas e melhorar as perspectivas para a reduo sustentada da pobreza.
Dado o tamanho pequeno do hiato de renda agregado dos pobres, o Brasil talvez no parea precisar de
crescimento para pr fim pobreza (grifo meu).
xiv
O primeiro correspondeu ao perodo da ditadura militar (1964-1984),
marcado pela implementao de uma estratgia de modernizao
conservadora
16
nas polticas sociais. Essa estratgia potencializou a capacidade
de interveno do Estado neste campo. A reforma dos mecanismos institucionais
e burocrticos ampliou o alcance da gesto governamental. Da mesma forma, os
novos mecanismos de financiamento que foram engendrados ampliaram as
possibilidades do gasto pblico nessa rea.
A anlise dos resultados da poltica social implementada ao longo do ciclo
autoritrio revela que essa modernizao institucional e financeira possibilitou que
houvesse expanso da oferta de bens e servios que atenderam, sobretudo, as
camadas de mdia e de alta renda. Por outro lado, a anlise dos resultados da
poltica social no ps-64 tambm revela o carter conservador dessa
modernizao, na medida em que, via de regra, seus frutos no foram
direcionados para a populao mais pobre e tiveram reduzido impacto na
redistribuio da renda.
Buscando o aprofundamento desses pontos, pude retomar uma reflexo
iniciada no comeo dos anos 80,
17
que procurava demonstrar que, entre 1964 e
1984, a interveno do Estado nas polticas sociais apresentava quatro
caractersticas estruturais que estavam presentes e ativas, com especificidade, em
cada um dos setores que foram objeto da ao governamental (educao,
previdncia social, assistncia social, sade, alimentao popular, habitao,
saneamento bsico e transporte pblico). Essas caractersticas estruturais so: o
carter regressivo do financiamento do gasto social; a centralizao do processo
decisrio no Executivo federal; a privatizao do espao pblico; e a fragmentao
institucional. Essas caractersticas configuravam uma determinada estratgia de
modernizao da interveno do Estado. Em conjunto, elas explicam, em grande
medida, tanto a expanso de bens e servios quanto a limitada capacidade de
redistribuio de renda demonstrada pela poltica social do regime militar.
Tambm procuro demonstrar que, embora essas caractersticas estruturais
tenham sido proeminentes em todo o ciclo autoritrio, a estratgia de
modernizao conservadora apresentou configuraes diferenciadas ao longo dos

16
Esse termo, utilizado originalmente por Barrigton Moore Jr. (1983), tem sido empregado na anlise das
transformaes econmicas e poltico-institucionais ocorridas no Brasil durante o ciclo militar entre 1964 e
1984 por diversos autores; por exemplo, por Tavares e Assis (1985) e Martins e Cruz (1983).
17
Como disse, ao desenvolver este captulo, pude aprofundar uma reflexo iniciada no comeo dos anos 80.
Naquela poca, procurei compreender as caractersticas estruturais do sistema de proteo social ou do
perfil de interveno do Estado no conjunto das polticas sociais que foram objeto da ao governamental
no ps-64. No binio 1981-82, participei de ampla pesquisa coordenada pelo Professor Vilmar Faria sobre
esse tema (Cebrap, 1982). Entre 1983 e 1985 investiguei o perfil da interveno do Estado nos setores de
saneamento bsico (Fagnani, 1983) e de transporte coletivo urbano (Fagnani, 1985), que resultou em minha
tese de mestrado. Posteriormente, escrevi um trabalho conjunto (Fagnani & Silva, 1985), sobre o perfil da
interveno do Estado no conjunto da poltica social do regime militar. Adiante, esse esforo no plano
metodolgico foi aperfeioado por outros autores, com destaque para o trabalho de Draibe (1986).
xv
anos, refletindo a dinmica poltica e econmica mais ampla. Mais
especificamente, essa estratgia passou por quatro etapas, a saber: gestao
(1964-1967); a modernizao em marcha (1968-1973); a tentativa de mudar
(1974-1979); e o esgotamento (1980-1984).
O segundo momento compreende a transio para a normalidade
democrtica (1985-1989). Como se sabe, essa transio foi conduzida por uma
ampla e heterognea coalizo de foras polticas, selando um novo pacto
conservador. As fissuras na composio da chamada Aliana Democrtica
refletiram-se na natureza e nos rumos da poltica social, sendo ntidos dois
movimentos antagnicos. De um lado, as tentativas para edificar das bases
institucionais, financeiras e de proteo caractersticas do Estado de Bem-Estar
Social. Esse movimento que denomino rumo ao Estado Social foi
impulsionado por setores que integravam o pacto da transio, lideradas pelos
nomes histricos do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), principal frente de
oposio ao regime militar, e contemplou trs frentes de luta.
A primeira dessas frente de luta comeou a ser identificada em meados dos
anos 70, no bojo do processo mais amplo de reorganizao da sociedade civil e
de restaurao da democracia. Nesse contexto, construiu-se uma extensa agenda
poltica, econmica e social de mudanas. Na primeira metade dos anos 80,
podiam-se identificar os contornos de um amplo projeto de reforma progressista
de cunho nacional, democrtico, desenvolvimentista e redistributivo. Um dos
cernes desse projeto foi a construo de um efetivo Estado Social, universal e
igualitrio.
A segunda frente de luta ocorreu no mbito do chamado Governo da Nova
Repblica (1985-1990), e seus principais protagonistas foram algumas das foras
que fizeram oposio ao regime militar que, a partir de 1985, passaram a ocupar
postos de comando na burocracia federal. No binio 1985-1986, essas foras
lideraram os esforos pela implementao do referido projeto de reformas
progressistas construdo nos estertores do regime autoritrio. Dentre os ensaios
reformistas de iniciativa do Executivo federal, destacam-se a reincorporao da
Reforma Agrria na agenda governamental; a instituio do seguro-desemprego; e
a coordenao de aes visando s reformas da previdncia social, sade,
polticas urbanas, educao e alimentao popular.
A terceira frente de luta teve como locus a Assemblia Nacional
Constituinte (1987-1988). A Constituio de 1988 representou etapa fundamental,
embora inconclusa, da viabilizao do projeto de reformas progressistas. Com
exceo da Reforma Agrria, suas principais bandeiras foram inscritas na nova
Constituio da Repblica. A anlise do texto constitucional revela, de forma
inequvoca, um extraordinrio avano na reestruturao do sistema de proteo
social brasileiro. Desenhou-se, pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio
de um efetivo Estado Social, universal e equnime.
xvi
De outro lado, observou-se um movimento antagnico, impelido pela ala
conservadora do pacto poltico da transio representada, sobretudo, pelo Partido
da Frente Liberal (PFL). As reaes s mudanas, presentes desde o incio da
Nova Repblica, ganharam vigor a partir de 1987, quando ocorreu a fragmentao
da Aliana Democrtica. Nesse contexto, as foras que haviam servido de base
de apoio poltico para o regime militar, e integravam o pacto da transio,
retornaram ao centro do poder e iniciaram as primeiras contramarchas rumo
desestruturao do precrio Estado Social, recm conquistado.
Essas primeiras contramarchas reativas s mudanas ocorreram em duas
frentes distintas. A primeira, manifestou-se por contramarchas propostas,
diretamente, por ao do Executivo Federal, na conduo dos rumos da poltica
social federal. De um lado, a cpula do governo procurou esterilizar o projeto
reformista, descontinuando e minando as iniciativas que vinham sendo
implementadas em 1985-1986. Os casos mais paradigmticos foram a Reforma
Agrria e as polticas federais urbanas (habitao, saneamento e transporte
pblico). Mas essa contramarcha tambm atingiu os setores da sade, previdncia
social e educao, seguro-desemprego e suplementao alimentar. De outro lado,
o Executivo Federal reforou o aparato burocrtico dedicado ao clientelismo. A
partir de ento, essa opo foi ampliada, em detrimento do projeto reformista e
das promessas da Aliana Democrtica.
A segunda frente de reaes s mudanas manifestou-se pelas
contramarchas que visavam a desfigurar ou impedir a vigncia dos novos direitos
constitucionais. Dentre as manobras encenadas com esse propsito, destacam-se
a forte oposio tramitao da agenda reformista na ANC (1987-1988); o
chamado desmonte oramentrio e burocrtico, implementado imediatamente
aps a promulgao da Constituio de 1988; e as tentativas de desfigurar os
direitos sociais levadas a cabo no processo de regulamentao constitucional
complementar (1988-1989).
Finalmente, o terceiro momento da interveno do Estado nas polticas
sociais compreende o perodo 1990-2002. Essa fase marcada pela
implementao de um ciclo de contra-reformas liberais, antagnicas ao projeto de
reforma progressista que vnhamos acompanhando. Nesta quadra, caminhou-se,
vigorosamente, no rumo da desestruturao do Estado Social recm conquistado.
No plano internacional, a emergncia desse ciclo foi condicionada pelo
ajuste e reestruturao dos pases capitalistas centrais no contexto da Terceira
Revoluo Industrial. Nesse cenrio, somado ao fim da bipolaridade mundial,
foram rompidos os compromissos keynesianos selados nos chamados trinta anos
de ouro (1945-1974). Do ponto de vista ideolgico, esse processo foi respaldado
pelo pensamento neoliberal, que se tornou hegemnico. No plano interno, a
implantao do ciclo liberal foi favorecida pelo esgotamento do Estado Nacional
xvii
Desenvolvimentista e pela nova recomposio das foras polticas conservadoras,
a partir da eleio de Fernando Collor de Mello.
O ambiente que se formou a partir de 1990 era, portanto, absolutamente
hostil frgil cidadania conquistada. Neste contexto adverso, assiste-se
derrocada definitiva do referido projeto reformista. Abriu-se um novo ciclo de
contra-reformas liberais, cujo foco privilegiado era desfigurar a Constituio de
1988.
O contra-reformismo liberalizante compreendeu dois momentos. O primeiro,
durante o curto Governo de Collor de Mello (1990-1992). O segundo inaugura-se
com a gesto de Fernando Henrique Cardoso no comando do Ministrio da
Fazenda (1993) e estende-se at o final do seu segundo mandato presidencial
(2002). O trao marcante dessa etapa foi a retomada vigorosa do contra-
reformismo iniciado em 1990 e truncado pelo impeachment de Collor.
Em suma, os desafios no foram poucos. Como pesquisador, sempre
soube da dificuldade de alcanar plenamente alguns dos objetivos estabelecidos.
Mesmo assim, pensei que o trajeto era intelectualmente necessrio. Em algumas
etapas, percebi-me optando pelo registro obsessivo de fatos e citaes,
tangenciando o exagero. A compreenso dos temas foi amadurecendo no ritmo
ora harmnico ora desarmnico dessa obstinao que se desdobrou nos ltimos
dez anos , de eleger fragmentos e tentar encaix-los, pea a pea, na realidade
que se ia formando aos meus olhos, em minha anlise. Espero que este puzzle
esteja afinal visvel, inteligvel, com formas identificveis; e que este trabalho
contribua para o debate de idias que ajudem a melhorar o Brasil.
1












PRIMEIRA PARTE A MODERNIZAO CONSERVADORA
(1964-1984)
2
CAPTULO I TRAOS ESTRUTURAIS DA POLTICA
SOCIAL
A modernizao conservadora da poltica social realizada no ps-64
potencializou a capacidade de interveno do Estado. A reforma dos mecanismos
institucionais e burocrticos ampliou o alcance da gesto governamental. Da
mesma forma, os novos mecanismos de financiamento que foram engendrados
ampliaram as possibilidades do gasto pblico nessa rea.
A anlise dos resultados da poltica social implementada ao longo do ciclo
autoritrio revela que essa modernizao institucional e financeira possibilitou que
houvesse uma inequvoca expanso da oferta de bens e servios que atenderam,
sobretudo, as camadas de mdia e de alta renda. Nesse sentido, as polticas
sociais cumpriram importante papel para legitimar o regime junto a esses
segmentos, bases de sua sustentao poltica. Por outro lado, a anlise dos
resultados da poltica social no ps-64 tambm revela o carter conservador
dessa modernizao, na medida em que, via de regra, seus frutos no foram
direcionados para a populao mais pobre e tiveram reduzido impacto na
redistribuio da renda.
Buscando o aprofundamento desses pontos, pretendo demonstrar que,
entre 1964 e 1985, a interveno do Estado nas polticas sociais apresentava
quatro caractersticas estruturais que estavam presentes, com especificidade, em
cada um dos setores que foram objeto da ao governamental (educao,
previdncia social, assistncia social, sade, alimentao popular, habitao,
saneamento bsico e transporte pblico). Essas caractersticas estruturais so:
o carter regressivo do financiamento do gasto social;
a centralizao do processo decisrio no Executivo federal;
a privatizao do espao pblico; e
a fragmentao institucional.
Essas caractersticas configuravam uma determinada estratgia de
modernizao da interveno do Estado. Em conjunto, elas explicam, em grande
medida, tanto a expanso de bens e servios quanto a limitada capacidade de
redistribuio de renda demonstrada pela poltica social do regime militar.
A seguir, analiso essas caractersticas estruturais e as conseqncias que
tiveram na determinao dessa limitada capacidade redistributiva naquela fase.

3
1 O CARTER REGRESSIVO DOS MECANISMOS DE FINANCIAMENTO
DO GASTO SOCIAL
A anlise da natureza das fontes de financiamento, da direo e da
magnitude do gasto social fornece indicaes para compreendermos as relaes
entre a poltica social e a poltica econmica geral do governo, num perodo
determinado.
No caso brasileiro, entre 1964 e 1984, era muito visvel que os objetivos
que visavam eqidade social estavam em posio perifrica, no mbito da
estratgia de desenvolvimento econmico. Os mecanismos de financiamento da
poltica social no promoveram articulaes positivas entre o desenvolvimento
econmico e a distribuio da renda.
O Brasil um pas de industrializao tardia. Na dcada dos 60,
apresentava enorme heterogeneidade social e regional, dramtica concentrao
da renda, formas precrias de insero no mercado de trabalho e um contingente
expressivo de excludos e miserveis, no campo e na cidade. Essas condies
econmicas e sociais colocavam limites objetivos natureza das fontes de
financiamento das polticas sociais. Para promover a redistribuio da renda,
indiretamente, pelas polticas sociais, usando-as como mecanismo efetivo de
combate pobreza, seria preciso, necessariamente, utilizar fontes de
financiamento no reembolsveis. Entretanto, no autoritarismo, como na
atualidade, essa obviedade foi olimpicamente desconsiderada.
A principal caracterstica dos mecanismos de financiamento da poltica
social no ps-64 foi seu carter regressivo. Esse trao era percebido, sobretudo,
pela restrita utilizao de recursos de natureza fiscal, aplicados a fundo perdido,
sem exigncia de retorno financeiro.
Como contrapartida, as chamadas contribuies sociais foram difundidas
nos diversos setores e tornaram-se a principal fonte de financiamento do gasto
social. Essas contribuies incidem sobre a folha de salrio do mercado formal
urbano e so pagas pelos empregados e pelos empregadores.
1

Como conseqncia da ampla difuso das contribuies sociais e de outros
mecanismos auto-sustentveis, a capacidade financeira do Estado praticamente

1
Observe-se que, em 1964, foi criada a contribuio para o salrio-educao. Em 1966, as contribuies
sociais pr-existentes foram includas no Cdigo Tributrio Brasileiro (Decreto-lei n. 27/66). Esse foi
particularmente o caso do Fundo de Previdncia e Assistncia Social para a Assistncia Social (FPAS). Em
1966, foi institudo o Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS), utilizado no financiamento das
polticas de habitao e de saneamento. Em 1970 e 1971, respectivamente, foram institudos o Programa de
Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao de Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), voltados para
o financiamento dos programas de investimento a cargo do BNDES. Em 1973, foi criado o Fundo de
Previdncia do Trabalhador Rural (Funrural), para financiar o Programa de Previdncia do Trabalhador Rural
(Prorural). Posteriormente, na crise do incio dos anos 80, foi criado o Fundo de Investimento Social
(Finsocial).
4
duplicou durante o ciclo autoritrio. No incio dos anos 80, as receitas das
contribuies sociais representavam um universo quase igual ao constitudo pelas
receitas tributrias da Unio (Azeredo, 1987:4).
Ocorre que as contribuies sociais estavam carregadas de desigualdades.
A mais evidente delas que as contribuies sociais acentuavam o carter
regressivo do sistema tributrio implantado em 1966-67 (Eris e outros, 1983). Em
termos efetivos, elas incidiam apenas sobre o salrio do trabalhador; a parte
devida pelas empresas era repassada para o preo final das mercadorias. Assim,
as contribuies sociais acabavam por gravar todos os consumidores e
funcionavam como mais um imposto indireto base da estrutura tributria
regressiva criada nos anos 60.
Outra desigualdade estava implcita no chamado vnculo contributivo.
Dado que a proteo social dependia do pagamento da contribuio, s quem
contribusse tinha direito a ela. Essa regra exclua da proteo social toda a
populao inserida em atividades rurais e informais urbanas. Mesmo no caso do
trabalhador do mercado formal urbano, a proteo social dependia do vnculo ao
emprego, o que a tornava instvel, em funo da alta rotatividade do mercado de
trabalho brasileiro.
O financiamento dos setores da habitao e de saneamento bsico
apresentava um limite adicional, pois era regido pela lgica da auto-sustentao
financeira. As fontes de financiamento da poltica habitacional eram o FGTS e a
Caderneta de Poupana. Esses recursos eram onerosos, pois sobre eles incidiam
correo monetria, juros, custos administrativos e lucro dos agentes pblicos e
privados envolvidos. Em ltima instncia, o pagamento da prestao da casa
prpria deveria ser capaz de remunerar os ativos e os demais custos envolvidos.
Essa regra de auto-sustentao financeira tambm presidia as decises de
investimento no mbito da poltica nacional de saneamento. Em ltima instncia, o
retorno das aplicaes no setor deveria ser inteiramente assegurado pelas tarifas
cobradas dos consumidores dos servios.
Esta primeira caracterstica da estratgia conservadora pode ser observada
em quatro situaes setoriais especficas, detalhadas a seguir:
habitao e saneamento;
complexo previdencirio (previdncia social, ateno mdica
previdenciria e assistncia social);
sade pblica, alimentao popular e transporte coletivo urbano; e
educao.
1.1 HABITAO E SANEAMENTO
5
Nos setores de habitao e saneamento, as fontes de financiamento eram
presididas, exclusivamente, pela lgica da auto-sustentao financeira.
Essa lgica estava presente no Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e
no Sistema Financeiro do Saneamento (SFS). Em ambos os casos, os recursos
aplicados tinham de gerar retorno financeiro suficiente para compensar a inflao,
os juros, os custos administrativos e o lucro dos agentes privados.
As principais fontes de financiamento da poltica habitacional, entre 1964 e
1985, eram o FGTS e os recursos depositados nas Cadernetas de Poupana.
Esperava-se que as aplicaes desses recursos na construo habitacional
gerassem retornos financeiros suficientes para remunerar os investidores das
cadernetas de poupana e o patrimnio do trabalhador retido no FGTS. As
mesmas aplicaes tambm deveriam gerar um excedente para a valorizao dos
capitais (pblicos e privados) que participavam da intermediao financeira, do
processo produtivo e da gesto da poltica habitacional.
Alm da correo monetria, o custo da captao de recursos da
Caderneta de Poupana era de cerca de 10% (juros de 6% ao ano, mais taxas e
despesas operacionais). O custo dos recursos do FGTS era um pouco menor. A
partir de 1971, o patrimnio do trabalhador no FGTS passou a ser corrigido com
juros de 3%, metade do praticado na Caderneta de Poupana. Essa medida, que
visava a baratear o custo do financiamento habitacional, penalizou o patrimnio do
trabalhador. Sobre os recursos do FGTS, alm dos juros, tambm incorriam
correo monetria, taxas e despesas operacionais.
Tambm o equilbrio do SFH dependia do retorno de suas aplicaes,
resultante do pagamento das prestaes pelos compradores de imveis. A
capacidade de pagamento dos muturios era, portanto, uma varivel crucial. No
surpreende que os recursos do SFH fossem direcionados como foram , para a
parcela da populao classificada como clientela solvvel: os segmentos de mais
alta renda, com maior crdito na praa e capacidade de honrar seus
compromissos. Por essa via, contudo, o SFH desconsiderava o real quadro de
carncias dos trabalhadores de baixa renda, dos pobres e dos miserveis, a
imensa maioria da populao brasileira. De fato, no se cogitou de utilizar
parcelas de recursos fiscais no reembolsveis na composio do funding do
setor habitacional; essa possibilidade no foi contemplada sequer nos
empreendimentos em habitao popular.
fcil perceber os limites que esses mecanismos de financiamento
impuseram a uma poltica de habitao apresentada como dirigida aos mais
pobres, as massas rfs evocadas por Sandra Cavalcante, uma das
formuladoras da poltica habitacional do regime militar. O custo dos recursos do
SFH era absolutamente incompatvel com a capacidade de pagamento da
populao de baixa renda, submetida ao arrocho salarial, insegurana do
6
emprego, alta rotatividade e a uma insero sempre precria no mercado de
trabalho.
No final dos anos 60, essa incompatibilidade j era patente, na alta taxa de
inadimplncia dos muturios do mercado popular (Azevedo, 1975). Essa
constatao foi definitiva para a guinada dada pelo BNH a partir de 1968, no
sentido de priorizar as famlias de renda mais elevada. Com esse
redirecionamento, j no final dos anos 60, o sonho da casa prpria desvaneceu-
se, para os pobres.
A lgica da auto-sustentao financeira tambm prevaleceu no
financiamento do Plano Nacional de Saneamento (Planasa). O Sistema Financeiro
do Saneamento (SFS) foi institudo em 1968 e regulamentado por um conjunto de
dispositivos posteriores. Assim, o SFH precedeu o Planasa, institudo em 1971.
O financiamento dos investimentos em programas de saneamento no
mbito do SFS era compartilhado pelo BNH e pelos governos estaduais. O
principal recurso do BNH era o FGTS; e os recursos dos estados eram de origem
oramentria. O BNH preconizava que cada governo estadual destinasse
anualmente 6% das suas receitas tributrias para a integralizao dos respectivos
Fundos de gua e Esgoto (FAE). O BNH (FGTS) e os governos estaduais (FAE)
deveriam participar em partes iguais do montante de recursos emprestados s
Concessionrias Estaduais de Saneamento (CES). Como o SFH, o SFS tambm
no previa a aplicao de recursos fiscais no reembolsveis.
Os formuladores do Planasa acreditavam que o equilbrio permanente de
recursos seria assegurado pelos retornos dos ativos dos FAE. Preconizavam que
os governos estaduais deveriam contribuir para a integralizao dos FAE apenas
durante o perodo necessrio para a eliminao do dficit da oferta de servios do
setor. Em 1969, o BNH estimava que a contribuio de 6% das receitas tributrias
estaduais, para formar os respectivos FAE, seria suficiente para o
equacionamento do problema do abastecimento de gua no prazo mximo de 10
anos e para o controle dos casos crticos de poluio em prazo um pouco maior
(Ministrio do Interior, 1969, Anexo 1:15). Assim, uma vez eliminado o dficit no
setor, a contribuio dos estados poderia ser dispensada. A partir deste
momento, o patrimnio do FAE forneceria recursos para a contrapartida estadual
aos recursos do FGTS emprestados pelo BNH.
2
Por esta razo, a capitalizao

2
Segundo o Ministrio do Interior (1971:38): A capitalizao dos FAE possibilitar aos estados, aps a
realizao do programa inicial de abastecimento de gua, dispor de um fundo capaz de manter o atendimento
permanente da demanda e acelerar os programas de poluio atravs da instalao de sistemas de esgoto
sanitrio. Acrescente-se que, ao final do Plano, os estados estaro liberados em seus oramentos da destinao
de recursos para investimentos no setor.
7
dos FAE era um dos alicerces do SFS e da prpria viabilidade financeira do
Planasa.
3

A sustentao financeira tambm dependia da gesto financeira eficiente
das CES. Exigia-se que as Concessionrias Estaduais de Saneamento (CES)
gerassem lucros operacionais suficientes para amortizar os emprstimos
contrados com o BNH (FGTS) e com os governos estaduais (FAE).
4
Para atingir
essa meta operacional, as CES deveriam ser geridas em moldes empresariais,
segundo a lgica privada.
5

Outra condio para o equilbrio do SFS era que os servios fossem
unificados. Mais especificamente: em cada estado seria criada uma nica CES,
que encamparia todos os sistemas municipais.
6
Segundo o BNH, a unificao dos
servios proporcionaria a reduo das despesas fixas, redundando em menor
custo operacional e menores tarifas. Tambm implicaria maior capacidade de
captar emprstimos; melhor assistncia tcnica e administrativa; viabilidade de
execuo e operao dos servios nas cidades de menor populao e renda.
7


3
De acordo com o Ministrio do Interior (1971:23): O FAE constitui a base e a garantia do esquema e o
principal suporte do SFS. A velocidade na realizao do programa e, portanto, o tempo necessrio para se
atingirem os propsitos, ser em funo da velocidade de integralizao do respectivo fundo e dos retornos
dos emprstimos.
4
Segundo a retrica do Ministrio do Interior (1971:36): A receita tarifria das concessionrias estaduais,
deduzidas as despesas de operao e manuteno dos sistemas, ou seja, a receita lquida, tem que ser
suficiente para cobrir as despesas financeiras decorrentes dos emprstimos programados para o Plano. fcil
perceber que quanto menor for a despesa operacional das concessionrias para uma dada receita tarifria tanto
maior ser a capacidade dela de tomar emprstimos. Por ser este aspecto de suma importncia para a
viabilidade do Plano, para ele devem convergir as atenes das autoridades dos estados.
5
A defesa dessa forma de organizao encontra-se na seguinte passagem do documento oficial (Ministrio do
Interior, 1971:46): importante, ainda, assinalar que sendo a administrao de sistemas de abastecimento de
gua uma atividade de carter industrial imprescindvel que se d s companhias concessionrias estaduais
uma organizao bsica de empresa privada, embora considerando a finalidade social das mesmas. Estas
proposies so, a rigor, do ponto de vista tcnico e administrativo, a condio sine qua non. O aumento da
eficincia traduzida por maior produtividade, a maior flexibilidade operacional, a unificao de
procedimentos tcnicos e administrativos, ao lado da inquestionvel possibilidade (nica) de atendimento a
comunidades pequenas e pobres, so corolrios das condies acima estabelecidas. Verdadeira pr-viabilidade
do Plano no nvel tcnico e administrativo.
6
Esse ponto mencionado pela retrica oficial nos seguintes termos: A viabilidade do atendimento de todos
os municpios, mesmo os de menor populao, depende basicamente da existncia de uma concessionria
nica em cada estado, com sistema tarifrio nico para todos os municpios ou por grupos de cidades, sistema
esse suportvel pela populao de mais baixo poder aquisitivo, funo do salrio mnimo regional. A
transferncia para a entidade concessionria estadual, num prazo razovel, dos sistemas que atualmente so
administrados por entidades diversas, uma medida que se impe para a viabilizao geral do Plano em cada
estado, reforando, alm disso, a posio do governo estadual na conduo da Poltica de Saneamento no
Estado (Ministrio do Interior, 1971:35).
7
Por todas essas razes, em 1969, para o BNH, o SFS apresentava um conjunto de vantagens: a) A
possibilidade de programao global, flexvel, dinmica e realista em nveis metropolitano, estadual, regional
e nacional; b) A viabilidade do atendimento a qualquer ncleo urbano brasileiro, mesmo aos de menor
populao ou poder econmico, atravs de dosagem racional dos recursos originrios de doaes e de
emprstimos, e da operao, por um mesmo concessionrio, de um conjunto integrado de sistemas
8
Esta lgica de auto-sustentao financeira explica, em grande medida, os
resultados insatisfatrios obtidos pelo Planasa na rea do esgoto sanitrio. No
incio do Plano, a situao do esgoto sanitrio era mais precria que a do
abastecimento de gua. Em 1970, apenas 1/5 da populao urbana brasileira
residia em domiclios ligados rede geral de coleta de esgotos. Esse quadro, no
entanto, no sensibilizou as autoridades governamentais: no perodo 1968-84,
apenas um tero dos recursos do Planasa foram destinados aos programas de
esgoto sanitrio.
Em grande medida, isso decorreu do fato de que os investimentos em
abastecimento de gua so mais lucrativos. No final dos anos 60, muitos
municpios apresentavam elevados ndices de cobertura de abastecimento de
gua; e a prestao desses servios gerava receita operacional aos municpios.
Portanto, a simples encampao dos sistemas municipais possibilitaria que as
CES passassem, imediatamente, a auferir receitas operacionais. Esse fato ajuda-
nos a compreender por que os textos inaugurais do Planasa, do incio dos anos
70, recomendavam o ataque inicial ao problema, nas cidades onde fosse
elevada a influncia do consumo da gua na composio da receita operacional
das autarquias municipais.
8

O descaso do Planasa no tocante ao esgoto sanitrio tambm decorreu do
fato de o custo de implantao desses sistemas ser relativamente mais elevado
que o dos sistemas de abastecimento de gua. Segundo um dirigente do BNH, o
custo per capita dos sistemas de esgoto era o dobro do praticado em sistemas de
abastecimento de gua (Rego Monteiro, 1981:460). Em funo disso, no final dos

municipais; c) A mobilizao de recursos em escala requerida pelas dimenses do Pas e do problema, no s
atravs da criao de um sistema financeiro adequado, como pela soma de esforos de todas as entidades que
atuam no campo de saneamento bsico, garantindo, de forma permanente, a execuo dos programas
aprovados; d) A alta aceitao de implementao dos programas, somente possvel pelo ataque em massa ao
problema, face existncia permanente dos recursos requeridos, e pela completa descentralizao da
execuo dos projetos; a tarifao justa que, sendo suportvel pela comunidade, permita a operao, a
manuteno e a expanso do sistema local (Ministrio do Interior, 1969:9).
8
No incio dos anos 70, essa orientao foi explicitada nos seguintes termos: O aspecto financeiro
recomenda a concentrao, no incio do Planasa, da explorao de sistemas que conduzam a uma maior
rentabilidade das concessionrias estaduais, ou seja, maiores disponibilidades lquidas. Desta forma, a seleo
dos projetos, do ponto de vista do estabelecimento de prioridades, dever partir de cidades que possuam
maiores consumos comercial e industrial, de modo a proporcionar uma elevao na receita da concessionria
(Ministrio do Interior, 1971:134).
No final dos anos 70, Irvando M. Pires, alto dirigente do BNH, ratificou esta orientao, nos seguintes termos:
grande a influncia do consumo de gua na composio da receita operacional, j que determina o
potencial econmico-financeiro da empresa estatal. Assim que, no incio do Plano, na seleo dos projetos
do ponto de vista do estabelecimento de prioridades, foram eles contratados, dentre outros parmetros de
anlise, a partir das cidades de maiores disponibilidades lquidas, o que garantiria a cobertura das despesas
previstas, pela cobrana de nveis mais elevados das tarifas de consumo domiciliar que excedessem o mnimo,
assim como das tarifas dos consumos industrial e comercial. Isto aconteceu de forma razovel na quase
totalidade das empresas, posto que, a partir de 1973, praticamente quase todas elas j eram responsveis pela
explorao dos sistemas nas respectivas capitais, alm de outros de maior porte, no interior (Pires, 1977:34).
9
anos 70, um alto dirigente do BNH foi claro quanto aos limites que os elevados
investimentos per capita dos sistemas de esgoto impunham idia de
estenderem-se esses servios aos municpios de menor porte:
Se no tocante a abastecimento de gua lcito pensar numa expanso de atendimento a
todos os ncleos urbanos, no campo dos esgotos sanitrios, em face dos elevados investimentos
per capita, a concentrao dos recursos do Planasa nas reas metropolitanas, capitais e cidades
de maior porte medida que se aconselha, j que invivel seria pensar no momento numa
ampliao do benefcio nesse campo, diante do estgio em que se encontra nossa tecnologia de
projetos. possvel que com outros procedimentos, que conduzam reduo dos custos e
execuo por etapas, se torne vivel o atendimento no campo de esgotos (Pires, 1977:33).
Em suma, a reforma institucional e financeira da interveno estatal no
saneamento bsico, realizada no ps-64, potencializou essa interveno, fato
observado pela efetiva ampliao da oferta de servios de abastecimento de gua.
Todavia, a prevalncia da regra da auto-sustentao financeira revelou-se como
uma das faces do carter conservador dessa modernizao, que se refletiu,
especialmente, no descaso em relao grave problemtica do esgoto sanitrio.
1.2 O COMPLEXO PREVIDENCIRIO
A segunda situao setorial especfica abarca os setores de previdncia
social, de assistncia mdica previdenciria e de assistncia social. Em 1977,
esses setores passaram a integrar o Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social (Sinpas).
As fontes de financiamento desse chamado complexo previdencirio eram
o Fundo da Previdncia e Assistncia Social (FPAS), a Contribuio da Unio e
Outras Receitas, em que prevaleciam as aplicaes financeiras.
O FPAS, principal fonte de financiamento do Sinpas, respondia por mais de
90% do total de recursos. Esse Fundo era integralizado pelas contribuies
compulsrias das empresas e dos empregados do mercado formal urbano,
incidentes sobre a folha de salrios, e com a remunerao de empregadores e
trabalhadores autnomos, avulsos e domsticos.
A segunda fonte de financiamento do Sinpas era a Contribuio da
Unio
9
. importante ressaltar que a participao do governo federal no
financiamento da previdncia social remonta dcada de 30. Entre 1934 e 1960,
o financiamento da previdncia foi baseado no modelo tripartite, segundo o qual
o Estado, os empregadores e os trabalhadores contribuam em partes iguais.

9
As principais fontes de financiamento da Contribuio da Unio eram os recursos da arrecadao das
loterias, das competies hpicas, do preo ex-refinaria de combustveis automotores (que constituam a
chamada quota de previdncia) (Oliveira e Azevedo, 1985).
10
A Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), aprovada em 1960, rompeu
com o sistema tripartite; a partir de ento, a Contribuio da Unio passou a ser
definida pela quantia destinada a financiar o pagamento de pessoal e as
despesas da administrao geral da previdncia social, bem como suprir as
deficincias financeiras verificadas. Em 1960, estimava-se que a contribuio da
Unio para fazer frente a tais despesas corresponderia a cerca de 15% da receita
total (Fleury Teixeira e Oliveira, 1986).
No ps-64, essa regra foi mantida. Nesse sentido, a Contribuio da
Unio deveria cobrir o custeio do Ministrio da Previdncia e da Assistncia
Social (MPAS) e das autarquias a ele vinculadas. A partir de 1977, com a criao
do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), essa
contribuio deveria financiar o custeio do MPAS e das seguintes entidades
vinculadas: o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS); o Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps); o Instituto de
Administrao Financeira da Previdncia Social (Iapas); a Empresa de
Processamento de Dados da Previdncia Social (Dataprev); a Legio Brasileira de
Assistncia (LBA); e a Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem).
O primeiro indicador do carter regressivo do financiamento dos setores de
previdncia social, de assistncia mdica previdenciria e de assistncia social no
ps-64, foi a reduzida participao de recursos fiscais. A Contribuio da Unio
sempre foi residual, mas, alm disso, decresce ao longo do tempo: de cerca de
10% (1970-72), para 5,2% (1980). Essa pequena participao de recursos fiscais
contrastava com a experincia internacional.
10
Embora insignificante, mesmo
assim, os governos militares lanaram mo do expediente de, simplesmente,
descumprirem a legislao que obriga o aporte de recursos necessrios para o
custeio da mquina administrativa. Em nenhum dos casos e momentos em que os
recursos do FPAS foram suficientes para cobrir as despesas, a rea econmica
aportou recursos para o MPAS.
11


10
Como constatam Braga e Paula (1981:107): Os padres mundiais de financiamento indicam que os
governos contribuem em mdia com 40% dos recursos previdencirios; esse percentual chega a 65% para um
grupo selecionado de pases desenvolvidos e at mesmo subdesenvolvidos. (...) Comparada
internacionalmente, portanto, a contribuio do governo brasileiro ao sistema previdencirio nitidamente
insignificante.
11
Esse artifcio, muito freqentemente usado na histria da previdncia social brasileira, criticado da
seguinte forma, num dos mais completos estudos sobre a poltica previdenciria do ps-64, elaborado em
1986, pelo MPAS: A contribuio da Unio integra o compromisso de cobertura do seguro social,
juntamente com contribuies de empregados, desde os primrdios do Sistema. A participao da Unio,
como preceito constitucional, est expressa para que fosse constituda com recolhimento obrigatrio e total
Previdncia. Com isso, a obrigao constitucional e legal est em vigncia h 52 anos, gerando, no obstante,
grandes dificuldades tanto de interpretao, como no repasse de recursos. Pela definio atual do
Regulamento de Custeio da Previdncia Social, competncia na Unio o custeio das despesas de pessoal e
de administrao geral do INPS, Inamps e Iapas, bem como a cobertura de eventuais insuficincias
financeiras. O Regulamento define a Contribuio da Unio como um item permanente, com a participao
efetiva e regular no custeio, assemelhando-se dessa maneira s contribuies de empregados e
11
O segundo indicador do carter regressivo do financiamento do complexo
previdencirio no ps-64 est relacionado ao FPAS, principal fonte de
financiamento do setor. Assim como ocorria com as demais contribuies sociais,
os assalariados do mercado de trabalho formal urbano eram tambm os nicos
que, de fato, arcavam com o financiamento do FPAS. Esse argumento foi
defendido originalmente por Braga e Paula (1981). Esses autores sublinham que a
contribuio compulsria dos trabalhadores sobre a folha de salrio acentuava o
carter notoriamente regressivo da estrutura tributria brasileira. A contribuio
das empresas era repassada aos preos dos produtos e, assim, indiretamente,
pesava sobre todos os consumidores.
12

O terceiro indicador do carter regressivo desse modelo de financiamento
era a prevalncia do conceito de seguro social, segundo o qual o acesso aos
benefcios dependia da contribuio individual.

Essa regra exclua parcela
significativa da populao (rea rural e mercado informal urbano). A desigualdade
era particularmente gritante no caso da poltica de sade. At 1975, o acesso
rede privada de assistncia mdica, gerenciada pelo Inamps e financiada pelo
FPAS, dependia de o interessado poder comprovar que pagava o carn individual
de contribuio ao INPS.
O quarto indicador da regressividade dos mecanismos de financiamento do
Sinpas era um mecanismo perverso, que penalizava os trabalhadores de menor
renda: a fixao de uma alquota-teto de 10% sobre os salrios superiores ao teto
de vinte salrios mnimos. Com isso, os trabalhadores com salrios mais baixos
eram relativamente mais penalizados que aqueles que percebiam salrios
superiores a vinte mnimos.
13


empregadores. (...) O Grupo convergiu na interpretao de que a obrigao da Unio permanece imperiosa,
insubstituvel e absoluta, no sujeita de forma alguma ao fato de ela exercer, ou no, a faculdade legal de
prover os meios de financiamento (grifos meus) (MPAS, 1986b:32-33).
12
De acordo com Braga e Paula (1981:107): Poder-se-ia argumentar que os empregadores suportam a maior
parte dos gastos com medicina previdenciria. Nada mais falso. De fato, somente as contribuies dos
empregados podem ser consideradas um tributo direto. A parcela paga pelas empresas deve ser considerada
como custos relativos a encargos sociais e, como tal, transferida aos consumidores sob a forma de aumento no
preo dos produtos ou servios. Essa transferncia possvel, na medida em que j est amplamente firmado
na economia brasileira o controle oligoplico da produo e dos mercados. (...) Nem as empresas, nem a
Unio, portanto, suportam financeiramente a previdncia social. (...) Em suma, no h, a rigor, nem
capitalizao, nem repartio, pois so os assalariados e os consumidores em geral que suportam direta ou
indiretamente o financiamento dos servios mdicos previdencirios.
13
Estudo realizado pelo MPAS, em 1986, salientava nos seguintes termos essa disparidade entre alquota e o
limite mximo de vinte salrios mnimos fixado para o salrio de contribuio: Para as pessoas que ganham
at trs salrios mnimos, a alquota de 8,5% sobre os proventos excessiva, quando comparada com a
alquota real incidente sobre rendimentos superiores ao limite de contribuio que define uma alquota real
decrescente, que no patamar de 100 salrios mnimos chega a reduzir-se para 2%. O mesmo limite, fixado
para as empresas, onera mais pesadamente a imensa maioria daquelas cujos trabalhadores ganham at vinte
salrios mnimos. Deve-se observar que dentro desse limite estariam 88% das empresas industriais e 92% das
empresas comerciais brasileiras (MPAS, 1986b:30-31).
12
1.3 SADE PBLICA, ALIMENTAO POPULAR E TRANSPORTE
COLETIVO URBANO
A terceira situao setorial especfica abrange os setores de sade pblica,
alimentao popular e o transporte coletivo urbano.
Para esses segmentos, no se inventaram mecanismos engenhosos,
baseados em fontes autnomas ao oramento fiscal. Aqui, sem dvida, a
dependncia exclusiva ao Tesouro federal foi um dos principais fatores que
contriburam para que esses setores fossem totalmente marginalizados na agenda
do Executivo Federal, durante a ditadura.
A poltica de sade no ps-64 era marcada pela hegemonia da assistncia
mdica previdenciria. Coordenada pelo Inamps, caracterizava-se pela compra
de servios do setor privado (hospitais, clnicas e laboratrios) e pelo
credenciamento de mdicos. Essas aes eram financiadas pelas contribuies
de trabalhadores e empregadores, para o FPAS.
Em contrapartida, as aes de sade pblica, desenvolvidas pelo Ministrio
da Sade e financiadas por recursos fiscais, receberam tratamento residual. A
reduzida participao relativa do Ministrio da Sade no Oramento Geral da
Unio (entre 0,9% e 2,2%) um dos indicadores desse descaso.
14

Essa restrio financeira foi mantida ao longo do regime militar. Essa
manuteno demonstra a posio subalterna da sade pblica, se comparada
assistncia mdica previdenciria desenvolvida pelo Inamps. Observe-se que os

Essa desigualdade ficou patente, na anlise da distribuio de salrios na economia em meados dos anos 80.
De acordo com os dados da pesquisa IBGE/Rais: Em 1984, dos 22 milhes de assalariados, 15 milhes, ou
seja, 75% do total ganhavam at trs salrios mnimos, sendo que mais de 40% percebiam salrios menores
que 1,5 salrio mnimo. Tais trabalhadores contribuem para a previdncia com alquota de 8,5%, enquanto
348.000 trabalhadores, com rendimentos superiores ao teto de contribuio, contribuam com alquotas
decrescentes, reduzindo-se sua alquota nominal de 10% de acordo com distncia entre o salrio percebido e o
limite de contribuio. Os dois teros dos empregados que percebiam at cinco salrios mnimos respondiam
por pouco mais de um quarto da massa salarial. Os 2% nas faixas salariais mais elevadas (acima de quinze
salrios mnimos) se apropriavam de cerca de 20% do total das remuneraes pagas (cf. MPAS, 1986b:30-
31).
14
Sobre os primeiros anos do regime militar, Braga e Paula (1981:91-6) sublinham que: A pouca
importncia das medidas de ateno coletiva sade da populao fica patente ao se verificar a participao
decrescente do Oramento do Ministrio da Sade no Oramento Geral da Unio: em 1968 correspondia a
2,21% deste; em 1972, a 1,40%. Em 1973 e 1974, o Ministrio da Sade continua sem receber prioridade
na poltica de gastos do governo. Sua participao no Oramento Geral da Unio de 0,91% e 0,90%,
respectivamente, inferior, ainda ao percentual atingido em 1972. Continuando a anlise do perodo 1964-72,
Braga e Paula (1981:91) ressaltam que: O comportamento dos gastos em alguns programas especficos no
deixa a menor dvida sobre o declnio da Sade Pblica como opo de poltica social e, mais diretamente a
diminuio de sua importncia poltico-institucional. (...) Os dispndios em ateno materno-infantil
chegam, a 1972, num patamar de gasto real inferior ao que prevalecia em 1957. Com o Servio de
Tuberculose, gastava-se em 1969 menos do que em 1964 e menos ainda do que em 1956. Os gastos com
combate s endemias rurais realizados em 1969 so inferiores aos de 1964 assim como os de 1958. A lepra
igualmente descurada no que diz respeito ao gasto estatal, constatando-se redues nos nveis reais.
13
programas de ateno mdico-hospitalar (Inamps) foram responsveis, em mdia,
por 85% do gasto total em sade realizado pelo governo federal entre 1978 e
1984. No mesmo perodo, a participao relativa do Ministrio da Sade no
Oramento Geral da Unio foi sempre inferior a 2,2% (Fagnani, Braga e Silva,
1989).
O setor de alimentao popular, parte da sade pblica, teve tratamento
similar. Esse segmento, desenvolvido pelo Instituto Nacional de Alimentao e
Nutrio (Inam), rgo vinculado ao Ministrio de Sade, tambm contou com
limitados recursos (Peliano, 1985 e 1988). Uma breve anlise dos relatrios de
atividade do Inam, entre 1974 e 1984, mostra, com clareza, os estreitos limites
oramentrios a que os programas dessa natureza foram submetidos.
O transporte coletivo urbano sempre foi marginalizado na agenda
governamental. Entre 1964 e 1985, no contou com uma base financeira de
suporte compatvel com a crescente demanda por esses servios, decorrente do
acelerado processo de urbanizao da sociedade brasileira. Marginalizado na
estrutura de financiamento da Poltica Nacional dos Transportes, o
desenvolvimento do transporte coletivo urbano dependeu, fundamentalmente, de
recursos dos governos estaduais e municipais, penalizados pela estrutura
tributria vigente.
O formato da Poltica Nacional de Transportes foi condicionado, em grande
medida, pelo modo especfico de articulao desse setor ao processo de
industrializao. Entre 1950 e 1984, podem-se identificar trs momentos nos quais
esse formato apresentou contedos diferenciados: 1956-74; 1974-79 e 1979-84.
O primeiro perodo, que se inicia na segunda metade da dcada dos 50,
marca o incio da etapa de industrializao pesada, em que a dinmica da
economia brasileira passou a ser comandada pelo setor de bens de consumo
durveis (em especial pela indstria automobilstica) e de bens de capital
(sobretudo pelos ramos de material de transportes, material eltrico e metal-
mecnico) (Cardoso de Mello, 1982).
A Poltica Nacional de Transportes passou a refletir essa dinmica,
marcada nesta etapa pelo chamado padro automobilstico-rodovirio, que
significa a dominncia automobilstica na produo de equipamentos
(automveis, caminhes e nibus) acoplada modalidade rodoviria para cargas
e passageiros a nvel nacional e que se impe como soluo derivada para o
transporte urbano e suburbano (Braga e Agune, 1979:14).
A estrutura de financiamento foi um dos principais instrumentos utilizados
para a soldagem do padro automobilstico-rodovirio. No perodo 1956-74, essa
base financeira era constituda com um conjunto de taxas e impostos federais
14
legalmente vinculados ao setor.
15
Observe-se que mais de 75% desses recursos
eram vinculados ao setor rodovirio. A parcela restante era rateada entre os
setores ferrovirio, porturio e hidrovirio. Nesta fase, o transporte coletivo urbano
no fazia parte da Poltica Nacional dos Transportes e, portanto, no participava
da referida estrutura de financiamento.
O segundo perodo (1974-79) foi marcado pela tentativa do governo Geisel
de implementar uma nova estratgia de desenvolvimento, consubstanciada no II
Plano Nacional de Desenvolvimento (Lessa, 1978). Um dos ncleos desse Plano
era a transformao da matriz energtica, necessria em virtude do choque do
petrleo de 1973. Nesse contexto, procurou-se alterar o perfil da Poltica Nacional
de Transportes. O setor rodovirio foi penalizado, em favor das modalidades
poupadoras de petrleo: ferrovias e hidrovias (no trfego de mercadorias) e o
transporte coletivo (no trfego urbano de passageiros).
Esse foi um dos fatores que contribuiu para que, pela primeira vez, o
transporte coletivo urbano aparecesse na agenda federal e fosse includo na
Poltica Nacional de Transportes. A Lei n. 6.261, de 14/11/1975, estabeleceu o
Sistema Nacional de Transportes Urbanos (SNTU), autorizou a constituio da
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) e instituiu o Fundo de
Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU).
Refletindo esta tentativa de inflexo, ocorreu uma ligeira alterao na
estrutura de financiamento da Poltica Nacional de Transportes. Entre 1974 e
1978, a participao relativa do setor rodovirio no total de recursos vinculados ao
setor de transportes declinou de 75% para 56%. Essa reduo foi parcialmente
revertida em favor do transporte coletivo urbano. Parcelas dos impostos e taxas
que financiavam o setor rodovirio (Imposto nico sobre Lubrificantes e
Combustveis Lquidos e Gasosos, IULCLG; e a Taxa Rodoviria nica, TRU)
passaram a integrar o Fundo de Desenvolvimento do Transporte Urbano (FDTU).
Alm disso, foram criados dois novos tributos para compor essa base financeira
do transporte coletivo urbano: o Adicional do IULCLG, com a maior parcela de
suas receitas vinculada legalmente ao setor; e o Adicional da TRU, totalmente
vinculado a ele.
16
Com isso, o transporte coletivo urbano passou a contar com

15
Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos (IULCLG), Taxa Rodoviria nica
(TRU), Imposto sobre os Servios de Transportes Rodovirio Intermunicipal e Interestadual de Pessoas e
Cargas (ISTR), Adicional ao Frete da Marinha Mercante (AFRMM, ex-Taxa de Renovao da Marinha
Mercante) e, finalmente, Taxa de Melhoramento dos Portos (TMP). Alm dessa base fiscal vinculada, o setor
de transportes contava ainda com recursos provenientes da arrecadao dos pedgios.
16
Entre 1976 e 1979, o transporte coletivo urbano passou ter a seguinte base financeira vinculada ao FDTU:
a) 18,1% da arrecadao total do IULCLG, sendo 12% destinados Unio, sem vinculao a qualquer rgo,
e 6,1% aos estados e ao Distrito Federal; b) 14% da arrecadao total da TRU destinada Unio/FDTU; c)
69% da arrecadao total do Adicional do IULCLG, sendo 45% vinculados Unio/FDTU e 24% aos estados
e Distrito Federal; e d) 100% da arrecadao total do Adicional da TRU, vinculada integralmente
Unio/FDTU.
15
receitas tributrias que representavam pouco mais de 20% do total destinado
legalmente ao setor de transportes como um todo.
No terceiro perodo (1979-84), a questo energtica passou a ter
importncia ainda maior na estratgia econmica do governo, em virtude do
segundo choque do petrleo, ocorrido no final dos anos 70. Nesse contexto,
assistiu-se a uma nova tentativa de inflexo na matriz dos transportes, com o
mesmo objetivo de reduzir o consumo do petrleo. No tocante ao transporte de
mercadorias, buscou-se novamente privilegiar as modalidades ferroviria e
hidroviria, ante o setor rodovirio. No tocante ao transporte de passageiros,
buscou-se priorizar as modalidades de uso coletivo, em detrimento do transporte
individual.
Essa tentativa, entretanto, coincidiu com o agravamento da conjuntura
econmica, intensificada pela crise cambial de 1982. A gesto ortodoxa da crise
econmica resultou no esgotamento do recm implantado mecanismo de
financiamento do transporte pblico. No incio dos anos 80, foi extinta a referida
vinculao de recursos fiscais a programas setoriais. Esses recursos foram
centralizados no Tesouro nacional, sob o controle da Seplan. Assim, no caso
especfico do transporte coletivo urbano, as fontes fiscais vinculadas ao recm-
criado FDTU foram extintas. Na prtica, o prprio FDTU deixou de existir.
Em suma, s em 1974 o transporte pblico foi incorporado agenda do
governo federal. Em 1975, foi constitudo o Fundo de Desenvolvimento do
Transporte Pblico (FDTU), com recursos fiscais provenientes do Imposto nico
sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos (IULCLG) e da TRU.
Entretanto, a vigncia dessa base de financiamento foi muito curta. No incio dos
anos 80, essa vinculao de recursos foi extinta e, conseqentemente, o FDTU
deixou de existir.
1.4 EDUCAO
Como ocorreu nas demais polticas sociais, no ps-64 o governo federal
procurou minimizar a utilizao de recursos fiscais tambm na educao.
Para isso, rompeu-se um mecanismo clssico de financiamento do setor a
vinculao de recursos fiscais deixou de ser obrigatria (s foi mantida como
obrigatria para os municpios). Como contrapartida, criou-se o salrio-educao,
uma nova contribuio social incidente sobre a folha de salrios do mercado de
trabalho formal urbano, cujo carter regressivo j se discutiu acima. Essas
medidas acarretaram a reduo do patamar de gastos federais no setor
O setor da educao apresenta duas caractersticas singulares. Em
primeiro lugar, desde o final do sculo XIX, foi-se consolidando a diviso e a
16
especializao de competncias, quanto aos nveis de ensino, entre as trs
esferas de governo.
17

Em segundo lugar, destaca-se o estabelecimento da poltica de vinculao
de receitas tributrias para educao. Essa prtica iniciou-se com o Subsdio
Literrio (um gravame sobre carnes, vinhos e aguardentes, estabelecido em 1772)
e prosseguiu no Imprio, com vrias tentativas, incluindo o Fundo Escolar
proposto por Rui Barbosa. Em 1932, foi criada a Taxa de Educao e Sade,
incidente sobre os documentos selados.
Posteriormente, a Constituio de 1934 introduziu a obrigatoriedade de
Unio, estados e municpios aplicarem em educao percentuais mnimos das
receitas de impostos (Melchior, 1981). O artigo 156 da Carta de 1934 estabelece
que a Unio e os municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os
estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante
de impostos, na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos. Esse
dispositivo foi excludo da Carta de 1937 e reincorporado na Constituio de 1946,
cujo artigo 169 mantm a vinculao de 10% para a Unio e de 20% para estados
e Distrito Federal, e eleva para 20% a dos municpios. A regulamentao da Carta
de 1946 foi longa e polmica e culminou com a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDBE), sancionada em dezembro de 1961 (Lei n. 4.024/61).
Com a LDBE, o percentual da Unio foi ampliado para 12% e o dos estados e
municpios foi mantido em 20%.
O regime militar (1964-85) inicialmente revogou esse mecanismo; e a
Constituio de 1967 suprimiu o dispositivo para as trs esferas de governo.
Posteriormente, em 1969, a obrigatoriedade foi reintroduzida apenas para os
municpios, para ser aplicada no Ensino Primrio. O artigo 15 da Emenda
Constitucional n. 1/69 desobrigou a Unio, os estados e o Distrito Federal de
vincular recursos educao. Os municpios voltaram a arcar com a obrigao de
destinar 20% da receita tributria (no mais receitas de impostos) ao ensino
primrio (no mais em educao).
A Reforma do 1
o
e 2
o
Grau, implementada em 1971 (Lei n. 5.692/71),
manteve esse dispositivo para municpios (20% da receita tributria) e
acrescentou nova vinculao obrigatria: 20% das receitas do Fundo de
Participao dos Municpios (FPM). Os recursos dessas fontes passaram a ser

17
Segundo Azevedo (1963:609): O triunfo do princpio federativo com o advento da Repblica no s
consagrou, mas ampliou, o regime de descentralizao estabelecido pelo Ato Adicional de 1834 e, jogando a
educao fundamental (primria e secundria) do plano nacional para os planos locais, subtraiu esfera do
governo federal a organizao das bases em que se devia assentar o sistema nacional de educao.
Da mesma perspectiva, Melchior (1981:12) salienta que: Com a Proclamao da Repblica, o governo
central desligou-se definitivamente do ensino primrio, passando a responsabilidade para o Distrito Federal e
limitando-se a uma ao supletiva. Com a implantao do regime republicano, buscou-se o fortalecimento das
unidades federadas. Assim as responsabilidades foram mais ou menos definidas: ensino superior com a
Unio, o primrio com os estados e o mdio com a iniciativa privada.
17
aplicados no recm-criado Ensino do Primeiro Grau, que incorporou os antigos
nveis de ensino primrio e ginasial, com durao de oito anos.
Para compensar a subtrao de recursos fiscais do Tesouro nacional para o
financiamento da educao, o governo federal criou o salrio-educao, uma
contribuio social incidente sobre a folha de salrio e paga compulsoriamente
pelas empresas.
18

Em suma, no ps-64, a Unio desobrigou-se de vincular recursos fiscais
para educao, rompendo uma tradio iniciada em 1934. Em seu lugar, criou
uma nova contribuio social, o salrio-educao (a vinculao de recursos, por
lei, foi mantida apenas para os governos municipais).
2 CENTRALIZAO DO PROCESSO DECISRIO
A centralizao do processo decisrio no Executivo federal est descrita
aqui como a segunda caracterstica estrutural da estratgia do governo para a
poltica social no ps-64.
Essa caracterstica foi condicionada, em primeiro lugar, pelo contexto
poltico e institucional autocrtico prprio do autoritarismo, marcado pela
supresso dos direitos civis e polticos. Esse processo foi intensificado a partir de
1968, com a edio do Ato Institucional n. 5 (Martins, 1977; Gaspari, 2002-b).
Este cenrio foi favorvel para que, dentre os poderes republicanos,
prevalecesse um Poder Executivo forte, ante os Poderes Legislativo e Judicirio
enfraquecidos. So conhecidos os expedientes mediante os quais o Executivo
interferiu na autonomia do Legislativo, fechando o Congresso Nacional, cassando
mandatos de parlamentares oposicionistas e manipulando as regras tradicionais
estabelecidas. O mesmo se verifica no tocante ao Poder Judicirio. emblemtica
a interferncia do Executivo na composio do Supremo Tribunal Federal. Para
obter a maioria dos votos na instncia suprema da justia brasileira, o Executivo
decretou a aposentadoria compulsria de membros no-alinhados, substitudos
por juristas dceis ao Regime Militar.
A fora do Poder Executivo Federal tambm se manifestava ante os
governos estaduais e municipais. Como se sabe, suspensas as eleies diretas,
os governadores eram aprovados por um colgio eleitoral, procedimento que
apenas suavizava a nomeao, pelo Presidente da Repblica, de interventores
estaduais. O mesmo ocorreu no caso dos prefeitos das capitais e de outros
municpios considerados prioritrios pela Lei de Segurana Nacional. Alm disso,

18
Os recursos do salrio-educao, arrecadados pela Unio e repassados aos estados e aos municpios, eram
utilizados no ensino de 1 e 2 graus. Cerca de 2/3 dos recursos do salrio-educao eram transferidos aos
estados e municpios e 1/3 ficava em poder do Governo Federal. Essa parcela financiava as atividades do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). No final do perodo dos governos militares, os
recursos do salrio-educao representavam cerca de 10% do oramento do MEC.
18
a Constituio de 1967 ampliou significativamente as possibilidades de
interveno federal nos estados e nos municpios, conferindo poderes ilimitados
ao Executivo federal para decidir sobre o desmembramento e at a extino dos
estados (Affonso, 1997:12).
Este cenrio tambm foi propcio para que a sociedade civil, em sentido
amplo, fosse alijada do processo poltico e do controle democrtico sobre a ao
do Estado.
A destituio das entidades sindicais, da gesto das polticas sociais no
ps-64 outra das faces desse movimento. Interrompia-se, assim, um longo ciclo,
intensificado entre 1945 e 1963, em que classe trabalhadora tinha representao
na definio dos rumos da previdncia social, da poltica salarial e da prpria
Justia do Trabalho.
Em segundo lugar, a centralizao do processo decisrio da poltica social
no Executivo federal manifestou-se, no plano econmico, pelas reformas
institucionais implementadas entre 1964 e 1967, nos marcos da modernizao
conservadora dos instrumentos de poltica econmica (Tavares e Assis, 1985).
Em ltima instncia, essas reformas visavam a ampliar as bases de financiamento
da economia nacional e a centralizar seu controle no mbito das autoridades
econmicas federais. Esse duplo objetivo foi alcanado pela Reforma Tributria,
pela Reforma Administrativa e pela Reforma do Sistema Financeiro Nacional,
todas realizadas entre 1965 e 1967.
A Reforma Tributria (Oliveira, 1981) foi um dos instrumentos de
consolidao do federalismo centralizado, vigente no ciclo autoritrio. O poder
poltico do Executivo federal foi reforado pela concentrao do bolo tributrio
nessa esfera de governo. Na mesma perspectiva, as transferncias negociadas
foram difundidas como modalidade privilegiada de interao da Unio com os
governadores e com os prefeitos.
19

A Reforma do Sistema Financeiro Nacional (Sochaczewski, 1983) tambm
potencializou a capacidade de financiamento da economia brasileira, ao mesmo
tempo em que ampliou a concentrao dos recursos em instituies
governamentais vinculadas ao Executivo federal. O Sistema Financeiro da
Habitao (SFH), forjado no mbito dessa reforma, exemplar, pois representou
um formidvel instrumento de centralizao de poder institucional e financeiro das
polticas de habitao e de saneamento no mbito do BNH.

19
De acordo com Serra e Afonso (1992:2):A centralizao poltica que acompanhou a instalao e a
consolidao do regime autoritrio em meados dos anos sessenta, projetou-se fortemente na rea das finanas
pblicas. A Unio concentrou em suas mos o maior nmero de tributos (inclusive contribuies), reteve a
maioria dos impostos de base econmica mais slida e passou a interferir na cobrana prpria dos estados e
municpios. Como contrapartida, e tambm com o propsito de ampliar e sistematizar a redistribuio
regional da receita tributria nacional, concebeu-se um esquema de repartio intergovernamental de impostos
mais sofisticado e efetivo do que o anteriormente vigente.
19
A Reforma Administrativa (Dias, 1968) propiciou a expanso das empresas
pblicas que, regidas pela Lei das Sociedades Annimas e financiadas com
receitas operacionais prprias, adquiriram agilidade e autonomia em face do
sistema tradicional. Esse processo foi particularmente intenso no plano federal e
repercutiu no aparato da poltica social.
Ainda no plano econmico, a centralizao do processo decisrio da
poltica social foi um subproduto da estratgia de estabilizao implementada
entre 1964 e 1967 no mbito do Programa de Ao Econmica do Governo
(Paeg). Ao restringir a utilizao de fontes fiscais no financiamento das polticas
sociais, tal estratgia induziu o uso das contribuies sociais, controladas pelas
burocracias federais.
A centralizao do processo decisrio das polticas sociais no Executivo
federal materializou-se na criao de complexas agncias burocrticas federais,
portadoras de expressivos recursos de poder, que passaram a formular,
implementar e gerir polticas setoriais de corte nacional e a controlar fundos
financeiros de magnitude considervel.
Essa caracterstica da estratgia adotada no ps-64 tambm apresenta
singularidade que pode ser analisada por setor, como se v a seguir.
Centralizao no Complexo Previdencirio
A primeira medida que resultou na centralizao do processo decisrio
neste campo foi a criao, em 1967, do Instituto Nacional de Previdncia Social
(INPS). Com o INPS, foram extintos os Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAP), base da poltica previdenciria do perodo 1930-1964. Paralelamente, foi
suprimida a representao da classe trabalhadora, na administrao desses IAP.
Desde ento, o INPS passou a ser gerenciado pela tecnocracia federal e
transformou-se na principal agncia de implementao das polticas nacionais de
previdncia social e de assistncia mdica previdenciria.
O segundo passo foi a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS), em 1974; e do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia
Social (Sinpas), em 1977. Como mencionei, o Sinpas era coordenado pelo MPAS
e contemplava as polticas de previdncia social, de assistncia mdica e de
assistncia social.
No mbito do Sinpas, foi institudo o Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social (Inamps). At ento, cabia ao INPS prestar a
assistncia mdica previdenciria. Com o Inamps, a ao do INPS ficou restrita
gesto dos benefcios da previdncia social. Como j mencionei, alm desses
rgos, tambm integravam o Sinpas as seguintes agncias governamentais:
Iapas, Dataprev, Ceme, LBA e Funabem.
20
Para que se avalie o poder poltico, institucional e financeiro do Sinpas,
observe-se que, ao final do perodo ditatorial, esse complexo empregava mais de
195 mil funcionrios, havia 3.400 representaes locais espalhadas pelo pas,
16.200 imveis patrimoniais, 41 hospitais prprios (9.761 leitos), 3.800 hospitais
contratados (195 mil leitos), 33 mil mdicos e 10 mil dentistas credenciados. O
Sinpas estava presente em todos os estados e em grande parte dos municpios de
maior porte (Silva, 1992:15).
Centralizao na Educao
No setor educacional, a centralizao do processo decisrio revela-se na
amplitude das competncias exclusivas do Ministrio da Educao e Cultura
(MEC). Ao MEC cabia regulamentar, para todo o pas, currculos, programas,
carreiras do magistrio, jornadas de trabalho, material de ensino-aprendizagem e
demais insumos bsicos para o funcionamento das escolas de 1 e de 2 grau.
20

Um dos smbolos da centralizao no setor educacional era o Conselho
Federal de Educao (CFE). Formado de membros indicados diretamente pelo
presidente da Repblica, o CFE detinha extraordinrio poder para autorizar o
funcionamento das instituies de ensino superior, pblicas e privadas (Fonseca,
1992).
Outro emblema da centralizao era o Programa Nacional de Merenda
Escolar (PNME). Durante o perodo autoritrio, o Executivo federal era
responsvel pela compra e pela distribuio dos produtos alimentares que
compunham a merenda, para todas as escolas pblicas de todos os municpios
brasileiros, do Oiapoque ao Chu. Depois de comprar, o MEC estocava e
organizava a logstica de transporte dos alimentos para cada um dos municpios
do pas. No por acaso, um dos lobbies mais poderosos existentes e ativos no
MEC, entre 1964 e 1985, foi o dos proprietrios de empresas de transporte de
carga. Essa prtica vigorou at 1996, como um dos exemplos mais contundentes
das mazelas provocadas pela centralizao das polticas sociais na ditadura. A
seguinte passagem do depoimento de um ex-dirigente do MEC, responsvel pela
gesto do Programa Nacional da Merenda Escolar, reveladora:
Houve um tempo em que a farinha de mandioca, que era servida na merenda escolar do
Acre, era produzida na regio de Cruzeiro do Sul, bem prxima fronteira com o Peru. Era

20
Nas palavras de Mello (1994:57): Esse padro centralizador se reproduz em todas as esferas de governo,
inclusive na municipal, pois as normas que o regem so nacionais e os costumes que o apiam so o
autoritarismo e o clientelismo, dos quais nenhuma instncia governamental est isenta. Currculos, programas,
estratos e carreiras do magistrio, jornadas de trabalho, materiais de ensino-aprendizagem, todos os insumos
bsicos para o funcionamento das escolas, foram decididos no nvel central, no em termos de diretrizes ou
normas tcnicas bsicas, mas de forma detalhada e burocrtica, que engessa a gesto cotidiana das escolas.
Com isso, muito pouco sobrou de margem de deciso a estas ltimas. O enorme centralismo e a verticalizao
dos sistemas de ensino debilitaram as unidades prestadoras do servio educacional, isto , as escolas.

21
comercializada em Rio Branco ou seja, viajara 700 km para ser comercializada e voltava a
Cruzeiro do Sul para ser distribuda. Pagava-se um passeio areo de 1.400 km para ter merenda
escolar de seus alunos e todos ns sabemos que o Cear tem um dos litorais mais piscosos do
pas mas o peixe servido na merenda escolar era pescado no Rio Grande do Sul, nas guas
internacionais da Argentina. Ento, pagava-se o transporte em caminhes frigorficos, que
rodavam mais de 4.000 km, para que o peixe chegasse ao Cear. Coisas desse tipo aconteciam
(Depoimento de Carlos Pereira de Carvalho e Silva, ex-presidente da Fundao de Assistncia ao
Estado, FAE, na CPI Emenda Calmon, prestado em agosto de 1988. Apud, NEPP, 1989:340).
A centralizao da poltica educacional tambm evidenciada numa
infinidade de programas, como o Programa Nacional do Livro Didtico, por
exemplo, que implicava selecionar, produzir e distribuir livros para todas as
escolas de todos os municpios do pas.
Centralizao da Habitao e do Saneamento
Outro exemplo notvel desse processo o Banco Nacional de Habitao
(BNH), responsvel pela formulao e implementao das polticas nacionais de
habitao e de saneamento.
Na rea habitacional, o BNH concentrava o poder sobre a gesto do
Sistema Financeiro da Habitao (SFH) do qual faziam parte, como j vimos, o
FGTS e as cadernetas de poupana centralizando e controlando as decises e
aes afetas ao conjunto das entidades do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE), as Companhias Habitacionais (Cohab) e as Cooperativas
Habitacionais. O BNH decidia sobre a oportunidade de todos os projetos de
habitao, em todos os municpios brasileiros. Cabia aos agentes promotores
submeter seus projetos burocracia do BNH; se aprovados, os projetos ficavam
sujeitos s regras e s normas estabelecidas pelo rgo.
O processo de centralizao da poltica nacional de saneamento bsico foi
tambm emblemtico. O BNH concentrava o poder sobre a gesto do Sistema
Financeiro do Saneamento (SFS) e sobre a atuao das Concessionrias
Estaduais de Saneamento (CES) criadas em Estado. At o final da dcada de 60,
cabia, especialmente, aos municpios operar o sistema de saneamento bsico.
Com o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), o BNH e as Companhias
Estaduais de Saneamento (CES) passaram a controlar a maior parte desses
sistemas municipais. O SFS, base financeira do Planasa, recebia recursos do
FGTS e dos FAE; e era administrado pelo BNH, no plano nacional, e pelas
Concessionrias Estaduais de Saneamento, no mbito regional. O Planasa foi o
coroamento de um processo de centralizao (econmica, institucional e
financeira) das aes de governo, na esfera federal, tendo-se cerceado as
possibilidades de os municpios gerenciarem seus respectivos sistemas locais, a
participao das comunidades e os meios para o efetivo controle pela sociedade.
22
O Planasa era inflexvel e preconizava um modelo nico, para um pas continental
e heterogneo.
Nas reas de transporte pblico e suplementao alimentar polticas
menos prioritrias no ps-64 , a interveno estatal obedeceu molde semelhante,
concentrada em agncias federais, como a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e o Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan).
3 PRIVATIZAO DO ESPAO PBLICO
A terceira caracterstica estrutural da estratgia conservadora foi a extrema
permeabilidade das polticas e programas, aos interesses particulares,
empresariais e clientelistas. Em contexto no qual estavam minados os
mecanismos democrticos tradicionais de representao poltica e de controle
social, os representantes de interesses particularistas passaram a ocupar
posies privilegiadas nos processos decisrios sobre as polticas sociais. Como
j se viu, esse processo foi centralizado no Executivo federal, no mbito restrito de
complexas organizaes burocrticas. Em todos os diferentes setores,
cristalizaram-se poderosas alianas entre segmentos privados, burocrticos e
parlamentares. Em espao pblico privatizado, parcela expressiva do gasto social
pde ser capturada por esses atores, outra vez, como veremos a seguir, em todos
os setores que vimos acompanhando.
Privatizao da Sade
A privatizao do espao pblico particularmente visvel (e emblemtica)
no caso da poltica de sade. No ps-64, como j vimos, a assistncia mdica
previdenciria, gerenciada pelo Inamps, foi o modelo hegemnico na sade.
O modelo funcionava, em termos simplificados, a partir da compra de
servios do setor privado credenciado (hospitais, laboratrios e mdicos). Via de
regra, o Inamps pagava por unidades de servio (atos mdicos e cirrgicos).
Cada ato mdico, portanto, gerava uma fatura, que era remetida ao Inamps,
procedimento seguido em cada um dos estabelecimentos privados conveniados,
em todos os municpios brasileiros.
Evidentemente, o setor pblico (Inamps) no tinha capacidade nem meios
para analisar, com rigor, um volume to grande de faturas, e o descontrole das
contas e dos pagamentos rapidamente tornou-se uma das marcas da poltica de
sade da ditadura. Superfaturamento e fraudes tornaram-se expedientes
correntes. Nesse contexto, houve uma sangria extraordinria de recursos pblicos,
transferidos para o setor privado, onde sustentaram o lucro e a expanso
capitalista desse segmento.
23
O sanitarista Carlos Gentile de Mello, dos mais respeitados crticos do
modelo de sade da ditadura, foi dos primeiros que denunciaram as mazelas da
privatizao da sade. O autor reprovava o pagamento de atos mdicos por
unidade de servio. Essa prtica levaria realizao de tarefas nem sempre
ditadas pelas necessidades de proteo de sade dos pacientes; e advertia que a
tendncia multiplicao dos atos mdicos, alm de no atender o interesse
imediato da populao, elevaria consideravelmente o custo dos servios, criando
um nus financeiro insuportvel, que levaria o sistema insolvncia.
21

Numa revelao contundente, Reinhold Stephanes, presidente do INSS no
governo Geisel, confirmou as apreenses do sanitarista e reconheceu o total
descontrole das contas da sade. Num trabalho escrito em 1984, o ex-dirigente do
INSS no regime militar reconheceu que a forma de apresentar faturas e
pagamentos era como um cheque em branco ao setor privado.
22


21
O sanitarista alertava sobre a inevitabilidade das fraudes, dada a dificuldade de fiscalizar e controlar, nos
seguintes termos: Qualquer que seja a roupagem da medicina privatizada, a sua prtica cria as condies
ideais e propcias para a mercantilizao da medicina, sem que haja qualquer possibilidade de instituir um
sistema eficaz de controle e fiscalizao. Da porque nesse campo que tm surgido os mais graves
problemas relacionados com as mais srias infraes ticas. (...) O sistema de pagamento de servios
mdico-assistenciais pela quantidade de tarefas executadas, conhecido como pagamento por unidade de
servio, indissocivel da privatizao, constitui comprovadamente um fator incontrolvel de corrupo. A
ao deletria do regime de pagamento por unidade de servio tem sido responsvel, em todas as
oportunidades, no Brasil e no exterior, pelos mais srios descaminhos, comprometendo a imagem do mdico e
do conceito de medicina. Os seus efeitos se fazem sentir no apenas nas casas de sade privadas, mas por
igual nos hospitais governamentais, filantrpicos, universitrios e de ensino, sempre que o sistema de
remunerao institudo (Gentile de Mello, 1977:157-163).
22
De acordo com o dirigente: No nosso pas tivemos trs experincias nos ltimos dez anos. At 1976,
funcionava uma forma manual de expedio, anlise e autorizao de pagamento das contas. Cada
internao hospitalar gerava uma conta de cobranas dos servios prestados, acompanhada de numerosos
documentos comprobatrios. Era uma forma inadministrvel, devido ao volume de papis gerados e
predominncia dos critrios pessoais de anlise e deciso. A seguir, de 1977 a 1982, vigorou um sistema
apoiado em processamento eletrnico e composto de gabaritos, elaborados em funo dos custos mdios de
procedimentos mdico-hospitalares, para servir de elemento de medida. Os pagamentos continuavam a ser
feitos de acordo com o gasto realizado na cura de cada doente. O gabarito servia de elemento de medida. Os
pagamentos continuavam a ser feitos de acordo com o gasto realizado na cura de cada doente. O gabarito
servia apenas para mostrar os desvios das mdias, para uma anlise em separado. Portanto, cada doente era
um caso individualizado de tratamento. Esse conceito, do ponto de vista tico, muito importante em
medicina, mas pode levar a um excesso de liberdade do profissional e a uma elevao insuportvel de custos,
segundo os seus crticos. Isso efetivamente ocorreu e a prtica mostrou que quando mais se gastava, mais se
recebia. No obstante ter esse sistema representado uma extraordinria evoluo sobre a forma anterior, que
era manual, e no terem sido esgotadas as suas amplas possibilidades de aperfeioamento, ele foi substitudo,
em 1982, por uma nova concepo, que prev o pagamento fixo em funo dos custos mdios dos
procedimentos. Embora o atual sistema seja considerado conceitualmente melhor, isso no significa que a sua
implantao esteja alcanando os resultados esperados, ou mesmo que apresente perspectivas nesse sentido.
Entre os argumentos usados para sua formulao, destaca-se a idia de diminuir as despesas, visto que a
forma anterior de pagamento em funo dos gastos com cada paciente representava um cheque em branco
e dificultava a previso oramentria para a assistncia mdica. J pela nova forma de pagamento por valor
fixo, calculado de acordo com os custos mdios por grupo de procedimentos, isso seria possvel. Este novo
mtodo hoje conhecido como Sistema AIH (Stephanes, 1984:166-168. Grifos meus).
24
Privatizao na Habitao e no Saneamento
Os meandros da intermediao de interesses no mbito do BNH foram
analisados por Melo (1988). O autor estudou os escaninhos do processo de
formulao da poltica habitacional no imediato ps-64, e que resultou na criao
do BNH. A anlise demonstra o papel fundamental desempenhado a por uma
coalizo, formada antes do golpe de 1964, na qual se uniram o Sindicato da
Indstria da Construo do Estado da Guanabara e setores da Unio Democrtica
Nacional (UDN) do Rio de Janeiro.
Concluiu que foi nessa fase, portanto, que a indstria da construo se
torna hegemnica e comanda a formao de polticas neste campo, afirma o
autor. Posteriormente, a partir de 1966, com a consolidao do Sistema Financeiro
da Habitao, os representantes do capital financeiro tambm se integraram
nessa influente coalizo poltico-empresarial.
Um dos indicadores da privatizao da poltica habitacional, levantados pelo
autor, foi a posio privilegiada dos representantes da indstria da construo civil
e do sistema financeiro, nas principais arenas decisrias do setor.
23
Orientadas
por esses interesses e respectivos representantes, no cabe esperar que as
decises do rgo mximo do BNH sobre os rumos da poltica habitacional
andassem na direo oposta aos interesses dos bancos e dos construtores.
Banqueiros e empreiteiros no rasgam dinheiro, nem atiram no prprio p.
Alm disso, pode-se prever que essa ocupao de postos de comando no
BNH tenha contribudo para a privatizao do espao pblico, tambm no caso
poltica de saneamento.
Analisando a interveno do Estado no setor, Bier e Paulani (1988:183)
depararam-se com distores relacionadas realizao de investimentos de
grande porte que atenderiam mais aos interesses das grandes companhias de
construo civil do que aos interesses sociais propriamente ditos. Como
exemplos mais gritantes, os autores apontam as imensas e sofisticadas
estaes de tratamento de esgoto construdas em Manaus, Fortaleza e Salvador,
sem que existissem redes coletoras!.

23
Como ilustrao, observe-se que essa representao era expressiva, no Conselho de Administrao do
BNH. Entre 1964 e 1974, dentre outros representantes dos bancos e das empresas de construo civil, o
Conselho de Administrao do BNH contava com a colaborao dos seguintes membros: Fernando Machado
Portela (Banco Boa Vista); Nilton Velloso (Ipes e Associao Brasileira de Poupana e Emprstimo, Abecip;
e Economia S/A); Joo Fortes (SICCE-GB; Confederao Brasileira da Indstria da Construo Civil, CBIC;
e proprietrio da Joo Fortes Engenharia); Jos Cndido Moreira de Souza (Ipes; empresrio, industrial e
financista, dono da financeira Decrede); Hlio Beltro (Mesbla, Grupo Ultra). E Mrio H. Simonsen (Ipes e
Banco Bozzano Simonsen), tambm foi membro do Conselho de Administrao do BNH nesta fase inicial.
Entre antigos diretores da Superintendncia de Agentes Financeiros do BNH estavam Osvaldo Irio
(presidente da Haspa), Oliveira Penna (presidente da Letra), Fbio de Vasconcelos (diretor da Delfim) e
Francisco Moreira (diretor da rede TAA), todas empresas privadas de crdito imobilirio, lembra Melo
(1988:81).
25
Outro indcio da privatizao no saneamento foi o Plano Diretor Sanegram,
que comeou a ser implementado em 1977 na Regio Metropolitana de So
Paulo. O Plano previa a construo de algumas das maiores estaes de
tratamento de esgoto do mundo, prevendo investimentos anuais de US$ 215
milhes ao longo de 24 anos. Posteriormente, verificou-se que estes custos
estavam subestimados (Fagnani, 1983).
24

Privatizao na Previdncia Social
Outra vertente da privatizao nas polticas sociais o uso clientelista do
espao pblico para fins poltico-eleitorais.
Esse trao reflete formas tradicionais de relacionamento entre os Poderes
Executivo e Legislativo, nos trs nveis de governo. As prticas mais comuns so:
o empreguismo, a indicao de profissionais para cargos pblicos, a expanso da
infra-estrutura segundo critrios eleitorais sem base tcnica, e a oferta
assistencialista de bens e servios. Essa caracterstica estrutural tambm interfere
perversamente nos programas sociais, limitando seus impactos redistributivos.
Diversos trabalhos evidenciam a existncia dessas prticas no complexo
previdencirio (Avelino Filho, 1991). Um exemplo emblemtico disso, foi a intensa
disputa em torno dos cargos de Agentes Regionais do Fundo de Assistncia e
Previdncia do Trabalhador Rural (Funrural), que houve durante o regime militar
autoritrio. A mesma disputa continuou depois, na Nova Repblica como se v
no claro relato autobiogrfico de Raphael de A. Magalhes, ex-ministro da
Previdncia e Assistncia Social no governo da Nova Repblica.
25


24
O ex-prefeito de So Paulo, Figueiredo Ferraz, criticou o gigantismo das estaes de tratamento, pois a
menor delas, a do ABC, maior que de Paris, enquanto que a maior, a de Barueri, no tem similar no mundo
(Ferraz critica o gigantismo em planos para tratar esgotos. O Estado de S.Paulo, 22/6/1977). Na mesma linha,
um tcnico do BNH, que no quis se identificar, declarou imprensa que: O Sanegran projetou estaes de
tratamento de esgotos que so verdadeiros elefantes brancos, pois tm capacidade dez vezes superior a tudo o
que se conhece no gnero, o que seria desnecessrio mesmo em se tratando de So Paulo (Cf. Julio Moreno.
Conhea os muitos absurdos desse monstro chamado Sabesp. Jornal da Tarde, 11/8/1982).
25
De acordo com Magalhes (1988:12-13): O Funrural dirigido por um representante da Previdncia que
decide sobre benefcios e cujo ato gera obrigaes para a Previdncia. Este era indicado, no comeo [da Nova
Repblica], pelo deputado mais votado no municpio, que votou em Tancredo Neves no Colgio Eleitoral e,
depois, por um deputado pertencente Aliana Democrtica. A regra foi criada por Tancredo Neves, e o
Presidente Jos Sarney encampou esse critrio. um direito inquestionvel. Consegui sustar algumas
indicaes quando descobria que o indicado estava sendo processado penalmente, era um assassino, casos
dessa gravidade. O indicado tem poder deliberativo. O que ele decide no municpio cria uma obrigao
permanente para a previdncia social. Nos anos eleitorais, o nmero de benefcios concedidos no Nordeste o
dobro das concesses que se verificam em anos no eleitorais. Vocs podem imaginar, com essa sucesso de
eleies ocorridas, o que isso representou de acrscimo de concesses. Uma vez concedido o benefcio, a
capacidade de controle para cima at agora inexistente. Os carns de pagamento resultantes voltam para o
agente entregar. E ele faz a entrega, contra o compromisso do voto. Da a fora que tem o agente do Funrural,
que provocou esta fantstica briga nacional. (...) E lhes digo que perdia tempo. Trabalhava para a Previdncia
de manh; minha tarde era dedicada ao Funrural e outros pedidos de parlamentares; e, de noite, voltava a
trabalhar para a Previdncia. Esta era a minha rotina. Isto para dar uma idia da importncia que na Repblica
26

Privatizao na Educao
Na impossibilidade de aprofundar este tema para o conjunto dos setores
sociais no mbito desta tese, optei por concentrar-me na rea da educao
porque h indicaes de que a privatizao tenha ocorrido em todos os nveis de
ensino e, pelo menos, nos seguintes setores, campos, programas e aspectos da
poltica educacional: Conselho Federal de Educao; Programa de Crdito
Educativo; Merenda Escolar e Livro Didtico; incentivos fiscais, na concesso das
bolsas de estudo; incentivos fiscais s empresas que investem em educao;
empreguismo na educao e no Professor Leigo; clientelismo, na concesso de
bolsas de estudos; transferncia de recursos do MEC aos estados e municpios; e
nomeao de escolas.
O Conselho Federal de Educao (CFE)
Diversos autores apontam o Conselho Federal de Educao como locus
para defender interesses privados (Martins, 1989; Cunha, 1989; Fonseca, 1992).
O CFE tinha o poder de autorizar o funcionamento e de reconhecer as
instituies de ensino superior, federais e particulares. Pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (Lei n. 024/61), competia ao CFE decidir sobre o
funcionamento dos estabelecimentos isolados de ensino superior. No regime
autoritrio, essa competncia foi ampliada pela Lei n. 5.540 (de 20/12/1968), que
fixa normas de organizao e funcionamento do ensino superior.
Segundo Fonseca (1992:72), tanto sob a vigncia da Lei n. 4.024/61 quanto
sob a Lei n. 5.540/68, o Conselho continuou sendo o ncleo responsvel pelo
processo de expanso do ensino superior. Em diversas passagens de seu
trabalho, a autora refere-se ao CFE como um ncleo localizado de poder na
constituio da hegemonia privada; como pea orgnica do processo mais amplo
de privatizao do ensino superior; e como bloco hegemnico na defesa dos
interesses privatistas.
26


tem o Funrural. O que d uma idia da maneira pela qual a rea social apreendida na poltica geral
brasileira (Magalhes, 1988:12-13).
26
Nessa passagem, a autora explicita o papel do CFE na defesa dos interesses privados: Na esfera dos
aparelhos institucionais, o CFE constituiu rgo estratgico, que concretamente participou no processo de
expanso das instituies de ensino superior, incorporando a defesa dos interesses privatistas. Isto pode ser
confirmado: a) pela cooptao e presso que exercem os empresrios da educao e sobre os prprios
conselheiros, na defesa de seus interesses; b) pela ideologia privatista defendida pelos conselheiros, que
traduzem-na nos seguintes argumentos: injustia social da gratuidade indiscriminada, liberdade para a
iniciativa privada investir em educao, defesa do pluralismo ideolgico, no-monoplio do Estado sobre a
educao e a defesa da liberdade individual; c) pela produo doutrinaria do Conselho; d) pela concepo de
que todo ensino pblico; e) pelas normas e critrios que o Conselho produz e reproduz, para o
reconhecimento e autorizao de novos cursos e instituies; f) pelos critrios de qualidade e necessidade
social criados pelo Conselho (Fonseca, 1992:207).
27
A importncia do CEF na defesa dos interesses particularistas fica mais
clara, se consideramos que a privatizao do ensino superior foi uma das
diretrizes centrais da estratgia governamental no ps-64. Foi outra forma
engenhosa encontrada pelos governos autoritrios, no final dos anos 60, para
ampliar a oferta de vagas e arrefecer as presses em torno da questo dos
excedentes dos vestibulares. Essa alternativa tambm no conflitava com a rea
econmica do governo, na medida em que no exigiria recursos fiscais pblicos
para a expanso das vagas universitrias. A entrada de investimentos privados,
para ampliar as oportunidades educacionais atendia ao princpio da expanso
(de vagas) com conteno (de recursos) que estava subjacente na formulao
da poltica educacional entre 1964 e 1968.
27

A anlise dos principais documentos oficiais, incluindo alguns produzidos no
mbito dos famosos Acordos MEC-Usaid, revela que a privatizao do ensino
superior foi incorporada como princpio estruturador da poltica educacional do
autoritarismo. Alm disso, a privatizao do ensino superior foi acompanhada pela
tentativa de introduzir o ensino pago nos estabelecimentos pblicos. A eliminao
da indiscriminada gratuidade era apresentada como forma de democratizar o
acesso. O xito deste vetor da poltica oficial pode ser constatado pela
extraordinria e descontrolada expanso quantitativa do novo ensino privado
durante o regime militar.
28


27
o que explica Martins (1989:35): Embora o Estado mantivesse um discurso atravs de seus planos de
que a educao era um investimento produtivo, os dados disponveis indicam que ele, em termos prticos, se
mostrou pouco inclinado a alocar recursos financeiros significativos para o setor educacional. Desta forma,
ocorreu uma convergncia entre a defesa do princpio da expanso do ensino universitrio dentro de um
esprito de conteno, formulada pela poltica educacional do regime autoritrio, e o estilo de planejamento
econmico que canalizava e concentrava os recursos oramentrios na ampliao da infra-estrutura
econmica em detrimento de investimento em determinados setores sociais, entre os quais se encontrava a
educao. Tal estilo de planejamento forneceria o substrato que comandaria a dinmica da expanso do
ensino superior e a sua abertura a um processo de privatizao exacerbada. neste contexto de deslocamento
de investimento pblico e de sua alocao prioritria em setores infra-estruturais que deve ser entendida a
supresso do dispositivo constitucional, realizada pelo regime autoritrio, que obrigava a Unio e os estados a
um dispndio mnimo em educao a partir dos impostos arrecadados. (...) Ao apoiar a criao de
estabelecimentos superiores particulares, o Estado inclinou-se para uma poltica de ampliao das chances
educacionais destinadas a setores das camadas mdias urbanas, sem envolver-se com o seu custo.
28
De acordo com Martins (1989:99): O processo de privatizao capitaneado por este novo ensino privado,
iniciado no final dos anos sessenta, foi to intenso que, a partir de ento, inverteu-se completamente a
distribuio quantitativa existente entre os estabelecimentos pblicos e privados. Durante a dcada de 50 e
metade dos anos 60, a rede pblica respondia pela maioria dos centros de ensino de graduao ento
existentes, chegando a representar 57% destes. Embora (...) tenha havido um ligeiro avano do ensino publico
durante os anos 80, os dados existentes evidenciam a manuteno de um ntido predomnio numrico das
instituies privadas sobre as pblicas. De um total de 902 instituies existentes no final daquela dcada, o
segmento pblico era responsvel por 220 estabelecimentos de graduao (24,4%), ao passo que a rede
privada respondia pela expressiva cifra de 682 instituies (75,6%). As escolas isoladas particulares, criadas
fundamentalmente no surto expansionista e, em larga medida, organizadas a partir de uma lgica empresarial,
respondiam por 643 estabelecimentos, ou seja 71,3% do total do conjunto do sistema.
28
Programa de Crdito Educativo
Para os especialistas, outro indcio da privatizao do ensino superior foi a
utilizao do Programa de Crdito Educativo na sustentao do lucro privado.
Em meados dos anos 70, com a desacelerao da economia e o
recrudescimento da inflao, diminuiu o ritmo de expanso das matrculas do
ensino superior privado. Segundo Cunha e Ges (1985:49/50), nesse contexto os
empresrios do ensino inventaram outro mecanismo para sustentar a lucratividade
de seus empreendimentos: o crdito educativo.
Pela Resoluo n. 356, do Banco Central, de 12/11/1975, foi criado o
Programa de Crdito Educativo (PCE). Os financiamentos eram concedidos pela
Caixa Econmica Federal (CEF), Banco do Brasil e bancos privados, utilizando-se
at 1% dos depsitos compulsrios dessas instituies no Banco Central. Os
crditos eram concedidos aos estudantes para pagarem matrcula e mensalidades
das faculdades privadas e, em menor proporo, para sua prpria manuteno,
em emprstimos com carncia de um ano aps a formatura. Embora rendessem
juros e correo monetria, o Programa previa forte subsdio implcito. A diferena
entre o custo, a captao e a remunerao desses ativos era coberta pelo MEC,
com recursos oramentrios.
Ainda segundo os autores, nessa primeira fase do Programa (1975/82), o
setor privado passou a ganhar duplamente: os bancos, por verem render um
dinheiro que no poderiam antes emprestar; e, os donos de faculdade, por ter
diminudo o nmero de desistentes, e, assim, manterem sua receita. Em 1983, em
funo da inadimplncia, o Programa de Crdito Educativo foi alterado. Criou-se,
dessa forma, um mecanismo de socializao das perdas e de transferncia de
renda para as instituies de ensino superior privado.
29

Merenda Escolar e Livro Didtico

29
De acordo com Velloso (1987:18): Enquanto inchava o dficit, aumentavam as presses dos agentes
financeiros para que o Estado assumisse os prejuzos, socializando-os. A inaugurao de uma nova fase do
programa, em fins de 1983, definiu com meridiana clareza que caberia Unio socorrer as agncias
financeiras (privadas e governamentais) que concederam emprstimos. Pela Exposio de Motivos n. 9, de
29/12/83, o Fundo de Assistncia Social (FAS) foi encarregado de prover as verbas pblicas que
compensariam as perdas da CEF, do Banco do Brasil e dos bancos particulares. A questo que se insinuava
durante a execuo de todo o programa, isto , quem de fato arcaria com os nus do subsdio, foi finalmente
resolvida com o trmino de sua primeira fase. Revelou-se, ento, sem qualquer ambigidade, como o crdito
educativo serviu para drenar verbas do governo leia-se pblicas para subsidiar os negcios privados do
ensino. Na resultante do jogo de tais mecanismos financeiros, as agncias que concederam emprstimos
resgataram os prejuzos contabilizados at ento, remunerando seu capital, que de outro modo estaria
imobilizado sob a forma de depsitos compulsrios. A indstria do ensino privado, ao longo de todo o
programa, recebeu sem qualquer risco as anuidades devidas por seus estudantes. Estes, ao contrrio dos reais
beneficirios do programa, na sua maioria freqentaram instituies de baixa qualidade de ensino, inferior
da universidade pblica, cuja capacidade de atendimento poderia ter sido ampliada com o uso adequado dos
recursos gastos com o subsdio.
29
A privatizao da merenda escolar e do livro didtico foi objeto da anlise
cuidadosa de Leal (1991). Segundo a autora, a Fundao de Assistncia ao
Educando (FAE) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
agncias responsveis, respectivamente, pelos programas da merenda e do livro
escolar, controlavam volumes de recursos substanciais e dispunham de grande
flexibilidade para aplic-los. Isso possibilitava que essas agncias promovessem
a articulao de interesses de polticos profissionais e da burocracia pblica com
setores do empresariado (Leal, 1991:115).
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) apresentava fortes
indcios de privatizao do espao pblico. Um deles era a larga utilizao de
produtos desidratados, conhecidos como formulados, nos cardpios das escolas.
Esses produtos eram utilizados quase que exclusivamente na merenda escolar e
produzidos por um pequeno grupo de fabricantes. Como veremos, essa prtica
teve continuidade no Governo da Nova Repblica (1985-1989). Em 1987, as
compras de formulados representavam quase 60% do custo total do Programa.
30

O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD), tambm gerido de forma
centralizada pelo MEC-FAE, apontado pelos especialistas como outro exemplo
de privatizao. O Estado seria o maior consumidor nacional do livro didtico
(adquiria 70% da produo nacional). Das publicaes adquiridas pelo MEC, cerca
de 85% eram produzidas por apenas cinco editoras (Leal, 1991).
Incentivos Fiscais na Concesso de Bolsas de Estudo
Outro indcio de privatizao no 1
o
e 2
o
grau foi constatado nas bolsas de
estudos concedidas com recursos do salrio-educao.
A Lei n. 4.440/64, que institui o salrio-educao, abria algumas brechas
para a privatizao, no entender de Velloso (1987). A primeira a evidncia de
que o Estado se eximia de oferecer ensino primrio pblico e gratuito para todos,
delegando parcialmente essa responsabilidade s empresas com mais de cem
empregados, as quais, caso preferissem no assumi-la, recolheriam a contribuio
patronal ento criada.
A segunda dimenso privatizante, para o autor, aparece evidente nas
isenes concedidas s empresas que distribussem bolsas de estudo a seus
empregados e filhos, mediante convnios firmados com escolas particulares. Essa
sistemtica, financiada com recursos do salrio-educao, tornou-se conhecida
como Sistema de Manuteno do Ensino (SME), expresso qual, segundo

30
A autora questiona a racionalidade dessa poltica de compras nos seguintes termos: Considerando que este
montante foi aambarcado por nmero inexpressivo de empresas, observa-se aqui um dado que pode
caracterizar o clientelismo de corretagem. A preferncia por alimentos industrializados fornecidos por um
pequeno grupo de produtores, sobre os quais vo incidir custos de transporte elevados, no pode ser explicada
somente pelo seu valor nutritivo ou custos. Esta excessiva centralizao do processo de aquisio de
alimentos no pode ser justificada por critrios que expressem racionalidade (Leal, 1991:148).
30
Velloso, seus idealizadores se esqueceram de acrescentar a palavra particular
(Velloso, 1987:5).
Nos termos da legislao de 1964, os convnios de bolsas deveriam ser
aprovados, para cada caso, em cada unidade federada, pelo respectivo Conselho
Estadual de Educao. Entretanto, esses Conselhos passaram a incluir, em
nmero cada vez maior, proprietrios de escolas privadas ou seus prepostos,
todos interessados na aprovao de convnios em benefcio dos negcios do
ensino.
31

Incentivos Fiscais para Empresas que Investissem em Educao
Alguns autores reconhecem na poltica de incentivo fiscal s empresas
outro expediente ligado ao movimento de privatizao do espao pblico, no Brasil
dos governos da ditadura. Em 1975, o Congresso Nacional aprovou a Lei n. 6.297
que concedia incentivos fiscais a empresas que investissem para qualificar sua
fora de trabalho. Por essa lei, para fins de imposto de renda, cada empresa
poderia deduzir o dobro das despesas com projetos que objetivavam a
preparao imediata para o trabalho de indivduos, menores e maiores, atravs da
aprendizagem metdica, da qualificao profissional e do aperfeioamento e
especializao tcnica em todos os nveis. Mesmo com o abatimento limitado ao
total de 10% do lucro tributado, essa prtica interessava ao capital privado.
Segundo Cunha (1991:341), a expresso mais forte dessa rearticulao do
capital no campo educacional foi, certamente, a empreendida pela Fundao
Bradesco. Com incentivos fiscais, surgiu um novo tipo de empresrio do ensino no
campo educacional do Brasil: o banqueiro puritano.
32


31
Segundo Velloso (1987:6): Como no havia cadastro das escolas que estabeleciam convnio com as
empresas, surgiram ento numerosas empreitadas de agenciamento dos recursos do salrio-educao junto s
empresas. Nessas empreitadas eram celebrados convnios fraudulentos que, revestidos das formalidades de
praxe, eram prontamente aprovados pelos Conselhos. Mediante tais convnios as escolas forneciam s
empresas recibos de valor maior do que a quantia efetivamente paga. (...) A diferena entre o valor do recibo e
a quantia paga ia engordar o lucro da firma ou a carteira de seus dirigentes. Do lado das escolas as vantagens
no eram menores, mesmo depois de descontadas as comisses cobradas pelos intermedirios, que chegavam
a alcanar 40% do valor das operaes. As escolas expandiam artificialmente as listas dos alunos beneficiados
com bolsas, delas fazendo constar nomes que no se materializavam em figuras fsicas nas salas de aula. (...)
Tornava-se assim o sistema de bolsas um rendoso negcio para as empresas e para o ensino privado. Alm do
carter imoral dessas empreitadas, que no eram poucas, elas provocavam um aumento no custo real do aluno
efetivamente matriculado. A ocupao do espao da rede pblica pelo ensino privado se fazia atravs de um
diminuto nmero de vagas em relao aos recursos empregados (Veloso, 1977).
32
No Bradesco, h uma ntima articulao entre a estrutura de pessoal e a rede de escolas que mantm: as
escolas destinam-se a formar trabalhadores para as organizaes desse conglomerado econmico-financeiro.
O objetivo que, no futuro, somente sejam admitidos funcionrios que tenham sido alunos das escolas
mantidas e geridas pela Fundao Bradesco. o que se chama carreira fechada. Os candidatos que trabalham
em outra organizao bancria no so aceitos, da mesma maneira que os que saram do Bradesco, por
qualquer que tenha sido a razo, no voltam. Esse tipo de carreira predominante nas organizaes que
exigem dos seus membros estrita obedincia s normas e valores oficiais, como as organizaes militares e
eclesisticas. (...) A Fundao Bradesco mantm escolas de 1 grau situadas nas mais diversas regies: em
capitais de estado do nordeste, no pantanal mato-grossense e no planalto paulista. Nelas se oferece um ensino
31
O Empreguismo e o Professor Leigo
Como mencionado, a outra vertente da privatizao do espao pblico nas
polticas sociais o uso clientelista do espao pblico para fins poltico-eleitorais.
Nesses casos, os recursos pblicos so manipulados com vistas a gerar ganhos
polticos pessoais. Diversos especialistas destacam que, no setor da educao,
essa prtica manifesta-se indistintamente nos trs nveis de governo.
Leal (1991) mapeia um conjunto de prticas clientelistas ocorridas nos anos
70 e 80, sobretudo no ensino de 1 e 2 grau. Dentre elas, destacam-se, de um
lado, a construo, as reformas e a ampliao de escolas, realizadas, sobretudo
s vsperas das eleies, para gerar retorno eleitoral imediato.
De outro, o empreguismo, que apresenta trs faces principais. A primeira
a contratao de professores sem concurso, prtica disseminada nos trs nveis
de governo.
A segunda a evaso do professor da sala de aula, mediante o
comissionamento para outros rgos da administrao pblica ou para as
Assemblias Legislativas, por lotao em cargos de confiana ou por receber o
favor de ser remunerado sem trabalhar.
33

A terceira, e talvez a mais gritante, a contratao dos chamados
professores leigos. A presena de professores leigos era expressiva, sobretudo
nas reas rurais do Nordeste. Via de regra, eles eram contratados a ttulo precrio,
sem estabilidade, sem contrato de trabalho; na prtica, como mo-de-obra
temporria. Dados do Centro Nacional de Formao (Cenafor) revelaram que, em

gratuito e de boa qualidade em termos tcnico-pedaggicos, revestido de um cdigo de conduta extremamente
rgido. Os professores so selecionados do ponto de vista de sua conduta pessoal, e os estudantes so
obrigados a assinar uma declarao de princpios que sintetiza os valores que todo patro gostaria que os
empregados respeitassem: devem prometer no beber, no fumar e no praticar nenhum ato contra a moral e
os bons costumes, sob pena de serem excludos da escola. A eficcia desse controle tem rendido dividendos
polticos. As escolas da Fundao Bradesco foram apresentadas pelo ministro da educao, em entrevista
Rede Nacional de Televiso Educativa (24/8/1987), como modelos de ordem e disciplina em contraste com a
desordem, da escola pblica de 1 grau. Em 1984, prossegue o autor, a Fundao Bradesco gastou 20
bilhes de cruzeiros na manuteno de 23 escolas situadas em 11 estados, que receberam 26 mil alunos. Esses
recursos provieram das doaes de empresas do grupo capitaneadas pelo banco. Como parte dessas escolas
ministrava o ensino da agricultura e da pecuria, as empresas do grupo econmico lanavam mo dos
incentivos fiscais da Lei n. 6.297/75: deduziam do imposto de renda devido o dobro dos gastos realizados
com o custeio do ensino de 1 grau para fins de aprendizagem profissional. Esses recursos se juntavam aos
do salrio-educao, que vo diretamente para tais escolas, sem a intermediao do Estado. Em 1986, a
Fundao Bradesco gastou 502 milhes de cruzeiros em projetos educacionais, quase cinco vezes o montante
gasto no ano interior. Em 1985, os recursos dessa Fundao superavam as despesas de seis estados brasileiros
com o ensino de 1 grau. Em 1988, a rede de escolas da Fundao Bradesco tinha 33 unidades e de ensino em
todos os estados da federao, atendendo a 44 mil alunos a metade deles no 1 grau (...) (Cunha, 1991:341-
344).
33
Relatrio da CPI Ensino do 1
o
e 2
o
Grau, de 1982, estimou que, a julgar pelo que ocorre no (Estado) Rio
de Janeiro, em que de 62 mil professores, 11 mil esto disposio e devem estar ociosos, no Brasil como
um todo, cerca de 300 mil professores so protegidos pelos polticos, secretrios e governadores (Leal,
1991:123).
32
1980, dos 884.257 professores do pas, 226.247 eram leigos e, destes, perto de
70% atuavam na zona rural, geralmente em classes multisseriais. O maior
contingente de professores leigos servia ao ensino municipal, funcionando como
exrcito de reserva disposio do clientelismo. Um dos aspectos que tornavam
explcita essa relao de clientelismo era a elevada taxa de rotatividade dos
professores leigos, sobretudo no incio de cada mandato municipal.
34

Clientelismo na Concesso de Bolsas de Estudos
Outra utilizao clientelista da poltica educacional apontada pelos
especialistas era observvel no Programa de Bolsas de Estudos, administrado
pela Fundao de Assistncia ao Educando (FAE). Esse programa, criado em
1966, tinha o objetivo de criar condies para os alunos carentes freqentarem
escola privada, no caso de no haver vagas em escolas pblicas. Em 1983, o
programa passou a ser administrado pela Fundao de Assistncia ao Educando
(FAE).
A utilizao clientelista do Programa Bolsa de Estudos fica patente na
anlise que faz Cunha (1991:329-330). Segundo o autor, a distribuio das bolsas
de estudo era realizada no mbito do gabinete do ministro da educao e sua
peculiaridade decorria do fato de que os formulrios de candidatura s bolsas
eram distribudos pelos senadores e deputados federais. Cada parlamentar
dispunha anualmente de uma cota de cem formulrios cada um, para indicar
alunos bolsistas para o 1 grau; e cem, para o 2.
Transferncia de Recursos do MEC para Estados e Municpios
A transferncia de recursos do MEC para os estados e municpios
apontada como outra veia de clientelismo poltico na rea da educao. Muitos
autores que essa prtica era corrente no caso de diversos programas do MEC,
como o Programa Nacional de Material Escolar (PNME), por exemplo.
Germano (1993:240), com base em informaes do MEC, ressalta que
entre 1975 e 1981 o Programa Pr-municpio atendeu 43% dos municpios
brasileiros em todas as regies, possibilitando a construo de 895 escolas, a
ampliao de 262, a reforma de 1.043 e a implantao de equipamentos escolares
em 2.977. Entretanto, 50% das verbas foram destinadas ao Nordeste. Para o
autor, essa prioridade pode estar vinculada tambm, a despeito das carncias
regionais, a uma possibilidade de manipulao clientelstica dos recursos, por
parte dos grupos oligrquicos fiis ao regime. Trata-se, portanto, de fortalecer o

34
Relatrio Tcnico da Fundao Carlos Chagas, publicado em 1982 (apud Leal, 1991:133), descreve nos
seguintes termos a relao entre o clientelismo e a alta rotatividade do professor leigo: Para exercer a funo
de professor necessria, via de regra, a indicao dos polticos locais. Qualquer modificao nos quadros
polticos pode resultar na substituio dos professores. () Este comportamento autoritrio acaba por gerar
conseqncias que podem at invalidar os esforos de reciclagem desenvolvidos pelos tcnicos das secretarias
de Educao. Isto porque no conseguem garantir que os professores mais experientes e que recebem certa
assistncia permaneam por mais de cinco anos em atividade (grifo meu).
33
denominado poder local com vistas manuteno de currais eleitorais, to caros
ao regime militar em crise.
Nomeao de Escolas
Outra prtica de clientelismo muito difundida no Brasil a nomeao de
obras pblicas com o nome de polticos e membros de sua famlia.
No entender de Arapiraca (1988), trata-se de uma tradicional forma de
marketing. Como ilustrao, o autor compara o nmero de escolas na Bahia que
trazem nomes ilustres. Antnio Carlos Magalhes, por exemplo, foi agraciado com
163 escolas (correspondendo a 489 salas de aula) e mais 167 com ttulos da sua
gente.
A audincia desse marketing no desprezvel, pondera o autor, na medida
em que uma escola de 20 salas de aula, que funciona nos trs turnos (2.400
alunos), numa mdia familiar de cinco pessoas, poderia fazer com que o nome do
beneficirio fosse pronunciada cerca de onze mil vezes por dia. A eficcia desse
marketing tambm no desprezvel:
Nesse contexto, portanto, assumir a Secretaria de Educao representa na prtica
receber por antecipao uma cadeira de deputado. Assim, por exemplo, na Bahia, Rmulo Galvo
(agraciado com 58 escolas, correspondendo a 209 salas de aula), Secretrio de Educao durante
1 Governo de Antnio Carlos Magalhes (1970-1974), foi, a seguir, eleito deputado estadual.
Carlos Santana (presenteado com 36 escolas que levam o seu nome, correspondendo a 132 salas
de aula), Secretrio de Educao do Governo Roberto Santos (1974-1978), deixou o cargo para
assumir uma cadeira de deputado federal. Eraldo Tinoco (homenageado com 48 escolas,
totalizando 142 salas de aula), Secretrio de Educao do 2 Governo de Antnio Carlos
Magalhes (1978-1982), foi igualmente eleito para a Cmara Federal e, assim, por diante.
4 FRAGMENTAO INSTITUCIONAL
A quarta caracterstica estrutural da estratgia do governo no ps-64 era a
fragmentao institucional. preciso ressaltar que esse trao no atingiu o cerne
da poltica social do ps-64, a saber: os setores que compem o Sistema Nacional
da Previdncia e Assistncia Social (Sinpas) (previdncia social e ateno mdica
previdenciria); e as polticas nacionais de habitao e saneamento,
desenvolvidas pelo BNH. A fragmentao institucional circunscreveu-se aos
segmentos relativamente perifricos, sobretudo da alimentao popular e da
assistncia social.
No caso dos programas de suplementao alimentar, a fragmentao
institucional teve por origem o arranjo burocrtico, emergencial e malsucedido,
criado em 1972, com a finalidade de inventar mecanismos internos para manter
os programas de merenda escolar e de ateno materno-infantil, depois de extinto
34
o apoio financeiro do governo norte-americano. Esses programas foram criados
nos anos 50 e foram mantidos no ps-64 pela ajuda internacional (Coimbra, 1985).
Em meados dos anos 70, o governo federal decidiu expandir sua ao na
suplementao alimentar. Em 1976, foi anunciado o II Programa Nacional de
Alimentao e Nutrio (II Pronan). Para coorden-lo, foi criado o Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), vinculado ao Ministrio da Sade.
Entre 1976 e 1980, novos programas foram criados por diferentes rgos.
Entretanto, no houve preocupao com a coordenao institucional, o que
resultou em aes fragmentadas e superpostas. Em 1976, o Ministrio do
Trabalho lanou o Programa de Alimentao dos Trabalhadores (PAT), que
consistia na concesso de um incentivo fiscal s empresas que fornecessem
refeies subsidiadas a seus empregados; em 1977, a Fundao Legio Brasileira
de Assistncia (LBA) lanou o Programa de Complementao Alimentar (PCA),
voltado para atender a mesma clientela-alvo do PNS (gestantes, nutrizes e
crianas de at trs anos), por meio da distribuio gratuita de alimentos, pela
rede de unidades da LBA; em 1979, o Inan lanou o Programa de Abastecimento
em reas Urbanas de Baixa Renda (Proab), destinado a subsidiar a
comercializao de alimentos nas periferias das grandes cidades.
Em 1980, o II Pronan desenvolvia um conjunto bastante diversificado de
programas.
35
A implementao dessa gama de programas envolvia uma
multiplicidade de ministrios setoriais, rgos federais vinculados e instituies
dos governos estaduais.
36
A coordenao institucional do II Pronan foi atribuda ao
Inan e ao seu Conselho Deliberativo, que pouco pde fazer. O Inan no dispunha
de poder poltico suficiente para coordenar e articular tantos organismos e
programas to diversos e heterogneos.
5 REDUZIDOS IMPACTOS NA DISTRIBUIO DA RENDA

35
Esse conjunto contemplava trs linhas bsicas de ao, a saber: a) Suplementao Alimentar: Programa de
Nutrio em Sade (PNS), Projeto de Abastecimento de Alimentos Bsicos em rea de Baixa Renda (Proab),
Programa de Nutrio Escolar (PNE), Programa de Complementao Alimentar (PCA), e Programa de
Alimentao do Trabalhador (PAT); b) Racionalizao do Sistema de Produo e Comercializao de
Alimentos: Projetos de Produo de Alimentos e Nutrio em reas Rurais de Baixa Renda do Nordeste e
Projeto de Aquisio de Alimentos Bsicos em reas Rurais de Baixa Renda (Procab); e c)Atividades de
Complementao e Apoio: estudos e pesquisas, testes experimentais de suplementao alimentar,
desenvolvimento de recursos humanos, combate s carncias nutricionais especficas e atividades de incentivo
ao aleitamento materno.
36
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica; Ministrios da Agricultura, da Educao e
Cultura, do Trabalho, da Sade, da Indstria e do Comrcio, do Interior e da Previdncia e Assistncia Social;
Instituto Nacional de Alimentao (Inan); Secretarias Estaduais da Sade; Companhia Brasileira de
Armazenamento (Cibrazem); Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal); Companhias Integradas de
Desenvolvimento Agropecurio (Cida); Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE); Fundao Legio
Brasileira de Assistncia (LBA); Secretaria de Promoo Social do Ministrio do Trabalho; Banco de Crdito
Cooperativo (BNCC); Comisso de Financiamento da Produo (CFP).
35
A anlise dos resultados da poltica social implementada ao longo do ciclo
autoritrio aponta para dois aspectos principais. De um lado, a oferta de bens e de
servios expandiu-se de forma considervel. A modernizao conservadora, ao
criar novos mecanismos institucionais e financeiros, potencializou a capacidade de
interveno estatal. Essa modernizao proporcionou inequvoca expanso da
oferta de bens e servios.
De outro lado, essa expanso no foi direcionada para a populao mais
pobre e teve reduzido impacto na redistribuio da renda. Esse reduzido impacto
foi conseqncia dos quatro traos estruturais da estratgia conservadora que j
demarcamos. Mais especificamente, como procurei mostrar, parece muito visvel a
incompatibilidade essencial que separa os mecanismos regressivos de
financiamento do gasto social e a busca da eqidade. Alm disso, parcela
expressiva desse gasto foi capturada por expedientes que se classificam, no geral,
como a privatizao do Estado. A centralizao do processo decisrio desviou o
foco da ao do Estado do real quadro de carncias sociais. Alm disso, parcela
dos programas foi implementada de forma superposta e fragmentada, gerando
ineficincias.
Todavia, importante ressaltar que o fato de a poltica social ter-se
mostrado excludente no significa que ela no tenha cumprido importante papel
na legitimao poltica dos governos autoritrios. Ao contrrio, a expanso dos
bens e servios contribuiu para legitimar o regime junto s camadas de mdia e de
alta renda, bases de sustentao poltica do regime.
Em suma, as reformas implementadas no ps-64 potencializaram a
capacidade de interveno do Estado no campo social. Como corolrio, houve
expanso quantitativa da oferta de bens e servios na quase totalidade dos
setores. Entretanto, essa expanso apresentou limitados impactos redistributivos,
fato esse condicionado pelos quatro traos estruturais da estratgia conservadora
que vimos acompanhando at aqui.
A seguir, apontam-se algumas evidncias desse duplo processo, nos
mesmos especficos setores.
Previdncia Social
A expanso da previdncia social pode ser atestada pela evoluo do
nmero de segurados inativos urbanos, que passou de 2,3 para 5,3 milhes de
pessoas, entre 1971 e 1980. Esse crescimento foi ainda mais expressivo no caso
da clientela rural, que evoluiu de 833 mil para 2,5 milhes, entre 1973 e 1980.
O nmero de segurados ativos tambm cresceu. Entre 1970 e 1980,
passou de 8,7 para 23,8 milhes de pessoas. A participao dos segurados ativos
em relao populao urbana evoluiu de 17% para 30% e, em relao
Populao Econmica Ativa (PEA), de 29% para 54% (Silva, 1984).
36
Ao mesmo tempo, evidencia-se tambm o limitado papel da previdncia na
distribuio da renda. A primeira evidncia disso era a cobertura residual para o
trabalhador rural, se comparada cobertura para a populao urbana.
37

A segunda evidncia era o baixo valor dos benefcios urbanos: em 1985,
76% dos benefcios pagos pela Previdncia Social tinham valor igual ou inferior a
um salrio mnimo e 92% eram iguais ou inferiores a trs salrios mnimos.
A terceira, era a constante perda real do valor dos benefcios, pela
aplicao de ndices de correo inferiores taxa de inflao.
A quarta evidncia era o baixo valor da aposentadoria, em relao
contribuio na ativa, devido sistemtica de clculo que computava a mdia dos
salrios dos ltimos 36 meses de atividade, deixando de aplicar a correo
monetria nos ltimos doze meses.
Outro indicador era o fato de que o acesso ao benefcio era dependente da
contribuio: at 1971, o acesso era restrito aos contribuintes do mercado formal
urbano; nesse ano, permitiu-se a incluso dos contribuintes autnomos,
empregados domsticos e de trabalhadores rurais, mediante contribuio.
Finalmente, dentre as principais desigualdades, destaca-se a
regressividade do plano de contribuio, dada a fixao do teto de vinte salrios
mnimos, como j foi mencionado.
Sade
A expanso da oferta dos servios de sade pode ser atestada pelas
seguintes informaes referentes clientela atendida e infra-estrutura hospitalar
(Silva, 1984). Entre 1971 e 1980, as internaes hospitalares anuais totais (urbano
e rural) passaram de 2,9 para 11,7 milhes; as consultas mdicas, de 44 para 179
milhes; as consultas odontolgicas, de 3,1 para 34 milhes; em igual perodo, os
exames laboratoriais, radiolgicos e outros servios complementares cresceram,
respectivamente, 307%, 613% e 814%.
Da mesma forma, entre 1964 e 1978, o nmero de hospitais passou de
2.847 para 5.708. A participao da rede pblica na rede total passou de 16%
para 19%, enquanto a participao dos hospitais privados lucrativos cresceu de
33% para 46% e a dos hospitais privados no-lucrativos decresceu de 51% para
36%.
Seguindo a mesma trajetria, entre 1960 e 1978, o nmero de leitos
hospitalares passou de 257 mil para 475 mil. A participao relativa dos leitos

37
Segundo Malloy (1986:141): Apesar da criao do Fundo Nacional do Trabalhador Rural (Funrural),
desigualdades gritantes continuam entre os sistemas de previdncia social e urbano. O INPS fornece aos seus
segurados pelo menos trinta diferentes benefcios diretos, enquanto o Funrural fornece apenas quatro auxlios
e estes, estabelecidos na base de meio salrio mnimo, so realmente pequenos.
37
pblicos caiu de 38% para 26%, enquanto a dos privados cresceu de 62% para
74%.
Entretanto, como temos sublinhado, o carter conservador dessa
modernizao pode ser observado por diversos indicadores, que revelam a baixa
efetividade da poltica de sade durante os anos do perodo autoritrio. De um
lado, a concentrao da infra-estrutura e da prestao de servios nas regies
mais desenvolvidas, o que provocava desequilbrios inter-regionais e intra-
regionais em termos de distribuio geogrfica de equipamentos, cobertura de
atendimento e formao de recursos humanos. Em 1980, 54% dos leitos
hospitalares concentravam-se na Regio Sudeste. Assim como os leitos, tambm
os equipamentos tecnologicamente mais sofisticados concentravam-se nas
regies mais ricas e foram difundidos em larga escala, sobretudo, em funo da
melhor remunerao dos atos mdicos praticados mediante o uso desses
equipamentos.
38
Desse ponto de vista, a rede de sade instalava-se onde estava
o dinheiro e no onde estava a doena.
De outro lado, assistiu-se mais completa marginalizao das aes
ligadas aos cuidados primrios de sade e ateno mdica sanitria. Constava-se
a existncia de grande quantidade de doenas evitveis por imunizantes e por
cuidados de sade que requerem tecnologia e recursos simplificados. No
estariam sendo corretamente atendidos os problemas de sade mais simples e
imediatos e que correspondem s necessidades de parcela preponderante da
demanda da populao.
39
Da decorriam as elevadas taxas de morbidade e de
mortalidade infantil; excessiva incidncia de epidemias associadas misria que
podem ser controladas, como malria, doena de Chagas, esquistossomose,
peste, febre amarela, bcio endmico, tracoma etc. (Yunes e Ronchezel, 1974, e
Singer e outros, 1978).
40
Havia, em suma, profundas desigualdades regionais e de

38
Dados do Ministrio da Sade mostram, por exemplo, que: Em 1980 existiam no Brasil 94 bombas de
cobalto (60 na Regio Sudeste, contrariando os ndices recomendados de uma para cada 1 milho de
habitantes); 37 aceleradores lineares (22 na Regio Sudeste), que somente deveriam ser instalados em centros
oncolgicos de excelncia; 45 tomgrafos computadorizados (31 de corpo inteiro e 14 de crnio, sendo
somente seis pertencentes ao setor pblico), o que representa 1 tomgrafo para cada 1,6 milhes de pessoas,
praticamente concentrados em SP (70%), enquanto que na Frana adota-se 1 tomgrafo para cada 5 milhes
de pessoas (Silva, 1984:184).
39
Segundo Yunes (1981): Utilizando-se a classificao de Tauchener, que divide as causas de mortes em
evitveis e no evitveis, nota-se que a maioria das causas de bito inclui-se no primeiro grupo. Portanto,
estes bitos seriam em grande parte evitveis por vacina; diagnstico ou tratamento mdico precoce; e
medidas de saneamento ambiental.
40
Em 1985, o mdico sanitarista Srgio Arouca, em entrevista concedida imprensa, sintetiza, com preciso,
a herana da poltica de sade da ditadura: Nos ltimos vinte anos, a Sade foi tratada com descaso no
Brasil, que um dos poucos pases na histria da civilizao em que aumentou a riqueza e a mortalidade
infantil. Em todo pas do mundo, quando cresce o Produto Nacional Bruto, diminui a mortalidade infantil.
Aqui se socializaram as doenas. A Velha Repblica conseguiu redistribuir as doenas no territrio nacional.
Pegou a esquistossomose no nordeste e trouxe para o sudeste. Pegou Chagas no centro-oeste e levou para o
sul. A malria j est espalhada em So Paulo e o mosquito Aedes, transmissor da dengue e da febre amarela,
est em todo o Brasil. Doenas que eram absolutamente rurais, agora esto urbanizadas. A mercantilizao
38
renda entre os diferentes segmentos populacionais, no que se refere ao risco de
adoecer ou morrer.
Educao
A expanso quantitativa do sistema educacional pode ser compreendida pela
evoluo da taxa de escolarizao da populao de sete a 14 anos, que saltou de
45% para 80%, entre 1960 e 1980, praticamente duplicando o nmero de matrculas
que, em igual perodo, passou de 9,5 para 18,5 milhes (Gusso e outros, 1990).
No incio dos anos 80, o acesso ao ensino fundamental no Brasil estava
praticamente universalizado, dado que a maioria das crianas chega escola.
Entretanto, essa evoluo encobre uma srie de graves deficincias da qualidade
do ensino, enfatizada por seus crticos.
Mello (1994:46) ressalta que, no ps-64, houve uma expanso quantitativa
desqualificada. Cunha e Ges (1985:55) so mais contundentes; para eles, as
condies de escolarizao pioraram justamente na base escolar. Segundo os
autores, houve excluso pela base, proporcionada por uma poltica lesiva aos
interesses mais fundamentais do povo brasileiro, caracterizada como uma
eficiente mquina produtora de analfabetos.
Dentre os indicadores que expressam os limites qualitativos da expanso
quantitativa do sistema de ensino, destaca-se a baixa eficincia do ensino
fundamental, refletida nos elevados ndices de repetncia (de cerca de 50% na
passagem do 1
o
para o 2
o
ano do primeiro Grau) que estimulavam a evaso e
revelavam a notvel seletividade do sistema.
41


dos bancos de sangue, uma das coisas mais perversas que existe, fez com que a doao de sangue seja hoje
um dos principais transmissores da doena de Chagas. Um dos grandes riscos que corremos agora com a
presena do Aedes a febre amarela silvestre se urbanizar. Alm dessa redistribuiro da doena, a Velha
Repblica sucateou o setor pblico. Quando o setor privado comea a ser acusado de fraude, a primeira coisa
que se responde que o setor pblico incompetente. Ele foi sucateado: no investiram nos hospitais
pblicos e nos laboratrios e ncleos de produo. As questes mais simples da Sade pblica no foram
resolvidas, como as vacinas, que so baratas e conseguem controlar as doenas. O sucateamento levou a que
mesmo estas doenas bsicas no sejam controladas. Este descaso acumulado uma bomba-relgio. Vinha
pipocando em vrios lugares. Com a epidemia de dengue, a populao se deu conta da precariedade do
sistema de Sade, que no corresponde ao nosso nvel de desenvolvimento. Com todas as nossas dificuldades
econmicas, as condies de Sade so inferiores nossa possibilidade de resolver o problema. Somos a
sexta economia do mundo e devemos estar entre os ltimos em condies de vida. Quer um exemplo? Um
trabalho que vai ser apresentado no simpsio de malria (...) mostra que 50% dos doadores assintomticos de
sangue da regio amaznica, aqueles que j foram aceitos como doadores, esto contaminados pela malria
(Arouca pede um choque heterodoxo para salvar a sade. Folha de S.Paulo, 2/6/1986).
41
Mello (1994:52) revela a dramaticidade que a questo do fracasso escolar assumia no ensino fundamental,
ao constatar que: De cada gerao matriculada na 1 srie num dado ano, considerando-se, inclusive, os que
j esto repetindo essa srie, apenas 2,5% vo concluir o ensino fundamental sem nenhum acidente de
percurso, isto , sem nenhuma nova repetncia. (...) O brasileiro faz, portanto, um esforo dramtico, no s
para ingressar na escola, mas, sobretudo, para permanecer nela. No a evaso precoce que impede a
universalizao do ensino fundamental. Ela de apenas 2,9% na passagem da 1 para a 2 srie e atinge seu
ponto mais alto entre o 5 e o 6 ano de permanncia no sistema. (...) Temos matrculas e, por conseqncia,
vagas mais que suficientes para a universalizao do ensino fundamental. O que precisamos dar qualidade a
39
Tambm fazia parte desse quadro a reduzida qualidade do trabalho
pedaggico, os baixos salrios dos professores (Demo, 1981), a ausncia de uma
efetiva poltica de capacitao de recursos humanos, a baixa escolaridade do
corpo docente e a elevada participao de professores leigos (Tesser, 1992).
Outra face deste quadro era a precria situao da rede fsica escolar e a
reduzida disponibilidade de equipamentos necessrios atividade pedaggica
bsica. Estudo realizado por Castro e Fletcher (1986) sobre a situao da escola
pblica do primeiro grau, em uma amostra de cerca de seis mil escolas em todo o
territrio nacional, mostra um retrato da situao da rede fsica escolar, da
disponibilidade de equipamentos necessrios atividade pedaggica, do
funcionamento da escola e, em particular, da situao do programa de merenda
escolar.
Observem-se alguns dos resultados obtidos: 27% das escolas no tinham
gua corrente, nem poo, nem nascente (essa situao caracterizava 48% das
escolas do Nordeste); em 25% das salas de aula visitadas no havia sequer uma
mesa para a professora (essa proporo sobe para 34% no Nordeste,
permanecendo abaixo de 15% nas regies Sul e Sudeste); no Nordeste rural, 11%
das escolas simplesmente no tm bancos para os alunos; mais freqentes so
os casos em que h bancos, mas so insuficientes para todos os alunos; 47% das
escolas rurais do Nordeste apresentavam dficit de lugares para os alunos se
sentarem, em contraste com apenas 10% no Sul rural; 35% dos bancos existentes
esto em mau estado (47% no Nordeste); 75% das escolas no tinham mapas;
mais de 75% no dispunham de quaisquer outros recursos pedaggicos; 17% das
escolas no tinham fogo (38% e 29%, respectivamente, das escolas no Norte e
no Nordeste).
Habitao e Saneamento
No caso da poltica habitacional, entre 1964 e 1984 foram concedidos cerca
de 4,5 milhes de financiamentos habitacionais. Expanso considervel, se
considerarmos que essa poltica pode ter beneficiado, direta ou indiretamente,
cerca de 25 milhes de pessoas (estimando-se em cinco membros o tamanho
mdio de uma famlia), que representava parcela expressiva da populao urbana
nos anos 70. Por outro lado, menos de 5% das aplicaes do SFH realizadas entre
1964 e 1984 foram destinadas s famlias com renda de at trs salrios mnimos
mensais. Na verdade, apenas em sua fase inicial (1964-67) tentou-se dar alguma
prioridade s massas rfs, lembradas por Sandra Cavalcante, primeira presidente
do BNH.

essas vagas, uma vez que o entrave universalizao do ensino obrigatrio est nas absurdas taxas de
repetncia.

40
No setor de saneamento houve notvel expanso da rede pblica de
abastecimento de gua. Entre 1970 e 1984, a participao dos domiclios
particulares permanentes urbanos com rede geral de abastecimento de gua (com
e sem canalizao interna), no total de domiclios particulares permanentes
urbanos, elevou-se de 54% para 86%. Em grande medida, esse desempenho
decorreu da implementao do Planasa, que cumpriu sua meta inicial de atender,
com rede pblica de abastecimento de gua, a 80% da populao urbana
brasileira em 1980.
Por outro lado, os resultados insatisfatrios obtidos no tocante ao esgoto
sanitrio representam um dos principais fatores limitantes do Planasa. No seu
incio, a situao do esgoto era extremamente precria. Em 1970, apenas 21% da
populao urbana brasileira residia em domiclios particulares permanentes, com
instalaes sanitrias ligadas rede geral; 22% utilizavam-se de fossas spticas,
39% serviam-se de fossas rudimentares e 18% utilizavam-se de outros
expedientes, ou simplesmente no possuam forma alguma de escoamento dos
detritos (Fibge, 1970).
Esse quadro, no entanto, no sensibilizou as autoridades governamentais.
No perodo 1968-1984, apenas cerca de um tero dos recursos do Planasa foram
destinados aos programas de esgoto sanitrio, ficando a parcela restante
vinculada aos programas de abastecimento de gua. Houve, portanto, um
descompasso entre a prioridade dos gastos e o quadro de carncia.
Esse descompasso pode ser mais bem avaliado pelo seguinte dado. Em
1974, encontravam-se servidas por sistemas de esgoto sanitrio: 36% da
populao urbana da Regio Sudeste; 17,0% da Regio Centro-Oeste; 3,5% da
Regio Norte; 4,4% da Regio Nordeste e 9,8 % da Regio Sul. A despeito desse
quadro, entre 1968 e 1981, a participao dos programas de esgoto sanitrio no
volume total de recursos (gua e esgoto) investidos pelo Planasa nessas regies
foi, respectivamente, de 34%, 4%, 18%, 22% e 22% (Fagnani, 1983).
Em suma, no decnio 1970-80, o Planasa desconsiderou importante
parcela das carncias da populao brasileira no campo do saneamento bsico.
verdade que a situao do abastecimento de gua, embora menos grave que a do
esgoto, tambm era insatisfatria no incio da implementao do Plano, o que
fundamenta a nfase atribuda a esse segmento. Esse fato, no entanto, no
justifica o tratamento absolutamente desproporcional e insuficiente dispensado
pela poltica de governo ao problema do esgoto sanitrio.
Com isso, no incio dos anos 80, persistiam os sintomas dramticos da
situao do esgoto nas reas urbanas. Em 1980, apenas 35% da populao
brasileira residia em domiclios servidos por rede pblica de esgotos. A anlise
dessas informaes por regies permite visualizar a gravidade da situao, em
algumas delas, em 1980: apenas 8% dos moradores em domiclios particulares
permanentes urbanos da Regio Norte residiam em habitaes com rede pblica
41
de esgoto; na Regio Nordeste, esse contingente totalizava apenas 9% e nas
Regies Sul e Centro-Oeste, apenas 17%.
Em 1980, os dados sobre a situao do esgoto segundo estados, territrios
e Distrito Federal revelam que o percentual de moradores em domiclios
particulares permanentes urbanos cobertos por rede geral de coleta de esgotos
era inferior a 15% em 16 desses entes federativos (Fibge, 1980).
Alimentao Popular
Finalmente, no caso da suplementao alimentar, a despeito das mazelas
da interveno do Estado (uso clientelista, fragmentao institucional etc.), alguns
programas federais atingiram expressiva cobertura no incio dos anos 80. O
Programa Nacional da Merenda Escolar (Pnae), por exemplo, atendia anualmente
a mais de 17 milhes de crianas em idade escolar; o Programa de Nutrio em
Sade (PNS) atingia cerca de 4 milhes de mes, gestantes e crianas; e o
Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) contemplava mais de 2,5 milhes
de assalariados do mercado formal (Peliano et al. 1985).

Em suma, procurei mostrar evidncias de que no perodo da ditadura militar
(1964-1984), as polticas sociais, embora tenham sido potencializadas do ponto de
vista institucional, financeiro e de oferta de bens e servios, no funcionaram
como mecanismos efetivos de redistribuio indireta da renda e que esse fato foi
resultado de quatro caractersticas estruturais da interveno governamental nesta
quadra, a saber: o carter regressivo dos mecanismos de financiamento do gasto
social; a centralizao do processo decisrio no Executivo federal; a privatizao
do espao pblico; e a fragmentao institucional.
Tambm ressaltei que, em conjunto, esses traos configuraram uma
estratgia de modernizao conservadora implementada no ps-64. No captulo
seguinte, argumentarei que essa estratgia apresentou configuraes
diferenciadas ao longo de 1964 e 1984, refletindo a dinmica poltica e econmica
mais ampla.

42
CAPTULO II PERIODIZAO DA POLTICA SOCIAL
No captulo anterior, procurei demonstrar que, entre 1964 e 1985, a
interveno do Estado nas polticas sociais apresentou determinadas
caractersticas estruturais que estiveram presentes, com especificidade, em cada
um dos setores que foram objeto da ao governamental. Esses traos
configuraram uma determinada estratgia que conduziu modernizao
conservadora dessas polticas. Neste captulo, trabalho para demonstrar que,
embora essas caractersticas estruturais tenham-se mantido presentes ao longo
do ciclo autoritrio, essa estratgia atravessou quatro momentos diferenciados,
que correspondem, respectivamente, s fases de:
Gestao da Estratgia de Modernizao Conservadora (1964-1967);
A Modernizao em Marcha (1968-1973),
Tentativa de Mudana (1974-1979); e
Esgotamento da Estratgia (1980-1984).
A seguir, detalha-se essa periodizao.
1 GESTAO DA ESTRATGIA DE MODERNIZAO
CONSERVADORA (1964-1967)
Esse subperodo corresponde gestao do formato institucional e
financeiro que as polticas sociais assumiram durante o regime militar.
A nica exceo ocorre no mbito das relaes sindicais e trabalhistas.
Nesse caso, a reforma foi deslanchada entre 1964 e 1967, e muitas das medidas
foram adotadas imediatamente aps o golpe.
Exceto nesse caso, nos demais segmentos, a gestao da estratgia de
modernizao conservadora deu-se entre 1964 e 1967 e no obedeceu a um
traado linear. Ao contrrio, dados os marcos polticos e econmicos do novo
regime, ela foi sendo forjada no calor de disputa intraburocrtica, ao ritmo de um
processo de deciso pontilhado de avanos, recuos e descontinuidades e
sobredeterminada por ele.
A concepo da estratgia foi condicionada, em primeiro lugar, pelo
contexto econmico, cujo interesse central era estabilizar os preos e realizar as
chamadas reformas institucionais. Pelo diagnstico ortodoxo que se manifestou no
Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), identificavam-se, como causas
bsicas da inflao, o dficit pblico, o excesso de crdito ao setor privado e a
poltica salarial. O Paeg portanto, recomendava cortes do gasto pblico, restrio
43
do crdito e adoo de uma poltica salarial que no pressionasse os custos das
empresas.
Simultaneamente ao Paeg foram formuladas as reformas institucionais
visando modernizao conservadora no campo econmico (Tavares e Assis,
1985). Em ltima instncia, essas reformas visavam a ampliar a base de
financiamento da economia, considerada limitada ante as necessidades da
industrializao pesada, uma limitao vista como obstculo estrutural ao
desenvolvimento.
A reforma do sistema financeiro nacional criou novos instrumentos para
mobilizar recursos e diversificar o crdito, com destaques para a reforma bancria,
a estruturao de um sistema de intermediao financeira e a introduo da
correo monetria, dos ttulos da dvida pblica, dos mecanismos de crdito ao
consumidor, da caderneta de poupana, do FGTS, da Bolsa de Valores e do
Sistema Financeiro da Habitao (Sochaczewski, 1983).
A reforma tributria promoveu mudanas no sistema tributrio nacional,
com destaque para a introduo do conceito de imposto sobre o valor adicionado
(criao do Imposto sobre Produtos Industrializados, IPI; e do Imposto sobre
Circulao de Mercadoria, ICM) e o aperfeioamento do Imposto de Renda
(Oliveira, 1985).
A Reforma Administrativa, ao modernizar o arcabouo jurdico e
administrativo do Estado, possibilitou a difuso das empresas pblicas,
instrumentos mais geis de gesto das polticas pblicas (Dias, 1968).


Essas reformas institucionais no visavam a alterar o sistema de proteo
social. Ao contrrio, tinham o objetivo de modernizar os instrumentos de gesto
econmica e de ampliar as bases de financiamento da economia e do setor
pblico, tendo em vista, prioritariamente, expandir a infra-estrutura econmica.
Em grande medida, o formato que o financiamento da poltica social
assumiu durante o perodo autoritrio foi determinado por este cenrio mais
amplo, dominado pelo Paeg e pelas reformas institucionais. Em essncia, nessa
fase, vigorava, como regra ptrea, que no se poderia transgredir, a idia de que o
gasto social no deveria pressionar o oramento fiscal. Assim, o paradigma de
financiar-se o gasto social a partir das contribuies sociais emergiu como uma
das poucas alternativas que no conflitavam com a regra ptrea. Esse modelo era
funcional, no novo regime; ao mesmo tempo em que potencializava o gasto
social, ele alargava o raio de ao do Estado; soldava as alianas empresariais e
expandia a cobertura de bens e servios para as camadas mdias. Com isso, o
regime militar conseguia dar respostas imediatas a um conjunto de questes
problematizadas no pr-64. Esse engenhoso modelo de financiamento da
poltica social foi progressivamente difundido para a maior parte dos setores
44
sociais. A anlise das especificidades setoriais desse processo permitir
aprofundar o argumento.
No caso da reforma da previdncia social, note-se que os referidos marcos
econmicos influenciaram decisivamente os rumos da reforma em gestao. Os
problemas financeiros da previdncia, no incio dos anos 60, foram agravados pela
uniformizao dos benefcios dos diversos Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAP), promovida pela Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), sancionada em
1960. Essas mudanas pressionavam as fontes de financiamento, comprometidas
pela sonegao das contribuies empresariais e pela recorrente supresso dos
repasses da Unio. Essa crise financeira do complexo previdencirio conflitava
com o Paeg. Nesse sentido, a reforma da previdncia foi incorporada aos
objetivos de estabilizao econmica, justificando intervenes saneadoras.
Em grande medida, a unificao dos IAP, ocorrida em 1967 com a criao
do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), foi impulsionada pelo
imperativo da racionalidade tcnica, visando ao estabelecimento de critrios
gerais de economicidade, em harmonia com as diretrizes econmicas do governo
Castelo Branco (Braga e Paula, 1981).
Em abril de 1965, o Ministro do Trabalho do governo Castelo Branco,
Arnaldo Sussekind, em depoimento na CPI da Cmara Federal, justificou a
interveno nos institutos pela situao econmico-financeira da previdncia,
considerada produto de privilgios criados por leis de exceo que, sem prever
recursos suficientes, haviam concedido a algumas categorias profissionais
benefcios maiores do que os vigentes para o restante da massa de beneficirios.
Alm de corrigir essas distores, pretendia-se promover a racionalizao
administrativa e a reduo de despesas (Oliva, 1988).
A mesma lgica aplica-se rea educacional. Algumas das principais
diretrizes que orientaram a gestao da reforma universitria nessa fase foram
impulsionadas por essas razes de ordem econmica e financeira. O incentivo
expanso das universidades privadas, por exemplo, limitaria o aporte de
investimentos governamentais no ensino superior pblico e promoveria o objetivo
de expanso (das vagas) com conteno (do gasto pblico). Da mesma
perspectiva, colocava-se a diretriz de transformar as universidades pblicas em
instituies modernas, capazes de buscar sua autonomia financeira pela
racionalizao administrativa, com vistas reduo de custos, e pela cobrana de
anuidades; e venda, no mercado, de itens produzidos pelas universidades
(pesquisas, livros, servios etc.) (Martins, 1989).
Esses determinantes econmicos tambm influenciaram a gestao da
poltica habitacional no perodo 1964-1968. O modelo altamente subsidiado das
carteiras imobilirias dos IAP e da Fundao da Casa Popular tambm conflitava
com o Paeg; para os burocratas do novo regime, o modelo implicava verdadeiras
doaes. verdade que poltica habitacional tambm foi concebida como
45
instrumento para estimular o crescimento econmico e para incorporar as massas
urbanas ao mercado de trabalho, por utilizar mo-de-obra intensiva e
desqualificada. A primazia desse aspecto, dentre as motivaes de tal poltica,
salientada por seus crticos (Bolaffi, 1975) e reconhecida pelas autoridades
governamentais da poca (Campos, 1965; Trindade, 1968 e 1971).
Em segundo lugar, o formato que a estratgia conservadora assumiu nessa
fase foi condicionado pelo processo poltico e institucional mais amplo.
Um dos objetivos centrais dos militares era desmontar o aparato nacional
popular. Dessa perspectiva, para Martins e Cruz (1983:18-20), as reformas
institucionais implementadas no governo Castelo Branco consolidariam a derrota
sofrida no plano poltico pelas foras nacionalistas e populares. Introduzidas em
ritmo acelerado, elas criavam condies objetivas que invalidavam a possibilidade
de restaurao da situao deposta em 1964.
Para esses autores, no plano poltico-partidrio, a reforma administrativa
destruiria as fontes de alimentao do clientelismo praticado pelos dirigentes do
PSD (Partido Social Democrtico) e do PSP (Partido Social Progressista). A reforma
agrria, atingiria os currais eleitorais do PSD. Na reforma previdenciria, o alvo
visado era o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro). Mais especificamente, tratava-se de
lhe retirar o poder de patronage resultante da insero dos sindicatos nos aparelhos
estatais. As transformaes em curso no ps-64 no campo sindical e previdencirio
fariam com que essa gigantesca fonte de recursos financeiros e polticos deixasse de
ser uma reserva de caa do petebismo, afirmam.
O forte entrelaamento da previdncia social poltica sindical, bem como
sua importncia no jogo poltico-partidrio no pr-64, mencionado por diversos
autores. Cohn (1980:32) ressalta que a previdncia se constituiu no grande
reduto do PTB antes de 1964 e que aps o golpe militar ela deixa de ser um
instrumento estratgico de legitimao do poder e de barganha poltica desse
partido.
1
Esse papel da previdncia como fonte de poder dos sindicatos foi
determinante para que, logo aps o golpe de 1964, o Ministrio do Trabalho
interviesse em todos os IAP, afastando seus presidentes e seus quadros
administrativos e, progressivamente, eliminasse a gesto tripartite (Oliveira, 2002)
Alm da previdncia social e da sade, o complexo previdencirio tambm
abrangia as polticas de suplementao alimentar e de habitao. No primeiro

1
Essa inflexo sublinhada por Cohn (1980:236), nos seguintes termos. A partir de 1964 no h mais
espao, ento, para as solues polticas do perodo populista. A administrao impe-se, j num novo nvel,
dinmica poltica e imprime tambm sua marca sobre a modalidade de controle das classes assalariadas,
exercida atravs da previdncia social. Tambm nesse ponto as solues administrativas impem-se,
respaldadas pela eliminao repressiva da capacidade mobilizadora, que constitui aspecto central da
previdncia social no perodo populista. Encerrada a fase populista, o controle previdencirio das instituies
totalmente subtrado das classes assalariadas, deixando-lhes como alternativa a submisso plena ou a
retomada, tambm, em outro nvel, das suas reivindicaes.
46
caso, Coimbra (1985:86) sublinha que a motivao bsica para a instituio, em
1940, do Servio de Alimentao da Previdncia Social (Saps), criado com o
objetivo de fornecer alimentao aos trabalhadores segurados pelos IAP, parece
inquestionavelmente estar no plano poltico. Segundo o autor, o Saps sempre foi
uma agncia eminentemente ideolgica e clientelisticamente administrada,
gerando muito mais um discurso que uma ao, pulverizando-se em inmeras
atividades muito remotamente vinculadas alimentao. Esse carter
instrumental do Saps parece ter sido decisivo para sua extino em 1964.
No caso da poltica habitacional, a desmontagem do aparato nacional
popular contemplou as carteiras hipotecrias dos IAP, a Fundao da Casa
Popular (Andrade e Azevedo, 1981) e, indiretamente, o instituto da estabilidade
por tempo de servio, substitudo em 1966 pelo FGTS (Ferrante, 1978).
As depuraes polticas das instituies educacionais so evidenciadas por
uma srie de atos coercitivos adotados nessa fase, tais como: represso s
lideranas dos movimentos de educao e cultura popular; invases militares nas
universidades pblicas; designao de reitores-interventores pro-tempore nas
universidades federais; diversos ciclos repressivos empreendidos especialmente
na Universidade de So Paulo (USP) desde o imediato ps-64, culminando, em
abril de 1969, na aposentaria compulsria de professores de grande projeo
intelectual no pas e no exterior; e a represso ao movimento estudantil, com
destaque para a Lei Suplicy (novembro de 1964), que restringiu essa
representao (Cunha 1988).
Esse objetivo de desmontar o aparato nacional popular foi ainda mais
decisivo no caso dos sindicatos. Para Barbosa de Oliveira (1994:210), com a
justificativa ideolgica da ameaa comunista ou da ascenso da repblica
sindicalista, o regime militar aniquilou as possibilidades de as camadas
subalternas defenderem seus interesses. A derrota das foras populares refletiu-
se em diversas dimenses (cassaes de representantes de trabalhadores e
sindicalistas, eliminao de partidos polticos, reduo de poderes do Congresso,
intervenes nos sindicatos e a restrio drstica do direito de greve) que
eliminaram todos os canais de participao das camadas populares no jogo
poltico nacional, como tambm obstruram a possibilidade de os trabalhadores
negociarem atravs de seus sindicatos.
Na mesma perspectiva, Oliveira (2002:181) salienta que, em 1964, no se
buscava apenas deter o avano dos trabalhadores. Mais do que isso, o que estava
em jogo era a assuno do controle sobre os rumos do desenvolvimento de um
pas que completara a industrializao pesada. Segundo o autor, as
transformaes em curso desde os anos 50 reclamavam agora um
reordenamento institucional para o avano do capitalismo em nossas fronteiras.
Nesse sentido, o golpe de 1964 representou a vitria de um projeto cuja
implantao envolveria e excluso poltica das foras sociais que haviam lutado
47
pelas reformas de base; e uma soluo conservadora para os impasses da
economia brasileira. Neste cenrio, o maior custo da estratgia desencadeada
pelos governos militares recaiu sobre os trabalhadores, que foram os mais
penalizados pelo programa de estabilizao e pelas reformas econmicas e
sociais implementadas entre 1964 e 1967.
2

A seguir pretendo abordar a especificidade setorial desta fase de gestao
da estratgia de modernizao conservadora. A interveno estatal concentrou-se
nos setores da educao, previdncia, sade e habitao. Em menor escala,
tambm foram feitas tentativas para construir a interveno estatal nos setores do
saneamento, do seguro-desemprego e da reforma agrria.
Entretanto, como mencionei, essa anlise no se aplica s relaes
sindicais e trabalhistas. Nesse caso, a reforma conservadora foi colocada em
marcha na primeira hora aps o golpe. Seus traos predominantes foram
construdos e consumados entre 1964 e 1968.
1.1 A REFORMA SINDICAL E TRABALHISTA EM MARCHA

2
Esse ponto mencionado por Oliveira (2002:181) nos seguintes termos: As lideranas sindicais mais
dinmicas, particularmente aquelas que chegaram a apoiar o Governo Goulart, enfrentaram a represso, o
desmantelamento de suas organizaes e a exacerbao da tutela estatal sobre as relaes de trabalho,
traduzida na adoo de novos mecanismos de controle da atividade sindical, na centralizao da poltica
salarial, no fim da estabilidade no emprego e na unificao da previdncia medidas que fortaleceram muito
o poder empresarial dentro e fora dos locais de trabalho. Se desde os anos trinta o Estado recorreu a um
complexo arcabouo institucional para regular as relaes de trabalho, sob a ditadura o controle sobre os
sindicatos foi levado a extremos. Eles foram esvaziados de suas funes de representao coletiva e
novamente estimulados a ser converterem em meras agncias assistenciais. Tambm foram obstrudos vrios
canais de representao coletiva, como os rgos diretamente encarregados da regulao pblica do trabalho e
da previdncia social, nos quais tinham assento os representantes de empregados escolhidos por meio de suas
entidades de classe. Ao mesmo tempo, ampliou-se a presena governamental na determinao dos salrios
diretos e indiretos e na resoluo dos conflitos trabalhistas.(...)Tratava-se, antes de tudo, de reduzir ao
mximo a interferncia dos sindicatos sobre as condies de contratao, uso e remunerao da fora de
trabalho, privilegiando os interesses do empresariado.
Esse ponto tambm mencionado por Mattoso (1995:129): Aps o golpe militar iniciou-se um longo
perodo de caa aos dirigentes sindicais e populares com centenas de prises. Nos primeiros seis anos, o
Ministrio do Trabalho interveio mais de 760 vezes nos sindicatos, cassando dirigentes e impondo
interventores. Paralelamente, terminou com a estabilidade no emprego criando o FGTS e ampliando a
rotatividade da mo-de-obra, estabeleceu uma poltica salarial com base em frmula e critrio oficiais e
impediu atravs de uma nova e draconiana lei de greve a mobilizao sindical e a negociao coletiva.
Emprego e salrio tornaram-se, assim, desde ento, variveis flexveis de ajuste s oscilaes da economia e
aos sucessivos planos de estabilizao. Atravs da interveno estatal, da cassao das lideranas mais
expressivas, da supresso do direito de greve e da extino do poder de negociao dos sindicatos, o regime
promove o desmantelamento do movimento sindical que, apesar de ainda frgil, havia ganho significativo
dinamismo nos anos anteriores. Eliminando o seu papel de negociao e representao dos interesses
corporativos, os sindicatos passam por uma forte burocratizao, ganhando espao o assistencialismo e as
prticas de cooptao e controle dos trabalhadores.
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No incio dos anos 60, o sindicalismo brasileiro havia atingido um alto grau
de organizao e de mobilizao, que culminou no surgimento do Comando Geral
dos Trabalhadores (CGT). Com o golpe de 1964, os militares interromperam essa
ascenso e promoveram, pela fora e pelo arbtrio, uma profunda desorganizao
e retrocesso do movimento sindical. Utilizando-se dos mecanismos de represso e
de controle previstos na CLT, no imediato ps-64, a junta militar prendeu
importantes lideranas, fechou a CGT e interveio nos sindicatos mais atuantes.
Embora os estudos sobre essas intervenes apresentem dados
discrepantes, no h dvidas que este movimento foi de grande monta (Oliva,
1988). Figueiredo (1978), por exemplo, menciona a ocorrncia de 536
intervenes entre 1964 e 1970, envolvendo 483 sindicatos, 49 federaes e
quatro confederaes. Mais de 80% dessas intervenes concentraram-se em
1964 e 1965.
Analisando o impacto desta investida dos militares sobre o movimento
sindical, Oliveira (2002:186) salienta que essas intervenes tiveram um impacto
devastador sobre as tentativas de consolidao de organizaes complementares
ao sistema confederativo, que vinham sendo engendradas desde os anos 50,
afetando a autonomia que os sindicatos oficiais haviam conquistado at aquele
momento. A primeira onda de intervenes, entre 1964 e 1965, tinha a clara
inteno de desarticular rapidamente o movimento sindical e atingiu,
especialmente, as entidades comandadas por lideranas sindicais que tinham
participado ativamente da campanha pelas reformas de base e que estiveram
frente do esforo de organizao sindical no campo.
Junto com a interveno nos sindicatos, o regime militar impediu a
mobilizao sindical e a negociao coletiva, mediante a promulgao de uma
srie de dispositivos legais. A primeira e mais importante foi a Lei de Greve,
extremamente restritiva (Lei n. 4.330, de 1/6/1964). Posteriormente, se seguiram
outras medidas que tambm restringiram a autonomia dos sindicatos e
fortaleceram as direes sindicais identificadas com o regime militar.
Outra reforma implementada no imediato ps-64 estabeleceu uma poltica
salarial com base em frmula e critrio oficiais que subestimavam a inflao futura
e solapavam os salrios reais. Esta medida deve ser compreendida no contexto
da poltica de estabilizao preconizada pelo Plano de Ao Econmica do
Governo (Paeg). Como j vimos, a prioridade da poltica econmica, entre 1964 e
1967, foi controlar a inflao. Alm do dficit pblico e da expanso do crdito s
empresas privadas, o Paeg considerava que a inflao era provocada pela poltica
salarial que concedia reajustes acima da produtividade. Por esse diagnstico, o
combate inflao requereria conter os gastos pblicos e os crditos concedidos
ao setor privado, e adotar uma poltica salarial restritiva. Nesse contexto, o
governo federal centralizou a poltica salarial e adotou critrios de reajustes que
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impuseram perdas reais aos trabalhadores. A funcionalidade do chamado arrocho
salarial nos objetivos imediatos da poltica econmica era, portanto, evidente.
Essa poltica tambm foi implementada no imediato ps-64. O primeiro
instrumento da implementao, ainda restrito ao setor pblico, foi a Circular n. 10,
de 19/6/1964. At ento, os salrios eram corrigidos conforme a inflao passada,
com periodicidade semestral para muitas categorias. Com a Circular, os reajustes
passaram ser anuais e calculados com base na mdia do valor real dos ltimos 24
meses, acrescida de uma estimativa da inflao futura e da produtividade. Em
seguida, foi reorganizado o Conselho Nacional de Poltica Salarial (CNPS), por
meio do Decreto n. 54.018, de 14/7/1964, com a atribuio de determinar os
reajustes, revises ou acordos salariais de carter coletivo no mbito do governo
federal.
Finalmente, com a Lei n. 4.725, de 13/7/1965, foi imposta uma nica poltica
salarial para todos os setores econmicos (pblicos e privados). Em sintonia com
a poltica de estabilizao, essa ltima medida tornou explcita a inteno de
conter os salrios. O reajuste anual foi mantido, e a forma de clculo dos reajustes
foi simplificada, passando a considerar-se apenas a recomposio do salrio real
mdio nos ltimos 24 meses, extinguindo-se o resduo da inflao passada e
incorporando-se, depois de um ano de vigncia da lei, uma taxa de aumento de
produtividade.
Nos termos do art. 7, a Lei n. 4.725/65 tinha vigncia limitada de apenas
trs anos. Esse artigo, entretanto, foi revogado pela Lei n. 5.451, de 12/7/1968,
que transformou a poltica salarial em atribuio permanente do Poder Executivo e
vigorou, com pequenas mudanas, ao longo de todo o ciclo autoritrio. Diversos
estudos mostram que o custo maior do arrocho salarial recaiu sobre os salrios
de base, afetando os trabalhadores menos qualificados, situao que se constata
ao longo de todo o ciclo militar.
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Outro aspecto da reforma conservadora no campo trabalhista est
relacionado mudana da poltica de salrio mnimo. Entre 1940 e 1963, o salrio
mnimo era definido pelas Comisses de Salrio Mnimo (representao tripartite).
Para defini-lo, tomava-se como referncia o mnimo vital de sobrevivncia dos
trabalhadores de salrio de base, que correspondia ao custo de reproduo da

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De acordo com Pochmann (1994:654), entre 1964 e 1967, tomando-se por referncia uma amostra de
grandes empresas industriais, possvel observar que, para uma taxa de produtividade estimada em 7%, o
ordenado mdio do posto de diretor foi multiplicado por cinco vezes, enquanto os salrios do operrio
qualificado e do no-qualificado cresceram abaixo da produtividade. Essa situao se reproduz durante os
anos do milagre econmico (1968-74): para uma produtividade estimada de 63%, o salrio do tcnico
cresceu 59%, o do operrio qualificado 58% e o do no-qualificado apenas 6% (o ordenado de diretor subiu
85% e o de gerente, 82%). O mesmo ocorre entre 1974 e 1979, a despeito de pequenas mudanas
introduzidas na frmula de clculo. Com informaes referentes a uma pequena amostra de empresas
industriais, nesse perodo o salrio do operrio qualificado subiu 26%, o do no-qualificado 38% e o do
tcnico 7%, enquanto o do diretor subiu 29% e o do gerente 32%, para uma produtividade de 21%.
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fora de trabalho. A partir de 1964, o salrio mnimo perdeu as principais
caractersticas estabelecidas pela legislao de 1940. As Comisses de Salrio
Mnimo foram extintas e o valor do mnimo passou a ser estabelecido pelo Poder
Executivo, sem qualquer relao com o custo de reproduo da fora de trabalho.
Desde ento, os trabalhadores foram penalizados pela poltica de arrocho do valor
do mnimo.
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Essa reforma atendeu a dois motivos bsicos. Em primeiro lugar, para
reduzir o custo salarial das empresas privadas, como medida compensatria ante
a diminuio da produo e o aumento de outros custos, fruto da adoo da
poltica ortodoxa de combate inflao (elevao dos juros, corte do crdito e do
gasto pblico). Para as empresas pblicas, a reduo do valor real do mnimo
serviu para rebaixar custos e reduzir o dficit pblico. Em segundo lugar, para
reduzir o gasto social (especialmente, a previdncia social) e para equilibrar as
finanas municipais (especialmente das prefeituras municipais de regies
economicamente atrasadas).
Outra importante reforma realizada pelo regime militar foi eliminar a
legislao referente estabilidade no emprego. O direito estabilidade foi
introduzido pela CLT e sancionado pela Constituio de 1946. Essa legislao
oferecia certa proteo ao trabalhador, ao penalizar as empresas que demitissem
sem justa causa. As indenizaes cresciam em proporo ao tempo de servio na
empresa; e, aps dez anos, o trabalhador tornava-se estvel.
Entre 1964 e 1967, a estabilidade no emprego foi suprimida. A primeira
explicitao deste objetivo aparece no imediato ps-64. O Ato Constitucional n. 1,
de 29/4/1964, suspendeu por seis meses as garantias constitucionais ou legais de
vitaliciedade e estabilidade. Posteriormente, o Ato Institucional n. 2, de
27/10/1965, suspendeu essa garantia constitucional, quando houvesse
incompatibilidade com os objetivos da Revoluo. O fim da estabilidade foi
finalmente sacramentado pela Lei n. 5.107, de 13/9/1966, que criou o FGTS.
Diversos especialistas sublinham que, com o FGTS, o regime de
contratao e demisso de mo-de-obra tornou-se extremamente flexvel; como
conseqncia, aumentou a rotatividade da mo-de-obra. Alm disso, o FGTS
funcionou como mecanismo de rebaixamento dos salrios, sobretudo dos
trabalhadores menos qualificados. Essa situao contrariava o estabelecido desde
o final dos anos 40 nos pases avanados, onde os contratos coletivos e a
legislao do trabalho fixavam regras relativamente rgidas para a demisso de
trabalhadores (Barbosa de Oliveira, 1994).

4
Entre 1965 e 1974, por exemplo, o poder aquisitivo do salrio mnimo registrou queda de 33,5%, em relao
ao perodo imediatamente anterior (1952 e 1964) (Pochmann, 1994:647).
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A ao repressiva sobre o movimento sindical, as perdas impostas pela
poltica salarial geral e do salrio mnimo e o fim da estabilidade abriram caminhos
para a reduo da renda do trabalhador. No ps-64, alm dos baixos salrios,
houve elevao das disparidades salariais e a abertura do leque salarial. Esses
movimentos acentuaram a deteriorao dos padres de distribuio funcional e
pessoal da renda (Baltar, 1985).
Esse fato foi ainda condicionado pelo vertiginoso processo migratrio do
campo para a cidade. Esse movimento foi impulsionado pela modernizao da
agricultura em certas reas, pela expulso de pequenos produtores em outras e
pelas pssimas condies de vida da populao rural, na ausncia de um
programa de reforma agrria. A despeito do dinamismo do mercado de trabalho, a
migrao criava uma demanda por postos de trabalho sempre superior oferta de
empregos regulares e formais. Conformava-se assim um mercado de trabalho
extremamente desfavorvel aos trabalhadores, dada a presso do excedente de
mo-de-obra na disputa por postos de trabalho .
1.2 GESTAO DAS REFORMAS EDUCACIONAIS
No setor educacional, as principais medidas que estavam em gestao
entre 1964 e 1968 eram a Reforma Universitria e a Reforma do 1 e do 2 Grau.
A reforma universitria, ensaiada nesta etapa, foi consumada pela Lei n.
5.540, de 28/11/1968, e complementada pelos Decretos-lei n. 464/69 e n.
68.908/71. Resumidamente, algumas das principais mudanas introduzidas foram:
extino das ctedras; integrao de cursos, reas e disciplinas; agregao das
disciplinas afins nos departamentos; concentrao do ensino superior em
universidades e excepcionalmente em estabelecimentos isolados; composio
curricular a partir de disciplinas obrigatrias e optativas; introduo do sistema de
crditos, possibilitando a matrcula por disciplina; centralizao da coordenao
administrativa, didtica e de pesquisa; cursos de nveis e durao variados
(graduao, ps-graduao, extenso, aperfeioamento e especializao);
introduo do ciclo bsico na graduao; incentivo formal pesquisa; ampliao
da representao nos rgos de direo das vrias categorias de docentes; e
unificao do vestibular, por universidade e por regio (Romanelli, 1978).
Entre 1964 e 1968, foram editadas medidas preparatrias, dentre as quais
se destacam o Decreto-lei n. 53/66, que introduz mudanas nas estruturas e nos
mtodos de funcionamento das universidades federais; e o Decreto-lei n. 252/67,
que determina a estruturao de cada unidade universitria em departamentos,
alm de rever a representao estudantil, eliminando-se a representao nacional.
A gestao da reforma universitria foi objeto de inmeras comisses, com
destaque para a Comisso Meira Mattos e o Grupo de Trabalho da Reforma
Universitria (GTRU).
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Essa fase foi tambm marcada pela influncia dos convnios firmados entre
o Ministrio da Educao e Cultura (MEC) e a Agency for International
Development (AID), do governo dos Estados Unidos, para a modernizao do
ensino superior brasileiro.
Muitas das sugestes dos consultores americanos coincidiram com as
propostas da Comisso Meira Mattos e do GTRU. Por essa razo, muitos autores
atribuem importncia decisiva influncia dos Acordos MEC-Usaid na definio
dos rumos da reforma universitria (Alves, 1968; Goertzel, 1967). Cunha (1988)
minimiza essa importncia ressaltando que quando os consultores americanos
desembarcaram no pas, nos anos 60, j encontraram um campo arado e
adubado para semear suas idias. Em outro trabalho, o autor procura
desmistificar essa idia errnea acerca da modernizao do ensino superior
brasileiro: a de que ela teria se processado depois das mudanas polticas de
1964, por influncia direta dos convnios MEC-Usaid:
Quando esses convnios foram integrados, no mbito do ensino superior, a modernizao
da universidade j era um objetivo aceito por diversas correntes de opinio, de esquerda e de
direita. Assim, quando os assessores norte-americanos vieram, em 1967, para compor a Equipe de
Assessoria ao Planejamento do Ensino Superior, no precisaram de muitos esforos para
despertar o consenso que tinha sido produzido, entre os universitrios, pelos porta-vozes do
desenvolvimentismo (Cunha, 1989:204).
Para o autor (Cunha, 1988), a influncia do modelo americano na
modernizao do ensino superior no Brasil teve incio na dcada dos 40. O
primeiro passo dessa longa caminhada foi o Instituto de Tecnolgico da
Aeronutica (ITA), criado em 1947. Nos anos 50, destaca-se o papel do Conselho
Nacional de Pesquisa (CNPq, 1951) e a experincia inovadora representada pela
criao da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo na cidade de
Ribeiro Preto. Mas o movimento iniciado pelo ITA, de induo da modernizao
das universidades, teve seu momento mais forte com a criao da Universidade
de Braslia, em 1961 (idem, p. 167). Ainda no pr-64, o autor destaca as
repercusses que a criao da Universidade de Braslia teve na modernizao
iniciada na Universidade do Brasil (a ex-Universidade do Rio de Janeiro) e na
Universidade do Cear. A defesa de um novo modo de organizar o ensino
superior do pas tambm foi encampada nos anos 50 pela Sociedade Brasileira
para o Progresso da Cincia (SBPC). A discusso de temas como introduo dos
departamentos e extino da ctedra vitalcia marcou um dos grandes momentos
do Conselho Federal de Educao (CFE), enquanto formulador de orientao
doutrinria (idem, p. 185). Alm disso, a bandeira da reforma universitria
tambm havia sido encampada pela Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
No ps-64, Cunha destaca a influncia da modernizao da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) na gestao da Reforma Universitria. A UFMG
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tornou-se a conexo mineira da difuso do modelo estrutural da Universidade de
Braslia para as outras universidades, e mesmo para a legislao federal.
A segunda grande transformao empreendida pelo governo militar na rea
educacional foi a Reforma do Ensino de 1 e 2 Grau. Implantada pela Lei n.
5.692, de 11/8/1971, ampliou a obrigatoriedade escolar para as faixas etrias dos
sete aos 14 anos, agregando os antigos cursos primrio e ginasial num nico
curso fundamental de oito anos (1 grau). Alm disso, instituiu o ensino de 2 grau
(antigo Colegial), com durao de trs ou quatro anos, com vistas habilitao
profissional de grau mdio.
Sua gestao, entre 1964 e 1967, esteve imbricada na formulao da
Reforma Universitria. A principal interface entre essas duas reformas era o
carter profissionalizante e terminal do 2 grau. Romanelli (1978:234) destaca que
os Relatrios da Comisso Meira Mattos e do Grupo de Trabalho da Reforma
Universitria propugnavam por uma reformulao do ensino mdio em
consonncia com a problemtica existente na universidade. Como o aspecto mais
evidente da crise na Universidade era representado pelo aumento dos chamados
excedentes dos exames vestibulares, que pressionavam por mais vagas, o vis
profissionalizante e terminal do ensino mdio se configura ante os membros
dessas duas Comisses como uma forma de conter a demanda pelo ensino
superior.
1.3 GESTAO DA REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL
A unificao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP) foi um dos
eixos centrais do debate sobre a reestruturao da previdncia social ao longo de
todo o perodo 1945-1961. No incio dos anos 40, um grupo de tecnocratas
especialistas em seguro social propusera a unificao administrativa dos IAP em
uma nica instituio de previdncia, conhecida como Instituto de Servios Sociais
do Brasil (ISSB), a padronizao da cobertura (plano nico de contribuies e
benefcios) e a universalizao da cobertura (todos os empregados ativos, de 14
anos ou mais).
No final do Estado Novo, Getlio Vargas assinou o decreto que criou o
ISSB. Com a redemocratizao, essa medida foi revogada. Entre 1945 e 1960,
ocorreram vrias tentativas de reunificao, com destaque para os projetos de lei
do Deputado Aluzio Alves (1947), o do Presidente Getlio Vargas (encaminhado
no seu segundo governo) e o da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), que
tramitou no Congresso entre 1955 e 1960, transformando-se no Decreto n.
3.807/60. A LOPS uniformizou os regimes previdencirios dos diversos institutos,
mas no conseguiu a unificao do sistema.
Entre 1964 e 1967, a unificao dos IAP retornou ao centro da agenda da
modernizao conservadora. Como se sabe, a reforma da previdncia social
54
resultou na unificao dos IAP, materializada na criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS), em janeiro de 1967.
Todavia, at a criao do INPS, o processo de deciso sobre a reforma
previdenciria foi bastante tortuoso. Segundo Cordeiro (1984:53), mediante um
corte brusco, iniciou-se na previdncia social um processo de reformulao
poltica que se encaminhou no sentido da unificao dos IAP. As propostas,
embora no sendo novas, foram retomadas e paulatinamente se concretizaram,
principalmente a partir de 1966, com a criao do INPS. Entretanto, ressalta o
autor, essa alternativa foi apenas uma das muitas sugestes e estudos, produtos
de inmeras comisses criadas especificamente para esse fim no ps-64.
Dentre os diversos eventos desse longo percurso, destaca-se, inicialmente,
a criao, em 1964, de vrias comisses interministeriais com a finalidade de
estudar a reformulao do sistema previdencirio e da prestao da assistncia
mdica pelos IAP. Uma das mais importantes, conhecida por Comisso Paritria,
foi instituda pelo Decreto-lei n.

54.067/64 que dispunha sobre a administrao
transitria dos institutos e a reformulao do sistema geral da previdncia social.
Segundo Cordeiro (1980:44) quase todas as medidas propostas pela Comisso
Paritria acabaram por ser implementadas, embora em diferentes pocas, aps a
unificao.
Outra proposta relevante foi o chamado Plano Sussekind, elaborado pelo
Ministrio do Trabalho, em julho de 1965. Esse Plano, inspirado no projeto do
ISSB (1943), preconizava a universalizao da cobertura e a unificao em um
novo sistema, a ser operado por um Ministrio da Previdncia Social. Todavia, o
Plano Sussekind encontrou resistncias de diversos atores, com destaque para a
rea econmica do governo. Alm de setores como o dos bancrios e das
companhias de seguro privado, a oposio ao plano surgiu internamente ao
prprio governo, mais propriamente dos planejadores e do ministrio das
finanas, uma vez que ele se contrapunha aos objetivos da estabilizao
econmica. Com essas oposies, o Plano Sussekind foi feito em pedaos, e os
tecnocratas tiveram de voltar s suas pranchetas, afirma Malloy (1986:133).
Em dezembro de 1965, o Ministro Sussekind foi substitudo por Walter
Peracchi Barcelos. Nessa gesto, o foco da reforma deslocou-se do plano global
para uma unificao administrativa dos seis IAP existentes.
O impulso que, enfim, viabilizou a unificao ocorreu a partir de meados de
1966, quando o novo Ministro do Trabalho, Nascimento e Silva, instituiu comisso
tcnica integrada por antigos tecnocratas oriundos do Instituto de Aposentadoria e
Penso dos Industririos (IAPI), intitulada Grupo Diretor do Plano de Ao para a
Previdncia Social (PAPS). Esse grupo completou sua tarefa em menos de seis
meses e, apesar das objees (dos bancrios, por exemplo), os seis IAP foram
definitivamente unificados num nico INPS.
55
1.4 A GESTAO DO MODELO PRIVATISTA NA SADE
O modelo mdico assistencial privatista (Luz, 1979) foi hegemnico na
poltica da sade do ps-64. importante ressaltar que os interesses empresariais
cristalizados em torno desse modelo foram-se consolidando a partir dos anos 50,
no mbito da assistncia mdica praticada pelos IAP.
Como se sabe, os IAP contratavam os servios de assistncia mdica de
hospitais, laboratrios e mdicos privados. Essa prtica impulsionou a constituio
de um empresariado privado especializado na rea da sade. A acumulao de
capitais desse segmento era garantida pelas demandas de servios pblicos
financiados pela arrecadao previdenciria. Observe-se que, entre 1945 e 1964,
o gasto com a ateno mdica no mbito dos IAP cresceu de forma expressiva.
Analisando este ponto, Braga e Paula (1981) ressaltam que, a partir da
dcada dos 50, semelhana do que ocorria em outros pases, vai-se
consolidando no pas uma avanada organizao capitalista no setor percebida
pela integrao ampliada entre Estado, empresas de servios mdicos (clnicas e
hospitais particulares) e empresas industriais (farmacutica, de equipamentos e
aparatos mdicos). A importncia econmica desse segmento cresce
aceleradamente, mobilizando um volume substancial de recursos e permitindo
uma crescente acumulao de capital em seu interior.
Assim, nos anos 50, a dinmica do setor j envolvia associaes entre
Estado, empresrios nacionais e indstria estrangeira. O Estado desenvolvia
aes prprias e financiava o servio prestado pelo setor privado; o empresrio
nacional prestava servios mdicos e, secundariamente, produzia insumos
(frmacos e equipamentos); a indstria estrangeira produzia frmacos e
equipamentos.
5

No ps-64, todavia, a opo pelo modelo mdico assistencial privatista
no ocorreu de forma linear. Ao contrrio, o subperodo 1964-1967 foi pontilhado
por diversas arenas decisrias, em torno das quais essa alternativa foi emergindo
lentamente e imbricada com os rumos da reforma previdenciria que,
simultaneamente, estavam sendo trilhados.
Nesse sentido, Luz (1979:112) compreende o subperodo 1964-1967 como
uma etapa intermediria entre duas conjunturas bem-definidas. Na primeira,

5
Em suma, para os autores: Quando se d a entrada do Brasil na etapa de acumulao industrial, ou seja, a
formao no interior da economia de um setor de produo de bens de capital inter-relacionado com a
diversificao do consumo, d-se tambm a constituio capitalista de um setor de ateno sade, em que a
produo privada de bens e servios crescente e aceleradamente financiada pelo Estado, via arrecadao
previdenciria. O crescimento deste setor se d a taxas maiores do que o restante da economia, como
decorrncia tanto de seu movimento interno, como das presses sociais a exigirem maior cobertura e
universalizao do sistema previdencirio (Braga e Paula, 1981:76).

56
entre 1960 e 1964, h uma crise de hegemonia no discurso institucional,
expressa na diversidade e divergncia dos discursos propostos, mas, sobretudo,
na incapacidade de um deles tornar-se verdadeiramente hegemnico.
Na segunda, entre 1968 e 1974, ao contrrio, a opo privatista impe-se:
(...) h um discurso nico (no homogneo, fissurado, verdade) como que pontilhado de
silncios. Um discurso mdico-assistencial privatista se impe progressivamente (...) com recuos
provisrios e avanos posteriores considerveis, atravs de um conjunto de decretos-lei, de
programas. Torna-se discurso de Estado, aparentemente estatista. Este discurso se impe tambm
atravs de instituies: o INPS seu aparelho central, macropoder institucional. O hospital,
crescentemente previdencirio, espao privilegiado de reproduo do saber mdico, portanto,
paulatinamente hospital universitrio, sua mediao contraditria, seu micropoder institucional
(Luz, 1979:118).
6

O processamento intraburocrtico da reforma na sade no subperodo
1964-1967 tambm se deu a partir da constituio de inmeras comisses e da
elaborao de planos e propostas governamentais, dentre os quais se destacam:
o Plano de Emergncia do IAPI; a Comisso Paritria; a Comisso Especial
coordenada pelo Ministro da Sade, Raimundo de Brito; a Comisso Especial
Interministerial, presidida por Toms Russel Raposo de Almeida; e, finalmente, o
Plano de Ao para a Previdncia Social (Paps), j referido, que resultou na
criao do INPS (Luz, 1979; Cordeiro, 1984; Donnangelo, 1975).
1.5 A GESTAO DO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAO
Antes de 1964, a poltica habitacional no contava com espaos
institucionais e financeiros significativos no interior do aparelho estatal . Apesar
disso, essa questo est presente na cena poltica desde o final dos anos 30, no
contexto das Caixas de Aposentadoria e Penso (CAP) e dos IAP.
Posteriormente, em 1946, foi criada a Fundao da Casa Popular, primeiro rgo,
de mbito nacional, voltado a prover habitao para a populao de baixo poder
aquisitivo, no-associada aos IAP (Andrade e Azevedo, 1981; Melo, 1991).
Os germes da poltica habitacional implementada no ps-64 tambm
estavam presentes no pr-64. Dentre as inmeras iniciativas nesse sentido,

6
Partindo da anlise de Luz, Cordeiro (1984:56) salienta que: O perodo 1964-67 poderia ser caracterizado
como o da montagem autoritria de um projeto estatizante-privatista, marcado pelo discurso da
modernizao e racionalizao administrativas, da produtividade e da descentralizao (da execuo das
aes) importadas da prtica ideolgica do planejamento econmico (...) Essa conjuntura assinalaria, na
reestruturao do aparelho previdencirio, a consolidao de um grupo da tecnocracia oriunda do IAPI que
participara de sua criao e de praticamente todas as comisses e grupos de trabalho que examinaram
reformulaes da previdncia social. Esta conjuntura consolidaria ainda os anis burocrticos que
entrelaariam, s vezes de forma contraditria, entidades civis tais como a Associao Mdica Brasileira e
filiadas, a Federao Brasileira de Medicina de Grupo com segmentos do aparelho burocrtico
previdencirio.
57
destacam-se as propostas de criao do Banco Hipotecrio (1953) e do Instituto
Brasileiro de Habitao (1961). Essas propostas no foram viabilizadas por
injunes de ordem poltica e por limitaes do sistema financeiro nacional
poca.
No incio dos anos 60, com o agravamento da crise urbana e social
decorrente das migraes do campo para a cidade, intensifica-se a
problematizao da questo habitacional. Nesse contexto, sua importncia foi
ampliada na agenda estatal. Como argumenta Soibelmann (1978:43), a
explicitao dessa questo nessa fase caracterizava-se pelo aparecimento de um
enfoque mais nacional ao problema, alm do destaque dado ao aspecto financeiro
para a soluo da questo.
A rea da habitao foi uma das primeiras em que o Estado interveio no
imediato ps-64. Em agosto de 1964, foram institudos: a Poltica Nacional de
Habitao, o Banco Nacional de Habitao (BNH) e o Servio Federal de
Habitao e Urbanismo (Serfau). Alm disso, foram plantadas as bases de um
embrionrio sistema de financiamento, coordenado pelo BNH, como agncia
central, e integrado por rgos estatais e de economia mista, fundaes,
cooperativas mtuas e outras formas de associao para construo e aquisio
de residncias.
Posteriormente, foram adotadas vrias medidas normativas, dentre as quais
se destacam: a definio da poltica nacional de cooperativismo, cujas instituies
atuariam na faixa do mercado econmico; a autorizao para o funcionamento
das Associaes de Poupana e Emprstimo, que atuariam na faixa de mercado
mdio; a regulamentao das condies de operao das Companhias
Habitacionais (Cohabs), que atuariam no mercado popular; e a criao e a
regulamentao do Plano de Financiamento de Cooperativas Operrias
(Coophab) (Almeida e Chautard, 1976).
Nessa fase inicial, a poltica nacional de habitao contou com base
financeira extremamente limitada e fragmentada, muito longe ainda da
configurao definitiva que o Sistema Financeiro da Habitao (SFH) teria, a partir
de 1968.
7
Na verdade, a gestao dos mecanismos de financiamento da poltica
habitacional estava subordinada reforma do sistema financeiro nacional, em
curso. O Sistema Financeiro da Habitao (SFH) s comearia a assumir sua

7
As fontes de financiamento previstas eram: crdito especial aberto pelo Ministrio da Fazenda para a
integralizao do capital do BNH; contribuies compulsrias de 1% sobre a folha de salrio das empresas
(abolidas pela lei que criou o FGTS); contribuio compulsria dos IAP (no-inferior a 20% do oramento de
aplicaes lquidas); percentual dos depsitos recebidos pela Caixa Econmica Federal; captao de recursos
no mercado interno, atravs da colocao de Letras Imobilirias emitidas pelo BNH; aplicao compulsria
pelo Sesi/Sesc de 20% de suas receitas em Letras Imobilirias (suspensa a partir de 1966); recolhimento
anual, sob a forma de subscrio de Letras Imobilirias, de 4% do valor dos aluguis recebidos pelos
proprietrios de habitaes.
58
configurao definitiva a partir de 1967, aps a instituio do FGTS, da correo
monetria, da Caderneta de Poupana e do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE).
8

1.6 A GESTAO DO PLANASA
O saneamento bsico sempre foi responsabilidade constitucional dos
municpios. At meados dos anos 60, esses servios eram prestados,
preponderantemente, pelos governos municipais. A iniciativa privada, mediante
contratos de concesso, tambm comandou a implantao dos servios de gua e
esgotos em algumas cidades do pas. Mas, at o final da dcada dos 60, em
sntese, no havia um modelo institucional e financeiro capaz de dar conta da
magnitude dos problemas existentes no setor.
9


8
A passagem seguinte, extrada do Relatrio de Atividades do BNH de 1967 (Ministrio do Interior, 1968:5)
bastante ilustrativa do momento de transio, do modelo inicial, ainda embrionrio, para o SFH: Seria
imprudente esperar resultados ainda mais expressivos na atual fase de montagem do sistema e do incio de
captao de recursos em maior escala. A montagem de todo o Sistema Financeiro, embora se desenvolva
aceleradamente, ainda no terminou. A autorizao para funcionamento das Sociedades de Crdito
Imobilirio pelo Banco Central, iniciada em meados de 1966, s se consumou no primeiro trimestre deste ano.
A aprovao do esquema de Associaes de Poupana e Emprstimo, pelo Conselho Monetrio Nacional, se
deu no segundo trimestre deste ano. A utilizao da rede bancria ainda no pode ser feita de forma ampla.
Assim, a distribuio dos recursos captados sofreu e ainda sofre a carncia de agentes experientes e eficientes.
Por sua vez, os investimentos em habitao tm um prazo de maturao que varia de 6 a 24 meses,
dependendo do tipo de unidade habitacional. Isso, sem contar com os atrasos provocados pela terrvel
burocracia municipal e cartorial. Por outro lado, os recursos inicialmente disponveis pelo BNH eram
absolutamente insuficientes para a magnitude do problema. A utilizao de recursos do FGTS veio, sem
dvida, melhorar substancialmente as perspectivas para equacionamento do problema (habitacional), porm,
nem mesmo essa massa de recursos que a muitos parece exagerada, permitir um ataque ao problema em
escala desejvel. poupana privada continuara a caber a parcela maior na soluo do problema.
9
A regulao do setor em mbito nacional comea a ocorrer a partir da dcada dos 30. Uma das primeiras
medidas nesse sentido foi o Cdigo das guas. Em 1940, foi criado o Departamento Nacional de Obras de
Saneamento (DNOS) voltado para interveno do governo federal em escala nacional. Em 1942, foi criado o
Servio Especial de Sade Pblica (Sesp), vinculado ao Ministrio da Sade, fruto de convnio de cooperao
entre o Brasil e os Estados Unidos da Amrica, motivado pelos interesses americanos decorrentes da II Guerra
Mundial. O objetivo inicial do Sesp era desenvolver atividades de saneamento e sade para proteger as
populaes da Amaznia que produziam matrias-primas necessrias guerra (borracha, mica e cristal de
rocha). Aps a guerra, o Sesp estendeu seus servios a outras regies do pas. Devido aproximao com os
Estados Unidos, entre 1943 e 1950 muitos engenheiros obtiveram bolsas para cursos de especializao em
engenharia sanitria na Amrica. Esses profissionais tiveram participao na organizao, em 1945, da Seo
Brasileira da Associao Interamericana de Engenharia Sanitria e Ambiental (Aidis). Na dcada dos 60,
comea a haver maior preocupao das instituies internacionais de fomento com essa questo. Em 1961,
por exemplo, a Carta de Punta del Este fixa metas de saneamento para os pases da Amrica Latina. Nessa
poca, o Brasil ocupava o penltimo lugar na regio em termos de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio (apenas 45% da populao urbana atendida com gua e 24% com esgotos). No incio dos anos 60,
surgiram vrios fundos de financiamento com recursos tributrios da Unio e emprstimos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento. Em 1966, o BID fez um emprstimo ao Brasil para a construo, pelo
Sesp, de 91 sistemas de abastecimento de gua em 14 estados brasileiros. Nos anos 60, alguns governos
estaduais ampliam sua interveno, especialmente nas regies metropolitanas, criando autarquias

59
O Plano Nacional de Saneamento (Planasa) foi institucionalizada em 1971.
O perodo 1964-1967 corresponde, portanto, fase inicial de sua concepo.
As primeiras intenes do governo federal, de posicionar-se ante a questo,
apareceram no imediato ps-64 (Almeida, 1977). O Programa de Ao Econmica
do Governo (Paeg, 1964-1966) explicitava, pela primeira vez, a preocupao do
governo federal em intervir no setor. As metas do Paeg eram atender, com
abastecimento de gua, 70% da populao urbana em 1970 (ou 32,2 milhes de
habitantes; at ento, eram atendidos 14,2 milhes de habitantes) e estender a
rede de coleta de esgoto para aproximadamente 30% da populao urbana
prevista em 1973 (Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica, 1965,
apud, Almeida, 1977:7).
Posteriormente, o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social
(1967-1976) realizou um amplo diagnstico e fixou as metas de expandir o
abastecimento de gua de 40% para 66% da populao urbana, entre 1967 e
1976; e, no mesmo perodo, elevar para 61% o percentual de atendimento da
populao urbana beneficiada por sistemas de esgoto sanitrio (Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral, 1966, apud Almeida, 1977:8).
Esses aspectos foram aprofundados no Programa Estratgico de
Desenvolvimento (PED, 1968-1970). Nesse plano so explicitados alguns dos
traos estruturais do futuro Planasa. As recomendaes do PED apontam na
direo da centralizao poltico-institucional e da montagem de mecanismos de
financiamento auto-sustentados e autnomos em relao ao oramento fiscal.
10


especializadas no setor. Em So Paulo, por exemplo, foi criado um conjunto de autarquias e empresas
paralelas administrao direta, como a Comasp; a Sanesp; a Saec; a Fesb; a Cetesb etc.
10
Nesse sentido, o PED explicita as seguintes diretrizes: Promover o planejamento e a coordenao dos
programas de saneamento; concentrar recursos em programas e projetos prioritrios, dentro de uma escala de
valores a ser estabelecida pelo rgo nacional de planejamento e coordenao do programa; substituir o
sistema de consignao de recurso oramentrio a fundo perdido; isto implicar a criao de um mecanismo
ao qual ser atribudo o financiamento dos projetos de saneamento, para futura amortizao pelas
comunidades beneficiadas; instituir sistema de captao de recursos prprios (no-oramentrios) para
estmulo dos programas de saneamento (notadamente no que concerne ao abastecimento de gua e esgoto)
(Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, 1967:105, apud Almeida, 1977:9).
Em concordncia com essas diretrizes, o PED tambm propunha: Instituir o Conselho Nacional de
Saneamento, em substituio ao Conselho Nacional de Saneamento Bsico, como rgo de coordenao,
planejamento e controle da poltica nacional; instituir um Fundo Nacional de Saneamento, que reunir
recursos nacionais e internacionais destinados a financiar programas de abastecimento de gua e esgotos, para
aplicao subordinada a critrios mais racionais, e em condies mais realistas de economicidade (com
exigncia, por exemplo, de reposio pelas populaes atendidas); criar um Fundo de Reinvestimento,
vinculado ou integrante do Fundo Nacional de Saneamento e formado, possivelmente, por uma taxa ou sobre
tarifa a ser cobrada dos usurios dos servios pblicos de gua e esgoto (formao de recursos prprios para
desenvolvimento auto-suficiente, no futuro, do Programa Nacional de Saneamento) (Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral, 1967:105, apud Almeida, 1977:9).
60
Em termos concretos, o Ministrio do Interior instituiu, em 1965, o Fundo
Nacional de Financiamento para Abastecimento de gua. Tambm nesse ano, foi
criado o Grupo Executivo de Financiamento, para gerir o Fundo Nacional de
Financiamento de gua. Em 1967, foi institudo, nos moldes propostos pelo PED,
o Fundo de Financiamento para o Saneamento (Fisane), cuja gesto foi atribuda
ao BNH, que a partir de ento passou a conduzir os destinos da poltica de
saneamento em fase de gestao. Em 1967, o BNH criou o Programa de
Financiamento para Saneamento (Finasa) e, em fevereiro de 1968, passou a
estimular a formao de fundos regionais que deram origem aos Fundos de gua
e Esgoto (FAE), integralizados com recursos dos governos estaduais. Nesse
mesmo ano, o BNH instituiu, no mbito do Finasa, o subprograma Refinag,
destinado ao financiamento da implantao, ampliao e melhoria dos sistemas
de abastecimento de gua. No ano seguinte, foi aprovado o Refinesg, para
financiar a implantao ou melhoria dos sistemas de esgotos sanitrios.
Tendo como base esses programas de financiamento, em 1968 foi
institudo o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), administrado pelo BNH.
Com isso, estavam pavimentados os caminhos do Planasa, consolidado na etapa
seguinte.
1.7 A GESTAO DO SEGURO-DESEMPREGO
O seguro-desemprego est previsto na Constituio da Repblica desde
1946. O art. 157 contempla a assistncia aos desempregados como instrumento
voltado para a melhoria da condio dos trabalhadores, que deve ser obedecido
pela legislao do trabalho e da previdncia social. Todavia, no chegou a ser
implantado nesta etapa.
O regime militar instalado em 1964 tambm deu ateno apenas formal ao
tema. A Constituio de 1967 (art. 158) e a Emenda Constitucional n.

1, de 1969
(art. 165), incluem o seguro-desemprego como um dos direitos a serem
assegurados pela Previdncia Social. A Emenda Constitucional de 1969 especifica
inclusive o financiamento do programa mediante a contribuio da Unio, do
empregador e do empregado, fontes tradicionais de financiamento do sistema
previdencirio.
A primeira legislao ordinria voltada para o setor foi a Lei n.

4.923, de
28/12/1965, cujo art. 5
o
autoriza o Poder Executivo a instituir um plano de
assistncia aos trabalhadores que, aps 120 (cento e vinte) dias consecutivos de
servio na mesma empresa, se encontrarem desempregados ou venham a se
desempregar, por dispensa sem justa causa ou por fechamento total ou parcial da
empresa.
Essa assistncia consistia em benefcio monetrio no excedente a 80%
do salrio mnimo local, pago durante o prazo mximo de seis meses. Esse
61
benefcio no poderia ser pago ao trabalhador que tivesse outra renda e seria
cancelado pela recusa do desempregado em aceitar outro emprego. A lei previa o
registro do desempregado em rgo competente, para o recebimento do auxlio.
Para financiar o plano, a Lei n.

4.923/65 instituiu o Fundo de Assistncia ao
Desemprego (FAD), integralizado por duas fontes de recursos: a) a contribuio
dos empregadores, na base de 1% da folha de pagamento das empresas; e b)
dois teros da conta Emprego e Salrio do Ministrio do Trabalho (prevista na
Lei n.

4.589/64), composta da parcela de 20% da contribuio sindical apropriada
pela Unio (prevista no Decreto-lei n.

2.377/40).
Na avaliao de Chahad (1986:235), essa legislao, embora limitada,
aproximava-se da experincia adotada por diversos pases, pelo menos como
uma forma inicial de combater o problema. O autor sublinha que essa parece ter
sido a viso dos legisladores que elaboraram a Lei n.

4.923/65, que anteviram a
necessidade de uma futura evoluo da legislao, no sentido da implantao de
um sistema mais abrangente.
Observe-se que o art. 12 da referida Lei previa que dentro de 30 (trinta) dias
da sua publicao, seria constituda uma comisso de estudo do seguro-
desemprego com 3 (trs) representantes dos trabalhadores, 3 (trs) dos
empregadores, indicados em conjunto pelas confederaes nacionais respectivas,
e 3 (trs) do Poder Executivo, cada qual com direito a um voto, sob a presidncia
do Diretor Geral do Departamento Nacional de Mo-de-Obra (DNMO), para
elaborar, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, improrrogveis, o anteprojeto de lei
do seguro-desemprego.
Na prtica, no entanto, o projeto do auxlio-desemprego no teve eficcia
real, sendo paulatinamente minado pelos instrumentos legais institudos a partir de
1968, como mostrarei a seguir.
1.8 A GESTAO DA REFORMA AGRRIA
Antes do golpe de 1964, a questo da reforma agrria era uma das
principais bandeiras de luta da esquerda. No incio dos anos 60, no contexto das
reformas de base, essas foras polticas ensejaram vrias tentativas de alterar o
texto constitucional, visando a introduzir inovaes capazes de superar obstculos
legais que inviabilizavam a implantao da reforma agrria. Essas iniciativas foram
vigorosamente rechaadas pelas elites (Tapia, 1986).
Todavia, no imediato ps-64, o regime militar acolheu, no plano jurdico,
algumas das principais teses e propostas de reviso constitucional defendidas
pela esquerda. Em novembro de 1964, o governo Castelo Branco editou a
Emenda Constitucional n.10, que incorporou o instrumento da desapropriao da
propriedade rural por interesse social (art. 4
o
, alterando o pargrafo 16 do art.
141 da Constituio de 1946) e a possibilidade da desapropriao das
62
propriedades rurais mediante pagamento de indenizao, no apenas em
dinheiro, como previa a Constituio de 1946, mas tambm em ttulos especiais
da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria, segundo ndices
fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatveis no prazo mximo de
vinte anos, em parcelas anuais e sucessivas (art. 5
o
, pargrafos 1
o
e 4
o
, alterando
o art. 147 da Constituio Federal).
A desapropriao por interesse social e a substituio do pagamento da
prvia indenizao em dinheiro, como estabelecido na Constituio de 1946, por
ttulos da dvida pblica, resgatveis em prazo de vinte anos em parcelas anuais
iguais e sucessivas, de valores nominais fixados por ato do Poder Executivo,
eram, precisamente, o cerne do anteprojeto e da mensagem encaminhados pelo
Presidente Joo Goulart ao Congresso Nacional em 1963, alvos da reao da
direita, entrincheirada em torno da defesa da Constituio.
Outra medida de grande importncia, tambm adotada no primeiro ano do
regime militar, foi a promulgao do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de
30/11/1964), que introduz novos e inegveis avanos formais.
11
Outra inovao
jurdica foi introduzida pelo Ato Institucional n. 9, de 25/4/1969, editado com base
na considerao, destacada no prembulo, de que a execuo da Reforma
Agrria reclama instrumentos hbeis que implicam alteraes de ordem
constitucional.
Alm de reafirmar o poder exclusivo da Unio para promover a
desapropriao da propriedade territorial rural, mediante pagamento com ttulos
pblicos, o Ato inova ao prenunciar o estabelecimento de parmetros mais
objetivos para mensurar a justa indenizao das terras desapropriadas, que seria
fixada segundo os critrios que a lei estabelecer. Na mesma data, foi publicado o
Decreto-lei n. 554, que define como critrio, na ausncia de acordo entre as
partes, o valor da propriedade, declarado pelo seu titular para fins de pagamento
do Imposto Territorial Rural (ITR) (art. 3
o
do Decreto-lei n. 554, de 25/4/1969).
O Decreto-lei tambm estabelece o rito sumrio para as desapropriaes
por Interesse Social para fins de Reforma Agrria. Posteriormente, essas
mudanas jurdicas foram acolhidas pelo art. 160 da Emenda Constitucional n. 1,
de 17/10/1969.
Assim, no final dos anos 60, o pas parecia dispor de instrumental jurdico
suficiente para implementar a reforma agrria. Entretanto, a opo dos governos
militares foi relegar essa base legal ao segundo plano. Como mostrarei adiante, a
questo da reforma agrria foi arquivada e desfigurada, a partir de 1968.

11
Gomes da Silva (1987:43), por exemplo, considera-o como a primeira lei brasileira de Reforma Agrria,
um instrumento novidadeiro, em meio ao mundo conservador em que foi gestado.
63
2 A MODERNIZAO EM MARCHA (1968-1973)
O segundo momento da estratgia implementada pelo regime militar na
poltica social corresponde ao perodo entre 1968 e 1973. Nessa fase, a
modernizao conservadora colocada em marcha, sendo que os ensaios que
vinham sendo traados na etapa anterior adquirem, agora, contornos ntidos em
torno de opes que se tornam hegemnicas.
Nessa quadra, o financiamento do gasto social baseado em fontes auto-
sustentadas e nas contribuies sociais foi consolidado como paradigma da
atuao do governo nesse campo. A centralizao do processo decisrio difundiu-
se para todos os setores. A permeabilidade do espao pblico aos interesses
particulares foi ao paroxismo, materializada na montagem de diversas alianas no
interior do Estado. Como conseqncia, o carter excludente da poltica social
tambm atingiu nveis sem precedentes.
Os marcos econmicos e polticos mais amplos que condicionaram os
rumos da reforma conservadora implementada nesta fase foram o milagre
econmico e o recrudescimento do autoritarismo uma combinao funesta.
Entre 1968 e 1973, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu a taxas anuais
acima de 10%. Esse desempenho foi impulsionado pela maior disponibilidade de
linhas de financiamento externo, numa conjuntura internacional de elevada
liquidez e de taxas de juros baixas, e pela expanso do crdito ao consumidor, o
que estimulou os setores de bens durveis de consumo e da construo civil, que,
por sua vez, produziram efeitos multiplicadores no conjunto da economia
(Tavares, 1998).
Alm disso, a despeito do arrocho dos salrios, a massa salarial do
mercado de trabalho formal urbano cresceu, dada a elevao do emprego, fruto
da alta capacidade do sistema industrial brasileiro para incorporar a mo-de-obra
que migrava do campo.
A expanso econmica foi decisiva para consolidar o padro regressivo de
financiamento do gasto social que vinha sendo delineado desde a fase anterior.
Como mostrei, esse paradigma de financiamento era sensvel aos ciclos
econmicos, na medida em que se baseava nas contribuies sociais incidentes
sobre a folha de salrios do mercado formal urbano.
Assim, entre 1968 e 1973, configurou-se uma interface virtuosa entre a
poltica econmica e determinadas alternativas de reforma da poltica social (que
estavam em fase de gestao desde 1964), que preconizavam a utilizao das
contribuies sociais como base de financiamento. O crescimento da massa
salarial potencializou essas fontes de financiamento, fato decisivo para que tais
opes se tornassem hegemnicas.
64
O recrudescimento do autoritarismo tambm teve influncia marcante na
reforma social conservadora. Martins e Cruz (1983) ressaltam que, na fase inicial
do golpe de 64, a despeito das intervenes arbitrrias, da represso
generalizada, dos expurgos polticos etc., a ditadura que se instalava era
comparativamente branda. A Constituio de 1946 foi mantida, o calendrio
eleitoral no foi alterado, o Congresso Nacional permaneceu em funcionamento e
o primeiro ato institucional foi editado sem numerao (no se cogitava uma
srie) e estaria automaticamente revogado em menos de dois anos expirando
juntamente com o mandato presidencial de Joo Goulart (31/1/1966). Situao
distinta verifica-se entre dezembro de 1968 e maro de 1974, quando o
autoritarismo recrudesceu.
12

A seguir, sublinham-se algumas indicaes sobre as especificidades
setoriais da modernizao conservadora em marcha entre 1968 e 1973.
2.1 UNIFICAO DA PREVIDNCIA E CONSOLIDAO DO MODELO
PRIVATISTA NA SADE
A unificao da previdncia social consolidou-se nessa fase; a criao do
INPS (1967) foi o passo inicial dessa consolidao.
A insuficincia das bases financeiras da previdncia social, fator
determinante da crise no pr-64, pde ser superada entre 1968 e 1974 em virtude
do crescimento econmico. O Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS),
incidente sobre a massa de salrios do mercado formal urbano, sensvel aos
ciclos econmicos, expandiu-se de forma substancial. O desempenho do FPAS foi
o maior aliado dos interesses que preconizavam a unificao da previdncia e a
adoo da assistncia mdica previdenciria.
Essa performance permitiu que os militares dessem respostas a
determinadas questes problematizadas antes de 1964. No caso da previdncia
social, foi possvel incorporar, mesmo que precariamente, segmentos excludos
at ento. Em 1971, foi institudo o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural
(Prorural), financiado pelo Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural),

12
Segundo Martins e Cruz (1983:36): Nessa fase, o regime mudara de novo e, desta vez, para bastante pior.
Passara a ser o que nunca dantes havia sido. As oposies que tanto tinham falado de ditadura viam-se agora
diante de uma ditadura com D maisculo. Para comear, o novo instrumento de poder por meio do qual se
institucionalizava o arbtrio (AI-5) no tinha data prefixada para deixar de existir. Simplesmente abolia, por
prazo indeterminado, os limites constitucionais antepostos ao governamental. Da para diante, o presidente
passava a ter sua disposio arsenal de poderes excepcionais, ficando autorizado a: decretar recesso do
Congresso; decretar intervenes em estados e municpios; cassar mandatos eletivos e suspender direitos polticos
de qualquer cidado; remover, aposentar ou reformar quaisquer titulares de cargos pblicos; decretar estado de stio
e fixar seu prazo de durao; decretar o confisco de bens; suspender garantias constitucionais, referentes liberdade
de reunio e associao; estabelecer a censura da imprensa, da correspondncia, das telecomunicaes e das
diverses pblicas. O AI-5, no entanto, assinalara apenas o comeo da mudana do regime. Posteriormente,
novos instrumentos foram sendo criados para ampliar o conjunto de poderes autocrticos do Estado.
65
que incluiu trabalhadores rurais e seus dependentes entre os beneficirios da
previdncia social. Em 1972, foi aberta a possibilidade de incorporar, mediante
contribuio, os trabalhadores autnomos, incluindo-se as empregadas
domsticas.
Na poltica de sade, o modelo mdico-assistencial privatista passou a ser
a opo hegemnica a partir de 1968. Sua gesto ficou a cargo do recm criado
INPS, com financiamento pelo FPAS. Em grande medida, o impulso decisivo para
a consolidao dessa opo tambm foi dado pela existncia do FPAS e por sua
performance positiva no crescimento econmico.
Assim, dentre as opes em jogo no perodo anterior, prevaleceu a tese
defendida pelos interesses privados e burocrticos ligados ao segmento da
assistncia mdica previdenciria. A opo pela sade pblica, a cargo do
Ministrio da Sade, financiada com recursos do Tesouro Nacional, foi derrotada.
2.2 A IMPLANTAO DAS REFORMAS EDUCACIONAIS
No setor da educao, essa etapa marcada pela implantao da Reforma
Universitria e da Reforma do Ensino de 1
o
e 2
o
Grau, cuja formulao vinha
sendo ensaiada entre 1964 e 1967, como mencionei.
A Reforma Universitria materializou-se por um conjunto de medidas, sendo
a mais importante a Lei n. 5.540/68, sancionada quinze dias antes do AI-5. Os
rumos e a velocidade na sua implementao parecem ter sido influenciados pela
intensificao do protesto estudantil a partir de 1967 (Germano, 1992:132).
Nesse contexto, em 2/7/1968, foi institudo pelo Presidente da Repblica o
Grupo de Trabalho para a Reforma Universitria (GTRU), com o objetivo de
estudar a reforma da universidade brasileira, visando sua eficincia,
modernizao, flexibilidade administrativa e formao de recursos humanos de
alto nvel para o desenvolvimento do pas. Em apenas trinta dias, o GTRU
apresentou sua proposta de reforma. O Congresso Nacional, apreciando a matria
em carter de urgncia, aprovou-a sem nenhuma mudana substancial (Saviane,
1988).
Romanelli (1978:226-227) destaca que a Lei n. 5.540/68, a mais importante
das peas que institucionalizaram a reforma do ensino superior, foi acompanhada
por um conjunto de medidas adicionais adotadas entre outubro e dezembro de
1968, que tinham um duplo objetivo. Primeiro, visavam a acelerar a implantao
das reformas nas estruturas.
13
Segundo, visavam a conter o movimento
estudantil.
14


13
Nesse caso destacam-se: o Decreto n. 63.341, de 1/10/1968, que estabeleceu os critrios ditos racionais para
a expanso do ensino superior, exigindo que a expanso fosse evitada nas reas j saturadas e que as unidades
de ensino destinadas formao de pessoal para essas reas pudessem ser transformadas em escolas voltadas

66
Imbricada com a Reforma Universitria, a segunda medida estrutural
implementada nesta fase foi a Reforma do Ensino de 1 e 2 Grau (Lei n. 5.692,
11/8/1971). Um dos seus princpios norteadores foi o da profissionalizao do
ensino de 2 grau, compreendida como mecanismo de conteno da demanda
pelo ensino superior, principal foco do protesto estudantil. Esse vis de
profissionalizao e terminalidade do ensino do 2 grau foi criticado por
especialistas (Cunha e Ges, 1985; Salm, 1980).
2.3 A CONSOLIDAO DO SFH
O principal aspecto da consolidao da poltica habitacional do regime
militar nesta fase foi a concluso da montagem do SFH, que estava sendo
concebido no mbito da Reforma do Sistema Financeiro Nacional. Com a
implantao do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e a criao
da Caderneta de Poupana e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), completou-se a construo dos instrumentos financeiros e institucionais
do SFH.
Tambm nesse caso, o processo de institucionalizao foi decisivamente
impulsionado pelo ciclo expansivo iniciado em 1968. Durante o milagre, os
recursos do FGTS, sensveis ao comportamento da massa salarial, e das
cadernetas de poupana, apresentaram notvel desempenho.
Outra manifestao da reforma em marcha foi a transformao do BNH em
banco de segunda linha, deixando de atuar como autarquia e assumindo a
natureza jurdica de empresa pblica. Os agentes financeiros passaram a ter
responsabilidades contratuais diretas com os muturios. Essa medida tambm
facilitou o incio da atuao do BNH na rea de desenvolvimento urbano (Souza
1974).
Outro fato relevante foi a guinada do BNH para aplicaes mais rentveis
que a moradia popular. A partir de 1968, o rgo passou a privilegiar as famlias
de renda mais elevada. No subperodo anterior, o governo j havia reconhecido a
incompatibilidade do SFH com a produo de moradias para pobres.
15
A partir de

para as carreiras nas quais houvesse dficit de profissionais; a Lei n. 5.537, de 21/11/1968, que criou o Fundo
Nacional do Desenvolvimento da Educao, complementado pelo Decreto-lei n. 872, de 15/9/1969; o Decreto-lei n.
405, de 31/12/1968, que fixou as normas para o incremento de matrculas em estabelecimentos de ensino superior;
posteriormente, o Decreto n. 68.908, de 13/7/1971, que dispe sobre o vestibular.
14
Nesse caso, a autora enfatiza que as medidas para conter a mobilizao estudantil foram intensificadas com
a publicao, em 13/12/1968, do Ato Institucional n. 5 e aplicaram-se, especificamente ao sistema
educacional, mediante o Decreto-lei n. 477, de 26/2/1969, e sua regulamentao, pelas Portarias ministeriais
n. 149-A e n. 3.524.
15
Segundo Almeida e Chautard (1976:22): Estudos realizados em 1966 e 1967 para a elaborao do Plano
Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, j mostravam a impossibilidade de implementao dos
programas de habitaes populares com base nos recursos do Fundo de Garantia. Enfatizavam, ento, a

67
1968, materializa-se o direcionamento do BNH rumo s famlias de mdia e alta
renda, base de legitimao poltica do regime autoritrio. Portanto, j no final da
dcada dos 60, acabou-se, para os pobres, o sonho da casa prpria.
As camadas de maior renda puderam sonhar um pouco mais. A frmula
engenhosa encontrada pelo regime militar para manter essas esperanas foi
adotar uma recorrente poltica de remendos (Soibelman, 1978), que ampliava os
subsdios e as concesses nos financiamentos da casa prpria. Foram vrios os
expedientes utilizados entre 1968 e 1973 para viabilizar o acesso e a permanncia
dos muturios no sistema.
16

A contrapartida desses remendos foi o desequilbrio estrutural do SFH, que
emergiu com vigor, no incio dos anos 80, quando veio tona o chamado rombo
do Fundo de Compensao de Variao Salarial (FCVS), que totalizava dvidas
estimadas poca em cerca de US$ 40 milhes, que devero ser pagas por
diversas geraes de brasileiros at, pelo menos, 2010.
2.4 A CONSOLIDAO DO PLANASA E SFS
No caso da poltica de saneamento, nesta fase, assistiu-se consolidao
do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e do Plano Nacional de Saneamento

necessidade de criar-se, para tanto, o Fundo de Assistncia Habitacional, conforme previa a Lei n. 4.380, de
21/8/1964. A preservao de um ritmo adequado de capitalizao do FGTS e o baixo poder aquisitivo das
famlias mais necessitadas de melhorias habitacionais j eram fatores que se tinha em conta e que motivaram
as recomendaes. Embora seja a fonte de recursos de menor custo para o BNH, a necessria capitalizao do
FGTS no permite financiamentos em condies muito subsidiadas. Mesmo discriminando prazos e taxas de
juros de acordo com a renda familiar, tais recursos no permitem ao Banco fazer emprstimos cujas
prestaes estejam ao alcance das camadas mais pobres da nossa populao.
16
Dentre as medidas adotadas nesta etapa, destacam-se (Souza, 1974; Azevedo, 1975; Almeida e Chautard,
1976): a) a introduo do Plano de Equivalncia Salarial (PES) (1969), que estabelecia regras para a correo
monetria das prestaes de todos os muturios. Em relao ao Plano de Correo Monetria (PCM), ento
vigente, o PES introduz quatro excepcionais vantagens aos muturios: i) substituio do indexador do reajuste
das prestaes da UPC para salrio mnimo; ii) fixao do valor do financiamento dos muturios em um
nmero fixo e invarivel de prestaes mensais expressas em salrios mnimos; iii) transferncia da
responsabilidade pelo saldo devedor dos financiamentos contratados, para o Fundo de Compensao das
Variaes Salariais (FCVS); iv) ampliao do prazo de reajuste da prestao, de trimestral para anual; b) a
introduo de mudanas no sistema de amortizao dos financiamentos, visando a desonerar as prestaes nas
fases iniciais de quitao dos contratos. O Sistema de Amortizaes Constantes (SAC) foi introduzido como
alternativa ao Sistema Francs de Amortizao (Tabela Price); c) a ampliao da periodicidade da
capitalizao do FGTS, de trimestral para anual (a correo voltou a ser trimestral em 1976); d) a reduo, de 6%
para 3% ao ano, da taxa de juros que remunera o FGTS; com essa alterao, visando a reduzir o custo financeiro
dos financiamentos habitacionais, a condio de optante do FGTS se tornou financeiramente menos vantajosa, em
razo daquela mesma discrepncia entre o saldo que seria acumulado e a indenizao prevista na CLT (Almeida e
Chataud, 1976:10); e) a ampliao dos prazos de pagamento dos emprstimos habitacionais, para todas as
classes de renda; f) a autorizao para usar o saldo individual do FGTS para abater parcela das prestaes
mensais ou para amortizar a dvida j contrada; g) a reduo das taxas de juro dos emprstimos habitacionais
para a baixa renda, em 1969, e para todas as faixas, em 1971; e h) o abatimento, no imposto de renda das
pessoas fsicas, do montante de juros pagos no ano-base e referente a emprstimo contrado junto ao SFH.
68
(Planasa). O Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) foi institudo pela Portaria
n. 273/68 do Ministrio do Interior e regulamentado pela Resoluo n. 20/68 do
Conselho de Administrao do BNH. Posteriormente, o Decreto presidencial n.
2.949/69 consolidou esse mecanismo financeiro. O Planasa foi institudo em 1971.
Esse processo foi revigorado a partir de 1968, quando o BNH foi
convocado pelo Ministrio do Interior para definir os rumos da interveno no
setor. Para os burocratas do Ministrio do Interior, a contribuio do rgo,
embora modesta, foi decisiva.
17

2.5 O ABANDONO DO SEGURO-DESEMPREGO
O mpeto inicial de implantar um programa de seguro-desemprego foi
refreado a partir de 1966. Uma srie de dispositivos editados posteriormente
aponta para o arrefecimento dos ensaios empreendidos no binio 1964-1965.
Nem mesmo a mencionada comisso prevista na Lei n.

4.923/65 chegou a ser
constituda (como j vimos, essa comisso teria a incumbncia de elaborar, no
prazo de 120 dias, improrrogveis, o anteprojeto de lei do seguro-desemprego).
Com relao ao Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD), assistiu-se
a processo semelhante de esvaziamento. Apenas em 1966, foram baixadas duas
medidas que praticamente desfiguraram a inteno original de institu-lo. O
Decreto n.

58.155 (de 5/4/1966), restringiu a utilizao do FAD aos trabalhadores
despedidos de empresas que passavam por dificuldades financeiras (falncia ou
fechamento total ou parcial). A Portaria n.

368 (de 19/5/1966), autorizou a
concesso e o pagamento de assistncia ao desempregado apenas em caso de
dispensa pela mesma empresa de mais de cinqenta empregados. Alm disso,

17
Em discurso auto-apologtico, os burocratas do BNH afirmam: O Planasa foi imaginado, estudado e
montado pela equipe do Banco Nacional de Habitao, atendendo convocao do Ministrio do Interior,
responsvel legal pela equao do problema de saneamento bsico no pas. A equipe do Banco Nacional de
Habitao espera ter prestado um servio, embora modesto, ao pas e s autoridades que tm a
responsabilidade de dirigi-lo (Ministrio do Interior, 1971:II). Para justificar a ampliao da atuao do BNH
na rea de saneamento, os mesmos burocratas sublinham uma infinidade de virtudes: um rgo pujante
com um montante de capital e reserva, hoje, da ordem de Cr$600 milhes, e um ativo de Cr$56 bilhes,
ocupando a invejvel posio de 2 Banco do pas; seus mtodos de atuao, provados, no campo da
habitao, onde j atinge a marca de 600 mil habitaes financiadas em apenas cinco anos, so modernos e
dinmicos, atuando de forma descentralizada e cobrindo todo o territrio nacional; o problema de saneamento
bsico (gua e esgoto) responsvel por grande e respeitvel parcela do dficit habitacional, sendo sua
atuao, neste setor, complemento indispensvel ao atendimento das metas habitacionais do BNH; dispe de
um processo que lhe permite eliminar a ao corrosiva da inflao e seus efeitos nocivos. Sua aplicabilidade e
eficincia esto testadas. Trata-se da correo monetria. Nos financiamentos concedidos pelo BNH, as
prestaes amortizadas sofrem reajustamentos peridicos no seu valor nominal, de molde a assegurar
inalterabilidade em termos reais (Ministrio do Interior, 1969:II). Posteriormente, outro documento oficial
retomou este exerccio de auto-apologia: A nossa experincia em diversos campos vem, felizmente,
atingindo resultados surpreendentes, fazendo com que a conscientizao da necessidade, a rentabilidade e os
mtodos de planejamento ganhem reas cada vez maiores nos planos poltico, administrativo e empresarial
(Ministrio do Interior, 1969:10).
69
foram institudas normas burocrticas como barreiras adicionais ao acesso, com
destaque para a seleo pelo sindicato do desempregado apto a receber o auxlio
e o limite do nmero mximo de concesses mensais.
Todavia, o desfecho final desse esvaziamento foi consumado com a criao
do FGTS, em 1966. A contribuio dos empregadores ao FAD foi parcialmente
extinta e incorporada ao novo fundo. Alm disso, o FGTS flexibilizou a dispensa
de funcionrios, reduzindo as responsabilidades sociais do empregador. Embora
tenha-se tentado atribuir ao FGTS uma conotao de fundo de desemprego,
muitos autores advertem que ele no deve ser confundido com o mecanismo do
seguro-desemprego solidificado na experincia internacional.
18

Em 1968, os recursos que se mantiveram vinculados ao FAD passaram a
ser utilizados para outras finalidades, como o financiamento de bolsas de estudos
para o pagamento de anuidades de estabelecimentos superiores privados (Lei n.

5.392, de 23/02/1968).
Em meados dos anos 70, as possibilidades de utilizao do FAD,
desfigurando-se os propsitos iniciais, foram novamente ampliadas (Lei n.

6.181/74 e Decreto n.

78.339/76). Ele passou a financiar uma srie de programas
desenvolvidos pelo Ministrio do Trabalho (programas de treinamento e
aperfeioamento de mo-de-obra; colocao de trabalhadores, segurana e
higiene do trabalho; valorizao da ao sindical; cadastramento e orientao
profissional de imigrantes; execuo de polticas de salrios; e programas
especiais visando ao bem-estar do trabalhador etc.).
Dessa forma, longe de constiturem um programa eficaz de proteo ao
desemprego, os instrumentos oficiais criados no mbito do Ministrio do Trabalho
tornaram-se inteiramente incuos, se se consideram as finalidades originais a que
se propunham.
19


18
Para Chahad (1986:241), o FGTS, mesmo no se referindo diretamente criao de uma filosofia quanto
questo da assistncia aos desempregados, acabou por afetar os princpios j existentes de proteo aos
mesmos, tanto porque representou um conjunto de normas mais liberais quanto resciso do contrato de
trabalho, quanto porque representou diretamente a diminuio de uma das fontes de recursos do FAD,
minando assim as possibilidades do mesmo se consolidar como um verdadeiro fundo de desempregado.
19
Esse aspecto sintetizado por Chahad (1986:242) nos seguintes termos: Desta forma, os princpios da Lei
n. 4.923/65 e do FAD por ela constitudo foram, paulatinamente, sendo deformados. Sua filosofia foi sendo
alterada, seus recursos eliminados e sua destinao modificada e ampliada. Tudo dentro de um expediente
altamente burocrtico, desencorajando at mesmo a solicitao dos poucos trabalhadores e instituies
sindicais que ousaram acompanhar os passos para concesso de benefcios. Deliberadamente, como a maioria
das questes trabalhistas, a consolidao de um fundo de desemprego foi colocada num plano inferior de
prioridades, para no dizer abandonada. Como podemos notar, alm da falta de um empenho oficial em criar
uma mentalidade verdadeiramente trabalhista, em que um mecanismo tipo seguro-desemprego despontasse
tanto como uma contrapartida justa aos trabalhadores, em face dos riscos de desemprego, quanto como um
poderoso instrumento na mo do governo ante as necessidades de execuo de poltica econmica, o Estado
brasileiro, ao criar leis sobre assistncia ao desempregado, delas no participa como reza a Constituio. Por
que na constituio do FAD, criado pela Lei n. 4.923/65, no havia contribuies do Estado?
70
2.6 ARQUIVAMENTO DA REFORMA AGRRIA
Como mostrei anteriormente, entre 1964 e 1967 o regime militar instituiu
uma srie de reformas legais voltadas para a reforma agrria, incorporando teses
defendidas pela esquerda. No incio da segunda metade dos anos 60, o pas
parecia dispor de instrumental jurdico suficiente para implementar a reforma
agrria. Entretanto, desde ento, a opo dos governos militares foi arquivar e
desfigurar a reforma agrria. Em termos efetivos, assistiu-se a uma sucesso de
desvios e distores realizadas em nome da reforma agrria, mas que no
visavam a nenhuma reforma de fundo.
Observe-se que, num primeiro momento, o regime militar tentou modernizar
a estrutura agrria. Em 1966, foi lanado o 1 Plano Nacional da Reforma Agrria
(PNRA), como etapa inicial da implementao do Estatuto da Terra.
Extremamente tmido, priorizou a tributao fundiria e a implementao de
limitados projetos de colonizao. Em 1968, foi anunciado o 2 PNDR, que, a
exemplo do anterior, postulava a colonizao e a tributao e mostrava-se
igualmente tmido.
A partir de 1970, a reforma agrria foi definitivamente arquivada. Nesse
ano, foi criado o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), pela
fuso do Instituto Brasileiro da Reforma Agrria (Ibra) e do Instituto Nacional de
Desenvolvimento Agrrio (Inda) (Decreto-lei n. 1.110/70).
Como ensina Gomes da Silva (1987:43), colonizao e reforma agrria so
intervenes de natureza distinta. O prprio Estatuto da Terra, de 1964, separava
claramente reforma agrria e colonizao. Foi com esse objetivo que o Estatuto da
Terra instituiu dois rgos distintos: o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra)
e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda). O Ibra tinha a
competncia para executar apenas a Reforma Agrria, enquanto o Inda voltava-se
para as atividades de colonizao, extenso rural e outras. O Estatuto pretendia
com isso separar rigidamente a mudana estrutural de outras atividades do tipo
assistencial e de fomento, prprias de uma poltica agrcola convencional. Para
Gomes da Silva, ao fundir esses rgos, ambos vitimados por longas e graves
crises, Mdici desferiu diversos outros rudes golpes na Reforma Agrria: priorizou,
at na denominao do rgo, em detrimento da Reforma, a colonizao; atrelou
o Instituto ao sonolento e conservador Ministrio da Agricultura; e extinguiu as
verbas de alocao compulsria.
A atuao do Incra nos anos 70 concentrou-se na implementao do Plano
de Integrao Nacional (PIN), voltado para projetos de colonizao, enfatizando a
construo de estradas e de ncleos destinados a induzir a ocupao da Regio
Amaznica com excedentes populacionais do Nordeste. Com o fracasso desse
projeto, o Incra passou a estimular a colonizao privada, mediante a alienao de
71
reas devolutas a empresas estrangeiras.
20
No final do regime militar, no governo
Figueiredo, o Incra voltou-se novamente para a tributao e para a regularizao
fundiria de terras pblicas. As desapropriaes ficaram limitadas aos casos de
conflitos, especialmente na Regio Norte.
A estratgia traada pelos militares, distante da reforma agrria radical que
os trabalhadores pretendiam, objetivou, no entender de Graziano da Silva
(1985a:10), promover uma lenta e dolorosa transformao dos latifndios em
modernas empresas rurais, amparadas por toda sorte de incentivos fiscais e
creditcios. Buscava-se, na verdade, superar contradies que a propriedade
improdutiva da terra gerava no capitalismo, promovendo uma modernizao
conservadora do prprio latifndio.
Em suma, em termos efetivos, desprezando os instrumentos legais
disponveis, os governos militares congelaram a reforma agrria e
implementaram, em seu nome, uma sucesso de medidas, que, todavia, no
passavam de arremedo.
21

3 TENTATIVA DE MUDANA (1974-1979)
O terceiro momento da estratgia implementada pelo regime militar na
poltica social corresponde ao perodo entre 1974 e 1979. Nessa fase, a
modernizao conservadora empreendeu algumas tentativas de reforma,
procurando corrigir alguns dos rumos trilhados na etapa anterior.
A redescoberta da pobreza, na primeira metade dos anos 70, certamente,
contribuiu para essa tentativa de inflexo. A concentrao da renda na dcada
anterior foi um tema de grande repercusso e desconforto para o regime militar
(Tolipan & Tinelli, 1975).
Mas o agravamento da questo social tambm transpareceu em outros
segmentos que repercutiram na sociedade e alimentaram a oposio ao regime.
No transporte pblico, por exemplo, assistiu-se, no incio dos anos 70, ao
ressurgimento de violentos movimentos sociais de protesto (quebra-quebras) contra

20
Segundo Gomes da Silva (1987:44), devidamente castrado, o Incra tornou-se a instituio ideal para
Geisel, Figueiredo e seus ministros arquivarem a Reforma por um longo perodo.
21
O congelamento do tema durante o autoritarismo sintetizado por Bergamasco e Norder (1995:170) nos
seguintes termos: A atuao dos governos militares ocorreu de forma a controlar repressivamente o
movimento sindical e prometer uma gradual incorporao dos trabalhadores rurais ao mundo dos direitos
sociais e trabalhistas. A reivindicao pela execuo da reforma agrria presente no Estatuto da Terra acabou
sendo limitada pelo regime ditatorial, que imprimiu um contexto desfavorvel organizao da sociedade
civil como um todo. No que se referem questo agrria, as determinaes governamentais durante o regime
autoritrio pautaram-se pelo estmulo colonizao da regio amaznica como principal alternativa para a
populao excedente, ao mesmo tempo em que oferecia uma poltica agrcola capaz de alavancar, via
financiamentos e subsdios, a modernizao tecnolgica e comercial do setor agrcola, sem recorrer a
alteraes polticas na estrutura fundiria.
72
a precariedade dos sistemas de trens de subrbio do Rio de Janeiro e de So Paulo
(Moiss e Martinez-Alier,1977).
No setor da sade, emergiram epidemias em diversas regies do pas, com
destaque para o surto de meningite no Municpio de So Paulo. Tambm teve grande
repercusso a divulgao de estudos que denunciavam o crescimento da taxa de
mortalidade infantil em tempos de milagre econmico, o que denunciava a falcia da
poltica do regime militar para a sade (Yunes e Ronchezel, 1974).
A deteriorao do quadro social tambm transpareceu nos resultados de
pesquisa nacional realizada pelo IBGE, em 1974, sobre desnutrio. Cerca de dois
teros da populao apresentava dficit alimentar (Peliano et al., 1985:16).
A inflexo que ocorre na retrica oficial reveladora do incmodo causado
por esses sintomas inequvocos do agravamento da questo social. Observe-se,
neste sentido, a contundente crtica teoria do bolo, marca dos anos de
milagre, explicitada no II Plano Nacional de Desenvolvimento 1975-1979 (II
PND):
O governo no aceita a colocao de esperar que o crescimento econmico, por si s,
resolva o problema da distribuio da renda, ou seja, a teoria de esperar o bolo crescer. H
necessidade de, mantendo acelerado o crescimento, realizar polticas redistributivas enquanto o
bolo cresce. A verdade que, de um lado, o crescimento pode no resolver o problema da
adequada distribuio da renda, se deixado simples evoluo dos fatores do mercado. E, de
outro, a soluo atravs do crescimento, apenas, pode demorar muito mais do que a conscincia
social admite, em termos de necessidade de melhorar rapidamente o nvel de bem-estar de amplas
camadas da populao (Seplan, 1974:69).
Alm da tentativa de corrigir a baixa efetividade das polticas sociais, o
reformismo modernizador tambm visava a ampliar a coordenao e a
racionalizao das aes e do gasto social. Muitas das opes consolidadas no
perodo das vacas gordas do milagre foram colocadas em cheque, em funo
dos altos custos e dos descontroles oramentrios intrnsecos.
nesta perspectiva que se compreende a instituio, em 1974, do
Conselho de Desenvolvimento Social (CDS) como instncia interministerial de
coordenao e controle setorial, presidido pelo Presidente da Repblica, tendo
como secretrio-geral o ministro-chefe da Secretaria de Planejamento e como
membros os ministros de Educao e Cultura, Trabalho, Sade, Interior e
Previdncia Social. Inspirado no Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE),
o CDS pretendia ser uma instncia superior de coordenao das polticas
setoriais, de controle sobre a burocracia, de racionalizao dos programas e de
definio das prioridades governamentais nesse campo. Por solicitao do CDS,
foi criado o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) (Lei n. 6.168/74),
como instrumento de apoio financeiro aos programas e projetos de carter social.
O FAS recebia recursos da renda lquida das loterias esportiva e federal, dos
73
oramentos operacionais da CEF, das dotaes oramentrias da Unio e outros
recursos, de origem interna e externa. Na prtica, entretanto, o CDS e o FAS no
alcanaram os seus objetivos iniciais. O CDS teve curta durao e o FAS foi
progressivamente desfigurado.
22

Do ponto de vista poltico mais amplo, essa tentativa de reforma deve ser
compreendida nos marcos do processo de abertura tutelada do sistema poltico
iniciada por Geisel, que implicaria a reativao gradual e controlada dos
mecanismos tradicionais de representao da sociedade (ODonnell, 1986;
Gaspari, 2004; Sallun Jr., 1996). As polticas sociais poderiam ser peas
importantes no jogo poltico e eleitoral, que deveria ser restabelecido. Em alguma
medida, esse clculo deve ter influenciado a tentativa de corrigir os rumos das
polticas, visando a aumentar seus efeitos distributivos.
importante ressaltar que a abertura poltica iniciada pelos militares
coincidiu com a reorganizao da sociedade civil. Esse movimento intensificou-se
a partir da vitria do MDB nas eleies de 1974. nesse contexto que, na
segunda metade dos anos 70, ressurgem os movimentos sociais (Cardoso, 1983;
Durham, 1984) e, no campo trabalhista, emerge o novo sindicalismo (Almeida,
1983).
Do ponto de vista econmico, esta tentativa de reforma da poltica social foi
condicionada pela crise do milagre que se aprofunda a partir de 1973. Desde
ento, progressivamente, o crescimento econmico desacelera, as tenses
inflacionrias acirram-se e a crise cambial agrava-se (Coutinho e Belluzzo, 1982).
Este contexto impunha que se corrigissem as rotas trilhadas pelo governo anterior,
visando a racionalizar as aes e reduzir o gasto social.
A tentativa de reformar a Estratgia Conservadora para a poltica social
contempla aes de duas naturezas, que se apresentam a seguir:
a tentativa de reformar as polticas existentes; e
a incorporao de novas questes na agenda governamental
(transporte pblico e suplementao alimentar).
3.1 TENTATIVA DE REFORMAR AS POLTICAS EXISTENTES

22
Este ponto transparece na avaliao do ex-presidente do INPS no governo Geisel, Reinhold Stephanes
(1984:41): O CDS, em termos prticos, funcionou pouco, estando atualmente desativado. Isso se explica
pelo fato de no ter sido caracterstica positiva de nossos administradores a capacidade de coordenao e
integrao. Mais se tem administrado de acordo com estilos pessoais do que com apoio em frmulas
cientficas. Em conseqncia, a ao do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social ficou bastante
prejudicada, no obstante o vulto de suas aplicaes financeiras. Primeiro, por falta de melhor definio do
que fazer. Segundo, porque as decises sobre concesso de recursos passaram a depender muito mais das
decises polticas ou do trfico de influncias do que das necessidades sociais. Por exemplo: financiaram-se a
construo ou ampliao da rede hospitalar quando e onde j havia excesso de leitos!
74
No complexo previdencirio (previdncia social, ateno mdica
previdenciria e assistncia social) a tentativa de reforma abrangeu trs iniciativas
distintas. A primeira foi a reorganizao administrativa, iniciada com a criao do
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), em 1974, e concluda com
a formao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), em
1977.
Nesse esforo de reorganizao administrativa, tambm merece destaque a
criao do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(Inamps), com a competncia de cuidar especificamente da assistncia mdica
previdenciria. Desde 1967, o INPS era responsvel tanto pela administrao do
sistema de benefcio como pela assistncia mdica.
O Sinpas era coordenado pelo MPAS e integrado pelos seguintes rgos:
Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) (administrao do sistema de
benefcios); Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(Inamps) (prestao de assistncia mdica); Instituto de Administrao Financeira
(Iapas) (administrao financeira e administrativa); Empresa de Processamento de
Dados da Previdncia Social (Dataprev) (informatizao); Central de
Medicamentos (Ceme) (produo de medicamentos); Fundao Legio Brasileira
de Assistncia (LBA) (assistncia social populao carente); Fundao Nacional
do Bem-Estar do Menor (execuo da Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor).
Essas mudanas visavam a ampliar a coordenao das aes e a
racionalizao das despesas do complexo previdencirio; foram motivadas, em
grande medida, pelo descontrole sobre a prestao do servio de assistncia
mdica contratada junto ao setor privado. Os gastos nessa rea cresciam de
forma expressiva e sem controles. Como mencionei no captulo anterior, esse fato,
emblemtico da privatizao do espao pblico, foi reconhecido, de forma
contundente, pelo presidente do INPS no governo Geisel.
A segunda tentativa de reforma, materializada em um conjunto de medidas,
visava a ampliar o acesso aos bens e servios prestados pelo complexo
previdencirio. Em particular, destaca-se a instituio do Plano de Pronta Ao
(PPA), que garantia o direito de qualquer pessoa, beneficirio da Previdncia
Social ou no, ser atendida em caso de emergncia. At ento, o acesso ao
servio de sade estava condicionado apresentao da carteira de contribuinte
da previdncia social. Com o PPA, o acesso, apenas em caso de emergncia,
passou a ser facultado tambm ao no contribuinte.
Finalmente, a terceira iniciativa visava a dar alguma prioridade s aes de
sade pblica, pela maior articulao, integrao e hierarquizao das redes do
Ministrio da Sade (preventivas) e do Inamps (curativas). Nesse particular,
destaca-se a organizao do Sistema Nacional de Sade (SNS) em 1975.
Posteriormente, em 1979, foi formulado o Programa Nacional de Servios Bsicos
de Sade (Prevsade).
75
tambm dessa perspectiva que emerge um discurso alternativo no
interior da poltica de sade (Braga e Paula, 1981), manifestado pela
implementao do II Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (Pronan) (que
se discute a seguir) e do Programa de Interiorizao das Aes de Sade e
Saneamento (Piass), voltado para os pequenos municpios da Regio Nordeste
(MC Greevey et al., 1984).
A tentativa de reforma da poltica habitacional contemplou medidas de duas
naturezas Em primeiro lugar, a reorientao das aplicaes do SFH para as
famlias com renda entre trs e cinco salrios mnimos, corrigindo a opo
preferencial pelos ricos, muito evidente de 1968 a 1973.
Nesse sentido, foi ampliada a faixa de atendimento do Plano Nacional de
Habitao Popular (Planhap), pela elevao do limite mximo de renda familiar de
trs para cinco salrios mnimos. Assim, o chamado mercado popular, operado
pelas Cohab, que, na origem da poltica habitacional, atendia famlias com renda
de at trs salrios mnimos mensais, passou a atuar na faixa de trs a cinco
salrios.
Para as famlias com renda familiar de at trs salrios, foram criados
novos programas: o Programa de Lotes Urbanizados (Profilurb), o Programa de
Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria da Habitao de Interesse Social
(Ficam) e o Programa de Erradicao da Submoradia (Promorar). Com essas
medidas, o produto casa deixou de ser ofertado para a populao com renda
familiar inferior a trs salrios mnimos. Para esses extratos a maior parte da
populao do pas , o SFH passou a reservar, apenas, material de construo,
lotes urbanizados e favelas urbanizadas.
Em segundo lugar, deu-se prosseguimento poltica de remendos, que
visava a facilitar o pagamento das prestaes pelos muturios de mdia e alta
renda. Repetindo o que ocorrera no perodo anterior, tratava-se de empurrar com
a barriga o desajuste estrutural do SFH criado por esses subsdios que, como
mencionei explodiu com vigor com o rombo do FCVS no incio dos anos 80.
23

Nos setores de educao e saneamento, a reformulao da estratgia
autoritria assumiu menores propores. No primeiro caso, destaca-se a reviso

23
No mbito do Planhap (famlias com renda de at trs a cinco salrios mnimos), destacam-se as seguintes
medidas: a) concesso de benefcio fiscal, representado por um subsdio nos pagamentos das prestaes
futuras, procurando-se corrigir a regressividade introduzida pelo sistema de abatimento da renda bruta,
previsto no Decreto-lei n. 1.188/71; b) reduo das taxas anuais de juros dos emprstimos; e c) ampliao, de
20 para 25 anos, dos prazos de financiamento. Dentre as medidas extensivas a todas as classes de muturios,
destacam-se: a) reajuste das prestaes, abaixo do salrio mnimo; b)maior flexibilidade na utilizao dos
recursos do FGTS para reduzir, amortizar, ou liquidar o financiamento concedido por qualquer agente do
SFH; e c) elevao do teto, de 2.250 UPC para 3.500 UPC, nos emprstimos concedidos pelo SFH (Ministrio
do Interior, 1975 e 1985; Sande, 1975; Lopes, 1978; Schulman, 1975).
76
da profissionalizao compulsria do ensino de 2 grau, institucionalizada pela
reforma de 1971 (Cunha e Ges, 1985:70).
No saneamento bsico, salientam-se: a preocupao do CDS quanto aos
resultados insatisfatrios que o Planasa vinha obtendo, no tocante ao esgoto
sanitrio; e as recomendaes do CDS, para que esse segmento fosse tratado
como prioritrio.
3.2 INCORPORAO DE NOVAS QUESTES
O segundo foco da tentativa de reforma conservadora foi a incorporao na
agenda federal do transporte pblico e o reforo da poltica de alimentao
popular.
Como mencionei, o transporte pblico foi marginalizado pela Poltica
Nacional dos Transportes, at meados dos 70. Em decorrncia, no foi
contemplado por recursos tributrios do oramento federal. Tambm no contou
com qualquer base institucional ou planejamento em nvel nacional. O setor no
foi considerado sequer no discurso oficial. Prova disso que o prprio Plano
Nacional de Viao, aprovado em 1973, omisso em relao ao transporte
pblico. A poltica de transporte para as cidades era da alada exclusiva dos
governos estaduais e municipais e baseava-se em obras de infra-estrutura viria
voltadas preferencialmente locomoo individual por automvel.
Na verdade, foi em 1975 que, pela primeira vez no ps-64, houve um
posicionamento do governo federal em relao ao setor. Nesse ano foi institudo o
Sistema Nacional de Transportes Urbanos (SNTU), que passou a integrar o
Sistema Nacional de Viao; foi criada a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU), com a finalidade de implantar a Poltica Nacional de Transportes
Urbanos; e foi institudo o Fundo de Desenvolvimento do Transporte Urbano
(FDTU), suporte financeiro das aes da EBTU.
Vrios fatores contriburam para essa inflexo. Cabe lembrar, inicialmente,
que, a partir de 1974, foi maior a adequao do setor estratgia de
desenvolvimento consubstanciada no II Plano Nacional de Desenvolvimento
(PND), sobretudo em funo de sua utilizao como instrumento de transformao
da matriz energtica, dado o primeiro choque do petrleo.
Cabe mencionar tambm que, na dcada dos 70, j havia uma conscincia
maior acerca da gravidade da questo urbana e, sobretudo, do problema das
metrpoles. O rpido processo de urbanizao da sociedade brasileira, com os
desequilbrios e disfunes decorrentes, e a identificao das cidades como focos
de tenso poltica e de inquietao popular potencialmente desestabilizadora da
ordem vigente sem dvida contriburam para isso.
77
A irrupo, em meados de 1974, do movimento social de protesto contra os
trens de subrbio, no Rio e em So Paulo, tambm contribuiu para a mudana do
comportamento do poder central em relao ao setor. A freqncia com que
vinham ocorrendo os chamados quebra-quebras e a violncia dos eventos
foraram esse posicionamento. O clmax do protesto popular ocorreu no dia
11/6/1974, quando houve depredao simultnea de nove estaes na Baixada
Fluminense, apenas 24 horas aps a depredao de outras duas na mesma
regio, seguidas pelo descarrilamento, no dia 18, de uma composio, que
resultou em quatorze mortos e cerca de 370 feridos, o que provocou a
interferncia pessoal e imediata do Presidente da Repblica.
Assim, devido em alguma medida a esse conjunto de fatores, a importncia
relativa dos transportes coletivos urbanos passou a ser reconhecida na estratgia
do governo, a partir de 1975. Isso, contudo, no significou que esse setor
passasse a ocupar posies prioritrias na agenda do governo federal, ou que
passasse a ter base poltica, institucional e financeira compatveis com a
magnitude dos problemas. No aspecto institucional, foi modesto o suporte poltico
que o governo federal dispensou consolidao de um marco institucional para o
setor. Evidenciava-se desde o incio a debilidade poltica e institucional da EBTU:
criada para ser o rgo central do SNTU, no teve poder efetivo, reconhecido e
suficiente para fazer cumprir suas atribuies e no contou com base financeira e
instrumentos jurdicos adequados para promover a implantao da poltica
nacional de transportes urbanos.
A questo da alimentao popular tambm ganhou maior importncia
relativa, nesta quadra. A origem dos programas de suplementao alimentar no
Brasil data dos anos 30, com a instituio da merenda escolar por alguns estados
e municpios mais ricos. Foi o caso da prefeitura do Rio de Janeiro, em 1938, e do
estado de So Paulo, em 1945, seguidos pelos estados de Minas Gerais, Cear e
Paran. No mbito federal, observaram-se, tambm a partir de 1930, medidas
isoladas de apoio merenda escolar (Torres Filho & Carvalho, 1989).
A criao de um programa nacional de alimentao escolar ocorreu
somente nos anos 50, impulsionada pelo Fundo Internacional de Socorro
Infncia, da Organizao das Naes Unidas (ONU). Vinculado ao Ministrio da
Sade, o Programa Nacional da Merenda Escolar (PNME) foi implantado, em
1954, resumindo-se, ento, distribuio do leite em p fornecido pelas Naes
Unidas a algumas escolas dos estados da Bahia, Pernambuco, Par e Esprito
Santo.
Em 1955, o Pnae passou a ser conduzido pelo Ministrio da Educao e
Cultura, atravs da Campanha Nacional de Alimentao Escolar (Cnae). A Cnae
pde expandir-se graas aos alimentos doados pela ONU e pela Comodity Credit
Corporation (CCC), agncia do governo norte-americano, responsvel pela poltica
78
de estoques e preos mnimos agrcolas em seu pas; essas instituies doadoras
mantiveram a merenda escolar, praticamente sozinhas, at o incio de 1970.
No incio dos anos 70, o aporte internacional foi reduzido e substitudo,
pouco a pouco, por recursos do oramento federal que, antes, no respondiam por
mais de 20% dos dispndios. Ante a reduo dos recursos internacionais, no final
de 1972, foi criado o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), vinculado
ao Ministrio da Sade, encarregado de executar o I Programa Nacional de
Alimentao e Nutrio (Pronan). Essa medida foi influenciada pela necessidade
de encontrar mecanismos financeiros internos para manter os programas de
merenda escolar e de ateno materno-infantil, em virtude do fim do apoio externo
americano. Entretanto, essa nova institucionalidade da poltica de suplementao
alimentar foi marginal na estratgia de governo, dispersa, fragmentada e truncada
por inmeros problemas de ordem administrativa (Coimbra, 1985).
Com o Governo Geisel, a partir de 1974, o Inan foi reorganizado e adquiriu
sua primeira estrutura administrativa de peso. No binio 1974-5, foram
desenvolvidos estudos visando concepo do novo formato da poltica de
governo nesse campo, o que resultou no II Programa Nacional de Alimentao e
Nutrio (II Pronan), fundamentado por um enfoque mais estrutural e menos
assistencialista (Peliano et al., 1985).
A coordenao do II Pronan era responsabilidade do Inan, vinculado ao
Ministrio da Sade. O presidente do Inan presidia o Conselho Deliberativo do
Pronan, formado de representantes da Secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios da Agricultura, da Educao e Cultura, do
Trabalho, da Sade, da Indstria e do Comrcio, do Interior e da Previdncia e
Assistncia Social. Essa composio visava a integrar as diversas instituies que
participavam do II Pronan.
Todavia, como j vimos, esse objetivo foi completamente frustrado. Uma
das caractersticas mais flagrantes dessa poltica foi a extraordinria fragmentao
a multiplicidade, a diversidade e a ausncia de complementaridade das
instituies e dos programas.
4 ESGOTAMENTO DA ESTRATGIA (1980-1984)
Finalmente, o quarto momento da estratgia implementada pelo regime
militar na poltica social corresponde ao perodo entre 1980 e 1984. Nessa fase
assistiu-se ao esgotamento dessa estratgia conservadora.
Esse fato foi determinado, de um lado, pelo contexto poltico, marcado pelo
avano da reorganizao da sociedade civil. O auge desse processo foi o
extraordinrio movimento de massa que reivindicava o restabelecimento de
eleio direta para a Presidncia da Repblica (ODonnell, 1986; Sallun Jr., 1996;
Gaspari, 2004). De outro, pelo agravamento da crise econmica, marcada pelo
79
crescimento da inflao e da vulnerabilidade do balano de pagamentos, que
culminou com o colapso cambial em 1982. Esse fato levou o pas ao Fundo
Monetrio Internacional (FMI), que imps um ajuste ortodoxo e recessivo (Cardoso
de Mello e Belluzzo, 1983; Teixeira, 1993).
A crise econmica agravou o quadro social, sobretudo pelas suas
conseqncias sobre o mercado de trabalho (emprego e renda)
24
Supe-se que a
recesso tambm repercutiu negativamente sobre as demais condies de vida e,
especialmente, sobre o acesso aos servios sociais bsicos embora esse
dimensionamento seja difcil de comprovar, dada a precariedade dos indicadores
disponveis.
A conseqncia da poltica econmica, no estreitamento dos raios de
manobra da interveno estatal nas reas sociais, foi ntida. A recesso debilitou
os setores cujos mecanismos de financiamento eram baseados nas contribuies
sociais (previdncia, ateno mdica previdenciria, assistncia social, habitao
e saneamento). As receitas das contribuies sociais declinaram 30% em 1983-2
e 17% em 1984-3. Se, no perodo do milagre, a sensibilidade cclica dessas
fontes contribuiu para consolidar a modernizao conservadora, agora ela
conspirou para esgot-la. O mesmo ocorreu com os setores financiados com
recursos de impostos (educao, sade pblica, transporte coletivo e
suplementao alimentar), dados o ajuste fiscal e a retrao das receitas
tributrias.
Neste contexto, o gasto social federal declinou sensivelmente. Entre 1982 e
1984, o gasto social federal total (recursos fiscais e de contribuies sociais) caiu
27%. Em igual perodo, sua participao percentual no PIB declinou de 10,2%
para 8,2%, enquanto o gasto social per capita retraiu-se de US$336 para US$237
(Piola & Camargo, 1993).

24
Consultar Salm (1983). Analisando o impacto da recesso sobre o mercado de trabalho entre 1980 e 1984,
Serra (1984: 8) afirma que: O principal setor onde a crise se manifesta o industrial. Sua produo declinou
cerca de 16% desde 1980 e o emprego, no mesmo perodo (1980-84), caiu cerca de 20%, voltando ao nvel de
11 anos atrs. Dentro da indstria, o ramo mais atingido o de bens de capital, cuja produo desabou em
nada menos que 46,5% em apenas trs anos, retrocedendo ao nvel de 1973 (...). Em dezembro de 1983, o
ndice de ociosidade nas indstrias de bens de capital sob encomenda era de cerca de 65%. A renda por
habitante do pas, prossegue o autor, declinou entre 1980 e 1984 quase 13%, voltando ao nvel de 1976. A
queda do padro de vida mdia dos brasileiros foi de 16,5% se levarmos em conta tambm a perda de renda
real devido degradao das relaes de troca ampliao de remessas ao exterior por conta dos servios de
fatores.
Bonelli (1984) constata, para o perodo 1979-83, impressionante reduo da renda mdia de todos os
segmentos da populao com algum rendimento: Para o enorme contingente humano (50 milhes de
pessoas) que percebia algum rendimento nesses anos, a reduo da renda mdia no quadrinio alcanou
aproximadamente 23%. Ao dividir o perodo nos dois binios que o compem, nota-se que no primeiro a
perda da renda mdia foi de 3%, ao passo que no binio 1982-83 atingiu 20%. A reduo da renda mdia no
foi uniforme, atingindo mais duramente os estratos inferiores. Segundo o autor, os 40% inferiores da
distribuio de rendimentos tiveram perdas de renda mdia real no quadrinio da ordem de 30% (27,4% no
binio 1982-83), ao passo que para os 40% superiores, a perda foi de 22% sendo 19% no ltimo binio.
80
Em sntese, o esgotamento da Estratgia Conservadora foi influenciado por
um duplo movimento estrutural. De um lado, a reorganizao da sociedade civil
amplificava a presso do movimento popular por melhores condies de vida. De
outro, a recesso econmica operava em sentido oposto, agravando a crise social
e restringindo a capacidade de resposta governamental.
4.1 CRISE DO COMPLEXO PREVIDENCIRIO
25

O complexo previdencirio foi duramente atingido pelo ajuste recessivo. A
principal fonte de financiamento era o FPAS, cujo comportamento dependia da
massa de salrios e, portanto, do nvel de emprego e da evoluo do salrio real;
e essas receitas declinaram, a partir de 1979, devido aos efeitos da poltica
econmica na contrao da massa de salrios. A arrecadao do FPAS caiu cerca
de um tero, no perodo 1982-84.
A contribuio da Unio para o complexo previdencirio manteve-se
residual na crise. No incio dos anos 70, essa contribuio representava cerca de
10% da receita total; em 1980, sua participao relativa era de apenas 5,2%. Nos
anos seguintes, essa participao elevou-se suavemente, mas mantendo-se em
patamar insuficiente para cobrir o custeio do sistema. Essa situao gerou
controvrsia interministerial (MPAS versus Secretaria do Planejamento), acerca da
quantia a que legalmente a Previdncia Social teria direito, dentro da massa de
recursos do Tesouro Nacional.
Para enfrentar a crise, o governo adotou um conjunto de medidas de
carter anti-social visando a ampliar as receitas e a reduzir as despesas,
especialmente na rea da assistncia mdica. Alm da majorao das alquotas de
contribuio pagas pelas empresas e empregados, destacou-se a obrigatoriedade
de os segurados inativos voltarem a contribuir para a previdncia, entre 3% e 5%
sobre o valor dos benefcios (Decreto-lei n. 1.910, de 29/12/1981). Com isso, as
receitas das contribuies compulsrias cresceram taxa real de 24% em 1982,
produzindo um alvio financeiro. Depois, com o aprofundamento da recesso, em
1983, essas receitas declinaram 2%. A reduo das despesas afetou
especialmente a rea de assistncia mdica previdenciria. Entre 1980 e 1983,
esse patamar de gasto caiu 26%.
Pressionado pela crise financeira do complexo previdencirio, em 1981 o
governo federal instituiu o Conselho de Administrao da Sade Previdenciria
(Conasp), como rgo do MPAS presidido pelo presidente do Inamps. O objetivo
do Conasp era racionalizar a assistncia mdica previdenciria e conter as
despesas. A implementao, no mbito do Conasp, do Plano de Reorientao da
Assistncia Mdica no mbito da Previdncia Social (1982-84) teve alguma

25
Baseado em Braga, Fagnani e Silva (1989).
81
repercusso, sobretudo ao promover a adaptao do componente mdico-
hospitalar ao contexto de escassez e colocar novas bases organizacionais desse
mesmo sistema, com fundamento em mecanismos de articulao
interinstitucional (Mdici, Piola e Vianna, 1988:157).
4.2 CRISE DO SFH
Os mecanismos de financiamento da poltica habitacional tambm foram
duramente atingidos pela recesso econmica. O FGTS debilitou-se pelo
desemprego e pela desindexao dos salrios. A arrecadao bruta caiu, os
saques aumentaram, resultando em forte retrao da arrecadao lquida. Entre
1978 e 1984, a arrecadao bruta (fluxo no perodo) caiu 34%; o volume de
saques cresceu 33%; a relao saque/arrecadao bruta passou de 51% para
80%; a arrecadao lquida do FGTS em 1984 correspondeu a apenas 24% do
patamar de 1979.
A segunda fonte de receitas do SFH era o pagamento das prestaes pelos
muturios. A poltica salarial limitou a capacidade de pagamento dos muturios,
debilitando esta fonte: pelo Decreto-lei n. 2.065/83 os salrios da classe mdia
na qual se inclua a maior parte dos muturios do BNH passaram a ser
corrigidos por ndices inferiores (80% do INPC) aos aplicados na correo da
prestao da casa prpria (INPC integral).
Potencializado pelo desemprego, o impacto dessa medida foi imediato. O
ndice de inadimplncia saltou de 26% em dezembro de 1980, para 51% em junho
de 1984. Entre junho de 1983 e agosto de 1984, o percentual de muturios com
mais de trs prestaes em atraso evoluiu de 6% para 19%. Outro indicador crtico
era o nvel de comprometimento da renda familiar com a prestao da casa
prpria, que se elevou de 32% para 45%, para as famlias com renda mensal de
at vinte salrios mnimos (entre junho de 1982 e julho de 1984).
As cadernetas de poupana o terceiro eixo de sustentao do SFH no
foram penalizadas pela poltica econmica. Exceto em 1980, quando sofreu queda
real (-5,9%), nos demais anos o saldo das cadernetas apresentou taxas de
crescimento real positivas.
A crise do SFH restringiu as possibilidades da poltica habitacional. As
aplicaes do BNH em habitao caram pela metade entre 1982 e 1984. O
nmero de financiamentos habitacionais concedidos em 1984 correspondeu ao
patamar de 1/3 do nmero de 1980.
A poltica econmica tambm amplificou os desequilbrios estruturais do
SFH. O montante dos saldos devedores acumulados no final dos contratos que
na maioria dos casos no era de responsabilidade do muturio cresceu
espetacularmente, gerando um extraordinrio rombo no Fundo de Compensao
das Variaes Salariais (FCVS). Como mencionei, esse desequilbrio foi fruto dos
82
recorrentes subsdios concedidos aos muturios desde 1968 (poltica de
remendos), referidos anteriormente.
A formao do saldo devedor no final dos contratos tambm decorreu da
defasagem entre o reajuste do saldo devedor (trimestral) e o reajuste das
prestaes (semestral e, na maioria dos casos, anual). Esse problema foi
agravado pela diversidade entre o ndice que reajustava a prestao (INPC) e o
que corrigia o saldo devedor (ORTN). Alm da evoluo da ORTN em nveis
superiores ao do INPC, houve o problema relacionado capacidade de
pagamento dos muturios e, portanto, poltica salarial. Como j vimos, a maior
parte dos muturios passou a ter seus salrios reajustados em 80% do INPC
(Decreto n. 2.065/83). Assim, num contexto de inflao elevada e de salrios
desindexados, persistiu o seguinte impasse: como fixar a prestao da casa
prpria (anual e semestral), em magnitude suficiente para remunerar um passivo
corrigido trimestralmente com base na evoluo da ORTN, se a maior parte dos
muturios tinha seus salrios corrigidos semestralmente com base em 80% do
INPC?
Uma vez mais, o impasse foi enfrentado com a poltica de remendos,
resposta sempre recorrente desde 1968. Dadas, contudo, a gravidade da
conjuntura econmica e a indita presso organizada dos muturios da classe
mdia (Machado et al., 1985; Melo, 1993) essa prtica levou o desajuste estrutural
implcito ao SFH ao paroxismo. O custo dessa estratgia (estimado em mais de
US$40 bilhes nas prximas dcadas) foi finalmente apresentado sociedade e
passou a ser pago com recursos fiscais do Tesouro nacional, refletindo uma das
mais notveis medidas regressivas de toda a poltica social brasileira durante o
autoritarismo.
Dentre as novas polticas de remendo encaminhadas pelo regime militar
nessa etapa, que aprofundaram o rombo do FCVS, destacam-se medidas que
visavam a trs tipos de objetivos Primeiro, as medidas que visavam a desafogar o
oramento domstico dos muturios e a reduzir a inadimplncia.
26
Segundo,
medidas que visavam a escoar o estoque de habitaes produzidas e no-
comercializadas (estimadas em mais de 240 mil unidades).
27
Terceiro, tomaram-se

26
Dentre tais medidas, destacam-se: a) a concesso de bnus para abater das prestaes durante doze meses,
como mecanismo para incentivar a renegociao das dvidas, mediante a incorporao de dbitos em atraso ao
saldo devedor do financiamento; b) para dar cobertura ao bnus, foi criado um subsdio do Tesouro nacional
ao BNH, vigente nos prximos dez anos; c) a opo pelo reajuste das prestaes com base em 80% da
variao do salrio mnimo, no binio 1983-4; d) nova mudana dos sistemas de amortizao, visando a
reduzir o valor do encargo da prestao atual; e) concesso da Equivalncia Salarial por Categoria
Profissional; f) reformulao do Fundo para Pagamento das Prestaes no Caso de Perda de Renda por
Desemprego ou Invalidez Temporria (Fiel), permitindo a utilizao do Fundo, em caso de desemprego, em
at doze prestaes sucessivas ou alternadas.
27
Dentre essas, destacam-se: a) ampliao, em at cinco anos, dos prazos mximos de financiamento; com
essa medida, o limite do prazo de amortizao dos financiamentos dobrou de 15 anos para 30 anos, desde a
criao do BNH, para aliviar as prestaes de seus financiamentos; b) criao do Sistema Misto de

83
medidas para gerar novos recursos, com os quais se daria cobertura aos riscos
das instituies financeiras
28
(Ministrio do Interior, 1984 e 1985; Matta, 1984a,
1984b, 1984c e 1984d).
4.3 CRISE DO SFS
Nos anos 70, o desempenho do SFS havia sido insatisfatrio ante o que
fora programado; no incio dos anos 80, o sistema mergulhou em grave crise,
jamais superada. Diversos fatores contriburam para isso.
Do ponto de vista das receitas, destaca-se o debilitamento do FGTS, fruto
do desemprego e da queda dos salrios, de um lado; e, de outro lado, resultado
do calote das Concessionrias Estaduais de Saneamento que, na crise,
deixaram de pagar os emprstimos contrados junto ao fundo.
Em grande medida, a crise decorreu tambm da corroso do valor real das
tarifas o que evidencia a utilizao das empresas de saneamento como
instrumentos da poltica econmica no combate inflao.
O crescente endividamento das CES em moedas estrangeiras tambm
contribuiu para a crise do SFS. Essa situao foi resultado de as empresas terem
sido utilizadas como instrumentos da poltica cambial do governo, na captao de
recursos externos visando a administrar o Balano de Pagamentos. Com o
colapso cambial em 1982, os custos dessa estratgia emergiram vigorosamente.
Alm disso, no incio dos anos 80, o conjunto das concessionrias
estaduais de saneamento apresentava custos operacionais elevados, o que as
distanciava da meta de atingir condio mnima de viabilidade financeira, como
pressupunha o Planasa. Em alguma medida, essa situao decorreu da
implementao de obras de alto custo e longo prazo de maturao, refletindo, em
muitos casos, a ocorrncia dos processos de privatizao do espao pblico. Com
isso, o custo operacional e as despesas financeiras cresceram mais do que a
possibilidade de dar-lhes cobertura mediante tarifas controladas pela rea
econmica e cujo valor real estava submetido a desvalorizao contnua.

Amortizaes com Prestaes Reais Crescentes (Simc), que proporciona aos futuros compradores uma
prestao inicial 15% menor que a da Tabela Price, com a garantia de que o valor da prestao, em termos
reais, permanecer constante nos primeiros 24 meses. A compensao seria feita a partir 25 prestao, com
pequenos acrscimos mensais no valor da prestao; c) reduo em at 2% ao ano das taxas de juros nos
financiamentos atravs de Cooperativas Habitacionais, ampliando o atendimento prioritrio do BNH s faixas
de menor renda; e f) criao do Plano de Opo de Compra de Moradia (POC) (locao de moradias com
opo de compra ao final do contrato).
28
Destacam-se, aqui: a) a criao do Fundo de Apoio Produo de Habitaes para a Populao de Baixa
Renda (Fahbre); b) a instituio do Fundo de Assistncia Habitacional (Fundhab); e c) a elevao da
contribuio ao FGDLI e das alquotas do Fundo de Assistncia Liquidez (FAL), exigida dos agentes
financeiros.
84
Da mesma forma, os Fundos de gua e Esgoto (FAE), capitalizados pelos
governos estaduais, no evoluram conforme o esperado, devido a vrios fatores,
dentre os quais o impacto negativo da recesso na receita tributria dos governos
estaduais. Nesse contexto, os estados deixaram de integralizar o FAE e as CES
tambm deixaram de pagar os emprstimos contrados junto ao Fundo.
Alm disso, tampouco os ativos do FAE tiveram a evoluo prevista. Em
alguns anos, os ativos sofreram desvalorizaes reais, em virtude de a correo
monetria ser fixada em nveis inferiores aos da inflao. Os retornos das
aplicaes foram retardados, sobretudo, pela alocao de recursos em obras de
grande porte, de alto custo e longo prazo de implementao.
Em decorrncia da crise do SFS, o patamar de investimento do Planasa
reduziu-se drasticamente no incio dos anos 80: o investimento total realizado em
1984 correspondeu metade do executado em 1981.
4.4 CRISE DO TRANSPORTE PBLICO
A crise do financiamento do transporte pblico decorreu de dois fatores.
Primeiro, o fim da vinculao de receita tributria, consumada em 1982, j
referida. Segundo, pela utilizao das empresas do setor como instrumentos da
poltica cambial, visando captao de recursos externos.
No incio dos anos 80, caiu a participao relativa dos recursos fiscais na
composio das fontes de financiamento das empresas federais de transporte
pblico (EBTU e CBTU) e aumentou a participao dos emprstimos externos.
Observe-se que, entre 1979 e 1984, a participao relativa de emprstimos
externos na composio da receita global da EBTU elevou-se, de 4,4%, para
60,5%.
Tendncia semelhante observou-se na CBTU. A composio das fontes de
financiamento dos programas de trens de subrbio desenvolvidos pela
RFFSA/CBTU nas regies metropolitanas de Fortaleza, Recife, Salvador, Porto
Alegre e Belo Horizonte tambm demonstra expressiva participao de recursos
externos. Essa participao, que era de 3,2% em 1981, passou a 67,9% em 1983
e atingiu 87,9% em 1984.
Esse padro de financiamento comprometeu definitivamente a capacidade
de investimento do setor, dada a enorme presso que o pagamento do servio da
dvida passou a exercer sobre os escassos recursos disponveis. A partir de ento,
a participao dos investimentos no dispndio global declinaria continuamente,
enquanto aumentava a parcela correspondente ao servio da dvida. No caso da
EBTU, a participao do servio da dvida no dispndio total elevou-se de 0,5%
em 1980, para 25,8% em 1984.
4.5 CRISE DA SADE PBLICA E DA EDUCAO
85
Os impactos da crise foram relativamente menores nas polticas de
educao e de sade pblica, financiadas com recursos do Tesouro Nacional. Em
alguma medida, esse fato decorreu da utilizao do Finsocial, nova contribuio
social criada em 1982. Em 1984, os recursos do Finsocial contriburam com 10% e
48%, respectivamente, no financiamento dos gastos do Ministrio da Educao e
Cultura e do Ministrio da Sade. Em 1985, esses ndices atingiram 25% e 71%.
Tal comportamento sugeria que o Finsocial tem sido, na verdade, no um
instrumento de expanso da rea social, como justificado na sua criao, mas
mera fonte substitutiva da receita tributria (Vianna et al., 1987:10).
Mesmo assim, os programas de sade pblica foram penalizados pela
poltica recessiva. As despesas do Ministrio da Sade apresentam taxas anuais
de crescimento reais negativas a partir de 1978. Tomando esse ano como base,
as despesas realizadas em 1983 foram cerca de 30% inferiores. Com isso, a
participao do Ministrio da Sade nas despesas totais da Unio, que j era
reduzida em 1978 (1,9%), caiu para 1,3% em 1983. Como corolrio, os gastos
federais nos principais programas na rea de sade pblica declinaram, entre
1978 e 1984.
O nico setor cujos gastos cresceram na crise foi o de suplementao
alimentar (cresceram 54% entre 1980 e 1984). Tambm nesse caso, foi a criao
do Finsocial que permitiu esse comportamento atpico. Isso se explica pelo baixo
patamar de gastos detido por esses programas, criados, sobretudo, no final dos
anos 70, bem como pelo seu maior uso no clientelismo eleitoral nos ltimos anos
do regime militar.


Com este captulo, conclu a anlise do primeiro momento (1964/1984) da
trajetria da poltica social entre 1964 e 2002, objeto desta tese.
A seguir pretendo analisar o segundo momento, entre 1985 e 1989. Como
veremos, nesta fase foi intensificado o processo de estruturao das bases
institucionais, financeiras e de proteo social caractersticas do Estado de Bem-
Estar Social em nosso pas, que ganhou impulso no mago da luta das foras
oposicionistas que se contrapunham ao regime militar, e desaguou na
Constituio de 1988.
A crtica ao carter excludente da poltica social do ps-64 era o ponto de
partida da agenda de reformas socialmente progressistas, formulada por esses
atores a partir de meados dos anos 70. Essa foi a razo que me levou a iniciar
esse trabalho com a anlise do perodo 1964-1984. Dessa perspectiva, esforcei-
me, na primeira parte desta tese, para apresentar os contornos gerais da
estratgia de modernizao conservadora para a poltica social implementada pelo
86
regime militar, para situar melhor os seus pontos mais vulnerveis crtica pela
oposio democrtica.
Esse esforo foi feito em duas aproximaes. Na primeira, busquei
demonstrar que o trao marcante dessa etapa foi a evidncia de que a interveno
estatal nas polticas sociais no funcionou como mecanismo de redistribuio
indireta da renda. Esse fato foi resultado das referidas caractersticas estruturais
da interveno governamental nesta quadra que, em conjunto, configuraram uma
determinada estratgia de interveno estatal. Na segunda aproximao, trabalhei
para destacar que, embora essas caractersticas estruturais tenham sido
proeminentes em todo o ciclo autoritrio, a estratgia conservadora apresentou
configuraes diferenciadas ao longo dos anos, refletindo a dinmica poltica e
econmica mais ampla.
87




SEGUNDA PARTE RUMO AO ESTADO SOCIAL
(1985-1988)




88
CAPTULO I FORMAO DA AGENDA DE REFORMAS
PROGRESSISTAS
A partir de meados dos anos 70, o processo de reorganizao poltica da
sociedade civil foi intensificado. Dentre as diversas manifestaes desse
movimento destacam-se a retomada do movimento sindical e, sobretudo, o
surgimento do sindicalismo autntico no ABC paulista; a emergncia do
movimento social, amparado por setores progressistas da Igreja Catlica; a
organizao de novos partidos polticos de oposio; o revigoramento das
associaes comunitrias e das associaes profissionais e de classe; a retomada
da mobilizao estudantil; e o crescente engajamento da universidade na luta pela
restaurao do Estado Democrtico de Direito.
1

Na esteira desse processo, as foras oposicionistas foram pontilhando uma
extensa agenda poltica, econmica e social de mudanas. Na primeira metade
dos anos 80, j era possvel identificar os contornos de um amplo projeto de
reforma de cunho nacional, democrtico, desenvolvimentista e redistributivo. A
construo de um efetivo Estado Social, universal e equnime, era um dos cernes
desse projeto.
O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) posteriormente (1979)
denominado Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) , principal
frente de oposio ao regime militar, teve papel destacado na construo dessa
agenda de transformao. Uma primeira verso consolidada daquela agenda
encontra-se no documento Esperana e Mudana: uma Proposta de Governo
para o Brasil, elaborado pelo PMDB, em 1982.
Em 1984, o projeto reformador progressista construdo pela oposio
tambm foi assimilado pela chamada Frente Liberal, bloco de dissidentes da
base poltica do regime militar, posteriormente aglutinados no Partido da Frente
Liberal (PFL). Como de sabe, em agosto desse ano foi formada a chamada
Aliana Democrtica, pacto entre o PMDB e a Frente Liberal visando eleio
indireta para a presidncia da Repblica no Colgio Eleitoral. Nessa ocasio, foi
divulgado o documento Compromisso com a Nao, que absorve o esprito do
projeto oposicionista.
Em 1985 e 1986, as bandeiras reformistas tambm foram incorporadas na
retrica do Governo da Nova Repblica. particularmente relevante sua presena
nos planos de desenvolvimento econmico e social formulados pela Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan-PR).

1
A bibliografia sobre o tema ampla. Consultar especialmente: Moises (1978); Almeida (1983); Singer e
Brandt (1983); Rainho (1980); Santos (1981) Durham (1984); Reis & ODonnell (1988); Stepan (1986);
Cardoso (1983); e Sallum Jr. (1996).
89
O processo de formao da agenda reformista tambm pode ser
apreendido pela tica setorial. Nos diversos segmentos, esse processo
apresentou dinmicas e ritmos diferenciados, refletindo os respectivos estgios de
organizao e de capacidade de mobilizao poltica. Ele foi particularmente frtil
nos campos das relaes sindicais e trabalhistas, da Reforma Agrria, da sade e
da educao e, em menor medida, nas polticas urbanas.
A seguir, detalham-se estes pontos. O captulo subdivide-se em quatro
partes, a saber:
O papel da oposio;
O pacto da transio;
A retrica do Governo da Nova Repblica; e
A formao das agendas setoriais.
1 O PAPEL DA OPOSIO
Como se sabe, no contexto do bipartidarismo imposto pelo regime militar, o
Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) foi a principal frente de oposio. Em
1979, por fora da reforma poltica promovida pela ditadura, o MDB foi convertido
em Partido do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB).
Este partido teve papel destacado na construo da agenda de mudana.
Dentre a vasta contribuio produzida na poca,
2
um documento particularmente
relevante para os objetivos desta tese: Esperana e Mudana: uma Proposta de
Governo para o Brasil (PMDB, 1982).
Esse documento explicita os contornos de um amplo projeto de
transformao de carter nacionalista, desenvolvimentista, democrtico e
igualitrio. Trata-se da primeira verso consolidada das diversas agendas setoriais
de reforma que estavam sendo desenhadas pelas foras oposicionistas em
diversas frentes. Todavia, a importncia do Esperana e Mudana transcende
este ponto, posto que suas diretrizes polticas, econmicas e sociais serviram de
fio condutor das foras progressistas no longo processo de luta que desaguou na
Assemblia Nacional Constituinte; e, alm disso, suas principais bandeiras foram
inscritas na Constituio da Repblica promulgada em 1988.
Em novembro de 1981, por ocasio da Conveno do Partido, o PMDB
lanou ao debate nacional um documento de estudo sobre as sadas para a
dramtica conjuntura que o pas vive. Posteriormente, esses estudos foram

2
A Revista do PMDB, por exemplo, reflete esse processo em marcha. Dentre as contribuies, sobretudo
entre 1981 e 1984, destacam-se os artigos de Ulysses Guimares (1981, 1983, 1984 e 1984a), Celso Furtado
(1982 e 1983), Severo Gomes (1982 e 1983), Miguel Arraes (1983 e 1984), Almino Affonso (1981), Jos
Serra (1982), Luciano Coutinho e Luiz Gonzaga Mello Belluzzo (1982), Carlos Lessa (1982), Raphael de
Almeida Magalhes (1981) e Fernando Henrique Cardoso (1981 e 1984).
90
aperfeioados em diversos fruns. Em maro de 1982, por exemplo, o texto foi
debatido no Seminrio Nacional do PMDB, realizado em Porto Alegre. Nesse
evento esteve presente grande parte da inteligncia brasileira, ao lado de
sindicalistas, militantes peemedebistas e parlamentares.
Aps esse Seminrio, foi escrita a verso final, divulgada em outubro de
1982, no mais como um documento de estudo, mas como uma manifestao
formal do partido. Na viso das suas lideranas, a proposta apresentada para o
debate pblico, no tinha a pretenso de apontar um caminho definitivo ou um
modelo de Sociedade Nacional, mas apontar e discutir caminhos para romper a
barreira da crise, do endividamento e da marginalizao das camadas majoritrias
e prope a reorganizao da Sociedade Nacional para que esta possa,
democraticamente, optar por seus projetos polticos, sociais, econmicos, culturais
e institucionais (I:6).
O documento subdivide-se em quatro partes, analisadas a seguir:
I O PMDB e a Transformao Democrtica;
II Uma Nova Estratgia de Desenvolvimento Social;
III Diretrizes para uma Poltica Econmica; e
IV A Questo Nacional.
I O PMDB E A TRANSFORMAO DEMOCRTICA
O ponto de partida do documento a constatao da gravidade da situao
que o pas atravessava no incio dos anos 80, que combinava a pior crise
econmica e social desde os anos 30 com uma profunda crise institucional.
A crise econmica e social era percebida pela situao de desordem
econmica no plano interno: recesso, inflao anual de 100%, as mais altas
taxas de juros reais do mundo, dvida externa sufocante, agricultura desalentada,
finanas pblicas em estado catico. Essa crise era considerada
extraordinariamente profunda, porque ocorria simultaneamente a uma crise
mundial que colocava em xeque o estilo de crescimento econmico do ps-guerra,
as relaes entre as grandes potncias, o sistema monetrio internacional e as
relaes entre Centro e Periferia. Tratava-se de uma crise de um estilo de
desenvolvimento econmico atrelado internacionalizao da economia que abria
o pas ao vendaval da crise internacional (Idem:7).
A gravidade da crise nacional tambm era conseqncia do fato de que ela
condensava os traos perversos de uma sociedade assentada no privilgio para
poucos e na marginalizao da maioria, que se foram acumulando na histria
brasileira.
3
Entretanto, afirma o documento, o mais grave era a crise poltica,

3
Segundo o documento: A concentrao do poder e o elitismo que sempre excluram o povo das decises
fundamentais; a desigualdade social, que sempre marcou uma nao dividida entre uns poucos privilegiados e
91
percebida pelo divrcio profundo entre a sociedade e o Estado, a ausncia de
confiana e de representatividade.
4

Estado de Direito e Assemblia Nacional Constituinte
O documento taxativo ao sustentar que a nica sada para a crise
nacional era o restabelecimento da democracia e do Estado de Direito.
5

A redemocratizao implicava o restabelecendo dos direitos civis e
polticos, extinguindo-se a legislao autocrtica. A inexistncia de garantias
efetivas aos direitos humanos levava sistematicamente s prticas da tortura, da
violncia e do terror bem como permitia a violao da privacidade. A democracia
exigia a eliminao de tais prticas e dos rgos que atentavam contra as
liberdades individuais. Nesse sentido, era fundamental a revogao dos
dispositivos que suprimiam as garantias e as liberdades do cidado, como os
dispositivos que possibilitavam a evocao do Estado de Emergncia e da Lei de
Segurana Nacional. Da mesma forma, a censura e a Lei de Imprensa deveriam
ser abolidas; e o direito de reunio e o direito de greve deveriam ser prontamente
assegurados.
O principal instrumento para restabelecer o Estado Democrtico de Direito
era a Assemblia Nacional Constituinte (ANC).
6
Assim, o fim do arbtrio passava,

a maioria esmagadora de excludos; a dependncia econmica, que sempre nos atrelou aos dominantes.
Concentrao do poder e elitismo, desigualdade social e dependncia econmica que foram levadas ao
paroxismo nestes anos de autoritarismo (Idem:7).
4
Essa crise era percebida pelas seguintes manifestaes: Falta de crena nos lderes; falta a
institucionalizao da prtica democrtica; falta eficincia no Estado. Impera a privatizao do interesse
pblico. Impera a corrupo. Impera o arbtrio dos poderosos. Impera o casusmo legislativo para tentar
transformar em vencedores das eleies os grandes perdedores diante da Nao: os homens e o partido do
governo (Idem:7).
5
Esse ponto central aparece, por exemplo, na seguinte passagem: O PMDB sabe que a crise nacional no
encontrar soluo sem mudanas profundas. Mudanas que s podero ter incio com o fim do arbtrio e da
exceo. Mudanas que havero de nascer do reencontro do povo com o poder poltico. A sociedade brasileira
anseia pela Democracia, luta por ela, sonha com ela. A sociedade repele a arbtrio atravs de todas as suas
formas de representao de interesses e de organizao social: partidos polticos, movimentos sociais,
organizaes comunitrias, igrejas, sindicatos, organizaes patronais, profissionais, movimentos setoriais e
culturais. Democracia Estado de Direito, liberdade de pensamento e de organizao popular, respeito
autonomia dos movimentos sociais e repousa na existncia de partidos polticos slidos. Democracia significa
voto direto e livre, significa restaurao da dignidade e das prerrogativas do Congresso e do Poder Judicirio,
significa liberdade e autonomia sindical, significa liberdade de informao e acesso democrtico aos meios de
comunicao de massa. Democracia implica democratizao das estruturas do Estado, implica resgatar a
soberania nacional, implica redistribuio de renda, criao de empregos e bem-estar social crescente. (...)
Democracia ruptura com o longo passado autoritrio e elitista, participao autnoma dos movimentos
sociais nas decises nacionais atravs da representao legtima, de meios modernos de consulta e informao
e da definio dos rumos de nosso desenvolvimento atravs do planejamento democrtico. As maiorias
oprimidas da populao as mulheres, os jovens, os negros , as minorias discriminadas os ndios, grupos
tnico-culturais no podem continuar sendo tuteladas. Tampouco podem permanecer os Sindicatos sob o
taco retrgrado do corporativismo (Idem:i e ii).
92
necessariamente, pela reforma ampla e democrtica da Constituio da
Repblica. Nesse sentido, a ANC era vista pelo PMDB como a soluo-sntese
ou, ainda, como o bero da Democracia, ou o bero pacfico e representativo
dos anseios do povo.
Democratizao das Decises, Controle Social e Participao Poltica
A democratizao substantiva do pas requeria mecanismos institucionais
que canalizassem e estimulassem a participao e o controle social nos processos
de deciso e ao mesmo tempo refreassem a prepotncia do Executivo face ao
Legislativo e ao Judicirio. O documento preconizava a ampla democratizao das
estruturas polticas, sociais e econmicas.
7

Tambm ressaltada a importncia do fortalecimento dos movimentos
sociais que emergiam nesta poca, enraizados nas bases da sociedade. A
realizao das potencialidades desses movimentos era vista como condio
essencial para a construo da democracia. Na mesma perspectiva, colocava-se o
fortalecimento da luta pela participao poltica dos sindicatos na vida nacional,
removendo-se os limites impostos pela legislao corporativista.
Outra vertente era fortalecer os partidos polticos. A defesa da liberdade de
organizao partidria requeria a revogao da legislao autocrtica,
restabelecendo os direitos polticos e civis. Dependia tambm da criao de um
sistema adequado de financiamento pblico da atividade partidria, para torn-la
independente do poder econmico, privado ou estatal. Tambm era necessrio
conferir aos partidos polticos um efetivo poder de imprensa, isto , permitir o
acesso permanente aos meios de comunicao de massa, para que as questes
pblicas pudessem ser livremente debatidas pela sociedade, em processo
contnuo de esclarecimento e de formao da opinio pblica.
A efetiva democratizao das decises tambm dependia da liberdade
partidria, de sorte a assegurar a expresso poltica a todos os setores sociais ou
tendncias ideolgicas. A democratizao da vida social e poltica exigia, ademais,
a observncia dos direitos eleitorais. Nessa perspectiva, era necessrio estender o
voto ao analfabeto e banir as restries que cerceavam o direito postulao de
cargos eletivos; estabelecer o princpio de representao proporcional da
cidadania; garantir o direito s coligaes como projeo de liberdade partidria;
assegurar plenamente o livre debate pelos meios de comunicaes de massa

6
A ANC deveria ser convocada, posto que o Brasil era um pas sem Constituio que honre este nome. O
que o arbtrio apelidou de Constituio a Emenda Constitucional n 1, de 1969, que foi outorgada por uma
junta militar revelia da Nao, afirma o documento (Idem:10).
7
Esse ponto referido nos seguintes termos: Sem uma ativa participao poltica popular, sem partidos
polticos slidos, sem liberdades pblicas plenamente garantidas, sem planejamento democrtico, sem um
Legislativo independente, atuante e forte, sem um Judicirio aparelhado e com prerrogativas que asseguram
sua autonomia, sem o restabelecimento da vida federativa, no pode haver democratizao das decises. E a
democratizao das decises requisito indispensvel justia social e independncia nacional (Idem:10).
93
durante as campanhas eleitorais, revogando a famigerada Lei Falco. Mas,
sobretudo, era fundamental restaurar as eleies diretas para todos os nveis de
governo.
Planejamento Democrtico
A democratizao substantiva do pas tambm requeria o planejamento
democrtico das aes do Estado. O documento parte do pressuposto de que a
interveno do Estado era fundamental numa sociedade to heterognea e
desigual. Assim, a existncia de mecanismos estatais e pblicos de regulao da
vida social era imposio inquestionvel na sociedade contempornea. A
necessidade da interveno estatal era maior ainda num pas como o Brasil,
marcado em sua histria pela fragilidade e pela perversidade do funcionamento
espontneo dos automatismos de mercado, pela fragmentao social e pela
heterogeneidade regional (Idem: 12).
Todavia, a ao do Estado deveria estar submetida ao planejamento
democrtico e ao controle social dos processos de deciso. Era, portanto,
necessrio, promover uma reforma das estruturas do Estado construdas durante
a ditadura, que davam margens a inmeras mazelas como, por exemplo, a
privatizao do espao pblico.
8

Nesta perspectiva, o grande desafio que se colocava para a imaginao
democrtica era o de estabelecer o controle pblico dos processos de elaborao
e execuo das polticas do Estado.
Enfrentar esse desafio requereria, em primeiro lugar, fortalecer o Poder
Legislativo. Alm de restaurar as prerrogativas republicanas clssicas
(inviolabilidade do mandato parlamentar, revogao das normas que instituram a
deciso legislativa por decurso de prazo e substituio por procedimentos
democrticos de agilizao da elaborao das leis; devoluo da possibilidade de
criar despesa sem prejuzo da eficincia econmica), era indispensvel ampliar a
participao do Poder Legislativo na elaborao da poltica de Estado.
Nesse sentido o documento defende a participao efetiva do Legislativo
(Federal, Estadual e Municipal) na discusso da Lei do Plano. No mbito federal,
por exemplo, o Executivo deveria formular um Plano Nacional de
Desenvolvimento, que definisse claramente as diretrizes gerais e setoriais, as
linhas bsicas das vrias polticas pblicas e as prioridades de gasto pblico. O
Legislativo teria papel ativo na definio e na aprovao da Lei do Plano. O
fortalecimento do Poder Legislativo tambm requereria a introduo de

8
Veja-se esse ponto, na seguinte passagem: Entre ns, o planejamento sempre se revestiu de um carter
autoritrio e clientelista, que foi acentuado exausto nestes ltimos dezessete anos de regime desptico. E a
esto para atest-lo a corrupo do carter pblico das decises, que levou a uma verdadeira privatizao do
Estado colocado a servio exclusivo do poder econmico; irresponsabilidade da burocracia, protegida como
nunca pelo sigilo; atrofia do Legislativo e do Judicirio; perda da generalidade da Lei, afogada pelo
particularismo e pelo casusmo do decreto-lei, dos decretos, dos regulamentos, das portarias (Idem:12).
94
mecanismos que assegurassem: a possibilidade da iniciativa popular na
proposio de leis, subscrita por cidados em nmeros a ser fixado
constitucionalmente; a instituio de referendo popular ou o plebiscito para as
grandes questes nacionais; e o aparelhamento tcnico e financeiro do Legislativo
para assegurar o controle social da execuo das polticas do Estado, bem como
a necessidade de recuperar e ampliar os poderes das Comisses Parlamentares
de Inqurito (CPI).
Em segundo lugar, enfrentar o desafio de ampliar o controle pblico dos
processos de elaborao e execuo das polticas do Estado requereria que se
criassem Conselhos Consultivos. O documento prope a criao, nas trs
esferas de governo, de Conselhos de Planejamento Geral e de Conselhos
Setoriais de Planejamento (sade, educao, energia, transportes etc.). Esses
conselhos consultivos seriam integrados por representantes dos sindicatos, das
associaes profissionais, das associaes comunitrias, dos usurios imediatos
das polticas pblicas e dos partidos polticos e funcionariam como um frum
permanente de expresso de interesses legitimamente constitudos e de
discusso dos rumos das polticas de Estado.
9

Em terceiro lugar, a ampliao do controle pblico dos processos de
elaborao e execuo das polticas do Estado, requereria o fortalecimento e a
independncia do Poder Judicirio.
10

Em quarto lugar, a ampliao do controle pblico dos processos de
elaborao e execuo das polticas do Estado, requereria fortalecer a Federao.
Neste sentido, o documento critica a concentrao de poderes no Executivo
Federal, conduzindo expropriao do poder decisrio dos estados e municpios,
levando a uma verdadeira liquidao da Federao. Em contrapartida,
preconizava que a democratizao da sociedade brasileira impunha a
desconcentrao poltica e econmica atravs do reforo da Federao, com
efetiva autonomia de decises pelos estados e municpios, para que no sejam
pensionistas e pedintes da Unio, efetivamente habilitados e com recursos
financeiros para dar respostas s demandas regionais e locais.

9
Em ltima instncia, as funes fundamentais destes conselhos eram a de tornar o Executivo mais sensvel
s demandas populares, a de tornar transparentes as decises pblicas, a de impedir a atuao sempre
camuflada dos interesses poderosos, a de quebrar ao mximo a burocratizao dos processos de deciso e a de
constituir um mecanismo de comunicao e de mobilizao (Idem:15).
10
Segundo o documento: O sistema democrtico requer, ainda, um Poder Judicirio amparado por
prerrogativas e garantias que assegurem sua independncia, dispondo de meios e recursos indispensveis
realizao de justia rpida, eficaz e acessvel s camadas mais carentes e desassistidas da sociedade. A
Reforma do Judicirio e a Lei Orgnica da Magistratura foram manifestaes autoritrias, prejudicando o
exerccio da justia. Impe-se uma reforma democrtica do judicirio com leis complementares que atendam
s tradies jurdicas do Pas e dignidade do exerccio da Justia. Cabe ainda estudar a criao da Justia
Agrria, antiga reivindicao dos trabalhadores rurais, necessria diante da extenso e intensidade dos
problemas e conflitos na rea rural brasileira (Idem:16).
95
Portanto, neste contexto que a bandeira da descentralizao emerge
como um dos principais itens da plataforma reformista. Ela passa a ser defendida
como anttese da centralizao autocrtica e instrumento de controle social e
participao poltica.
11

importante ressaltar que, de forma correta, a descentralizao das
polticas de governo no implicaria a simples municipalizao das decises. Ao
contrrio, a gesto descentralizada no afastava a necessidade de polticas de
carter nacional, sem que isso significasse concentrao de poder. O documento
defende a implementao de polticas de mbito necessariamente nacional,
necessrias num pas to heterogneo, to desigual econmica e socialmente.
Porm, adverte, polticas de alcance nacional no se confundem com
concentrao das decises. Ao contrrio, seria perfeitamente possvel pensar em
normas gerais, vlidas nacionalmente, e imaginar mecanismos de
descentralizao de recursos, que induzissem a desconcentrao da
administrao.
Finalmente, em quinto lugar, a descentralizao do processo de deciso
das polticas governamentais implicaria a necessria descentralizao das
finanas. Nesse sentido, impunha-se uma reforma fiscal em favor dos estados e
municpios. Alm disso, era preciso estabelecer normas de repasse automtico de
recursos, segundo critrios sociais, e permitir que os Estados e Municpios
tivessem a liberdade de aplic-los.
II UMA NOVA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
O documento parte da constatao da ambivalncia da situao brasileira.
De um lado, o vigoroso desenvolvimento capitalista, entre 1956 e 1975,
diferenciou o nosso pas dentro do mundo perifrico. No incio dos anos 80, o
Brasil contava com uma economia industrial avanada, a oitava do mundo; de
outro lado, paralelamente, apresentava um dos mais elevados ndices de pobreza
absoluta e de concentrao da renda e da riqueza social, no globo terrestre
(Idem:17).
12


11
Essa referncia aparece, por exemplo, na seguinte passagem: Para a democratizao dos processos de
deciso crucial proceder sua mxima descentralizao, reativando em bases firmes e duradouras a
Federao. Descentralizar para democratizar, para aproximar o governo do povo, estimulando a participao
poltica dos movimentos sociais e permitindo que a sociedade ajude a definir as polticas de Estado e tenha
mais amplas possibilidades de controlar sua execuo (Idem:16).
12
Na introduo do documento, essa ambigidade destacada: O Brasil um pas rico com povo pobre!
a stima economia industrial do bloco das economias de mercado, entretanto , tambm, um dos campees
mundiais de concentrao de renda e da riqueza. Persistem as desigualdades sociais e regionais, persistem os
enormes bolses de pobreza absoluta. O PMDB considera que este estado de coisas uma vergonha nacional.
Compromisso fundamental do PMDB a extino do analfabetismo, o fim da desnutrio e da mortalidade
infantil, a erradicao das endemias, o fim da promiscuidade habitacional, da insegurana, da falta de
transportes. O PMDB quer acabar com o estado de indigncia forada em que vivem pelo menos 25 milhes
de brasileiros. Quer, e sabe como faz-lo (Idem:ii).
96
Segundo o documento, a crise econmica do incio dos anos 80 aprofundou
esse fosso estrutural e lanou a grande maioria do povo brasileiro em uma crise
social aguda, de graves propores. Entretanto, adverte o PMDB, essa crise social
fruto do modelo econmico excludente estava em curso antes mesmo da
recesso, estando presente at mesmo nos anos do milagre econmico.
13
A
partir de 1974, a progressiva deteriorao das condies econmicas imobilizou
as polticas governamentais, de tal forma que o quadro social continuou em
processo implacvel de decomposio.
Entretanto, ressaltado que, mesmo diante dos obstculos interpostos pela
crise econmica mundial e interna, o pas podia esperar um futuro promissor,
desde que conseguisse conciliar o desenvolvimento com a justia social. com
esse objetivo que se colocava a tarefa de formular uma Nova Estratgia
Econmica e de Desenvolvimento Social.
14

O documento insistia que, ao enfrentar esta tarefa, seria plenamente possvel
conciliar desenvolvimento econmico e social. Ressalvava que o fato de a poltica
econmica e a poltica social constarem como ttulos especficos no documento
no deveria fazer supor que essas duas grandes reas de poltica estariam sendo
concebidas como compartimentos separveis. Nesse sentido, o documento
rechaava a conhecida teoria do bolo, difundida por autoridades econmicas do
regime militar. Ao contrrio, afirma o documento, o PMDB no aceita a falcia
contumaz, de que existe uma contradio entre o econmico e o social; falcia
esta que deu origem teoria do bolo`, de triste memria, de que primeiro ter-se-ia

13
Esse ponto explicitado nos seguintes termos: mister ressaltar que a crise social no Brasil j vinha se
agravando, por conta de uma poltica econmica dominada pelos grandes interesses e posta em prtica com a
irresponsabilidade tecnocrata do regime autoritrio. O distanciamento do povo e de suas vicissitudes, o
arrocho salarial, a ausncia de uma poltica social acentuaram as iniqidades, j graves, do nosso
desenvolvimento histrico. No se pode deixar de sublinhar que, na fase de auge do crescimento acelerado,
entre 1968 e 1973, quando a poltica social foi mais perversa, existiam as condies mais favorveis, do ponto
de vista estritamente econmico, para promover a descompresso salarial e social. Assim, dada a falta de
qualquer poltica social, enquanto a economia atravessava uma das fases mais vigorosas de expanso, com
recursos fiscais abundantes e lucros prdigos, deterioravam-se violentamente a distribuio da renda e as
condies de misria absoluta. No Nordeste, agravaram-se as condies sociais, na rea que j se constitua
no maior bolso de pobreza do Ocidente. Na Amaznia e no Centro-Oeste, grandes fluxos de populao
migrante foram submetidos espoliao de sua fora de trabalho, enquanto que os recursos naturais foram
sendo dilapidados por formas de explorao predatrias e desnacionalizantes. Nas grandes cidades e reas
metropolitanas, a fora de trabalho assalariada e, principalmente, as populaes marginalizadas foram sendo
vitimadas por condies de vida crescentemente deterioradas, em todos os aspectos, com os salrios-de-base
congelados pela poltica de arrocho (Idem:17).
14
Segundo o documento Esperana e Mudana: Diante das graves distores e problemas acumulados
durante os longos anos de regime arbitrrio, torna-se essencial e inadivel a tarefa de estabelecer uma Nova
Estratgia Econmica e de Desenvolvimento Social que responda aos desafios da crise econmica e busque
deliberadamente a distribuio cada vez mais igualitria de renda e da riqueza. Em outras palavras, urgente
enfrentar o agravamento imediato e desagregador da crise econmica, atravs de uma poltica alternativa de
curto-prazo que interrompa o perigoso ciclo recessivo e inflacionrio em que estamos metidos e que, ao
mesmo tempo, prepare as condies para uma retomada slida e ordenada da expanso. Para isso, porm,
indispensvel contar com polticas estratgicas de reordenao do sistema produtivo, para fazer frente aos
desafios colocados pela crise mundial e, simultaneamente, dar suporte a um novo projeto social (Idem:18).
97
que cuidar do crescimento econmico para depois zelar para que seus frutos
fossem distribudos, adverte (Idem: 12).
Uma vez explicitado esse pressuposto fundamental, o Esperana e
Mudana apresenta uma ampla estratgia de desenvolvimento social, assentada
em quatro eixos:
A redistribuio da renda, como objetivo das polticas pblicas e de
reforma social;
As polticas sociais bsicas: exigncias mnimas de uma sociedade
democrtica;
Polticas de reordenao do espao e do meio ambiente; e
O emprego, como sntese da poltica social.
1 A REDISTRIBUIO DA RENDA COMO OBJETIVO DAS POLTICAS
PBLICAS E DE REFORMA SOCIAL
A diretriz maior da estratgia de desenvolvimento social era promover a
redistribuio da renda e da riqueza social. Para isso, era fundamental que todas
as polticas econmicas e sociais estivessem submetidas a estes objetivos, de
maneira deliberada, consistente e explcita. Ao reconhecer essas exigncias,
prossegue o documento, o PMDB subordina toda a conduo das polticas
pblicas promoo dos setores majoritrios da populao, constitudos pelos
trabalhadores, assalariados e populaes de baixa renda, hoje marginalizados dos
frutos do progresso econmico nacional (Idem:20). Entretanto, adverte o
Esperana Mudana, a nica garantia de que o processo de desenvolvimento
com justia social avance de forma consistente reside na participao permanente
e organizada do povo nas decises.
15

Dados estes pressupostos de natureza econmica e poltica, o documento
reconhece que promover a distribuio da renda no era tarefa fcil e, portanto,
no poderia ser lograda simplesmente mediante uma nova poltica salarial que
assegurasse o poder de compra dos assalariados.
16
Ao contrrio, a redistribuio

15
De acordo com a retrica do partido: A democracia do Estado constitui o nico caminho adequado para
colocar, definitivamente, a poltica econmica e social a servio dos interesses da sociedade. Este o caminho
para conjugar o desenvolvimento econmico com a justia social. S com a democracia haver distribuio
mais justa de renda! O desenvolvimento com democracia e participao significa a garantia de um nvel
mnimo de renda, de habitao, de educao, sade, lazer. No pode haver verdadeira democracia fundada na
desigualdade opressiva, na persistncia e ampliao da pobreza, na excluso prtica de imensos contingentes
de seres humanos da cidadania e dos frutos do progresso material e espiritual do pas (Idem:20).
16
Segundo o documento: Muito embora a poltica salarial seja um elemento fundamental de uma estratgia
de redistribuio de renda, ela no pode dar conta de vrios outros aspectos, tais como: a qualidade e
adequao do abastecimento alimentar urbano, o controle dos preos e da diferenciao dos produtos
industriais de ampla demanda popular, a incidncia tributria, as condies de crdito ao consumidor e do
financiamento habitacional, as condies de vida rural, as condies de oferta dos servios urbanos
98
da renda encerrava um processo extremamente complexo que dependeria de
um amplo conjunto de reformas sociais e de polticas pblicas, articuladas em
diversos nveis e com prazos de maturao diferenciados. A consecuo do
objetivo de distribuio da renda no poderia basear-se em propostas utpicas e
demaggicas, afirma o documento. Nesse sentido, o partido prope um conjunto
articulado e exeqvel de polticas sociais, baseado num elenco compatvel,
consistente e no inflacionrio de polticas econmicas e de reformas
institucionais (Idem:20).
Em seguida, o documento apresenta as linhas gerais de articulao entre
as principais polticas pblicas e reformas necessrias para alcanar a meta
central da redistribuio da renda. Segundo o texto, a promoo desse objetivo
dever-se-ia fundar em dois eixos de interveno, tratados a seguir:
Reformas Sociais e Institucionais: reforma da legislao trabalhista;
reformas fundirias (agrria e urbana); e reformas tributria e financeira. E
o papel do conjunto das polticas pblicas para a redistribuio da renda:
poltica salarial, previdenciria e estabilidade no emprego; programa de polticas
sociais de longo alcance; polticas de reordenao do espao regional, urbano e
do meio ambiente; estratgia de Reordenao do Sistema Produtivo; e poltica de
emprego.
1.1 Reformas Sociais e Institucionais
A distribuio da renda e da riqueza nacional dependia, em primeiro lugar,
de reformas sociais e institucionais nas reas trabalhista, fundiria (urbana e
rural), tributria e financeira.
1.1.1 Reforma da Legislao Trabalhista
O objetivo central da reforma trabalhista era fortalecer o conjunto das
organizaes representativas dos trabalhadores urbanos e rurais. Sintonizado com
a luta do movimento sindical com destaque para as deliberaes da I
Conferncia das Classes Trabalhadoras (Conclat), realizada em 1981 , o PMDB
defendia a liberdade sindical, a plena restaurao do direito de greve e a
possibilidade da estruturao da organizao central dos trabalhadores, com a
constituio da Central nica.
Segundo o documento, o fortalecimento do sistema sindical (com liberdade
e autonomia, com poder efetivo de negociao e recurso legtimo greve para
garantia de salrios reais crescentes e novas conquistas sociais) representava a
nica forma de assegurar a distribuio dos benefcios do progresso material s
classes assalariadas, no mesmo compasso do crescimento da produtividade e
acumulao da riqueza social.

fundamentais, de sade, de educao, enfim, de todo um conjunto de elementos que definem a qualidade do
padro-de-vida nas sociedades modernas (Idem:18).
99
A reforma da legislao trabalhista visava a extinguir a tutela do Estado
sobre a organizao sindical e sobre as relaes de trabalho. No campo da
organizao sindical, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) permanecia
comprometida por vcios que precisavam ser eliminados, pois impediam que os
trabalhadores pudessem organizar-se livremente para defenderem seus
interesses. Esses resqucios de corporativismo facilitavam a manipulao e o
controle dos sindicatos pelo regime militar.
O documento endossava as aspiraes da classe trabalhadora, de elaborar
um novo Cdigo de Trabalho que garantisse a liberdade e a autonomia sindicais
e que assegurasse, efetivamente, os direitos dos trabalhadores.
1.1.2 Reforma Agrria
A distribuio da renda e da riqueza nacional tambm dependia da
realizao de uma Reforma Agrria que garantisse o acesso terra a quem nela
trabalhe. A Reforma Agrria representava a sntese de um complexo de medidas
e polticas envolvendo inmeras reas de polticas pblicas.
17

O documento defendia o cumprimento do Estatuto da Terra, o que poderia
encaminhar a soluo progressiva dos principais problemas, dentre os quais se
destacam o xodo rural e a conseqente marginalidade social; os conflitos pela
posse e uso da terra; e a apropriao especulativa da terra como reserva de valor,
impedindo que quem pode produzir tenha acesso a ela.
O documento ressalta a importncia do Estatuto da Terra, cujo esprito era
promover a funo social da propriedade. Entretanto, adverte que o Estatuto da
Terra jamais foi levado a prtica no que tange Reforma Agrria, o que agravou o
problema agrrio e fundirio.
Alm da aplicao do Estatuto da Terra, o Esperana e Mudana defendia
a implantao, simultnea, de um conjunto de outras mudanas complementares
necessrias para a implantao de uma verdadeira poltica de Reforma Agrria.
18


17
De acordo com o documento: A Reforma Agrria significa uma completa reorganizao da vida rural com
o objetivo de assegurar acesso terra, ocupao produtiva, renda e condies dignas de vida populao do
campo. Significa o fortalecimento e a liberdade de organizao dos produtores e trabalhadores, para que o
Estatuto da Terra venha a ser efetivamente implantado, garantindo o acesso terra, a regularizao da
situao dos verdadeiros posseiros e a reordenao do sistema agrcola, de forma adequada s caractersticas
regionais, com o objetivo de criar uma agricultura eficiente, com produtividade crescente e uma populao
rural prspera e livre.(...) No possvel uma Reforma Agrria sem uma poltica agrcola eficaz, sem que haja
interveno na comercializao dos produtos, sem que haja estradas, silos, assistncia tcnica, crdito
adequado, apoio s cooperativas dos pequenos e mdios produtores, financiamento de longo prazo para as
imobilizaes, garantia real de preos, seguro abrangente, educao, previdncia, saneamento, sade etc.
(Idem:22).
18
Dentre essas medidas propostas, destacam-se: A democratizao da estrutura rural deveria apoiar-se, entre
outras, nas seguintes transformaes institucionais na rea rural: a) defesa dos parceiros e arrendatrios que
representam 20% da mo-de-obra permanente da agricultura brasileira, assegurando-lhes o direito de acesso
propriedade; b) adoo de uma verdadeira Reforma Tributria, ampla e rpida, generalizando o acesso terra,
100
1.1.3 Reforma Fundiria Urbana
O objetivo maior de promover a distribuio da renda e da riqueza nacional
dependia tambm da realizao da reforma fundiria urbana. Nesse sentido, de
acordo com o documento, era fundamental assegurar o cumprimento da funo
social das propriedades rurais e urbanas.
19

A reforma fundiria urbana tambm era vista como pr-requisito para a
implementao da poltica de desenvolvimento urbano, capaz de reordenar as
condies de vida nas cidades, assegurar o direito moradia e aos servios
pblicos, regularizar a propriedade nas favelas, coibir a especulao imobiliria e
promover o desenvolvimento integrado da habitao popular, do saneamento, dos
transportes, das escolas e postos de sade.
1.1.4 Reformas Tributria e Financeira
A distribuio da renda e da riqueza nacional tambm requeria que se
fizessem as reformas tributria e financeira. A reforma tributria era necessria,
sobretudo, para eliminar as injustias do sistema de impostos. Mais
especificamente, ela visava a corrigir a regressividade existente no sistema fiscal.
Ela tambm era proposta com o objetivo de promover uma significativa
desconcentrao fiscal em favor dos municpios e estados da Federao,
colocando-se, portanto, como instrumento para a descentralizao das polticas
pblicas.
Da mesma forma, a reforma tributria era considerada indispensvel para
corrigir o carter regressivo do financiamento do gasto social. Segundo o
documento, a sustentao de programas sociais requereria um patamar mais
elevado e estvel de recursos sociais, de base fiscal, que s poderiam ser
supridos atravs de uma reforma tributria, no sentido de obter formas
socialmente equnimes de taxao.
A redistribuio da renda tambm dependia da reforma financeira,
sobretudo no tocante democratizao do crdito.
20
A regulamentao do crdito

por parte dos produtores sem terra ou com pouca terra, assim como legalizando a situao dos verdadeiros
posseiros; c) extenso e rigorosa aplicao da legislao trabalhista no campo; c) reforma tributria,
transformando o Imposto Territorial Rural, tornando-o efetivo e progressivo, de modo a penalizar firmemente
a especulao e reteno de terras ociosas. Para isso o ITR deve ser diferenciado por regio, tamanhos de
propriedade, tempo de inatividade da terra e outros critrios anti-especulativos (Idem).
19
Segundo o documento: A terra no pode ser uma reserva especulativa de valor para o seu proprietrio e
sim instrumento de trabalho produtivo no campo. Tampouco pode ser utilizada como aditivo para valorizao
especulativa de capitais nas reas urbanas, marginalizando milhes de brasileiros do direito vida e
habitaes condignas (Idem:23).
20
Este ponto explicitado nos seguintes termos: A reforma financeira tambm est intimamente relacionada
redistribuio da renda, na medida em que a democratizao do crdito constitui um avano indispensvel
para criar condies de acesso das classes de baixa renda aos bens de consumo durveis e habitao assim
como para viabilizar o desenvolvimento da pequena produo rural e urbana (Idem:23).
101
ao consumidor deveria ser efetuada com taxas de juros baixas, prazos e
prestaes adequados aos oramentos familiares das classes de baixa renda.
Alm disso, era fundamental reorientar as linhas de crdito de todos os bancos
pblicos.
A democratizao do crdito tambm envolvia a criao de linhas de crdito
cooperativo e popular, para apoiar o processo de Reforma Agrria e para financiar
pequenos empreendimentos cooperativos urbanos, micro-empresas familiares.
Com esse objetivo, o Banco do Brasil, os bancos regionais e os bancos estaduais
deveriam reestruturar as suas linhas operacionais no sentido de atender s
diretrizes de um plano nacional de crdito cooperativo e popular.
O documento tambm ressalta a importncia da reforma financeira no
sentido de utilizao da dvida pblica no desenvolvimento social:
A reforma financeira tambm deveria caminhar no sentido de promover
mudanas no Sistema Financeiro da Habitao (SFH), visando a rebaixar as taxas
reais de juros para os financiamentos de baixa-renda. Nesse sentido, o documento
faz uma crtica lgica da auto-sustentao financeira que presidia as decises
do SFH e do SFS, referida anteriormente.
21

1.2 O Papel das Polticas Pblicas para a Redistribuio da Renda
Alm das reformas institucionais e sociais mencionadas, o segundo eixo de
interveno governamental voltada para a redistribuio da renda envolvia a
reforma das demais polticas pblicas. Nesse sentido, como j foi observado, o
Esperana e Mudana considerava fundamental a realizao de um esforo
continuado e deliberado em que as polticas pblicas fossem todas submetidas
ao crivo dos critrios redistributivos (Idem:25).
O documento distingue quatro categorias de polticas pblicas. A primeira
categoria contemplava as polticas sociais bsicas (salarial, previdenciria, de
abastecimento alimentar, de sade e de educao) que atuam diretamente no
atendimento s necessidades bsicas da populao.
22


21
Na reforma do SFH, destacam-se os seguintes pontos: Esta mudana implica que o Sistema Financeiro da
Habitao pratique uma poltica verdadeiramente diferenciada de juros, reservando uma parte dos recursos do
sistema voluntrio de poupana e emprstimo, que opera com recursos das cadernetas de poupana e precisa
remuner-los adequadamente, para os financiamentos dirigidos s classes de alta renda. A operao deste
sistema certamente requerer um certo volume de recursos fiscais a fundo perdido, para que se possa diluir o
custo financeiro dos programas de habitao popular sem risco de descapitalizao dos fundos sociais,
particularmente do Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS), principal sustentculo do BNH. Alm
disso, urgente interromper a utilizao dos recursos do FGTS para os programas de saneamento. um
absurdo pretender que empresa neste setor possa produzir retornos para remunerar os fundos sociais (com
correo monetria e juros) seno atravs da cobrana de tarifas extremamente elevadas para servios
essenciais como fornecimento de gua e esgotos (Idem:23).
22
A importncia da reforma da interveno estatal neste conjunto de polticas para promover a redistribuio
da renda era ressaltada nos seguintes termos: Sem uma nova lei salarial que proteja todos os segmentos
102
O documento considerava que a reforma dessas polticas sociais clssicas
era uma exigncia mnima de uma sociedade democrtica que, certamente,
implicaria uma expanso dos gastos pblicos. Ao mesmo tempo, era reforada a
idia de que a alocao desses recursos deveria ser descentralizada para os
estados e os municpios.
A segunda categoria de polticas pblicas contemplava as polticas de
reorganizao do espao urbano, regional e do meio ambiente. O documento
inclua neste grupo as intervenes nas reas da habitao, do saneamento, dos
transportes coletivos e da qualidade do ar e da gua, que tambm interferiam nas
necessidades bsicas da populao, mas que exigiam elevados investimentos ou
dependiam da execuo de planos de reordenao estrutural da vida urbana ou
rural. Essas aes deveriam ser consistentemente mobilizadas no sentido do
desenvolvimento social.
23

A terceira categoria contemplava as polticas estratgicas de reordenao
do sistema produtivo. O documento se refere necessidade de que o
crescimento industrial, a poltica agrcola e agrria, o desenvolvimento de
minerao e os ajustamentos do sistema de energia e transportes tambm fossem
direcionados e atuassem como fatores convergentes de transformao social, no
sentido da eqidade e justia distributiva.
Finalmente, a quarta categoria contemplava a poltica de emprego.
Segundo o documento, a promoo da distribuio de renda teria que ser,
tambm, respaldada pela implementao de uma poltica global de emprego que
articulasse, em todos os nveis, a conciliao de critrios de crescimento mximo
da produtividade com a gerao de empregos em escala adequada ao
crescimento da fora de trabalho economicamente ativa.
2 AS POLTICAS SOCIAIS BSICAS: EXIGNCIAS MNIMAS DE UMA
SOCIEDADE DEMOCRTICA

assalariados (inclusive os funcionrios pblicos) e faixas de rendimento, dos efeitos corrosivos da inflao;
sem mudanas nos dispositivos do FGTS para garantir a estabilidade do emprego; sem uma reforma da
previdncia social que busque implantar um sistema justo de financiamento e de distribuio dos benefcios,
favorecendo as classes de baixa renda, no ser possvel iniciar o processo de redistribuio da renda
nacional. Alm disso, o PMDB est consciente de que Programas de Polticas Sociais de Longo Alcance,
visando a atacar, de forma simultnea, todos os problemas sociais de vulto como a sade pblica, a educao,
o abastecimento alimentar com preos acessveis, a habitao popular, o saneamento bsico, os transportes
coletivos urbanos, a proteo ao meio ambiente, tambm no ser possvel dar continuidade distribuio da
renda, em termos substantivos e irreversveis (Idem:26).
23
A imbricao dessas polticas com a redistribuio da renda aparece destacada na seguinte passagem: (...)
no se pode deixar de ressaltar que a redistribuio da renda implica, por si mesma, a reduo progressiva das
desigualdades regionais. Redistribuio social da renda e riqueza entre as populaes das diferentes regies
constitui um s e mesmo processo. Por isso, o critrio de regionalizao de todas as polticas pblicas deve
acompanhar explicitamente a poltica de redistribuio (Idem:26).
103
O segundo grande eixo da Estratgia de Desenvolvimento Social era a
reforma estrutural dos mecanismos de interveno do Estado nas polticas sociais
bsicas edificada no ps-64.
24
Com esse objetivo, o Esperana e Mudana
apresenta diretrizes para a reforma de cada uma das polticas sociais bsicas,
detalhadas a seguir.
2.1 Uma Nova Poltica Salarial e de Custo de Vida
O documento parte da crtica ao carter regressivo da poltica salarial
adotada no ps-64 e de seus impactos na piora das condies de vida dos
trabalhadores. Destaca, especialmente, a promoo do arrocho salarial baseado
na degradao do salrio mnimo, que teve conseqncias nefastas para os
assalariados e para a distribuio da renda. Com base nesta crtica, o documento
defendia a adoo de medidas voltadas para recuperar os salrios. Alm do
aumento real dos salrios, pregava que, simultaneamente, se enfrentasse o
problema da elevao do custo de vida.
2.2 Estabilidade no Emprego e Condies de Trabalho
O documento critica a rotatividade da mo-de-obra, fruto da criao do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1967, que introduziu
mecanismos flexveis de demisso sem justa causa e permitiu que as empresas
intensificassem as dispensas dos trabalhadores pouco antes das datas-base dos
dissdios, trocando-os por outros, com salrios mais baixos.
Essa caracterstica da poltica trabalhista era vista como um mecanismo
eficaz para a reduo real dos salrios de base e para concentrar renda. O PMDB
preconizava que este mecanismo perverso e altamente injusto deveria ser
imediatamente interrompido, para que seja possvel estabelecer a estabilidade.
Nesse sentido, propunha que se criassem dispositivos legais que assegurassem a
estabilidade.
2.3 Reforma da Previdncia Social
Inicialmente, o documento analisa a crise financeira que o complexo
previdencirio atravessava no incio dos anos 80. Essa situao decorria da
associao de problemas estruturais da prpria Previdncia, fruto da
incompetncia do governo, e da inexistncia de controle social sobre suas
atividades, com os efeitos da poltica econmica recessiva e anti-social, que
provocava, via desemprego, queda do montante da contribuio previdenciria. A

24
A justificativa para essa reforma estrutural aparece na seguinte passagem do documento: Sade, educao,
abastecimento de bens essenciais, salrios reais justos e crescentes, previdncia social, estabilidade no
emprego so alicerces de uma sociedade democrtica. A carncia destes elementos numa sociedade como a
brasileira, que j alcanou um estgio relativamente avanado do desenvolvimento das formas produtivas,
com um sistema industrial e agrcola com amplas potencialidades, resulta da omisso irresponsvel do poder
pblico uma vergonha para o pas que pode e deve ser revertida e sanada em menos de um decnio, se
para tal for implantada uma poltica social firme e continuada. O PMDB no aceita este estado de coisas a
pobreza absoluta pode e deve ser erradicada da face do Brasil (...) (Idem:26-27).
104
diminuio das transferncias da Unio para o sistema era fator adicional de
agravamento da crise.
25

O documento apresenta diretrizes para a reforma dos mecanismos de
financiamento, da gesto institucional, do plano de benefcios e da assistncia
mdica, apontadas a seguir.
Financiamento do Complexo Previdencirio
O diagnstico destaca que o financiamento do complexo previdencirio
padecia de dois defeitos fundamentais: de um lado, seu carter regressivo e
injusto socialmente, na medida em que onera mais o trabalhador pobre do que os
demais; de outro lado, penaliza as empresas que empregam mais por unidade
de produo, dado que era quase exclusivamente baseado em contribuies
sobre salrios, o que representava desestmulo a absoro de mo-de-obra.
Com vistas superao desses problemas, o documento prope a
realizao de estudo cuidadoso de alternativas de financiamento. Esse estudo
deveria ser orientado por trs diretrizes. A primeira envolvia a converso parcial
das contribuies de responsabilidade dos empregados para outras bases de
financiamento no incidentes sobre a massa dos salrios. Nessa perspectiva,
prope duas novas fontes de financiamento: a Contribuio sobre o valor
adicionado em esquema progressivo de incidncia; e a Contribuio adicional
sobre a renda, especialmente renda de capital. Observe-se que essas propostas
resultaram, em 1982, no Finsocial (depois Cofins) uma distoro autoritria da
proposta do PMDB (Lessa, 1982), e na Contribuio Sobre o Lucro Lquido
(Csll) (1988).
A segunda diretriz envolvia a supresso do teto de contribuies, sem
aumento do teto de benefcios, de modo a tornar o sistema mais progressivo.
Como j se salientou aqui, na primeira parte, o teto de contribuies era uma das
faces do carter regressivo do financiamento da previdncia social.
A terceira diretriz era a supresso das contribuies dos aposentados e
pensionistas, institudas pelo Decreto-lei n. 1.910/81, como resposta do
autoritarismo para a crise financeira da previdncia no incio dos anos 80, fruto da
recesso e suas conseqncias sobre o desemprego e na renda dos rendimentos
dos assalariados.
Reformulao Institucional e Administrativa
Segundo o documento, a Previdncia Social, do ponto de vista institucional
e administrativo, havia chegado a uma situao calamitosa. Esse quadro era

25
O PMDB tambm criticava a resposta dada pelo governo a essa crise, digna de seu passado consistente
de atos de discriminao contra a classe trabalhadora: a edio do Decreto-lei n. 1.910/81, que aumentou
contribuies e instituiu desconto sobre proventos de aposentados e pensionistas. Assim, coube outra vez aos
trabalhadores e aos aposentados o nus de pagar a conta dos descalabros do governo (Idem:30).
105
conseqncia, em primeiro lugar, da dominncia de interesses eleitorais sobre a
impessoalidade e racionalidade na gesto, o que acarretou inacreditvel
incompetncia administrativa; inexistncia de quadros tcnicos com mnimo de
estabilidade; e omisso frente s fraudes e abusos.
Em segundo lugar, esse quadro decorria da ampliao no planejada das
atividades da Previdncia Social, sem a cobertura financeira e administrativa
correspondente, o que levou o sistema ao descontrole e desperdcio de
recursos. Tal situao era agravada pela inexistncia de controle externo sobre a
gesto previdenciria, salvo o do Tribunal de Contas da Unio, que
demasiadamente formal e demorado (Idem:34).
26

Plano de Benefcios
No tocante reforma do plano de benefcios, o PMDB prope uma ampla
discusso sobre a natureza e a funo social da Previdncia. A reforma seria
decorrncia lgica do papel que a sociedade queria reservar previdncia no
mbito da poltica social de um governo democrtico.
Assim, caberia definir as prioridades, em termos da populao a ser mais
beneficiada e dos riscos a serem cobertos. No que concerne populao a ser
mais beneficiada, o documento recomendava a prioridade aos trabalhadores de
baixa renda, os mais expostos aos riscos que o seguro social visava a cobrir:
Com relao amplitude dos benefcios, o documento criticava a disperso
de recursos em diversos tipos de coberturas e recomendava maior seletividade,
ou seja, a concentrao de recursos no atendimento aos riscos bsicos que
podem atingir o trabalhador de baixa renda e sua famlia (invalidez, velhice,
doenas, acidentes do trabalho e morte). luz desses critrios, o documento
recomenda medidas visando a aumentar a justia social, pela maior seletividade
do plano de benefcios e pelo aumento dos valores pagos
Outro aspecto essencial contido no documento era o atendimento aos
trabalhadores rurais, cuja incluso no ps-64 foi precria e residual.
Assistncia Mdica Previdenciria
Como mencionei, o PMDB encampava a reforma da assistncia mdica
previdenciria proposta pelo chamado Movimento Sanitarista, no sentido de

26
Com base neste diagnstico, o PMDB propunha, no plano institucional, que a reforma do complexo
previdencirio fosse orientada pelas seguintes diretrizes: a) Instituio de mecanismos eficazes de controle
social sobre a administrao previdenciria, com especial meno para a criao, nos nveis nacional, estadual
e local, de rgos de controle, com representao de sindicatos de empregados e empregadores, do governo
local e federal para supervisionar as atividades da Previdncia Social. Deve-se cuidar, entretanto, de assegurar
rotatividade e efetivo papel dos sindicatos nestes rgos para evitar repetir a absoro clientelstica dos
representantes, ocorrida no passado; b) medidas para dotar a Previdncia Social de quadros administrativos
com independncia de influncia poltico-eleitoral; e c) clara separao de funes do seguro social,
assistncia social e assistncia mdica, com fontes de financiamento prprios e independentes (Idem:34).
106
romper com o modelo privatista implantado no ps-64 e caminhar na direo de
um Sistema nico de Sade, de carter preventivo, pblico, universal e com
gesto descentralizada.
27

2.4 Reforma da Poltica de Sade
O documento considerava inaceitvel a situao de sade da populao
brasileira. Esse quadro era percebido pela manuteno em nvel alarmante de
certas condies que de h muito poderiam ter sido superadas. Era o caso da
elevada taxa de mortalidade infantil e da incidncia de doenas evitveis por
vacinao (sarampo, difteria, poliomielite, ttano etc.). Tambm chamava a
ateno a persistncia, em carter endmico, de doenas como a tuberculose,
malria, chagas, hansenase.
O Esperana e Mudana tambm ressaltava a inadequao da oferta de
servios, ante as necessidades bsicas da populao.
28
Essa inadequao se
refletia nos grandes diferenciais de risco de adoecer e de morrer existentes entre
pobres e ricos, expressando a desigualdade com que a morbidade estava
distribuda nas diversas camadas ou estratos sociais.
Outra deficincia grave era o fato de que uma grande parcela da populao
no tinha acesso a qualquer tipo de servio de sade. Isso decorria do fato de
que a cobertura estava vinculada apenas ao trabalhador do mercado formal
urbano contribuinte da Previdncia. Este quadro estava associado ao modelo
privatista da poltica de sade, hegemnico no ps-64.
29
Em decorrncia, o

27
Nesse sentido, o Esperana e Mudana recomendava que a reforma da assistncia mdica deveria ser
orientada pelas seguintes diretrizes: a) Integrao institucional e de atividades com o Ministrio da Sade, de
modo a garantir prioridade s necessidades bsicas de sade da populao, destacando-se controle de
endemias, saneamento bsico, assistncia materno-infantil, nutrio e outros programas de preveno; b)
reformulao incisiva das relaes com o setor hospitalar privado de modo a garantir a efetivao das
prioridades, impedir o desperdcio de recursos e coibir vigorosamente a corrupo e as fraudes; c) extino da
discriminao na assistncia mdica ao trabalhador rural e seus dependentes com extenso a estes dos
mesmos direitos do trabalhador urbano; d) ampliao gradual do sistema em sintonia com a poltica de sade
pblica, com o aporte crescente de recursos oramentrios de modo a estender o atendimento a toda a
populao, independente de filiao previdenciria (Idem:33).
28
Essa crtica aparece nos seguintes termos: Em vez de servios mais simples e acessveis, voltados aos
principais problemas que afetam a sade dos brasileiros, temos visto uma multiplicao de servios
tecnicamente sofisticados, de alto custo e acessveis apenas a uma parcela privilegiada da populao. Os
servios existentes so mal distribudos, discriminando por isso a clientela das classes mais pobres com
relao s mais ricas. Adicionalmente h grandes desigualdades na distribuio dos servios entre cidade e
campo e entre as regies do pas (Idem:35-36).
29
A crtica ao modelo mdico assistencial privatista do ps 64 feita nos seguintes termos: Com efeito, o
governo atribui ao setor privado mdico-hospitalar grande parte dos servios de atendimento populao,
remunerando-os com recursos pblicos. Entretanto, apesar de ser o maior comprador desses servios, o
governo no busca salvaguardar os interesses do povo. Ao contrrio, os grandes beneficirios so os
empresrios e uma reduzida minoria de profissionais pouco escrupulosos, que fazem da atividade mdico-
hospitalar uma mera fonte de lucros fceis. De fato, distores na prestao de servios pelas empresas
privadas de medicina tm sido freqentemente denunciadas e comprovadas, sendo as mais comuns: a
realizao de atos mdicos desnecessrios e onerosos, quando a remunerao feita por unidade de servio;
107
documento constatava que o pas gasta pouco e mal com seus servios de
sade. Gastava pouco em relao a outros pases, de igual nvel de
desenvolvimento; e gastava mal ao no dar nfase s medidas de carter
preventivo.
Com base neste diagnstico, o documento defendia a realizao de ampla
reforma da poltica de sade do regime militar. Como mencionado, em sintonia
com as teses defendidas pelo chamado Movimento Sanitarista, a reforma da
sade apontava na direo do Sistema nico de Sade (SUS).
Nesse sentido, o Esperana e Mudana sugeria a mudana do modelo
assistencial, visando a priorizar as aes de carter preventivo e os cuidados
bsicos de sade. Um dos objetivos centrais da reforma era garantir o acesso
universal aos servios de sade para toda a populao que deles necessite,
independentemente de sua condio econmica e social ou filiao previdenciria.
Do ponto de vista institucional, o documento preconizava a unificao do
sistema, pelo comando nico das aes do governo federal, acabando com a
dualidade entre as aes do ministrio da Sade e do INAMPS.
30
Alm da
Unificao das aes federais, ele defendia a descentralizao da gesto para os
municpios.
31
Um dos requisitos para descentralizar era ampliar a participao
direta das comunidades e da sociedade, mediante seus organismos
representativos, especialmente no planejamento da poltica e no controle do
desempenho dos servios.
32

Para o financiamento da nova poltica de sade, o PMDB propunha a
constituio de um Fundo Nacional de Sade destinado a financiar a poltica de
sade proposta, composto por um percentual dos recursos previdencirios e de
dotaes oramentrias da Unio de forma a elevar os gastos estatais diretos em
sade.

e a omisso na execuo de procedimentos necessrios, quando os pagamentos prevem a cobertura da
clientela especfica e so calculados de forma global (Idem:37).
30
Nesse sentido, recomendava a reorganizao institucional unificando os recursos e aes de sade
desenvolvidas pelo Governo Federal, tendo como ponto central a desvinculao do Inamps da rbita do
Sinpas e seu engajamento nova poltica global sob a coordenao do ministrio da Sade (Idem:38).
31
A diretriz de descentralizao administrativa e financeira explicitada nos seguintes termos:
Compatibilizao entre o programa de trabalho a ser desenvolvido pelos Estados e Municpios e a aplicao
descentralizada de recursos federais, segundo critrios de maior justia tributria e social, dando preferncia
para o nvel municipal na prestao dos servios bsicos de sade (Idem).
32
O aumento da participao e do controle social nos processos de deciso transparece em duas
recomendaes: consolidao e fixao de prioridades na alocao dos recursos financeiros, a ser realizada
por intermdio de Conselho representativo dos diferentes segmentos sociais, coordenado a nvel nacional pelo
ministrio da Sade e a nvel regional e local pelas Secretarias Estaduais e municipais de Sade; e
participao dos sindicatos, organizao populares, mdicos e demais profissionais de sade em suas
instncias nacional, regional e local na definio da poltica e no controle do desempenho dos servios, de
forma a canalizar e a potencializar a presso dos diversos segmentos da sociedade por uma poltica que
represente seus interesses (Idem).
108
Outra diretriz proposta dizia respeito ao controle sobre a ao do setor
privado contratado. Nesse sentido, pregava a clara definio das reas de atuao
do setor privado, o que implicava na reviso: dos critrios de financiamento
subsidiado de sua expanso (Fundo de Assistncia Social, FAS); das normas de
atendimento e formas de remunerao que estimulavam a corrupo
(superfaturamento, falseamento de diagnsticos ou procedimentos etc.) e das
prticas que levavam realizao de procedimentos desnecessrios ou
conteno indiscriminada de atendimento, como forma de auferir maior
rendimento.
Alm dessas medidas, o Esperana e Mudana propunha um conjunto de
aes voltadas para a valorizao de recursos humanos; a poltica cientfico-
tecnolgica e de produo na rea de vacinas, medicamentos e equipamentos; a
poltica de vigilncia sanitria; e a poltica de sade ocupacional.
2.5 Reforma Educacional
A situao do sistema educacional era tambm considerada crtica, pois
acumulava problemas graves em todos os nveis. A alfabetizao de adultos,
promovida pelo Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), era considerada
insuficiente e inadequada para reduzir os altos ndices de analfabetismo no pas.
O sistema pr-escolar era tido como altamente deficiente, alcanando
parcela muito reduzida das crianas entre 4 e 6 anos, praticamente excluindo os
filhos das famlias de baixa renda.
O ensino de primeiro grau, apesar do crescimento quantitativo da taxa de
escolaridade, ainda era insuficiente e precrio, especialmente nas regies mais
pobres, onde era elevado o nmero de crianas que estavam fora da escola. A
eficincia do ensino era considerada precria, sendo alarmantes os ndices de
repetncia e evaso nas primeiras sries. Assim, apesar do crescimento
quantitativo, prevaleciam problemas graves que afetavam o rendimento escolar e
a qualidade do ensino do primeiro grau.
33

No ensino de segundo grau, o documento destaca problemas relacionados
capacitao dos recursos humanos, carncia de recursos materiais das

33
A crtica expanso quantitativa e sem qualidade aparece na seguinte passagem: As crianas pobres so as
grandes vtimas reveladas por estas cifras, visto que a evaso e a repetncia so decorrentes, por um lado, da
sua misria e subnutrio e, por outro, da organizao, estrutura, currculos e mtodos da escola de primeiro
grau, voltada para as camadas privilegiadas da populao. Os critrios sociais atualmente empregados para a
escolha e dosagem dos contedos curriculares consideram como anomalia e no como regra os padres de
rendimento da maioria da populao. (...) A merenda escolar, principalmente nas regies mais pobres da
Nao, insuficiente e desbalanceada, no atendendo s necessidades dos alunos de baixa renda. A situao
dos professores grave no s pela m remunerao, mas tambm pela intensa jornada de trabalho, fatores
que acarretam falta de condies financeiras e de tempo para atender a cursos de reciclagem. No magistrio
da rede pblica, onde predomina o sexo feminino, os salrios aviltados resultam de uma poltica educacional
falida e de uma poltica social injusta, que no se preocupa com a discriminao sexual no mercado de
trabalho (Idem:39).
109
escolas, ao planejamento de um ensino profissionalizante desvinculado das
aspiraes do alunado e das reais necessidades do mercado de trabalho, cujos
currculos foram reformados de maneira inadequada, sem levar em considerao
as especificidades regionais e em prejuzo da formao humanstica. Essas
condies acabaram levando a um sensvel rebaixamento da qualidade da
educao neste nvel.
A crescente privatizao do ensino de primeiro e segundo graus e a
deteriorao do ensino pblico de boa qualidade reproduziam, mais uma vez, o
fenmeno da desigualdade de oportunidades. Com as mensalidades privadas
elevadas, o ingresso na universidade continuava sendo um verdadeiro tormento
para aqueles que conseguiram atravessar o funil do sistema educacional
brasileiro (Idem:40).
O ensino superior tambm se encontrava em visvel estado de crise. A
rpida expanso quantitativa das vagas realizou-se com privatizao crescente
diante do descaso do governo para com o ensino pblico e gratuito e dos
subsdios por ele concedido rede particular. No ensino privado, proliferaram os
cursos que exigiam baixo investimento em instalaes, equipamentos e corpo
docente, freqentemente assentados numa viso mercantil da educao, na qual
a meta de reduzir custos e aumentar lucros redundou no rebaixamento da
qualidade da educao oferecida. A desigualdade do acesso, para as diferentes
classes sociais, tambm se manifestava na expanso do ensino superior
privado.
34

O documento ressalta a importncia do papel da educao na construo
da sociedade, considerando que o acesso ao saber, privilgio de uma minoria,
era condio fundamental da democratizao da sociedade brasileira. A
pretendida democratizao do acesso ao saber, requereria um conjunto amplo e
complexo de condies bsicas, detalhadas no documento.
35
Mediante o

34
Segundo o PMDB: Paradoxalmente, foi sobretudo rede privada e de ensino pago que puderam ter acesso
as camadas mdias que no logravam ingresso na diminuta rede pblica e gratuita. No afunilamento
antidemocrtico do sistema educacional do pas foram sobretudo as camadas privilegiadas que vieram ocupar
as vagas do ensino gratuito (Idem:40).
35
Dentre tais condies o documento ressalta: a) Participao das entidades representativas dos diversos
segmentos da sociedade civil no processo de elaborao e conduo da poltica educacional em todos os seus
nveis (municipal, estadual e federal), particularmente daquelas mais estreitamente vinculadas problemtica
da educao, seja por representarem camadas majoritrias da populao, seja por possurem um envolvimento
mais direto com o setor (como sindicatos de trabalhadores e de educadores, associaes de docentes dos
diversos graus de ensino, entidades do movimento estudantil e associaes de educadores); b) Elevao
substancial da participao dos gastos educacionais no oramento pblico, inclusive fixando-se o percentual
mnimo de 12% do Oramento da Unio e de 20% dos Oramentos dos Municpios e Estados e transferindo-
se automaticamente os recursos da Unio; c) Instituio de um planejamento educacional democrtico e
criterioso, que se norteie fundamentalmente pela garantia de idnticas oportunidades de ingresso,
permanncia e aproveitamento, no sistema educacional, das diferentes camadas e segmentos do povo
brasileiro. Os meios de comunicao social em geral e a televiso em particular devem fazer parte deste
planejamento, por constiturem importante veculo de educao no formal; d) Reviso ampla do contedo e
dos mtodos da educao tanto formal, quanto informal assim como uma reformulao substantiva de
110
cumprimento de tais condies, seria possvel promover e executar a profunda
mudana que se fazia urgentemente necessria na poltica educacional brasileira,
consagrando o ensino gratuito em todos os nveis.
Nesse sentido, o objetivo central da nova poltica educacional deveria ser o
de promover a construo de uma educao autenticamente democrtica, em
todos os nveis do sistema de ensino e nas demais atividades educativas
desenvolvidas no pas. Essa profunda mudana deveria basear-se num
conjunto de diretrizes, tambm explicitadas no documento.
36

2.6 Reforma da Poltica de Abastecimento Popular

seus objetivos e currculos, em interao com a sociedade, para acolher, atravs de formas efetivas de
participao, novos valores ticos e sociais. No contexto desta reviso deve-se promover a preservao da
memria nacional e o apoio cultura popular, garantindo-se o acesso aos recursos necessrios para a livre
expresso da criatividade do povo (Idem:41).
36
Dentre tais diretrizes, destacam-se: a) Adoo de uma verdadeira poltica de alfabetizao, para erradicar
efetivamente o analfabetismo, associada ao conjunto das polticas sociais aqui propostas e redistribuio da
renda. Uma verdadeira poltica de alfabetizao exige tambm uma diversificao dos contedos e uma
mudana nos mtodos, de modo a incorporar, no processo educativo, as experincias de vida e a participao
dos trabalhadores. E esta poltica s possvel na medida em que se elevem os nveis de vida do povo e em
que a alfabetizao seja transformada num instrumento de participao social e de exerccio pleno da
cidadania; b) Expanso ampla da pr-escola, oferecendo, s crianas de famlias de baixa renda, educao
adequada, alimentao gratuita e cuidados de sade e higiene, com nfase no atendimento s periferias
urbanas e valendo-se de modelos que visem criana como um fim em si mesma e no ao seu adestramento
para o 1 grau; c) Forte crescimento do ensino fundamental pblico, para realizar verdadeira democratizao,
atendendo criana brasileira, mediante: i) destinao de maiores recursos ao 1 grau, a fim de garantir, para
todas as crianas, condies de ingresso, permanncia e aproveitamento na escola at a 8 srie; ii) redefinio
da organizao, estrutura e currculos da escola bsica de oito anos, com nfase na reviso dos critrios
sociais para a escolha e dosagem dos contedos curriculares, tornando-se compatveis com as situaes de
vida e as condies de aprendizagem da maioria da populao; iii) estmulo a experincias alternativas de
ensino de 1 grau, conduzidas pelas populaes de baixa renda e pelas classes trabalhadoras, atravs de seus
organismos representativos como sindicatos, associaes de bairro e centros comunitrios; iv)adoo de
critrios regionais, compensatrios para com os municpios mais carentes, especialmente nas reas rurais; d)
Expanso do ensino pblico de 2 grau, reformulando sua organizao e funcionamento, tornando-se opcional
a profissionalizao e dando-se nfase a uma formao geral voltada para a realidade brasileira; e) Ampliao
e democratizao do ensino superior pblico, mediante: i) expanso das oportunidades de ensino pblico e
gratuito em substituio utilizao de verbas governamentais para subsidiar o crescimento e a manuteno
do ensino privado; ii)reestruturao da universidade brasileira, tendo em vista (1) adequ-la busca e difuso
do saber em geral e sobretudo daquele voltado para as necessidades da maioria da populao brasileira e para
um desenvolvimento autenticamente nacional e auto-sustentvel; (2) promover uma democratizao interna
da gesto das instituies, na qual o corpo docente e discente tenha efetivo acesso e poder decisrio; (3)
desenvolver e implantar mtodos e sistemas que aperfeioem a administrao universitria, buscando
aumentar a eficincia de sua funo educativa, sem perder de vista a meta ltima de sua democratizao; e)
Adoo de uma poltica salarial justa para os professores. A prioridade do ensino bsico implica melhorar
substancialmente os salrios, bem como as condies de trabalho e estabilidade dos professores de cursos pr-
escolares, de primeiro e segundo grau, os quais figuram entre as camadas mais oprimidas pela poltica salarial
do regime autoritrio. A remunerao justa e condigna e a estabilidade dos professores e funcionrios das
universidades devem ser asseguradas; f) Utilizao mais intensiva do espao escolar, tanto para fins
especificamente educacionais como para atividades comunitrias do interesse da maioria da populao
(Idem:42).
111
O reforma do abastecimento popular, tambm envolvia um amplo elenco de
medidas. No plano geral era fundamental a adoo de uma nova poltica agrcola
e agrria, que priorizasse a produo de alimentos para o mercado interno.
37

Essa nova poltica agrcola contemplava a interveno pblica na esfera da
comercializao atacadista e varejista, alm da medida nas reas de transporte e
armazenamento. Essas medidas gerais eram tidas como fundamentais para
assegurar que gneros de primeira necessidade chegassem s periferias urbanas
e s zonas rurais pobres, com preos acessveis.
38

3 POLTICAS DE REORDENAO DO ESPAO E DO MEIO
AMBIENTE
O terceiro eixo da Nova Estratgia de Desenvolvimento Social era a
reforma estrutural das polticas de reordenao do espao e do meio ambiente.
39

Neste cenrio, alm das polticas sociais bsicas, a redistribuio da renda
tambm requereria polticas de envergadura voltadas para a reordenao do
espao urbano e do meio ambiente. Nesta perspectiva, o documento apresenta
para o debate um conjunto de diretrizes voltadas para a reforma das polticas
urbana (habitao popular, saneamento, transporte coletivo), meio ambiente e
desenvolvimento regional, destacadas a seguir.
3.1 Diretrizes para uma Poltica Urbana
Inicialmente, o PMDB estabelece as diretrizes gerais que deveriam orientar
a formulao de uma poltica urbana democrtica.
40
Alm disso, considera que a

37
As bases dessa nova poltica agrcola so apresentadas na Parte III do documento (Estratgia para o
Desenvolvimento Econmico).
38
No plano de medidas especficas para o abastecimento popular o documento apresenta um conjunto de
medidas, com destaque para: a) o apoio pblico comercializao direta, viabilizando-se a organizao
cooperativa de pequenos varejistas; b) a implantao de subsdios temporrios diretos para produtos
essenciais, aplicados de forma a estimular o aumento de sua oferta, dentro das diretrizes gerais da poltica
agrcola; e c) a reforma de todo o aparelho pblico existente no campo do abastecimento popular, envolvendo
a Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazen), a
Superintendncia Nacional do Abastecimento (Sunab), a rede de Centrais de Abastecimento e outros
programas especficos de financiamento existentes para esta rea de poltica pblica (Idem:44).
39
Segundo o PMDB, condies desumanas de moradia, falta de saneamento e de transportes coletivos
tambm eram parte do triste quadro da situao social brasileira. Essa situao era fruto da ausncia de uma
poltica agrcola e agrria, da utilizao da terra (urbana e rural) como ativo de especulao, da inexistncia de
uma poltica de desenvolvimento regional e de meio ambiente que transformaram as nossas cidades em
esturio migratrio das crises, enquanto persiste a misria rural, particularmente nas regies mais pobres
como o Nordeste (Idem:45).
40
Dentre essas diretrizes, destacam-se a deselitizao dos padres urbansticos vigentes; a promoo de
uma poltica de subsdios para os servios pblicos e para a habitao nas reas de baixa renda; o combate
especulao imobiliria; a democratizao do acesso moradia, atravs da imposio e implementao de
planos de desenvolvimento urbano; e o atendimento imediato das demandas para regularizao de situaes
precrias de posse, atravs de reforma fundiria urbana.
112
implementao de uma verdadeira poltica urbana (que dispusesse de
instrumentos efetivos de planejamento urbano, de disciplina do uso e ocupao do
solo e de coibio da especulao imobiliria), dependia da criao prvia de
instrumentos fiscais e jurdicos apropriados para isso. Desse ponto de vista, o
documento sugere a instituio de um conjunto de Instrumentos Jurdicos para a
Poltica Urbana
41
, de um lado; e de um conjunto de Instrumentos Tributrios para
o Planejamento Urbano
42
, de outro.
3.2 Diretrizes para a Reforma da Poltica de Habitao Popular
O documento constata o agravamento das condies habitacionais,
atestado pela proliferao de favelas, cortios, palafitas e habitaes precrias
nas periferias das grandes cidades. Esse quadro era cotejado com a inegvel
falncia dos sucessivos programas habitacionais do governo para a populao de
baixa renda. Nesse sentido, ressalta o carter elitista e excludente da poltica
habitacional implementada no ps-64, fruto, dentre outros aspectos, da lgica de
auto-sustentao financeira, implcita ao Sistema Financeiro da Habitao (SFH),
que implicava a alocao de recursos de percentagem ridcula diante da
magnitude do dficit habitacional da populao pobre. Alm disso, o documento

41
Dentre esses instrumentos, destacam-se: a) Legislao que agilize os processos de desapropriao de
imveis e impea que o desapropriado venha a ser indenizado com base em valorizao do imvel posterior
definio da rea como sendo de interesse social. Para tal, por exemplo, deve-se considerar como de utilidade
pblica, para efeito de execuo de projeto de melhoria das condies de vida urbana, a desapropriao de
qualquer imvel, ainda que para revenda, com base no valor declarado pelo proprietrio para efeito de
incidncia dos impostos (predial ou territorial), podendo o pagamento ser feito em ttulos pblicos; b)
Instituio do direito de superfcie, desvinculando-se inteiramente o direito de propriedade do terreno e o
direito da edificao sobre o mesmo; c) Faculdade legal de que o poder pblico possa determinar o
parcelamento ou loteamento compulsrio de gleba de terras ociosas no interior ou em adjacncias da malha
urbana; d) Direito de preferncia para o Municpio na compra de imveis em reas de interesse social; e) Para
que se possa assegurar s populaes faveladas, habitantes de mocambos, loteamentos irregulares ou
clandestinos o direito definitivo aos terrenos que ocupam, essencial dispor de um instrumento rpido de
regularizao legal da posse. Alm de representar um passo no sentido de maior justia social, tal medida
desestimularia a reteno de terrenos pelos proprietrios como reserva de valor. Do mesmo modo, viabilizaria
a execuo de programas habitacionais para atender pobreza urbana, sem que o Estado assuma o encargo de
indenizar o proprietrio que no se legitimou pelo uso adequado do imvel. A transformao da posse em
domnio far-se-ia mediante modificao no tradicional instituto do usucapio, bastando: i) comprovao, por
testemunha e outros meios simplificados; e ii) um requerimento ao Juzo do Registro Pblico por pessoa
jurdica cooperativa ou associao de moradores representando dois teros dos moradores pedindo
transcrio do ttulo em seu nome (Idem:48-49).
42
O documento recomendava a criao de novos instrumentos tributrios visando, simultaneamente, a coibir
a especulao imobiliria, ampliar a justia fiscal e reforar a capacidade financeira dos municpios. Esses
instrumentos tributrios voltados para o planejamento urbano eram parte da reforma tributria mais ampla
proposta na Parte III do documento (Nova Estratgia de Desenvolvimento Econmico). Dentre as medidas
propostas, restritas ao planejamento urbano, destacam-se: a) a utilizao regular da contribuio de
melhoria, para forar o setor privado a arcar com parte dos custos de urbanizao; b) criao de imposto
sobre o solo criado ou solo adicionado, com o mesmo objetivo; c) a adoo de critrios progressivos para o
imposto predial e territorial urbano (IPTU), visando a penalizar a reteno ociosa de terrenos e incentivar o
uso mais intenso da infra-estrutura existente; d) a transferncia para os municpios dos impostos sobre
transmisso da propriedade (CSA) e da receita do imposto sobre o lucro imobilirio.
113
atribui a excluso das camadas pobres da poltica habitacional do ps-64
privatizao do espao pblico ocorrida nesta rea.
43

Esses aspectos crticos do SFH, somados inexistncia de uma poltica
fundiria urbana (que atuasse no sentido de reduzir os preos dos terrenos) e
insuficincia dos instrumentos tributrios para coibir a especulao com terras,
resultaram na expulso sistemtica dos trabalhadores para regies perifricas,
distantes dos locais de trabalho e em reas desprovidas de infra-estrutura e de
servios, geralmente em loteamentos clandestinos e em reas inadequadas.
Diante desta situao, o PMDB propunha quatro conjuntos de diretrizes
para a reforma estrutural da poltica de habitao popular. O primeiro visava
Democratizao da Poltica Habitacional e do Acesso Moradia Condigna.
44
O
segundo propunha medidas visando Reformulao do Sistema Financeiro de
Habitao (SFH).
45
O terceiro visava Compatibilizao da Habitao Popular
com o Planejamento Urbano.
46
E, finalmente, o quarto, propunha um conjunto de
Outras Medidas Destinadas a Baratear o Custo de Produo da Habitao.
47


43
o que se constata, na seguinte passagem: Alm de injustas socialmente, a distribuio de recursos do
SFH privilegia os grupos econmicos envolvidos na produo e promoo de imveis (...). Tem sido comum
o desvirtuamento das propostas que deveriam beneficiar os compradores de baixa renda, pela intervenincia
dos agentes promotores que sobrepem seu interesse de lucro s finalidades dos programas (com a conivncia
dos agentes financeiros) como ocorreu, por exemplo, nos casos dos programas de construo em condomnio
e do programa de cooperativas (Idem:50).
44
Segundo o documento: Para isso fundamental um amplo programa de habitaes populares, em
condies acessveis grande massa da populao brasileira, incluindo o subsdio direto ao preo de compra,
no caso das famlias de baixa renda, com prestaes baixas e compatveis com seus oramentos domsticos.
Por democratizao da poltica habitacional entende-se a possibilidade de que as comunidades participem do
processo de deciso e implantao das solues habitacionais. Isto requer uma descentralizao da estrutura
administrativa, fundada na formao de grupos locais e municipais de planejamento e assistncia tcnica,
formados por representantes de setores residenciais, de vereadores, tcnicos e profissionais, e das Prefeituras.
Estes grupos teriam a atribuio de identificar os problemas locais de habitao, elaborar os programas
desejados pelas comunidades e mobilizar os recursos disponveis, bem como articular-se para fiscalizar as
condies de sua implementao (Idem:51-53).
45
Esse objetivo implicava as seguintes diretrizes: O financiamento de um plano habitacional que d
prioridade construo de habitaes acessveis populao de baixa renda exige a injeo de recursos no
SFH, a fundo perdido, mediante transferncias oramentrias da Unio, com a finalidade de cobrir a diferena
entre a remunerao das poupanas voluntrias ou compulsrias e o retorno dos financiamentos subsidiados.
Isto se faz necessrio para evitar a descapitalizao do FGTS, patrimnio dos trabalhadores, e manter taxas de
remunerao que no venham a desestimular a captao de poupanas voluntrias. Paralelamente, as
poupanas voluntrias devem ser canalizadas para os programas habitacionais, juntamente com o uso de
recursos oramentrios, calibrando-se o nvel de subsdios de forma proporcional renda familiar e s
necessidades globais das distintas camadas sociais (Idem:51-53).
46
De acordo com o documento: A compatibilizao entre a poltica habitacional e o planejamento urbano
global indispensvel para assegurar o mximo aproveitamento das inverses em infra-estrutura e servios
urbanos. Do ponto de vista dos tipos de soluo mais adequados ao planejamento urbano democrtico,
recomenda-se o abandono da poltica atual que d nfase aos grandes conjuntos habitacionais. A produo do
maior nmero possvel de unidades habitacionais, a baixo preo e de boa qualidade, e, simultaneamente, em
todo o pas, deve apoiar-se em um amplo espectro de programas com as seguintes caractersticas bsicas:
a) programas de construo que favoream a participao de um universo mais amplo, com democratizao
114
Alm dessas medidas de carter estrutural, o PMDB propunha uma Poltica
de Curto-prazo para aliviar as carncias agudas.
48

3.3 Diretrizes para a Reforma da Poltica de Saneamento Bsico
O documento critica duramente o Plano Nacional de Saneamento
(Planasa), cerne da poltica do ps-64 neste campo. Analisado sob o prisma do
objetivo social que o Planasa deveria atingir, ele era considerado um engodo, na
medida em que no atingiu nem de longe suas metas e no orientou suas
atividades para as verdadeiras prioridades do setor. Alm disso, faltando-lhe
qualquer preocupao social, deixou de servir aos interesses da maioria da
populao e dos municpios mais pobres que no tm condies financeiras de
arcar com os custos que o Planasa impe (Idem:53).
Analisado sob a tica do modelo institucional, o PMDB sublinha que o
Planasa provocava distores, como a violncia contra a autonomia municipal,
ao exigir que os servios de gua e esgotos sejam geridos por empresas
estaduais.
O documento considerava o saneamento bsico uma necessidade coletiva
e, como tal, um direito dos cidados e um dever do Estado. Nesse sentido,
prope uma nova poltica para o setor, que deveria ser formulada com base no
restabelecimento do papel do municpio como principal responsvel pelos servios
de saneamento e conseqente eliminao de todas as formas de presso para
que os municpios cedam tal atribuio s companhias estaduais; na reformulao
do sistema financeiro de saneamento, reservando ao BNH a condio exclusiva

das iniciativas, com espao prioritrio para a produo individual ou por pequenas e mdias empresas;
b)programas de financiamento da aquisio de terras pelas prefeituras com vistas implantao de habitaes
e constituio de reserva de terra com a mesma finalidade; e c)programas de financiamento de lotes
urbanizados para a populao de baixa renda, bem como de financiamento da urbanizao de reas
residenciais j existentes (Idem:51-53).
47
As diretrizes propostas neste caso eram: Programas de construo que favoream a participao de um
universo mais amplo, com democratizao das iniciativas, com espao prioritrio para a produo individual
ou por pequenas e mdias empresas; utilizao de mecanismos de produo e comercializao popular de
materiais de construo e componentes, a serem geridos por associaes locais e/ou pelo Poder Pblico; apoio
a projetos de pesquisa tecnolgica visando obteno de novos processo e padres de construo adequados
s condies geoeconmicas do pas; e padronizao dos materiais, equipamentos, partes e processos no setor
de habitao popular, para permitir a produo em grande escala, capaz de baratear sensivelmente os custos
sem perda de esttica e de qualidade (Idem:51-53).
48
Essa poltica emergencial visava aos seguintes objetivos: Melhoria das condies sanitrias, virias e de
segurana das favelas, alm da posse do terreno (j referida); melhoria das condies dos cortios; programas
de financiamento da construo e melhoramentos de moradias isoladas, ou em grupo, para a populao de
baixa renda, com a deselitizao dos padres de construo atualmente exigidos e com o apoio do ncleo de
assistncia tcnica local, admitindo-se os processos de autoconstruo ou mutiro; programas de
regularizao fundiria e urbanizao de conjunto de sub-habitaes, evitando a remoo destes conjuntos
quando eles se situam prximos dos mercados de trabalho; em face do exguo tamanho dos lotes nas favelas,
conveniente estabelecer formas de propriedade cooperativa ou associativa de modo a assegurar que a
implantao futura de programas de reabilitao destas reas no fique inviabilizada (Idem:53).
115
de agente financiador e repassando aos estados, em conjunto com os municpios,
a responsabilidade sobre a competncia das polticas setoriais de saneamento; e
na reviso da poltica tarifria, diferenciando-a de modo a que os usurios de
renda mais baixa paguem tarifas condizentes com seu nvel de renda (Idem:54).
3.3 Diretrizes para uma Poltica de Transporte Coletivo
Neste caso, o documento parte da constatao do estado deficiente e
calamitoso em que se encontram os servios de transporte de massa na grande
maioria das nossas cidades e prope a formulao de uma nova poltica para o
setor, com base nas seguintes diretrizes: ampliao do investimento pblico,
atravs da expanso das empresas pblicas, atingindo o objetivo da implantao
da tarifa nica, socialmente mais justa; privilegiar o nibus como principal meio de
transporte urbano; apoio ao transporte aqutico de massas, onde haja tal
possibilidade; melhoria imediata do transporte ferrovirio suburbano eltrico, onde
j estiver implantado, ampliando sua capacidade e conforto e ao nvel de metrs
de superfcie; e controle do aumento tarifrio, mantido sempre abaixo das taxas de
aumento do salrio mnimo, compensando aumentos anteriores (Idem:54).
3.5 Diretrizes para uma Poltica de Meio Ambiente
A falta de compromissos do regime autoritrio com a qualidade de vida da
populao, afirma o PMDB, caracterizou-se, dentre outros aspectos, pelo uso de
tecnologias inadequadas s especificidades de nossos ecossistemas. Essa opo
levou a um desordenado uso do solo e do espao fsico disponvel, a uma
crescente incorporao de novas fronteiras agrcolas mediante tecnologias no
apropriadas, dilapidao dos recursos naturais no renovveis e a impactos
ambientais irreversveis.
O documento aponta que uma poltica nacional de meio ambiente deveria
contemplar, dentre outros aspectos, um conjunto de medidas voltadas para o
combate poluio; a preservao e recuperao de recursos naturais; o uso de
tecnologias adequadas; um programa de educao ambiental; e um conjunto de
aes emergenciais. O documento detalha cada um desses pontos (Idem:55-59).
3.6 Uma Nova Poltica de Desenvolvimento Regional
O Esperana e Mudana ressalta que o objetivo central de promover a
redistribuio da renda tambm envolvia aes especficas visando a reduzir as
desigualdades regionais.
49
A questo regional envolvia particularmente o Nordeste

49
A argumentao acerca desta relao encontra-se na seguinte passagem: Distribuio da renda, criao de
emprego e erradicao da pobreza absoluta so trs elementos indissociveis de um processo de reduo das
disparidades regionais. O desenvolvimento das regies mais atrasadas requer generosas polticas
compensatrias na rea social, requer uma reforma tributria que restaure a federao, requer a
descentralizao da capacidade de deciso e de alocao do gasto pblico principalmente no nvel
municipal. Uma verdadeira poltica regional, abrangente, garantida pela participao poltica e pela devoluo
s comunidades locais e regionais do direito de decidir sobre as prioridades que as afetam diretamente
116
e o Amazonas.
50
A questo regional era compreendida como uma dimenso
fundamental da questo nacional. A integrao do Nordeste e da Amaznia era
vista como requisito para a existncia de uma sociedade justa e democrtica. A
permanncia dos desequilbrios regionais ameaava a prpria unidade nacional.
Portanto, para modificar em suas razes a situao de desequilbrio regional, [era]
essencial uma mudana nacional, no sentido da melhor distribuio da renda
(Idem:60).
A gravidade da questo regional era percebida por trs aspectos principais:
a elevada concentrao espacial da pobreza absoluta nas regies menos
desenvolvidas; o desenvolvimento desigual da economia, que se expressava no
s em ritmos diferenciados de crescimento econmico entre regies, mas,
tambm, em crescente heterogeneidade intra-regional; e pela ausncia de
identidade poltico-cultural, representao e participao das regies atrasadas no
debate e encaminhamento das questes nacionais.
Para corrigir os desequilbrios regionais, o PMDB propunha trs linhas
convergentes de ao: a diferenciao das polticas social e tributria de mbito
nacional; a regionalizao deliberada das polticas e programas econmicos de
nvel nacional; e o desenvolvimento de programas regionais especficos.
4 O Emprego como Sntese da Poltica Social
Finalmente, o quarto eixo da Nova Estratgia de Desenvolvimento Social
estava relacionado questo do emprego, visto como requisito essencial para a
construo de uma sociedade democrtica e indissocivel da distribuio da
renda.
O diagnstico partia do reconhecimento da complexidade e gravidade da
questo do emprego, tida como um problema estrutural no Brasil, agravado pela
conjuntura recessiva do incio dos anos 80.
O crescimento do desemprego estrutural foi-se agravando no compasso do
intenso ritmo de expulso de mo-de-obra do campo, durante toda a dcada dos
anos 70. Alm do forte fluxo migratrio para as cidades, tambm ocorreu uma
macia incorporao de mulheres fora de trabalho. At o final dos anos 70, o
sistema econmico havia conseguido criar novos postos de trabalho e absorver
uma parcela considervel da oferta de mo-de-obra. Entretanto, a partir de 1980,
o precrio equilbrio existente no mercado de trabalho foi rompido pela brusca

condio sine qua non para a existncia de uma nao integrada e regionalmente equilibrada do ponto de vista
econmico e poltico (Idem:iv).
50
Segundo o documento, as regies pobres e, particularmente, o Nordeste tido como o maior bolso de
pobreza do Hemisfrio Ocidental , eram consideradas as maiores vtimas do regime de desigualdade que
se aprofundou a nvel nacional, em conseqncia da expanso do capitalismo selvagem, sob o regime de
exceo que suprimiu as liberdades pblicas, impediu o povo de escolher seus governantes e esterilizou as
agncias regionais de desenvolvimento, como a Sudene (Idem:60).
117
reverso da poltica econmica na direo da recesso, sem que o Estado se
armasse que qualquer instrumento capaz de oferecer aos desempregados um
mnimo de proteo.
Diante da gravidade do problema do desemprego, o documento defendia,
como resposta imediata, a adoo de medidas compensatrias de emergncia.
Alm da reativao da economia, preconizava aes voltadas para os
trabalhadores qualificados (aumento de encomendas de equipamentos do
complexo metal-mecnico, transporte, material ferrovirio, naval, eltrico,
siderrgico etc.) e para os no-qualificados (implementao de obras pblicas e
de outros programas na rea social que possuam elevado efeito-emprego).
Entretanto, o PMDB reconhecia os limites das medidas emergenciais,
incapazes de resolver os problemas estruturais do emprego. Nesse sentido,
enfatizava que o emprego como questo estratgica requer medidas e polticas
de grande alcance. E o documento reconhece que, na sua dimenso de longo-
prazo, a questo era ainda mais difcil de ser enfrentada. A reativao da
economia e as alteraes na poltica social representavam apenas o comeo,
para enfrentar o problema. Consciente de que a questo do emprego era
complexa, o documento rechaava as propostas simplistas, que s fazem
escamotear o problema (Idem:64). Antevendo o futuro, o PMDB percebia as
conseqncias que a terceira revoluo industrial e os impactos futuros das
transformaes tecnolgicas trariam, para o agravamento da questo do
emprego.
51

Portanto, ante do impacto das transformaes tecnolgicas, somado
intensificao da migrao campo-cidade, a simples retomada do crescimento
econmico no resolver o problema do emprego. Assim, o desafio que se
apresentava, de forma inescapvel, era o de pensar o emprego como uma
questo estratgica.

51
Segundo o PMDB: No podemos ignorar o fato de que, alm das graves dificuldades da conjuntura
recessiva, delineia-se para o futuro o incio de um processo de intensas mudanas tecnolgicas, com a
automao avanada dos processos de produo na indstria e dos processos de trabalho no setor de servios,
decorrente da utilizao cada vez mais ampla de computadores e outros processadores microeletrnicos.
possvel que, pela primeira vez na histria das inovaes tcnicas, o aumento da produtividade seja to
intenso que no venha a ser compensado pelo aumento geral da produo. Em outras palavras, possvel que
os efeitos diretos e indiretos das novas tecnologias, quanto criao de setores e espaos econmicos novos,
sejam insuficientes para garantir a criao lquida de empregos. Assim, de se esperar uma crescente
liberao de mo-de-obra em vrios ramos de atividades, medida que se difundam as tcnicas de automao
avanada e de informtica. Estas tendncias do progresso tcnico, que certamente far-se-o sentir a mdio e
longo prazo, so em grande medida inexorveis e, at certo ponto, desejveis. Ser possvel talvez liberar
cada vez mais o homem da necessidade do trabalho, especialmente do trabalho repetitivo, no-criativo. O
rpido aumento da produtividade pode tornar-se um fator extremamente positivo para o desenvolvimento
social. Requer, contudo, que a questo do emprego (e da distribuio da renda) passe a ser objeto central da
poltica pblica, de forma a evitar os efeitos disruptivos das inovaes tcnicas, maximizando-se seus
benefcios (Idem: 64).
118
Neste sentido, entende-se, no documento, que a questo do emprego
deveria ser pensada como sntese de uma poltica social global. E defendia-se
que essa questo, junto com o objetivo da distribuio da renda, tambm
ocupasse o centro das decises de poltica econmica. O conjunto de reformas
sociais, institucionais e as polticas pblicas na rea econmica e social propostas
no documento deveriam convergir para esses dois objetivos.
52

III DIRETRIZES PARA UMA NOVA POLTICA ECONMICA
A terceira parte do documento Esperana e Mudana apresenta um
conjunto de diretrizes voltadas para a formulao de uma nova poltica econmica.
Seu ponto de partida a anlise detalhada das razes da crise econmica que
estava em marcha. O documento critica duramente a poltica de ajustamento
recessivo adotado pelo regime militar para enfrentar a crise econmica
internacional.
As diretrizes explicitadas pelo PMDB contemplavam trs eixos
fundamentais, sublinhados a seguir. O primeiro visava a formular uma poltica
econmica de curto prazo. O segundo compreendia propsitos de maior
envergadura, voltados para a formulao de uma nova estratgia econmica e a
reordenao dinmica do sistema produtivo. O terceiro visava a propor reformas
estruturais para viabilizar o financiamento da nova etapa de expanso.
1 Diretrizes para uma Poltica Alternativa de Curto Prazo
Dada a gravidade da situao econmica e social, o documento prope um
conjunto de diretrizes para uma poltica econmica alternativa de curto prazo.
Adverte que a condio necessria para tornar vivel essa estratgia emergencial

52
Veja-se a seguinte passagem do documento: O PMDB entende que o emprego e a distribuio da renda
so metas meio indissociveis da construo de uma sociedade substantivamente democrtica. Para isso, o
conjunto de reformas sociais, institucionais e as polticas pblicas na rea econmica e social aqui propostas
devem t-las como critrios diretor. Isto requer, como pressuposto, que a questo do emprego no seja como
agora o um assunto margem do centro de decises de poltica econmica. Em primeiro lugar, a
diminuio do fluxo migratrio campo-cidade depende da Reforma Agrria. inconcebvel que um pas com
a disponibilidade de terras agricultveis como o Brasil no consiga ocupar produtivamente boa parte dos que
se vem obrigados a emigrar. Em segundo lugar, todo o conjunto de polticas pblicas que constituem o
suporte da Nova Estratgia de Desenvolvimento Social aqui proposta havero de ser pensadas na sua
dimenso quanto criao de empregos. E isto no difcil: educao, sade, previdncia (inclusive seguro-
desemprego) so reas de polticas pblica que tm aprecivel efeito direto sobre o emprego e sobre o bem-
estar das populaes de baixa renda. De outro lado, programas de habitao popular, saneamento bsico,
transportes coletivos, tambm compreendem um amplo conjunto de atividades que tm elevado coeficiente-
emprego. Quanto s polticas setoriais de reorientao do sistema produtivo, as prioridades de distribuio da
renda e criao de empregos devero ser respeitadas como compromisso inarredvel do PMDB, em busca de
uma sociedade mais justa. Nem sempre, porm, ser possvel conciliar todos os objetivos com facilidade
particularmente no que tange aos efeitos previsveis das transformaes tecnolgicas para o futuro. Por isso
mesmo que a questo do emprego ter que se inserir como tema central entre as questes sociais como
tema que exigir a interveno dos mecanismos de relao pblica, num Estado democrtico. por tudo isso
que, para o PMDB, a questo do emprego s faz sentido se for pensada como sntese de uma poltica social
global (Idem:65-66).
119
era a retomada ordenada do crescimento, que permitisse a gradual recuperao
dos nveis de emprego, da utilizao racional da capacidade ociosa e da reverso
dos nveis de endividamento das empresas. Essa poltica de curto prazo
prepararia gradualmente o caminho para uma nova estratgica de
desenvolvimento econmico e social de maior alcance. Como medidas de curto
prazo, o PMDB prope as seguintes:
Em primeiro lugar, desvincular a taxa interna de juros e as condies de
refinanciamento da dvida externa.
53

Em segundo lugar, adotar nova poltica de crdito, e antiinflacionria.
Concomitantemente reduo dos juros, o PMDB defendia que era indispensvel
rebaixar progressivamente os coeficientes de correo monetria que
acompanhavam de perto a taxa de inflao corrente e criavam uma forte
resistncia queda.
Em terceiro lugar, que se adotasse um conjunto de medidas fiscais e
financeiras de emergncia. Como no se podia esperar pela realizao de uma
reforma tributria em profundidade, eram necessrias medidas de emergncia
visando a fortalecer as finanas pblicas. O documento propunha o aumento do
imposto de renda na fonte sobre os ganhos extraordinrios provenientes de
aplicaes financeiras (de pessoas fsicas e jurdicas) e sobre os lucros
extraordinrios dos bancos. Paralelamente, recomendava a supresso de todos os
incentivos fiscais, ligados ao Imposto de Renda.
Em quarto lugar, que se adotasse uma poltica compensatria de emprego.
Como j foi mencionado, o documento recomendava que, em funo da gravidade
do desemprego, se adotasse uma poltica emergencial de gerao de emprego.
Para os trabalhadores no qualificados, propunha a reativao da construo civil,
mediante obras pblicas e construo habitacional de elevado efeito-emprego.
Para os operrios desempregados pelo conjunto das empresas do setor metal-
mecnico e de bens durveis, recomendava a colocao imediata de encomendas
novas, visando ao plano de reajuste estrutural do sistema de transportes
(equipamento ferrovirio, caminhes pesados, nibus, navios, outros
equipamentos etc.).
Em quinto lugar, que se adotasse uma poltica de investimento pblico.
Essa poltica se contrapunha seguida pelo regime militar (caracterizada pelo
corte linear das dotaes oramentrias, com o propsito de limitar os dispndios,
dentro das metas quantitativas, de curso prazo, do oramento monetrio). Em

53
Segundo o documento: impossvel a execuo de qualquer poltica de recuperao econmica sem o
rebaixamento do elevadssimo patamar atual da taxa interna de juros. Este rebaixamento , ademais, urgente.
No se pode conceber que o sistema industrial possa continuar operando por muito mais tempo, sob as atuais
condies de financiamento, sem que venha a ser arrastado falncia geral. Para isto, indispensvel cortar a
vinculao existente entre a poltica monetrio-creditcia e a obteno dos emprstimos externos necessrios
para fechar o dficit do balano de pagamentos (Idem:74).
120
contraposio, o PMDB defendia que se adotassem medidas dirigidas
recuperao programada do investimento pblico, como um elemento fundamental
da poltica de retomada do crescimento. Esta recuperao deveria ser seletiva,
baseada numa reprogramao geral das prioridades, de acordo com as diretrizes
de um novo plano de desenvolvimento; deveria ser centrada na reorientao do
crescimento no complexo de bens de capital bens durveis e metal-mecnica ,
propiciado pela reativao seletiva do gasto e do investimento pblico.
Em sexto lugar, o documento recomendava que se adotasse uma poltica
de oferta de curto prazo, visando a ativar as condies de oferta de bens de
consumo popular, com vistas a recuperar o crescimento de um amplo conjunto de
subsetores industriais. Os setores de bens de consumo no-durveis (alimento,
vesturio, calados e outros bens essenciais) deveriam receber apoio de crdito,
acompanhado de um controle atento de suas margens de rentabilidade, para
evitar que o crescimento da demanda se traduzisse numa acelerao dos preos.
A demanda de bens de consumo popular deveria crescer com a recuperao do
emprego e mediante uma poltica salarial mais favorvel.
Finalmente, em stimo lugar, o documento defende a adoo de uma
poltica de comrcio exterior. O enfrentamento da situao cronicamente
desequilibrada do balano de pagamentos deveria ser considerado como ponto
de partida para qualquer poltica de curso prazo que busque criar condies para
a retomada do crescimento, afirma o documento.
54

2 Uma Nova Estratgia Econmica: a Reorientao Dinmica do
Sistema Produtivo
O segundo eixo da estratgia de desenvolvimento econmico proposta pelo
PMDB compreendia a formulao de reformas estruturais.
O documento parte da crtica da poltica adotada pelas autoridades
econmicas do regime autoritrio que optaram por um ajuste passivo e
conformista de nossa economia diante da crise internacional (Idem:83). Nesse
sentido, a falncia da poltica atual se expressava tanto pela incapacidade de
conceber outra sada de curto prazo que no seja a recesso como pela
incapacidade de projetar uma estratgia de envergadura, coerente com a

54
O PMDB propunha um conjunto de medidas fundamentais para controlar o dficit externo, com destaque
para a adoo de controles seletivos e rigorosos das importaes, buscando utilizar a capacidade produtiva
ociosa domstica, para substituir a importao de certos itens; a manuteno da poltica de minirreajustes
cambiais para amparar o crescimento das exportaes; e a adoo de medidas que iniciassem o processo de
reduo do dficit de servios (fretes, seguros, turismo, assistncia tcnica). Alm disso, o documento
considerava essencial desvincular os mecanismos de endividamento externo e as condies internas de
crdito. Com isso, o Banco Central assumiria a responsabilidade direta pelo giro da dvida, podendo utilizar
como agentes de captao os bancos de investimentos, o BNDES, o Banco do Brasil e as empresas pblicas,
para financiar os novos projetos e investimentos.
121
importncia e o estgio de desenvolvimento de nosso sistema industrial, afirma o
documento.
Assim, em vez de imaginar uma estratgia global, que visasse ao
ajustamento estrutural de nosso sistema produtivo, os responsveis pela poltica
econmica apenas acenavam com prioridades mesquinhas para o futuro do pas
e com propostas de regresso do sistema industrial brasileiro.
55

A reordenao dinmica do sistema produtivo era considerada como
absolutamente indispensvel para moldar um estilo de crescimento fundado na
Justia social. Nesse sentido, era urgente e necessrio, estabelecer polticas
setoriais eficazes, com prioridades claramente definidas, e que sejam integradas
numa viso de conjunto.
56
O documento apresenta uma ampla e detalhada
exposio de diretrizes, cuja anlise excede os objetivos desta tese.
3 Diretrizes para o Financiamento de uma Nova Etapa de Expanso
Finalmente, o terceiro eixo da estratgia de desenvolvimento econmico
proposta pelo PMDB compreendia a formulao de reformas estruturais visando
ao financiamento da nova etapa de expanso.
O documento parte do reconhecimento do estado de crise em que se
encontrava todo o sistema de financiamento pblico e privado. Este estado quase
catico era um reflexo eloqente da gravidade da situao de desgoverno vivida
no final do autoritarismo. O documento cita, como exemplos dos absurdos
constatados nesta rea, os chamados oramento monetrio que incorporava
algumas das mais importantes despesas governamentais e era administrado com
autonomia pelo Banco Central, sem o controle do Congresso Nacional e o
oramento das empresas estatais que misturava categorias fiscais com outras
categorias operacionais prprias do funcionamento de empresas e dava margem a
interpretaes equivocadas a respeito da atuao das empresas do governo.
57


55
Sobre esse ponto, veja-se a seguinte passagem: Chegam alguns a pensar em transform-lo em exportador
de minrio e de produtos primrios, propondo explicitamente, em certas ocasies, uma pura e simples
regresso de nosso sistema industrial. No obstante, o absurdo das propostas regressivas deste tipo que
elas representam um perigo real para o futuro do pas, na medida em que o grave estreitamento do raio de
manobra da atual poltica econmica, nos tem empurrado, na prtica, para aquela direo. por esta razo
que o PMDB considera urgente a discusso democrtica de uma verdadeira estratgia econmica, que
consulte os interesses sociais e prepare as condies para ajustar, proteger e desenvolver a competitividade e
as potencialidades tecnolgicas de nosso sistema produtivo (Idem:83-84).
56
Com esse objetivo, o documento Esperana e Mudana apresentou um conjunto detalhado de diretrizes
para as principais polticas setoriais. Alm disso, apontou os mecanismos pelos quais tais polticas estariam
globalmente articuladas. Nesse sentido, so propostas diretrizes para as seguintes polticas setoriais:
industrial, mineral, energtica, transportes, agrcola, Reforma Agrria, e desenvolvimento cientfico e
tecnolgico (Idem:84-101).
57
Segundo o documento, esses expedientes eram sinais evidentes do processo de privatizao do espao
pblico: Este ltimo aspecto (oramento das empresas estatais) no deixa de ser til para revelar o estado
geral de desorganizao administrativa, que espelha o processo degenerativo de privatizao do setor
122
Diante deste estado de coisas, o Esperana e Mudana propunha uma
urgente reorganizao da sistemtica oramentria, com incluso de todos os
gastos pblicos num oramento fiscal abrangente, sob a fiscalizao do
Congresso Nacional, acompanhada por uma Reforma Administrativa, visando a
reverter a privatizao do Estado, que recolocasse nos seus devidos lugares
uma grande parte dos organismos e funes que se elidiram da administrao
direta, sem que houvesse perda de flexibilidade e eficincia, restringindo-se o
status de empresa pblica, autarquia e fundao aos casos justificados pela
natureza intrnseca de suas atividades (Idem).
Entretanto, advertia o documento, a verdadeira soluo para esta situao
desvirtuada e desequilibrada em que se encontra todo o financiamento pblico
no residia, simplesmente, na unificao dos oramentos, mas, sobretudo, na
implementao de reformas de profundidade nos campos tributrio e financeiro.
58

Em seguida, o documento apresentava um conjunto amplo e detalhado de
propostas de diretrizes para a Reforma Financeira (Idem:103-107) e para a
Reforma Financeira (Idem:107-110). Em parte, essas diretrizes j foram
abordadas anteriormente, na medida em que, como vimos, elas faziam parte das
medidas estruturais necessrias para viabilizar a estratgia central de promover a
redistribuio da renda e da riqueza nacional. Alm de seu carter instrumental na
distribuio da renda, essas reformas eram pensadas como mecanismos capazes
de possibilitar o financiamento da nova etapa de expanso econmica.

pblico, resultante da transformao de inmeros departamento e setores da administrao direta em empresas
pblicas com a justificativa superficial de agilizar procedimentos e pagar salrios elevados. Alm disso,
o manejo discriminatrio e supostamente flexvel dos recursos pblicos, pela via do oramento monetrio,
revela como um Estado autoritrio pode ser extremamente vulnervel s presses dos grandes interesses
privados, exatamente pela ausncia de qualquer forma de controle pblico (Idem:101).
58
Observe-se a seguinte passagem: A situao atual de desagregao do sistema de financiamento pblico
requer, sem sombra de dvida, a execuo de uma ampla Reforma Tributria, com vistas a reaparelhar o
Estado, financiando seus gastos de maneira no-inflacionria, tecnicamente eficiente e socialmente justa. Sem
a Reforma Tributria de profundidade, que se preocupe em instituir a progressividade fiscal em todos os
nveis, e que, simultaneamente, aporte recursos adicionais para a sustentao dos gatos e inverses urgentes
na rea social, no ser possvel realizar o objetivo de dotar a sociedade brasileira de servios pblicos
essenciais, em escala compatvel com um mnimo de dignidade humana, no que se refere a sade, educao,
habitao, saneamento, transportes coletivos etc. Mas, alm da Reforma Tributria, coloca-se como tarefa
imprescindvel a realizao de uma Reforma Financeira. O funcionamento atual do sistema financeiro,
apoiado num mercado de curto prazo de ttulos pblicos, sem qualquer grau de risco, representa uma
verdadeira institucionalizao da atividade especulativa, remunerada pelo Tesouro Nacional. Como se no
bastasse, o sistema atual redundou em sria disfuncionalidade quanto ao manejo da poltica monetria, posto
que o enorme volume de giro de curto prazo dos papis da dvida, para o seu simples refinanciamento,
implica presses altistas permanentes sobre a taxa de juros. Em conseqncia, a circulao financeira
hipertrofia-se, dificulta a capitalizao das empresas, afasta-se de seu papel precpuo de aportar recursos
acumulao produtiva de capital. As diretrizes para uma Reforma Financeira devem, portanto, buscar
estabelecer formas viveis de contribuir para o financiamento de longo prazo do setor empresarial,
particularmente, das empresas nacionais (Idem:102).
123
O objetivo maior da Reforma Financeira era criar mecanismos internos de
financiamento de longo prazo. Para isso era necessria a reestruturao em
profundidade do sistema financeiro nacional, conjugada ao controle do processo
de endividamento externo. Esse era um dos requisitos fundamentais para uma
nova poltica de desenvolvimento.
Uma das questes mais cruciais era pr fim poltica do Banco Central
para a gesto da dvida interna de curto prazo.
59
Outra questo importante era
encontrar alternativas para o financiamento de longo prazo, suprido pelos bancos
internacionais.
60

O documento tambm ressaltava a necessidade de recuperar o papel
histrico do BNDES enquanto agente financeiro estratgico, suplementando
lacunas e garantindo a execuo de determinados empreendimentos de longa
maturao. Por outro lado, destacava que o setor bancrio privado deveria ser
estimulado a assumir o papel financeiro, stricto sensu, enquanto bancador de
inverses empresariais, dentro das normas usuais de responsabilidade passiva
isto , dentro da plena vigncia do princpio do risco (Idem:103).
O documento tambm trata da reforma do Sistema Financeiro da
Habitao, considerado apenas satisfatrio para o financiamento de habitaes
de alto valor. Nesse sentido, propunha a reforma do SFH, para dar forte
prioridade oferta de unidade para as classes de baixa renda. Segundo o
documento, um programa de habitao popular de envergadura requer,
obrigatoriamente, o concurso de amplas dotaes oramentrias a fundo perdido,
combinadas com uma parcela de recursos do FGTS (Idem:105).
No caso da Reforma Fiscal, um dos seus objetivos principais era corrigir a
regressividade do sistema vigente, tido como extremamente injusto, na medida em
que as classes de menor renda pagam proporcionalmente mais impostos que as
classes de alta renda.
61


59
Segundo o Esperana e Mudana: No admissvel que a dvida interna continue a ser operada a
curtssimo prazo, com papis de liquidez imediata e rentabilidade totalmente garantida pelo Banco Central. O
recente crescimento desenfreado da dvida interna certamente projeta para o futuro graves dificuldades para o
manejo da poltica monetrio-creditcia, a no ser que medidas corretivas sejam tomadas a curto prazo
(Idem).
60
Veja-se a seguinte passagem: No , tambm, admissvel que a funo crucial de suprir financiamento de
longo prazo para o sistema empresarial pblico e privado continue, em grande medida, a ser efetuada pelos
bancos internacionais. Para isso, fundamental cortar o vnculo indesejvel entre a dvida externa e a dvida
pblica e privada, atravs de novas medidas relativas ao endividamento externo (Idem).
61
Alm da incidncia regressiva por classes de renda, a forte injustia fiscal presente no sistema tributrio
tambm era percebida pela significativa desigualdade regional (concentrao da arrecadao do ICM nos
Estados que lideram a produo industrial, em detrimento dos outros Estados, especialmente das regies mais
atrasadas do pas) e pela significativa desigualdade da incidncia fiscal dentro das mesmas classes de renda,
ou seja a desigualdade horizontal (o sistema tributrio dava tratamento desigual para diferente tipos de
rendimento como, por exemplo, o imposto de renda que incidia implacavelmente na fonte sobre os
assalariados e, ao mesmo tempo, oferecia inmeras isenes de janelas de evaso ganhos de capital, juros e
124
IV A QUESTO NACIONAL
Finalmente, a ltima parte do documento dedicada questo do resgate
da identidade nacional. Segundo o PMDB, essa identidade foi estilhaada ao
longo do regime militar, em seus aspectos culturais, econmicos e regionais.
Neste contexto, para que se pudesse resgatar a nossa soberania e a nossa
identidade, era necessrio ter clareza para compreender o problema central e
adotar atitudes conseqentes para enfrent-lo.
62

De acordo com o documento, em nome do nacionalismo, o Estado
autoritrio se autodelegava a representao do povo e da soberania nacional.
Mais grave, era que a prpria noo de soberania era confundida com a
capacidade do Estado de decidir e prestar contas, como entidade acima do povo,
no sujeita a seu controle. O Esperana e Mudana colocava-se contrrio a
essa viso. Para o partido, o nacionalismo deveria significar o fortalecimento do
poder nacional. Portanto, no se deveria confundir o fortalecimento do poder
nacional com um pseudo fortalecimento do Estado, decorrente de seu carter
autoritrio.
63

Para o PMDB, o resgate da identidade nacional tambm passava pela
reaproximao do povo brasileiro com a sua identidade cultural. No tocante
atuao governamental no setor da cultura, o documento critica o controle e o
dirigismo paternalista do regime autoritrio sobre as diversas formas de
manifestao cultural e a dependncia dessa produo s polticas
governamentais. Em contraposio, defendia a implementao de um projeto
nacional que, no campo da cultura, fosse expresso desse movimento pluralista
da sociedade.
64


outras rendas). Outra caracterstica inaceitvel dizia respeito ao enfraquecimento continuado dos estados e
municpios, em favor da Unio. Da as propostas no sentido de se buscar a descentralizao tributria em
favor dos estados e dos municpios.
62
Segundo o documento: Clareza, para entender que o problema central da autonomia nacional est na
capacidade do povo criar e definir, segundo interesses prprios, formas alternativas de cultura e
desenvolvimento. Atitudes conseqentes, para enfrentar os desafios concretos que permitam preservar e
ampliar a capacidade de deciso nacional sobre os rumos do progresso econmico e social (Idem:111-112).
63
Assim, poder nacional significa condensao dos interesses do povo, pois so seus interesses econmicos,
sociais, polticos e culturais, populares que definem o interesse nacional (Idem:112). Mais ainda, s num
Estado democrtico seria possvel a expresso de interesses populares e nacionais: Quer dizer, num Estado
de Direito onde a sociedade possa se organizar e exprimir livremente atravs de partidos polticos, sindicatos
e demais organizaes; num Estado em que haja amplo controle das decises pelos cidados. ilegtimo
falar de fortalecimento do poder nacional, de nacionalismo, onde no haja democracia com
participao (Idem:112, grifos do original).
64
De acordo com o documento: Em contraposio poltica cultural autocrtica exercida at aqui pelo
Estado, e, em contraposio indstria cultural oligopolista, deve-se buscar a prtica de uma poltica cultural
popular, democrtica e , portanto, participativa. S assim, com o estmulo liberdade de criao e
manifestao, com o livre acesso aos meios de produo e difuso, com a garantia da presena dos contedos
culturais e nacionais nos meios de comunicao, com a democratizao da educao, podemos chegar a uma
sociedade consciente de sua identidade e livre do autoritarismo (Idem:114).
125
Em seguida o documento detalhava um conjunto de diretrizes voltadas para
a valorizao e conservao do patrimnio cultural e para a gesto democrtica
da cultura (Idem:115-116).
O documento Esperana e Mudana considerava que o resgate da
capacidade nacional de deciso tambm requereria a reverso da tendncia de
se transferir para o exterior os centros de deciso econmica. Isso implicaria a
mudana da noo do Estado com relao ao capital estrangeiro e com relao ao
sistema financeiro internacional.
65

Finalmente, outra dimenso do nacionalismo era a defesa de uma poltica
externa independente, ou seja, no alinhada e voltada para o interesse
nacional brasileiro. Nesse sentido, o documento rejeitava qualquer forma de
subordinao poltica, econmica e militar e defendia que as relaes do Brasil
com o exterior fossem pautadas segundo o princpio da autodeterminao.
Em suma, procurei demonstrar que o documento Esperana e Mudana
explicitou os contornos de um amplo projeto de transformao de carter
nacionalista, desenvolvimentista, democrtico e igualitrio. Ele apresentou a
primeira verso consolidada das diversas agendas setoriais de reforma que
estavam sendo desenhadas pelas foras oposicionistas em diversas frentes de
luta. Alonguei-me na anlise detalhada do documento, por considerar que as
diretrizes polticas, econmicas e sociais nele consolidadas funcionaram como fio
condutor das foras progressistas no longo processo de luta que desaguou na
Assemblia Nacional Constituinte. Alm disso, suas principais bandeiras foram
inscritas na Constituio da Repblica promulgada em 1988.
A seguir pretendo demonstrar que essas mesmas bandeiras reformistas
progressistas foram assimiladas pela retrica das foras retrgradas que
passaram a integrar o pacto da transio poltica, formado em funo da derrota
da Emenda Dante de Oliveira, que pregava a eleio direta para a presidncia da
Repblica em 1984.
2 O PACTO DA TRANSIO
A transio para a democracia no Brasil envolveu um pacto poltico
conservador. A representao simblica desse pacto foi o lanamento, em agosto
de 1984, da chamada Aliana Democrtica, selada entre o PMDB e os
dissidentes da base poltica do regime autoritrio aglutinados na Frente Liberal.
Dada a derrota da emenda constitucional que defendia a realizao das eleies

65
As diretrizes que deveriam orientar essa transformao eram: a) fixao de regras disciplinadoras das
empresas estrangeiras; b) uma poltica soberana de relacionamento financeiro e de comrcio exterior; c) a
defesa e o controle da explorao de nossas riquezas naturais; d) a defesa da empresa pblica; e) a defesa da
empresa privada nacional. Essas diretrizes encontram-se detalhadas no documento (Idem:116-117).
126
diretas para a presidncia da Repblica, o objetivo ttico era apoiar a candidatura
de Tancredo Neves para a presidncia da repblica na eleio indireta no Colgio
Eleitoral.
Pressionada pelo movimento popular, a Frente Liberal, no plano retrico,
assimilou o projeto reformista. Esse aspecto ilustrado, por exemplo, pela
anlise do documento Compromisso com a Nao (No Programa da Aliana, a
promessa das diretas. Folha de S. Paulo, 8/8/1984).
Segundo o documento, a Aliana Democrtica foi selada com o propsito
de promover as inadiveis mudanas que a sociedade brasileira exige. Nesse
sentido, foi explicitado um conjunto de compromissos impostergveis e
fundamentais com a nao brasileira nos campos poltico, econmico e social.
Dentre os compromissos voltados para a redemocratizao do pas,
destacam-se o restabelecimento das eleies diretas para todos os nveis de
governo; a convocao de Assemblia Nacional Constituinte, visando a escrever a
nova Constituio da Repblica; o restabelecimento da independncia e das
prerrogativas dos Poderes Legislativo e Judicirio; o fortalecimento da Federao;
e a reforma da legislao eleitoral.
No campo econmico, o documento compromete-se com inmeros pontos
da agenda reformista voltados para a adoo de medidas que conduzissem ao
desenvolvimento e ao crescimento da economia.
A Reforma Social outro compromisso impostergvel. Observe que a
promoo da justia social ocupa status equivalente ao atribudo restaurao
democrtica e reativao do desenvolvimento econmico.
66

Na rea social, a Aliana Democrtica percebia a nao brasileira
profundamente marcada pela pobreza e ameaada pelo desespero dos
marginalizados. Nesse sentido, pregava que dever do Estado erradicar a
misria que afronta a dignidade nacional, assegurar a igualdade de oportunidades,
propiciar melhor distribuio da renda e da riqueza, proporcionar o reencontro com
os valores da nacionalidade.
Em termos especficos, foram assumidos os seguintes compromissos
voltados para a reforma social: adoo de medidas de emergncia contra a fome e
o desemprego; correo das desigualdades regionais e pessoais de renda;
reviso da poltica salarial; garantia da autonomia e liberdade sindicais e do direito
de greve; reestruturao da previdncia social e do Sistema Financeiro de

66
Esse ponto fica claro no prembulo do documento: Os signatrios deste documento, representantes do
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) e da Frente Liberal, objetivando a consolidao das
instituies democrticas, o desenvolvimento econmico do Brasil e a promoo da justia social,
deliberaram constituir uma Aliana Democrtica, aberta aos partidos polticos e demais foras democrticas,
para eleger o presidente e vice-presidente da Repblica s prximas eleies e instituir um governo que
promova o encontro do Estado com a sociedade e concretize o bem comum.
127
Habitao; realizao da Reforma Agrria; universalizao da educao
fundamental e efetivao da autonomia universitria; e prioridade de combate
pobreza no Nordeste.
A afirmao desses compromissos impostergveis tambm estava
presente na retrica de Tancredo Neves, ento candidato da Aliana
Democrtica presidncia da Repblica pela via indireta.
67
Na mesma
perspectiva, Tancredo Neves criticou o ajuste econmico recessivo e sua
funcionalidade aos interesses do sistema financeiro internacional; e advertiu que
no pagaria a dvida externa com a lgrima, o suor e o sangue do povo.
68

Posteriormente, a recusa da recesso econmica foi relembrada por Tancredo
Neves no histrico discurso proferido aps ser eleito no Colgio Eleitoral, em
janeiro de 1985.
69
Outro ponto defendido por Tancredo Neves era que o
desenvolvimento social no era mera decorrncia do desenvolvimento econmico,
contrapondo-se conhecida teoria do bolo.
70


67
Como ilustrao, observe-se que a promoo da justia social ocupava posio de destaque na seguinte
passagem do discurso proferido por ocasio do anncio do referido pacto: Sendo, como somos, a stima
potncia do mundo em Produto Interno Bruto, lamentvel que, ainda hoje, ns no possamos ostentar diante
das naes civilizadas um processo democrtico civilizado. E no podemos porque a Carta Constitucional que
nos rege uma outorga que no faz honra s nossas tradies jurdicas. Para revog-la, necessrio que
convoquemos uma Assemblia Nacional Constituinte para que o povo brasileiro, na plenitude de sua
soberania e nos seus representantes escolhidos pelo seu voto direto, possa, em Assemblia, ditar o novo pacto
social que deve reger os destinos de nossa Ptria. Precisamos, mais do que qualquer outra nao, de paz para
o trabalho de construo efetiva de nossas estruturas polticas, econmicas e sociais. Mas precisamos,
sobretudo, e, principalmente, de justia social. No podemos continuar vivendo numa Ptria dividida entre
dois Brasis: o Brasil da opulncia, da prosperidade e da riqueza, e o Brasil do sofrimento, da angstia, da
misria e da fome. Devemos fazer emergir daquele bolso sinistro da misria os nossos irmos que nele esto
enchafurdados e traz-los para que possam desfrutar dos benefcios da civilizao. Sem justia social, ns
seremos sempre uma nao dominada pelo dinheiro; seremos sempre uma Nao dominada pelas plutocracias
nacionais e internacionais.(...) Lutamos pela justia social porque o descompasso, o grande fosso que separa
as camadas mais humildes de nossa populao das camadas mais altas talvez seja o mais largo e profundo de
todo o mundo (Tancredo Neves, Folha de S. Paulo, 8/8/1984).
68
Somos uma nao que, neste momento, oferece um quadro angustiante na sua situao econmica e
financeira. Somos talvez a Nao do mundo que mais deva. Dever no envergonha ningum. No h nenhuma
nao do mundo, mesmo entre as mais prsperas, que no se tornaram devedoras em fases de sua evoluo.
Devemos e queremos pagar, mas queremos pagar com honra, com carter e com dignidade. As posies que
decorram do sacrifcio do nosso povo, do seu desemprego, da desativao do nosso parque industrial, de uma
recesso que j vai para o quinto ano estas ns redimimos porque no podemos pagar o que devemos com a
lgrima, o suor e o sangue do nosso povo. A nossa gente, o nosso povo, j atingiu estgio de emancipao que
no permite e nem admite viver subjugado aos grandes interesses capitalistas internacionais (Idem).
69
No cairemos no erro, grosseiro, de recorrer recesso como instrumento deflacionrio. Ao contrrio:
vamos promover a retomada do crescimento, estimulando o risco empresarial e eliminando, gradativamente,
as hipertrofias do egosmo e da ganncia. (...). Retomar o crescimento criar empregos. Toda a poltica
econmica de meu governo estar subordinada a esse dever social. Enquanto houver, neste pas, um s
homem sem trabalho, sem po, sem teto e sem letras, toda a prosperidade ser falsa. (Discurso de Tancredo
Neves aps ser eleito no Colgio Eleitoral. Folha de S. Paulo, 15/1/1985).
70
O desenvolvimento social no pode ser considerado mera decorrncia do desenvolvimento econmico. A
Nao essencialmente constituda pelas pessoas que a integram, de modo que cada vida humana vale muito
mais do que a elevao de um ndice estatstico. Preserv-la constituiu, portanto, um dever que transcende a
128
3 A RETRICA DO GOVERNO DA NOVA REPBLICA
Em 1985-1986, as principais bandeiras oposicionistas tambm foram
assimiladas pelos planos de desenvolvimento econmico e social formulados pela
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan-PR), com
destaque para o Plano de Prioridades Sociais para 1985 (PPS/85); o I Plano
Nacional de Desenvolvimento do Governo da Nova Repblica 1985-1989 (I
PND/NR); o Plano de Prioridades Sociais para 1986 (PPS/86); e o Plano de
Metas. Esses documentos reafirmam a prioridade do enfrentamento da questo
social e da reforma da poltica social da ditadura.
Observe-se que o resgate da dvida social foi eleito como uma das trs
metas estratgicas do governo.
71
O documento considerava que esse resgate era
factvel em funo das potencialidades da economia brasileira e do estgio de
desenvolvimento alcanado pelo pas, a oitava economia do mundo na poca.
Recursos e capacidade tcnica para oferecer padres de vida adequados ao
conjunto da populao estavam disponveis, segundo a retrica oficial. No entanto,
essa capacidade no se realizava, porque era utilizada de forma parcial e
desigual, afirmava o documento.
72

Coerentemente com esses princpios, o governo elaborou um amplo
diagnstico sobre a situao social do pas, no qual foram contempladas as
principais carncias acumuladas nos diversos setores. Essas carncias foram
adequadamente relacionadas s suas causas estruturais (Seplan,1986a:49-115).

recomendao de carter econmico, to indeclinvel quanto a defesa das nossas fronteiras. Nessas
condies, temos de reconhecer e admitir, como objetivo bsico da segurana nacional, a garantia de
alimento, sade, habitao, educao e transporte para todos os brasileiros (Idem).
71
Esse ponto fica claro na seguinte passagem do I PND/NR:A Nova Repblica instalou-se com o
compromisso de mudar a vida poltica, econmica e social do pas. O I PND/NR (1986-89) parte desse
processo de mudana. Este um plano de reformas, de crescimento econmico e de combate pobreza.
Todos os programas e recursos aqui definidos dirigem-se para essas trs metas estratgicas (Seplan-PR,
1986a:9). Em outra passagem, o documento reafirma essa meta: So inaceitveis as condies de vida da
maioria do povo, em um pas com o potencial e a dimenso do Brasil. Reverter esse quadro, criando
condies para que todos os brasileiros possam usufruir seus direitos bsicos nas reas econmica, social e
poltica eis o grande desafio e a prioridade da sociedade brasileira (...). Compete ao governo redirecionar
seu dispndio, buscando o resgate da dvida social. Cumpre de incio repor nas reas essenciais e para as
populaes mais carentes as perdas recentes resultantes de cortes no gasto social, determinados por
dificuldades conjunturais e ausncia de orientao social prioritria na poltica econmica do perodo
(Idem:51-52).
72
Essa percepo, comum aos planos analisados, tambm aparece na seguinte passagem do Plano de Metas:
O Brasil possui condies materiais de resgat-la [a dvida social] e no pode postergar as iniciativas que
possibilitaro o surgimento de uma nova sociedade, menos desigual e mais justa. (...) possvel e imperioso
visualizar, at o final do sculo, um Brasil no qual todo brasileiro tenha sua sobrevivncia garantida em
condies de vida acima do nvel de pobreza absoluta. A tarefa de superao da injustia social enorme, mas
factvel (Seplan, 1986c:4).
129
Em sintonia com esse amplo diagnstico, o documento Plano de Metas
estabelece metas setoriais ambiciosas para 1986-1989.
73

A anlise desses documentos tambm revela os contornos de uma
estratgia de incluso social e de redistribuio de renda. O xito desse desafio

73
a) Emprego e Salrio. Ampliar a oferta de empregos, mediante o crescimento econmico sustentado, e
garantir aumentos reais para o salrio mnimo; at 1989, criar 1,6 milhes de empregos por ano, absorvendo
5,6 milhes de novos ingressantes no mercado de trabalho e 1,0 milho de pessoas atualmente
desempregadas; gerar 1,7 milho de novas ocupaes no Nordeste; elevar 4,5 milhes de trabalhadores
atualmente subempregados a rendimento superior ao salrio mnimo; b) Reforma Agrria. Reconhecer o
direito posse da terra queles que nela trabalham, provendo-os de condies necessrias sua fixao no
meio rural; atravs da implantao do Plano Nacional de Reforma Agrria garantir o assentamento de 1,4
milhes de famlias; c) Alimentao Infantil. Garantir alimentao adequada a todas as crianas brasileiras
na faixa etria de zero a seis anos, eliminando os efeitos da desnutrio e reduzindo as taxas de mortalidade
infantil e as conseqncias nocivas da fome sobre a primeira infncia; expandir os programas de
suplementao alimentar, de modo a beneficiar 15,9 milhes de gestante, nutrizes e crianas at quatro anos
(6,0 milhes, em 1985); ampliar o Programa Nacional de Alimentao Escolar, que hoje atende a 22,2
milhes de crianas, para 34,1 milhes de crianas em 1989, atingindo no apenas os alunos regularmente
matriculados, mas tambm seus irmos de quatro e seis anos, durante todos os 260 dias teis do ano; e
promover o Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes, proporcionando um litro de leite por dia a 10
milhes de crianas at seis anos em 1989; d) Habitao e Saneamento. Garantir s classes trabalhadoras o
direito casa prpria dotada de servios bsicos, com padro compatvel com suas necessidades, nos meios
urbano e rural; incrementar e redirecionar o Plano Nacional de Habitao, visando prioritariamente
populao de baixa renda atravs da construo de 1,7 milho de casas populares; realizar 4,0 milhes de
ligaes de esgoto sanitrio; e implantar 4.500 sistemas de abastecimento de gua e alcanar 337,0 mil
domiclios, com melhorias sanitrias no meio rural; e) Sade. Eliminar os fatores que determinam a
precariedade do quadro sanitrio brasileiro, atravs de aes preventivas, da universalizao no acesso ao
atendimento mdico, do combate s doenas transmissveis e da reduo da dependncia brasileira na
produo de medicamentos, vacinas e soros; construir 3.200 novos ambulatrios e instalar 11.000 novos
leitos, aumentando a capacidade de atendimento ambulatorial e hospitalar em 43% e 38%, respectivamente;
erradicar a poliomielite e obter o controle epidemiolgico do sarampo, ttano, difteria e coqueluche at 1989;
interromper a transmisso da doena de Chagas e evitar sua reativao em 50% dos municpios atingidos,
primeiro passo para a interrupo total da transmisso na prxima dcada; alcanar a auto-suficincia na
produo de vacinas e soros essenciais; distribuir medicamentos gratuitamente ou a preos reduzidos a cerca
de 45 milhes de pessoas em 1989 (24 milhes em 1986); f) Educao. Assegurar educao bsica a todos os
brasileiros, atravs da universalizao da oferta de vagas no ensino fundamental e da eliminao das causas
determinantes do analfabetismo; garantir ensino gratuito e de boa qualidade a todas as crianas brasileiras de
7 a 14 anos, mantendo o crescimento da oferta de vagas, que sero, em 1989, em nmero de 29,1 milhes;
construir 200 escolas tcnicas at 1989, visando formao de 35.000 profissionais de nvel mdio a cada
ano, capacitados a atender s crescentes necessidades do mercado de trabalho; e promover profunda avaliao
e reforma do ensino superior brasileiro; g) Trabalho. Promover a reviso da estrutura legal que rege as
relaes trabalhistas; garantir as condies indispensveis livre negociao, permitindo a liberao das
relaes capital/trabalho do corporativismo e desvinculando da tutela do Estado os setores sindicais j
consolidados; amparar os trabalhadores desempregados, atravs do seguro-desemprego; garantir relaes
livres e justas de trabalho e associativismo; ampliar e aperfeioar o sistema de seguro-desemprego, atendendo
a 1,2 milho de trabalhadores ainda em 1986; e promover o treinamento de 18,2 milhes de trabalhadores,
sendo 17 milhes ligados aos setores de indstria e servios e 1,2 milho s atividades agropecurias; i)
Nordeste. Promover o crescimento do PIB regional a taxas superiores mdia nacional; gerar 1,7 milho de
novos empregos; assentar 630 mil famlias de trabalhadores rurais sem terra; irrigar (...) um milho de
hectares; j) Assistncia Social. Prevenir a marginalidade social, integrando o menor carente ao processo
educacional e produtivo; elevar o nmero de beneficirios das creches-casulo; apoiar a construo e
equipamentos de creches; oferecer assistncia a menores desassistidos; abandonados ou infratores; e ampliar a
ao no setor de atendimento ao excepcional.
130
pressupunha a definio de um novo modelo de desenvolvimento econmico
baseado na firme deliberao poltica de condicionar as opes
macroeconmicas s prioridades sociais inadiveis (Seplan, 1986a:14).
Essa perspectiva pressupunha, em primeiro lugar, a retomada do
crescimento econmico, opo inquestionvel de poltica econmica. De acordo
com o documento, alm de poder crescer, a economia brasileira precisa crescer.
Trata-se de condio necessria transio democrtica e estabilidade social
do pas. A Seplan-PR preconizava uma taxa de crescimento anual de pelo menos
6% para absorver a demanda da fora de trabalho, como condio essencial para
garantir ocupao digna a todos os brasileiros (Seplan, 1986a:9-10).
Em segundo lugar, pressupunha uma articulao positiva entre a poltica
econmica e o desenvolvimento social. O documento rejeitava a concepo
corrente de que o desenvolvimento social seria uma decorrncia natural e
espontnea do crescimento econmico.
74
Ainda segundo o documento, a crena
nesse falso automatismo gerou o seguinte paradoxo do desenvolvimento
brasileiro: de um lado a construo de uma economia no limiar da maturidade
industrial, prxima dos padres de produo, renda e consumo dos pases
capitalistas avanados; e, de outro, a manuteno de uma estrutura social
injusta, condenando parcela expressiva da populao a viver em condies
lastimveis, similares s das naes mais pobres do mundo (Idem:44).
Ao rejeitar essa viso, o documento considerava que nenhum modelo de
crescimento capaz, por si s, de erradicar a pobreza que atinge, em nveis
intolerveis, grande parcela da populao brasileira. Assim, a erradicao da
misria exigia aes e investimentos com esse fim especfico (Idem:9).
Dados tais pressupostos, enfrentar a pobreza implicaria adotar
simultaneamente aes de diferentes naturezas. De um lado, medidas
emergenciais, visando a resultados de curto prazo, proporcionando alvio
imediato das condies de vida dos brasileiros mais pobres e repondo as perdas
resultantes da recesso e da falta de orientao social na poltica econmica do
passado (Idem:14). Essas medidas emergenciais visavam ao combate fome e
ao desemprego.

74
Esse ponto explicitado nos seguintes termos: A questo social tem constitudo objetivo secundrio dos
planos governamentais no Brasil. Tais planos, especialmente no passado recente, trataram o desenvolvimento
social como subproduto automtico do crescimento econmico. Conseqentemente, critrios de eficincia
passaram a sobrepor-se, de forma absoluta, aos objetivos redistributivos. Dentro dessa concepo, a reduo
das desigualdades resultaria naturalmente dos impactos indiretos dos investimentos produtivos. Expandindo-
se a produo e a base tributria da economia, o governo teria condies de mobilizar recursos necessrios
para atender aos problemas dos segmentos mais pobres da populao. A expanso da base produtiva da
economia, sem dvida, condio fundamental para a melhoria do bem-estar social. Mas a experincia
histrica de muitos pases, inclusive o Brasil, indica que a articulao entre crescimento econmico e
desenvolvimento social est longe de ser espontnea (Seplan,1986a :9-10).
131
De outro lado, medidas de carter estrutural, visando obteno de
resultados em prazos maiores, contemplando os seguintes vetores: a distribuio
mais igualitria da renda e da riqueza; a incorporao na agenda governamental
de questes historicamente excludas como a Reforma Agrria e o seguro-
desemprego; a reviso da legislao trabalhista e sindical; e a reformulao da
interveno estatal consolidada no ps-64 nos setores da previdncia social,
assistncia social, sade, alimentao e nutrio, educao, saneamento,
habitao e transporte pblico.
Reforma da Poltica Social
A reforma da interveno do Estado na poltica social no ps-64 visando a
transform-las em instrumentos de garantia dos direitos de cidadania e de
reduo de desigualdades requereria, em primeiro lugar, a reviso dos
mecanismos regressivos de financiamento do gasto social. Em geral, as diversas
propostas de mudana apontavam para a necessidade de ampliar a magnitude do
gasto social e a participao dos recursos de origem fiscal.
Em segundo lugar, a reforma da poltica social remetia reviso da
centralizao das decises no Executivo federal. Essa mudana pressupunha a
descentralizao financeira e administrativa das polticas sociais, implicando o
fortalecimento da Federao, pela maior autonomia poltica e financeira dos
estados e municpios.
75

Refletindo essa posio, o I PND/NR considerava que a gesto da rea
social caracterizava-se por elevados nveis de centralizao decisria,
burocratizao, concentrao e inflexibilidade na alocao dos recursos. A
reforma do setor pblico no campo social visava a corrigir essas ineficincias.
Impunha-se a reavaliao dos programas sociais, visando a ajust-los aos
princpios da democratizao, descentralizao e desburocratizao.
Dessa perspectiva, o I PND/NR preconizava a transferncia de atividades
desenvolvidas no mbito federal para os governos estaduais e municipais.
Segundo o documento, a prioridade ao social exige ampla descentralizao de
recursos e atribuies. Nesse contexto, os servios de sade, educao e
habitao popular devem ser executados a nvel municipal (Seplan, 1986a:10).
Ainda segundo o documento, essa inflexo seria impulsionada pela reforma

75
De fato, a descentralizao era uma das principais bandeiras da agenda reformista. Como salienta Almeida
(1996:17), a crise do regime autoritrio e a transio democrtica geraram poderosas correntes
descentralizadoras. De um lado, o reforo da liderana poltica dos governadores de oposio, especialmente
a partir de 1982, que desempenharam papis decisivos na derrocada do regime autoritrio e na redefinio
descentralizadora do pacto federativo. De outro, no contexto da luta contra o autoritarismo, a
descentralizao tornou-se, para as aposies, sinnimo de democracia e da devoluo cidadania, da
autonomia usurpada pelos governos militares. Nesse sentido, segundo a percepo oposicionista dominante
na poca, a descentralizao era condio para o aumento da participao e ambas compunham uma utopia
democrtica cujo horizonte era o autogoverno dos cidados.
132
tributria, pois considerava que o federalismo, na rea fiscal, havia sido
desvirtuado.
76

Em terceiro lugar, a reforma das polticas sociais implicava a ampliao do
controle social visando a coibir os expedientes de privatizao do espao
pblico. A retrica oficial aponta para a necessidade da realizao de reformas na
organizao e nos mtodos do setor pblico, com o objetivo de ampliar a
eficincia e o controle democrtico. A ocorrncia dessas prticas estava associada
falta de participao e de transparncia dos processos decisrios. Nesse
sentido, a implementao das polticas sociais deveria contar com maior
participao das populaes interessadas, permitindo-lhes indicar suas
necessidades quando da definio de prioridades e escolha de instrumentos para
sua realizao (Seplan, 1986a:52).
Finalmente, em quarto lugar, implicava a reforma gerencial, visando a
reduzir a fragmentao institucional. Segundo o discurso oficial, o setor pblico
brasileiro como um todo vivia um impasse gerencial. A lgica burocrtica nas
dcadas anteriores pautou-se pela constante criao de novas unidades
destinadas a substiturem outras improdutivas sem, no entanto, extinguir ou
reformar tais rgos ineficazes. Criava-se, assim, duplicao de funes e
desperdcio de recursos. Em virtude dessa lgica, o setor pblico apresentava-se
complexo, heterogneo e fragmentado. Conviviam no seu interior estruturas
tradicionais, ineficientes e burocrticas com outras modernas, geis e produtivas.
A reforma gerencial coloca-se com o objetivo de eliminar as graves distores
responsveis pela forma arcaica, centralizada e ineficiente com que atua, na
mdia, o setor pblico (Seplan, 1986a:23). Essas mazelas, observadas no setor
pblico em seu conjunto, mostravam-se ainda mais acentuadas nos rgos da
administrao direta dedicados prestao de servios na rea social.
77

4 A FORMAO DAS AGENDAS SETORIAIS
Este tpico trata da formao da agendas setoriais de mudana. Nos
diversos segmentos, esse processo ocorreu com dinmicas e ritmos
diferenciados, segundo os respectivos estgios de organizao poltica. Ele foi
particularmente frtil nos campos das relaes sindicais e trabalhistas, da Reforma

76
Segundo o discurso oficial: Concentrados recursos e poderes da Unio (...) estreitou-se a base tributria
prpria dos estados e municpios. Tornou-se claramente insuficiente o volume de recursos transferidos a essas
unidades da federao, hoje incapazes de promover a satisfao das necessidades sociais bsicas (Seplan,
1986a:16).
77
Observe-se a seguinte passagem: A baixa prioridade concedida aos programas sociais traduziu-se em
acentuada deteriorao de sua capacidade de gesto e recomposio de quadros. Ou seja, justamente o setor
do Estado dedicado ao atendimento das populaes mais pobres que apresenta o pior desempenho em toda a
mquina governamental. Se o setor pblico, nos ltimos anos, tivesse investido, por exemplo, na produo de
vacinas, com a mesma eficincia com que construiu barragens, muitas doenas transmissveis estariam
erradicadas (Seplan, 1986:23).
133
Agrria, da educao e da sade. Em menor escala, tambm ocorreu no setor do
saneamento bsico.
A anlise a seguir tornar claro que essas agendas setoriais serviram de
inspirao para o documento Esperana e Mudana. Um dos mritos desse
documento foi, portanto, consolidar a diversidade de agendas que estavam sendo
formuladas nos diferentes setores da oposio num projeto amplo que refletia os
anseios comuns por mudana. o que pretendo demonstrar a seguir.
4.1 FORMAO DA AGENDA SINDICAL E TRABALHISTA
No final dos anos 70, o movimento sindical brasileiro reorganizou-se e
passou a ser um ator destacado na luta pela derrubada do regime militar. O fato
decisivo foi o surgimento de uma corrente renovadora no ABC paulista,
denominada sindicalismo autntico ou novo sindicalismo, que assume a
vanguarda do movimento operrio nesta fase.
Segundo Mattoso (1995:133), essa corrente passou a questionar a
estrutura sindical autoritria e adotar uma nova atitude em relao prtica
sindical. A agenda de mudanas do novo sindicalismo no se limitava s
reivindicaes especficas. Ao contrrio, era abrangente e formava-se em torno da
defesa da democratizao poltica da sociedade, de uma poltica de
desenvolvimento que assegurasse melhores condies de vida e trabalho, pela
autonomia sindical, direito de greve, negociao coletiva e representao sindical
nas fbricas. Com o novo sindicalismo, paralelamente ao crescimento da oposio
poltica ao regime militar, que se expressou mais abertamente a partir de 1974, os
trabalhadores iriam ampliar sua participao, transformando uma atuao dispersa
em um crescente movimento de massas.
No entender de Oliveira (2002:201), o novo sindicalismo diferenciava-se
pela sua forte presena nos setores modernos da economia e, sobretudo, pela
disposio de luta que manifestavam e por um desejo de romper a herana
corporativista, o que levou muitos ativistas a forarem insistentemente a
desobedincia da lei e redundou na formulao de uma proposta abrangente de
reforma trabalhista.
78

Com o surgimento do novo sindicalismo, os marcos legais que regulavam
as relaes sindicais e de trabalho foram colocados em xeque e assiste-se ao

78
Esse objetivo de romper com a herana corporativista tambm foi sublinhado por Almeida (1996:153;
apud Oliveira, 2002:222) na seguinte passagem: A crtica ao sindicato oficial no se restringia sua falta de
liberdade e autonomia. Investia, ademais, contra os dispositivos que o impediam de bem representar as suas
bases: a contribuio sindical compulsria que favorecia a burocratizao, o conservadorismo dos dirigentes e
seu desinteresse pela sindicalizao macia e a ausncia de organizao nos locais de trabalho, que aumentava
a brecha entre representantes e representados. No lugar de um sindicalismo burocrtico e minoritrio, os
renovadores desejavam construir uma organizao democrtica e de massas.
134
incio de um ciclo virtuoso de transformao da democratizao das relaes
sindicais e trabalhistas no Brasil.
79

Um indicador da rpida e surpreendente recuperao da capacidade de
ao do movimento sindical, que emerge com o novo sindicalismo, foi o formidvel
ciclo de greves que se iniciou no final dos anos 70 e atingiu o pice da dcada
seguinte. Noronha (1994) sustenta que, no final dos anos 70 e ao longo de toda a
dcada seguinte, a greve foi o principal instrumento de redefinio das relaes
de trabalho no Brasil e de reconquista de um espao poltico para os sindicatos.
Do ponto de vista das relaes de trabalho, a transio poltica brasileira foi uma
transio sob greves, afirma o autor.
80

Com base num detalhado levantamento histrico da evoluo das greves
no Brasil, o autor revela que, na primeira fase do primeiro governo Vargas (1930-
1936), a freqncia mdia anual de greves era de 12,1 greves/ano; e durante o
Estado Novo (1937-1944) caiu para apenas 1,3 greve/ano. A partir da
redemocratizao de 1945, at o golpe militar de 1964, as greves foram-se
tornando mais freqentes (44,0 greves/ano). O golpe militar de 1964 interrompeu o
processo de construo de um Estado democrtico, com intervenes nos
sindicatos, priso de lideranas e desestruturao das organizaes sindicais. Na
avaliao do autor, entre 1967 e 1977 e refletindo esse movimento, as greves
foram praticamente eliminadas.
A partir de 1978, no entanto, inicia-se um novo e longo ciclo. O ponto de
partida foi a intensa campanha salarial que o movimento operrio iniciou em 1977,
sob a liderana dos metalrgicos do ABC, bero do novo sindicalismo, que teve

79
Na sntese de Barbosa de Oliveira (1994:209):A partir de meados da dcada de setenta, setores mais
combativos do sindicalismo brasileiro passavam a questionar os marcos legais e institucionais que regulavam
as relaes de trabalho no pas. A ao sindical, embora assumindo a defesa da redemocratizao do pas, no
campo especfico das relaes de trabalho, questionava, de incio, os aspectos mais restritivos da legislao
imposta pela ditadura militar, como a faculdade de interveno policial nos sindicatos e as drsticas
limitaes do direito de greve. Entretanto, a prpria luta sindical ia tornando claro que no bastava eliminar
algumas restries ou aspectos mais repressivos da legislao: parcela do movimento operrio percebia que
seus interesses eram incompatveis com a legislao reguladora das relaes de trabalho no pas. A partir de
ento, a bandeira do contrato coletivo de trabalho passou a ser defendida pelos setores mais avanados do
sindicalismo brasileiro. No lento processo de redemocratizao do pas, fortaleceu-se e expandiu-se o
sindicalismo, com a implantao de novos sindicatos e com a criao das centrais sindicais.
80
Nas palavras de Noronha (1994:324-325): As greves foram o indicador do grau de expanso dos
sindicatos e de sua capacidade de mobilizao. Aos poucos, tornaram-se o instrumento de transformao das
relaes de trabalho. E, por fim, elevaram os sindicalistas aos status de interlocutores vlidos dos governos.
De fato, a greve foi um instrumento de conquista de reivindicaes especficas (principalmente salariais), mas
jamais deixou de ter ao mesmo tempo duas dimenses polticas: a insero dos trabalhadores como atores da
transio poltica brasileira e presso pela evoluo das relaes de trabalho, sobretudo no sentido de levar os
empresrios negociao e a repensar a prtica de relaes de trabalho nas empresas. H portanto triplo
significado da greve nos anos recentes no Brasil: seu significado, digamos, natural, isto , como instrumento
de reivindicao de questes relativas ao mundo do trabalho e portanto recurso de poder frente a
empregadores; como instrumento de reconstruo das organizaes sindicais; e como recurso poltico frente a
governos.
135
por base a conhecida denncia, pelo Dieese, de manipulao governamental do
clculo do custo de vida, em 1973.
81

Entre 1978 e 1984, ocorreram 1.810 greves, perfazendo uma mdia anual
de 259 greves/ano. O trao comum desse perodo foi a recuperao da funo
dos sindicatos de defesa dos salrios, suprimida pela Lei n. 4.725 de 1965 e os
decretos-leis que a seguiram em 1966 e que, na prtica, impediam as
negociaes coletivas.
Ainda segundo esse autor, os dados revelam que, no Brasil, nunca houve
ciclos grevistas com a dimenso do que se iniciou em 1978. O ciclo inicial, na fase
final da ditadura (1978-1984), quando foram registradas 1.810 greves (mdia de
259 greves/ano), prossegue com crescimento espetacular entre 1985-1992, ao
longo do qual ocorreram 15.189 greves (mdia de 1.898 greves/ano).
Analisando esse formidvel ciclo de greves, Oliveira (2002:225) ressalta
que os conflitos trabalhistas comearam a vir tona durante a transio
conservadora iniciada pelo governo Ernesto Geisel. Entretanto, o projeto desse
governo de iniciar a abertura tutelada do processo poltico no previa o
restabelecimento da liberdade sindical. Fugindo ao controle, os conflitos
trabalhistas que at ento estavam restritos s fbricas, em uma resistncia mais
ou menos silenciosa, rapidamente assumiram uma dimenso coletiva e se
traduziram em grandes manifestaes pblicas. Com essas manifestaes, os
setores mais combativos do movimento operrio e sindical passaram a ser atores
de ponta dentre as foras oposicionistas.
Em princpio, as reivindicaes dos metalrgicos do ABC tinham um
contedo econmico. No entanto, as resistncias patronais em atend-las,
somadas s restries da poltica salarial e a represso atividade sindical
contriburam para que suas manifestaes assumissem progressivamente uma
conotao poltica mais pronunciada.
82


81
Nesse sentido, sublinha Noronha (1994:330): A histria das greves no Brasil, e de certa forma do prprio
movimento sindical, recomea em 1978 com as primeiras paralisaes nas montadoras do ABC. A partir de
ento, elas se espalharam pelo pas e pelas mais diversas categorias ou segmentos de trabalhadores. Este ano
o marco da abertura de um longo ciclo que se mantm at hoje. Desde ento, o volume de conflitos
apresentou tendncia fortemente crescente at 1989-90, reduzindo-se a partir de ento, embora mantendo-se
em patamares altos.
82
Sobre esse ponto, diz o autor: Na esteira da onda de greves que se propagava a partir do ABC paulista, o
movimento sindical tornou-se, ainda, porta-voz de reivindicaes que extrapolavam no mbito das relaes de
trabalho e que se confundiram com a luta pelo restabelecimento de direitos civis e polticos e pela justia
social. Sem desprezar os canais institucionais existentes, as novas lideranas sindicais restabeleceram na
prtica o direito de greve e o papel dos sindicatos oficiais, como espao de representao coletiva, e logo
reivindicaram o reconhecimento legal desse direito e a liberdade e autonomia sindical. Da em diante, as
greves passaram a ser a principal forma de atuao dos trabalhadores para a defesa de seus interesses mais
imediatos, para a reconstruo de suas entidades de classe e para a sua afirmao como interlocutores do
governo, do empresariado e de outros segmentos sociais (Oliveira, 2002:226-27). Este ponto tambm
ressaltado por Mattoso (1995:135), nos seguintes termos:As ondas de greves em 1978 e 1979 sacudiram o
pas dando uma inusitada dimenso social ao crescente movimento de oposio ao regime autoritrio,
136
Portanto, a partir de 1978, tem incio um longo e virtuoso ciclo de
reorganizao sindical e de reforma das relaes trabalhistas, cujo pice foi a
Constituio de 1988. Um dos pontos altos dessa trajetria de expanso sindical
foi a criao das centrais sindicais, com destaque para a fundao da Central
nica dos Trabalhadores (CUT) em pleno regime militar, apesar da proibio
formal organizao centralizada nacionalmente.
O novo sindicalismo foi um ator decisivo no processo de formao da
agenda de reforma nesse campo e, sobretudo, na luta cotidiana que travou contra
a lei e a ordem estabelecida para implement-la. O movimento de massas liderado
pelos sindicalistas autnticos cumpriu papel fundamental no fortalecimento das
correntes que se opunham ao regime militar. Mais do que isso, sua atuao
tambm foi decisiva na continuidade do ciclo reformista ao longo da transio para
a democracia, especialmente na Assemblia Nacional Constituinte.
Finalmente, ressalte-se crescente importncia da questo do seguro-
desemprego na agenda do movimento sindical, sobretudo no incio dos anos 80,
com o aprofundamento da recesso econmica.
Como mencionei, o documento Esperana e Mudana, elaborado pelo
PMDB, contemplava o seguro-desemprego como uma das exigncias mnimas de
uma sociedade democrtica. O recm criado Partido dos Trabalhadores (PT)
tambm incorporou em seu programa a proposta de um salrio-desemprego. Da
mesma forma, observe-se que mais de uma dezena de projetos de lei versando
sobre a matria tramitavam no Congresso Nacional, em 1983 e 1984. O debate
intensificou-se no compasso da crise econmica. A imprensa registra grande
variedade de artigos de parlamentares, sindicalistas e acadmicos tratando da
necessidade urgente de implantao do programa (Chahad e Pomeranz, 1983;
Salm, 1983; Serra, 1984; Chahad, 1984, 1984a e 1985, dentre outros).
Como mostrarei posteriormente, o seguro-desemprego foi institudo pelo
Executivo federal em fevereiro de 1986. Antiga reivindicao do movimento
sindical, sua implantao representou um avano na modernizao da poltica
social brasileira.
4.2 A FORMAO DA AGENDA DA REFORMA AGRRIA
O revigoramento do sindicalismo rural tambm foi intensificado no final dos
anos 70. Um evento expressivo desse processo foi o III Congresso da
Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag), realizado em

surpreendendo tanto aos militares e empresrios acostumados ao silncio da represso, quanto aos polticos,
que h muito no viam nos trabalhadores interlocutores ativos. Ao final da dcada de 70, portanto, ao mesmo
tempo em que se consolidava a complexa indstria do sculo XX e entrava em crise o regime militar, aflorava
um movimento sindical que parecia apresentar condies de reverter as caractersticas autoritrias,
concentradoras e excludentes do padro de desenvolvimento brasileiro.
137
1979. Diversos autores ressaltam importncia desse evento. Para Alves (1994),
por exemplo, foi um marco histrico da histria das lutas e organizaes dos
trabalhadores pela Reforma Agrria, ao longo da ditadura.
Essa viso tambm endossada por Graziano da Silva (1985a:11). O autor
considera que neste evento o movimento sindical rompeu com a postura legalista
e adotou posies mais contundentes. Alm do cumprimento do Estatuto da Terra,
passou a exigir uma Reforma Agrria que implicasse a distribuio massiva e
imediata da terra. Outro ponto alto do Congresso foi a aproximao do
sindicalismo rural com a luta dos demais setores da sociedade, especialmente os
trabalhadores urbanos.
Um reflexo dessa nova postura emergiu em 1981 na 1
a
Conferncia
Nacional das Classes Trabalhadoras (Conclat), reunindo dirigentes sindicais de
todo o pas, na qual se verificou expressiva representao dos segmentos rurais.
Nesse evento, a Reforma Agrria figurou como uma das bandeiras de luta do
conjunto da classe trabalhadora, do campo e da cidade, junto com o combate ao
desemprego e carestia, o direito moradia, a estabilidade no emprego, a
unificao do salrio mnimo, a garantia das liberdades democrticas e da
autonomia sindical.
A Conclat repudiou a colonizao adotada pela ditadura em nome da
Reforma Agrria e passou a exigir a implantao de um projeto de Reforma
Agrria que fosse amplo (implantado em todo o territrio nacional), massivo (que
beneficiasse amplamente as famlias de trabalhadores rurais sem terra) e imediato
(implantado com urgncia, com metas anuais definidas e prazos estabelecidos).
83

Paralelamente, no final dos anos 70 e incio dos 80, o movimento social no
campo avana em diversas frentes. Alves (1994) sublinha a importncia de trs
eventos para o processo de formao da agenda da Reforma Agrria. Em primeiro
lugar, a greve dos canavieiros de Pernambuco, em outubro de 1979, que
significou a maior mobilizao de trabalhadores rurais desde o golpe de 1964,
paralisando mais de 20 mil trabalhadores e 23 sindicatos da Zona da Mata
pernambucana.
Em segundo lugar, as greves dos assalariados rurais no Centro-Sul. O mais
importante evento, envolvendo bias-frias, ocorreu em Guariba, no Estado de
So Paulo. A principal reivindicao era pela volta ao sistema de corte de cana
em cinco ruas, em vez das sete ruas impostas no ano anterior pelos usineiros.
Uma semana aps Guariba, o movimento expandiu-se para outros municpios da
regio de Ribeiro Preto e para outras culturas, paralisando cerca de 150 mil

83
Os avanos da luta pela Reforma Agrria que resultaram da Conclat so sintetizados por Graziano da Silva
(1985a:11) da seguinte forma: Pela primeira vez no ps-64, os trabalhadores explicitam que o seu projeto de
reforma vai alm do da burguesia; e que seu alcance depender de quem detiver o controle do processo. A
luta pela reforma saa, assim, dos seus contornos legais (Constituio, Estatuto da Terra) para ingressar no
movedio terreno da luta poltica e das alianas de classe.
138
trabalhadores. Segundo o autor essa luta decorreu fundamentalmente da
resistncia expulso por parte dos atingidos pelo processo de modernizao da
agricultura e da valorizao da terra, que ocorreu tanto no Nordeste e no Norte do
pas, quando no Centro-Oeste e Centro-Sul.
Em terceiro lugar, a emergncia do Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra (MST), a mais frtil corrente do movimento social de luta pela Reforma
Agrria. Segundo o autor, a base social dos sem-terra foi reforada no final da
dcada dos 70 por um fator fundamental: o retorno ao Sul do pas de um grande
contingente de pequenos produtores que migraram para o Norte em busca de
terra barata atrados pela propaganda do governo militar. Foi nesse contexto, que
a ao dos sem-terra foi intensificada.
84

No incio dos anos 80, a luta dos trabalhadores rurais pela Reforma Agrria
ganhou apoio ainda mais decisivo de setores progressistas da Igreja Catlica.
Como se sabe, na dcada dos 70 a Igreja catlica progressista teve grande
influncia na organizao e luta dos trabalhadores rurais, mediante a atuao das
Comunidades Eclesiais de Base (CEB) e da Comisso Pastoral da Terra (CPT).
Em 1980, a questo Reforma Agrria foi eleita como tema central debatido na 18
Assemblia Geral Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), realizada
em Itaici-SP (CNBB, 1980).
Outro evento relevante foi a Campanha Nacional pela Reforma Agrria,
lanada no Rio de Janeiro, em abril de 1983, pelo movimento sindical rural, por
setores da Igreja Catlica, pela Associao Brasileira da Reforma Agrria (Abra) e
pelo Instituto Brasileira de Anlise Scio-Econmica (Ibase). O objetivo era dar
continuidade e ampliar a luta dos trabalhadores rurais. Ao longo de 1983,
ocorreram manifestaes polticas em diversos estados e cidades do pas.
Essa crescente mobilizao recolocou a questo agrria no centro do
debate nacional. Pressionadas, as foras polticas que conduziam a transio para
a democracia assumiram compromisso com a reforma. indicativo disso o fato de
que a Reforma Agrria tenha sido eleita como um dos seis pontos bsicos da

84
Esse ponto salientado por Alves (1994:349-350): Em 1979, a ocupao das fazendas Macali e Brilhante,
no Rio Grande do Sul, por posseiros expulsos da reserva indgena de Nonoai; em 1980, trabalhadores de
Santa Catarina ocupam a fazenda Burro Branco, em Campo Er; em 1981, ocupada a fazenda Primavera
(Andradina, So Paulo); no mesmo ano, realiza-se o acampamento de 300 famlias na encruzilhada Natalino,
aps o fracasso da tentativa de ocupao das fazendas Macali e Brilhante no ano anterior; em 1983, h a
transferncia de parte das famlias do acampamento de Encruzilhada Natalino para uma rea comprada pela
Igreja em Nova Ronda Alta, mantendo a presso por assentamento na regio e opondo-se colonizao no
Mato Grosso; tambm em 1983, assentamento dos acampados em quatro fazendas compradas pelo Estado do
Rio Grande do Sul; em 1985, duas mil famlias ocupam dezoito fazendas improdutivas no oeste de Santa
Catarina, ocupao da fazenda Anoni, em Sarandi etc. As ocupaes e os acampamentos deram ampla
visibilidade social luta pela terra. A ocupao de fazendas improdutivas e de reas de titulao duvidosa
resgatou uma forma de luta efetiva por terra usada na dcada de sessenta pelas Ligas Camponesas. A
novidade da dcada de 80 est na manuteno da presso, mesmo no caso de fracasso da ocupao, atravs
dos acampamentos e das romarias por terra.
139
Declarao dos Governadores, explicitada em junho de 1984, em favor do
lanamento de um candidato nico ao Colgio Eleitoral, e assinada pelos
governadores dos seguintes Estados: Acre, Amazonas, Esprito Santo, Gois,
Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paran, Rio de Janeiro e So Paulo.
Em agosto de 1984, a Reforma Agrria, mediante o cumprimento do
Estatuto da Terra foi incorporada pela Aliana Democrtica como um dos
compromissos impostergveis. Em sua retrica, o candidato Tancredo Neves
realava o compromisso pr-reforma, embora ressalvando que o compromisso
seria cumprido dentro dos estritos limites legais estabelecidos pelo Estatuto da
Terra.
85

Em janeiro de 1985, coincidindo com esta entrevista de Tancredo Neves, foi
realizado o I Congresso Nacional dos Trabalhadores Sem Terra, em Curitiba. Num
ambiente de radicalizao, o Congresso exigiu a desapropriao de todas as
propriedades com mais de 500 hectares e o controle total dos trabalhadores sobre
a Reforma Agrria. Mas a deciso mais contundente foi o repdio ao Estatuto da
Terra, conflitando com o compromisso da Aliana Democrtica e quebrando a
aparente unidade dos trabalhadores rurais.
Visando a manter aquela unidade, a Campanha Nacional pela Reforma
Agrria promoveu, em fevereiro de 1985, um Encontro Nacional na Cmara dos
Deputados, em Braslia, do qual participaram cerca de 40 entidades, incluindo o
recm criado Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).
Na ocasio, o ento presidente do Conselho Deliberativo da Abra (e futuro
presidente do Incra), Jos Gomes da Silva, props, em nome da associao, um
conjunto de Providncias para o Desencadeamento Imediato de uma Reforma
Agrria, passvel de ser realizado com base no Estatuto da Terra. O objetivo era
descongelar o processo. O apoio ao Estatuto da Terra deixava de ser doutrinrio
(aos seus princpios) para ser apenas ttico (como instrumento inicial). O acordo
em torno de um conjunto de providncias para deslanchar a Reforma Agrria, a
partir do Estatuto da Terra, permitiu recompor a frgil unidade das foras pr-
reforma (Graziano da Silva, 1985b:60).

85
No seu discurso de candidato na Conveno do PMDB, em agosto de 1984, Tancredo dizia:No postulo
medidas radicais e novas para a soluo do problema agrrio do Brasil. Vamos nos empenhar em executar a
legislao que a est, proclamada e no cumprida. Para os anos prximos, a aplicao do Estatuto da Terra,
por si s, corresponder a uma revoluo no campo. Posteriormente, na ltima entrevista coletiva que
concedeu (janeiro de 1985) na condio de presidente eleito, Tancredo reafirma seu compromisso:Eu queria
dizer (...) que entre as metas prioritrias do governo est a Reforma Agrria. (...) Ns, se no levarmos a efeito
uma Reforma Agrria que est sendo reclamada por Sua Santidade, o Papa, que est sendo reclamada pela
ONU, que est sendo reclamada por todos os organismos financeiros internacionais, o Bird, o BID; se ns no
levarmos a efeito a Reforma Agrria, que o grande clamor do episcopado brasileiro, que j, neste
momento, um problema que est empapando de sangue o territrio brasileiro.
140
Neste contexto de crescente organizao do movimento popular, o governo
da Nova Repblica, em 1985, reincorporou a questo da Reforma Agrria na
agenda do Executivo federal, aps duas dcadas de marginalizao.
4.3 A FORMAO DA AGENDA DA REFORMA SANITRIA
O movimento pela Reforma Sanitria foi um dos mais aguerridos e bem-
sucedidos. Seus principais protagonistas estavam organizados no chamado
Movimento Sanitarista Brasileiro, cujas origens remontavam aos primeiros anos
da ditadura militar (Escorel, 1987; Fleury Teixeira, 1988). A Frente Sanitria
reuniu amplo leque de foras e atores sociais progressistas, incluindo, alm dos
profissionais da rea mdica, os sindicatos, o Parlamento e as universidades.
86

Alguns analistas destacam a importncia das universidades na crtica do
modelo mdico assistencial privatista adotado pela ditadura militar, na denncia
do precrio quadro de sade da populao e na formulao de polticas
alternativas.
87
No entender de Noronha e Levicovitz (1994:81), parte expressiva da
produo cientfica de intelectuais, professores e pesquisadores, desenvolvida
poca, adota uma postura radical de crtica ao centralismo autoritrio do regime
militar e prope a descentralizao, a universalizao e a unificao como
componentes essenciais de uma reforma democrtica do setor sade.
88

Esse movimento ganha impulso a partir de 1974, com a crise da sade
que emerge com os sinais de desaquecimento econmico e da crescente
mobilizao e organizao da sociedade civil, impulsionada pela vitria eleitoral
oposicionista ocorrida nesse ano.
Nesse contexto, foi criado, em 1976, o Centro Brasileiro de Estudos de
Sade (Cebes), base institucional do Movimento Sanitarista. O Cebes cumpriu
importante papel no campo poltico e ideolgico, sobretudo atravs da Revista
Sade em Debate, da organizao de coletneas de livros e publicaes e da

86
Na avaliao de um de seus principais expoentes:O Movimento Sanitarista teve como caractersticas
fundamentais, por um lado, a insero da luta pela sade no movimento mais global de democratizao da
sociedade brasileira, ainda sob a ditadura militar; e, por outro, uma estratgia de atuao diversificada, em
vrias frentes, decorrente tanto do conceito ampliado de sade que lhe servia de base, inspirado pelo
movimento da medicina social dos anos 60 e 70, quanto da viso poltica-ideolgica que predominava entre
os seus militantes, a maioria oriunda de partidos polticos na clandestinidade, em particular o ento Partido
Comunista Brasileiro (Rodrigues Neto, 1997:63).
87
Nesse conjunto de escritos, so destacados os trabalhos de Donnangelo (1975), Gentile de Mello (1977 e
1982), Guimares (1978), Luz (1979), Cordeiro (1980 e 1984) e Braga e Paula (1981).
88
Alm disso, a universidade contribuiu para a formulao e a difuso da agenda reformista neste campo: O
esforo desta intelectualidade orgnica do setor sade e seu processo de aproximao dos movimentos
renovadores de diversas categorias profissionais, especialmente dos mdicos, permitiu a explicitao e
disseminao de uma agenda reformista do setor Sade, formulada e consolidada ao longo de toda a dcada
de 70, sob a liderana das foras socialistas e democrticas que atuaram legalmente no MDB e posteriormente
nos diversos partidos de esquerda e de centro-esquerda surgidos com a abertura democrtica e a anistia, com
especial destaque para o PMDB, o PSDB, o PT, o PCB e o PC do B (Idem).
141
promoo de eventos e debates (Fleury Teixeira, 1997). Em 1979, foi criada a
Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (Abrasco), que
tambm cumpriu papel importante no campo reformista.
O Poder Legislativo tambm foi parceiro privilegiado do Movimento
Sanitarista. Na ditadura, o Parlamento restou como uma das poucas frestas
institucionais para o debate democrtico. Segundo Rodriguez Neto (1997:64-65),
as circunstncias da ditadura conferiam ao Parlamento a condio de espao
quase exclusivo para o debate pblico de oposio ao regime, atravs da
denncia e da construo de alternativa para a poltica da sade. Dessa
perspectiva, a Comisso de Sade da Cmara dos Deputados foi utilizada como
espao para o debate pblico sobre a sade e at mesmo para a organizao do
movimento, contando para isso com apoio de parlamentares.
O Esboo do SUS, em 1980
Muitos analistas sublinham que o I Simpsio Nacional de Polticas de
Sade, promovido pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados, em
1979, representou um dos marcos da luta progressista no campo da sade. Esse
evento cumpriu o papel poltico fundamental de frum pioneiro para um debate
amplo e aprofundamento desta agenda de transformao setorial, afirmam
Noronha e Levicovitz (1994:82).
Um dos seus pontos altos foi a divulgao do documento A questo
democrtica na rea da sade (Cebes, 1980) apresentado pela direo nacional
do Cebes.
89
. A importncia real e simblica deste texto decorreu da precedncia
histrica no lanamento do projeto do Sistema nico de Sade, assinala
Rodriguez Neto (1997:66):
Esse documento, alm de fazer uma ampla anlise da conjuntura nacional e das polticas
de sade, assumia um carter propositivo, ao apresentar o projeto de reordenao do sistema de
sade brasileiro, com base na descentralizao, na participao popular, com nfase nas aes
bsicas de sade. A doutrina contida nesse documento representava a convergncia das
discusses havidas nos anos anteriores sobre a questo, pelos setores de oposio ao regime,
mas tinha uma caracterstica inovadora para a poca, entre os movimentos sociais de oposio,
que era o carter propositivo, transcendente denncia.
O documento do Cebes delineia os contornos do que viria a ser, depois de
muitos embates, o novo paradigma de interveno estatal na sade, consagrado
pela Constituio de 1988. A criao do Sistema nico de Sade (SUS) o fio
condutor da proposta do Cebes de transformao sistema de sade.

89
Esse documento teve como origem uma proposta preliminar preparada por Hsio Cordeiro, Jos Luiz Fiori
e Reinaldo Guimares, nascente no espao acadmico do Instituto de Medicina Social da Universidade
Estadual do Rio de Janeiro (IMS/Uerj) (Levicovitz, 1997:56).
142
Uma das premissas para essa transformao era o reconhecimento do
direito universal , comum a todos os homens, promoo de condies que
viabilizem a preservao de sua sade.
O comando seria unificado pelo ministrio da Sade. Ao rgo diretor do
SUS, criado no mbito do ministrio da Sade, caberia a tarefa de planificar e
implantar, em conjunto com os governos estaduais e municipais, a Poltica
Nacional de Sade. Esse ministrio teria poder normativo e executivo inclusive
sobre o setor privado e empresarial, sendo controlado permanentemente pela
populao atravs de suas organizaes representativas, via mecanismos
claramente estabelecidos e institucionalizados (Cebes, 1980:13).
O Inamps seria enquadrado e disciplinado pelo rgo diretor do SUS e a
Poltica de Assistncia Mdica por ele implementada seria redefinida mediante a
suspenso dos convnios e contratos de pagamento por unidades de servios
firmados com o setor privado e pelo estabelecimento de mecanismos mais
eficazes de controle.
A nfase ateno primria e hierarquizao das redes de atendimento
transparece na proposta de criao de uma rede nacional devidamente
regionalizada de ambulatrios e postos de sade prprios, voltados para a
aplicao de medidas preventivas, articuladas com a assistncia mdica primria,
de casos de emergncia e de acidente de trabalho.
A descentralizao poltica e administrativa era outro ponto central da
proposta do Cebes.
90
A descentralizao da gesto do Sistema nico de Sade
era defendida pela maior eficcia do ponto de vista tcnico e de planejamento e,
sobretudo, por viabilizar uma autntica participao democrtica da populao
nos diferentes nveis e instncias do sistema, propondo e controlando as aes
planificadas de suas organizaes e partidos polticos, representados nos
governos, assemblias e instncias prprias do SUS.
Confrontando-se com a centralizao autoritria, os dirigentes do Cebes
sublinharam que o ponto fundamental da proposta era ampliar e agilizar uma
autntica participao popular a todos os nveis e etapas da poltica de sade,
canalizando as reivindicaes e proposies dos beneficirios, transformando-os
em voz e voto e todas as instncias.
De acordo com o documento do Cebes, a proposta para a implantao do
SUS deveria ser implementada em etapas sucessivas. A primeira compreenderia
a formulao de uma plataforma de luta em favor de uma autntica
democratizao da Medicina e da Sade brasileira, com o objetivo de definir as

90
Segundo o documento: O SUS ser implantado de forma descentralizada, articulando sua organizao com
a estrutura poltico-administrativa do pas em seus nveis federal, estadual e municipal, estabelecendo
unidades bsicas, coincidentes ou no com os municpios, constitudas por aglomerao de populao que,
eventualmente, reuniria mais de um municpio ou desdobrariam outros de maior densidade populacional.
143
grandes linhas que orientariam as decises polticas fundamentais e propiciar um
debate democrtico amplo com todas as entidades e instituies interessadas na
soluo da crise da Medicina brasileira. Esse debate aprofundaria as linhas gerais
indicadas, levando formulao mais acabada de uma plataforma que agrupe e
mobilize mdicos e no mdicos na luta contra a atual poltica de governo para a
sade e a favor de uma Medicina Democrtica (Cebes, 1980:12-13).
Esse documento, alm de sintetizar os consensos obtidos na luta do
Movimento Sanitarista at aquele momento, propunha um projeto e uma estratgia
comuns de ao em torno da qual as foras reformistas aglutinaram-se, de forma
relativamente unida e coesa, at o incio do governo da Nova Repblica.
Ensaios de Implementao da Agenda Reformista (1980-1984)
A estratgia sintetizada no documento do Cebes influenciou as aes
tticas da Frente Sanitria, nos primeiros anos da dcada dos 80.
dessa perspectiva que duas propostas e diretrizes do movimento foram
incorporadas pelo governo federal, em plena fase de crise e esgotamento da
ditadura. Em primeiro lugar, o Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade
(Prevsade), formulao conjunta do ministrio da Previdncia e Assistncia
Social e do ministrio da Sade. Explicitado em 1980, o Prevsade tinha como
objetivos a expanso dos servios primrios de sade, o saneamento bsico e a
reorganizao da assistncia mdica, segundo os princpios de descentralizao,
hierarquizao, regionalizao e integralidade das aes. A tese da unificao da
sade em um nico ministrio tambm contemplada no discurso oficial.
Em segundo lugar, a instituio do Conselho de Administrao da Sade
Previdenciria (Conasp), em 1982. Trata-se de rgo colegiado composto de
representantes dos ministrios envolvidos com o setor Sade, dos Sindicatos
Patronais e dos Sindicatos de Trabalhadores. O objetivo central do Conasp era a
conteno dos gastos com a assistncia mdica previdenciria, tendo em vista a
crise financeira da previdncia social, decorrente da conjuntura econmica
recessiva.
O Conasp desenvolveu uma srie de diagnsticos sobre o setor e props o
Plano de Reorientao da Assistncia Sade no mbito da Previdncia Social,
mais conhecido como Plano Conasp, que preconizava a adoo de diretrizes
como a expanso da rede de ateno primria, a integrao interinstitucional, a
prioridade dos servios pblicos sobre os privados e a conteno dos gastos com
assistncia mdica (Mdici, Piola e Vianna:1988).
Uma das medidas de maior repercusso adotada no mbito do Plano
Conasp foi o Programa Aes Integradas de Sade (AIS). Iniciado em 1983, o
Programa AIS consubstanciava as principais teses do Movimento Sanitarista. Sua
144
implementao tornou possvel testar e aperfeioar princpios e diretrizes poltico-
ideolgicas do movimento.
91

Nesse sentido, o Programa AIS incorporava princpios e diretrizes da
agenda reformista, como universalizao, descentralizao, participao
comunitria e organizao do sistema de sade baseados na integrao,
regionalizao e hierarquizao das aes. Alm disso, o Programa AIS introduziu
mudanas nos mecanismos de planejamento, financiamento, controle, avaliao e
organizao do sistema.
Outra inovao dizia respeito gesto colegiada e a articulao
interinstitucional. Em 1980, foi instituda a Comisso Interministerial de
Planejamento e Coordenao da Sade (Ciplan), que definiu um modelo de
integrao institucional no plano federal, bem como critrios de repasses de
recursos para a esfera municipal. As resolues da Ciplan abriram brechas para a
implantao do Programa AIS nos estados.
Esse modelo de integrao institucional serviu de espelho para os nveis
estadual e local, nos quais foram institudas as Comisses Interinstitucionais de
Sade (CIS), as Comisses Regionais Interinstitucionais de Sade (Cris), as
Comisses Interinstitucionais Municipais de Sade (Cims) e as Comisses Locais
Interinstitucionais de Sade (Clis). Segundo Mdici (1996:305), essas comisses
englobavam, em diversos nveis da hierarquia federativa, desde estados at
espaos internos aos municpios, os representantes de todas as instituies
envolvidas no processo de prestao de servios de sade. Esses colegiados,
como veremos, passaro a ter expresso no incio do Governo da Nova Repblica
(1985- 89).
Entretanto, na prtica, em 1983-1984, o Programa AIS estava longe de ser
uma poltica assumida pelo governo. Como diversos componentes do Plano
Conasp, a proposta do Programa AIS foi incorporada mais na esfera do discurso
do que na prtica efetiva. At o final do regime militar, em maro de 1985, pouco
mais de 130 municpios haviam assinado termos de adeso ao Programa
(Noronha e Levcovitz, 1994:84).
Posteriormente, na Nova Repblica, esse embrio do SUS passou a ser o
carro chefe da estratgia de reforma implementada pelo MPAS. Como veremos,
entre 1985 e 1987 o Programa AIS foi o eixo do processo de reforma sanitria
impulsionado pelo MPAS. Funcionou como uma estratgia-ponte para a

91
Esse ponto ressaltado por Mdici (1996:302), nos seguintes termos: O Programa AIS inaugura um
processo aberto de negociao entre esferas de governo no campo da sade, processo esse que at ento no
existia, a no ser de forma velada. As AIS alteraram a estrutura de poder entre Unio, estados e municpios, e
entre os setores pblico e privado, tornando mais claro o processo de barganha poltica dos recursos
destinados sade nos estados. Dessa forma, a viabilidade poltica das AIS passou a ser determinada pela
articulao de interesses poltico-institucionais (correlao entre as diferentes foras governamentais e
institucionais envolvidas) e pela mobilizao da sociedade civil organizada em torno dos sistemas de sade.
145
instituio, em 1987, do Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade (Suds), que, por sua vez, antecipou e abriu caminhos
para o Sistema nico de Sade (SUS), consagrado na Assemblia Nacional
Constituinte em 1988.
O Papel dos Governadores Oposicionistas
Um dos fatores que contribuiu para a implementao embrionria do
Programa AIS em 1983-1984, foi a vitria da oposio nas eleies diretas para
governadores de estado, ocorrida em 1982. Os novos governadores passavam a
ter peso na conduo dos interesses regionais. A presso pela descentralizao
da sade e pela maior distribuio dos recursos federais nesse campo foi um dos
pontos da agenda poltica desses governadores nas suas relaes com a esfera
federal e na conduo negociada do processo de distenso e abertura
democrtica.
Os novos governadores passaram a ser aliados do Movimento Sanitarista
na consolidao da agenda reformista. Como conseqncia, a importncia poltica
dos secretrios estaduais de sade foi ampliada. Em 1982, foi institudo o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), que veio a ser
um ator importante na luta pela reforma sanitria.
Propostas para a Transio
Em 1984, com a consolidao da candidatura de Tancredo Neves, o
Movimento Sanitarista teve papel decisivo na montagem da proposta do novo
governo e na construo dos consensos em meio ao embate poltico da transio.
O movimento intensificou a sua atuao em diversas frentes, visando a
atualizar o iderio reformista, adequando-o conjuntura poltica da transio
democrtica, e ampliou sua penetrao no ambiente poltico e parlamentar.
92


92
Segundo Levcovitz (1997:74-75):A atuao nessa poca deu-se atravs de uma srie de eventos pblicos e
da participao em grupos de elaborao do programa de governo, dos quais se destacam: a Reunio de
Avaliao das AIS, promovida pelo Cebes e pela Abrasco em Curitiba, que reforou a concepo da
integrao institucional como estratgia para a futura unificao do sistema; o V Simpsio sobre Poltica
Nacional de Sade da Cmara dos Deputados; o II Encontro Nacional de Secretrios Municipais de Sade,
realizado em Montes Claros, MG; a assessoria tcnica elaborao das propostas da bancada federal do
PMDB apresentadas ao Presidente eleito, cuja temtica especfica da sade foi coordenada por Carlos
Santana, que seria o ministro da Sade do Governo Sarney; e o documento setorial preparado para a Copag
Comisso de Planejamento das Aes Governamentais, centrado nas propostas de unificao e
descentralizao do sistema. (...) Dessa forma foi-se construindo, no prprio embate poltico de transio,
um consenso sobre as aes iniciais da Nova Repblica na rea de sade, sobre o qual um grande nmero de
atores polticos, com destaque para diversos Secretrios Estaduais de Sade e Governadores de Estado e
parcela dos parlamentares do PMDB, se mobilizou para: (a) assegurar a incorporao das diretrizes poltico-
ideolgicas do projeto reformista nos compromissos de governo; e (b) lograr a nomeao de representantes da
Frente Sanitria para cargos-chave de direo das instituies federais do setor.
A participao do Movimento Sanitarista nesse momento crucial de definio dos rumos da reforma descrita
nos seguintes temos por Rodriguez Neto (1998:68): Muitos foram os grupos, instituies e entidades que
elaboraram e fizeram chegar suas propostas ao futuro governo, em processo de montagem. Todavia, havia
146
Outra ttica perseguida pelo Movimento Sanitarista foi a da ocupao de
postos estratgicos no aparelho governamental.
93
Essa estratgia foi bem-
sucedida e algumas das principais lideranas do Movimento Sanitarista passaram
a ocupar postos de direo no MPAS e no ministrio da Sade, com destaque
para Hsio Cordeiro (presidente do Inamps), Jos Saraiva Felipe (secretrio de
Servios Mdicos do Inamps), Eleutrio Rodrigues Neto (secretrio geral do
ministrio da Sade) e Srgio Arouca (presidente da Fiocruz).
4.4 A FORMAO DA AGENDA DE REFORMA DA EDUCAO
A formao da agenda de reformas da educao nacional foi influenciada,
em grande medida, pela mobilizao dos educadores. particularmente ilustrativa
a retomada, no incio dos anos 80, das Conferncias Brasileiras de Educao. A
Associao Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes) tambm teve
importante papel na defesa da democratizao da gesto das universidades e
como grupo de presso para a aprovao da Emenda Calmon. Com os governos
estaduais eleitos pelo voto direto em 1982, os secretrios estaduais de Educao
organizaram-se atravs do Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de
Educao do Brasil (Conseb), pressionando pela descentralizao e autonomia da
poltica educacional (Nepp,1986).
Dentre os inmeros temas reivindicados pelos reformistas, destacavam-se
dois. O primeiro foi a regulamentao da Emenda Constitucional 23/83, de autoria
do senador Joo Calmon. A Emenda Calmon, como ficou conhecida, obrigava a
Unio a aplicar nunca menos de 13% e os estados e municpios 25%, no mnimo,
da receita resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Fonte de recursos para o ensino fundamental, a regulamentao dessa Emenda

uma convergncia doutrinria informada pelo Movimento Sanitarista e pela idia do Sistema nico de Sade.
Foi um momento de muitas articulaes, a maioria passando pelas lideranas polticas parlamentares que
tinham potencialidade de influir no processo, devendo-se destacar do conjunto de propostas altamente
convergentes entre si, que foram o Plano da Copag, de elaborao mais tcnica, e a proposta do Grupo
Parlamentar de Sade do PMDB, que tinha uma clara inteno de disputar o espao, assumindo a conduo da
poltica de sade. No primeiro, houve a participao de vrios integrantes do Movimento Sanitarista, ainda
que de forma mais pessoal; no segundo, a participao foi mais orgnica e articulada coletivamente,
conferindo uma legitimidade indiscutvel proposta, embora as mesmas no se distinguissem em pontos
essenciais (Idem).
93
Segundo Fleury Teixeira (1987:98):Muitos intelectuais de vrias reas foram chamados a ocupar postos de
direo com o incio dos governos da autodenominada Nova Repblica, e os profissionais vinculados ao
Movimento Sanitarista conseguiram, atravs de uma ampla mobilizao, abrir espaos e ocupar, em todos os
nveis, postos responsveis pela conduo da poltica de sade. A eficcia dessa estratgia decorreu tanto da
capacidade organizativa e de mobilizao alcanada pelo Movimento Sanitarista, quanto do carter
racionalizador do projeto proposto, j que, desde o final do perodo autoritrio, com a crise financeira do
sistema previdencirio que evidenciava a falncia do sistema de ateno sade, abriram-se espaos de
interveno no aparelho previdencirio, na busca de um modelo mais racional e, portanto, menos oneroso, de
atendimento mdico.
147
restabeleceria um mecanismo clssico do financiamento da educao no Brasil,
vigente desde 1934 e suprimido pelo regime militar.
Esse fato acarretou progressiva reduo do patamar de gastos dessas
instncias no setor e contribuiu para a aglutinao de grupos polticos e
ideolgicos de diferentes correntes em torno de um movimento, que teve
significativa ressonncia parlamentar, reivindicando mais verbas para a educao.
A partir de meados dos anos 70, diversas iniciativas parlamentares foram
apresentadas no Congresso Nacional visando ao restabelecimento da vinculao
para os trs entes federados (Cunha, 1991:299).
nesse contexto que, em 1976, ocorre a primeira tentativa do senador
Jos Calmon de aprovar sua emenda. Submetida ao Congresso, foi rejeitada por
interferncia direta do Poder Executivo. A segunda tentativa deu-se em dezembro
de 1983. Num contexto poltico mais favorvel, a Emenda foi reapresentada e
aprovada pelo Congresso Nacional. Entretanto, no foi regulamentada pelo
Executivo.
Portanto, na transio democrtica, a sano presidencial constitua-se
num dos pontos centrais da agenda reformista. na esteira desse processo que o
presidente Sarney viu-se pressionado a sancionar a Emenda Calmon, logo no
incio de seu mandato.
O segundo tema que os reformistas reivindicavam foi a reforma do ensino
superior. Em outubro de 1984, como informa Cunha (1991:291), um grupo de
professores de universidades federais situadas no Estado do Rio de Janeiro
elaborou um documento intitulado Proposta para a Universidade Federal no
Governo Tancredo Neves, que contou com o apoio e a adeso de docentes e de
dirigentes das principais associaes de classe.
Em parte devido presso dos educadores, o fortalecimento da
Universidade e a efetivao da sua autonomia foram includos entre os
compromissos impostergveis assumidos pela Aliana Democrtica, em agosto
de 1984 e reafirmados pelo ento candidato Presidncia da Repblica, Tancredo
Neves.
94

O discurso que Tancredo Neves preparou para sua posse como Presidente
da Repblica mencionava a criao de uma comisso de alto nvel para
apresentar uma nova poltica do ensino superior. Esse propsito foi assumido por
Sarney, que, em maro de 1985, baixou decreto formando a Comisso Nacional
para a Reformulao da Educao Superior (CNRES), integrada por 24 membros.

94
De acordo com Tancredo Neves: A universidade instrumento imprescindvel ao desenvolvimento
econmico, cultural e social da vida de uma nao. Vamos lutar para restaurar o prestgio de nossa
universidade mudando a sua filosofia, a sua mentalidade, as suas estruturas, uma universidade a servio do
Brasil, do seu povo, uma universidade instrumento de pesquisa e de aprimoramento cultural de nossa gente
(Discurso de Tancredo Neves. Folha de S. Paulo, 8/8/1984) .
148
4.5 A FORMAO DA AGENDA DE REFORMA DO SANEAMENTO
Como mencionei anteriormente, o modelo centralizador do Plano Nacional
de Saneamento (Planasa) pressupunha a adeso dos municpios. Isso implicava a
outorga da concesso da operao dos respectivos sistemas locais s
Concessionrias Estaduais de Saneamento Bsico (Cesb). Um dos instrumentos
utilizados pelo governo federal para forar a adeso dos municpios era o bloqueio
dos financiamentos federais de qualquer natureza, seja para o saneamento, seja
para outros setores. Entretanto, despeito dessas presses, muitos governos
municipais recusaram-se a entregar a operao de seus sistemas s Cesb.
No incio dos anos 80, com o agravamento da crise do SFS, as crticas ao
modelo centralizador foram incorporadas na agenda reformista. Esse modelo
conflitava com a descentralizao das polticas pblicas, uma das principais
bandeiras oposicionistas.
nesse contexto que, em outubro de 1984, foi criada a Associao dos
Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae), procurando aglutinar cerca de
1.200 municpios que no aderiram ao Planasa. O cerne da crtica da Assemae
era o bloqueio dos financiamentos.
95

A Assemae ressaltava que, mesmo com a restrio financeira, os
municpios autnomos mantiveram nveis de cobertura superiores ao dos
municpios operados pelo Planasa, utilizando-se de recursos prprios e tarifas
socialmente adequadas.
96

Segundo Fabriane e Pereira (1987:23), ao propor uma concepo mais
ampla de saneamento, preocupada com impactos ambientais, a Assemae
conseguiu aglutinar o pensamento que contestava o modelo Planasa e reuniu as
entidades que, por diferentes motivos, no sintonizavam com a poltica do BNH,
como a Fundao Sesp, setores da Cetesb e da Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria (Abes).
Ainda segundo as autoras, a coalizo setorial que se formou em fins de
1984 e incio de 1985 em torno das questes da democratizao do acesso aos
recursos e da defesa da autonomia municipal apoiou a criao do Ministrio do

95
Em documento elaborado em 1985, esse aspecto foi realado nos seguintes termos: Em que pesem os
benefcios trazidos pelo Plano Nacional de Saneamento, no se justifica o fato de que o grande nmero de
municpios que, por motivos prprios, no quiseram aderir ao Planasa, seja punido por isto com o no acesso
a recursos para investimentos no setor (Assemae, 1985:7).
96
Segundo o documento da Assemae: Nota-se que, de modo geral, estes municpios so aqueles que esto
prximos de cumprir as metas preconizadas pelo Planasa e so em nmero aproximado de 1.200. Suas
condies atuais foram atingidas com recursos prprios, dentro de uma tarifa socialmente adequada e sem
aumentar o nvel de endividamento nacional com projetos e execuo inteiramente adaptados realidade que
os envolve, conseguiram resistir a presses exercidas com o objetivo de retirar-lhes a autonomia de decises.
Enfatiza-se que esta autonomia que lhes permitiu to bom desempenho, por terem podido escapar dos
equvocos do Planasa, acima citados (Idem).
149
Desenvolvimento Urbano (MDU). Como este participava dos mesmos princpios,
foi possvel coalizo articular-se diretamente com o ministrio. Nesse sentido, os
novos dirigentes do MDU comprometeram-se com a Assemae na criao de uma
linha de financiamento no BNH para os servios municipais, o que afetivamente se
realiza em outubro de 1985, conforme veremos no prximo captulo.
Alm da Assemae, os demais grupos de presso envolviam parlamentares,
setores da burocracia e associaes ligadas aos interesses corporativos do setor
e da iniciativa privada.
97
Na ausncia do movimento popular organizado, as
propostas de mudana no eram radicais. Ao contrrio, visavam a mudar o
Planasa, mas non tropo.
Neste contexto, em setembro de 1984, o ento candidato Tancredo Neves
assumiu o compromisso de reformar o Planasa. Discursando na abertura de
encontro promovido pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados e pela
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes),
98
Tancredo
destacou aspectos positivos e negativos do Plano Nacional de Saneamento
(Planasa).
Dentre os pontos crticos, foi sublinhado que o quadro do saneamento
bsico no final dos anos 60, embora fosse disperso e apresentasse reduzido
patamar de investimentos, mesmo assim registrava notveis conquistas no
campo tcnico e institucional, que no foram devidamente aproveitadas pelos
formuladores do Planasa. Esse Plano estabeleceu mecanismos tcnicos e
financeiros uniformes para todo o pas e uma estrutura institucional
centralizada, apoiada na criao de grandes empresas de saneamento, sob
controle acionrio dos governos estaduais que assumiriam os servios municipais,
planejando e executando as obras, operando e gerindo os sistemas. Segundo
Tancredo, aps tantos anos, a rgida poltica implantada pelo Planasa no
correspondeu s expectativas. Ao contrrio, tanto na sua administrao central
(o BNH), como nas empresas estaduais de saneamento, evidenciaram-se grandes
deseconomias, desacertos polticos e administrativos que pem em questo a
continuidade dos procedimentos atuais no campo do Saneamento Bsico. Em
outra passagem, o candidato sintetiza com preciso os principais aspectos
negativos do Planasa.
99


97
Destaca-se, especialmente, a Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe); a
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes); a Associao Brasileira dos Fabricantes
de Materiais e Equipamentos para Saneamento (Asfamas); e a Cmara Brasileira da Indstria da Construo
(CBIC).
98
Tancredo Neves (Discurso). Encontro da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, promovida pela Abes e
pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados. Braslia, 12/9/1984. Mimeo.
99
Ao apontar as falhas do Planasa, Tancredo Neves destacou os seguintes aspectos: Ampliaram-se
substancialmente os custos das obras de saneamento, com projees que superaram de longe qualquer
previso inicial sobre os investimentos dos sistemas efetivamente realizados. Implantou-se uma crescente
centralizao nas decises. Com isto, deu-se a lamentvel migrao do poder poltico dos municpios para os
150
Aps esse balano, Tancredo explicitou algumas indicaes que podero
despertar revises e novas propostas mais adequadas ao momento brasileiro,
apontando para um conjunto de medidas que merecero providncias
imediatas.
100

Ainda segundo Tancredo, a reformulao do Planasa deveria ser tarefa
atribuda a um Conselho Nacional de Saneamento, rgo a ser criado pelo
governo federal e com representao das entidades com responsabilidade no
setor. Na Cmara Federal, no mbito da Comisso de Sade, deveria ser criada
uma Subcomisso de Saneamento para ser a caixa de ressonncia da classe
poltica nas aes de saneamento do pas.
Ao encerrar sua participao, Tancredo Neves realou que o evento em
questo marcava vrios reencontros importantes, com destaque para o
reencontro do saneamento bsico com a sade pblica e com o meio ambiente, e
o do Parlamento Brasileiro com a Engenharia Sanitria e Ambiental, para remover
os erros e falncias do Plano Nacional de Saneamento e iniciar profundas
reflexes sobre a matria, com vistas a uma ampla reformulao do sistema, na
qual devero ser redistribudas competncias e responsabilidades entre os trs
nveis de governo Unio, estado e municpio , segundo diretrizes resultantes de
um processo que tem incio neste histrico Encontro.
Esse discurso influenciou a construo da agenda de reformas para o setor
e a mobilizao dos atores pblicos e privados participantes dessa arena poltica.
Esse fato pode ser evidenciado na anlise das moes e recomendaes do 13
o

Congresso Nacional de Engenharia Sanitria, promovido pela Abes em meados

estados e destes para a Unio, atravs de BNH. Sacrificou-se a autonomia em servios tradicionalmente
municipais, com reflexos polticos negativos e inevitveis, decorrentes do rompimento do elo comunidade-
governo municipal. Penalizaram-se os Municpios que no aderiram ao Planasa com a privao de qualquer
forma de assistncia tcnica, administrativa e financeira. Estabeleceu-se uma poltica tarifria regida por
legislao federal, o que dificultou sua adaptao s peculiaridades regionais. Caminhou-se para a falncia
financeira do sistema, ressaltada pelos aspectos seguintes: endividamento crescente das empresas estaduais e
dos estados; impossibilidade de aumentos tarifrios visando ampliao de receitas, dado o empobrecimento
da populao usuria; incapacidade dos estados de aportarem recursos adicionais, em face da queda de suas
receitas e centralizao da arrecadao tributria; incapacidade dos municpios de investirem no setor, pelas
mesmas razes anteriores; incapacidade do prprio BNH em ampliar as captaes na sua principal fonte
primria de recursos (FGTS e Cadernetas) e mesmo de manter os nveis anteriores, face recesso;
impossibilidade de atender s metas em esgotos sanitrios e controle da poluio, demonstrada pela realidade
passada e agravada pelo quadro anteriormente descrito; ausncia de uma sistemtica de atendimento das
demandas de saneamento nas reas rurais.
100
Dentre as medidas explicitadas por Tancredo Neves, destacam-se: Reformulao da poltica nacional de
saneamento, com vistas a integr-la no programa global de Governo, donde o Poder Legislativo jamais poder
ser alijado; criao de condies para uma negociao do servio da dvida de saneamento dos estados, de
modo que estes possam dar continuidade sua funo de atender s necessidades de saneamento das
populaes; ampliao do mbito de atuao, estendendo-o a todas as populaes urbanas e ao meio rural,
sem as exigncias rgidas do atual modelo, que impediu o acesso de importantes comunidades aos
financiamentos do BNH.

151
de 1985. Vrias das linhas mestras do discurso de Tancredo Neves foram
enaltecidas e aprofundadas (Abes, 1985).

Em suma, procurei mostrar evidncias de que, partir de meados dos anos
70, no bojo do processo de reorganizao poltica da sociedade civil, as foras
oposicionistas construram uma extensa agenda poltica, econmica e social de
mudanas. Na primeira metade dos anos 80, j era possvel identificar os
contornos de um amplo projeto de reforma de cunho nacional, democrtico,
desenvolvimentista e igualitrio. A construo de um efetivo Estado Social,
universal e equnime, era um dos cernes desse projeto.
Nos captulos seguintes desta segunda parte, argumentarei que, entre 1985
e 1988, setores da esquerda brasileira tentaram implementar esse amplo projeto
reformista progressista. A primeira frente de luta nessa direo, objeto do prximo
captulo, deu-se no mbito do Governo da Nova Repblica e foi impulsionada por
segmentos do Poder Executivo federal, sobretudo no binio 1985-1986. Seus
principais protagonistas foram os representantes das foras polticas que fizeram
oposio ao regime militar e que passaram a ocupar postos de comando na
burocracia federal.
Finalmente, no ltimo captulo desta terceira parte, mostrarei que, entre
1987-1988, essa frente de luta para a implementao do projeto reformista
progressista deslocou-se para a Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Ao cabo
desta longa trajetria podemos observar que as principais bandeiras do projeto
reformista progressista, tratadas no presente captulo, foram escritas na
Constituio promulgada em 1988.


152
CAPTULO II AS INICIATIVAS GOVERNAMENTAIS
Entre 1985 e 1988, setores da esquerda brasileira tentam implementar o
amplo projeto reformista progressista de cunho nacional, democrtico,
desenvolvimentista e igualitrio que haviam construdo ao longo do processo de
luta pela redemocratizao do Pas, referido no captulo anterior.
Esses ensaios reformistas ocorreram em duas frentes. A primeira, objeto
deste captulo, deu-se no mbito do Poder Executivo federal, sobretudo no binio
1985-1986. Seus principais protagonistas foram os representantes de setores da
oposio ao regime militar, que passaram a ocupar postos de comando na
burocracia federal e no Congresso Nacional. A segunda frente dos ensaios
reformistas, objeto do prximo captulo, ocorreu na Assemblia Nacional
Constituinte (ANC), no binio 1987-1988.
A seguir, analiso os seguintes impulsos e movimentos reformistas de
iniciativa do Executivo Federal, que emergiram em 1985-1986:
a instituio do seguro-desemprego;
a reincorporao da Reforma Agrria, na agenda governamental;
a reforma da Previdncia Social;
a Reforma Sanitria;
a Reforma Educacional;
a reforma das polticas urbanas; e
o reforo da alimentao popular.
1 INSTITUIO DO SEGURO-DESEMPREGO
Como mencionei anteriormente, o seguro-desemprego estava previsto na
Constituio da Repblica desde 1946, mas no foi implementado naquela fase. O
regime militar instalado em 1964 tambm no adotou nenhuma ao efetiva, tendo
atribudo apenas ateno formal ao tema. No incio dos anos 80, com o
aprofundamento da recesso econmica num contexto de intensificao do
processo de reorganizao da sociedade civil, a idia da implantao do seguro-
desemprego voltou a ter densidade.
No primeiro ano do governo da Nova Repblica, o Ministrio do Trabalho
realizou vrios estudos visando a esse objetivo. Discutia-se na poca a viabilidade
de adotarem-se formas tripartites de financiamento e de administrao do
programa, com a participao do governo, dos empresrios e dos trabalhadores.
Essa perspectiva tinha como pressuposto o fortalecimento das entidades sindicais
153
dos trabalhadores, de modo a que atuassem como co-gestoras do programa e
tambm em outros mecanismos de proteo ao desemprego, no campo das
negociaes coletivas com as empresas. O encaminhamento da proposta previa,
como primeiro passo, a reativao do auxlio-desemprego, criado (1965) e
congelado pela ditadura. Paralelamente deveria ser constituda uma comisso
tripartite para a formulao da proposta, que, de fato, no chegou a ser formulada.
Todavia, o programa do seguro-desemprego foi institudo pelo Executivo
federal no bojo do Plano Cruzado, no incio de 1986 (Decreto-lei n. 2.283, de
27/2/1986). Antiga reivindicao do movimento sindical, representou um avano
na modernizao da poltica social brasileira. Alm do seguro-desemprego foi
introduzida a escala mvel dos salrios, um mecanismo de reposio real das
perdas salariais. Ambos eram temas que a oposio ao regime militar havia
incorporado em sua plataforma poltica.
1

Os Decretos-lei n. 2.283/86 e n. 2.284/86 estabeleceram as bases do
programa do seguro-desemprego, refletindo, em grande medida, a experincia
internacional nesse campo. Posteriormente, esses instrumentos foram
regulamentados pelo Decreto n. 92.608, de 30/4/1986.
2

Nesta regulamentao, o acesso ao programa restringia-se aos
trabalhadores do mercado formal que comprovassem a totalidade dos seguintes
requisitos: a) haver sido dispensado h mais de trinta dias e estar desempregado
h mais de sessenta dias; b) ter recebido salrios relativos aos seis meses
anteriores data da dispensa; c) haver contribudo para a Previdncia Social
durante, pelo menos, 36 meses, nos ltimos quatro anos; d) no possuir renda
prpria de qualquer natureza, suficiente manuteno pessoal e de sua famlia; e
e) no estar em gozo de qualquer benefcio de prestao continuada da
Previdncia Social e de auxlio-desemprego.
O prazo mximo da concesso do benefcio era de quatro meses, de forma
contnua, ou em perodos alternados, a cada perodo de dezoito meses.
O valor do seguro pago mensalmente no seria inferior a 70% do salrio
mnimo e corresponderia s seguintes alternativas: a) 50% do salrio para aqueles
que percebiam at trs salrios mnimos mensais; e b) 1,5 salrio mnimo para
aqueles que ganhavam acima de trs salrios mnimos mensais. Assim, o valor do
benefcio situa-se entre 0,7 e 1,5 salrio mnimo.

1
Segundo informaes divulgadas pela imprensa, os primeiros esboos do Plano Cruzado no acolhiam essas
medidas de carter social. Tais concesses aos trabalhadores teriam sido includas na receita de Sarney, ao
que se sabe, j quando sua preparao estava avanada, por influncia dos tcnicos do PMDB e do ministro
Pazzianotto (Senhor, n. 259, 4/3/1986).
2
Nessa ocasio, o Presidente Jos Sarney, ainda empolgado com a aprovao popular que o Plano Cruzado
havia-lhe proporcionado, afirmou: Tenho a conscincia tranqila de neste ano em que governei o Brasil ter
dado aos trabalhadores uma posio a que eles tm direito na nao (Sarney assina decreto regulamentando
seguro-desemprego. Folha de S.Paulo, 1/5/1986).
154
O Decreto tambm regulamenta os mecanismos operacionais do programa.
Essa sistemtica foi estruturada em apenas quatro meses e comeou a funcionar
a partir de julho de 1986. Entretanto, a questo crucial do financiamento
permaneceu indefinida. O art. 27

das Disposies Transitrias do Decreto n.
92.608/86 determinava que durante o exerccio de 1986, o seguro-desemprego
seria custeado pelos recursos provenientes de crditos suplementares, que teriam
como fonte o excesso de arrecadao; ou a anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou crditos adicionais autorizados em lei.
A tarefa de formular os mecanismos de financiamento definitivos do
programa foi delegada a uma Comisso que seria integrada por representantes do
governo, dos trabalhadores e dos empregadores. O Decreto n. 92.608/86
determina, em seu art. 28, que essa Comisso ficar sob a coordenao do
Ministrio do Trabalho, e ter por incumbncia a formulao de proposta
destinada a subsidiar a elaborao legislativa que disponha sobre o custeio de
seguro-desemprego, a partir de 1 de janeiro de 1987, mediante contribuio da
Unio, dos empregadores e empregados, sem prejuzo de outras fontes de
recursos.
A criao do programa foi saudada como um avano. Entretanto, essa
formulao inicial continha parmetros que restringiam demasiadamente o acesso.
Considerando o conjunto desses requisitos, estimava-se na poca que apenas
16% dos desempregados teriam direito a requerer o auxlio. A principal restrio
era a necessidade de o desempregado comprovar haver contribudo para a
Previdncia Social durante, pelo menos, 36 meses, nos ltimos quatro anos. De
fato, estudos posteriores comprovaram que apenas essa exigncia exclua do
programa mais de 50% dos desempregados (Azeredo, 1989).
A necessidade de comprovar ter trabalhado de forma contnua nos ltimos
seis meses tambm restringia o acesso, em face da estrutura do mercado de
trabalho, caracterizada pela alta rotatividade, e da proximidade com a recesso.
Estudo realizado por tcnicos do Ministrio do Trabalho, traando o perfil
socioeconmico dos trabalhadores dispensados, revelou que cerca de 45% desse
contingente no cumpriria esse requisito (Chagas e Costa, 1986).
O prazo de carncia inicial (estar desempregado h mais de sessenta dias)
tambm era considerado extenso luz da experincia internacional, na qual se
observava que a maioria dos pases pagava seguro-desemprego no mximo aps
sete dias de desligamento do indivduo da empresa (Chahad, 1986:257). Essa
regra levava em conta a necessidade imediata de consumo dos desempregados.
No caso brasileiro, essa necessidade era maior, posto que a maioria dos
desempregados era formada de indivduos no-qualificados, sem poupana prvia
e sem acesso a crdito.
Com relao ao benefcio (artigos 5
o
, 6
o
e 7
o
do Decreto n. 92.608/86), as
crticas concentravam-se nos reduzidos prazos de concesso e no baixo valor
155
monetrio. O prazo mximo de concesso (quatro meses) foi considerado limitado
em face das peculiaridades do mercado de trabalho brasileiro, inferior ao tempo
mdio que o trabalhador ficava desemprego procurando emprego. Estudo
realizado em 1985 por tcnicos do Ministrio do Trabalho revelou que 44% dos
dispensados levaram mais dez meses para conseguir um novo emprego (Chagas
e Costa, 1986).
Os valores dos benefcios eram considerados reduzidos quando
comparados ao ltimo salrio do trabalhador na ativa. O programa assegurava aos
trabalhadores com salrio de at trs salrios mnimos um pagamento de 50% do
ltimo salrio na ativa, no podendo o benefcio ser inferior a 70% do salrio
mnimo. Para os demais trabalhadores, o pagamento correspondia a 1,5 salrio
mnimo.
Alm desses aspectos, alguns incluam, como fatores limitadores do
alcance do programa, o fato de ele circunscrever-se ao mercado formal urbano,
no atingindo os trabalhadores informais e rurais.
3

Finalmente, a indefinio de fonte especfica de recursos constitua-se em
outra fragilidade do programa, tornando-o instvel e vulnervel s disponibilidades
de caixa do Tesouro Nacional.
Essas limitaes eram reconhecidas por setores internos ao prprio
governo. Ainda em 1986, o Ministrio do Trabalho incentivou a realizao de
estudos visando proposio de alternativas para a ampliao da cobertura e
para a definio das fontes de financiamento (Amaro e Costa, 1986).
Entretanto, como mostrarei na terceira parte desta tese, esses pontos
permaneceram indefinidos no mbito do Executivo federal. Seu enfrentamento
deu-se apenas na Assemblia Nacional Constituinte.
Com relao ao financiamento do programa, cumpre destacar a importncia
dos trabalhos realizados no binio 1985-1986 pela Comisso de Reforma
Tributria e Descentralizao Administrativo-Financeira (Cretad), instituda no
mbito do Ministrio do Planejamento em maro de 1985 (Decreto n. 91.157, de
18/3/1985) com o objetivo de estudar o Sistema Tributrio Nacional, tendo em
vista a elaborao de propostas para serem apresentadas Assemblia Nacional
Constituinte. As propostas da Cretad para o financiamento do seguro-desemprego
foram ignoradas pelo Executivo Federal no trinio 1986-1988, mas serviram como
importante subsdio para o processo constituinte.
2 REINCORPORAO DA REFORMA AGRRIA NA AGENDA DO
GOVERNO

3
Essa limitao teria provocado "veementes protestos" da Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag) (Cf. Seguro-desemprego: limitado, mas sai. Senhor, n. 279, 22/7/1986).
156
Seguindo a rota traada por Tancredo Neves, em 30/4/1985 o presidente
Jos Sarney instituiu o Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (Mirad)
(Decreto n. 91.214/85) e nomeou Nelson Ribeiro como ministro. O presidente
tambm confirmou a escolha de Jos Gomes da Silva para a presidncia do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Gomes da Silva foi
fundador da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra). Indicado pelo
governador Franco Montoro, contava com o apoio da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (Contag) e por setores progressistas da Igreja
Catlica, comprometidos com a Reforma Agrria.
O Estatuto da Terra estabelecia uma seqncia de etapas para o
desencadeamento da reforma. A primeira era a formulao do Plano Nacional da
Reforma Agrria (PNRA), Com esse objetivo, o Mirad/Incra elaborou um
documento prvio ao PNRA, intitulado Proposta para a Elaborao do 1
o
Plano
Nacional de Reforma Agrria da Nova Repblica (Mirad, 1985).
Em maio de 1985, o presidente Sarney lanou oficialmente esse documento
no IV Congresso da Contag. No dia seguinte, o ministro Nelson Ribeiro
encaminhou formalmente a Proposta aos lderes do Congresso, presidentes de
partidos e dirigentes de entidades de representao nacional da agricultura, na
abertura do Congresso Brasileiro sobre Reforma Agrria promovido pelas classes
patronais. Em ambos os casos, o Mirad solicitava que fossem apresentadas
sugestes at o dia 30 de junho.
Mostrarei na terceira parte desta tese que, imediatamente aps o
lanamento da Proposta, teve incio um novo calvrio da Reforma Agrria no
Brasil. Esse processo acabou em janeiro de 1989, com a extino do Mirad. Essa
estratgia vitoriosa dos setores retrgrados desenvolveu-se ao longo desses anos,
impulsionada pela presso dos proprietrios e de seus parceiros na cpula do
governo, com destaque para o Presidente da Repblica e seus ministros militares.
3 REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL
Em maro de 1985, Waldir Pires assumiu o Ministrio da Previdncia Social
e Assistncia Social (MPAS), pressionado por uma campanha de descrdito
quanto viabilidade financeira do rgo.
A conjuntura recessiva do incio dos anos 80 comprometeu o equilbrio
financeiro do Sistema Nacional de Assistncia e Previdncia Social (Sinpas). As
previses iniciais para 1985 eram sombrias. Clculos efetuados em maro
indicavam dficit quatro vezes superior ao anunciado pela administrao anterior,
reforando o espectro da inviabilidade financeira, desgastando a imagem do rgo
junto opinio pblica e comprometendo a retrica oficial que prometia o resgate
da dvida social tambm nesse campo.
157
Dessa perspectiva, o foco inicial da ao do MPAS foi o reforo dos
mecanismos de controle das receitas e dos dispndios e para o combate s
fraudes.
4
Essa diretriz tambm repercutia positivamente na opinio pblica, pois
sinalizava o restabelecimento da credibilidade debilitada pelas denncias de
fraudes e corrupo que emergiu na imprensa no final da ditadura.
A evaso e a sonegao eram elevadas. A dvida acumulada em 1985
representava um tero do oramento anual do Sinpas. Esse resultado era
estimulado pela recorrente prtica de concesso de anistias e de parcelamento
dos dbitos em condies vantajosas.
O afrouxamento dos controles tambm se refletia na elevao dos gastos.
As despesas com benefcios aumentaram 10% ao ano, em termos reais, entre
1980 e 1984, ritmo muito superior ao crescimento demogrfico, e dissonante com
a poltica salarial praticada no perodo. Cerca de metade das aposentadorias
urbanas mantidas pela Previdncia tinha por motivo invalidez, o que
representava forte indcio de irregularidades.
No segundo semestre de 1985, houve melhora do quadro financeiro. A
Previdncia Social encerrou o ano com surpreendente supervit. Em termos
reais, em 1985, as receitas foram 20% superiores s de 1984. O estigma de que
a previdncia era invivel fora superado. Para a opinio pblica ficou a imagem,
reforada pela comunicao social do governo, de que se colhiam os frutos da
austeridade da Nova Repblica. Todavia, em ltima instncia, o equilbrio
financeiro foi restabelecido pela recuperao da economia, iniciada no final de
1984.
3.1 A REFORMA EM COMPASSO DE ESPERA (1985)
Neste contexto de restries financeiras, a reforma estrutural da
Previdncia Social no saiu do papel em 1985. A administrao da crise financeira
era o grande desafio a ser enfrentado no incio do novo governo, afirmava Waldir
Pires.
5

Essa prioridade, determinada pela herana recebida numa conjuntura
econmica adversa, explica, em grande medida, a indefinio quanto formulao
de uma efetiva estratgia de reforma estrutural. Esse fato tambm poderia estar
relacionado com a viso, defendida por Waldir Pires, de que a Assemblia

4
As aes implementadas no combate fraude foram relatadas pelo ministro Waldir Pires em depoimento
Comisso Parlamentar de Inqurito instaurada pelo Congresso, cujo teor encontra-se reproduzido em MPAS
(1986a:72-75).
5
No balano de sua gesto frente do MPAS, o ministro sublinhava que: Antes de abordar os problemas
estruturais, tratava-se de recuperar a credibilidade do sistema, de mostrar que a Previdncia Social, alm de
financeiramente vivel, um baluarte importante da poltica social brasileira. Os interesses coletivos da
populao e dos segurados precisavam ser defendidos contra o assdio dos interesses particulares que
advogavam a privatizao do Sistema (MPAS, 1986a:33).
158
Nacional Constituinte deveria ser o frum adequado para a implementao dessa
reforma.
6

Neste contexto, em 1985, o MPAS buscou apenas aprofundar os
diagnsticos. A consolidao desses esforos encontra-se no documento A
Previdncia Social vivel (MPAS, 1986a), analisado a seguir.
O documento enfatizava as razes estruturais dos desequilbrios financeiros
do sistema, agravados pela conjuntura recessiva de 1980-1984. Apontava a
discriminao e a regressividade da atual estrutura de financiamento do sistema,
tendo em vista que cerca de 90% da receita total decorria de contribuies
incidentes sobre a folha de salrios urbanos, o que sobrecarregava os
trabalhadores, dificultava a gerao de novos empregos e onerava as pequenas e
mdias empresas, tradicionalmente intensivas em mo-de-obra (MPAS, 1986a).
Na viso do MPAS, a parcela paga pelas empresas representava um nus
social, na medida em que repassada aos preos dos produtos, atingindo
relativamente mais os consumidores de baixa renda e a populao no coberta
pela Previdncia Social. Alm disso, o MPAS destacou o fato de que a Unio no
vinha cumprindo suas responsabilidades financeiras no custeio do Sinpas.
7

O documento A Previdncia Social vivel tambm sublinha que havia
falhas ticas intolerveis, sonegaes e irregularidades, sendo visvel a
deteriorao dos padres de gesto e eficincia administrativa do sistema como
um todo, principalmente em reas como controle de arrecadao, concesso e
manuteno de benefcios e gastos contratados para prestao de assistncia
mdica e hospitalar.
Com relao ao seguro social e os benefcios, o diagnstico destacava,
como questo central, a ausncia de seletividade, o que impossibilitava favorecer

6
Esse ponto ilustrado pela seguinte passagem de uma entrevista concedida pelo ento ministro, em meados
de 1985: A convocao da Constituinte atende ao compromisso da construo da democracia. Ns temos a
uma Carta Constitucional eivada de regras incompatveis com o regime democrtico, outorgada sem nenhuma
legitimidade. A Constituinte consolidar o que ns vimos, agora, nessas exploses de afeto e de ternura do
povo brasileiro quando da morte do seu presidente. Ela confirmar um pas adulto e fortalecido nas suas
esperanas. Porque, veja: em vez de desespero, o que ns vimos? Vimos esperanas nas ruas. Um grande
acordo de vontades da cidadania brasileira para construir uma grande nao. A Constituinte isso: o
sentimento de cada um como co-responsvel pelas instituies do seu pas (Waldir Pires. Entrevista. Senhor,
n. 216, maio de 1985).
7
A gravidade desse fato tambm foi enfatizada pelo ministro Waldir Pires em entrevista concedida em maio
de 1985. Instado a comentar a idia, difundida poca, de que a Previdncia estaria falida, o ministro reagiu,
rejeitando essa tese nos seguintes termos: No, no aceito. Porque no verdade. claro que ns temos
alguns problemas de natureza estrutural e outros problemas de natureza conjuntural. Entre os estruturais, ns
poderamos citar um, que elementar. O governo autoritrio se eximiu da sua responsabilidade para com a
Previdncia Social. Houve anos sucessivos em que a participao da Unio na despesa global da Previdncia
no ultrapassou os 4%. Ora, essa realmente uma posio intolervel. Como lavar as mos em relao ao
bem-estar da grande maioria da populao brasileira? Como no consagrar, no oramento fiscal da Unio,
uma parcela substancial para atender s necessidades do bem-estar das crianas, dos velhos, dos doentes?
(Waldir Pires. Entrevista. Senhor, n. 216, maio de 1985).
159
a clientela de baixa renda e cobrir prioritariamente os riscos socialmente mais
urgentes. Apesar de os benefcios serem diversificados, atingiam de forma nem
sempre equnime as vrias clientelas.
Segundo o documento, uma das discriminaes mais graves era cometida
contra o trabalhador rural. Enquanto o plano de Previdncia urbana apresentava
um conjunto de 18 benefcios diferentes, a Previdncia rural contava com apenas
seis. Alm disso, os benefcios rurais alcanavam, em mdia, o equivalente a
apenas metade do salrio mnimo. De acordo com o documento, o fato de o
trabalhador rural no contribuir diretamente para o sistema no justificaria essa
discriminao.
O documento tambm critica os valores elevados dos benefcios
concedidos no mbito das chamadas aposentadorias especiais. Em contraste,
benefcios socialmente essenciais (aposentadorias por invalidez, velhice e penso
por morte etc.) tinham seus valores aviltados. A aposentadoria por tempo de
servio, privilegiava os segurados de renda mdia e alta, afirma o MPAS.
O diagnstico oficial tambm sublinha que os trabalhadores de baixa renda
tinham dificuldade de acesso ao benefcio da aposentadoria por tempo de servio,
por faltarem-lhes documentos que comprovem o tempo de servio, por
incapacidade de guardar os comprovantes ou, o mais comum, por no terem,
durante parte de sua vida ativa, formalizado seus registros de trabalho. Os valores
dos benefcios pecunirios, de todos os regimes, apresentavam tendncia ao
achatamento.
Ao traar as diretrizes bsicas para o setor, o documento enfatizava que o
objetivo central do governo era o de transform-lo em instrumento efetivo de
realizao de sua opo social. Nesse sentido, o governo adotaria medidas de
mdio e longo prazo capazes de tornar o sistema previdencirio mais equilibrado e
eqitativo. Alm disso, prossegue o discurso oficial, a Previdncia Social deveria
ser instrumento de redistribuio e proteo da renda, admitindo-se, inclusive,
distino na assistncia permanente aos grupos mais necessitados. As diretrizes
bsicas consideravam que, naquela difcil conjuntura, no se podiam impor nus
financeiros adicionais s classes j sacrificadas.
Dentre as diretrizes para o perodo, destacava-se, em primeiro lugar, a
adoo de medidas voltadas para o saneamento e a reformulao da
administrao financeira do Sinpas, visando eliminao dos dficits, pela
apurao de fraudes, modernizao do sistema de arrecadao e fiscalizao e
garantia de fontes adequadas de custeio, no caso da criao de novos
benefcios.
Em segundo lugar, a reviso dos mecanismos de financiamento, pelo
reforo ou substituio parcial das fontes vigentes por outras cujas bases que
fossem mais progressivas (tributos diretos incidentes sobre lucros, ganhos de
160
capital e valor adicionado); a reviso da legislao que regia a concesso e a
manuteno dos benefcios previdencirios, com vistas a tornar o sistema mais
seletivo e assim atender, prioritariamente, aos segurados de baixa renda; o
aperfeioamento dos mecanismos operacionais de concesso e de controle de
benefcios; e a reavaliao dos vrios tipos de benefcios, em funo da sua
essencialidade para os segurados.
3.2 A GESTAO DA REFORMA (1986-1987)
Em fevereiro de 1986, Raphael de Almeida Magalhes, membro do PMDB
histrico e ligado a Ulysses Guimares, assumiu o MPAS e iniciou a
implementao de uma ampla reforma do complexo previdencirio.
A consolidao dessa estratgia ocorreu ao longo de 1986, quando a
equipe de dirigentes ligados ao ministro teria chegado ao consenso de que as
mudanas s seriam possveis mediante uma postura mais decidida que
rompesse com a estrutura herdada do autoritarismo (Silva, 1992).
8

No campo da Previdncia Social propriamente dita, objeto deste tpico, a
estratgia consistiu na implementao de medidas visando a subsidiar a
Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Em 1986, o MPAS elaborou estudos
tcnicos com esse objetivo, que serviram de fio condutor da estratgia vitoriosa
levada a cabo na ANC.
3.2.1 GRUPO DE TRABALHO DE REFORMULAO DA PREVIDNCIA
SOCIAL
Em maio de 1986, foi institudo o Grupo de Trabalho para a Reformulao
da Previdncia Social (GT/RPS) (Decreto n. 92.654, de 15/5/1986), com o
objetivo de realizar estudos e propor medidas de reestruturao das bases de
financiamento da Previdncia Social e para a reformulao dos planos de
benefcios previdencirios.
Presidido pelo cientista poltico Wanderley Guilherme dos Santos e tendo
como secretria-executiva a economista Sulamis Dain, o GT/RPS era integrado
por diversos membros do Movimento Sanitarista, setores da oposio ao regime
militar, especialistas em questes previdencirias, dirigentes sindicais,
representantes de entidades patronais, dos aposentados e pensionistas e do
governo.

8
Essa postura foi objeto de reflexo posterior do ministro Magalhes, nos seguintes termos: Do ponto de
vista estratgico, tenho pensado se era possvel fazer tudo de forma diferente. Deveria ser mais devagar, mais
gradual, sem criar todos os atritos ao mesmo tempo coisas que a prudncia aconselha. Mas fiquei
convencido de que impossvel mexer numa coisa de cada vez, voc tem de fazer tudo junto, essa que a
desgraa. Voc tem de fazer o Plano de Cargos e Carreiras, a informtica, a descentralizao da sade, a nova
lei da Previdncia, tudo junto. Atropelei e atropelei muito. O fato dramtico o sentimento de urgncia que se
tem frente de uma agncia que bate de cara com a misria. Os centros de reabilitao da Previdncia
chovendo dentro, os equipamentos parados (Magalhes, 1988:31).
161
No discurso proferido na solenidade de instalao, o ministro da
Previdncia ressaltou que o principal objetivo do GT/RPS era propor a reforma
estrutural da Previdncia Social visando justia social. A retrica do ministro
confirma o compromisso com as transformaes delineadas no projeto reformista
progressista construda pela oposio ao regime militar, anteriormente referido.
9
O
presidente Sarney, ainda progressista, tambm reafirmou o compromisso com a
reforma estrutural da Previdncia.
10


9
Dirigindo-se ao Presidente Jos Sarney, Magalhes afirma: compromisso moral da Nova Repblica, alm
de condio para o equilbrio poltico e a estabilidade democrtica do pas, o resgate da imensa dvida social
acumulada nos anos de autoritarismo. O Estado brasileiro, que esteve no centro do processo de
desenvolvimento como seu plo dinmico, tem-se reorientado no governo de Vossa Excelncia para a tarefa
desafiadora de conciliar os objetivos de crescimento com os da justa distribuio da renda e da riqueza, dentro
do princpio geral de promoo do progresso econmico com eqidade social. A Previdncia Social ocupa a
mais vasta fronteira nas relaes entre os Estado e a sociedade no Brasil. Por isso, o resgate da dvida social
passa, necessariamente, pela reestruturao e atualizao do aparelho previdencirio, que desempenha papel
central na execuo das polticas de cunho social. (...) O plano de benefcios reproduz, nos limites da
Previdncia, a mesma iniqidade e regressividade que transparecem na distribuio da renda nacional. (...)
Graves injustias histricas, oriundas da vinculao dos benefcios a salrios, cristalizaram-se na estrutura
previdenciria, na medida em que os proventos reproduzem permanentemente o efeito da inflao ou da
reduo legal da remunerao do trabalhador, que se observaram no passado. um indicador eloqente disso
o fato de 76% do nmero de benefcios pagos pela Previdncia Social, em 1985, terem sido de valor igual ou
inferior a um salrio-mnimo, enquanto para 92% dos benefcios o valor individual mximo equivalia a trs
salrios mnimos. (...) O governo de Vossa Excelncia assumiu o firme compromisso de no impor
sacrifcios populao trabalhadora, a pretexto de combater uma inflao gerada, sobretudo, pela especulao
financeira. Tambm se comprometeu Vossa Excelncia com a garantia das condies do crescimento
econmico, a despeito das restries externas, antes igualmente usadas como pretexto para manter a economia
em estado recessivo. Por sua vinculao estreita ao ciclo econmico, a Previdncia colheu os frutos da
retomada do emprego, da produo e dos salrios, equilibrando seu oramento aps anos de dficits. No
entanto, esse equilbrio contbil recobre um profundo desequilbrio social. Todas as insuficincias e
iniqidades geradas e cristalizadas no antigo regime esto reproduzidas na estrutura previdenciria, em
particular em seu plano de benefcios. A reestruturao deste, junto com a reconstituio das bases de
financiamento de todo o Sistema, exigir um grande esforo de reflexo e de anlise por parte dos rgos do
governo. Mais do que isso, por implicar opes de transformao estrutural que interferem com relaes de
interesse de toda a sociedade, exige ampla participao das classes e categorias envolvidas no processo de
avaliao crtica do que existe e de proposio de novos rumos. Essa participao , alm disso, contingncia
e efeito do prprio processo de democratizao da sociedade. Com a instituio do Grupo, finaliza o
ministro, ser possvel, em prazo relativamente curto, encaminhar a Vossa Excelncia uma proposta
abrangente de ampla reformulao do Sistema Previdencirio no Brasil, a partir da identificao criteriosa das
carncias, do reconhecimento franco da dvida social herdada, do levantamento realista das possibilidades
econmicas para sua superao e da concordncia prvia das foras sociais que, em ltima instncia,
decidiro politicamente o rumo a ser tomado.
10
Considerei importante sublinhar a retrica do Sarney progressista na medida em que, como mostrarei na
terceira parte desta tese, ela muda radicalmente quando da guinada conservadora do seu governo, que ocorre a
partir de 1987: Tenho dito que o governo tem uma nova poltica. Sabemos que o desenvolvimento
econmico fundamental, mas no basta. Ele tem que vir acompanhado de desenvolvimento social. Devemos
crescer distribuindo. Por isso estamos decididos a pensar socialmente nossas polticas econmicas. (...) A
Previdncia pea importante dessa nova viso social das polticas governamentais. O resgate da dvida
social passa pela reestruturao da Previdncia. Sabemos que as iniciativas que estamos tomando hoje
inauguram um processo que ter importantes repercusses sobre a vida da grande maioria dos brasileiros, nas
cidades e no campo. (...) No vamos deixar nada para amanh. Castigados pelo sofrimento, os brasileiros j
no podem esperar. este o momento de fazer. De realizarmos a obra de justia (MPAS, 1986b).
162
Em novembro de 1986, os trabalhos foram concludos. No entender de seus
elaboradores com os quais estou de pleno acordo , tratava-se da mais
abrangente reflexo crtica sobre a realidade presente e os rumos possveis do
sistema previdencirio brasileiro (MPAS, 1986b:3). A seguir, destacarei os
aspectos centrais da proposta. Como j mencionei e mostrarei posteriormente,
parte substancial destas recomendaes teve como ponto de partida o referido
projeto reformista progressista, foi incorporada pela ANC e est inscrita na
Constituio de 1988.
Introduo do Princpio da Seguridade Social
A introduo do princpio da seguridade social era o cerne das
recomendaes do GT/RPS. O relatrio enfatizou a necessidade de transitar-se,
de um modelo de proteo baseado estritamente em uma concepo
contratualista, para um sistema amplo de bem-estar social. A concepo
contratual de seguro discriminava o acesso aos benefcios. Ele dependia da
obteno e da manuteno do emprego e da contribuio durante um perodo de
carncia, perdendo-se o direito quando se passavam doze meses sem
contribuio.
A seguridade social, ao contrrio, compreendia um conjunto de aes
integradas destinadas a assegurar direitos sociais universais nos campos da
Previdncia, Sade e Assistncia Social, independentemente da contribuio
individual para o financiamento dessas aes.
A lgica contratual de seguro (a garantia da renda de acordo com a
capacidade contributiva do segurado) seria substituda pela lgica de
solidariedade entre os contribuintes. O direito coletivo decorrente da cidadania
prevaleceria sobre o direito individual associado contribuio. Com a seguridade,
esse direito individual seria abandonado em favor de direito coletivo decorrente da
incidncia dos encargos financeiros sobre o conjunto da sociedade.
De acordo com o GT, a seguridade social era portadora de duas premissas
fundamentais de um embrionrio sistema de bem-estar social: Primeira, todo
cidado brasileiro titular de um conjunto mnimo de direitos sociais
independentemente de sua capacidade de contribuio para o financiamento dos
benefcios e servios implcitos nesses direitos. Segunda, da responsabilidade
da sociedade diretamente, ou por intermdio de adequada estrutura tributria da
Unio, prover os recursos para assegurar o cumprimento do enunciado acima
(MPAS, 1986b:7).
163
A adoo do princpio da seguridade social era justificada ante a enorme
desigualdade da renda e da riqueza existente no Brasil naquela poca. Esse ponto
foi defendido enfaticamente pelo GT
11
e pelo ministro Magalhes.
12

Reforma do Plano de Benefcios
O segundo foco central das propostas do GT/RPS era a reforma do plano
de benefcios. As recomendaes nessa rea pressupunham a introduo do
princpio da seguridade social. O objetivo das medidas propostas era corrigir as
principais iniqidades do sistema previdencirio. Em termos especficos,
destacavam-se as recomendaes quanto aos pontos analisados a seguir.
a) Universalizao da cobertura
A existncia de planos de benefcio diferenciados para os trabalhadores
rural e urbano era vista como uma das principais iniqidades da previdncia.
O regime do trabalhador rural era limitado ante o urbano (nmero benefcios
disponveis, critrios de concesso, valor e forma de clculo do valor etc.). O
acesso do trabalhador rural assistncia mdica previdenciria tambm era
restrito. Da mesma forma, a passagem do regime previdencirio rural para o
urbano era dificultada, pois o regime urbano no considerava quaisquer perodos
de tempo que o indivduo tivesse trabalhado no meio rural (e vice-versa).
Para superar esta situao, o GT/RPS recomendou a criao de um
Regime Previdencirio nico, baseado na uniformidade e equivalncia dos
benefcios e servios para os segurados urbanos e rurais. Props um Plano
Bsico Contributivo, abrangendo todos os trabalhadores em igualdade de

11
De acordo com o GT: A polaridade entre o direito cidadania e o direito do contribuinte, que configura
posturas extremas entre os direitos individuais e coletivos quanto ao bem-estar social, decorre da desigualdade
brasileira. Nos pases em que a distribuio da renda e da riqueza mais homognea, o desenho de um
padro de financiamento coerente com a cobertura de programas satisfatrios de seguro e bem-estar social
no implica decises dramticas de deslocamento da carga impositiva, nem dilemas sobre qual segmento da
populao atender. A expresso de uma cidadania universalizada um estatuto de direitos e deveres,
legitimado pela sociedade, pelas classes polticas e pelo aparelho de Estado, no qual se equilibram, grosso
modo, as contribuies e os benefcios. Onde o acesso aos bens e servios garantido, a priori, para um
grande nmero de cidados, com renda per capita e familiar satisfatria, os casos extremos, como desvios que
so, no chegam a configurar dilemas polticos de poltica econmica. A desigualdade, ao contrrio,
potencializa o conflito entre o pblico e o privado e entre o individual e o coletivo (MPAS,1986b:9).


12
Tendo por base o relatrio do GT/RPS, o ministro Magalhes defendia a importncia da introduo da
seguridade social como eixo da Reforma Previdenciria, nos seguintes termos: A Previdncia Pblica ,
essencialmente, um compromisso entre geraes. A que se encontra em atividade, hoje, assume os encargos
pelos benefcios devidos aos que perderam, temporria ou definitivamente, a capacidade laborativa. No gera,
assim, uma relao de direito individual, linear, entre a contribuio de cada um e o benefcio correspondente.
Gera um direito coletivo, que protege seletivamente os que, situados nas faixas mais baixas de nvel de renda,
no tm capacidade de formar uma poupana para prover sua segurana quando tiverem de afastar-se do
mercado de trabalho. Nesse sentido, a previdncia pertence e deve voltar-se prioritariamente para os mais
pobres, os mais desprotegidos, os mais fracos (Raphael de Almeida Magalhes. Carta dos direitos do
segurado, Braslia: MPAS, 1987).
164
condies, o que beneficiaria diretamente os trabalhadores rurais, os contribuintes
individuais, os domsticos e as donas de casa.
13

b) Correo dos critrios de clculo do valor do benefcio
Como mencionei, a distoro das regras de clculo do valor dos benefcios
foi outro expediente utilizado pela ditadura, sobretudo na primeira metade dos
anos 80, como tentativa de conter o dficit da Previdncia gerado pela recesso,
pelo desemprego e por uma poltica salarial adversa. A conseqncia foi a
gerao de discrepncias entre o salrio de contribuio de uma pessoa em
atividade e o valor do benefcio que ela poderia vir a perceber.
Dentre as distores mais gritantes, destacava-se a no-aplicao da
correo monetria sobre os ltimos doze salrios de contribuio para fins de
apurao do valor do benefcio. O critrio de clculo considerava os ltimos 36
salrios de contribuio e corrigia monetariamente apenas os ltimos 24. A no-
correo monetria dos outros doze meses, num contexto de inflao elevada,
acarretou perdas reais expressivas. A adoo desses critrios acarretou
expressiva perda real para o conjunto dos segurados, sobretudo no perodo
compreendido entre 1979 e 1984.
14

Diante desse diagnstico, o GT/RPS recomendou a adoo de um conjunto
de reformas visando a restabelecer o princpio da eqidade do seguro social, que
implicavam a reviso das regras de clculo no sentido de corrigir distores que
acarretavam perdas reais aos aposentados, aproximando os salrios de
contribuio na ativa com o valor dos benefcios. No caso da distoro apontada
acima, por exemplo, o GT/RPS recomendou que fosse aplicada a correo
monetria da totalidade dos salrios de contribuies (36 meses) considerados no
clculo do valor do benefcio.
c) Aumento do valor dos benefcios
Um dos exemplos emblemticos da reduzida capacidade da poltica social
para funcionar como mecanismo de redistribuio de renda no ps-64 era o

13
A seguinte passagem do relatrio revela que esta proposta estava ancorada no princpio da seguridade: O
Grupo destacou como prioridade a criao de Previdncia nica, indiscriminada quanto a urbanos e rurais, a
ampliao de direitos bsicos de cidadania associados ao seguro social, e a universalizao da assistncia
mdica e da assistncia social. Nesta perspectiva, no se reconhece um direito exclusivamente individual pela
vinculao formal ao sistema previdencirio, mas um direito coletivo decorrente da incidncia direta ou
indireta dos encargos previdencirios sobre toda a sociedade. A universalizao do sistema e a correo de
distores derivaro da aplicao de um princpio bsico de justia (MPAS, 1986b:10).
14
Esse ponto enfatizado pelo ministro Magalhes, nos seguintes termos: Para contornar a crise financeira,
a Velha Repblica lanou mo de diferentes expedientes, como a elevao da alquota e dos tetos de
contribuio, a fim de contrabalanar a reduo nos fluxos de receita. E para cortar despesas, recorreu-se
modificao de critrios de clculo de benefcios de prestao continuada, reduzindo-se os pisos e tetos em
relao inversa com a inflao acelerada (MPAS, 1986b).
165
aviltamento do valor dos benefcios da Previdncia dos inativos urbanos e,
sobretudo, dos inativos rurais.
15

Dado este quadro, o GT/RPS props, de forma detalhada, um aumento
generalizado dos valores monetrios. Nesse sentido, foi recomendada a elevao
dos valores de aposentadorias, penses e auxlio-doena. Em proporo do
salrio mnimo, esses valores variavam de 60% a 90%. O GT/RPS recomendou a
elevao para 100% desta referncia. Segundo o documento, essa modificao
tinha por finalidade conceder benefcios compatveis com o valor mnimo
necessrio sobrevivncia dos segurados de baixa renda, e menor capacidade de
autoproteo (MPAS, 1986b:14).
d) Estabelecimento do piso e da correo atrelada ao salrio mnimo
O GT/RPS prope duas mudanas de grande alcance, visando a ampliar o
papel da Previdncia na redistribuio renda. A primeira foi a proposta de
instituio do piso de benefcio equivalente a um salrio mnimo; a segunda foi a
proposta de que a correo monetria dos benefcios fosse feita pelo mesmo
ndice que corrigia o salrio mnimo. Como veremos adiante, a indexao do piso
e da correo dos benefcios ao salrio mnimo foi incorporada pela Constituio
de 1988 visando a assegurar a irredutibilidade do valor real dos benefcios.
e) Seletividade do plano de benefcios
A introduo do princpio da seletividade, priorizando os benefcios
associados aos riscos no programveis (doena, invalidez e morte) em
detrimento dos programveis (salrio-famlia, auxlio-natalidade etc.) foi outra
recomendao do GT/RPS. Essa sugesto coadunava-se com a lgica de que os
riscos com data imprevisvel deveriam ter tratamento prioritrio, contando com
cobertura desde o primeiro instante. Os benefcios no-programveis seriam
dirigidos s famlias de menor renda. O GT/RPS sugeriu a eliminao da carncia
e a elevao do valor inicial desses benefcios, de modo a melhorar a cobertura
dos segurados de menor renda com pouco tempo de filiao e diminuir a

15
Esse ponto foi sintetizado pelo ministro Magalhes, nos seguintes termos: Dos benefcios em manuteno,
mais de dois teros (69%) so de valor individual at um salrio mnimo. A aposentadoria de mais alto valor
mdio corresponde a 3,8 salrios mnimos, por tempo de servio; a aposentadoria por velhice tem valor
mdio de 1,8 salrio mnimo; invalidez permanente, 1,3 salrio mnimo; auxlio-doena, 1,2 salrio mnimo; e
penso, o de menor valor mdio, 0,4 salrio mnimo. Alm da distoro evidenciada pelo baixo valor unitrio
desses benefcios, se destaca a distoro espelhada na sua distribuio. Das aposentadorias urbanas, 50% so
por invalidez permanente, consumindo 29% dos recursos despendidos; 31% so por tempo de servio,
consumindo 53% dos recursos; 13% por velhice, absorvendo 10,5%, e, finalmente, 4,5% so chamadas
aposentadorias especiais, que absorvem 7% do total aplicado nesse tipo de benefcio (Idem). Em confronto
com esse quadro regressivo do sistema de benefcios urbanos, disse o ministro: O quadro rural ainda pior.
Sem relao com a contribuio, a aposentadoria rural tem valor inferior ao da mdia urbana, variando de
meio a 3/4 de salrio mnimo. Em conseqncia, embora represente um tero dos benefcios, responde por
apenas 13% do valor. renda mensal vitalcia, outro dos dois nicos tipos de benefcios no nosso sistema
sem relao contributiva, tm acesso idosos de mais de 70 anos e invlidos, percebendo meio salrio mnimo
mensal (Raphael de Almeida Magalhes. Democratizao da previdncia. Jornal do Brasil, 15/8/1986).
166
influncia do tempo de contribuio na fixao dos respectivos valores. Em
contrapartida, o GT recomendou a ampliao da carncia para os riscos
programveis, como tempo de servio e velhice.
Com relao licena-maternidade, o GT/RPS sugeriu a manuteno das
regras ento vigentes que garantiam o direito a salrio durante quatro semanas
antes do parto e oito semanas depois. Para as seguradas que no tinham direito
ao benefcio e que tivessem cumprido uma carncia de doze contribuies
mensais, o GT/RPS recomendou a ampliao da proteo maternidade,
concedendo o abono-maternidade, no valor de um salrio mnimo mensal, durante
quatro semanas antes e oito aps o parto.
f) Aumento da cobertura do benefcio Renda Mensal Vitalcia.
Esse benefcio tinha valor equivalente a meio salrio mnimo e era
assegurado aos idosos com mais de 70 anos e aos invlidos que comprovassem
condio de pobreza. Alm disso, era exigida contribuio financeira durante doze
meses.
O GT/RPS recomendou a reduo da idade de 70 para 65 anos; a
ampliao do valor do benefcio, de meio para um salrio mnimo; e a concesso
do benefcio, independentemente de contribuio individual, a todos os cidados
sem capacidade contributiva. A fonte de financiamento desse benefcio seria o
Tesouro Nacional. Como veremos posteriormente, esse benefcio, incorporado na
Constituio de 1988, foi regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas) com o nome de Benefcio de Prestao Continuada (BCP).
g) Fixao de Idade Mnima para Aposentadoria e Reviso das
Aposentadorias Especiais: Falta de Consenso
No mbito do GT/RPS, no houve consenso em relao ao
estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria. Segundo o relatrio, a
representao sindical e dos aposentados adotou firme posicionamento contrrio
a esse ponto, desde o incio dos trabalhos. A manuteno da aposentadoria por
tempo de servio (35 anos para homem e 30 para mulher), sem o estabelecimento
da idade mnima, representava para esses atores um importante mecanismo de
proteo, sobretudo em virtude da entrada precoce no mercado de trabalho e da
alta rotatividade.
16


16
O GT/RPS refere-se a esse fato nos seguintes termos: O representante dos aposentados foi particularmente
veemente nesta argumentao, alegando que so justamente os trabalhadores de baixa renda que mais sofrem
perda relativa da sua capacidade laborativa, as vtimas da alta rotatividade da mo-de-obra, nos setores de sua
insero profissional. Para estes, cuja insero no mercado de trabalho usualmente precoce, a aposentadoria
por tempo de servio a grande proteo social (MPAS, 1986b:14).
Esse posicionamento foi criticado, no mbito do Grupo, por tcnicos do MPAS e da Seplan. A posio
minoritria defendida por esses segmentos partia da considerao de que: No seria correto exigir-se dos
trabalhadores ativos, inclusive dos de baixa renda, contribuir para que os outros tenham um benefcio de
aposentadoria que pode, at, ser acumulado com salrio, significando, no fundo, um subsdio de renda pago
167
Tambm no houve consenso quanto reviso das chamadas
aposentadorias especiais (relacionadas a atividades perigosas, insalubres ou
penosas) e das aposentadorias com legislao especial (aeronautas, jornalistas
profissionais e professores). Em funo disso, esses pontos no foram objetos de
recomendaes, como tambm no foram contemplados na Constituio de 1988.
O no enfrentamento das questes da idade mnima e das aposentadorias
especiais representou uma grave lacuna na reforma constitucional consumada em
1988.
Reforma dos Mecanismos de Financiamento
O terceiro foco das propostas do GT/RPS era a reforma dos mecanismos
de financiamento. A reforma proposta visava a dois objetivos: ampliar a base de
financiamento e corrigir iniqidades e problemas estruturais. Em termos
especficos, destacam-se as recomendaes sumarizadas a seguir:
a) Exclusividade da Folha de Salrios para a Previdncia
O GT prope que a folha de salrio passasse a ser fonte exclusiva da
Previdncia. As alquotas incidentes sobre a folha de salrios que financiavam
outros programas seriam apropriadas pela Previdncia Social. Era o caso das
receitas capturadas pelo salrio-educao, pelo Sistema S (Sesi, Senai, Senac e
Sesc), pela Diretoria de Portos e Canais, pelo Fundo Aerovirio e outros Fundos
de Desenvolvimento, alm das atividades do Incra. De acordo com o GT/RPS,
esse espao dever ser ocupado pela Previdncia, sem elevao dos encargos
ento incidentes sobre empregados e empregadores. O financiamento desses
programas de interesse geral da comunidade deveria ser vinculado a outras
fontes da renda nacional (MPAS, 1986b:30).
Da mesma perspectiva, foi proposto que a folha de salrio tambm no
fosse utilizada como fonte de financiamento da assistncia social e da assistncia
mdica da populao no-previdenciria. Segundo o relatrio, dever-se-ia
assegurar que o financiamento total desses segmentos seja feito exclusivamente
com recursos fiscais, no comprometendo indevidamente a receita gerada por
contribuies previdencirias (Idem).
b) Cumprimento das Obrigaes Financeiras da Unio
O Grupo reafirmou que a obrigao da Unio permanece imperiosa,
insubstituvel e absoluta, no sujeita de forma alguma ao fato de ela exercer, ou
no, a faculdade legal de prover os meios de financiamento (MPAS, 1986b:32).

por toda sociedade, principalmente para os trabalhadores de renda mais elevada. Assim, o que se props foi o
estabelecimento de um limite mnimo de idade (55 anos) para aposentadoria por tempo de servio com valor
integral (MPAS, 1986b:14).
168
Essa afirmao baseava-se na experincia internacional e brasileira, onde a
contribuio da Unio integrava o compromisso de cobertura do seguro social,
juntamente com contribuies de empregados e dos empregadores. Tratava-se de
obrigao constitucional em vigncia desde 1934.
Pelo Regulamento de Custeio da Previdncia Social, vigente em meados
dos anos 80, o custeio das despesas de pessoal e de administrao geral do
INPS, Inamps e Iapas, bem como a cobertura de eventuais insuficincias
financeiras era competncia da Unio. O Regulamento definia a Contribuio da
Unio como um item permanente, com a participao efetiva e regular no custeio,
assemelhando-se dessa maneira s contribuies de empregados e
empregadores.
A segunda recomendao era no sentido de que a contribuio da Unio
passasse a ser expressa por uma alquota fixa sobre a folha de salrio,
arrecadada diretamente pela Previdncia, dispensado o clculo anual sobre os
gastos administrativos e com pessoal das atividades-meio do Sinpas.
Essa sugesto apresentava-se como alternativa ao fato de que,
recorrentemente, a Unio no cumpria sua obrigao legal para com a
Previdncia. Alm disso, ela procurava eliminar a atual confuso entre a
obrigao constitucional e legal da Unio de aportar recursos ao financiamento
do Sinpas, atravs da Contribuio da Unio e a faculdade, constitucional e
legal, de criar tributos e contribuies para constituir esta obrigao (MPAS,
1986b:33).
c) A Contribuio Sobre o Lucro Lquido (CSLL)
O GT props a diversificao da base de financiamento da Previdncia,
acrescentando contribuio sobre folha de salrios nova contribuio incidente
sobre o lucro das empresas. Essa medida tinha como objetivo no s estabilizar a
receita da Previdncia, dada sua sensibilidade aos ciclos econmicos, como
tambm ampliar sua incidncia nos setores tecnologicamente mais avanados,
com maior produtividade e menor utilizao de mo-de-obra.
Como mostrarei no captulo seguinte, a CSLL foi instituda pela Constituio
de 1988, como fonte de financiamento vinculada ao Oramento da Seguridade
Social, acatando essa recomendao do GT/RPS.
J demonstrei que essa nova contribuio fazia parte da agenda reformista
progressista referida no captulo anterior. Alm da contribuio sobre o lucro
lquido, o PMDB (1982) defendia a contribuio sobre o faturamento como fonte
de financiamento da previdncia social. Essa proposta foi apropriada
indevidamente pelo regime militar, quando criou o Finsocial (1982), considerado
por Lessa (1982) como uma distoro autoritria da proposta do PMDB. A
Constituio de 1988 corrigiu parcialmente essa distoro, quando tambm incluiu
o Finsocial (renomeado de COFINS) como fonte cativa da seguridade social.
169
Aps a promulgao da Constituio de 1988, como mostrarei na terceira e
na quarta parte desta tese, , essas fontes de financiamento foram capturadas pela
rea econmica do governo, numa clara distoro dos propsitos que motivaram a
criao de ambas, bem como de desrespeito Constituio da Repblica.
d) Reviso da Regressividade das Fontes de Financiamento
O GT tambm apresentou sugestes visando a rever a regressividade da
contribuio previdenciria. De acordo com o documento, as alquotas incidentes
sobre os rendimentos dos empregados, combinadas com o limite mximo de vinte
salrios mnimos fixado para o salrio de contribuio, revelavam-se altamente
regressivas.
17

Ante esse diagnstico, foram aventadas vrias hipteses para modificar
essa estrutura, visando a aumentar a justia social. Dentre as possibilidades, duas
foram consideradas. A primeira era a eliminao do teto de contribuio das
empresas; a segunda era a ampliao e a diversificao das alquotas de
contribuio dos empregados sobre a folha de salrio, reduzindo as alquotas
incidentes sobre as faixas salariais de at trs salrios mnimos, de modo a
aumentar a progressividade da cobrana e viabilizar a universalizao do plano
bsico.
3.2.2 ENCAMINHAMENTO POLTICO
Aps a concluso dos estudos do GT/RPS, a estratgia do MPAS
compreendeu duas tticas complementares. A primeiro visava a obter apoios
polticos mais amplos, aplainando o caminho para a ANC, via a instituio do
Conselho Superior da Previdncia Social.
18
A segunda era a elaborao, em
conjunto com os parlamentares comprometidos com a reforma, de um Anteprojeto
de Lei de Diretrizes e Bases da Previdncia Social (LDBPS) voltado para a ANC.

17
De acordo com o diagnstico do GT/RPS: Para aqueles que ganham at 3 salrios mnimos, a alquota de
8,5% sobre os proventos excessiva, quando comparada com a alquota real incidente sobre rendimentos
superiores ao limite de contribuio (20 salrios). O mesmo limite, fixado para as empresas, onera mais
pesadamente a imensa maioria daquelas cujos trabalhadores ganham at 20 salrios mnimos. Deve-se
observar que dentro desse limite estariam 88% das empresas industriais e 92% das empresas comerciais
brasileiras. Os dados da Rais para 1984 revelam que, dos 22 milhes de assalariados, 15 milhes, ou seja,
75% do total, ganhavam at 3 salrios mnimos, sendo que mais de 40% percebiam salrios menores que 1,5
salrio mnimo. Tais trabalhadores contribuem para a Previdncia com alquota de 8,5%, enquanto 348.000
trabalhadores, com rendimentos superiores ao teto de contribuio, contribuam com alquotas decrescentes,
reduzindo-se sua alquota nominal de 10%, de acordo com distncia entre o salrio percebido e o limite de
contribuio. Os 2/3 dos empregados que percebiam at 5 salrios mnimos respondiam por pouco mais de
da massa salarial. Os 2% nas faixas salariais mais elevadas (acima de 15 salrios mnimos) se apropriavam de
cerca de 20% do total das remuneraes pagas (MPAS, 1986b:33).
18
O Conselho Superior da Previdncia Social foi institudo em maio de 1986 (Decreto n. 92.701/85). Na
oportunidade, tambm foram criados os Conselhos Comunitrios da Previdncia Social (Decreto n.
92.701/86) e instituda a funo de Ouvidor da Previdncia Social (Decreto n. 92.700/86).
170
Este anteprojeto traduzia a linguagem tcnica do GT/RPS para a linguagem do
Legislativo.
De carter consultivo, o Conselho Superior encarregar-se-ia de avalizar as
recomendaes tcnicas que seriam propostas pelo GT/RPS. Em ltima instncia,
essas recomendaes tcnicas seriam submetidas a um foro superior, ampliando
o apoio poltico e os consensos.
Em agosto de 1986, o Conselho foi formalmente instalado, sendo integrado
por representantes das organizaes sindicais, de empregados, de empregadores
e da sociedade civil. O Conselho contava ainda com a participao de
especialistas em questes sociais e previdencirias e dos presidentes das
entidades vinculadas ao Ministrio da Previdncia.
19

Em ltima instncia, caberia ao Conselho a responsabilidade pela
aprovao das propostas tcnicas apresentadas pelo GT/RPS, bem como a tarefa
de traduzi-las em um anteprojeto de Lei de Diretrizes e Bases da Previdncia
Social (LDBPS), que subsidiaria a tramitao da agenda reformista na ANC.
De fato, o anteprojeto de LDBPS, sintetizando mais de um ano de reflexo,
dada sua profundidade, seu embasamento tcnico e os consensos obtidos,
constituiu-se em ponto de referncia obrigatrio nos debates travados na
Comisso de Sistematizao instituda no mbito da ANC (Nepp, 1990:290-293).
Mais do que isso, essa iniciativa foi o eixo da estratgia parlamentar
reformista levada a cabo, com xito, no mbito da Comisso de Sistematizao.
Como se ver posteriormente, a essncia da estratgia reformista impulsionada
pelo Executivo Federal foi incorporada ao texto Constitucional de 1988.
3.3 CORREO DE DESIGUALDADES PONTUAIS
Alm de subsidiar a Assemblia Nacional Constituinte (ANC), a estratgia
do MPAS em 1986-1987 tambm contemplou a correo de desigualdades
pontuais, passveis de soluo pela iniciativa do Poder Executivo. Estas medidas
ocorreram em dois momentos: no incio de 1986, simultaneamente aos trabalhos
do GT/RPS; e no final desse ano e incio de 1987, quando foram implementadas
algumas das recomendaes do Grupo.
No incio de 1986, o MPAS implementou medidas pontuais revendo
algumas das injustias histricas do plano de benefcios. Nesse sentido,
destacam-se duas, que beneficiaram o trabalhador rural. A primeira, franqueou o

19
Uma nota curiosa: na ocasio, embalado pelo sucesso dos fiscais de Sarney no Plano Cruzado, o
Presidente faz o seguinte apelo: Se todos formos fiscais da Previdncia, estaremos contribuindo para a
melhoria de nosso sistema de sade e de proteo social (Sarney nomeia Conselho da Previdncia e pede
fiscalizao. Folha de S.Paulo, 20/8/1986).
171
acesso aos benefcios de acidente de trabalho mulher e aos filhos do
trabalhador rural, em quantia mensal equivalente a 75% do salrio mnimo.
A segunda universalizou o acesso dos trabalhadores rurais assistncia
mdica previdenciria. Assim, o trabalhador rural adquiriu o direito de ser
atendido, sem comprovar vnculo contributivo, pela rede hospitalar e ambulatorial
do Inamps e pelos servios de sade prestados mediante convnios com
estabelecimentos hospitalares ou ambulatoriais mantidos pela Unio, estados,
Distrito Federal, municpios, instituies de ensino universitrio e entidades
privadas de natureza filantrpica.
Mas a medida de maior repercusso foi a extino da contribuio dos
inativos, introduzida pelo regime militar para enfrentar a crise do incio dos 80. No
final de 1981, o ento presidente Joo Figueiredo baixou o Decreto-lei n. 1.910,
obrigando os aposentados e pensionistas a voltarem a contribuir para a
previdenciria social.
20
Esse decreto fez parte do chamado pacote da
Previdncia, um conjunto de medidas antipopulares adotadas pelo regime militar
para enfrentar a crise financeira da Previdncia, provocada pela poltica
econmica recessiva do incio dos anos 80 (Braga e Silva, 1981).
A reviso dessa medida era parte da estratgia reformista e fora
reivindicada pela Confederao Brasileira de Aposentados e Pensionistas. Em
maio de 1986, o presidente da Repblica encaminhou mensagem ao Congresso
abolindo essa contribuio O projeto de lei, sancionado pelo Congresso,
beneficiou cerca de 12 milhes de aposentados e pensionistas.
21


20
De acordo com o Decreto-lei, as contribuies dos aposentados, destinadas ao custeio da assistncia
mdica, foram escalonadas entre 3% (descontados dos benefcios at o valor de trs salrios mnimos) e 5%
(benefcios superiores a quinze vezes o salrio mnimo). A contribuio dos pensionistas foi fixada em 3%
dos respectivos benefcios. Na verdade, o Decreto-lei n. 1.910/81 reps uma situao anterior introduzida em
1973 pela Lei n. 5.890, que instituiu contribuio de aposentados e pensionistas para custeio da Previdncia
Social, sob a forma de uma alquota de 5% incidente sobre o valor dos proventos. Em 1975, essa contribuio
foi aparentemente extinta pela Lei n. 6.210 (art. 7
o
). Entretanto, para compensar a extino da contribuio,
os artigos 4 e 5 da mesma Lei n. 6.210/75 reduziram em 5% os valores do salrio-benefcio. Assim, em
termos prticos, o sistema instaurado em 1973 continuou a vigorar at o ano de 1981. Nesse ano, o governo
instituiu nova contribuio sobre proventos de aposentados e pensionistas, agora com alquotas variveis de
3% a 5%. Essa incidncia foi estendida aos proventos de servidores pblicos civis e de suas autarquias,
aposentados, mediante a revogao do art. 31 da Lei n. 6.439, de 1/9/1977. No entanto, manteve-se a citada
deduo de 5% sobre os valores de salrio-benefcio instituda em 1975. Com isso, caracterizou-se no s
uma reduo adicional da renda disponvel dos inativos, como tambm a duplicidade de contribuio,
anteriormente evitada.
21
Ao suprimir essa contribuio, o ministro Raphael de Almeida Magalhes fez o seguinte pronunciamento:
A introduo de uma alquota sobre proventos como desconto de contribuio para custear despesas mdicas
de aposentados e pensionistas, destaca-se entre os expedientes recorrentemente utilizados pelos gestores da
velha repblica para atirar sobre os ombros justamente dos mais fracos os pesados nus de ajustamento da
economia inflacionria e especulativa do passado. Tais expedientes so incompatveis com o processo de
democratizao do pas e com a nova tica exigida da administrao federal pelo presidente Sarney. [Em
funo disso] o presidente entendeu que o projeto de lei para retirar essa injustificada contribuio de
aposentados poderia ser logo encaminhada ao Congresso, independente de outras iniciativas, de maior
172
O segundo conjunto de medidas corretivas pontuais deu-se no final de 1986
e incio de 1987. Atravs de Decretos-lei, o MPAS iniciou a implementao
imediata de parte das propostas do GT/RPS.
Dentre as medidas adotadas, destacam-se:
A reposio das perdas acumuladas entre novembro de 1979 e
maio de 1984 (Lei n. 7.604, de 26/5/1987). De acordo com os clculos da
Previdncia, os percentuais de reposio variariam entre 2% e 19%, dependendo
do caso. O pagamento correspondente a essa atualizao no foi, entretanto,
automtico, dependendo de um pedido individual atravs do Judicirio (Nepp,
1990).
A extenso de novos benefcios aos trabalhadores rurais (auxlio-
recluso e auxlio-doena) no previstos no Prorural, no valor de 50% do salrio
mnimo. No caso do auxlio-recluso, o benefcio passou a ser concedido a
dependentes do trabalhador rural e, no auxlio-doena, tanto ao chefe ou arrimo
da unidade familiar, quanto ao trabalhador rural que no faz parte de qualquer
unidade familiar (Decreto-lei n. 7.604, de 26/5/1987).
O estabelecimento do piso de 95% do salrio mnimo para os
benefcios da Previdncia Social urbana, de penso por morte, de aposentadoria,
de auxlio-doena e de auxlio-recluso (Decreto-lei n. 7.604, de 26/5/1987).
A extino do teto para contribuio das empresas (Decreto-lei n.
2.313, de 31/12/1986). Para efeito do clculo da contribuio das empresas para a
Previdncia Social, o salrio de contribuio deixou de estar sujeito ao limite de
vinte vezes o salrio-mnimo, imposto pelo art. 4 da Lei n. 6.930, de 4/11/1981.
As empresas passaram a calcular sua contribuio atravs da aplicao de
alquota de 10% sobre o total dos salrios pagos.
4 REFORMA SANITRIA
No limiar da Nova Repblica o projeto de Reforma Sanitria estava em
estgio adiantado. Esse era um diferencial em relao aos demais setores, onde,
via de regra, esse processo estava em fase de amadurecimento, envolvendo o
aprofundamento dos diagnsticos e a definio de diretrizes.
Como mencionei, desde meados dos anos 70, o Movimento Sanitarista deu
passos importantes na formulao da agenda de reforma setorial. Alem disso,
participou ativamente na formulao do programa de governo da Nova Repblica
e suas lideranas passaram a ocupar cargos de direo no MPAS e no Ministrio
da Sade. Essa singularidade levava a crer que a Reforma Sanitria seria
deflagrada imediatamente.

profundidade, que resultaro dos estudos e das sugestes do Grupo de Trabalho da nova Previdncia.
(Magalhes, Raphael de Almeida. A previdncia est mudando, Folha de S.Paulo, 19/5/1986).
173
Entretanto, no foi o que aconteceu. A aparente unidade da Frente
Sanitria, mantida ao longo do regime autoritrio e na montagem do governo de
transio, foi abalada no momento em que suas lideranas assumiram postos de
direo no Ministrio da Sade, no Inamps e no MPAS.
Abriu-se uma etapa de disputa pelo comando do processo e de
divergncias sobre as tticas e estratgias, ameaando a unidade interna do
Movimento Sanitarista.
O principal foco do conflito era a questo da unificao dos rgos federais,
visando ao sistema nico. O fato curioso que ambas as propostas (MS e MPAS)
estavam em sintonia com corpo de idias que o Movimento Sanitarista foi
formando desde os anos 70.
22

Os dirigentes do Ministrio da Sade (MS) defendiam, como primeiro
passo, a unificao centralizada (pelo alto). Nesse sentido, preconizavam a
imediata incorporao do Inamps ao MS, unificando e reorganizando as funes
dos rgos federais. O segundo passo era a criao de uma nova configurao
institucional nas esferas estadual e municipal, viabilizando o comando nico em
cada uma das trs esferas de governo.
23

Os dirigentes do MPAS resistiram transferncia do Inamps para o MS e
defenderam uma estratgia de unificao por baixo, pela base do sistema.
Preconizavam a continuidade do processo de descentralizao da gesto para
estados e municpios iniciado pelo Programa Aes Integradas de Sade (AIS) em
1983 e 1984. Pregavam o aprofundamento do Programa AIS como estratgia de
transio para o sistema nico. Essa opo fortaleceria progressivamente o setor
pblico e as bases da gesto descentralizada nos estados e municpios.
Simultaneamente, defendiam a modernizao administrativa do Inamps, dando
maior eficincia gerencial ao rgo, mantendo-o vinculado ao MPAS e com seus
papis inalterados na prestao de assistncia mdica (direta ou indireta), no
financiamento de aes de sade e no controle e avaliao dos recursos utilizados
e aes realizadas.

22
Segundo Levcovitz (1997:76), as duas propostas encontravam-se fundamentadas em referenciais poltico-
ideolgicos do projeto reformista. Tanto a unificao do sistema (Ministrio da Sade) como a
descentralizao e o fortalecimento do setor pblico nas trs esferas de governo (MPAS) estavam
enfaticamente expressas nos documentos e resolues resultantes dos eventos de atualizao do corpo
doutrinrio de proposies de mudana ocorridas entre fins de 1984 e incio de 1985.
23
Essa alternativa foi esboada por Eleutrio Rodrigues Neto (1987), secretrio-geral do Ministrio da Sade,
em trabalho apresentado na VIII Conferncia Nacional de Sade. A redefinio dos papis dos trs entes
federativos no novo Sistema Nacional de Sade seria orientada pelo princpio de descentralizao e de
comando nico em cada esfera de governo. O Ministrio da Sade assumiria o comando de todas as
instituies que prestavam servios de sade (Inamps, hospitais universitrios, servios mdicos da Legio
Brasileira de Assistncia e outros rgos). Segundo o autor o novo Ministrio da Sade tambm seria
responsvel pela gesto do Fundo Nacional de Sade, para onde devem confluir todas as receitas pblicas
federais destinadas ao setor, inclusive a do FPAS (Rodrigues Neto, 1987:261-262).
174
Analisando essa questo, Fleury Teixeira (1987:101) sublinha que a partir
de 1985, o que se alterou, fundamentalmente, quando os setores reformistas
assumiram cargos de direo estratgicos dos aparelhos de estado responsveis
pela poltica de sade, foi a lgica poltica na conduo das mudanas
propostas. No se tratava mais de organizar a sociedade em torno de um projeto
de transformao, mas de manejar o aparelho estatal na direo pretendida,
afirma a autora. Dessa perspectiva, a contradio que aparece nos debates
refletia as tenses institucionais, corporificadas h muitas dcadas, entre os
principais rgos de governo responsveis pela poltica de sade (o Ministrio da
Sade e o Inamps). Assim, independentemente do perfil dos dirigentes, os
espaos estratgicos ocupados pelo Movimento Sanitarista estavam marcados
pela insero institucional nos aparelhos do Estado e que essa marca delimitava
as possibilidades e tticas adotadas.
De fato, a despeito da bandeira de luta comum, os dirigentes da Frente
Sanitria defrontaram-se com realidades poltico-institucionais muito distintas. De
um lado, o Ministrio da Sade, responsvel por aes preventivas e voltadas
para a sade coletiva, face marginal da poltica implementada pela ditadura, que
se refletia na tibieza de suas bases institucional e financeira.
De outro, o poder poltico, institucional e financeiro do Inamps, vinculado ao
MPAS, responsvel pela gesto do modelo de sade hegemnico no ps-64. De
fato, o Inamps era quem dava as cartas na da poltica de sade, dada sua notvel
capacidade financeira, poltica e institucional e pelo papel que detinha na gesto
tanto de rede prpria quanto da compra de servios do setor privado.
24

A proposta de unificao pelo alto, pela imediata transferncia do Inamps
para o Ministrio da Sade, foi rechaada pelos dirigentes do MPAS. O ministro
Raphael de Almeida Magalhes, em depoimento prestado aps deixar o governo,
afirmou que, a transferncia do Inamps para o MS seria um contra-senso, dada a
referida desproporo de poder poltico-institucional e financeiro entre o MPAS e o
MS. Categoricamente, afirmou que o comando nico ficava na mo de quem
tinha o caixa.
25


24
Esse poder poltico e institucional do Inamps podia ser apreendido pelos seguintes aspectos: O Inamps
tinha como finalidade bsica prestar assistncia mdica ambulatorial e hospitalar e se estruturava em uma
Direo Geral, em 24 Superintendncias Regionais. Contava ainda com 614 postos de assistncia mdica, 41
hospitais prprios de grande porte, 3.823 hospitais contratados de diferentes portes ou tamanhos, 33.529
credenciamentos mdicos, 10.377 credenciamentos odontolgicos e 123.964 funcionrios. Essa autarquia
produzia anualmente (1985) algo em torno de 12 milhes de internaes, cerca de 235 milhes de consultas
mdicas, 40 milhes de consultas odontolgicas, 14 milhes de servios radiolgicos e 71 milhes de outros
exames atravs de sua prpria rede e dos prestadores contratados e conveniados. O Inamps, em 1985, possua
convnio com todos os estados da Federao e com 644 municpios brasileiros. Para prestar todos esses
servios, a assistncia mdica previdenciria mobilizava recursos da ordem de 1,3% do Produto Interno
Bruto, na primeira metade dos anos 80 (Silva, 2002:72).
25
Essa viso foi explicitada pelo ministro Raphael de Almeida Magalhes, em depoimento prestado no incio
de 1988, aps deixar o governo: Essa sensao de impotncia culminou com a tentativa final de dividir a
175
Menos contundente, mas na mesma perspectiva, outros dirigentes do
MPAS afirmaram que essa transferncia no era desejada pela crena de que o
Inamps seria o espao primordial para a promoo da reforma, tendo em vista
seu poderio financeiro, institucional e poltico. Essa posio foi explicitada por
Jos Gomes Temporo, ex-dirigente do MPAS, para quem o Ministrio da Sade
no tinha condies de definir os rumos da Reforma Sanitria naquela
conjuntura.
26

Na mesma linha, Hsio Cordeiro presidente do Inamps e destacada
liderana do Movimento Sanitarista alegou que a imediata transferncia do
Inamps para o Ministrio da Sade comprometeria a agilidade tanto da mquina
administrativa do Inamps quanto dos rgos vinculados ao Ministrio da Sade.
Cordeiro ressaltou as dificuldades de realizar essa transferncia logo no incio do
Governo da Nova Repblica, tendo em vista o quadro de descrdito herdado do
autoritarismo. O dirigente relembrou que, naquela conjuntura, a gesto do ministro
Waldir Pires tinha como inspirao maior a recuperao da credibilidade da
Previdncia Social.
27
Nesse cenrio, a simples transferncia do Inamps para o
Ministrio da Sade poderia vir a ter um carter centralizador, burocratizante e
paralisante.
Ao investigar os meandros desse conflito, Pereira Filho (1994) aponta o
embate entre as foras polticas do PMDB e do PFL pela hegemonia na conduo

Previdncia, num projeto claramente definido. Tudo se fazia a pretexto de atender obsesso de setores
ligados sade, que queriam o Inamps no Ministrio da Sade, o que, a meu ver, um contra-senso. Se
tivesse que acontecer alguma coisa era o Ministrio da Sade passar para a Previdncia e no o contrrio. A
sade federal no tem mais quadros, servios, est esvaziada. Os hospitais estaduais tambm, assim como
grande parte da rede privada. A previdncia est recuperando as Santas Casas. Na rea do menor, s quem
gasta a Previdncia (Magalhes, 1988:34).
Em outra oportunidade, Magalhes foi ainda mais contundente: O comando nico ficava na mo de quem
tinha o caixa. Isso foi resolvido de fato. claro que Roberto Santos (ministro da Sade) no gostava, mas eles
no tinham nada. O Ministrio da Sade tinha hospitais federais, tinha os manicmios, quer dizer, tinham os
tuberculosos. Eles no tinham estrutura de prestao de nenhum servio e no tinham recursos nenhum (...).
Como a gente estava na presidncia, estava com o caixa, vai ficar aqui mesmo (Cordeiro, 1988, apud Pereira
Filho, 1994:104).
26
Essa postura foi explicitada em 1992, por Jos Gomes Temporo, ex-dirigente do MPAS: Para mim,
exatamente pelas caractersticas e peculiaridades e pelo peso e importncia estratgica que ocupa o Inamps,
(...) eu acho que mais adequado que a reforma, ou o que chamamos de Reforma Sanitria, aconteceu por
causa do Inamps. Ela no teria possibilidade de acontecer se ns estivssemos no Ministrio da Sade, porque
o Inamps era o que fazia girar, mudar, era o nico ponto sensvel de transformao da poltica de sade,
porque ele era a prpria poltica de sade. O Ministrio da Sade, naquela conjuntura, no tinha condies de
definir os rumos da poltica de sade (entrevista concedida a Pereira Filho 1994:103).
27
Em suas palavras: A deteriorao da imagem da Previdncia Social se agravara com a denncia das
fraudes na concesso de aposentadorias, de auxlios-doena, do superfaturamento de hospitais privados,
pagamentos por internaes no-realizadas, compras de equipamentos e materiais mdico-hospitalares por
preos acima do aceitvel e assim por diante. Esse quadro sombrio ameaava a recuperao dos nveis de
cobertura de cuidados de sade e criava limites estreitos para a realizao das prioridades de universalizao,
eqidade e expanso do atendimento ambulatorial e hospitalar (Cordeiro, 1988:68).
176
dos rumos da transio, como outro fator relevante para se compreender as
resistncias dos dirigentes do MPAS em transferir o Inamps para o MS. Essa
disputa reproduzia-se no MPAS e no MS, dirigidos, respectivamente, por Waldir
Pires, pertencente ao setor progressista do PMDB, e por Carlos Santana, ligado
ao PFL. De acordo com Pereira Filho (1994:101), o raciocnio utilizado pelos
dirigentes do MPAS era que no se poderia entregar o Inamps, uma instituio
com grande poder poltico e financeiro, a uma pessoa conservadora como Carlos
Santana, pois isto significaria no apenas fortalec-lo pessoalmente, mas
fortalecer tambm as foras polticas de centro e centro-direita dentro do prprio
governo da transio.
Os dirigentes do MS, tambm pertencentes ao Movimento Sanitarista,
percebiam a resistncia dos dirigentes do MPAS como uma estratgia de reforo
poltico e burocrtico. Para Eleutrio Rodrigues Neto, secretrio geral do Ministrio
da Sade (1985-1987) e liderana destacada do Movimento Sanitarista, o embate
em torno da unificao estava ligado, entre outros fatores, inteno velada dos
dirigentes do MPAS, na gesto de Raphael de Almeida Magalhes, de criar um
super Ministrio do Bem-Estar Social, ancorado no princpio da seguridade social.
Nesse sentido, defendiam que deveria realmente haver uma fuso, mas no
sentido inverso, ou seja, o Ministrio da Sade deveria ir para o Ministrio da
Previdncia.
28

Em funo dessas divergncias, ocorreu um racha no Movimento
Sanitarista. Entre 1986 e 1987, foram implementadas duas estratgias de reforma:
a do Ministrio da Sade (via legislativa) e a do MPAS (via administrativa),
ambas referenciadas pelos princpios e diretrizes do Movimento Sanitarista. No
final, como veremos, as duas alternativas tticas convergiram e foram
complementares para a conquista do SUS na Constituio de 1988.
Ao analisar esse ponto, Fleury Teixeira (1987:98) identifica duas linhas de
ao que marcaram os anos iniciais da Nova Repblica. A primeira, impulsionada
pelo Ministrio da Sade, privilegiava a via legislativa e constitucional. Esse
movimento ganha impulso no incio de 1986, com a realizao da VIII Conferncia
Nacional de Sade e seus desdobramentos atravs da Comisso Nacional da
Reforma Sanitria e das diversas formas de atuao e presso junto Assemblia
Nacional Constituinte.
A segunda, impulsionada pelo MPAS, de carter mais institucionalista,
privilegiava a perspectiva administrativa racionalizante. Embora partindo de

28
Em entrevista concedida a Pereira Filho (1994:104), Eleutrio Rodrigues Neto, afirmou: E por que no
passar o Ministrio da Sade para o Ministrio da Previdncia e fazer o Ministrio do Bem-Estar Social,
diziam Raphael (de Almeida Magalhes) e o Hsio Cordeiro. (...) Esta viso, embora tenha sido proposta pelo
Almir Gabriel, foi concebida dentro do Ministrio da Previdncia como uma estratgia de manter a Sade, a
Previdncia e a Assistncia Social dentro do mesmo campo, dentro do mesmo oramento, dentro da mesma
instituio, isto lgico. (...) Quer dizer, a concepo de descentralizao que eles tinham, era uma concepo
operativa de desconcentrao, mas no era realmente um sistema descentralizado.
177
pressupostos e diretrizes que foram pactuadas na VIII Conferncia Nacional de
Sade, o MPAS buscava traduzi-los em uma dinmica administrativa que
procurasse implementar medidas factveis e viveis, afirmando a consolidao
das Aes Integradas de Sade como o elemento ttico mais significativo, nesse
momento, dentro da estratgia da reforma.
4.1 A ESTRATGIA DE REFORMA DO MINISTRIO DA SADE
O foco da via legislativa era a concretizao da Reforma Sanitria na
ANC. Nesse sentido, foram empreendidos dois movimentos tticos principais. O
primeiro foi a convocao da VIII Conferncia Nacional da Sade; o segundo foi a
instituio da Comisso Nacional de Reforma Sanitria (CNRS), proposta pela VIII
Conferncia. A CNRS formulou um anteprojeto de Lei Constitucional para o setor
da sade, que refletia o ncleo do projeto reformista e serviu de referncia na
tramitao da reforma na ANC.
4.1.1 A VIII CONFERNCIA NACIONAL DA SADE
O auge dos conflitos entre os dirigentes do Ministrio da Sade e do MPAS
ocorreu no final de 1985, quando o Congresso Nacional aprovou uma Lei
Delegada, proposta pelo Deputado Carlos Santana (antes de ele assumir o
Ministrio da Sade), que autorizava o presidente da Repblica a transferir o
Inamps para o Ministrio da Sade, num prazo de noventa dias. A aprovao
dessa lei foi o estopim da crise.
29

Como o argumento utilizado pelo ministro Waldir Pires para resistir
transferncia do Inamps proposta pela Lei Delegada era de que a populao no
havia sido consultada, o Ministrio da Sade promoveu a VIII Conferncia
Nacional de Sade, com o objetivo de ampliar as discusses sobre a unificao do
sistema para o conjunto da sociedade brasileira.
Na palestra de abertura da VIII Conferncia, Srgio Arouca, presidente da
Fiocruz, referiu-se enfaticamente nesse ponto.
30
O ex-ministro Carlos Santana,

29
Pereira Filho assinala que: A partir deste momento, consolidam-se as divergncias, finalizam-se as
expectativas e esperanas do Ministrio da Sade de uma perspectiva de unificao negociada. Do lado do
Ministrio da Previdncia, ocorre uma grande oposio, a ponto de o ministro Waldir Pires ir para o
enfrentamento com o presidente Sarney, para que este no sancionasse a lei, dizendo que no admitia a
transferncia porque os trabalhadores e a sociedade no tinham sido consultados. Por outro lado, Carlos
Santana que, naquele perodo, tinha uma influncia muito maior sobre o Sarney, fica na expectativa de que o
presidente assine. Contudo, passa o prazo, nada acontece, o presidente cede s presses do ministrio da
Previdncia (Pereira Filho, 1994:104-105).
30
Nas palavras de Arouca: A VIII Conferncia nasce no instante em que o debate sobre a reformulao do
sistema de sade no Brasil, infelizmente, quase que ficou restrito a uma simples reforma administrativa, com
a discusso da transferncia ou no do Inamps para o Ministrio da Sade. S que no esta a questo. O que
est em questo uma coisa muito mais sria, muito mais profunda do que uma simples reforma burocrtica e
administrativa. Para que no ocorresse nenhuma mudana durante o ano de 1985 e essa idia foi muito
importante , surgiu uma crtica bastante sria de que o conjunto das propostas em que estava baseada a
178
tambm insistiu nesse ponto e explicitou o tenso processo de disputas internas
entre os atores do Movimento Sanitarista, no incio da Nova Repblica.
31

A VIII Conferncia foi convocada pelo Decreto Presidencial n. 91.466,
sendo realizada de 17 a 21 de maro de 1986, em Braslia. O processo de
discusso foi iniciado nas pr-conferncias preparatrias estaduais e municipais.
A Conferncia reuniu mais de quatro mil pessoas, dentre as quais cerca de mil
delegados. Esse processo materializou-se nos textos, debates, mesas-redondas,
trabalhos de grupos e seus relatrios, resultando num documento final aprovado
na plenria final da Conferncia (Ministrio da Sade, 1986).
As plenrias da

VIII CNS contaram com a participao efetiva de quase
todas as instituies que atuavam no setor, assim como das instituies
representativas da sociedade civil, dos grupos profissionais e dos partidos
polticos. O setor privado no quis participar, alegando que se tratava de um "jogo
de cartas marcadas".
32


reformulao do sistema de sade ainda no havia sido debatido o suficiente pela sociedade brasileira e que
qualquer mudana no sistema de sade no podia ser feita simplesmente por uma lei. Tinha que haver uma
mudana, a partir do instante em que existisse uma conscincia nacional to profunda, to sria, que se
transformasse em desejo poltico, num desejo poltico irreversvel, eu diria quase que suprapartidrio, que
levasse noo de que o sistema de sade brasileiro tem que ser mudado. Quando se teve esta compreenso,
chegou-se a uma conscincia de que tinha que ser convocada uma Conferncia Nacional de Sade, que
permitisse a ampliao, a nvel nacional, de todo o debate que, durante o ano de 1985, aconteceu nas capitais
e em alguns setores da sociedade brasileira. Ento, essa Conferncia Nacional de Sade no podia ser igual s
outras sete que a antecederam. Precisava ter uma natureza e um carter absolutamente distintos, devia
representar quase que um apelo sociedade brasileira para que esta apresentasse suas crticas ao sistema
existente, a partir do seu desejo, a partir da sua cultura. (...) Como recuperar, num certo instante, a cultura
nacional, a experincia acumulada por aquelas instituies que trabalharam srio, por aqueles que tm algo a
dizer, que podem nos alertar sobre o que no funciona e o que no vale a pena tentar? para isto que foi
convocada esta Conferncia. Portanto, ela no podia ser uma reunio de funcionrios, um encontro de
empresrios, simplesmente (Palestra de Srgio Arouca In: Ministrio da Sade, 1986:38-39).
31
Segundo Carlos Santana: Com o governo de transio, ns vnhamos de uma seqncia, durante dcadas
de reunies, de seminrios, de simpsios, que culminaram em documentos decisivos, que se transformaram
no programa de Governo da Nova Repblica e no programa dos cem primeiros dias do Governo Tancredo
Neves, da Copag, que indicavam nitidamente aes governamentais na direo do sistema nico, sob
comando nico. No momento em que essas aes iam ser implementadas formaram-se as equipes de governos
e, nas equipes formadas, uma parte de todos esses elementos que compuseram esses documentos foi para o
Ministrio da Previdncia, para o Inamps; outra parte foi para o Ministrio da Sade. Esta circunstncia gerou
um impasse institucional e reabriu uma discusso que parecia ultrapassada e vencida, mas exatamente na
raiz desta circunstncia que nasceu a 8 Conferncia Nacional de Sade, porque ento valorizaram-se as
pessoas mais do que as instituies. Exatamente porque o relacionamento pessoal e as pessoas que estavam
ocupando as posies foram consideradas mais importantes do que o ordenamento institucional, surgiu uma
nova questo, de que a discusso da estrutura e do sistema de sade no estava suficientemente debatida,
especialmente porque no debatida pelos usurios do sistema, por organizaes como a CUT, a Conclat, a
Contag, a CNTI e outras que poderiam e deveriam participar do debate (Palestra de Carlos Santana In:
Ministrio da Sade, 1986:162-163).
32
Em carta subscrita pela Federao Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade, Associao
Brasileira de Hospitais, Sindicato dos Hospitais do Estado de So Paulo, Federao Brasileira de Hospitais,
Associao Brasileira de Medicina de Grupo e Associao de Hospitais do Estado de So Paulo, os setores
privados buscaram denunciar veementemente nao brasileira as manobras de certos setores
179
De acordo com Levcovitz (1997:86), a VIII Conferncia buscava, dentre
outros objetivos, para o Ministrio da Sade, consolidar o longo processo de
afirmao do corpo doutrinrio de proposies para reforma do sistema e legitim-
lo frente ANC. De fato, esse propsito foi destacado por diversas lideranas do
Movimento Sanitarista entrincheiradas no Ministrio da Sade. Esse foi o sentido
da defesa da via legislativa feita pelo deputado Carlos Santana, ex-ministro da
Sade (1985).
33
Eleutrio Rodrigues Neto, dirigente do Ministrio da Sade,
tambm insistiu neste ponto.
34

Em posio desconfortvel, o ento presidente do Inamps, Hsio Cordeiro,
ressaltou a importncia da manuteno da unidade do movimento
35
e defendeu a

governamentais visando implantao de Poltica Nacional de Sade, completamente divorciada e dissociada
da realidade brasileira (Setor privado abandona a VIII Conferncia de Sade; Folha de S.Paulo, 15/3/1986).
Para Chafic Wady Farhat, vice-presidente do Sindicato dos Hospitais do Estado de So Paulo e diretor da
Associao dos Hospitais do Estado de So Paulo, a conferncia era um jogo de cartas marcadas. J
tnhamos certeza de que a tese da estatizao seria aprovada pelos esquerdinhas que hoje mandam no
Ministrio da Sade e da Previdncia Social. (SETOR privado mantm encontro; Folha de S.Paulo,
22/3/1986). Em agosto de 1986, os setores privados realizaram, em So Paulo, o 1 Congresso Nacional de
Sade das Entidades No-Governamentais. O objetivo do encontro era elaborar uma proposta de poltica
nacional de sade para contrapor-se ao relatrio final da

VIII Conferncia Nacional de Sade: Quando voc
recebe um ataque tem que contra-atacar. Chegou a hora neste pas da iniciativa privada falar e no ter
vergonha de falar em lucro, afirmou o vice-presidente do Sindicato dos Hospitais do Estado de So Paulo,
Chafic Farhat ao anunciar a realizao do congresso (Medicina privada faz Congresso contra a estatizao.
Folha de S.Paulo, 6/8/1986).
33
Veja-se por exemplo, a seguinte passagem da fala do ex-ministro Carlos Santana (Ministrio da Sade,
1986:329): Esta

VIII Conferncia foi convocada para ser uma pr-Constituinte da Sade. aqui, na
abrangncia deste amplo foro de debates, que sero caldeadas as matrias que devero ser conduzidas
Assemblia Nacional Constituinte, como resultante da vontade de todos os profissionais de sade e de todos
os segmentos da sociedade que, ao longo de 17 pr-Conferncias e mais desta Conferncia Nacional, esto
debatendo amplamente todas essas questes e esses temas. (...) A ANC dever preparar uma nova
Constituio. indispensvel, ento, que possamos definir, durante os trabalhos de hoje e de amanh, que
matrias devem ser inseridas na Constituio e quais aquelas outras que sero matrias de legislao ordinria
e de legislao especial. (...) de boa regra, e aconselho a todos que ao mesmo tempo em que possam definir
a matria constitucional propriamente, isto , o que os senhores acham que se deve inserir no texto
constitucional, tambm trabalhem na elaborao dos projetos de lei que devero regulamentar e definir e o
desdobramento desse prprio texto constitucional.
34
Rodrigues Neto (1987:259) realou esse ponto nos seguintes termos: Os prximos pleitos eleitorais deste
ano podem ser mais definidores deste processo, quando daro o perfil social e poltico do novo Congresso-
Constituinte e, por conseguinte, do pensamento majoritrio que estar representado na nova Constituinte e nas
reformas da a advir. Assim, a prpria abrangncia do direito sade est por ser conquistado e inserido no
texto constitucional, no como condio, mas como resultado da luta poltica pela democratizao do setor e
como respaldo para as reformas institucionais necessrias. No entanto, mais que um elenco de enunciados
esttico, seria de desejar que estivesse assegurada a a continuidade do processo de ampliao permanente
desses direitos como algo consoante com o prprio aperfeioamento democrtico e com o desenvolvimento
democrtico e com o desenvolvimento econmico, atravs do reconhecimento da participao popular na
formulao, gesto e controle da poltica nacional de sade.
35
Segundo Cordeiro (1986:145): A Reforma Sanitria vai exigir um grau de unidade, um grau de trabalho
conjunto, um grau de compromisso conjunto, que foi soldado na luta poltica anterior, e no o momento e
nem adequado que se desfaa agora. preciso que todos os segmentos progressistas no campo da sade,
independente dos seus recortes ideolgicos, independente das suas opes polticas, todas elas respeitveis,
consolidem, construam e toquem adiante aquele projeto que soldou, que solidificou as lutas na oposio.
180
via administrativa adotada pelo MPAS, enaltecendo as transformaes, em curso
desde 1985, no rumo da descentralizao do sistema de sade com base no
aprofundamento do Programa AIS.
36
Outro ponto defendido por Cordeiro era a
necessidade de, antes de unificar, ampliar a eficincia gerencial do setor pblico.
37

A via administrativa preconizada pelo MPAS foi duramente criticada pelas
lideranas do Ministrio da Sade. Ao debater a palestra de Hsio Cordeiro, o ex-
ministro da sade, Carlos Santana, criticou duramente o Programa AIS e a
estratgia do MPAS, para quem as AIS no eram da Nova Repblica e no
vieram com os novos tempos. Elas representavam apenas uma estratgia
racionalizadora de um esquema que era infernalmente, esquizofrenicamente

preciso que tanto aqueles que hoje se situam no mbito da administrao pblica, portanto como aqueles
companheiros e companheiras que por opo poltica so oposio a esse mesmo governo, encontremos
juntos os denominadores comuns, como [Joo] Yunes apontava, o que h de consenso e o que h de dissenso,
quais as estratgias mais viveis e as estratgias que devem ser consolidadas, no sentido de tornar uma
realidade daquela que j no documento do CEBs, em 1976, ou 1978, se apontava como a necessidade da
construo de um sistema unificado e que foi matizado, foi aperfeioado, foi levado adiante com propostas
mais recentes, propostas, no meu entender, mais abrangentes, oriundas do documento da Abrasco, por
exemplo, pela Reforma Sanitria, oriundas dos trabalhos de Cristina Possas, oriundas e presentes na
interveno de Srgio Arouca, na palestra de abertura.
36
Segundo o ento presidente do Inamps, essas mudanas representavam o embrio do sistema unificado:
As Aes Integradas j esto deixando de ser relao de compra e venda de servios, desde outubro de 1985,
desde o momento em que, por uma deciso da Ciplan, compartilhada pelos trs Ministrios, compartilhada
pelo Conass, com o apoio das secretarias de Sade, com o apoio decisivo do Inamps, com o apoio substantivo
das superintendncias regionais do Inamps, se passou a desenvolver uma programao e uma deciso
oramentria conjuntas, que definem pela primeira vez na histria da Sade do pas um oramento de sade
definido em bases estaduais e que permite que o relacionamento, realmente, deixe de ser de compra e venda
de servios, como j deixou de ser, porque definimos, em primeiro lugar, um novo modelo de convnio no
foi o Inamps que definiu, foi a Ciplan que definiu com a participao dos trs ministrios. Definimos um
novo modelo de convnio, onde superamos o anterior, no qual s se mencionavam, como fonte de recursos, as
fontes do Inamps. Hoje no, hoje so partes integrantes do documento das Aes Integradas, do novo
convnio que marca essa mutao no conceito de Aes Integradas, que define o que a Secretaria de Sade
entra, como entra, para que entra. Com que o Ministrio da Sade entra, para onde, em que servios, em que
setores, com o que a Previdncia Social atravs do Inamps participa, com que o MEC atravs dos hospitais
universitrios participa; ou seja, pela primeira vez na histria das polticas de sade do Pas ns temos, num
momento dado, a viso do oramento de sade de cada estado. E isso significa o embrio, a base para a
construo desse sistema unificado que tem um assentamento real na realidade sanitria de cada estado, de
cada situao especfica do pas. Isso significa a possibilidade, pela primeira vez na histria do pas e das
polticas de sade, da constituio de um Fundo Estadual de Sade que no seja gerido pelo caixa nico dos
estados, onde muitas vezes os recursos (em algumas situaes ns detectamos isto) so destinados para outros
fins que no os fins de prestao dos cuidados de sade, o que compromete a destinao do recurso pblico
(Cordeiro, 1986:147).
37
De acordo com Cordeiro (1986:148): Minha gente, a fraude no est s no Inamps, a fraude tambm est
em todo lugar, a fraude tambm est nas Aes Integradas em muitas situaes. E pensarmos esse
aprimoramento, esse desdobramento que j existe, que j realidade, que tem que ser dito aqui com todas as
palavras, significa, tambm, termos um compromisso, que o compromisso dos profissionais de sade, que
no s compromisso de governo, no sequer o compromisso de uma administrao eventual, certamente,
passageira, como soem ser todas as administraes democrticas. preciso que todos ns e a

VIII
Conferncia Nacional de Sade demarquemos um ntido compromisso com a luta pela eficincia do setor
pblico.
181
setorizado e louco. Para o ex-ministro, o papel da VIII CNS era deixar claro que
no bastava transformar as AIS num plano de governo, pois, na verdade, elas
representavam um mecanismo temporrio (Ministrio da Sade, 1986:162).
38

Como esperado, as propostas aprovadas na VIII Conferncia ratificam a
alternativa defendida pelo Ministrio da Sade. O documento final apresentado
para aprovao em plenria consolidou as discusses havidas durante trs dias,
nos 135 grupos de trabalho (38 de delegados e 97 de participantes), nos quais
foram discutidos trs grandes temas: Sade como Direito, Reformulao do
Sistema Nacional de Sade e Financiamento Setorial.
39

Pretende-se a seguir destacar alguns pontos referentes aos grandes temas,
acompanhando o texto conclusivo da VIII Conferncia.
Com relao ao tema Sade como Direito, destacam-se trs pontos:

38
A mesma perspectiva crtica em relao estratgia do MPAS defendida por Cordeiro foi reafirmada por
Cristina Possas: A baixa capacidade resolutiva dos servios estaduais e municipais de sade e os problemas
relacionados s dificuldades de integrao das instituies pblicas a nvel local, agravados pelas presses dos
interesses privados e a ausncia de canais efetivos de participao da populao na gesto do sistema, criaram
obstculos concretos que hoje pem em xeque a prpria viabilidade das AIS como estratgia de transio. A
isto se acrescenta clara limitao financeira. Mesmo com toda a expanso verificada em 1985, as AIS
atingiram menos de 10% do oramento destinado assistncia mdica previdenciria naquele ano (...) As
conquistas propiciadas pelas AIS, conferindo maior racionalidade atuao do setor pblico atravs de
convnios entre a Previdncia Social e as secretarias estaduais e municipais, que se constituram em espao
efetivo para a participao de setores comprometidos com a democratizao da sade no pas, so ainda muito
tmidas quando se consideram as j referidas exigncias colocadas pelo quadro de morbidade e mortalidade da
populao. Neste sentido, importante considerar que as AIS mantiveram intacta a dicotomia entre a
assistncia mdica individual e curativa e a Sade Pblica; e, o que pior, reforaram ainda mais este fosso,
ao manterem o Ministrio da Sade e a Sade Pblica margem do Programa, incentivando as aes
curativas de alcance individual. E mais, reproduziram na rede pblica as relaes distorcidas de estmulo
produtividade estabelecida com a rede privada. Este estmulo se deu atravs do pagamento por produo, que
acabou gerando distores na poltica de recursos humanos adotada, favorecendo as categorias envolvidas
diretamente na produo de servios em detrimento das demais categorias. Outro aspecto relativo
inadequao da poltica de recursos humanos nas AIS que a justaposio de instituies distintas acabou
colocando em confrontos, sem reav-las, a disparidade de poltica salarial existente entre elas, gerando com
isto grande insatisfao. Quando muito, pode-se afirmar que as Aes Integradas de Assistncia Mdica e
no de Sade representam um passo importante para integrao das instituies do setor pblico a nvel
ambulatorial, ampliando, a partir de convnios estabelecidos, a participao dos estados e dos municpios.
Contudo, ainda com relao assistncia mdica, h muito por ser feito, sobretudo no que diz respeito aos
mecanismos de referncia e contra-referncia com a rede hospitalar e os servios complementares, o que
passa necessariamente por uma redefinio do atual padro de relacionamento do setor pblico com o setor
privado, mediado pela Previdncia Social. Quanto integrao das aes de Sade, difcil imagin-la nas
condies institucionais e financeiras atuais. Ela s poder ser viabilizada atravs de ampla Reforma
Sanitria, definida a partir do debate que se far durante a Constituinte e sobretudo na legislao ordinria
subseqente, o que permitir a definio de Sistema nico e no simplesmente Unificado de Sade em
mbito nacional (Possas, 1986:245-247).
39
Alm disso, foi abordado um conjunto de temas especficos, tais como poltica de sangue, poltica de
equipamentos, poltica de medicamentos, controle das grandes endemias, sade da mulher e da criana, sade
do trabalhador etc.
182
O primeiro dizia respeito adoo de um conceito amplo de sade,
que envolvesse aspectos relacionados s condies de alimentao, habitao,
educao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade,
acesso e posse da terra e acesso a servios de sade.
O segundo era a afirmao da noo de sade como um direito de
cidadania resultante da conquista social. Segundo o Relatrio: Direito sade
significa a garantia, pelo Estado, de condies dignas de vida e de acesso
universal e igualitrio s aes e servios de promoo, proteo e recuperao
de sade, em todos os seus nveis, a todos os habitantes do territrio nacional,
levando ao desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade.
O terceiro era a reafirmao da via legislativa e constitucional para
assegurar o direito sade de forma universal. Para alcanar esse objetivo, seria
imprescindvel, dentre outros aspectos, garantir uma Assemblia Nacional
Constituinte livre, soberana, democrtica, popular e exclusiva. Em outra
passagem, o Relatrio final sublinha a necessidade de que se intensifique o
movimento e mobilizao popular para garantir que a Constituinte inclua a sade
entre as questes que merecero ateno prioritria. Com esse objetivo, a partir
da VIII Conferncia Nacional de Sade, deveria ser deflagrada uma campanha
nacional em defesa do direito universal sade, contra a mercantilizao da
medicina e pela melhoria dos servios pblicos, para que se inscrevam na futura
Constituio: a caracterizao da sade de cada indivduo como de interesse
coletivo, como dever do Estado, a ser contemplado de forma prioritria por parte
das polticas sociais; a garantia da extenso do direito sade e do acesso
igualitrio a aes e servios de promoo, proteo e recuperao da sade, em
todos os nveis, a todos os habitantes do territrio nacional; a caracterizao dos
servios de sade como pblicos e essenciais.
Com relao ao tema Reformulao do Sistema Nacional de Sade,
destacaram-se sete pontos:
O primeiro era que a reestruturao do Sistema Nacional de Sade
deveria resultar na criao de um Sistema nico de Sade que representasse a
construo de um novo arcabouo institucional separando totalmente sade de
previdncia, atravs de uma ampla Reforma Sanitria.
O segundo referia-se aos princpios que deveriam orientar a
construo do novo Sistema Nacional de Sade, no qual foram reafirmadas as
principais bandeiras do Movimento Sanitarista.
40


40
Com relao s organizao dos servios, foram reafirmados os seguintes princpios: descentralizao
na gesto; integralizao das aes, superando a dicotomia preventivo versus curativo; unidade na conduo
das polticas setoriais; regionalizao e hierarquizao das unidades prestadoras de servios; participao da
populao, atravs de suas entidades representativas, na formulao da poltica, no planejamento, na gesto,
na execuo e na avaliao das aes de sade; fortalecimento do papel do municpio. O relatrio tambm
detalha os princpios relacionados s condies de acesso e qualidade, com destaque para a
183
O terceiro abordava a questo da unicidade de comando. A VIII
Conferncia ratificou a alternativa defendida pelo Ministrio da Sade, segundo a
qual, no nvel federal, o novo sistema deve ser coordenado por um nico
Ministrio, especialmente concebido para esse fim. O relatrio avanou na
proposio de que, para viabilizar esse objetivo, o poder executivo deve
encaminhar, a curto prazo, mensagem ao Congresso, garantindo-se, entretanto,
que a reformulao proposta seja prvia e amplamente debatida por todos os
setores da sociedade civil. Ainda segundo o documento, a unicidade de
comando deve ser reproduzida nos nveis estadual e municipal.
O quarto dizia respeito definio das atribuies de cada nvel do
governo, fundamentadas no carter federativo da Repblica, no sentido de romper
com a centralizao na esfera federal, reforando o poder poltico, administrativo e
financeiro dos estados e municpios. Dessa perspectiva, o Relatrio detalhou as
atribuies que cada nvel de governo deveria ter no SUS. A diretriz bsica era
que o municpio teria a seu cargo, como responsabilidade mnima, a gesto dos
servios bsicos de sade. Os municpios de grande porte deveriam assumir a a
gesto integral do Sistema Municipal de Sade. Nos municpios que no
estivessem em condies imediatas para assumir a gesto do sistema municipal,
ela seria realizada conjuntamente pelo municpio e secretaria estadual de sade
da unidade federada.
O quinto tratava das Aes Integradas de Sade (AIS), que deveriam
ser reformuladas de imediato, possibilitando o amplo e eficaz controle da
sociedade organizada em suas atuais instncias de coordenao (CIS, CRIS,
CLIS e CIMS). Entretanto, advertia o documento, em nenhum momento a
existncia das AIS dever ser utilizada como justificativa para protelar a
implantao do Sistema nico de Sade.
O sexto referia-se recomendao de constituio de um novo
Conselho Nacional de Sade, bem como de formao de conselhos de sade em
nveis local, municipal, regional e estadual, compostos de representantes eleitos
pela comunidade (usurios e prestadores de servio), que permitissem a
participao plena da sociedade no planejamento, execuo e fiscalizao dos
programas de sade.
O stimo contemplava um conjunto de recomendaes voltadas para
a ampliao do controle do Poder Pblico sobre o setor privado prestador de
servios. Segundo o documento, o principal objetivo a ser alcanado era o
Sistema nico de Sade, com expanso e fortalecimento do setor estatal em
nveis federal, estadual e municipal, tendo como meta uma progressiva
estatizao do setor. Nesse sentido, os prestadores de servios privados

universalizao da cobertura populacional e da eqidade ao acesso. Entre outros temas, o relatrio
tambm detalha aspectos relacionados poltica de recursos humanos.
184
passaro a ser controlados sendo, ainda, coibidos os lucros abusivos. O setor
privado deveria estar subordinado ao papel diretivo da ao estatal nesse setor,
garantindo o controle dos usurios atravs dos seus segmentos organizados Para
garantir a prestao de servios populao, deveria ser considerada a
possibilidade de expropriao dos estabelecimentos privados nos casos de
inobservncia das normas estabelecidas pelo setor pblico. O documento
defendia a implantao imediata de um novo relacionamento entre o setor
pblico e o setor privado, nos seguintes moldes: a) para os estabelecimentos
privados que j se relacionava com o Inamps, o documento preconizava o
estabelecimento um novo contrato-padro regido pelos princpios do direito
pblico, passando o servio privado a ser concessionrio do Servio Pblico; b) os
novos contratos deveriam prever a interveno governamental, que poderia
chegar expropriao, sempre que caracterizada a existncia de fraude ou
conduta dolosa. Tratava-se, por conseguinte, de aplicar no campo de sade
instrumentos de proteo da sociedade similares queles j adotados nas
relaes do governo com outros setores. Os incentivos concedidos chamada
medicina de grupo devero ser revistos.
Finalmente, com relao ao tema Financiamento do Setor, as propostas
aprovadas na VIII Conferncia compreendiam cinco aspectos centrais:
O primeiro era relacionado aos recursos do Fundo da Previdncia e
Assistncia Social (FPAS), que deveriam ser gradativamente retirados do
financiamento da sade e passarem financiar, exclusivamente, a Previdncia
Social. Dessa forma, o oramento da Previdncia deveria ser administrado pelos
trabalhadores e utilizado somente para a concesso de benefcios e
aposentadorias igualitrias para trabalhadores rurais urbanos.
O segundo referia-se instituio de um oramento social
integralizado pelo conjunto das fontes de financiamento das polticas sociais
federais disposio dos diversos Ministrios e aos distintos fundos sociais.
Segundo a proposta, esse oramento social unificado seria repartido por setor,
cabendo ao de sade uma parcela de recursos que constituiro o Fundo nico
Federal de Sade. Em nvel estadual e municipal seriam formados Fundos nicos
de Sade de maneira anloga. Tais Fundos de Sade (federal, estaduais e
municipais) sero geridos conjuntamente com a participao colegiada de rgos
pblicos e da sociedade organizada.
O terceiro dizia respeito defesa da vinculao oramentria de
recursos para a sade, pela prefixao de percentual mnimo sobre as receitas
pblicas.
185
O quarto era a reivindicao por uma ampla e profunda reforma
tributria que ampliasse a capacidade financeira de estados e municpios, base
da descentralizao prevista no SUS.
41

Finalmente, o relatrio final ressalta a necessidade de se
estabelecerem parmetros que assegurassem maior eqidade social na
distribuio dos recursos financeiros. Desse modo, alm do contingente
populacional de cada regio e de sua arrecadao fiscal, essa distribuio deveria
tambm considerar as condies de vida e de sade da regio promovendo,
assim, uma distribuio mais justa dos recursos.
Muitos autores avaliam de forma positiva os resultados da VIII Conferncia.
Madel Luz ressalta a democratizao, a obteno de consensos e a recomposio
da unidade na luta pela Reforma Sanitria, como alguns dos pontos altos do
evento.
42

A reconstruo da unidade foi ressaltada por Levcovitz (1997), como um
dos aspectos positivos da VIII Conferncia.
43
Outro resultado positivo seria o
avano no sentido de subsidiar os trabalhos da ANC, reforando a estratgia
defendida pelo Ministrio da Sade.
44
De fato, como se ver adiante, o cerne das

41
De acordo com o documento: A descentralizao, um dos princpios propostos para a reorganizao do
sistema de sade, s se concretizar mediante uma reforma tributria que: elimine a atual regressividade das
formas de financiamento da poltica de sade; estabelea fontes estveis de receita para que os programas de
ateno sade no fiquem comprometidos nas conjunturas recessivas; garanta maiores recursos aos estados
e municpios para que estes desenvolvam seus programas; assegure ao governo federal a capacidade de
reduzir as desigualdades regionais; elimine as dedues do imposto de renda das pessoas jurdicas relativas ao
gasto com assistncia sade e alimentao; reveja critrios de deduo do imposto de renda das pessoas
fsicas com o pagamento dos servios de sade; crie instrumentos de taxao de bens de consumo nocivos
sade como fonte adicional de receita para o setor; acrescente como fontes adicionais a taxao de indstrias
poluentes, empresas de desmatamento e jogos de azar; elimine a iseno de tributao sobre os ganhos totais
de categorias privilegiadas (militares, magistrados e parlamentares); destine obrigatoriamente para os
Fundos de Sade um percentual fixo sobre os seguros obrigatrios de veculos; tribute as empresas
proporcionalmente ao nmero de acidentes de trabalho, como mecanismo financeiro coercitivo de estmulo
sua preveno (Cf. Ministrio da Sade 1986: 381-390).
42
Nas palavras de Madel Luz : A prpria realizao da VIII Conferncia Nacional de Sade em 1986 deve
ser considerada um momento de avano histrico da poltica de sade no sentido da democratizao. A
discusso de setores sociais at ento marginalizados da elaborao e tomada de decises na poltica de sade
(...) e o enorme congraamento ou mesmo confronto de opinies em presena exprimem esse avano. (...)
A busca do consenso em torno de um projeto maior, o da Reforma Sanitria, conseguiu superar os conflitos e
discordncias mais tradicionais da rea de sade (1994, apud Levcovitz, 1997:86).
43
De acordo com o autor: Certamente o clima de euforia criado pela intensa e indita participao
democrtica na Conferncia contribuam, de forma efetiva, para a reconstruo da referida unidade, em torno
dos principais pontos estratgicos do projeto reformista. O Relatrio final atendeu s expectativas do
Ministrio da Sade, ao propor a unificao dos rgos federais de sade, e simultaneamente do MPAS, ao
exigir que essa reformulao organizacional fosse procedida por ampla discusso dos setores interessados da
sociedade. Alm de refletir a plena maturidade poltico-ideolgica do projeto de reforma setorial, a VIII
Conferncia habilitou as agncias pblicas responsveis pela conduo da poltica nacional de sade a,
finalmente, empreender os enfrentamentos necessrios na esfera poltico-institucional (Levcovitz, 1997:86).
44
Este ponto destacado por Rodrigues Neto (1997): Embora a VIII Conferncia no tenha feito propostas
especficas de textos para a nova Constituio, definiu o quadro de referncia que passaria a informar, a partir
186
propostas de reorganizao do Sistema Nacional da Sade aprovadas na VIII
Conferncia foi incorporado pela Constituio de 1988.
4.1.2 A COMISSO NACIONAL DA REFORMA SANITRIA (CNRS)
O segundo movimento ttico relevante para a viabilizao da estratgia de
reforma pela via parlamentar foi a criao da Comisso Nacional de Reforma
Sanitria (CNRS). A VIII Conferncia aprovou a proposta da instituio do Grupo
Executivo da Reforma Sanitria, posteriormente denominado de CNRS, com o
objetivo de aprofundar as teses debatidas e temas especficos, como forma de
subsidiar a ANC e criar as bases para uma Reforma Sanitria Nacional.
A CNRS, frum de transio entre a VIII CNS e a ANC, foi instituda em
agosto de 1986 por Portaria Interministerial (Ministrio da Sade, da Previdncia
Social e da Educao). Instalada oficialmente em setembro de 1986, a CNRS teve
fixado um prazo de 180 dias para que apresentasse uma proposta de
reestruturao do sistema nacional de sade a ser submetida Assemblia
Constituinte.
45

Em maro de 1987, a Comisso concluiu seus trabalhos, que resultaram
em duas propostas. A primeira, intitulada Proposta para o Componente Sade da
nova Constituio Brasileira era um anteprojeto de Lei Constitucional para o setor
da sade que refletia o ncleo do pensamento reformista formulado pelo
Movimento Sanitarista e atualizado pela VIII Conferncia. Esse anteprojeto foi a
base do processo de tramitao da Reforma Sanitria na ANC e seu cerne foi
inscrito na Carta de 1988 (Ministrio da Sade, 1987, Documentos II).
A segunda, denominada Proposta de Contedo para a Nova Lei do
Sistema Nacional de Sade, apresenta anteprojeto de Lei Constitucional
Complementar. Essas propostas basearam-se em um conjunto de estudos
elaborados por grupos temticos (Ministrio da Sade, 1987, Documentos III).
4.2. A ESTRATGIA DO MPAS
A via administrativa empreendida pelo MPAS orientou-se por dois
movimentos tticos principais. O primeiro foi o reforo do Programa Aes
Integradas de Sade (AIS), no binio 1985-1986. O segundo foi a superao do
Programa AIS pela instituio do Programa de Desenvolvimento de Sistemas

de ento, o conjunto de sugestes e reivindicaes que o Movimento Sanitarista passaria a fazer junto ao
processo constituinte.
45
A CNRS era coordenada pelo secretrio geral do Ministrio da Sade e integrada por representantes
ministeriais (Sade, Previdncia, Trabalho, Educao, Planejamento, Cincia e Tecnologia e
Desenvolvimento Urbano), do Conass, das secretarias municipais de sade, do Congresso Nacional, das
centrais sindicais (Contag, CGT e CUT), das centrais patronais (CNI, CNC, CNA) e outras entidades civis.
Uma novidade foi a participao de representantes dos prestadores privados dos servios de sade
(Confederao das Misericrdias do Brasil,CMB; e Federao Brasileira de Hospitais, FBH).
187
Unificados e Descentralizados de Sade nos Estados (Suds), institudo em
meados de 1987.
Como veremos, o Suds representou uma transformao estrutural da
gesto da poltica federal de sade na perspectiva apontada pelo SUS, que neste
momento encontrava-se em gestao na ANC. O desenvolvimento do Suds em
1987 e 1988 tornou praticamente irreversvel o caminho de volta e, nesse sentido,
pavimentou o caminho do SUS. A vitria desse modelo pela via legislativa e
constitucional convergiu com os avanos que j vinham sendo trilhados pela via
administrativa.
4.2.1 O REFORO DO PROGRAMA AIS
O reforo do Programa AIS no binio 1985-1986 foi o primeiro movimento
ttico empreendido pelo MPAS. Nesse sentido, o Programa AIS constituiu-se no
eixo da estratgia de transformao implementada pelos ministros Waldir Pires e
Raphael de Almeida Magalhes.
No documento A previdncia vivel, elaborado na gesto de Waldir
Pires, foi explicitado que a estratgia governamental de reorientao do setor,
definida em meados de 1984 com base num embrio das AIS, foi retomada e
referenciada no incio desta Gesto, tornando-se um dos elementos
direcionadores da atual estratgia de conduo da Poltica de Assistncia Mdica
Previdenciria (MPAS, 1986a:44-45).
Na gesto de Raphael de Almeida Magalhes, essa estratgia foi
revigorada. Em artigo publicado na imprensa, no final de 1986, o ministro
reafirmava a importncia dessa opo pela reforma por baixo, via expanso das
AIS.
46
A importncia estratgica das AIS tambm transparece no relatrio final do

46
Em suas palavras:Aprendemos a importncia da ponta da linha representada pelos rgos estaduais e
municipais envolvidos na prestao direta dos servios e a representao dos usurios, marcada por
organismos da sociedade civil que, de certo, daro o tom do quanto precisamos caminhar para a consecuo
do nosso alvo maior: a sade reconhecida e praticada como direito inalienvel do cidado, cabendo ao Estado
assegur-la. Esta participao terminal nos evoca o caminho da descentralizao, seja sob o prisma
administrativo da prpria prestao de servios, seja sob o da insubstituvel participao da populao no
acompanhamento e avaliao dos servios que lhes so ofertados. Consoante com as preocupaes antes
enunciadas, as Aes Integradas de Sade sintetizaram bem o que integrao interinstitucional, a
universalizao da cobertura assistencial, a igualizao do atendimento, a descentralizao e a criao de
canais, atravs dos quais a populao exera o seu direito de opinar e intervir sobre o funcionamento dos
servios (Magalhes, Raphael de Almeida. Democratizao dos servios de sade; Jornal do Brasil,
3/11/1986).
Aps discorrer sobre as origens das AIS e seus limites nos estertores do autoritarismo, o ministro destacou
que: A partir do governo da Nova Repblica, as AIS comearam a ser reconstrudas, como concepo e
instrumento de interveno (...) Elas no se esgotam na proposta de racionalizao de servios, tampouco
so apenas um processo em si de viabilizao progressiva de uma estrutura de sade regionalizada, muito
menos so um mero instrumento de repasse de recursos financeiros da Previdncia e de outras instituies aos
estados e municpios. As AIS foram erigidas condio de estratgia setorial comum, e mostraram as suas
potencialidades tanto na mobilizao de foras polticas articuladas e poderosas, quanto na reestruturao do
188
Grupo de Trabalho para a Reformulao da Previdncia Social (GT/RPS), j
mencionado. Segundo o documento, a reorganizao das aes de assistncia
mdico-hospitalar e as de proteo e promoo da sade dever-se-iam dar pela
conformao de um Sistema nico de Sade (SUS), com comando nico em
cada esfera de governo. De acordo com o documento, as AIS devem ser vistas
como estratgia de transio para o SUS (MPAS, 1986b: 26-27).
Em termos objetivos, essa prioridade era percebida pela expanso dos
municpios que aderiram ao programa. Entre 1984 e 1985, o nmero de
municpios que assinaram os Termos de Adeso ao Convnio AIS passou de 132
para 644. No final de 1985, sua rea de cobertura atingia cerca de 67% da
populao brasileira ou cerca de 91 milhes de pessoas (MPAS, 1986a:45).
No final de 1986, cerca de 2.500 municpios haviam aderido, estando as
AIS formalmente implantadas em todos os municpios do Rio de Janeiro e do
Paran e no Distrito Federal, e em parcela grandemente expressiva (mais de 80%)
em Minas Gerais, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Sul e So Paulo
(Magalhes, Raphael de A. Democratizao dos servios de sade; Jornal do
Brasil, 3/11/1986).
Esse avano tambm se refletia no aumento da participao relativa do
programa (recursos transferidos para as secretarias estaduais e municipais de
sade) no total das despesas do Inamps: de 6,2%, em 1984, para 11,8%, em 1986
(Noronha & Levcovitz, 1994:85).
A expanso do Programa AIS funcionou como uma cunha, abrindo brechas
para a transio rumo ao SUS. particularmente importante sua contribuio na
instituio e no aperfeioamento de instrumentos de gesto compartilhada entre
os trs nveis de governo, na perspectiva da descentralizao.
Uma srie de inovaes no planejamento, na gesto e na programao
oramentria e financeira colegiada foi implantada e pactuada entre os entes
federativos, com destaque para a Programao Oramentria Integrada (POI) e
as Comisses Institucionais as Comisses Interinstitucionais de Sade (no
nvel estadual); as Comisses Regionais Interinstitucionais de Sade (no nvel
estadual) e as Comisses Interinstitucionais Municipais de Sade (no nvel
municipal).
47


setor pblico como prestador de servios de sade. Concebidas de modo diferente, creio que as AIS
representam uma estratgia importante para a Reforma Sanitria do pas. Cabe o nosso desempenho em
aperfeio-las e aprofund-las (Idem).
47
A importncia do Programa AIS, como eixo da estratgia de reforma implementada pelo MPAS, foi
sintetizada por Levcovitz (1997) nos seguintes termos: No binio 1985-1986, as AIS so retomadas pelo
Inamps como eixo organizador de sua interveno na transformao do sistema de sade, agora no mais
como discurso, mas como poltica efetivamente em implantao. A expanso dos municpios incorporados e
o aumento de recursos aplicados suportam a afirmao de que as AIS ganham, neste binio, expresso
enquanto poltica nacional, cumprindo uma funo essencial na desmistificao da sempre reiterada
189
Para aperfeioar o Programa AIS, a partir de 1986 o MPAS tenta
implementar um conjunto de diretrizes (Portaria n. 3.864, de 10/10/1986) alterando
a poltica do Inamps com relao aos prestadores de servio (pblicos e privados).
Mais especificamente, o MPAS pretendia priorizar o atendimento ambulatorial em
detrimento do hospitalar e fortalecer o relacionamento do Inamps com os
prestadores pblicos (federais, estaduais e municipais) e com os filantrpicos.
Nesta perspectiva, a contratao dos servios hospitalares seguiria uma
escala de prioridades: a rede prpria (os hospitais prprios do Inamps), seguida
pela ocupao dos demais hospitais pblicos (estaduais e municipais), dos
universitrios e dos filantrpicos (privados no-lucrativos) e, em ltimo lugar,
seria acionada a rede hospitalar privada lucrativa (Nepp, 1990:212).
Essa reviso previa a utilizao plena da capacidade instalada dos rgos
governamentais e das entidades filantrpicas, alm da integrao programtica e
de recursos entre as instituies de sade em nveis federal, estadual e municipal.
A concretizao desses objetivos implicava adotar um conjunto de aes,
sintetizadas a seguir:
Fortalecimento e Recuperao do Setor Pblico
Essa linha de ao teve dois componentes principais. De um lado, a
celebrao dos Convnios AIS com prefeituras e a conseqente ampliao dos
recursos do MPAS/Inamps transferidos para a reforma e a ampliao da rede de
servios dos governos municipais e estaduais. De outro, a recuperao da rede de
unidades de atendimentos prprios do Inamps (hospitais e Postos de Assistncia
Mdica, PAM) que se encontrava ociosa e sucateada. Apenas em 1985, entraram
em funcionamento mais de 800 leitos de hospitais prprios que estavam
desativados e cresceu cerca de 20% o atendimento nos postos de assistncia
mdica (MPAS, 1986a:46).
Escolha dos Parceiros Estratgicos
O MPAS elegeu os hospitais universitrios de ensino e as entidades
filantrpicas (privados no lucrativos) como parceiros estratgicos para a
implementao das AIS. Os hospitais universitrios, que dispunham de servios
especializados, de maior custo e complexidade, universalizaram o atendimento
para os pacientes no-universitrios.

incapacidade tcnico-gerencial das Secretarias Estaduais de Sade (SES) e Secretarias Municipais de Sade
(SMS). Mais do que isso, as AIS expandiram a infra-estrutura da rede fsica de cuidados bsicos de sade,
essencial ao posterior desenvolvimento da universalizao, e deram grandes impulsos polticos aos nveis
subnacionais de governo, que reaparecem em cena como atores fundamentais na construo de um sistema de
sade descentralizado. Decorridos mais de dez anos desses fatos, avaliao incontestvel que as AIS
cumpriram um papel fundamental no fortalecimento dos rgos pblicos, essencialmente pelo indito aporte
de recursos do Inamps para unidades estaduais e municipais e pela introduo do conceito de rede integrada e
hierarquizada de servios no conjunto de preocupaes dos dirigentes e quadros tcnico-profissionais das SES
e SMS, conclui o autor (Levcovitz, 1997:78).
190
Com o objetivo de ampliar a aproximao com esses parceiros, o MPAS
aprovou uma nova minuta-padro de convnio com entidades filantrpicas e
hospitais universitrios
48
que embutia incentivos financeiros e novas modalidades
de remunerao de servios a esses atores, em troca de um papel estratgico
mais expressivo na universalizao do atendimento e da implantao da rede
regionalizada e hierarquizada de servios pretendidos pela AIS.
49

Em 1987, foram celebrados convnios com mais de mil hospitais
filantrpicos em todo o pas. De acordo com o Relatrio do Grupo de Trabalho
para a Reformulao da Previdncia Social, a aprovao do convnio com as
entidades filantrpicas, que as incorpora nas AIS e permite a universalizao do
acesso a cerca de 60% dos leitos privados existentes no pas, foi um passo
decisivo na mudana de um rumo nas relaes entre o Estado e o setor privado
(MPAS, 1986b:24).
Regulao do Setor Privado Lucrativo: Novo Contrato-Padro
Seguindo as recomendaes da VIII Conferncia Nacional da Sade, o
MPAS, procurou alterar as bases de relacionamento do Inamps com os
prestadores classificados como privado lucrativo pela instituio de um novo
contrato-padro que regulava a prestao desses servios. O novo instrumento
modificava a natureza jurdica do contrato, de direito privado para direito
pblico. At ento, vigia um contrato-padro aprovado em 1973 e mantido por
sucessivas prorrogaes automticas. Em 1983 e 1984, foram feitas duas
tentativas estreis de adotar a nova minuta.
50

A aprovao do novo contrato-padro envolveu um longo e acirrado
processo de discusso e de negociao com representantes do setor privado, ao

48
Portaria MPAS n. 3.728, de 23/4/1986, alterada pela Portaria MPAS n. 3.816, de 23/7/1986.
49
O novo convnio firmado com a Federao Brasileira das Misericrdias provocou a ira dos representantes
do setor privado lucrativo, especialmente da Associao Brasileira de Medicina de Grupo (Abramge),
entidade que reunia cerca de trezentos grupos de medicina privada, da Associao Mdica Brasileira (AMB),
da Associao Brasileira de Hospitais (ABH), da Federao Brasileira de Hospitais (FBH) e da Federao
Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade (Fenaess). Em artigo publicado na imprensa em meados
de 1986, Nelson Guimares Proena, presidente da AMB, denunciou o texto do convnio assinado entre o
Inamps e a diretoria da Federao Brasileira das Misericrdias, ao qual se chegou aps entendimentos
secretissimamente conduzidos. Segundo o dirigente, a crtica feita pela AMB na Comisso de Alto Nvel
instituda pelo Inamps no foi considerada, pois o casamento Inamps-Santas Casas acaba de ser celebrado e a
minuta-padro aprovada s chegou at ns atravs de um diligente diretor clnico, de cidade do Interior.
Ainda segundo Proena, para desatolar as AIS, alguns administradores mais maquiavlicos propuseram
um casamento em que a noiva tudo d, sem direito a nada receber em troca. (....) Certas lideranas polticas
dos planejadores da sade, encasteladas na administrao previdenciria e nas Secretarias de Sade dos
estados, esto conseguindo algo absolutamente indito em todo o mundo: assumir todo o controle do sistema
filantrpico, verdadeira estatizao branca. Uma das conseqncias da implantao da referida minuta de
contrato pelo MPAS/Inamps seria o controle absoluto de 11.400 hospitais filantrpicos e dos 90 mil mdicos
que neles trabalham (Proena, Nelson Guimares. O Inamps e as Santas Casas: passo atrs. O Estado de
S.Paulo, 6/5/1986).
50
Portaria MPAS/SSM-264, de 19/12/1983 e Portaria MPAS/SSM-278, de 21/2/1984.
191
cabo do qual no se chegou a pleno consenso. Esse processo foi iniciado na
gesto de Waldir Pires e encerrado na administrao de Raphael de Almeida
Magalhes, com a aprovao da Portaria MPAS n. 3.893, de 11/12/1986, que
institui a nova Minuta de Contrato de Prestao de Servios de Sade
51
(Costa
Neto, 1988).
Aperfeioamento do Sistema de Controle e Avaliao
O MPAS/Inamps aperfeioou o Sistema de Controle e Avaliao, sobretudo
no tocante ao pagamento das internaes hospitalares, um dos principais focos de
corrupo e fraudes. No incio de 1985, foi criada uma Comisso de Alto Nvel
para identificar os pontos vulnerveis. Em decorrncia, foi implantado um modelo
de formulrio de Autorizao de Internao Hospitalar (AIH), cujas sries
numricas passaram a ser controladas por computador, permitindo o
rastreamento, caso necessrio, de cada documento (Cordeiro,1988a:36)

51
Em termos efetivos, em 1985, o ministro Waldir Pires instituiu uma Comisso de Alto Nvel, aberta aos
empresrios privados, para debater a minuta do novo contrato-padro. Mesmo sem consenso integral, no
trmino da sua gesto, o ministro baixou portaria determinando ao Inamps que assegurasse ao contrato-padro
sua natureza essencialmente de contrato administrativo, submetido ao regime jurdico do direito pblico
(Portaria MPAS n. 3.680, de 13/2/1986). Com a posse do ministro Raphael de Almeida Magalhes, foi
instituda uma subcomisso especfica, cujo trabalho final foi submetido, em julho de 1986, ao debate pela
referida Comisso de Alto Nvel, ao cabo do qual restaram pontos divergentes. O principal deles era
possibilidade da interveno na unidade mdica, por prazo determinado (180 dias), nos casos em que no
convier ao Inamps a resciso contratual por negligncia do contratado e com a finalidade nica de assegurar a
continuidade do servio pblico.
A publicao da Portaria n. 3.893/86, que institui a nova Minuta de Contrato de Prestao de Servios de
Sade, provocou a imediata reao dos dirigentes privados. No incio de 1987, o primeiro vice-presidente da
Federao Brasileira de Hospitais (FBH) e primeiro vice-presidente da Federao Nacional dos
Estabelecimentos de Servios de Sade (Feness) declararam imprensa deciso de no aceitar o novo
contrato, por consider-lo estatizante, arbitrrio e irrealista (O Estado de S.Paulo, 13/1/1987). Por sua vez,
o presidente da Associao Brasileira de Hospitais (ABM), afirmou que a assinatura do novo contrato-padro
representa um lamentvel retrocesso. Segundo o empresrio, desde as primeiras reunies com os
representantes do Ministrio da Previdncia ficou patente o desejo de impor classe, como uma minuta
desviada dos bons princpios do direito ptrio, mera arma de um autoritarismo que despontava no Inamps e no
ministrio, com incrvel fora e coragem (Freua, Wilson. Inamps: o desnudamento do autoritarismo. O
Estado de S.Paulo, 16/1/1987).
Em meio quebra-de-brao, o ministro Magalhes ameaou intervir e rescindir o contrato de trabalho dos
hospitais privados que se recusassem a atender pacientes previdencirios nos moldes estabelecidos pelo novo
contrato-padro. Em nota oficial, o ministro sublinhou que a resistncia expresso de um movimento de
cpula com base na regio metropolitana de So Paulo, representando uma ameaa descabida da
desobedincia civil. Descartou qualquer possibilidade de reviso do novo contrato. Segundo a nota do
ministro, se os clientes so maltratados, se os mdicos faltam ao trabalho, se h fraudes generalizadas em
muitos hospitais, a Previdncia no pode ficar passvel a tudo isto, assegurando que o ministrio usar de
todas as suas prerrogativas legais, inclusive o direito de interveno, garantindo no estatuto da organizao do
sistema previdencirio, para manter a continuidade dos servios considerados essenciais, impedido-se que a
populao venha a ser prejudicada. O ministro reafirmou que as duas clusulas so inegociveis, por seu
carter eminentemente moralizador e de boa-f, ambas inspiradas nos interesses dos previdencirios,
advertindo que esta situao desmoralizante inaceitvel para a Nova Repblica (Previdncia ameaa os
hospitais com interveno. O Estado de S.Paulo, 14/1/1987).
192
Universalizao da Cobertura
Este conjunto de medidas visava, em ltima instncia, ao estabelecimento
de um plano gradativo de universalizao do atendimento, compreendido pela
garantia da igualdade de acesso aos servios de sade entre a populao rural e
urbana e entre os trabalhadores previdencirios e no-previdencirios (estes
ltimos financiados com recursos do Tesouro nacional).
Segundo documentos oficiais, a promoo da equanimidade no
atendimento rural e urbano e a universalizao do acesso decorreriam quase que
automaticamente da maturao da transformao iniciada pelas AIS. Assim, o
funcionamento completo das Aes Integradas de Sade, com um fluxo de
recursos adequado, pressupe a eliminao dessas desigualdades e
discriminao (MPAS, 1986a:50).
52

Tendo em vista esse objetivo, simultaneamente ao avano das AIS, o
MPAS, mediante portarias ministeriais e resolues da presidncia do rgo, foi
paulatinamente eliminando as restries burocrticas de acesso aos servios, em
especial aqueles de maior complexidade e custo, universalizando o ingresso dos
usurios nas unidades pblicas, universitrias e filantrpicas. Tais medidas
atraram grande simpatia da opinio pblica em geral e de alguns grupos
especficos de trabalhadores, como os rurais, que at ento estavam submetidos
a muitas dessas restries (Levcovitz, 1997:82).
Segundo Cordeiro (1988), a universalizao e a equalizao do
atendimento foram obtidas com a progressiva expanso das AIS, sobretudo em
funo do melhor desempenho dos servios pblicos estaduais e municipais e
hospitais universitrios.
53


52
O documento programtico que define as prioridades do Inamps para 1986, reafirma este ponto, no item
Universalizao do Atendimento e Equiparao do Atendimento s Populaes Rurais: A assistncia
mdica instituda no mbito da Previdncia Social uma conquista e um direito do trabalhador. Esse direito
deve ser garantido e ampliado pelo Governo da Nova Repblica e estendido, como ocorre nas democracias
modernas, totalidade da populao. Trabalhadores e no trabalhadores, empregados e desempregados,
populaes urbanas e rurais, tm direito sade.(...) De forma direta ou indireta, os trabalhadores urbanos e
rurais, os trabalhadores sem carteira assinada, os subempregados e os desempregados, contribuem para o
sistema previdencirio, e grande parcela deles tem um direito apenas nominal aos servios de sade (In
Cordeiro, 1988a).
53
Nas palavras do ex-presidente do Inamps: Extinguiu-se a figura do indigente com a expanso das AIS,
com a reviso do convnio com os hospitais universitrios, que passaram a garantir a cobertura de pacientes
no-universitrios, e a autorizao para atendimento nos hospitais e ambulatrios do Inamps de pacientes no-
previdencirios. Essas mudanas prepararam as condies institucionais para as transformaes que
ocorreriam a seguir. Ainda que se tivessem introduzido modificaes importantes na rede de servios de
sade, a integrao dos servios ainda era uma inteno distante. A multiplicidade de vnculos administrativos
e, portanto, sua superposio, quando no de competio entre instituies, tornavam difcil a integrao
efetiva (Cordeiro, 1988a:67).
193
4.2.2 A IMPLANTAO DO PROGRAMA SUDS
O segundo movimento ttico da via administrativa empreendida pelo
MPAS foi a instituio do Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade (Suds)
54
em meados de 1987.
Aprofundando o Programa AIS, o Suds foi uma ao extremamente ousada
na medida em que quebrou a lgica centralizada da gesto burocrtica, criando
fatos consumados para o avano da unificao descentralizada e para a sua
irreversibilidade. No plano administrativo, o Suds antecipou-se prpria ANC e
disseminou, na prtica, uma nova lgica de ao burocrtica em sintonia com os
princpios do Sistema nico de Sade (SUS) que estava sendo pontilhado na
Carta de 1988.
A Exposio de Motivos
55
da chamada Carta do SUS foi assinada pelos
ministros da Previdncia, da Sade e da Educao. Entretanto, de fato, o MPAS
teve papel hegemnico do MPAS como protagonista do Suds.
56

A Carta do Suds clarifica os contornos da estratgia de reforma pela via
administrativa. O documento reconhecia que a Reforma Sanitria era um
processo de mudana que, alm de demorado, tem seu foro prprio e legtimo
que o Congresso. Nesse sentido:
A consolidao da Reforma Sanitria se dar por intermdio de novos postulados
institucionais que reconheam a sade como direito de cidadania e dever do Estado e estabeleam
as diretrizes gerais que, num segundo momento, levaro reformulao da Lei do Sistema
Nacional de Sade e adequao de toda a legislao ordinria dela derivada.
Entretanto, no se poderia ficar inerte e na dependncia exclusiva dos
trabalhos constituintes, justifica o documento. Ao contrrio, a partir dos avanos
alcanados com o Programa AIS, dever-se-ia dar um passo adicional rumo ao
novo modelo. Dessa perspectiva, prossegue a Exposio de Motivos:
Em face dos compromissos pblicos de resgate da dvida social, assumidos pela Nova
Repblica, entendem os Ministrios da Sade e da Previdncia e Assistncia Social que
necessrio estabelecer as bases de uma poltica comum, de curto prazo, que seja coerente com os
princpios e diretrizes da Reforma Sanitria e que procure implementar medidas factveis e viveis

54
Decreto n. 94.657, de 20/7/1987, publicado no Dirio Oficial da Unio em 21/7/1987.
55
Exposio de Motivos n. 31, de 10/7/1987, publicada no Dirio Oficial da Unio em 21/7/1987.
56
Esse ponto foi realado pelo ministro Raphael de Almeida Magalhes, em entrevista concedida aps ter
deixado a pasta, nos seguintes termos: Na Exposio de Motivos, a minha, do ministro Roberto Santos e do
ministro Bornhausen, evidente que eu tinha uma vantagem enorme em trazer eles para o convnio, pois
quem tinha o caixa era eu. O Roberto Santos no tinha dinheiro para nada e o Bornhausen tinha os hospitais
universitrios, uns pelos outros eram uns elefantes brancos, quase tudo mais ou menos parado. A eu comecei
a pr dinheiro nos hospitais universitrios, como tambm pagava os mata-mosquitos do Roberto Santos aqui
na Baixada. Ento, com isso eu atra os dois. No era difcil que eles apoiassem o Ministrio da Previdncia
porque eu tinha o caixa (Pereira Filho, 1997:110).
194
que expressem os elementos de consenso j obtidos pela sociedade brasileira e aprofundem as
experincias de integrao alcanadas nas Aes Integradas de Sade. Ainda segundo o
documento, torna-se urgente trabalhar, aproveitando-se dos espaos jurdicos, polticos e
institucionais da transio democrtica, no sentido da construo de baixo para cima de modelos
assistenciais que incorporem gradativamente os princpios da Reforma Sanitria.
O Suds foi justificado como um instrumento de consolidao e de
desenvolvimento qualitativo das Aes Integradas de Sade (Decreto n.
94.657/87). Segundo a Exposio de Motivos, a consolidao das AIS
representava o elemento ttico mais significativo na estratgia de reforma
daquele momento. Nesse sentido, as AIS deveriam ser reconceitualizadas numa
perspectiva que transcendesse a proposta inicial. Assim, o Suds foi apresentado
como uma reconcepo terica e operativa das AIS.
57

O Suds redefiniu as atribuies dos trs nveis federativos na gesto da
sade. O objetivo era transferir a gesto do governo federal para o estadual que
coordenaria a transferncia para o municpio. Assim, o governo estadual era a
instncia privilegiada pelo Suds.
O governo estadual passou a ter competncia para formular, coordenar,
controlar e avaliar o respectivo Sistema Estadual de Sade. Alm disso, passou a
gerir os convnios com prestadores privados e pblicos. Essa atribuio era, at
ento, exclusiva do Inamps. O governo estadual tambm podia executar
diretamente os servios de sade de abrangncia estadual ou microrregional.
O governo municipal passou a ser responsvel pela execuo direta de
servios de sade, especialmente os de ateno bsica, de vigilncia sanitria, de
vigilncia epidemiolgica, de sade ocupacional e de controle de endemias.
Tambm passou a ser responsvel pela formulao, coordenao, controle e
avaliao do Sistema Municipal de Sade. Alm disso, tambm passou a
participar da gesto e controle dos convnios com prestadores privados e
pblicas.
A Unio perdeu a competncia para implementar aes diretas. Passou a
exercer o papel de regulao em nvel nacional. Ao Ministrio da Sade caberiam

57
Esse ponto fica claro na seguinte passagem da Carta do Suds: As AIS devem passar a significar um
movimento de reorganizao setorial, no sentido da Reforma Sanitria, que permita caminhar,
gradativamente, para a superao da atual organizao sanitria, centralizada e desordenada, em busca de
novas formas de organizao descentralizada, integrada e democratizada, com uma gesto colegiada, que
atinja todas as instituies, direta ou indiretamente, relacionadas com o setor pblico, com todos os seus
recursos e com todas as suas atividades, no sentido de darem respostas s necessidades da populao,
definidas na Poltica Nacional de Sade, segundo critrios epidemiolgico-sociais. Em conseqncia, essa
reconcepo terica e operativa das AIS dever induzir a uma unificao com descentralizao, o que
conduzir recolocao de um novo entendimento da Federao, fundado na cooperao e na integrao e
no na competio, na disperso e na compartimentao das responsabilidades. Pretende-se que as AIS
expressem, nos seus contedos, essa viso de uma federao solidarista e de complementaridade.
195
essas atribuies, alm da consolidao da Poltica Nacional de Sade e da
gesto do Sistema Nacional de Sade.
O Inamps perdeu poder poltico, institucional e financeiro. Em virtude disso,
a Carta do Suds explicita que o rgo sofrer uma reduo em sua estrutura, de
maneira a adapt-lo s funes especficas de planejamento, oramento e
acompanhamento.
Nesse sentido, a prpria Carta anuncia duas medidas que seriam adotadas
imediatamente. A primeira era a transferncia da Direo Geral, do Rio de Janeiro
para Braslia. A segunda, de grande envergadura, era o incio de um processo de
reestruturao das Superintendncias Regionais do Inamps, que atuavam no
plano estadual, tendo em vista que grande parte das atribuies desses rgos foi
transferida aos estados e municpios.
Segundo o documento oficial, essa reestruturao dar-se-ia de forma
progressiva e no compasso do processo de transferncia de unidades, recursos
humanos e financeiros, atribuies de gesto direta e convnios e contratos para
os governos estaduais. Os funcionrios do Inamps permaneceriam vinculados
administrao federal. Entretanto, a admisso de novos funcionrios passaria a
ser feita pelos governos estaduais ou municipais, mediante concurso pblico.
O Suds tambm avanou no aperfeioamento dos dois principais
instrumentos de planejamento, gesto e programao oramentria e financeira
colegiada, introduzidos pelas AIS: a Programao Oramentria Integrada (POI) e
as Comisses Institucionais.
Mais especificamente, o planejamento (de baixo para cima) teria incio nos
distritos sanitrios e seria consolidado nos planos municipais; os diversos planos
municipais dariam base para a formulao dos planos estaduais; a consolidao
desses planos forneceria insumos para o Plano Nacional de Sade. Assim, aos
municpios caberia a formulao dos Planos Municipais de Sade. Aos estados, a
consolidao dos planos municipais nos Planos Estaduais de Sade, base para a
consolidao do planejamento nacional a cargo do Ministrio da Sade.
O planejamento de baixo para cima pressupunha a responsabilidade
partilhada pelos trs entes federativos no financiamento e na gesto do setor.
Assim, o Plano Nacional de Sade seria financiado pelo oramento unificado de
sade, construdo pela consolidao dos oramentos federais, estaduais e
municipais.
O mecanismo de Programao Oramentria Integrada (POI) tinha como
base institucional as instncias colegiadas das AIS, cujas competncias e poder
foram ampliados. As Comisses Municipais de Sade (CMS) passaram a ser
responsveis pela formulao dos planos regionais ou municipais; as Comisses
Estaduais de Sade (CIS), pelos estaduais; e a Comisso Interministerial de
196
Planejamento (Ciplan), pelo Plano Nacional de Sade e do Oramento Unificado
de Sade, consolidando os planos e oramentos estaduais e municipais.
Os recursos federais destinados ao setor seriam integrados num nico
oramento. A execuo das aes seria descentralizada, cabendo aos estados e
municpios, mediante a celebrao de convnios, o papel de gestores dos
respectivos sistemas, de acordo com o grau de complexidade e das
peculiaridades locais. De forma gradual, os recursos dos oramentos estaduais e
municipais integrariam um oramento unificado, como base no planejamento
consolidado das trs esferas de governo.
Com o Decreto n. 94.657/87, o MPAS celebrou o chamado Convnio Suds
com grande parte dos governos estaduais. Posteriormente, foi editada uma bateria
de decretos e portarias que, paulatinamente, foram moldando a uniformidade
jurdica do Suds e sua institucionalizao. Deste ponto de vista, dois instrumentos
legais
58
foram fundamentais. O primeiro foi o Decreto n. 95.861, de 22/3/1988,
que, aperfeioando a legislao anterior, transformou-se num vigoroso
instrumento para a implementao do Suds em todo o pas (Costa Neto, 1988).
Esse Decreto regulamentou os instrumentos jurdicos dos Convnios Suds,
no tocante aos seguintes pontos: transferncia para os estados das unidades
administradas pelo Inamps; cesso de bens mveis e equipamentos; cesso de
bens imveis; transferncia de recursos financeiros alocados no oramento do
Inamps para a aplicao descentralizada nos servios de sade; regulamentao
dos mecanismos de cesso do pessoal efetivo pertencente ao quadro do Inamps
para as entidades gestoras (estados e municpios); mudana nos mecanismos de
prestao de contas dos estados e municpios referentes aos recursos federais
repassados.
O segundo instrumento jurdico relevante foi a Portaria n. 4.221, de
11/4/1988, assinada pelo ministro Renato Archer, criando um Grupo de Trabalho
com um conjunto de atribuies executivas de grande alcance, visando a acelerar
e tornar irreversvel a implementao do Suds.
Alguns especialistas salientaram que o lanamento do Suds foi uma
alternativa ttica encontrada pelos dirigentes do MPAS, tendo em vista a ameaa
de estagnao ou retrocesso do projeto reformista. O quadro poltico que se
configurou a partir do final de 1986, com a realizao das eleies gerais para a
Assemblia Nacional Constituinte e para os governos estaduais, era favorvel ao
avano da estratgia de reforma perseguida pelo MPAS. A descentralizao da

58
Posteriormente, destacam-se as Portarias MPAS n. 4.236, de 12/5/1988 Normas para a prestao de
contas ao Inamps pelos estados, DF e territrios; e a Portaria MPAS n. 4.235, de 11/5/1988 Estrutura
Provisria do Inamps.
197
poltica de sade adquiriu papel de destaque na plataforma eleitoral dos novos
governadores que passaram a ser aliados do MPAS.
59

Em junho de 1988, o ministro da Previdncia e Assistncia Social, Renato
Archer, ampliou a estratgia iniciada por Magalhes e implantou o Suds na quase
totalidade dos estados brasileiros. Nessa poca, assinaram o Convnio Suds os
governadores do Distrito Federal e de 14 estados (Paran, Sergipe, Mato Grosso
do Sul, Cear, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Amazonas, Esprito
Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Gois, Paraba, Alagoas e Mato Grosso).
No bojo da aliana com os governos estaduais, os secretrios estaduais de
Sade transformaram-se em atores privilegiados. Alm de negociadores e
gestores dos Convnios Suds, firmados com o governo federal, e dos recursos
transferidos dessa esfera, os secretrios estaduais passam a desempenhar papis
reservados aos superintendentes regionais do Inamps, cuja importncia poltica foi
sendo esvaziada ao longo do processo de racionalizao da estrutura
administrativa do Inamps.
60

Nesse contexto, o Conselho Estadual dos Secretrios Estaduais de Sade
(Conass) adquiriu expresso como ator coletivo de grande importncia poltica na
defesa da manuteno e da continuidade das reformas. Posteriormente, com o
final do mandato dos governadores, esse objetivo incorpora-se na luta o
Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems), que vai
substituir o Conass como principal agente de transformao (Pereira Filho,
1992:110).
Muitos autores creditam ao estilo pessoal do ministro Raphael de Almeida
Magalhes um papel decisivo na deflagrao do Suds.
61
O arrojo do Suds e do

59
Como sublinham Noronha e Levcovitz (1994: 92): As bases polticas para a ousadia de proposio do
SUDS estavam dadas, em parte, pela fora do grupo ulyssista do PMDB, particularmente centrada no
prestgio e fora poltica do deputado Ulysses Guimares na Presidncia Nacional Constituinte e, por outro,
numa clara viso estratgica do momento ideal para reforo dos governadores estaduais, recm-empossados, e
praticamente isentos do desgaste que o governo federal j acumulava na opinio pblica, como aliados
potenciais das propostas de mudana.
60
Em entrevista concedida a Pereira Filho (1997:110), o ex-ministro Almeida Magalhes ressalta a
importncia da estratgia de transferncia de poder aos secretrios estaduais: Para acelerar, eu comecei a
fazer o seguinte: pegava o Secretrio de Sade do estado e o transformava em Superintendente do Inamps do
estado; ento voc fazia o mesmo comando para duas instituies. Quando isso andava pouco, eu cancelava a
estrutura do Inamps.
61
Esse ponto ressaltado, por exemplo, por Jos Carvalho de Noronha, colaborador do ex-ministro, nos
seguintes termos: A idia do Suds dependeu muito do Raphael, esse voluntarismo, essa postura meio forte do
Raphael, essa coisa udenista, foi um instrumento fundamental para que o SUDS acontecesse. Se no fosse o
Raphael, fosse um ministro mais conciliador, de temperamento mais conservador, no teria sado o SUDS. O
Sarney no um homem do embate, da surdina. Ento o Raphael cavalgou neste espao com muita
competncia. O Raphael foi, articulou, chamou o Collor que outro maluco para assinar o primeiro
convnio. Comeamos por Alagoas, o Collor topou. A fundou o SUDS e comeamos a correr para outros
governadores. O Raphael imps o SUDS ao prprio governo (Jos de Carvalho Noronha, em entrevista a
Pereira Filho, 1992:110).
198
estilo do ministro Magalhes tambm so ressaltadas por Noronha e Levcovitz
(1994:98), que apontam duas caractersticas que definiram a ousadia estratgica
do Suds: criar os fatos consumados da mudana na poltica de sade e induzir
unificao descentralizada, revelia do jogo institucional Ministrio da Sade
versus Ministrio da Previdncia e Inamps.
A audcia da estratgia tambm se reflete no fato de que no se esperou
a elaborao da nova Constituio, vista por muitos intelectuais e militantes da
Frente Sanitria como o caminho privilegiado para a democratizao e
descentralizao do sistema de sade. Segundo os autores, os grupos situados,
ento, no MPAS/Inamps ousaram ao apostar sua fora e seu prestgio
institucional, intelectual e mesmo poltico-ideolgico no reforo a um processo de
transformao das relaes poltico-institucionais e administrativas do setor
(Idem:90).
62

Evidentemente, no calor dos embates e das circunstncias do perodo
1985-1988, a estratgia do MPAS/Inamps recebeu crticas, especialmente dos
militantes que apoiavam a via legislativa., como j apontamos. Muitos
consideravam que ela representava a ltima tentativa de sobrevivncia poltica do
Inamps e do MPAS; uma alternativa desastrada, por representar um pacto por
cima entre o ministro e os governadores; um desvio no caminho do SUS,
marcado, sobretudo, pela estadualizao e no pela municipalizao; uma
deturpao da bandeira do SUS aprovada na VIII Conferncia.
63

Todavia, com o passar do tempo, alguns membros do Movimento
Sanitarista situados no Ministrio da Sade reconheceram o avano representado
pelo Suds, com a ressalva de que ele no deve ser confundido com a Reforma
Sanitria. particularmente importante a compreenso ex post de Srgio Arouca,
que considerou o Suds como uma das reformas mais corajosas do servio
pblico brasileiro, minando uma estrutura centralizada e poderosa, do ponto de
vista institucional e financeiro. Da mesma forma, Arouca reconciliou-se
politicamente com Hsio Cordeiro, seu velho companheiro do Movimento
Sanitarista e opositor da via defendida pelo Ministrio da Sade.
64


62
Posteriormente, a estratgia do Suds tambm foi apoiada por Madel Luz, expressiva liderana do
Movimento Sanitarista, nos seguintes termos: Em termos de discurso institucional, pode-se dizer que se trata
de um fato novo, original na histria das polticas de sade. Esses fatos, aliados orientao prevista de tomar
como base experincias-piloto locais (em vez de partir de uma norma central niveladora e imperativa, como
habitual nas polticas sociais brasileiras), recolocaram, a nosso ver, o tema da descentralizao no contexto da
atual conjuntura de transformaes polticas no Brasil. Eles supem, de fato, um lugar realmente importante
para a poltica de sade no projeto de democratizao de nossas polticas sociais e, indiretamente, no processo
de democratizao da ordem poltica brasileira como um todo (Luz, 1991).
63
Uma anlise abrangente dessas vises crticas encontra-se em Pereira Filho (1994).
64
Segundo Arouca: O Hsio teve a coragem de comear uma das reformas administrativas mais srias desse
pas. Ningum teve tanto poder no exerccio, como o Hsio teve ao levar o Inamps para Braslia e depois
comear a descentralizao. Quer dizer, o Hsio foi o princpio dessa abertura de poder. O Suds foi uma
199
5 REFORMA EDUCACIONAL
Ao contrrio dos setores analisados at aqui, na partilha do governo entre
as foras que integravam o pacto da transio, o Ministrio da Educao foi
entregue ao Partido da Frente Liberal (PFL). Durante a Nova Repblica, o MEC foi
dirigido por lideranas expressivas como Marco Maciel e Jorge Bornhausen, o que
demonstra sua importncia estratgica para o partido.
Como era de se esperar, retrica parte, o PFL no comando do MEC levou
em frente a velha ttica de mudar para conservar. Como veremos, em 1985,
pressionados pelo movimento popular e pelas promessas eleitorais, os dirigentes
do MEC procuraram ensaiar algumas medidas que apontavam o rumo da
mudana. Todavia, esse mpeto no tinha, nem de longe, o vigor verificado em
outros setores do governo ocupados pelas foras de esquerda que atuaram na
oposio ao regime militar. Como veremos na terceira parte desta tese, esse
mpeto reformista arrefeceu j em 1986 e foi sepultado a partir de 1987.
As principais iniciativas do Executivo federal visando reforma da poltica
educacional, ensaiadas em 1985, foram a regulamentao da Emenda Calmon,
a adoo de medidas voltadas para a reforma do ensino fundamental e a
instituio da Comisso Nacional para a Reformulao da Educao Superior
(CNRES). Em menor escala de importncia, destacam-se a extino do
Movimento Brasileiro da Alfabetizao (Mobral) e as medidas voltadas para a
expanso do ensino tcnico. Esses so os pontos que se abordam a seguir.
5.1 REGULAMENTAO DA EMENDA CALMON
A Emenda Constitucional n. 23/83 de autoria do senador Joo Calmon foi
regulamentada em 1985. A Emenda Calmon obrigou a Unio a aplicar "nunca
menos de 13% e os estados e municpios 25%, no mnimo, da receita resultante
de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino".
A regulamentao dessa Emenda restabeleceu um mecanismo clssico do
financiamento da educao no Brasil. Como mencionei na primeira parte desta
tese, desde a Constituio de 1934 tem prevalecido, de forma errtica, a
obrigatoriedade constitucional de se aplicarem percentuais mnimos das receitas
de impostos da Unio, dos estados e dos municpios, no setor educacional: esse
dispositivo foi introduzido pela Carta de 1934; excludo na Constituio de 1937;
reincorporado pela Constituio de 1946; e, no ps-64, inicialmente foi suprimido
pela Constituio de 1967; posteriormente (1969), foi reincorporado apenas para
os municpios.

poltica administrativa de voc abrir mo do poder centralizado. (...) Isso foi feito com o Hsio (Sergio
Arouca em entrevista a Pereira Filho, 1994:116).
200
A desobrigao dos governos federal e estadual com a vinculao de
recursos foi mantida at o final do regime militar. Em conseqncia, declinaram os
gastos com educao dessas instncias. Esse fato contribuiu para a aglutinao
de grupos polticos e ideolgicos de diferentes correntes em torno de um
movimento, que teve significativa ressonncia parlamentar, reivindicando "mais
verbas para a educao" (Cunha, 1991:299). A partir de meados dos anos 70,
diversos parlamentares apresentam projetos de lei no Congresso Nacional,
propondo a retorno da vinculao para os trs entes federados.
nesse contexto que ocorre a primeira tentativa do senador Jos Calmon,
de aprovar sua emenda. Submetida ao Congresso em 1976, foi rejeitada por
interferncia do presidente da Repblica.
A segunda tentativa deu-se em dezembro de 1983. Num contexto poltico
mais favorvel, a Emenda Calmon foi reapresentada e aprovada pelo Congresso
Nacional; entretanto, no foi regulamentada pelo Executivo. Uma das justificativas
tcnicas alegadas era que a emenda no estabelecia a data de incio de sua
vigncia. Para o senador Calmon, tratava-se de matria auto-aplicvel, no
necessitando regulamentao complementar. Outra razo alegada dizia respeito
indefinio acerca do que seriam os gastos na manuteno e desenvolvimento do
ensino.
65
Mais contundente, o senador Joo Calmon, referindo-se ao ministro do
Planejamento Delfin Neto, argumentou que sua Emenda deixou de ser cumprida
em 1984, por influncia do "gnio do mal que habitava o Palcio do Planalto
(Sarney sanciona regulamentao da Emenda Calmon. Folha de S.Paulo,
25/7/1985). No tendo sido sancionada pelo Executivo, deixou de ser aplicada em
1984 e 1985.
na esteira desse processo que o presidente Sarney viu-se pressionado a
aprovar a Emenda Calmon logo no incio de seu mandato (Lei n. 7.348, de
25/7/1985). Com sua vigncia, o gasto federal foi potencializado. Em termos reais,
o oramento do MEC em 1986 foi 86% superior ao de 1984, e os recursos do
Tesouro (Emenda Calmon) representaram 61% das fontes de financiamento do
MEC, que passou a deter o segundo maior oramento da Unio (Ipea,
1987:102).
66


65
Detalhando a polmica ocorrida na poca, escreve Cunha (1991:300): De um lado, o governo militar, em
sua fase declinante, protelando a vigncia daquela obrigatoriedade, por sup-la carente de regulamentao. De
outro lado, um amplo movimento de educadores que a defendiam como auto-aplicvel, defendendo tambm
que a especificao dos gastos na manuteno e desenvolvimento do ensino devesse ser compreendida como
uma atividade propriamente pedaggica e destinada a todos no se incluindo, portanto, as despesas com o
treinamento de burocratas, com a merenda escolar e outras variadas.
66
Antevendo esses resultados, o ento ministro da Educao, Marco Maciel, afirmou que o presidente Sarney,
ao regulamentar a Emenda Calmon, assinou "a Lei urea da educao nacional": Essa lei permitir
resgatar, perante a conscincia histrica do Pas, os compromissos de universalizao do ensino, inscritos na
Constituio poltica do Imprio, em 1824. Ela se transformar, tenho certeza, no mais duradouro dos
monumentos polticos j erigidos em favor da educao brasileira" (Cf. Sarney sanciona regulamentao da
Emenda Calmon. Folha de S.Paulo, 25/7/1985).
201
5.2 ENSINO FUNDAMENTAL
Promover a educao fundamental para todos era um dos compromissos
firmados pela Aliana Democrtica. A retrica oficial no binio 1985-86 reafirmou
essa prioridade. Segundo o ministro da Educao, Marco Maciel, o novo governo
estaria disposto a promover a reviso global do ensino bsico. A nova postura
diante dos problemas do ensino bsico, assumida pelo MEC, era a de erigir a
educao bsica da populao em prioridade nacional (Maciel, Marco. Prioridade
para o ensino bsico. Folha de S.Paulo, 18/7/1985).
Em termos efetivos, os contornos da reorganizao do ensino fundamental
foram explicitados no Programa Educao para Todos (PET), considerado pelo
ministro como uma primeira orientao para a ao, no qual est delineado o
nosso compromisso com a ampliao da oferta de oportunidades de educao, de
modo a atingir todos aqueles que se encontram na faixa de 7 a 14 anos (Idem).
O PET diagnosticou, de forma correta, os principais problemas do ensino de
1
o
grau, a saber: dficit de escolaridade bsica; concentrao da matrcula nas
sries iniciais; altas taxas de analfabetismo; oferta insuficiente do ensino pblico;
precrias condies de qualificao e de trabalho dos professores; precariedade
da rede fsica; reduzida jornada escolar; distores entre as faixas etrias dos
alunos e as sries por eles freqentadas; altos ndices de evaso e repetncia; e
grande nmero de crianas que no ingressam na escola.
Na viso de diversos analistas, o PET, alm de identificar os problemas
centrais, preconizou aes articuladas em consonncia com a agenda construda
pelas foras reformistas no final do autoritarismo.
67

As prioridades do PET para o binio 1985-1986 foram explicitadas no
Programa de Ao Imediata, que contemplava os seguintes programas principais:
O Programa de Expanso e Melhoria da Rede Fsica, que previa a
recuperao da rede existente, a construo de novas escolas e a instalao de
equipamentos para a atividade didtica. Segundo documentos oficiais, o
planejamento dessas aes deveria obedecer a parmetros tcnicos que
permitissem a criteriosa localizao de novos prdios em regies e reas onde
comprovadamente se localiza o dficit escolar (Seplan, 1986a).
A formulao de uma Poltica Nacional de Formao e
Aperfeioamento do Magistrio, que compreenderia, entre outros aspectos, a
garantia de piso salarial, o estabelecimento de normas de recrutamento e seleo

67
Os pesquisadores do Nepp (1987:401), por exemplo, avaliavam que: O PET incorpora um conjunto de
reivindicaes e sugestes de amplos setores da sociedade civil e chega a constituir o esboo de uma poltica
educacional articulada, com base em diagnsticos que apontam para os principais pontos de estrangulamento
do ensino do 1 grau e as formas de sua superao, atravs de aes de curto e mdio prazo que
paulatinamente transformariam aquele esboo em uma poltica concreta, expressa em formas de implemento
das intervenes.
202
democrticas, a instituio de plano de carreira, o desenvolvimento de programas
de formao, a habilitao de professores leigos e, sobretudo, a melhoria dos
baixos padres de remunerao, que aviltam a carreira docente (Seplan,
1985a:60).
68

A Definio de Contedos Curriculares Mnimos, que compreendia a
redefinio dos currculos com o objetivo de assegurar um ncleo de ensino
comum a todos os estudantes do pas (lngua portuguesa, cincias, matemtica,
geografia, histria, educao fsica, educao artstica etc.).
O Programa Nacional da Merenda Escolar (PNAE), que foi objeto de
duas mudanas importantes na Nova Repblica. A primeira foi a ampliao do
nmero de dias de fornecimento da merenda, de 180 dias/ano, correspondente ao
perodo letivo, para 270 dias/ano, acrescentando-se o perodo de frias. A
segunda foi a ampliao do pblico-alvo, com a introduo do Programa de
Alimentao dos Irmos dos Escolares (Paie), cujo objetivo era fornecer, durante
todos os dias teis do ano (270, em mdia), uma refeio s crianas em idade
pr-escolar (de quatro a seis anos), residentes em regies carentes e que
tivessem irmos matriculados na rede oficial de ensino de 1 grau ou em
entidades filantrpicas.
O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) que, tambm, foi
ampliado. Entre 1985 e 1987, o volume de livros distribudos passou de 21,5 para
55,3 milhes. Alm da expanso quantitativa, houve impulsos, dirigidos pelo MEC,
no sentido de rever-se o contedo dos livros ofertados e a forma de seleo dos
ttulos. Embora as compras tenham permanecido centralizadas, os professores
foram estimulados a participar da escolha das obras, dentre os textos constantes
de uma lista fornecida pelas editoras privadas credenciadas. Os livros, at ento
descartveis, passaram a ser reutilizveis (Cunha, 1991:276).
O Programa Nacional do Material Didtico (PNMD), que visava a
suprir deficincias crnicas constadas nas escolas e nas salas de aula. Alm
disso, grande parte dos alunos e dos professores no dispunha de material
escolar bsico, por no terem condies financeiras de adquiri-los. O programa
distribua itens de materiais didticos considerados imprescindveis ao
aprendizado a alunos e professores, salas de aula e unidades escolares da rede
pblica de 1 grau, em todo o pas.

68
De acordo com o ministro da Educao, para a melhoria da qualidade do ensino e o combate da evaso e da
repetncia era crucial o trabalho com o professor e sua valorizao profissional. Ainda segundo o ministro:
A intensificao da qualificao e do treinamento do professorado leigo, do assalariado geral e, finalmente, a
melhoria salarial, sobretudo dos professores municipais (que muitas vezes ganham abaixo do salrio mnimo)
so medidas preliminares para que a escola possa adquirir uma nova qualidade. Estas so medidas que devem
se prender idia de uma escola no segmentada, capaz de fazer com que uma nova qualidade do ensino
possa chegar a todos sem no entanto uniformizar a educao ministrada, tal como o sonharam os nossos
pioneiros educadores (Maciel, Marco. Prioridade para o ensino bsico. Folha de S.Paulo, 18/7-1985).
203
Finalmente, o Programa de Descentralizao e Participao, que
procurava traduzir para a poltica educacional este objetivo central da agenda
reformista para o conjunto da poltica social.
69

Outra iniciativa simblica voltada para a reforma do ensino bsico foi a
promoo, pelo MEC, de ampla mobilizao nacional para debater os problemas
da educao bsica. O Dia D da Educao, como ficou conhecido o evento, foi
realizado no dia 18/9/1985 e mobilizou a totalidade das escolas de 1
o
e 2
o
grau do
pas, para debater os problemas da educao bsica.
Em cada escola, professores, funcionrios, alunos e seus pais
suspenderam suas atividades rotineiras para debater as solues para os
problemas existentes nas salas de aula, tendo como referncia o tema a escola
que temos e a escola que queremos. Segundo informaes oficiais, o evento teria
mobilizado cerca de 25 milhes de alunos e um milho de professores em 210 mil
escolas (Cf. Documento orienta os rumos do ensino. O Estado de S.Paulo, 15/10-
1985).
Posteriormente, em ato poltico promovido em Braslia, os 27 secretrios de
Educao dos governos estaduais, dos territrios e do Distrito Federal
apresentaram ao ministro da Educao, Marco Maciel, as avaliaes sobre o "Dia
D". As concluses foram encaminhadas ao presidente Jos Sarney, que, em
solenidade oficial, recebeu, individualmente, de cada um dos 27 secretrios, os
relatrios de sua regio.
70

O relatrio do Ministrio da Educao destacou como saldos benficos do
Dia D a participao popular, o diagnstico da educao nacional, a enorme
expectativa de mudana gerada e o compromisso, nesse sentido, firmado entre o
povo e o governo. De acordo com o ento coordenador do 1
o
e 2
o
grau do MEC, o
documento entregue ao presidente no era um mero dirio de bordo. Ele
indicava as linhas e diretrizes da educao bsica" (Cf. Documento orienta os
rumos do ensino. O Estado de S.Paulo, 15/10/1985).

69
No I PND/NR (Seplan, 1986a:70), no captulo dedicado ao ensino fundamental, esse objetivo aparece assim
exposto: Muitos dos problemas educacionais tm sua origem na excessiva centralizao dos recursos
pblicos, na rigidez do processo decisrio e na ambigidade gerada pelas competncias concorrentes na rea
governamental. A situao agrava-se em razo das deficincias de coordenao entre rgos que financiam,
gerem e executam aes educacionais. Alm disso, consideradas as dimenses territoriais do pas e suas
disparidades de renda, a poltica de desenvolvimento regional tem resultado em mera justaposio de aes,
de carter compensatrio, divorciadas de perspectivas nacionais. Evidencia-se, ainda, a ausncia de
participao da sociedade como um todo e, em especial, do jovem, na discusso dos problemas educacionais.
A mudana desse quadro exige estratgias que propiciem descentralizao de encargos pblicos, sem prejuzo
da fixao de normas nacionais, correo das disparidades inter-regionais e interpessoais de renda
procurando assegurar maior rapidez ao fluxo de recursos destinados s atividades educacionais e
participao de todos os cidados na formulao e implementao das polticas educacionais.
70
Na oportunidade, o presidente afirmou: "A Nao exige, hoje, que saiamos das palavras e entremos na rea
das aes" (Cf. Sarney quer ao na rea educacional. Jornal do Brasil, 16/10/1985).
204
5.3 ENSINO SUPERIOR
A exemplo do que se observa para os demais setores sociais, tambm na
educao o binio 1985-86 marcado pela instituio de comisses ou grupos de
trabalho, que reuniram representantes de diversas categorias, tendncias polticas
e setores da sociedade e do Estado, com o objetivo de fornecer subsdios para a
reforma de segmentos da poltica educacional. O que diferenciou a educao dos
demais setores foi a quantidade de comisses institudas. Apenas nos primeiros
sete meses da gesto de Marco Maciel, foram criadas onze comisses, algumas
com mais de mais de trinta membros.
71

Dentre essas comisses, certamente, a mais importante e polmica foi a
encarregada de propor novos rumos para o ensino superior. Como mencionei no
Captulo anterior, a reforma do ensino superior era um dos pontos centrais da
agenda reformista no campo da educao. O discurso que Tancredo Neves
preparou para sua posse como presidente da Repblica mencionava a criao de
uma comisso de alto nvel para apresentar uma nova poltica do ensino
superior. Cumprindo este compromisso, em maro de 1985 Sarney instituiu a
Comisso Nacional para a Reformulao da Educao Superior (CNRES).
72


71
Foram formadas comisses voltadas para propor mudanas nas reas de Lngua Portuguesa, Desporto,
Juventude, Engenharia, Arquitetura, Cincias Agrrias, Cincia e Tecnologia, Agricultura, Minas e Energia e
Interior. No final de 1985 foi instalada a Comisso para Aprimoramento da Educao Tcnica. Cf. Maciel j
criou 11 comisses, mas mudanas ainda so poucas. Folha de S.Paulo, 2/12/1985.
72
A anlise do discurso do ministro da Educao Marco Maciel sinaliza a aparente expectativa do governo
em relao aos trabalhos da Ceres: J tivemos oportunidade de afirmar que no haver neste pas uma Nova
Repblica se no houver uma nova educao. Podemos, agora, tambm dizer que no haver uma nova
educao, se no houver uma nova universidade. No a dos a que desejam acima da lei e voltada apenas para
satisfao dos seus prprios interesses. E no dos que a querem passiva e submissa aos eventuais e
transitrios interesses de cada governo. exatamente por isso que o presidente Jos Sarney constituiu uma
comisso para a desafiadora tarefa de redefinir os destinos da instituio universitria: para que possa, em
decorrncia de sua prpria representatividade, dizer como a quer a sociedade, a Nao e os que tm o encargo
de faz-la institucionalmente autnoma e cientificamente livre para que seja pluralista e participativa de nosso
tempo. O governo no pretende um simples diagnstico, nem deseja uma avaliao dos graves e angustiantes
problemas que atingem a universidade. O que esperamos, na verdade, muito mais: queremos um debate,
amplo, profundo, abrangente, necessariamente contraditrio, mas, nem por isso, inconcluso. As idias
surgidas no seio da comisso, ou que lhe forem trazidas por aqueles a ela convocados ou que
espontaneamente perante ela comparecerem, sero instrumentos extremamente teis para que se componha o
vasto e diversificado painel que reflita, no atual momento, a realidade universitria do pas. No lhes
delimitamos o campo de ao e no estabelecemos qualquer restrio para o desempenho de suas tarefas.
Continuamos em que, imbudos da sbia responsabilidade que a Nao lhes outorga, possam dizer ao governo
o que julgam melhor para o pas, para os mais srios cometimentos tpicos da instituio universitria. Para
esse fim, devem recolher os depoimentos que julgarem necessrios e, sobretudo, estabelecer com o Ministrio
da Educao, com as entidades e instituies que lhe so vinculadas, com os professores, alunos e servidores,
ou suas entidades representativas, enfim, com toda a sociedade, numa interao indispensvel, na busca de um
processo de mudanas que no se esgote na definio de alguns objetivos, mas que, ao contrrio, signifique
um criativo e necessrio aggiornamento a que toda instituio cientfico-cultural est obrigada (Maciel,
Marco. Educao superior, sua reformulao. Folha de S.Paulo, 8/5/1985).
205
A CNRES, instituda em 29/3/1985, reuniu-se de maio a novembro desse
ano, quando ento concluiu seus trabalhos e encaminhou ao MEC o relatrio final,
intitulado "Uma Nova Poltica para a Educao Superior Brasileira".
No incio de fevereiro de 1986, o MEC constituiu o Grupo Executivo para
Reformulao do Ensino Superior (Geres), com o objetivo de estudar as
sugestes apresentadas pela CNRES e encaminhar as medidas administrativas e
legais necessrias reforma universitria. Com o prazo de noventa dias para
concluir seus trabalhos, o Geres era constitudo de cinco membros.
73

Com base no relatrio da CNRES, o Geres elaborou um anteprojeto de lei
de reformulao focado apenas nos estabelecimentos federais de ensino superior,
deixando de lado os estaduais, os municipais e os privados. O anteprojeto do
Geres foi divulgado no dia 30/7/1986, j na gesto do ministro da Educao, Jorge
Bornhausen.
Como discutiremos adiante, a divulgao do anteprojeto do Geres, em
setembro de 1986, provocou reaes e crticas da comunidade universitria e
cientfica. Alm de discordarem de inmeros pontos da proposta do MEC,
solicitavam maior prazo para discutir a matria e criticavam o aodamento do
governo, ao encaminhar a proposta ao Congresso sem debate e s vsperas da
instalao do Congresso Constituinte. Ante essas reaes, o governo recuou da
deciso inicial de enviar seu projeto ao Congresso Nacional, como inicialmente
previsto.
5.4 A EXTINO DO MOBRAL
A chamada remoo do entulho autoritrio tambm foi perseguida na rea
educacional. Alm da reviso das restries impostas pelo regime militar
atuao poltica das entidades estudantis,
74
destacou-se a extino do Movimento
Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), criado em dezembro de 1967 e implantado a
partir de setembro de 1970 pelo governo Mdici. Em seu lugar, foi criada a
Fundao Nacional para a Educao de Jovens e de Adultos (Educar).
O Mobral era um dos smbolos da ditadura e sua extino tinha um evidente
carter simblico. Mais do que isso, o Mobral havia fracassado estrondosamente

73
O Geres era integrado pelas seguintes personalidades: Antnio Otvio Cintra (secretrio-geral adjunto do
MEC); Getlio Pereira Carvalho (tambm secretrio-geral adjunto); Paulo Elpdio de Menezes Neto
(secretrio de Educao Superior do MEC); Edson Machado de Souza (diretor-geral da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, Capes); e Srgio Costa Ribeiro (coordenador do Programa de
Estudos em Poltica da Educao Superior da Secretaria de Educao Superior do MEC).
74
Lei n. 7.395/85, resultante de Projeto de Lei, de autoria do ministro da Educao Marco Maciel, que revoga
a legislao dos governos militares proibindo a atuao da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), das Unies
Estaduais de Estudantes (UEE) e das entidades em nvel de cada instituio de ensino superior (Cunha,
1991:313).
206
em seus objetivos de alfabetizao de adultos,
75
fato reconhecido pelo ex-ministro
da educao do regime militar, Jarbas Passarinho,
76
em cuja gesto o Mobral fora
criado, bem como pelo ento ministro da Educao, tambm ligado base poltica
da ditadura, Marcos Maciel.
77

Entretanto, os acontecimentos posteriores demonstraram que a
transformao do Mobral em Fundao Nacional para a Educao de Jovens e
Adultos (Educar) foi, fundamentalmente, simblica (Cunha, 1991). Esse ponto ser
desenvolvido na terceira parte desta tese.
5.5 ENSINO TCNICO
O diagnstico sobre o Ensino do 2
o
Grau, apresentado no I PND/NR
apontava a insuficincia e inadequao da oferta como obstculo
democratizao das oportunidades educacionais nesse nvel. A seletividade do 2
o

grau era agravada pela insuficincia da oferta pblica nesse grau de ensino
(Seplan, 1986a:98).
Em consonncia com esse diagnstico, a linha programtica traada para o
2
o
grau tinha por objetivo garantir a oferta de ensino regular de 2
o
grau em termos
compatveis, tanto em qualidade quanto em quantidade, com o fluxo dos egressos
da escola de 1
o
grau, possibilitando-lhes optar pelo exerccio profissional imediato
ou pelo ingresso na universidade (Idem:66).
Nesse sentido, a estratgia do governo assentava-se no reforo e na
ampliao da capacidade de atendimento das escolas tcnicas federais.

75
Segundo informaes divulgadas na imprensa, dos quarenta milhes de pessoas que se inscreveram no
Mobral em todo o pas durante os seus quinze anos de existncia, quinze milhes receberam certificados, mas
o prprio rgo reconhece que apenas 1,5 milho pode ser considerado alfabetizado (Fundao Educar ainda
no tem orientao definida. Folha de S.Paulo, 1/12/1985).
76
Esse fato foi admitido em 1985 por Jarbas Passarinho, ministro da Educao do governo Mdici, nos
seguintes termos: O Mobral compreendia comear a fascinante misso de alfabetizar 18 milhes de
analfabetos, com 15 anos de idade e mais. (...) Quando veio 1980, espervamos ter reduzido a taxa de
analfabetismo de adultos para 10%, o censo mostrou que era de 26%! Em vez de 5 milhes de analfabetos
adultos residuais, havia 19 milhes! (Passarinho, Jarbas. Distores afetaram essncia do Mobral. Folha de
S.Paulo, 1/12/1985).
77
Ao anunciar a extino do rgo, o ministro da Educao, Marco Maciel, tambm admitiu seu fracasso:
Essa redefinio decorre do reconhecimento, pelo governo, de que o Mobral fracassou. (...) Vamos corrigir
os erros que o Mobral cometeu. Vamos evitar uma ao voltada apenas para a alfabetizao. Esse erro levou o
Mobral a no ter conseguido alfabetizar, da existirem hoje no pas quinze anos aps a criao do Mobral
cerca de vinte milhes de analfabetos". Alm desse contingente, existiam, tambm, "milhes de outros
brasileiros que, dominando precariamente as tcnicas de ler e escrever, esto expostos regresso, ao
analfabetismo". Para o ministro, "esse quadro dramtico a expresso mais clara do malogro de uma poltica
educacional que, por fatores diversos, no exibiu a realizao de esforos suficientes para um
desenvolvimento pleno de nosso sistema bsico de ensino" (Cf. Fundao substitui o fracassado Mobral.
Folha de S.Paulo, 26/11/1985).
207
Em termos concretos, foi lanado em meados de 1986 o Programa de
Expanso e Melhoria do Ensino Tcnico (Protec), cuja meta era construir ou
ampliar 200 escolas agrcolas (de 1
o
grau) e agrotcnicas e industriais (de 2
o

grau). A expectativa do governo era atender 180 mil estudantes brasileiros do 1 e
2 grau. A primeira etapa do programa, anunciada no segundo semestre de 1986,
previa a construo de 65 escolas, que beneficiariam cerca de 25 mil estudantes,
bem como a recuperao e modernizao de outras 22, que estavam em
condies precrias (MEC destina CZ$ 500 Mi a escolas tcnicas. Folha de
S.Paulo, 17/6/1986).
No entender de Cunha (1991:278), a ambiciosa meta de construir 200
escolas tcnicas foi estabelecida sem base objetiva e tcnica. A principal
motivao, de natureza poltica, seria contrapor-se poltica educacional do
governador do Estado do Rio de Janeiro (Leonel Brizola, 1983-1986), que
prometia construir quinhentos grandes prdios para escolas de 1 grau ensino.
Alm do Protec, encontrava-se em desenvolvimento, desde 1984, o
Programa de Melhoria do Ensino Tcnico Industrial e Agrcola (Edutec), financiado
pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird).
Seu objetivo era a formao de recursos humanos, a ampliao e a
melhoria da infra-estrutura da totalidade do sistema de educao tcnica de 2
o

grau existente, envolvendo a rede federal (33 escolas agrotcnicas e vinte
tcnicas), a rede de vrias unidades da Federao (vinte escolas agrcolas e
quatorze industriais), alm de duas escolas operadas por entidades privadas. Os
recursos negociados eram da ordem de US$ 43,7 milhes para o perodo de
1984-1987 (Nepp, 1990). Como veremos posteriormente, esses objetivos tambm
no foram observados entre 1987-1990.
6 REFORMA DAS POLTICAS URBANAS
No binio 1985-1986 assiste-se a alguns ensaios de reforma das polticas
de habitao e saneamento bsico herdadas do regime autoritrio. Nesse sentido,
destacou-se a instituio, por ato do presidente da Repblica, do Grupo de
Trabalho para a Reformulao do Sistema Financeiro da Habitao (GTR/SFH) e
da Comisso para a Reformulao do Sistema Financeiro do Saneamento
(CR/SFS). O mpeto reformista foi residual no caso da poltica nacional de
transportes coletivos urbanos.
6.1 POLTICA HABITACIONAL
A principal iniciativa que visava reforma da poltica habitacional foi a
constituio do Grupo de Trabalho de Reformulao do Sistema Financeiro da
Habitao (GTR/SFH) em agosto de 1985 (Decreto n. 91.531/85).
208
Presidido por Raphael de Almeida Magalhes, futuro ministro da
Previdncia e Assistncia Social, o GTR/SFH era integrado por representantes do
governo, da sociedade civil e da iniciativa privada, alm de personalidades do
meio poltico e acadmico, com destaque para a professora Maria da Conceio
Tavares.
78

O GT foi incumbido de analisar os fundamentos, a evoluo e os
problemas do SFH e apresentar subsdios e sugestes para a reformulao da
poltica habitacional. Em janeiro de 1986, os trabalhos foram concludos e o
relatrio final encaminhado ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente (MDU, 1986).
Segundo o relatrio, os trabalhos foram balizados pelas diretrizes do I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I-PND/NR) que conferiam
"prioridade absoluta" ao atendimento dos estratos de menor renda, residentes nas
periferias urbanas. Dada essa premissa, o GT constatou o evidente contraste
entre tais diretrizes sociais e econmicas e a estrutura e os procedimentos ento
vigentes no mbito do SFH. Da mesma forma, constatou que os instrumentos
reguladores da atuao do governo federal no setor eram insuficientes ou
ineficientes, tanto do ponto de vista conceitual como do operacional.
O ponto de partida do trabalho foi o estabelecimento de consensos sobre
determinados princpios gerais unificadores da reorientao geral sugerida.
Nesse sentido, foram estabelecidos princpios gerais relativos aos seguintes
aspectos: habitao como parte da questo social; responsabilidades do Estado;
mltiplas formas de produo e de acesso; participao dos interessados; moradia
como parte da questo urbana; requisitos da moradia; conceito de dficit
habitacional e prioridade para enfrent-lo; ao efetiva sobre custos e qualidade;
adequao de recursos; reforo e melhoria dos instrumentos do Poder Pblico;
papel dos agentes; nova funo do BNH; e resultados pretendidos (MDU, 1986:7-
17).
A seguir destaco as principais recomendaes. Para facilitar a leitura, a
anlise est dividida em seis tpicos, a saber:
reviso das fontes de financiamento;

78
O GTR/SFH era composto de representantes dos seguintes rgos: ministrio do Desenvolvimento Urbano
e Meio Ambiente; ministrio da Fazenda; ministrio do Trabalho; secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica; Banco Nacional da Habitao; Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC);
Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (Abecip); Sindicato das Empresas de
Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis de So Paulo (Secovi); Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria (Abes); Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB); Associao Brasileira das Cohabs;
Associao Brasileira dos Inocoops; Coordenao Nacional dos Muturios; Conselho Federal dos Corretores
de Imveis; e Instituto de Resseguros do Brasil. Alm de Maria da Conceio Tavares, foram convidados a
integrar a comisso, Marclio Marques Moreira, Andr Lara Resende, Acir Frederico Horta Barbosa Pinto da
Luz, Carlos Moacir Gomes de Almeida, Augusto Jeferson de Oliveira Lemos e Fabiano Saporiti Campelo.
209
reorientao da prioridade dos gastos;
ampliao do conceito de moradia;
Poltica Habitacional e Poltica de Desenvolvimento Urbano;
organizao institucional; e
ausncia de consenso na separao dos subsistemas social
e mercado.
Reviso das Fontes de Financiamento
Como ficou dito na Primeira Parte desta tese, as fontes de financiamento da
poltica de habitao no ps-64 eram presididas, exclusivamente, pela lgica da
auto-sustentao financeira. No era previsto o aporte de recursos de origem
fiscal a fundo perdido. Esse mecanismo de financiamento inviabilizava o
atendimento das camadas de menor renda.
79

Essa recomendao estava ancorada no princpio, estabelecido pelos
integrantes do GT, de que a habitao parte da questo social e vincula-se,
necessariamente, ao estgio de desenvolvimento econmico alcanado pelo pas.
Nesse sentido, a poltica habitacional deveria proporcionar a todas as famlias
brasileiras, ponderada a situao socioeconmica de cada qual, as melhores
condies possveis de moradia.
Outro princpio adotado pelo GTR/SFH, relacionado ao anterior, era que o
provimento da moradia popular era da responsabilidade do Estado. Em funo
da estrutura de distribuio de renda, nos pases de industrializao tardia o
mercado mostrava-se inadequado para prover a oferta de habitao s
populaes carentes, o que impe ao Poder Pblico a responsabilidade de
planejar, programar, promover a execuo e fornecer recursos em volume e
condies adequadas, que garantam quelas populaes melhores condies de
moradia. O documento sentenciou que a questo do direito moradia para a
populao de baixa renda um dever do Estado (MDU, 1986:7).
Destaque-se ainda o longo diagnstico feito pelo GTR/SFH acerca dos
fatores que levaram ao esgotamento do SFH no incio dos anos 80. Alm dos
condicionantes impostos pela conjuntura econmica recessiva do incio dos anos
80, o documento listou um conjunto de inconsistncias endgenas ao modelo,
muitas das quais j referidas, na anlise que desenvolvi na Primeira Parte desta
tese. Dentre tais fatores o documento destaca a "baixa qualidade de diversos

79
O GTR/SFH incorpora esta crtica, nos seguintes termos: Os investimentos nos programas de contedo
social no podem obedecer lgica da equao financeira que a essncia do atual SFH, exigindo subsdios
explcitos de origem fiscal. Nesse sentido, adverte que o Estado deve aplicar os recursos sob sua gesto
FGTS ou de origem fiscal exclusivamente no custeio de programas de contedo social, compreendidos os
destinados produo ou melhoria de moradias para as populaes de baixa renda, implantao de redes
de gua e esgoto e melhoria de sistemas de transportes coletivos pblicos (MDU, 1986:8).
210
investimentos, alguns diretamente executados pelo BNH, realizados entre 1982 e
1984, por interesses meramente eleitorais, de discutvel prioridade social, de
localizao inadequada, de pssima qualidade e de elevado custo". Tambm so
mencionados os crditos do BNH contra as sociedades de crdito imobilirio em
liquidao.
Em seguida, foram sugeridas "medidas corretivas", parte das quais
relacionados conduo da poltica econmica e outras afetas a aspectos
intrnsecos ao modelo SFH: mudanas na legislao do FGTS; concluso dos
processos de liquidao extrajudicial de sociedades de crditos; criao de um
novo tipo de caderneta de poupana; estmulo ao investimento em imveis de
aluguel; definio de fontes para cobrir os resduos dos saldos devedores
remanescentes no final do contrato estatal (FCVS).
Reorientao da Prioridade dos Gastos
O documento sugere um elenco de medidas visando reorientao das
aplicaes do SFH. Essa apresentao era precedida por um diagnstico das
causas da "taxa de inadimplncia absolutamente anormal" que atingia o SFH,
resultante da evidente falta de sintonia entre a lgica financeira com que opera o
BNH e a capacidade de pagamento, sobretudo dos muturios de baixa renda
(MDU, 1986:27).
Visando a superar essa assimetria, o GT recomendou, entre outras
medidas, que a poltica habitacional priorizasse as famlias de baixa renda (renda
de at trs salrios mnimos mensais) mediante tratamento diferenciado.
Esse foco aparece, por exemplo, no estabelecimento de regras de
comprometimento da renda com amortizao de financiamento habitacional
diferenciadas por extratos de renda. De um lado, as famlias de baixa renda
(nveis inferiores a trs salrios mnimos mensais), que pagaro pela amortizao
de seus financiamentos (para a melhoria da prpria habitao, de lote urbanizado,
aquisio de embrio de casa ou outra forma qualquer de acesso moradia) no
mais que um percentual fixo inferior a quinze por cento da renda efetivamente
percebida, procedendo-se correo das prestaes e dos saldos devedores
pelos mesmos ndices e no mesmo momento das correes de salrios,
computando-se apenas o aumento bsico concedido categoria profissional a que
pertena o muturio e fixando-se, no controle de financiamento, o nmero de
prestaes a serem pagas.
De outro, as famlias com mais de trs e at oito salrios mnimos de renda
mensal, que pagaro juros crescentes, por faixa de renda, de 1% a 5%,
recomendando-se, com toda a urgncia, estudos e previdncias no sentido de
definio realista dos nveis de comprometimento de renda e, tambm, no tocante
aos indexadores e periodicidade de correo de saldos devedores, reajustes
salariais e reajustes de prestaes habitacionais, procurando-se compatibiliz-los,
211
tanto quanto possvel, e respeitando-se o princpio de resgate de prestao
equivalente ao reajuste de salrio de categoria profissional do muturio". (MDU,
1986:26-27).
Ampliao do Conceito de Moradia
A ampliao do conceito de habitao, envolvendo no apenas a moradia,
mas tambm a infra-estrutura urbana, foi outro princpio orientador das propostas.
Nesse sentido, o GT criticou o modelo dominante cuja nica opo era a
produo de casa nova visando a tornar cada brasileiro proprietrio de casa
nova e advogou a ampliao das formas de produo e de acesso moradia.
Segundo o documento, o conceito ento vigente deveria dar lugar
compreenso de que o fundamental em um programa adequado s condies
brasileiras a garantia de acesso moradia digna para a grande maioria da
populao, abrangendo, alm da casa nova prpria, moradias de aluguel, em
comodato, por leasing, bem como a simples melhoria fsica da moradia ocupada
(Idem:9).
O princpio da existncia de mltiplas formas de produo e acesso foi
reforado pelas informaes do IBGE (Pnad), dando conta de que o dficit
habitacional urbano em 1984 atingia cerca de 1,2 milho de moradias situadas em
aglomeraes inorgnicas ou sem acesso regular, destitudas de um ou mais
servios bsicos de gua, energia eltrica.
Tendo por base esse conceito, o GT recomendou a prioridade a um
programa de urbanizao simplificada de favelas ou aglomeraes semelhantes,
de baixo custo e com a participao dos interessados, envolvendo regularizao
da propriedade, financiamento para a melhoria da qualidade da moradia e
introduo de servios bsicos de saneamento (Idem:12).
Na mesma perspectiva o relatrio recomendou que a prioridade para
atendimento das famlias de baixa renda contemplasse, alm da melhoria
concreta de sua habitao atual, a oferta de servios bsicos de saneamento e
transporte coletivo, especialmente gua tratada e esgotos, para os quais devem
ser orientados com prioridade os investimentos pblicos" (Idem:10).
Poltica Habitacional e Poltica de Desenvolvimento Urbano
O documento registrou que pela unanimidade dos seus integrantes, o GT
considerou essencial a existncia, com a brevidade possvel, de Lei de
Desenvolvimento Urbano que regule, de maneira efetiva, o crescimento das
cidades (Idem:32).
Dado que moradia s pode ser tratada como parte da questo urbana,
logo a poltica habitacional s ter sentido, como parte da poltica de
212
desenvolvimento urbano, destinada, em essncia, a melhorar a qualidade de vida
de todos os segmentos das cidades.
80

Organizao Institucional
O GTR/SFH props que a poltica habitacional fosse contemplada como um
dos captulos da poltica de desenvolvimento urbano, de alcance nacional,
descentralizada e baseada na cooperao institucional e financeira das trs
esferas de governo, coordenada, na esfera federal, pelo MDU.
Nesse contexto, recomendou a redefinio da composio, das
competncias e das formas de atuao do MDU, do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU) e do BNH. Esse ltimo rgo passaria a ser
uma agncia financeira federal para o desenvolvimento urbano, com a
denominao de Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano (BNDU). O GT
tambm prope a redefinio da composio e das atribuies do Conselho
Curador do FGTS e do Conselho de Administrao do BNH (MDU, 1986:49-51).
Separao dos Subsistemas Social e Mercado
A separao dos subsistemas social e de mercado foi outra proposta
defendida por parte dos membros do GT. O subsistema social compreendia os
programas voltados para a moradia popular, que seriam financiados com recursos
do FGTS e do Tesouro Nacional a fundo perdido.
O subsistema mercado compreendia os programas dirigidos s camadas
de renda mdia e alta, que seriam financiados com recursos da caderneta de
poupana e seria administrado pelas instituies financeiras que integram o
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) sob a superviso e controle
do Banco Central
A proposta de separao dos sistemas preconizava que o BNH
(transformado em Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano, BNDU) fosse
responsvel apenas pela gesto do subsistema social enquanto a competncia
sobre o subsistema mercado seria transferida para o Banco Central.

80
Nessa perspectiva, a nova poltica habitacional dever-se-ia orientar pelas seguintes diretrizes: a) apoio
institucionalizao e prtica do planejamento urbano, bem como gesto urbana necessria para
implement-lo; b) apoio melhoria da infra-estrutura urbana de maior interesse social, envolvendo
investimentos e servios como os de: abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; drenagem;
destinao final de resduos slidos; limpeza pblica; e sistemas virios; c) apoio melhoria e adequao da
oferta de equipamentos e servios comunitrios como: sade; educao; abastecimento; comunicao; lazer; e
segurana; d) apoio soluo do problema habitacional atravs da organizao do espao territorial e de:
legalizao da posse da terra ocupada; acesso a lotes urbanizados pelas famlias carentes; urbanizao dos
aglomerados de sub-habitaes; melhorias habitacionais; produo ou financiamento de aquisio de unidades
habitacionais novas ou usadas; moradias de aluguel, leasing, comodato e outras formas de ocupao;
financiamento de materiais de construo; e e) apoio aos investimentos e aos servios de transportes
coletivos (Idem:37-38).
213
Essa proposta apresentava duas vantagens principais. A primeira era
acabar com o caixa nico, no qual os recursos do FGTS, que deveriam ser
aplicados em programas para baixa renda, eram utilizados em programas para as
faixas superiores. A segunda era estabelecer uma base financeira adequada
(FGTS e recursos oramentrios) para o financiamento de programas de moradia
popular.
Entretanto, essa proposta no obteve consenso. Em vista disso, o
documento apresentou um resumo das duas principais linhas de argumentao,
com o objetivo de permitir reflexes, estudos complementares e decises de
governo.
6.2 POLTICA DE SANEAMENTO
No caso da reforma do Planasa e do SFS, os ensaios reformistas emitidos
pelo Executivo federal foram de duas naturezas. De um lado, a instituio da
Comisso de Reformulao do Sistema Financeiro de Saneamento (CR/SFS). De
outro, a adoo de medidas que procuravam corrigir dois pontos crticos do
Planasa: a instituio do Programa de Saneamento para Populao de Baixa
Renda (Prosanear), que previa a aplicao de recursos federais a fundo perdido; e
a incorporao dos municpios que no aderiram ao Planasa.
6.2.1 A COMISSO DE REFORMULAO DO SFS
Em outubro de 1985, foi instituda a Comisso de Reformulao do
Sistema Financeiro de Saneamento (CR/SFS) com o objetivo de reestudar esse
sistema e propor recomendaes e gerar subsdios para a formulao de uma
Poltica Nacional de Saneamento consistente com as condies socioeconmicas
e culturais prevalecentes na sociedade brasileira e tendo presentes as diretrizes
do governo central para o Desenvolvimento Urbano e Ambiental (Portaria do
Gabinete do ministro do MDU n. 142/85).
Em fevereiro de 1986, os trabalhos foram ultimados e o relatrio final
encaminhado ao ministro do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU,
1986b).
Conservadorismo na Composio da Comisso
Na composio da Comisso, predominaram os interesses conservadores.
Tiveram assento os representantes dos principais grupos de interesses
burocrticos, privados e corporativos que, ao longo da ditadura, detiveram
posies privilegiadas no processo de deciso do Planasa.
Alis, o conservadorismo da Nova Repblica nesta rea j havia sido
sinalizado com a manuteno de Irvando Mendona Pires no cargo de diretor de
Engenharia e Saneamento do BNH. Pires fora um dos idealizadores do Planasa e
dirigente do BNH durante a ditadura.
214
A representao da iniciativa privada contemplava os principais grupos de
presso e de interesses de empreiteiras de obras pblicas e fabricantes de
materiais e equipamentos especializados no saneamento.
81

Dentre os organismos pblicos, alm do MDU (representado pela
Secretaria Geral Adjunta, que presidiu a Comisso, e pela Secretaria de
Saneamento, que funcionou como Secretaria Executiva), tiveram assento na
Comisso representantes do Banco Nacional da Habitao (BNH), da Secretaria
Especial do Meio Ambiente (Sema), do Departamento Nacional de Obras e
Saneamento (DNOS), da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
(Seplan-PR) e da Fundao Servios de Sade Pblica (FSESP).
A Comisso contou ainda com representantes da Associao das
Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe) que foi constituda no final
de 1984 e congregava as 26 companhias estaduais de saneamento bsico.
Os municpios autnomos foram representados pela Assemae, criada em
1984, congregando os servios de saneamento bsico dos cerca de 1.200
municpios que no aderiram poltica oficial, de todos os estados brasileiros
(menos Acre e Amap), alm da Cetesb e da FSEP.
Correo pontual do Planasa e Incorporao dos Autnomos
A Comisso buscava dois objetivos centrais: introduzir mudanas pontuais
no Planasa, corrigindo seus aspectos mais crticos; e encontrar solues
conciliatrias para incorporar os municpios autnomos. Em agosto de 1985, dois
meses antes da sua instituio, o referido diretor de engenharia e saneamento do
BNH, em palestra proferida no 13
o
Congresso Brasileiro da Abes, explicita com
clareza este ponto:
Antes de iniciar esta palestra desejo informar que o Senhor Ministro do Desenvolvimento
Urbano, Dr. Flvio Peixoto, incumbiu-me de esclarecer que a Comisso a ser criada para estudar a
implementao de programas de saneamento e proteo ao meio ambiente no pressupe
reviso do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), dado que o considera um Plano
estruturado, atravs do qual se vm alcanando expressivos resultados no Pas. (...)
Desejo tambm fazer referncia questo principal que se coloca para os debatedores deste
Congresso, ou seja, a da atuao das Companhias Estaduais de Saneamento e dos rgos
autnomos municipais. nosso entendimento que, nos dois casos, os trabalhos realizados so

81
Dentre os segmentos privados, destacava-se a Associao Brasileira dos Fabricantes de Materiais e
Equipamentos para Saneamento (Asfamas), criada em 1974 e integrada por fabricantes de materiais e
equipamentos para saneamento; a Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), criada em 1957, que
congregava os sindicatos da Construo Civil, Associaes de Empresas Executoras de Obras Pblicas,
Associaes do Mercado Imobilirio, Empresas Construtoras e Empresas Fabricantes e Fornecedoras de
Materiais de Construo; e a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes), constituda
em 1966, que congregava firmas de consultoria e de projetos, empresas construtoras, fabricantes de materiais
e equipamentos, companhias estaduais de saneamento, rgos pblicos, servios municipais de gua e esgoto
e profissionais ligados ao setor.
215
complementares, e no excludentes. A Diretoria de Engenharia e Saneamento do BNH estuda,
no momento, alternativas para atender aos chamados municpios independentes, sem fazer,
entretanto, restries ao desempenho das Companhias Estaduais de Saneamento. Ao ressaltar
estes pontos, minha inteno trazer ao conhecimento de todos que o que se busca so
solues conciliadoras, capazes de colocar no mbito do Planasa, ao lado das atividades
das Companhias Estaduais de Saneamento, as atividades de inmeros municpios, que
agem atravs de suas autarquias (Pires, 1985:332, grifos meus).
Dado esse pano de fundo, o diagnstico elaborado pela CR/SFS
reconheceu os limites estruturais, de natureza poltica e financeira, do Planasa.
Dentre os problemas, a Comisso citou a falta de atendimento aos rgos
Autnomos Municipais e os custos elevados, notadamente, na implantao dos
projetos de esgotamento sanitrio. A correo desses pontos exigiria premncia
de equacionamento, sublinha o relatrio.
Com relao aos limites financeiros, a CR/SFS criticou os mecanismos de
financiamento do setor, marcados pela inexpressiva aplicao de recursos
financeiros sem retorno (fundo perdido), que representava uma evidncia do
tratamento no-prioritrio por parte do governo federal ao setor e que acabou
inviabilizando o atendimento, em larga escala, das populaes de baixa renda
localizadas nas reas perifricas das grandes cidades e nos pequenos ncleos do
espao rural.
A Comisso tambm constatou o fracasso do Planasa no tocante ao
princpio da auto-sustentao financeira, que previa o equilbrio financeiro
permanente dos recursos. Entretanto, segundo a Comisso, isso no decorreu de
falhas na concepo do Plano. A principal razo alegada era que o regime de
monoplio nas Concessionrias Estaduais de Saneamento (CESB) no se
configurou, pois uma parcela significativa de municpios manteve sua autonomia.
Outra razo alegada era a crise financeira das Cesb.
82


82
Segundo o documento: Apesar dos inegveis avanos no atendimento com gua potvel, alcanados
graas mobilizao de expressivos recursos atravs do Planasa, o modelo acima descrito, especialmente do
ponto de vista econmico-financeiro, no se consolidou. Em primeiro lugar, o regime de monoplio dos
servios a nvel estadual pelas Cesb no se realizou, pois uma parcela significativa de municpios, em vrios
estados, manteve a autonomia dos servios de gua e esgoto. Alm disso, as Cesb, a partir de 1981, vm
convivendo com uma permanente crise financeira. Tal crise decorre do crescimento acelerado do servio da
dvida, que apresentou dificuldades de ser repassado integralmente para a populao, em virtude de fatores
estruturais e conjunturais. Deste modo, as Cesb passaram a administrar saldos a descoberto, crescentes. Nos
equacionamentos financeiros que se seguiram, coube aos estados assumirem investimentos, parcela de dvida
das companhias e parcela de seu saldo a descoberto, ocorrendo casos em que atravs de atrasos de
pagamentos insuportveis levaram fornecedores e empreiteiros a financiarem o restante desse saldo. Durante
os ltimos trs anos, ocorreram interrupes de pagamentos das prestaes devidas ao SFS, sendo efetuadas
renegociaes entre Companhias e BNH para regularizao desta situao. As projees financeiras indicam
que a situao pode se agravar caso no sejam reformuladas as atuais regras que regulam o SFS (MDU,
1986b).
216
Proposta de Modelo Institucional
A despeito do seu conservadorismo, o modelo institucional proposto tinha
aspectos positivos. A proposta ampliava o acesso e a participao dos municpios
(inclusive os autnomos) e dos governos estaduais nos processos decisrios de
planejamento e de gesto da poltica nacional de saneamento.
Em termos objetivos, a Comisso sugeriu que as diretrizes para o setor
fossem definidas pelo governo federal atravs do MDU, ficando ao BNH reservada
a funo de agncia financeira de fomento para o desenvolvimento urbano.
Mais especificamente, o BNH deveria cumprir efetivamente as funes de
Banco de Desenvolvimento Urbano, integrado poltica nacional do setor, que
compreenderia: planejamento urbano, habitao, saneamento bsico e meio
ambiente, outras obras de infra-estrutura urbana e transporte coletivo urbano.
Visando democratizao do processo, a Comisso sugeriu a
constituio da Cmara de Avaliao e Acompanhamento da Poltica Nacional de
Saneamento no mbito do MDU.
83

No mbito de cada Unidade da Federao, foi sugerida a criao de
Conselhos Estaduais de Saneamento (CES) e de Fundos Estaduais de
Saneamento (FES). Esses conselhos deveriam, dentre outras atribuies,
coordenar e elaborao dos Planos Estaduais de Saneamento (PES), que
contemplassem todos os municpios dos estados independentemente de sua
vinculao s Companhias Estaduais de Saneamento. Esses Planos Estaduais
de Saneamento seriam consolidados, em mbito nacional, no Plano Anual de
Saneamento.
Com as mudanas sugeridas, o processo de planejamento e de definio
de prioridades para alocao de recursos no setor seria desenvolvido em dois
nveis. O primeiro, no mbito de cada estado, sob a responsabilidade dos
Conselhos Estaduais de Saneamento (CES), que, atravs de um rgo executivo
e com a assessoria tcnica do gestor do FES e da agncia regional do BNH,
deveriam definir e consolidar os programas municipais e estaduais prioritrios.
O segundo, em nvel nacional, coordenado pelo MDU em conjunto com o
BNH e com a Cmara de Avaliao e Acompanhamento da Poltica Nacional de
Saneamento, mediante a consolidao dos programas estaduais.
Comisso tambm sugere esforos no sentido de incentivar a formao de
Conselhos Municipais ou Conselhos Regionais ou de Bacias Hidrogrficas,

83
Essa Comisso seria integrada pelos seguintes membros efetivos: Secretrio Geral do MDU como
coordenador; Secretrio de Saneamento do MDU como Secretrio Executivo; Diretor Geral do DNOS;
Diretor de Engenharia e Saneamento do BNH; Secretrio Geral da Seplan/PR; Secretrio da Sema; Presidente
da FSESP/MS; Presidente da Abes Nacional; Presidente da Aesbe; Presidente da Asfamas; Presidente da
CBIC; Presidente da Comisso Interior do Congresso Nacional; Presidente da Comisso de Sade do
Congresso Nacional.
217
como suporte poltico s propostas de ao no setor de saneamento e como
elemento permanente de avaliao dos planos municipais, regionais e de
fiscalizao da qualidade dos servios ofertados.
Propostas de Reviso do Financiamento
Do ponto de vista do financiamento, as propostas tambm apontavam numa
direo correta. Todas as recomendaes partiam de trs premissas. Primeira,
que a receita tarifria deveria continuar sendo a principal fonte de financiamento
do setor, mas suplementada com recursos do FGTS e fiscais a fundo perdido,
dado o componente social do saneamento. Nesse sentido, o BNH deveria ser
transformado em banco voltado para dar apoio a intervenes de carter social
e, para tanto, dever ser amparado com recursos da Unio.
A segunda premissa era que as condies de financiamento dos
emprstimos dos SFS deveriam ser adequadas realidade socioeconmica do
setor, atravs da fixao de novos limites para as taxas de juros e prazos de
carncia e amortizao compatveis com a natureza dos empreendimentos.
Finalmente, a terceira era que a poltica tarifria do setor deveria ser
amparada numa nova legislao que fosse abrangente e flexvel, de forma a
contemplar as diversas caractersticas socioeconmicas do pas, bem como os
diversos tipos de entidades prestadoras desses servios.
6.2.2 O PROSANEAR
A segunda frente de mudanas no setor foi a instituio, em outubro de
1985, do Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda (Prosanear),
que previa a aplicao de recursos federais a fundo perdido em projetos
contemplados no Programa de Prioridades Sociais para 1986.
Como mencionado, at ento o SFS abominava a utilizao de recursos
dessa natureza. Esse era um dos fatores que limitava a efetividade social do
Planasa. Com o Prosanear, procurava-se corrigir esse ponto crtico.
De acordo com o discurso oficial, a criao do Prosanear introduzia
ajustamentos no SFS, estabelecendo condies operacionais que permitem
expandir o atendimento, no mbito do Planasa, das populaes mais carentes,
concentradas em reas insalubres, em todo o pas As finalidades sociais do
novo programa credenciam-no ao aporte de recursos transferveis aos estados ou
municpios, a ttulo de colaborao financeira, no-reembolsveis, oriundos
notadamente do Finsocial, com o objetivo de compatibilizar a viabilidade
econmico-financeira de retorno dos investimentos com a capacidade de
pagamento da populao beneficiada (MDU/BNH, 1985:2).
218
O Prosanear visava a atender as necessidades da populao urbana com
renda familiar inferior a trs salrios mnimos, que vivia em condies sanitrias
precrias, sobretudo em favelas ou na periferia das grandes cidades.
Seu objetivo era assegurar apoio tcnico e financeiro implantao e
melhoria de servios integrados de abastecimento de gua, esgotos sanitrios,
drenagem e afastamento de resduos slidos nessas comunidades, pela adoo
de tecnologias, mtodos e processos construtivos simplificados, que reduzam os
custos de execuo, manuteno e operao dos servios. A principal novidade
do programa era o fato de contemplar a aplicao de recursos de natureza fiscal
da Unio (Finsocial), a fundo perdido.
6.2.3 A INCORPORAO DOS MUNICPIOS AUTNOMOS
Finalmente, a terceira frente de reforma do setor foi a instituio de uma
linha de crdito do SFS para os rgos Autnomos Municipais (Resoluo n.
51/85 do BNH). Essa medida procurava corrigir outro aspecto crtico do modelo
centralizador do Planasa, que pressupunha a adeso dos municpios. Como
mencionei anteriormente, um dos instrumentos utilizados para coagir os
municpios recalcitrantes era o bloqueio dos financiamentos. Mesmo assim, muitos
deles preferiram manter sua autonomia.
No incio dos anos 80, no contexto da luta pela redemocratizao do pas,
as crticas ao modelo centralizador foram incorporadas na agenda reformista,
posto que ele conflitava com os princpios da descentralizao, da participao e
da autonomia municipal. nesse contexto que foi criada a Associao dos
Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae), em 1984, aglutinando mais de
mil municpios que no aderiram ao Planasa. O cerne da crtica da Assemae era o
bloqueio dos financiamentos. A Resoluo n. 51/85 do BNH era uma tentativa de
responder a essas presses.
6.3 POLTICA DE TRANSPORTE PBLICO
No transporte pblico, no so constatadas iniciativas do Executivo federal
no sentido de reorganizar estruturalmente a poltica nacional herdada do
autoritarismo.
Ao contrrio do que ocorre para os demais setores da rea social, sequer
no mbito do discurso o setor foi contemplado. O diagnstico dos problemas era
insuficiente e suas causas estruturais no foram identificadas de forma correta. Na
verdade, o discurso antecipou uma inflexo que se concretizou em 1990, qual
seja, a de considerar o transporte pblico apenas como uma questo do poder
local, minimizando a necessidade de uma poltica nacional para o setor.
Esse equvoco (Fagnani, 1995) j transpareceu no I PND/NR, que
compreendia o transporte pblico como uma questo de poltica local, atuando o
219
governo federal em carter complementar s aes empreendidas pelas
municipalidades, organismos metropolitanos e estaduais, cabendo aos estados o
papel de elo entre as esferas federal e municipal (Seplan, 1986b:177). Nesse
sentido, um dos objetivos prioritrios era "consolidar o Sistema Nacional de
Transportes Urbanos, atravs da estruturao, reorganizao e aperfeioamento
de natureza institucional e organizao das entidades que compem os sistemas
locais" (Idem:181).
Em termos efetivos, o setor esteve mergulhado em indefinies no binio
1985-1986. Nessa fase, sua reorganizao esteve sempre subordinada
reestruturao das funes e competncias do MDU e do BNH, bem como do
Sistema Financeiro de Habitao e do Sistema Financeiro do Saneamento.
Nesse contexto, em janeiro de 1986, a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU) foi transferida da rbita do Ministrio dos Transportes para o
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). Ao longo desse
ano, foram veiculadas notcias dando conta da sua extino. Pressupunha-se que
suas funes seriam ento assumidas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Urbano (BNDU), rgo a ser criado em substituio ao BNH.
Na ausncia de iniciativas de natureza estrutural, a principal medida
adotada pelo governo da Nova Repblica nesse setor foi instituir o Vale-
Transporte, um subsdio direto ao usurio do transporte coletivo. Trata-se de um
mecanismo pelo qual os trabalhadores adquirem o vale junto s empresas de
transporte, ao custo equivalente a at 6% de seus salrios. O diferencial do custo
subsidiado pelo empregador, parcialmente ressarcido pelo governo mediante
isenes fiscais.
Esta medida refletia a emergncia da questo dos subsdios aos
transportes urbanos no Brasil no final da ditadura, cuja importncia ampliou-se
com a crise econmica e social do incio dos anos 80, sendo incorporado na
agenda reformista.
7 REFORO DA ALIMENTAO POPULAR
A reforma da poltica de suplementao alimentar era parte da estratgia
mais ampla do governo da Nova Repblica de implantar, no curto prazo, um
programa de aes emergenciais de combate fome.
O primeiro esboo dessa estratgia foi apresentado no documento
Subsdios para a ao imediata contra a fome e o desemprego, elaborado pela
Comisso para o Plano de Governo (Copag) e divulgado em fevereiro de 1985. No
setor da alimentao, o documento sugeriu medidas para aperfeioar a
coordenao institucional, de forma a ampliar a eficcia, corrigir distores e
agilizar a implementao dos programas que vinham sendo implementados. O
ponto de partida era o conhecido diagnstico acerca da fragmentao institucional
220
e de programas, que caracterizava a interveno do regime autoritrio nesse
setor.
O segundo esboo desta estratgia emergencial apareceu no Programa
Prioridades Sociais para 1985 (PPS/85), elaborado pela Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica (Exposio de Motivos n. 234, de
7/5/1985). Alm das reas de alimentao e emprego, o PPS/85 incorporou o
Projeto Nordeste (desenvolvimento rural para pequenos produtores) e a
Recuperao da Infra-estrutura Social Danificada pelas Enchentes.
Finalmente, o terceiro esboo foi explicitado no Programa Prioridades
Sociais para 1986 PPS/86, tambm elaborado pela Seplan-PR, que introduziu
duas mudanas importantes. A primeira era o arrefecimento da preocupao com
o desemprego, dada a retomada da economia a partir de 1984. A segunda era que
alm do objetivo central de promover um alvio imediato da fome foram
introduzidas novas reas de preocupao (atendimento s necessidades sociais
bsicas, reorganizao agrria, Projeto Nordeste e transporte urbano).
As metas iniciais da Nova Repblica para alimentao popular eram
ambiciosas. De acordo com o prembulo do PPS/86:
O objetivo do governo no deixar uma criana sequer sem alimentao, escola e
proteo sade. Por isso, as metas tm o tamanho da populao brasileira: entregar um litro de
leite, todos os dias, a 10 milhes de crianas at 1989; fornecer merenda escolar para 34 milhes
de crianas, todos os dias teis do ano, incluindo frias; fornecer cesta bsica de alimentos a 15
milhes de gestantes, nutrizes e crianas at 4 anos, at 1989.
Em termos concretos, a cobertura dos programas ampliou-se de forma
substancial, aproximando-se das metas pretendidas. Os beneficirios dos
programas federais de alimentao popular cresceram de 25,3 para 48,8 milhes
de pessoas entre 1984 e 1986.
O gasto federal cresceu 83,5%, em 1985-1984; e 48,2%, em 1986-1985. O
patamar de gasto de 1986 foi mais de quatro vezes superior ao de 1980 e quase
trs vezes superior ao de 1984. A participao relativa da rea de alimentao e
nutrio no gasto social federal consolidado passou de 0,64% em 1980, para
2,69% em 1986 (Piola e Camargo, 1993).
As iniciativas do Executivo federal na rea de alimentao, no binio 1985-
1986, foram de trs naturezas, abordadas a seguir:
a introduo de mudanas nos programas existentes;
a criao de novos programas; e
a tentativa de promover a coordenao institucional
7.1 MUDANAS NOS PROGRAMAS EXISTENTES
221
No binio 1985-1986, foram introduzidas modificaes nos principais
programas que vinham sendo implementados: Programa Nacional de Alimentao
Escolar (Pnae), Programa de Nutrio em Sade (PNS) cuja denominao
passou para Programa de Suplementao Alimentar (PSA) , Programa de
Complementao Alimentar (PCA) e Programa de Abastecimento em reas de
Baixa Renda (Proab).
De modo geral, tais transformaes foram no sentido de ampliar a clientela-
alvo, tendendo-se para a universalizao do atendimento, operando-se ntida
inflexo na postura inicial de empreender aes transitrias e emergenciais
para os extratos pobres e biologicamente vulnerveis.
Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae)
A merenda escolar, objeto do Pnae, um dos mais antigos programas de
suplementao alimentar do pas, tendo sido institudo em 1954, sob
responsabilidade da Comisso Nacional de Alimentos (Cnae). Em 1955, passou a
ser de responsabilidade da Campanha da Merenda Escolar (CME). No Regime
Militar, em 1965, a denominao da CME foi alterada para Campanha Nacional de
Alimentao Escolar (Cnae), que permaneceu responsvel pela execuo do
programa at 1981. Nesse ano, a Cnae foi transformada em Instituto Nacional de
Assistncia ao Educando (Inae), cabendo-lhe a conduo do programa.
Finalmente, em 1983, foi criada a Fundao de Assistncia ao Educando (FAE)
pela fuso do Inae com a Fundao Nacional do Material Escolar (Fename) que,
desde ento, assumiu a coordenao do Programa Nacional de Alimentao
Escolar (Pnae) (Nepp, 1989).
O objetivo do Pnae era assegurar assistncia alimentar de modo a
suplementar as necessidades nutricionais e contribuir para maior eficcia do
sistema educacional, melhorando a capacidade de aprendizagem do educando,
reduzindo os ndices de absentesmo, evaso ou mesmo repetncia e contribuindo
para a formao de melhores hbitos alimentares, por meio da reeducao
nutricional. At 1984, o programa visava a fornecer uma refeio diria, durante
todo o perodo letivo (180 dias/ano), a todas as crianas matriculadas nas redes
pblica e filantrpica de ensino de 1grau.
Entretanto, em funo de restries de ordem financeira, esse objetivo, na
prtica, no se realizava. Uma das crticas que se fazia ao programa era a
descontinuidade do seu funcionamento. Em 1979, por exemplo, o Pnae forneceu
refeies durante 128 dias (70% do perodo letivo). No Nordeste, a situao foi
ainda mais grave. Os estudantes receberam merendas em apenas 97 dias, ou
seja, pouco mais da metade do perodo letivo (Torres Filho e Carvalho, 1989).
Com o PPS/85, o governo comprometeu-se com o fornecimento da
merenda durante todos os dias teis do perodo letivo (180 dias/ano).
Posteriormente, com o PPS/86 foram introduzidas duas mudanas significativas,
222
ampliando-se o nmero de dias de fornecimento e o pblico-alvo. De um lado, a
distribuio da merenda passou a ser estendida ao perodo das frias escolares,
funcionando, portanto, em todos os dias teis do ano (270 dias/ano).
De outro lado, foi ampliado o pblico-alvo da merenda escolar. Em 1986, foi
institucionalizado o Programa de Alimentao dos Irmos dos Escolares (Paie),
tambm conhecido como Programa dos Irmozinhos, com o objetivo de fornecer,
durante todos os dias teis do ano, uma refeio s crianas em idade pr-escolar
(4-6 anos), residentes em regies carentes e com irmos matriculados na rede
oficial de ensino de 1 grau ou em entidades filantrpicas, como j vimos. O
PPS/86 estimava o atendimento de 5 milhes de crianas em 1986.
Em funo dessas mudanas e do aumento dos recursos aplicados, houve
notvel crescimento quantitativo do nmero de beneficirios da merenda. Entre
1984 e 1986, o gasto pblico quase triplicou em termos reais e o nmero de
beneficirios (Pnae e Paie) passou de 20,8 para 31,1 milhes de pessoas (Nepp,
1989:340-346).
Outro aspecto a ser destacado foi o impulso, no-concretizado, de
descentralizao do Pnae. As primeiras iniciativas nesse sentido germinaram em
1983, nos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro, por iniciativa dos governadores
oposicionistas eleitos em 1982. No Estado de So Paulo, em meados dos anos
80, a gesto da merenda encontrava-se descentralizada em cerca de 90% dos
municpios (Nepp, 1989:337).
No mbito federal, o MEC sinalizou, a partir de 1986, o incio de um
processo mais amplo de municipalizao do Pnae, compreendido como uma
resposta poltica presso dos prefeitos para uma efetiva transferncia do
comando das aquisies de alimentos para os governos municipais (Torres Filho
e Carvalho, 1989:385). Entretanto, foram impulsos tnues, restritos a um nmero
reduzido de localidades e sujeitos a descontinuidades polticas e financeiras.
Programa de Suplementao Alimentar (PSA)
Em 1975, o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), do
Ministrio da Sade, criou, no mbito do II Programa Nacional de Alimentao
(Pronan), o Programa de Nutrio em Sade (PNS), com o objetivo de
suplementar a dieta dos grupos biologicamente mais vulnerveis desnutrio
(gestantes, nutrizes e crianas), pertencentes a famlias com renda inferior a dois
salrios mnimos mensais, atravs da distribuio gratuita de uma cesta bsica de
alimentos in natura (arroz, feijo, leite, fub, farinha de mandioca) nos postos e
centros de sade da rede pblica.
Executado em convnio com secretarias estaduais de sade, sua rea de
atuao concentrava-se nas regies mais pobres, sobretudo no Nordeste. A partir
de 1985, o Programa de Nutrio em Sade (PNS) passou a denominar-se
Programa de Suplementao Alimentar (PSA).
223
As mudanas introduzidas pelo PPS/86 visavam a ampliar a cobertura do
programa. A rea de atuao, at ento concentrada no Nordeste, estendeu-se a
todas as regies do pas (cerca de 4 mil municpios). A cobertura foi ampliada para
as crianas de at quatro anos de idade (anteriormente atingia crianas de at trs
anos). Alm disso, buscou-se maior integrao do PSA com o Programa de
Assistncia Integral Sade da Mulher e da Criana. Desenvolvido pelo Ministrio
da Sade, esse programa combinava suplementao alimentar, incentivo ao
aleitamento materno, preveno e combate s carncias nutricionais especficas
(bcio endmico, anemia nutricional e hipovitaminose A) e combate s doenas
respiratrias agudas e s diarrias.
A meta do governo era beneficiar 10 milhes de pessoas em 1986 e 15
milhes em 1989 (Seplan, 1986a:72). Entre 1984 e 1986 o nmero de
beneficirios do PSA quase dobrou: de 4,4 para 8,7 milhes (Nepp, 1989:364).
Programa de Complementao Alimentar (PCA)
Implantado pela Fundao Legio Brasileira de Assistncia (LBA), em 1977,
esse programa atendia populao materno-infantil de baixa renda, distribuindo
gratuitamente alimentos na periferia das regies metropolitanas do pas
especialmente em Belo Horizonte e no Rio de Janeiro.
A partir de 1985, foram introduzidas mudanas no PCA, como a distribuio
de alimentos naturais em carter experimental e, especialmente, a expanso da
sua rea de atuao.
A exemplo dos demais programas, houve considervel expanso dos
beneficirios: de 650 mil para 1.178 mil pessoas, entre 1984 e 1987; cerca de 60%
dos beneficirios residia na Regio Nordeste (Nepp, 1989:357).
Programa de Abastecimento de Alimentos Bsicos em reas de Baixa
Renda (Proab)
O Proab era coordenado pelo Inan e executado pela Cobal em conjunto
com os governos estaduais e as prefeituras. Lanado em 1979, no mbito do II
Pronan, direcionava-se populao de baixa renda das periferias dos grandes
centros urbanos da Regio Nordeste, promovendo a integrao do pequeno
comrcio varejista local ao sistema de vendas por atacado da Cobal, com a
concesso de at 30% de subsdios sobre o preo final de venda ao consumidor.
O governo da Nova Repblica no introduziu mudanas no Proab,
prevendo-se, to-somente, o reforo do volume de alimentos comercializados. Os
obstculos operacionais surgidos a partir de 1985, e outros constatados desde o
incio da implementao do programa, no foram enfrentados com vigor.
A despeito disso, entre 1984 e 1986 houve expanso dos beneficirios (de
2,0 para 2,7 milhes), do nmero de pequenos varejistas cadastrados e do volume
de alimentos comercializados (Nepp, 1989:373).
224
7.2 A CRIAO DE NOVOS PROGRAMAS
A segunda iniciativa reformista do Executivo federal foi criar novos
programas. O mais importante foi o Programa Nacional do Leite para Crianas
Carentes (PNLCC). O segundo, de menor expresso e xito, foi o Programa de
Alimentao Popular (PAP).
Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes (PNLCC)
O PNLCC foi lanado pelo governo da Nova Repblica, no final de 1985.
Incorporado ao PPS/86, tinha por objetivo o fornecimento de um litro de leite por
dia a todas as crianas de at sete anos, pertencente a famlias com renda at
dois salrios mnimos. A previso do governo era atender a 1,5 milho de crianas
em 1986 e a 10 milhes em 1989.
Em agosto de 1986, a implementao do PNLCC foi atribuda Secretaria
Especial de Ao Comunitria da Presidncia da Repblica (Seac/PR), em
articulao com a Seplan-PR (Decreto n. 93.120, de 18/8/1986). A Seac foi criada
em 1985, vinculada diretamente ao Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica,
com a incumbncia de assessor-lo nas questes relativas ao comunitria.
A forma de operao do PNLCC representou uma inovao em face dos
programas tradicionais. Em vez da distribuio de produtos, optou-se por um
sistema de distribuio indireto, mediante a entrega de cupons (vale-leite) s
famlias beneficiadas, atravs das associaes comunitrias e entidades
filantrpicas coordenadas pela Seac. Evitava-se, assim, a criao de um novo
aparato burocrtico pblico. Esses cupons poderiam ser trocados por um litro de
leite tipo C na rede varejista de abastecimento. Esses estabelecimentos
resgatavam os cupons com os atacadistas de leite, que eram ressarcidos pelo
Banco do Brasil.
Embora vulnervel a fraudes, o modelo operacional da Seac contribuiu para
a gil e acelerada implementao do PNLCC. Em setembro de 1987, o PNLCC se
encontrava presente em 259 municpios do pas, distribuindo cerca de 2,0 milhes
de litros de leite por dia e beneficiando cerca de 4,9 milhes de crianas atravs
de 15.110 entidades comunitrias credenciadas (Torres Filho e Carvalho,
1989:448).
Como veremos posteriormente, a importncia poltica do PNLCC e da
prpria Seac ampliou-se de forma notvel a partir de 1987, passando a ser o
carro-chefe da poltica social federal.
Programa de Alimentao Popular (PAP)
O Programa de Alimentao Popular (PAP) foi lanado em maio de 1985.
Era executado pela Cobal, nos moldes do Proab, utilizando-se da rede tradicional
de pequenos varejistas, com o envolvimento direto de associaes de classe,
entidades filantrpicas e lideranas comunitrias locais, garantindo suprimento de
225
gneros alimentcios a preos reduzidos. Operava de forma complementar ao
Proab, cobrindo os grandes centros urbanos das demais regies do pas alm da
regio Nordeste, objeto do Proab.
Os planos de governo previam uma rpida expanso do PAP, de forma a
atingir 30 milhes de beneficirios em 1989. Na prtica, no entanto, essa meta
mostrou-se inexeqvel. At o final de 1985, o PAP estava implantado em
dezessete cidades (dezesseis capitais) e havia beneficiado 3,9 milhes de
pessoas. At o primeiro trimestre de 1986, o programa continuou a expandir-se. A
partir de ento, mergulhou num perodo de estagnao.
7.3 TENTATIVA DE REORGANIZAO INSTITUCIONAL
84

O terceiro foco da tentativa de reforma impulsionada pelo Executivo federal
visava a reorganizao da gesto governamental nesta rea. Como ressaltado, a
fragmentao institucional e de programas era uma caracterstica estrutural da
poltica de alimentao e nutrio do regime autoritrio.
A primeira iniciativa concreta do Executivo federal, visando a enfrentar essa
questo, foi a instituio, em maio de 1985 (Decreto n. 91.238/85), do Grupo de
Trabalho Interministerial para Coordenao das Aes na rea de Alimentao
(GTCA), integrado por representantes dos Ministrios da Sade, Agricultura,
Educao, Fazenda, Trabalho, Previdncia e Assistncia Social e Planejamento.
Competia ao Grupo a funo de acompanhar e avaliar a execuo dos programas,
promover a articulao e integrao das aes e sugerir medidas para aumentar
sua eficcia.
Entretanto, ficou constatado que o GTCA tambm no reunia poderes
polticos para promover a coordenao dessas aes. As reformulaes da
poltica, empreendidas a partir de 1985, passaram ao largo do GTCA. Em alguns
casos, tais decises caminharam exatamente no sentido oposto aos objetivos que
inspiraram a criao do Grupo.
Em setembro de 1986, o GTCA foi transformado em Grupo Executivo
Interministerial para Assuntos de Alimentao Popular (Geiap), coordenado pela
Seplan e integrado pelos mesmos componentes do GTCA, acrescido de um
representante da recm-criada Secretaria Especial da Ao Comunitria (Seac).
Tarefas semelhantes foram fixadas, visando coordenao da poltica
setorial: promover medidas para a resoluo dos problemas e desenvolvimento
eficaz dos programas do setor; elaborar oramentos consolidados e cronogramas
de desembolso dos recursos; traar diretrizes polticas e tcnicas a serem
seguidas pelos rgos executores; analisar e aprovar a criao de novos
programas pelo governo federal etc.

84
Essa seo baseia-se no trabalho de Wilma Keller (in Fundap, 1989).
226
No mbito do Geiap, foi definida uma srie de diretrizes que apontavam
para a centralizao do planejamento e a coordenao da poltica de alimentao
e nutrio, associada descentralizao da execuo dos programas; o
fortalecimento e integrao operacional dos rgos executores; e a constituio de
um sistema de acompanhamento das condies nutricionais da populao e da
evoluo dos programas.
Entretanto, na prtica, tambm o Geiap manteve-se margem dos
processos decisrios relativos definio de diretrizes para a poltica de
alimentao do governo federal.
Conclui-se, dessa forma, que, apesar da prioridade conferida ao setor nos
planos de governo traduzida em crescimento real dos recursos a ele destinados
, no se produziram mudanas substanciais no formato dos programas, nem
tampouco se encaminhou a superao dos problemas que houve para a
implementao dos programas.
Ao contrrio, a criao dos novos programas, margem dos j existentes e
desvinculados das orientaes preconizadas pelos especialistas da rea,
contribuiu para agravar a falta de coordenao e integrao da poltica de
alimentao e nutrio e de utilizao ineficiente dos recursos disponveis.
Prevaleceu a lgica da visibilidade e do impacto poltico imediato. As
medidas implementadas pelo governo federal tinham como tnica a ampliao da
cobertura dos programas, sem o respaldo financeiro adequado e sem o
fortalecimento institucional dos rgos responsveis por sua execuo. A partir de
1987, esse quadro agravou-se ante o reforo da concepo clientelstica de
poltica social baseada no modelo da Seac.

Em suma, esforcei-me neste captulo para demonstrar que na etapa da
transio democrtica, a primeira frente de luta para a implementao do projeto
reformista progressista, construdo pelos setores da oposio ao regime militar,
deu-se no mbito do Poder Executivo federal, sobretudo no binio 1985-1986.
Seus principais protagonistas foram os representantes de setores da oposio ao
regime militar, que passaram a ocupar postos de comando na burocracia federal e
no Congresso Nacional.
Dentre os impulsos e movimentos reformistas de iniciativa do Executivo
Federal, que emergiram em 1985-1986 destaquei a instituio do seguro-
desemprego; a reincorporao da Reforma Agrria, na agenda governamental; a
reforma da Previdncia Social; a Reforma Sanitria; os ensaios de Reforma
Educacional e de reforma das polticas urbanas; e o reforo da alimentao
popular.
No captulo seguinte, argumentarei que, no binio 1987-1988, a frente de
luta para a implementao do referido projeto reformista deslocou-se para a
227
Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Ressaltarei que grande parte desses
impulsos e movimentos reformistas de iniciativa do Executivo Federal, abordados
no presente captulo, foram consolidados no processo constituinte e inscritos na
Constituio de 1988.
228
CAPTULO III OS NOVOS DIREITOS SOCIAIS
A segunda frente de luta para viabilizar o referido projeto reformista
progressista teve como locus a Assemblia Nacional Constituinte (1987-1988).
Com exceo da Reforma Agrria
1
e, em menor medida, das polticas urbanas, as
principais bandeiras desse projeto reformista foram inscritas na Constituio de
1988, aps uma longa travessia. A seguir pretendo aprofundar o estudo
daquelas principais bandeiras, focando os seguintes aspectos:
Reforma Tributria e descentralizao;
direitos trabalhistas e sindicais;
Seguridade Social e Oramento da Seguridade Social;
direitos educacionais;
Reforma Urbana; e
indefinies nas polticas urbanas.
No tratarei do debate ocorrido no processo constituinte em parte, porque
esse ponto foi investigado por outros autores;
2
em parte, dada a complexidade da
tarefa e os limites logsticos desta tese. Nesse sentido, priorizarei o texto
constitucional promulgado em 1988. Os embates travados no processo
constituinte sero visitados sempre que necessrio para elucidar pontos
especficos.
1 REFORMA TRIBUTRIA E DESCENTRALIZAO
A Constituio de 1988 consagrou o princpio da descentralizao das
polticas sociais, um dos cernes do projeto reformista. Como mostrarei a seguir,
esse princpio est presente nos diversos segmentos includos no Ttulo VI Da
Ordem Social, sobretudo nos captulos referentes aos setores de Sade,
Assistncia Social e Educao. Nesse sentido, houve um claro posicionamento
em favor da descentralizao de funes, responsabilidades e encargos, em favor
dos estados e, sobretudo, dos municpios.
Essa vertente institucional das polticas sociais foi tambm reforada pela
Reforma Tributria promovida pela Constituio (Ttulo VI Da Tributao e do
Oramento), consagrando outra bandeira do projeto reformista. Isso decorreu
tanto do aumento das competncias tributrias dos estados e dos municpios,

1
Este ponto ser tratado no Captulo 1 da Terceira Parte.
2
Consultar especialmente Nepp (1990); Fundap (1989); Rodriguez Neto (1997), Pereira Filho (1994);
Levcovitz (1997); Cunha (1991); Barbosa de Oliveira, Siqueira Neto e Oliveira (1994); Oliveira (2002).
229
como da maior participao dessas esferas nas receitas e impostos federais.
3

Assim, essas mudanas alteraram a diviso do bolo tributrio em favor dos
estados e, sobretudo, dos municpios, ampliando a autonomia fiscal desses entes
federativos, reduzindo a hipertrofia do poder tributrio da Unio e impulsionando a
descentralizao administrativa.
De acordo com Afonso (1994), em virtude dessas mudanas, a participao
relativa dos estados e dos municpios na carga tributria nacional era elevada, no
incio dos anos 90, tanto da retrospectiva histrica, quanto em comparao com a
experincia internacional.
4

Vista da tica da estrutura da receita disponvel (que inclui as reparties
constitucionais de receitas), a participao dos municpios no bolo tributrio
nacional passou, entre 1988 e 1993, de 11% para 16%, enquanto a da Unio caiu
de 62% para 58% e a dos estados de 27% para 26%. Pelo critrio da estrutura da
receita prpria de cada esfera, a participao dos municpios elevou-se de 3%
para 5%; a dos estados, de 26% para 27%; a da Unio decresceu de 71% para
68% (Afonso e Affonso, 1995: 68-69).

3
Serra e Afonso (1992:17-18) sintetizam as inovaes da Constituio de 1988: a) a cota-parte dos
municpios no novo imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios (ICMS) foi elevada de
20% para 25% (art. 158, IV); b) a base desse imposto tambm foi ampliada pela incorporao ao antigo ICM
de cinco impostos antes de competncia federal sobre combustveis e lubrificantes, energia eltrica e
minerao (os impostos nicos), servios de comunicao e transportes (art. 155, I, b); c) a participao na
arrecadao de impostos federais foi ampliada graas: ao aumento da proporo do Imposto de Renda (IR) e
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), destinados ao Fundo de Participao dos Municpios
FPM, que saltou de 17% para 22,5%; e criao da partilha de 10% do IPI com os estados exportadores de
produtos industrializados, destinando-se a quarta-parte aos municpios, de acordo com o mesmo rateio
aplicado ao ICMS (art. 159, I, b e II); d) a competncia tributria prpria foi ampliada com a absoro do
imposto sobre transmisso intervivos de bens imveis (antes cobrados pelos estados, junto com o causa-
mortis) e a criao do imposto sobre vendas a varejo de combustveis , exceto leo diesel (art. 156, II e III);
tambm foi facultada a cobrana progressiva de IPTU (mesmo artigo, 1
o
); e) a permanncia no municpio do
IR que este detm na fonte passou a abranger todos os rendimentos pagos pela administrao pblica,
inclusive pelas fundaes municipais (art.158, I); f) a arrecadao do Imposto Federal sobre Operaes
Financeiras (IOF) incidente sobre o ouro, quando definido como ativo financeiro, passou a ser partilhada em
70% com o municpio onde foi feita a extrao (art. 153, II); g) a Unio foi expressamente proibida de
instituir isenes que abrangessem tributos municipais (art. 151, III); tambm as imunidades constitucionais
foram limitadas s finalidades essenciais de templos, partidos, sindicatos e instituies filantrpicas, no
sendo mais aplicadas s atividades do setor produtivo estatal regidas por normas do setor privado como por
exemplo, os servios porturios (art. 150); e h) em relao contribuio de melhoria, abandonou-se o
condicionamento em relao a figura da valorizao imobiliria; a nova Carta apenas vinculou o tributo s
obras pblicas.
4
Nas palavras do autor: Mesmo sem computar as reparties constitucionais, nota-se que a participao
relativa dos governos estaduais e locais na arrecadao direta bastante elevada em comparao experincia
internacional, sendo citada como um dos principais indicadores financeiros do grau de descentralizao da
Federao brasileira. Segundo estudos do Banco Mundial e do FMI, no h precedente entre os pases em
desenvolvimento; e a situao assemelha-se aos ndices observados nas federaes mais desenvolvidas do
mundo Canad, Austrlia e Alemanha, por exemplo , inclusive superando ndices relativos de alguns
pases ricos, como os Estados Unidos, a Frana e a Inglaterra (Afonso, 1994:20).
230
2 DIREITOS TRABALHISTAS E SINDICAIS
A tramitao do projeto reformista na ANC tambm teve xito no campo das
relaes trabalhistas e sindicais. A Constituio de 1988 trouxe avanos inegveis
nos direitos trabalhistas, na organizao sindical, no direito de greve e nos
mecanismos de representao dos trabalhadores nas empresas. Em linhas gerais,
a nova Carta reabilitou o marco legal de conquistas sociais aos trabalhadores
previstas na CLT, ao mesmo tempo em que eliminou os aspectos mais
repressivos dessa legislao, sobretudo no campo da organizao e autonomia
sindical.
5
A seguir, pretendo detalhar esse ponto.
2.1 DIREITOS TRABALHISTAS
As mudanas introduzidas no campo das relaes trabalhistas,
consagradas pelo art. 7, foram de duas naturezas. Em primeiro lugar, um
conjunto de dispositivos j previstos na legislao ordinria vigente, sobretudo na
CLT, foi ratificado e alado ao status de direito constitucional.
Em segundo lugar, conquistas que j haviam sido obtidas por meio de
negociao coletiva nos setores mais dinmicos da economia foram incorporadas
como novos direitos constitucionais que se difundiram para o conjunto dos
trabalhadores.
Os principais avanos obtidos nos direitos trabalhistas foram:
Equiparao dos direitos do trabalhador urbano ao trabalhador
rural. Trata-se de uma dos mais expressivos progressos no sistema de proteo
social brasileiro. A partir de ento, o trabalhador rural passou a ter os mesmos
direitos do trabalhador urbano, corrigindo-se, assim, uma das mais graves
injustias sociais histricas, neste pas. Como mostrarei a seguir, essa
equiparao tambm ocorreu em outros segmentos, com destaque para a Sade
e a Previdncia Social.

5
Esse ponto ressaltado por Barbosa de Oliveira (1994:210), nos seguintes termos: Triunfou a concepo de
que o marco legal foi forjado h mais de cinqenta anos no pas ainda era um bom instrumento para balizar a
organizao dos sindicatos, para dirimir os conflitos trabalhistas individuais e coletivos atravs da Justia do
Trabalho. Em sntese, era como se o regime militar houvesse imposto apndices repressivos, agora
indesejveis, num corpo legal ainda dotado de vitalidade, ainda adequado para regularizar as relaes de
trabalho. Desta forma, a legislao consolidada em 1943 recuperava com o voto do constituinte sua
legitimidade abalada pelo regime militar. O que surpreendente, pois, num pas caracterizado pela
instabilidade institucional, um corpo legal criado num perodo ditatorial sobreviveu na democracia (1946-64),
na ditadura militar e foi novamente restaurado na Constituio democrtica de 1988. No somente diferentes
regimes polticos, mas tambm diferentes correntes ideolgicas preservaram a CLT: nem os liberais
conservadores da Constituio de 1946 e das revises constitucionais do regime militar julgaram oportuno
rejeit-la em bloco, nem expressivas parcelas dos constituintes progressistas de 1988 julgaram-na
incompatvel com o progresso social do pas.
231
Reduo da jornada de trabalho. A jornada de trabalho foi reduzida
de 48 para 44 horas semanais. Esse dispositivo, auto-aplicvel, consagrou um
direito que j havia sido conquistado por diversas categorias em acordos coletivos.
Reduo da jornada de revezamento. A jornada realizada em
turnos ininterruptos de revezamento foi reduzida de oito para seis horas.
Salrio Mnimo Nacional Unificado. O salrio mnimo passou a ser
um direito dos trabalhadores rurais e urbanos. A Constituio estabeleceu que seu
valor deveria ser nacionalmente unificado.
Piso salarial. Inexistia legislao sobre o tema. As categorias mais
organizadas conquistaram pisos em acordos coletivos, muitas vezes superiores ao
salrio mnimo. A Carta instituiu o piso salarial proporcional extenso e
complexidade do trabalho.
Ampliao do valor das horas-extras. A legislao ordinria fixava
essa remunerao em 20% do salrio normal. A Carta estabelece que essa
remunerao ser, no mnimo, 50% do salrio normal.
Adicional de frias. No gozo das frias anuais remuneradas, a
legislao ordinria previa o pagamento do salrio integral. A Carta ampliou o
valor da remunerao com, pelo menos, um tero a mais do que o salrio
normal.
Proteo gestante. A legislao garantia licena de 90 dias para a
gestante. Pela nova Constituio, a durao da licena gestante foi ampliada
para 120 dias. Alm disso, o art. 10 (inc. II) das Disposies Transitrias veda a
dispensa arbitrria ou sem justa causa da empregada gestante, desde a
confirmao da gravidez at cinco meses aps o parto, at que seja promulgada a
Lei Complementar a que se refere o art. 7
o
, inc. I (dispensa imotivada).
Licena-paternidade. A legislao anterior concedia licena-
paternidade de apenas um dia. A Carta de 1988 ampliou esse prazo para cinco
dias.
Proteo contra dispensa arbitrria sem justa causa. A questo
da proteo dispensa sem justa causa foi das mais polmicas. Contemplada no
anteprojeto da Comisso de Sistematizao, acabou sendo substituda pelo
princpio da indenizao compensatria para as dispensas imotivadas. O texto
constitucional assegurou a relao de emprego protegida contra despedida
arbitrria ou sem justa causa, nos termos da Lei Complementar que prever
indenizao compensatria, dentre outros direitos (art. 7
o
, inc. I). A legislao
ordinria anterior (Lei n. 5.107/66, relativa ao FGTS) estabelecia multa de 10%
dos valores do depsito, da correo monetria e dos juros capitalizados na sua
conta vinculada do FGTS. O art. 10 dos Atos das Disposies Constitucionais
Transitrias estabeleceu que, at que seja promulgada a Lei Complementar,
232
prevista no art. 7
o
, I, a multa prevista na Lei n. 5107/66 foi ampliada de 10% para
40%.
Aviso prvio. A legislao anterior assegurava o aviso prvio de
trinta dias. Agora, o aviso prvio passou a ser proporcional ao tempo de servio,
sendo no mnimo de trinta dias.
Seguro contra acidentes de trabalho. Pela legislao anterior, o
seguro contra acidente de trabalho era responsabilidade da Previdncia Social. O
empregador pagava uma taxa adicional conforme a atividade e grau de
periculosidade. O novo texto estabelece, como direito do trabalhador, o seguro
contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenizao a
que este est obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa.
Ampliao do prazo de prescrio das aes trabalhistas. O
prazo para o trabalhador reclamar judicialmente algum direito trabalhista foi
ampliado de dois para cinco anos (trabalhador urbano) e fixado em dois anos para
o trabalhador rural.
Trabalhador avulso. A nova Carta estabelece igualdade de direitos
entre o trabalhador com vnculo empregatcio permanente e o trabalhador avulso.
Especialmente focado na categoria dos trabalhadores domsticos, o texto garante
salrio mnimo; irredutibilidade do salrio; dcimo terceiro salrio; repouso
semanal remunerado; frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a
mais que o salrio normal; licena gestante, sem prejuzo do emprego e do
salrio, com durao de 120 dias; licena-paternidade; aviso prvio proporcional
ao tempo de servio; e aposentadoria.
6

2.2 ORGANIZAO SINDICAL
A organizao sindical foi objeto do art. 8
o
. A principal conquista foi a
garantia da liberdade e da autonomia sindical. Com a Carta de 1988, foi subtrado
do Estado o poder de intervir nos sindicatos, rompendo-se assim com um dos
maiores ranos do corporativismo dos anos 30, que foi intensificado no imediato
ps-64. A autorizao do Estado para a fundao de sindicato tambm deixou de
ser exigida.

6
Alm das medidas de maior impacto, tratadas acima, o art. 7
o
inovou ao introduzir um elenco de direitos,
visando proteo do trabalhador e dos grupos mais vulnerveis no mercado de trabalho. Embora de forma
vaga, a Carta incluiu como direitos do trabalhador: a) proteo em face da automao, na forma da lei (inc.
XXVII); b) proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos nos termos da lei
(inc. XX); c) proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos menores de 18 anos e de qualquer
trabalho aos menores de 14 anos, salvo na condio de aprendiz (inc. XXXIII), enquanto a legislao
anterior permitia o trabalho a partir dos doze anos em qualquer horrio; d) probe qualquer discriminao no
tocante a salrio e critrios de admisso do trabalhador portador de deficincia (inc. XXXI); e) e inclui como
direito do trabalhador a assistncia gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento at seis anos de
idade em creches e pr-escola (inc. XXV).
233
Alm da autonomia sindical, destaca-se a liberdade de filiao sindical, ou
seja, nenhum trabalhador seria obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a
sindicato. Portanto, foi assegurada a livre associao profissional e sindical.
Outro avano foi a obrigatoriedade da participao dos sindicatos nas
negociaes coletivas de trabalho. A legislao anterior permitia que acordos
coletivos fossem firmados por grupo de trabalhadores, quando o sindicato no
assumisse a direo da negociao.
A Constituio de 1988 tambm garantiu a estabilidade para os dirigentes
sindicais pelo prazo de um ano aps o final do mandato.
Tambm foram introduzidos dispositivos que garantiam a representao
poltica dos trabalhadores nas empresas pblicas e privadas. O art. 10 assegurou
a participao de trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos
pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao.
Por sua vez, o art. 11 garantiu, nas empresas com mais de 200
empregados, a eleio de um representante dos trabalhadores com a finalidade
exclusiva de promover o entendimento direto com os empregadores.
Esses artigos reforavam as figuras das comisses de fbrica e dos
delegados sindicais, duas conquistas que haviam sido implementadas na prtica
do movimento sindical. Representavam um instrumento para o reforo das
negociaes coletivas e para a autonomia da organizao dos trabalhadores.
Entretanto, alguns dispositivos aprovados pela Constituio de 1988 so
polmicos no mbito do prprio movimento sindical, na medida em que foram
reafirmadas leis que restringem a ao dos sindicatos na negociao salarial.
Dentre os dispositivos polmicos dois se destacam. Primeiro, a reafirmao
da unicidade sindical. A legislao ordinria anterior (CLT) assegurava a unicidade
sindical, proibindo a criao de mais de um sindicato por categoria. A base
territorial era determinada pelo Ministrio do Trabalho, sendo na maioria dos casos
o municpio. A nova Carta manteve a unicidade sindical e o municpio como base
territorial, definida pelos trabalhadores e no mais pelo Ministrio do Trabalho.
Assim, segundo o art. 8 vedada a criao de mais de uma organizao
sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econmica,
na mesma base territorial, que ser definida pelos trabalhadores ou empregados
interessados, no podendo ser inferior rea do Municpio.
Segundo, a manuteno da contribuio sindical. A legislao anterior
previa que a contribuio sindical, estabelecida em conveno coletiva, dependia
de deciso da Justia do Trabalho, que controlava sua aplicao pelos sindicatos.
A nova Carta manteve a obrigatoriedade, mas transferiu os poderes da Justia do
Trabalho para a assemblia geral dos trabalhadores.
234
Alguns autores vem na manuteno da contribuio sindical compulsria e
da unicidade sindical limites efetiva liberdade e autonomia sindical (Barbosa de
Oliveira, 1994; Oliveira, 2002; Mascaro Nascimento, 1994). A contribuio sindical
compulsria, a fixao de bases territoriais municipais e a diviso dos sindicatos
por categorias profissionais resultariam na pulverizao dos sindicatos e na
proliferao de pequenas burocracias com reduzida capacidade de representao
efetiva dos trabalhadores.
2.3 O DIREITO DE GREVE
O direito de greve (art. 9) foi outra conquista notvel e um dos temas mais
polmicos em todo processo constituinte. Ensejou amplas mobilizaes das
entidades empresariais, do governo (e, em especial, de seus ministros militares)
pela supresso desse dispositivo no segundo turno.
A legislao anterior proibia a greve nos servios pblicos e nas atividades
essenciais. A desobedincia era classificada como delito, abrindo-se a
possibilidade de julgamento pela Justia do Trabalho. Com a nova Carta, a greve
deixou de ser um delito para tornar-se um direito: assegurado o direito de greve,
competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exerc-lo e sobre
os interesses que devam por meio dele defender.
Com relao greve nos servios essenciais, o texto estabeleceu que a lei
definir os servios ou atividades essenciais e dispor sobre o atendimento das
necessidades inadiveis da comunidade. A admisso da greve nas atividades
essenciais revogava o Decreto-lei n. 1.632/78, que atrelava a noo de atividade
essencial ao conceito de segurana nacional.
3 SEGURIDADE SOCIAL E ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
A Constituio de 1988 introduziu o conceito de seguridade social, outro
ponto central do projeto reformista progressista. O art. 194 estabeleceu que a
seguridade social compreendia um conjunto integrado de aes e iniciativas dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social. A seguridade tambm incorporava o
seguro-desemprego, dada sua incluso como benefcio previdencirio (art. 201,
IV), bem como o fato de que os recursos do PIS/Pasep destinados ao seu
financiamento integravam o Oramento da Seguridade Social.
A organizao da seguridade social era responsabilidade do Poder Pblico
e deveria dar-se com base nos seguintes objetivos: universalizao da cobertura e
do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais; seletividade na prestao dos benefcios e servios;
irredutibilidade do valor dos benefcios; eqidade na forma de participao no
custeio; diversidade da base de financiamento; carter democrtico e
235
descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em
especial, dos trabalhadores, empresrios e aposentados.
O acesso independia da contribuio. Essa regra era absoluta nos caso da
sade e da assistncia social e parcial no caso da previdncia. A proteo
sade era direito de todos e dever do Estado, cujo acesso era universal e
igualitrio. A assistncia social seria prestada a quem dela necessitar,
independentemente da contribuio seguridade social. Por outro lado, na
previdncia o acesso se daria mediante contribuio (art. 201), embora o direito
aposentadoria no estivesse vinculado ao tempo de contribuio, mas ao
tempo de servio.
Estabelecia-se, assim, uma clara diferenciao entre previdncia social e
assistncia social. A previdncia era destinada manuteno de renda no caso de
sua perda temporria ou permanente por indivduos com capacidade contributiva.
O acesso assistncia social, por sua vez, no dependia de contribuio. O
sistema era dirigido aos indivduos sem capacidade contributiva, vulnerveis ou
em situao de necessidade.
3.1 O ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
Para financiar a seguridade social (Sade, Previdncia, Assistncia e
Seguro-desemprego) a Constituio introduziu o Oramento da Seguridade
Social, integralizado pelas seguintes fontes (art. 195):
Recursos provenientes dos oramentos da Unio, do Distrito
Federal, dos estados e dos municpios.
Contribuies dos trabalhadores e empregadores sobre a folha
de salrios, que integralizam o Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS).
A Constituio ampliou a base dessas contribuies ao incorporar o trabalhador
rural assalariado.
Contribuio sobre o lucro das empresas, medida que, como
vimos, foi proposta pelo Grupo de Trabalho de Reestruturao da Previdncia
Social (MPAS, 1986-b), visando a ampliar o volume de recursos e, ao mesmo
tempo, reduzir a dependncia das fontes sensveis aos ciclos da economia.
Posteriormente esta contribuio passou a ser denominada Contribuio sobre o
Lucro Lquido (CSLL).
Contribuio sobre o faturamento das empresas, referente ao
Programa de Integrao Social (PIS) e ao Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (Pasep). A arrecadao decorrente das contribuies do
PIS/Pasep, descontadas 40% destinadas a financiar programas de
desenvolvimento econmico a cargo do BNDES, passou a financiar o programa do
seguro-desemprego (art. 239) .
236
Recursos provenientes do Fundo de Integrao Social (Finsocial),
criado em 1982. De acordo com o art. 56 das Disposies Constitucionais
Provisrias, at que a legislao complementar regulamentasse a contribuio
sobre o lucro (previsto no art. 195, I), a arrecadao decorrente de, no mnimo,
cinco dos seis dcimos percentuais correspondentes alquota do Finsocial
passaria a integrar a receita da seguridade social. Posteriormente esta fonte
passou a ser denominada Contribuio sobre o Faturamento das Empresas
(Cofins).
Recursos decorrentes da receita dos concursos de prognsticos,
que integralizavam o do Fundo de Ao Social (FAS), implicando na completa
reorientao das regras de aplicao desse fundo.
Alm dessas fontes principais, o art. 195 tambm previa a
instituio de fontes adicionais destinadas a garantir a manuteno ou expanso
da seguridade social. O mesmo artigo estabeleceu que as pessoas que exerciam
atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes (o
produtor, o parceiro, o meeiro e os arrendatrios rurais, o garimpeiro e o pescador
artesanal e os respectivos cnjuges), poderiam contribuir para a seguridade social
mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da
produo.
O Oramento da Seguridade Social passou a ser parte da Lei
Oramentria Anual. O Ttulo VI (Da tributao e do Oramento) institui como
leis de iniciativa do Poder Executivo, o Plano Plurianual, as Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
A Lei Oramentria Anual compreendia o Oramento Fiscal, o
Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e o Oramento da
Seguridade Social. Portanto, anualmente o Executivo federal deveria ser obrigado
a apresentar para apreciao do Congresso Nacional essas trs peas que
integravam Lei Oramentria Anual.
O Oramento da Seguridade Social abrangia todas as entidades e rgos
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico (art. 165, 5).
Um dos argumentos em defesa do Oramento da Seguridade Social era
que ele proporcionaria o maior controle social sobre recursos que financiavam as
polticas sociais. Em tese, a consolidao dessas fontes e dos respectivos usos
numa nica pea oramentria, sujeita ao acompanhamento do Congresso
Nacional, proporcionaria maior transparncia e controle sobre o uso dos recursos
destinados ao gasto social.
Com o Oramento da Seguridade Social procurava-se assegurar fontes
vinculadas de recursos para o financiamento da seguridade social e, ao mesmo
tempo, garantir que esses recursos no fossem capturados pela rea econmica
237
do governo e desviados para outras atividades, prtica recorrente na histria da
poltica social brasileira e, em particular, durante o regime militar. Como mostrarei
posteriormente, essa prtica teve seqncia, agora de forma inconstitucional, a
partir de 1989.
Tendo em vista os setores que integravam a Seguridade Social, o texto
constitucional determinava que o Oramento da Seguridade Social deveria ser
formulado de maneira integrada e articulada pelos ministrios envolvidos:
A proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma integrada pelos
rgos responsveis pela sade, pela previdncia social e pela assistncia social, tendo em vista
as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a
gesto de seus respectivos recursos (art. 195, 2).
Como mostrarei na Terceira Parte desta tese, esta determinao
constitucional jamais foi cumprida.
A organizao da seguridade social era competncia do Poder Pblico
(pargrafo nico do art. 194). Assim, a Carta Constitucional estabeleceu prazos
objetivos para a organizao da seguridade social, para sua aprovao pelo
Congresso e para o incio da sua vigncia. A responsabilidade pela execuo
dessas tarefas e pelo cumprimento dos respectivos prazos foi delegada ao
Poderes Executivo e Legislativo. O art. 59 dos Atos das Disposies
Constitucionais Provisrias era claro nesse sentido:
Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos planos de custeio e
de benefcio sero apresentados no prazo mximo de seis meses da promulgao da Constituio
ao Congresso Nacional, que ter 6 meses para apreci-los. O pargrafo nico complementa:
Aprovados pelo Congresso Nacional, os planos sero implantados progressivamente nos 18
meses seguintes.
Como mostrarei na Terceira Parte desta tese, todos esses prazos tambm
foram descumpridos. Da mesma forma o Oramento da Seguridade Social nunca
foi implantado: as fontes de recursos criadas para financiar a seguridade social
foram desviadas para financiar a economia, levando ao paroxismo uma prtica
recorrente da ditadura. So exemplares os casos da Cofins e da CSLL.
3.2 PREVIDNCIA SOCIAL
A conquista de direitos previdencirios tambm foi expressiva. O ncleo do
projeto reformista progressista foi incorporado pela nova Carta. Nesse sentido,
observe-se que muitas das recomendaes do Grupo de Trabalho para a
Reformulao da Previdncia Social (MPAS, 1986-b) foram inscritas no texto
constitucional. Dessa forma, as principais desigualdades do sistema previdencirio
foram corrigidas, conforme sublinharei a seguir:
238
Uniformidade e equivalncia dos benefcios rurais e urbanos.
A Constituio acabou com as diferenas do regime urbano e rural. A criao do
Regime Geral da Previdncia Social, uniformizando e equiparando os benefcios
s populaes urbanas e rurais, reparou uma das injustias histricas mais
gritantes do sistema brasileiro de proteo social.
Alterao das regras de clculo do valor o benefcio. Como
vimos, a prtica vigente no autoritarismo considerava os ltimos 36 meses de
atividade, mas corrigia monetariamente apenas as 24 primeiras contribuies,
acarretando reduo no valor inicial do benefcio ante o valor do salrio de
contribuio na ativa. A Constituio assegurou que todos os salrios de
contribuio considerados no clculo do benefcio sero corrigidos
monetariamente (art. 201, 3
o
). Portanto, o clculo do valor do benefcio inicial
passou a ser feito sobre a mdia dos 36 ltimos salrios de contribuio
corrigidos monetariamente, ms a ms, e comprovada a regularidade dos
reajustes dos salrios de contribuio, de modo a preservar seus valores reais
(art. 202).
Reposio do valor real dos benefcios entre 1979 e 1984.
Como foi mencionado, um dos expedientes recorrentes na ditadura era reajustar
os benefcios abaixo da inflao, impondo perdas reais aos aposentados e
pensionistas. Esse expediente foi utilizado, sobretudo, com soluo da crise
financeira fruto da recesso no incio dos anos 80. Visando a reparar essa
desigualdade, a Constituio determinou a reviso dos valores dos benefcios,
restabelecendo o poder aquisitivo dos aposentados em valores equivalentes ao
que eles receberiam se estivessem na ativa. O clculo seria feito com base no
nmero de salrios mnimos recebidos poca da aposentadoria. Assim, de
acordo com o art. 58 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias:
Os benefcios de prestao continuada, mantidos pela Previdncia Social na data da
promulgao da Constituio, tero seus valores revistos, a fim de que seja restabelecido o poder
aquisitivo, expresso em salrios mnimos que tinham na data de sua concesso, obedecendo-se a
esse critrio de atualizao at a implantao do plano de custeio e benefcios referidos no artigo
seguinte. O pargrafo nico desse artigo fixa prazo para que o Executivo cumpra a determinao:
As prestaes mensais dos benefcios, atualizadas de acordo com este artigo, sero devidas e
pagas a partir do stimo ms a contar da data de promulgao da Constituio.
Estabelecimento de piso. Outra medida de grande alcance
foi o estabelecimento de piso de um salrio mnimo para os benefcios. De acordo
com o texto constitucional, nenhum benefcio que substitua o salrio de
contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao
salrio mnimo (art. 201, 5
o
). Como mostrei anteriormente, uma das
desigualdades do sistema anterior era o baixo valor dos benefcios que, no caso
dos trabalhadores rurais correspondia a 50% do salrio mnimo.
239
Preservao do valor real. A Constituio introduziu regra
especfica, visando preservao do poder aquisitivo real dos benefcios. Como
vimos, na ausncia desse amparo legal, os benefcios eram reajustados abaixo da
inflao, perdendo poder aquisitivo. A irredutibilidade do valor dos benefcios era
um dos objetivos da seguridade social estabelecidos no art. 194. Esse objetivo foi
reafirmado na Seo III (Da Previdncia Social). O art. 201 estabeleceu que
assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter
permanente, o valor real, conforme critrios definidos em lei.
Vinculao ao salrio mnimo. Com o mesmo objetivo, o art. 58
dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias estabelece a vinculao da
correo do valor dos benefcios correo do salrio mnimo.
Abono anual (13
o
benefcio). A Constituio determina que a
gratificao natalina dos aposentados e pensionistas ter o valor dos proventos do
ms de dezembro de cada ano. Pela legislao ento vigente, o valor do abono
era calculado considerando-se a mdia aritmtica dos benefcios dos doze meses
do ano, sem correo, o que tambm acarretava perdas reais.
Outro conjunto de dispositivos diz respeito s regras de habilitao (art.
202). Apoiada no princpio da seguridade social, a aposentadoria era assegurada
em trs situaes: por tempo de trabalho, por velhice e proporcionalmente ao
tempo de servio. Em nenhuma das alternativas exigia-se tempo de
contribuio.
A inexistncia de vinculao contributiva era positiva. Contudo, ela deveria
ter vindo acompanhada pelo estabelecimento da idade mnima para aposentadoria
(55 anos). Contudo, como mencionei anteriormente, no houve consenso nas
hostes reformistas, para fixar o limite da idade. Sem esse limite, foram concedidas
muitas aposentadorias precoces.
As condies de habilitao estabelecidas pela Constituio de 1988 foram:
Aposentadoria por tempo de trabalho. As regras vigentes
foram mantidas. A aposentadoria era assegurada, aps 35 anos de trabalho, ao
homem; e aps 30 anos, para a mulher; ou em tempo inferior, se sujeitos a
trabalho sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica,
definidas em lei. Para professores e professoras de 1 e 2 grau, esse prazo foi
reduzido para, respectivamente, 30 e 25 anos de efetivo exerccio da funo de
magistrio. Os professores universitrios perderam o direito de se aposentar
nesses prazos, acompanhando o estabelecido para os demais trabalhadores.
Note-se que o texto estabelece como requisito para a aposentadoria a
comprovao de tempo de trabalho, independentemente da contribuio. No
campo previdencirio, essa regra estava em sintonia com o conceito de
seguridade social, baseada na responsabilidade compartilhada pelo conjunto dos
240
indivduos no seu financiamento. Esta regra, no entanto, resultava muito prdiga,
dado que no se exigia idade mnima para a aposentadoria.
Aposentadoria por velhice. A regra anterior tambm foi
mantida. A aposentadoria por velhice concedida ao homem, aos 65 anos de
idade; e mulher, aos 60 anos. A novidade foi a introduo de uma diferenciao
positiva entre trabalhadores rurais e urbanos. O texto reduziu esse limite em cinco
anos, para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exeram
suas atividades em regime de economia familiar, nestes includos o produtor rural,
o garimpeiro e o pescador artesanal (art. 201).
Aposentadoria proporcional. A aposentadoria proporcional ao
tempo de servio passou a ser facultada aps 30 anos de trabalho, ao homem, e,
aps 25, mulher (art. 202). A legislao anterior vedava essa possibilidade
mulher.
Contagem recproca. Com a Carta de 1988, foi assegurada a
contagem recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na
atividade privada, rural e urbana (art. 202). Essa medida foi particularmente
benfica aos trabalhadores rurais que, pela legislao anterior, estavam impedidos
de poder incluir o tempo trabalhado em regime rural para obteno de
aposentadoria urbana.

Aos servidores pblicos civis (Captulo VII Da Administrao Pblica,
Seo II Dos Servidores Pblicos Civis), a Constituio Federal passou a
garantir a aposentadoria voluntria seguindo as mesmas regras dos demais
trabalhadores urbanos e rurais, ou seja: aos 35 anos de servio, se homem; e aos
30, se mulher; aos 35 anos de efetivo exerccio em funes de magistrio, se
professor; e 25, se professora; aos 65 anos de idade, se homem; e aos 60, se
mulher (art. 40).
Tambm foi garantida ao servidor pblico a aposentadoria por invalidez
permanente e imposta a aposentadoria compulsria aos 70 anos de idade.
Seguindo uma prtica corrente no plano internacional que vinha sendo
seguida pelo Brasil desde a Constituio de 1934, o novo texto manteve o direito
de o servidor pblico aposentar-se com provento integral da ativa ou proporcional
ao tempo de servio (no caso da aposentadoria compulsria e da aposentadoria
por idade).
Na mesma perspectiva da experincia internacional e brasileira, a nova
Carta manteve a garantia de que os valores da aposentadoria seriam reajustados
241
pelo mesmo indexador e nos mesmos prazos observados para o servidor em
atividade.
7

3.3 O SISTEMA NICO DA SADE (SUS)
O SUS, outra bandeira do projeto reformista, foi inscrito na Constituio.
Segundo o texto de 1988: As aes e servios pblicos de sade integram uma
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes: I Descentralizao, com direo nica em
cada esfera de governo; II Atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III Participao
da comunidade (art. 198).
Com o SUS, a sade passou a ser um direito universal e gratuito , um
avano e tanto, ante a poltica implementada pelo regime militar. Nesse sentido, a
Constituio estabeleceu que a sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco
de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para a sua promoo, proteo e recuperao (art. 196).
O texto atribuiu um leque de competncias ao SUS, em consonncia com
as diretrizes do Movimento Sanitarista. Destacam-se, nesse sentido, o controle e a
fiscalizao dos procedimentos, produtos e substncias de interesse para a
sade; a participao na produo de insumos bsicos (medicamentos,
equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos); a execuo
das aes de vigilncia sanitria, epidemiolgica e da sade do trabalhador; a
formao de recursos humanos; a participao da formulao e da execuo das
aes de saneamento bsico; o fomento do desenvolvimento cientfico e
tecnolgico; a fiscalizao da produo, transporte, guarda e uso de substncias e
produtos psicoativos, txicos e radiativos; e a colaborao na proteo do meio
ambiente, nele compreendido o do trabalho (art. 200).
A fonte de financiamento do SUS era o Oramento da Seguridade Social
(art. 195). O art. 55 do Ato das Disposies Transitrias Constitucionais
estabeleceu a vinculao mnima de 30% dos recursos do Oramento da
Seguridade Social (excludos os recursos do seguro-desemprego) ao setor de
sade, at que fosse aprovada a lei de diretrizes oramentrias.
Outro campo de conquistas importantes foi a imposio de limites e de
controles atuao do setor privado, ator privilegiado da poltica de sade do

7
Observe-se o que diz o art. 40: Os proventos de aposentadoria sero revistos, na mesma proporo e na
mesma data, sempre que se modificar a remunerao dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos
aos inativos quaisquer benefcios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade,
inclusive quando decorrentes da transformao ou da reclassificao do cargo ou da funo em que se deu a
aposentadoria, na forma da lei .
242
autoritarismo. A Constituio estabelece que esse segmento poder participar de
forma complementar, observando as diretrizes do SUS e mediante Contratos de
Direitos Pblicos ou convnios, dando-se preferncia aos filantrpicos ou sem fim
lucrativo. Essa participao (direta ou indireta) foi vedada para empresas ou
capitais estrangeiros. O texto tambm impediu a destinao de recursos pblicos
para auxlios ou subvenes s instituies privadas com fins lucrativos (art. 199).
O texto tambm restringiu a participao privada na comercializao de
rgos e do sangue. O 4
o
do art. 199 estabeleceu que as condies e os
requisitos que facilitem a remoo de rgos, tecidos e substncias humanas para
fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem como a coleta, processamento e
transfuso de sangue e de seus derivados, sero estabelecidos por legislao
complementar. Entretanto, foi taxativo ao vedar todo tipo de comercializao.
3.4 ASSISTNCIA SOCIAL
Com a Constituio de 1988, a assistncia social deixou de ser caridade e
passou a ser um direito. A cobertura era universal e, portanto, seria prestada a
quem dela necessitar, independentemente da contribuio seguridade social
(art. 203).
8

Outro progresso foi o aperfeioamento e a ampliao do benefcio Renda
Mensal Vitalcia. O valor e as condies de acesso foram melhorados. Pela
legislao anterior, o valor desse benefcio era de meio salrio mnimo, sendo
acessvel apenas aos maiores de 70 anos ou invlidos que tivessem contribudo
para o sistema durante doze meses consecutivos ou no.
Com a nova Carta, o valor do benefcio subiu para um salrio mnimo. A
Renda Mensal Vitalcia (RMV) deixa de ser benefcio da previdncia social e
passa a ser da assistncia social, estando, portanto, acessvel a quem dele
necessitar, independentemente da contribuio seguridade social. De acordo
com o art. 202, o objetivo do RMV era conceder a garantia de um salrio mnimo
de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem
no possuir meios de prover manuteno ou de t-la provida por sua famlia,
conforme dispuser a lei. Como veremos posteriormente, aps a regulamentao
da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), o RMV passou a ser nomeado como
Benefcio de Prestao Continuada (BCP).

8
Os direitos no campo da assistncia social compreendiam a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice; o amparo s crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado
de trabalho; e a habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de deficincia e promoo de sua integrao
vida comunitria (art. 203).
243
Outra inovao dizia respeito ao modelo institucional e financeiro de
interveno estatal, totalmente inspirado nos princpios de descentralizao
poltica e administrativa presente no Sistema nico de Sade (SUS).
9

Alm do captulo referente assistncia social propriamente dita, a
Constituio assegurou um conjunto de novos direitos a criana, ao adolescente,
ao idoso e aos portadores de deficincia (Ttulo VIII Da Ordem Social; Captulo
VII Da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso).
Criana e Adolescente
O art. 227

estabeleceu que constitui dever da famlia, da sociedade e do
Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito
vida, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de
coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao,
violncia, crueldade e opresso.
O mesmo artigo determinou que o Estado, em conjunto com organizaes
no governamentais, dever promover programas de assistncia integral sade
da criana e do adolescente. Estabelece, como preceito, a aplicao de
percentuais de recursos pblicos destinados assistncia materno-infantil.
O dispositivo tambm estabeleceu que as crianas e os adolescentes
tinham direito proteo especial, abrangendo a garantia de direitos
previdencirios e trabalhistas, a garantia de acesso do trabalhador adolescente
escola e o estabelecimento da idade mnima de 14 anos para a admisso ao
trabalho.
Outro progresso nesta direo foi introduzido pelo art. 7
o
que prescreveu,
como um dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, a proibio do trabalho
noturno, perigoso ou insalubre aos menores de 18 anos e de qualquer trabalho
aos menores de 14 anos, salvo na condio de aprendiz.
Especial ateno foi atribuda s crianas e aos adolescentes portadores de
deficincia fsica, sensorial ou mental. Nesses casos, a Constituio determinou a
criao de programas de preveno e atendimento especializado e aes
visando integrao social mediante o treinamento para o trabalho e a
convivncia e a facilitao do acesso aos bens e servios coletivos, com a
eliminao de preconceitos e obstculos arquitetnicos (art. 227).
Outro conjunto de conquistas que, posteriormente, resultaram no Estatuto
da Criana e do Adolescente (ECA) foi a garantia que os menores de 18 anos

9
O art. 204 estabeleceu como diretrizes gerais da organizao da assistncia social: A descentralizao
poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a
execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de
assistncia social; e a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis.
244
so penalmente inimputveis e sujeitos s normas da legislao especial
posterior (art. 228).
Na mesma linha, destacava-se o direito proteo especial e a garantia
de pleno e formal conhecimento da atribuio de ato infracional, igualdade na
relao processual e defesa tcnica por profissional habilitado, segundo a
legislao tutelar especfica (art. 227).
Da mesma forma, o abuso, a violncia e a explorao sexual da criana e
do adolescente seriam punidos severamente, por lei complementar de
regulamentao do texto constitucional (art. 227).
Idosos e Portadores de Deficincia
Alm da seguridade social, a nova Constituio tambm assegurou um
conjunto de direitos aos idosos. A Carta atribuiu famlia, sociedade e ao
Estado o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na
comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito
vida (art. 230). O texto explicitou ainda que os programas de amparo aos idosos
sero executados preferencialmente em seus lares. A Constituio tambm
assegurou direitos s pessoas portadoras de deficincia.
10

3.5 SEGURO-DESEMPREGO
Como j vimos, o Programa do Seguro-Desemprego foi institudo em
fevereiro de 1986, mas sem base financeira definida. O Decreto que o criou
determinava a instituio de comisso interministerial com a incumbncia de
definir essa base. Entretanto, isso no foi feito. At 1989, o Programa foi custeado
por dotao oramentria da Unio, fonte instvel e insuficiente. Nesse contexto, o
cerne da agenda reformista na ANC era a definio de mecanismos de
financiamento sustentveis e adequados. O aperfeioamento de pontos crticos da

10
Dentre esses dispositivos, destacam-se: a) o art. 230, que concedeu gratuidade dos transportes pblicos aos
maiores de 65 anos; b) o art. 7
o
, que proibiu qualquer discriminao no tocante a salrio e critrios de
admisso do trabalhador portador de deficincia; c) o art. 23, que estabeleceu a competncia comum da
Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e
garantia das pessoas portadoras de deficincias; d) o art. 37, que garantiu que legislao complementar
reservar percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas portadoras de deficincias e definir os
critrios de sua admisso; e) o art. 227, que garantiu o acesso das pessoas portadoras de deficincia aos
logradouros pblicos: A lei dispor sobre normas de construo de logradouros e dos edifcios de uso
pblico e de fabricao de veculos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado s pessoas
portadoras de deficincia; f) o art. 244 das Disposies Constitucionais Gerais, que aprofundando essa
adaptao, especificamente com relao s condies de acesso dos deficientes ao transporte pblico,
estabeleceu que: A lei dispor sobre a adaptao dos logradouros, dos edifcios de uso pblico e dos veculos
de transporte coletivo atualmente existente, a fim de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de
deficincia; e, finalmente, g) no campo da educao, o art. 208 estabeleceu que o dever do Estado com a
educao ser efetivado mediante a garantia de, entre outros aspectos, do atendimento educacional
especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino.
245
cobertura do Programa foi postergado para a regulamentao constitucional
complementar.
No processo Constituinte, a questo foi tratada na Subcomisso dos
Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos, parte da Comisso da Ordem
Social. O eixo do debate foi a proposta elaborada pela Comisso de Reforma
Tributria e Descentralizao Administrativo-financeira (Cretad), instituda pela
Seplan-PR, com o objetivo mais amplo de propor mudanas no sistema tributrio
nacional visando ANC (Resende e Azeredo, 1986).
A proposta da Cretad foi debatida na Subcomisso dos Direitos dos
Trabalhadores e influiu, decisivamente, no processo constituinte. A proposta
sugeria a fuso do FGTS
11
e do PIS/Pasep em um nico fundo, que financiaria o
seguro-desemprego. O novo fundo geraria um patrimnio coletivo e no mais
individualizado, que possibilitaria o acesso aos benefcios a todos os
trabalhadores, independentemente de sua posio no mercado de trabalho. A
Cretad tambm recomendava a incluso de mecanismos de participao dos
trabalhadores na gesto do fundo, bem como a introduo de medidas que
desestimulassem a rotatividade de mo-de-obra, penalizando com alquotas de
contribuio mais elevadas as empresas com taxas de demisso acima de padro
definido por setor econmico.
Na Comisso de Sistematizao, o Deputado Jos Serra elaborou emenda
incorporando parcialmente as propostas da Cretad, elegendo o PIS/Pasep como
principal fonte de financiamento e excluindo o FGTS.
12
A emenda de Serra
tambm incorpora a contribuio adicional cobrada de empresas cujo ndice de
rotatividade de fora de trabalho superar o nvel mdio de rotatividade do setor,
proposta pela Cretad.
O financiamento do seguro-desemprego foi estabelecido pelo art. 239. De
acordo com esse dispositivo, pelo menos 40% dos recursos do PIS/Pasep
continuariam a ser destinados a financiar programas de desenvolvimento
econmico, atravs do BNDES, com critrios de remunerao que lhes preserve o
valor. Dos 60% restantes, parte passaria a financiar, nos termos que a lei
dispuser, o programa do seguro-desemprego e outra parte passaria a financiar o
abono anual aos empregados de baixa renda participantes do PIS/Pasep.

11
A incluso do FGTS como uma das fontes para o financiamento do seguro-desemprego foi originalmente
sugerida por Chahad (1984).
12
Em artigo publicado na imprensa, em setembro de 1987, o deputado esclareceu que sua idia consistia
fundamentalmente em reorientar os rendimentos e saques do PIS-Pasep para cobrir o seguro-desemprego,
obedecendo aos seguintes requisitos: i) os recursos desses fundos continuaro sendo aplicados em
financiamentos de programas de desenvolvimento, principalmente via BNDES, com critrios que garantam a
preservao do valor real e a rentabilidade; ii) os patrimnios acumulados nesses fundos so preservados,
mantendo-se os critrios de saques nas situaes previstas nas leis aplicveis, com exceo do pagamento do
abono salarial. Entretanto, afirma, as principais fontes de financiamento seriam, de longe, o PIS e o Pasep
(Jos Serra. O desemprego e o seguro. Folha de S. Paulo, 15/9/1987).
246
Com relao ao abono, o texto constitucional assegurou aos empregados
que percebiam at dois salrios mnimos de remunerao mensal (pagos por
empregadores que contribuam para o PIS/Pasep), o pagamento de um salrio
mnimo anual, computado nesse valor o rendimento das contas individuais, no
caso daqueles que j participavam dos referidos programas, at a data da
promulgao desta Constituio. At ento, o PIS/Pasep garantia o abono anual
aos trabalhadores que recebessem no ltimo ano at cinco salrios mnimos e que
fossem cadastrados h pelo menos cinco anos. Os patrimnios anteriormente
acumulados do PIS/Pasep foram preservados, bem como as regras de saque
vigentes (com exceo da retirada por motivo de casamento). A partir da
promulgao da nova Carta, os depsitos nas contas individuais dos
participantes foram vedados, vingando a proposta inicial da Cretad da criao de
fundos patrimoniais coletivos.
O texto tambm incorporou a proposta de instituir-se uma contribuio
adicional para o financiamento do seguro-desemprego, baseada na taxao de
empresa cujo ndice de rotatividade da fora de trabalho superar o ndice mdio do
setor, na forma estabelecida por lei (art. 239).
Em suma, a definio do PIS/Pasep como fonte de financiamento viabilizou
a continuidade do programa e seu posterior aperfeioamento.
13

4 DIREITOS EDUCACIONAIS
Como mencionado, a reestruturao da poltica educacional foi um objetivo
includo na agenda do Executivo federal em 1985. Todavia, a partir de 1986 ficava
patente que essa transformao era impossvel de ser alcanada no mbito dessa
esfera de governo. Refletindo a heterogeneidade do pacto da transio, as
divergncias entre conservadores e progressistas foram explicitadas. Diante do
impasse, a tramitao da agenda reformista deslocou-se para a ANC.
Um dos principais embates travados na ANC foi entre os defensores da
escola pblica e os da escola privada. Desde as audincias pblicas realizadas

13
Para Azeredo (1989:4), uma das autoras das propostas da Cretad, a nova Constituio redefiniu as regras do
direito dos trabalhadores sobre o PIS/Pasep, aprimorando seus objetivos sociais. Alm disso, assegurou
recursos para a consolidao de um direito do trabalhador, preservando a funo do PIS/Pasep de fundo de
recursos para o financiamento da economia, gerido pelo BNDES. Outro aspecto positivo assinalado pela
autora foi o carter compensatrio dessa forma de financiamento em face aos movimentos cclicos da
economia: Nos anos de elevado nvel de atividade, o fundo tender a crescer com o aumento das aplicaes,
em virtude do aumento de arrecadao do PIS/Pasep e da diminuio do desemprego, minimizando os
desembolsos para atender aos desempregados. J nos anos de retrao cclica, a maior acumulao observada
nos perodos de auge permitir atender aos desempregados, cujo nmero aumentar ante o declnio da
atividade econmica. Em resumo, o programa de seguro-desemprego no ficar atrelado s receitas correntes
o que seria um contra-senso, pois tais receitas caem precisamente quando sobe o desemprego cclico e
poder ser ampliado a partir do retorno das aplicaes dos recursos.
247
nas subcomisses, essa clivagem era ntida e assim permaneceu nas fases
subseqentes.
14

No campo progressista, o delineamento dos princpios que asseguravam a
defesa do ensino pblico e gratuito foi tracejado ao longo de inmeros eventos
organizados pelas principais associaes e entidades representativas do setor.
15

O destaque foi o Frum Nacional da Educao na Constituinte em Defesa
do Ensino Pblico e Gratuito.
16
As entidades participantes desse ncleo de luta
escreveram o Manifesto em Defesa da Escola Pblica e Gratuita, que explicitava
seus princpios bsicos, com destaque para: a educao um direito de todo
cidado, sendo dever do Estado oferecer ensino pblico, gratuito e laico para
todos, em todos os nveis; o governo federal destinar nunca menos de 13%, e os
governos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios aplicaro no mnimo
25% de suas receitas tributrias em manuteno e desenvolvimento do ensino
pblico e gratuito; as verbas pblicas destinam-se exclusivamente s escolas
pblicas, criadas e mantidas pelo governo federal, pelos estados, pelo Distrito
Federal e municpios; a democratizao da escola em todos os nveis deve ser
assegurada quanto ao acesso, permanncia e gesto.
Alm disso, essa corrente elaborou uma proposta orientadora dos embates
na ANC, denominada Proposta Educacional para a Constituio.

14
Essa tenso est sintetizada em Pinheiro (1988:6-7, apud Nepp, 1990:388) nos seguintes termos: No
processo constituinte ocorreu um confronto de posies entre associaes profissionais, entidades de classe e
parlamentares identificados com os interesses da escola pblica ou da escola particular em torno dos
princpios que deveriam orientar a Nova Constituio. As divergncias entremearam todo o processo
constituinte desde a definio de educao, os deveres do Estado com o ensino, os critrios de distribuio de
recursos pblicos, os princpios de organizao da Universidade, dentre outros pontos. Mas a polmica se
concentrar, principalmente, nas questes que dizem respeito utilizao de recursos pblicos, quando o setor
privado, de vrias maneiras, procura se beneficiar das verbas. O campo de conflito pode ser delimitado a
partir da questo da exclusividade de verbas pblicas para a escola pblica versus verbas pblicas tambm
para o setor privado. A comear da se delineiam outros questionamentos, inclusive do prprio conceito de
escola pblica como aquela criada e mantida pelo poder pblico. Foi estabelecida assim uma relao estreita
entre a discusso sobre o uso das verbas pblicas e o conceito de escola pblica. Tanto o setor privado leigo,
como o confessional, procuraram fazer prevalecer uma compreenso do ensino pblico que no estivesse
relacionada ao Estado, mas a um sentido mais genrico de pblico como comunitrio ou como servio
pblico.
15
Em 1986, destacava-se a realizao do VI Encontro de Pesquisa em Educao do Nordeste, da IX Reunio
Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (Anped) e da Conferncia
Brasileira de Educao (Cunha, 1990:427).
16
O Frum era integrado pelas seguintes entidades representativas do campo progressista em escala nacional,
a saber: Associao Nacional de Educao (Ande); Associao Nacional de Docentes do Ensino Superior
(Andes); Associao Nacional de Profissionais de Administrao da Educao (Anpae); Associao Nacional
de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (Anped); Confederao dos Professores do Brasil (CPB);
Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT); Confederao nica dos Trabalhadores (CUT); Sociedade de
Estudos e Atividades Filosficas (Seaf); Federao das Associaes dos Servidores das Universidades
Brasileiras (Fasubra); Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia (SBPC); Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas (Ubes); Centro de Estudos Educao e
Sociedade (Cedes); Unio Nacional de Estudantes (UNE) (Nepp, 1990:388).
248
Dessa perspectiva, o Frum Nacional da Educao na Constituinte em
Defesa do Ensino Pblico e Gratuito transformou-se numa fora expressiva na
Constituinte, em defesa dos interesses da escola pblica. As idias defendidas
pelo Frum no seu manifesto e na sua Proposta de Emenda ao Projeto
Constituinte ganharam expresso social no prprio movimento, destacando-o
como uma fora na polarizao dos debates nas diferentes etapas da Constituinte
(Nepp, 1990:391).
Os interesses da escola privada foram defendidos, de um lado, pelo
chamado setor privado leigo, representado, sobretudo, pela Federao Nacional
de Estabelecimentos de Ensino (Fenen). No incio de abril de 1987,
concomitantemente ao lanamento do Frum Nacional da Educao na
Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito, a Fenen realizou congresso
nacional visando elaborao de uma proposta para a Constituinte,
consubstanciada no documento Proposta da Escola Particular para o Captulo da
Educao na Constituinte aprovado por cerca de 1.200 delegados,
representantes de mais de 35 mil estabelecimentos de ensino particular.
No entender de Pinheiro (1988:6, apud Nepp, 1990:391), o documento da
Fenen inspirava-se nos princpios da Constituio de 1969, ainda em vigor. Em
sntese, a proposta da entidade baseava-se no princpio de que educao era um
direito da famlia, mas, tambm dever do Estado. Assim, cabia famlia o
direito de escolher o tipo de escola (pblica ou privada) que queria para seus filhos
e ao Estado assegurar esse direito. Da advinha o conceito de gratuidade
defendido, ressalta Pinheiro: a Educao ser gratuita para os carentes, seja em
escola pblica ou particular, sendo que nesta ltima o Estado deve garantir a
gratuidade atravs de concesso de bolsas de estudo.
17

Essa aspirao pela canalizao de recursos pblicos ao setor privado
transformou a Fenen na entidade que reivindicou percentuais mais elevados de
vinculao de recursos do oramento para a educao: 25% da Unio e 40% dos
estados, Distrito Federal e municpios.
Da mesma perspectiva, o documento da Fenen reivindicava imunidade
tributria para o setor privado que desenvolvia atividades educacionais e de
ensino. A justificativa era que a prestao desses servios pelo setor privado
pouparia os investimentos pblicos diretos nessas reas. Assim, a imunidade
fiscal resultaria em aumento indireto de verba aplicada em educao.
Com relao ao salrio-educao, a proposta da Fenen defendia a
manuteno da obrigatoriedade de as empresas pblicas e privadas, as

17
Em depoimento na audincia pblica promovida no mbito da ANC, um dos representantes da Fenen foi
taxativo sobre esse ponto: A verba pblica e deve ser pblica para atingir a famlia, para dar ao pobre o
direito de escolher a escola conforme suas convices. Ele escolhe a escola, conforme suas crenas e
convices, e o governo paga por ele (Assemblia Nacional Constituinte, Atas das Comisses, vol. 96, p.
312, Braslia, 1987; apud Nepp, 1990:391).
249
autarquias e as fundaes contriburem para a educao pr-escolar e do ensino
de 1 grau, mediante a manuteno de estabelecimentos prprios ou concesso
de bolsas de estudo (Nepp, 1990:391).
De outro lado, alm do setor privado lucrativo e leigo, os interesses da
escola privada tambm foram defendidos pelo chamado setor privado
confessional, representado, sobretudo, pela Associao Brasileira de Escolas
Superiores Catlicas (Abesc) e pela Associao de Educao Catlica do Brasil
(AEC), ambas articuladas com a Comisso Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).
Essas entidades representam as universidades catlicas e tambm
rechaavam a tese da utilizao exclusiva de recursos pblicos para a escola
pblica. Entretanto, procuravam diferenciar-se do setor privado lucrativo,
autodenominando-se como escolas pblicas no-estatais, escolas
comunitrias, escolas filantrpicas, escolas sem fins lucrativos. Em todos os
casos consideravam-se como idneas para a prestao de servio educacional
de interesse pblico.
Ao contrrio do que ocorreu em outros momentos da histria da educao
do pas (como na Constituio de 1946, por exemplo), alguns autores sustentam
que no houve uma defesa em bloco do setor privado, mas uma clivagem entre
os interesses privatistas leigo e confessional (Nepp, 1990).
A tramitao da Reforma da Educao na ANC teve um percurso difcil,
entrecortado, sobretudo, pela polarizao em torno da questo escola pblica
versus escola privada.
Ao cabo do processo, o texto constitucional ficou ambguo em diversos
pontos. Diversos dispositivos, simultaneamente, garantem as reivindicaes dos
defensores da escola pblica, mas introduzem cunhas que no fecham as portas
para o atendimento dos interesses privados.
18

Conquistas dos Defensores da Escola Pblica
Dessa perspectiva, pode-se considerar como conquistas dos defensores
da escola pblica um conjunto de dispositivos sumarizados a seguir.
A conquista mais expressiva foi a vinculao de recursos ao ensino. A
Carta assegurou a vinculao de receitas fiscais dos trs nveis de governo com
educao. Trata-se da nica exceo permitida pelo texto constitucional, que
proibiu qualquer outra vinculao. Assim, a Unio aplicar, anualmente, nunca
menos de 18%, e os estados, o Distrito Federal e os municpios, 25%, no mnimo,

18
Essa ambigidade aparece nas concluses do estudo do Nepp (1990:400), segundo o qual, no existiu uma
fora (e nem uma proposta) completamente vitoriosa no processo constituinte. Nesse sentido, o texto
constitucional traz avanos importantes, assim como incorpora derrotas, atravs de dispositivos que podem
ser considerados como recuos no sentido da democratizao da educao. Mesmo assim, ao cabo do
processo, a Carta de 1988 introduz inegveis avanos ante o projeto Afonso Arinos e a antiga Constituio.
250
da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias,
na manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212).
Como mencionado, a vinculao de recursos educao foi introduzida
pela Constituio de 1934. Posteriormente, esse dispositivo foi subtrado da
Constituio de 1937 e retomado na Carta de 1946. A Constituio outorgada
pelos militares em 1969 manteve essa obrigatoriedade apenas para estados e
municpios. A Emenda Calmon (1985) introduziu novamente a obrigatoriedade
de o Executivo federal aplicar 13% de suas receitas no ensino. A Constituio de
1988 ampliou esse percentual de 13% para 18% e manteve o percentual de 25%
para estados e municpios.
O texto constitucional estabeleceu, ainda, que a parcela de arrecadao de
impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
ou pelos estados aos respectivos municpios, no considerada, para efeito de
clculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir (art. 212, 1).
Assim, a receita a ser considerada nesse clculo no inclua a parcela dos Fundos
de Participao transferida para outra esfera de governo, a qual seria considerada
receita desta ltima.
O art. 212 tambm assegurou o uso prioritrio desses recursos ao
atendimento das necessidades do ensino obrigatrio (3
o
). O mesmo dispositivo
vedou a utilizao desses recursos nos programas suplementares de alimentao
e assistncia sade, que seriam financiados com recursos provenientes de
contribuies sociais e outros recursos oramentrios (4
o
). Dessa forma, os
programas suplementares de alimentao escolar e assistncia sade no eram
considerados como despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino.
Alm da vinculao de receitas, destacam-se os seguintes dispositivos
considerados como conquistas dos defensores da escola pblica :
Gratuidade do ensino pblico nos estabelecimentos oficiais.
A Carta garantiu a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais.
Esse um dos princpios norteadores da poltica educacional assegurado pelo art.
206. Para o Nepp (1990:397), esse dispositivo foi a maior conquista dos
defensores do ensino pblico. Atravs dele, pela primeira vez na Constituio
brasileira, consagrou-se a extenso do princpio da gratuidade do ensino ao 2 e
ao 3 grau. Os demais princpios institudos por esse artigo foram: igualdade de
condies para o acesso e permanncia na escola; liberdade de apreender,
ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; pluralismo de idias
e de concepes pedaggicas e coexistncia de instituies pblicas e privadas
de ensino; gesto democrtica do ensino; garantia do padro de qualidade; e
valorizao dos profissionais do ensino, plano de carreira para o magistrio
pblico, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso
pblico de provas e ttulos, assegurado regime jurdico nico para todas as
instituies mantidas pela Unio.
251
Educao como direito universal. A educao como direito de
todos foi assegurada pelo art. 205. O mesmo dispositivo estabeleceu que seu
provimento era dever do Estado e da famlia, devendo ser incentivada com a
colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Ampliao do papel do Estado. Com a nova Constituio,
houve significativa extenso da responsabilidade do Estado para com a educao
nacional. De acordo com o art. 208, o dever do Estado com a educao ser
efetivado mediante a garantia de um conjunto de pontos. Em primeiro lugar, a
garantia do ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele
no tiveram acesso na idade prpria. A Constituio anterior previa o ensino
obrigatrio e gratuito apenas para crianas de sete a quatorze anos. O novo texto
estendeu esse direito para qualquer idade. Em segundo lugar, os programas
suplementares de atendimento ao educando do ensino fundamental (oferta de
material didtico-escolar, de transporte, de alimentao e de assistncia sade)
foram incorporados como direitos constitucionais. Em terceiro lugar, a
obrigatoriedade e a gratuidade foram estendidas ao ensino mdio. Em quarto
lugar, o Estado passou a ter como dever garantir o atendimento educacional
especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de
ensino. Finalmente, o Estado deveria garantir o atendimento em creche e pr-
escola s crianas de zero a seis anos de idade. Essa obrigatoriedade tambm
foi reafirmada em outra passagem do texto constitucional. O art. 7
o
(inc. XXV)
assegura como um dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais a assistncia
gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento at seis anos de idade em
creches e pr-escola;
Diviso de competncias e colaborao entre entes
federativos. A distribuio de responsabilidades entre as instncias federativas foi
estabelecida pelo art. 211. O texto previa a organizao dos sistemas de ensino
em regime de colaborao. Unio caberia organizar e financiar o Sistema
Federal de Ensino (Instituies de Ensino Superior, IES; e escolas tcnicas) e o
Sistema de Ensino dos Territrios, alm de prestar assistncia tcnico-financeira
aos estados, municpios e Distrito Federal para o desenvolvimento de seus
sistemas de ensino e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria. Os
municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e pr-escolar. A
mesma diretriz foi reafirmada no Ttulo III (Da Organizao do Estado), cujo art.
30 (inc. VI) estabelece como competncia dos municpios manter, com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e do estado, programa de educao pr-
escolar e de ensino fundamental.
Plano Nacional de Educao. O texto constitucional obrigou o
Poder Pblico a elaborar o Plano Nacional de Educao, com durao plurianual
(art. 214). O Plano visava a promover a articulao e a integrao das aes do
Poder Pblico, em seus diversos nveis, que conduzisse erradicao do
252
analfabetismo; universalizao do atendimento escolar; melhoria da qualidade
do ensino; formao para o trabalho; e promoo humanstica, cientfica e
tecnolgica do pas;
Autonomia universitria e indissociabilidade entre pesquisa
e ensino. Essas reivindicaes caras aos progressistas foram asseguradas pelo
art. 207: As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa
e de gesto financeira e patrimonial e obedecero ao princpio da
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.
Conquistas dos Defensores da Escola Privada
A principal conquista do setor privado foi a incluso de dispositivos que
abriram brechas para a transferncia de recursos pblicos para financiar esse
segmento. Entretanto, preciso ressaltar que a aplicao desses recursos foi
condicionada finalidade no-lucrativa da instituio privada. Dentre os
dispositivos que asseguram essa cunha privatizante destacam-se:
o art. 213 , que estabeleceu que os recursos pblicos sero
destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidas a escolas comunitrias,
confessionais ou filantrpicas, definidas em lei que: I Comprovem a finalidade
no-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educao; II
Assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria,
confessional ou filantrpica, ou ao Poder Pblico, no caso de encerramento de
suas atividades. De acordo com o 1
o
desse art. 213, esses recursos podero
ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, na forma
da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quando houver falta
de vagas e cursos regulares da rede pblica na localidade da residncia do
educando, ficando o poder pblico obrigado a investir prioritariamente na
expanso de sua rede na localidade. Cabe observar que este artigo no previu a
destinao de recursos pblicos para bolsas de estudos para o ensino superior.
Entretanto, o 2
o
abre a possibilidade do apoio financeiro do Poder Pblico s
atividades universitrias de pesquisa e extenso;
o art. 212, ao estabelecer os percentuais mnimos de 18%
(Unio) e 25% (estados, Distrito Federal e municpios) de aplicao da receita em
educao, incluiu os recursos dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou
filantrpicas, como gastos relacionados manuteno e desenvolvimento do
ensino. Assim reza o 2
o
desse artigo 212: Para efeito do cumprimento do
disposto no caput deste artigo, sero considerados os sistemas de ensino federal,
estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213 (acima
mencionado), que trata desses segmentos privados.
Tambm o art. 61 dos Atos das Disposies Transitrias estabeleceu que:
As entidades educacionais a que se refere o art. 213, bem como as fundaes de
ensino e pesquisa cuja criao tenha sido autorizada por lei, que preencham os
253
requisitos dos incisos I e II do referido artigo e que nos ltimos trs anos tenham
recebido recursos pblicos, podero continuar a receb-los, salvo disposio legal
em contrrio. CAIA TEM UM ESPAO AQUI QUE NO SAIO texto tambm
ambguo com relao utilizao dos recursos do salrio-educao. O art. 212
estabeleceu como fonte adicional de financiamento do ensino fundamental a
contribuio social do salrio-educao recolhida na forma da lei, pelas
empresas, que dela podero deduzir a aplicao realizada no ensino fundamental
de seus empregados e dependentes (5
o
). Apesar de vincular o salrio-educao
ao ensino fundamental, o texto constitucional no assegurou utilizao desses
recursos exclusivamente para a escola pblica reivindicao dos educadores e
parlamentares ligados aos interesses da escola pblica. Assim, a legislao ento
vigente permaneceu intocada, ao possibilitar a brecha para o uso desses recursos
pelo ensino privado, ao permitir que as empresas, no recolhimento do salrio-
educao, podero deduzir a aplicao realizada com o ensino fundamental de
seus empregados e dependentes. As empresas que no tiverem sua escola
podero transferir esses recursos para as escolas privadas.
Alm da participao no gasto governamental, os setores privados tambm
inscreveram na Constituio algumas das clusulas ptreas do iderio liberal, tais
como:
Educao como dever da famlia. A educao como direito de
todos foi assegurada pelo art. 205. O mesmo dispositivo estabeleceu que seu
provimento era dever do Estado e da famlia, devendo ser incentivada com a
colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Liberdade do ensino iniciativa privada. A Carta estabeleceu
que o ensino livre iniciativa privada, desde que cumprisse as normas gerais
da educao nacional e tenha autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder
Pblico (art. 209 , incisos I e II).
Ensino religioso facultativo no ensino fundamental. O art. 210
determinou a fixao de contedos mnimos para o ensino fundamental, de
maneira a assegurar a formao bsica comum e respeito aos valores culturais e
artsticos, nacionais e regionais. O 1
o
, no entanto, estabeleceu que o ensino
religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das
escolas pblicas de ensino fundamental.
Finalmente destaca-se um ponto polmico introduzido pelo art. 60 dos Atos
das Disposies Transitrias, que reza:
Nos 10 primeiros anos da promulgao da Constituio, o Poder Pblico desenvolver
esforos, com a mobilizao de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicao de,
pelo menos, 50% dos recursos a que se refere o art. 212 da Constituio, para eliminar o
analfabetismo e universalizar o ensino fundamental.
254
Os estados e os municpios no enfrentariam problemas para cumprir esse
artigo, pois tradicionalmente transferem recursos dessa magnitude aos ensinos de
1 e 2 grau. A Unio teria dificuldades, j que pela diviso das competncias
entre nveis de governo, estabelecida pela prpria Constituio (art. 211), ela foi
incumbida de organizar e financiar o Sistema Federal de Ensino (Instituies de
Ensino Superior, IES; e escolas tcnicas) e o sistema de ensino dos territrios.
Tradicionalmente, mais de 2/3 dos dispndios do MEC tm sido aplicados nas
universidades federais e nos sistemas de ensino dos territrios.
Nesse sentido, eram limitadas as possibilidades de o Governo Federal
eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. A participao
dessa esfera neste desafio seria marginal, na medida em que a ela cabiam
apenas a atribuio de prestar assistncia tcnico-financeira aos estados,
municpios e Distrito Federal para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino
e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria.
5 A REFORMA URBANA
A Constituio introduziu instrumentos para a Reforma Urbana
reivindicados por setores progressistas desde os anos 60. Dentre as inovaes
introduzidas pelo art. 182
19
destacam-se:
A indicao do Plano Diretor como o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. O Plano, de iniciativa do
Executivo Municipal, deve ser debatido e aprovado pela Cmara Municipal. Esse
expediente passou a ser obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes.
A introduo do princpio da funo social da propriedade
urbana. De acordo com o 2
o
, a propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no
plano diretor. Deriva desse princpio a possibilidade de o Poder Pblico
desapropriar imveis urbanos por meio de prvia e justa indenizao em dinheiro
(3
o
).
A introduo de instrumentos legais visando a coibir prticas
tradicionais de especulao imobiliria. Nesse sentido: facultado ao Poder

19
importante ressaltar que algumas das inovaes do art. 182, especificamente para a poltica urbana,
tambm foram garantidas num dos Ttulos mais importantes da nova Carta, a saber, o Ttulo II Dos
Direitos e Garantias Fundamentais. O caput do art. 5
o
, do Captulo I Dos Deveres e Direitos Individuais e
Coletivos, rezava que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, igualdade, segurana e
propriedade. Dessa perspectiva, garantido o direito de propriedade (alnea XXII). No entanto, a
propriedade atender a sua funo social (XXIII). Alm disso, legislao complementar estabelecer o
procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante
justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio (XXIV).
255
Pblico municipal, mediante lei especfica para a rea includa no Plano Diretor,
exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no-edificado,
subutilizado ou no-utilizado, que promova seu adequado aproveitamento sob
pena, sucessivamente, de: I Parcelamento ou edificao compulsria; II IPTU
progressivo no tempo; III Desapropriao com pagamento mediante ttulos da
dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo
de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados
o valor real da indenizao e os juros legais (4
o
).
A Carta reduziu o prazo (de vinte para cinco anos) para a
vigncia do direito ao usucapio urbano. De acordo com o art. 183: Aquele que
possuir como sua rea urbana de at 250m
2
, por cinco anos ininterruptamente, e
sem oposio, utilizando-a como sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Trata-
se de um instrumento importante para a regularizao da posse da terra urbana,
um dos problemas crnicos enfrentados pela populao favelada ou residente em
loteamentos clandestinos O ttulo de domnio e a concesso de uso passaram a
ser conferidos ao homem ou mulher, independentemente do estado civil.
Contudo, esse dispositivo no era reconhecido ao mesmo possuidor por mais de
uma vez e tambm no se aplicava aos imveis pblicos.
A participao popular na gesto das cidades e na proposio de
projetos de lei de cunho urbanstico foi ampliada com a Carta de 1988. O art. 29
garantiu iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do municpio,
da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de pelo menos 5% do
eleitorado. A iniciativa popular na proposio de leis municipais no estava
prevista sequer na legislao ordinria anterior.
Em suma, os dispositivos aprovados no Captulo da Poltica Urbana
tambm representaram importante vitria do projeto reformista, saldados com
entusiasmo por urbanistas engajados nesta luta.
20


20 Veja-se, como exemplo, a seguinte manifestao da urbanista Raquel Rolnik, por ocasio da aprovao
dessas garantias no processo constitucional em 1988: Um primeiro passo (...) sem dvida, dotar a
Administrao Pblica com os instrumentos adequados: no somente os recursos financeiros, mas tambm os
instrumentos legais, que permitam enfrentar o alto custo dos terrenos urbanos para a implantao dos
programas e projetos governamentais, que agilizem o processo de regularizao fundiria das reas ocupadas
por posseiros urbanos; que possibilitem Administrao Pblica prover a cidade com um sistema de
transporte pblico eficiente e barato e, finalmente, que assegure aos cidados a participao na gesto
democrtica da cidade. Os artigos que acabam de ser aprovados pelo Plenrio Constituinte so,
indubitavelmente, uma porta aberta nesta direo. Quem perde, quem ganha com eles? Ganha a administrao
municipal, na medida em que se criam mecanismos de regularizao fundiria (usucapio), de taxao
progressiva, e edificao compulsria e desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica para
terrenos ociosos ou subtilizados, instrumentos que reforam o poder real das municipalidades no controle do
crescimento da cidade, na medida em que, diminuindo a especulao imobiliria, maior ser a oferta de
terrenos para a construo. E, sobretudo, ganhamos ns, cidados, que podemos agora vislumbrar a
possibilidade de participar atravs de iniciativa popular de projetos de lei do interesse local da gesto de
uma cidade vivel. Ganham os favelados, que durante anos lutaram para regularizar sua situao e conquistar
256
6 INDEFINIO NAS POLTICAS URBANAS
Ao contrrio dos setores analisados, a Constituio no apresentou
progressos no que se refere aos direitos sociais e s diretrizes para a reviso do
padro de interveno estatal nos campos da habitao, saneamento e transporte
pblico. O texto muitas vezes ambguo. A responsabilidade do Estado e a
diviso de competncias entre instncias federativas no foram explicitadas
objetivamente.
Mesmo assim, com alguma dose de boa vontade, pode-se subentender que
prevaleceu a tese da responsabilidade compartilhada da Unio, dos estados, dos
municpios e do Distrito Federal pelo planejamento e pela implementao de
polticas de habitao, de saneamento e de transporte pblico.
Trata-se de uma interpretao implcita numa srie de dispositivos
dispersos ao longo do texto e, de forma mais concentrada, no Ttulo III Da
Organizao do Estado (que define as competncias da Unio, dos estados
federados e dos municpios).
As responsabilidades da Unio na promoo do desenvolvimento urbano
so definidas em dois artigos. O art. 21 estabeleceu que compete Unio,
dentre outros aspectos, instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (inc. XX).
O mesmo artigo ressaltava a competncia da Unio para estabelecer
princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao (inc. XXI) e para instituir
sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de
outorga de direitos de seus uso (inc. XIX), competncias relacionadas,
respectivamente, ao transporte coletivo urbano e ao saneamento. Alm disso,
tambm competia Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (inc. IX).
O art. 22 reforou a responsabilidade da Unio sobre as polticas que
estamos focando. Segundo esse artigo, compete privativamente Unio legislar,
dentre outros pontos, sobre diretrizes da poltica nacional de transportes (inc. IX);
trnsito e transporte (inc. XI) e guas, energia, informtica, telecomunicaes e
radiodifuso (inc. IV). O pargrafo nico estabelece que lei complementar poder
autorizar os estados a legislar sobre questes especficas das matrias
relacionadas neste artigo.

o direito de se fixar na terra; ganham os movimentos urbanos por terra e moradia que lutam pelo uso social de
terra; ganham os profissionais ligados gesto urbana (advogados, arquitetos, engenheiros) que lutam por
instrumentos concretos de interveno no crescimento da cidade. Quem perde? Bem, quem perde a
especulao imobiliria e o uso predatrio do solo. Perdem aqueles que, se apropriando de pedaos da cidade,
a tratam como coisa exclusivamente privada, sob seu ilimitado poder (Raquel Rolnik. Quem ganha e quem
perde com a Reforma Urbana. Folha de S.Paulo, 6/5/1988) .
257
Aos estados federados, a Constituio atribui poder de instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. De acordo com o art. 25,
os estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudos por agrupamentos e
municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo
de funes pblicas de interesse comum (3
o
). Pela legislao anterior, esse
poder era privativo da Unio. Essa inovao ampliou a possibilidade do
desenvolvimento regional.
Aos municpios, de acordo com o art. 30, competiam, dentre outros
aspectos, organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte pblico,
que tem carter essencial (inc. V). Portanto, o carter municipal da prestao dos
servios era claro nesse artigo.
Entretanto, esta clareza aparente sobre as competncias especficas da
Unio e dos municpios reveladas pelos artigos analisados ficava obscurecida pelo
art. 23, que tratava das competncias concorrentes.
Assim, o art. 23 dizia que competncia comum da Unio, dos estados, do
DF e dos municpios, uma srie de temas, como, por exemplo: promover
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e
de saneamento bsico (inc. IX); registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses
de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus
territrios (inc. XI); estabelecer e implantar poltica de educao para a
segurana do trnsito (inc. XII); e combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (inc.
X).
O texto constitucional estabelece que a eliminao dessas dvidas quanto
s competncias concorrentes entre entes federativos deveria ser objeto de
legislao ordinria complementar. Nesse sentido, o pargrafo nico do art. 23
estabeleceu que legislao complementar fixar normas para a cooperao entre
Unio, estados, Distrito Federal e municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Como veremos
posteriormente, esse encaminhamento no foi obedecido, permanecendo o
impasse.
Outra ambigidade perpassava o setor saneamento, onde era evidente a
ambigidade de dois artigos:
o art. 200 estabelece que compete ao Sistema nico de Sade
(SUS), alm de outras atribuies, participar da formulao da poltica e da
execuo das aes de saneamento bsico (inc. IV) e fiscalizar e inspecionar
alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e
guas para consumo humano; e
258
o art. 26 inclui, entre os bens dos estados, guas superficiais ou
subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, nesse caso, as
decorrentes de obras da Unio.
Outro dispositivo que repercutiu nos setores de saneamento e de transporte
pblico era referente questo das concesses e permisses de servios
pblicos. De acordo com o art. 175, incumbe ao poder pblico, na forma de lei,
diretamente, ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de
licitao, a prestao de servios pblicos. O pargrafo nico desse artigo
estabeleceu que lei ordinria complementar dispor sobre: I O regime das
empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter
especial de seu contrato e de sua prorrogao, as condies de caducidade,
fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II Os direitos dos usurios;
III Poltica tarifria; e IV A obrigao de manter servio adequado.
De acordo com avaliao do Nepp (1990:34), a grande lacuna do texto
constitucional, sobretudo em relao habitao e ao transporte urbano, resultou
da vitria dos setores empresariais privados no confronto com entidades e setores
populares em torno da questo urbana, durante o processo constituinte.
Na questo da habitao, as etapas da Subcomisso de Poltica Urbana e
Transporte e da Comisso Temtica contemplaram as propostas encaminhadas,
sobretudo, pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que congregou boa
parte dos setores progressistas envolvidos nessa questo, alm de entidades
profissionais da rea, como o Instituto dos Arquitetos do Brasil, a Associao
Brasileira de Ensino de Arquitetura e a Federao Nacional dos Arquitetos.
Nesse sentido, o relatrio da Comisso da Ordem Econmica estabeleceu
como direito do cidado o acesso moradia e os servios de transporte coletivo
e saneamento. Entretanto, o substitutivo do relatrio aprovado garantiu apenas o
acesso moradia com infra-estrutura adequada, refletindo as posies dos
setores empresariais.
A avaliao do Nepp (1990:35) sublinha a dbil articulao dos setores
comprometidos com as reivindicaes urbanas no processo constituinte, na
medida em que apenas duas emendas foram apresentadas no sentido da
regulao do espao urbano e da priorizao de programas habitacionais
populares, ambas no incorporadas ao texto constitucional.
21


21
A primeira, de autoria do deputado Ivo Cerssimo (PMDB-MS), apresentou emenda ao captulo da Receita
Tributria, vinculando recursos da ordem de 10% da receita anual do Sistema Financeiro da Habitao (SFH),
para a construo de moradias para famlias de baixa renda. A segunda, da deputada Irma Passoni (PT-SP),
apresentou emenda definindo os objetivos da poltica habitacional sob a execuo do Poder Pblico: 1)
produo de habitaes populares de interesse social; 2) desenvolvimento de programas pblicos de habitao
de aluguel; 3) apoio autoconstruo e cooperativas habitacionais; 4) regularizao fundiria e urbanizao
de reas ocupadas em regime de posse ou em condies de sub-habitao; 5) regulamentao do mercado
imobilirio urbano e proteo dos inquilinos; 6) saneamento e recuperao de reas deterioradas; 7) disciplina
no crescimento dos centros urbanos (Nepp, 1990:34).
259
Da mesma forma, na questo do transporte coletivo urbano, a anlise do
processo constitucional deixa clara a mobilizao vitoriosa dos setores
empresariais em torno da privatizao dos servios. No texto da Subcomisso da
Questo Urbana e Transporte, o transporte coletivo foi definido como direito do
cidado, sendo o Poder Pblico responsvel pelo seu planejamento e gesto (de
forma direta ou mediante concesso). Na etapa seguinte, essa tese foi reforada:
o relatrio da Comisso Temtica incluiu o transporte como direito constitucional e
atribuiu ao Estado toda a responsabilidade pela oferta e qualidade, gerida de
forma democrtica com a participao do usurio.
Entretanto, com a reao dos setores privados o princpio do direito
constitucional ao transporte pblico foi suprimido do relatrio. Em seu lugar ficou
definido apenas como servio de responsabilidade do poder pblico municipal,
podendo ser executado pela contratao de empresas privadas.
A ambigidade quanto competncia da gesto do transporte pblico foi
fruto de embates entre progressistas e privatistas nos trabalhos do primeiro
turno. Os primeiros defendiam a estatizao do servio e a vinculao de recursos
pblicos. Os segundos aglutinados no Centro defendiam a privatizao da
execuo do servio e a preferncia em conferir ao nvel local municipal as
decises sobre planejamento e gesto dos transportes.


Em suma, procurei demonstrar o argumento de que a Constituio de 1988
foi o esturio do processo de construo no Brasil das bases de um sistema de
proteo social universal e igualitrio, na perspectiva dos modelos clssicos de
Estado de Bem-Estar Social. Com exceo da Reforma Agrria e, em menor
medida, das polticas urbanas, as principais bandeiras do referido projeto
reformista progressista construdo pelas foras polticas que lutavam contra o
regime militar foram inscritas na Carta de 1988. Dentre as principais conquistas,
destaquei a diretriz da descentralizao das polticas sociais, os direitos
trabalhistas e sindicais; a Seguridade Social e Oramento da Seguridade Social;
os direitos educacionais e a Reforma Urbana.
Com essa anlise, conclui a Segunda Parte desta tese, que destacou um
longo e complexo movimento estrutural, que aponta no sentido da construo das
bases de um efetivo Estado Social em nosso pas.
Nas duas partes seguintes, analisarei um movimento antagnico, que
aponta o rumo da desconstruo desse Estado Social, apenas formalmente
esboado. Na Terceira Parte desta tese, mostrarei que as primeiras
contramarchas ocorreram nos ltimos anos do Governo da Nova Repblica; e, na
Quarta Parte, destacarei que esse processo de desconstruo ganhou um notvel
260
vigor a partir de 1990, quando se abre uma vitoriosa etapa de contra-reforma de
cunho liberal.

261







TERCEIRA PARTE AS PRIMEIRAS CONTRAMARCHAS
(1987-1989)

262
CAPTULO I AS CONTRAMARCHAS NOS RUMOS DA
POLTICA SOCIAL FEDERAL
Esta tese, vem tratando das tenses existentes entre dois movimentos
opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira, nos quase 40
anos analisados. Um desses movimentos o primeiro que se analisou aqui
aponta o rumo da estruturao das bases institucionais e financeiras
caractersticas do Estado Social em nosso pas. Nos trs captulos da parte
anterior procurei mostrar que esse longo processo foi revigorado no bojo da luta
das foras que se opunham ao regime militar; impulsionado por setores da
burocracia federal entre 1985 e 1986; e desaguou na Constituio de 1988.
O outro movimento aponta no sentido contrrio, o da desestruturao da
daquelas bases institucionais e financeiras. As primeiras contramarchas, objeto
desta terceira parte da tese, ocorreram nos ltimos anos da transio democrtica.
Elas so perceptveis por uma srie de reaes s mudanas, impelidas pela ala
conservadora do pacto poltico da transio. Essa resistncia, presente desde o
incio da Nova Repblica, ganhou vigor a partir de 1987, quando ocorreu a
fragmentao da Aliana Democrtica. Nesse contexto, os setores progressistas
do referido pacto perderam espao na conduo do processo poltico e as foras
que haviam servido de base de apoio poltico do regime militar voltaram ao centro
do poder, comandadas pelo presidente da Repblica, Jos Sarney.
As primeiras contramarchas reativas s mudanas ocorreram em duas
frentes distintas. A primeira, objeto deste captulo, manifestou-se por
contramarchas na conduo dos rumos da poltica social propostas, diretamente,
por ao do Executivo Federal. De um lado, a cpula do governo procurou
esterilizar o projeto reformista, descontinuando e minando as iniciativas que
vinham sendo implementadas em 1985-1986. Os casos mais paradigmticos
foram a Reforma Agrria e as polticas federais urbanas (habitao, saneamento e
transporte pblico). Mas essa contramarcha tambm atingiu os setores da sade,
previdncia social e educao, seguro-desemprego e suplementao alimentar.
De outro lado, o Executivo federal reforou o aparato burocrtico dedicado
ao clientelismo. A primazia deste novo paradigma acentuou-se ainda mais e
caracterizou-se em 1987, quando o coordenador da Secretaria Especial de Ao
Comunitria (Seac), rgo responsvel pela execuo do Programa Nacional do
Leite para Crianas Carentes (PNLCC), foi alado ao posto de ministro do
Planejamento e expandiu o modus operandi daquele programa para toda a ao
social do Executivo federal. A partir de ento, essa opo foi ampliada, em
detrimento do projeto reformista e das promessas da Aliana Democrtica.
A segunda frente reativa s mudanas, objeto do prximo captulo,
manifestou-se pelas contramarchas que visavam a impedir a consumao dos
novos direitos constitucionais.
263
A seguir, nesse captulo, analisarei as seguintes contramarchas na
conduo dos rumos da poltica social propostas, diretamente, por ao do
Executivo Federal:
o retrocesso na Reforma Agrria;
o colapso das polticas urbanas;
os obstculos Reforma Sanitria;
o continusmo na educao;
a paralisia do Programa de Seguro-desemprego;
a fragmentao da alimentao popular; e
o reforo do clientelismo.
1 RETROCESSO NA REFORMA AGRRIA
Com a morte de Tancredo, Jos Sarney assumiu a presidncia da
Repblica, indicado pelo PFL, partido poltico que sempre se opusera a quaisquer
mudanas no Brasil, principalmente Reforma Agrria. Prisioneiro de um
programa e de um ministrio formados por Tancredo, o presidente Sarney,
poltico velho, no teve pressa. Tratou de ganhar a confiana da populao, foi
paciente com os ministros de Tancredo, gentil com a viva e cordato com os
militares (Gomes da Silva, 1987:35).
Em abril de 1985, e seguindo a rota traada por Tancredo, Sarney instituiu
o ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (Mirad) (Decreto n. 91.214/85)
e nomeou Nelson Ribeiro como ministro. O presidente tambm confirmou a
escolha de Jos Gomes da Silva para a presidncia do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra).
Em meados de 1984, como mencionei, o compromisso com a Reforma
Agrria, nos termos do Estatuto da Terra (1964), havia sido assumido pela
Aliana Democrtica e includo na retrica do ento candidato Tancredo Neves.
O Estatuto da Terra estabelecia uma seqncia de etapas para o
desencadeamento da Reforma Agrria. A primeira era a formulao do Plano
Nacional da Reforma Agrria (PNRA), competncia atribuda ao Instituto Brasileiro
de Reforma Agrria (Ibra);
1
em seguida, o PNRA deveria ser sancionado pelo
presidente da Repblica. Depois disso, estava prevista a elaborao dos Planos
Regionais de Reforma Agrria (PRRA), que definiriam as reas prioritrias
passveis de desapropriao por interesse social em cada estado; a fase
subseqente envolvia a elaborao dos Projetos de Assentamento; somente

1
Em 1970, foi criado o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), pela fuso do Ibra e do
Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda), tambm institudo pelo Estatuto da Terra.
264
depois de cumpridas essas etapas, que se daria incio execuo efetiva da
Reforma Agrria.
Com o objetivo de esboar o desenvolvimento da primeira etapa, o
Mirad/Incra elaborou, em maro de 1985, um roteiro para a elaborao do PNRA.
O documento sugeria que o PNRA deveria ser simples, pragmtico, no
sofisticado, passvel de ser entendido, acompanhado e avaliado pela populao
em geral. O documento tambm recomendava que o governo submetesse o
PNRA ao IV Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais (Contag), que seria
realizado em maio de 1985.
Entre abril e maio de 1985, o Mirad/Incra elaborou outro documento prvio
ao PNRA intitulado Proposta para a Elaborao do 1
o
Plano Nacional de Reforma
Agrria da Nova Repblica (Mirad, 1985). O termo proposta teria sido adotado por
orientao do presidente da Repblica.
2

Seguindo o roteiro traado, no dia 26/5/1985, o presidente Sarney lanou
oficialmente o documento Proposta para a Elaborao do 1
o
Plano Nacional de
Reforma Agrria (PNRA) da Nova Repblica, no IV Congresso da Contag. No dia
seguinte, o ministro Nelson Ribeiro encaminhou formalmente a Proposta aos
lderes do Congresso, presidentes de partidos e dirigentes de entidades de
representao nacional da agricultura, na abertura do Congresso Brasileiro sobre
Reforma Agrria promovido pelas classes patronais. Em ambos os casos, o Mirad
solicitou que fossem apresentadas sugestes at o dia 30 de junho.
A Proposta, como j est dito, no era o PNRA propriamente dito, mas a
primeira etapa de um longo percurso. Seu objetivo era recolher as sugestes at
30 de julho, para s ento, e a partir da, iniciar efetivamente a elaborao do
PNRA.
3

O texto oficial compreendia uma introduo e oito tpicos: Objetivos, Metas;
Estratgias de Ao, Programas de Ao; Articulao da Ao de Governo; Aes
Imediatas (1985-1986) e Recursos e Fontes de Financiamento.

2
De acordo com Gomes da Silva (1987:56), o rtulo Proposta sinalizava o incio das primeiras
tergiversaes palacianas: Bastaram porem uns poucos despachos do ministro Ribeiro com Sarney, para
sentir que o clima de euforia, assim como o compromisso da Aliana Democrtica com a Reforma Agrria,
no era lquido e certo. Era preciso ir devagar, alguns panos comeavam a ser esquentados e o documento do
Incra deveria ter o simples carter de sondagem. Na verdade, o PNRA no era um Plano, como convinha
matreirice pedessista. Urgia resolver a charada (...) Se o plano no plano, por que no cham-lo de
Proposta? Isso daria o tempero de humildade que faltava ao documento. Sarney gostou da idia; os
latifundirios, tambm.
3
A idia de que se tratava de uma Proposta e de que estava aqum do exigido pelo prprio Estatuto da
Terra de Castelo Branco , foi sublinhada pelo ministro Nelson Ribeiro, na apresentao do documento: Este
documento apresenta as propostas, a nvel estratgico, para a elaborao do 1
o
PNRA da Nova Repblica.
encaminhado sociedade brasileira para amplo debate, com o objetivo de recolher crticas e sugestes
destinadas elaborao de anteprojeto que ser submetido apreciao e aprovao do Ex.
mo.
Presidente da
Repblica com a ampla contribuio dos beneficirios potenciais da Reforma Agrria (Mirad, 1985:85).
265
Segundo a avaliao ex-post de Gomes da Silva (1987:58-66), na condio
de ex-presidente do Incra, a Introduo do texto oficial, remissiva de datas e fatos
e inocente na sua concepo, foi o trecho que despertou a grande mobilizao
de hostilidade. A meno ao Plano Trienal, elaborado por Celso Furtado cheirava
a Jango Goulart e todos sabemos o que isso significa para o delicado olfato dos
conservadores. A frase seguinte fazia referncia Emenda Constitucional n.
10/1964, que suprimia a exigncia do pagamento em dinheiro das
desapropriaes para fins da Reforma Agrria. Essa recordao soturna, soava,
poca, como falar em corda na casa de enforcado.
Em seguida, a Proposta reafirmou a distino feita pelo Estatuto da Terra
entre Reforma Agrria e a Poltica Agrcola que Castelo Branco enfiara goela
abaixo do latifndio, sem que nunca tivesse sido por isso perdoado. Diversos
dados referentes concentrao fundiria e ao seu agravamento tambm foram
apresentados, inclusive a provocativa cifra de 409 milhes de hectares em mo do
latifndio, como registra Gomes da Silva. Os rasgos de ousadia da Introduo
resvalavam em outros dois pontos sensveis: a questo dos conflitos no campo e a
distino entre Reforma Agrria e Colonizao.
Os captulos referentes aos Objetivos e as Metas tambm eram
contundentes. O objetivo geral do Plano era mudar a estrutura fundiria do pas,
distribuindo e redistribuindo a terra, eliminando progressivamente o latifndio e o
minifndio e assegurando um regime de posse e uso que atenda aos princpios de
Justia Social e aumento da produtividade, de modo a garantir a realizao
socioeconmica e o direito de cidadania do trabalhador rural. A meta para o
perodo 1985-89 tambm preocupou os proprietrios: assentar 1,4 milho de
famlias, sendo 100 mil no primeiro ano; 300 mil no segundo; 450 mil no terceiro e
550 mil no ltimo ano de governo. Para o ano 2000, previa-se o assentamento de
7,1 milhes de famlias.
E os latifundirios assustaram-se tambm com o prembulo que anunciava
a Estratgias de Ao: Uma Reforma Agrria com base no Estatuto da Terra, 21
anos aps a sua promulgao, ter de ser suficientemente vigorosa e massiva
para corrigir as distores histricas agravadas pelas polticas dos ltimos
governos que levaram a concentrao da terra no Brasil a nveis extremos. Para a
execuo dessa Reforma, ser preciso enfrentar uma estrutura agrria secular,
com flexibilidade e agilidades suficientes para dar respostas rpidas aos conflitos
que se multiplicam e se somam expulso em massa de trabalhadores do campo
(Mirad, 1985:87-88).
A Estratgia de Ao para viabilizar tais propsitos baseava-se no temido
instrumento da desapropriao por interesse social. Embora prevista no Estatuto
da Terra e no arcabouo constitucional outorgado pelo regime militar, esse
instrumento encontrava forte resistncia dos proprietrios. Na verdade, esse tinha
sido o ponto central do debate da Reforma Agrria na fase que antecedeu o golpe
266
de 1964. Na mesma perspectiva, colocava-se o princpio da funo social da
propriedade da terra, outro ncleo do Estatuto da Terra, encampado como base
da Proposta do Mira/Incra.
4

1.1 CORRELAO DE FORAS
Analisando a correlao de foras existente em meados de 1985, Graziano
da Silva (1985b:14-23) apontou, esquematicamente, os prs e os contras.
A formao da agenda reformista ao longo da ditadura, produziu nos
setores progressistas uma posio quase unitria em torno da necessidade do
desencadeamento imediato do processo de Reforma Agrria, afirma o autor.
Mesmo assim, os prs subdividiam-se em dois segmentos principais. De um
lado, os que defendiam uma Reforma Agrria mais radical, mas consideravam a
proposta do Mirad como um passo nesse longo caminho. Nessa posio
alinhavam-se setores da Comisso Pastoral da Terra (CPT) da Igreja Catlica, o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag).
De outro lado, alinhavam-se os que eram favorveis Reforma Agrria tal
como ela aparecia na Proposta do Mirad/Incra. Em notas oficiais, essa posio foi
defendida por entidades como a Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra),
as Federaes dos Trabalhadores Urbanos e a Confederao Nacional dos
Trabalhadores da Indstria (CNTI). Essa posio tambm foi defendida por
setores menos conservadores da burguesia rural, como a Sociedade Nacional da
Agricultura (SNA), entidade privada que reunia cooperativas e pequenos e mdios
fazendeiros.
Os contra tambm estavam repartidos em dois blocos. De um lado,
estavam aqueles que, por princpio, no aceitavam nenhuma Reforma Agrria.
Ideologicamente composto de radicais de direita, eram capitaneados pelo ex-
ministro da Justia da ditadura, Armando Falco, e pelo ex-deputado Srgio
Cardoso de Almeida, grande proprietrio de terras. Aproximando-se da pregao
do movimento ultraconservador Tradio, Famlia e Propriedade (TFP), essas
foras polticas eram contra o Estatuto da Terra, defendiam o direito sagrado e
inalienvel da propriedade privada e viam na proposta de Reforma Agrria um
compl da CIA aliada KGB para aniquilar a possibilidade de o Brasil chegar a
grande potncia pela pujana de sua agricultura. Esse segmento tinha peso

4
A importncia fundamental desse instrumento foi sublinhada por Luis Edson Fachin, dirigente do Incra
poca, nos seguintes termos: O Estatuto da Terra (...) foi tomado como um balizamento mnimo para
instrumentar a necessria transformao da estrutura agrria. Era, por conseguinte, um instrumento de
transformao. A funo social da propriedade da terra recebeu papel essencial, na medida em que, pela sua
inobservncia, permite ao Estado sancionar o proprietrio com a desapropriao por interesse social. Ao
ampliar essa sano, o Estado, adstrito ao texto constitucional, indenizar, tendo como justa indenizao o
conceito decorrente da legislao ainda em vigor: o Decreto-Lei n. 554/69, em seus artigos 3 e 11, que fixam
o valor tributrio ou cadastral como teto mximo (Fachin, 1985).
267
significativo entre os grandes proprietrios e na representao do patronato rural
na Confederao Nacional da Agricultura (CNA) e suas federaes estaduais.
De outro lado, mas na mesma ala dos contra, estavam aqueles que,
embora no sendo contrrios Reforma Agrria, opunham-se utilizao do
instrumento da desapropriao por interesse social. Aparentemente, eram
favorveis aplicao do Estatuto da Terra e propunham uma poltica agrcola
ampla, que englobasse a poltica agrria, mediante instrumentos como a
colonizao e a tributao das terras ociosas. Nesse subgrupo, predominavam os
grandes produtores (usineiros e empresrios rurais) que, via de regra, no
detinham latifndios ociosos como reservas de valor. No debate pblico,
demonstravam uma imagem mais civilizada, na medida em que no mordem, no
falam em dar tiro, nem babam ou carregam nos erres quando pronunciam
Reforma Agrria, diz Graziano da Silva. A Sociedade Rural Brasileira (SRB), por
meio de seu presidente Flvio Teles de Menezes, era a principal entidade
representante dessas foras.
1.1 UMA ESTRIA QUE SE REPETE
Imediatamente aps a divulgao da Proposta, iniciou-se um novo
calvrio para a crucificao da Reforma Agrria no Brasil. O cenrio que se seguiu
mostrou a mesma monotonia do pr-64.
5
Uma srie de manobras tticas foi
deflagrada pelos proprietrios e seus parceiros da cpula do governo, com
destaque para a atuao do presidente da Repblica e de seus ministros militares.
No dia do lanamento oficial da Proposta, o jornal O Estado de S.Paulo
publicou uma longa entrevista com o presidente do Incra. Procurando aplainar o
caminho da Reforma, Gomes da Silva reiterou a plena observncia do Estatuto da
Terra formulado pelo Governo Castelo Branco.
6


5
Gomes da Silva (1987:71) refere-se monotonia do debate que se travara anteriormente, em 1963, com
Joo Goulart; e em 1964, com Castelo Branco; sem falar na reviso agrria de 1961, intentada por Carvalho
Pinto em mbito estadual (So Paulo). Nos trs episdios histricos houve, de alguma forma, uma reproduo
de cenrios, personagens e at de argumentos.
6
Na entrevista, Gomes da Silva reiterou o compromisso com o Estatuto da Terra nos seguintes termos : A
Reforma Agrria brasileira j est claramente definida, explicitada numa lei. Esta sim j foi objeto de um
debate nacional, um debate no Congresso, um debate na sociedade, e disto resultou o Estatuto da Terra. o
que se vai fazer agora. Esse Plano Nacional de Reforma Agrria, uma simples explicitao das metas, dos
recursos e das prioridades que a prpria lei exige. Quer dizer, para desencadear a reforma o Estatuto exige que
seja elaborado esse Plano Nacional. Havia um Plano Nacional que resultou de uma deciso poltica, com tipo
de direcionamento. Agora mudou o governo, naturalmente ns temos nossas prprias idias, e o novo governo
tem sua posio (Explicando a Reforma Agrria, O Estado de S.Paulo, 29/5/1985). Ante tal afirmao, o
jornalista concluiu que, portanto, no se vai criar uma nova lei para se fazer a Reforma Agrria; e indagou a
opinio do entrevistado, sobre se esse Estatuto, criado em 1964, j est suficientemente discutido. Gomes
da Silva respondeu afirmativamente e acrescentou que: Pelo fato de no ter sido aplicado at agora, ele
precisa ter uma oportunidade de ser testado na prtica. a mesma coisa que voc ter um carro (...) mas ele
est na garagem, os pneus esto intactos, est em cima de cavaletes, nunca andou. Vamos ver se anda.
qualquer coisa por a, dentro dessa idia. E os especialistas, mesmo alguns mais exigentes do que ns, acham
que a lei ainda valida. Ento, seria uma temeridade, seria at uma perda de tempo, tentar modificar uma
268
Entretanto, mesmo restrita ao Estatuto da Terra, bastou o governo esboar
a Proposta, e os protestos comearam. A reao dos contras foi imediata e
veemente. Abriu-se um cenrio de conflagrao, no qual os proprietrios rurais
articularam-se politicamente para bombardear a iniciativa no seu nascedouro,
criando-se um clima de grande inquietao social.
Apoiados por setores da grande imprensa, os proprietrios difundiram
campanha terrorista, alardeando os riscos propriedade privada, inerente
estratgia elaborada pelos comunistas e estimularam os fazendeiros a formarem
milcias armadas.
No dia seguinte ao anncio da Proposta, o presidente da Sociedade Rural
Brasileira (SRB), Flvio Telles de Menezes, fez duras crticas ao documento
oficial, classificando-o de inadequado e inaceitvel. Ressaltando a necessidade
de explicitar que o sistema de propriedade privada seria mantido, Menezes criticou
o radicalismo detectado no texto oficial apresentado para discusso (Empresrios
rurais condenam programa de reforma. Folha de S.Paulo, 31/5/1985).
Em meados de junho, a Sociedade Rural Brasileira reuniu em So Paulo os
representantes de 94 sindicatos e associaes de produtores rurais do pas, que
firmaram posio contrria ao documento. Segundo informaes divulgadas pela
imprensa, o plano foi considerado inaceitvel, precipitado, demaggico e
inexeqvel, representando uma grande ameaa ao direito de propriedade. A
proposta de assentamento de 1,4 milho de trabalhadores rurais sem-terra foi
denunciada como uma tentativa de coletivizao da agricultura que j contribui
para aumento da tenso no campo. No encontro foram aprovadas seis moes
visando a reforar a mobilizao dos produtores contra o plano do governo. Ao
mesmo tempo, as lideranas rurais solicitaram prazo de 90 dias para debater a
proposta e formular um projeto alternativo. Flvio Menezes, presidente da SRS,
anunciou a realizao de um congresso nacional dos produtores rurais, no qual
esta proposta alternativa seria debatida (Entidades rurais firmam posio contra
Reforma Agrria. Folha de S.Paulo, 12/6/1985).
Presente ao encontro da SRB, o presidente da Federao de Agricultura do
Rio Grande do Sul declarou que a Proposta do Mirad/Incra provocou
intranqilidade entre os produtores rurais. Outro dirigente da SRB afirmou no ser
contra a reforma, mas ameaou que o governo ter de se responsabilizar se
invadirem nossas terras (Semeadura de armas a colheita da Reforma Agrria
uma tempestade. Veja. 19/7/1985).
Os presidentes de sindicatos rurais do estado de So Paulo, reunidos na
Federao da Agricultura do Estado de So Paulo (Faesp), tambm se
mobilizaram contra a Proposta. Segundo informaes da imprensa, os

coisa que no foi aplicada ainda, no foi testada. Ante essa resposta, o jornalista concluiu aliviado: Ento,
tudo ser feito conforme est no Estatuto da Terra?. Nem pode ser diferente, arrematou Gomes da Silva.
269
participantes mostraram-se preocupados com a possibilidade de haver uma
comunizao das propriedades. Fbio Meireles, presidente da Faesp, afirmou
que o projeto levava ao coletivismo e cerceava a iniciativa privada. O ex-deputado
e empresrio rural Srgio Cardoso de Almeida denunciou a existncia de um
compl contra a agricultura brasileira, do qual participaram a Igreja, os comunistas
e os Estados Unidos (Reforma assume contornos polticos. Folha de S.Paulo,
16/6/1985).
Os representantes das 23 Federaes da Agricultura de todo o pas,
reunidos na Confederao Nacional da Agricultura (CNA), tambm condenaram a
Proposta do governo e deflagraram um movimento de mobilizao nacional
contra ela, mediante a articulao de um congresso nacional da categoria
(Fazendeiros convocam congresso. Folha de S.Paulo, 17/6/1985).
Na esteira da avalanche de manifestaes crticas exaltadas por setores
radicais da elite rural, tambm repercutiram as ameaas do ex-ministro da Justia
do governo militar, Armando Falco.
7

No incio de junho de 1985, a imprensa denunciou fatos que demonstravam
a rapidez e a eficincia com que a direita arregimentava-se, reeditando a
estratgia utilizada s vsperas do golpe de 64.
8

A reao Reforma Agrria tambm foi apoiada por parte dos principais
meios de comunicao do pas.
9
Matria publicada pela revista Veja revelava um
iminente cenrio de guerra no meio rural.
10


7
Segundo matria publicada na revista Senhor, Falco advertiu os omissos, indiferentes e desinteressados,
afirmando que a guerra agora para valer. Segundo o jornalista, Falco considerou o projeto do Mirad
uma usurpao do direito da propriedade e um gerador de focos de violncias. Numa segunda etapa, comeou
a fazer descarado terrorismo, declarando que, se a desordem se instalar, far-se- necessria a interveno
militar. No ficou nisso e invadiu o territrio do delrio, considerando o projeto mero pretexto para o
engajamento cada vez maior e mais vivo das foras de esquerda a servio da revoluo, tendo por objetivo
atirar o Brasil no socialismo. E voltava a ameaar: Todos ns estamos empenhados em preservar as
instituies republicanas e em impedir que o Brasil volte aos tempos em que se tornava imperiosa a
interveno das Foras Armadas no processo poltico (Jos Onofre. A terra, outra vez. Senhor, n. 222,
19/6/1985.)
8
Segundo o jornalista Jnio de Freitas, cpias de entrevistas de bispos, do presidente do Incra e de outros
pronunciamentos mais fortes, a favor de Reforma Agrria, esto sendo remetidas a grandes empresrios e
outras pessoas de destaque, em fiel reedio do movimento que, h vinte e poucos anos, encontrou na
resistncia Reforma Agrria o seu elemento aglutinador. Ao contrrio de 64, So Paulo, e no o Rio,
assumia o papel de primeiro plo irradiador dos temores e da resistncia que a idia de Reforma Agrria
suscita no Brasil. Envelopes de contedo incitador, remetidos a militares no Rio, procediam de So Paulo,
capital. Freitas tambm referiu-se denncia, feita pelo presidente do Grupo de Executivos de Terras do
Baixo Amazonas (Getat), de que a Associao dos Produtores Rurais do Par havia reunido soma
considervel de recursos financeiros para a compra de armas e a organizao de milcias rurais particulares
(Jnio de Freitas. Folha de S.Paulo, 8/6/1985).
9
Jos Eli Veiga, dirigente do Incra poca, ressaltou a rapidez com que os latifundirios, apoiados pela
maioria dos veculos de comunicao social, desarticularam a estratgia reformista. Veiga (1987)
compreendia os acontecimentos, a partir de junho de 1985, como sendo a contra-ofensiva do latifndio e a
desarticulao do movimento social favorvel Reforma Agrria. Segundo esse autor, as articulaes do
270
Outros possveis focos de oposio Proposta do Mirad/Incra eram os
governadores do Nordeste aliados da Frente Liberal, que garantiram a vitria de
Tancredo e Sarney.
11

Assim, passados menos de quatro meses do incio do governo da Nova
Repblica, as tenses em torno do esboo de um plano de Reforma Agrria
desnudaram as agruras do pacto da transio.
12


sindicalismo patronal, em meados de julho, produziram um efeito contrrio com rapidez tremenda. Para dar
uma idia, no dia 12 de junho, quinze dias aps o anncio da Proposta do Mirad, uma das manchetes de O
Estado de S.Paulo era: Assessor de Sarney diz que a Reforma Agrria desastrada e aodada. SNI informa
Sarney das reaes. Uma semana mais tarde, a manchete era: Governo moderado. Incra nem tanto. Ainda
segundo Veiga, no dia 23 de junho, a revista Veja trazia uma matria de pgina inteira, em que se lia que
Sarney quer livrar-se do presidente do Incra. Ainda segundo Jos Eli Veiga: muito estranho uma revista
como a Veja publicar essa matria no dia 23 de junho, pouco mais de 20 dias do Congresso da Contag. Porque
plantar uma notinha no Painel da Folha de S.Paulo ou uma noticiazinha num jornal menor, no de grande
importncia. Agora, plantar uma pgina na Veja uma coisa tremendamente desconcertante. Lembro-me de
ter tentado saber quem tinha sido a fonte da Veja. Acabei chegando ao nome de Roseana Sarney.
10
Intitulada Semeadura de Armas: a colheita da Reforma Agrria uma tempestade, a matria alardeava
que, com o apoio de religiosos catlicos, 45 famlias tomaram uma rea de 1.300 hectares na divisa do
Cear com o Piau e j comearam a cercar lotes e a exibir espingardas, foices e faces a quem se aproxima.
No mesmo tom, a matria denunciava a existncia, em Santa Catarina de um grupo de lavradores que se
denomina Movimento dos Sem-Terra e essa organizao reivindica a imediata desapropriao de mil hectares
que seus membros ocupam no oeste do estado. Na quinta-feira passada, os invasores distriburam um
documento em que do um prazo de cinco dias ao governo para que lhes entregue a rea invadida. O cenrio
de deflagrao completava-se com as informaes acerca da iminente reao armada dos proprietrios.
Segundo a matria, em Belm, o presidente do Grupo Executivo das Terras do Baixo Amazonas denunciou
na televiso que os proprietrios rurais do estado haviam depositado 5 bilhes de cruzeiros numa caixinha,
para comprar armas e formar milcias particulares contra invasores de terras. Um fazendeiro do Par,
proprietrio de 12 mil hectares no municpio de Marab, uma das reas mais agitadas por problemas
fundirios no pas, teria admitido: Estamos sendo obrigados a nos armar. A reportagem informava que em
Francisco Beltro, cidade do sudoeste paranaense a 400 quilmetros de Curitiba, um grupo de fazendeiros
resolveu criar uma entidade para combater as invases de terras que se sucedem na regio. Com o nome de
Sociedade Rural do Sudoeste do Paran, essa organizao congrega 45 proprietrios de terras que esto
armando com espingardas e revlveres seus empregados. A ordem clara: atirar primeiro e perguntar depois.
Tambm no Paran, um cafeicultor de Londrina teria afirmado: No h Reforma Agrria em paz. Ns
estamos em plena guerra e eu vou me armar. Se todo mundo est com ms intenes, eu tambm vou dar
minha contribuio (Semeadura de armas a colheita da Reforma Agrria uma tempestade. Veja,
19/7/1985).
11
De acordo com a revista Senhor: Por mais moderadas que sejam, as alteraes na estrutura fundiria
nordestina tendem a desestruturar o sistema de domnio poltico na regio, secularmente plantada no controle
de terras produtivas ou no. Apenas quatro dias depois de ter jogado um tema para debate da sociedade
brasileira, a reao dos governadores nordestinos todos da Frente Liberal punha em risco o esquema de
sustentao do governo (...). No papel de porta-voz de seus pares, o governador Jos Agripino Maia, do Rio
Grande do Norte, na quinta-feira passada, admitia a interrupo na aliana entre o PMDB, o PFL e os setores
agregados do PDS. A guerra, claramente, j comeou (A luta pela terra recomea. Bastou o governo esboar
um plano de Reforma Agrria e os protestos comearam. Como em 1964; Senhor, n. 220, 5/6/1985).
12
No calor dos acontecimentos, esse ponto foi dissecado pelo jornalista Cludio Abramo, que comparou
conciliaes polticas a romances de amor: quando acabam, acabam. Em artigo intitulado Esto querendo
nos gozar, Abramo sintetizou com preciso, na imprensa brasileira, este momento da vida nacional, que
desnudava a impossibilidade do cumprimento das reformas sociais prometidas pelas foras que integravam o
pacto da transio : As revolues devoram seus filhos, j se sabe. Mas no fizemos aqui uma revoluo e,
271
Do lado das foras que apoiavam a reforma, a Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (Contag), no bojo desses acontecimentos, distribuiu
nota oficial denunciando as deturpaes sobre a proposta do governo e a
existncia de uma campanha destinada a irracionalizar o debate sobre a Reforma
Agrria, comandada pelos conservadores e reacionrios de sempre.
13


ao contrrio, se deu a cooptao de um amplo movimento popular por um conjunto de rejeitados pelo sistema
anterior com oposicionistas, conciliadores e os profissionais do deixa-disso, to prolficos em nosso
desgraado pas (...). , de novo, uma comdia de erros. O Dr. Tancredo, de tanto conciliar, conciliou tudo e
no conciliou nada. Mesmo que no tivesse desaparecido to tragicamente, sacrificado pela prpria
preocupao de no deixar espaos vazios a serem reocupados por militares vidos, no teria conseguido
conciliar mais do que fez. Conciliaes so como romances de amor. Quando acabam, acabam. Uma parte
pondervel dos setores chamados progressistas est percebendo, alarmada, que a presena de alguns setores
militares no poder, em lugar de facilitar as coisas, as dificulta.(...) O futuro da classe dominante, tal como se
apresenta e sempre se apresentou, est mais no regime pretensamente democrtico, no qual os grandes
partidos, de um lado, e o poder econmico de outro, pretendem e desejam manter indefinidamente o status
quo. Pouco a pouco as lideranas progressistas percebem que lutam contra um adversrio imbatvel. Pouco a
pouco todas as aspiraes nacionais, expostas na surrealista campanha das diretas, se esvaem e se
transfiguram, manipuladas pelos intrpretes guindados a essa posio pela escola de alguns homens, ou fruto
de cambalachos mantidos em corredores de hotis de Braslia. Assim a Reforma Agrria, que vai resolver
pouco ou nada: se se quer botar algum em algum lugar preciso tirar esse lugar de outra pessoa. Nesse
sentido, os mais reacionrios representantes da burguesia rural brasileira tm razo. Onde se vo encaixar
esses milhes de brasileiros sem terra, seno na terra dos outros? (...) Reforma agrria se faz expropriando
propriedade abusiva de terceiros. Evitar isso evitar a Reforma Agrria (Cludio Abramo. Esto querendo
nos gozar. Senhor, 220, 5/6/1985).
13
Segundo a nota: A Contag, rgo mximo de representao e coordenao do movimento sindical de
trabalhadores rurais, reunindo 22 Federaes Estaduais filiadas, a Delegacia Regional de Rondnia, mais de
2.600 Sindicatos e cerca de 8 milhes de sindicalizados, vem a pblico para esclarecer a populao sobre
deturpaes a respeito do Plano Nacional de Reforma Agrria. Para a Contag, a divulgao do documento do
governo suscitou, como era esperada, uma explosiva campanha destinada a irracionalizar o debate, confundir
a opinio pblica e deslocar o eixo da questo do terreno econmico para o ideolgico. A campanha insidiosa,
comandada pelos conservadores e reacionrios de sempre, em sua indisfarada tentativa de defender o
latifndio, apresenta-se sociedade como em defesa do capitalismo e da propriedade privada. Mas o Plano
Nacional de Reforma Agrria um programa capitalista, que no contm a menor ameaa propriedade
privada. Alis, o PNRA significa um esforo e um fortalecimento da propriedade privada, na medida em que
democratiza e acesso a terra, objetivando transformar, nos prximos quinze anos, 7,1 milhes de
trabalhadores rurais em proprietrios de imveis rurais. Dessa forma, comprova-se com facilidade que no
sincera a campanha desenvolvida contra a PNRA. A nota acrescentava que o tom da campanha chefiada por
reacionrios e conservadores revela que os beneficirios de 20 anos de arbtrio e exceo no esto dispostos
a sacrificar os seus privilgios. E os eternos defensores do latifndio esto desafiando toda a Nao e toda a
sociedade, que j exige e reclama a imediata realizao da Reforma Agrria, mediante a aplicao do Estatuto
da Terra. Nesse contexto, prossegue o documento, mesmo considerando insuficientes algumas metas do
PNRA, a Contag, na qualidade de legtima representante da classe trabalhadora rural, relembra que os
compromissos do governo da Nova Repblica, de realizao da Reforma Agrria, assumidos em praa
pblica, no podem ser esquecidos, sob pena de provocar a frustrao camponesa. O desencadeamento do
processo de Reforma Agrria significa, sobretudo, o fim da violncia no campo; o aumento da oferta de
alimento para o abastecimento do mercado interno; o estancamento do xodo rural, com a diminuio das
presses populacionais sobre as grandes cidades; o aumento da oferta de emprego e a base para a viabilizao
de uma nova poltica econmica que resultar numa efetiva distribuio de renda e da expanso do mercado
interno. Por ltimo, salientava-se que a implantao da Reforma Agrria ir elevar a credibilidade do
governo junto classe trabalhadora e a sociedade como um todo, evitando a multiplicao de ocupaes de
terras, que sempre provocam conseqncias indesejveis pelo movimento sindical e pela populao (Para
Contag, h tentativa de irracionalizar o debate. Folha de S.Paulo, 4/6/1985).
272
Na mesma perspectiva, a Abra tambm denunciou a campanha alarmista
dos grupos anti-reforma e pelos meios e rgos de comunicao de massas
visando a fazer crer opinio pblica que a situao no campo era de
insegurana e de violncia e com isso bloquear a Reforma. Uma das
preocupaes tticas da Abra era neutralizar a campanha alarmista, para evitar a
repetio de 1964.
14

Dois dias aps o anncio da Proposta no, ainda, portanto, sequer, de
nenhum Plano, como disseram os dirigentes do Mirad/Incra , ante as primeiras
reaes dos proprietrios, o presidente Jos Sarney procurou tranqiliz-los. Em
discurso, afirmou que o governo no estava iniciando uma guerra. Ao contrrio,
estava trabalhando pelos mecanismos da convivncia pacfica. A Reforma
Agrria proposta buscava a paz e no a discrdia.
No mesmo dia, o ministro da Justia, Fernando Lyra, foi convocado ao
Palcio do Planalto para tratar com o presidente da elaborao de nota oficial do
governo. Em sntese, o recado do governo era que no recuaria no compromisso
com a Reforma Agrria, mas no toleraria incidentes que violassem o direito
propriedade, ou seja, as invases.
15

A inesperada reao dos empresrios rurais tambm levou o Mirad a iniciar
uma campanha para esclarecer os pontos mais polmicos da Proposta. Aps
audincia com o presidente Sarney, o ministro Nelson Ribeiro considerou

14
O presidente da Abra, Deputado Federal Plnio de Arruda Sampaio, alertou para esse fato nos seguintes
termos: O que os anti-reformistas esto fazendo uma provocao. Ao inflamarem deliberadamente a
polmica, dando-lhe um tom altamente emocional, eles esperam que os reformistas retruquem com palavras,
declaraes e gestos tambm violentos, a fim de comprovarem, perante a opinio pblica, que a situao no
campo de total descontrole. Nos idos de 1964, quando as foras populares ainda engatinhavam, esta ttica
deu certo. Irritados com a provocao, porta-vozes da Reforma saram a dizer por todos cantos que esta seria
feita na lei ou na marra. Com isto conseguiram apenas duas coisas: convencer a opinio pblica de que os
reacionrios tinham razo em dizer que o campo estava em chamas; e iludir alguns incautos sobre a
possibilidade de realizar em uma sociedade urbana e complexa como a nossa uma Reforma Agrria
exclusivamente atravs da presso direta dos lavradores sem-terra, sem o apoio das outras correntes da
opinio pblica (Plnio Sampaio. Editorial. Reforma Agrria. Campinas: Abra, maio-julho, 1985:2-4).
15
a seguinte a ntegra dessa nota do ministro da Justia: O ministro de Estado dos Negcios da Justia,
cumprindo a responsabilidade de seu cargo, tem o dever de comunicar a Nao que: I Divulgada a nova
poltica agrria do governo, diversas reaes vm-se manifestando, algumas delas trazendo inquietao a
vrias partes do territrio nacional; II O Governo no recuar do seu propsito de cumprir o programa da
Aliana Democrtica, no que se refere ao assunto, conforme o Compromisso com a Nao. Execuo de
poltica agropecuria que assegure a fixao de preos mnimos realistas e a formao de estoques
reguladores. Reforma agrria mediante cumprimento do Estatuto da Terra e melhoria das condies de vida
do homem do campo; III Um Governo democrtico tem o dever de preservar a paz, e no se afastar de suas
responsabilidades. Neste sentido, o ministrio da Justia, no cumprimento de instrues do presidente Jos
Sarney, est-se dirigindo a todos os governadores dos estados, solicitando-lhes todos os esforos no sentido de
assegurar o direito da propriedade legtima e impedindo que incidentes venham a ocorrer. Nenhuma violao
propriedade ser tolerada, no momento em que o Governo tem planos definidos para resolver o problema da
lei. Reserva-se o Governo Federal o direito de adotar outras medidas, dentro da Constituio, no exerccio de
suas responsabilidades para com a Nao (Lyra assegura que a Reforma Agrria ser concretizada. Folha de
S.Paulo, 1/6/1985).
273
descabidas as reaes dos produtores proposta divulgada pelo governo.
Procurando tranqilizar os proprietrios, argumentou contra a idia de que a
Reforma Agrria fosse coisa de comunistas, e a favor da idia de que ela, ao
contrrio, visava ao aperfeioamento do sistema capitalista, antiga inspirao do
general Castelo Branco, agora seguida por Sarney, disse Ribeiro.
Com o mesmo objetivo, o ministro ressaltou que os latifndios produtivos
no seriam afetados e que o Plano no seria implementado imediatamente. O
governo apenas iniciara uma primeira fase, para colher sugestes, com base em
ampla consulta sociedade; a partir das sugestes colhidas comear-se-ia a
elaborar o Plano Nacional da Reforma Agrria, propriamente dito. A segunda fase
seria a da elaborao dos Planos Regionais, respeitando-se as peculiaridades de
cada estado. A terceira fase compreenderia a implementao de projetos de
reforma, obedecendo aos Planos Regionais. Segundo o ministro, todos estes
estgios passariam pelo crivo pessoal do presidente Sarney, pois o Estatuto da
Terra, editado pelo presidente Castelo Branco em 1964, est em vigor e prev a
aprovao do chefe de governo (Nelson Ribeiro rebate as crticas Reforma
Agrria. Folha de S.Paulo, 9/6/1985).
Na mesma linha, o presidente do Incra, Jos Gomes da Silva, afirmou que
todos os temores eram infundados, uma vez que os latifndios produtivos no
seriam afetados; e tratava-se de proposta de cunho eminentemente capitalista,
dado que o Estatuto da Terra e a Constituio Federal preservavam a propriedade
privada. A desapropriao por interesse social s poderia ser feita nas zonas
prioritrias e em imveis rurais cuja forma de explorao contrariasse a sua
funo social. Temores infundados, insiste Jos Gomes. Folha de S.Paulo,
16/6/1985).
1.3 CALVRIO DA REFORMA AGRRIA
A partir de junho de 1985, iniciou-se, afinal, a flagelao que levaria ao
sepultamento da Reforma Agrria. Esse processo foi concludo em janeiro de
1989, com a extino do Mirad. Essa estratgia vitoriosa foi desenvolvida
gradativamente, tendo sido impulsionada pela presso dos proprietrios, ajudados
pela cpula palaciana, com destaque para o presidente da Repblica e seus
ministros militares.
A contramarcha que, no perodo que aqui se examina, minou, praticamente
no nascedouro, essa nova tentativa de realizao da Reforma Agrria no Brasil,
desenrolou-se em seis etapas detalhadas a seguir, a saber:
uma questo militar;
a mutilao dos Planos Regionais;
a paralisia decisria e operacional;
a extino do Incra e nova desfigurao da lei;
274
a derrota na ANC; e
a extino do Mirad.
1.2.1 UMA QUESTO MILITAR
Essa etapa compreendeu o perodo de junho a outubro de 1985. O primeiro
passo foi a extenso do prazo para o debate da Proposta. Lanado no final de
maio de 1985, o cronograma inicial previa o debate e a apresentao de propostas
at 30 de junho e, at o final de agosto, a incorporao de contribuies e a
assinatura do decreto presidencial que sancionaria o PNRA.
Esse recuo ttico, articulado nos bastidores do Palcio do Planalto, foi
comunicado pelo presidente da Repblica em junho de 1985. Diante das presses
dos proprietrios rurais, Sarney aceitou prorrogar o prazo para a discusso da
Proposta, no fixando nova data. Com essa ttica, a cpula do governo ganhou
tempo para, entre junho e outubro, desfigurar por inteiro a proposta inicial de
PNRA. Ao mesmo tempo, o Mirad e o Incra foram alijados da posio institucional
que detinham e seus principais dirigentes desacreditados como interlocutores do
governo nesta questo. Como veremos, em outubro de 1985, Gomes da Silva
pediu demisso da presidncia do Incra e, posteriormente, o ministro Nelson
Ribeiro tambm se demitiu.
Esses acontecimentos refletem a trama tecida nos bastidores do Palcio do
Planalto. Com a postergao dos debates, as elites agrrias reaproximaram-se
dos setores militares integrantes da cpula do governo, que passaram a ser seus
parceiros, nem sempre silenciosos. Dessa forma, a questo agrria voltou a ser,
como na ditadura, uma questo militar.
Nesse sentido, o editorial da Revista da Abra, analisando as causas do
retrocesso ocorrido entre junho e outubro de 1985, sublinhou o fato de que
latifundirios exerceram uma presso mais forte sobre o governo, do que os
trabalhadores rurais e seus aliados. Alm de contarem com o apoio da grande
imprensa, disporem de recursos financeiros para gastar no lobby anti-reforma e de
estarem umbilicalmente ligados a setores dinmicos do capitalismo, os
latifundirios ainda mantm estreitos laos com a cpula poltica do pas. Falam
no ouvido do governo. No foi toa que, aps verificarem a pouca eficincia de
suas ruidosas manifestaes de massa, concentraram seus esforos em
influenciar os assessores do presidente e a Secretaria do Conselho de Segurana
Nacional (Sampaio, 1985).
16


16
Esse ponto tambm foi analisado por Sallum Jr., Graeff e Martins (1986:8) nos seguintes termos: A
interferncia dos militares na Reforma Agrria, bem como em outras questes ocorridas em 1985, ps
mostra aquilo que estava implcito na armao do consenso em torno da candidatura de Tancredo: o pacto
da transio sem ruptura do poder para as mos de civis deixou em aberto a definio das atribuies
especficas dos militares em termos compatveis com a ordem democrtica (...). Nesse caso, houve
interveno em assuntos que, numa situao de normalidade democrtica, escapariam decididamente da
275
O Conselho de Segurana Nacional desencadeou uma srie de aes
sigilosas entre julho e outubro de 1985, conspirando contra o Mirad, que
elaborava o PNRA a ser encaminhado para a sano presidencial.
Dentre essas manobras destaca-se, em primeiro lugar, a formulao do
Programa Interministerial sobre Fluxos Migratrios. Em setembro de 1985, s
vsperas de o presidente sancionar o PNRA, a imprensa noticiou uma mudana
de rumos na estratgia de implementao da Reforma Agrria. Ela passaria a ser
tratada como um apndice de uma poltica global para o campo.
A cpula militar tentou manter em sigilo a criao, em agosto de 1985, de
um Grupo de Trabalho Interministerial, diretamente subordinado secretaria-geral
do Conselho de Segurana Nacional, com a incumbncia de propor aes de
governo destinadas fixao do homem no meio rural.
17
Os motivos oferecidos
na Exposio de Motivos do general confundiam-se com os objetivos da Reforma
Agrria. Entretanto, o documento oficial justificava-se, em essncia, por uma
alegada preocupao com os fluxos migratrios do campo para a cidade. De
novidade, e fato relevante, era que a necessidade de evitar o xodo do campo e
de inverter a corrente migratria, no sentido da zona urbana para a zona rural
passava a ser considerada um dos imperativos da Segurana Interna.
A segunda e mais significativa ao sigilosa foi a formulao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Rural Integrado (Ponderi), posteriormente
lubrificada e sancionada por Sarney com o nome de Poltica Nacional de
Desenvolvimento Rural (PNDR). Como veremos, o PNDR foi lanado junto com o
PNRA e diluiu a Reforma Agrria, transformando-a num apndice da poltica
agrcola.
No dia 19/9/1985, o jornal Gazeta Mercantil noticiou a realizao de uma
reunio no gabinete do chefe da Casa Militar, general Rubem Bayma Denys, com
o objetivo de definir o texto final da exposio de motivos que apresentaria os
planos do governo para a Reforma Agrria. Segundo a matria, o novo plano, que
incorporou uma srie de sugestes recebidas pelo Mirad, seria acompanhado

esfera de competncia dos militares. Acima dos detalhes e possveis mal-entendidos, h um ponto que no
pode ser escamoteado: o governo da Nova Repblica pouco ou nada fez para desmilitarizar a estrutura
governamental e administrativa do Estado brasileiro. Na falta dessa desmilitarizao estrutural que deveria
comear pela reviso da Doutrina da Segurana Nacional e das instituies criadas sob sua inspirao , a
ingerncia indevida dos militares no processo decisrio, bem como a insubordinao contra decises do poder
civil, sero ameaas sempre a rondar a ordem democrtica.
17
A instituio desse Grupo Interministerial foi assinada pelo general Rubens Bayma Denys, ministro de
Estado e Secretrio Geral do Conselho de Segurana Nacional De acordo com a Exposio de Motivos n. 021
(de 19/8/1985), esse Grupo era coordenado pelo Conselho de Segurana Nacional e integrado por
representantes do ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (Mirad) e dos ministrios da Justia, da
Fazenda, dos Transportes, da Agricultura, da Educao, do Trabalho, da Sade, da Indstria e do Comrcio,
das Minas e Energia, do Interior, das Comunicaes, da Previdncia e Assistncia Social, do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente e da Secretria Especial de Ao Comunitria (Seac). Consultar
Reforma Agrria, Revista da Abra, ago.-dez. de 1985:73.
276
tambm por um plano de desenvolvimento rural, no qual estariam traadas as
principais diretrizes da poltica agrcola. (Reunio conclui texto para apresentar o
Plano de Reforma Agrria. Gazeta Mercantil, 19/9/1985).
Posteriormente, no dia 27/9/1985, o Jornal do Brasil anunciou a
descoberta do documento intitulado Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural
Integrado (Ponderi), cuja preparao tambm era atribuda cpula militar do
governo e que incorporava as propostas das entidades representativas dos
empresrios rurais. Segundo o Jornal do Brasil, o documento no representava
apenas a posio do general Rubens Bayma Denys, ministro-chefe do Gabinete
Militar e Secretrio-Geral do Conselho de Segurana Nacional, j que, antes de
lev-lo a Sarney, o general encomendara subsdios a todos os ministrios
militares.
18

Em avaliao ex post, Gomes da Silva (1987:128) considerou o Ponderi
como a mais sria das tentativas de deslocar o eixo das discusses do problema
central da terra e subordinar a Reforma Agrria a um acessrio da poltica
agrcola. Esse reducionismo abriria a porta para a subordinao do Incra ao
ministrio da Agricultura e a Reforma seria diluda na apatia de um ministrio de
tradio patronal, tal como ocorrera na ditadura.
Outra conseqncia da descoberta do Ponderi, naquele momento decisivo
quando o Mirad ultimava a elaborao do 1
o
PNRA que seria apresentado para
sano presidencial foi o esfacelamento poltico e institucional do rgo e o
descrdito de seus dirigentes.
19


18
Segundo o jornal: Um setor do ministrio da Marinha preparou um relatrio predominantemente jurdico,
com uma anlise detalhada da legislao que deve ser respeitada no processo de Reforma. O Centro de
Informaes e Segurana da Aeronutica e o Centro de Informaes do Exrcito produziram documentos
polticos, ideologicamente duros, em que consideram a Reforma Agrria, como foi concebida, como um
projeto precipitado (Plano de Reforma Agrria volta a ser questo militar. Jornal do Brasil, 27/9/1985).
19
Este ponto est anotado por Gomes da Silva (1987), nas seguintes palavras: A divulgao do Ponderi,
provocou o total desbaratamento (...) nas hostes j combalidas e desfalcadas dos defensores da Proposta. Na
verdade, caindo como um saco de penas no ventilador, a Ponderi confundia terrivelmente o cenrio,
alargando-o desmesurada e propositadamente para incluir, nada mais nada menos, as seguintes novas
variveis: a questo das migraes, para qual propunha um tratamento diferenciado, conforme veremos em
seguida; a irrigao de um milho de hectares, que daria nascimento ao Plano respectivo, com todo o apoio de
grandes interesses em terras, equipamentos, contratos, empreiteiras e tudo que costuma acompanh-las; a
incorporao da iniciativa privada implementao da Reforma; a estadualizao e a municipalizao das
aes fundirias (tema que seria retomado posteriormente pelo ministro Dante de Oliveira); o Programa de
Habitao Rural, um dos ltimos legados do ministro Danilo Venturini e do seu Ministrio Extraordinrio
para Assuntos Fundirios (Meaf); o programa dos quinhentos municpios que geraria a Secretaria Especial de
Ao Comunitria; o desenvolvimento da regio ao Norte da calha dos rios Solimes e Amazonas, que
reaparece mais tarde no chamado Projeto Calha Norte. Como fcil perceber, a considerao desse nmero
fantstico de programas (alguns at faranicos), relegaria a Reforma Agrria, como relegou, a um percentual
insignificante de prioridade, no seio do prprio governo que a anunciara (Gomes da Silva, 1987:129-130).
277
Estas conspiraes palacianas explicaram, em grande medida, o constante
adiamento da sano presidencial do PNRA.
20
Em termos concretos, a resultante
desse processo foi a sano simultnea pelo Presidente da Repblica de dois
dispositivos. O primeiro aprovava o Plano Nacional de Desenvolvimento Rural
(PNDR) (Exposio de Motivos n. 501 de 8/10/1985), um desdobramento do
Ponderi formulado pelo Conselho de Segurana Nacional. Com a sano de
Sarney, sua implementao foi transferida ao ministrio da Agricultura, reduzindo
a Reforma Agrria a um suplemento da poltica agrcola e reeditando a estratgia
do regime militar em relao ao Estatuto da Terra.
O segundo aprovava o Plano Nacional da Reforma Agrria (PNRA)
(Decreto n. 91.766 de 10/10/1985). As presses e ingerncias da cpula
governista resultaram numa verso desfigurada da proposta inicial do Mirad, que
agredia o prprio Estatuto da Terra. Para Gomes da Silva (1987: 49), o PNRA
aprovado por Sarney era a proposta conspurcada. Segundo ele, que participou
dos bastidores desse longo processo de deciso essa desfigurao foi operada
para atender interesses poderosos. O plano aprovado resultou de concesses a
terratenentes, s suas entidades, aos lobbies conservadores e aos grupos de
presso instalados na grande imprensa e nos bastidores do Planalto. O Decreto
que o aprovou foi redigido numa sala do Conselho de Segurana Nacional, por
um advogado de terratenentes, a pedido do Presidente da Repblica, afirmou o
ex-dirigente do Incra.
A pavimentao do recuo foi longa e planejada, salienta Gomes da Silva
(1987:126). Dentro da boa tcnica udeno-pedessista, o retrocesso no poderia
ser feito de chofre. O recuo foi planejado e alguns sinais foram bastante claros.
Dentre esses sinais, o ex-dirigente destacou o sucessivo adiamento dos prazos
para a sano presidencial, j referido; e o nmero de verses pelas quais o
documento passou, at chegar forma aprovada: entre 7 de setembro e 10 de
outubro, foram elaboradas 12 verses do Plano, ao longo das quais foram sendo
introduzidas deformaes pelos latifundirios e seus aliados no Planalto.
21


20
No dia 3 de setembro foi anunciado o prazo de 10 de setembro para incorporar modificaes e de 20 de
setembro para a entrega e a sano presidencial. No dia 21 de setembro, a entrega do PNRA voltou a ser
adiada, a pretexto da viagem de Sarney aos Estados Unidos. No dia 27 de setembro, Sarney recebeu o Plano
que, finalmente, foi sancionado em 10 de outubro.
21
Narrando a terrvel cronologia das crises, o autor discorre sobre os acontecimentos decisivos ocorridos na
longa noite de 9 de outubro de 1985, vspera da assinatura do decreto, com solenidade oficial marcada para
o dia seguinte no Palcio do Planalto, que resultaram : Durante a tarde, quando a dcima primeira verso do
Plano havia sido ultimada, o ministro Nelson Ribeiro chega sobraando mais uma bomba: Sarney havia
entregue a soluo do problema a Clio Borja, seu consultor jurdico, que dilacerara o ltimo Decreto, onde as
reas Prioritrias ainda eram mantidas. Um misterioso advogado paulista ajudava tambm nas alteraes.
Ningum, at ento, sabia quem era o estranho personagem, cujas luzes eram solicitadas no apagar do
debate. Tratava-se do advogado Fbio Luchesi, conhecido como defensor de grileiros, que havia
modificado ltima hora o decreto do Plano Geral, a pedido de Sarney. A veio a convico de que no
haveria Reforma Agrria e a deciso de sair do governo. Houve nova correria (...) Foi uma nova noite de
viglia. Desta vez para preparar no apenas um, mas trs novos Planos, j que, em desespero, havia sido
278
A verso aprovada representou, enfim, enorme retrocesso. No dia
seguinte, a Contag divulgou nota lamentando que o 1
o
PNRA aprovado pelo
governo ficava aqum do Estatuto da Terra e distanciava-se dos compromissos
assumidos pela Nova Repblica diante dos trabalhadores rurais.
22
Outras
entidades, como o MST
23
e a Abra
24
, por exemplo, tambm manifestaram repdio,
em notas oficiais e anlises detalhadas. Essa posio tambm foi explicitada por
diversos especialistas.
25

A anlise comparativa da primeira verso da minuta do decreto e do PNDR
formulados pelo Mirad/Incra e apresentada ao presidente da Repblica em 7 de
setembro (1
a
verso) e a verso final sancionada em 10 de outubro (12
a
verso)
evidenciam a magnitude do retrocesso.
26


resolvido obedecer a ordem da Presidncia, mas tentando ainda oferecer a Clio Borja e a Sarney trs
diferentes graus de diluio da Proposta, para que o Planalto assumisse a responsabilidade da escolha.
Assim, foram preparados trs documentos, trs minutas de decretos. Luiz Edson Fachin, o paciente
procurador-geral do Incra encarregado da ingrata tarefa de redigir esses documentos em sua forma final,
assim rubricara as trs opes: CB (Clio Borja), com a proposta do Planalto; Mirad legal em que Plano e
Decreto obedeciam a legislao vigente (o Estatuto da Terra), mantendo as reas Prioritrias e as reas de
Emergncia; e uma terceira opo, tentando conciliar as duas tendncias extremas. (...) Numa ltima tentativa,
o ministro Nelson Ribeiro procurou o Deputado Ulysses Guimares. (...) A Reforma Agrria tinha mesmo ido
pro brejo. Nem mesmo Ulysses Guimares, que aceitara bem as ponderaes do ministro, conseguira demover
o presidente. O relgio j caminhava para o meio-dia, quando Nelson Ribeiro foi para o Planalto (...) tentar
um ltimo esforo com a presena de Ulysses. (...) Quando o despacho terminou, descemos todos garagem e
Ulysses tentou nos consolar: No foi como queramos. Mais uma vez, fomos para o Mirad preparar mais
um remendo. Eram quase duas da tarde, e a cerimnia da assinatura do Plano, no Planalto, seria logo s trs.
No entendi at hoje como Jair Borin, o diligente articulador das doze verses do controvertido documento,
pde levar a tempo alguns exemplares ao Palcio do Planalto. Enquanto isso, o ambiente do Mirad era de total
prostrao. Pelo menos para mim, tudo terminara por ali. Apenas em ateno ao calvrio que percorrera o
ministro, acabei atendendo ao apelo de Marcos Lins, chefe de gabinete de Nelson Ribeiro, para que fosse
cerimnia, num ltimo sacrifcio e em homenagem ao ministro. Minha vontade era ir para casa, e ali expiar a
derrota (Gomes da Silva, 1987:134-136).
22
A nota sublinhava que o texto final aprovado diferia substancialmente da proposta do governo, anunciada
em maio pelo presidente Jos Sarney, durante o IV Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais. A Contag
tambm criticou a aprovao da exposio de motivos que criava o Plano Nacional de Desenvolvimento
Rural. Para a entidade, o PNDR nada mais era do que uma verso amenizada do documento divulgado pela
imprensa sob o nome de Ponderi (atribudo ao Conselho de Segurana Nacional) e que ia mais longe ao falar
em Reforma Agrria gradual, contnua e ordenada, expresses que representavam uma reedio da
frmula usada no perodo autoritrio da Reforma Agrria lenta, gradual e segura (Contag acha Plano
conservador. Folha de S.Paulo, 11/10/1985). Consultar tambm: Jos Francisco da Silva (Presidente da
Contag). PNRA: aqum do Estatuto da Terra. Folha de S. Paulo, 19/10/1985.
23
Consultar MST. Seis meses de espera e uma grande decepo. Jornal dos Trabalhadores Rurais Sem Terra,
suplemento da edio de outubro 1985.
24
Consultar Reforma Agrria, Revista da Abra, n. 3, ago.-dez./1985.
25
Consultar, especialmente, Graziano da Silva (1985c); Fachin (1985); Abramovay (1986).
26
A Revista da Abra (n. 3, ago.-dez./1985, p. 64-66) publicou os textos integrais da minuta do Decreto
elaborada pelo Mirad/Incra e a verso final aprovada. Uma anlise detalhada das mudanas de fundo
ocorridas entre a Proposta (de maio de 1985) e o Plano (de outubro de 1985), que transformaram a
Reforma Agrria em uma opo pelo avesso encontra-se em Fachin (1985).
279
Em termos sucintos, destacam-se as diferenas entre as medidas
propostas nas duas verses, abaixo sublinhadas. Observe-se que, em ltima
instncia, todas tinham como objetivo retardar e embaralhar o processo da
Reforma Agrria, seja pela transferncia da responsabilidade do Mirad para o
presidente da Repblica, seja pela introduo de inovaes legais que
suprimiam instrumentos essenciais ou criavam ambigidades jurdicas
paralisantes:
Restrio Desapropriao por Interesse Social. Como
mencionei, a desapropriao por interesse social, prevista no Estatuto da Terra,
um dos principais instrumentos legais para a realizao da Reforma Agrria.
Exatamente por isso, enfrentava forte oposio dos empresrios rurais. A minuta
elaborada pelo Miras/Incra apoiava-se nesse instrumento. O PNDR sancionado
pelo governo suprimiu esse dispositivo, substitudo pela frase: a negociao e o
entendimento o instrumento primeiro a ser tentado.
27

O Paradoxo do Latifndio Produtivo. O Estatuto da Terra
definiu com clareza a possibilidade de desapropriao de qualquer latifndio (por
extenso ou por inexplorao).
28
O decreto sancionado por Sarney contradisse o
Estatuto e criou uma confuso conceitual, na medida em que se propunha a
evitar a desapropriao de latifndios por extenso ou improdutivos.
29


27
Para Graziano da Silva (1985c:15), ao estabelecer a negociao e o entendimento como primeiros
instrumentos a serem tentados, o governo abre mo no apenas da desapropriao por interesse social como
instrumento principal para realizar a Reforma Agrria, mas tambm do critrio de indenizao pelo valor
declarado para fins de tributao. Esse era um dos principais retrocessos introduzidos pela carta de (ms)
intenes, assinada como se fosse o PNRA. Em sntese, conclui o autor, a Reforma Agrria sempre um
processo de transferncia de poder e de direitos dos latifundirios para os camponeses. Ou seja, Reforma
Agrria um processo contra o latifndio, destinado a destruir o seu poder. No pode, portanto, contar com
sua anuncia, nem boa vontade. Em resumo, o que mudou na verso definitiva da carta de intenes do
governo que a Reforma Agrria agora um ato voluntrio dos proprietrios rurais.
28
O art. 2
o
do Estatuto da Terra garantia a propriedade privada aos imveis rurais que estivessem cumprindo
sua funo social. O 1
o
desse artigo definia os requisitos que atestavam o cumprimento da funo social
pelas propriedades agrcolas. Segundo o texto, a propriedade da terra desempenha integralmente sua funo
social, quando simultaneamente favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam,
assim como de suas famlias; mantm nveis satisfatrios de produtividade; assegura os recursos naturais;
observa as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.
Por sua vez, o inciso V do art. 4
o
do Estatuto da Terra definia o que era latifndio e estabelecia uma
distino entre os latifndios por extenso e latifndios por inexplorao. Nesse sentido: considerado
latifndio o imvel rural que exceda dimenso mxima fixada na forma do artigo 46, pargrafo 1, alnea b
desta Lei, tendo-se em vista as condies ecolgicas, sistemas agrcolas regionais e os fins a que se destine.
No excedendo o limite referido na alnea anterior e tendo rea igual e superior dimenso do mdulo de
propriedade rural, seja mantido inexplorado em relao s possibilidades fsicas, econmicas e sociais, com
fins especulativos, ou seja, deficiente ou inadequadamente explorado, de modo a vedar-lhe a incluso no
conceito de empresa rural.
29
Mais especificamente, o art. 2
o
, 2
o
do decreto sancionado por Sarney estabeleceu que o Poder Pblico
evitar, sempre que conveniente, a desapropriao dos imveis rurais que observem os requisitos
estabelecidos no 1 do art. 2 do Estatuto da Terra, mesmo quando classificados de acordo com inciso V do
art. 4 do referido diploma legal (art. 2, 2) .
280
Segundo Gomes da Silva (1987:145), no caso dos Latifndios por Explorao a
soluo da cpula do governo buscou evitar a desapropriao de um imvel
quando apresentasse uma rea qualquer (mesmo pequena) aproveitada. E nos
casos dos Latifndios por Dimenso (grandes plantaes da cana, soja e
pastagens), o objetivo foi o isentar da desapropriao, mesmo quando tivessem
comportassem reas extremamente amplas (mais de seiscentos mdulos). Assim,
a criao da figura do latifndio produtivo, era tida pelos especialistas como um
dos aspectos mais paradoxais do dispositivo sancionado por Sarney.
30
Essa
confuso conceitual e jurdica implicaria conseqncias graves e novamente
paralisantes, para a Reforma Agrria.
Restrio Desapropriao de Latifndios com Arrendatrios
ou Meeiros. O Estatuto da Terra (art. 20) e o Decreto-Lei n. 582/69 estabeleceram
que a constatao da elevada incidncia de arrendatrios ou parceiros era um dos
critrios que deveriam orientar a prioridade para a Reforma Agrria. Todavia, o
decreto sancionado por Sarney dizia exatamente o contrrio: O Poder Pblico
evitar desapropriao de imveis rurais que, embora includos em zonas
prioritrias, apresentem elevada incidncia de arrendatrios e/ou parceiros
agrcolas e cujos proprietrios observem rigorosamente as disposies legais que
regulam as relaes de trabalho entre os proprietrios e os cultivadores diretos
(art. 2
o
, 3
o
).
31

Supresso das reas Regionais Prioritrias. O Estatuto da
Terra estabeleceu que o PNRA delimitaria as reas regionais prioritrias. A
minuta formulada pelo Mirad/Incra seguia rigorosamente o Estatuto da Terra.
32


30
Conforme explicou Fachin (1985:10): O mais grave que tal dispositivo d azo a relativao da
classificao do imvel feita pelo Incra, permitindo pendncias judiciais sabidamente infindveis. Segundo o
autor, o dispositivo aparentemente paradoxal ao criar a figura do latifndio produtivo. Mas a ambigidade
ali plantada tem sua razo de ser. Ao contrrio do que entendem aqueles que desejam e necessitam da
Reforma Agrria, outros existem que vislumbram na desapropriao um recurso extremo que somente
atingir o latifndio desde que o imvel no esteja cumprindo sua funo social e econmica. O componente
econmico por estes a inserido para justificar que, mesmo no produzindo de acordo com a sua funo
social, o imvel, ainda que classificado como latifndio, pode estar cumprindo com sua funo econmica.
isso que est atrs desse vu, por mais absurdo que parea. Como se v, o dispositivo contraria frontalmente o
Estatuto da Terra e consiste, na histria legislativa, em retrocesso indiscutvel e na manuteno do velho estilo
de revogar leis por mero e simples decreto, prtica no incomum nesse pas.
31
De acordo com Fachin (1985:10), tratava-se de outra raridade jurdica. Na prtica, os contratos agrrios
passaro a ser utilizados para evitar a desapropriao, desviando, assim, a Reforma Agrria de seu eixo
principal, afirma o autor. A nota da Contag, ao comentar o aludido pargrafo, foi taxativa: Aqui j no se
trata mais do abandono da proposta de maio de 1985, mas do desrespeito frontal Lei n. 4.504, de 30/11/1964
(Estatuto da Terra), que o governo afirma ser a base de sua proposta.
32
O art. 3
o
estabelecia que o PNRA ser executado pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), autarquia especial vinculado ao Mirad, em reas Regionais Prioritrias, mediante Planos
Regionais e Projetos de Reforma Agrria, conforme dispem os artigos 35 e 36 do Estatuto da Terra. O
pargrafo estabeleceu que ficam delimitadas para o binio 1985-1987, por fora do inciso I do art. 34 do
Estatuto da Terra e para os efeitos do art. 161, 2 da Constituio, as reas Regionais Prioritrias
relacionadas no Anexo II deste Decreto. O Anexo II, a que se refere o 1 do art. 3, definia as seguintes
reas Regionais Prioritrias: a) nos Estados e Territrios a seguir relacionados: Amap; Amazonas; Mato
281
Contudo, o decreto sancionado pelo governo suprimiu essa delimitao. Isso
significava que o PNRA no apontou nenhuma rea prioritria para fins da
Reforma Agrria. O governo adiava a delimitao das reas regionais prioritrias,
transferindo essa deciso para uma etapa futura prevista por ocasio da definio
dos Planos Regionais.
33

Supresso da Competncia do Incra para a Aprovao dos
Planos. O Estatuto da Terra atribua aos Planos Regionais um carter
operacional e, portanto, transferia para o Ibra (depois, Incra) a competncia para
aprovar esses Planos. A minuta do Mirad, seguindo o Estatuto da Terra, atribuiu
s Diretorias Regionais do Incra a formulao dos Planos Regionais, que seriam
aprovados pela direo do rgo. Contrariando o Estatuto da Terra, a verso
sancionada pelo governo estabeleceu que os planos regionais de Reforma
Agrria somente sero executados aps aprovao pelo Presidente da
Repblica. Portanto, tratava-se de nova manobra para centralizar a deciso no
Planalto e adiar o incio da reforma.
Uma semana aps a sano presidencial do 1 PNRA, o presidente do
Incra, Jos Gomes da Silva, demitiu-se do cargo.
34
Como esperado, o pedido de

Grasso; Par; Rondnia; e Roraima; b) nos Estados a seguir relacionados, as seguintes Microrregies
Homogneas (MRH): Alagoas; Bahia; Cear; Esprito Santo; Gois; Maranho; Mato Grosso do Sul; Minas
Gerais; Paraba; Paran; Pernambuco; Piau; Rio Grande do Norte; Rio Grande do Sul; Rio de Janeiro; Santa
Catarina; So Paulo; e Sergipe.
33
Esse ponto foi analisado por Graziano da Silva (1985c:15) nos seguintes termos: O Governo da Nova
Repblica no decretou nenhuma nova rea prioritria de Reforma Agrria, nem prorrogou as que j haviam
sido decretadas pelos governos anteriores. Alm disso, no deixou aberta a possibilidade de decretar reas
prioritrias de emergncia. Isto significa que no h no momento nenhuma regio onde se possa dar incio a
Reforma Agrria no Brasil. Na verdade, o governo deixou a delimitao das reas regionais prioritrias a
cargo dos Planos Regionais. Como o decreto de reas prioritrias privativo do Presidente da Repblica, este
ter que assinar um a um os Planos Regionais, que deixam assim de ser mera rotina administrativa interna do
Mirad/Incra para tomarem, efetivamente, o lugar do Plano Nacional de Reforma Agrria. Por isso, como j
afirmamos anteriormente, o que foi assinado como PNRA no o PNRA, conseguindo o Governo habilmente
protelar o incio da Reforma Agrria, at que os Planos Regionais estejam assinados.
34
Na nota original e bem-humorada divulgada imprensa, citando os motivos de sua sada, Gomes da Silva
afirma que a Reforma Agrria um conceito absoluto, como absolutos so os conceitos de virtude,
virgindade e democracia. No acredito em programas negociados e de consenso. Em sua viso, o Plano
contrariava questes fundamentais da proposta apresentada em maio de 1985 pelo Incra. Em entrevista
imprensa, afirmou que no seria honesto afirmar que o 1 PNRA no significa um primeiro passo em direo
a Reforma Agrria. O ex-presidente do Incra disse que tanto ele quanto sua equipe lutaram at onde foi
possvel para que o 1 PNRA no fosse alterado: Conversamos e discutimos muito naqueles ltimos dias, to
desgastantes. Argumentamos at o final, respeitando sempre a hierarquia e os canais competentes. Gomes da
Silva sublinhou que o plano sancionado a repetio do que sempre foi feito no Brasil atravs do Proterra.
Os proprietrios de terra e o governo negociam as piores fatias do latifndio para o trabalhador rural, que
permanece sem condies de cultivar a sua terra, de produzir. Esta experincia revelou ser um fracasso total.
Mas no posso ainda afirmar que no vale a pena tentar com o programa que est a. S que para mim no d.
uma questo de honestidade. (No acredito em programas negociados e de consenso. Folha de S.Paulo,
19/10/1985).
282
exonerao de Gomes da Silva foi recebido com satisfao pelos proprietrios
35
, o
mesmo ocorrendo com o PNRA sancionado por Sarney. Em manifestaes
imprensa dirigentes empresariais elogiaram a medida, por preservar a propriedade
produtiva; pelo respeito propriedade privada e, sobretudo, pela a incluso da
Reforma Agrria como um suplemento da poltica agrcola.
36

Tranqilizados com a deciso do governo, os proprietrios rurais partiram
para a ofensiva. No meados de outubro de 1986, simultaneamente ao anncio das
medidas adotadas pelo governo, com grande estardalhao, um grupo de criadores
de gado realizou um leilo em Goinia, no qual foi arrecadada a importncia
expressiva poca. Esse leilo marcou o incio de uma campanha de produtores
rurais de todo o pas, com o objetivo de arrecadar fundos para garantir a eleio
de pelo menos 80 constituintes que defendessem, na elaborao da nova Carta,
os interesses da classe Esse movimento resultou na formao da Unio
Democrtica Ruralista (UDR) que, como veremos, foi uma das principais foras
que contribuiu para o retrocesso da Reforma Agrria na Assemblia Nacional
Constituinte.
Por sua vez, o presidente Sarney, indagado sobre as deformaes
introduzidas na Reforma Agrria, defendeu-se, alegando que fez apenas
alteraes de aspectos jurdicos e de tcnica legislativa. Citou, como exemplo, a
troca das expresses terra devoluta por terra pblica. Reagiu, afirmando que
estava fazendo uma Reforma Agrria, no uma revoluo. Para ele, a Reforma
Agrria teria de ser democrtica, pacfica, que atenda aos interesses nacionais.
E destacou que o Brasil nunca teve uma Reforma Agrria porque no criou
condies de fixar o homem na terra. Segundo o presidente, a irrigao ser o
grande fixador do homem na terra e enfrentaremos a difcil tarefa de irrigar um
milho de hectares no Nordeste. Ademais, essa reforma (irrigao) vai ter uma
repercusso extraordinria sobre o setor primrio da economia, e vai aumentar a
nossa produo de alimentos (Ribeiro acumula ministrio com presidncia do
Incra. Folha de S.Paulo, 19/10/1985).

35
O presidente da Federao da Agricultura do Estado de So Paulo (Faesp), Fbio Meirelles, por exemplo,
declarou o seguinte: Foi um momento de lucidez que tocou a conscincia do Sr. Jos Gomes que, no
querendo fazer mais mal ao Brasil, resolveu voltar para casa. Ao comentar as razes da deciso, foi irnico:
Se por problemas de sade, s tenho a lamentar. Se por no ter aceitado o plano assinado pelo presidente
Sarney, acho que foi uma deciso digna de um homem que defende suas idias com convico e todo o ardor
(Telles de Menezes faz elogio convico na defesa de idias. Folha de S.Paulo, 18/10/1985).
36
O presidente da Sociedade Rural Brasileira, por exemplo, afirmou que a deciso de Sarney foi poltica,
afastando as decises ideolgicas e assumindo outras mais tcnicas. A primeira proposta era muito
esquerda. O plano aprovado ficou no meio termo entre uma proposta e outra. E elogiou a deciso de dotar o
Pas de uma poltica agrcola, pois ela sim vai responder ao que a seriedade brasileira espera em termos de
expanso da produo agrcola. Na mesma perspectiva, o presidente da Federao da Agricultura do Estado
de So Paulo (Faesp) sublinhou que, com a aprovao do PNDR paralelamente ao PNRA, Sarney
procurou resguardar todas as reas de produo da desapropriao indiscriminada (Plano de Reforma
Agrria agrada aos empresrios rurais. Folha de S.Paulo, 12/10/1985).
283
1.2.2 MUTILAO DOS PLANOS REGIONAIS DE REFORMA AGRRIA
Entre outubro de 1985 e maio de 1986, as equipes tcnicas do Mirad/Incra
cuidaram da preparao dos Planos Regionais de Reforma Agrria, tendo como
objeto central a definio, em cada estado, das reas Regionais Prioritrias para
fins da Reforma Agrria.
Entretanto, mais uma vez, as propostas do Mirad/Incra no foram acolhidas.
Os planos sancionados pelo Presidente da Repblica novamente suprimiram as
reas Prioritrias propostas pelo Mirad/Incra. Em seu lugar, o Executivo decidiu
por nova medida paralisante, ao declarar toda a rea rural do Brasil como sendo
prioritria para fins da Reforma Agrria.
37

Destaque-se ainda que, no mesmo momento em que os decretos de
aprovao dos PRRA estavam sendo divulgados, foi denunciada pela imprensa a
existncia de um novo projeto de Reforma Agrria, o chamado Plano Mestre.
Elaborado pelo Gabinete Civil da Presidncia da Repblica e pelo Conselho de
Segurana Nacional, sob a suposta coordenao do ministro Marco Maciel, o
documento pregava a Reforma Agrria Possvel, que, em sntese, era uma
reedio da poltica de colonizao de terras pblicas privilegiada pelo regime
militar, sepultando o instrumento das desapropriaes por interesse social. Alm
disso, desconsiderava, olimpicamente, a existncia do Mirad. Esse documento foi
divulgado e amplamente criticado pela Abra (Marco Maciel tem plano para mudar
a Reforma Agrria, Jornal do Brasil, 18/5/1986).
1.2.3 PARALISIA OPERACIONAL
A vitoriosa estratgia de desfigurao da Reforma Agrria levada a cabo
nas etapas anteriores reduziu as margens de manobra para qualquer iniciativa que
visasse a recuperar as bandeiras explicitadas na agenda reformista. Essa
esperana fora transferida para a Assemblia Nacional Constituinte (ANC), cujos
trabalhos se iniciavam.
Dessa perspectiva, o perodo entre maio de 1986 e outubro de 1987 foi
marcado pela paralisia e crescente descrdito dos objetivos e das possibilidades

37
As conseqncias dessa medida tambm podem ser avaliadas pela seguinte passagem da nota oficial da
Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra), emitida poca da divulgao dos primeiros Planos
Regionais: A mutilao que os Planos Regionais acabam de sofrer, principalmente pela falta de decretao
de reas Prioritrias, somadas ao constante adiamento de aes concretas em benefcio dos sem-terra,
constituem uma nova frustrao desta entidade em relao poltica agrria do atual governo. Ao adotar
critrios subjetivos e polticos, conforme o prprio governo confessou, a Reforma Agrria ficar ao sabor dos
casusmos to condenados no velho regime; depender do arbtrio dos interesses regionais que, na prtica,
significa a consagrao do coronelismo; e transforma um processo de mudana social num caso de polcia
estadual. A generalizao da rea prioritria para toda a zona rural de um Estado violenta a sistemtica
constitucional e dilui a operacionalidade do processo. (Abra. Nota oficial acerca dos PRRA. Reforma
Agrria, Revista da Abra, abr.-jul./1986, p. 71-72).
284
da implementao da reforma via Poder Executivo, ao mesmo tempo em que se
aguardava o desenrolar da Assemblia Constituinte.
No final de maio de 1986, o ministro Nelson Ribeiro pediu exonerao. Para
o seu lugar foi nomeado Dante de Oliveira, que ficou no cargo at maio de 1987. A
escolha de Dante de Oliveira foi interpretada por alguns analistas como uma
tentativa do governo Sarney de recuperar alguma credibilidade para as suas
intenes de fazer a Reforma Agrria, aps um ano de paralisia, deformaes e
resultados pfios.
38
Uma das principais iniciativas nessa fase foi a tentativa de
promover a reestruturao administrativa do Incra, visando modernizao
gerencial do rgo (Garcia, 1988:66).
Entretanto, em maio de 1987, por divergir de Sarney na questo da durao
do mandato do presidente, em pauta na Constituinte, Dante de Oliveira deixou o
Mirad. O ento senador (PMDB-PB), Marcos Freire, assumiu a direo do rgo.
39

Assim que tomou posse, o ministro Marcos Freire defendeu a necessidade
de revisar as metas de assentamento de 1,4 milho de famlias previstas pelo
PNRA para o perodo 1986-1989. Segundo Freire, precisamos definir o que
poderemos realizar daqui para frente para evitar o descrdito do Incra. O PNRA
previa, para 1987, o assentamento de 300 mil famlias. Segundo Freire, essa meta
um objetivo desejvel, acrescentando, no entanto, que se ficarmos amparados
em metas no realizveis vamos sofrer um duro desgaste (Freire defende
reformulao das metas para evitar descrdito. Folha de S.Paulo, 12/6/1987).
O esvaziamento do PNRA ficava patente quando se comparavam os
resultados fsicos alcanados e as metas previstas para o assentamento de

38
Dante de Oliveira teria cedido s presses da rea militar do governo para afastar funcionrios e diretores
do Mirad e do Incra identificados com a gesto anterior. Relatrio confidencial elaborado pelo Servio
Nacional de Informaes (SNI) identificava 54 pessoas, algumas situadas na alta cpula desses rgos, como
militantes de faces comunistas e ativistas de esquerda. De acordo com a jornalista Cynthia Peter em
matria publicada na revista Senhor n. 280, 29/7/1986, intitulada O teorema de Dante: eu dou os comunistas,
vocs me do a Reforma Agrria , o relatrio parece ter influenciado a avaliao do presidente Sarney
sobre a equipe. Preocupado com o chamado contedo ideolgico da Reforma Agrria, o Palcio do Planalto
demonstrou, desde a posse de Dante, que veria com bons olhos o afastamento do pessoal do Z Gomes (os
diretores progressistas). Interessado em nomear Rubens Ilgenfritz para o Incra, um nome considerado
progressista, o ministro teria finalmente concordado com a barganha: o desligamento dos diretores dedados
pelo SNI, em troca do non-obstat a Ilgenfritz. Mas Dante nega ter recebido presses ou negociado cargos.
Assume sozinho o nus de ter substitudo toda a diretoria, sob o argumento de querer compor uma equipe
homognea.
39
Na posse de Freire, o presidente Sarney fez uma autocrtica a respeito da Reforma Agrria,
responsabilizando a legislao vigente e a atuao do Poder Judicirio pelo atraso da reforma: Confesso,
numa manifestao pblica de autocrtica, que o programa no tem se desenvolvido de acordo com a nossa
vontade, ou melhor, as nossas vontades. (...) Dificuldades diversas de estrutura e de conjuntura dificultaram o
nosso trabalho e hoje fao uma reflexo sobre os instrumentos jurdicos que esto disposio do governo
nesta tarefa. Eu acredito que o Estatuto da Terra j esteja, de algum modo, desatualizado e que a burocracia
judiciria tambm em grande parte responsvel pelo atraso das metas que foram estabelecidas (Sarney
empossa Freire e faz autocrtica da Reforma Agrria. Folha de S.Paulo, 5/6/1987).
285
famlias. A meta inicial do governo para o perodo 1986-1989 era assentar 1,4
milho de famlias, obedecendo seguinte distribuio: 150 mil em 1986; 300 mil
em 1987; 450 mil em 1988; e 500 mil em 1989. Posteriormente, no Plano de
Metas de 1986, a distribuio anual dos assentamentos foi alterada. Buscou-se
concentrar o maior nmero de assentamentos nos ltimos anos: 50 mil famlias
em 1986; 250 mil em 1987; 450 mil em 1988; e 650 mil em 1989. O desempenho
efetivo do PNRA ficou muito aqum dessas metas: em 1986 foram assentadas 3,6
mil famlias e, em 1987, apenas 4,5 mil famlias.
Simultaneamente, assiste-se a novas iniciativas visando a consolidar a
estratgia de situar a Reforma Agrria como um apndice da poltica agrcola.
Esse fato foi ilustrado pelo lanamento do chamado Pacote Verde, de
responsabilidade do ministrio da Agricultura, divulgados em agosto de 1986.
1.2.4 EXTINO DO INCRA
A gesto de Marcos Freire durou apenas quatro meses, interrompida pelo
seu falecimento em trgico acidente areo, em setembro de 1987. Seu sucessor
foi Jader Barbalho, que acumulou o Mirad e a presidncia do Incra. O perodo que
se inicia com a posse de Barbalho, em outubro de 1987, correspondeu ao incio da
agonia final da Reforma Agrria na Nova Repblica.
Uma semana aps sua posse, Jader Barbalho, coadjuvado por Saulo
Ramos (Consultor-Geral da Repblica), assinou o Decreto-lei n. 2.363/87,
sancionado por Sarney, que extinguiu o Incra. Alm desse fato grave, o mesmo
dispositivo introduziu uma nova prola jurdica: o princpio da inafetabilidade
parcial da propriedade rural, deformando, uma vez mais, o Estatuto da Terra.
O alcance dessa manobra pde ser mais bem apreendido porque a
manobra deu-se em meio aos debates da Assemblia Nacional Constituinte, na
qual os grupos conservadores, representados pela UDR e pelo Centro,
ganhavam espao na luta poltica, visando a impedir avanos na Reforma Agrria.
A surpreendente extino do Incra, poucos dias antes de a ANC votar a questo,
representou um passo decidido rumo ao arquivamento da Reforma Agrria,
atropelando a prpria soberania do processo constitucional.
A justificativas oficiais para a extino do Incra foram motivaes de ordem
administrativas visando reduo de custos e a maior racionalidade burocrtica.
40

No lugar do Incra foi criado o Instituto Jurdico das Terras Rurais (Inter), vinculado
ao Mirad, com a finalidade de exercer apenas as atividades de competncia da
Procuradoria Geral do extinto Incra.

40
Nesse sentido, segundo a exposio de motivos do referido Decreto, o Incra hipertrofiou-se, nulificando a
eficcia de qualquer controle que sobre ele pudesse o Mirad exercer. O rgo ministerial reduziu-se
inaceitvel posio de mero veiculador das decises j tomadas pela entidade autrquica, a ponto de no
ensejar administrao central a possibilidade de efetuar qualquer contraste sobre o acerto, ou desacerto, de
seus atos.
286
importante ressaltar que a extino do Mirad vinha sendo cogitada desde
o final de 1985 e, para alguns autores, s no ocorreu antes por efeito de uma
suposta interveno do general Lenidas Pires Gonalves, ministro do Exrcito
(Gomes da Silva, 1987:52; Veiga, 1987:74). Em favor dessa suposio, observe-
se que, em maio de 1987, cinco meses antes da extino do Incra, antevendo o
futuro, o presidente da Sociedade Rural Brasileira, Flvio Telles de Menezes,
defendeu publicamente a extino do rgo e a transferncia de todas as
atividades ligadas ao setor agrrio para o ministrio da Agricultura (Troca-se
ministro, mas a reforma no avana. Folha de S.Paulo, 25/5/1987).
Outra inveno jurdica introduzida junto com a extino do Incra foi o
princpio da inafetabilidade parcial da propriedade rural, que representava nova
tentativa de desfigurar o instrumento da desapropriao da propriedade rural por
descumprimento do princpio da funo social. Pelo novo dispositivo, a Reforma
Agrria no atingiria a rea que estiver produzindo, qualquer que seja a sua
extenso dentro do imvel rural.
41

1.2.5 A DERROTA NA ANC
Os dispositivos aprovados na ANC inviabilizaram definitivamente a Reforma
Agrria. No campo social, essa foi, certamente, a maior derrota das foras
progressistas. Por meio de manobras regimentais, o Centro e a UDR
conseguiram aprovar um texto dbio, que inviabilizou a Reforma Agrria.
Nesse sentido, observe-se que, de um lado, o art. 184 estabeleceu a
competncia da Unio para desapropriar por interesse social, para fins de
Reforma Agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social. De
outro, o art. 185 estabeleceu que so insusceptveis de desapropriao para fins
da Reforma Agrria tanto a pequena e a mdia propriedade rural, assim definida
em lei. Logo, a pequena e a mdia propriedade no poderiam mais ser
desapropriadas, mesmo se no estivessem cumprindo sua funo social. Alm
disso a definio do que seria pequena e mdia propriedade ficou postergada

41
Mais especificamente, de acordo com a Exposio de Motivos, o Decreto-lei: Institui, em favor dos
proprietrios, clusula de intangibilidade parcial dos imveis rurais, com rea no superior a dez mil hectares,
que sofrerem a ao expropriatria do poder pblico federal. Isso significa que a desapropriao por interesse
social para fins de Reforma Agrria jamais afetar o imvel em sua globalidade, posto que no ultrapassar
75% de sua dimenso fsica. O proprietrio de imvel rural cuja rea no exceda a dez mil hectares, ter, ao
sofrer a desapropriao, direito de escolher os 25% da rea contnua, cuja titularidade dominial remanescer
em seu poder, tornando-se a propriedade residual, em conseqncia, insuscetvel de nova desapropriao para
fins de Reforma Agrria. Ao proprietrio de rea superior, assegura-se o mesmo direito at o limite de dois
mil e quinhentos hectares. Ressalte-se que, na rea remanescente, protegida pela clusula de intangibilidade
referida no item precedente, devero estar compreendidas as benfeitorias e acesses eventualmente existentes
no imvel rural atingido pela desapropriao. Essa inovao foi disciplinada pelo art. 5
o
do Decreto-lei n.
2.363/87. Em nota assinada por Plnio de Arruda Sampaio e Jos Gomes da Silva, respectivamente, presidente
e secretrio do Conselho Deliberativo, a Abra criticou, de forma veemente, o Decreto-lei n. 2.363/87
(Sampaio e Gomes da Silva, 1988:36-39).
287
para a legislao complementar, o que, como era previsvel, de fato, nunca
ocorreu.
Com relao propriedade produtiva, o pargrafo nico desse art. 185
definiu que a Lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar
normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social. Logo, a
impreciso do conceito de propriedade produtiva (cuja definio tambm foi
transferida para a legislao complementar) e a indefinio das normas para o
cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social (tambm objeto da
legislao complementar) inviabilizaram, na prtica, todas as possibilidades de
desapropriao por interesse social.
E, para concluir, havia flagrante contradio entre os artigos 185 e 184, que
estabelecia a competncia da Unio para desapropriar imvel rural que no
estivesse cumprindo sua funo social. A indefinio de propriedade produtiva e
de funo social tambm implicava, na realidade, a impossibilidade de qualquer
tipo de desapropriao.
Em artigo divulgado pela imprensa poca, Gomes da Silva ressalta que o
conceito firmado de terra produtiva, alm de representar uma impropriedade
semntica era uma deformao metodolgica, pois escondia uma armadilha
que, por essa lei, tornava-se legal.
42

Na mesma perspectiva, reagiu tambm o presidente da Contag, Jos
Francisco da Silva. A indefinio e a dubiedade do conceito de propriedade
produtiva permitia, por exemplo, que uma propriedade com um p de alface
sendo produzido fosse includa nesse conceito. O dirigente calculava que, pela
legislao at ento vigente, com base no Estatuto da Terra e na legislao
ordinria, das 4,5 milhes de propriedades do pas, cerca de 2,7 milhes podiam
ser objeto de reforma. Agora (com o novo texto constitucional), este nmero no
passa de 500 mil (Contag pe Ulysses em cartaz de traidores. Folha de S.Paulo,
12/5/1988).
Para alguns especialistas, a Reforma Agrria aprovada pela Constituio de
1988 pior que a Constituio outorgada pelo regime militar e equiparava-se

42
Segundo o autor: De acordo com o Aurlio, produtivo que dizer que produz, frtil, mostrando
claramente uma conotao de capacidade de produzir, de fertilidade intrnseca. No obstante, a terra com essa
qualidade pode ter potencial produtivo, mas no se encontrar sob uso econmico ou em utilizao, como
estabelece o IBGE; ou em explorao, como queria o Incra. Para Aulete, produtivo o que produz ou pode
produzir, frtil, mostrando novamente a conotao potencial e a de fertilidade. Com isso, na prtica, se as
terras produtivas no podem ser desapropriadas, restaro apenas, para essa finalidade, as terras,
improdutivas. E se, eventualmente, os tribunais se fixarem no conceito de fertilidade (mais preciso), ficaro
para a Reforma Agrria apenas os carrascais, charcos, areies, piarras e pirambeiras. E isso, claro, nem os
trabalhadores nem a racionalidade aceitaro (...) (Jos Gomes da Silva.Terra produtiva. Gazeta Mercantil,
11/5/1988).
288
Carta de 1946.
43
A dramtica derrota do projeto reformista neste campo aparece
muito clara no seguinte desabafo do deputado constituinte Plnio de Arruda
Sampaio, logo aps a votao da matria: Este foi o dia mais tenebroso da
Assemblia Nacional Constituinte. Regredimos 40 anos. Reabrimos uma questo
que o prprio regime militar tinha comeado a resolver. Para o parlamentar, a
responsabilidade histrica dos que vacilaram nesta hora vai ser cobrada. Tantas
esperanas foram colocadas nesta Constituinte e tudo foi por gua abaixo, a favor
da ultradireita (Manobra leva UDR vitria. Gazeta Mercantil, 11/5/1988).
O presidente da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Dom
Luciano Mendes de Almeida, defendeu poca a supresso da Reforma Agrria
do texto constitucional na segunda fase das votaes da Constituio (Dom
Luciano defende supresso da Reforma Agrria na Carta. Folha de S.Paulo,
12/5/1988).
De outro lado, o presidente da Unio Democrtica Ruralista (UDR), Ronaldo
Caiado, comemorava. A vitria, era fruto da unio da classe produtora, afirmou.
Com a deciso tomada pela Constituinte, a Reforma Agrria deixar de ser
ideolgica, devendo, ainda, reduzir as reas de conflitos no campo. Ainda mais
taxativo, afirmou: Evitamos que os inconseqentes levassem o pas para a
convulso social (Caiado comemora e diz que evitou convulso social. Folha de
S.Paulo, 11/5/1988).
Com o mesmo entusiasmo, um dos principais lderes do Centro, Roberto
Cardoso Alves (PMDB-SP), empolgado pelo refro da Unio Democrtica
Ruralista (UDR), que lembrava seu nome como um dos responsveis pela vitria
dos ruralistas, dizia aos gritos: Amanh a Nao nasce (Idem).
1.2.6 A EXTINO DO MIRAD
O ltimo ato do calvrio da Reforma Agrria foi a extino do Mirad, em
janeiro de 1990. Como mostrarei na terceira parte desta tese, a rea econmica
do governo deflagrou, em meados de 1988, uma estratgia para ajustar as
finanas pblicas s mudanas do texto constitucional. Conhecida como
operao desmonte, foi implementada na elaborao da proposta oramentria
para 1989, e consistiu em suprimir despesas de uma infinidade de programas at

43
Consultar Sampaio (1988) e Gomes da Silva (1988b). Essa opinio foi expressa por Gomes da Silva
(1988b:199-200), por exemplo, nos seguintes termos: A Carta de 1988 aprofundou o buraco da desigualdade,
impedindo, definitivamente, que a questo agrria brasileira pudesse ser resolvida por via pacfica. Ao manter
no segundo turno praticamente tudo o que foi aprovado na primeira rodada de votaes, inclusive o
malfadado inciso que isenta de desapropriao a chamada propriedade produtiva, a ANC retrocedeu aos idos
de 1946, renunciou s conquistas da EC n. 10 de 10/11/1964 e do ET e desdobrou-se quando comparada
Carta outorgada pelos trs ministros militares em 17/10/1969. Certamente, o presidente da ANC, o veterano
Ulysses Guimares, esqueceu-se de que batizara essa Carta com o epteto de Constituio dos trs patetas,
pois a CF que conseguiu arrancar de um Plenrio preguioso mostrou-se, quando aferida pelo critrio que
aqui defendemos, pior que a Constituio imposta pela Junta Militar.
289
ento de responsabilidade da Unio, afetando, sobretudo, a rea social.
Posteriormente, no incio de 1989, foi implementada a segunda fase da operao
desmonte, conhecida como operao rescaldo, complementar anterior e
baseada na desativao de estruturas burocrticas federais. Essa tentativa de
promover o desmonte da burocracia federal veio no bojo do ltimo plano de
estabilizao econmica de Sarney, o chamado Plano Vero, divulgado em
janeiro de 1989.
No mbito desse processo mais amplo, foi editada a Medida Provisria n.
29 (de 15/1/1989), que extinguia o ministrio da Reforma e do Desenvolvimento
Agrrio e repassava para o ministrio da Agricultura a competncia para as
decises sobre a Reforma Agrria. Com isso, consagrou-se de vez a inteno dos
conservadores, de tratar a Reforma Agrria como um apndice da poltica
agrcola.
Assim, o mesmo governo que apenas quatro anos antes, embalado pela
presso popular, reincorporara sua agenda a questo da Reforma Agrria voltou
atrs e retrocedeu. Como procurei mostrar, esse foi o desfecho da contramarcha
iniciada apenas dois meses aps a instalao do Governo da Nova Repblica.
Com a extino do Mirad e do Incra, foram desmontadas as estruturas
operacionais que poderiam ajudar a disciplinar o processo de redistribuio
fundiria.
44

2 O COLAPSO DAS POLTICAS URBANAS
O movimento de contramarchas propostas, diretamente, por ao do
Executivo Federal tambm foi emblemtico na rea das polticas urbanas. A partir
de 1986, ocorreu o estiolamento das polticas nacionais de habitao, saneamento
e transporte pblico. As opes adotadas pelo Executivo federal nessas reas
representaram o sepultamento da agenda reformista progressista, que vinha
sendo aprimorada pelos grupos de trabalho criados no Governo da Nova
Repblica, como analisamos na Segunda Parte desta tese. O estrago provocado
por essa opo foi duradouro. Desde ento, a capacidade do Estado para
enfrentar tais questes mergulhou em um contnuo processo de definhamento
institucional e financeiro.
Como analisei anteriormente, essas polticas setoriais passaram por grave
crise de financiamento no perodo 1980-1984. O governo da Nova Repblica, alm

44
importante salientar que, no dia 30/3/1989, o Decreto-lei n. 2.362/87 foi revogado, por decreto de
iniciativa do Congresso Nacional que restabeleceu o Incra. Essa medida foi resultado de ampla mobilizao
dos funcionrios do Incra de todo o Brasil e de militantes do Movimento dos Sem-terra. Cerca de trezentos
parlamentares revogaram o Decreto-lei que extinguira o rgo. A votao foi simblica, j que um acordo
prvio das lideranas partidrias garantiu a aprovao do decreto do Legislativo que derrubou o Decreto-lei,
sem necessidade de verificao de qurum (Congresso no aprova a extino do Incra. Gazeta Mercantil,
29/3/1989). Extinto o Mirad, o Incra passou a ser vinculado ao ministrio da Agricultura.
290
de enfrentar essa crise financeira, tambm se comprometeu com a reforma
estrutural dessas polticas. A competncia para enfrentar esses desafios foi
confiada ao ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) criado
em maro de 1985.
45

Em 1985, o governo sinalizou um conjunto de medidas que indicavam a
inteno de romper-se com o padro da poltica habitacional e de saneamento
bsico consolidado no ps-64. Esses prenncios foram explicitados em diversos
planos de governo formulados e divulgados naquele ano. Como vimos, destacam-
se, em termos concretos, a instituio do Grupo de Trabalhos de Reformulao do
Sistema Financeiro da Habitao (GRT/SFH) e da Comisso de Reformulao do
Sistema Financeiro de Saneamento (CR/SFS). Ambas essas comisses
realizaram amplo diagnstico sobre a situao dos respectivos setores e
apresentaram recomendaes de mudanas estruturais. Uma das principais, em
sintonia com as novas atribuies do MDU, era a transformao do BNH em
Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano (BNDU). O novo modelo institucional
proposto redefinia os papis do BNH, do MDU e do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU). Em 1986, esperava-se a deflagrao do
processo de reestruturao do SFH e do SFS, com base nas sugestes
apresentadas por essas comisses.
Entretanto, desconsiderando as recomendaes desses grupos, o
Executivo federal adotou, no final de 1986, uma medida surpreendente, no
cogitada nos debates em torno desse tema: a pura e simples extino do BNH e a
transferncia de suas funes para a Caixa Econmica Federal (CEF).
46
A
extino do BNH foi repentina e imprevista. A expectativa geral sinalizava para a
redefinio das atribuies do BNH, no para sua extino.
47

As razes pelas quais o governo adotou repentinamente essa medida, no
precedida de aes preparatrias, so ainda obscuras. A justificativa oficial foi a

45
O Decreto n.91.145 (de 15/3/1985) criou o MDU e transferiu para esse ministrio os seguintes rgos e
entidades: Banco Nacional de Habitao (BNH); Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU);
Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama); Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema); e
Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS). A Empresa Brasileira de Transporte Urbano
(EBTU) foi transferida, no incio de 1986, do ministrio dos Transportes para o MDU (Decreto n. 92.350, de
29/1/1986).
46
Decreto-lei n. 2.291, de 21/11/1986.
47
Como sublinhou Azevedo (1988:117-118): A forma como se deu essa deciso foi surpresa para as
entidades envolvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para
contraproposta. Este procedimento se chocava com as declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores
feitos pelo prprio governo. No referente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se
incorporou do controvertido processo de discusso ento em curso. A maneira como o governo incorporou o
antigo BNH Caixa Econmica federal torna explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras
palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os controvertidos temas que permeavam o debate anterior.
Nesse sentido, a pura desarticulao institucional do Banco, sem o enfrentamento de questes substantivas,
somente tende a agravar os problemas existentes. Consultar tambm: Nepp (1988); Melo (1989); e Arretche
(1996a e 1996b).
291
realizao de reforma administrativa visando a limitar o desperdcio do gasto
pblico, apresentada como a contrapartida oferecida pelo governo aos novos
sacrifcios impostos populao em conseqncia do Plano Cruzado II. Assim,
ao liquidar o BNH, um dos principais smbolos da ditadura, o governo estaria
cortando a prpria carne.
48
Entretanto, essa deciso gerou, na prtica, uma
estrutura ainda mais onerosa e superdimensionada.
49

O mais grave que, desde ento, criou-se uma situao institucional
marcada por duplicidade, pulverizao de comando e paralisia decisria. O esplio
do BNH foi distribudo entre a Caixa Econmica Federal (CEF) (vinculada ao
ministrio da Fazenda), o Conselho Monetrio Nacional (CMN), o Banco Central e
o combalido MDU.
A CEF assumiu a gesto do FGTS, bem como a coordenao e a gesto do
Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa).
50
Ao Conselho Monetrio
Nacional coube a competncia para exercer as atribuies de rgo central do
SFH e do SFS. Ao Banco Central foi transferida a competncia para fiscalizar e
normalizar as entidades integrantes do SBPE (Associaes de Poupana e
Emprstimo, Sociedades de Crdito Imobilirio e Caixa Econmica).
51
Ao MDU foi
atribuda a competncia para a formulao das propostas de poltica habitacional
e de desenvolvimento urbano, algo impossvel de realizar na prtica, diante de
tamanha fragmentao de poder burocrtico e financeiro.
Posteriormente, a crise institucional e financeira das polticas urbanas foi
agravada por uma srie de novas mudanas administrativas desastrosas

48
Um dos argumentos utilizados pelo governo, para apresentar a extino do BNH como um ato de
racionalizao da administrao, foi que o Eximbank, um dos maiores bancos privados do mundo, tinha
apenas 170 funcionrios, enquanto o BNH ultrapassava em muito os 90 mil servidores (Romeu Chap Chap.
Proposta para uma nova poltica habitacional. Folha de S.Paulo, 11/5/1989).
49
Artigo publicado na imprensa em 1989 denunciava que o fim do BNH foi um bom negcio para os 40
mil funcionrios da CEF: O BNH tinha 8.125 empregados que foram incorporados pela Caixa Econmica
Federal (CEF) com todas as vantagens salariais que haviam acumulado. Nos trs anos de fuso, a Caixa deu
trs aumentos reais de salrios (em um total de 80%) a seus 40 mil empregados, para equipar-los aos ex-
funcionrios do BNH. Para os antigos empregados do BNH, alm da garantia de emprego, a fuso trouxe
outra vantagem: sua carga horria foi reduzida para 6 horas, que o regime do novo empregador, mas com o
salrio das 8 horas (Extino do BNH ajudou apenas os funcionrios. Folha de S.Paulo, 6/10/1989).
50
Alm do ativo e do passivo, do pessoal e dos bens mveis e imveis, a CEF assumiu tambm a
responsabilidade pela gesto do Fundo de Assistncia Habitacional e do Fundo de Apoio Produo de
Habitao para a Populao de Baixa Renda (Fahbre). O decreto-lei tambm estabeleceu que os crditos do
BNH junto a instituies financeiras em liquidao extrajudicial sero transferidos para a CEF, depois de
apurados e recebidos, em dinheiro, cdulas hipotecrias ou bens imveis, pelo Banco Central do Brasil (art.
4
o
).
51
A competncia do Banco Central foi ampliada por uma srie de Resolues do Conselho Monetrio
Nacional, como, por exemplo, a Resoluo n. 1.219/86, que determina a transferncia ao Banco Central da
responsabilidade sobre a gesto do Fundo de Assistncia Liquidez (FAL) e do Fundo de Garantia de
Depsitos e Letras Imobilirias (FGDLI); e a Resoluo n. 1.221/86, que disciplina as aplicaes dos recursos
captados em depsitos na caderneta de poupana.
292
implementadas pelo Executivo federal. A partir de 1987, como salienta Arretche
(1996:110), implantou-se uma verdadeira via crucis no espao institucional de
formulao e gesto dos programas habitacionais, de saneamento e de
transporte. As instituies burocrticas do setor experimentaram um catico
processo de transferncias entre distintos ministrios, afirma a autora.
De fato, observe-se que em outubro de 1987, o ministrio do
Desenvolvimento Urbano (MDU), que havia sido criado em 1985, foi extinto e em
seu lugar foi criado o ministrio de Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente
(MHU).
52
Em setembro de 1988 o MHU foi extinto e em seu lugar foi criado o
Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES).
53
Finalmente, no mbito
do Plano Vero, em janeiro de 1989, o MBES foi extinto e suas competncias
voltaram a ser assumidas pelo Ministrio do Interior, como na ditadura.
54

Essas sucessivas modificaes institucionais acentuaram a
descontinuidade da administrao e o colapso burocrtico. Como veremos na
ltima parte deste captulo, esse fato foi ainda agravado pela transformao da
Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC), como o carro-chefe da poltica
social federal, sobrepondo-se, no caso do desenvolvimento urbano, CEF e
outros rgos. Assim, ao invs de enfrentar o problema, o Executivo federal optou
por construir uma estrutura paralela e superposta, agravando ainda mais a
situao.
Em suma, a extino do BNH e o esvaziamento do MDU coroaram um
longo perodo de desmontagem da capacidade de interveno do Estado nos

52
O Decreto n. 95.075/87 transferiu ao MHU as mesmas reas de competncia do MDU: poltica
habitacional; poltica de saneamento bsico; poltica de desenvolvimento urbano; e poltica de meio ambiente.
A principal inovao foi a transferncia da CEF, da rbita do ministrio da Fazenda para a do MHU.
53
Pelo Decreto n. 96.634/88, alm das reas de competncia do MHU, o MBES tambm passou a ter a
incumbncia da coordenao da poltica de assistncia social, com vistas reestruturao das atividades
governamentais no setor. O mesmo decreto transferiu a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU)
do MHU para o ministrio dos Transportes (retornando para onde estivera, durante a ditadura); o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e a
Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema) foram transferidos do MHU para o ministrio do Interior; e a
responsabilidade pela poltica nacional de saneamento bsico foi transferida para o ministrio da Sade. Alm
disso, foram transferidos ao MBES os seguintes rgos: Secretaria Especial da Ao Comunitria (Seac); a
Coordenadoria para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia (Corde); a Fundao Legio Brasileira
da Assistncia (LBA); e a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem). Em conseqncia dessas
mudanas, o desenvolvimento urbano passou a ser competncia do ministrio do Interior, do MBES, do
ministrio dos Transportes e do ministrio da Sade. Assim, alm de pulverizar as aes tpicas do
desenvolvimento urbano e meio ambiente, o decreto que institui o MBES promoveu duas novas
esquizofrenias institucionais. A primeira resultado de uma miscelnea entre as competncias para cuidar
da habitao e da assistncia social. A segunda foi resultado de eleger a Seac como carro-chefe da poltica
habitacional sobrepondo-se CEF.
54
A CEF e as atividades relativas ao SFH foram novamente transferidas para o ministrio da Fazenda. E,
finalmente, a Seac foi transformada em Secretaria Especial da Habitao e Ao Comunitria (Sehac), sendo
tambm transferida para o ministrio do Interior (Medida Provisria n. 29/89, reeditada como Medida
Provisria n. 39/89 e convertida na Lei n. 7.739, de 16/3/1989).
293
setores de habitao, saneamento e transporte pblico. Como vimos, a Nova
Repblica herdou uma grave crise financeira dessas polticas setoriais. A extino
do BNH deflagrou uma crise institucional que se sobreps financeira. A partir de
ento, os problemas financeiros estruturais do SFH e do SFS deixam de poder,
inclusive, ser equacionados. Os paradoxos do SFH, do SFS e da poltica federal
de transporte pblico foram acentuados. Seguiu-se um longo perodo marcado
pelo entorpecimento desses sistemas, paralisia no processo decisrio, no-
enfrentamento dos problemas crnicos, superposio institucional, duplicidade de
aes e definhamento da capacidade de o governo intervir nos processos.
55

Alguns autores argumentam que houve um retrocesso at mesmo em relao ao
regime autoritrio.
56

Esse cenrio de crise financeira e institucional, somado acelerao da
inflao, conduziu a uma paralisia completa do SFH, do SFS e da poltica federal
de transportes pblicos urbanos, analisados adiante.
2.1 HABITAO

55
Um ano aps a extino do BNH, empresrios do setor imobilirio reclamavam da disperso institucional
entre o ministrio da Fazenda, ministrio do Desenvolvimento Urbano, ministrio do Trabalho, Conselho
Monetrio Nacional, Banco Central e Caixa Econmica Federal. Como exemplo, observe-se o seguinte trecho
de artigo escrito em 1987, por importante representante do setor: Uma das preocupaes geradas pelas
disposies do decreto de extino do BNH o direcionamento da CEF para os males do gigantismo, tantas
so as atribuies que lhe foram impostas. A CEF detentora de grande experincia operacional com
presena indispensvel no mercado financeiro onde ocupa o primeiro lugar entre os agentes do SFH. (...) O
ministrio do Desenvolvimento Urbano foi esvaziado com a extino do BNH e com a transferncia de suas
reas de competncia a diversos outros rgos do governo federal. Suas proposies, quando aprovadas,
passaram a ter o tratamento operacional, econmico e financeiro de outros rgos, perdendo sua unidade
filosfica administrativa, tornando impraticvel seu bom acompanhamento, a aplicao de correo de
percurso e a avaliao de seus resultados. Tornou-se, portanto, um simples rgo de gabinete, condenado ao
distanciamento da realidade de seus projetos. A diversificao das atribuies de comandos e de execuo da
poltica habitacional e de saneamento poder levar ao cometimento de distores e descontinuidade de
aes, colocando o governo merc de srias crises, inclusive a da perda de credibilidade, numa rea muito
importante e ainda mais sensvel. O sistema como um todo est hoje sem interlocutor com capacidade de
tratamento global de sua problemtica e com habilitao para tomar decises imperiosas a curto-prazo. A
Caixa exerce funes paradoxais de chefia e auto-subordinao (Romeu Chap Chap. O MDU e a poltica
habitacional. Folha de S.Paulo, 6/4/1987).
56
Em meados de 1989, a professora Ermnia Maricato, ento Secretria Municipal de Habitao da Prefeitura
de So Paulo, por exemplo, sintetizou com clareza o cenrio de terra arrasada resultante de tantos desacertos.
Contrariada, essa eminente representante da esquerda brasileira, admitiu que houve um retrocesso, em
comparao, at, com o prprio regime militar: Parece incrvel, mas, infelizmente, necessrio admitir que,
no campo da poltica urbana e habitacional o primeiro governo civil representou uma regresso em relao
aos 20 anos de governos ditatoriais. No que todo o volume de crticas formuladas ao Banco Nacional da
Habitao (BNH) fossem equivocadas. Longe disso. Criticava-se o fato de a poltica habitacional ser dirigida
por um banco, com lgica empresarial. Assistimos em 1986 extino do BNH, exatamente no momento em
que parcelas da sociedade se mobilizaram para fazer uma proposta para a reformulao do Sistema Financeiro
da Habitao e tambm do BNH. E, mais recentemente, assistimos extino do ministrio da Habitao e
Desenvolvimento Urbano. Hoje, a poltica urbana e habitacional est pulverizada em vrios ministrios,
principalmente Interior, Sade e Fazenda atravs do financiamento da Caixa Econmica Federal (CEF)
(Maricato, Ermnia. Por uma nova poltica habitacional. Folha de S.Paulo, 20/4/1989).
294
Aps a extino do BNH, a contratao de novos financiamentos foi
suspensa por perodo indeterminado. Como a incorporao pela CEF no foi
precedida de nenhuma medida preparatria, foi necessrio um longo perodo de
ajuste.
Alm da confuso institucional, o setor privado no retomou suas
operaes, porque continuava pendente o problema da responsabilidade
financeira pelos saldos residuais decorrentes dos financiamentos em carteira, bem
como dos novos financiamentos. Como mencionado na Primeira Parte desta tese,
o Fundo de Compensao de Variao Salarial (FCVS) foi criado no final dos anos
60 e seria responsvel pela cobertura dos resduos dos saldos devedores dos
contratos de financiamento habitacional. Ocorre que, o FCVS estava falido.
Estimava-se, poca, um rombo de US$ 40 bilhes, que deveria ser pago
durante 30 anos seguidos.
57

A presso do setor privado foi no sentido de que, no caso dos novos
financiamentos, o prprio muturio ficasse responsvel pelos eventuais resduos.
Portanto, esse problema dizia respeito ao fluxo de novos financiamentos a serem
concedidos; e a condio bsica para que os agentes financeiros se dispusessem
a retomar os investimentos era que os novos contratos transferissem o risco para
o muturio, o que, certamente, encareceria os custos dos emprstimos.
Todavia, no bastava assegurar a rentabilidade dos novos emprstimos,
visto que o setor privado ainda tinha de enfrentar o problema representado pelo
estoque de financiamentos concedidos no passado e que compunham a sua
carteira habitacional. Assim, a presso era tambm no sentido de resolver o
problema do rombo do FCVS no estoque pr-existente de financiamentos. Ao
trmino do pagamento dos contratos antigos, o valor dos saldos remanescentes
deveria ser pago aos agentes privados pelo FCVS; no havendo recursos no
FCVS, que estava falido, esses resduos transformar-se-iam em prejuzo.
Como de costume, no contexto do capitalismo sem risco brasileira, a
nica forma que o setor privado vislumbrava, para salvar seu patrimnio, era
recorrer aos recursos do Tesouro. E o setor pressionava o governo, portanto, para
que assumisse integralmente o respeitvel buraco financeiro representado pelo
FCVS. Na prtica, isso implicava o Estado destinar recursos oramentrios para a
integralizao do Fundo.

57
O rombo do FCVS cresceu ainda mais na conjuntura de 1980-1984, em funo da poltica de
achatamento salarial, que determinava a concesso de reajustes salariais pela inflao integral apenas para
quem ganhasse at trs salrios mnimos. O saldo devedor dos financiamentos habitacionais, porm,
continuava sendo corrigido pela inflao integral, ascendente no perodo. Em 1981, para evitar o crescimento
do rombo, o governo tentou acabar com o PES, o que ampliou a inadimplncia e impulsionou uma onda de
aes judiciais contra o SFH, impetradas pelos muturios, que criaram uma associao. No incio do governo
da Nova Repblica, em face da presso dos muturios, o Executivo continuou a adotar reajuste inferior
inflao, para as prestaes. Em 1985, por exemplo, o reajuste real teria de ser de 246%, mas o governo
aumentou as prestaes em apenas 112%. O mesmo ocorreu at 1987.
295
No incio de 1988, o governo atendeu a essa presso,
58
estabelecendo os
procedimentos para apurao do saldo devedor de responsabilidade do FCVS; a
forma de pagamento dos saldos residuais; e, o que de fato importava, a
responsabilidade do governo federal pelos recursos necessrios para viabilizar o
ressarcimento dos saldos residuais.
Esta soluo, dada a um problema iniciado no final dos anos 60, pode ser
apresentada como um dos exemplos mais emblemticos da falcia da poltica
social do regime autoritrio na distribuio da renda. Como vimos, o SFH jamais
considerou a possibilidade de utilizar recursos fiscais a fundo perdido, mesmo
para as camadas de baixa renda. Em 1988, no entanto, e pelos 30 anos
seguintes, o Tesouro Nacional estar condenado a carrear parcelas expressivas
de recursos desta natureza para cobrir o rombo do FCVS. Essa nova socializao
de prejuzos representou um amplo subsdio s camadas de alta e mdia renda,
beneficirias dos financiamentos do SFH entre 1964 e 1988.
Esta soluo tambm pode ser apresentada como um dos expedientes
gritantes do desnudamento da verdadeira natureza do pacto poltico da transio
para a democracia.
2.2 SANEAMENTO
A extino do BNH e a crise institucional que se seguiu tambm puseram
por terra os ensaios de reviso do Plano Nacional do Saneamento (Planasa). As
conseqncias da extino do BNH e do impasse institucional que se seguiu
surpreenderam e trouxeram apreenso e desalento nos anos finais do Governo
Jos Sarney.
59

No final de 1989, durante a campanha eleitoral para a presidncia da

58
Decreto-lei n. 2.406, de 5/1/1988.
59
ilustrativa a leitura de alguns trechos do editorial assinado pelo presidente da Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria (Abes), publicado na revista Engenharia Sanitria, no final de 1989: H em tudo isso
um aspecto grave de indefinio institucional. Aos erros e ao esgotamento do Planasa, o Governo Federal
vem respondendo com medidas de ocasio, submetendo o setor a um verdadeiro ziguezague no organograma
de Governo. Do extinto BNH, para a Caixa Econmica Federal; do ministrio do Interior, para o de
Desenvolvimento Urbano; deste, para o do Bem-Estar Social e finalmente para o da Sade: quatro ministros
em quatro anos. Quanto aos estados, que se estima devam assumir papel mais preponderante no setor, fruto
das decises da prpria Constituinte, permanecem absorvidos pelos seus prprios problemas, limitando-se, via
de regra, ao desempenho de pronto-socorro do caixa das empresas. De toda forma, pelos seus devastadores
efeitos, mais importante a anlise da crise financeira. Sua manifestao ao longo de toda esta dcada tem
sido de tal recorrncia (sntese de duas crises fiscais, a do Estado e a do modelo Planasa), que chega a ser
intrigante o comportamento dos responsveis pela poltica do setor na verdade no sabemos ao certo quem o
, pela Caixa Econmica Federal (rgo que financia investimentos no setor) e pela maioria dos governos e
empresas estaduais, imobilizados na expectativa de ressurreio milagrosa do perodo de vacas gordas,
caracterstico dos anos 70. Assim, a dcada de 80 vai-se esvaindo na intil espera por um dinheiro que,
mantida a situao atual, no vir, ao menos no volume desejado e necessrio. A contrapartida deste
imobilismo o adiamento tanto da reordenao institucional e financeira do setor, quanto do indispensvel
ajuste de cada um dos seus agentes, s exigncias impostas pelos novos tempos (Alonso, 1989).
296
Repblica, algumas das principais associaes que atuavam no setor publicaram
nos jornais uma Carta aberta aos candidatos presidncia da Repblica, em que
denunciavam a situao calamitosa do setor aps uma dcada de crise
financeira, paralisia e desestruturao institucional, e cobravam solues.
60

No final dos anos 80, o setor enfrentava uma srie de outros problemas
estruturais relacionados ao seu financiamento. Um desses problemas era o
endividamento das Concessionrias Estaduais, provocado, em grande medida,
pelo longo perodo de rebaixamento dos valores reais das tarifas, fruto das
polticas de estabilizao de preos praticadas desde o final dos anos 70. Em
decorrncia, as concessionrias encontram-se endividadas e impossibilitadas,
inclusive, de pagarem os emprstimos contrados junto ao Sistema Financeiro de
Saneamento (Souza, 1989).
Outro problema relacionava-se aos municpios autnomos, reunidos na
Associao Nacional dos Servios Municipais de gua e Esgoto (Assemae), que
tambm enfrentavam dificuldades na obteno de recursos para financiar seus
servios.
Um terceiro problema decorria do garrote imposto pelas resolues do
Banco Central n. 1.464/89 e n. 1.469/88, visando ao controle do dficit pblico,
que congelou o nvel de endividamento dos estados e municpios no patamar
registrado em dezembro de 1987. Essas medidas faziam parte do programa de
ajustamento econmico implantado em sintonia com o acordo firmado com o
Fundo Monetrio Internacional (FMI). A conseqncia foi que as instituies
financeiras oficiais limitaram drasticamente os novos emprstimos para estados e

60
Esse documento assinado pelo Conselho de Secretrios Estaduais de Saneamento e Meio Ambiente;
Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe); Associao Nacional dos Servios
Municipais de gua e Esgoto (Assemae) e Associao Brasileira de Engenharia sanitria (Abes) , refletia o
quadro de abandono e degradao vivido poca pelo setor, como pode ser apreendido pela seguinte
passagem: Hoje, 54 milhes de brasileiros no usufruem de servios de abastecimento de gua. 108 milhes
no tm rede de esgoto. 90 milhes no contam com servios de coleta e disposio final de lixo. De 1980 a
1989, o nvel de investimentos do Governo Federal em saneamento caiu mais de 50% e, hoje, est a zero. O
Brasil oitava economia do mundo ocupa a quarta posio na Amrica Latina entre os pases com maior
ndice de mortalidade infantil. Esquistossomose, dengue, febre amarela, mal de Chagas, doenas diarricas
todas originadas da falta de saneamento bsico continuam matando milhares de brasileiros. As regies
metropolitanas e a maioria dos municpios do pas convivem com racionamento de gua ou com a sua falta.
Os esgotos correm a cu aberto. A poluio est matando nossos rios. Os governos federais vm acumulando
tantos erros sucessivos nesta rea, que culminaram com a desordem do setor. Nos ltimos quatro anos: a) foi
criado e extinto o ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; b) foi criado e extinto o
ministrio da Habitao e Urbanismo; c) foi criado e extinto o ministrio do Bem-Estar Social; d) foi extinto o
BNH. Essa situao decorrente, dentre outros fatores, da falta de uma poltica adequada para o saneamento e
para o meio ambiente. preciso reverter a situao, a comear por uma correta conceituao do
desenvolvimento que inclua, ao mesmo tempo, o crescimento econmico, uma melhor distribuio de renda e
a melhoria da qualidade de vida. Saneamento e meio ambiente exigem polticas e recursos definidos. Senhor
Lula, senhor Collor: qual a sua viso sobre esta situao calamitosa? Qual a sua proposta de governo para
solucionar estes problemas? (Carta aberta aos candidatos presidncia da repblica, senhor Fernando Collor
de Mello e senhor Luiz Incio Lula da Silva. Folha de S.Paulo, 30/11/1989).
297
municpios. Alm do BNDES, os financiamentos para estados e municpios
provinham das contas administradas pela CEF..
Finalmente, como veremos, tambm no caso do saneamento, o Executivo
federal, em vez de enfrentar os problemas estruturais, passou a privilegiar, a partir
de 1987, a Secretaria Especial de Ao Comunitria, de forma paralela e
superposta CEF.
2.3 TRANSPORTE PBLICO
A crise institucional provocada pela extino do BNH, pelo esvaziamento do
MDU e pelas constantes mudanas de competncia dos ministrios responsveis
pelo desenvolvimento urbano tambm atingiu o transporte pblico.
Em janeiro de 1986, a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU),
agncia federal responsvel pela implementao da poltica nacional para o setor,
foi transferida do ministrio dos Transportes para o ministrio do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente (MDU). Em setembro de 1988, o mesmo decreto que
criou o MBES em substituio ao MHU transferiu a EBTU de volta para o
ministrio dos Transportes. Como veremos na Terceira Parte desta tese, o quadro
de estiolamento do transporte pblico foi completado em 1989, com a tentativa do
governo federal de extinguir a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos
(EBTU).
A exemplo da poltica habitacional, a crise institucional do transporte pblico
sobreps-se crise do financiamento. Na segunda metade da dcada dos 80, os
investimentos federais no setor declinaram substancialmente.
2.4 REESTRUTURAO DO FGTS
Em meio a esse imbrglio institucional, no final dos anos 80 e por iniciativa
do Congresso Nacional, assistiu-se emergncia de um conjunto de iniciativas
que visavam a reformular o FGTS. Esse processo foi motivado por uma srie de
denncias sobre desvios na gesto e nos objetivos do Fundo, que impulsionaram,
inclusive, a instalao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre o
FGTS, seguida de auditorias externas, e a criao de grupos de trabalho para
elaborar diagnsticos e propostas de mudana.
No bojo desse processo, foram adotadas duas medidas positivas. A
primeira reinstituiu o Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (CC/FGTS), como instncia central na gesto do Fundo. Essa
competncia estava prevista na Lei que institui o FGTS, mas nunca havia sido
298
implementada. A segunda medida determinou a centralizao, na CEF, da
arrecadao de recursos do FGTS.
61

Posteriormente, no final de 1989, esse processo de reorganizao foi
complementado. A Lei n. 7.839/89
62
definiu o novo marco legal do FGTS, cuja
essncia permaneceu intacta ao longo do perodo analisado neste trabalho.
Pelos novos dispositivos, a gesto do FGTS passou a se efetuada pela
CEF, de acordo com as normas gerais e planejamento elaborado pelo Conselho
Curador do FGTS.
63
Eles tambm definiram as competncias do Conselho
Curador do FGTS e da CEF, como rgo Gestor do FGTS. Da mesma forma,
foram estabelecidos os critrios para as aplicaes de recursos do FGTS. Outra
correo importante diz respeito centralizao dos depsitos do FGTS na CEF,
antes dispersos na rede bancria privada.
3 OBSTCULOS REFORMA SANITRIA
Na Segunda Parte desta tese procurei demonstrar que, entre 1985 e 1987,
o MPAS empreendeu esforos voltados para a realizao da reforma sanitria
pela via administrativa. Nesse sentido, foram empreendidos dois movimentos
tticos principais. O primeiro foi o reforo do Programa Aes Integradas de
Sade (AIS), no binio 1985-1986. O segundo, mais significativo, foi a instituio
do Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e Descentralizados de
Sade nos Estados (SUDS), institudo em meados de 1987, como um
aprofundamento das Ais.
Argumentei que o SUDS provocou uma transformao na poltica federal de
sade na perspectiva apontada pelo SUS, que, nesse momento, encontrava-se
em gestao na ANC. O desenvolvimento do SUDS a partir de 1987 tornou
praticamente irreversvel o caminho de volta e, nesse sentido, pavimentou o
caminho do SUS.
Neste captulo, sublinharei que esse desenvolvimento do SUDS foi um
processo difcil e pleno de obstculos, sobretudo no binio 1988- 1989. Com a

61
Essas medidas foram introduzidas pelo Decreto-lei n. 2.408 (de 5/1/1988). Posteriormente, a Medida
Provisria n. 90 (26/9/1989), fixou prazo para a transferncia, pelos bancos privados em favor da CEF, dos
recursos depositados em conta do FGTS. Segundo o art. 1
o
, os depsitos feitos na rede bancria, a partir de
1/10/1989, relativos ao FGTS (Lei n. 5.107, de 13/9/1966, art. 2
o
), sero transferidos CEF no 2
o
(segundo)
dia til subseqente data em que tenham sido efetuados. A partir desse momento, os servios prestados
pela rede privada na arrecadao dos depsitos do FGTS passariam a ser remunerados segundo critrios a
serem estabelecidos pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) (art. 2
o
).
62
Regulamentada pelo Decreto n. 98.813, de 10/1/1990.
63
Esse Conselho seria integrado por trs representantes da categoria dos trabalhadores; trs representantes da
categoria dos empregadores; e um representante de cada uma das seguintes entidades: ministrio da Fazenda,
ministrio do Interior, ministrio do Trabalho, Seplan-PR, CEF e Banco Central do Brasil. A presidncia do
CC/FGTS seria exercida pelo representante do ministrio do Trabalho.
299
guinada conservadora que ocorreu no Governo Jos Sarney, acentuou-se a
oposio da cpula do governo Reforma Sanitria. Uma das tticas utilizadas foi
provocar o desgaste dos principais dirigentes do MPAS e do ministrio da Sade
que estavam implementando aquela transformao. Desgastados, eles foram
sendo substitudos por dirigentes que se opunham ao SUDS e ao SUS.
importante salientar que, alm da resistncia Reforma Sanitria, havia
uma outra frente de descontentamentos que convergia na presso poltica de
desgaste e desestabilizao dos dirigentes do Inamps e do MPAS. Tratava-se da
reforma administrativa da previdncia social, que estava, simultaneamente, sendo
implementada. Nesse sentido, a desestabilizao dos dirigentes do MPAS e do
ministrio da Sade tambm estava associada s restries que o processo de
reforma administrativa colocava ao uso da mquina previdenciria para fins de
clientelismo.
64

Nesse cenrio, observa-se uma clara correspondncia entre os percalos
ao projeto de Reforma Sanitria e o maior conservadorismo do governo Sarney,
que ocorre nesta etapa quando o PFL retorna ao centro do poder e reassume o
comando de cargos importantes na mquina pblica e passa a resistir, mais
decididamente, contra a perda de privilgios embutida nas mudanas. O SUS
contrariava essas foras, em geral; e os interesses imediatos da presidncia da
Repblica e de sua base parlamentar, em particular.
Um dos pontos que mais incomodava o Planalto era o poder que os
dirigentes do MPAS e do Inamps passaram a deter com o repasse de recursos do
SUDS aos governos estaduais (Pereira Filho, 1992). Esse teria sido um dos
principais fatores da ampla campanha de desgaste promovida contra o ministro da
Previdncia e Assistncia Social, Raphael de Almeida Magalhes que, no final de
1987, pediu exonerao do cargo, sendo substitudo por Renato Archer, tambm
ligado ao deputado Ulysses Guimares e comprometido com a Reforma Sanitria

64
Segundo Silva (1992:123) um determinado grupo de parlamentares governistas ligados ao PFL era o
principal ator afetado pelas mudanas. Mais especificamente, as resistncias ao processo de reforma da
mquina previdenciria estavam relacionadas s caractersticas das regras de organizao e representao de
interesses junto ao Estado, cristalizadas no perodo militar: A reforma alterava radicalmente toda a lgica do
processo de organizao e funcionamento da mquina previdenciria. A minimizao da possibilidade do uso
clientelstico e particularista da mquina no varejo, to importante para a sobrevivncia poltica de segmentos
expressivos dos dois maiores partidos de sustentao do governo Sarney, no encontrava apoios naquela
conjuntura. Essa ameaa concreta e a insatisfao crescente que ela provocava entre as bases de apoio poltico
do presidente da Repblica favoreceu todos os outros atores insatisfeitos com o processo de mudana que
passaram a canalizar pleitos e insatisfaes para esses segmentos da classe poltica. A acumulao de um
nmero suficiente de informaes acerca de irregularidade, pretensamente cometidas, cria um ambiente
favorvel para a emergncia de uma articulao desses parlamentares com os setores, ligados presidncia da
Repblica, encarregados de preservar as bases de sustentao do governo junto ao Congresso. A
desestabilizao do ncleo central daquela equipe dirigente do complexo previdencirio e sua substituio por
outra mais flexvel manuteno das regras do jogo da articulao e intermediao de interesses onde a
previdncia social tinha papel de destaque naquele momento foi uma conseqncia natural do processo,
ainda que tenha havido um breve hiato representado pela gesto Archer (Silva, 1992:143-144).
300
em curso. Exatamente por parecer garantida a continuidade do processo do SUDS
e das demais reformas no campo da previdncia, iniciou-se, imediatamente, uma
nova campanha de desgaste do novo ministro.
Como mostrarei no captulo seguinte, esse movimento atingiu seu pice
com a investida do prprio presidente Sarney, pela televiso, em rede nacional, s
vsperas de a Constituinte aprovar os artigos relativos seguridade social, que,
se concretizada, tornaria o pas ingovernvel. Essa situao forou Renato
Archer a pedir sua exonerao do MPAS no final de 1988, sendo substitudo pelo
ex-governador do Par, Jder Barbalho, membro da base governista, defensor do
mandato de cinco anos para Sarney e sem qualquer identidade e compromisso
com a agenda reformista no campo da sade e da previdncia social.
Antes disso, entretanto, a campanha de desgaste havia atingido o
presidente do Inamps, Hsio Cordeiro, uma das lideranas do Movimento
Sanitarista. Em maro de 1988, Cordeiro pediu demisso do cargo.
65
Para
substituir Cordeiro, o presidente Sarney ignorou a lista trplice apresentada pelo
ministro Archer e escolheu interinamente seu mdico particular, Jos Ribamar
Pinto Serro, maranhense ligado sua famlia. Esses fatos quase precipitaram a
demisso do ministro Renato Archer. Segundo informaes divulgadas pela
imprensa, o ministro estava com a carta de demisso redigida. O deputado
Ulysses Guimares teria solicitado que Archer no se demitisse, e que
aguardasse o final dos trabalhos da Constituinte.
Assim, como conseqncia destes expedientes de desgaste dos dirigentes
comprometidos com a Reforma Sanitria, a partir do terceiro trimestre de 1988, o
comando dos principais postos burocrticos passou a ser exercido pelo mdico
particular do presidente da Repblica, na presidncia do Inamps; por um ex-
governador de estado fortemente empenhado na obteno do mandato de cinco
anos para o ento presidente, como ministro da Previdncia de Assistncia
Social; e por um deputado federal com notrias ligaes com o setor privado, no
ministrio da Sade (Noronha e Levcovitz, 1994:94).
Nesta etapa de recrudescimento do conservadorismo, o Executivo federal
tambm interps obstculos objetivos aos estados e municpios, que deixaram de
contar com o Inamps e o MPAS como interlocutores privilegiados e
impulsionadores do SUDS/SUS. Ao contrrio, esses rgos transformam-se em
focos de resistncias ao avano dessa reforma. A principal manifestao disso foi
a substancial reduo dos valores reais e o sistemtico atraso que passou a

65
Segundo informaes da imprensa, as presses contra Cordeiro ficaram maiores quando ele liberou, no
final de 1987, recursos para o estado da Bahia, governado por Waldir Pires, para a implantao do Suds. As
presses para que Cordeiro fosse exonerado partiram, principalmente, do ministro das Comunicaes,
Antnio Carlos Magalhes, inimigo poltico de Waldir Pires; do ministro da Sade, Borges da Silveira; e dos
lderes do Centro (Newton acertou com Sarney um substituto para Hsio no Inamps. Folha de S.Paulo,
9/3/1988).
301
ocorrer nas transferncias de recursos do Inamps para os governos estaduais e
municipais, em uma conjuntura econmica de inflao elevada e ascendente,
colocando srias dificuldades continuidade do processo de descentralizao em
curso.
4 O CONTINUSMO NA EDUCAO
Como mencionei, na partilha do governo entre as foras que integravam o
pacto da transio, o Ministrio da Educao foi entregue ao Partido da Frente
Liberal (PFL). Ao longo do perodo 1985-1990, o MEC foi dirigido por dirigentes de
expresso do PFL, demonstrando a importncia poltica do rgo para o partido.
66

Como era de se esperar, o PFL adotou a conhecida ttica de mudar para
conservar. Como vimos, em 1985, pressionados pelo movimento popular e pelas
promessas eleitorais, os dirigentes do MEC procuraram ensaiar algumas medidas
que apontavam no sentido de atender aos anseios por mudana na rea
educacional. A regulamentao da Emenda Calmon, as iniciativas visando
reforma do ensino fundamental e a instituio da Comisso Nacional para a
Reformulao da Educao Superior (CNRES) foram citadas como exemplos
dessa disposio; bem como, em menor escala, a extino do Movimento
Brasileiro da Alfabetizao (Mobral) e as medidas voltadas para a expanso do
ensino tcnico.
Neste captulo, pretendo ressaltar que, conforme esperado, esse mpeto
reformista arrefeceu j em 1986 e foi sepultado a partir de 1987. O governo
permaneceu no caminho trilhado na ditadura, marcado pelo clientelismo,
assistencialismo, centralizao financeira e institucional e privatizao do espao
pblico.
67
O abandono dos compromissos de reforma, substitudos pelo
continusmo das prticas da ditadura, atingiu os trs nveis de ensino, como se
pode ver a seguir.

66
Marco Maciel (maro de 1985 a fevereiro de 1986); Jorge Bornhausen (at outubro de 1987); Hugo
Napoleo (at janeiro de 1989); e Carlos Santana (janeiro de 1989 a maro de 1990).
67
O continusmo das prticas da Arena foi ressaltado por Cunha (1991:266) nos seguintes termos:
Clientelismo, tutela e assistencialismo foram os trs vetores da administrao educacional da Nova
Repblica, que nesse aspecto s se distinguiu dos governos militares por juntar-lhes uma bombstica retrica
(tudo pelo social) e pela prtica da cooptao dos dissidentes, bem como pela preocupao em no poupar
recursos na troca de benefcios governamentais por apoio poltico. Esse ponto, tambm foi sublinhado pelo
Nepp (1990:385): Aps trs anos de acompanhamento do governo civil da Nova Repblica, possvel
afirmar a inexistncia de uma poltica de educao nacional articulada. Enquanto 1985 representou o ano do
discurso diagnsticos, comisses, propostas e das possibilidades de mudanas; em 1986 observa-se
discrepncia entre o discurso e a prtica. Esta situao mantida, se no acentuada, em 1987, apesar do
aumento da participao do ministrio da Educao (MEC) nos recursos da Unio. As intervenes do MEC
foram pontuais e desarticuladas, indicativas da ausncia de um planejamento de longo prazo e de uma real
vontade poltica de reverter as histricas e estruturais distores do sistema nacional de educao. Assim, em
1987 ganham fora a frustrao, a decepo e os retrocessos. Neste cenrio, apenas a Assemblia Nacional
Constituinte representa a possibilidade de manuteno de expectativas de mudanas e de avanos.
302
4.1 CONTINUSMO NO ENSINO FUNDAMENTAL
Como mencionei, um dos compromissos firmados pela Aliana Democrtica
era promover a reforma da educao fundamental. Com esse objetivo, em 1985
foi divulgado o Programa Educao para Todos Caminho para a Mudana
(PET), principal eixo norteador das polticas para o 1 grau, avaliado positivamente
por diversos atores do campo progressista.
Entretanto, em 1987, o PET foi abandonado. Os relatrios oficiais do MEC
no fazem qualquer referncia ao programa. Ou seja, dois anos depois de lanado
com grande estardalhao, o PET, literalmente, sumiu do mapa. Em seu lugar, o
MEC divulgou internamente um documento que apontava diretrizes para o perodo
1987-1991 (MEC, 1987), que passou a nortear a poltica educacional como um
todo e no fazia referncias ao PET. Alm disso, a elaborao desse documento
no foi de domnio pblico, ficando restrito aos gabinetes ministeriais.
68

Como vimos, as prioridades do PET para o binio 1985-1986
contemplavam, dentre outros, o Programa de Formao e Valorizao do
Magistrio; o Programa Nacional do Livro Didtico; o Programa Nacional do
Material Didtico; o Programa Nacional da Merenda Escolar; e o Programa de
Descentralizao e Participao. Com o abandono do PET, os compromissos de
transformao desses programas tambm caram por terra. A partir de ento, o
referido modelo herdado da ditadura manteve-se intocvel na gesto desses
programas.
Dessa perspectiva, a gesto do Programa Nacional do Livro Didtico
(PNLD) permaneceu centralizada no MEC. O MEC adquiria anualmente cerca de
65 milhes de livros didticos para todos os alunos das redes pblicas brasileiras
de 1 grau (federal, estaduais e municipais). Um dos principais indcios da
privatizao do espao pblico no caso do PNLD, preservados na Nova
Repblica, era a concentrao do mercado em um nmero restrito de editoras de
livros didticos.
69


68
O abandono do PET, e o continusmo no Ensino Fundamental, foram sublinhados nos seguintes termos pelo
Nepp (1990:411): Deste modo, o fenmeno aponta para a continuidade do casusmo que historicamente tem
caracterizado as polticas para o ensino de 1 grau, quando se acionam ou desativam programas e projetos sem
avaliaes ou justificativas pblicas que expliquem tais medidas. Tudo isso parece refletir, tambm, o
sepultamento em definitivo de orientaes mais modernas e democrticas, que apenas tiveram a chance de
palidamente emergir em 1985 e que sequer puderam ser testadas na prtica, face ao carter conservador que
vem marcando os rumos do processo da transio poltica do pas no mbito do poder Executivo central.
69
Segundo Cludio Weber Abramo, ex-diretor-tcnico da Fundao para o Livro Escolar de So Paulo, a
concentrao do mercado brutal, pois 85% desse mar de livros vm de algumas poucas editoras: Brasil,
tica-Scipione, Ibep-Nacional, Saraiva, FTD. Os 15% restantes esto divididos por cerca de 40 editoras
menores. Num cenrio comercial como esse, em que as cifras se medem s centenas de milhes de cruzados,
o jogo duro, e as prticas idem: os expedientes de marketing nem sempre se pautam, digamos, pela fineza
(Cludio W. Abramo. Livro didtico, soluo distante. Folha de S.Paulo, 23/4/1987).
303
O mesmo ocorreu com a logstica de entrega de livros. Em 1987, foram
distribudos livros novos para mais de 140 mil escolas de 1 grau de todo o pas,
atingindo 25 milhes de estudantes. Observe-se que uma nica transportadora era
responsvel pela distribuio do material para mais de 4 mil municpios brasileiros.
(Atlas distribui quatro mil toneladas de material escolar para 1.400 cidades.
Gazeta Mercantil, 23/1/1987).
Outra prtica que permaneceu intocvel na gesto do livro didtico foi a
incluso de ttulos de discutvel contedo educativo, escritos por autores ligados
aos donos do poder.
70

Essa particularidade tambm continuou presente no Programa Nacional do
Material Didtico (PNMD). Institucionalizado no mbito do PET, o PNMD props-
se a distribuir itens de materiais didticos, considerados imprescindveis ao
aprendizado, a alunos, professores, salas de aula e unidades escolares da rede
pblica de 1 grau em todo o pas. Entretanto, o modelo de gesto do PNMD
seguiu os mesmos padres do dos demais programas desenvolvidos pelo MEC na
ditadura, e continuados pelo PFL na Nova Repblica: gigantismo, forte
centralizao e permeabilidade aos interesses privados.
71


70
Em meados de 1987, um fato inslito, largamente divulgado pela imprensa, foi tambm revelador da
primazia dos interesses privados na gesto do programa do livro. Vrias secretarias estaduais de educao
receberam livros da Bloch Editores (2,4 milhes) que no haviam sido solicitados, cuja existncia foi
explicada pela FAE como uma reserva tcnica para suprir eventuais necessidades das escolas (E. Sganzela.
Fae remete livros no solicitados. Folha de S.Paulo, 10/4/1987). Dentre os livros enviados, constavam dois de
co-autoria de Arnaldo Niskier (O Cruzado na Matemtica de Hoje e Cincias no Mundo de Hoje), diretor
das Empresas Bloch, membro do Conselho Federal de Educao (CFE) e ex-Secretrio de Educao do Rio
de Janeiro (de 1979 a 1983). O autor considerou a acusao tola e desprovida de provas. Segundo Niskier,
as editoras no sabem para onde vo os livros (encomendados pela FAE). Imaginar que uma empresa como a
Bloch precisa desse tipo de expediente no tem nexo (FAE traz 200 mil livros a So Paulo, sem que fossem
pedidos. Folha de S.Paulo, 10/4/1987; GOMES, F. Livros demais. Folha de S.Paulo, 12/4/1987). Essa
polmica arrastou-se por algumas semanas. Segundo informaes da imprensa, por solicitao do Instituto
Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep), rgo do MEC, Newton Duarte, aluno do curso de doutorado da
Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), havia realizado em 1986 uma
avaliao do livro O Cruzado na Matemtica Hoje, de Arnaldo Niskier, desaconselhando sua adoo, por
consider-lo totalmente inadequado para ensino da 1 4 srie, dentre outros fatores, por usar esquemas de
difcil compreenso at mesmo para um adulto. Outro aspecto criticado, dizia respeito ao ttulo, que d a
entender que o contedo do livro foi estruturado a partir das modificaes monetrias ocorridas no pas
(Plano Cruzado), mas o que existe de fato uma simples atualizao dos exerccios e exemplos que falam
em dinheiro (Avaliao desaconselha livro da Bloch. Folha de S.Paulo, 14/4/1987).
71
Observe-se, por exemplo, que, no incio de 1987, o ministro da Educao, Jorge Bornhausen, esteve em So
Paulo para inaugurar simbolicamente o PNME. O programa atenderia a nove estados do Nordeste,
contemplados com a distribuio de sete milhes de kits de material escolar (lpis, caneta, apontador,
borracha, rgua, caderno etc.). Toda a carga comprada pelo MEC era centralizada num depsito da Empresa
de Transportes Atlas em So Paulo. Desse ponto, a Atlas Transportes levaria o material escolar (mais de
quatro milhes de toneladas) s escolas pblicas de 1.446 mil municpios nordestinos, rodando cerca de 900
milhes de km. Essa admirvel logstica de transporte foi explicada por um diretor da Atlas nos seguintes
termos: Coletamos todo o material no incio de dezembro, trazendo 2.079 mil toneladas do Rio de Janeiro,
845 toneladas de Taboo da Serra (Grande So Paulo), 603 toneladas de Recife e 298 toneladas de Anpolis
(GO). Nesta fase do trabalho, realizamos 319 viagens, percorrendo 235 mil quilmetros. (...) Fizemos a
triagem, montagem dos kits e a distribuio da carga, de acordo com o destino de cada caminho. Por
304
Por sua vez, o Programa Nacional da Merenda Escolar (Pnae), no foi
descentralizado, como previa inicialmente o discurso governista. Recorde-se que a
descentralizao da merenda era uma das bandeiras reformistas. Com esse
objetivo, em 1985 o MEC promoveu seminrios e debates visando a iniciar a
descentralizao dos recursos da merenda para os municpios. Posteriormente,
em meados de 1986, o MEC, assinou convnios com 88 municpios de quinze
estados, ensaiando o to esperado processo de municipalizao do Pnae.
72

Entretanto, a despeito de tantas boas intenes, a partir de 1987 a
descentralizao da merenda simplesmente desapareceu do discurso das
autoridades governamentais. At o final do governo Sarney no mais de 150
municpios firmaram convnios para a aquisio local de alimentos (Cunha,
1991:276).
A bandeira da descentralizao no se resumia ao Programa Nacional da
Merenda Escolar, mas ao conjunto das prticas do MEC. Visando a esse objetivo,
o PET contemplava o Programa de Descentralizao e Participao que
procurava traduzir para a poltica educacional esse objetivo da agenda reformista
presente para o conjunto da poltica social. Entretanto, esse propsito tambm no
foi adiante.
73

Em nome da descentralizao, o MEC intensificou o repasse dos recursos
do salrio-educao diretamente aos municpios, sem a interferncia das
secretarias estaduais de Educao. Na verdade, esse modelo em nada se
diferenciava da prtica usual do regime militar de distribuir e pulverizar recursos
para seus aliados polticos. Diversos autores destacam a centralidade da
motivao poltica nesses repasses e apontam indcios de que a maior parte
desses recursos foi direcionada para as bases regionais do PFL, sem critrios
tcnicos objetivos.
74
De fato, os ministros do PFL esforaram-se na aproximao

exemplo: assim que completava uma carreta, ela j seguia isoladamente para o destino.(...) A fase terminal
da operao referente entrega est envolvendo 375 caminhes, entre a frota prpria da Atlas e
caminhoneiros agregados, que completaro (...) 880 mil quilmetros de percurso. A rota mais longa a de
So Paulo a So Lus (MA), com cerca de quatro mil quilmetros. A mais curta chega at Salvador (BA) e
tem dois mil quilmetros (Atlas distribui quatro mil toneladas de material escolar para 1.400 cidades. Gazeta
Mercantil, 23/1/1987).
72
Na poca, o ento ministro Jorge Bornhausen defendeu a medida afirmando que as aes na esfera
municipal custam menos ao poder pblico que as realizaes estaduais e federais (Ministro assina
convnios para distribuir merenda. Folha de S.Paulo, 3/6/1986).
73
Nesse sentido, a avaliao do Ipea sobre a poltica educacional em 1986 destaca que: O MEC ainda no
conseguiu remontar um sistema de relacionamento com as Secretarias de Educao dentro de um contexto
mais democrtico e participativo. A descentralizao administrativa, que deveria levar a uma maior
participao e entrosamento entre as trs esferas pblicas, consta da pauta de diretrizes do MEC desde 1975,
sem se lograrem avanos nesta rea. As implicaes do federalismo ainda no esto claras para as trs esferas
administrativas. H regies de conflitos entre o MEC e Secretarias de Educao e Municpios (Guzzo e
outros, 1990:22).
74
Em 1986, segundo dados do Nepp (1988:456), os municpios da regio Nordeste, base de sustentao do
PFL, ficaram com quase 50% dos recursos da cota-parte do salrio-educao distribudos pelo MEC. A
305
direta com os prefeitos, sem a interferncia dos governadores, acenando-lhes com
a cenoura dos recursos da descentralizao.
75

O continusmo da poltica educacional, tambm se refletiu nos rumos
tomados pela Fundao Educar, criada para substituir o estigmatizado Mobral e
que, na prtica, revelou-se, fundamentalmente uma ao apenas simblica
(Cunha, 1991:283).
A privatizao dos recursos do Sistema de Manuteno do Ensino (SME)
tambm permaneceu intocada. Avaliao do Nepp revelou que, em 1985 e 1986,
manteve-se ascendente a preferncia de muitas das maiores empresas privadas e
estatais do pas pelo SME, aumentando, dessa forma, o nmero de
estabelecimentos privados que buscavam as vagas compradas pelo sistema.
76

4.2 PARALISIA NO ENSINO MDIO
Como mencionado, o diagnstico sobre o ensino do 2
o
grau apresentado no
I PND/NR apontava a insuficincia e inadequao da oferta como obstculo

participao relativa das demais regies foi a seguinte: Norte (6%), Sudeste (15%), Sul (22%) e Centro-Oeste
(8%). Alm disso, internamente s regies, a distribuio desses recursos tambm no obedeceu a nenhum
critrio tcnico objetivo, refletindo muito mais o jogo de foras polticas. Na regio Norte/Nordeste os
recursos concentraram-se em municpios da Bahia, Maranho, Pernambuco e Cear, que receberam 73% dos
recursos transferidos. Na regio Sudeste, os municpios do estado de Minas Gerais absorveram 70% dos
recursos transferidos. No Centro-Oeste, os municpios de Gois ficaram com 48% dos recursos. Apenas na
regio Sul, os recursos foram distribudos de forma mais equilibrada.
A motivao poltica, central da transferncia de recursos federais diretamente para os municpios, tambm
foi assinalada por Cunha (1991:267) nos seguintes termos: O MEC levou ainda mais longe as prticas do
ltimo governo militar, de s efetiv-las para os municpios fiis s orientaes poltico-partidrias dos
ministros, diretamente, sem a intermediao dos governos estaduais. Com isso, pretendia subtrair os prefeitos
das influncias dos governadores de partido adversrio, ainda que este fosse parceiro do governo. De nove
governadores do PMDB em 1982, passou-se a 20 em 1987, razo por que o MEC especializou certos rgos
de sua estrutura no estabelecimento de contatos diretos com os municpios. Ainda segundo Cunha, no s a
Fundao Mobral/Educar, como as novas secretarias de Ensino Bsico e de 2 Grau, e a Fundao de
Assistncia ao Educando tiveram como alvo de suas polticas a atrao de prefeitos para a rbita do PFL.
75
Em meados de 1986, por exemplo, os secretrios municipais de educao foram reunidos no Frum
Nacional do Ensino Municipal, realizado em Braslia, com a presena dos ministros da Educao, Jorge
Bornhausen, e do Gabinete Civil, Marco Maciel. O encontro, aberto por Jorge Bornhausen, reuniu cerca de
dois mil secretrios. A disposio de promover a descentralizao e municipalizao do ensino, impulsionada
s vsperas das eleies de 1986, era vista como uma manobra para ampliar a base de apoio aos candidatos do
PFL nas eleies de novembro (MEC d CZ$1,44 bilho para ampliar o primeiro grau. Jornal do Brasil,
13/8/1986; Proposta: descentralizar o ensino. O Estado de S.Paulo, 9/10/1986).
76
Segundo essa avaliao: Nenhuma medida foi tomada na Nova Repblica para reverter essa situao,
muito pelo contrrio. No incio de 1987, o MEC convocou o empresariado, utilizando a palavra do presidente
da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) na televiso e em anncios publicados em
peridicos, a deixar de recolher o salrio-educao atravs do Iapas, destinando os recursos para bolsas de
estudo. Percebe-se que os rgos governamentais demonstram pouco interesse de eliminar falhas e modificar
o SME, no sentido de oferecer um grau de eqidade na distribuio dos recursos do salrio-educao que
permita a reduo das desigualdades educacionais entre os estados e entre as redes , na sistemtica de
aplicao dos recursos, bem como no sentido de avaliar o encaminhamento dos recursos (descentralizao)
aos municpios (Nepp, 1990:455).
306
democratizao das oportunidades educacionais nesse nvel. A seletividade desse
nvel de ensino era agravada pela insuficincia da oferta pblica, diagnosticava a
retrica oficial (Seplan, 1986a:61). Em consonncia com esse diagnstico, a linha
programtica traada para o 2
o
grau tinha por objetivo garantir a oferta de ensino
regular de 2
o
grau em termos compatveis, tanto em qualidade quanto em
quantidade, com o fluxo dos egressos da escola de 1
o
grau, possibilitando-lhes
optar pelo exerccio profissional imediato ou pelo ingresso na universidade
(Idem:66).
Nesse sentido, a estratgia do governo assentava-se no reforo e na
ampliao da capacidade de atendimento das escolas tcnicas federais. Em
termos concretos, foi lanado, em meados de 1986, o Programa de Expanso e
Melhoria do Ensino Tcnico (Protec), cuja meta era construir ou ampliar 200
Escolas Agrcolas de 1
o
Grau e Agrotcnicas e Industriais de 2
o
Grau. A
expectativa do governo era atender 180 mil estudantes brasileiros de 1 e 2 grau.
Entretanto, o governo ficou longe de atender essas metas ambiciosas. Cunha
(1991:280) destacou que, ao fim do governo Sarney, em maro de 1989, pouco
restou daquelas metas to ambiciosas, mesmo com as redefinies que se
fizeram. Apenas 16 novas escolas haviam sido realmente construdas.
Alm do Protec, encontrava-se em desenvolvimento, desde 1984, o
Programa de Melhoria do Ensino Tcnico Industrial e Agrcola (Edutec), financiado
pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird). O objetivo do
programa era formar recursos humanos, ampliar e melhorar a infra-estrutura na
totalidade do sistema existente de educao tcnica de 2
o
grau, envolvendo a
rede federal (33 escolas agrotcnicas e 20 tcnicas), a rede de vrias unidades da
Federao (20 escolas agrcolas e 14 industriais), alm de duas escolas operadas
por entidades privadas. Os recursos negociados eram da ordem de US$ 43,7
milhes para o perodo 1984-1987. Todavia, como ocorreu no Protec, o programa
tambm sofreu descontinuidades e no foi concludo. No final do governo Sarney,
o Protec e o Edutec foram fundidos no Programa de Melhoria e Expanso do
Ensino Tcnico, providencial medida que serve para dissimular metas no
realizadas, afirma Cunha (1991:281).
4.3 PARALISIA NA REFORMA DO ENSINO SUPERIOR
No incio da Nova Repblica foi anunciado tambm o compromisso com a
reforma no ensino superior. Seguindo a promessa de Tancredo Neves de criar
uma comisso de alto nvel para apresentar uma nova poltica do ensino superior,
como j dissemos, uma das primeiras medidas adotadas por Sarney foi instituir,
em maro de 1985, a Comisso Nacional para a Reformulao da Educao
Superior (CNRES). A CNRES concluiu seus trabalhos em novembro de 1985 e
encaminhou ao MEC o relatrio final, intitulado Uma Nova Poltica para a
Educao Superior Brasileira; os eixos centrais desse relatrio foram as
307
propostas de ampliar a autonomia da universidade e de reformular o Conselho
Federal de Educao.
Em fevereiro de 1986, o MEC instituiu o Grupo Executivo para
Reformulao do Ensino Superior (Geres), com o objetivo de estudar a execuo
das sugestes apresentadas pela CNRES e, no prazo de 90 dias, encaminhar as
medidas administrativas e legais necessrias para a Reforma Universitria.
Com base no relatrio da CNRES, o Geres elaborou um anteprojeto de lei
de reformulao que considerava apenas os estabelecimentos federais de ensino
superior. Deixou de tratar a questo dos estabelecimentos estaduais, municipais e
privados. Tambm no enfrentou a reforma do Conselho Federal de Educao
(CFE).
Entretanto, a divulgao do anteprojeto do Geres provocou a reao da
comunidade universitria e cientfica. Dentre as propostas do Geres,
77
as mais
polmicas foram as relativas autonomia universitria; avaliao externa; aos
critrios (indiretos) para escolher dirigentes e reitores; e dissociao entre
ensino e pesquisa.
No tocante questo da autonomia, o documento do Geres props a
criao de um novo ente jurdico, denominado Universidade, extinguindo-se os
regimes autrquico e fundacional. Essa nova figura seria uma entidade dotada de
personalidade jurdica de direito pblico, de patrimnio e receita prprios, com
autonomia para realizar atividades educacionais, cientficas e culturais. Receberia
recursos financeiros da Unio, sob a forma de dotao global, mediante a
apresentao de planos plurianuais submetidos ao MEC. Teria autonomia para
aplicar esses recursos globais livremente, deixando de submeter-se ao controle
burocrtico, ficando sujeita apenas ao controle finalstico do Poder Executivo.
Esse controle seria feito mediante avaliaes dos cursos de graduao e na
prestao de contas, que tambm seria modificada. A universidade seria dotada
de autogesto e cada uma teria oramento prprio total especificado no
oramento global da Unio. Com a autogesto, as universidades poderiam
remanejar recursos, sem os entraves burocrticos, bem como captar recursos
livremente no setor privado.
78


77
Consultar SCHWARTZMAN, Simon [relator da Comisso Nacional de Avaliao do Ensino Superior],
publicado na Folha de S. Paulo, 23/10/1986. Ver tambm: DURHAM, Eunice. A universidade novamente em
debate, Folha de S. Paulo, 21/11/1986; e CINTRA, Antnio Octvio [ento secretrio-geral adjunto do MEC
e presidente do Grupo Executivo para a Reformulao da Educao Superior, Geres]. A controvrsia da
reforma universitria. Jornal do Brasil. 19/11/1986.
78
Em defesa dessa proposta, Simon Schwartzman que havia sido relator da Comisso Nacional de
Avaliao do Ensino Superior sublinhou que ela tiraria a Universidade de sua condio de repartio
pblica subordinada s formalidades do Dasp e criaria um ente jurdico novo, a universidade, dotado de
um estatuto legal prprio e adequado as instituies acadmicas. Alm disso, daria s universidades real
autonomia financeira, com dotaes globais (e no mais especificados por itens: pessoal, custeio etc.),
308
Um dos focos da resistncia a essa proposta era a adoo de mecanismos
de avaliao externa. A autonomia vinha associada implantao de um sistema,
de mbito nacional, de acompanhamento de avaliao e acompanhamento
contnuo do seu desempenho. O Geres considerou, como medidas mais urgentes,
a implantao de um sistema de avaliao das instituies e dos cursos, nos
moldes do que j vinha sendo feito h dez anos na ps-graduao.
79

Outra inovao polmica era a eleio indireta dos reitores e vice-reitores.
O Geres considerava equivocado confiar a seleo dos dirigentes da universidade,
particularmente os que decidiam sobre suas atividades-fim, ao processo de
eleio direta plebiscitria, diz o documento final da comisso. Como alternativa,
propunha que os reitores e dirigentes fossem eleitos a partir de listas trplices,
definidas pelo colegiado superior de cada instituio universitria, o qual seria
acrescido de representantes dos professores, alunos e funcionrios, em nmero
que no ultrapassasse a composio do colegiado superior. A administrao
superior da universidade passaria a ser exercida por um colegiado deliberativo,
definido no estatuto da instituio, constitudo de dirigentes e representantes de
unidades, alm de representantes dos alunos e funcionrios, em proporo fixada
nos estatutos at o limite de um quarto do total.
Outro ponto polmico, que provocou oposio unnime da comunidade
acadmica, era a dissociao entre ensino e pesquisa, e que revogaria o disposto
na Lei n. 5.540/68, que os tornava indissociveis nas universidades.
Com relao reformulao do Conselho Federal de Educao,
recomendado pela Comisso Nacional de Reforma do Ensino Superior (CNRES),
o MEC preferiu no inclu-la na pauta do Geres. No final de 1986, notcias
jornalsticas davam conta da existncia de outro anteprojeto, que reformulava o
CFE, transformando-o em rgo consultivo e sem as funes de controle cartorial
e burocrtico das instituies de ensino. Esse projeto, no entanto, no chegou a

baseada em oramentos plurianuais (Simon Schwartzman. ltima chance para as universidades. Folha de
S.Paulo, 19/10/1986).
79
De acordo com Antnio Octvio Cintra, ento secretrio-geral adjunto do MEC e presidente do Geres: As
propostas de avaliao e o anteprojeto de lei do Geres, tm suscitado intenso debate no meio acadmico.
Notam-se, porm, em grande parte das manifestaes sobre as propostas, mal-entendidos e verses
distorcidas, numa campanha visivelmente orquestrada. claro. As medidas no so andinas. Contrariam
pessoas e grupos que, falando de pluralismo e democracia, esto na verdade avassalando a universidade
brasileira, para enquadr-la em moldura nica, que retira qualquer sentido idia de autonomia. Vejamos
alguns dos pontos de conflito. A avaliao. O Geres a v como sendo de responsabilidade pblica, mas no
necessariamente governamental. O papel do MEC ser o de catalisar o processo e assegurar-lhe as condies
materiais, no o de realiz-la diretamente, criando uma burocracia prpria. Como ocorreu no mbito da
Capes, com a avaliao da ps-graduao, a comunidade acadmica que dever assenhorar-se do processo.
O resultado da avaliao no acoberta intentos punitivos. Visa orientao do pblico, do governo, da prpria
instituio avaliada. Uma avaliao negativa indicar poltica pblica as reas onde, existindo disposio,
dever haver programas especiais de ajuda para que se possa mudar de patamar (Antonio Octvio Cintra,. A
controvrsia da reforma universitria. Jornal do Brasil, 19/11/1986).
309
ser explicitado, em funo das resistncias que despertou, principalmente dos
setores ligados ao ensino privado, que tinham no prprio CFE o seu baluarte.
A divulgao do anteprojeto do Geres, no final de 1986, provocou reaes
da comunidade universitria,
80
manifestadas pela Federao das Associaes de
Servidores das Universidades Brasileiras (Fasubra), pela Associao Nacional dos
Docentes do Ensino Superior (Andes), pela Unio Nacional dos Estudantes (UNE),
pelo Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub) e pela Sociedade
Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC). Alm de discordarem de inmeros
pontos da proposta do MEC, essas instituies solicitavam maior prazo para
discutir a matria e criticavam o aodamento do governo ao encaminhar a
proposta ao Congresso s vsperas da instalao do Congresso Constituinte.
Nesse contexto, surgiram inmeras propostas alternativas ao projeto do
Geres. A Andes, a Fasubra e a UNE, imediatamente aps a divulgao do
trabalho do Geres, instituram comisso encarregada de elaborar o anteprojeto da
comunidade universitria para reestruturao do ensino superior, tomando como
base proposta da Andes elaborada em 1982. O Crub e a SBPC solicitaram
formalmente ao ministro da Educao, Jorge Bornhausen, adiamento do prazo de
envio do relatrio ao Congresso.
Em meados de novembro, cerca de 40 membros do Conselho de Reitores
das Universidades Brasileiras (Crub) decidiram rejeitar por completo o
anteprojeto de reforma universitria elaborado pelo Geres e iniciaram a discusso
de um anteprojeto alternativo.
Posteriormente, esse anteprojeto foi encaminhado ao ministro da
Educao, tendo sido considerado pelos reitores como emergencial, uma vez
que abordava apenas os problemas mais urgentes e comuns a todas as
universidades federais. Para o Crub, a reforma universitria mais ampla deveria
ser objeto de debate no Congresso Constituinte. Exemplo semelhante foi seguido
pela SBPC, pela Comisso de Sociedades Cientficas e pelo Comit Tcnico-
Cientfico da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes).
Reaes to fortes acabaram forando o governo a recuar da deciso inicial
de enviar seu projeto ao Congresso, antes de comearem os trabalhos da
Constituinte. Aps despachar com o presidente Sarney e inform-lo acerca das
presses contrrias ao anteprojeto, procedentes de todas as entidades
representativas dos segmentos universitrios, o ministro da Educao afirmou:

80
Consultar: LIMA NETO, Newton [presidente da Andes]. Projeto MEC: contra a universidade pblica e
competente. Folha de S. Paulo, 29/10/1986; Entidades criticam projeto de reforma da universidade. Folha de
S.Paulo, 2/10/1986; Comisso prepara anteprojeto para a reforma universitria. Folha de S.Paulo,
28/10/1986; Projeto oficial de reforma agita meio universitrio. Jornal do Brasil, 2/11/1986; DURHAM,
Eunice. A universidade novamente em debate, Folha de S.Paulo, 21/11/1986; MAAR, Wolfgang Leo.
Reforma proposta pelo MEC vai contra a universidade. Folha de S.Paulo, 14/12/1986.
310
Decidimos, democraticamente, aguardar a discusso, os debates e as sugestes,
para elaborar um novo projeto a ser encaminhado ao Congresso (Sarney recua e
reforma universitria no vai agora para o Congresso. Jornal do Brasil,
21/10/1986).
De fato, em dezembro de 1986, o ministro Bornhausen reafirmou a inteno
do governo de abandonar a proposta do Geres, fechando um longo captulo
iniciado em maro de 1985, com a instituio da Comisso Nacional de Reforma
do Ensino Superior.
81
Da mesma forma, o Conselho Federal de Educao (CFE)
permaneceu intocvel, com seus vcios e mazelas herdadas do autoritarismo. As
diversas intenes de reforma foram completamente abandonadas a partir de
1987.
82

Desta forma, o compromisso de reformar o ensino superior tambm foi
definitivamente abandonado. Em seu lugar, tambm nesse nvel de ensino
passaram a vigorar as conhecidas prticas de privatizao do espao pblico e de
clientelismo, adubadas com a pulverizao de recursos pblicos.
Um dos exemplos dessa prtica foi o Programa de Apoio Educao
Superior, tambm conhecido como Programa Nova Universidade (PNU). O PNU
foi lanado pelo ministro Marco Maciel, no final de 1985. Segundo avaliao do
Ipea, o objetivo latente do PNU era ligar a gesto do ministro Marco Maciel a um
programa de impacto poltico do mesmo porte do PET na rea do 1 grau. O PNU

81
De acordo com o ministro: Ns voltamos a receber sugestes. (...) Eu defendia o envio do projeto ao
Congresso porque, como no h coincidncias de pensamento junto s partes interessadas, tem que ter um
ponto exato de ciso. E, num processo democrtico, o ponto exato de ciso est no Congresso Nacional. Eu
poderia perfeitamente aprimorar e mandar o projeto, da porque a minha posio a favor do envio para o
Congresso, onde todas as entidades novamente poderiam manifestar seu pensamento aos parlamentares. Eu
acho que houve um equvoco das entidades de classe ao solicitar o no envio ao Congresso. Poderia o projeto
ter sido aprovado com emendas e ns termos tido aquilo que era prximo do desejado por todos.(...) Teria
tempo. Ns tnhamos proposto entrar com esse processo at o dia 20 de outubro.(...) Agora o problema vai ter
que ser rediscutido. Depois do recebimento das sugestes, de continuar os estudos internos, ver o que se pode
alterar no projeto, vai ter que se discutir uma outra coisa: a oportunidade. Se ns tivssemos remetido para o
Congresso este ano, e votado para legislatura, era um fato. Mas a prxima legislatura da Assemblia
Nacional Constituinte. No sei se o governo vai entender que convm mandar uma lei ordinria antes de ter a
Carta Constitucional (Mesmo sem reforma universitria, ministro quer avaliao. Folha de S.Paulo,
28/12/1986).
82
Esse ponto tratado por Cunha (1991:266), nos seguintes termos: O privatismo foi uma caracterstica
marcante da administrao federal da educao. Isto resultou tanto do alinhamento ideolgico dos titulares do
MEC, quanto dos interesses imediatos em utilizar os recursos destinados educao para fins de barganha
poltico-eleitoral. Neste sentido, os membros do Conselho Federal de Educao, reconduzidos ou nomeados
pelo presidente da Repblica de maro de 1985 a maro de 1990, eram ligados aos interesses privados na rea
educacional por razes materiais e ideolgicas. Considerando tanto os conselheiros que tiveram o mandato
renovado quanto os que foram nomeados para ocupar lugares vagos, a predominncia de nordestinos s era
superada pela de proprietrios de estabelecimentos de ensino ou seus prepostos. Vale a pena destacar,
tambm, a incomum presena de membros de academias literrias. No entanto, nada supera a participao de
antigos titulares de cargos nos ministrios da Educao e da Justia. tambm ilustrativa a anlise da
relao e qualificao das pessoas, cujo mandato no CFE foi renovado pelo presidente Sarney (Cunha, 1991:
476).
311
procurava coordenar diversos projetos dispersos j existentes. A novidade, que
justificaria a sigla Nova Universidade, era seu carter de fomento para os cursos
de graduao (Guzzo e outros, 1990:86).
Na prtica, entretanto, o PNU foi-se transformando, pouco a pouco, em
mais um canal de clientelismo, privatizao e pulverizao de recursos pblicos.
Esse carter torna-se a face predominante do PNU, sobretudo, partir de 1986,
quando passou a financiar projetos propostos por instituies de ensino superior
(pblicas e privadas) em diversas modalidades: atualizao de bibliotecas,
compras de microcomputadores, melhoria de laboratrios, projetos de editorao,
avaliao de cursos, reciclagem de professores, integrao das universidades
com o ensino de 1 grau etc.
Em 1986 as instituies pblicas e, especialmente, as privadas,
apresentaram cerca de sete mil projetos pleiteando recursos do PNU, o que fez
com que o MEC lanasse mo de um exrcito de consultores para avaliar essa
avalanche de propostas. Esse processo acabou ocorrendo com base em critrios,
parmetros e requisitos muito vagos de avaliao das propostas.
83

A fragmentao de recursos e a conotao poltica do PNU foram
ressaltadas por alguns especialistas.
84
Da mesma forma, reitores de universidades
pblicas importantes, como a USP e a UFMG, vieram a pblico para explicitar
descontentamento e denunciar o carter clientelstico do programa.
85


83
De acordo com a avaliao do Ipea (Guzzo, 1990:91-92): O mximo que os especialistas poderiam fazer
era apreciar a formatao dos projetos e se os objetivos propostos eram coerentes, porque no h, ainda,
avaliao nenhuma do desempenho acadmico das IES. H indcios de que as anlises efetuadas pelos
consultores tenham sido, em muitos casos, discriminatrias, principalmente onde as equipes no eram
multidisciplinares. Por outro lado, foi aleatria e sem critrios objetivos a alocao de mais ou menos recursos
para os diferentes projetos. As reclamaes de diretores de IES pela imprensa indicam que o programa,
quanto a este aspecto, revelou-se essencialmente clientelista.
84
Cunha (1991:295), por exemplo, descreve-as nos seguintes termos: A distribuio dos recursos entre os
diversos projetos foi aleatria e destituda de critrios objetivos. A julgar pelas reclamaes de diretores de
instituies de ensino superior publicadas na imprensa, o programa se revelou essencialmente discriminatrio
e clientelista. As instituies mais bem aparelhadas para apresentar projetos e as que conheciam melhor os
meandros da burocracia do MEC foram as mais contempladas, no necessariamente as mais necessitadas. Em
cada universidade solicitante no se sabia qual dos projetos apresentados era o mais importante para a prpria
instituio do que outro. Estas e outras crticas apontavam para uma disperso de recursos que podia no
resultar em efeitos significativos para as instituies, ainda mais quando se leva em conta que o programa
parecia, pelo seu nome, ser destinado s universidades, mas de fato, no se concentrou nelas, contemplando
tambm as faculdades isoladas. A proporo de projetos das instituies privadas que foram aprovados foi
bem maior que a das instituies pblicas, o que revelava uma preferncia no sentido de canalizar os recursos
para aquelas, uma vez que a preocupao com a qualidade do ensino nesse setor rara. Alm disso, o valor
mdio dos recursos destinados a cada projeto era praticamente o mesmo, independente de a instituio
solicitante ser pblica ou privada. Essa era mais uma maneira de beneficiar as instituies privadas, pois as
universidades pblicas so de maior porte e responsveis por cerca de 90% da pesquisa cientfica e
tecnolgica desenvolvida no pas.
85
Em meados de 1986, o reitor da USP, Jos Goldemberg, denunciou o carter clientelista do PNU. Ao
criticar a pulverizao de recursos pblicos a fundo perdido em projetos especiais como os da Nova
Universidade, onde, se acredita, os recursos so distribudos com forte conotao poltica, frustrando,
312
Outro indcio de prticas de privatizao do espao pblico e de
clientelismo no ensino superior era a primazia dada pelo MEC ao controvertido
Programa de Assistncia Financeira a Instituies de Ensino Superior No-
Federais.
A origem desse Programa remonta a 1985, quando o Plenrio do Conselho
dos Reitores das Universidades Brasileiras (Crub) aprovou uma moo visando a
estabelecer uma forma regular de transferncia de recursos pblicos s
universidades privadas no-lucrativas, comunitrias ou confessionais,
justificada pela crise financeira pela qual passavam essas instituies na primeira
metade dos anos 80.
Desde ento, o MEC comeou a prestar, de forma discreta, assistncia
financeira a essas instituies. Entretanto, a partir de 1987 ampliou-se o espao
dessas instituies na agenda do MEC, assimilando as diretrizes da filosofia da
ao comunitria, cerne do Programa de Ao Governamental (PAG) elaborado
pela Seplan-PR em 1987 (Gesto do ministro Anbal Teixeira), que analisaremos
no ltimo tpico deste captulo. O PAG ampliou substancialmente a abrangncia
do Programa, ao explicitar a inteno de apoiar 20 universidades confessionais e
comunitrias, subsidiando-se 30% de seus oramentos para implantao e
melhoria das condies de ensino (Nepp, 1990:442).
Essa transferncia de recursos pblicos recebeu uma elaborao mais
sofisticada, baseada no conceito da universidade pblica no estatal. Em
meados de 1987, o reitor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
SP) concedeu entrevista imprensa, relatando os problemas financeiros da
instituio. Em meio entrevista, o reitor ressaltou o carter pblico da
instituio, que justificaria o recebimento de verbas do governo. Para ele, uma
universidade pode ser estatal, sem ser pblica. Se uma estatal barra o acesso ao
aluno pobre, ela no pblica, declarou o reitor (Na opinio do reitor, a
universidade est morrendo. Folha de S.Paulo, 19/4/1987).
Essa entrevista reacendeu a chama da universidade pblica no-estatal,
destacando-se o posicionamento favorvel do socilogo Gabriel Cohn (G. Cohn, A
PUC e a universidade pblica no-estatal. Folha de S.Paulo, 26/4/1987) e do ex-
ministro da Fazenda Bresser Pereira. O artigo desse ltimo antecipa idias postas
em prtica no primeiro governo FHC (1995-98), quando esteve frente do
ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare) e institucionalizou as
Organizaes Sociais Pblicas No-Estatais como novo ente administrativo.
86


portanto, a meta de excelncia ( J. Goldemberg, A Universidade brasileira. Folha de S.Paulo, 1/8/1986). Na
mesma poca, o reitor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Cid Veloso, props que o MEC
priorizasse as escolas federais para evitar a pulverizao das verbas entre todas as universidades brasileiras.
A UFMG divulgou documento que demonstrava a inviabilidade de grande parte dos projetos enviados ao
MEC (Nova Universidade causa polmica reitor e MEC. Folha de S.Paulo, 2/10/1986).
86
Em 1987, Bresser Pereira defendia que as universidades pblicas no-estatais representavam a alternativa
mais adequada pela o encaminhamento da crise do ensino superior. Em suas palavras: Hoje se reconhecem
313
Feroz crtico dessa vertente, Cunha (1991:365) declarou-se surpreso com a
difuso dessa concepo, mesmo no mbito de antigos e sinceros defensores do
ensino pblico, no sentido prprio do termo.
5 PARALISIA DO PROGRAMA SEGURO-DESEMPREGO
A paralisia no encaminhamento da questo do seguro-desemprego foi outra
manifestao das contramarchas propostas, diretamente, por ao do Executivo
Federal. Como analisei anteriormente, o Programa do Seguro-Desemprego foi
institudo em 1986 sem contar com uma fonte adequada de financiamento. Outros
problemas eram o reduzido valor do benefcio e as inmeras restries ao acesso.
A lei que criou o Programa previu a instituio de uma comisso
encarregada de formular propostas para o financiamento do seguro-desemprego
dentro de no mximo um ms. Essa comisso, entretanto, nunca chegou a ser
constituda. Em 1986, por iniciativa do ministrio do Trabalho, realizaram-se
debates e estudos com o objetivo de formular alternativas para ampliar a cobertura
e o valor dos benefcios, bem como para instituir uma base financeira prpria e
estvel. Todavia, esses esforos tambm no prosperaram no mbito do
Executivo. Dada a paralisia, o encaminhamento da questo foi postergado para a
Assemblia Nacional Constituinte.
6 FRAGMENTAO DA ALIMENTAO POPULAR
No caso da suplementao alimentar, a guinada do Executivo federal, a
partir de 1987, pode ser percebida pela prioridade conferida filosofia da ao
comunitria, conduzida pela Seplan-PR, objeto do prximo tpico.
Essa opo fez-se em detrimento dos impulsos alentados em 1985-1986,
visando a maior coordenao e racionalizao das aes nesse campo,
combatendo a notvel fragmentao e a superposio institucional e de
programas. A partir de 1987, esses esforos foram abandonados definitivamente.
Mais do que isso, as iniciativas adotadas aprofundaram tal fragmentao.
A preocupao com a racionalizao das aes de governo foi-se
perdendo, ao longo do governo de Sarney. Algumas evidncias sugerem que a
criao do Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes (PNLCC) atendeu

apenas dois tipos de universidades no Brasil a estatal e a privada , quando na verdade existe ou deve existir
um terceiro, a universidade pblica no estatal. No ser atravs da universidade estatal e muito menos da
universidade privada, mas atravs da definio e desenvolvimento de universidades pblicas no estatais, mas
apoiadas pelo Estado, que ser possvel corrigir as profundas distores causadas ao ensino universitrio
brasileiro pela sua indiscriminada privatizao. Para corrigir essas distores, o ex-ministro afirma no ser
realista pensar na criao indiscriminada de novas universidades estatais, ou na transformao das atuais
instituies privadas em universidades estatais. perfeitamente possvel, entretanto, pensar em transformar
paulatinamente as universidades privadas em universidades pblicas no estatais, mas apoiadas pelo Estado
(L. Bresser Pereira. Universidade pblica no-estatal. Folha de S.Paulo, 28/4/1987).
314
aspirao do presidente Sarney, de popularizar a sua imagem. Era preciso criar
o instrumento que comprovasse a preocupao do presidente com a infncia
carente. Esse objetivo maior, prevaleceu ante os propsitos da agenda reformista
de racionalizar a gesto da poltica de alimentao alimentar suplementao
herdada da ditadura.
87

7 O REFORO DO CLIENTELISMO
Outra manifestao das contramarchas propostas, diretamente, por ao do
Executivo Federal foi o reforo do aparato burocrtico voltado para o clientelismo.
A partir de 1987, essa opo foi ampliada em detrimento do projeto reformista e
das promessas da Aliana Democrtica.
Essa inflexo ganhou flego quando Anbal Teixeira assumiu o ministrio
do Planejamento em substituio a Joo Sayad. Teixeira havia coordenado a
Secretaria Especial de Ao Comunitria (Seac), criada em 1985 e vinculada
diretamente a Sarney.
88
Em 1986, o poder institucional da Seac foi ampliado,
quando Decreto presidencial transferiu para o rgo a responsabilidade de
executar o Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes (PNLCC).
89

Como mencionei, o Programa do Leite foi lanado no final de 1985 com o
objetivo de fornecer um litro de leite por dia a todas as crianas de at sete anos,
pertencentes a famlias com renda at dois salrios mnimos. A previso do
governo era atender a 1,5 milho de crianas em 1986. Em 1987, o Programa
havia atingido mais de 4 milhes de crianas. Essa rpida expanso foi creditada
participao, na operao do programa, de mais de dez mil entidades
comunitrias. A meta de expanso do programa para 1991 era atingir o pblico-
alvo de todos os municpios brasileiros, estimando-se que abranja 15 milhes de
crianas carentes de 13,5 milhes de famlias, atravs de aproximadamente 90 mil
entidades comunitrias (Seplan, 1987:186).
O modus operandi do Programa do Leite baseava-se na entrega de cupons
s famlias selecionadas pelas associaes comunitrias e entidades filantrpicas
intermediadas pela Seac. Esse modelo era visto como uma inovao em relao
aos programas tradicionais, baseados na compra, estocagem e distribuio de
alimentos in natura.

87
De acordo com Carvalho (1991:47): Ainda que se quisesse, como parece fartamente provado, criar um
programa de grande apelo popular, que associasse ao presidente a preocupao social, o mnimo de coerncia
e bom senso apontariam para a necessidade de se avaliarem antigas experincias para, se fosse o caso,
extingui-las ou otimiz-las. A indiscriminada criao de nova interveno revela total descompromisso com a
utilizao de recursos pblicos ou, no limite, a avidez em utilizar politicamente todo e qualquer instrumento
que a isso se preste. Como a ltima hiptese parece ser a mais provvel, descobre-se que o governo no tem
nenhum interesse em avaliar sua poltica social.
88
Decreto n. 91.500 de 30/7/1985 e Decreto n. 91.970 de 22/11/1985.
89
Decreto n. 93.120, de 18/8/1986.
315
De olho nos dividendos polticos do leite das crianas, Sarney dedicou
ateno pessoal ao programa. Uma das principais motivaes da instituio do
PNLCC teria sido a sua popularizao, dada a circunstncia em que assumiu o
governo sem a legitimidade e o apoio conferidos ao falecido presidente
Tancredo Neves.
90

Essa singularidade contribuiu para que o Programa do Leite assumisse
paulatinamente o papel de carro-chefe das aes sociais do governo federal,
sendo considerado pelo presidente Sarney, em 1987, como um dos maiores
projetos de assistncia desenvolvidos no Brasil (Sarney diz distribuir 3,2 milhes
de litros de leite por dia. Folha de S.Paulo, 22/3/1987).
Os frutos colhidos por Sarney com o leite das crianas ampliaram o poder
institucional da Seac e o cacife poltico de Anbal Teixeira. A ruptura da Aliana
Democrtica a partir de 1987, abriu espao para que o Secretrio Especial da
Ao Comunitria, Anbal Teixeira, fosse ejetado ao cargo de ministro-chefe da
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica.
Uma vez ministro, Anbal Teixeira procurou expandir o modus operandi do
Programa do Leite para o conjunto da ao social do Executivo federal. A
pavimentao do caminho para transformar a Seac em poderosa agncia de
formulao e de implementao da poltica social do governo federal foi
possibilitada por Decreto presidencial vinculando a Seac Seplan-PR.
91
A partir
desse momento, esses dois rgos passaram a comandar a implementao da
nova estratgia consubstanciada no paradigma da ao comunitria. A crescente
primazia dessa opo, em detrimento do projeto reformista, passou a ser um
processo em marcha forada a partir de 1987.


90
Dessa perspectiva, sublinham Torres Filho e Carvalho (1989), o programa nasceu de uma deciso do
presidente da Repblica, como parte de um elenco de medidas econmicas e sociais formuladas pelo
Executivo, que tramitou no Congresso em dezembro de 1985. O modelo operacional do programa foi
delineado no ministrio do Planejamento e a implementao outorgada Seac, o que, para esses autores,
aparentemente, significou uma tentativa do presidente da Repblica de se aproximar diretamente da
comunidade, passando ao largo das relaes com ministrios, estados e municpios. Essa hiptese seria
corroborada por um fato curioso: demonstrando habilidades artsticas, o presidente desenhou de prprio
punho as embalagens para o leite das crianas. Essa criao, estampada nos jornais poca, indicava
singular entusiasmo do presidente.
O mesmo singular entusiasmo tambm transpareceu na precipitao dos mentores da propaganda oficial ao
divulgarem a notcia da criao do programa que beneficiaria 10 milhes de crianas carentes. Em fevereiro
de 1986, seis dias aps seu lanamento, mais de 600 moradores de favelas e cidades-satlites de Braslia
foram levados ao Palcio do Planalto, em onze nibus da presidncia da Repblica, para agradecer ao
presidente Sarney pelo leite das crianas. As crticas e a falta de estrutura fizeram o governo recuar na
divulgao propagandstica do Programa do Leite. No entanto, afirmam os autores, bvio que, naquele
primeiro momento, havia, por parte do presidente, a inteno de mostrar sua preocupao com o Leite das
Crianas (Torres Filho e Carvalho, 1989:441-442).
91
Decreto n. 94.159, de 31/3/1987.
316
O Paradigma da Ao Comunitria
Esse paradigma foi minuciosamente explicitado num dos maiores
arremedos de plano nacional de desenvolvimento econmico e social da histria
deste pas, intitulado Programa de Ao Governamental, PAG (1987-1991)
elaborado pela Seplan-PR na gesto de Anbal Teixeira (Seplan-PR, 1987).
No PAG, o novo modelo foi apresentado como alternativa interveno
estatal tradicional, tida como inexoravelmente ineficiente, em funo de seus
mltiplos vcios: centralizao do poder; burocracia pesada e lenta; paternalismo,
paralelismo e superposio de aes; clientelismo; empreguismo; desperdcio e
desvios de recursos em funo dos custos elevados e da voracidade das
burocracias e dos intermedirios etc. Essas distores decorriam da ausncia de
participao e controle social sobre a ao do Estado (Seplan, 1987:50).
Em vez da reforma do Estado, o PAG props-se a reforar uma estrutura
paralela ao aparato burocrtico tradicional, capaz de executar obras simples e
baratas realizadas pelo povo com suas prprias mos. A ao comunitria
passou a ser difundida como o antdoto para todos os males da inpcia estatal. A
reduo da pobreza e das desigualdades sociais deveria ser buscada em
conjunto com a populao necessitada.
Outra alegada vantagem da ao comunitria era que, ao contrrio da
lgica presente nos demais programas, os recursos pblicos efetivamente
chegavam no bolso do pobre. Alm disso, a ao comunitria inauguraria um
novo enfoque no relacionamento entre o governo e a sociedade civil, pelo qual
caberia ao Estado incentivar a participao popular.
92
Com isso, o governo
romperia a lgica da tomada de decises de cima para baixo e, de forma indita,
passaria a ouvir e entender a vontade comunitria.
93


92
Esse ponto explicitado na seguinte passagem do documento oficial: No h como enfrentar
adequadamente a pobreza da maioria sem o concurso ativo dos desfavorecidos, o sujeito principal de suas
prprias solues. No regime democrtico, o governo um instrumento dos anseios da sociedade. Nesse
sentido, auscultar a sociedade no ser ato espordico, mas processo constante, dentro do qual cabem
retomadas e revises, de acordo com as circunstncias histricas e a plenitude da democracia. A sociedade
civil organizada, por sua vez, a expresso central do amadurecimento democrtico, no contexto da
formao de um autntico estado de direito, que garanta igual oportunidade para todos. Assim, o avalista da
democracia o cidado organizado, e por isso competente, participante ativo e co-responsvel pelos destinos
da sociedade. No o Estado que define o horizonte da cidadania. Ao contrrio, o cidado devidamente
organizado que determina a abrangncia e os limites da atuao estatal, para que desta resultem servios
pblicos eficientes. Logo, cabe ao Estado incentivar a participao popular no sentido de sua crescente
autonomia, desde que legtima e representativa (Idem:59 e 262).
93
Segundo a retrica oficial, a definio das diretrizes e dos programas prioritrios contemplados no
documento da Seplan-PR foi precedida por uma ampla consulta popular: Ouviu-se inicialmente a opinio de
780 prefeitos, de 1.230 vereadores de 1.040 municpios, e de 2.450 associaes de moradores, assistncias de
bairro, clubes de servios, de pais, de mes e movimentos religiosos. Esse levantamento no se pautou apenas
em pesquisas de gabinete, mas tambm em ao direta em 465 municpios de todo o pas. Desse universo, que
mobilizou 180 dias de trabalho, 300 voluntrios e 50 tcnicos, 120 entidades comunitrias foram ouvidas, 62
317
Alem desses, a Seplan-PR identifica uma diversidade de atributos positivos
do paradigma da ao comunitria, com destaque para: proximidade do carente;
conhecimento das peculiaridades locais; fcil identificao do pblico-alvo;
experincia das comunidades: atuao em todas as reas de deciso com o aval
da comunidade; auditoria social: a prpria comunidade se fiscaliza; resgate do
exerccio da cidadania; respeito aos costumes: no interfere nos costumes e
protege a cultura local; reduo de custos: socializao dos custos do trabalho
voluntrio; agilidade nos resultados, pois eliminava intermedirios e burocracias
(Idem:262).
A Seplan-PR acreditava deter o poder de comando sobre um verdadeiro
exrcito de salvao nacional, na medida em que haveria 60 mil entidades
atuantes unindo todos os segmentos sociais e possibilitando a integrao
religiosa, racial e profissional. Estaria disponvel um potencial humano de 5,5
milhes de voluntrios, 300 mil lideranas atuantes e 35 milhes de pessoas
beneficiadas. No bastasse essa legio de bem intencionados, a ao
comunitria tambm possua capilaridade, pois atingia vilas, distritos e
aglomerados, atuando em todo o pas, na rea urbana e rural. Alm disso,
dispunha de elevado grau de organizao, tendo finalidades bem-definidas,
lideranas mobilizadas, pblico-alvo j levantado e mo-de-obra voluntria
atuante (Idem:262).
Os objetivos da ao comunitria, alm de tresloucados, impressionavam
pela pompa.
94
O mesmo tom espetacular transparece nas linhas estratgicas de

classificadas como as mais representativas. Em momento algum foi permitido que elementos estranhos
inibissem a vontade comunitria (Idem:59).
94
De acordo com a Seplan-PR, os objetivos da ao comunitria eram: a) Envolver as comunidades na
busca de solues no convencionais, com reduo de custos e desperdcios, especialmente aqueles
decorrentes da administrao dos programas sociais, utilizando tecnologias e conhecimentos locais
disponveis, de forma a produzir um efeito multiplicador significativo dos recursos pblicos investidos; b)
despertar na comunidade a conscincia de que ela a realizadora essencial de seu desenvolvimento e que
pode ser co-gestora de seu destino; c) promover aes comunitrias que conduzam auto-sustentao e que
capacitem as comunidades para a autodeterminao; d) desenvolver a conscincia crtica dos grupos e
instrumentalizar as lideranas, no sentido de que tenham um real e efetivo sentimento de participao, capaz
de anim-los e motiv-los como construtores de uma obra social coletiva, levando-os a valorizar as aes que
realizam, atravs de uma participao organizada e responsvel; e) permitir aos cidados a aquisio do
aprendizado social e o fortalecimento da cidadania, atravs da participao comunitria em torno dos
problemas socioeconmicos locais; f) apoiar projetos descentralizados, controlados e executados pelas
prprias comunidades, de forma a reduzir a influncia e os entraves da tecnocracia e da burocracia; g)
mobilizar as potencialidades comunitrias, visando extino do conformismo, da passividade e do
paternalismo, reforando as tendncias humanizadores, em oposio ao individualismo poltico, social e
econmico; h) sensibilizar, mobilizar e integrar as lideranas, voluntrios e dirigentes de entidades e
instituies sociais e comunitrias, permitindo-lhes efetiva participao na hierarquizao das prioridades, no
planejamento, na fiscalizao e na avaliao dos projetos que visem melhoria da qualidade de vida de suas
respectivas comunidades; i) consolidar uma metodologia de trabalho em que a participao comunitria no
seja simblica e formal, porm concreta e efetiva, transformando-se na prpria essncia da relao social
entre indivduo e Estado, pessoa e sociedade, encurtando a distncia povo/Governo; e j) mobilizar e engajar as
comunidades e suas respectivas lideranas na proposta de erradicao da misria e da pobreza absoluta, pela
318
ao formuladas em consonncia com um processo de planejamento
participativo.
95

O Mutiro Contra a Pobreza
O documento da Seplan-PR detalhou um elenco de Programas Prioritrios
reunidos em torno do mega-espetacular Mutiro contra a Pobreza, que faria com
que 73 milhes de pessoas fossem diretamente beneficiadas. Essa meta estava
em conformidade com o slogan Prosperidade para Todos, que, nessa fase do
governo Sarney, substituiu o desgastado Tudo pelo Social.
O Mutiro contra a Pobreza consolidou uma multiplicidade de programas
assistenciais voltados para praticamente todas as reas sociais. A maior parte
desses programas superpunha-se a outras aes que vinham sendo
implementados pela burocracia tradicional, dos ministrios e demais agncias
governamentais. Portanto, a Seplan-PR e a Seac desconsideram as demais
estruturas e montaram um aparato burocrtico paralelo, duplicando e
fragmentando a ao do Estado e colaborando muito diretamente para sepultar,
de vez, o projeto reformista.
Alm do Programa do Leite, os seguintes Programas Prioritrios
integravam o Mutiro contra a Pobreza:
a) Programa Nacional de Ao Comunitria;
b) Programa Construo de Moradias de Baixo Custo;
c) Programa Mutiro Habitacional Comunitrio;
d) Programa de Urbanizao de Favelas;
e) Programa de Apoio s Comunidades Faveladas;

integrao de esforos, conjugao de recursos, articulao dos meios disponveis, utilizao de recursos
humanos comunitrios e pela horizontalizao das aes governamentais (Idem:362).
95
De acordo com a Seplan-PR, as linhas estratgicas da ao comunitria eram: a) Trabalhar com o
homem em sua comunidade na descoberta de suas potencialidades e dignidade, a partir da anlise crtica da
situao global concreta at a mobilizao de recursos locais para a transformao da realidade onde vive; b)
adotar uma abordagem, na implementao dos projetos, que estimule os cidados e as lideranas, a partir das
discusses dos problemas de sua vizinhana, a uma participao mais ampla nas decises a nvel comunitrio,
mobilizando-os para gerenciarem o prprio desenvolvimento; c) desenvolver nas lideranas esprito de adeso
racional e consciente ao comunitria endgena e exgena, atravs de processo de educao comunitria;
d) desenvolver a conscincia crtica e poltica nos prefeitos, lderes comunitrios, dirigentes e tcnicos de
rgos e entidades, para que adotem uma atitude objetiva frente aos problemas sociais e econmicos, nas
relaes diretas com as comunidades e no inter-relacionamento entre os diversos nveis de governo,
eliminando a competitividade e a superposio de funes e de aes; e, e) atender s populaes mais
atingidas pelas desigualdades, atravs de programas com caractersticas assistenciais acentuadas, observando-
se, entretanto, que os subsdios devem ser diretos, dirigidos a grupos bem-definidos da populao,
conhecendo-se a urgncia de suas necessidades; devem ser progressivos, de modo a beneficiar em maior
medida os que necessitam de maior ajuda; e devem ser integrais, independentes e adequados aos tipos de
carncia (Idem:262).
319
f) Programa de Urbanizao de Lotes;
g) Programa de Apoio Comunitrio s Populaes Rurais Carentes;
h) Programa de Apoio a Bias-Frias;
i) Programa de Apoio Comunitrio aos Idosos;
j) Sistema de Atividades Comunitrias Integradas;
k) Programa de Apoio Comunitrio Reforma Agrria; e
l) Programa de Apoio ao Menor Abandonado.
A megalomania oficial e a extraordinria fragmentao e superposio
institucional e de aes pode ser constatada a seguir, pela apresentao sinttica
dos objetivos e metas visados por alguns desses programas.
Optei por oferecer aqui essa sntese, por mais que seja enfadonha, porque
v-se nela, muito bem, o grau de ensandecimento que tomou conta da Seplan-PR
e do Governo Jos Sarney em 1987, nunca igualado em nenhum outro
momento do planejamento do desenvolvimento econmico e social da histria
republicana, no Brasil. E no resisti ao impulso de compartilhar informaes,
democraticamente, sobre essa pea exemplar de delrio burocrtico:
a) Programa Nacional de Ao Comunitria. Tinha por objetivo
apoiar as comunidades na soluo dos seus principais problemas e carncias.
Compreendia projetos em uma diversidade de reas de atuao, como hortas
comunitrias, mecanizao comunitria, telefonia rural, saneamento, creches,
campanhas de agasalho, postos mdicos, conservao de estradas vicinais e
pontes etc. At 1991, o Programa visava a implantar 142,7 mil projetos e
beneficiar 4 mil municpios, 28 mil comunidades e 37 milhes de pessoas
carentes. As metas para 1987-1991 compreendiam a implantao dos seguintes
quantitativos de projetos nas reas de atuao cobertas pelo programa: hortas
comunitrias (7.000 projetos); mecanizaes comunitrias (2.800); telefonia rural
(1.400); teatro amador (4.200); bibliotecas (6.600); reparao de escolas (15.200);
cursos profissionalizantes (4.300); centros esportivos (20.900); obras de
saneamento (4.300); creches (14.200); campanhas de doao de agasalhos
(10.200); postos mdicos (11.400); pontes e estradas (4.300); e projetos
especiais (21.800) (Idem:264-265).
b) Programa Construo de Moradias de Baixo Custo. Compreendia
a construo de moradias de baixo custo, dispondo de condies mnimas de
habitabilidade, atravs de sistemas alternativos que estimulassem o esprito
associativo e de ajuda mtua entre as famlias de baixa renda, para maior
integrao comunitria e promoo social. As metas para 1987-1991 abrangiam a
construo de 1,3 milho de unidades (Idem:194).
320
c) Programa Mutiro Habitacional Comunitrio. Esse programa
utilizava-se de tecnologia no-convencional, baseada na autoconstruo, e visava
construo de casas para a populao de baixa renda, com a integrao das
prefeituras e das comunidades nas obras de infra-estrutura essencial. Entre 1987
e 1991, seriam construdas 3,1 milhes de moradias, e preparada a infra-estrutura
para a construo de 124 mil conjuntos habitacionais. No total, o programa
beneficiaria 17 milhes de pessoas (Idem:195).
d) Programa de Urbanizao de Favelas. Contemplava a
urbanizao de lotes em favelas e bolses de pobreza (sistemas simplificados de
abastecimento de gua e esgotos sanitrios, drenagem, escadas de acesso,
muros de arrimo, conteno de encostas, meios-fios etc.). Pretendia beneficiar
796 mil famlias de baixa renda at 1991 (Idem:196).
e) Programa de Apoio s Comunidades Faveladas. Voltado para
apoiar as comunidades residentes nas favelas das regies metropolitanas e dos
grandes centros urbanos. A ao da Seac visava humanizao das favelas e
melhoria da qualidade de vida pela ampliao do acesso infra-estrutura bsica
de servios por meio, dentre outros fatores, do aproveitamento do associativismo
voluntrio e da promoo da unio social. Para 1987-1991, o programa pretendia
atingir praticamente todas as comunidades faveladas urbanas. Isso implicaria a
urbanizao e no saneamento das 3.200 favelas existentes nas reas
metropolitanas e cidades de grande porte do pas. Alm disso, contemplava a
reforma de 1,7 milho de barracos, a construo de 3.200 centros comunitrios
integrados, a organizao de 700 cooperativas de trabalho; e a regularizao de
terrenos e ocupaes (Idem:267-269).
f) Programa de Urbanizao de Lotes. Compreendia a oferta de
lotes de terrenos urbanos dotados de infra-estrutura mnima, equipamentos
comunitrios e transporte, possibilitando a legalizao das propriedades e
permitindo a seus proprietrios a construo de moradias. No qinqnio 1987-
1991, previa-se beneficiar 1,4 milho de famlias de baixa renda (Idem:196).
96

g) Programa de Apoio Comunitrio s Populaes Rurais Carentes.
Para justificar o programa, o documento oficial partia do diagnstico da existncia
de 30 milhes de pessoas que compunha a populao rural pobre. Esperava
beneficiar 16 milhes de pessoas em 1991, mais da metade do pblicoalvo. As
metas fsicas para o perodo 1987-1991 contemplavam a construo de 4.500
centros comunitrios de mltiplos usos; 4.500 projetos de mecanizao agrcola;

96
Alm desses programas prioritrios na rea da habitao acima mencionados, o plano da Seplan-PR
tambm contemplava: a) o Programa de Construo de Moradias, voltado para a populao que ganha acima
de cinco salrios mnimos (prevendo a construo de 900 mil moradias); b) o Programa de Recuperao de
Conjuntos Habitacionais (308 mil moradias); e c) o Programa de Melhorias Habitacionais (222 mil moradias).
Segundo o documento, os programas previstos na rea habitacional beneficiaro 39,2 milhes de pessoas,
das quais 35,1 milhes situam-se na faixa de at 5 salrios mnimos (Idem: 196). No se tratasse de fico
tecnocrtica, Sarney teria feito a mais extraordinria revoluo urbana planetria de todos os tempos.
321
2.300 poos artesianos, cisternas e caixas dgua; 4.500 projetos de armazns
comunitrios (Idem:271-272).
h) Programa de Apoio a Bias-Frias. Segundo o diagnstico oficial,
existiriam no pas cerca de 4,5 milhes de bias-frias, vivendo em condies
subumanas, sem qualquer estabilidade social e econmica, constituindo
verdadeira legio de prias rurais. As metas fsicas para 1987-1991
contemplavam a construo de 480 Unidades Fixas de Apoio ao Trabalho; de
1.500 Centros de Reunio e Abrigo para Transporte de Bias-Frias; a aquisio e
a adaptao de 2.500 nibus para transporte de Unidades de Sade e Cozinhas
Volantes; a organizao de 700 Cooperativas de Trabalho; a implantao de 500
Centros de Produo Comunitrios; e 20 mil projetos de Apoio s Comunidades,
batizados com o intrigante ttulo Projetos Animais Domsticos (Idem:265-266).
i) Programa de Apoio Comunitrio aos Idosos. Voltado para os
idosos carentes (estimados em 4,5 milhes), discriminados nos processos
produtivos e sociais. Alm disso, esses pobres velhinhos estavam desprovidos de
infra-estrutura de lazer e convivncia social e de atendimento de sade. Quando
aposentados, eram ainda penalizados pela queda do padro de qualidade de vida
pela diminuio da renda. Visando a atuar nesse mar de desalento, o programa
previa, para 1987-1991, a construo, reforma e ampliao de 1.500 Centros de
Convivncia dos Idosos; a distribuio de tquetes-refeio para a
Complementao Alimentar dos Idosos, prevendo-se paulatinamente atingir 4,5
milhes de idosos em 1991; e a distribuio de 2 milhes de vales-remdio por
ano (Idem:270).
j) Sistema de Atividades Comunitrias Integradas (Saci). Esse
projeto tinha como objetivos reunir servios comunitrios de forma integrada em
locais de fcil acesso comunidade; oferecer opes atrativas de esporte e lazer,
utilizando reas perifricas para a implantao de campos de futebol de vrzeas; e
incrementar festas cvicas, religiosas e regionais. Para o qinqnio 1987-1991,
previa-se a construo de 1.300 arquibancadas para reunir o futebol e esportes
especializados; o desenvolvimento de 13 mil projetos comunitrios de creches,
postos mdicos, escolas e mais 30 opes; a criao de mil ligas esportivas; e a
realizao de 5 mil festas regionais de produtos e folclricas e de 12 mil atividades
de lazer, esporte e cultura comunitria (Idem:271-273).
k) Programa de Apoio Comunitrio Reforma Agrria. Esse
programa beneficiaria 12,5 milhes de pequenos produtores rurais. As metas
fsicas contemplam a construo e reforma de 190 mil habitaes rurais;
construo de 1.330 centros comunitrios de mltiplos usos; construo de 38 mil
obras essenciais de higiene e sade; execuo de 2.850 projetos de melhoria e
construo de estradas vicinais e pontes; fornecimento de 38 mil conjuntos de
ferramentas agrcolas; formao de patrulhas de mecanizao comunitria;
322
execuo de 1.520 obras de armazenagem comunitria; execuo de 19 mil
projetos de fornecimento de insumos para a produo (Idem:227).
l) Programa de Apoio ao Menor Carente. Os menores abandonados,
carentes e infratores no foram includos. No entanto, ao contrrio dos demais
programas, nesse caso o planejador foi vtima de um inusitado surto de
serenidade. Assim, antes do anncio de metas fsicas espetaculares irrealizveis,
a Seplan optou por iniciar o projeto pela reavaliao dos programas
governamentais existentes na rea, bem como levantamento amplo e exaustivo
das atividades executadas pelas diversas associaes comunitrias, visando a
uma integrao de esforos e proposio de poltica constituinte e coerente, que
abranja o universo de carncias em que se debatem esses menores. O objetivo
maior ser inseri-los na sociedade produtiva com o auxlio das prprias
comunidades (Idem:274).
Os Inimigos do Planejamento
A vulnerabilidade do Programa do Leite manipulao clientelista foi
percebida desde o incio por analistas
97
e pela imprensa. No primeiro ms do leite
das crianas, a imprensa denunciou uma srie de fraudes e de manipulao,
98

denncias que se tornariam freqentes ao longo do binio 1986-1987.
Entretanto, essas suspeitas no se limitavam ao Programa do Leite. A partir
de setembro de 1987, a imprensa passou a publicar uma avalanche de denncias
sobre suposto esquema de corrupo e de intermediao de verbas na Seplan-
PR, envolvendo parentes e assessores de confiana do ministro.
Essas suspeitas levaram o Congresso Nacional a instalar, no final de 1987,
uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), que ficou conhecida como a CPI
da corrupo.
99
O suposto balco de negcios envolvia indiretamente o
presidente da Repblica, obrigado, pelas regras burocrticas, a assinar os
processos de liberao de recursos, abonando as decises do seu ministro do
Planejamento.
No final de 1987, Anbal Teixeira concedeu entrevista imprensa na qual se
defendia das acusaes de corrupo na Seplan, atribuindo a co-responsabilidade
ao presidente Sarney. O mal-estar causado pela declarao antecipou o pedido de

97
Por exemplo, avaliao realizada em 1986 pelo Nepp (1999:333), sobre o desempenho do programa, j
sublinhava que o PNLCC permite grande aproveitamento poltico, intenso uso clientelstico e muitos casos
de fraudes, ou seja, um programa sujeito a todo tipo de manipulao. Alm disso, os problemas operacionais
comprometem seus objetivos e metas e colocam em questo o seu efetivo nutricional.
98
Programa novo, mas j tem nove denncias. Jornal do Brasil, 7/2/1986. Ver tambm Leite de graa leva
600 ao Palcio e constrange Sarney. Jornal do Brasil, 7/2/1986; Associaes criticam o plano do leite
gratuito. O Estado de S.Paulo, 7/2/1986.
99
Cf. SENADO FEDERAL. Comisso Parlamentar de Inqurito. 1989. Relatrio da CPI que apurou
irregularidades na Administrao pblica federal. Braslia, Senado Federal/Centro Grfico.
323
demisso do ministro. No mesmo dia, o diretor-geral da Polcia Federal, Romeu
Tuma, anunciou que estaria sendo aberto inqurito para apurar intermediao de
verbas na Seplan.
Desde ento, e ao longo de janeiro de 1988, as repercusses dos
escndalos da Seplan e do envolvimento do presidente da Repblica e de
pessoas ligadas ao seu crculo ntimo intensificaram-se na imprensa e dominaram
parte da vida poltica nacional.
Em sua defesa, o ex-ministro Anbal Teixeira publicou nos jornais um
esclarecimento pblico de cerca de meia pgina, intitulado Pondo os pingos nos
is (Anbal Teixeira, Pondo os pingos nos is. Folha de S.Paulo, 27/1/1988).
Ressaltando que a publicao teria sido paga com meus prprios recursos,
o ex-ministro defendia-se de oito calnias relacionadas: intermediao de verbas
na Seplan; nomeao de filho, neto e mulher para seu gabinete; ao
envolvimento de seu primo na liberao de verba para a prefeitura de Valena;
compra de computadores superfaturados; ao envolvimento de seu irmo na venda
de alambiques s prefeituras de Minas Gerais; adulterao do oramento da
Unio, violentando deciso do Congresso Nacional; e inslita acusao de que
em plena seca brasiliense joguei de helicptero rosas no stio de uma amiga
aniversariante.
Segundo o ex-ministro, essas calnias teriam partido dos inimigos do
planejamento: daqueles que buscam a improvisao que propicia bons negcios;
daqueles que no querem dar ao Congresso o poder e o direito de discutir e
alocar recursos; ou, ainda, daqueles que querem pescar nas guas turvas do
improviso e dos lobbies. Em suma, Anbal Teixeira acreditava que ao suprimir o
caviar dos intermedirios conquistou muitos inimigos.
100

Em seguida, Teixeira nomeou os atores que tinham medo da ao
comunitria, com destaque para: os que no quiseram o povo organizado; os que
querem o povo como massa de manobra; os que impingiram ao governo obras
suntuosas e desnecessrias; a burocracia, que v o povo fazer tudo com suas
prprias mos, por um quinto do preo; os intermedirios de negcios; os polticos
distantes das bases; as falsas elites etc.
Por outro lado, afirmou o ex-ministro, a ao comunitria no assustava os
de boa-f, formado por aqueles que querem governar com o povo; que querem
que o dinheiro pblico renda e seja bem aplicado; que querem mais obras com
menor dinheiro; os empresrios que geram emprego e querem um povo com

100
Foras poderosas se mobilizaram contra mim. Economizei, com a forma revolucionria de manter
programas sociais, em um ano, 100 bilhes de cruzados para o povo. E isto contrariou muitos interesses.
Levantaram-se contra os programas sociais, especialmente o do leite e o das casas. Tornava-se importante
difamar e caluniar. Tecer a complicada teia da intrigas. At a violncia contra o oramento aprovado pelo
Congresso foi praticada para tirar o leite das crianas, impedir a humanizao de favelas, a execuo do
programa de construo de casas (Anbal Teixeira, Pondo os pingos nos is. Folha de S.Paulo, 27/1/1988).
324
poder de compra. E arremata: No assusta os que no tm medo da Ao
Comunitria, os que querem o povo organizado. Porque, invencvel no o
homem, e sim a comunidade forjada em bloco.
Mesmo deposto Teixeira acreditava que a ao comunitria representava
uma revoluo em marcha.
101
Para o ex-ministro, ela estava imbricada com a
democracia participativa, na medida em que a escolha dos programas prioritrios
havia sido fruto de votao das comunidades (1.900 entidades, 800 vereadores e
1.200 prefeitos). Esse fato explicaria porque em to pouco tempo, o alcance da
ao comunitria teria sido to espetacular, posto que:
J atinge 45.000 projetos. So 5.823 hortas e pomares; 1.733 servios de mecanizao e
telefonia comunitrias; 11.127 centros esportivos, teatros e bibliotecas; 7.730 cursos
profissionalizantes; 1.131 mutires habitacionais; 5.944 pontes, estradas e obras de saneamento;
6.247 postos mdicos e creches comunitrias; 5.269 outros projetos. A implementao desses
programas ocorreria sem intermediaes, unindo Povo e Governo, no atendimento de 3.100
municpios, envolvendo 2.100 voluntrios e beneficiando diretamente 33 milhes de pessoas.
Tudo isso, prossegue o ex-ministro, custou menos de 1% do oramento social.
Em suas defesa contra os inimigos do planejamento, o ex-ministro elogiou
o conjunto da sua obra, com destaque para o leite das crianas
102
e para a
revoluo habitacional que estava promovendo.
103


101
Esta a revoluo de nossos dias, o fim das angstias de 70 milhes de brasileiros. 5 milhes so bias-
frias; 5 milhes so sem-terra; 30 milhes so famintos; 9 milhes so crianas subnutridas; 5 milhes so
idosos desamparados; 4 milhes so menores abandonados (...). Esta revoluo est em marcha e ningum
ir det-la. So 61 mil associaes de bairros e entidades de servio. So mais de 300 mil lideranas
comunitrias. So 3 milhes de voluntrios e 33 milhes de beneficirios diretos. Esta vez do povo contra os
privilgios, disposto a enterrar os ossos do monstro do arbtrio do centralismo, da corrupo e do desperdcio.
Disposto a trabalhar junto com o governo para a soluo de seus problemas. Eles fazem tudo com pouco
dinheiro. Fazem com as prprias mos (Idem).
102
O presidente Sarney ficou impressionado com os dados relativos a subnutrio de crianas no Brasil.
Leses fsicas e da mente ocorrem em 9 milhes de crianas entre zero e sete anos, que no tm o suprimento
necessrio de protena para sua alimentao. A forma de combater isto com o leite. Assim nasceu o
Programa do Leite para a Criana Carente. Como fazer chegar o leite a 9 milhes de crianas, uma vez que os
programas alimentares at ento existentes eram ineficientes? Por culpa da negligncia burocrtica, os
gneros comprados estragavam-se, os programas no tinham capilaridade. Imperava a manipulao poltica,
as grandes compras do Governo geravam sempre grandes e nebulosos negcios; os programas eram
paternalistas e no educativos; a burocracia consumia, em muitos casos, 70% dos recursos alocados para esses
programas. Fizemos um programa diferente, revolucionando os mtodos. (...) Nada de grandes compras. O
prprio povo, a exemplo de programas americanos e escandinavos, passou a comprar com tickets. Nada de
reparties e interferncia burocrtica. Delegamos a 16.000 associaes de bairros, igrejas, Lions, Rotary, a
seleo dos beneficiados e a entrega dos tickets. Entregamos os tickets s mulheres, que so mais zelosas. As
perdas e desvios com elas no vo alm de 3% sendo que com os homens sobem a 20%. (...) Os resultados
hoje so dos mais positivos e animadores, com o atendimento a 6.200.000 crianas, 16.000 associaes.
Cancelamos apenas 154 entidades, por razes de interferncia poltica, religiosa e corrupo. Mais do que
tudo isso, o Programa do Leite: 1) permitiu ao Governo melhorar o preo do leite, estimulando a pecuria
leiteira; 2) eliminou o subsdio de 30% pecuria leiteira, que s beneficia os grandes produtores e,
indiretamente, as classes privilegiadas, j que apenas 25% do leite tomado in natura e o restante
transformado em doces, queijos, iogurtes e cremes para as classes mais favorecidas; 3) o subsdio pecuria
325
No final da longa defesa, Teixeira lanou o bordo juntos a gente d jeito
e fez um convite aos leitores: Ningum tem o direito de cruzar os braos ou
silenciar. Lance-se nessa luta. Forme conosco o Movimento Comunitrio
Brasileiro.
A Lista da Fisiologia
No incio de fevereiro de 1988, uma semana aps esses esclarecimentos,
o meio poltico e a opinio pblica nacionais foram abalados com a publicao,
pela imprensa, da lista da fisiologia, que correspondia ntegra de um
documento da Seplan, obtido pelo jornalista Gilberto Dimenstein.
Tratava-se da relao completa dos recursos liberados pela Seplan-PR
para os governos estaduais em 1987, especificando o poltico que pediu a verba, o
beneficirio (governadores e prefeitos), a unidade da Federao a que pertencia
esse beneficirio, a finalidade da verba e seu valor.
Revelou-se que, sob o manto do discurso tcnico do planejamento da
presidncia da Repblica, escondia-se um formidvel esquema de utilizao das
aes de governo como moeda de troca poltica e eleitoral comandada pela
cpula do governo com a participao direta do presidente da Repblica.
Dada sua extrema permeabilidade ao uso fisiolgico e clientelista, a ao
comunitria mostrou-se funcional, sobretudo no convencimento dos parlamentares
nas votaes de matrias de interesse da coalizo governista no Congresso
Constituinte, com destaque para o mandato de cinco anos, to almejado por
Sarney (Melo, 1993: 129). Esse ponto foi explorado pela mdia e dissecado pelo
jornalista em sua investigao jornalstica, posteriormente publicada em livro
(Dimenstein, 1988).
Esse real objetivo explicava a meterica ascenso do deputado Anbal
Teixeira, de desconhecido assessor de Tancredo Neves durante a campanha

do leite ficaria hoje 3 vezes mais caro que o Programa do Leite; 4) com a execuo do Programa, deixamos
de gastar 100 milhes de dlares com a importao de leite. Mas algumas pessoas, contrariadas em seus
interesses, no se conformam e freqente que autoridades desinformadas insistam em acabar com o
Programa ou partir para a compra direta do leite pelo Governo. Grandes compras, grandes negcios dizia
Tancredo Neves. H uma orquestrao contra o Programa. E esta vem da burocracia, que no concorda que a
comunidade faa tudo com apenas o dispndio de 35% de administrao. H ainda os que querem as grandes
compras (Anbal Teixeira, Pondo os pingos nos is. Folha de S.Paulo, 27/1/1988).
103
O Brasil tem um dficit de sete milhes de habitaes. O aluguel pesa em mais de 50% nas despesas do
trabalhador. A causa da inflao e, entre outras, o aluguel. O caminho foi enfrentar o problema pela via
comunitria. O Presidente Sarney deu o apoio. Agora estamos implantando 500 mil casas em 150 dias, 422
mil h em construo. Tudo por 1/5 do preo atual. O BNH, em 20 anos, no fez mais do que isto para a
populao de baixa renda. E ns estamos fazendo, em 150 dias, 500 mil . Isto representa Cz$ 75 bilhes em
economia. A sede do BNH sim, boa, cara e ao gosto dos tcnicos da Velha Repblica. Pois bem, esta sede,
que o Presidente Sarney mandou vender, custou o preo de 200 mil casas, que teriam, na poca, resolvido o
problema da populao favelada do Rio de Janeiro (Idem).
326
pelas eleies diretas, para ministro de Planejamento, aps uma rpida passagem
como secretrio especial de Ao Comunitria.
A inusitada nomeao de Teixeira foi um dos fatores que chamou a ateno
do jornalista, no incio de sua investigao jornalstica.
104
Descobriu que na
campanha eleitoral para a sucesso do presidente Figueiredo, o ento deputado
Anbal Teixeira assessorava Tancredo Neves. Tendo como fonte o prprio
Tancredo, sua principal funo era registrar em seu computador pessoal os
compromissos polticos assumidos por Tancredo, em troca do apoio no colgio
eleitoral. Com a doena de Tancredo:
Anbal agarrou os disquetes: Eu era a memria viva do Dr. Tancredo disse poca.
Nessa condio de memria viva, Anbal comeou a freqentar o 3 andar do Palcio do
Planalto, onde um perplexo Sarney via-se cercado de cobranas. No raro pessoas diferentes se
julgaram com o direito ao mesmo cargo. Foi, ento, recebido como uma espcie de salvador: ele
que j reivindicara ao presidente eleito um cargo no Executivo. Na esteira do disquete, o
agradecido Sarney deu-lhe a Seac, de onde Anbal vislumbrou o governo de Minas. Daquele
privilegiado posto de observao, ele exibiu extraordinria capacidade de se aproximar das
pessoas certas na hora certa (Dimenstein 1988: 28-29).
Com o espectro da ameaa da reduo do mandato presidencial pairando
no Congresso Constituinte, Anbal era a pessoa adequada para operar o mercado
de trocas polticas por verbas, a partir do posto privilegiado no ministrio do
Planejamento. Este contexto explicaria, segundo o jornalista, o fato de Sarney ter
ejetado Anbal, da Seac para a Seplan-PR
Entretanto, o uso do computador, que consolidou o prestgio de Anbal junto
a Tancredo e o projetou para a Seplan foi tambm sua fonte de desgraa. O
jornalista teve acesso a um documento preparado no ministrio do Planejamento e
coletado pelo Servio Nacional de Informaes (SNI). No incio de fevereiro de
1988, o documento foi publicado pela Folha de S.Paulo. Inicialmente, o jornalista
encontrou dificuldades para decifr-lo, com mais de 300 pginas, repletas de

104
Em suas palavras: O ponto inicial do livro ocorreu em maro de 1987, quando o presidente Jos Sarney
nomeou para a chefia do ministrio do Planejamento, cargo rigorosamente tcnico, um poltico sem
expresso, candidato ao governo de Minas Gerais, hbil na troca de favores polticos... (...).No podia
imaginar, porm, servisse como uma espcie de lente de aumento, capaz de detectar a slida rede de trfico de
influncias que cerca Braslia. (...) Anbal no era exatamente o perfil de um ministro rigoroso com seus
colegas, inimigo dos vazamentos de despesas, um policial do oramento. Ele era a prpria despesa, envolvido
na defesa do mandato de cinco anos e de sua prpria candidatura. Era inevitvel que dali surgissem, em pouco
tempo, casos jornalsticos tragicamente saborosos. No demoraria para se notar que o ex-ministro executava
sua tarefa com o mesmo rigor de uma raposa guindada condio de protetora do galinheiro. A Seplan foi
engordada com programas movidos com dinheiro gratuito, conhecidos como fundo perdido e com a Seac
(...) a palavra Planejamento em breve seria uma espcie de cmica provocao. Parlamentares corriam
Seplan em busca de dinheiro para suas bases; iam sem projeto, apenas com o pedido e, na maioria das vezes,
com a garantia de que achavam o mandato presidencial de cinco anos ideal para o pas. Os pedidos no eram
submetidos a exame tcnico. O critrio era a importncia de quem pedia, se amigo ou inimigo. O processo
chegava a tal ponto que o presidente Sarney assinava liberao de verbas sem fundos, sem cobertura
oramentria (Gilberto Dimenstein, 1988:7-8).
327
siglas, nmeros, abreviaes e nomes de polticos padrinhos de recursos a fundo
perdido para entidades beneficentes, prefeituras e governos estaduais. Para
decifrar o material, o jornalista comparou a lista da fisiologia com a lista dos 305
deputados e senadores que assinaram a Emenda Matheus Iensen, que
propunha um mandato de cinco anos para Sarney. Rapidamente, percebeu que a
correspondncia entre a lista e esse objetivo poltico.
105

O ento senador Severo Gomes, em artigo publicado na imprensa, tambm
relacionou o elo com o fisiologismo ligado base poltica do governo e, sobretudo,
a campanha pelo mandato de cinco anos para Sarney.
106

A repercusso da reportagem e das cinco pginas com todos os nomes
de padrinhos e beneficiados foi extraordinria. A matria explicitou, de forma
indita um mapa detalhado da fisiologia no Governo Jos Sarney.
Em suma, a dissecao desse mecanismo desmascarou o fortssimo elo
existente entre o paradigma da ao comunitria e o clientelismo em favor da
base governista. A ao comunitria servia de moeda de troca pela aprovao, no
Congresso Nacional, de medidas favorveis ao governo, sobretudo na Assemblia
Nacional Constituinte e, em especial, na questo do mandato de cinco anos
perseguido, com sucesso, por Sarney. Este elo no se restringia apenas ao
Programa do Leite, mas ao conjunto das aes e Projetos Prioritrios previstos
no Mutiro Contra a Pobreza que a Seac passou a implementar a partir de 1987.
Alm do fisiologismo na distribuio das verbas, as investigaes realizadas
pela CPI e pela Polcia Federal desnudaram um forte esquema de
intermediao, envolvendo escritrios especializados, funcionrios pblicos,
assessores diretos e parentes do ex-ministro Anbal Teixeira lotados na Seplan.
Estimativas da Polcia Federal indicaram que cerca de 600 escritrios de
consultoria atuavam na rbita da Seplan-PR.
A CPI da corrupo considerou Anbal Teixeira um executor de ordens
que, por interesses polticos pessoais, exorbitou em sua funo. Os
parlamentares consideravam que o principal responsvel pelo esquema de

105
Espalhados pelo PMDB, PTB, PDS, PFL e PDT, 142 constituintes foram agraciados com recursos dos
vrios programas. Uma amostra significativa: o Congresso Constituinte composto de 559 parlamentares.
Dos 142, 79% assinaram a Emenda Iensen portanto, favorveis ao presidente Sarney. Sobre os demais,
havia diviso: alguns eram a favor dos cinco anos, mas no tinham assinado a emenda. Outros, a franca
minoria, a favor dos quatro anos. Um deles era o senador Mrio Covas, do PMDB paulista, tido como inimigo
mortal do Palcio do Planalto. Ele, certo, obtivera apenas um favor e nos primeiros meses de 1987
(Dimenstein, 1988:66).
106
Em suas palavras:O exame detido da lista revela que pelo menos 90% dos polticos atendidos tm sua
origem no antigo PDS. So pessoas hoje vinculadas a outras legendas, mas que apresentam a origem comum
da maioria dos integrantes da atual administrao. Os membros antigos do PMDB conseguiram muito pouco
ou quase nada, e a explicao para esse fato pode ser encontrada na durao do mandato presidencial. Se o
prefeito cometer o equvoco de escolher um padrinho favorvel aos quatro anos, a ponte no sai (Severo
Gomes. Histria mal contada. Folha de S.Paulo, 7/2/1988).
328
intermediao de recursos montado na Seplan-PR era o presidente Sarney. Na
viso dos senadores, os atos de Anbal tinham amparo presidencial ambos
assinavam juntos as exposies de motivos para liberao dos recursos.
O Relatrio Final da CPI da corrupo sugeriu o impeachment de Sarney.
A base governista atuante na ANC em junho de 1988, alimentada pelo
fisiologismo, no s impediu o impeachment, como aprovou, para o mesmo
presidente, o mandato de cinco anos.
A Marcha da Revoluo
A gravidade dos fatos narrados no arrefeceu o furor fisiolgico de Sarney.
Mesmo sem seu idelogo-mor, o paradigma da ao comunitria continuou
sendo a face primaz da poltica social empreendida diretamente pelo Executivo
federal, at o final de sua gesto.
As providncias adotadas pelo governo foram apenas cosmticas. Aps a
demisso de Anbal Teixeira, Sarney transferiu a Seac, da Seplan-PR para o
Gabinete Civil da Presidncia da Repblica.
107
Posteriormente, em setembro de
1988, a Seac foi transferida para o ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social
(MBES). Em janeiro de 1989, o MBES foi extinto e a Seac foi absorvida pelo
ministrio do Interior (Minter). Nessa transio, saiu-se fortalecida, ao consolidar
sua atuao na rea habitacional, em paralelismo com a CEF. Desde ento,
passou a denominar-se Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria
(Sehac). Entre 1988 e 1989, com menos alarde, a marcha da revoluo
continuou a todo vapor (Consultar Ministrio do Interior, 1989) .

Em suma, como mencionei, esta tese vem tratando das tenses existentes
entre dois movimentos opostos e determinantes da trajetria da poltica social
brasileira no perodo em anlise. Um desses movimentos analisado na segunda
parte aponta o rumo da estruturao das bases institucionais e financeiras
caractersticas do Estado Social em nosso pas.
O outro movimento aponta no sentido contrrio, o rumo da desestruturao
da daquelas bases institucionais e financeiras. As primeiras contramarchas, objeto
desta Terceira Parte da tese, so perceptveis por uma srie de reaes s
mudanas, impelidas, especialmente, pela ala conservadora do pacto poltico da
transio representada pelo Partido da Frente Liberal (PFL). Essa resistncia
ganhou vigor a partir de 1987, quando ocorreu a fragmentao da Aliana
Democrtica e, nesse contexto, os setores progressistas do referido pacto
perderam espao na conduo do processo poltico e as foras que haviam
servido de base de apoio poltico do regime militar voltaram ao centro do poder.

107
Decreto n. 95.688, de 29/1/1988.
329
As primeiras contramarchas reativas s mudanas ocorreram em duas
frentes distintas. A primeira, tratada no presente captulo, manifestou-se por
contramarchas propostas, diretamente, por ao do Executivo Federal. De um
lado, a cpula do governo procurou esterilizar o projeto reformista, descontinuando
e minando as iniciativas que vinham sendo implementadas em 1985-1986. De
outro lado, o Executivo federal reforou o aparato burocrtico dedicado ao
clientelismo.
A segunda frente dessas contramarchas, objeto do captulo seguinte,
manifestou-se pelas contramarchas que visavam a impedir a consumao dos
novos direitos constitucionais. o que pretendo detalhar a seguir.


330

CAPTULO II CONTRAMARCHAS NOS DIREITOS SOCIAIS
No captulo anterior, chamei a ateno para o fato de que as primeiras
contramarchas, reativas s mudanas, que apontavam o rumo da construo de
um efetivo Estado Social, manifestaram-se por transformaes na conduo da
poltica social, que era feita diretamente pelo Executivo federal. De um lado, a
cpula do governo procurou esterilizar o projeto reformista progressista,
descontinuando e minando as iniciativas que vinham sendo implementadas em
1985-1986. De outro lado, o Executivo federal reforou o aparato burocrtico
dedicado ao clientelismo.
Neste captulo, argumentarei que a segunda frente em que se evidenciaram
essas contramarchas foram os movimentos e manobras que visavam a impedir,
retardar ou desfigurar o Estado Social formalmente esboado pela Constituio de
1988. Essa segunda frente, que foi deflagrada no crepsculo do governo Sarney,
refletia bem claramente o modo de agir da velha base poltica da ditadura, ainda
bem ativo.
De incio, o objetivo era colocar obstculos tramitao do projeto
reformista progressista na ANC. Todavia, com a vitria obtida pelos setores
comprometidos com esse projeto no processo constituinte, a estratgia dos
setores retrgrados, capitaneados pela presidncia da Repblica, passou a
apoiar-se na difuso da tese falaciosa e alarmista de que o pas seria
ingovernvel com a nova Constituio.
Tendo esse cenrio como pano de fundo, diversas manobras foram
utilizadas com o propsito de retardar a efetivao desses direitos e desvirtuar o
esprito de alguns determinados dispositivos, embaraando o processo de
regulamentao da legislao constitucional complementar.
Dentre as manobras encenadas com esse propsito, destacam-se a forte
oposio tramitao da agenda reformista na ANC (1987-1988); o chamado
desmonte oramentrio e burocrtico, implementado imediatamente aps a
promulgao da Constituio de 1988; e as tentativas de desfigurar os direitos
sociais levada a cabo no processo de regulamentao constitucional
complementar (1988-1989).
Essa ltima manobra embaraou a regulamentao da legislao
constitucional complementar referente aos seguintes segmentos da rea social:
Seguridade Social; Oramento da Seguridade Social; Plano de Custeio e de
Benefcios da Previdncia Social; Regulamentao do Seguro-desemprego; Lei
Orgnica da Sade; Lei Orgnica da Assistncia Social; Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional; e Leis referentes s Relaes Trabalhistas e Sindicais.


331

Essa segunda frente de contramarchas pode ser percebida na anlise de
trs movimentos principais, a saber:
a oposio na Assemblia Nacional Constituinte;
a desorganizao oramentria e burocrtica; e
as distores, na regulamentao constitucional complementar.
A seguir, analisam-se esses movimentos.
1 OPOSIO NA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE
As primeiras manobras visando a impedir a consumao dos novos direitos
constitucionais deram-se na Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Nesse
frum, houve sistemtica oposio tramitao da agenda reformista.
Uma das faces conhecidas desse processo foi a formao de um bloco
suprapartidrio de parlamentares no Congresso Nacional envolvendo os
segmentos mais conservadores dos diversos partidos, autodenominado Centro
Democrtico. Orquestrado pela cpula do governo, esse chamado Centro foi
fruto do descontentamento das foras retrgradas quanto aos rumos do processo
constituinte.
Essa reao ganhou vigor em novembro de 1987, quando foi concluda a
etapa de trabalho da Comisso de Sistematizao. O texto aprovado era tido pela
direita como estatizante e avanado nas conquistas sociais e trabalhistas. O
movimento golpista foi deflagrado antes de que tivesse incio a fase final dos
trabalhos da ANC, que consagraria a essncia desse texto aprovado. O objetivo
da manobra era alterar as regras regimentais aprovadas no incio dos trabalhos da
ANC, oito meses antes.
Contando com maioria absoluta de votos, o Centro apresentou em
plenrio um Projeto de Resoluo que alterava o Regimento Interno do
Congresso Constituinte. Com isso, tornava possvel a apresentao de emendas
substitutivas, aditivas e supressivas a todo o projeto elaborado na Comisso de
Sistematizao, e possibilitava que se alterassem integralmente ttulos, captulos,
sees e pargrafos do anteprojeto de Constituio, at aquele momento
democraticamente construdo.
A justificativa explicitada no texto do Projeto de Resoluo era a
necessidade de garantir Assemblia Nacional Constituinte os meios de divulgar
seus trabalhos e de oferecer Nao um texto constitucional que atenda aos
interesses do pas, segundo o critrio da maioria absoluta dos representantes do
povo. Conseguindo as assinaturas necessrias, o Projeto de Resoluo foi
aprovado.
Essa manobra vitoriosa ps em risco os avanos obtidos at aquele
momento. Circulava na sociedade a suspeita de que o objetivo dessa manobra era


332

desestabilizar o processo constituinte, mediante a mudana do Regimento, facilitar
o andamento de uma estratgia do Palcio do Planalto, que apresentaria um novo
projeto completo de Constituio, para substituir o texto aprovado na Comisso de
Sistematizao.
1
Dessa forma, aps a formao do Centro Democrtico,
intensificou-se o poder de fogo da direita, base governista no Congresso Nacional.
De fato, a partir de novembro de 1987, a correlao de foras na ANC ficara
desfavorvel para as foras reformistas. Essa atitude golpista imps inmeras
dificuldades para a tramitao do projeto reformista na ANC, bombardeado em
diversos flancos.
A segunda manobra que exemplifica essa contramarcha foi conduzida
pessoalmente pelo presidente da Repblica. Menos estudada, at agora, na
literatura especializada, mas tambm emblemtica, essa manobra foi uma nova e
desesperada tentativa para impedir a consumao das conquistas constitucionais.
No final de julho de 1988, quando teria incio a votao da ltima fase dos
trabalhos da ANC, durante a qual s se admitiam emendas de carter supressivo
ou levemente corretivo, o presidente Sarney, em uma derradeira tentativa para
modificar os rumos do processo constituinte, fez um pronunciamento em cadeia
nacional de rdio e televiso, no qual trabalhou para alertar o povo e os
constituintes para os perigos que algumas das decises contidas no texto j
aprovado representavam para o futuro do pas. A principal tese ento defendida
pelo presidente da Repblica era que o pas tornar-se-ia ingovernvel caso se
mantivesse o texto aprovado em primeiro turno.
Na semana anterior ao pronunciamento, o presidente reunira no Palcio do
Planalto dez ministros e cinco lderes do governo no Congresso para avaliar os
impactos, nas finanas pblicas, das despesas embutidas no texto constitucional.
Munida de nmeros, a cpula do governo investiu duramente contra a
Constituinte. Os clculos mais alarmistas davam conta de que os benefcios da
previdncia social e demais despesas criadas pela Constituinte fariam o dficit
pblico dobrar. Nesse contexto, o lder do PFL, deputado Jos Loureno, chegou a
pregar o fechamento da Constituinte por um ato de fora do governo.
2

Para a cpula governista, os novos direitos sociais, especialmente os
previdencirios, eram os principais inimigos da governabilidade. Outra ameaa era
a Reforma Tributria, que ampliaria a transferncia de recursos da Unio para
estados e municpios.

1
O ento presidente da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Mrcio Thomaz Bastos, por exemplo,
denunciou o expediente como golpista. Para ele, em matria da imprensa, os setores conservadores
comprometidos com o movimento de 1964 esto querendo desestabilizar o processo constitucional (Centro
consegue 317 assinaturas para mudar o regimento. Folha de S.Paulo, 11/11/1987).
2
Esse apelo golpista, no chegou a preocupar o deputado Ulysses Guimares, que rebateu bem-humorado:
Jos Loureno a sogra implicante da nova Constituio. Quando se tira dinheiro de algum, a pessoa grita,
estrila, faz crticas furiosas (Matemtica confusa. Veja, 27/7/1988).


333

O argumento de que o custo financeiro dos novos direitos sociais seria
insuportvel era recorrente no discurso dos conservadores.
3
Por outro lado,
setores comprometidos com o projeto reformista argumentavam no sentido
contrrio, defendendo as mudanas.
4
neste contexto de polarizao, que o
presidente Sarney resolveu lanar seu alerta sobre os riscos que a nova
constituio criaria para a governabilidade do pas.
A primeira verso do pronunciamento de Sarney foi submetida a todos os
ministros militares. Na oportunidade, o presidente foi alertado sobre o tom
excessivamente duro e contundente daquela verso. Amenizada em revises
posteriores, a verso apresentada em cadeia nacional de rdio e televiso foi
aclamada pela cpula governista como a expresso mxima da moderao.
5

Por sua contundncia e importncia para a argumentao em curso,
sintetizo a seguir os pontos centrais do referido pronunciamento.
A justificativa alegada para pronunciar-se, naquele momento, foi a
preocupao com o futuro do pas. Sarney ressaltou que no estava pensando
no seu mandato, mas nos outros governos e no futuro do nosso pas. Sua
inteno era transmitir aos constituintes a viso das dificuldades de quem
governa e a viso de quem ter que executar e cumprir o texto constitucional. O
presidente tambm alegou que no poderia ser omisso e passar para a histria
por ter sido negligente em alertar a sociedade acerca de sonhos irrealizveis.
6


3
Em maio de 1988, por exemplo, o ex-ministro do Planejamento, Delfim Netto, deputado constituinte pelo
PDS, em entrevista imprensa, alertava que: Os fatos vo mostrar o quanto agimos irresponsavelmente,
procurando distribuir benesses por todos os lados, no exerccio do mais descarado paternalismo estatal, sem
nos advertir que h uma conta a ser paga e que algum ter de pag-la. Referindo-se ao benefcio ofertado ao
deficiente fsico, o ex-ministro do Planejamento extrapolou ao afirmar que: Ele capaz at de estimular a
autoflagelao, sobretudo entre as camadas mais pobres da populao, como forma de sobreviver pelo resto
da vida sem necessidade de trabalhar, em troca, por exemplo, de um dedo da mo ou do p, o que suficiente
para caracterizar a situao de deficiente fsico (Delfim Neto. Entrevista. Novo valor eleva a contribuio. O
Estado de S.Paulo, 22/5/1988).
4
Essa viso era defendida, por exemplo, poca, pelo o senador Fernando Henrique Cardoso, ento lder do
PSDB. Em entrevista imprensa, o senador afirmou que os benefcios aprovados representavam o mnimo
e sublinhou o fato positivo de que o projeto de Constituio implicaria uma reorientao do gasto estatal, pois
o Estado deve parar de arrecadar de todos e dar aos ricos, pela via do subsdio (Governo poder gastar at
CZ$ 1,6 tri com previdncia. Folha de S.Paulo, 1/7/1988).
5
Antes do pronunciamento, o porta-voz do Planalto adiantou que o presidente Sarney falar muito mais
como quem faz uma ponderao, uma sugesto Assemblia Constituinte, do que como algum interessado
em interferir. O ministro-chefe do Gabinete Civil, Ronaldo Costa Couto, acrescentou que ele est agindo
com moderador de um processo. Segundo a imprensa, assistiram gravao do pronunciamento, alm do
porta-voz, os ministros do Gabinete Civil, Costa Couto; do SNI, Ivan Mendes; do Gabinete Militar, Bayma
Dennis; e do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves (Sarney vai TV criticar o projeto. Gazeta Mercantil.
27/7/1988).
6
Segundo Sarney: Correspondo minha obrigao de dizer ao povo, portanto, que ns no devemos esperar
que acontea um sonho irrealizvel. No desejo, amanh, ser acusado de ter faltado com a palavra de alerta no
momento oportuno. Nem que, por falta dela, venha a pesar sobre o governo o nus da insatisfao de desejos
e de aspiraes inatingveis.


334

Era a ltima oportunidade possvel para tentar reverter os progressos do
projeto reformista, dado que se iniciava a ltima fase da ANC.
7
A necessidade de
encontrar as frmulas para corrigir o que precisa ser retirado do texto
constitucional justificava-se pelo descontentamento dos parlamentares. O
presidente acreditava que a sua viso refletia o pensamento de todos os
Constituintes, pois eles apresentaram 1.800 emendas, o que mostra que no
esto satisfeitos com a redao atual do projeto.
Neste contexto, a correo dos rumos era necessria porque a Constituio
no poderia ser uma fonte de contestao ou um instrumento que possa servir
para dividir e no para somar. Ao contrrio, deveria ser um instrumento
consensual, um ponto de unio, um instrumento de mobilizao e de unidade
do pas.
8

A tese central defendida pelo presidente da Repblica era que o texto
aprovado at aquele momento conduziria o pas para a ingovernabilidade. A
construo do espectro do desgoverno partia de algumas perplexidades, a
saber:
Primeiro, h o receio de que alguns dos seus artigos desencorajem a produo, afastem
capitais, sejam adversas iniciativa privada e terminem por induzir ao cio e improdutividade.
Segundo, que outros dispositivos possam transformar o Brasil, um pas novo, que precisa de
trabalho, em uma mquina emperrada e em retrocesso E que o povo, em vez de enriquecer, venha
a empobrecer: e possa regredir, em vez de progredir. Em suma: os brasileiros receiam que a
Constituio torne o pas ingovernvel. E isso no pode acontecer.
Para evitar essas supostas catstrofes, que transformariam o Brasil numa
subpotncia, era urgente modificar radicalmente o texto na ltima fase da ANC
que estava sendo iniciada, sustentava o presidente da Repblica.
9
Caso contrrio,
a ingovernabilidade atingiria no apenas os postos de interesse da
administrao. Ao contrrio, o Brasil tambm corria o risco de tornar-se

7
Essa chance derradeira foi assinalada pelo presidente nos seguintes termos: Mais uma vez venho dividir
responsabilidades com a nao. Venho falar sobre a futura Constituio do Brasil. este o momento exato,
porque hoje se iniciou o processo de votao do segundo turno. O projeto est, agora, liberto das presses e
das circunstncias. Pode ser repensado e pode ser aprimorado. A segunda votao, portanto, no uma
votao homologatria. para rever, melhorar. E meu desejo que esse trabalho seja concludo o mais
rapidamente possvel.
8
O presidente insiste nesse ponto ao afirmar que: A Constituio deve servir ao Brasil, a 140 milhes de
brasileiros de todas as latitudes. Na diversidade de seus modos de ser, na pluralidade de seu pensamento
poltico, que se completam na unidade das suas aspiraes de bem-estar. A Constituio no de um Partido.
No pode ser uma faco. Nem pode representar a vitria de uns sobre outros. A Constituio tem que
expressar um sentimento nacional para que ela seja duradoura, para que ela seja um instrumento da unidade
de todos ns. A Constituio para todos.
9
Em suas palavras: Sem reviso profunda, o Brasil que resultaria do projeto, como ele se encontra, seria uma
subpotncia incapaz de representar-se e defender-se. O pas do que poderia ter sido e que no foi.
Eternamente promissor, mas sem presente e, portanto, sem futuro. Mas no esse o Brasil desejado pela
Constituinte.


335

ingovernvel nas empresas, nas relaes de trabalho, nas famlias e na
sociedade, afirmou Sarney. Aprofundando o argumento, o presidente listou um
conjunto de pontos que, se mantidos, conduziriam ao desgoverno: o direito de
greve; o uso de recursos do PIS-Pasep para financiar o seguro-desemprego; a
estabilidade do servio pblico; a inatividade do servidor pblico; a revogao dos
decretos-leis no apreciados pelo Congresso Nacional; a anistia ao micro e
pequeno empresrio; e a anistia fiscal.
Entretanto, para o presidente, os verdadeiros inimigos da governabilidade
eram os captulos referentes Reforma Tributria e seguridade social.
No primeiro caso, Sarney advertiu que, caso os dispositivos aprovados at
aquela etapa fossem mantidos, a futura Constituio agravaria o quadro crtico
das finanas pblicas federais, ao determinar uma perda de receita prxima de
20% j em 1989. Os impactos diretos e imediatos dessa reduo sobre o
Oramento Geral da Unio atingiriam cerca de US$ 12,6 bilhes. Esse montante
representa o dobro do que sobra Unio na arrecadao do IPI e do Imposto de
Renda, ou duas vezes os programas federais, estaduais e municipais de sade.
Ou 32 anos de programa de distribuio gratuita do leite. Ou, por fim, o dobro do
dficit oramentrio da Unio este ano, preveniu o presidente.
No caso da seguridade social, a crtica ao texto da ANC tambm foi
contundente. Sarney argumentou que os novos direitos com a previdncia social
implicariam gastos adicionais de US$ 15,6 bilhes de dlares. Apenas em 1989, a
entrada em vigor dos novos benefcios geraria dficit da ordem US$ 3,5 bilhes. O
presidente ressaltou que esse montante no inclua o impacto financeiro de uma
srie de outros benefcios, que ainda no teria sido possvel quantificar.
Aps discorrer sobre esses ditos impactos financeiros nas contas da
seguridade social, Sarney retomou a viso da catstrofe e do desgoverno.
Reafirmou que era seu dever pedir a ateno dos Constituintes para tais
consideraes. Repetiu que estava pensando no pas e, sobretudo, nas
dificuldades dos governos futuros que no tero condio nenhuma de conduzir
esta grande Nao, como ns desejamos que ela seja conduzida. Como
presidente, alertou Sarney, tenho que enxergar alm de meu mandato e tenho
que evitar, na trajetria, que se instalem caminhos inviveis, inconvenientes ao
interesse nacional dada a exploso brutal de gastos pblicos que seria
inevitvel:
Refiro-me, particularmente, brutal exploso de gastos pblicos decorrentes de
benefcios desejveis, que todos ns desejaramos atender, mas que infelizmente no temos como
atender. Como pagar contas astronmicas sem asfixiar os contribuintes, sem inviabilizar nosso
crescimento, sem suprimir empregos, sem conviver com uma superinflao? O Governo tem trs
penses de recursos: as emisses, os impostos e os ttulos que lana pedindo dinheiro
emprestado do pblico. So estas as trs fontes. E nestas trs fontes ns no fazemos milagres,
porque elas so limitadas.(...) As conseqncias que identificamos desembocam inexoravelmente


336

no arrocho do contribuinte, no desemprego, na escalada do dficit pblico, na hiperinflao, na
inviabilidade dos programas sociais, no descrdito no exterior, no estrangulamento dos
investimentos internos e externos, na recesso econmica e na permanente instabilidade poltica e
institucional. E representa mais ainda, o que mais grave, uma grande frustrao nacional
daqueles que pensaram que receberiam benefcios e que no vo receber, porque o Estado no
ter condies de atend-los.(...) O pas sabe que ns no dispomos de recursos suficientes para
atender a todas as necessidades e finalidades do Estado.
Em seguida, o presidente voltou carga, no mesmo tom exasperado, e
lanou a seguinte pergunta aos telespectadores atnitos: Quanto aumentaria a
despesa pblica se fosse promulgado, tal como est, o atual projeto de
Constituio? Esta uma pergunta que eu fao a todos os brasileiros e a todas as
brasileiras. E ele prprio emendou, respondendo a si mesmo, de forma
aterrorizadora: Sinceramente, tenho que responder que o valor incalculvel. E
prosseguiu com outra pergunta de tirar o flego: E quem pagaria esta conta?
Novamente respondeu a si mesmo e, com certeza, provocou insnia nos seus
brasileiros e brasileiras:
O povo. Somente o povo. Pois a sociedade, direta ou indiretamente, a nica fonte de
recursos pblicos. Alm de novos tributos necessrios para cobrir as despesas que esto sendo
criadas, ns teramos que sobrecarregar as famlias e as empresas com outras medidas fiscais.
No combato os benefcios consagrados no projeto. Ao contrrio, vejo, e vejo com grande
satisfao, os avanos sociais, os direitos sociais to necessrios num pas que ainda tem uma
economia de baixos salrios e que precisa cada vez mais progredir para dar ao trabalhador
condies de vida digna. O essencial saber encontrar recursos para efetivar os investimentos,
atravs do trabalho, porque o progresso comea dentro de cada um de ns e o fruto do trabalho.
O Estado no cria recursos. Ele apenas os administra. Mas se sufocarmos os trabalhadores e a
classe mdia, e se impedirmos as empresas de ter lucros, quem sobrar para pagar impostos? A
classe mdia, vtima de impostos confiscatrios dos salrios, pouco poder comprar alm dos
suprimentos das necessidades bsicas. Por isso, eu reafirmo: a Constituio no pode ser a chave
de inspirao para 30 milhes de brasileiros que vivem da pobreza absoluta. Muitas categorias
podem julgar-se aquinhoadas na Constituio, mas no fim no tero condies de receber o que
lhes prometeram. O Brasil precisa, mais do que nunca, de recursos para ajudar os que nada tm.
Os que no tm nem emprego. Os que no tm aposentadoria. Como ns podemos retirar
merenda, alimentao remdios dos mais pobres? Tenho absoluta certeza que no esse o
objetivo dos Constituintes. Por isso eu me dispus a esclarecer as conseqncias de muitos artigos
que agora podem ser modificados.
O discurso de Sarney teve intensa repercusso e provocou crticas e
aplausos, de progressistas e conservadores, que apareceram em interminveis
editoriais, artigos e entrevistas divulgadas pela imprensa.
10


10
Dentre as manifestaes crticas, destacou-se a interveno do deputado federal Jos Serra (PSDB-SP), para
quem o pronunciamento carecia de legitimidade e credibilidade. Primeiro, pelo momento derradeiro em que
foram feitas, na hora da prorrogao do jogo da Constituinte. Serra lembrou que os dispositivos que o


337

Entretanto, nada se comparou memorvel defesa dos trabalhos da ANC
feita por seu presidente, o deputado Ulysses Guimares, rebatendo de forma
categrica as ameaas que Sarney fizera na noite anterior. A Constituio ser a
guardi da governabilidade, sentenciou Ulysses. nesse discurso e contexto
que Ulysses intitulou a Carta de 1988 como a Constituio cidad.
11

A resposta do Deputado Ulysses Guimares tem tambm enorme
importncia para o argumento que aqui construo e desenvolvo. Comentam-se a
seguir trechos dessa resposta.
Ulysses iniciou seu pronunciamento indicando que nos 18 meses de
trabalho da ANC as portas do Congresso Nacional estiveram abertas para que as
diversas foras polticas da sociedade apresentassem, democraticamente, seus
pontos de vista e interferissem na lavratura do texto constitucional.
12

Em seguida, Ulysses Guimares ressaltou que o projeto submetido ao 2
turno era longo, contemplando 321 artigos versando matria complexa e tantas
vezes controvertida. Dessa forma, inevitavelmente abriga imperfeies,
previamente previstas com a instituio, de um 2 turno revisionista e pelo nmero
de emendas e destaques apresentados. Existem, reconheo, vamos corrigi-las.
Entretanto, advertiu que, mesmo com as inevitveis imperfeies, temos
muito mais do que nos orgulhar do que nos arrependermos da Constituio que
escrevemos. O presidente da ANC enalteceu o texto constitucional pela sua
coragem em inovar, a comear pela arquitetura original de sua confeco,

Executivo considerava inconvenientes estavam presentes desde o incio da ANC, no tendo faltado tempo
nem possibilidades para proporem-se mudanas construtivas, nesse longo perodo. Essa mudana no
ocorreu porque faltou competncia ao governo, afirmou Serra. Segundo porque, na verdade, uma das
principais causas dos problemas de despesas que o governo apontava havia sido a atuao do prprio governo
na Constituinte. Dada a sua obsesso cega pelo mandato de cinco anos, o governo sempre evitou atuar de
forma definida, responsvel e prtica nas questes sobre finanas pblicas. Nesse empenho, continuou o
deputado Serra, acabou forjando a coalizo de um setor da Constituinte cuja taxa de populismo e viso
clientelstica do processo poltico bem mais elevada do que a da mdia do plenrio. Em sntese, o objetivo
do governo era desprestigiar a Constituinte aos olhos da opinio pblica, procurando transferir-lhe a culpa
pelo desastroso quadro poltico e econmico atual. Quadro, diga-se de passagem, cuja moldura e contedo,
encontra no Poder Executivo o principal fator responsvel (Jos Serra. Transferncia de culpa. Folha de
S.Paulo, 26/7/1988).
11
Ulysses Guimares (Discurso). Esta constituio ter cheiro de amanh, no de mofo. Folha de S.Paulo,
28/7/1989.
12
De acordo com Ulysses: Quando iniciamos a votao do 2 turno do projeto da futura Constituio,
testemunho o trabalho competente e responsvel dos constituintes nas subcomisses, comisses temticas,
comisso de sistematizao e no plenrio. 39.000 emendas estudadas e apresentadas documentam esse
extraordinrio esforo e o empenho posto pelos constituintes em contribuir conscienciosamente para a
qualidade do texto. Foi longa a travessia de dezoito meses. Cerca de 5.400.000 pessoas livremente
ingressaram no edifcio do Congresso Nacional. [E finalizou de forma contundente:] Quem leva, sem
discriminao, contribuio ou crtica a fazer, puderam ou podem, tempestivamente faz-lo. As portas
estavam e continuam abertas: s transp-las.


338

rompendo padres valetudinrios e enfrentando a rotina e o status quo. Em
seguida arrematou com contundncia:
No ouvimos o establishment, encarnado no Velho do Restelo, conclamando, na praia da
partida, Vasco da Gama, Pedro lvares Cabral e Cames para permanecerem em casa,
saboreando bacalhau e caldo verde, ao invs da aventura das ndias, no Brasil e dos Lusadas, e
amaldioando o primeiro que no mundo, Nas ondas vela ps em seco lenho. Esta Constituio
ter cheiro de amanh, no de mofo.
Ulysses reportou-se a um conjunto de aspectos inaugurais do texto que
seria submetido ao crivo da reviso constituinte. Destacou, em primeiro lugar, a
soberania popular, ampliada pela Constituio.
13
Em segundo lugar, enalteceu o
restabelecimento da Federao propiciada pela Reforma Tributria, um dos focos
da crtica de Sarney.
14
Em terceiro lugar, sublinhou o progresso que representava
a seguridade social, outro foco central do desgoverno exaltado por Sarney.
15
Em
seguida, Ulysses concluiu seu discurso fulminando, magistralmente, a tese do
desgoverno, decantada pela cpula governista:
Senhores constituintes: a Constituio, com as correes que faremos, ser a guardi da
governabilidade. A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena
inassistida, so ingovernveis. A injustia social a negao do governo e a condenao do
governo. A boca dos constituintes de 1987-1988 soprou o hlito oxigenado da governabilidade pela
transferncia e distribuio de recursos viveis para os muncipes, os securitrios, o ensino, os

13
Esse ponto foi assinalado pelo presidente da ANC nos seguintes termos: A soberania popular, sem
intermediao, poder decidir de seus destinos, os cidados apresentaro propostas de lei, portanto tero a
iniciativa congressual, e tambm os cidados podero rejeitar projetos aprovados pela Cmara dos Deputados
e pelo Senado Federal, portanto, propem e vetam. Poucas constituies no mundo democrtico tm essa
presena direta e atuante da sociedade na elaborao dos preceitos de imprio em seu ordenamento jurdico. O
Brasil ser, assim, uma Repblica representativa e participava. Teremos a convivncia e a fiscalizao de
mandatos e mandatrios a servio da sociedade.
14
O avano decorrente do restabelecimento da Federao foi decantado da seguinte forma: Aps quase 500
anos, o projeto redime a geografia do Brasil. Nossa geografia violentada pela concentrao nacional de
rendas e de competncia, nossa geografia regional e local, com municpios maiores do que muitos pases. As
urnas do votos para os governadores e prefeitos administrarem, mas s a autntica federao d o dinheiro
para que tais governos dem respostas s necessidades localizadas. Federao governo junto com o homem,
no o homem correndo atrs do governo estadual ou de Braslia, freqentemente longnquo e indiferente. Esta
alforria, do homem e de seus governantes, foi decretada pela transferncia de 47% dos recursos da Unio para
os estados e municpios, 21,05% aqueles e 22,05% para estes. Se no tivssemos feito mais nada, s com isso
teremos feito muito. Cooperaes para reverso da instvel e injusta pirmide social brasileira de 130 milhes
de brasileiros carentes na base projetada para o ar e apoiada em seu vrtice em Braslia, onde esto os
recursos.
15
Ulysses Guimares referiu-se conquista da seguridade social com as seguintes palavras: Com os
hodiernos conceitos de seguridade, estamos entre os sete pases que a adotam, instituindo a universalidade dos
beneficirios, mesmo aos que comprovadamente no possam contribuir. Como governar encurtar distncias,
diminuir-se pela equivalncia a separao entre o trabalhador rural, com oito benefcios, e o urbano, com 32.
Quanto aos onze milhes de aposentados, foi-lhes garantido o valor real dos proventos atravs do tempo, para
que no sejam destroados pela inflao, como hoje ocorre, ocasionando a humilhao, o desespero e a
morte.


339

aposentados. Repito: esta ser a Constituio Cidad, porque recuperar como cidados milhes
de brasileiros. Cidado o usurio de bens e servios do desenvolvimento. Isso hoje no acontece
com milhes de brasileiros segregados nos guetos da perseguio social. Esta Constituio, o
povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no ficar como bela esttua inacabada, mutilada ou
profanada. O povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo. Viva a Constituio de 1988!
Viva a vida que ela vai defender e semear!
O discurso de Sarney provocou a imediata demisso do ministro da
Previdncia e Assistncia Social, Renato Archer.
Antes do pronunciamento, Archer havia encaminhado ao presidente da
Repblica e s lideranas polticas na Constituinte um documento no qual
esclarecia que as decises tomadas pelos parlamentares no captulo da
seguridade social no eram catastrficas como estava sendo colocado.
O documento demonstrava o equilbrio financeiro do novo sistema, com
base em clculos e projees elaborados por tcnicos do MPAS. Segundo o
ministro, a previdncia seria capaz de suportar a elevao dos gastos com os
benefcios, uma vez que, em contrapartida, a prpria ANC havia assegurado
fontes de financiamento compatveis que formavam o Oramento da Seguridade
Social.
16

Alm disso, Archer informou que a Constituinte ainda iria votar duas
emendas que eram do interesse do MPAS e que poderiam aliviar o impacto dos
custos criados pela nova Carta. Uma delas, de autoria do senador Almir Gabriel
(PMDB-PA), acabaria com a aposentadoria por tempo de servio, mantendo
apenas a por idade e por invalidez.
17

Todavia, afirmou Archer, ignorando seus estudos, Sarney divulgou
estimativas exageradas do dficit da previdncia. Seu pedido de demisso
decorreu, assim, do pronunciamento equivocado que o presidente Jos Sarney
fez.
18
Segundo o ministro demissionrio, o presidente Sarney somou as parcelas
referentes ao dficit acumulado de trs anos e deu o resultado como o verdadeiro
impacto da nova Carta sobre a Previdncia social. Os nmeros que Sarney usou

16
Cf. Previdncia pode suportar a elevao dos custos, diz Archer. Gazeta Mercantil. 22/7/1988. A posio do
ministro da Previdncia, no entanto, foi prontamente contestada pelo lder do PFL, Jos Loureno. Renato
Archer sair do governo quando acabar de quebrar a Previdncia e isso no vai demorar, afirmou o deputado.
Para consolidar a previso, o deputado revelou sua fonte: Quem me disse que o buraco da previdncia de
1,8% do PIB foi o ministro Joo Batista de Abreu, que tambm do PMDB (Para Archer no h risco de
catstrofe. O Estado de S.Paulo, 22/7/1988).
17
Cf.Previdncia pode suportar a elevao dos custos, diz Archer. Gazeta Mercantil. 22/7/1988.
18
Nas palavras de Renato Archer: A viso do presidente das dificuldades que teria a previdncia com a nova
Constituio era diferente da minha. (...) Eu entendia que no haveria dificuldades, mesmo porque
acompanhei a Constituinte caso a caso. J o presidente no teve tempo para fazer este acompanhamento
(Archer acha equivocado discurso do presidente. Gazeta Mercantil. 29/7/1988).


340

foram extrados do estudo enviado pelo prprio Archer ao Palcio do Planalto e s
lideranas partidrias.
19

2 DESORGANIZAO BUROCRTICA E ORAMENTRIA
A segunda manobra das foras conservadoras visando a impedir a
consumao dos novos direitos constitucionais comeou a ser preparada
simultaneamente fase final da ANC e foi implementada imediatamente aps a
promulgao da Constituio de 1988.
Em meados de 1988, a rea econmica do governo deflagrou duas
estratgias sucessivas e complementares. A primeira, conhecida como operao
desmonte, visava a ajustar as finanas pblicas s mudanas do texto
constitucional. Implementada na elaborao da proposta oramentria para 1989,
consistiu em suprimir despesas de uma infinidade de programas at ento de
responsabilidade da Unio, afetando, especialmente, a rea social.
A segunda, conhecida como operao rescaldo, era complementar
anterior e visava a desativar estruturas burocrticas federais. Seu objetivo era
reformar a administrao federal extinguindo estruturas burocrticas. Essa
estratgia foi implementada no bojo do Plano Vero, ltima explicitada tentativa
de estabilizao econmica, em janeiro de 1989.
2.1 A OPERAO DESMONTE
O texto Constitucional que estava sendo delineado, penalizaria duplamente
as finanas do governo federal: a Reforma Tributria, que transferiria parcelas das
receitas prprias da Unio para Estados e municpios; e alguns dos dispositivos
implicariam aumento de encargos do governo federal, sendo que, na rea social,
um dos aumentos mais significativos dizia respeito aos novos direitos
previdencirios. Essas restries financeiras mobilizaram a rea econmica do
governo em torno de uma estratgia de ajustamento.
Essa adequao tambm era conseqncia dos compromissos assumidos
pelo governo federal junto aos credores externos e com o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), no acordo de reestruturao da dvida externa, cujas
negociaes iniciaram-se em setembro de 1987 e foram concludas no incio de
novembro do ano seguinte.
20


19
Voc no pode somar os nmeros de 1988, 1989 e 1990 para obter um resultado, frisou o ex-ministro.
Foi um exemplo que oferecemos ao presidente que acabou gerando este equvoco (Archer acha
equivocado discurso do presidente. Gazeta Mercantil. 29/7/1988).
20
Em meados de novembro de 1988, o ento ministro da Fazenda, Malson da Nbrega, em artigo publicado
na imprensa, destacava a importncia desse acordo, nos seguintes termos: Os entendimentos concludos com
os bancos, o FMI e o Clube de Paris so fundamentais para essa nova etapa. O Brasil no poderia pleitear,
como est fazendo, um aumento dos emprstimos dos organismos financeiros multilaterais, nem uma
retomada dos financiamentos das agncias de crdito exportao (...), no fosse a normalizao das relaes


341

Esse acordo impunha um ajuste fiscal a ser iniciado j em 1989, quando o
dficit pblico federal deveria ser inferior a 2% do PIB. Ele s foi concretizado
depois de a rea econmica ter encaminhado para o Congresso Nacional a
proposta oramentria para 1989, seguindo risca os compromissos acertados.
evidente que esse ajuste contrapunha-se ao novo texto constitucional, em fase
final de lapidao.
Com esse pano de fundo, sero reconstitudos, a seguir, alguns momentos
do debate que foi travado em torno da elaborao da proposta oramentria para
1989, que refletiram as tenses entre o acordo com o FMI e as decises da ANC.
Veremos que, no final, os compromissos com o FMI prevaleceram ante a
Constituio da Repblica recm- promulgada.
Em meados de 1988, a rea econmica do governo instituiu grupos de
trabalho com o objetivo de preparar estudos de readaptao oramentria, tendo
em vista a reduo das receitas correntes lquidas da Unio (receita tributria mais
contribuies menos transferncias realizadas para estados e municpios) com a
nova partilha de tributos entre Unio, estados e municpios, que estava em vias de
ser consagrada na Constituinte. Alguns desses grupos avaliavam os impactos das
mudanas constitucionais sobre o financiamento do gasto social.
Com base nesses estudos, a proposta oramentria foi sendo orientada
pela chamada operao desmonte, que visava a promover uma limpeza de
programas do governo federal. Esse ambicioso projeto de enxugamento da
mquina estatal pretendia transferir para os estados e municpios uma infinidade
de programas at ento de responsabilidade da Unio. Alm disso, visava a fundir
ministrios, eliminar rgos, empresas e entidades estatais e rever incentivos
fiscais e subsdios.
21

Os estudos da Seplan teriam como objetivo redesenhar o tamanho da
mquina estatal e redefinir o papel do Estado. Como informa a nota tcnica da
Seplan, a inteno da equipe econmica era aproveitar as dificuldades da hora
presente para construir um novo papel para o Estado e uma nova agenda de
intervenes pblicas, que se orientem pela modernidade, eficincia e justia.
Nesse contexto, a operao desmonte seria um projeto maior do que a reviso

com a comunidade financeira internacional. Tampouco teria condies de buscar a reduo do estoque da
dvida ou do seu servio. (...) O acordo elimina uma rea de incertezas sobre a economia nacional, traz um
alvio para o servio da dvida e j antecipa algumas das caractersticas da nova etapa, que ser a da reduo
da dvida. Para chegarmos l, no precisamos de solues miraculosas, muito menos de empreendimentos
aventureiros. Precisamos, sim, restaurar a confiana da sociedade na economia do pas e prosseguir com
realismo, firmeza e determinao o caminho que foi iniciado com as negociaes que acabamos de concluir
(Malson da Nbrega. Dvida externa, nova etapa. Folha de S.Paulo, 20/11/1988).
21
Em agosto de 1988, foi divulgada nota tcnica da Seplan-PR que afirmava, textualmente: indiscutvel
que a proposta de cortes traz implcita a sugesto de uma reforma administrativa, porquanto ministrios,
rgos e entidades pblicas devero ficar profundamente esvaziados (Proposta para oramento de 89 elimina
dficit da Unio. Gazeta Mercantil. 5/8/1988).


342

de receitas e funes do oramento da Unio, em decorrncia das atribuies da
nova Constituio.
22

Nesse sentido, a primeira verso do Oramento Geral da Unio (OGU) para
1989 foi encaminhada ao Congresso Nacional no final de agosto. Na
oportunidade, o ministro do Planejamento, Joo Batista de Abreu, ressaltou que a
proposta redefinia o novo perfil do federalismo. Segundo o ministro, ao Estado
cabero as funes de segurana nacional e externa, diplomacia, justia e cincia
e tecnologia. Segundo Abreu, pretendemos, com esse novo oramento, emitir a
nova vocao do Estado, a partir de agora.
Essa justificativa foi utilizada para preservar os gastos dos ministrios
militares e do Conselho de Segurana Nacional, bem como cortar os gastos
sociais. Segundo Abreu, tais cortes decorriam da nova partilha de recursos entre
Unio, estados e municpios, aprovada pela Constituinte, que resultaram na
transferncia das funes sociais para a alada dos governos estaduais e
municipais.
23

A proposta de OGU para 1989 previa um dficit operacional do governo
federal da ordem de 1,2% do PIB, acertado com o FMI. As primeiras projees
indicavam um dficit de 5,1% do PIB. A reduo seria obtida mediante cortes nos
oramentos ministeriais, transferncia de encargos a estados e municpios,
elevao da carga tributria sobre as empresas e reduo de subsdios. De
acordo com o ministro do Planejamento, no ltimo trimestre a Seplan e o
ministrio da Fazenda se empenhariam para cumprir a meta com o FMI, sobretudo
cortando mais despesas.
24
Como o prprio ministro do Planejamento reconheceu,
a drstica reduo de despesas deixaria alguns ministrios depenados, dispondo
de recursos apenas para o pagamento de despesas de pessoal e outros custeios
Esse fato provocou a reao estril de muitos ministros setoriais.
25
A revolta
dos governadores tambm foi imediata, uma vez que grande parcela do ajuste
imposto pela operao desmonte recaa sobre os governos estaduais.
26
O

22
Cf. Proposta para o oramento de 89 elimina o dficit da Unio. Gazeta Mercantil. 5/8/1988.
23
Cf. Inteno foi definir a vocao do estado. Gazeta Mercantil. 1/9/1988.
24
Segundo Abreu, nesse esforo de buscar o equivalente a 1,25% do PIB de recursos, aumento de impostos,
fora os j aprovados at ontem, ser o nosso ltimo recurso (Inteno foi definir vocao do Estado. Gazeta
Mercantil. 1/9/1988).
25
Por exemplo, um dos mais afetados foi o ministro da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MDU),
Prisco Vianna. O MDU havia feito uma proposta de Cz$ 121 bilhes, e a Seplan, na operao desmonte,
reduziu essa verba para Cz$ 8 bilhes. Cortaram quase tudo, reclamou o ministro (Ministrios revem
projetos e comeam a adaptar-se operao-desmonte. Folha de S.Paulo, 25/8/1988).
26
No final de setembro, o governador Newton Cardoso, de Minas, publicou um artigo na imprensa
denunciando a operao desmonte. Cardoso procurava alertar a sociedade e, em particular, os Constituintes,
que o esforo para tornar o Estado brasileiro mais democrtico corria o risco de se perder devido a uma
manobra sutil, embutida na operao desmonte, mas com efeito devastador: A proposta oramentria
para 1989 o meio quase perfeito que a Unio encontrou para tornar sem qualquer efeito prtico o avano


343

principal foco da ira dos governadores era a rolagem da dvida externa dos
estados e dos municpios com o aval da Unio. O OGU obrigava esses entes
federativos a pagar, em 1989, 25% do estoque das dvidas externas refinanciadas
atravs do Aviso MF-09/85, que totalizava cerca de US$ 3 bilhes. A maior parte
dessas dvidas estaria na fase de carncia e, ao entrar no perodo de pagamento,
seriam diludas em at sete anos.
Estabeleceu-se uma espcie de cabo de guerra entre a rea econmica
do governo federal, de um lado, e governadores e parlamentares, de outro.
27
Os
governadores, por meio de suas bancadas, pressionavam os membros da
Comisso Mista de Oramento do Congresso.
O Executivo federal, para tentar anular o apoio dos parlamentares posio
dos governadores, enviou duas novas propostas oramentrias ao Congresso
Nacional, a primeira no dia 18/11 (substituindo a enviada em 29/8) e a segunda no
final de novembro (substituindo a enviada no dia 18).
Posteriormente, o governo decidiu enviar uma terceira mensagem, por uma
questo tcnica: a mensagem anterior foi considerada pelo Senado como uma
Emenda, o que permitiria aos parlamentares alterar receitas e despesas do OGU.
A novidade da ltima proposta era a reduo do dficit operacional do oramento
federal de 1,2% para 0,1% do PIB.

democrtico que, atravs da Constituinte, pretendeu-se alcanar com a Reforma Tributria. A manobra sutil,
mas seu efeito simples e devastador. A Unio continuar de tal forma poderosa e os estados e municpios
to sufocados financeiramente que o conhecido pires na mo tornar a todos dceis s vontades de Braslia.
Partidos polticos, correntes de opinio, lideranas, nada disso ter a menor importncia. A dependncia
financeira colocar, novamente, todos de joelhos ante o poder central. simples. A Unio est pretendendo
transferir aos Estados e Municpios mais obrigaes e menos recursos. Mais do que isso. Est obrigando os
Estados a um esforo que, de modo geral, eles fizeram. E pretendo que os estados honrem compromissos em
prazos que a prpria Unio nunca aceitou cumprir, tendo chegado at mesmo moratria no exterior. Por
fim, advertiu: Que no se manipule desta feita a opinio pblica, associando-se a defesa dos legtimos
interesses dos estados, por parte de seus administradores, com o j tradicional esteretipo dos viles
gastadores. J tem sido suficientemente injusta a enorme propaganda divulgada atravs da mdia nacional de
que os estados e municpios estaro nadando em dinheiro aps implantada a Reforma Tributria, argumento
esse que tem dado respaldo operao desmonte e transferncia aos estados e municpios, de forma
unilateral de encargos at ento custados pela Unio. De fato, a Unio no mais contar com certo volume de
recursos e necessita reduzir seus gastos. Mas ningum pode afirmar com absoluta segurana que os estados e
municpios passaro simultaneamente, a contar com igual volume de receita (Newton Cardoso. A face oculta
do desmonte. Folha de S.Paulo, 25/9/1988).
27
Nesta poca, o governador Newton Cardoso procurou o deputado Ulysses Guimares, presidente da
Cmara dos Deputados, e entregou um documento sobre as conseqncias do ajuste sobre as finanas de
Minas Gerais. Isso no pode ficar e no vai ficar assim, respondeu Ulysses a Newton Cardoso, anunciando
que iria levar o documento ao presidente da Comisso Mista de Oramento do Congresso, deputado Cid
Carvalho (PMDB-MA). Na oportunidade Ulysses constatou que o governo federal est criando uma situao
de ingovernabilidade para os estados, porque eles no tm condies de fazer este desempenho. Alm do
mais, prosseguiu Ulysses, foi criada uma regra para a Unio, que pode escalonar sua prpria dvida externa,
e outra para os governadores, que tero que pag-la de uma s vez. O PMDB no pode admitir que isso
acontea, acrescentou (Ulysses apia os governadores na campanha contra operao desmonte (Ricardo
Amaral, Folha de S.Paulo, 19/9/1988).


344

O envio dessas propostas criou um impasse jurdico e um novo confronto,
agora entre o Executivo e o Congresso. O Executivo entendia que os dois ltimos
projetos enviados substituam o primeiro. Os parlamentares trataram as propostas
posteriores como Emendas inicial, e continuaram trabalhando sobre o primeiro
texto.
28

O jogo de brao foi vencido, num primeiro momento, pela Comisso Mista
do Oramento, cujo projeto no sofreu alterao ou questionamento na discusso
em Plenrio. No incio de dezembro de 1988, o Congresso aprovou atravs de
voto simblico o OGU de 1989, em uma votao, que durou apenas dois
minutos. A aprovao do Oramento por voto simblico era artifcio utilizado
sempre que houvesse falta de parlamentares no Plenrio (na ocasio, havia
menos de 40 presentes).
Como represlia, o presidente Sarney vetou mais de 20% dos gastos totais
previstos no OGU aprovado pelo Congresso. Os vetos atingiram uma infinidade de
programas e projetos, a maior parte dos ministrios sociais.
Com isso, prevaleceu o ajuste fiscal defendido pela rea econmica e
acertado com o FMI. O cumprimento desse acordo praticamente inviabilizaria a
implementao dos novos dispositivos constitucionais, previstos para iniciarem-se
em 1989. Assim, entre o FMI e a Constituio da Repblica, a cpula do governo
preferiu o primeiro. Em assim sendo, alm da no-implementao dos novos
direitos sociais, o governo federal, de forma abrupta e no planejada, subitamente
lavou as mos quanto sua responsabilidade financeira em uma srie de
programas que vinha gerindo de forma centralizada, h 20 anos, gerando um
grave cenrio de indefinies e descontinuidade.
29

2.2 A OPERAO RESCALDO

28
O presidente da Comisso Mista do Oramento, deputado Cid Carvalho (PMDB-MA), afirmou imprensa
que o governo s poderia ter substitudo a proposta inicial antes de 31/8, ltimo dia para sua apresentao. O
senador Humberto Lucena (PMDB-PB), presidente do Senado, levantou uma dificuldade adicional. Segundo
ele, se o primeiro documento fosse substitudo, seria preciso reabrir o prazo de 20 dias para apresentao de
emendas dos parlamentares, o que inviabilizaria a votao final at o dia 15/12. Na comisso, alegava-se que
esse era justamente o objetivo do governo: evitar que emendas alterassem a previso de receita com o
pagamento das dvidas dos estados. O consultor-geral da Repblica, Saulo Ramos, advertiu que, caso no
houvesse entendimento com os parlamentares, o governo enviaria um quarto projeto ao Congresso, no
descartando, inclusive, a possibilidade de o governo ficar sem oramento. Na Argentina, o Alfonsin governa
h trs anos sem Oramento, alfinetou (Josias de Souza. Planalto negocia acordo, mas j se prepara para
confronto no oramento. Folha de S.Paulo, 3/12/1988).
29
Como exemplo, observe-se que, em meados de 1989, o Programa Nacional de Controle das Doenas
Endmicas (malria, febre amarela, esquistossomose e mal de Chagas) estava praticamente paralisado, j que
mais de 60% de sua dotao foi gasta s com o pagamento de pessoal. O oramento destinado distribuio
de remdios da Central de Medicamentos, do ministrio da Sade (mantenedora das chamadas farmcias
bsicas, que forneciam gratuitamente 44 tipos de remdios populao de baixa renda), foi reduzido de 60
bilhes para 14 bilhes de cruzados. Da mesma forma, o Programa Nacional da Merenda Escolar (que
beneficiava cerca de 40 milhes de crianas) foi suspenso em maio de 1989, porque os recursos reservados no
OGU acabaram em abril (Pouco pelo social. Veja, 6/7/1989).


345

Desde o final de 1988, a rea econmica do governo federal preparava a
segunda fase da operao desmonte conhecida como operao rescaldo ,
complementar anterior, mas baseada em uma desativao de estruturas
burocrticas federais. Dizia-se poca que seu objetivo seria eliminar do
organograma da administrao federal algumas dezenas de rgos pblicos e
desestimular a permanncia de funcionrios pblicos.
O desmonte da burocracia federal veio no bojo do ltimo plano de
estabilizao econmica de Sarney, o Plano Vero explicitado no incio de 1989.
O conjunto de aes implementadas de duas naturezas. Em primeiro lugar,
medidas tpicas dos planos de estabilizao heterodoxos (instituio de nova
moeda, congelamento de preos, regras para a desindexao da economia etc.).
Em segundo lugar, uma reforma administrativa com dois componentes. De
um lado, medidas que abriam caminhos para a privatizao de empresas estatais,
seguindo o acordo com o FMI.
30
De outro lado, o enxugamento da mquina
federal, com a extino de ministrios e de uma diversidade de rgos, dentre
autarquias, fundaes e conselhos.
31

Da perspectiva deste trabalho, a operao rescaldo afetou,
especialmente, a Reforma Agrria, as polticas urbanas (habitao, saneamento,
transporte pblico) e o controle sobre os recursos do Oramento da Seguridade
Social, com graves conseqncias para o financiamento das polticas de
previdncia social, assistncia social e sade. Vejamos esses pontos com mais
detalhe.

30
Duas Medidas Provisrias (MP) apontavam nesse sentido: a MP n. 25, que dispunha sobre a sucesso de
empresas estatais, no caso de sua dissoluo ou extino; e a MP n. 26, que autorizava a privatizao das
empresas estatais.
31
Essa diretriz foi objeto dos seguintes dispositivos: a) MP n. 27: extinguia vrios conselhos da administrao
federal e eliminava os cargos em comisso do servio pblico; b) MP n. 28: extinguia a Superintendncia da
Borracha, a Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Sul, a Fundao Projeto Rondon, a Fundao
Petrnio Portella e o Instituto de Desenvolvimento Florestal; c) MP n. 29: dispunha sobre a nova organizao
da Presidncia da Repblica e dos ministrios, com destaque para a extino do ministrio da Habitao e do
Bem-Estar Social e do ministrio da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio (Mirad); d) MP n. 33: exonerava
ou dispensava, a partir de 1/3/1989, os servidores da administrao federal (direta, indireta e fundacional) e
dos extintos territrios federais, admitidos sem concurso pblico, que ainda no tivessem adquirido
estabilidade no emprego, nos termos da Constituio de 1988; e) MP n. 34: dispunha sobre a extino da
Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema) e a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e
da criao do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, que absorveria as
atividades desses rgos extintos; e f) Decreto n. 97.455: dispunha sobre a extino e a dissoluo de
entidades da administrao federal, sobre a alienao da participao acionria da Unio num conjunto de
empresas, com destaque para a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), a Empresa Brasileira de
Assistncia Tcnica e de Extenso Rural (Embrater) e a Empresa Brasileira de Planejamento dos Transportes
(Geipot). Alm disso, esse instrumento determinou a alienao, total ou parcial, das aes representativas da
participao da Unio no capital das seguintes sociedades de economia mista, vinculadas ao ministrio dos
Transportes, ministrio do Interior e ministrio das Minas e Energia: Empresa de Navegao da Amaznia
S/A (Enasa); Companhia de Navegao de So Francisco S/A (Franave); Servio de Navegao da Bacia do
Prata S/A (SNBP); Companhia de Navegao Lloyd Brasileiro (Lloydbras); Companhia Siderrgica da
Amazonas (Siderama); Companhia Auxiliar de Empresas Eltricas Brasileiras (Caeeb).


346

Extino do Mirad
A Medida Provisria n. 29/89, extinguiu o Ministrio da Reforma e do
Desenvolvimento Agrrio (Mirad) e repassou ao ministrio da Agricultura a
competncia pela Reforma Agrria. Como analisei no captulo anterior, essa
medida enterrou de vez os propsitos de fazer-se a Reforma Agrria e consagrou
a inteno dos conservadores de tratar a Reforma Agrria como um captulo da
poltica agrcola. Esse foi o desfecho de um movimento de capitulao que teve
incio em meados de 1985. Um dos passos que haviam sido dados nessa direo
foi a extino do Incra, em 1987. Agora, com a extino do Mirad, foram
desmontadas as estruturas operacionais que poderiam ajudar a disciplinar o
processo de redistribuio fundiria.
32

Desmonte das Polticas Urbanas
A Medida Provisria n. 29/89, tambm extinguiu o Ministrio da Habitao e
do Bem-Estar Social, afetando as polticas de habitao e de saneamento bsico.
Esse dispositivo transferiu a CEF e as atividades relacionadas ao SFH e ao SFS
para o ministrio da Fazenda; e a Sehac foi vinculada ao MPAS. Como mostrei no
captulo anterior, as operaes desmonte e rescaldo foram os passos
derradeiros de um longo processo de desorganizao institucional e financeira,
intensificado a partir de 1986 com a extino do BNH. Desde ento, assistiu-se a
um progressivo definhamento da capacidade do setor pblico para formular e
implantar polticas nos setores da habitao e do saneamento.
Processo semelhante ocorreu no setor de transporte pblico urbano. A
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) tambm foi extinta no bojo da
operao rescaldo.
33
Com isso, a questo do transporte pblico urbano deixou
novamente de fazer parte da agenda do governo federal; e paradoxalmente, em
um pas onde mais de 80% da populao vive nas cidades.
O desmonte do transporte pblico teve continuidade com outro projeto de
lei do governo federal encaminhado ao Congresso Nacional em dezembro de
1988, que autorizava a Unio a proceder transferncia para os governos
estaduais dos sistemas regionais da Companhia Brasileira de Trens Urbanos
(CBTU).
34


32
importante salientar que, em 30/3/1989, o Decreto-lei n. 2.362/87 foi revogado por um Decreto de
iniciativa do Congresso Nacional, que restabeleceu o Incra. Essa medida foi resultado de ampla mobilizao
dos funcionrios do rgo e militantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Cerca de
300 parlamentares revogaram o decreto-lei que extinguira o rgo; com essa medida e a extino do Mirad, o
Incra passou a ser vinculado ao ministrio da Agricultura.
33
Decreto n. 97.455 de 15/1/1989.
34
Mensagem n. 524/88 e Projeto de Lei n. 1.391/88.


347

Captura dos Recursos do Oramento da Seguridade Social
Contrariando a Constituio recm promulgada, a operao rescaldo
determinou que a gesto dos mecanismos de financiamento da previdncia social
fosse transferida para o ministrio da Fazenda.
35
A MP n.30 determinou que o
Iapas rgo arrecadador de fundos para a previdncia social fosse transferido
para a rbita do ministrio da Fazenda. As receitas de qualquer natureza do
Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), foram recolhidas
ao Tesouro Nacional, em conta do Oramento da Seguridade Social. O mesmo
ocorreu com o Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS).
Alm da previdncia social, essa medida tambm afetou o financiamento
dos setores da sade e da assistncia social, que compem a seguridade social,
recm introduzida pela Constituio de 1988.
36
Em todos esses casos, a deciso
do governo caminhava, flagrantemente, na direo oposta ditada pela Constituio
de 1988, recm promulgada. Por ser inconstitucional, ela foi recebida com revolta
pelas foras polticas que lutaram na ANC pelas mudanas nesses setores.
37

Em suma, meu objetivo foi assinalar que as operaes desmonte e
rescaldo foram duas faces de um mesmo expediente previsto na estratgia da
base governista para tornar natimorto o Estado Social esboado pela Carta de
1988, quando ele ainda estava sendo concebido, mas j era possvel visualizar
alguns de seus contornos repulsivos aos olhos da elite.

35
Medida Provisria n. 30 (15/1/1989)
36
Aps a deflagrao da operao rescaldo, teve incio um novo jogo de braos entre o Executivo e o
Congresso, em torno da chancela das Medidas Provisrias editadas pelo governo. No cabe aqui analisar esse
longo e montono processo. Como se sabe, no sendo autorizadas pelo Congresso no prazo de 30 dias, as MP
seriam rejeitadas por decurso de prazo. Nesse sentido, ao longo de 1989, assistiu-se a uma recorrente reedio
do bloco de medidas, gerando novos prazos constitucionais para o Legislativo votar a matria.
37
O senador Almir Gabriel (PMDB-PA), autor do projeto da seguridade social da nova Constituio, por
exemplo, criticou duramente a transferncia do Iapas para o ministrio da Fazenda, que teria sido fruto da
total incompetncia, irracionalidade e viso medocre do governo no trato das questes sociais. Acusando o
governo de completa irresponsabilidade administrativa, o senador advertiu que a MP n. 30 era
inconstitucional: Espero que o Congresso Nacional tenha bom senso suficiente para rejeit-la, porque os
recursos administrados pelo Iapas so provenientes das contribuies dos trabalhadores para custear
aposentadorias e sade. Na opinio de Almir Gabriel, o Iapas na Fazenda seria um desastre total.
Antevendo os fatos, o senador no tinha dvidas de que os recursos da Previdncia seriam utilizados para
tapar o buraco do dficit pblico. E acreditava que a medida, sob o argumento de melhorar a eficincia da
mquina de arrecadao, no tinha outra finalidade seno a de aumentar a capacidade de negociao da dvida
externa. A inconstitucionalidade da medida era patente, na medida em que, segundo explicou, a Constituio
tornava bem clara a separao dos recursos provenientes das contribuies e os novos impostos resultantes
das taxaes sobre o lucro lquido das empresas e bancos. Por isso, no via nenhum amparo jurdico ou
constitucional para a transferncia, tentada h mais de 25 anos pelo governo (Senador condena a mudana do
Iapas. O Estado de S.Paulo, 14/1/1989). A mesma reao teve o Conselho Nacional de Secretrios de Sade
(Conass), que imediatamente lanou manifesto contundente em oposio medida (Secretrios de sade
rejeitam o Choque Vero. Folha de S.Paulo, 21/1/1989).


348

3 DESFIGURAO DA CONSTITUIO NA REGULAMENTAO
COMPLEMENTAR
A terceira manobra das foras conservadoras visando a impedir a
consumao dos novos direitos constitucionais deu-se no crepsculo do governo
Sarney. O ardil refletia bem claramente o modo de agir da velha base poltica da
ditadura, ainda bem ativo, e que, impunemente, prosseguiu descumprindo a
Constituio da Repblica recm-promulgada. Agora, o objetivo era desfigurar ou
retardar a efetivao dos novos direitos constitucionais na etapa da
regulamentao complementar, entre outubro de 1988 e maro de 1990.
A tese do pas ingovernvel foi revigorada e serviu de amlgama dos
argumentos utilizados pelos segmentos retrgrados, cujos privilgios haviam sido
arranhados pela nova Constituio. Capitaneadas pela presidncia da Repblica e
respaldadas pelo discurso tcnico dos burocratas domesticados, essas foras
polticas escancaram o antagonismo das suas posies face ao texto construdo
democraticamente. Numa derradeira tentativa para preservar seus interesses
arraigados, traaram uma rota de ardis, visando a impedir a consumao dos
novos direitos sociais, mesmo se para tanto fosse necessrio jogar no lixo a
Constituio recm promulgada. Isso foi feito, onde e quando pareceu necessrio,
e impunemente.
Diversas manobras foram utilizadas com o propsito de retardar a
efetivao desses direitos e desvirtuar o esprito de alguns determinados
dispositivos, embaraando o processo de regulamentao da legislao
constitucional complementar. Nesse arsenal de manobras, destaca-se o
intencional descumprimento dos prazos constitucionais, visando a desfigurar ou
postergar, ganhar tempo at o prximo governo, que tomaria posse em maro de
1990.
O Congresso Nacional, por sua vez, encontrava-se, por um lado, amarrado
pelas artimanhas do Executivo e, em especial, da sua rea econmica, que
sempre esgrimia argumentos tcnicos acerca da inviabilidade financeira das
propostas parlamentares de regulamentao da legislao constitucional
complementar; e, por outro, absorvido pelo processo eleitoral em curso no ano de
1989. Como se sabe, nesse ano, alm da renovao do Congresso, ocorreu a
primeira eleio direta Presidncia da Repblica, depois de quase trs dcadas.
Como conseqncia, entre outubro de 1988 e maro de 1990, emergiu um
quadro jurdico e institucional catico e incerto no campo dos direitos sociais.
A seguir, aponto a especificidade desse processo e os efeitos que teve na
regulamentao da legislao constitucional complementar referente aos
seguintes segmentos da rea social:
Seguridade Social;


349

Oramento da Seguridade Social;
Plano de Custeio e de Benefcios da Previdncia Social
Regulamentao do Seguro-desemprego;
Lei Orgnica da Sade;
Lei Orgnica da Assistncia Social;
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional; e
Leis Referentes s Relaes Trabalhistas e Sindicais.
3.1 SEGURIDADE SOCIAL
Como mencionei anteriormente, a Constituio de 1988 consagrou o
princpio da Seguridade Social, uma das principais bandeiras da agenda
reformista. Entretanto, esse dispositivo no foi cumprido. A desfigurao da
Seguridade Social foi um dos principais ncleos da investida conservadora.
A Constituio estabeleceu que a organizao da seguridade social era
competncia do Poder Pblico. Nesse sentido, a Carta Constitucional definiu
prazos para que essa organizao se fizesse, para sua aprovao pelo Congresso
e para que comeasse a viger. A competncia para executar essas tarefas e pelo
cumprimento dos respectivos prazos foi atribuda aos poderes Executivo e
Legislativo. O art. 59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias claro
nesse sentido:
Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos planos de custeio e
de benefcio sero apresentados no prazo mximo de seis meses da promulgao da Constituio
ao Congresso Nacional, que ter 6 meses para apreci-los. Pargrafo nico. Aprovados pelo
Congresso Nacional, os planos sero implantados progressivamente nos 18 meses seguintes.
Entretanto, esse artigo da Constituio Federal foi olimpicamente
descumprido. O Executivo no observou os prazos e no formulou o Projeto de
Lei de Organizao da Seguridade Social estabelecidos pela Constituio da
Repblica. Em flagrante inconstitucionalidade, a postura do Executivo foi formular
projetos de lei setoriais (sade, previdncia, assistncia social e seguro-
desemprego), separados e desarticulados, fragmentando a seguridade social.
38


38
Analisando os projetos de regulamentao que tramitavam no Congresso Nacional em 1989, Azeredo
(1990:12) constatou essa fragmentao nos seguintes termos:O que existe so dois projetos: um sobre
previdncia, elaborado pelo ministrio da Previdncia, e outro sobre sade, preparado pelo ministrio da
Sade. A seguridade social apenas mencionada em dois artigos do projeto sobre previdncia social, em que
se reafirmam os preceitos constitucionais que definem a seguridade e estabelecem seus princpios gerais. A
primeira observao a ser feita a respeito da proposta do Executivo que no h nenhuma preocupao em
dar corpo idia da seguridade social definida na Constituio. Os projetos nada mais so do que a tentativa
de regulamentar de forma estanque apenas as reas de previdncia social e sade.


350

Esta fragmentao da Seguridade Social no foi retificada pelo Congresso
Nacional.
39

3.2 ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
Como j discutimos, para financiar a Seguridade Social a Constituio
introduziu o Oramento da Seguridade Social, integralizado por um conjunto de
fontes, com destaque para os recursos provenientes dos oramentos da Unio, do
Distrito Federal, dos estados e dos municpios; as contribuies dos trabalhadores
e empregadores sobre a folha de salrios, que integralizam o Fundo de
Previdncia e Assistncia Social (FPAS); a Contribuio sobre o Lucro Lquido
(CSLL), a Contribuio sobre o Faturamento das Empresas (Cofins); e a parcela
dos PIS-Pasep vinculada ao financiamento do Programa Seguro-Desemprego.
Alm disso, a Constituio de 1988 incluiu o Oramento da Seguridade
Social como parte das peas oramentrias que o Executivo Federal obrigado a
submeter ao Congresso Nacional. Nesse sentido, a Carta Constitucional institui
como leis de iniciativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual, as Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Essa ltima compreendia o
Oramento Fiscal, o Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e o
Oramento da Seguridade Social. Portanto, anualmente o Executivo federal
deveria ser obrigado a apresentar para apreciao do Congresso Nacional essas
trs peas que integravam Lei Oramentria Anual.
40

O Oramento da Seguridade Social abrangia todas as entidades e rgos
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
41


39
Para Teixeira (1991:32): O Congresso no apenas no ops grande resistncia, como at vem contribuindo
para a descaracterizao da seguridade. Exemplo disto foi a incapacidade revelada de apresentar um projeto
de lei orgnica da seguridade social, integrando suas diversas partes em um todo nico e coerente. Ao aceitar
o carter fragmentrio dos projetos de regulamentao, em que previdncia, sade e assistncia social so
tratados em textos separados, o congresso no recupera a essncia do que ele mesmo havia criado, enquanto
Constituinte, e colabora para o retrocesso a que hoje assistimos.
Essa postura do Legislativo tambm foi criticada por Fleury Teixeira. Segundo a autora, para aprofundar os
debates com a sociedade, a Comisso de Sade, Previdncia e Assistncia Social da Cmara dos Deputados
decidiu convocar trs simpsios distintos, objetivando cada um a anlise de um setor especfico, e
inviabilizando, portanto, que o Congresso atuasse como indutor da implementao da seguridade: A
Comisso responsvel pela seguridade social no Congresso houve por bem convocar a sociedade para em trs
diferentes simpsios discutir as leis orgnicas da sade, previdncia e assistncia, o que pode funcionar, na
ausncia do cumprimento das disposies constitucionais pelo Executivo. (...) No entanto, a discusso setorial
desta legislao, envolvendo setores acadmicos, empresariais, burocrticos e parlamentares, tem
demonstrado que o caminho escolhido , no mnimo, equivocado. Ao reintroduzir a discusso setorial, o que
se observa um esquadrinhamento da concepo de seguridade social, retomando-se as velhas e conhecidas
diferenciaes que opem de um lado os setores contribuintes da classe trabalhadora e de outro os usurios de
servios mdico-assistenciais (Fleury Teixeira, 1989, apud Levcovitz, 1997:113).
40
Ttulo VI (Da tributao e do Oramento)
41
Art. 165, 5.


351

Tendo em vista os setores que integravam a Seguridade Social, o texto
constitucional tambm determinou que o Oramento da Seguridade Social fosse
elaborado de forma integrada pelos ministrios envolvidos:
A proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma integrada pelos
rgos responsveis pela sade, pela previdncia social e pela assistncia social, tendo em vista
as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a
gesto de seus respectivos recursos (art. 195, 2).
Entretanto, o Executivo no formulou uma Proposta de Oramento da
Seguridade Social, tal como estabelecido na Constituio da Repblica. Em
adio, e igualmente de forma inconstitucional, a ao da rea econmica
caminhou exatamente na posio contrria: foram adotadas medidas visando a
capturar os recursos constitucionais vinculados ao Oramento da Seguridade
Social para o financiamento do dficit pblico. Na Quarta Parte desta tese,
mostrarei que, na regulamentao da legislao constitucional complementar,
ocorrida durante o Governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), muitas dessas
prticas passaram a ter o amparo da Constituio.
Esse processo de desfigurao pode ser percebido pelas seguintes prticas
adotadas pelo Executivo Federal, em 1988 e 1989:
a) Centralizao das Receitas do OSS
Como sublinhei, em 1989, no mbito da operao rescaldo, a rea
econmica do governo centralizou todas as fontes de financiamento da seguridade
social em um caixa nico, controlado pela Secretaria do Tesouro Nacional,
desfigurando o Oramento da Seguridade Social.
Uma das medidas adotadas com vistas a esse objetivo foi a transferncia
do Iapas do ministrio da Previdncia Social para o ministrio da Fazenda. Com
isso, as receitas de qualquer natureza do Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social (Sinpas), foram recolhidas ao Tesouro Nacional, em conta do
Oramento da Seguridade Social. O mesmo ocorreu com o Fundo de Previdncia
e Assistncia Social (FPAS).
Num contexto de inflao elevada, a centralizao de recursos imps
perdas reais expressivas ao financiamento do gasto da Seguridade Social, dado
que o atraso no repasse de recursos ou a transferncia parcial eram prticas
recorrentes.
42
Observe-se que Oramento da Seguridade Social foi criado

42
Como salienta Azeredo (1990:6), com tais expedientes, a seguridade deixou de contar com parcela
expressiva de recursos que foram transferidos para o financiamento de outras aes da Unio: A seguridade
social deixa de contar com uma parcela significativa de recursos, relativa s contribuies sociais e s
transferncias da Unio. Seja pelo no cumprimento dos dispositivos constitucionais, seja pela reteno dos
recursos no Tesouro Nacional. Alm disso, como no existe o Oramento da Seguridade Social, no h
qualquer controle sobre a utilizao de eventuais excessos de arrecadao que venham a se verificar, o que
desobriga a Unio a repassar estes recursos seguridade. O resultado que a Unio passa a ser financiada
pela seguridade e no ao contrrio, como estabelece a Constituio.


352

exatamente para impedir expedientes desse tipo, recorrentes na histria
pregressa, no qual as autoridades monetrias apropriavam-se dos recursos
destinados ao financiamento dos programas sociais para cobrir o dficit pblico.
b) Descumprimento da Obrigatoriedade de Transferncia de Recursos
Fiscais para Financiar a Seguridade Social
A obrigatoriedade legal de a Unio custear as despesas de pessoal e de
administrao geral dos rgos do Sinpas, alm de prover a cobertura de
eventuais insuficincias financeiras, foi estabelecida pela Lei Orgnica da
Previdncia Social (Lops), em 1961, e ratificada pela legislao que consolidou o
Sinpas, na ditadura.
43
Em 1988, essas legislaes ordinrias foram aladas ao
status de dispositivos constitucionais. A Nova Carta definiu como uma das fontes
de financiamento do Oramento da Seguridade Social os recursos do oramento
fiscal (das trs esferas de governo).
Entretanto, em 1989, a rea econmica do governo tambm descumpriu
esse dispositivo da Constituio da Repblica. O Oramento Geral da Unio
(OGU) de 1989 no prev quaisquer transferncias de recursos fiscais para a
seguridade social. (Azeredo, 1989).
Um fato igualmente paradoxal no mbito do Estado Democrtico de Direito,
que essa flagrante inconstitucionalidade foi admitida, pblica e impunemente,
pelo ento ministro da Previdncia e Assistncia Social.
44

C) Camuflagem de Fontes de Financiamento do OSS nas
Transferncias da Unio
A rea econmica do governo utilizou-se de outra manobra inconstitucional
para camuflar a no transferncia de recursos fiscais, mencionada no item
anterior.
A Carta Constitucional clara ao estabelecer que a fonte de recursos das
Transferncias da Unio para o pagamento do custeio da mquina previdenciria

43
Lei n. 6.439/77.
44
Em meados de 1989, esta inconstitucionalidade foi reconhecida por Jader Barbalho, ento ministro da
Previdncia Social, em entrevista concedida revista Veja. Diante do quadro de exploso da crise da
previdncia alarmado pela rea econmica, o ministro ameaava que iria faltar dinheiro para pagar os
aposentados e pensionistas. No ms de junho, os aposentados vo receber. Em julho, no entanto, eles correm
o srio risco de no receber suas penses e aposentadorias. Ante a pergunta do reprter, de que o governo
era o maior devedor da Previdncia, o ministro concordou com a afirmativa e acrescentou que desde que a
Previdncia foi criada, o governo vem acumulando uma dvida que, hoje, contando tudo o que foi acumulado
ao longo do tempo, de 23 bilhes de dlares. No momento, o governo no paga o que deve porque o dficit
de caixa no apenas da previdncia social. O atual governo administra uma herana terrvel e, dentro dela,
esse dbito contrado pelos governos anteriores. Perguntado se o governo Sarney pagou sua parte, o Ministro
foi claro: No. O governo teria que contribuir com um tero do oramento, mas nunca cumpriu este
percentual. Em 1988, a ajuda do governo no atingiu nem 2% do oramento daquele ano. Nesse ano, o
governo contribuiu com cerca de 13%, repassando apenas 3,1 bilhes de cruzados novos para o custeio de
pessoal (Um rombo federal. Entrevista com Jader Barbalho. Veja, 31/5/1989).


353

de natureza fiscal.
45
Todavia, no OGU de 1989 e 1990, a rea econmica
aplicou os recursos da CSLL e da Cofins para integralizar as Transferncias da
Unio. Foram descumpridos, portanto, dois dispositivos constitucionais: primeiro,
no momento em que CSLL e Cofins no so consideradas necessariamente
vinculadas ao OSS; segundo, no momento em que essas fontes so malversadas
e camufladas como se fossem recursos de natureza fiscal (Azeredo, 1990; e
Teixeira, 1991).
d) Uso de Fontes do OSS no Custeio dos Servidores Inativos da Unio.
Outra inconstitucionalidade foi usarem-se recursos do Oramento da
Seguridade Social, para pagar despesas com servidores inativos da Unio.
A Constituio da Repblica estabeleceu que a Seguridade Social era
constituda pela previdncia social, assistncia social, sade e seguro-
desemprego; a previdncia do servidor pblico, evidentemente, no integrava a
seguridade social. Os pensionistas e segurados do servio pblico sempre foram
pagos com recursos do Tesouro Nacional (rubrica Encargos Previdencirios da
Unio, EPU). Apesar disso, em 1989, mais da metade da receita prevista como
arrecadao da Cofins foi destinada ao pagamento dos inativos e pensionistas da
Unio. Apenas uma pequena parcela da arrecadao dessa contribuio social foi
destinada cobertura dos benefcios da previdncia social.
46

Trata-se de outra medida inconstitucional, denunciada pelos setores que
lutaram pela seguridade social na ANC
47
e que, tambm, foi admitida pblica e

45
Art. 195.
46
Azeredo (1990) ressalta essa malversao dos recursos do Cofins-Finsocial: Tambm no est sendo
cumprido o preceito das Disposies Transitrias da Constituio (art. 56), que prev a incorporao
seguridade de cinco dos seis dcimos percentuais correspondentes alquota de contribuies do Finsocial. A
anlise da distribuio da receita deste Fundo no Oramento da Unio (...) mostra que mais da metade dos
recursos est destinada ao custeio da despesa com inativos e pensionistas da Unio. Sem dvida, os Encargos
Previdencirios da Unio (EPU) representam uma despesa de natureza previdenciria. No entanto, no se
pode inclu-la no conceito de seguridade, na medida em que o regime de previdncia dos funcionrios
pblicos da Unio no atende a um dos princpios bsicos da seguridade social, que diz respeito
universalidade. Vale lembrar que a incluso do art. 56 nas Disposies Constitucionais Transitrias visava,
exatamente, a criar um mecanismo que permitisse financiar a expanso da despesa com benefcios, prevista j
para o ano de 1989. Cabe observar ainda que, em 1988, as despesas com EPU foram financiadas com recursos
ordinrios do Tesouro e com receitas de Ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional. Em resumo, uma
parcela substantiva do Finsocial est sendo subtrada indevidamente do custeio da seguridade social.
47
Em meados de 1989, o senador Almir Gabriel (PSDB-AC), que havia sido relator da proposta da
Seguridade Social na ANC, por exemplo, denunciou a inconstitucionalidade da manobra nos seguintes
termos: interessante, para o governo, que o dficit pblico aparea na Previdncia exatamente por este
motivo: como no se pode aumentar a receita com impostos, o dficit da Previdncia um pretexto. Recursos
que deveriam ter sido alocados no ministrio foram desviados para outros setores, para cobrir outros setores,
para cobrir outros buracos de caixa. Alm de deixar de custear a mquina previdenciria, no arcando com as
despesas administrativas e de pessoal, o governo est utilizando parte do Finsocial para pagar os segurados e
pensionistas da Unio, que sempre foram pagos com recursos do Tesouro Nacional e no do Iapas (Governo
aumentar contribuies para sanear previdncia. Folha de S.Paulo, 17/5/1989).


354

impunemente pelo referido ministro de Estado
48
e outras autoridades da rea
econmica.
49

3.3 PLANO DE BENEFCIOS E CUSTEIO DA PREVIDNCIA SOCIAL
O argumento da ingovernabilidade do pas tambm foi retomado pela rea
econmica do governo para justificar as deformaes impostas na fase de
regulamentao complementar da previdncia social. Esse argumento foi
esgrimido exausto, para evitar a implantao dos novos direitos. Centrava-se
fogo na propagao da idia acerca da inviabilidade financeira dos novos
benefcios. A manobra, utilizada com firmeza e requinte, consistiu na recorrente
difuso de previses catastrficas acerca do alarmante dficit da previdncia e
de seus impactos na exploso das contas do setor pblico.
A previdncia social foi particularmente vtima dessa estratgia alarmista e
falaciosa. O discurso oficial, recorrente e repetitivo ao longo de todo o perodo
analisado, era claro e direto: as causas do dficit da previdncia eram os novos
direitos, cujos impactos financeiros no foram avaliados pelos constituintes; estes,
de forma irresponsvel, criaram as despesas sem contrapartida de receitas; logo,
caso o Congresso no apontasse novas fontes de financiamento ou cortasse
despesas pr-existentes, a nica alternativa tcnica possvel era negar a
concesso dos novos direitos.

48
O inconstitucional desvio de recursos do Oramento da Seguridade Social foi admitido pelo ento ministro
da Previdncia e Assistncia Social, Jder Barbalho, na referida entrevista concedida revista Veja, em
meados de 1989: O problema do dficit da previdncia social est sendo gerado por fatores externos
previdncia social. Do Finsocial (Cofins), a que a Previdncia teria direito, s foi repassado 0,32%. O que a
Secretaria de Planejamento argumenta que esse dinheiro foi repassado para outros setores do governo que
compem o conjunto da seguridade social - que abrange o ministrio da Sade e at mesmo os pensionistas da
Unio. Alm disso, outra fonte de renda, a Contribuio Social sobre os Lucros das empresas, caiu com o
Plano Vero, reduziu-se ao meio. De um total de trs bilhes, a Previdncia s recebeu 1,5 bilho de cruzados
novos. Depois, a Previdncia tinha previsto em seu oramento uma aplicao de saldo de caixa que daria,
mensalmente, 2,5 bilhes. Mas como no h caixa, e sim dficit de caixa, no foi possvel aplicar nada.
Perguntado pelo jornalista se seria tico transferir dinheiro da Previdncia para pagar pensionistas da Unio,
como fez o ministro Joo Batista de Abreu, o ministro retrucou e voltou a admitir a inconstitucionalidade das
aes do governo do qual fazia parte: No vou discutir tica. No interessa o conflito meu com o Joo
Batista. As conversas com ele tm sido amigveis. O grande problema do ministro do Planejamento que ele
tem vrios dficits para administrar. Na hora que eu pedir para ele mandar o Finsocial para Previdncia, ele
pode chegar e perguntar: Como eu vou pagar os pensionistas da Unio? Isso porque o dficit da Previdncia
resultado do dficit da Unio. Todo mundo deve ser pago com o dinheiro da seguridade social, mas a maior
parte foi destinada ao pagamento dos pensionistas da Unio (Um rombo federal. Entrevista com Jder
Barbalho. Veja, 31/5/1989).
49
Em meados de 1989, da mesma forma, o chefe da Secretaria de Oramento e Finanas da Seplan, Pedro
Parente, durante debate na Comisso Mista de Oramento, admitiu o desvio dos recursos do Finsocial para o
pagamento dos encargos previdencirios: No podemos negar que isto esteja ocorrendo, afirmou (Governo
aumentar contribuies para sanear previdncia. Folha de S.Paulo, 17/5/1989).


355

Dado esse pano de fundo mais geral, destacam-se trs manobras que
visavam a deformar e retardar a implantao dos novos direitos previdencirios,
que se discutem a seguir:
A primeira dessas manobras consistia em, simplesmente, no cumprir os
prazos definidos pela Constituio para a aprovao do Plano de Custeio e de
Benefcios da Previdncia Social. Como veremos a seguir, esse Plano, que
deveria ser apresentado pelo Executivo ao Congresso Nacional no incio de abril
de 1989 (seis meses aps a promulgao da Constituio), s foi apresentado
com dois meses de atraso, em meados de junho. Por sua vez, o Congresso
Nacional, que deveria apreci-lo em seis meses (outubro de 1989), quando ento
comearia a fase de implementar o Plano, simplesmente no o apreciou durante o
governo Sarney em boa parte por causa das restries impostas pela equipe
econmica, que criava o prolongado jogo de quebra de braos, que acompanhou
todo o perodo.
A segunda das manobras que visavam a deformar e retardar a implantao
dos novos direitos previdencirios, intrinsecamente ligada primeira e que ajuda
a compreend-la , foi a edio de sucessivas medidas provisrias pelo Executivo
federal, visando a reduzir despesas mediante o procedimento de desvincular a
correo dos benefcios da previdncia social, do salrio mnimo, desvinculao
essa recm-introduzida na Carta Constitucional. Essas manobras foram sempre
neutralizadas pelo Congresso Nacional.
Finalmente, a terceira dessas manobras, tambm imbricada com as
anteriores, era a edio de medidas provisrias que visavam a aumentar as
receitas para a previdncia e para a seguridade social. Esse tambm foi um dos
focos da disputa entre o Executivo e o Congresso Nacional, nesse perodo,
contribuindo para o impasse.
Dado que essas trs manobras esto intimamente imbricadas,
acompanharei a seqncia cronolgica dos eventos, e o modo como esses
expedientes foram usados de forma intercala.
a) O Executivo Descumpre o Prazo Constitucional
Como j est dito acima, o art. 59 das Disposies Constitucionais
Transitrias determinava que o Executivo deveria encaminhar ao Congresso
Nacional os projetos de lei relativos seguridade social, no prazo mximo de seis
meses da promulgao da Constituio (5/4/1989). O Congresso teria mais seis
meses para apreci-los (at 5/10/1989), quando ento os planos seriam
implantados progressivamente nos 18 meses seguintes.
Como tambm j vimos, o Poder Executivo no s deixou de apresentar o
projeto relativo Lei Orgnica da Seguridade Social, como tambm descumpriu o
prazo constitucional relativo aos projetos de lei de cada um dos setores que


356

compreendem a seguridade social (previdncia, sade, assistncia social e
seguro-desemprego).
No caso da previdncia social, no final de maro de 1989, o ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS) encaminhou ao Palcio do Planalto o
projeto de lei do Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia Social, refletindo,
em grande medida, o esprito da Constituio de 1988. No incio de abril, a
proposta do MPAS foi encaminhada para a Seplan, ali permanecendo para
estudos. Os ministros da rea econmica resistiam aos termos apresentados no
anteprojeto elaborado pelo MPAS
50
, pois ele acarretaria uma exploso das
contas pblicas. Com esse argumento, protelou-se o encaminhamento do
anteprojeto, ao Congresso.
Diante do impasse, em meados de maio de 1989, o deputado Raimundo
Bezerra (PMDB-CE), presidente da Comisso de Sade, Previdncia e
Assistncia Social da Cmara, que deveria analisar o projeto do Executivo e
debater e aprovar o plano de custeio da previdncia social, denunciou que no
seria possvel nem analisar projeto algum, nem debater e aprovar qualquer custeio
da previdncia social; e acusou o governo de incorrer em procedimento
inconstitucional.
51
Esse contexto, com o Poder Executivo afrontando abertamente
a Constituio da Repblica, no s no caso da previdncia social, mas de forma
generalizada, foi denunciado por lideranas polticas comprometidas com o projeto
reformista progressista.
52


50
Silva (1992:85-86) analisa esse conflito interno ao Executivo. Segundo o autor, o processo decisrio
ocorreu num quadro de intenso conflito de ordem intraburocrtica, envolvendo quadros dirigentes de
diferentes escales dos ministrios da Previdncia e Assistncia Social, Planejamento, Fazenda e Gabinete
Civil. Nesse contexto, as reas tcnicas de planejamento e controle do MPAS formularam um anteprojeto
coerente com a constituio e propunham que no se elevassem as alquotas de contribuies e que se
procurassem sadas no mbito da rolagem da dvida pblica e no aumento dos repasses de recursos
oramentrios que, embora devidos, no estavam sendo pagos. A Seplan-PR, ao contrrio, propunha
aumentos nas contribuies e cortes de despesas previstas no anteprojeto do MPAS. A posio do escalo
decisor central, incluindo-se a o Gabinete Civil e a prpria presidncia da Repblica, foi ambgua. De um
lado, antecipava-se s resistncias que iriam surgir no Congresso Nacional, se fossem adotadas medidas que
estavam sendo propostas pela Seplan-PR. De outro lado, no encontravam outra alternativa, dados os
caminhos seguidos pela conduo da poltica macroeconmica.
51
Nas palavras do Deputado Raimundo Bezerra: Isto no ser possvel, porque o governo est
desrespeitando a Constituio. Quanto a isso, a nica coisa que o Congresso pode fazer ir ao Judicirio e
pedir o impeachment do presidente (Mquina da previdncia consome 17,5% do oramento. Folha de
S.Paulo, 16/5/1989).
52
O deputado federal Euclides Scalco (PSDB), por exemplo, publicou um alerta, em que dizia que aquela
atitude minaria o processo de restaurao da confiana do regime democrtico, que ento engatinhava: Uma
das vertentes desse processo de restaurao da confiana do processo democrtico o cumprimento do que
est disposto na Constituio promulgada a 5 de outubro passado. Um fatalismo histrico tem levado o Brasil
a descumprir sempre suas Constituies. Foi assim em 1934, em uma Carta democrtica que no chegou ao
quarto ano de vida; foi assim em 1946, quando inmeros princpios consagrados na Constituio nunca se
viram praticados, caso entre outros, da participao dos empregados nos lucros das empresas. Foi assim, em
suma, com todas as demais Cartas. No podemos admitir que isso se repita agora, s vsperas das eleies
presidenciais, quando o povo brasileiro j d ntidos sinais de uma generalizada anemia, de uma crescente


357

b) Seplan-PR Congela o Projeto do MPAS
O projeto de lei do Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia Social,
formulado pelo MPAS, permaneceu em estudo na Seplan at que fossem
encontradas alternativas para o financiamento dos novos direitos. A rea
econmica imps duas solues: o aumento das contribuies e a desvinculao
dos benefcios da previdncia social ao salrio mnimo.
A rea econmica interpretava que o projeto de lei do Plano de Benefcios e
Custeio da Previdncia Social preparado pelo MPAS no previa as fontes de
recursos necessrias para cobrir as novas despesas, informando apenas que a
Unio dever atender a eventuais insuficincias de receita.
Os dirigentes da rea econmica no concordavam em utilizar recursos do
Tesouro e pretendiam introduzir modificaes no texto do projeto do MPAS para
aumentar a arrecadao previdenciria. Argumentavam que o governo no
poderia assumir um desequilbrio oramentrio de 2% do PIB com a Previdncia,
quando pretendia fechar com o Fundo Monetrio Internacional uma meta para
dficit operacional global inferior aos 3,9% do PIB registrados em 1988.
53

Neste contexto, o ministro do Planejamento, Joo Batista de Abreu,
condicionou o descongelamento do Projeto de Lei do Plano de Benefcios e
Custeio da Previdncia Social, ao aumento das receitas da previdncia.
Contundente, afirmou que no h sada sem aumento da contribuio. O ministro
advertiu que o aumento de arrecadao para a previdncia era uma questo
urgente e imprescindvel e que as mudanas constitucionais na previdncia
elevando benefcios sem a contrapartida de recursos geraram um dficit
alarmante. Mais uma vez, o ministro aproveitou a oportunidade para reprisar a
tese de que os cofres da Previdncia esto quase zerados e que em pouco
tempo, no teremos como pagar aos segurados.
54

Enquanto a Seplan continuava a estudar o projeto de lei do Plano de
Benefcios e Custeio da Previdncia Social formulado pelo MPAS, e j sinalizara
que a nica alternativa era o aumento das contribuies, surgiu um novo foco de

descrena nas instituies e na classe poltica. nosso indeclinvel dever poltico, como legisladores,
completar o arcabouo Constitucional urgenciando a legislao ordinria e complementar. Dificilmente num
ano eleitoral ter-se- condies, por razes bvias, de elaborar toda a legislao. Devemos, pelo menos,
selecionar o que mais urgente e o que diz respeito mais de perto populao para que os direitos da
cidadania consubstanciados na Carta Magna sejam regulados, e desta forma incorporados prtica da
sociedade (Euclides Scalco. O papel do parlamento. Folha de S.Paulo, 11/6/1989).
53
Cf. Aumento da contribuio deve ser proposto nas prximas semanas. Gazeta Mercantil. 27/4/1989.
54
Cf. Seplan pode usar medida provisria, Folha de S.Paulo, 18/5/1989. Seguindo essa orientao superior, o
ento Secretrio de Oramento e Finanas, Pedro Parente, sentenciou que, para cumprir essa meta, seria
preciso elevar em 50% o valor das contribuies previdencirias das empresas e dos trabalhadores
(Desequilbrio no oramento da previdncia. Gazeta Mercantil. 21/4/1989).


358

presso: a proposta do Congresso de reajustar o salrio mnimo, que teria
impactos sobre a despesa da previdncia.
c) A Proposta do Congresso para o Salrio Mnimo
No final de maio de 1989, o Congresso aprovou por unanimidade o projeto
de lei que elevava o salrio mnimo de Ncz$ 81,40 para Ncz$ 120,00, a partir de
1 de junho. O projeto precisaria ser sancionado pelo presidente da Repblica.
Essa elevao teria reflexos sobre o custeio da previdncia social, na
medida em que um dos principais dispositivos introduzidos pela Carta de 1988 era
a vinculao do valor do salrio mnimo ao valor do benefcio, com o objetivo de
manter o poder aquisitivo das aposentadorias e penses, evitando-se a corroso
real desses benefcios como acontecera durante a ditadura.
Diante desses reflexos no custeio da previdncia, o ministro do
Planejamento, Joo Batista de Abreu, foi taxativo: o nus adicional provocado
pela proposta de salrio mnimo to absurdo que no suscetvel de
financiamento.
55

A reao do ministro da Fazenda, Malson da Nbrega, foi na mesma
direo, afirmando que no h sada seno o veto. Disse concordar que esse
valor no muito, mas o considerou demais para as possibilidades da
previdncia social. Segundo o ministro, uma coisa um salrio mnimo justo e
outra a capacidade da Previdncia de suport-lo.
56

d) A Desvinculao do Salrio Mnimo do Benefcio da Previdncia
Social (Medida Provisria n. 63/89)
Neste cenrio, antes de descongelar o Projeto de Lei do Plano de
Benefcios e Custeio da Previdncia Social, a rea econmica editou a Medida
Provisria n. 63 (1/6/1989), que visava a dois objetivos. O primeiro era ampliar as
fontes de financiamento da previdncia. Nesse sentido, as alquotas de
contribuio dos empregados e dos empregadores para a previdncia social foram
ampliadas e a contribuio ao Finsocial foi majorada de 0,5% para 1%.
57


55
Cf. Novo salrio mnimo, um nus absurdo, diz Abreu aps a reunio. Gazeta Mercantil. 23/5/1989.
56
Cf. Senado aprova o mnimo; Malson pedir veto. Folha de S.Paulo. 25/5/1989.
57
De forma mais detalhada, a Medida Provisria propunha (Silva, 1992:83): a) estabelecimento de regras para
o reajuste de benefcios, desvinculando-os dos aumentos concedidos ao salrio mnimo e atrelando-os
variao acumulada do IPC; b) aumento da alquota de recolhimento do Finsocial para 1%, reservando-se o
acrscimo de 0,5% efetuado exclusivamente para as despesas com seguridade social; c) aumento da alquota
dos empregados que, anteriormente, variava de 8,5% a 10%, em cinco faixas de salrio de referncia para
8,5% a 11%, e em trs faixas de salrio mnimo (at trs salrios, de trs a cinco, e mais de cinco); d) aumento
da contribuio dos autnomos de maior renda de 19,2% para 22%; e) proposio de uma outra faixa de
recolhimento para contribuintes recebendo at Ncz$ 360,00, com alquota de 11%; f) aumento da contribuio
das despesas para 20% sobre o total das remuneraes pagas, excluindo-se o adicional-base para a cobertura


359

O segundo era reduzir as despesas da previdncia. Para isso, a MP n.
63/89 desvinculou do salrio mnimo a correo dos benefcios da previdncia
social, e a indexou ao IPC (correo trimestral).
Assim, seis meses aps a promulgao da Constituio, teve incio um
longo processo e que visava a sepultar um dos mais elementares, porem
expressivo, progressos introduzidos pela Constituio, e que buscava preservar o
poder aquisitivo dos benefcios previdencirios.
Cinco dias aps a edio da MP n. 63/89, o Executivo descongelou o
projeto de lei do Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia Social e o
encaminhou ao Congresso (com dois meses de atraso, em relao ao prazo
fixado na Constituio). Essa verso foi ultimada pela rea econmica e
incorporou a MP n. 63/89.
Pressionando pela aprovao da MP n. 63/89, a cpula do governo
ameaou o Congresso. O recado era claro: se o Congresso derrubasse a MP n.
63, o presidente no sancionaria o novo salrio mnimo proposto pelos
parlamentares.
58
A reao dos parlamentares, sobretudo daqueles que lutaram na
ANC pelos novos direitos previdencirios, foi rechaar a MP n. 63/89, dado que
era inconstitucional.
59


de acidentes de trabalho, fixado em 2%, que poderia ser acrescido de novas alquotas variando de 0,9% a
1,8%, caso o nvel de incidncia de acidentes na empresa apresente excessos em face da mdia setorial; g)
adicional de 2,5% alm das contribuies acima referidas, para seguradoras, cooperativas de crdito e
entidades fechadas de previdncia privada, no includas nessa taxao, que englobava somente bancos
(comerciais, de investimento, de desenvolvimento, caixas econmicas, sociedades de crdito, financiamento e
investimento etc.); h) aumento da alquota de contribuio para os seguradores urbanos e rurais, fixando-a em
22% sobre o salrio de contribuio; i) estabelecimento de uma alquota especial de 11% para as
microempresas, urbanas e rurais; j) aumento da alquota de contribuio, para o empregador domstico, de
10% para 14% do salrio de contribuio do empregado domstico a seu servio; k) reduo dos prazos de
recolhimento das contribuies; l) aperfeioamento do sistema de multas e aumento dos incentivos para
fiscalizao; e m) aperfeioamento do sistema de multas e aumento dos incentivos para a fiscalizao do
Iapas nas empresas em dbito com a Previdncia Social.
58
Nesse sentido, advertiu o lder do governo na Cmara, Luis Roberto Ponte: O Congresso aprova a medida
provisria e o Planalto homologa o novo mnimo. Se isso no acontecer, nem sei o que o presidente Sarney
far (Especialistas criticam mudanas na previdncia. Gazeta Mercantil. 6/6/1989).
59
O deputado Antnio Britto (PMDB-RS), relator-adjunto da Comisso Mista do Congresso designada para
apreciar a MP n. 63/89, reagiu ameaa do lder do governo, afirmando que a Comisso no iria aceitar a
chantagem descabida do governo. Segundo Britto, a previdncia no ser a causa do veto. O deputado
tambm se manifestou sobre a inconstitucionalidade da MP n. 63. No tem a menor condio de passar. A
inconstitucionalidade da medida flagrante, afirmou (PMDB critica o governo por crise na previdncia.
Folha de S.Paulo, 12/6/1989).
O relator da Comisso Mista, deputado Raimundo Bezerra (PMDB-CE), referindo-se MP n. 63/89, disse
que essa medida fere os artigos 58 e 59 do captulo das Disposies Transitrias e o art. 195 do texto
permanente (Sarney veta o mnimo, se o congresso no aprovar mudanas na previdncia. Folha de S.Paulo,
6/6/1989).
O ex-ministro da Previdncia, Waldir Pires (PMDB-BA), afirmou que a MP n. 63/89 no contaria com o
apoio do PMDB no Congresso Nacional. O PMDB deve derrotar o Governo na votao da nova alquota da


360

Mas o governo no esperou a atitude do Congresso Nacional em relao
MP n. 63. Em meados de junho o presidente da Repblica editou as Medidas
Provisrias n. 70 e 71, vetando o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional
que majorava o salrio mnimo para R$ 120,00.
60
Uma semana depois, o
Congresso Nacional derrubou as MP n. 70 e 71.
61

Ainda no ms de junho a MP n. 63/89 foi derrubada pelo Congresso, que
aprovou o substitutivo do deputado Raimundo Bezerra.
62
Dentre outras mudanas
importantes, a Lei restabeleceu a vinculao do benefcio da previdncia ao
salrio mnimo e reduziu as alquotas propostas pelo governo para a contribuio
dos empregados.
63
A reao do ministro da Previdncia, Jder Barbalho, foi
ironizar essa deciso, afirmando que, se o Congresso no informar as fontes de

previdncia. O partido no pode apoiar isso, somos contra, afirmou Waldir. O pas tem na previdncia
social um dos seus ltimos instrumentos de distribuio de renda, arrematou (PMDB no apia medida que
reajusta a previdncia. Gazeta Mercantil. 6/6/1989).
60
As MP n. 70 e 71 mantiveram para o ms de junho o valor do salrio mnimo pago em maio, de Ncz$
81,40. A partir de 1 de julho, fixaram o salrio mnimo em Ncz$ 150,20, mas, desse total, Ncz$ 38,00
referiam-se a um abono, no contabilizado para efeito de pagamento dos benefcios dos aposentados pela
previdncia social. Dessa forma, apenas Ncz$ 112,00 correspondiam ao Piso Nacional de Salrio, para efeito
dos benefcios previdencirios. Alm disso, a correo do salrio mnimo deixaria de ser mensal e passaria a
ser trimestral, em um contexto em que a inflao mensal girava em torno de 50%. O presidente Jos Sarney
justificou a no-incluso do abono de Ncz$ 38,00 nos clculos da previdncia, porque seria injusto que nos
fizssemos esta transferncia, porque ns j readaptamos todas as penses, todos os projetos de
aposentadorias de acordo com o salrio mnimo. E daqui para frente, o que todos eles tm que receber, como
todo o funcionalismo pblico, o reajustamento de acordo com o IPC. O presidente esperava que o
Congresso aceitasse a nova frmula do salrio mnimo e as mudanas na redao da poltica salarial, porque
na verdade so coisas racionais, no podendo fazer ou dar aquilo que o Estado no tem (Novo salrio
mnimo ser de Ncz$ 150,20 a partir de julho. Gazeta Mercantil. 20/6/1989).
61
Os textos aprovados pelo Congresso apresentaram diferenas importantes em relao proposta do
governo. Em primeiro lugar, o valor do salrio mnimo de junho, que o governo fixou em Ncz$ 81,40, foi
elevado para Ncz$ 120,00. Em segundo lugar, o salrio mnimo voltou a ser corrigido mensalmente, com base
no IPC do ms anterior (e no trimestralmente, como queria o governo).
62
Transformado na Lei n. 7.787, de 30/6/1989.
63
O substitutivo aprovado e transformado na Lei n. 7.787, de 30/6/1989, diferencia-se da MP n. 63 nos
seguintes aspectos (Silva, 1992:84): a) atrelamento do reajuste dos benefcios variao do salrio mnimo,
at a aprovao do plano de custeio; b) reduo das alquotas contidas na medida provisria para as
contribuies dos empregados, fixando-as em 8,0%, 9,0% e 10,0% para as mesmas faixas de renda daquela
medida; c) reduo da alquota dos autnomos com ganhos at trs salrios mnimos de 11% para 10% e, dos
demais, de 22% para 20%; d) equiparao da alquota do segurado empregador urbano e rural dos
autnomos; e) eliminao da alquota de 11% para os microempresrios; f) reduo do valor da alquota de
contribuio do empregador de trabalhadores domsticos para 12%; g) reduo do prazo de recolhimento das
contribuies para o oitavo dia do ms subseqente ao do fato gerador; h) garantia da gesto autnoma e
independente do Iapas, ou rgo substituto, para arrecadar, fiscalizar, controlar e cobrar as contribuies
sociais; i) emisso trimestral de uma lista de devedores, indicando seu encaminhamento para diferentes rgos
governamentais e paragovernamentais de fiscalizao de dbitos.


361

financiamento, a soluo indicar o mgico David Coperfield para ministro da
previdncia.
64

e) Nova Desvinculao do Salrio Mnimo do Benefcio da Previdncia
Social (Medida Provisria n. 91/89)
No final de setembro, o Executivo federal editou a Medida Provisria n. 91,
novamente desvinculando os valores dos benefcios e do salrio mnimo e
indexando-os pelo IPC.
Na exposio de motivos que acompanha a medida provisria, os ministros
da Fazenda, do Planejamento e da Previdncia e Assistncia Social
argumentaram que a extenso do ganho real aos benefcios previdencirios
compromete a solvncia do sistema, afetando sua gesto e propagando-se para
o prximo exerccio, na medida em que o salrio mnimo continuar tendo o
reajuste real de 3% ao ms. Segundo os ministros, os benefcios tero seu valor
real preservado pela reposio da inflao do ms anterior, em estrita
consonncia com a regra salarial hoje vigente
65

Na mesma linha, o ministro da Previdncia Social, Jder Barbalho, voltou a
responsabilizar o Congresso Nacional pelo fato de o governo ter baixado a Medida
Provisria n. 91.
66

Logo em seguida, essa MP foi rejeitada pelo Congresso. As lideranas dos
partidos polticos representados no Congresso Nacional reprovaram por
unanimidade a Medida Provisria n. 91.
f) Elevao das Alquotas das Fontes da Seguridade Social (MP n.
86/89)
No incio de outubro, o Executivo Federal editou a Medida Provisria n. 86,
que elevou as alquotas da CSLL (de 8% para 10%) e da Cofins (de 1% para
1,2%). Alm disso, as receitas lquidas provenientes das loterias seriam
direcionadas integralmente para a seguridade social, como, alis, prev a
Constituio da Repblica.

64
Alm dessa ironia, para Barbalho, os congressistas agiram de forma eleitoreira, tentando conquistar os
votos dos 13 milhes de aposentados e pensionistas. Alm disso, afirmou que no pretendia elaborar qualquer
tipo de soluo para o problema de caixa de seu ministrio. As negociaes aconteceram entre as lideranas
do Congresso Nacional, e no comigo, o ministro da previdncia social, observou Jder, ao reafirmar que
deve ser dos parlamentares a responsabilidade de resolver a questo de caixa da previdncia (Dficit de
NCz$ 4,4 bilhes. Gazeta Mercantil. 3/7/1989).
65
Cf. Benefcios da previdncia sero corrigidos pelo IPC. Gazeta Mercantil. 30/9/1989.
66
Barbalho afirmou que a lentido dos parlamentares em aprovar o novo Plano de Custeio e Benefcios da
Previdncia obrigou o Executivo a fazer a desvinculao. Caso contrrio, o dficit da Previdncia, aumentaria
em 12%. O Congresso no est tratando com a urgncia devida o tema da seguridade social, o mais polmico
da Constituio, afirmou o ministro (Jder Barbalho critica congresso. Folha de S.Paulo, 3/10/1989).


362

Em meados de outubro, o Congresso Nacional aprovou projeto de lei de
converso da MP n. 86. A alternativa do Congresso, mais agressiva que a MP n.
86, visava a municiar com fontes de financiamento os gastos da seguridade social.
Dentre outras medidas adotadas com esse objetivo, o Congresso aumentou as
alquotas da Cofins (de 1% para 2%) e da CSLL (de 8% para 10%). Alm disso
manteve a alquota do PIS-pasep em 0,65% (a proposta do governo era reduzir
para 0,50%).
67

A reao dos ministros da rea econmica foi considerar inflacionrio o
projeto de converso do Congresso e recomendar seu veto ao presidente Jos
Sarney.
68
No incio de novembro, Sarney editou a MP n. 99/89 que vetou o projeto
de lei de converso aprovado pelo Congresso. Seguindo a orientao da rea
econmica, o presidente manteve, atravs dessa nova medida provisria, sua
deciso anterior: alterao do Finsocial de 1% para 1,2% e reduo do PIS-Pasep
de 0,65% para 0,5%.
A deciso do presidente Jos Sarney de vetar o aumento das alquotas das
contribuies sociais inviabilizaria o pagamento, em 1990, de parte dos novos
direitos previstos na Constituio federal, advertiu o deputado Antnio Britto
(PMDB-RS), relator do projeto de custeio da seguridade social.
69


67
Dentre as medidas contempladas, destacam-se: a) Aumentar a alquota do Finsocial de 1% para 2% do
faturamento das empresas; a proposta do Executivo aumentava o Finsocial de 1% para 1,2%; b) Aumentar a
alquota da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) de 8% para 10%, para as pessoas jurdicas em
geral, e de 10% para 12% quando se tratar de instituies financeiras; c) Estender a tributao da CSLL para
as empresas exportadoras; para os bens suprfluos e para a venda de combustveis. O Executivo queria manter
fora de contribuio anual sobre o lucro as operaes de exportao, para no prejudicar a competitividade
dos produtos brasileiros; d) Aumentar a alquota da taxa previdenciria sobre a gasolina. Essa taxa, que na
prtica estava reduzida a um centavo de cruzado novo para mil litros, passa de 0,03% para 6% e incide sobre
todos os derivados de petrleo e sobre o lcool combustvel, na sada das refinarias; e ) Reativar a taxa
previdenciria que incidia sobre a tributao dos bens suprfluos (cigarros, bebidas importadas, cervejas etc.)
em 20%; f) Transferir a receita lquida dos concursos de loteria para o Instituto de Administrao Financeira
da Previdncia e Assistncia Social (Iapas); e g) Manter a contribuio de 0,65% ao PIS-Pasep, que o
Executivo queria reduzir para 0,50% (Finsocial de 2% aprovado no congresso nacional. Gazeta Mercantil.
12/10/1989).
68
A assessoria do ministro do Planejamento informou que dentre todas alteraes introduzidas pelo
Legislativo na Medida Provisria n. 86, a mais inflacionria era a fixao da alquota da Cofins (de 1,2%
para 2%), tendo em vista o inevitvel repasse desse custo para os preos (Cf. Governo poder vetar alquota
de 2% para Finsocial. Gazeta Mercantil. 13/10/1989). Na mesma perspectiva, o lder do governo na Cmara,
deputado Lus Roberto Ponte (PMDB-RS), afirmou que a elevao da Cofins provocaria uma exploso
inflacionria. Isso porque a duplicao da alquota repercutiria por toda a cadeia produtiva, sendo fatalmente
repassada para os preos dos produtos. Podemos perder o controle da inflao, advertiu. Ponte tambm no
concordava com a elevao da alquota do PIS-Pasep (de 0,5% para 0,65%) (Cf. Sarney analisar veto ao
aumento de impostos. Folha de S.Paulo, 13/10/1989). A disposio do governo, segundo Ponte, era
reconstituir o texto original da Medida Provisria n. 86 que previa a destinao da renda lquida das loterias
para o Oramento da Seguridade Social, o aumento da tributao dos fundos de curto prazo, o aumento do
Finsocial de 1% para 1,2% e uma reduo da alquota do PIS-Pasep, de 0,65% para 0,5%.
69
Segundo Antnio Britto, faltaria dinheiro para cobrir as despesas com os novos direitos constitucionais,
como o pagamento de 13 salrio integral para os aposentados e a garantia do piso de um salrio mnimo para
aposentado rural. Para o deputado, o veto do presidente Sarney acarretaria um corte de 15% no oramento da


363

No final de novembro, o Congresso Nacional aprovou emenda do deputado
Paulo Paim (PT-RS), preocupado, nesse momento, com a regulamentao do
Programa Seguro Desemprego, tratado a seguir. Para o deputado, a reduo da
alquota do PIS-Pasep inviabilizaria os benefcios do seguro-desemprego e
prejudicaria projetos de desenvolvimento econmico do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico Social (BNDES).
70
Com esse objetivo, a Emenda
Paim manteve a proposta do Executivo de aumentar o Finsocial de 1% para 1,2%,
por um lado; e manteve a alquota do PIS-Pasep de 0,65%, derrubando a deciso
do governo de reduzir para 0,5%, por outro.
A No-Regulamentao da Previdncia Social
Em suma, vimos acima que, no final de maro de 1989 o ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS) encaminhou ao Palcio do Planalto o
projeto de lei do Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia Social. No incio de
abril, a proposta do MPAS foi encaminhada para a Seplan, ali permanecendo para
estudos at que fossem encontradas alternativas para financiar os novos
direitos. Desde ento foi iniciado um longo ciclo de embates entre o executivo e o
Congresso. Em junho de 1989, aps a edio da MP n. 63/89, o governo
descongelou o Projeto de Lei do Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia
Social. Entretanto, os embates prosseguiram e o Projeto de Lei ficou deriva.
No final de agosto de 1989, a imprensa noticiou a existncia de um parecer
da Consultoria Geral da Repblica, elaborado por Saulo Ramos, segundo o qual
os novos benefcios no precisariam necessariamente entrar em vigor em 1990, j
que poderiam ser implantados dezoito meses aps a aprovao da lei da nova
seguridade social, que tambm no havia sido votada no Congresso.
Os ministros do Planejamento e da Fazenda passaram a orientar-se por
esse parecer, deixando a questo para o governo seguinte. Em reunio com
lideranas partidrias, a Seplan teria manifestado a inteno, supostamente aceita
por Sarney, de iniciar a implantao dos novos benefcios a partir de agosto de
1990.
71

Essa deciso de protelar a implantao dos novos direitos foi reforada, a
partir de outubro de 1989, em funo das discusses em torno do Oramento
Geral da Unio para 1990, quando ento o impasse entre o governo e o
Congresso acirrou-se ainda mais. Esse novo complicador enterraria de vez a
aprovao do novo Plano de Custeio e Benefcios da Previdncia Social, ainda em

seguridade social para o prximo ano. Outra conseqncia da deciso presidencial, segundo Britto, seria o
atraso na definio do plano de custeio da previdncia e na organizao da assistncia social. No temos
como definir onde gastar sem ter o que gastar, observou (Sarney veta nova alquota e mantm Finsocial em
1,2%. Gazeta Mercantil. 26/10/1989).
70
Cf. Emenda Paim: Finsocial fica em 1,2%; PIS-Pasep vai a 0,65%. Gazeta Mercantil. 27/11/1989.
71
Cf. Impasse para pagar benefcios. Gazeta Mercantil. 30/8/1989.


364

1989. Para que os novos benefcios previstos na Constituio fossem implantados
ao longo de 1990, o projeto teria de ser aprovado at o final de novembro.
72

Todavia, somente em meados de dezembro de 1989, um substitutivo ao
texto do Executivo foi aprovado na Comisso de Sade e Previdncia da Cmara
dos Deputados, mas no foi submetido ao Senado. Ficou retido na Comisso de
Finanas da Cmara durante o recesso parlamentar e transferido para nova
legislatura, que se iniciaria em maro de 1990, junto com o governo Collor de
Mello. Com isso, a estratgia do governo de impedir, desfigurar e prorrogar o incio
da vigncia da Constituio da Repblica, foi plenamente alcanado. certo que a
contrapartida dessa vitria foi lanar a Constituio da Repblica na lata de lixo.
3.4 REGULAMENTAO DO SEGURO-DESEMPREGO
Com a Constituio de 1988, o PIS-Pasep deixou de ter a funo de formar
patrimnio individual do trabalhador. Preservou-se somente o que foi acumulado
at ento, mantendo-se as condies de saque vigentes, exceto a retirada por
motivo de casamento.
Os recursos do PIS-Pasep passaram a financiar o seguro-desemprego, o
abono anual para os trabalhadores com renda mensal de at dois salrios
mnimos e os programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES (pelo
menos 40% da arrecadao do fundo). Nesse sentido, passou a ser uma das
fontes de financiamento da seguridade social.
Essas mudanas na destinao dos recursos do PIS-Pasep tambm no
foram assimiladas pela rea econmica do governo, que desencadeou manobras
visando a desfigur-las. Nesse sentido, destacam-se trs medidas uma das
quais foi adotada apenas dois dias antes da promulgao da Carta Constitucional
, sumarizadas a seguir.
Centralizao das Receitas e Reteno de Repasses.
Reduo das Alquotas do PIS-Pasep.
Oposio ao Projeto de Lei de Regulamentao Complementar do
Programa Seguro-Desemprego.

72
Diante desse impasse, o deputado Antnio Britto (PMDB-RS), relator do projeto de custeio da seguridade
social, advertiu: Nessa queda-de-brao entre o governo e o Congresso quem vai ser prejudicado so os
aposentados e os trabalhadores que esto esperando a aprovao do plano, para se aposentar. Na avaliao de
Britto, a no-aprovao do plano em 1989 iria provocar uma desorganizao completa da Previdncia. Sem a
definio das fontes de recursos, o Congresso estava amarrado e no poderia elaborar seu parecer final sobre
o Plano de Custeio da Previdncia nem os Projetos de Organizao da Sade e da Assistncia Social,
descumprindo o prazo constitucional fixado em 5/10/1989.


365

a) Centralizao das Receitas e Reteno de Repasses
No dia 6/10/1988, dois dias antes da promulgao da Constituio de 1988,
portaria do ministrio da Fazenda determinou que, a partir daquela data, as
contribuies ao PIS-Pasep deveriam ser recolhidas ao Tesouro Nacional.
A centralizao das fontes de financiamento no Tesouro Nacional foi uma
estratgia geral implementada pela rea econmica do governo em 1988 e 1990.
Como mencionei, essa medida afetou particularmente o financiamento das
polticas que integravam seguridade social. Tratou-se de um descumprimento da
Constituio da Repblica, ao colocar por terra o princpio do Oramento da
Seguridade Social, que visava a impedir exatamente esse tipo de expediente, ao
propor uma gesto autnoma e unificada, das fontes e dos usos a ele vinculados.
A conseqncia desses expedientes foi a reteno indevida de recursos,
atrasando as transferncias de receitas e ocasionando perdas reais de recursos,
tendo em vista as elevadas taxas de inflao vividas poca. No caso especfico
do PIS-Pasep, Azeredo (1989:5-7) mostra a magnitude das perdas infringidas.
Segundo a autora, entre outubro e dezembro de 1988, foram retidos 17% da
arrecadao do PIS-Pasep pelo Tesouro Nacional. Entre janeiro e agosto de 1989,
a Secretaria do Tesouro Nacional reteve 48% da arrecadao do perodo.
73
Nesse
sentido, afirma a autora, tambm nesse caso, ao invs de a poltica econmica
financiar o gasto social, ocorreu exatamente o contrrio, quando as fontes de
financiamento dos programas sociais passam a financiar a poltica econmica.
b) Reduo das Alquotas do PIS-Pasep
Outra manobra foi a reduo da alquota do PIS-Pasep, de 0,65% para
0,35% sobre o faturamento bruto das empresas, decretada em novembro de
1988.
74
Depois, em 1989, por ao do Congresso, essa alquota voltou para o
patamar anterior. Todavia, durante a sua vigncia, essa reduo acarretou nova

73
Essa reteno implicou perdas reais efetivas e de grande magnitude, dada a elevada taxa mensal de inflao
desse perodo, alimentando o espectro da hiperinflao. Para avaliar essas perdas reais que o BNDES vinha
sofrendo, Azeredo (1989) converteu esses valores para BTN e constatou que, entre outubro de 1988 e agosto
de 1989, o banco deixou de receber 271 milhes de BTN, que correspondiam a mais do que o dobro da
arrecadao do PIS-Pasep verificada no ms de agosto de 1989. A autora enfatizou que: Este procedimento
indevido por parte da Secretaria do Tesouro Nacional no significa uma perda apenas para o BNDES, que
deixa de contar com 40%, no mnimo, da arrecadao do PIS-Pasep para suas aplicaes. Perdem
principalmente os trabalhadores, detentores primeiros destes recursos. Isso se deve prpria natureza do
Fundo que permite a aplicao no s dos 40% devidos ao BNDES como tambm da parcela restante, que no
est sendo usada para o seguro-desemprego ou para o abono. Os retornos destas aplicaes poderiam custear
posteriormente parte da expanso do atual programa de seguro-desemprego.
74
Mensagem Presidencial n. 486/88.


366

perda nos recursos disponveis para os programas do BNDES
75
e para o para o
seguro-desemprego.
No caso do seguro-desemprego, com essa reduo, contabilizada no OGU
para 1989, os recursos do PIS-Pasep seriam insuficientes, sobretudo
considerando-se o aumento de custos relativos ao programa ampliado, conforme
as propostas de regulamentao da legislao complementar apresentadas mais
frente. Defrontou-se, efetivamente, com a impossibilidade financeira de viabilizar
o anteprojeto de lei complementar que estava sendo elaborado pelo Congresso
Nacional.
Como disse, posteriormente, no incio de 1989, essa portaria presidencial
foi derrubada, e a alquota retornou para o patamar de 0,65%. Entretanto, como
mostrei na anlise da desfigurao da previdncia social, na segunda metade de
1989, o jogo de braos entre o Executivo e o Congresso Nacional esquentou
novamente. O Executivo voltou a instituir a reduo da alquota do PIS-Pasep para
0,5%. No final de novembro, o Congresso Nacional aprovou emenda do deputado
Paulo Paim, derrubando a deciso anterior do governo e ampliando, novamente, a
alquota do PIS-Pasep para 0,65%.
76

c) Oposio do Executivo ao Projeto de Regulamentao
Com foi anteriormente analisado, o programa de seguro-desemprego,
institudo em 1986, tinha carter bastante restrito. A exigncia de comprovar o
pagamento de 36 meses previdncia social nos ltimos quatro anos, por
exemplo, exclui do programa cerca da metade dos desempregados. Considerando
os demais critrios de acesso ao seguro, estimava-se que apenas 16% dos
desempregados poderiam requerer o auxlio, estimava Azeredo (1989). O valor do
benefcio era tambm reduzido, em face dos salrios da ativa.
Mas a principal fragilidade do programa era a ausncia de uma fonte de
financiamento. A dependncia das disponibilidades de caixa do Tesouro limitava

75
No caso do BNDES, segundo a avaliao do vice-presidente da instituio, Bruno Nardini, o impacto da
reduo da alquota do PIS-Pasep sobre o oramento do banco coisa sria. Segundo o dirigente,
estaremos com quase 22% a menos em nosso oramento lquido. Em princpio, os projetos contratados tero
garantidos seus recursos em 1989. A sada, provavelmente, ser cortar em reas onde os investimentos so
espordicos, como o caso da Agncia Especial de Financiamento (Finame), mas o assunto ainda est em
pauta (Maior demanda por emprstimos e oramento menor, preocupam bndes. Gazeta Mercantil.
3/12/1988).
76
Mais especificamente, como mostrei no tpico anterior, referente previdncia social, o pice desse embate
entre o Executivo e Legislativo foi travado nas discusses em torno da Medida Provisria n. 86, de outubro de
1989, que estabelecia, dentre outros pontos, a reduo do PIS-Pasep de 0,65% para 0,5%. Posteriormente, o
Congresso derrubou a MP n. 86 e aprovou a Lei de Converso, Medida Provisria n. 86, que mantm a
contribuio de 0,65% ao PIS-Pasep. Com a Medida Provisria n. 99, de outubro, o presidente Sarney vetou o
projeto de lei de converso e reduziu novamente a alquota do PIS-Pasep para 0,5%. Finalmente, no final de
novembro, o Congresso Nacional aprovou emenda do deputado Paulo Paim, derrubando a deciso anterior do
governo e ampliando, novamente, a alquota do PIS-Pasep para 0,65%.


367

as possibilidades de aperfeioamento e ampliao do programa. Essa lacuna foi
resolvida pela Constituio de 1988. O art. 239 definiu o PIS-Pasep como fonte de
financiamento do seguro-desemprego.
A consolidao dessas mudanas, porm, dependia da legislao
constitucional complementar. Diversos parlamentares elaboraram projetos de lei
visando a esse objetivo, com destaque para as propostas dos deputados Jorge
Uequed (PSDB-RS); Paulo Paim (PT-RS) ; e Jos Serra (PSDB-SP).
77

Embora essas propostas tenham sido formuladas no final de 1988 e incio
de 1989, apenas em meados de dezembro de 1989 o projeto de lei que
regulamentava o seguro-desemprego foi aprovado pela Cmara dos Deputados.
No dia seguinte, o Senado tambm aprovou o projeto que foi encaminhado para a
sano do presidente da Repblica. O texto aprovado foi fruto de amplo acordo
entre os deputados Jos Serra, Paulo Paim e Jorge Uequed, o ministrio do
Trabalho e o BNDES.
De acordo com a anlise de Azeredo (1989), o projeto aprovado pelo
Congresso corrigia as principais lacunas do programa. Em primeiro lugar, alm da
assistncia financeira ao trabalhador desempregado, o programa passou a
incorporar os objetivos de recolocao do trabalhador no mercado de trabalho e
de reciclagem profissional.
Em segundo lugar, foram eliminadas as principais restries ao acesso do
trabalhador ao programa. Nesse sentido, o perodo de espera de 60 dias aps a
demisso para requerimento do benefcio foi reduzido para sete dias aps a
dispensa. A exigncia de comprovar o pagamento previdncia social de pelo
menos 36 meses nos ltimos quatro anos foi substituda pela exigncia de
comprovar quinze meses de emprego nos ltimos 24 meses. A exigncia de
comprovar ter recebido salrio de pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela
equiparada, relativo a cada um dos seis meses imediatamente anteriores data
da dispensa foi mantida.
O beneficio passou a ser concedido ao trabalhador desempregado por um
perodo mximo de quatro meses, de forma contnua ou alternada a cada perodo
de doze meses, contados a partir da data da dispensa que deu origem primeira
habilitao no perodo; a legislao anterior estabelecia que o benefcio seria
concedido a cada perodo de dezoito meses.
Alm da introduo do piso de um salrio mnimo, o valor dos benefcios foi
elevado. A legislao anterior assegurava para os trabalhadores com renda de at
trs salrios mnimos um benefcio equivalente a 50% do seu ltimo salrio; para
os que percebiam um salrio maior, o valor do benefcio equivalia a 1,5 do piso
nacional de salrios (PNS). Com a nova regulamentao, o valor do benefcio

77
Proposta de Jorge Uequed (Projeto de Lei n. 991/88); Paulo Paim (Projeto de Lei n. 1.260/88); e Jos Serra
(Projeto de Lei n. 2.250/89).


368

passou a ser calculado segundo trs faixas salariais: para os trabalhadores com
renda at trs salrios mnimos (cerca de 80% dos desempregados), o valor do
benefcio passou a corresponder a 80% do salrio mdio dos ltimos trs meses;
com renda de trs a cinco salrios mnimos, garantido um mnimo de 68% do
salrio mdio dos ltimos trs meses; acima de cinco salrios mnimos, o valor do
benefcio passa a ser igual a trs salrios mnimos.
Em terceiro lugar, a nova regulamentao introduziu mudanas
significativas na gesto e no custeio do programa seguro-desemprego e do
pagamento do abono anual. A principal novidade foi a instituio do Fundo de
Amparo do Trabalhador (FAT), integralizado pelas seguintes fontes de receita: o
produto da arrecadao das contribuies devidas ao PIS e ao Pasep; os retornos
e resultados das aplicaes realizadas; o produto dos encargos devidos pelos
contribuintes, em decorrncia da inobservncia de suas obrigaes; o produto da
arrecadao da contribuio adicional pelo ndice de rotatividade;
78
e outros
recursos que lhe sejam destinados. Com a deciso, os recursos do PIS-Pasep
seriam transferidos ao FAT e no poderiam ficar retidos no Tesouro Nacional. Na
mesma direo, o projeto fixou o prazo mximo de 30 dias, a contar da data do
pagamento, para que os recursos da arrecadao do PIS-Pasep fossem
transferidos ao FAT. Segundo a nova regulamentao, os recursos do FAT
passaram a integrar o Oramento da Seguridade Social na forma da legislao
pertinente.
Outra deciso importante foi atribuir ao BNDES a competncia pela
aplicao dos recursos do FAT, mediante critrios de remunerao do patrimnio.
O projeto aprovado estabeleceu que o BNDES remuneraria o FAT com correo
monetria mais juros de 5% ao ano. De acordo com o estabelecido pela
Constituio, pelo menos 40% da arrecadao das contribuies devidas ao PIS e
ao Pasep seriam aplicadas por intermdio do BNDES no financiamento de
programas de desenvolvimento econmico, de acordo com suas polticas
operacionais.
A nova regulamentao tambm instituiu o Conselho Deliberativo do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (Condefat), composto de nove membros, assim
definidos: trs representantes dos trabalhadores; trs representantes dos
empregadores; um representante do ministrio do Trabalho (MTb); um
representante do ministrio da Previdncia e Assistncia social (MPAS); um
representante do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES).

78
O projeto estabelece tambm um prazo de 180 dias para o Executivo enviar ao Congresso Nacional um
projeto de lei regulamentando a contribuio sobre a rotatividade da mo-de-obra prevista na Constituio.
Esse dispositivo poder representar um reforo para o custeio do seguro-desemprego e do abono salarial, ao
mesmo tempo em que promover o desestmulo da rotatividade oportunista da mo-de-obra, minimizando a
instabilidade do trabalhador no mercado de trabalho.


369

A Presidncia do Conselho Deliberativo, anualmente renovada, seria
rotativa entre os diversos membros. A Secretaria-Executiva do Conselho
Deliberativo seria exercida pelo ministrio do Trabalho. Competia ao Condefat
definir quaisquer matrias relacionadas com o seguro-desemprego e o abono
anual.
79
A fiscalizao do cumprimento do Programa de Seguro-Desemprego e do
Abono Anual competia ao ministrio do Trabalho.
Entretanto, apesar desses avanos, em janeiro de 1990, no crepsculo de
sua gesto, o presidente da Repblica vetou parcela dos dispositivos do projeto de
lei formulado e aprovado pelo Congresso Nacional em dezembro de 1989,
descaracterizando o projeto.
Os vetos atingiram o ncleo financeiro do projeto, excluindo os dispositivos
que delegavam ao BNDES a responsabilidade pela administrao e aplicao dos
recursos do FAT; os que definiam as formas de remunerao e aplicao desses
recursos; e os que atriburam ao Condefat o poder decisrio na gesto do Fundo.
Nas reunies tcnicas que antecederam essa deciso presidencial, acirrou-
se um conflito interno entre os ministros da rea econmica e a ministra do
Trabalho, Dorothea Werneck, em torno da gesto dos recursos do FAT. Os
primeiros defendiam a unicidade do oramento da Unio, o que significa que os
recursos do PIS-Pasep teriam de ser transferidos para a Secretaria do Tesouro
Nacional, garantindo-se, assim, a transparncia das receitas e despesas globais
do governo. A Ministra do Trabalho defendia que o projeto fosse mantido tal como
aprovado pelo Congresso. Ou seja, que o BNDES respondesse pela aplicao dos
recursos do FAT, a partir das diretrizes ditadas pelo Condefat.
O ministro-chefe do Gabinete Civil, Lus Roberto Ponte, que participara das
reunies com os ministros e tcnicos envolvidos com a matria e concordava com
as posies da rea econmica, fustigou a ministra Werneck ao declarar
imprensa que a ministra do Trabalho tem mais confiana no BNDES do que no
Tesouro Nacional. Ainda segundo Ponte, no h dvida nenhuma de que est
havendo presso do BNDES sobre a ministra do Trabalho.
O ministro-chefe indicou que uma alternativa para garantir a destinao dos
recursos seria a edio de uma medida provisria, junto com a sano ao projeto,
estabelecendo que o Tesouro Nacional dever assegurar, prioritariamente, o

79
Dentre essas matrias destacam-se: a) aprovar o plano de contas e suas alteraes; b) aprovar e acompanhar
a execuo do Plano de Trabalho do Programa do Seguro-Desemprego e do Abono Anual e os respectivos
oramentos; c) deliberar sobre a prestao de contas e os relatrios de execuo oramentria e financeira do
FAT; d) determinar a elaborao de minutas de projetos de leis com vista ao aprimoramento da legislao
relativa ao seguro-desemprego e ao abono anual; e) encaminhar ao rgo responsvel pela elaborao do
Oramento de Seguridade Social a proposta de oramento do FAT a ser enviada ao Congresso Nacional; f)
decidir sobre sua prpria organizao, elaborando seu regimento interno; g) fixar a remunerao do agente
responsvel pelas aplicaes dos recursos do Fundo; h) fiscalizar a administrao do Fundo, podendo solicitar
informaes sobre contratos celebrados ou em vias de celebrao e quaisquer outros atos; e i) deliberar sobre
outros assuntos de interesse do FAT.


370

pagamento do seguro-desemprego, em detrimento de outras despesas da Unio.
Com isso, o rgo seria obrigado a fazer aportes de recursos, para cobrir
eventuais furos, como ocorreria, por exemplo, em caso de recesso.
80

Alheio Constituio e ao Congresso Nacional, o presidente Sarney
sancionou o projeto do seguro-desemprego aprovado pelo Congresso, porm
acatou a orientao da rea econmica de centralizar no Tesouro Nacional todas
as receitas da Unio. Sarney vetou os artigos que permitiam ao Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) administrar recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT). Com os vetos, os recursos continuaram a ser
administrados pelo Tesouro Nacional.
Na mensagem enviada ao Congresso, o governo explicou que a vinculao
dos recursos ao BNDES rompe com todo o esforo do atual governo no
aprimoramento dos procedimentos de gesto das finanas pblicas.
81

O carter anticclico do projeto, um de seus eixos, minado pela deciso de
Sarney, foi defendida pelo deputado Jos Serra na justificativa do Projeto de Lei
de sua autoria. A idia bsica consistia em um mecanismo compensatrio: nos
momentos de crescimento econmico, a arrecadao do fundo superaria o
montante dos dispndios, levando a uma acumulao de recursos; j nas fases de
recesso, esses recursos acumulados seriam utilizados na cobertura de um
eventual dficit decorrente da queda na arrecadao e do aumento do
desemprego.
82


80
Cf. Seguro-desemprego: no h consenso no governo. Gazeta Mercantil. 10/1/1990. Consultada sobre a
proposta, a ministra Dorothea disse imprensa que, se fosse adotada a sugesto de seus trs colegas, o
projeto aprovado pelo Congresso vai ser mutilado, pois obrigaria o governo a adotar uma medida provisria
recriando o Fundo, s que administrado pelo Tesouro (Sarney define hoje o novo seguro-desemprego. Folha
de S.Paulo, 11/1/1990).
81
Cf. Novo seguro-desemprego entra em vigor hoje. Folha de S.Paulo, 12/1/1990. Analisando a medida, o
economista Bernard Appy, pe o dedo na ferida: Os vetos devem-se principalmente a que, com a
transferncia dos recursos ao BNDES, o Tesouro precisaria aumentar ainda mais seu endividamento para
fazer face s necessidades de caixa. Isso significa que o Tesouro estaria se endividando caro ( taxa da LFT)
para emprestar barato atravs do BNDES, o que parece altamente irracional no atual contexto. Nesse sentido,
o Executivo optou por privilegiar o curto prazo em detrimento da filosofia mais geral do projeto. Com os
vetos, perdeu-se toda essa dimenso de longo prazo do projeto, uma vez que os recursos do seguro-
desemprego permaneceriam no caixa nico do Tesouro, sem qualquer remunerao, e sem qualquer vnculo
com a parcela de 40% do PIS-Pasep constitucionalmente destinada ao BNDES (Bernard Appy. Seguro-
desemprego mutilado. Gazeta Mercantil. 21/1/1990).
82
Em suas palavras: Cabe lembrar que as formas de financiamento do Programa tm caractersticas
claramente anticclicas. Nos anos de elevado nvel de atividade, o Fundo tender a crescer com o aumento das
aplicaes, dada a elevao da arrecadao do PIS-Pasep e a diminuio do desemprego, minimizando os
desembolsos para atender aos desempregados. J nos anos de retrao cclica a maior acumulao observada
nos perodos de auge permitir atender aos desempregados, cujo nmero aumentaria face ao declnio da
atividade econmica. Em resumo, o Programa de Seguro-Desemprego no ficar amarrado s receitas
correntes o que seria um contra-senso, pois tais receitas caem precisamente quando sobe o desemprego
cclico e poder ser ampliado a partir do retorno das aplicaes dos recursos. O Fundo de Amparo ao
Trabalhador poder contar ainda com uma contribuio adicional, proveniente das empresas que, dentro do


371

Em suma, embora a Lei que regulamentou o novo Programa de Seguro-
Desemprego,
83
tenha preservado na ntegra os dispositivos relativos cobertura e
benefcios, os vetos mencionados atingiram sua espinha dorsal, ao eliminar os
dispositivos que delegavam ao BNDES a responsabilidade pela administrao e
aplicao dos recursos do FAT, que definiam as formas de remunerao e
aplicao desses recursos e, finalmente, que atriburam ao Condefat poder
decisrio na gesto do Fundo.
Para tentar contornar essa contramarcha, no apagar das luzes da Nova
Repblica, em fevereiro de 1990, dada a presso da sociedade civil e dos
parlamentares envolvidos, foi editada a Medida Provisria n. 134/90, proposta pelo
ministrio do Trabalho. Essa MP serviu de base para a Lei n. 8.019, de
11/4/1990,
84
que reestruturou o FAT, recuperando aspectos do projeto original
aprovado pelo Congresso e adequando-o aos vetos do Executivo.
85

3.5 LEI ORGNICA DA SADE
A estratgia de postergar a implementao dos novos direitos
constitucionais tambm vigorou no caso da regulamentao do SUS.
Apenas no final de julho de 1989 quase quatro meses de atraso em
relao ao prazo estabelecido pela Constituio , o Executivo federal
encaminhou ao Congresso o Projeto de Lei Orgnica da Sade (LOS). A
Comisso Mista de Sade, Previdncia e Assistncia Social da Cmara dos
Deputados s conseguiu aprovar o projeto da LOS no incio de dezembro de 1989.
Depois, o projeto teria de ser submetido Comisso de Finanas da Cmara e ao
Senado Federal. Entretanto, isso no ocorreu no governo Sarney, porque o
Congresso entrou em recesso no dia 15 de dezembro, e a discusso foi
postergada para o governo Collor. Portanto, tambm no caso do SUS, os prazos

seu setor, apresentem ndices de rotatividade maiores do que a mdia. Isto trar novo benefcio, que o
desestmulo rotatividade oportunista da mo-de-obra e o aumento da estabilidade do emprego (Jos Serra.
Introduo do Projeto de Lei n. 2.250/89).
83
Lei n. 7.998, de 11/1/1990.
84
A legislao referente ao seguro-desemprego e ao FAT composta de duas leis: Lei n. 8.287, de
20/12/1991, e Lei n. 8.352, de 28/12/1991.
85
Pela Lei n. 8.019/90, a contribuio do PIS-Pasep era arrecadada pela Secretaria da Receita Federal e o
Tesouro Nacional tinha prazo de dez dias para repassar os recursos para a conta do FAT, que era vinculado ao
ministrio do Trabalho. O Tesouro Nacional deveria observar, para o repasse dos recursos ao FAT, os
mesmos prazos legais estabelecidos para a distribuio dos fundos de participao dos estados, Distrito
Federal e municpios. O ministrio do Trabalho, por sua vez, transferiria a parcela a ser aplicada pelo
BNDES, que correspondia a 40% da arrecadao, e efetuaria as transferncias necessrias ao pagamento do
seguro-desemprego, a cargo da CEF, ao pagamento do abono do PIS atravs da CEF e ao abono do Pasep
pelo Banco do Brasil. Os recursos que no eram utilizados de imediato seriam aplicados em ttulos do
Tesouro, atravs do Banco Central (Azeredo e Chahad, 1992).


372

constitucionais foram olimpicamente descumpridos pelo Executivo e pelo
Congresso.
Uma das questes mais polmicas aprovadas pela Comisso de Sade,
Previdncia e Assistncia Social da Cmara dos Deputados foi a manuteno do
Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social (Inamps). Em
conformidade com o SUS, tanto o projeto de Lei Orgnica da Sade, formulado
pelo ministrio da Sade, quanto o projeto substitutivo, elaborado pelo deputado
Geraldo Alckmin (PSDB-SP), extinguiam o Inamps. O substitutivo do deputado
transferia integralmente os escritrios do rgo para as secretarias estaduais da
sade.
Entretanto, o projeto aprovado pela Comisso de Previdncia e Assistncia
Social da Cmara dos Deputados manteve o Inamps, com todos os seus cargos e
sua mquina administrativa. Smbolo da poltica centralizada e privatista da
ditadura, absolutamente incompatvel com os princpios do SUS, o Inamps possua
cerca de 120 mil funcionrios e seu oramento, para 1990, era quase dez vezes
maior ao destinado ao ministrio da Sade.
O ento presidente do Inamps, Jos de Ribamar Pinto Serro que, como
vimos, era mdico particular do presidente da Repblica e substituiu Hsio
Cordeiro afirmou imprensa que a manuteno do rgo foi uma medida
lgica e no houve qualquer presso da direo do Inamps para que isso
ocorresse. Afirmou que o Inamps tem uma estrutura que no pode ser
desprezada.
86

A manuteno do Inamps foi fruto de um lobby de parlamentares liderado
pelo deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ), que, posteriormente, seria um dos
lderes da base poltica do governo Collor.
87
Como veremos na quarta parte desta
tese, Collor reforou ainda mais o Inamps, recentralizando a poltica nacional de
sade e descaracterizando o Sistema nico de Sade (SUS).
Como vimos anteriormente, a extino do Inamps era um dos focos centrais
da estratgia reformista que desaguou, em 1987, no Sistema nico e
Descentralizado de Sade (Suds). Da mesma forma, sua presena era
incompatvel com o modelo de gesto administrativa e financeira implcito ao
Sistema nico de Sade (SUS), aprovado pela Carta de 1988.
3.6 LEI ORGNICA DA ASSISTNCIA SOCIAL
Como aconteceu nos demais setores analisados, a Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas) tambm no foi aprovada dentro dos prazos

86
Cf. Escritrios do Inamps podem fechar em 90. Folha de S.Paulo, 9/12/1989.
87
Cf. Cmara aprova manuteno do Inamps. Folha de S.Paulo, 7/12/1989.


373

estabelecidos pela Constituio e tampouco foi sancionada pelo governo da Nova
Repblica.
A Comisso de Sade, Assistncia e Previdncia Social da Cmara
aprovou a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) somente no final de
novembro de 1989. Antes da sano presidencial, o projeto da Loas teria ainda de
ser submetido Comisso de Finanas da Cmara e ao Senado Federal, o que
acabou no ocorrendo at final do governo Sarney.
Um dos principais pontos dessa lei aprovada pela Comisso de Sade,
Assistncia e Previdncia Social da Cmara era a concesso de um salrio
mnimo aos deficientes fsicos, ou mentais, e aos idosos que comprovassem
condies de pobreza. Como veremos na Quarta Parte desta tese, essa diretriz
aprovada pela Constituio de 1988 desaguou, aps um longo e difcil percurso,
no chamado Benefcio de Prestao Continuada (BCP), regulamentado em 1996.
Entretanto, no final do Governo Sarney, a fonte de recursos para esse benefcio
no estava definida, uma vez que o projeto de Oramento Geral da Unio para
1990, enviado ao Congresso, no reservou recurso para esse fim.
3.7 LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAO NACIONAL
Com atraso de dois meses em relao ao que mandava a Constituio da
Repblica, no incio de junho de 1989 o Executivo federal encaminhou ao
Congresso o projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB).
No Congresso, o projeto foi analisado pela Comisso de Educao da
Cmara Federal, e teve como relator o deputado Jorge Hage (PSDB-BA). O
substitutivo que estava em fase de elaborao resultou de ampla consulta e
debate com a comunidade educacional.
88

Esse processo de consultas recebeu o apoio do Conselho Nacional dos
Secretrios Estaduais de Educao (Consed). Reunidos em um frum nacional, os
secretrios divulgaram a Carta de Belm Em defesa da Escola Pblica, na qual
explicitam a plena aprovao ao processo adotado pelo Congresso Nacional.
Ao mesmo tempo, manifestam preocupaes com relao a diversos
temas. A Carta de Belm identifica presses que ameaavam as conquistas da
nova Constituio, apontando expedientes de desfigurao semelhantes aos que
vnhamos observando nos demais setores. Observe-se, por exemplo, que a Carta
alertava para as tentativas de postergar e at mesmo impedir o processo

88
Segundo o relator, na primeira etapa, iniciada em maro, a Comisso de Educao ouviu mais de 30
dirigentes de rgos pblicos e entidades civis, que incluram desde o ministro da Educao at a UNE,
passando pela SBPC, CFE, Inep, CNTE, Andes, AEC, Fenen, Consed, Undime, Anped e Crub, dentre tantas.
Aps nova rodada de debate e incorporao de sugestes e emendas, o relator pretendia apresentar seu
substitutivo at o final de novembro de 1989 (Jorge Hage. A educao ter lei democrtica. Folha de S.Paulo,
16/10/1989.


374

democrtico de discusso da Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB); as ameaas de se eliminar da Constituio Brasileira,
recentemente aprovada, a garantia de formulao de uma nova LDB; a tramitao,
no Congresso Nacional, de diversos Projetos de Lei sobre Salrio-Educao que
descaracteriza a verdadeira destinao desses recursos para o ensino
fundamental pblico.
Diante de tantas ameaas, os Secretrios Estaduais de Educao
apelavam para que os Deputados e Senadores, apoiassem e agilizassem a
tramitao do Projeto Substitutivo do Deputado Jorge Hage (PSDB-BA) nas duas
Casas Legislativas, em virtude de este dispositivo contemplar todos os princpios
fundamentais definidos pelo Consed.
89

Todavia, de fato, no se alcanou nenhum consenso em torno do
substitutivo do deputado Jorge Hage durante o Governo Sarney. Com o
parlamento renovado a partir de 1990, recomeou o processo de busca de
consensos, tambm sob o fogo cruzado do Governo Collor. Como veremos na
Quarta Parte desta tese, a exemplo do que ocorrera em 1946, o debate em torno
da LDB prolongou-se; no caso que estamos estudando, prolongou-se at a
segunda metade dos anos 90, quando foi finalmente aprovada e sancionada pelo
Executivo.
3.7 RELAES SINDICAIS E TRABALHISTAS.
No campo das relaes sindicais e trabalhistas, a maior parte dos
dispositivos no considerados auto-aplicveis tambm deixaram de ser
regulamentados por legislao constitucional complementar e, portanto, no
entraram em vigor at o final de 1989 o que, mais uma vez, contrariava o
disposto na Constituio da Repblica. Esse particularmente o caso dos
seguintes dispositivos: participao dos trabalhadores nos lucros das empresas;
livre associao profissional ou sindical e arbitragem; proteo de mercado de
trabalho da mulher, mediante legislao especial; piso salarial proporcional
extenso e complexidade do trabalho; adicional de remunerao para atividades
penosas, insalubres ou perigosas; proibio do trabalho noturno, perigoso ou
insalubre para menores de 18 anos e de qualquer trabalho para menores de 14
anos; igualdade de direitos entre o trabalhador avulso e o trabalhador com vnculo
empregatcio permanente; e participao dos trabalhadores e empregados nos
colegiados dos rgos pblicos e nas empresas com mais de 200 empregados
(em algumas empresas e rgos pblicos esse direito j vinha sendo respeitado
na prtica).

89
Consed. Carta de Belm em defesa da escola pblica. Folha de S.Paulo, 26/10/1989.


375

Nem mesmo os dispositivos considerados auto-aplicveis tiveram
tramitao pacfica. Esse particularmente o caso da licena s gestantes, alvo
de interpretaes divergentes.
90

Dentre os dispositivos contemplados com legislao complementar pelo
Congresso Nacional, destacam-se a proteo contra a demisso imotivada e o
direito de greve. No primeiro caso, a Comisso do Trabalho da Cmara aprovou,
em outubro de 1989, um projeto de lei complementar Constituio, proibindo a
demisso sem justa causa ou relevante motivo econmico. Posteriormente, o
projeto foi submetido ao Senado e sano presidencial e aprovado nos dois
casos.
A regulamentao do direito de greve foi, obviamente, mais polmica. Na
verdade, o Congresso Nacional foi forado a tratar do assunto, em virtude de o
Executivo ter editado a Medida Provisria n. 50, de 26/4/1989, que regulamentava
de forma distorcida o direito de greve. A regulamentao casustica, feita pela MP,
nesse caso, visava a dar fundamento legal ao governo, para que enfrentasse
sua maneira as paralisaes que ocorriam em todo o pas. No final de maio,
quando venceu o prazo de 30 dias de vigncia da MP n. 50, o governo reeditou-a,
convertida em Medida Provisria n. 59. Em meados de junho, o Congresso
Nacional aprovou o substitutivo do senador Ronan Tito (PMDB-MG), derrubando e
modificando pontos importantes da Medida Provisria n. 59. O Projeto de Lei de
Converso n. 8/89 foi posteriormente sancionado pelo presidente da Repblica.

Em suma, neste captulo, esforcei-me para argumentar que a segunda
frente em que se evidenciaram as contramarchas reativas s mudanas,
manifestou-se pelos movimentos que visavam a desfigurar ou impedir a vigncia
dos novos direitos constitucionais. Dentre as manobras encenadas com esse

90
Em outubro de 1988, logo aps a promulgao da Carta de 1988, o ministrio do Trabalho baixou a
Instruo Normativa n. 1, condicionando a aplicao da licena-maternidade publicao de Lei
Complementar. Posteriormente, a diviso de recursos humanos na secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica (Seplan-PR) chegou a igual concluso. No Parecer n. 62/89, o rgo tambm considera que a
licena de 120 dias s entra em vigor aps a edio de uma lei especfica. Em maro de 1989, a ministra do
Trabalho, Dorothea Werneck, pressionada por lideranas sindicais e feministas, reexaminou o assunto e
acabou recebendo de sua consultoria um entendimento favorvel auto-aplicabilidade, posteriormente
endossada pelo ministrio da Justia, pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e pelo
Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap). Com a revogao da Instruo Normativa n. 1,
as trabalhadoras gestantes passaram a ter sua licena ampliada, de 84 dias, para 120 dias, sem prejuzo do
emprego e do salrio. Posteriormente, em outubro de 1989, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) decidiu
que a licena-maternidade no era auto-aplicvel. Assim, segundo o parecer desse Tribunal, o direito
licena gestante prevista no art. 7, XVIII, da Constituio Federal de 5/10/1988, depende da lei
regulamentadora, de competncia do Congresso Nacional. Essa deciso contrariava o entendimento de
diversos tribunais regionais do Trabalho, como os de So Paulo e Minas Gerais, que vinham considerando o
aumento da licena-gestante como dispositivo auto-aplicvel. O mesmo entendimento tinha a Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e uma srie de outras empresas que j vinham concedendo o
benefcio de forma espontnea. (Para TST, licena gestante no vigora. Gazeta Mercantil. 10/10/1989).


376

propsito, destaquei a forte oposio tramitao da agenda reformista na ANC
(1987-1988); o chamado desmonte oramentrio e burocrtico, implementado
imediatamente aps a promulgao da Constituio de 1988; e as tentativas de
desfigurar os direitos sociais levadas a cabo no processo de regulamentao
constitucional complementar (1988-1989). Como conseqncia, entre outubro de
1988 e maro de 1990, emergiu um quadro jurdico e institucional catico e incerto
no campo dos direitos sociais.
Entretanto, nada disso pode ser comparado ao que estava por vir. O
movimento rumo desestruturao do Estado Social formalmente esboado pela
Constituio de 1988 ganhou vigor extraordinrio a partir de 1990. Desde ento,
abriu-se um novo ciclo de reformas agora contra-reformas, liberais e
conservadoras , antagnicas precria cidadania recm-conquistada. A seguir,
na quarta parte desta tese, tratarei deste ponto.

377







QUARTA PARTE A CONTRA-REFORMA LIBERAL (1990-
2002)



378
CAPTULO I A CONTRA-REFORMA TRUNCADA (1990-1992)
Como j disse, esta tese vem tratando das tenses existentes entre dois
movimentos opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira,
entre 1964 e 2002. Um desses movimentos o primeiro que se analisou aqui
aponta o rumo da estruturao das bases institucionais e financeiras
caractersticas do Estado Social em nosso pas.
O outro movimento aponta no sentido contrrio: o da desestruturao da
daquelas bases institucionais e financeiras, que foram formalmente esboadas na
Carta de 1988. Aps as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio
democrtica), o movimento rumo desestruturao do Estado Social ganhou vigor
extraordinrio a partir de 1990. Desde ento, abriu-se um novo ciclo de reformas
agora contra-reformas, liberais e conservadoras. Os retrocessos formais
consumados nessa fase somados gravssima restrio de ordem financeira
imposta ao financiamento do gasto social, herana desse perodo, levam-nos a
considerar crvel um cenrio futuro em que a caridade volte a ser a marca
predominante do sistema de proteo social em nosso pas. Esse espectro tornou-
se bastante perceptvel no final do perodo analisado neste trabalho.
No plano internacional, a emergncia desse ciclo foi condicionada pelo
ajuste e reestruturao dos pases capitalistas centrais, no contexto da Terceira
Revoluo Industrial, o que intensificou a concorrncia internacional e a busca de
melhores padres de competitividade e produtividade. Esse movimento, no
contexto do fim da bipolaridade mundial, criou condies favorveis para a ruptura
dos compromissos selados entre capital e trabalho, nos anos de ouro entre 1945
e 1975. Do ponto de vista ideolgico, esse processo foi respaldado pelo
pensamento neoliberal que se tornou hegemnico.
No plano interno, a contra-reforma liberal foi favorecida pelo esgotamento
do Estado Nacional Desenvolvimentista, o que contribuiu para que as elites
polticas reorganizassem suas foras e fizessem a opo subserviente pelo projeto
liberal, sobretudo a partir da eleio de Collor.
Em suma, foi somente em 1988 que o Brasil incorporou o paradigma
adotado pelos pases capitalistas centrais a partir de 1945. Quando o fez, esse
paradigma j estava na contramo do movimento do capitalismo em escala
mundial; e, no plano interno, o estiolamento de suas possibilidades foi favorecido
pelo esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista e pela nova
recomposio das foras polticas conservadoras, que se deu em torno do modelo
liberal.
Assim, o ambiente que se formou nos anos 90 era absolutamente hostil
para frgil cidadania conquistada. O embrio de Estado Social esboado pela
379
Constituio de 1988, emergiu praticamente natimorto. Neste contexto adverso, na
contramo dos processos estruturais mais amplos nos planos interno e externo,
assiste-se, a partir de 1990, derrocada definitiva do projeto reformista que
vnhamos analisando na segunda parte desta tese. Abriu-se, assim, um novo ciclo
de contra-reformas liberais. No campo social, o foco privilegiado dessa contra-
reforma foi a desmontagem dos direitos assegurados pela Constituio de 1988.
Ao longo da quarta parte desta tese, procurarei evidenciar que o contra-
reformismo neoliberal dos anos 90 compreendeu dois momentos. O primeiro
correspondeu ao perodo que vai de maro de 1990 a outubro de 1992. Nessa
etapa, a estratgia governamental para as polticas sociais caminhou em duas
direes simultneas e imbricadas. De um lado, ela foi marcada pela formulao
de nova agenda de reformas, visando reviso constitucional, prevista para ocorrer
em 1993. De outro lado, enquanto as elites engendravam essa reviso que
acabou no ocorrendo , a estratgia do governo visava a obstruir ou desfigurar
os direitos sociais no processo de regulamentao da legislao constitucional
complementar.
Uma outra caracterstica da estratgia de Collor para a poltica social
relacionada natureza das aes empreendidas diretamente pelo Executivo
federal foi a ocorrncia de um processo de desorganizao burocrtica. Esse
trao evidenciado por duas dimenses da interveno estatal. Primeira, a
omisso do governo federal na coordenao do processo de descentralizao das
polticas sociais. Segunda, a intencional ampliao do uso da poltica social como
moedas de troca no jogo poltico e eleitoral.
O segundo momento da contra-reforma liberal compreende o perodo 1993-
2002. Com a gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no comando do
ministrio da Fazenda, em maio de 1993, o reformismo liberalizante foi retomado.
A partir desse momento, foi iniciada a gestao do Plano Real, sendo adotada
uma srie de medidas preparatrias. No primeiro mandato presidencial de FHC
(1995-1998), esse ciclo de contra-reformas foi intensificado e se estendeu ao
longo do seu segundo mandato (1999-2002). O trao marcante desse perodo foi a
retomada vigorosa do contra-reformismo liberal iniciado em 1990 e truncado pelo
impeachment de Collor. O argumento central que procurarei demonstrar que, no
perodo 1993-2002, houve extrema incompatibilidade entre a estratgia
macroeconmica e de reforma do Estado, central e hegemnica na agenda
governamental, e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e incluso social.
A seguir, pretendo iniciar com a anlise do primeiro momento do contra-
reformismo, a partir de uma breve introduo.
1 UMA BREVE INTRODUO (OS DIREITOS SOCIAIS NA
CONTRAMO)
380
As conquistas sociais introduzidos pela Constituio de 1988 inspiravam-se,
em ltima instncia, na experincia da social democracia europia do ps-guerra,
que vigorou ao longo dos chamados trinta anos gloriosos (1945-1974). Como se
sabe, trata-se de fase indita de capitalismo domesticado, construda no
contexto da bipolaridade entre Estados Unidos e Unio Sovitica, que se
consolidou no ps-guerra sob a hegemonia americana.
Como se sabe tambm, o pacto entre capital e trabalho que foi selado
nesse perodo representou uma indita possibilidade de se conciliar a propriedade
privada dos meios de produo com o planejamento estatal; a gesto mais
democrtica da economia; e a elevao do padro de vida dos trabalhadores.
Neste contexto foram firmados compromissos entre trabalhadores e empresrios,
nos quais os primeiros reduziram suas demandas por socializao da propriedade,
suas crticas da organizao do trabalho e da tica capitalista do trabalho. Como
contrapartida, os empresrios passaram a aceitar o maior papel dos sindicatos; e
o papel ativo do Estado nacional, na gesto macroeconmica. A base deste
compromisso era a busca do pleno emprego, obtido pela administrao da
demanda (em especial dos gastos governamentais) e pela reduo das
desigualdades (atravs da rede de servios sociais gerados pelo Estado de Bem-
Estar). Com isso, houve reduo da taxa de desemprego, que se mantinha
elevada desde a crise dos anos 30. A consolidao e difuso da contratao
coletiva, como novo marco jurdico e legal da negociao entre trabalhadores e
empresrios, ampliou a segurana do emprego e o poder aquisitivo dos salrios
no compasso da acumulao e da produtividade. A compreenso do salrio como
um elemento da demanda global teve papel importante na elevao do padro de
consumo (Mattoso, 1995; Barbosa de Oliveira, 1994). Esse ciclo virtuoso era
completado pelos salrios indiretos providos pela intensificao do processo de
constituio do Welfare State (Draibe e Henrique, 1988).
Entretanto, esse pacto entre capital e trabalho foi sendo rompido a partir de
meados dos anos 70. Essa inflexo ocorreu no contexto do movimento de ajuste e
reestruturao dos pases capitalistas centrais, sob a gide da Terceira Revoluo
Industrial e do fim da bipolaridade mundial.
Esse movimento de ajuste global dos pases capitalistas centrais foi
intensificado a partir dos anos 70. A crise do padro monetrio internacional na
dcada de 70 foi seguida por movimentos de reafirmao da hegemonia
americana, que modificaram a hierarquia das relaes internacionais e
provocaram desajustes globais. O ajuste de balano de pagamento dos EUA e as
tentativas para manter a hegemonia do dlar levaram os demais pases da OCDE
a formular respostas de reestruturao industrial, provocando acentuadas
mudanas na diviso internacional do trabalho. Para Tavares, esse processo de
ajuste macroeconmico e de reestruturao dos pases capitalistas centrais, com
a predominncia dos interesses financeiros, ampliou a competio internacional e
implicou uma rpida transformao industrial e tecnolgica (Tavares, 1993).
381
No bojo destes processos, ocorreu a ruptura dos compromissos firmados
nos trinta anos gloriosos. O padro de desenvolvimento baseado na Segunda
Revoluo Industrial sob a hegemonia americana entrou em crise nos anos 70. O
movimento de ajuste global dos pases centrais intensificou a concorrncia
internacional e a busca de melhores padres de competitividade e produtividade.
Esses processos criaram um ambiente favorvel ruptura do paradigma anterior e
emergncia de um novo padro tecnolgico, produtivo e financeiro (Braga,
1993). Neste contexto, com a Terceira Revoluo Industrial (Coutinho, 1992) e o
colapso do socialismo real, os compromissos keynesianos foram rompidos
(Mattoso, 1995).
O Pensamento nico
No compasso desse movimento, a ideologia liberal foi ganhando vigor a
partir da dcada dos 60. Com o fim da bipolaridade mundial, no final dos anos 80,
ela transformou-se no chamado pensamento nico.
Fiori (1997:206-207) sublinha que a ascenso do neoliberalismo no foi
linear e obedeceu a quatro etapas principais. A primeira correspondeu aos anos
de hegemonia do pensamento keynesiano e social-democrata, iniciados aps a
Segunda Guerra. Nessa fase, germinaram as idias seminais de Frederich
Hayek, posteriormente utilizadas na sublevao contra a interveno igualitria
do Welfare State. Todavia, nessa fase, as idias ultraliberais de Hayek e de seus
discpulos permaneceram numa espcie de resistncia clandestina.
A segunda etapa iniciou-se a partir dos anos 60, quando as teses de Hayek,
e agora tambm de Milton Friedman e de tantos outros, comearam a ganhar
espao acadmico, sobretudo nas universidades norte-americanas. Segundo o
autor, foi nos anos 60 e 70 que as diversas teorias (escolha pblica, das
expectativas racionais, dos jogos aplicados economia etc.) foram formuladas e
tornaram-se hegemnicas nos meios acadmicos dos Estados Unidos. Fiori
tambm sublinha que precisamente nos anos 70 que se formou a gerao dos
economistas que, a partir da dcada seguinte, vieram a assumir posies de
destaque no comando das polticas econmicas implementados nos pases da
periferia capitalista.
A terceira etapa da evoluo do neoliberalismo foi o momento decisivo da
passagem da teoria para a prtica poltica. Isso ocorreu com a chegada ao poder
das foras liberal-conservadoras, a partir da vitria eleitoral de Tatcher (1979)
Reagan (1980) e Kohl (1982).
1
Nesse contexto, destacou-se o pioneirismo da
experincia de Tatcher, organizada sobre o trip da desregulao, da privatizao
e da abertura comercial. Nos anos 80, essas idias foram consagradas pelas

1
Segundo Fiori (1997: 206-207), este foi o momento em que se d a grande virada no plano poltico, e os
governos das principais economias do mundo passam a obedecer a um desideratum que, em grandes linhas,
vinha do discurso acadmico neoliberal.
382
organizaes multilaterais que se transformaram no ncleo de formulao do
pensamento e das polticas neoliberais voltadas para o ajustamento econmico da
periferia capitalista.
Finalmente, o neoliberalismo ganhou ainda maior expresso a partir da
derrocada do mundo comunista, no final dos anos 80. Desde ento, as idias
neoliberais se transformaram numa espcie de utopia quase religiosa. No final
dos anos 80, com exceo pioneira do Chile, toda a Amrica Latina e o Brasil
adotaram o paradigma do neoliberalismo. A partir desse momento, sublinha Fiori,
nossas elites foram completamente conquistadas pela convico de que no h
outro caminho possvel.
A estratgia imposta aos pases subdesenvolvidos para ajustarem-se
nova ordem capitalista mundial foi sintetizada no chamado Consenso de
Washington, que consistiu num conjunto de regras e de condicionantes
padronizados aplicados aos diversos pases e regies do mundo, para obter o
apoio poltico e econmico dos governos centrais e dos organismos
internacionais.
2

Via de regra, a aceitao dos condicionantes e das polticas e reformas
econmicas liberalizantes foram impostas no processo de renegociao das
dvidas externas dos pases subdesenvolvidos, sob o comando do Banco Mundial
e do FMI. Neste contexto, houve presso para que fossem adotadas polticas
macroeconmicas de estabilizao, acompanhadas de reformas estruturais
liberalizantes (ajuste fiscal, desregulamentao dos mercados, privatizao do
setor pblico e reduo do Estado, desmontagem dos sistemas de proteo
social, flexibilizao do mercado de trabalho etc.). No incio dos anos 90, o
Consenso de Washington j estava difundido em mais de 60 pases, sobretudo da
periferia subdesenvolvida.
3


2
Fiori (1991:17) salientou que a expresso Consenso de Washington foi cunhada por John Williamson para
referir-se a um conjunto de idias econmicas e polticas que condensavam e traduziam para a periferia
capitalista o que foram as idias neoconservadoras ou neoliberais, hegemnicas em quase todo o mundo
capitalista durante os anos 80. Williamson chamou a esse pacote de idias Consenso de Washington, por
constituir-se no ncleo central da poltica econmica externa do governo norte-americano, e por ter-se
transformado em condicionalidade explcita das dvidas externas e para a readmisso no sistema financeiro
internacional dos pases que apresentam hoje problemas em suas balanas de pagamento e em suas contas
pblicas. Em sntese, o Consenso de Washington propunha aos pases subdesenvolvidos um programa de
ajuste macroeconmico ou de estabilizao monetria, seguido de um pacote de reformas estruturais
indispensveis retomada do desenvolvimento. Em outro trabalho Fiori (1997:12) salientou que o Consenso
de Washington consistiu num programa ou estratgia seqencial. A primeira fase visava estabilizao
macroeconmica, tendo como prioridade absoluta um supervit fiscal primrio envolvendo invariavelmente a
reviso das relaes fiscais intergovernamentais e a reestruturao dos sistemas de previdncia pblica. A
segunda implicava a adoo de um conjunto de reformas estruturais: liberao financeira e comercial,
desregulao dos mercados, privatizao das empresas estatais e reduo do Estado. A terceira pretendia
incentivar a retomada dos investimentos e do crescimento econmico.
3
Segundo Fiori (1997:12): Um plano nico de ajustamento das economias perifricas, chancelado, hoje, pelo
FMI e pelo Bird em mais de 60 pases de todo mundo. Estratgia de homogeneizao das polticas
383
O cerne da crtica neoliberal era o excesso de intervencionismo do Estado,
o que impediria o funcionamento da lgica natural do mercado. Aprofundando este
ponto, Belluzzo (1994:10-11) salienta que os diferentes matizes do pensamento
liberal produziram o consenso de que os anos gloriosos representaram uma
tentativa, fadada inexoravelmente ao fracasso, de substituir a lgica do mercado
pelo excesso de interveno do Estado.
4
Em decorrncia, a receita do
pensamento liberal apontava para desregulamentao dos mercados domsticos,
a eliminao das barreiras entrada e sada de capital-dinheiro, a submisso das
empresas concorrncia global (eliminando protecionismos ou polticas

econmicas nacionais operadas, em alguns casos, como em boa parte da frica (comeando pela Somlia, no
incio dos anos 80), diretamente pelos prprios tcnicos daqueles Bancos; em outros, como por exemplo, na
Bolvia, Polnia e mesmo na Rssia, at bem pouco tempo atrs, com a ajuda de economistas universitrios
norte-americanos; e, finalmente em pases com corpos burocrticos mais estruturados, pelo que Williamson
apelidou de technopols: economistas capazes de somar ao perfeito manejo do seu mainstream (evidentemente
neoclssico e ortodoxo) a capacidade poltica de implementar nos seus pases a mesma agenda poltica do
consenso, como ou foi o caso, por exemplo, de Aspe e Salinas no Mxico; de Cavallo, na Argentina; de
Yegor Gaidar, na Rssia; de Lee Teng-hui, em Taiwan; Manmohan Singh, na ndia; ou mesmo Turgut Ozal,
na Turquia; e, a despeito de tudo, Zlia e Kandir no Brasil .
4
As razes pelas quais a avaliao liberal-conservadora considerava que a experincia do capitalismo
domesticado era severamente negativa so assim sintetizadas pelo autor: O uso das polticas fiscal e
monetria com o propsito de conter a instabilidade cclica e promover o crescimento da economia,
acompanhado de uma escalada de concesso de direitos e benefcios sociais, levou no s ampliao, mas
tambm persistncia dos dficits oramentrios. A acumulao de dficits, por sua vez, determinou o
crescimento desmesurado dos estoques da dvida pblica, com inevitveis tenses sobre as taxas de juros,
constrangendo o investimento privado, alm de provocar um salto nos nveis de inflao. Mas descobriram
ainda nossos crticos liberais-conservadores que o castigo no tarda. Os governos logo aprendem: os agentes
racionais que povoam os mercados, usando a informao disponvel, sabendo exatamente qual a estrutura da
economia, so capazes de calcular sua evoluo provvel. No se deixem enganar pelo velho truque de
estimular o nvel de atividades com os euforizantes nominais do dficit fiscal e da poltica monetria leniente.
Caso insistam nessa prtica, em vez de mais crescimento e mais empregos, polticos e burocratas voluntaristas
conseguiro apenas mais inflao, a menos que possam surpreender e tapear os agentes racionais. Ainda mais,
a interveno do Estado e as prticas neocorporativistas criaram srias deformaes microeconmicas, ao
promover, deliberadamente, distores no sistema de preos especialmente nas taxas de cmbio, nos juros e
nas tarifas com o objetivo de induzir a expanso de setores escolhidos ou de proteger segmentos
empresarias ameaados pela concorrncia. Esta notria e imperdovel violao das regras de ouro dos
mercados competitivos vem culminando na disseminao da ineficincia e na multiplicao dos grupos
predadores de renda, que se encastelam nos espaos criados pela prodigalidade financeira do Estado. Para
acrescentar ofensa injria, os mercados de trabalho, castigados pela rigidez nominal dos salrios e por regras
polticas hostis ao seu bom funcionamento como a do salrio mnimo , no podem mais exprimir o preo
de equilbrio deste fator de produo, por meio da interao desembaraada das foras da oferta e da
demanda. Sendo assim, no h porque se espantar afirmam os liberais conservadores com o
recrudescimento da inflao, o baixo dinamismo da economia, ou com as taxas de desemprego em rpida
elevao, fenmenos que comearam a repontar em meados da dcada de 1970. Tudo decorreria, em ltima
anlise, da obstruo ao funcionamento normal dos mercados, imposta pela intruso do Estado e pela ao
esclerosante dos arranjos corporativistas. As economias s voltaro a crescer, de forma estvel e sustentada a
longo prazo, quando for concluda a tarefa de restaurar, em sua plenitude, a operao dos estmulos e
restries que nascem da coordenao e da disciplina imposta pelo mercado. A questo macroeconmica
central para os reformistas conservadores uma vez alcanado o objetivo maior da vitria contra a inflao,
herdada do perodo keynesiano a do aumento da poupana, pblica e privada, condio prvia para a
elevao da taxa de investimento, e da, para a ampliao da renda e do emprego.
384
deliberadas de fomento), a flexibilizao das relaes de trabalho e reviso do
Welfare State.
Reviso do Welfare State e da Desregulao do Trabalho
Este cerne da critica neoliberal teve srias implicaes sobre o Welfare
State e o mercado de trabalho. O excesso de intervencionismo do Estado no ps-
guerra que impedia o funcionamento da lgica natural do mercado
compreendia, em grande medida, esses segmentos. Logo, um dos focos
prioritrios da revanche neoliberal era voltado, precisamente, para a
desmontagem desses mecanismos de proteo social.
Referindo-se a esse ponto, Fiori (1997:157) sublinha que a vitria do
pensamento liberal consagrou a tese de que a crise mundial vivida a partir de
1973 foi obra das polticas keynesianas e dos compromissos fiscais assumidos
pelo Welfare State. Desde ento, esta idia ganhou fora, sendo revigorada com
o fim da Guerra Fria e transformou-se no dogma que vem orientando uma
verdadeira revanche do Capital contra a autonomia poltica do mundo do
trabalho, afirma o autor. O consenso keynesiano acerca do pleno emprego foi
substitudo pelas idias de eficincia, competitividade e equilbrios
macroeconmicos que passaram a ser os novos totens do pensamento poltico-
econmico internacional, conclui.
Em outra passagem Fiori (1997:202) ressalta que no tocante ao tema do
papel do Estado e das polticas pblicas no h nenhuma diferena entre este
novo e o velho liberalismo dos sculos XVIII e XIX. Ambos fazem a mesma defesa
intransigente do individualismo, da tese do menos de Estado e de poltica
possvel e da busca de um maior grau de igualdade entre os indivduos e grupos
sociais, pela via de uma interveno pblica orientada pelo princpio da
universalidade. Entretanto, dentre as diferenas que singularizam o liberalismo do
final do sculo XX, o autor destaca uma essencial, que a insurgncia do
fundamentalismo liberal contra a obra do Welfare State.
5

O ataque dos neoliberais ao Estado de Bem-Estar Social tambm
ressaltado por Draibe (1993). Segundo a autora, embora rigorosamente no possa

5
Nas palavras do autor: Mas h uma (...) diferena, que me parece fundamental, entre este novo
neoliberalismo e o velho liberalismo. que este novo neoliberalismo aparece como uma vitria ideolgica
que abre porta e legitima uma espcie de selvagem vingana do capital contra a poltica e contra os
trabalhadores. Isto acontece porque essa vitria neoliberal se d logo aps uma poca em que as polticas
pblicas e a luta dos trabalhadores conseguiram em conjunto construir uma das obras institucionais que eu
reputaria das mais complexas e impressionantes que a humanidade conseguiu montar, e que foi o chamado
Welfare State. E, portanto, contra esta obra, sobretudo, que hoje se insurge o fundamentalismo liberal. E
ao projeto de desmonte desta obra igualitria que os neoliberais conseguiram transformas na grande bandeira
das reformas da quais se fala indiferenciadamente em toda a Amrica Latina, como se elas fossem o abre-te
ssamo da felicidade ou de um novo modelo de desenvolvimento. O que de fato deve ser considerado como
uma vitria estrondosa do ponto de vista publicitrio dos neoliberais, na medida em que se apossaram do
reformismo social-democrata, transformando-o numa arma ou proposta de destruio da principal obra dos
prprios social-democratas (Fiori, 1997:205).
385
ser considerado nem um liberal clssico nem um neoliberal Milton Friedman
quem expe com clareza o ncleo da argumentao que vem sendo repetida,
com menos nitidez e competncia, pelos neoliberais ou pela nova direita.
6
Para
Friedman, o exemplo mais claro das distores que os programas sociais pblicos
introduzem pode ser encontrado nos sistemas previdencirios de carter
compulsrio, que imporiam um padro perverso de redistribuio de renda entre
os beneficirios. Nesse sentido, Friedman defende que a previdncia social
deveria estar inscrita numa concepo de seguro social contratado
individualmente e gerido em sistema de capitalizao. Todavia, o sistema
previdencirio constitui apenas um exemplo. Na verdade, para Friedman e seus
seguidores, o prprio Estado de bem-estar social o responsvel por uma
infinidade de males gerados pela crise econmica e o papel do Estado.
7

Draibe (1993:92) ressalta as limitaes e anacronismo desse liberalismo a
outrance de Friedman e lembra que, nas suas primeiras verses, as propostas
neoliberais para as polticas sociais repetiram sem crtica ou alteraes, mas com
uma certa dose de cinismo, os anacronismos e as limitaes dos liberais de
primeira hora.
A autora percebe a ascenso da ideologia neoliberal a partir de meados dos
anos 70, no compasso da crise e do movimento de instabilidade da economia
capitalista, acompanhado pelo processo de transformaes produtivas, no
contexto da terceira revoluo industrial e da globalizao financeira. Esse
movimento compreendeu duas etapas mais ntidas: a primeira no incio dos anos
80 e a segunda do final dessa dcada, em diante. Ainda segundo a autora, a
ideologia neoliberal, que acompanhou e praticamente dirigiu este movimento
tambm teve nfases segundo essas duas fases. No incio, as recomendaes
eram basicamente defensivas. A superao das crises passava pela negao dos

6
De acordo com a autora, em seu livro Capitalismo e Liberdade (1977), Friedman parte da tese de que a
liberdade individual a finalidade das organizaes sociais, e este princpio que afasta qualquer tipo de
interveno que afete coercitivamente o livre exerccio da vontade individual. Por esta razo, o Estado no
deve intervir no mercado e em nenhuma de suas foras e fatores. Ora, os programas sociais isto , a
proviso de renda, bens e servios pelo Estado constituem uma ameaa aos interesses e liberdades
individuais, inibem a atividade e a concorrncia privadas, geram indesejveis extenses dos controles da
burocracia (Draibe, 1993:90).
7
De acordo com Draibe (1993:90): Com efeito, para estes liberais o financiamento do gasto pblico em
programas sociais trouxe as seguintes perverses: a ampliao do dficit pblico, a inflao, a reduo da
poupana privada, o desestmulo ao trabalho e concorrncia, com a conseguinte diminuio da
produtividade, e at mesmo a destruio da famlia, o desestmulo aos estudos, a formao de gangues e a
criminalizao da sociedade. Portanto, alm da ortodoxia em matria poltica econmica (com a devida
conteno do crdito, a retomada do equilbrio das regulaes sobre as empresas), a proposta liberal significa
o corte no gasto social e a desativao dos programas sociais pblicos. A ao do Estado no campo social
deve ater-se a programas assistenciais auxlio aos pobres , quando necessrios, de modo complementar
filantropia privada e das comunidades. Mesmo assim, os programas de auxlio aos pobres no devem ser
dirigidos a grupos especficos, para no provocar distores no mercado. O imposto de renda negativo
constitui, para Friedman, o mecanismo por excelncia para atendera aos indivduos pobres, sem desestimular
o trabalho.
386
princpios social-democratas de regulao econmico-social. Nessa fase inicial,
as propostas para redirecionar a poltica social praticamente resumiam s
propostas de corte do gasto social, desativao dos programas e reduo do
papel do Estado.
8

Entretanto, a autora identifica uma nova inflexo na agenda neoliberal de
reformas a partir do incio dos anos 90. Desde ento, a agenda neoliberal de
reformas dos programas sociais modificou-se em parte, caminhando no sentido de
enfrentar os desafios da modernizao e da melhoria da competitividade sistmica
das economias, na busca da integrao internacional e do crescimento
sustentado. Nesse sentido, investir nos recursos humanos adquire maior
importncia na agenda neoliberal para reestruturar os programas sociais.
Descentralizar, privatizar e focar os gastos sociais nos grupos mais pobres
tambm so movimentos identificados como vetores estruturantes das reformas
de programas sociais preconizadas pelo neoliberalismo, principalmente quando
suas recomendaes se dirigem a pases latino-americanos em processos de
ajustamentos econmicos (Draibe, 1993:94).
Com relao ao mercado de trabalho, outro foco privilegiado da ofensiva
neoliberal, tambm se verifica um retrocesso das conquistas do ps-guerra.
Para Mattoso (1995), a emergncia de um novo padro tecnolgico e
produtivo no contexto da Terceira Revoluo Industrial agravou profundamente o
conjunto do mundo do trabalho (suas relaes no interior do processo produtivo, a
diviso do trabalho, o mercado de trabalho, o papel dos sindicatos, as
negociaes coletivas e a prpria sociabilidade de um sistema baseado no
trabalho), configurando-se uma situao de desordem do trabalho.
9
Para o autor,

8
De acordo com Draibe ( 1993:92): Com muito pouca sofisticao e quase nula reflexo, alm de repetir os
argumentos gerais de Friedman, as proposies no campo social foram basicamente aquelas que inspiraram os
governos Tatcher e Reagan: as tentativas de desestabilizao dos pilares do Welfare State, reduzindo a
universalidade e os graus de cobertura de muitos programas sociais, assistencializando isto , retirando do
campo dos direitos sociais muitos dos benefcios e, quando puderam, privatizando a produo, a
distribuio ou ambas as formas pblicas de proviso dos servios sociais. Na base de tal redirecionamento
estava a vontade de quebrar a espinha dorsal dos sindicatos e dos movimentos organizados da sociedade. Nos
pases latino-americanos, submetidos (ou em vias de) aos rigores dos ajustamentos macroeconmicos e
devastao social que vm provocando, a receita neoliberal pareceria estar contida no conjunto de prescries
de reformas dos sistemas de proteo social, orientadas para a sua privatizao, descentralizao, focalizao
e programas (fundos) sociais de emergncias. O modelo chileno passou a ser difundido como o caminho
exitoso para reformular o papel do Estado na rea social. (Draibe, 1993:92).
9
Segundo Mattoso (1995:75): O surgimento da Terceira Revoluo industrial e a configurao de um novo
paradigma tecnolgico em condies de ofensiva do capital reestruturado teria gerado um novo trabalhador,
ao mesmo tempo em que acentuado a fragmentao e heterogeneidade do mundo do trabalho, rompendo com
as diferentes formas de defesa ou segurana do trabalho (labour security) geradas no ps-guerra. (...) A
reduo daqueles nveis de segurana do trabalho do ps-guerra sem a plena configurao de uma nova
relao salarial e padro de consumo compatveis com o salto executado pelas revigoradas foras produtivas
tem ampliado a fragmentao e a desestruturao do trabalho e acentuado a paralisia poltica e o defensismo
estratgico do movimento sindical, reduzindo ainda mais a solidariedade e coeso social. Tais fatores geram
387
a emergncia de um novo padro industrial, em meio desestruturao da ordem
econmica internacional e ruptura do compromisso keynesiano, acarretou numa
crescente ampliao da insegurana do trabalho observada em diferentes nveis:
insegurana no mercado de trabalho, insegurana no emprego, insegurana na
renda, insegurana na contratao e insegurana na representao do trabalho
(Mattoso, 1995:76-77).
Na mesma perspectiva, Barbosa de Oliveira (1994:221) destaca que, ao
contrrio dos trinta gloriosos quando a bipolaridade internacional e a
hegemonia americana entre as naes capitalistas possibilitavam o
estabelecimento de regras relativamente estveis e eficazes que ordenavam a
economia em mbito mundial os anos 80 so marcados pela instabilidade e
fragilidade da nova ordem internacional. A conseqncia desta inflexo para as
relaes de trabalho foi o aumento das demandas pela flexibilizao e
desregulamentao dos mercados de trabalho.
Crise do Estado Nacional Desenvolvimentista
No plano interno, pode-se compreender a idia de que nos anos 90 forma-
se um ambiente hostil ao projeto reformista, pelo fato de que a cidadania
conquistada formalmente pela Constituio de 1988 coincidiu com o esgotamento
do Estado Nacional Desenvolvimentista.
Portanto, o processo de redemocratizao do Brasil e o ensaio de um
Estado Social, universal e redistributivo, assegurado formalmente pela
Constituio de 1988, tambm coincidem, desafortunadamente, com o colapso do
padro de financiamento do setor pblico. Com isso, os espaos de manobra do
Estado e as possibilidades do gasto pblico foram esgaradas.
A crise do Estado Nacional Desenvolvimentista encerra um ciclo iniciado na
dcada dos 30, no qual o Estado cumpriu as tarefas fundamentais num pas de
industrializao tardia (Cardoso de Mello, 1983). Como se sabe, o Brasil um dos
casos mais bem-sucedidos de realizao do projeto latino-americano de
desenvolvimento nacional, nos termos defendido pela Comisso Econmica para
a Amrica Latina e Caribe (Cepal). O Estado Nacional Desenvolvimentista cumpriu
papel decisivo no crescimento iniciado nos anos 30 e na industrializao
acelerada a partir dos anos 50, atravs de uma poltica industrial estruturada com
base em seu setor produtivo articulado com os capitais nacionais e internacionais.
Entretanto, este padro de desenvolvimento alcanou o limite de sua
potencialidade nos anos 80, na forma da crise do padro de financiamento da
economia e do setor pblico. Esse cenrio foi conseqncia da crise econmica
internacional que se esboara nos anos 70 e se aprofundou no incio dos anos 80
(com a segunda crise do petrleo, a elevao das taxas de juros, a desacelerao

na atualidade uma verdadeira desordem do trabalho e ampliam as dificuldades para reconstruir-se uma nova
hegemonia transformadora.
388
do comrcio internacional etc.), quando atingiu as economias subdesenvolvidas,
resultando na crise da dvida externa.
A crise financeira internacional deflagrada pela moratria mexicana de 1982
interrompeu a alternativa de endividamento externo para o Brasil. O conseqente
fechamento do mercado privado de crdito internacional para os pases devedores
empurraram o governo brasileiro em direo a uma nova poltica de ajuste,
definida e pactuada com o FMI no incio de 1983 (Belluzzo e Almeida, 2002).
A crise dos anos 80 combina desacelerao da taxa de investimento,
estagnao econmica, esgotamento da capacidade de endividamento externo e
estrangulamento fiscal e exploso inflacionria, a despeito dos diversos
experimentos com polticas heterodoxas de estabilizao. Entretanto, diferena
de outras crises anteriores, esta teve carter estrutural, limitando outras
possibilidades de fugas para frente. Colocado no epicentro da crise, o Estado
perdeu o comando da poltica macroeconmica e da iniciativa do crescimento
(Fiori, 1995; e Tavares e Fiori, 1993).
O fracasso das polticas ortodoxas pactuadas com o FMI na metade dos
anos 80 e o insucesso dos trs planos heterodoxos experimentados na segunda
metade dos anos 80, sobretudo no foco central da estabilizao econmica,
ajudam a compreender como, no final da dcada de 80, se forma o grande
consenso favorvel s polticas de ajuste e s reformas propugnadas pelo
Consenso de Washington, como explica Fiori (1993:152-153).
Alm do esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista, no plano
interno, esse contexto foi marcado pela remontagem da tradicional coalizo que
tem sustentado o poder conservador no Brasil. Depois dos sobressaltos vividos
pela campanha pelas eleies diretas (1983) e da quase vitria de Lula (1989),
essa foras polticas se rearticularam em torno das candidaturas de Fernando
Collor de Mello (1989) e, posteriormente, de Fernando Henrique Cardoso (FHC)
(1994 e 1998).
10

Com tais coalizes polticas, foi constitudo um cenrio favorvel ao projeto
liberal. O Brasil foi um dos ltimos pases a ceder ao apelo neoliberal. Tavares
(1993:106) destaca que o fato de que as elites brasileiras se opuseram ou
resistiram to tenazmente s reformas liberalizantes tem suas razes no sucesso
do modelo passado. Bem ou mal, as elites econmicas tiveram acesso
privilegiado ao Estado, at o final dos anos 80, para defender seus interesses de
curto prazo.
Entretanto, com a crise do Estado Nacional Desenvolvimentista, nos anos
90, houve uma opo passiva ao modelo liberal, sustentam diversos autores.
Desde ento, nossos governos abriram mo das possibilidades de exerccio de

10
Consultar: Maria da Conceio Tavares. Memrias da transio democrtica. Folha de S.Paulo, 4/1/1998.
389
poltica macroeconmica (monetria ou fiscal, mais ativa), poltica industrial e
polticas sociais, como afirmam, dentre outros, Fiori (1997) e Barbosa de Oliveira e
Mattoso (1996).
11

Ambiente Hostil aos Direitos Sociais
Em suma, foi somente em 1988, com quarenta anos de atraso, que o Brasil
incorporou o paradigma dos anos de ouro adotado pelos pases capitalistas
centrais. Quando o fez, esse paradigma j estava na contramo do movimento do
capitalismo em escala mundial. No plano interno, o estiolamento de suas
possibilidades foi favorecido pelo esgotamento do Estado Nacional
Desenvolvimentista e pela nova recomposio das foras polticas conservadoras,
amalgamadas por Collor (nesse primeiro momento), que rumaram para a
aceitao subserviente do modelo liberal.
Assim, o ambiente que se formou nos anos 90 era absolutamente hostil
para a cidadania recm conquistada. O embrio de Estado Social, universal e
eqitativo, esboado pela Constituio de 1988, emergiu praticamente sem
chances de sobrevida.
Neste contexto adverso, na contramo dos processos estruturais mais
amplos nos planos interno e externo, assiste-se, a partir de 1990, derrocada
definitiva do projeto reformista que vnhamos analisando nas partes anteriores
desta tese. Abriu-se, assim, um novo ciclo de contra-reformas liberais e
conservadoras.
No campo social, o foco privilegiado dessa contra-reforma foi a
desmontagem dos direitos assegurados pela Constituio de 1988. Embora ela
expressasse o esboo mais acabado do projeto reformista, tratava-se, na verdade,
de uma verso ainda frgil. O texto constitucional delimitou apenas princpios
gerais e marcos genricos. A efetiva consolidao dessas conquistas ainda
dependia de uma etapa crucial: a regulamentao da legislao constitucional
complementar.
Lamentavelmente, o processamento dessa legislao concentrou-se no
incio dos anos 90, num contexto poltico e econmico adverso. Em conseqncia,
durante a tramitao da legislao complementar, e nas sucessivas reformas

11
Barbosa de Oliveira e Mattoso (1996:220) tambm assinalam este ponto, nos seguintes termos: O atual
governo brasileiro parece decididamente engajado nessa volta ao passado. Por um lado, mantm a forma
passiva da insero da economia nacional na economia mundial (que favorece a ruptura da estrutura
produtiva), a desregulao (que favorece uma reestruturao produtiva predatria, com o fim das cmaras
setoriais e de polticas industriais e agrcolas) e as polticas macroeconmicas ancoradas na sobrevalorizao
da moeda e em elevados juros (criando ainda maiores dificuldades competitividade nacional). Em
conseqncia, sobre uma estrutura social j desigual e excludente, ampliaram-se o desemprego e a
precarizao das relaes de trabalho (trabalho sem carreira, em tempo parcial, em tempo determinado,
elevada rotatividade etc.). Por outro lado, recentemente o governo vem favorecendo iniciativas tendentes
desregulamentao do mercado de trabalho.
390
posteriores, a Constituio foi gradualmente desfigurada e o projeto reformista foi
destroado.
Os princpios que orientam o paradigma neoliberal na questo social eram
absolutamente antagnicos aos da Carta de 1988: o Estado de Bem-Estar Social
substitudo pelo Estado Mnimo; a seguridade social, pelo seguro social; a
universalizao, pela focalizao; a prestao estatal direta dos servios sociais,
pelo Estado Regulador e pela privatizao; e os direitos trabalhistas, pela
desregulamentao e flexibilizao. Em suma, a Constituio Cidad to bem
alcunhada por Ulysses Guimares se transformou na Constituio vil, aos olhos
dos reformadores liberais e da elite.
Neste sentido, assiste-se, a partir de 1990, a uma contnua tentativa de
fazer regredir a cidadania formalmente conquistada em 1988. H um longo e bem-
sucedido processo de negar direitos constitucionais, em favor do crescente reforo
da opo pelos programas focalizados de transferncia de renda.
Com este pano de fundo, a primeira fase do contra-reformismo dos anos 90
compreende o perodo que vai de maro de 1990 a outubro de 1992 e ser
analisada a seguir.
Nessa etapa, a estratgia governamental para as polticas sociais
marcada pela formulao de nova agenda de reformas visando reviso
constitucional, prevista para ocorrer em 1993 e pela mobilizao do Executivo
federal no sentido de obstruir a consumao dos novos direitos constitucionais,
sobretudo durante o processamento da legislao complementar.
Dados estes marcos mais gerais, o perodo 1990-1992 marcado, em
primeiro lugar, pelo alinhamento passivo do Brasil estratgia neoliberal de ajuste
macroeconmico e de reforma do Estado, como j mencionei.
Em segundo lugar, do ponto de vista econmico, pelo incio das reformas
liberalizantes, num contexto de inflao, combatida com planos heterodoxos de
estabilizao e polticas fiscais e monetrias restritivas (Belluzzo e Almeida, 2002;
Carneiro, 2002).
Em terceiro lugar, o perodo marcado pelo agravamento da crise social,
fruto do ajuste econmico, percebido, sobretudo, pela desorganizao do mercado
de trabalho, dada a queda da renda e o aumento do desemprego e da
informalidade (Baltar e Henrique, 1994). Com os sindicatos na defensiva, houve
reduo dos conflitos trabalhistas e das paralisaes gerais dos trabalhadores. As
greves, localizadas por categoria ou empresa, visavam, sobretudo, a conseguir
que se cumprissem acordos coletivos e preservao do emprego, e perderam
eficcia como instrumento de organizao sindical (Siqueira Neto, 1994; Oliveira,
2002).
Em quarto lugar, a estratgia de ajuste macroeconmico tambm afetou
negativamente as finanas do setor pblico, em geral, e os mecanismos de
391
financiamento das polticas sociais, em particular. Em decorrncia, os gastos
sociais declinaram de forma significativa (Piola e Camargo, 1993). A centralidade
do ajuste econmico deslocou ainda mais a poltica social para a periferia da
estratgia global do governo. O extraordinrio poder que a rea econmica
detinha, exerceu-se em detrimento dos demais ministrios, afetando diretamente
os ministrios responsveis pelas reas sociais. O conhecido fechamento das
torneiras por cerca de um ano, que se seguiu ao confisco monetrio de maro de
1990, e os sucessivos contingenciamentos oramentrios imobilizaram esses
segmentos.
Em quinto lugar, o perodo marcado pela reorganizao das elites, que
voltam ao centro do poder e ao controle do processo poltico, aps dois pesadelos:
a iminncia das eleies diretas (1984) e a possibilidade de a oposio vencer a
eleio para a presidncia da Repblica (1989). A candidatura vitoriosa de
Fernando Collor de Mello presidncia da Repblica foi o amlgama da
rearticulao dessas foras e da consagrao do consenso neoliberal.
Finalmente, o perodo 1990-1992 marcado pelo agravamento da crise
estrutural do setor pblico, fruto de um conjunto de fatores relacionados
dinmica imprimida por Collor na gesto da mquina burocrtica.
12

Situada entre esses marcos mais amplos, a estratgia do governo Collor
(1990-1992) para a poltica social foi marcada por dois traos principais, tratados a
seguir:
nova desfigurao dos direitos sociais; e
desorganizao burocrtica das polticas sociais.
2 NOVA DESFIGURAO DOS DIREITOS SOCIAIS
A Constituio de 1988 determinava que a prpria Constituio poderia ser
revisada em 1993, integralmente, pela maioria absoluta dos votos do Congresso
Nacional. Este seria o momento crucial, to aguardado pelos conservadores, para,
de uma vez por todas, enterrar a anacrnica Constituio da Repblica,
adequando-a aos tempos da modernidade. No incio dos anos 90, Fiori (1990:8)
antecipou o espectro da destruio que se seguiria, na medida em que a proposta

12
Esses fatores foram sintetizados por Faria (1992:114) nos seguintes termos: Os efeitos contraditrios das
desejadas medidas de descentralizao implantadas pela nova Constituio, os efeitos devastadores de uma
desastrada reforma da administrao federal, um aguamento da incapacidade de gesto do Governo federal
por prepotncia e despreparo das lideranas poltico-administrativas e uma grave crise oramentria, em
parte por razes de ordem estrutural, em parte como conseqncia da crise econmica e seus impactos sobre
as finanas pblicas, mas em parte tambm pela descoordenao administrativa. A isso se alia tambm a
persistncia do impasse poltico. O resultado de tudo isso tem sido uma piora sensvel no desempenho dos
servios pblicos, com reflexos provavelmente negativos, sobre os indicadores sociais bsicos no perodo
recente.
392
neoliberal de Collor conflitava com vrios dispositivos protecionistas e
estatizantes consumados na Carta de 1988.
Neste contexto, a estratgia central do Governo Collor para a poltica social
era a formulao de nova agenda de reformas para as polticas sociais, na
expectativa dessa reviso constitucional prevista para 1993. A verso geral mais
acabada dessa agenda est consubstanciada no documento Brasil: Um Projeto
de Reconstruo Nacional (Brasil, 1991). No campo social, a proposta buscava
uma adequao agenda neoliberal, sobretudo no tocante defesa da
focalizao, da privatizao dos servios pblicos e do ensino superior pago, entre
outros aspectos.
Alm desse documento, destaca-se ainda a formulao, pelo governo, de
propostas de reviso constitucional para setores sociais especficos.
13

No caso da sade e da previdncia, por exemplo, o ento presidente do
INSS, Jos Rossi, divulgou, em agosto de 1991, para o debate pblico, um
conjunto de projetos que alterava profundamente o setor. A Proposta Rossi,
como ficou conhecida, pregava, dentre outras medidas, a criao de um sistema
complementar de aposentadorias e penses e a criao de um seguro-sade para
os trabalhadores de renda mdia e alta, que permitisse, atravs das Instituies
Privadas de Seguro, a cobertura de custos com sade em modalidades
assistenciais at ento no cobertas pelo setor publico.
14

No mbito do Congresso Nacional, destacam-se os estudos realizados por
uma comisso especial da Cmara dos Deputados, cujo relatrio ficou conhecido
como Relatrio Britto (Brito, 1992), em referncia ao Deputado Antnio Britto
(PMDB-RS), relator da comisso. O documento fez um diagnstico do sistema
previdencirio brasileiro e props a reforma inspirada no modelo chileno. Outro
evento a chamada Emenda Jobim (1993) que no chegou a ser implantada,
mas serviu de ponto de partida para a reforma da previdncia realizada com
sucesso em 1998.
Entretanto, as turbulncias decorrentes do processo de impeachment do
presidente Collor ao longo de 1992 e as indefinies e instabilidades presentes em
1993 acabaram inviabilizando a reviso constitucional. Assim, o funeral da Carta
de 1988 teve de ser adiado. No podendo mais ser celebrado de chofre, por
vicissitudes alheias agenda pr-estabelecida, ele teve de ser celebrado,

13
Consultar: Werneck Viana (1998); Matijascic (2002); e Melo (2002).
14
Analisando este episdio, Marques (1992:17) mostrou-se surpresa: Apenas dois meses e poucos dias aps
o presidente da Repblica ter assinado os projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional, que dispem
sobre o Plano de Benefcios da Previdncia Social e do Custeio e da Organizao da Seguridade Social, o
Executivo apresentou sociedade um conjunto de projetos que alteram substancialmente seus contedos. (...)
digno de nota, portanto, que esses projetos (...) tenham sido colocados para discusso sem que as alteraes
introduzidas pelas Leis n. 8212/91 e n. 8213/91 sequer houvessem sido objeto de regulamentao.
393
solenemente, em cada uma das sucessivas reformas modernizantes e leis
tpicas, eficazes e bem-sucedidas, entre 1993 e 2002.
Todavia, ao mesmo tempo em que as elites preparavam essa reviso
constitucional que acabou no ocorrendo , o governo Collor deflagrava uma
vigorosa estratgia que visava a obstruir ou desfigurar a legislao constitucional
complementar.
Como mencionado, o processamento da legislao complementar era uma
etapa decisiva para a consagrao dos direitos sociais previstos na Constituio
de 1988. Desgraadamente, esse processo concentrou-se nos dois anos iniciais
do governo Collor, no ambiente hostil referido anteriormente. A inteno clara do
governo era impedir ou retardar a consumao desses direitos, enquanto
aguardava a reviso constitucional prevista para 1993. O arsenal de manobras
empregado contempla o descumprimento das regras constitucionais, o veto
integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso, a desconsiderao dos
prazos constitucionalmente estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de
legislao complementar de responsabilidade do Executivo, a interpretao
espria dos dispositivos legais e a descaracterizao das propostas pelo veto
presidencial a dispositivos essenciais.
nesta perspectiva mais ampla que se compreendem as investidas do
governo Collor visando a desfigurar a Seguridade Social; o Oramento da
Seguridade Social; o Plano de Benefcios, Custeio e Organizao da Previdncia
Social; a Lei Orgnica da Sade (LOS); o veto integral ao Projeto de Lei Orgnica
da Assistncia Social (Loas); as contramarchas da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDBE); as novas distores no financiamento do Seguro
Desemprego; e os desvios na regulamentao do artigo 8
o
da Constituio
Federal (referente aos direitos trabalhistas e organizao sindical).
Desfigurao da Seguridade Social
Mais uma vez, a seguridade social foi um dos focos privilegiados dessa
nova investida. Observe-se que foi somente em julho de 1991, que o Plano de
Organizao e Custeio da Seguridade Social foi regulamentado.
15
Contudo, a Lei
sancionada consagrou profundas distores na base financeira da seguridade,
constitucionalizando prticas inconstitucionais adotadas no final do Governo Jos
Sarney, referidas na terceira parte desta tese.
particularmente paradoxal a constitucionalizao do uso dos recursos
provenientes das contribuies das empresas sobre o faturamento e o lucro
(Cofins e CSLL) para o pagamento dos encargos da Previdncia dos Servidores
Pblicos Federais (na proporo de at 55% do total dessa despesa, em 1992; de
at 45%, em 1993; de at 30%, em 1994; e de at 10%, a partir de 1995). Ora,

15
Lei n. 8.213/91. Observe-se que, como vimos na Terceira Parte desta tese, o prazo estabelecido pela
Constituio para que esses direitos entrassem em vigor era outubro de 1989.
394
como foi dito e repetido, a Seguridade Social consagrada pela Constituio de
1988 no incorpora a Previdncia do Servidor Pblico Federal como seu
componente. Desde a ditadura militar, esses gastos eram cobertos por recursos
fiscais da Unio, considerados na rubrica Encargos Previdencirios da Unio
(EPU). Dessa forma, o Governo Collor, tornou constitucional uma prtica
inconstitucional que afrontava o Estado Democrtico de Direito, inaugurada pela
rea econmico do Governo Sarney, durante a elaborao do Oramento Geral da
Unio para 1989, simultaneamente, portanto, ao processo constituinte, que j
pontilhava o esboo da Seguridade Social.
Na mesma perspectiva, a Lei que regulamentou o Plano de Organizao e
Custeio da Seguridade Social, determinou na direo oposta ao que havia sido
decidido pelos constituintes que a Contribuio da Unio para a Seguridade
Social deixasse de integrar o Oramento da Seguridade Social e passasse a ser
adicionada a ele, na cobertura de eventuais insuficincias financeiras, desde que
decorrentes do pagamento de prestao continuada da previdncia, no se
considerando insuficincias geradas nas polticas de sade e assistncia social.
Em sntese, com essas duas medidas, houve total inverso do esprito da
Constituio de 1988, desfigurao da Seguridade Social e do Oramento da
Seguridade Social. Em vez de ampliar o comprometimento fiscal da Unio com o
financiamento da seguridade, a Legislao Complementar capturou recursos da
seguridade para financiar o oramento fiscal do governo federal.
Na mesma perspectiva, no plano geral, a reforma administrativa
empreendida por Collor, em maro de 1990, tambm desconsiderou
olimpicamente a seguridade social. Teixeira (1991:31) sublinha que a reforma
levada a cabo pelo governo federal, ao invs de constituir o Ministrio da
Seguridade Social, optou
pelo caminho da fragmentao, abandonando o conceito de seguridade e empreendendo
uma volta atrs na prpria concepo do sistema de proteo, reforando a velha idia de seguro.
Reunindo os antigos INPS e IAPAS em um nico instituto, que no por acaso chamou de Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS) e, ademais, colocando toda a estrutura previdenciria sob a
jurisdio do velho Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social.
Alm disso, mostrarei a seguir que essa nova investida ocorreu em todos os
segmentos que compem, de fato, a seguridade social (previdncia social,
assistncia social, sade e seguro-desemprego).
Desfigurao da Previdncia Social
Especificamente no caso da previdncia social, houve, em primeiro lugar,
novas tentativas de desvincular a correo dos benefcios previdencirios e o
salrio mnimo. Seguindo o exemplo de Sarney, em agosto de 1990 o Executivo
editou a Medida Provisria n. 225/90, desvinculando os benefcios previdencirios
395
e o salrio mnimo e estabelecendo a variao da cesta bsica, calculada pelo
IBGE, como indexador.
Em segundo lugar, em novembro de 1990, o Executivo vetou integralmente
o Projeto de Lei n. 47/90, que havia sido aprovado pelo Congresso em agosto de
1990, que regulamentava o Plano de Benefcios, Custeio e Organizao da
Previdncia Social. Posteriormente, em dezembro de 1990, o Congresso derrubou
esse veto. Aps uma nova rodada de negociaes, foi somente em julho de 1991,
que o Plano de Benefcios da Previdncia Social foi regulamentado.
16
A
desfigurao do Oramento da Seguridade Social, acima referido, impactou,
sobremaneira, as possibilidades de financiamento da previdncia social. No foi
outra a razo de ambos os Projetos de Lei terem sido negociados pelo governo
Collor como imbricados; e de ter resultado da negociao assim conduzida que os
dois projetos tenham sido sancionados no mesmo instante.
Em terceiro lugar, apesar de a regulamentao do Plano de Benefcios da
Previdncia Social ter sido promulgada em 1991, o governo optou por represar a
concesso desses benefcios ao longo dos nove meses da gesto Collor, em
1992. Esse adiamento provocou polmica em torno do reajuste de 147% o qual
foi finalmente assegurado pelo Superior Tribunal Federal (STF). Como resultado
do no pagamento dos 147% e da demora na concesso dos pedidos de
aposentadoria, a previdncia acumulou um significativo supervit. Impelido por
essa deciso do STF, em 1993 o governo Itamar Franco inicia o pagamento
desses benefcios.
2. 3 Desfigurao do SUS
Portanto, somente a partir de 1993-1994, na gesto Itamar Franco, que os
direitos previdencirios introduzidos pela Constituio de 1988 foram plenamente
implementados. Entretanto, em funo das desfiguraes impostas por Collor nos
mecanismos de financiamento da Seguridade Social e para cumprir esta
determinao do STF o governo Itamar aplicou mais um duro golpe no combalido
Oramento da Seguridade Social (OSS) e, mais diretamente, no financiamento do
Sistema nico de Sade (SUS).
Mais especificamente, em 1993 o governo federal decidiu utilizar
integralmente as fontes do Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS),
parte do OSS, na cobertura dos benefcios previdencirios. Tal deciso fez-se em
detrimento do Sistema nico da Sade (SUS), da Seguridade Social e do
Oramento da Seguridade Social.
Dessa forma, a partir de maio de 1993, o SUS deixou de contar, como fonte
de seu financiamento, com a transferncia de parcela da arrecadao de
contribuies previdencirias de empregados e empregadores, que compem o

16
Respectivamente, pelas Leis n. 8.212/01 e n. 8.213/91. Observe-se que, como vimos na Terceira Parte desta
tese, o prazo estabelecido pela Constituio para que esses direitos entrassem em vigor era outubro de 1989.
396
Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS). Desde ento, por deciso do
Executivo, o FPAS, voltou a ser fonte cativa da previdncia, descumprindo a
Constituio no tocante as regras relativas ao financiamento da seguridade social.
Assim procedendo, o Presidente Itamar Franco e seu Ministro da
Previdncia, Antnio Brito, aparentemente com base em clculos polticos pr-
eleitorais, optaram por amparar os velhinhos em detrimento da sade da
populao em geral. Como se sabe, Brito, aps sua bem-sucedida gesto na
previdncia social (e desastrosa interferncia no SUS e no OSS), foi cotado para a
sucesso de Itamar Franco e acabou eleito governador do Rio Grande do Sul.
A subtrao da sua base financeira, na ausncia de qualquer iniciativa para
cobrir esse buraco negro, comprometeu estruturalmente a implantao do SUS,
ao provocar uma crise sem precedentes no setor. Desde ento, o SUS passou a
depender exclusivamente das disponibilidades financeiras do Tesouro Nacional,
sofrendo significativa reduo no seu patamar de gastos.
Este buraco negro permaneceria at o final de 1996, quando o Congresso
Nacional aprovou a Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras
(CPMF), aps longo e polmico debate no mbito do legislativo e do executivo
federal. Posteriormente, a rea econmica deu uma banana para o Ministrio da
Sade, desvinculando a CPMF, do setor e, assim, mais uma vez, capturando
recursos vinculados rea social para pagar juros da dvida.
Esses golpes inscrevem-se em uma srie de desvirtuamentos sofridos pelo
SUS desde a promulgao da Carta de 1988. No governo Collor, j havia ocorrido
o veto presidencial a 25 itens da Lei Orgnica de Sade (LOS) aprovada pelo
Congresso Nacional, a maior parte concentrada nos dispositivos sobre o
financiamento do SUS e na participao dos segmentos sociais
17
no
gerenciamento do sistema. A Lei n. 8.080/90 sancionada pelo presidente atingiu,
portanto, a espinha dorsal do SUS.
Este desvirtuamento prosseguiu com a Lei n. 8.142/91 e pela Norma
Operacional Bsica (NOB) n. 1 de 1991, regulamentadas por uma srie de
portarias ministeriais, que introduziram novas deformaes nos mecanismos de
financiamento do SUS. O aspecto mais paradoxal dessas medidas foi o reforo do
INAMPS, ressuscitado como rgo central de planejamento, gesto e
financiamento do SUS.
Como j foi analisado, o Inamps era o smbolo da poltica de sade da
ditadura, absolutamente incompatvel com os princpios do SUS. Dentre os
poderes readquiridos, destaca-se a centralizao dos pagamentos para todos os
prestadores de servio do Brasil inteiro, com uma novidade: alm dos privados, o
Inamps passou tambm a centralizar o controle e os pagamentos aos

17
A participao da comunidade foi reincorporada pela Lei n. 8.142 de 28/12/1990, de iniciativa do
Congresso Nacional.
397
prestadores pblicos, que agora, em tempos de supremacia do mercado, tambm
passaram a receber e faturar de acordo com sua eficincia e produtividade.
Portanto, a lgica perversa que prevalecia para o setor privado desde a
ditadura militar relao de compra e venda de servios foi estendida ao setor
pblico. As prefeituras e os governos estaduais passam a ser prestadores de
servios (ao invs de gestores do SUS) e a faturar sua produo diretamente
ao Inamps. O pagamento passou a ser efetuado por ato mdico, de forma que
quem produz mais, recebe mais.
18

Com isso, foi restabelecido e ampliado um dos mais formidveis
mecanismos de fraude da poltica social brasileira gerado no auge do
autoritarismo. evidente que um rgo moribundo como era o Inamps, refm de
uma infinidade de interesses particularistas de toda ordem, seria incapaz de
monitorar e controlar todas as faturas de prestao de servios apresentadas pelo
conjunto dos prestadores (privados e pblicos) do Brasil inteiro. Em decorrncia,
ampliaram-se as fraudes em escala geomtrica. Dado o sistema de cotas por
estado e territrio da federao, fraudar passou a ser requisito para sobreviver.
de se lastimar que a fraude, restrita ao setor privado durante a ditadura, tenha sido
estendida ao setor pblico no primeiro governo eleito pelo povo desde os anos 60.
Veto Integral ao Projeto de Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)
No setor da assistncia social, a contra-reforma foi evidenciada pelo veto
integral do presidente Collor, em setembro de 1990, ao projeto de regulamentao
da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), elaborado e aprovado pelo
Congresso Nacional.
Esse processo foi iniciado em meados de 1989, com a proposta do ento
deputado Raimundo Bezerra, a qual tramitou no Congresso e foi aprovada (dois
turnos de votao) pela Comisso Temtica (novembro de 1989) e pela Comisso
de Finanas (maio de 1990).
Aps o veto de Collor, somente em abril de 1991 a matria voltou pauta
no Legislativo, tendo sido sancionada apenas no dia 24 de dezembro de 1993 (Lei
n. 8.742) pelo presidente Itamar Franco, certamente tocado pelo esprito natalino,
com mais de quatro anos de atraso em relao ao prazo estabelecido pela
Constituio da Repblica.

18
Esse mecanismo foi conseqncia de duas inovaes introduzidas por tais portarias do Ministrio da
Sade, a saber: a) a adoo de Cotas de Autorizao de Internao Hospitalar (AIH) e das Unidades de
Cobertura Ambulatorial (UCA) para cada um dos estados e territrios do pas; e b) a fixao do critrio de
produtividade para balizar o pagamento de todos os prestadores de servios do sistema, sejam eles pblicos
ou privados. O pagamento passou a ser efetuado por ato mdico, de forma que quem produz mais, recebe
mais. Por este mecanismo, cada unidade prestadora de servio encaminha mensalmente para o Inamps a
relao de atos mdicos realizados. O rgo analisa as faturas e paga diretamente a cada prestador, publico
e privado, de todo o territrio nacional. Os valores dos atos mdicos eram estabelecidos em Tabela nica
fixada pelo rgo (Mdici, Marques e Silva, 1995).
398
Distores no Financiamento do Seguro-Desemprego
Com foi analisado na terceira parte desta tese, o Projeto de Lei que
regulamentava o seguro-desemprego foi aprovado em dezembro de 1989 pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado. O texto aprovado foi fruto de amplo
acordo entre os deputados Jos Serra (PSDB-SP), Paulo Paim (PT-RS) e Jorge
Uequed (PSDB-RS), o ministrio do Trabalho e o BNDES.
Entretanto, em janeiro de 1990, no crepsculo de sua gesto, o presidente
da Repblica sancionou a Lei n. 7.998, (de 11/1/1990), vetando parcela dos
dispositivos do projeto de lei formulado pelo Congresso Nacional,
descaracterizando-o. Sarney vetou os artigos que permitiam ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) administrar recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT). Com os vetos, os recursos continuaram a ser
administrados pelo Tesouro Nacional.
Para tentar contornar essa contramarcha, no apagar das luzes da Nova
Repblica, em fevereiro de 1990, dada a presso da sociedade civil e dos
parlamentares envolvidos, foi editada a Medida Provisria n. 134/90, proposta pelo
ministrio do Trabalho.
Essa MP serviu de base para a Lei n. 8.019, de 11/4/1990,
19
sancionada
pelo Governo Collor, que reestruturou parcialmente o FAT, recuperando aspectos
do projeto original aprovado pelo Congresso. No entanto, prevaleceu o veto do
Executivo a um mecanismo central para o financiamento do seguro-desemprego,
qual seja a instituio de um fundo nico, cujos recursos seriam aplicados no seu
conjunto pelo BNDES.
Estudo realizado por Azeredo e Chahad (1992) sublinha que pela Lei n.
8.019/90, a contribuio do PIS-Pasep era arrecadada pela Secretaria da Receita
Federal e o Tesouro Nacional tinha prazo de dez dias para repassar os recursos
para a conta do FAT, que era vinculado ao ministrio do Trabalho. O Tesouro
Nacional deveria observar, para o repasse dos recursos ao FAT, os mesmos
prazos legais estabelecidos para a distribuio dos fundos de participao dos
estados, Distrito Federal e municpios. O ministrio do Trabalho, por sua vez,
transferiria a parcela a ser aplicada pelo BNDES, que correspondia a 40% da
arrecadao, e efetuaria as transferncias necessrias ao pagamento do seguro-
desemprego, a cargo da CEF, ao pagamento do abono do PIS atravs da CEF e
ao abono do Pasep pelo Banco do Brasil. Os recursos que no eram utilizados de
imediato seriam aplicados em ttulos do Tesouro, atravs do Banco Central
Essa forma de gesto dos recursos do FAT pelo Tesouro Nacional, no
contexto de inflao crescente em 1990 e 1991 implicou substancial perda de

19
A legislao referente ao seguro-desemprego e ao FAT composta de duas leis: Lei n. 8.287, de
20/12/1991, e Lei n. 8.352, de 28/12/1991.
399
recursos para o financiamento do Programa do Seguro-Desemprego, na medida
em que esses recursos eram repassados com atraso e sem correo monetria.
O estudo realizado por Azevedo e Chahad (1992) sobre o fluxo de
transferncias da arrecadao do PIS-Pasep em 1990, aponta que, do total
arrecadado, foram transferidos apenas 21% ao BNDES, em lugar dos 40%
definidos na Constituio. Alm da perda do valor real dos recursos, houve
tambm uma perda patrimonial, na medida em que os recursos deixaram de ser
aplicados em projetos de desenvolvimento. Esta situao somente foi regularizada
a partir de agosto de 1991.
Alm da reteno e desvalorizao dos recursos, iniciativa do governo
acolhida pelo Congresso Nacional, a lei autorizou a utilizao de recursos do FAT
para finalidades no previstas pela Constituio. Em dezembro de 1991 o Poder
Executivo enviou ao Congresso Nacional um Projeto de Lei e uma Medida
Provisria com esse objetivo. O Projeto de Lei n. 2.307/91 previa a possibilidade
de utilizao de parte das disponibilidades financeiras do Fundo em aplicaes no
Banco do Brasil. A Medida Provisria autorizava a cesso de recursos do FAT
para o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps).
A Lei n. 8.352, de 28/12/1991, que resultou da apreciao destas duas
propostas, estabeleceu alguma regras que buscaram basicamente minimizar o
impacto desse desvio no uso dos recursos do FAT. Entretanto, a lei passou
permitir a aplicao das disponibilidades financeiras do FAT em depsitos
especiais remunerados nas instituies financeiras federais. Com base na lei,
foram emprestados recursos do FAT ao Ministrio da Sade e ao Banco do Brasil,
destinados a aplicaes no setor agrcola. Esse expediente representou um grave
precedente, na medida em que o desvio de recursos do supervit de caixa
comprometeu a formao de patrimnio do FAT (Azevedo e Chahad, 1993:25).
Desfigurao dos Direitos Sindicais e Trabalhista
Em 1991, o governo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n.
821/91, que dispunha sobre organizao sindical e negociao coletiva,
pretendendo com esse Projeto regulamentar o art. 8

da Constituio Federal. Em
ltima instncia, o objetivo da proposta era controlar os sindicatos, pulverizar
exclusivamente por locais de trabalho as negociaes coletivas, e, em
conseqncia, as representaes de trabalhadores, as organizaes sindicais, e
as prprias negociaes coletivas de trabalho (Siqueira Neto, 1996:152).
De acordo com Oliveira (2002), esse projeto foi desmembrado e alterado
pelo prprio Poder Executivo, sob a forma dos Projetos de Lei n. 1.231/91 e n.
1.232/91, que passaram a tratar da organizao sindical e da negociao coletiva,
respectivamente. No entanto, ambos esses projetos foram rejeitados pelo relator,
o deputado federal Aldo Rebelo, cujo parecer foi aprovado por unanimidade na
Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico da Cmara Federal, que
400
optou por apresentar dois substitutivos que desfiguravam as propostas do governo
e preservavam os dispositivos do art. 8

da Constituio Federal.
Em junho de 1992, o governo Collor criou a Comisso de Modernizao da
Legislao do Trabalho, com o propsito de restabelecer o sentido original de
suas propostas. Contudo, essa comisso s concluiu seus trabalhos no final de
1992, aps o impeachment do presidente Collor. Esse fato truncou,
momentaneamente, o ciclo de reformas liberalizantes em geral e no campo das
relaes de trabalho, em particular.
Alm desse fato, destaca-se que, na Gesto Itamar Franco, o ministro do
Trabalho, Walter Barelli, procurou fortalecer o dilogo entre empresrios,
trabalhadores e poderes pblicos, buscando uma soluo negociada para o
enfrentamento da questo trabalhista. Posteriormente, como veremos, o governo
FHC abandonou o caminho do dilogo em prol de medidas unilaterais.
Paralisia na Regulamentao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDBE)
No setor da educao, a iniciativa pela regulamentao da Lei de Diretrizes
e Bases da Educao (LDBE) partiu do Legislativo ainda no final de 1988, mas a
lei s foi sancionada em 1996. Como mencionei, teve incio, aps a promulgao
da Constituio de 1988, o processo de tramitao do novo projeto de LDBE, com
a apresentao do primeiro anteprojeto, de autoria do ento deputado federal
Otvio Elseo (PSDB-MG). A partir de 1989, a Comisso de Educao comeou a
discuti-lo e coube ao ento deputado Jorge Hage (PSDB-BA), como relator
elaborar o primeiro substitutivo.
Entre 1989 e maro de 1990, esse projeto de lei foi amplamente debatido,
tendo-se criado um Grupo de Trabalho, na Comisso da Educao do Congresso,
com o objetivo de incorporar propostas e sugestes de outros projetos que haviam
sido apresentados por partidos e parlamentares. Este processo resultou no
Segundo Substitutivo do Relator (deputado Jorge Hage), que foi submetido
votao na Comisso de Educao entre maio e junho de 1990, resultando no
Terceiro Substitutivo. Entretanto no houve xito no esforo para que o projeto de
lei fosse a plenrio e recebesse a sano final do Legislativo, antes do trmino do
exerccio de 1990. Em 1991, foi a Plenrio e recebeu emendas que o fizeram
retornar Comisso de Mrito, retardando sua tramitao. Somente em maio de
1993 foi aprovado na Cmara dos Deputados, sendo encaminhado para o Senado
federal (Souza e Maluf, 1995).
Mello & Silva (1992:46-9) destacam dois fatores que retardaram a
tramitao da LDBE. Em primeiro lugar, o distanciamento do governo Collor,
entre maro e junho de 1990, fase decisiva de tramitao dessa pea legal
importantssima para a educao, no Brasil. Para alguns, esse distanciamento do
Executivo, no processo de tramitao da LDB, at ela ser aprovada pela
401
Comisso de Educao, revelaria a incapacidade do Executivo para atuar no
momento mais decisivo. Para as autoras, contudo, esse fato revela a pouca
importncia que a educao tinha, de fato, na agenda do governo.
Em segundo lugar, deve-se considerar a postura dos deputados que
conduziram o processo legislativo at o final de 1990, os quais, aceitando o
isolamento do Executivo, no tomaram a iniciativa de envolv-lo no debate ou
convoc-lo para que se posicionasse sobre o tema, nem, tampouco, se
empenharam em construir algum consenso politicamente sustentado com o novo
governo.
3 DESORGANIZAO BUROCRTICA DAS POLTICAS SOCIAIS
A segunda caracterstica da estratgia de Collor para a poltica social
relacionada natureza das aes empreendidas diretamente pelo Executivo
federal foi a ocorrncia de um vigoroso processo de desorganizao burocrtica
do setor. Esse trao evidenciado por duas dimenses da interveno estatal
detalhadas a seguir.
Primeiro, deve-se considerar a omisso do governo federal na coordenao
do processo de descentralizao das polticas sociais. Nota-se a ausncia de
decises que visassem a enfrentar de forma minimamente planejada esse
complexo processo de transio. Desde 1988, a descentralizao ocorreu de
forma catica e forada pelas operaes desmonte e rescaldo, analisadas na
terceira parte desta tese. Essa omisso gerou simultaneamente superposies e
lacunas na definio de competncias entre nveis de governo, ampliando a
ineficincia do servio pblico.
Segundo, deve-se considerar tambm, na estratgia de Collor, para a
poltica social, a intencional ampliao do uso da poltica social como moeda de
troca no jogo poltico e eleitoral. Os programas sociais, redesenhados por Collor,
mostraram-se funcionais ao clientelismo. O gasto social federal foi pulverizado no
atendimento de uma multiplicidade de demandas tpicas, especialmente das
prefeituras municipais. Atravs de negociaes caso a caso, o Executivo federal
tentou estabelecer conexes diretas com os governos municipais, sem a
intermediao dos governadores. Essa opo parece estar imbricada com o
objetivo, aparentemente pretendido por Collor, de estabelecer ampla base de
apoio ao seu projeto poltico pessoal.
3. 1 DESCENTRALIZAO DESCOORDENADA
20

Diversas anlises sobre a descentralizao das polticas pblicas no Brasil
entre 1988 e 1993 apontam a ausncia de uma estratgia planejada e gradual de

20 Uma anlise detalhada desse processo encontra-se em Arretche (1997 e 2000).
402
transio.
21
O processo de descentralizao era uma questo delicada, na medida
em que requeria negociao e obteno de consensos visando celebrao de
pactos entre os entes federativos. A cooperao desses entes era fundamental
para o encaminhamento das complexas questes de natureza jurdica e
administrativa envolvidas, relacionadas transferncia de ativos patrimoniais, de
recursos humanos e de recursos financeiros.
Planejar a transio gradual para o modelo descentralizado foi uma das
recomendaes da Comisso da Reforma Tributria e Descentralizao
Administrativa e Financeira (Cretad), vinculada a Seplan-PR, instituda no incio de
1986 com o objetivo de realizar estudos sobre o Sistema Tributrio Nacional,
tendo em vista a elaborao de propostas para serem apresentadas Assemblia
Nacional Constituinte.
A Cretad sugeriu a constituio de um fundo de descentralizao para
financiar o processo de transferncia de encargos para estados e municpios e dar
suporte ao Plano Nacional de Descentralizao que seria implementado aps
promulgao da nova Constituio por um perodo de seis anos. Segundo
Azeredo (1987:147), que integrou a Cretad, a grande vantagem da proposta
permitir o repasse de recursos e encargos de forma gradual. Isto porque, dada
profunda desigualdade entre os governos locais, a descentralizao no pode ser
feita de forma abrupta. Com o mesmo objetivo, a Cretad tambm recomendou as
seguintes diretrizes que deveriam ser observadas neste processo: flexibilidade,
gradualismo, progressividade, transparncia do processo decisrio e controle
social.
22


21 Este carter no planejado do processo de descentralizao das polticas sociais, bem como sua
desarticulao com a descentralizao fiscal promovida pela constituio de 1988, foi ressaltado por vrios
autores. Serra e Afonso, por exemplo, analisando o perodo 1988-1992, constatam que: (...) prevalece, de
fato, um quadro de regras no-obedecidas, compromissos recprocos no-saldados, confuses sobre
competncias tributrias, transferncias negociadas e atribuio de encargos. Apesar de suas intenes, a lei
constitucional de 1988, de fato, mais do que promover uma reorganizao definitiva do sistema federativo
brasileiro representou, isto sim, um captulo do desenvolvimento da crise desse sistema (Serra e Afonso,
1992:43).
Na mesma perspectiva, Afonso (1994:43) sublinha que: O processo de descentralizao no Brasil no
obedece a uma lgica nacional, nem racional. A comear, porque no resulta de um plano ou um programa de
governo claro, consistente e minimamente negociado entre as partes envolvidas. O processo circunstancial e
toma por base a desconcentrao de poderes e receitas promovidas pela reforma tributria de 1988.
22
Para os objetivos deste trabalho, vale a pena examinar as justificativas para trs diretrizes sugeridas,
tomando por base o trabalho de Lobo (1988:18), que tambm integrou a Cretad: a) Flexibilidade: Toda e
qualquer ao governamental descentralizada deve ser presidida por uma flexibilidade inter e intra-regional.
A realidade da diferenciao econmica, poltica e social do espao nacional, que se expressa nas
peculiaridades regionais e locais, deve ser obrigatoriamente considerada quando do encaminhamento da
descentralizao. Estados e municpios no podem mais ser tratados de forma homognea e simtrica pelas
agncias e programas governamentais. Suas realidades tcnicas, financeiras e polticas so distintas e como
tais devem ser trabalhadas; b) Gradualismo: A descentralizao de competncias governamentais deve ser
encaminhada de forma gradual, no tempo e no espao. Nem todos os governos, estaduais ou municipais,
podem receber todas as funes pertinentes, no tempo e espao. A real capacidade de resposta dos governos
subnacionais deve ser avaliada, sem sub ou superestimao. Aqui se conjugam a flexibilidade e o
403
Infelizmente, sugestes e diretrizes como essas no foram observadas.
Como corolrio, o processo de descentralizao nesta etapa foi truncado pelo no
equacionamento de uma diversidade de problemas de natureza legal, institucional
e financeira. Em determinados setores, prevaleceram vazios institucionais no
preenchidos por nenhuma instncia federativa; e em outros havia enorme
superposio.
23

Omisso do Governo Federal
Aps um longo perodo de centralizao no contexto autoritrio, seria
desejvel que a descentralizao fosse articulada pelo governo federal e pactuada
com os estados e municpios. Ao contrrio, o que se observou entre 1988 e 1993
foi a omisso do governo federal na coordenao desse processo, que acabou
ocorrendo de forma espontnea e desorganizada.
Diversos especialistas sublinham que esse papel de coordenao do
processo de descentralizao e articulao de pactos entre as instncias
federativas somente poderia ser exercido pelo governo central.
Lobo e Medeiros (1993), por exemplo, refletindo sobre as possibilidades de
se reorientar a correo do processo levado a efeito at 1992, observaram que a
liderana deveriam caber ao governo federal, nica esfera apropriada para
conduzir a formulao de projetos de abrangncia nacional, de fazer a articulao
com polticas macroeconmicas e de catalisar interesses regionais e locais.
Tambm na definio das competncias entre nveis de governo, a liderana do
processo deveria caber ao governo federal, afirmam esses autores, pois o atual

gradualismo, pois uma mesma esfera de governo pode estar apta, hoje, para receber determinados encargos, e
inapta para outros; e c) Progressividade: A dinmica da descentralizao se escuda na definio do
princpio da progressividade. A flexibilidade e o gradualismo no devem implicar estancamento. Ao
contrrio, exigem que a descentralizao seja progressiva, isto , que cada vez mais, a partir da definio de
prioridades e mecanismos prprios, funes e encargos sejam repassados em um avano crescente. Com isso,
quer-se alertar para a necessidade constante de preparao dos nveis de governo para o recebimento de
responsabilidades.
23
Como mencionei na Segunda Parte desta tese, a Constituio de 1988 imprecisa quanto distribuio das
competncias entre os nveis de governo. O art. 23 estabelece como competncia comum da Unio, dos
estados, do Distrito federal, e dos municpios uma infinidade de reas de atuao, das quais, no campo social,
destacam-se seguintes: a) Cuidar da sade, da assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas
portadoras de deficincias; b) Promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico; c) Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; e d) Estabelecer e implantar poltica de
educao para a segurana do trnsito.
O art. 24 adiciona novas complicaes ao atribuir a competncia da Unio, dos estados, do Distrito federal, e
dos municpios para legislar concorrentemente sobre uma diversidade de reas, com destaque para:
Previdncia social, proteo e defesa da sade; Proteo e integrao social das pessoas portadoras de
deficincia; e Proteo infncia e juventude. De fato, o Pargrafo nico do art. 23 estabelece que lei
complementar fixar normas para a cooperao entre Unio, Estados, Distrito federal, e Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Entretanto, essa legislao
complementar prevista no foi apreciada pelo Congresso.
404
vcuo institucional responsabilidade [do governo] federal e a ele cabe preench-
lo. Ademais, somente o poder central teria capacidade para visualizar o pas
como um todo, e coordenar polticas redistributivas e de garantia de padres
mnimos de qualidade da prestao de servios.
Da mesma perspectiva, Almeida (1995) ressalta que a complexidade desse
processo de transio, j em si complicado, tornou-se mais difcil em razo da
perda de comando do governo federal.
24

Analisando a experincia da Amrica Latina recente, Afonso (2000) observa
que a ordem cronolgica do processo de descentralizao induzida por
determinantes de duas naturezas. Primeiro, quando esse processo impulsionado
pela crise fiscal do governo central ou uma crise de governabilidade. Nesses
casos, a tendncia o nvel central transferir inicialmente os encargos para,
posteriormente, negociar a transferncia dos recursos fiscais.
Segundo, quando a descentralizao motivada por uma presso
relacionada redemocratizao. Nesses casos, ocorre primeiro a
descentralizao de recursos fiscais e, em seguida, a transferncia de atribuies
aos governos subnacionais.
Para o autor, o caso brasileiro segue o segundo determinante.
25
Dessa
perspectiva, no bojo do processo de redemocratizao do pas, foram ocorrendo,

24
Especificamente no campo das polticas sociais, esse problema foi sublinhado pela autora nos seguintes
termos: A falta de um centro que comandasse o processo foi particularmente notvel e vem constituindo
obstculo importante continuidade da redefinio de competncias e funes nos marcos de um federalismo
renovado. O governo federal, pea importante em qualquer processo de mudana, no foi capaz de formular
algo que se parecesse com uma estratgia de redefinio das funes dos trs nveis de governo na rea social,
contemplando as especificidades dos diversos setores que a compem. Ao contrrio, cindiu-se entre
iniciativas e proposies que espelham diferentes objetivos e prioridades. De um lado, a rea econmica do
governo, diante dos desafios de uma difcil estabilizao (...) subordinou as reformas setoriais s necessidades
da poltica econmica de curto prazo, cujo eixo era o ajuste do setor pblico.(...) Assim, as circunstncias
econmicas e a ausncia de coordenao no mbito nacional do governo federal fazem com que os
requerimentos da poltica antiinflacionria e as vises setoriais continuem predominando sobre qualquer
considerao mais ampla das atribuies e competncias das trs esferas de governo, capaz de dar substncia
a um modelo de federalismo cooperativo. Em suma, conclui a autora, as mudanas em andamento nas reas
sociais implicam o desmantelamento do federalismo centralizado. Entretanto, no parecem estar criando
espontaneamente as bases e os mecanismos de funcionamento de um federalismo cooperativo (Almeida,
1995:32).
25
De acordo com Affonso (2000:21-24): A descentralizao fiscal no Brasil foi iniciada muito antes da crise
fiscal se manifestar com toda a sua intensidade e ser levada para o centro da pauta da poltica econmica. Ao
contrrio, relaciona-se com a sua simultaneidade ao processo de redemocratizao, bem como ao timing
peculiar da abertura poltica no Brasil. O fato decisivo que a redemocratizao ocorreu primeiro nos
governos subnacionais no incio dos anos 80, com a eleio para governadores e prefeitos, para somente
quase dez anos depois chegar ao ncleo central do Estado (em 1988, com a Constituinte; e em 1989, com a
eleio direta para a presidncia da Repblica). Dessa forma, prossegue o autor, ocorreu uma identificao
entre a luta pela descentralizao e a luta pela redemocratizao, a Unio ficou sem defensores na
Constituio de 1988 e a descentralizao se deu sem um projeto articulador, sem coordenao. Cabe notar
que, se os governos subnacionais passaram a ser identificados com a nova institucionalidade democrtica do
pas, o nvel federal arcava com o nus de um regime autoritrio em decomposio e um governo em final de
405
desde o final dos anos 70, sucessivos avanos na descentralizao de recursos
fiscais, atravs emendas constitucionais que ampliaram os percentuais dos
Fundos de Participao dos Estados e Municpios.
No incio dos anos 80, esse processo foi aprofundado, destacando-se as
Emendas Constitucionais n. 23/83 (dezembro de 1983) e n. 79/84 (novembro de
1984), de autoria, respectivamente, do senador Passos Porto (PDS-CE) e do
deputado Arton Sandoval (PMDB-SP). O movimento municipalista, apoiado
pelos governadores, exerceu forte presso poltica na defesa da descentralizao
fiscal. Dentre as foras polticas articuladas em torno desse objetivo destaca-se a
Frente Municipalista de Prefeitos, que, com o apoio do deputado Ulysses
Guimares (PMDB-SP), presidente da ANC, instituiu a Comisso de Assuntos
Municipais na Constituinte. Da mesma perspectiva, destaca-se a Associao
Brasileira de Prefeitos das Capitais, que, em janeiro de 1987, divulgou documento
reivindicando uma reforma tributria de emergncia e a renegociao das
dvidas dos municpios, como forma de presso junto aos governadores e ao
governo federal.
Portanto, a descentralizao fiscal que emergiu no bojo do processo de
redemocratizao do pas, por presses das lideranas dos governos estaduais e
municipais, era um movimento no desejado pelas cpulas poltica que ocuparam
o governo federal e, em particular, pela burocracia da rea econmica. Nesse
contexto, a reao desses segmentos caminhou na direo oposta da
coordenao do processo de descentralizao, procurando manter ou recuperar o
poder sobre os recursos fiscais. Houve, assim, uma tripla tentativa empreendida
pela Unio: transferir de chofre, de forma impositiva e no planejada, encargos
financeiros aos governos estaduais e municipais; atuar no sentido de refrear a
assuno de novos gastos (especialmente no campo dos novos diretos
constitucionais; e, recentralizar recursos fiscais, atravs de uma srie de
manobras, com destaque para a criao de novos impostos e contribuies
restritas ao governo federal, bem como a majorao de alquotas de impostos
tambm exclusivos.
A Constituio de 1988 penalizou duplamente as finanas do governo
federal: a reforma tributria reviu a estrutura de repartio de recursos,
transferindo parcelas das receitas prprias da Unio para estados e municpios; e,
alguns dos dispositivos constitucionais aprovados implicaram aumento de
encargos.

mandato. Ainda segundo o autor, o avano da abertura estabeleceu uma contradio entre a ampliao do
espao de liberdade poltica e, portanto, da importncia das eleies como forma de acesso e preservao do
poder, e a dependncia financeira dos estados e municpios em relao ao governo central, a qual restringiu e
condicionou esse novo espao. Essa contradio alimentou, em grande medida, o movimento municipalista,
que cresceu vigorosamente no perodo, abrangendo setores de todo o espectro partidrio.
406
Como vimos, a reao do governo federal, comandada por sua rea
econmica, foi implementar uma estratgia de ajustamento, conhecida como
operao desmonte, que consistiu em imprimir, j no Projeto de Lei do
Oramento Geral da Unio para 1989, cortes em diversos programas.
Simultaneamente, tentou-se implementar uma reforma administrativa, conhecida
como operao rescaldo, desativando e extinguindo, de modo abrupto, uma
srie de estruturas burocrticas.
Via de regra, os programas passveis de serem transferidos para estados e
municpios passaram, subitamente, a serem marginalizados pela Unio. Dessa
forma, ao invs de coordenar a descentralizao, a reao do governo federal foi
tentar recuperar suas finanas. Nesse sentido, ele simplesmente se eximiu da
responsabilidade em uma srie de programas que vinham sendo geridos de forma
centralizada h mais de trs dcadas. Posteriormente, o governo central teve
novas reaes visando a atenuar o impacto da reforma tributria sobre seu
oramento, agravando a desorganizao do processo de descentralizao.
A reao do governo central diante da nova diviso do bolo tributrio e o
aumento de despesas era justificada e esperada, afirmam Serra e Afonso
(1992:36-37). No entanto, prosseguem os autores, o problema maior reside no
fato de que a compensao de perdas da Unio foi e tem sido feita sem
planejamento nem coerncia, no contribuindo adequadamente para o equilbrio
das finanas pblicas, nem tampouco para a definio de uma nova ordem
federativa.
Analisando esse processo de recomposio das receitas da Unio entre
1989 e 1992, os autores indicam uma srie de expedientes utilizados pela rea
econmica, que acentuam a desorganizao do processo de descentralizao.
Dentre essas medidas destaca-se a recentralizao das receitas fiscais, atravs
do aumento das alquotas das contribuies sociais no sujeitas a repartio com
os governos estaduais e municipais.
26
Como veremos, esse processo foi
continuado nos anos subseqentes e responde por parte significativa do
formidvel aumento da carga fiscal que se verificou nessa dcada, concentrado no
governo central.
Com este pano de fundo em mente, a seguir, listam-se algumas das
manifestaes setoriais desse processo desorganizado de descentralizao das
polticas sociais entre 1989 e 1993.

26
Dentre as medidas adotadas com esse objetivo, destacam-se: A acelerao da inflao em 1989 corroeu
parte da receita dos fundos de participao submetidos repartio constitucional; o governo federal pde
alterar a legislao tributria e majorar alquotas de tributos no-submetidos repartio constitucional; a
unio pde efetuar cortes e mudanas nas transferncias negociadas e nos emprstimos para outras esferas de
governo; por exemplo, as transferncias na rea da Seguridade Social, basicamente referentes ao SUS,
decresceram de 0,85% para 0,65% do PIB, entre 1988 e 1990; a unio imps restries ao refinanciamento da
dvida externa e ao acesso ao crdito interno, mobilirio e bancrio, para os governos subnacionais (Serra e
Afonso, 1992:29-37).
407
Transporte Pblico
Como analisei na Terceira Parte desta tese, o transporte pblico foi uma
das reas mais atingidas pelo desmonte federal do final dos anos 80 e incio dos
90. Em janeiro de 1989, no mbito do chamado Plano Vero, medida provisria
do Executivo extinguiu a EBTU. Posteriormente, o Congresso Nacional revogou
esta deciso do Executivo.
Entretanto, no primeiro ms do governo Collor, o desmanche consumou-
se. A EBTU foi definitivamente extinta pela Lei n. 8.029, de 12/4/1990. A estrutura
organizacional da Secretaria Nacional de Transportes (que substituiu o Ministrio
dos Transportes) deixou de incluir qualquer diviso comprometida com o setor.
Em sntese, aps quase duas dcadas de excessiva centralizao, o
governo federal, abruptamente, a partir dos anos 90, passou a eximir-se de
responsabilidade na gesto do transporte pblico. Desde ento, no tem havido
qualquer interlocuo institucional e financeira efetivas para o setor, no governo
central.
As coalizes polticas que se sucederam no poder central tm interpretado
de modo equivocado o princpio da competncia municipal no transporte pblico.
A carta constitucional de 1988, a despeito de assegurar competncia aos
municpios para a legislao sobre assuntos de interesse local e no que se refere
a organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os
servios pblicos de interesse local, incluindo o de transporte pblico, que tem
carter essencial (art. 30), no exime a Unio de responsabilidades. A ela
compete instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento e transportes urbanos (art. 21) e legislar privativamente sobre
diretrizes da poltica nacional de transportes-trnsito e transporte (art. 22).
Com esta interpretao equivocada, caminhou-se para o extremo oposto.
Desde 1990, s ao municpio cabe a responsabilidade de enfrentar a complexa
problemtica do setor. Entretanto, essa viso insuficiente, na medida em que h
um conjunto de questes que afetam diretamente o planejamento e as condies
locais de transporte, cuja complexidade transcende a capacidade de resoluo
exclusiva dos municpios.
27
Uma coisa planejar e gerir sistemas locais de
transporte pblico. Outra constituir-se na nica esfera de governo responsvel
pela gigantesca tarefa de equacionar os problemas existentes. A responsabilidade
exclusiva do poder local insuficiente para tratar todos os aspectos envolvidos.

27
Como ilustrao, destacam-se: o planejamento e a gesto do transporte pblico nas regies metropolitanas;
o financiamento dos sistemas de alta capacidade (metr e trens metropolitanos); o financiamento da
renovao e ampliao da frota de nibus (pblica e privada); poltica de preos para combustveis e seus
impactos sobre o transporte metropolitano; as polticas (fiscal, monetria e cambial) que incentivam a
produo, a importao e a venda do automvel particular; a interface do transporte pblico com as polticas
de meio ambiente e de conservao de energia etc. (Fagnani, 1995) .
408
Educao
A centralizao do processo decisrio da educao bsica no ciclo militar
do ps-64 foi relativamente branda, dado que a responsabilidade direta da Unio
manteve-se limitada.
Historicamente, os governos estaduais e municipais sempre assumiram
responsabilidade por esse nvel de ensino. Esta tradio, vinda do Imprio,
manteve-se at os dias atuais. Note-se que o triunfo do princpio federativo com a
Repblica consagrou e ampliou o regime de descentralizao estabelecido pelo
Ato Adicional de 1834 (Azevedo, 1963). Posteriormente, as Constituies de 1934
e de 1946 ratificaram estes princpios, o mesmo ocorrendo com a Lei de Diretrizes
e Bases da Educao (LDB), de 1961.
Desta forma, observe-se que no final dos anos 20, os governos estaduais e
municipais respondiam, respectivamente, por cerca de 60% e 20% do total das
matrculas do ensino primrio em todo o pas. A Unio e as escolas particulares
respondiam, respectivamente, por cerca de 1% e 21%.
No incio dos anos 60, a participao dos governos estaduais e municipais
saltou, respectivamente, para 63% e 25%, enquanto a participao relativa da
unio passou a ser residual (0,4%) e das escolas particulares elevou-se para 12%.
(Trois, 1992).
No ciclo militar ps-64, a responsabilidade direta pelo provimento do ensino
fundamental permaneceu no mbito dos governos subnacionais. A constituio de
1967 e a Reforma do Ensino de 1 e 2 grau, mantiveram essa tradio secular da
organizao do ensino no pas. Como corolrio, nas dcadas seguintes, sob a
vigncia do autoritarismo, manteve-se a tendncia de reforar a participao direta
dos governos estaduais e municipais no provimento do ensino fundamental.
Em meados dos anos 90, com a distribuio percentual dos alunos, por
regio e dependncia administrativa, evidenciam-se diversas disparidades nas
respectivas redes de ensino estadual e municipal. De acordo com Negri (1995), na
mdia nacional, os estados concentravam 63% das matrculas do ensino
fundamental, contra 37% dos municpios. No entanto, quando se analisam as
regies brasileiras, notam-se grandes contrastes: forte estadualizao nas regies
mais ricas como o Sudeste, Sul e Centro-Oeste e tambm no Norte, que
considerado pobre; e, forte municipalizao na regio Nordeste, a mais pobre do
pas.
Em diversas Unidades da Federao, a estadualizao ultrapassa 70%,
como em Santa Catarina, So Paulo, Minas Gerais, Esprito Santo, Roraima e
Amazonas. Enquanto isso, a municipalizao no Nordeste superava 50% em seis
estados Alagoas, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco e Piau bem como
o Rio de Janeiro, no Sudeste.
409
Os casos extremos so a estadualizao de 97% em Roraima, de 89% em
So Paulo, de 84% no Amap e 76% em Minas Gerais, e a municipalizao de
66% em Alagoas e Maranho e de 60% no Cear.
A concluso a que se chega a partir da anlise desses dados que, no
caso do ensino fundamental, a questo da descentralizao envolve, sobretudo,
negociaes os governos estadual e municipal. Assim, a educao distingue-se
dos demais setores sociais, cuja descentralizao, em geral, envolve negociaes
da unio com os estados e municpios.
Esta concluso ainda mais verdadeira no Estado de So Paulo. Dentre
todas as unidades da federao, So Paulo a que apresentava a maior
participao do governo estadual na oferta do ensino fundamental. Em 1991, a
participao relativa da rede estadual na oferta de matrcula inicial do 1 grau
atingia cerca de 80%. A participao relativa da rede municipal (571 municpios)
era de apenas 9,7%, um percentual prximo ao das escolas particulares (10,6%).
Excludo o municpio de So Paulo, a participao da rede estadual chegava a
88,8% e os demais 570 municpios paulistas respondiam por apenas 2,8% das
matrculas. Mais impressionante constatar que 262 municpios paulistas (46% do
total) no mantinham nenhuma classe de ensino fundamental e outros 139 (22%
do total) s apresentavam classe de pr-escola. Ou seja, quase dois teros dos
municpios paulistas no mantinham, em 1991, nenhuma classe de ensino
fundamental.
Essa sobrecarga da rede pblica do estado reflete-se na estrutura
organizacional da Secretaria de Estado da Educao poca, dimensionada para
atender aos desgnios de um estilo de interveno autocrtico e centralizador.
Trata-se de uma mquina administrativa burocratizada, caracterizada pelo
gigantismo e pela formidvel concentrao de poderes nos seus rgos centrais.
Em 1995, a Secretaria de Estado da Educao do Governo de So Paulo, era,
certamente, uma das maiores organizaes do planeta: contava com mais de 422
mil servidores (360 mil professores), administrava mais de 6.700 escolas e provia
diretamente o ensino de aproximadamente 11 milhes de educandos de 4 a 19
anos.
28


28
Em 1953, o professor Joo de Deus Cardoso de Mello, que havia sido secretrio de Estado dos Negcios da
Educao de So Paulo (1948-1949), identificava o mal da centralizao como uma das principais causas
da decadncia da educao no Estado de So Paulo. Ao analisar o tamanho do aparelhamento escolar sob a
tutela da Secretaria Estadual da Educao, o professor sublinha tratar-se de uma mquina imensa, fantstica,
descomunal, disseminada por todos os recantos do Estado, que, na poca, j era responsvel por mais de 25
mil professores e 800 mil alunos. Para o ex- secretrio, o Governo do Estado, ao expandir continuamente esta
maquinaria colossal e complicada, se comportava como Harpago diante das moedas de ouro. Pretende
aambarc-las todas e fech-las a sete chaves na burra, que s ele pode abrir, para contemplar o brilho das
moedas! Que ningum as toque, que o tesouro dele!. Em outra passagem, analisando o painel imenso e
triste da realidade, assegura que como est montada a Secretaria da Educao, no haver Hrcules que lhe
tenha mos. A mquina arrebata o maquinista para os dentes da engrenagem colossal e o tritura. O ensino no
tem direo (...) A situao da Secretaria da Educao aflitiva e se agrava de momento a momento, tendo
410
Portanto, a descentralizao da gesto do ensino fundamental,
transferindo-se a responsabilidade dos governos estaduais para os municipais era
tarefa que se impunha, seja pelos problemas decorrentes desse gigantismo das
redes estaduais, fonte de ineficincias de toda ordem, seja pela descentralizao
fiscal ocorrida a partir de 1989.
Entretanto, trata-se de tarefa complexa, envolvendo pactos federativos,
necessariamente coordenados pelo governo central. Requer uma ltima instncia,
uma poltica de carter nacional conduzida pela Unio. Como veremos
posteriormente, essa perspectiva foi instituda somente em 1996, com o Fundo de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef).
29

Dada a omisso do governo federal at ento, entre 1989 e 1995
pipocaram inmeras iniciativas isoladas, espontneas e desarticuladas conduzidas
diretamente pelos governos estaduais ou pelos prprios municpios,
independentemente da instncia federal, transformando a gesto educacional no
Brasil numa verdadeira torre de Babel.
Observe-se, nesse sentido, o trabalho de Silva e Cruz (1995), que analisa
as principais experincias inovadoras de gesto educacional em diversas regies
do pas e conclui que os novos padres de gesto poderiam ser categorizados a
partir das seguintes tendncias: desconcentrao, descentralizao, novas
instncias de representao e novas parcerias.
Com base nesses padres, isolados ou combinados, as experincias
educacionais inovadoras so classificadas pelas autoras, como:
descentralizao e municipalizao, no Esprito Santo e em Santa Catarina;
municipalizao e desconcentrao, no Paran; desconcentrao em Minas
Gerais e So Paulo; novas instncias de representao, no Rio Grande do Sul e
em municpios de Panambi (RS), Jardim do Serid (RN) e Currais Novos (RN); e
novas parcerias, nos municpios de Maring (PR), Jaboato dos Guararapes (PE)
e Jaguar (ES).
30

Sade e Assistncia Social
O setor de sade foi o nico a contar com uma estratgia de transio que
vinha amadurecendo desde meados dos anos 70. Como analisei anteriormente,
as diretrizes do SUS consagradas, pela Constituio de 1988, vinham sendo

a lev-la a insolvabilidade de seus compromissos (Cardoso de Mello, 1953). Como vimos, as advertncias do
professor Joo de Deus Cardoso de Mello tornaram-se estreis e essa dinmica centralizadora e ineficiente
continuou prosperando nas seis dcadas seguintes.
29
Aprovado pela Emenda Constitucional n. 1.4-96, sancionada pela Lei Federal n. 9.424/96 e regulamentada
pelo Decreto Federal n. 2.264/ 97.
30
Diversos estudos analisam essas formas inovadoras de gesto educacional. Ver especialmente Silva,
Davis, Espsito e Mello (1993); Mello e Silva (1994); e Xavier e outros (orgs.) (1995).
411
embrionariamente implementadas com as Aes Integradas de Sade, AIS, desde
1983, e com o Suds, institudo em 1987, antecipando-se aos trabalhos da
Assemblia Nacional Constituinte. Em funo disso, era de se esperar que a
descentralizao do setor da sade fosse relativamente menos problemtica.
Alm disso, o modelo SUS poderia ter servido de paradigma para outros setores.
As vicissitudes da transio poltica brasileira, no entanto, derrubaram essa
aparente lgica. As primeiras contramarchas impostas aos direitos sociais
assegurados pela carta de 1988 levaram ao desvirtuamento dos princpios
constitucionais relativos aos SUS. Como analisado anteriormente, este processo
inicia-se ainda na fase constituinte, perpassa a etapa de regulamentao da
legislao complementar (Governos Sarney e Collor) e prossegue com dois golpes
adicionais (o revigoramento do Inamps, em 1990; e a subtrao das fontes de
financiamento da seguridade social, em 1993).
No caso da assistncia social, a descentralizao no-planejada fruto do
veto integral do presidente Collor, em setembro de 1990, ao projeto de
regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), elaborado e
aprovado pelo Congresso Nacional. O processo de elaborao da Loas, iniciado
em meados de 1989, somente foi concludo em dezembro de 1993.
Habitao e Saneamento
Como foi visto, as polticas de habitao e de saneamento experimentaram
crise institucional na segunda metade dos anos 80, que se sobreps crise
financeira da primeira metade dessa dcada. Esse quadro foi agravado a partir de
1987, quando o Executivo passou a privilegiar a chamada filosofia da ao
comunitria, que se transformou na face predominante da poltica social at
maro de 1990.
Como veremos a seguir, esse estilo de gesto foi aperfeioado no governo
Collor. Resultou da a continuidade do processo de estiolamento da capacidade de
interveno do Estado nesses setores. No houve qualquer preocupao com a
reorganizao de polticas nacionais nesses setores, tampouco a tentativa de
coordenar mecanismos de gesto pactuados e cooperativos entre instncias
federativas.
3. 2 CLIENTELISMO E FRAGMENTAO
Como mencionado, o segundo trao da desorganizao burocrtica das
polticas sociais ocorrida no Governo Collor era a intencional ampliao do seu
uso como moedas de troca no jogo poltico e eleitoral. O Ministrio da Ao Social
(MAS) foi um dos principais ncleos de disseminao desta estratgia. Esse
ministrio passou a gerir uma multiplicidade de programas em diversos campos de
412
atuao. Alem da assistncia social, o rgo atuava nos setores da habitao, do
saneamento e da defesa civil.
31

As iniciativas desenvolvidas pelo MAS tinham em comum a fragmentao
de aes e programas; a pulverizao de recursos em aes pontuais; a ausncia
de planejamento e de mecanismos de acompanhamento e controle; e a utilizao
preferencial da figura jurdica dos convnios, mais geis e menos sujeitos a
controles externos.
bvio que esse modelo era permevel ao favorecimento de interesses
particulares. A ttulo ilustrativo, observe-se que a gesto da esposa do presidente
da Repblica frente da LBA foi marcada por suspeitas de irregularidades
administrativas e de favorecimento a aliados eleitorais. Em especial, h indcios da
utilizao clientelista do Programa de Apoio Nutricional nas eleies para
governadores (1990) e prefeitos (1992). Estas denncias envolviam a distribuio
de cestas bsicas, o superfaturamento visando a financiar campanhas e o
nepotismo eleitoral, conforme evidenciado pelo famoso episdio de Canapi
(Veja, 4/9/1991).
Na rea habitacional, destaca-se a instituio, em 1990, do Plano de Ao
Imediata para a Habitao (PAIH) voltado para as famlias com renda de at cinco
salrios mnimos. Assim como as demais aes desenvolvidas pelo Ministrio da
Ao Social, a gesto da poltica habitacional era predominantemente realizada
atravs de convnios negociados diretamente com prefeitos municipais, caso a
caso, pulverizando recursos e fragmentando as aes, numa diversidade de
projetos.
32

Outro trao da poltica habitacional de Collor era a ausncia de mecanismos
de acompanhamento e controle sobre a execuo fsica e financeira dos projetos.
Uma das conseqncias foi o extraordinrio nmero de situaes problemas,
unidades habitacionais parcialmente construdas, paralisadas ou abandonadas em
distintas fases do processo produtivo.
Outra evidncia foi a suspenso, por tempo indeterminado, das aplicaes
do FGTS, decidida pelo Conselho Curador do Fundo em 1992, em funo do
comprometimento de recursos muito acima das possibilidades financeiras do

31
Sua estrutura era composta das seguintes autarquias e divises: Legio Brasileira da Assistncia (LBA);
Fundao Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia (CBIA); Secretaria Nacional de Habitao;
Secretaria Nacional de Saneamento; Secretaria Nacional de Promoo Social (Senpros); Secretaria Especial
da Defesa Civil; e Coordenadoria Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia.
32
Arretche (1996:121) salienta a formidvel fragmentao e pulverizao nos seguintes termos: Foram
liberados recursos para a construo de 43.500 unidades em 1990 e 35.691 em 1991, distribudos,
respectivamente, para 474 e 662 municpios, o que representa uma mdia de 92 unidades por municpio em
1990 e de 54, em 1991. Ora, este dado revela a pulverizao dos recursos pelo territrio nacional, trao
caracterstico de uma poltica de atendimento as bases eleitorais.
413
Fundo no binio 1990-1991.
33
Em decorrncia dessa pilhagem, na Gesto Itamar
Franco o Conselho Curador do FGTS conseguiu paralisar a concesso de novos
emprstimos at a que o Fundo fosse recomposto. Esse congelamento perdurou
por trs anos (de 1993 a 1995).
Outra iniciativa emblemtica do modelo adotado pelo Ministrio da Ao
Social foi a inteno de construir mais de cinco mil Centros Integrados de Apoio
Criana (Ciacs), anunciada em meados de 1991, no mbito do Projeto Minha
Gente. Apresentada no discurso oficial como uma ambiciosa operao de
guerra, era considerada a maior obra social do Governo. Inicialmente, este
projeto seria desenvolvido pela LBA, tendo posteriormente sido transferido para
rbita do Ministrio da Sade. Era evidente que estas metas faranicas no
poderiam ser cumpridas, e no foram, restando, a exemplo do que aconteceu com
a poltica habitacional, inmeras obras abandonadas e inacabadas.
O setor da educao tambm foi contaminado por este padro de gesto.
Mello e Silva (1992) identificam a tentativa do MEC de estabelecer relaes
diretas com as prefeituras municipais, passando por cima das Secretarias
Estaduais. Em 1990, afirmam, ocorreu alijamento dos estados da esfera de
deciso federal. A relao direta do MEC com prefeituras, entidades e
parlamentares debilitou o papel das Secretarias Estaduais de Educao,
agravando o padro catico j existente.
Essas autoras identificam dois plos de irradiao destas prticas. O
primeiro atuou mediante o fortalecimento do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Educacional (Fnde), rgo vinculado ao MEC, no qual houve o reforo do poder
pessoal do Ministro sobre os critrios de repasse de recursos dos 25% da quota
federal do salrio-educao para programas municipais, o que ampliou a rea de
negociao clientelista num ano marcado por eleies estaduais (Idem:29).

33
No final de 1992, Roberto Zamboni, especialista do Ipea e membro do Conselho Curador do FGTS,
alertava: O FGTS atravessa uma crise financeira sem precedentes em sua histria. O indicador mais
eloqente dessa situao a escassez de recursos para saldar os compromissos firmados em 1991. Para que se
avalie a gravidade da situao, basta verificar que os recursos disponveis para desembolso no primeiro
semestre deste ano representaram menos de 25% do necessrio ao cumprimento integral dos cronogramas
financeiros de todos os contratos assinados. Estima-se que este percentual ser da ordem de 13% para o
segundo semestre. Ademais, estimativas recentes da CEF revelam que, mantido o quadro econmico atual, j
se exauriu a capacidade de contrataes de novos emprstimos em 1992 e 1993 . Diante deste quadro crtico,
Zamboni relata que, em outubro de 1991, foi realizada reunio para discutir o tema sendo consenso entre os
integrantes do grupo tcnico de que o fluxo de contrataes deveria ser interrompido, uma vez que estas
estavam embasadas em premissas irrealistas quanto ao desempenho do Fundo. Como alerta o autor, esse
consenso tcnico foi ignorado, gerando um rombo extraordinrio nas contas do Fundo: Deciso de
natureza poltica no mbito do MAS e da CEF foi responsvel pela assinatura de contratos no valor de 237
milhes de UPFs no ms de dezembro equivalente a 37% do valor total das operaes realizadas em 1991 ,
quando j se tinha conhecimento das dificuldades que adviriam de novas contrataes. O impacto desses
contratos de dezembro no oramento de 1992 da ordem de 190 milhes de UPF, ou seja, praticamente 89%
do total de compromissos sem cobertura nesse oramento (Zamboni, 1992).
414
O segundo atuou mediante as Delegacias Regionais do MEC, outro ncleo
burocrtico utilizado pelo MEC para estabelecer linhas diretas com as prefeituras
de seu interesse, sem qualquer integrao com as Secretarias Estaduais.
Outro caso paradigmtico o SUS. Conforme mencionado, aps a sano
(com 25 vetos) da Lei que regulamenta a Lei Orgnica da Sade (LOS)
34
, o
desvirtuamento do SUS foi continuado pela Lei n. 8.142/91 e pela Norma
Operacional Bsica n. 1 (NOB 1/91), regulamentadas por uma srie de Portarias
do Ministrio da Sade em 1991. Essas portarias, ampliou o papel do clientelismo
como moeda de troca pelos repasses de recursos da Unio.
35

Outro problema decorre do revigoramento da centralizao da gesto da
sade no Inamps, como j mencionei, obstaculizando a descentralizao prevista
no SUS, restringindo o papel dos estados e municpios a meros executores de
servios pagos em nvel federal.


Em suma, procurei argumentar que o perodo que vai de maro de 1990 a
outubro de 1992 correspondeu ao primeiro momento do contra-reformismo
neoliberal visando desmontagem do Estado Social formalmente esboado na
Constituio de 1988. Nessa etapa, a estratgia governamental para as polticas
sociais caminhou em duas direes simultneas e imbricadas. De um lado, ela foi
marcada pela formulao de nova agenda de reformas, visando reviso
constitucional, prevista para ocorrer em 1993. De outro lado, enquanto as elites
engendravam essa reviso que acabou no ocorrendo , a estratgia do
governo visava a obstruir ou desfigurar os direitos sociais no processo de
regulamentao da legislao constitucional complementar.
Uma outra caracterstica da estratgia de Collor para a poltica social
relacionada natureza das aes empreendidas diretamente pelo Executivo
federal foi a ocorrncia de um processo de desorganizao burocrtica. Esse
trao evidenciado por duas dimenses da interveno estatal. Primeira, a
omisso do governo federal na coordenao do processo de descentralizao das

34
Lei n. 8.080/90.
35
Essas portarias introduziram as cotas de Autorizao de Internao Hospitalar (AIH) e de Unidades de
Cobertura Ambulatorial (UCA) para cada um dos estados e territrios do pas. Alm disso, foram criados o
Fator Estmulo Municipalizao (FEM) e a Unidade de Capacitao da Rede de Servios (UCR). Com
essas medidas, para Mdici; Marques & Silva (1995:131), o repasse de recursos entre o governo federal (via
Inamps) e as demais esferas de governo passou a ser negociado mediante quatro moedas de troca
clientelista: moeda de hospitalizao (AIH); moeda de ateno ambulatorial (UCA); moeda de estmulo
municipalizao (FEM); e moeda de investimento (UCR). Os autores criticam a utilizao dos convnios
entre o governo federal e o municipal, devido s dificuldades tcnicas e operacionais para o cumprimento dos
pr-requisitos exigidos para a realizao das transferncias automticas dos recursos relativos a UCA, AIH,
FEM e UCR, apresentadas pela maioria dos municpios. Com isso, os repasses passaram a ser efetuados
mediante critrios muitas vezes clientelistas.
415
polticas sociais. Segunda, a intencional ampliao do uso da poltica social como
moedas de troca no jogo poltico e eleitoral.
No captulo seguinte, tratarei do segundo momento da contra-reforma liberal,
que compreende o perodo 1993-2002. Com a gesto de Fernando Henrique
Cardoso (FHC) no comando do ministrio da Fazenda, em maio de 1993, o
reformismo liberalizante foi retomado. A partir desse momento, foi iniciada a
gestao do Plano Real, sendo adotada uma srie de medidas preparatrias. No
primeiro mandato presidencial de FHC (1995-1998), esse ciclo de contra-reformas
foi intensificado e se estendeu ao longo do seu segundo mandato (1999-2002). O
trao marcante desse perodo foi a retomada vigorosa do contra-reformismo liberal
iniciado em 1990 e truncado pelo impeachment de Collor. O argumento central
que procurarei demonstrar que, no perodo 1993-2002, houve extrema
incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de reforma do Estado,
central e hegemnica na agenda governamental, e as possibilidades efetivas de
desenvolvimento e incluso social. Essa estratgia simultaneamente ampliou a
crise social e desestruturou as bases financeiras das polticas sociais, estreitando
as possibilidades da ao do estatal e determinando os rumos do processo de
supresso de direitos.






416



416
CAPTULO II A CONTRA-REFORMA EM MARCHA (1993-2002)
Em outubro de 1992, com a deciso do Congresso Nacional de afastar o
presidente Collor por crime de responsabilidade, o vice-presidente Itamar Franco
assumiu a chefia do Executivo. Permaneceu na condio de interino at o final
daquele ano, aguardando a sentena do Supremo Tribunal Federal que confirmou a
deciso do legislativo e consumou o impeachment.
O impedimento de Collor truncou temporariamente a contra-reforma liberal que
vnhamos acompanhando. O intervalo entre outubro de 1992 e meados de 1993
marcado pela instabilidade poltica dada a heterogeneidade da base de apoio do
governo formada a partir da frente que se reunira pelo impeachment e pela
indefinio acerca da estratgia poltica e econmica mais ampla do governo. Nesse
curto interregno, houve quatro trocas sucessivas de ministros da rea econmica.
Com a gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no comando do ministrio
da Fazenda, em maio de 1993, o contra-reformismo liberalizante foi retomado. A partir
desse momento, foi iniciada a gestao do Plano Real, sendo adotada uma srie de
medidas preparatrias. No primeiro mandato presidencial de FHC (1995-1998), esse
ciclo de reformas foi intensificado e se estendeu ao longo do seu segundo mandato
(1999-2002). O trao marcante desse perodo foi a retomada vigorosa do reformismo
iniciado em 1990 e truncado pelo impeachment.
O argumento central defendido neste captulo que, no perodo 1993-2002,
houve extrema incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de reforma do
Estado, central e hegemnica na agenda governamental, e as possibilidades efetivas
de desenvolvimento e incluso social. Em primeiro lugar, essa estratgia acarretou
aumento da crise social, percebida, sobretudo, pela notvel desorganizao do mundo
do trabalho e seus efeitos sobre o emprego e a renda. Em grande medida, esse
movimento foi conseqncia da estagnao econmica, implcita no Plano Real.
Em segundo lugar, a estratgia macroeconmica e de reforma do Estado minou
as bases financeiras e institucionais do Estado, debilitando sua capacidade de
interveno, em geral; e nas polticas sociais, em particular. Esse movimento foi
conseqncia das polticas monetria, cambial e fiscal adotadas, que, num curtssimo
espao de tempo, provocaram uma desorganizao sem precedentes das finanas
pblicas da Unio, dos estados e dos municpios; em conseqncia, as possibilidades
de financiamento do gasto social, dessas trs esferas de governo, estreitaram-se
drasticamente.
Nesse cenrio, as possibilidades de manter-se o patamar do gasto social federal
alcanado em virtude das conquistas sociais de 1988 foram substancialmente
restringidas. A degradao das finanas pblicas constituiu-se num dos principais
indutores das contramarchas impostas ao Estado Social esboado no final dos anos
80, suprimindo direitos sociais e ameaando a frgil cidadania conquistada.



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Movimento semelhante ocorreu no mbito dos governos estaduais e municipais.
A poltica econmica, aps provocar substancial e irresponsvel elevao do
endividamento desses entes federativos, imps severo programa de renegociao de
dvidas e regras de gesto fiscal responsvel. Esses fatos tambm tiveram srias
repercusses nos rumos das polticas sociais, na medida em que, a partir de 1993, de
forma correta, estados e municpios assumiram responsabilidades crescentes,
sobretudo, nas reas da sade, educao e assistncia social.
Em suma, esses foram os parmetros mais gerais que influenciaram os rumos
da poltica social entre 1993 e 2002. com esse pano de fundo que poderemos
compreender melhor o retrocesso dos direitos da previdncia social; o estiolamento das
polticas urbanas; e o paradoxo das polticas de sade, assistncia social e educao
fundamental, nas quais os inegveis avanos institucionais ocorridos nesses setores
foram sistematicamente minados pela estratgia macroeconmica.
tambm desta perspectiva que poderemos perceber como, no bojo desse
processo de desmontagem das bases do recm conquistado Estado Social, a contra-
reforma liberal conseguiu impor a focalizao como a poltica social possvel no Brasil
paradoxalmente, num pais onde a pobreza encontra-se universalizada. Essa
alternativa, desses novos tempos de caridade e distribuio de migalhas, ganhou
impulso no contexto das mudanas ocorridas a partir do acordo com o FMI, no final de
1998.
A seguir, aprofundarei esse argumento. Iniciarei a anlise, apontando as
contradies entre a estratgia macroeconmica e a estratgia de desenvolvimento
social explicitada pelo governo FHC, em 1996.
1


1
Antes de iniciar, como reconhecimento aos esforos de um grupo de intelectuais, polticos e especialistas que
faziam parte do ncleo paulista do PSDB, originados da matriz dos fundadores do partido e membros do governo
Montoro (1982-1985), como destaca Draibe (2003), cujas maiores expresses foram os ex-ministros Paulo Renato
Souza e Jos Serra, alm do Professor Vilmar Faria, ex- assessor da presidncia da Repblica, falecido recentemente
devo registrar que a dura avaliao que fao sobre a poltica social dos anos FHC refere-se ao resultado do
processo, que reflete, em ltima instncia, a histria dos vencedores, das correntes conservadoras mais ortodoxas e
que integravam a coalizo ento governante. As divergncias de posies que houve no interior do governo, entre os
condutores da rea social e da rea econmica, nunca chegaram a ser explicitadas de modo muito contundente, em
grande medida, devido ao estilo do Professor Vilmar Faria, que cumpriu, assim, at onde pde, o difcil papel que
lhe coube por destino, de colaborar para construir consensos entre campos muito rigidamente divididos. Na rea
econmica, as fissuras internas ao governo so bastante conhecidas e as divergncias foram explicitadas, desde o
primeiro mandato, por importantes expoentes do primeiro escalo do governo e do PSDB, como o ex-ministro Jos
Serra (1999), por exemplo. Como se sabe, a partir do segundo mandato, prevaleceu a posio mais ortodoxa
defendida pelo ex-ministro Pedro Malan, a quem, segundo o ex-ministro Luiz Carlos Mendona de Barros, FHC
sempre apoiou. Sobre essas divises, ilustrativa a seguinte passagem do artigo escrito por Mendona de Barros
(2002:20) intitulado Meu (do Malan) mundo caiu: Desde o incio do seu longo governo, primeiro como ministro
da Fazenda e depois como presidente, FHC trabalhou com economistas de duas vertentes distintas de pensamento
econmico. A primeira, de maior influncia sobre o presidente, pode ser identificada com a Faculdade de Economia
da PUC do Rio. Esse grupo de corte liberal radical, defensor de uma abertura sem qualificao da economia ao
fluxo internacional de comrcio e de capitais a partir de um regime cambial com taxas administradas e uma ao do
governo limitada apenas s questes financeiras e monetrias tem no ministro da Fazenda, Pedro Malan, seu
grande lder. O segundo grupo, menos convicto da racionalidade do mercado, reunia economistas que defendiam a
modernizao institucional do espao econmico, a gesto conservadora do Oramento e da moeda, uma abertura do
comrcio exterior que levasse em conta as limitaes que ainda existem nas relaes comerciais entre pases (...), a



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1 INCOMPATIBILIDADE ENTRE A ESTRATGIA MACROECONMICA E O
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Como mencionei, o argumento central defendido neste captulo que, no
perodo 1993-2002, houve extrema incompatibilidade, entre a estratgia
macroeconmica e de reforma do Estado central e hegemnica na agenda
governamental e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e incluso social.
A seguir aprofundarei este ponto, em duas etapas. Na primeira, examinarei os
termos gerais da estratgia de desenvolvimento social do governo FHC. Na segunda,
apresentarei os marcos gerais da estratgia macroeconmica implementada a partir de
1993.
1.1 A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Em 1995, a estratgia social do governo comeou a ser criticada, pois
generalizou-se a percepo de que ela estaria limitada ao Programa Comunidade
Solidria. Para as autoridades do Executivo federal, as objees decorriam, em
grande medida, de problemas de comunicao do governo. Com isto, suas
realizaes no estariam tendo a devida visibilidade. Alm disso, a concepo de
desenvolvimento social do governo no teria sido assimilada de forma clara pela
sociedade.
De acordo com a viso oficial, o principal ponto de incompreenso era que a
opinio pblica teria entendido, de forma incorreta, que a poltica social do governo
compreenderia somente o Programa da Comunidade Solidria e que, portanto, a
atuao da poltica social estaria limitada aos programas emergenciais focalizados nas
reas crticas de pobreza, em detrimento das aes de cunho universal. Na poca, o
prprio presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), rebateu com veemncia essa
dita incompreenso:
O Programa Comunidade Solidria no o conjunto dos programas do governo. Os programas
do governo so muito amplos, mas no Programa da Comunidade Solidria nosso compromisso de
combater a fome e a pobreza (...) Esse foco essencial e no pode ser perdido (Cf. Discurso do
Presidente Fernando Henrique Cardoso em Corumb. O Estado de S.Paulo, 19/4/1996).
Em defesa do governo, o presidente ressaltou que a estratgia para a rea
social compreenderia, alm do Programa Comunidade Solidria, outros dois eixos de
atuao: os programas universais e a poltica econmica. Quanto ao primeiro, o

poupana externa como alavanca para o crescimento dentro de uma faixa de segurana do dficit de conta corrente e
a ao estratgica do Estado para a modernizao da estrutura produtiva. No primeiro mandato de FHC, houve
intenso debate interno sobre essas questes. Depois da consolidao do Real , a partir de 1996, o conflito ficou mais
claro, e o cmbio fixo tornou-se seu emblema. Ele explicitava a dualidade na forma de administrar a economia.
Mesmo com as crises cambiais, que se sucederam desde 1995, que mostravam os riscos do sistema cambial do
crawling peg, FHC sempre apoiou Malan. No segundo mandato, com a sada do grupo que questionava, o grupo da
PUC do Rio, firmou sua hegemonia. FHC perdeu o contraditrio e a capacidade de refletir sobre os riscos do
modelo adotado.



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presidente insistiu em que a estratgia do governo tambm contemplava programas
de carter permanente, na infra-estrutura urbana, na ampliao da capacidade de
atendimento do sistema de sade e na melhoria da qualidade do ensino.
Quanto ao segundo eixo a poltica econmica , o presidente relembrou a tese
indiscutivelmente correta , de que a poltica econmica no pode ser dissociada da
poltica social. Para o presidente, o Plano Real seria um dos principais esteios da
estratgia social. Essa dimenso foi ressaltada quando ainda persistiam os impactos
imediatos da estabilizao, que repercutiram na ligeira reduo da linha de pobreza e
no consumo das camadas pobres (frango, eletrodomsticos, dentaduras, remdios,
yogurt etc.). Assim, o presidente rechaou com veemncia a impresso de que a
estratgia encerrava-se nos programas focalizados, afirmando que no desejava que o
Brasil fosse um pas de migalhas:
Eu sei que uma parte do avano vai ser dada indiretamente. Por qu? Por causa do Plano Real.
Nunca houve uma distribuio de renda equivalente que est sendo feita no Brasil, hoje. No existe
separao entre econmico por um lado e social por outro. Ou a gente coloca o social no (...) econmico
ou vai ser sempre uma coisa, uma migalha. Ns no queremos um Brasil de migalhas. Uma coisa so os
programas emergenciais, que so necessrios, mas outra coisa a concepo do desenvolvimento. (...)
Ento preciso perder o preconceito e olhar os dados e ver o que est acontecendo: est havendo uma
revoluo branca, devido ao fato de que, com a estabilizao, sem uma poltica de represso e sem
arrocho salarial, na verdade houve um aumento enorme de consumo popular. (...) Ento uma parte do
que vai acontecer no pelo esforo direto nosso, do Comunidade Solidria e dos programas sociais.
indireto (Idem).
Esse contexto impulsionou a criao de Secretaria Executiva, vinculada
diretamente presidncia da Repblica, para coordenar a execuo dos programas do
governo nesse campo. Nesta perspectiva, foi divulgado, no incio de 1996, o
documento Uma estratgia de desenvolvimento social, cujo objetivo era sistematizar
as diretrizes bsicas do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso para a
rea social e apresentar, de forma sucinta, suas principais polticas e programas
(Brasil, 1996:13).
No discurso explicitado nesse documento, o governo recusava o rtulo
neoliberal, ao explicitar que a poltica social proposta tinha inspirao nitidamente
social-democrata e objetivava caminhar, tanto quanto possvel, na direo dos ideais
de uma sociedade de bem-estar (Brasil, 1996:19). O ncleo daquela poltica social era
a implementao de quatro conjuntos de aes ou polticas, todos eles indispensveis
para se alcanarem, no mdio prazo, os objetivos desejados (Idem:19-21).
Em primeiro lugar, tratava-se de adotar medidas que seriam condies
necessrias embora no suficientes para se promover a melhoria do padro de vida
dos brasileiros. Dessa perspectiva, seria absolutamente indispensvel assegurar as
condies de estabilidade macroeconmica, realizar a reforma do Estado (a
compreendidas as reformas administrativa, fiscal e tributria, e outras medidas exigidas
para a implantao de um novo e sadio federalismo) e retomar o crescimento
econmico (sob as novas condies de abertura da economia e elevada competio).



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Em segundo lugar, tratava-se de promover aes de duas naturezas: de um
lado, [ preciso] articular o conjunto da poltica do governo e desenvolver polticas
especficas para incentivar a gerao de novos empregos, aumentar as oportunidades
de trabalho e de gerao de renda; e, de outro lado, [ preciso] promover a
reestruturao dos servios sociais bsicos de vocao universal (educao, sade,
previdncia social, habitao, trabalho e assistncia social), que constituem o ncleo
de qualquer poltica social e compreendem mais de 90% do gasto pblico na rea
social. Segundo o documento, o governo comprometia-se com a reestruturao e a
reforma profunda desses servios visando a eliminar desperdcios e aumentar a
eficincia desses setores, a promover a descentralizao, a universalizar, sempre que
necessrio e legtimo, sua cobertura, a melhorar a qualidade e, sobretudo, a
reestruturar benefcios e servios para aumentar seu impacto redistributivo.
Em terceiro lugar, tratava-se de adotar medidas que proporcionassem resultados
imediatos e de curto prazo, exigidos pela urgncia e pela gravidade da situao
social brasileira. Nesse sentido, foram selecionadas aes e programas considerados
particularmente relevantes para enfrentar pontos de estrangulamento mais dramticos
(como a Reforma Agrria), para acelerar o processo de reforma e reestruturao dos
servios sociais bsicos (como a melhoria do ensino fundamental) e para proporcionar
ateno a grupos sociais que requerem ao imediata e inadivel (a reduo da
mortalidade na infncia, a capacitao de jovens e a renda mnima para idosos e
deficientes).
Finalmente, em quarto lugar, tratava-se de desenvolver um novo mecanismo
para coordenar polticas focalizadas, concebidas para enfrentar situaes agudas de
fome e de misria, situaes sociais de emergncia e de calamidade pblica. Esse
mecanismo seria coordenado pela Secretaria Executiva do Programa Comunidade
Solidria, cuja funo bsica deve ser aprimorar os programas federais diretamente
voltados para combater a fome, coordenar e focalizar suas aes com base em
critrios tcnicos de necessidade e eficcia, diminuindo os riscos de pulverizao e
clientelismo e promover a descentralizao dos servios e uma adequada articulao
entre os diferentes nveis de governo.
Como veremos, assiste-se, entretanto, no segundo mandato de FHC (1999-
2002), a uma progressiva mudana no eixo da estratgia de desenvolvimento social,
marcada por um acentuado reforo da importncia dos programas focalizados que
seguiam o paradigma neoliberal defendido pelas instituies internacionais de fomento.
Nesse contexto, o Programa Comunidade Solidria que procurava atingir os mais
pobres pela reorientao de algumas polticas universais foi perdendo espao para
os chamados programas sociais de segunda gerao, marcados pela transferncia de
renda focalizada nos mais pobres. O reforo de programas dessa natureza ascendeu
no bojo do acordo com o FMI (1998).





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1.2 MARCOS GERAIS DA ESTRATGIA MACROECONMICA
No cabe aqui uma anlise detalhada da estratgia econmica adotada a partir
de 1993, posto que isso foi realizado, de forma crtica, por renomados especialistas
(Mercadante, 1997; Tavares, 1999; Belluzzo e Almeida, 2002; Carneiro, 2002, dentre
outros). Assim, meu objetivo apenas pinar alguns pontos que tiveram conseqncias
sobre a crise social e a desestruturao das polticas sociais.
Como se sabe, o Plano Real aprofundou a trajetria de insero do Brasil no
cenrio internacional dominado pela globalizao financeira, no qual a livre
movimentao do capital financeiro especulativo fator determinante na definio dos
rumos da poltica econmica. Um requisito para isso a abertura financeira e comercial
das economias domsticas. Nesse processo, os Estados Nacionais perdem poder e
controle no manejo das polticas cambial, monetria e fiscal (Braga, 1993).
Grosso modo, podemos dividir o perodo em anlise em trs momentos,
abordados brevemente, a seguir: a fase de preparao do Plano Real; o perodo 1994-
1998 e o perodo 1999-2002.
Preparao do Plano Real
Essa fase inicia-se com a gesto de FHC no comando do Ministrio da Fazenda,
em maio de 1993, quando foi iniciada a gestao do Plano Real e adotaram-se vrias
medidas preparatrias. Analisando esse processo, Sampaio & Andrei (1998)
identificam o Programa de Ao Imediata (maio a dezembro de 1993); a fase um do
Plano Real: o Fundo Social de Emergncia (dezembro de 1993 a fevereiro de 1994); a
dolarizao pela Unidade Real de Valor (URV) (maro a junho de 1994); e a entrada
em circulao da nova moeda, em julho de 1994.
Essa fase de transio da velha moeda para o real, sob a vigncia da URV, tinha
por objetivo criar condies favorveis reforma monetria, sobretudo no tocante ao
alinhamento dos preos relativos. Para isso, houve deliberado crescimento da inflao
e reduo dos salrios reais.
Um aspecto importante dessa etapa, para os objetivos dessa tese, foi a
instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE) (Emenda Constitucional n. 14/94) que
recentralizou receitas fiscais no mbito da Unio, subtraindo-as de estados e
municpios, bem como capturou parcela de recursos vinculados aos programas sociais
federais. Em ambos os casos, o governo federal atuou na contramo da Constituio
de 1988.
O Perodo 1994-1998
O segundo momento teve incio com a entrada em circulao do real (julho de
1994) e estendeu-se at o final do primeiro mandato presidencial de FHC (dezembro
de 1998). O xito do Plano Real no tocante estabilidade dos preos foi obtido com
custos macroeconmicos e sociais extremamente elevados.



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Em termos sucintos, o Plano Real atrelava a estabilidade de preos abertura
comercial, sobrevalorizao cambial e atrao de recursos externos.
A abertura econmica visava a expandir as importaes e assim conter a alta
dos preos, pela maior concorrncia interna. Entretanto, foi implementada de forma
indiscriminada, desorganizando e desnacionalizando segmentos econmicos
importantes do parque industrial brasileiro. Na ausncia de uma poltica industrial, sem
seletividade e gradualismo, exps a indstria nacional a uma competio desigual e
selvagem em termos tecnolgicos e de financiamento.
A sobrevalorizao do cambio tambm tinha por objetivo facilitar as importaes
e assim ampliar a concorrncia interna na medida em que o preo desses produtos
ficava atrativo ante os nacionais e, assim, forar a baixa dos do mercado interno. Em
meados de 1994, o dlar era vendido a R$ 0,86. Posteriormente, essa relao subiu
ligeiramente, atingindo R$1,00, em 1996, e R$1,20 em 1998.
A sobrevalorizao do real por um perodo to longo provocou gravssimas
conseqncias para as contas externas do pas, ampliando a vulnerabilidade da
economia. Houve brutal aumento das importaes e queda das exportaes. O dficit
nas transaes correntes com o exterior saltou de US$ 1,7 bilho (0,3% do PIB) para
US$ 35,2 bilhes (4,5% do PIB) entre 1994 e 1998. A balana comercial e a conta dos
servios acumularam sucessivos saldos negativos, sobretudo pelo incremento dos
juros pagos aos credores e das remessas de lucros aos investidores estrangeiros. A
conta de capitais tambm se agravou, em funo das amortizaes de emprstimos
externos.
Como conseqncia dessa irresponsabilidade cambial, a dvida externa total
saltou de US$ 148 bilhes para US$ 242 bilhes em igual perodo. O passivo externo
lquido (dvida externa lquida + investimento direto - reservas internacionais) duplicou,
saindo de um patamar em torno de US$ 160 bilhes em 1994, para US$ 320 bilhes,
em 1998.
De acordo com os formuladores do Plano Real, esse desequilbrio na balana de
pagamentos era esperado e seria temporrio. Difundiram a crena de que, em mdio
prazo, o aumento das importaes e a abertura econmica impulsionariam a
competitividade da indstria nacional, recriando as condies potenciais para a
recuperao das exportaes que liderariam um novo e virtuoso ciclo de crescimento
econmico.
Entretanto, enquanto a aposta na competitividade no se concretizasse, a
cobertura dos desequilbrios na balana de pagamentos dependeria da acumulao de
reservas cambias. A sustentao de um nvel elevado de reservas tambm era
necessria para a manuteno do cambio fixo. A montagem dessa ncora cambial
dependia de o Brasil atrair capital financeiro internacional especulativo.
Para isso, seria fundamental manter os juros internos em patamares elevados, o
que, de um lado, atrairia esse capital especulativo (e voltil); e, de outro, foraria as
empresas pblicas e privadas a buscarem emprstimos e financiamentos no mercado



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internacional, o que atrairia divisas. A privatizao das empresas pblicas tambm era
funcional para a captao de recursos externos e para a administrao de curto prazo
do balano de pagamentos.
De fato, a taxa nominal de juro mdia no perodo foi superior a 25%. Todavia,
em momentos de turbulncia dos mercados internacionais, como na crise do Mxico
(1995), ela foi elevada para mais de 50%. Posteriormente, aps decrescer, nas crises
da sia (1997) e da Rssia (1998), ela subiu para patamares acima de 40%. Essa
irresponsabilidade monetria tinha por objetivo, como disse, sustentar as reservas
cambiais. Nos momentos de tenso internacional, o aumento das taxas de juros visava
a atuar sobre os ataques especulativos, arrefecendo a fuga desse capital voltil e a
queda das reservas cambiais.
Com taxas de juros elevadas, o objetivo de formar reservas cambiais foi
plenamente alcanado. Entre 1993 e 1998, as reservas dobraram (de US$30 para US$
60 bilhes). Todavia, os juros elevados no impediram que esse patamar declinasse
em virtude da crise da sia (1997) e da Rssia (1998). Assim, no ms de dezembro
desses anos, o nvel de reservas cara, respectivamente, para US$ 52 bilhes e US$
45 bilhes, refletindo o seu elevado componente especulativo e voltil.
A conseqncia dessa estratgia no endividamento pblico foi desastrosa. A
dvida pblica interna cresceu em escala exponencial. Entre julho de 1994 e dezembro
de 1998, a dvida mobiliria federal saltou de R$ 62 bilhes para mais de R$ 320
bilhes. Observe-se que neste perodo houve forte privatizao de empresas estatais,
desmobilizando um patrimnio de mais de R$ 70 bilhes. Em suma, a Unio tinha uma
dvida de R$ 62 bilhes, vendeu R$ 70 bilhes de patrimnio e sua dvida mobiliria
saltou para R$ 320 bilhes.
Essa irresponsabilidade fiscal decorreu, fundamentalmente, do impacto da taxa
de juros sobre o estoque da dvida. Tambm foi provocada pela utilizao da dvida
pblica para enxugar a liquidez provocada pela entrada de recursos externos.
Mas a exploso do endividamento interno, fruto da poltica monetria praticada
pelo governo federal, tambm afetou o conjunto dos estados e municpios. A dvida
interna lquida do setor pblico (Unio, Banco Central, estados, municpios e empresas
estatais) que era da ordem de 21% do PIB em dezembro de 1994, atingiu o expressivo
percentual de 36% do PIB em dezembro de 1998. Entre 1994 e 1998 o dficit
operacional cresceu de 1,2% do PIB para 7,4% do PIB.
Por conta da sobrevalorizao do real e da manuteno de taxas de juros
elevadas, a dvida pblica total (interna e externa) em percentagem do PIB subiu do
patamar de 30% para cerca de 48%, entre julho de 1994 e dezembro de 1998.
A estagnao da economia foi outra face desta desastrosa poltica econmica.
Os juros altos frearam economia, que apresentou trajetria medocre de crescimento
do PIB e do PIB per capita. Mais que isso, criou-se uma armadilha do crescimento
(Mercadante, 1997): para crescer era preciso abaixar a taxa de juros, o que minava a
ncora cambial; e, se houvesse crescimento, a estabilidade da moeda seria ameaada.



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A opo foi manter a estabilidade e os fundamentos do plano a qualquer custo, pelo
menos at consumar a reeleio de FHC para o seu segundo mandato.
O Perodo 1999-2002
Finalmente, o terceiro momento do Plano Real compreende o perodo 1999-
2002. No final de 1998, em meio campanha eleitoral, houve um forte movimento de
fuga de capital provocado pela crise da Rssia e das incertezas polticas internas.
Diante da preocupante queda do nvel de reservas cambiais, o governo iniciou
negociaes com o FMI que, de imediato, liberou um vultoso crdito. Era uma clara
sinalizao aos mercados, tentando refrear o ataque especulativo, em meio
campanha eleitoral.
O acordo com o FMI, selado logo aps a reeleio de FHC, inaugurou uma nova
fase da poltica econmica. Como regra nesses casos, o FMI exigiu como
contrapartida um ajuste recessivo mais severo, buscando o supervit fiscal para saldar
os compromissos financeiros. Nesse cenrio, foi introduzido o sistema de metas de
inflao que, mantidas num patamar extremamente baixo, restringiu as possibilidades
de reduo da taxa de juros, minando o crescimento e realimentando o estoque da
dvida.
O perodo tambm foi marcado pela desvalorizao cambial e a adoo do
regime de cmbio flutuante. A desvalorizao cambial no incio de 1999 arrefeceu o
dficit comercial do Balano de Pagamentos. Todavia, a vulnerabilidade da conta de
capitais e o baixo nvel de reservas lquidas permaneceram preocupantes.
Na mesma linha, decidiu-se pelo aumento da carga tributria, intensificando a
trajetria ascendente verificada entre 1993 e 1998 (de 25,3% para 29,3% do PIB) at
atingir patamar indito de 34,9% em 2002.
Na mesma perspectiva, foram estabelecidas metas de supervits primrios,
necessrias para o equilbrio operacional e o pagamento de parcela dos juros devidos.
Entre 1999 e 2002, o setor pblico apresentou supervit primrio crescente (de 3,2% a
4,0% do PIB), cumprindo o acordo com o FMI. O resultado operacional tambm se
comportou segundo as expectativas do mercado financeiro. O expressivo dficit
operacional verificado em 1998 (7,4% do PIB), declinou no trinio seguinte (3,4%, 1,2%
e 0,3% do PIB) e foi zerado em 2002.
Portanto, o aumento da carga tributria e o ajuste fiscal alcanaram seus
objetivos imediatos. Entretanto, o fato grave que, a despeito desse notvel ajuste
fiscal, a dvida pblica continuou em rota ascendente. A dvida interna lquida do setor
pblico em porcentagem do PIB, que era de cerca de 21% (julho 1994), e tinha
chegado a 39% (dezembro de 1998), atingiu 45% em dezembro de 2002.
A dvida lquida total (interna e externa) pblica total, em percentagem do PIB,
tambm prosseguiu sua rota de crescimento, saindo do patamar de 30% (1994),
subindo para 42,3% (1998) e para 55,4% (2002). Em valores nominais, a dvida lquida
total passou de R$ 152 bilhes para R$881 bilhes, entre 1994 e 2002.



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Essa exploso do endividamento do setor pblico deve-se, fundamentalmente,
manuteno da taxa de juros bsicos da economia em patamares elevados e de seus
impactos sobre o estoque da dvida. Em parte, a elevao do endividamento pblico
tambm se deveu aos impactos da desvalorizao do cambio ocorrida no incio de
1999 na parcela de ttulos da dvida mobiliria interna que estava indexada ao dlar.
Tambm decorreu da parcela de juros no paga que foi rolada e incorporada ao
estoque da dvida. Em menor medida tambm foi fruto da federalizao das dvidas
de estados e municpios e demais esqueletos (Biasoto, 2004).
Esse perfil do endividamento resultou na progressiva expanso dos gastos com
juros. Em 2002, o montante de juros pagos pelo setor pblico (Unio, estados e
municpios) atingiu R$ 114 bilhes (7,2% do PIB).
Nesse contexto de instabilidade, ajuste fiscal e metas de inflao rigorosas, os
juros permaneceram em patamares elevados entre 1999 e 2002, comprometendo as
possibilidades de crescimento da economia e realimentando o ciclo perverso do
endividamento.
Em suma, a manuteno da estabilidade e a retomada do crescimento
econmico, consideradas no discurso oficial (Brasil, 1996) como condies
necessrias para a promoo do bem-estar social, mostraram-se implicitamente
incompatveis com o programa de ajuste macroeconmico adotado. Alm disso, em
curtssimo espao de tempo, num contexto de agravamento da excluso social, a
despeito do aumento da carga tributria, as finanas pblicas desorganizaram-se
profundamente, restringindo os raios de ao do Estado, em geral; e das polticas
sociais, em particular. Em conjunto, essas medidas tiveram implicaes decisivas sobre
os rumos das polticas sociais.
Como j disse, o meu objetivo ao reconstituir os traos gerais do Plano Real
entre 1994 e 2002 foi o de identificar aspectos dessa trajetria que tiveram impactos no
agravamento da crise social e na desestruturao das polticas sociais. Mais
especificamente, procurei buscar elementos que me ajudassem a explicitar a tese
central defendida neste captulo, de que, no perodo em anlise, houve extrema
incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de reforma do Estado e as
possibilidades efetivas de promoverem-se a incluso e o desenvolvimento social.
A seguir, pretendo demonstrar a primeira parte do argumento, relacionado ao
carter excludente da estratgia macroeconmica.
2 DESORGANIZAO DO TRABALHO E EXCLUSO SOCIAL
O primeiro aspecto que me parece que se deva ressaltar que a estagnao da
economia, implcita ao Plano Real, era incompatvel com o desenvolvimento social,
sobretudo por suas conseqncias na desorganizao do mercado de trabalho
brasileiro, agravada nesse perodo. Por sua vez, considero que essa desorganizao
foi a principal face da excluso social, tanto por seus efeitos diretos (desemprego,
renda, trabalho precrio, mobilidade social) quanto pelos indiretos (privao de



426



426
competncias, degradao das condies de vida, corroso da estrutura familiar, do
tecido social e do ncleo de identidade moral, entre outros).
2

A anlise que j esboamos acima, contudo, aponta para a evidncia de que a
estagnao era uma varivel implcita no modelo de estabilizao adotado. A
manuteno da ncora cambial dependia de as taxas de juros serem mantidas
elevadas. quase impossvel no ver que o modelo econmico adotado naquele
momento repousava sobre um paradoxo, porque, no mesmo modelo, a estagnao da
economia estava prevista como fator que seria funcional para combater a inflao. Por
essa lgica pervertida, pode-se dizer que se tentou promover a estabilidade... mediante
o aumento do desemprego. Em outras palavras, no modelo de desenvolvimento que se
construiu para o Brasil naquele momento, tambm o desemprego foi considerado como
fator que colaboraria para promover a estabilidade da moeda: primeiro, porque
ajudaria a conter os salrios e as presses de custo; segundo, porque manteria os
sindicatos na defensiva, facilitando a implementao das reformas liberais na rea
trabalhista e sindical.
Assim, considero que a estagnao da economia somada ao conjunto de
mudanas introduzidas, sobretudo, pelo Plano Real (abertura comercial e financeira,
sobrevalorizao do cmbio, elevao das importaes e desarticulao de cadeias
produtivas, privatizaes etc.), ao processo de reestruturao produtiva (modernizao
tecnolgica em alguns ramos de atividade, avano das terceirizaes, subcontrataes
e da utilizao do trabalho cooperado etc.) e as polticas neoliberais de flexibilizao e
desregulamentao do mercado de trabalho tiveram conseqncias dramticas sobre o
mercado de trabalho e as relaes sindicais e trabalhistas (Mattoso, 1999; Henrique,
1999; Baltar, 2003; e Pochmann, 1999, 2001 e 2001-a).
verdade que a notvel trajetria de crescimento da economia brasileira
alcanada no ps-guerra havia sido interrompida nos anos 80. Esse fato teve impactos
negativos sobre o mercado de trabalho, percebidos, sobretudo, pela ampliao do
desemprego e da informalidade, embora em nveis relativamente baixos. No entanto, a
estrutura do emprego foi preservada, o emprego industrial se manteve e o emprego no
setor pblico cresceu (Baltar, Henrique e Dedecca, 1996). Alm disso, com a
reorganizao do movimento sindical, o processo de estruturao do mercado e das
relaes de trabalho, iniciado no final dos anos 70, avanou muito nos anos 80
(Oliveira, 2002).

2
Essa evidente relao entre desemprego e crise social, por exemplo, foi ressaltada por Amartya Sen (2000:117),
amparado por diversos estudos cientficos, nos seguintes termos: A perda de renda acarretada pelo desemprego
pode, em grau considervel, ser compensada por um auxlio-renda (incluindo benefcios aos desempregados), como
normalmente ocorre na Europa Ocidental. Se a perda de renda fosse tudo o que o desemprego acarreta, ela poderia
ser, em grande medida, suprimida para os indivduos envolvidos mediante o auxlio-renda (...). Se porm, o
desemprego tem outros efeitos graves sobre a vida dos indivduos, causando privaes de outros tipos, a melhora
graas ao auxlio-renda seria, nessa medida, limitada. H provas abundantes de que o desemprego tem efeitos
abrangentes alm da perda de renda, como dano psicolgico, perda de motivao para o trabalho, perda de
habilidade e autoconfiana, aumento de doenas e morbidez (e at das taxas de mortalidade), perturbao das
relaes familiares e da vida social, intensificao da excluso social e acentuao de tenses raciais e das
assimetrias entre os sexos.



427



427
A partir de 1990, entretanto, esse cenrio agravou-se substancialmente. Houve
tambm uma contramarcha no processo de reestruturao das relaes de trabalho e a
crise do trabalho cresceu de forma devastadora.
A face mais visvel desse processo foi a exploso do desemprego estrutural,
prximo do patamar de 20% no conjunto das regies metropolitanas.
Outra face da desorganizao do mercado de trabalho foi o formidvel
crescimento do emprego precrio e de baixa produtividade (por conta prpria,
ocupaes no-remuneradas etc.) em detrimento do emprego formal. Na dcada dos
90, foram queimados cerca de 3,3 milhes de postos de trabalho formais, mais da
metade dos quais entre 1995 e 1998 (Mattoso, 1999). A proporo de trabalho
assalariado no total das ocupaes declinou sensivelmente. O mesmo ocorreu com o
trabalho assalariado com carteira assinada, cuja participao relativa no total de
ocupados despencou de 59,5% para 44,7%, entre 1989 e 1999. Em sntese, no final
dos anos 90, 20% dos trabalhadores estavam desempregados e, dentre os
empregados, 60% estavam inseridos em empregos precrios ou informais.
importante sublinhar que os direitos sociais no Brasil so acessveis apenas
aos trabalhadores com carteira assinada. A formalizao a linha divisria entre a
cidadania e a caridade. Portanto, essa notvel contramarcha no emprego tambm
significou o rebaixamento de um contingente expressivo de pessoas condio de
cidados de segunda classe.
Ao mesmo tempo, a crise do emprego e da renda debilitaram o financiamento
das polticas sociais, minando a capacidade de interveno do Estado. A queda da
massa de salrios do mercado formal, fruto do desemprego e da informalidade, teve
reflexos negativos sobre a estrutura de financiamento dos programas sociais. Como
mencionei na Primeira Parte desta tese, parte expressiva do gasto social financiado
por contribuies que incidem sobre a folha de salrio do mercado formal. Essa , por
exemplo, a principal causa estrutural do dficit da previdncia social que emergiu a
partir de 1997, nunca admitida nos diagnsticos oficiais.
Dentre outras mudanas na estrutura de emprego, tambm desfavorveis ao
mundo do trabalho, destacam-se o aumento do emprego no setor de servios em
detrimento do emprego no setor industrial, cujo nvel de ocupao declinou em termos
absolutos; a queda do emprego pblico, sobretudo em decorrncia das privatizaes; o
fechamento de postos de trabalho nas grandes empresas e no setor bancrio; a
ampliao do nmero de trabalhadores ocupados em pequenos negcios; a ampliao
do trabalho domstico; o aumento da contratao flexibilizada e das jornadas de
trabalho superiores legal; a eliminao de ocupaes de nveis hierrquicos mais
elevados; a ampliao da rotatividade, da terceirizao, da subcontratao etc. (Baltar,
2003).
A remunerao do trabalho no Brasil, historicamente caracterizada por baixos
salrios e grande disperso entre os rendimentos, tambm experimentou perdas
substanciais. O rendimento mdio mensal dos ocupados e o salrio mdio mensal dos
empregados, aps se elevarem ligeiramente em meados da dcada dos 90 (sem ter



428



428
atingido o patamar do final dos 80), declinaram, sistematicamente, a partir de 1997. Os
ndices da massa de rendimentos e da massa de salrios seguiram idntica trajetria.
O salrio mnimo tambm foi desvalorizado. Em 1999, seu valor real representava
menos de 2/3 do valor de 1989.
A distribuio da renda do trabalho manteve-se praticamente inalterada entre
1981 e 1999 (Baltar, 2003)
3
, perpetuando-se a grave concentrao. No tocante
distribuio funcional da renda, ocorreu uma deteriorao pondervel da distribuio
entre lucros e renda do trabalho, em favor do primeiro. A participao da remunerao
dos empregados na renda disponvel teve queda substancial de 37,5%, em 1991, para
32,8%, em 1999. Em contrapartida a renda do capital cresceu de 39% para 43,2%
Alm disso, os diferenciais de renda entre os rendimentos do trabalho tambm
aumentaram (Dedecca, 2003).
A trajetria de ascenso e de mobilidade social foi interrompida nos anos 90. At
o final dos anos 70, com as altas taxas de crescimento, o mercado de trabalho
dinmico tendia a incorporar crescentes parcelas de populao, ao mesmo tempo em
que a diferenciao da estrutura ocupacional permitia certa mobilidade social
ascendente. A mobilidade social, ao abrir perspectivas de acesso a um determinado
padro de consumo e renda, amortecia os efeitos da concentrao da renda e do
aumento da desigualdade e da pobreza.
Esses mecanismos foram limitados nos anos 80 e regrediram nos anos 90.
Quadros (2003:136-137) demonstra que a crise econmica afetou todos os segmentos,
inclusive as classes mdias, bloqueando a ascenso social e limitando a reproduo
deste segmento. Segundo o autor, salvo uma pequena minoria, praticamente todos
perdem. De fato, a pancada foi maior forte nos trabalhadores situados na base da
estrutura ocupacional. Entretanto, essa estrutura vem sendo corroda por dentro e o
padro de vida de classe mdia paulatinamente est-se tornando inacessvel a amplos
segmentos mdios, num processo de autntica elitizao dos que conseguem mant-lo
e de marginalizao dos excludos, afirma Quadros.
Supresso de Direitos Trabalhistas
O panorama sombrio da crise do emprego e da renda, referido anteriormente,
enfraqueceu o poder dos sindicatos. O longo processo de restabelecimento e
fortalecimento das negociaes coletivas, da organizao sindical e do seu papel na
regulao do trabalho, iniciado no final dos anos 70, foi interrompido com a ofensiva
liberal intensificada a partir de meados dos anos 90.
De acordo com Oliveira (2002: 346-347), desde ento comeou a se tornar mais
clara a perda de dinamismo sindical, em virtude dos impactos das polticas econmica
e trabalhista, pelo desmonte sistemtico do Estado e pelos processos de
reestruturao produtiva, que elevaram o desemprego, a informalidade e a flexibilidade
das relaes de trabalho. Com a vigncia dessas polticas houve declnio do ciclo de

3
Baltar (2003:167) considera mais adequada comparao de 1999 com 1981. Segundo o autor, os dados de 1989
apresentam problemas metodolgicos que limitam a anlise.



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429
greves; pulverizao sindical (com o aparecimento de sindicatos cada vez menores e
menos representativos); descentralizao das negociaes coletivas; e estreitamento
dos espaos de interlocuo poltica que vinham sendo preenchidos pelas centrais
sindicais. Ainda segundo o autor, ao longo dos dois mandatos de FHC, entre 1995 e
2002, o aumento do desemprego e a instabilidade crescente das relaes de trabalho,
funcionando como mecanismo de conteno do movimento sindical e de quebra de
resistncias sua poltica trabalhista, se encarregaram de minar as bases da
representao coletiva, puseram em xeque o poder de barganha dos sindicatos e
abalaram sua presena no cenrio poltico
Reflexo disso a regresso da sindicalizao no pas e das greves. Entre 1985
e 1990 foi registrada uma mdia anual de 2.203 greves. Essa mdia declinou para 978,
entre 1991-1992, e para 561, entre 1996-1999. Nesses mesmos intervalos de tempo, a
mdia anual de jornadas perdidas por conta das greves , que havia chegado a 130,7
milhes entre 1985 e 1990, declinou para 124,4 milhes e 11,3 milhes,
respectivamente (Noronha e outros, 1996; Oliveira, 2002).
Com a restrio do poder de presso e de barganha sindical, os rumos da
negociao coletiva foram facilmente transformados na direo de pautas defensivas.
A preservao do emprego passou o ocupar o mago dessas negociaes. Essa
redefinio acentuou-se a partir da Lei n. 8.880, de maio de 1994, promulgada na fase
preparatria do Plano Real, que proibia reajustes automticos de salrios. Desde
ento, as normas de reajuste salarial foram substitudas pela participao dos
trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa. Assim, clusulas de Participao
nos Lucros e Resultados (PLR) foram incorporadas nas convenes coletivas da maior
parte das categorias profissionais. Como conhecido, a PLR desfavorvel ao
trabalhador, na medida em que os valores recebidos a ttulo de participao nos lucros
ou resultados esto desvinculados, por lei, da remunerao salarial e no tm qualquer
incidncia no clculo de frias, 13

salrio, FGTS, recolhimento previdencirio e outras

contribuies.
Estudo realizado por Oliveira e Siqueira Neto (1999), analisando vrias
convenes coletivas firmadas entre 1993 e 1997, constata a supresso das clusulas
de compensao de perdas salariais em todos os setores estudados. Alm disso, de
forma diferenciada entre setores econmicos, tambm foram suprimidas clusulas
sobre garantia do emprego, insalubridade e periculosidade, reduo da gratificao por
tempo de servio, programas de qualidade e produtividade, antecipao salarial,
auxlio-creche, seguro de vida em grupo, estabilidade temporria ao empregado em
idade de alistamento, vale transporte e comisso paritria para segurana no trabalho,
garantia de piso salarial, compensaes salariais etc.
Com os sindicatos na defensiva, a poltica trabalhista foi marcada pela
intensificao do processo de desregulamentao e flexibilizao das relaes de
trabalho. As negociaes coletivas passaram a ser descentralizadas e pulverizadas
entre setores, no interior de cada categoria profissional ou at dentro de uma empresa.



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430
Para isso, os interlocutores do projeto liberal difundiram a idia, equivocada, de
que o desemprego e a informalidade decorreriam da rigidez da legislao trabalhista,
de um lado, e do elevado custo do trabalho, de outro. Segundo essa viso, o emprego
aumentaria num contexto de liberdade irrestrita de contratao e de reduo dos
encargos sociais. Ambas as formas conduziriam supresso de direitos trabalhistas.
Nessa perspectiva, duas das orientaes centrais da poltica trabalhista nesta
etapa foram, precisamente, a tentativa de reduzir os encargos sociais (combate ao
elevado custo do trabalho) e a flexibilizao (combate excessiva regulamentao).
A seguir, argumentarei para demonstrar a falcia que h nesses pontos.
Reduo dos Encargos Trabalhistas
O pensamento liberal difundiu a idia de que o desemprego e a informalidade
decorriam do alto custo do trabalho, fruto da elevada incidncia dos encargos sociais
sobre a folha de salrios. Esse fato teria conseqncias negativas sobre o nvel de
emprego e a competitividade internacional. Logo, a reduo dos encargos sociais seria
fundamental e constituiu-se num dos eixos da poltica trabalhista nesta fase.
Com a abertura da economia e as discusses sobre a forma de insero do
Brasil no cenrio internacional, a questo da competitividade ganhou importncia. Entre
1994 e 1998, num contexto de sobrevalorizao da moeda e de taxa de cmbio fixo, a
ampliao da competitividade passou a ser considerada pela coalizo governante
como um dos pressupostos do sucesso da estabilizao econmica, na medida em
que dela dependeriam o aumento das exportaes e o equilbrio do balano de
pagamentos.
neste contexto que a reduo do chamado Custo Brasil ganhou centralidade
na agenda do governo. O custo do trabalho era tido pelos liberais como um dos
principais itens do Custo Brasil. Assim, aumentaram as presses para a adoo de
medidas voltadas para a busca de maior flexibilizao do mercado de trabalho, com a
reduo de encargos sociais. neste contexto que se formou consenso em torno da
premncia da reduo custo do trabalho, mediante a eliminao de encargos sociais.
Essa poltica atuaria a favor da competitividade, do emprego e da elevao dos salrios
(que incorporariam parte desses encargos).
4


4
Em 1996, a professora Maria da Conceio Tavares, denunciava o carter falacioso dessas propostas, sintetizando-
o nos seguintes termos: Os ajustes introduzidos em alguns pases que vo desde a reduo dos salrios,
diminuio dos custos no-salariais derivados de contribuies e impostos, at a atenuao de alguns mecanismos de
proteo do emprego e a descentralizao das estruturas de negociao tiveram impactos insignificantes, quando
no negativos, sobre o emprego e a melhora das condies de trabalho (ver relatrio da OIT, 1995). No existem
evidncias de que a regulamentao do mercado de trabalho seja um obstculo de peso para a criao de empregos
ou que sua flexibilizao contribua para solucionar os problemas de insuficincia, insegurana e instabilidade no
emprego. Tampouco existem evidncias de que a reduo dos salrios contribua para aumentar o emprego, sequer
setorial, que dir global. No Brasil, o mercado de trabalho j extremamente flexvel, como o demonstram, tanto os
elevados ndices de informatizao e as altssimas taxas de rotatividade, quanto o baixo nvel e ampla diferenciao
das remuneraes recebidas pelos assalariados. Por outro lado, as contribuies sociais salvo que se aceite a
grosseira manipulao do Custo-Brasil, que mistura encargos sociais, remuneraes diferidas e conquistas
trabalhistas num mesmo saco encontram-se em nveis semelhantes ou at mesmo inferiores aos de pases
competitivos (dos Estados Unidos ao Japo, sem falar da Europa). Alis, o Brasil um dos pases em que o custo da



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431
Diversos autores demonstraram a falcia desse argumento.
5
Em sntese, esses
autores procuram ressaltar as limitaes e os problemas metodolgicos que h em
utilizar-se o custo do trabalho como indicador de competitividade internacional.
Argumentam que a viso conceitual da competitividade custo e seus indicadores
principais (taxa de cmbio, produtividade e custo do trabalho) no suficiente para
permitir que se analisem adequadamente os determinantes da competitividade
internacional de um pas. Nesse sentido, no se justificaria a importncia dada
reduo do custo do trabalho no Brasil, como componente fundamental de melhora das
condies de competitividade. Segundo esses autores, os elementos que se usaram
para determinar a competitividade internacional concebidos a partir de pressupostos
sistmicos da competitividade no eram considerados no modo de ver a
competitividade custo que se defendia no projeto liberal.
Alm disso, o argumento de que encargos sociais eram elevados tambm era
falacioso. Diversos autores
6
demonstram a falcia, com destaque para o trabalho de
Santos (1996). O autor sublinha que os principais estudos que defendiam esse
consenso (Fiesp, 1995; Iob, 1993; Pastore, 1994), tomavam como encargos sociais
a totalidade dos itens que incidiam sobre a folha de pagamento, tratando todas as
despesas como se fossem da mesma natureza. Os clculos obtidos desse
procedimento metodolgico inadequado resultam numa grande superestimao do
peso dos encargos sociais no Brasil, apontando cifras que superariam 100%
relativamente folha de pagamento das empresas (Santos, 1996:226). Da resultou a
concluso equivocada de Pastore (1994), de que o Brasil seria o campeo do mundo
em encargos sociais.
Contrastando com critrios metodolgicos utilizados internacionalmente, o autor
argumenta que essa forma de apropriao inadequada, por confundir ou no
diferenciar despesas que tm natureza distintas, a saber:
Despesas associadas remunerao do trabalho decorrentes de
conquistas e direitos dos trabalhadores: 13 salrio, adicional de 1/3 de frias, FGTS,
incidncia do FGTS sobre o 13

salrio e sobre 1/3 de frias e resciso contratual.

Esses itens no podem ser considerados como encargos sociais, pois representam
remunerao efetiva por unidade de tempo trabalho. Esses rendimentos diferidos no

mo-de-obra, quando medido pela participao dos salrios no custo da produo ou no valor agregado, um dos
mais baixos do mundo. Assim, no so as condies institucionais do mercado de trabalho, mas sim a poltica
econmica e seus reflexos na dinmica do sistema produtivo que esto causando desemprego. Na ausncia de uma
poltica de investimentos, financiamentos e reestruturao econmica e social solidrias que seriam fatores
determinantes na melhoria do emprego e das condies de uso e remunerao da mo-de-obra no adianta usar
paliativos. Nas atuais condies de excluso social, quando nem sequer existem polticas pblicas compensatrias,
propor a degradao das condies de trabalho e salrio sob o falso pretexto de evitar desemprego ou de elevar a
competitividade da economia, mais que um absurdo tico, uma inominvel irresponsabilidade social (Tavares, M.
C. O verdadeiro custo Brasil. Jornal do Brasil, 12/2/1996).
5
Faynzilber (1988); Tavares (1993); Coutinho e Ferraz (1994); Pochmann e Santos (1996 e 1998).
6
A crtica metodologia tradicional de clculo dos encargos sociais realizada por diversas instituies
internacionais e por inmeros estudos do caso brasileiro. Consultar, especialmente, Cesit (1994); Dieese (1993);
Azeredo (1993); (Amadeu, 1994); e Santos (1996).



432



432
tempo, mesmo no fazendo parte dos salrios contratuais recebidos mensalmente, so
pagos aos trabalhadores em funo da legislao social e trabalhista do pas, que
garante uma srie de direitos importantes classe trabalhadora e contribui para elevar
seus rendimentos.
Despesas associadas aos dias remunerados de no trabalho. Trata-se do
tempo remunerado que o trabalhador no fica disponvel para o trabalho na empresa:
frias de 30 dias; repousos semanais remunerados (geralmente aos domingos, que,
em mdia somam cerca de 52 dias por ano); os feriados (que somam cerca de doze
dias por ano); e as ausncias remuneradas motivadas por vrias razes (motivos
cvicos, pessoais e outros, considerados, em mdia, como um total de cinco dias por
ano). Como no item anterior, tambm equivocado considerar esses itens como
encargos sociais, na medida em que tambm esses esto associados s condies
de remunerao por unidade de tempo efetivamente trabalhado, decorrentes de
conquistas e direitos dos trabalhadores.
Contribuies sociais recolhidos pelas empresas com base na folha de
pagamento, nico item que pode ser considerado entre os encargos sociais. De um
lado, as contribuies destinadas s instituies governamentais para o financiamento
da previdncia social (alquota de 20% sobre o total da folha), do seguro de acidentes
de trabalho (alquotas de 1% a 3%), da educao (salrio-educao, com alquota de
2,5%), e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) (com
incidncia de 0,2%). De outro lado, os encargos sociais incidentes sobre a folha de
pagamento das empresas, que financiam atividades sociais de rgos desenvolvidos e
administrados por entidades patronais. Neste caso esto as contribuies para o Sesi
ou Sesc (com alquota de 1,5%), as contribuies para o Senai ou Senac (1%) e
tambm as contribuies feitas para o Sebrae (alquota mdia estimada em 0,6%).
Nesta perspectiva, a correta definio de encargos sociais exclui todos os itens
de despesas que favorecem diretamente o trabalhador, resultantes da remunerao
por unidade de tempo de trabalho. Assim, somente as despesas que no podem ser
consideradas contraprestao do trabalho individualizado so consideradas
efetivamente aquelas que caracterizam a expresso encargos sociais.
Assim, no caso brasileiro, segundo esta definio, constituem-se encargos
sociais, apenas as contribuies sociais recolhidas pelas empresas destinadas s
instituies governamentais (previdncia social, seguro de acidentes de trabalho,
salrio-educao, Incra) e entidades patronais (Sesi, Sesc, Senai, Senac e Sebrae).
Nesta perspectiva, a participao dos encargos sociais no total de rendimentos
monetrios pagos ao trabalhador corresponde a cerca de 20%. Assim, a comparao
internacional do peso dos encargos sociais no custo total da mo-de-obra mostra que o
Brasil no o campeo dos encargos sociais.
7


7
Nas palavras de Santos (1996:232): Comparando com a participao dos encargos sociais no custo total da mo-
de-obra da indstria manufatureira de vrios pases, nota-se que o peso dos encargos no Brasil (cerca de 20% do
custo da mo-de-obra) menor do que na Itlia, Blgica, Frana e Espanha. Est no mesmo patamar da Alemanha,
Estados Unidos, Portugal e Grcia, e acima do referente a Luxemburgo, Irlanda, Japo, Gr-Bretanha e,



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Entretanto, o fato mais relevante para demonstrar a falcia do argumento liberal
que o salrio no Brasil era extremamente baixo em relao experincia
internacional. Na verdade, o custo do trabalho no Brasil era um dos mais baixos do
mundo. Logo, a incidncia de encargos sociais reduzidos sobre uma estrutura salarial
aviltada resultava que a presso do custo trabalhista no Brasil era reduzida, se
comparada experincia internacional. Como demonstrou Santos (1995:233), o custo
horrio total da mo-de-obra, para o conjunto da indstria brasileira, era de cerca de
US$ 3,08 em 1993. Desse total, a parcela referente aos encargos sociais (cerca de
20%) era de apenas US$ 0,62, situando-se como uma das menores do mundo. O gasto
estimado com encargos por hora trabalhada era de, aproximadamente, US$ 5,00 na
Alemanha e Blgica; US$ 4,50 na Itlia e na Frana; e US$ 3,00 nos Estados Unidos.
Essas constataes reafirmam, portanto, o fato de que os encargos sociais no
Brasil no so elevados e principalmente, que eles no contribuem para elevar o custo
da mo-de-obra brasileira, situado entre os menores do mundo. Esse fato mostra a
falcia das propostas que relacionam custo da mo-de-obra e competitividade
internacional.
Em ltima instncia, o que estava em jogo na estratgia dos contra-reformistas
era promover um rebaixamento ainda maior do custo do trabalho no Brasil, reduzindo
os rendimentos, suprimindo direitos e ampliando os mecanismos de ajuste do mercado
de trabalho ante as oscilaes da atividade econmica, sem restries legais, com
flexibilidade total, ou seja, com uma desregulamentao do mercado de trabalho,
conclui Santos (1996).
Flexibilizao do Mercado de Trabalho
Na perspectiva apontada no tpico anterior, a segunda diretriz central da poltica
trabalhista no perodo analisado flexibilizar o mercado de trabalho. A partir de 1994,
no bojo das reformas que visavam a essa flexibilizao, foram introduzidas inovaes
nos contratos de trabalho, que subtraram direitos e encargos sociais.
Mais especificamente, entre 1994 e 2002, foi implementado um conjunto de
medidas voltadas para o desmonte do ordenamento institucional consagrado pela
Constituio de 1988, suprimindo normas de proteo individual ao trabalhador e da
negociao coletiva e enfraquecendo o poder da atividade sindical.
O objetivo dessa estratgia era flexibilizar a legislao trabalhista (simplificando
as formas de contratar, de gerenciar, de remunerar e de demitir a fora de trabalho),

principalmente, Dinamarca. A comparao do custo referente aos encargos sociais com alguns pases da Amrica
Latina mostra que a participao dos encargos sociais no custo da mo-de-obra no Brasil um pouco maior que as
relativas ao Uruguai (17,5%) e Argentina (16,6%), sendo mais elevada em relao ao Paraguai (14%), que apresenta
o menor peso dos encargos sociais no custo da mo-de-obra entre os pases do Mercosul (Cesit, 1994). Apesar de
atingir um patamar maior do que alguns pases, verifica-se, que a participao dos encargos sociais no custo da mo-
de-obra no Brasil menor ou igual a de muitos outros pases. Situando-se num patamar de cerca de 20%, essa
participao mostra que o peso dos encargos sociais no Brasil no to elevado como tem sido apontado em alguns
trabalhos que, a partir de nmeros bastante elevados, sugerem ser o Brasil o campeo dos encargos sociais.



434



434
estimular a livre negociao entre empresas e trabalhadores e dar maior autonomia
aos sindicatos para celebrar contratos coletivos de trabalho.
importante ressaltar que, ao contrrio do propagado pelos contra-reformistas,
um dos traos estruturais do mercado de trabalho no Brasil sua extrema flexibilidade.
Esse ponto percebido, entre outros aspectos, pela elevada taxa de rotatividade e de
informalidade do emprego, pelos baixos salrios e pela forte disperso da escala de
remunerao (Baltar e Proni, 1996).
Oliveira (2002:335) salienta que a preocupao bsica que orientou as aes do
Poder Executivo a partir de 1994 foi a tentativa de suprimir direitos sociais e de
aumentar a flexibilidade das relaes de trabalho, para amenizar o desemprego
crescente, reduzir as alegadas presses de custos resultantes de encargos sociais e
incorporar novos imperativos de produtividade e competitividade:
Se observarmos a poltica trabalhista do governo FHC, vemos que ele se moveu ora pela
preocupao fundamental com a estabilidade econmica, ora pela crena de que seria possvel
estimular o mercado de trabalho com a mera alterao nas regras de contratao e dispensa, ora ainda
pelo desejo de estimular a relao direta capital-trabalho e pulverizar as negociaes coletivas. Em todos
os momentos, a pretexto de ajustar o mercado de trabalho a novos imperativos de produtividade e
competitividade, o governo procurou, sempre que possvel, atender as demandas empresariais para que
fossem reduzidos os custos do trabalho, afrouxadas as normas de contratao e demisso e flexibilizada
a jornada de trabalho.
Klein (2003) faz um amplo balano das medidas de flexibilizao das relaes
de trabalho implementadas entre 1994 e 2002. O autor demonstra que esse objetivo foi
logrado mediante inmeras medidas pontuais que, embora pulverizadas, apresentam
uma coerncia na perspectiva de redesenhar o sistema de relaes de trabalho vigente
no pas. Alm disso, elas colocam novos pontos na agenda das negociaes
coletivas, induzindo uma mudana no comportamento dos autores sociais no processo
de negociao coletiva.
O estudo revela que as alteraes nas relaes de trabalho ocorreram nos
principais espaos de normatizao vigentes (legislao; sentenas normativas;
negociaes coletivas; e no poder discricionrio das empresas, para estabelecer de
forma unilateral as relaes de trabalho).
No tocante apenas ao primeiro desses espaos (mudanas legislativas), o autor
destaca quatro eixos de medidas visando flexibilizao, a saber:
O primeiro corresponde ao conjunto de medidas com a finalidade de
flexibilizar a contratao, com destaque para: o contrato de trabalho por prazo
determinado (Lei n. 9.601/94); o contrato de trabalho em tempo parcial (MP n.
1.709/98); o trabalho temporrio (Portaria do MTb n. 2/96); as cooperativas
profissionais ou de prestao de servios (Lei n. 9.849/94); a suspenso do contrato de
trabalho (MP n. 1726/98); a quebra da estabilidade dos servidores pblicos (Lei n.
9.801/99 e Lei Complementar n. 96/99), a ampliao trabalho-estgio (MP Lei n.
2.164/99); o contrato de aprendizagem (Lei n. 10.097/00); e a denncia da Conveno



435



435
158 da OIT (Decreto n. 2.100/96), que elimina os mecanismos para inibir a demisso
imotivada.
O segundo corresponde a um conjunto de medidas destinadas a
flexibilizar a remunerao. Uma das primeiras iniciativas foi a nova poltica salarial (MP
n. 1053/94) que desindexa os salrios, proibindo as clusulas de reajuste automtico, e
incentiva a livre negociao. Paralelamente introduzida a possibilidade de o
trabalhador ter participao nos lucros e nos resultados da empresa (MP n. 1.029/94,
transformada em Lei n. 10.101/00). A chamada Participao nos Lucros e Resultados
(PLR), amplamente difundida, focaliza a negociao na empresa, retira o foco da
mobilizao por salrio real via produtividade, no incide sobre encargos trabalhistas e
no incorporada ao salrio. Outra medida a extino do ndice de reajuste oficial de
correo do salrio mnimo, cujo valor definido pelo Executivo sob a apreciao do
Congresso (MP n. 1.906/97).
O terceiro eixo de medidas destina-se a flexibilizar o tempo de
trabalho, com destaque para a liberao para o trabalho aos domingos no comrcio
varejista (MP n. 1.878/99) e, especialmente, o Banco de Horas(Lei n. 9.061/98 e MP
n. 1.709/98), que possibilita que a jornada seja organizada anualmente, conforme a
flutuao da produo ou servio, e amplia para um ano o prazo de compensao das
jornadas semanais extraordinrias de trabalho , por meio de acordo ou conveno
coletiva.
Finalmente, o quarto eixo compreende medidas voltadas para
flexibilizar as formas de soluo de conflitos, com destaque para as Comisses de
Conciliao Prvia (CCP) (Lei n. 8.959/00), o rito sumarssimo (Lei n. 9.957/00) e as
restries fiscalizao pelo ministrio do Trabalho (Portaria n. 865/95).
As Insuficientes Polticas Compensatrias de Emprego
No perodo analisado, houve um reforo das chamadas polticas ativas de
emprego. Nesta perspectiva, destacam-se, inicialmente, as tentativas do Ministrio do
Trabalho, para reforar o sistema pblico de intermediao de mo-de-obra.
Como se sabe, apesar de o Sistema Nacional de Emprego (Sine) ter sido criado
na dcada dos 70, esse servio permaneceu bastante precrio. Assim, o ministrio do
Trabalho, a partir de 1993, procurou redefinir e reestruturar esse servio, definindo
diretrizes que promoviam a integrao entre os ministrios, estados e municpios e
reforavam a participao de organizaes empresariais e sindicatos de trabalhadores.
A atuao do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(Codefat) foi ampliada, e o ministrio redimensionou as aes de combate ao
desemprego, mediante o aumento da cobertura do programa de seguro-desemprego.
O Sistema Nacional de Empregos (Sine) foi transformado em uma agncia pblica de
emprego, que operaria de forma descentralizada, com a criao de comisses
tripartites de emprego nos estados e municpios. Para a gesto do Sine foi instituda,
em 1994, a Comisso Tripartite e Paritria do Emprego. Posteriormente, foram criadas
comisses de emprego em todas as unidades da federao.



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436
A partir de 1995, com o agravamento do desemprego, houve uma nova inflexo
na postura do governo federal em relao questo. Nesse cenrio, o espao de
polticas ativas de emprego foi ampliado, com a instituio de programas voltados
para o treinamento e qualificao de mo-de-obra e concesso de microcrdito, com
destaque para o Programa Nacional de Educao Profissional (Planfor), o Programa de
Gerao de Emprego e Renda (Proger Urbano e Proger Rural), o Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o Programa de Expanso do
Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego e Protrabalho);
e outros Programas de Microcrdito. A maior parte dessas iniciativas eram financiadas
pelo FAT.
8

A motivao bsica para essa inflexo teve cunho poltico, em grande medida.
Ela representou uma resposta oficial ao problema do desemprego, crescente a partir
de 1995. Embora positiva, importante ressaltar que se tratou resposta
absolutamente insuficiente ante a magnitude e a dimenso estrutural assumida pela
desorganizao do mercado de trabalho. Esse foi um dos inmeros paradoxos da
poltica social neste perodo: de um lado, uma poltica econmica e um programa de
reforma do Estado que arrebentam o mercado e as relaes trabalhistas e sindicais, e
ampliam a excluso social; de outro, um conjunto de polticas compensatrias que
tentam indicar aes de governo preocupado com o desenvolvimento e a incluso
social.
Para o economista Cludio Salm (2005:207), alm de serem insuficientes ante o
problema estrutural do emprego, as chamadas polticas ativas de emprego partem de
pressupostos falsos ou de premissas equivocadas:
A observao mais geral que extramos dos estudos consultados a de que os resultados, de
modo geral, so pfios diante da magnitude da questo do emprego, o que no significa dizer que os
programas so ineficientes. O quadro atual de degradao do mercado de trabalho representa um
desafio que extrapola em muito o escopo daquelas polticas. Elas partem da premissa de que as
oportunidades sempre existem, mas que no so aproveitadas por carncias no mbito dos fatores de
produo, marcadamente a falta de qualificao da mo-de-obra e de acesso ao crdito. Voltadas
exclusivamente para os problemas do lado da oferta, ignoram o lado da demanda. Essa , ao nosso
ver, a sua principal deficincia, e no, como assinalam, os problemas de abrangncia, de focalizao ou
operacionais.
Alm disso, foi mais uma idia fora de lugar, na medida em que, como
sublinham Moreto, Gimenez e Proni (2003:236), a criao de programas dessa
natureza deu-se em pases desenvolvidos, num contexto de crescimento econmico,
pleno emprego e consolidao do Welfare State. Nesse sentido, prosseguem os
autores, o Sistema Pblico de Emprego tornou-se uma pea complementar no
esquema de promoo social e afirmao dos direitos sociais. Seus trs programas
centrais (o seguro-desemprego, a intermediao da mo-de-obra e a formao

8
A bibliografia sobre o tema ampla. Consultar, especialmente, Azeredo (1998); Azeredo e Teixeira (1999);
Pochmann (1999); Cacciamali, Silva. e Matos (1998); Valle (1998); Cardoso, Faanha e Marinho (2002); e Ramos e
Freiras (1998).



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437
profissional) exerciam uma funo auxiliar e compensatria poltica de pleno
emprego, isto , procuravam atuar sobre problemas localizados, momentneos ou
residuais no mercado de trabalho.
Em suma, procurei buscar elementos que me ajudassem a explicitar a tese de
que, no perodo em anlise, houve extrema incompatibilidade entre a estratgia
macroeconmica e de reforma do Estado e as possibilidades efetivas de promoverem-
se a incluso e o desenvolvimento social. Como disse, essa estratgia, de um lado,
aumentou a excluso social, percebida, sobretudo pela notvel desestruturao do
mercado de trabalho, que procurei ressaltar at o momento. De outro lado, minou a
capacidade de interveno do Estado brasileiro, em geral, e das polticas sociais, em
particular, como pretendo demonstrar nas partes subseqentes deste captulo.
3 ESTREITAMENTO DAS POSSIBILIDADES DE FINANCIAMENTO DO
GASTO SOCIAL
Naquela rpida incurso que fiz sobre os marcos gerais do Plano Real, tambm
procurei pinar elementos que me ajudassem a explicitar o segundo argumento que
estou defendendo nesse captulo de que a poltica econmica desestruturou as bases
financeiras e institucionais do Estado, minando sua capacidade de interveno na
economia em geral, e nas polticas sociais em particular. Essa seria uma outra
manifestao da contradio entre os objetivos econmicos e sociais do governo. A
seguir, aprofundarei o exame desse ponto.
Estagnao da Economia e Gasto Social
A primeira manifestao do fato de que a poltica econmica desestruturou as
bases financeiras e institucionais da poltica social o impacto negativo da estagnao
da economia e da desorganizao do mercado de trabalho (desemprego,
informalidade, declnio da renda) sobre as fontes de financiamento da poltica social
concentrada, em grande medida, nas contribuies sociais que incidem sobre a folha
de salrio do mercado formal (FPAS, PIS-Pasep, Salrio-Educao e FGTS). Essa ,
por exemplo, a raiz do alegado dficit da previdncia social, que teria emergido a partir
de 1997.
verdade que, em parte, esse impacto negativo foi compensado pela majorao
de alquotas de contribuies sociais que incidem sobre o faturamento e o lucro (CSLL
e Cofins) e pela criao de nova contribuio sobre a movimentao financeira
(CPMF). Ocorre que, sobre essas fontes, a rea econmica dispe de maior liberdade
de alocao, mesmo contrariando a Constituio de 1988, como j discuti na Segunda
Parte desta tese.
Alm disso, a estagnao da economia comprimiu as demais receitas fiscais,
afetando os trs nveis de governo e tambm restringindo o gasto social.
Despesa Financeira e Gasto Social Federal
A segunda manifestao do fato de que a poltica econmica estreitou as bases
financeiras e institucionais das polticas sociais, foi o notvel estreitamento do espao



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438
do gasto social no mbito do oramento federal, sobretudo em decorrncia do
endividamento pblico e da presso do pagamento de juros e amortizaes financeiras.
Importante estudo realizado por especialistas do Ipea (Castro e outros, 2003),
sobre a evoluo do Gasto Social Federal (GSF), revela que a participao relativa da
despesa financeira
9
na despesa total efetiva da Unio
10
saltou de 40% (1995) para 57%
(em 2001). Isso significa que os juros e as amortizaes financeiras passaram a
representar quase 60% da despesa do governo federal.
Entre 1995 e 2001, em valores correntes, as despesas financeiras passaram de
R$ 114,1 bilhes para R$ 327,5 bilhes (quase triplicaram), enquanto que o gasto
social federal subiu de R$ 78,7 bilhes para R$ 161,8 (duplicou).
Em relao ao PIB, entre 1995 e 2001, o gasto social federal cresceu menos de
2 pontos percentuais (de 12,2% para 13,91%), enquanto a despesa financeira cresceu
10 pontos (de 17,6% para 27,6%). Observe-se que entre 1995 e 1999 esse
crescimento havia sido de quase 18 pontos percentuais (de 17,6% para 35,5%).
Em funo dessa trajetria diferenciada de crescimento, em 1995 o gasto social
representava um montante correspondente a 69% da despesa financeira e, em 2001,
essa correspondncia declinou para 49% (1995-2001).
Direitos Sociais e Comportamento do Gasto Social Federal
A terceira manifestao do estreitamento das possibilidades de financiamento do
gasto social, fruto da estratgia macroeconmica, pode ser observado pelo fato de que
o efetivo crescimento do Gasto Social Federal (GSF) ocorrido no perodo decorreu,
sobretudo, de fatores ligados aos direitos constitucionais, sobre os quais o governo no
tinha controle e poder de manobra.
Todo o esforo da contra-reforma liberal realizado nesta quadra visou,
exatamente, a desmontar esse aprisionamento fiscal. Em grande parte, como
mostrarei adiante, o xito nesse campo foi retumbante; e pavimentou o caminho para
uma trajetria cada vez mais preocupante, para o futuro.
Aprofundando um pouco mais a anlise, observe-se que, entre 1995 e 2001, o
GSF cresceu 19,3%, em termos reais. Em relao ao PIB, tambm houve aumento (de
12,3% para 13,9%). E, em relao Despesa Total Efetiva do governo federal, o GSF
manteve-se num patamar prximo de 28% (embora tenha apresentado trajetria
oscilante ao longo do perodo).
primeira vista, esses dados sinalizam que o desempenho do GSF teria sido
satisfatrio no perodo em anlise, o que refletiria algum maior compromisso do
governo nesse campo. De fato, nada disso foi bem assim. De um lado, observe-se que,
entre 1995 e 2001, o gasto social per capita apresentou trajetria de crescimento
inferior ao gasto social absoluto (respectivamente, 10,3% e 19,3%).

9
Abrange a totalidade dos registros de pagamentos de juros, encargos e amortizaes da dvida pblica (interna e
externa), bem como as despesas com a manuteno do Banco Central.
10
Despesa total do governo federal menos transferncias governamentais.



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439
De outro lado e esse o dado mais importante , essa trajetria de
crescimento do GSF espelhou, sobretudo, o desempenho da previdncia social.
Observe-se que a participao relativa do gasto previdencirio no GSF foi superior a
60% em todos aos anos compreendidos entre 1995 e 2001. Em 1999, por exemplo,
essa participao atingiu 64% (45,5% do Regime de Previdncia Geral e 18,6% da
Previdncia do Setor Pblico).
O governo federal tem pouca margem de manobra para administrar os gastos
previdencirios, pois, em sua grande maioria, eles se originam como um direito civil e
constituem uma obrigao do Estado, ancorados em legislao especfica e na
Constituio de 1988 (Castro e outros, 2003:23).
Refletindo sobre esse fato, esses autores demonstram que o movimento
ascendente do GSF entre 1995 e 1998 deveu-se, em grande medida, ao aumento do
salrio mnimo e corrida pela antecipao das aposentadorias nessa fase, em virtude
das ameaas (consumadas) de supresso de direitos que estavam no bojo da reforma
da previdncia que tramitava no Congresso Nacional naquele momento.
Da mesma forma, a ligeira reduo do GSF, que ocorreu entre 1999 e 2001,
tambm se deveu, em grande medida, aos efeitos da Emenda Constitucional n.
20/1998 que consumou etapa importante da reforma da previdncia , com reduo
imediata dos gastos previdencirios, obtida, sobretudo, pela introduo do Fator
Previdencirio, como veremos mais frente.
A situao foi diversa nos setores nos quais o raio de manobra do governo era
maior. Para os mesmos pesquisadores do Ipea, os gastos federais com sade e
educao, por exemplo, tiveram baixo ou quase nenhum crescimento (Idem:43).
De fato, o gasto federal com sade, em 2001 estava, exatamente, no mesmo
patamar de 1995 (em 1996 e 1998 foi inferior a 1995). A participao do gasto com
Sade no GSF foi descrente, entre 1995 e 2002 (de 16% para 13,5%). O gasto federal
em educao e cultura apresentou pior comportamento que o da sade. Entre 1995 e
2001, eles declinaram quase 7%. Em relao ao GSF, sua participao declinou de
8,7% para 6,8%.
Em conjunto, os gastos da previdncia social, educao e sade representaram
cerca de 88% do GSF, no perodo 1995 e 2001. A parcela restante abrange uma
diversidade de reas, cujo patamar de gasto bastante reduzido, em termos relativos e
absolutos. Observe-se que a participao das reas de habitao e urbanismo (2,3%),
assistncia social (2,4%) e emprego e defesa do trabalho (4,1%) no total do GSF
aplicado entre 1995 e 2001 foi de, respectivamente, 2,4%, 2,4% e 4,1%. O agregado
outros, que contempla ao programas de alimentao e nutrio; saneamento e meio
ambiente; organizao agrria; cincia e tecnologia; e treinamento de recursos
humanos nas reas sociais, essa participao foi de 3,6%.
Para que se tenha idia da pouca ateno que mereceram algumas polticas,
nas prioridades do governo, observe-se que, em 2001, a participao relativa dos
gastos de saneamento e meio ambiente; habitao e urbanismo; e organizao agrria



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440
correspondeu, na Despesa Financeira do Governo Federal, a cerca de,
respectivamente, 1,2%; 0,9%; e 0,5%.
Estabilizao Econmica e Captura de Recursos Financeiros
A quarta manifestao das tenses entre a estratgia macroeconmica e o
desenvolvimento social, percebida por suas conseqncias na desestruturao das
bases financeiras das polticas sociais, foi a progressiva investida contra as fontes de
financiamento vinculadas ao gasto social. Institudas pela Constituio de 1988, foram
desviadas para a gesto da dvida pblica.
Nesse sentido, deu-se seqncia ao processo de desfigurao da Constituio
de 1988, que, como demonstrei, foi iniciado no governo de Jos Sarney (1995-1990) e
prosseguiu no governos Fernando Collor de Mello (1990- 1982). At meados dos anos
90, esse movimento havia-se voltado, sobretudo, para a captura de recursos da
seguridade social. A partir de 1994, essa ambio de captura de recursos voltou-se
tambm para os recursos constitucionais garantidos aos estados e municpios.
Nesse sentido, destaca-se a instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE)
(Emenda Constitucional n. 01/94), durante a fase preparatria do Plano Real. O nome
no poderia ser mais imprprio, na medida em que o fundo tinha objetivos anti-sociais
e era permanente. De fato, esse fundo emergencial foi, posteriormente, renomeado,
de forma mais adequada, e passou a chamar-se, primeiro, Fundo de Estabilizao
Fiscal (FEF) e, mais frente, Desvinculaes de Recursos da Unio (DRU).
O FSE aumentou a carga tributria (aumento de 5% da alquota sobre todos os
impostos e contribuies) e ao mesmo tempo desvinculou receitas constitucionais
garantidas aos estados e municpios (15% das transferncias constitucionais a estados
e municpios, oriundas de recursos do FPE e FPM) e aos programas sociais do
governo federal (20% da arrecadao de impostos e contribuies federais). Nesse
ltimo caso, isso representou a captura de parcela significativa de recurso das
principais fontes de financiamento da seguridade social (FPAS, CSLL, Cofins, PIS-
Pasep) e da educao (salrio-educao), dentre outras.
Estimativas feitas poca davam conta de que o FSE representava recursos
anuas da ordem de US$ 16 bilhes, sobre os quais a rea econmica do governo
passou a ter completa liberdade para alocar. O carter permanente do FSE tambm
ampliou o raio de manobra da rea econmica na administrao da dvida pblica.
11

Com o FSE, no compasso do agravamento das contas pblicas a partir de 1995,
o governo intensificou o desvio de recursos da Contribuio sobre o Lucro Lquido
(CSLL) e da Contribuio sobre o Faturamento das Empresas (Cofins) para a gesto
da dvida pblica e pagamento de juros e amortizaes financeiras.

11
Como destacam Medici e Marques (1994:3), o FSE no , como expressa o nome, um Fundo Social, mas sim um
artifcio para aumentar a liberdade alocativa dos gastos pblicos no interior do oramento, evitando-se as
vinculaes de receitas que, segundo os autores do plano, levam obrigatoriedade do gasto com determinadas
polticas. Ao assim fazer, os recursos do FSE podem at ser utilizados como forma de esterilizar parte da receita
fiscal, canalizando-a para cumprir objetivos de estabilizao e zeragem do dficit pblico.



441



441
Analisando esse movimento, Dain (2001) demonstra que, caso no houvesse
essa captura de recursos, o Oramento da Seguridade Social (OSS) teria sido
superavitrio ao longo dos anos 90.
Em outro trabalho, a autora demonstra que a falta de regras na distribuio
desses recursos e seu contingenciamento tornou a seguridade prisioneira do processo
de estabilizao. Segundo sua anlise, mais de 50% do dficit pblico estava sendo
financiado com recursos da seguridade social, o que demonstra a funcionalidade das
contribuies sociais vinculadas seguridade na promoo do ajuste fiscal (Dain,
1998:19).
Observe-se que um movimento idntico ocorreu no caso da Contribuio
Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF). Instituda por Emenda
Constitucional (1996) como receita vinculada ao financiamento do SUS, ela foi,
posteriormente, desfigurada pela rea econmica.
Em suma, a poltica macroeconmica estreitou, de forma significativa, as
possibilidades e o espao do gasto social do oramento da Unio. As perspectivas so
desanimadoras, na medida em que as margens para aumentar a carga tributria foram
ocupadas para sustentar a dvida pblica, que, todavia permanece em nveis
insustentveis.
Mas a poltica econmica tambm afetou as finanas dos estados e municpios,
que, paradoxalmente, foram induzidos pelo prprio governo (e corretamente, com
vistas descentralizao), a assumir novas responsabilidades no campo social. A
seguir, examino mais detidamente esse ponto.
Descentralizao e Crise das Finanas Estaduais e Municipais
Finalmente, a quinta manifestao do fato de que a poltica econmica
desestruturou as bases financeiras e institucionais do Estado em geral, e das polticas
sociais, em particular, pode ser observado por seus efeitos sobre as finanas dos
estados e dos municpios, restringindo a capacidade desses entes federativos para
enfrentarem a questo social. Os estados e municpios passaram a encontrar srias
dificuldades para ampliar gastos correntes e para obter investimentos e contratar novas
operaes de crdito.
Outro paradoxo dos tempos do Real que, ao mesmo tempo em que estados e
municpios foram induzidos a assumir (e, de fato, assumiram) novas responsabilidades
administrativas e financeiras na gesto das polticas sociais, a estratgia econmica
tambm cumpriu papel decisivo na desorganizao de suas finanas.
Mais especificamente, como mostrarei adiante, houve, de fato, um movimento
positivo de reorganizao institucional, coordenado pelo governo federal. Esse
processo pode ser observado, sobretudo, nas reas de sade, educao fundamental
e assistncia social, nas quais foram feitos esforos no sentido de implementar
polticas sociais nacionais, universais e operadas de forma descentralizada.
Nesse sentido, os especialistas do Ipea tm razo quando afirmam que o
declnio real do gasto federal em sade e educao ocorrido entre 1995 e 2001 deve-



442



442
se, em larga medida, ao processo de descentralizao conduzido pelo governo federal,
transferindo para estados e municpios a competncia e a crescente responsabilidade
por aumentar o atendimento s demandas nessas reas (Castro e outros, 2003:43).
Entretanto, o paradoxo est na evidncia de que todos esses movimentos foram
sistematicamente minados pela poltica econmica.
Uma das manifestaes desse processo foi o notvel endividamento dos
estados e municpios, em conseqncia, sobretudo, da taxa de juros real elevada.
Observe-se que, entre dezembro de 1995 e dezembro de 2002, a Dvida Lquida Total
(Interna e Externa) dos governos estaduais e municipais passou de 10,4% para 18,4%
do PIB.
Aps um longo perodo de endividamento provocado pela poltica econmica, os
governos estaduais no tiveram outra alternativa a no ser aceitar os termos
draconianos impostos pelo governo federal, no processo de renegociao de suas
dvidas. Nesse sentido, no final dos anos 90, o agravamento dessas contas
impulsionou a rea econmica a introduzir regras rgidas de renegociao das dvidas
e de gesto das finanas estaduais e municipais. Essa diretriz foi aprofundada aps o
aporte de recursos do Fundo Monetrio Internacional (FMI) no final de 1998. Como
vimos, desde ento o equilbrio das contas pblicas nos trs nveis da federao
passou a prioritrio no mbito da poltica macroeconmica.
Nesse contexto, a equipe econmica estruturou um programa de ajuste fiscal
para os estados e municpios brasileiros, que consistia na troca de papis estaduais e
municipais por ttulos federais (federalizao). Em contrapartida, os governos
estaduais e municipais comprometiam-se a cumprir um conjunto de regras severas,
que estreitaram substancialmente os seus raios de manobra financeira , destacando-
se o enquadramento dos gastos, sobretudo de pessoal, aos limites da receita; a
modernizao da administrao tributria; e a privatizao das empresas estatais.
Nesse sentido, foram implementadas, dentre outras, as seguintes medidas: o
Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Proes, 1997),
seguido da Lei de Responsabilidade Fiscal
12
e da Lei de Crimes Fiscais.
13
Cavalcante e
outros (2004) consideram essas medidas como os marcos institucionais do esforo do
governo federal para impor um padro de equilbrio das contas pblicas aos estados e
municpios.
Diversos autores julgam que esse novo marco de gesto fiscal extremamente
severo e deixa pouca margem de manobra para o gasto pblico dessas esferas de
governo, sobretudo em funo da exigncia de comprometer cerca de 15% das
receitas correntes, para o pagamento da dvida, nos prximos 25 ou 30 anos; de se
manterem supervits primrios elevados; de se respeitarem os limites de
comprometimento das receitas em gastos com pessoal (55% da receita); e de

12
Lei Complementar n. 101, de 4/5/2000.
13
Lei n. 10.028, de 19/10/2000.



443



443
restries contratao de novas operaes de crdito (Dain, 2001; Mora, 2000 e
2002; Lopreato, 2002; Biasoto 2003).
Essas novas regras de ajuste estreitaram substancialmente a margem
oramentria dos estados e municpios. Essa situao afetou especialmente as
polticas sociais, cuja gesto foi descentralizada. particularmente crtica a situao
dos gastos com pessoal, principal item de despesas dos estados e municpios nas
reas de educao, sade e assistncia social. A assuno dos novos programas
implicou um substancial aumento do nmero de servidores pblicos estaduais e
municipais. Alm dos limites oramentrios contratao de novos servidores, tambm
se coloca a questo da deteriorao dos salrios reais, aviltados nos ltimos anos
dominados pelos imperativos do ajuste fiscal. So evidentes os impactos dessa
deteriorao sobre a qualidade, eficcia e eficincia dos servios pblicos sociais.
Outro fato preocupante que, como forma de burlar esses rgidos parmetros
fiscais, esto sendo engendrados mecanismos formalmente legais que, certamente,
traro efeitos negativos ainda maiores, que pesaro sobre a gesto das polticas
sociais. Um dos mais difusos, refere-se ao encaminhamento que tem sido dado
contratao de pessoal, baseado na associao entre o setor pblico e Organizaes
No Governamentais (ONG) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(Oscip).
Os dispndios realizados pelos governos com essas instituies no so
contabilizados como despesa de pessoal; portanto, no interferem nos limites impostos
renegociao das dvidas e pela LRF. Alm disso, ONG e Oscip so dispensadas de
promover concursos pblicos para contratar pessoal, e de licitar para contratar a
compra de bens e de servios. Em funo dessas caractersticas, h quem defenda
esses novos arranjos como sendo novos paradigmas da gesto governamental
(Bresser Pereira e Grau, 1999).
Penso de forma diferente e creio que esta uma questo delicada, dada a
fragilidade dos mecanismos de controle social no Brasil. Acredito que, nos termos em
que essas associaes entre o setor pblico e o privado esto colocadas, esta poder
vir a ser uma perigosa via de corrupo, de privatizao do espao pblico no Brasil e
de desorganizao da gesto institucional da poltica social brasileira.
Finalmente, destacam-se outras duas manifestaes do contraste entre os
objetivos da descentralizao das polticas sociais e a orientao da poltica
econmica, no perodo estudado. Observe-se que, nos dois casos que se citam abaixo,
houve a recentralizao de recursos fiscais para a Unio o que alterou o equilbrio
federativo estabelecido pela Constituio de 1988.
A primeira dessas manifestaes foi a criao do Fundo Social de Emergncia
(FSE), j mencionado, que desvinculou receitas constitucionais garantidas aos estados
e municpios (15% das transferncias constitucionais a Estados e Municpios, oriundas
de recursos do FPE e FPM).



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A segunda, foi o aumento da carga tributria promovido pelo governo federal.
Ancorado nas contribuies sociais, esse acrscimo de receitas foi apropriado
exclusivamente pela Unio. Assistiu-se, portanto, a um cenrio no qual foram
esgotadas as margens para novos aumentos da carga tributria; todavia, o acrscimo
de receitas deixou de fora os governos estaduais e municipais que assumiram
responsabilidades na rea social; e o acrscimo de receitas foi apropriado
exclusivamente pela Unio que prioriza o uso daquelas receitas aumentadas, para a
gesto da dvida pblica.
Em suma, procurei mostrar que uma das evidncias da incompatibilidade e das
tenses entre o modelo macroeconmico e a estratgia de desenvolvimento social era
que, em curtssimo espao de tempo, as finanas pblicas dos trs nveis de governo
desorganizaram-se, restringindo as possibilidades de sustentao e construo de
polticas sociais consistentes.
A seguir, aprofundarei esse argumento mostrando outras evidncias de que o
modelo macroeconmico foi o principal indutor da desorganizao do nosso
embrionrio Estado Social recm conquistado. Este ponto particularmente relevante
no caso do direitos previdencirios. No prximo tpico, argumentarei que a Reforma da
Previdncia consumada em 1998 representou um notvel retrocesso em relao s
conquistas da Constituio de 1988.
4 RETROCESSO NOS DIREITOS PREVIDENCIRIOS
No perodo em anlise, o Executivo federal procurou empreender ampla reforma
nos trs regimes previdencirios existentes: o Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS); os Regimes Prprios de Previdncia Social dos Servidores Pblicos (RPPS);
e o Regime de Previdncia Complementar (RPC).
O ponto de partida da proposta inicial do governo foram dois documentos
elaborados na primeira metade dos anos 90, visando reviso constitucional prevista
para 1993. Primeiro, o estudo realizado por uma comisso especial da Cmara dos
Deputados, conhecido como Relatrio Britto (Brito, 1992). Segundo, o documento
conhecido como Emenda Jobim, divulgado em 1993. Como desdobramento desse
debate, o Executivo enviou, em maro de 1995, ao Congresso Nacional, a Mensagem
n. 306/1995 com um projeto de reforma do sistema de Previdncia, dando incio
tramitao do Projeto de Emenda Constitucional PEC 33/1995.
A contra-reforma implicou alteraes radicais da Constituio de 1988. Em
ltima instncia, o objetivo do governo era homogeneizar as regras do RGPS e do
RPSP, caminhando, em ambos os casos, para o equilbrio atuarial, substituindo o
regime de repartio simples (pelo qual os trabalhadores em atividade contribuem para
pagar as aposentadorias e penses dos inativos e pensionistas) pelo regime de
capitalizao (que implicaria a formao de poupana individual para usufruto
posterior).



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Tanto no RGPS quanto no RPPS, isso implicava instituir um conjunto de regras
que ampliassem a base e o tempo de contribuio; e que, ao mesmo tempo
restringissem o acesso, postergassem o incio do recebimento dos benefcios e
reduzissem o perodo de usufruto. Dentre as mudanas introduzidas no RGPS e no
RPPS com esse objetivo, destacam-se a substituio da aposentadoria por tempo de
servio pela aposentadoria por tempo de contribuio; a supresso da aposentadoria
proporcional; o estabelecimento de idade mnima; e o estabelecimento de tetos
nominais do valor da aposentadoria. Alm disso, a correo do benefcio foi
desvinculada do salrio mnimo (no caso do segurado do INSS com benefcio maior
que o piso) e do salrio da ativa (no caso do servidor pblico).
Algumas das medidas implementadas como o estabelecimento de idade
mnima, por exemplo eram necessrias e compatveis com a experincia
internacional. Entretanto, a fria reformista atingiu o paroxismo, ao institurem-se
requisitos extremamente restritivos ante a realidade demogrfica, social e econmica
do Pas.
A tramitao da contra-reforma envolveu complexas negociaes no mbito do
Poder Legislativo, num processo pontuado por sucessivos avanos e recuos no tocante
aprovao formal das propostas defendidas pelo governo federal.
14
A PEC n. 33/95
foi encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo, em maro de 1995. No
final de 1998, aps longa e polmica tramitao,
15
foi concluda uma etapa importante,
com a aprovao da Emenda Constitucional n. 20/98.
16

Destacam-se a seguir, de forma sumria, as principais mudanas logradas em
cada um dos regimes de previdncia. A anlise subdivide-se em trs tpicos, a saber:
a reforma do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
a reforma dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos
Servidores Pblicos (RPSP); e

14
Anlises detalhadas e exaustivas deste longo processo de tramitao da reforma entre 1995 e 1998 encontram-se
em Matijascic (2002), Albuquerque & Amaro (1999), Ipea (1999) e em Melo (2000).
15
Em julho de 1996, a proposta do Executivo, bastante modificada, foi aprovada pela Cmara dos Deputados e
encaminhada ao Senado Federal, onde passou a tramitar como PEC n. 33/96. Em 1997, a proposta de reforma foi
aprovada pelo Senado Federal e retornou Cmara dos Deputados (PEC n. 33-F). O Substitutivo do Senado Federal
foi aprovado na discusso em primeiro turno, no plenrio da Cmara, ressalvados os destaques para votao em
separado (DVS). Aps 18 votaes em plenrio, apreciao de inmeras emendas aglutinativas e de dez DVS, dos
quais quatro aprovados, a votao em primeiro turno foi concluda em maio de 1998. Concluda a votao em
primeiro turno, foi iniciada, em junho de 1998, a ltima etapa da tramitao do Substitutivo na Cmara (segundo
turno). Em suma, at julho de 1998 a PEC 33/95 foi objeto de duas votaes na Cmara dos Deputados (1996), duas
votaes no Senado da Repblica (1997) e, dado que o texto aprovado pelo Senado Federal recuperava elementos-
chave do projeto original, eliminados naquele votado pela Cmara em 1996, houve a necessidade de a emenda ser
submetida duas vezes mais ao plenrio dos Deputados Federais. Finalmente, no final de 1998, a reforma foi
aprovada pela Emenda Constitucional n. 20/98.
16
A EC 20/98 incorpora um conjunto de Medidas Provisrias e legislaes ordinrias e Portarias editadas desde
1994. Posteriormente, em 1999, foram enviados ao Congresso Nacional vrios projetos de leis ordinrias e
complementares para regulamentar as alteraes constitucionais introduzidas pela EC 20/98, alterando o Plano de
Custeio, de Benefcios e a Organizao do RGPS, do RPPS e do RPC.



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a reforma do Regime de Previdncia Complementar (RPC).
5.1 REFORMA DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL (RGPS)
Este tpico subdivide-se em duas partes. A primeira sublinha os impactos
positivos da Constituio de 1988 na proteo dos idosos, urbanos e rurais. Procuro
indicar que esse legado constituiu-se num dos mais notveis mecanismos de proteo
social que o Brasil conseguiu construir em toda a nossa histria.
A segunda, ressalta que a reforma no RGPS viabilizada em 1998 colocou por
terra todo esse legado, com conseqncias que, no futuro, so extremamente
preocupantes.
5.1.1 O LEGADO DA CONSTITUIO DE 1988
Como mostrei anteriormente, a Carta de 1988 corrigiu inmeras iniqidades do
regime urbano. Alm disso, equiparou os trabalhadores rurais aos urbanos, ampliando
direitos sociais e trabalhistas e remediando uma omisso secular. Na vigncia do
princpio da seguridade social, a exigncia de comprovar 35 anos de tempo de servio,
proporcionou a incorporao de um contingente extraordinrio de trabalhadores de
baixa renda.
O RGPS vinculado ao INSS e sua cobertura estende-se aos trabalhadores da
iniciativa privada, rural e urbana (assalariados, autnomos e empregados domsticos)
e funcionrios pblicos com contratos baseados na CLT.
Entre 1988 e 2002, o nmero de benefcios mantidos pelo Regime Geral da
Previdncia Social (RGPS) praticamente duplicou, passando de 12 para 22 milhes. Da
mesma forma, entre o incio da vigncia dos preceitos constitucionais e 2002, o nmero
de benefcios rurais concedidos passou de 3,9 milhes para quase 7 milhes.
Em 2002, o RGPS mantinha cerca de 22 milhes de aposentadorias e penses.
Desse total de benefcios, cerca de 12,9 milhes correspondem aos trabalhadores
urbanos; 6,8 milhes aos trabalhadores rurais; e 2,3 milhes aos benefcios
assistenciais voltados aos grupos mais vulnerveis, com destaque para o programa
Benefcio de Prestao Continuada (BCP) (1,6 milhes de beneficirios).
A distribuio das aposentadorias, penses e outros auxlios do RGPS por faixas
de valor revela elevada concentrao na faixa inferior, equivalente ao piso de um
salrio mnimo: 2,2% do total esto abaixo do piso; 62,9% equivalem ao piso (1 SM);
12,5% (mais de 1 a 2 SM); 7,1% (mais de 2 a 3 SM). Portanto, 65,1% dos benefcios
tm valor de at um salrio mnimo; 77,6% de at dois salrios mnimos; e 83,7% de
at trs salrios mnimos. No caso do BPC, so contemplados idosos e deficientes com
renda familiar per capita de at de salrio mnimo. A menos que se admita que haja
ricos includos nessas faixas salariais e categorias, como afirmam os conservadores,
no pode haver dvidas acerca do formidvel efeito distributivo embutido nesses
benefcios.
Beneficirios Diretos e Indiretos



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A despeito dessa concentrao nas faixas inferiores, o RGPS constitui-se num
formidvel programa de proteo social, beneficiando diretamente, como mencionei,
cerca de 22 milhes de pessoas.
O carter redistributivo dessa medida fica ainda mais evidente se tambm
contabilizarmos os seus beneficirios indiretos da seguridade social. Segundo a FIBGE
(Pnad, 2001) para cada beneficirio direto existem 2,5 beneficirios indiretos, membros
da famlia (55 milhes de pessoas). Portanto, o RGPS beneficia, direta e indiretamente,
cerca de 77 milhes de pessoas, mais de 40% da populao brasileira.
Esse contingente inclui os cerca de 7 milhes de beneficirios diretos da
Previdncia Rural e seus 17,5 milhes de beneficirios indiretos. Portanto, a
Previdncia Rural beneficia direta e indiretamente cerca de 24,5 milhes de pessoas,
quase 2/3 da populao total do campo.
Previdncia Social e Educao
Essas informaes negam um argumento recorrente do discurso neoliberal em
prol de programas focalizados, segundo o qual a previdncia social brasileira protege
apenas os idosos, enquanto a incidncia mais forte de pobreza em nosso pas entre
crianas, que no constituem o pblico-alvo da previdncia.
Trata-se de uma falcia, na medida em que, em funo dos seus impactos
indiretos, a proteo estende-se ao conjunto dos membros da estrutura familiar,
incluindo crianas e jovens em idade escolar. Observe-se que o documento Perfil dos
idosos responsveis pelos domiclios no Brasil-2000, realizado pelo IBGE com base
nos dados do Censo Demogrfico de 2000, constatou que 62,4% dos idosos eram
chefes responsveis pelos domiclios. Os cnjuges representavam cerca de 22%. Isso
significa que a grande maioria (84,4%) desta populao ocupa um papel de destaque
no modelo de organizao da famlia brasileira (FIBGE, 2002:16).
A idade mdia do responsvel idoso, em 2000, girava em torno de 69,4 anos. O
nmero mdio de componentes nos domiclios com responsvel idoso era 3,2 pessoas.
Em 54,5% desses domiclios sob responsabilidade do idoso residiam filhos (ou
enteados) em diversas faixas de idade: 2,3% de 0-6 anos; 6,7% (7-14 anos); 6,2% (15-
17 anos) e 49,7% (18 anos e mais).
Previdncia na Composio da Renda Familiar
Outra evidncia da importncia do legado da Constituio de 1988 para o
conjunto dos membros da famlia o significativo peso da renda do idoso proveniente
das aposentadorias e penses na composio da renda familiar. Em 1997, a
participao da renda do trabalho do idoso (masculino de 60-64 anos) na renda
familiar total era de 33%. Entretanto, somadas todas as fontes (trabalho, aposentadoria
e penses e outras), a renda do idoso representava 64% da renda familiar (Camarano,
1999:50-61).
Previdncia na Composio da Renda do Idoso



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Com o aumento da idade, cresce a importncia da aposentadoria e das
penses, na composio da renda dos idosos; e cai a participao das outras fontes,
sobretudo as derivadas do trabalho. Observe-se que, em 1997, a renda do trabalho
representava cerca de 55% da renda dos que tinham 60 e 64 anos e cerca de 15% da
renda dos que tinham mais de 80 anos.
Essa progressiva queda da renda do trabalho com o aumento da idade, tem
sido compensada pela renda da aposentadoria. Note-se que, 1997, a aposentadoria e
as penses representavam 72% da renda dos idosos com mais de 80 anos.
(Camarano, 1999:50-61).
Essa proteo tambm varia de acordo com o gnero. O importncia da
aposentadoria como nica fonte de renda particularmente relevante no caso da
mulher idosa. Observe-se que no caso dos homens de 60 anos de idade ou mais, em
1999, o rendimento de aposentadoria representava o principal componente da renda
(54,1%), enquanto o rendimento do trabalho respondia por 36%. Para as mulheres de
60 anos de idade ou mais, quase 80% da renda referiu-se aos rendimentos de penso
e aposentadoria, constatou a FIBGE (2002:29).
Previdncia e Evoluo dos Rendimentos
Outra evidncia da importncia da previdncia como mecanismo de proteo
social revelada pela anlise da evoluo do rendimento mdio nominal dos idosos.
Estudo da FIBGE (2002:24) mostra que, entre 1991 e 2000, a renda mdia do conjunto
das pessoas de 60 ou mais anos de idade cresceu 63%, contra 43% da populao de
10 anos ou mais. Na rea rural, o crescimento foi ainda mais expressivo (77%), fruto da
Previdncia Rural introduzida pela Constituio de 1988.
O estudo da distribuio dos rendimentos entre idosos responsveis por
domiclios revela que, entre 1991 e 2000, caiu a proporo de idosos que possuam
rendimento mdio de at um salrio mnimo (de 52,1% para 44,5%). Em especial,
destaca-se o significativo declnio da proporo de idosos que recebiam em mdia at
salrio mnimo (FIBGE, 2002:28), reflexo direto do dispositivo constitucional que
institui o piso de um salrio mnimo. Esse movimento foi ainda mais acentuado na rea
rural.
Expanso da Cobertura dos Idosos
A vigncia dos princpios da seguridade social por cerca de uma dcada ampliou
a cobertura dos idosos com mais de 60 anos. Entre 1992 e 1999, o percentual de
idosos que recebiam aposentadoria e penso, em relao ao total de idosos, cresceu
de 68,8% para 77,3%. O aumento da cobertura foi mais expressivo para as mulheres
(de 64,8% para 75,8%) do que para os homens (73,7% para 79,1%) (Schwarzer e
Querino, 2002).
Do regime militar at o final dos anos 90 , houve drstica reduo do nmero de
idosos que no possuam nenhuma renda. Em 1970, 17,2% dos homens idosos e 79%
das mulheres no tinham nenhum rendimento. Em 1999, esses percentuais



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decresceram de forma extraordinria: respectivamente, para 3,8% e 20% (Camarano,
1999).
Previdncia, Finanas Pblicas e Economia Regional
Diversos estudos demonstram os impactos positivos da universalizao da
previdncia sobre as finanas dos municpios e no fomento das economias locais e
regionais.
17
Segundo Frana (2002), em 3.546 dos 5.561 municpios brasileiros (quase
2/3 do total), as transferncias financeiras correspondentes aos benefcios
previdencirios so maiores que as transferncias do Fundo de Participao do
Municpio (FPM).
O mais interessante, no entanto, que essa supremacia no se restringe s
regies pobres do pas, como se acredita: no estado de So Paulo, por exemplo, ela
ocorre em 77% dos municpios.
Em outros estados da Regio Sudeste, a relativamente mais rica, o fenmeno
no diferente. No estado do Rio de Janeiro, 88% dos municpios recebem mais
transferncias da previdncia que do FPM. Em Minas Gerais e Esprito Santo, esses
percentuais so de, respectivamente, 64% e 92%.
Na Regio Sul, destaca-se o estado do Paran, onde, em 71% dos municpios, o
volume de benefcios previdencirios transferidos supera o montante do FPM. Na
Regio Norte, destaca-se o estado do Par (57%); e na Nordeste, Pernambuco (86%).
Ainda segundo o autor, os benefcios previdencirios (includos rurais e
assistenciais) representavam 20,3% da renda monetria das famlias nos municpios de
at cinco mil habitantes.
A previdncia social tambm parece ter relaes com o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH-M) (Pnud/Ipea). Dentre os 100 municpios brasileiros
mais bem situados em 2000, em 88 deles as transferncias da previdncia superavam
as do FPM. Em contrapartida, dentre os 100 municpios com piores IDH-M, em apenas
22 o volume de benefcios era superior ao FPM (Frana, 2002).
Previdncia Rural
Os impactos positivos da Previdncia Rural no combate pobreza rural e na
reproduo econmica das famlias so constatados por avaliao coordenada por
Delgado e Cardoso Jr. (2000). Segundo esses autores, o grande resultado no
esperado da pesquisa foi a metamorfose desse seguro social em uma espcie de
seguro agrcola.
Com a Previdncia Rural, os benefcios previdencirios passaram a ter peso
importante na composio da renda familiar. Delgado e Cardoso Jr. apontam que esse
benefcio era de longe, a principal fonte de renda nos municpios do Nordeste; e
praticamente a metade da renda domiciliar, em 90% dos domiclios pesquisados no
Sul.

17
Consultar, especialmente, Favoni (2003) e Frana (2000 e 2003).



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Mais especificamente, o referido estudo mostra que, no final dos anos 90, os
benefcios da previdncia social representavam, em mdia, 71% da renda domiciliar
das famlias nordestinas residentes no meio rural (considerando todas as faixas de
renda, de zero a mais de 10 salrios mnimos). Para o estrato com renda de at 1
salrio mnimo (que representava 22,4% dos domiclios) essa participao era de
99,9%, ou seja: o benefcio da previdncia era a nica fonte disponvel. Para os
estratos de 1 a 2 (39,8 dos domiclios) e de 2 a 3 (23,0% dos domiclios) salrios
mnimos, essa participao era de, respectivamente, 87,5% e 74,0% da renda familiar
total.
Na Regio Sul, os benefcios da previdncia social representavam, em mdia,
41% da renda domiciliar das famlias residentes no meio rural (considerando todas as
faixas de renda). Entretanto, quando se analisava essa proporo por estratos de
salrio mnimo, o resultado encontrado era bastante prximo do constatado na Regio
Nordeste. Para o estrato com renda de at 1 salrio mnimo (que representa 11,0% dos
domiclios) essa participao era de 99,9%; para os estratos de 1 a 2 (24,1 dos
domiclios) e de 2 a 3 (21,0% dos domiclios) salrios mnimos, essa participao era
de, respectivamente, 90,% e 56,0% (Delgado e Cardoso Jr., 2000:65-67).
Outra evidencia do estudo desses autores so as diferenas marcantes entre
os domiclios com e sem acesso aos benefcios previdencirios, no que diz respeito
aos limites da linha de pobreza, praticamente externa ao primeiro conjunto, mas
fortemente presente no segundo, destacadamente na regio Nordeste (Idem:12).
O trabalho tambm revela os impactos da Previdncia Rural na melhoria das
condies domiciliares e na reduo das migraes rural-urbanas. Os autores
observam, ademais, a discriminao positiva em favor das mulheres, grupo vulnervel
(viuvez precoce, acesso precrio ao mercado de trabalho etc.) que representa 64% do
pblico total da previdncia rural.
Outros estudos realizados por Delgado (2005) sobre a evoluo do ndice de
Gini, entre 1991 e 2000, demonstram que houve melhoria na desconcentrao da
renda rural total (de 0,545 para 0,529) e que essa melhoria se deveu a mudanas
significativas do ndice dos no economicamente ativos (0,426 e 0,302),
especialmente das mulheres (0,351 e 0,235).
Na mesma perspectiva, Schwarzer (2000) constata que o efeito impulsionador
da renda monetria no campo teve conseqncias na reduo da pobreza, no melhor
acesso aos servios sociais (sade e medicamentos), na melhoria na qualidade de
vida, na melhoria do domiclio, na reduo das migraes, no aumento do
financiamento dos sindicatos, na redistribuio regional da renda, no suporte da
economia rural, dentre outros aspectos.
Em suma, a vigncia do princpio da seguridade introduzido pela Carta de 1988
trouxe, por cerca de uma dcada, reflexos extraordinrios na proteo social do Pas.
Funcionou como o mais efetivo mecanismo de redistribuio indireta de renda da
histria do Brasil. Num momento marcado pelo espectro da barbrie social, a
previdncia, ancorada nos princpios da solidariedade e da universalidade, impediu que



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cerca da metade da populao brasileira do campo e da cidade, idosos e demais
membros das famlias submergissem para a destituio absoluta.
A Lei Orgnica da Assistncia Social
Outra inovao da Constituio de 1988, regulamentada pela Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas) foi a extino do programa Renda Mensal Vitalcia,
substitudo pelo Benefcio de Prestao Continuada (BCP), regulamentado em 1995
(Decreto n. 1.744 de 11/12/1995).
De carter no contributivo, o BCP consiste na garantia de pagamento de um
salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem
no ter meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia. Para
fazer jus ao benefcio, o idoso deve ter 70 anos ou mais e no exercer atividade
remunerada. A partir de 1998, a idade mnima para o benefcio baixou para 67 anos e
no ano 2000 para 65 anos (art. 38, Loas). Considera-se pessoa portadora de
deficincia, para efeitos desse benefcio, aquela sem condies para a vida
independente e para o trabalho. O decreto definiu como famlia incapacitada de prover
a manuteno da pessoa portadora de deficincia ou idosa, aquela cuja renda mensal
per capita seja inferior ao valor de um do salrio mnimo.
Infelizmente, no h como negar que a regulamentao (Decreto n. 1.744 de
11/12/1995) do BPC restringiu, significativamente, o seu alcance, uma vez que o
acesso ao benefcio foi limitado s famlias com reduzidssimo patamar de renda ( de
salrio mnimo).
Em suma, com as mudanas introduzidas pela Constituio de 1988, o RGPS
transformou-se num extraordinrio programa de proteo social. Estudos realizados
pelo Ipea (2004) tambm demonstram o papel da seguridade na reduo da pobreza.
Em 2003, cerca de 18 milhes de indivduos foram retirados da indigncia por conta
dos benefcios monetrios da seguridade social. Na ausncia desse amparo, o
percentual de pessoas que vivem em situao de pobreza aumentaria em mais de
11%.
18

5.1.2 O RETROCESSO INTRODUZIDO PELA CONTRA-REFORMA LIBERAL
Lamentavelmente, com o ciclo contra-reformista dos anos 90, as bases deste
notvel sistema foram corrodas. A reforma do RGPS aprovada em 1998 destruiu a
espinha dorsal da proteo conquistada em 1988, de to curta sobrevida.
Podem-se prever conseqncias devastadoras desse fato, para as prximas
dcadas, sobre os nveis de desigualdade, pobreza e destituio social. Depois da
vaga liberal, aposentar-se no Brasil passou a ser uma durssima prova de resistncia.
As novas regras geraro multides de velhos desprotegidos. Os meninos de rua

18
Esse fato foi reconhecido pelo MPAS nos seguintes termos: Em 1999, 34% dos brasileiros viviam abaixo da
linha da pobreza. Se no fosse a ao de proteo da previdncia social, esse percentual seria de 45,3%, ou seja, o
Regime Geral da Previdncia Social responsvel pela reduo de 11,3 pontos percentuais do nvel de pobreza no
Brasil. O papel social desse regime tambm envolve a melhoria da distribuio da renda e o fomento ao
desenvolvimento econmico, principalmente na zona rural.(MPAS, 2004:25).



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452
sofrero a impiedosa concorrncia dos velhos de rua, um novo personagem da
tragdia social brasileira que, nas prximas dcadas, estaro nas esquinas e embaixo
dos viadutos, sob o manto do desalento. Junto com eles, viro outros membros das
famlias, inclusive jovens e crianas, que at o momento ainda sobrevivem e estudam
com a ajuda do INSS.
O ajuste fiscal foi um dos principais motores da ofensiva contra os direitos
sociais, em geral, e da previdncia social, em particular. Como se sabe, o
endividamento do setor pblico requer que se gerem supervits para pagar juros,
restringindo-se as possibilidades de se utilizarem recursos fiscais no financiamento do
gasto social. Como mencionei anteriormente, a previdncia social o maior
componente do gasto social federal. Em 1999, por exemplo, essa participao atingiu
64% (45,5% do Regime de Previdncia Geral e 18,6% da Previdncia do Setor
Pblico). Nesses casos, o governo federal tinha pouca margem de manobra para
reduzir gastos, pois, eles estavam amparados em legislao especfica e na
Constituio de 1988. Portanto, para reduzir esses gastos e cumprir a meta de
supervit fiscal para pagamento de juros, a nica sada era suprimir direitos. Tambm
nesse caso, a contra-reforma liberal obteve xito, pois a Emenda Constitucional n.
20/1998 que consumou etapa importante da reforma da previdncia , provocou
reduo imediata dos gastos previdencirios.
dessa perspectiva que se compreende dentre tantos outros aspectos da
desestruturao da poltica social brasileira a partir de 1990 , a primeira fase da
contra-reforma da previdncia social processada entre 1995 e 1998.
A lgica exclusivamente financeira da contra-reforma agride o bom senso
mediano. A populao brasileira est envelhecendo. Entre 2000 e 2050, a proporo
de idosos (65 anos e mais) na populao total passar, de 8,1%, para 24,7%. Logo,
uma das principais tarefas que se impem aos que efetivamente esto preocupados
com a construo da nao brasileira planejar e fomentar mecanismos de proteo
aos idosos. Isso o que diz qualquer manual elementar de planejamento. Todavia,
essa lgica evidente foi falsificada: se a populao vai envelhecer, o gasto pblico vai
aumentar; logo... urge suprimir direitos e despesas. E foi o que fizeram.
Em suma, dado o paradigma econmico em vigor, o sentido claro da contra-
reforma foi suprimir direitos, tendo em vista cumprir, em curtssimo prazo, os objetivos
do ajuste fiscal. Na viso dos contra-reformistas, o dficit do RGPS era inaceitvel,
pois comprometia o ajuste fiscal e a prpria estabilidade.
19
O caminho a ser seguido
era transfigurar a seguridade social em seguro social, e o regime de repartio em
regime de capitalizao. Buscava-se, em ltima instncia, o equilbrio contbil entre
contribuio e benefcio.
Dentre o conjunto de medidas introduzidas com esses objetivos, destacam-se as
seguintes, discutidas adiante, uma a uma:

19
Diversos autores defendem este ponto de vista. Consultar especialmente; Oliveira e Beltro (1994 e 1995); Alem e
Giambiagi (1997); Oliveira, Beltro e Ferreira (1997); Oliveira, Beltro e Pasinato (1999); Veloso (1999);
Giambiagi (2000); e Giambiagi e outros (2004).



453



453
o estabelecimento da idade mnima;
a introduo do tempo de contribuio;
a eliminao da aposentadoria proporcional;
a desvinculao entre benefcio previdencirio e salrio mnimo; e
o estabelecimento de teto nominal.
Estabelecimento da Idade Mnima
Para os contra-reformistas, uma das distores do RGPS era a aposentadoria
com idade precoce. Essa crtica estava correta. Observe-se que a introduo do limite
de idade (55 anos para aposentadoria com valor integral), regra corrente na
experincia internacional, fazia arte da agenda reformista formulada nos anos 80
visando ANC (ver MPAS, 1986b:14).
Contudo, como mencionei, essa proposta no obteve consenso nas fases
preparatrias e durante a prpria ANC. Sem a fixao da idade mnima, prevaleceu a
aposentadoria por tempo de servio aos 35 anos para o homem e aos 30 anos para a
mulher. Esse fato era compreensvel no contexto da luta poltica em torno da
redemocratizao do Pas, da reorganizao da sociedade civil e da emergncia de
uma gama enorme de reivindicaes populares represadas por mais de duas dcadas.
A ttica utilizada pelo governo para introduzir a idade mnima foi denegrir a
imagem do aposentado pelo INSS. Difundiu-se a viso do aposentado como portador
de privilgios inaceitveis, um verdadeiro maraj, que vilipendiava os cofres pblicos.
O prprio presidente da Repblica, num arroubo de sinceridade, denominou-os de
vagabundos. Para os dirigentes do governo, esses indivduos faziam parte dos ricos
e representavam a elite da classe trabalhadora:
O perfil do beneficirio da aposentadoria por tempo de servio era o de trabalhadores que
tinham em mdia 48,9 anos, provinham, em grande parte, de postos de trabalho de melhor qualidade
com salrios mais elevados e vida laboral mais estvel, facilitando, portanto a comprovao
especialmente os documentos dos requisitos para a aposentadoria. O valor mdio da aposentadoria
era de R$ 516 (preos de 1997), 2,3 vezes superiores a mdia de todos os benefcios (MPAS 2002:11).
Para corrigir esta grave distoro, um dos eixos centrais da EC n. 20/98 foi a
instituio da idade mnima de 65 anos para homens e de 60 anos para mulheres. Para
os trabalhadores rurais a idade mnima estipulada menor: 60 anos (homens) e 55
anos (mulheres).
importante ressaltar que, em 2002, a esperana de vida no Brasil para os
homens era de 67,3 anos. Nas Regies Nordeste e Sudeste, essa expectativa era
menor que a mdia nacional (respectivamente, 63,3 e 65,4 anos). Nas Regies Norte e
Centro-Oeste, a esperana de vida era ligeiramente maior (respectivamente, 66,2 e
66,7 anos). A Regio Sul apresenta a melhor posio relativa (67,6 anos).
Em diversas Unidades da Federao, a expectativa de vida dos homens situava-
se entre 60 e 63 anos (Maranho, Piau, Paraba, Pernambuco, Alagoas e Rio de



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454
Janeiro). A expectativa de vida das mulheres era relativamente maior que a dos
homens, sendo que a mdia nacional atingia 74,9 anos (FIBGE, 2004).
curioso como nossos contra-reformistas esmeram-se em transpor para este
pas de miserveis padres superiores aos existentes em pases do mundo
desenvolvido. A ttulo ilustrativo, digno de nota o fato de que a idade mnima de 65
anos no adotada sequer em pases como a Blgica, Espanha, Frana e Portugal (60
anos) e os EUA ( 62 anos), por exemplo; e equivale ao parmetro seguido na Sucia,
Alemanha, Finlndia e ustria (65 anos), por exemplo.
Em contraste com o Brasil, a esperana de vida nesses pases era bastante
superior, como demonstram os indicadores de desenvolvimento mundiais organizados
pelo Banco Mundial: Blgica, (75,7 para homens e 81,9 para mulheres); Espanha (75,9
e 82,8); Frana (75,2 e 82,8); Portugal (72,6 e 79,6); EUA (74,3 e 79,9); Sucia (77,6 e
82,6); Alemanha (75,2 e 81,2); Finlndia (74,4 e 81,5); e ustria (75/4 e 81,5) (Bird,
2004. Em http://www.obancomundial.org).
A prpria Organizao Mundial de Sade (OMS) faz uma distino, ao definir a
populao idosa, entre pases desenvolvidos (acima de 65 anos) e pases em
desenvolvimento (acima de 60 anos) (FIBGE, 2002:9).
No incio do presente sculo, o Brasil ocupava a 89 posio internacional
quanto ao indicador expectativa de vida. Projees populacionais realizadas pela
FIBGE revelam que, se nada for feito nas prximas dcadas para melhorar os
indicadores de mortalidade infantil e esperana de vida ao nascer, s em 2050 o Brasil
atingir o patamar dos pases com melhores ndices (Japo: 81,6 anos; Sucia: 80,1;
Hong Kong: 79,9; Islndia: 79,8; Canad: 79,3 etc.
20

Em suma, era necessrio fixar uma idade mnima. Entretanto, 65 anos para
homens e 60 para mulheres, patamar superior ao que se encontra em pases
desenvolvidos, idade excessivamente alta ante a nossa realidade social, econmica e
demogrfica de capitalismo tardio.
Introduo do Tempo de Contribuio
Simultaneamente ao estabelecimento da idade mnima, a EC n. 20/98 introduziu
a necessidade de comprovar tempo de contribuio, em vez de tempo de servio.
Com as novas regras, o acesso aposentadoria passou a estar vinculado
comprovao de 35 anos de contribuio para os homens e de 30 anos para as
mulheres e exige-se, adicionalmente, idade mnima de 60 anos (mulher) e 65 anos
(homem).
Com essa medida, rompeu-se com o princpio da seguridade, em prol do
seguro mais uma contramarcha ante a Constituio de 1988, que, como mostrei,
exigia que se comprovassem 35 anos de servio para os homens, e 30 anos para as
mulheres.

20
Cf. Pas ter em 2050 indicador do Japo atual. Folha de S.Paulo, 31/8/2004.



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455
Mais uma vez, nossos contra-reformistas cosmopolitas espelham-se na
modernidade dos pases desenvolvidos para estabelecer o parmetro de 35 e 30
anos de contribuio. Esse patamar superior ao estabelecido, por exemplo, na
Sucia (30 anos) e a Finlndia (30 a 39); e se aproxima do nvel vigente em outros:
EUA (35 anos), Portugal (36), Alemanha (35 a 40) e Frana (37,5), dentre vrios.
Assim, tanto a idade mnima (65 e 60 anos) quanto o tempo de contribuio (35
e 30 anos) so extremamente elevados em relao aos padres estabelecidos em
pases desenvolvidos, com realidades socioeconmicas incomparveis brasileira.
Observe-se que, em 2002, de acordo com os indicadores de desenvolvimento
mundiais organizados pelo Banco Mundial, a renda per capita do Brasil (US$ 2.830) era
extremamente baixa ante os pases acima mencionados. Vejam-se alguns nmeros, a
ttulo de ilustrao: Blgica, US$ 22.940; Espanha, US$ 14.580; Frana, US$ 22.540;
Portugal, US$ 10.720; EUA, US$ 35.400; Sucia, US$ 25.970; Alemanha, US$ 22.740;
Finlndia, US$ 23.890; e ustria, US$ 23.870 (Banco Mundial 2004. Em
http://www.obancomundial.org).
No incio do presente sculo, o Brasil possua a quarta pior concentrao de
renda do mundo (ndice Gini), ficando atrs de pases como Honduras, El Salvador,
Guatemala e inmeros pases africanos (Zmbia, Nigria, Gmbia, Zimbabue, Guin-
Bissau etc.), informa o Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano de 2002, elaborado
pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) (Pnud, 2002).
A introduo da regra de comprovao de 35 anos de contribuio limitar
expressivamente o acesso. Essa restrio, fruto da especificidade da nossa situao
de capitalismo tardio, mostra-se paradoxal ante a brutal desorganizao do mercado de
trabalho ocorrida nos anos 90. J mencionei que uma das manifestaes do desastre
do neoliberalismo no mercado de trabalho o fato de que hoje, de cada dez
trabalhadores do setor privado urbano, seis esto no mercado informal. Alm disso
20% da PEA encontram-se desempregados. Ante essa devastadora realidade, quantos
conseguiro comprovar 35 anos de contribuio?
O ministro da Previdncia e Assistncia Social de FHC, Waldeck Ornlas, um
dos artfices do desastre da previdncia social responde de forma, ao mesmo tempo,
sombria e cnica:
Apesar disso tudo (xito da reforma), preciso reconhecer que a previdncia social no vem
cumprindo, em toda a plenitude, o seu papel social. que (...) a previdncia social protege apenas 43%
dos trabalhadores brasileiros! Por isso, de cada dez pessoas que trabalham no Brasil, seis no vo
se aposentar nunca, por no terem vnculo com o INSS. So, no presente, 38 milhes de brasileiros
que se encontram nessa situao. So desassistidos da Previdncia. Refiro-me, principalmente, aos
contratados sem carteira assinada, aos que trabalham por conta prpria, aos trabalhadores domsticos,
aos que vivem no campo (Ornlas, 2000:1) (grifo meu).
Essa mesma perspectiva, tambm j se reconheceu, num recente documento do
Ministrio da Previdncia Social:



456



456
Estima-se que existem em 2001 cerca de 40,7 milhes de pessoas sem vnculo empregatcio
com a previdncia social. Embora a Previdncia Rural cubra uma parcela dessa populao, trata-se de
enorme passivo social e que exige, portanto uma poltica de incluso social e expanso da cobertura
previdenciria (MPAS, 2004:21).
Est a plantada uma das mais preocupantes bombas de efeito retardado, de
ampliao da pobreza e da desigualdade social em nosso pas, fruto desta
extraordinria aventura de irresponsabilidade social dos nossos reformistas ortodoxos.
No futuro, haja Bolsa Asilo para enfrentar esse espectro da barbrie semeado pela
social democracia tupiniquim.
Eliminao da Aposentadoria Proporcional
A terceira pea importante da reforma da previdncia promovida pela EC n.
20/98 foi a eliminao da aposentadoria proporcional como regra permanente.
Entretanto, foram criadas regras de transio para os trabalhadores que j
acumulavam 35 ou 30 anos de contribuio, mas ainda no tinham idade mnima de 60
ou 55 anos (EC n. 20/98, regulamentada pela Lei n. 9.876/99).
Dentre as medidas introduzidas, destaca-se, em primeiro lugar, as mudanas na
forma de clculo da aposentadoria. A Constituio de 1988 estabeleceu que o valor do
benefcio seria calculado com base na mdia aritmtica simples dos ltimos 36
salrios-de-contribuio mensais corrigidos pela inflao. Segundo a viso oficial do
governo FHC, esta regra permitia conluio entre trabalhadores e empregadores para
registro a menor do salrio at a antevspera da aposentadoria com reduo da
contribuio de ambos previdncia social (MPAS, 2002:24).
Para impedir tal conluio, a EC n. 20/98, retirou do texto constitucional
referncia a essa regra, ampliando o perodo utilizado para o clculo do valor dos
benefcios para estreitar a relao entre contribuies e benefcios. As mudanas
consistiram na ampliao gradual do perodo de base de clculo do valor dos
benefcios que passou a corresponder aos 80% maiores salrios de contribuio dos
segurados, apurados entre julho de 1994 e o momento da aposentadoria.
Gradualmente, o perodo de referncia vai se estendendo at abarcar toda a vida
laboral dos segurados (MPAS, 2002:25).
Trata-se de outra regra que contradiz a experincia internacional de pases do
mundo desenvolvido, que definem, claramente, um determinado perodo de tempo (5 a
10 anos) antes da aposentadoria. Essa regra possibilita que o valor do benefcio seja
calculado com base em salrios mais elevados, quando o trabalhador atinge postos
mais elevados no final da carreira. Com isso os aposentados podem manter, na
inatividade, um padro de vida mais prximo do que tinha quando em atividade. No
Brasil, ao contrrio, a considerao da totalidade da vida laboral, obviamente resultar
numa mdia que achatar o valor do benefcio na inatividade.
Em segundo lugar, outra regra de transio, foi a introduo do chamado
Fator Previdencirio (Lei n. 9.876/99), que leva em considerao critrios atuariais
como o tempo de contribuio, alquota e expectativa de sobrevida.



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Trata-se de outro mecanismo que penaliza o trabalhador que j contribuiu ao
longo de 35 ou 30 anos, mas no atingiu ainda a idade mnima exigida, de 60 ou 55
anos. A partir de 53 anos (homem) e 48 anos (mulher), caso queira se aposentar, o
valor do benefcio passou a sofrer perdas proporcionais e progressivas em relao ao
nmero de anos que faltam para atingir a idade mnima de 65 ou 60 anos. De acordo
com os protagonistas da reforma, a aplicao do Fator Previdencirio dever trazer
incentivos postergao das aposentadorias, j que os ganhos marginais por ano de
trabalho so decrescentes. Mais especificamente:
O aumento da idade da aposentadoria significa por um lado a extenso do perodo contributivo,
o que afeta positivamente as receitas. Do lado das despesas ocorre a diminuio dos gastos no curto
prazo, pois posterga a concesso do benefcio e, tambm, o longo prazo, pois sero pagos por um
perodo de tempo menor (MPAS, 2002:25).
Portanto, em ltima instncia, o Fator Previdencirio, ao desencorajar a
aposentadoria proporcional, passou a ter impacto financeiro imediato sobre as receitas
(o trabalhador contribui por mais tempo) e sobre as despesas (o trabalhador recebe
benefcios por menos tempo) do RGPS.
A engenhosidade dos nossos contra-reformistas vai alm, na medida em que a
varivel expectativa de vida utilizada na frmula de clculo do Fator Previdencirio
modificada anualmente, a partir da publicao peridica de tbuas de vida para a
populao brasileira elaboradas pelo IBGE. Com esse procedimento foi endogenado
na frmula de clculo um mecanismo de ajuste parcial do sistema dinmica
demogrfica. Segundo auto-avaliao dos nossos criativos contra-reformistas, a
utilizao da expectativa de vida no clculo do benefcio uma experincia inovadora
em termos de reforma no mundo (MPAS, 2002:24).
Desvinculao do Benefcio da Previdncia ao Salrio Mnimo
Outra medida introduzida pela social-democracia tupiniquim foi a desvinculao
entre o reajuste do benefcio da previdncia social e o salrio mnimo, exceto (ainda)
no caso do piso. Como mostrei anteriormente, esta vinculao foi um dos maiores
avanos da Constituio de 1988; e visava a garantir a irredutibilidade do valor do
benefcio. Na ditadura, os benefcios da previdncia eram sistematicamente corrigidos
abaixo da inflao, acarretando perda de valor real, achatamento e reduo do valor
entre o incio da aposentadoria e os anos de sobrevida do aposentado e pensionista.
Tambm destaquei que, dois meses aps a promulgao da Constituio de
1988, o governo Sarney editou a primeira de uma srie de medidas provisrias visando
desvinculao. O mesmo ocorreu no governo Collor, em diversas oportunidades
rechaadas pelo Congresso Nacional, at a capitulao, que veio com a edio da Lei
n. 8.213 de 24/7/1991, cujo art. 41 determinou que os valores dos benefcios em
manuteno passariam a ser reajustados com base no INPC.
Analisando esse ponto, Oliveira (2002) mostra que, posteriormente, a vinculao
ao salrio mnimo foi restabelecida na Gesto Itamar Franco (1993-1994) e do ministro
do Trabalho Valter Barelli. A Lei n. 8.542, de 23/12/1992 restabeleceu o ndice de



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Reajuste do Salrio Mnimo (IRSM) que substituiu o INPC para o reajuste dos valores
das aposentadorias e penses.
Mais frente, a Lei n. 8.880/94 (que introduz o Plano Real) e a Lei n. 9.032/95,
restabeleceram a frmula de Collor, retomando o INPC como base de reajuste da
previdncia social. Em seguida, a Medida Provisria n. 1.415/96, que dispe sobre o
reajuste do salrio mnimo e os benefcios da Previdncia, determinou que o indexador
do reajuste das aposentadorias e penses pagas pela Previdncia passasse a ser o
IGP-DI (Fundao Getlio Vargas), em substituio ao INPC (IBGE). A adoo do novo
indexador causou polmica, pois este tinha menor variao relativa: nos doze meses
encerrados em maro de 1996, o IGP-DI havia acumulado alta de 13,04%, enquanto o
INPC acumulou alta de 20,05%. Alm disso, essa MP determinou que o pagamento
dos benefcios previdencirios fosse desvinculado da data de reajuste do salrio
mnimo. A partir de 1997, os benefcios mantidos pela Previdncia passaram a ser
reajustados no ms de junho de cada ano, de acordo com o IGP-DI da Fundao
Getulio Vargas.
Em 1997, foram introduzidas novas alteraes que afetam diretamente o salrio
mnimo e indiretamente a previdncia social. Em 29/4/1997, por meio da Medida
Provisria n. 1.572, o governo definiu o reajuste do salrio mnimo nacional, que
passou a ser de R$ 120,00, valor estabelecido sem qualquer critrio de indexao a
ndices inflacionrios. Esse fato tinha implicaes sobre o piso dos benefcios da
previdncia social, fixados pelo Constituio de 1988 em hum salrio mnimo.
Posteriormente, a Medida Provisria n. 1.906/97 acabou com o ndice de reajuste
oficial de correo do salrio mnimo. Seu valor passou a ser definido pelo Poder
Executivo, sob a apreciao do Congresso. Um ms depois, por meio da reedio
dessa medida, foi fixado em 7,76% o ndice de correo dos benefcios da previdncia
social e definiu-se uma tabela de reajustes de benefcios desvinculada de critrios de
reposio salarial ou do custo de vida.
21

Alm das bvias implicaes sobre as aposentadorias e penses, essa medida
teve impacto sobre as negociaes coletivas, pois o salrio mnimo sempre serviu
como referncia para os salrios de base e at mesmo para a definio dos pisos
salariais de algumas categorias profissionais (Oliveira, 2002).
Estabelecimento de Teto Nominal
Adicionalmente e de forma imbricada, o governo estabeleceu o teto nominal para
os benefcios da previdncia, substituindo o teto vigente de dez salrios mnimos. O
teto nominal do valor dos benefcios tambm foi desvinculado do salrio mnimo e no
foram estabelecidas regras em relao ao ndice de preos para o reajuste ou qualquer
periodicidade.
A passagem do critrio anterior para um valor nominal tem acarretado
progressiva reduo real do valor do teto dos benefcios. O mesmo tem-se observado

21
Essa alterao ocorreu com a Medida Provisria n. 1.572-1, de 28/5/1997 e foi reiterada nas Medidas Provisrias
n. 1.572-6, de 23/10/1997; 1.572-7, de 20/11/1997; e 1.609-8, de 11/12/1997.



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com relao aos valores dos benefcios. Com isso, em 2002, cerca de 2/3 dos
benefcios estavam achatados e prximos faixa de um salrio mnimo, retrocedendo
a uma situao que, na ditadura, j havia sido denunciada pelas foras progressistas e
que foi corrigida pela Constituio de 1988. Todos estes dispositivos legais, adotados
de forma pulverizada entre 1994 e 1998, foram incorporados pela EC n. 20/98.
Resultados Financeiros da Contra-Reforma
O admirvel talento dos contra-reformistas refletiu-se imediatamente nas contas
da previdncia. Diversos indicadores apontam o sucesso da reforma, considerados os
objetivos para os quais foi feita (consultar MPAS, 2002:24-29). Com o Fator
Previdencirio, por exemplo, a concesso da aposentadoria por tempo de servio caiu,
de um patamar mensal mdio de 34 mil (1995-1997), para menos de 10 mil. Nos
benefcios concedidos entre 1998 e 2002, a idade mdia subiu, de 48,9, para 54,2
anos.
Alm disso, com a contra-reforma, a tendncia explosiva do dficit foi
revertida. Segundo projees oficiais, aps as medidas implementadas, o dficit do
RGPS dever-se- estabilizar, nos prximos 20 anos, entre 1,5% e 1,6% do PIB. Caso
no houvesse avanos nessa rea, o dficit chegaria a 3,5% do PIB no mesmo
perodo, informavam os dirigentes do governo FHC, com a sensao de alvio que d
ter feito a lio-de-casa (MPAS 2002:29).
Nesses termos, portanto, a regresso da seguridade social no Brasil e a
destruio do maior programa de proteo social e de garantia de renda de toda a
nossa histria implicar que, daqui a 20 anos, teremos economizado 2% do PIB. Que
resultado pfio para uma destruio to avassaladora!
Poder-se-ia argumentar que 2% do PIB (em 2020) representar menos do que a
metade do supervit primrio imposto ao Brasil para saldar uma parcela dos juros
pagos ao capital financeiro nacional e internacional. Observe-se que, entre 1993 e
2002, a carga tributria em percentagem do PIB passou de cerca de 25% para cerca
de 34%, aproximando-se da mdia dos pases da Unio Europia (42%). A maior parte
dessa brutal elevao foi direcionada para pagamento de encargos da dvida pblica
para manter sob controle a trajetria do endividamento. Note-se que entre 1995 e
2002, no Brasil, a participao percentual dos juros no PIB passou de 7,4% para 14,3%
e a participao dos juros na arrecadao de tributos elevou-se de 26,0% para 40,0%
(Matijascic e Ribeiro, 2003:45). Trata-se de argumento bvio para demonstrar que a
previdncia social no a causa principal do desajuste das contas pblicas, como
querem alguns. Entretanto, fatos cristalinos como este so convenientemente varridos
para baixo do tapete.
Deixando de lado essa evidncia irretorquvel, importante, mais uma vez,
argumentar que, rigorosamente, o alegado dficit (3,5% do PIB em 2020) da
previdncia no pode ser considerado dficit, em sentido tcnico rigoroso, luz da
experincia nacional e internacional. A experincia internacional revela que o
paradigma clssico do financiamento da seguridade a contribuio tripartite (Estado,



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empregador e trabalhador) e que, via de regra, as transferncias do Estado so
elevadas e superiores a 20%.
Seguindo o padro internacional, desde 1934 o financiamento da previdncia
social no Brasil tripartite (Empregadores, Trabalhadores e Estado). Esse modelo
clssico, seguido por inmeros pases, foi mantido pela Lei Orgnica da Previdncia
Social (1961), pela ditadura militar (1964-1985) e reafirmado pela Constituio de 1988.
Portanto, quando o Tesouro Nacional aporta recursos fiscais para o Regime Geral de
Previdncia Social (INSS), no se trata de dficit mas, sim, de cumprir a parcela de
responsabilidade que cabe ao Estado, prevista na Constituio da Repblica.
Contrariando os que advogavam a tese de que o Brasil seria ingovernvel,
caso os progressos institudos pela Constituio de 1988 fossem consagrados, at
1997 as contribuies dos empregadores e dos trabalhadores foram suficientes para
financiar a previdncia, gerando saldos financeiros positivos. Nesse contexto como
se viu acontecer durante a ditadura , a Unio eximiu-se de cumprir sua
responsabilidade no sistema tripartite, no aportando recursos fiscais. Assim, s a
partir de 1997 que as contas do INSS comearam a apresentar saldos negativos. Em
1998, a arrecadao lquida do FPAS atingiu R$ 46,7 bilhes, enquanto o pagamento
de benefcios totalizou R$ 53,5 bilhes, gerando um saldo negativo de R$ 6,7 bilhes,
cobertos pelo Tesouro.
A partir de ento, sempre que foram necessrios os aportes dessa natureza e
que so responsabilidade constitucional da Unio imediatamente, as manchetes dos
jornais passaram a registrar, em tintas negras, que o dficit da previdncia ameaava
a estabilidade e corroa os slidos fundamentos da economia.
Os que, mesmo assim, voltaram a difundir essa flagrante falsificao da
verdade, esquecem-se de que a Constituio de 1988 tambm instituiu o Oramento
da Seguridade Social, cujas fontes de financiamento so mais que suficientes para
suportar os valores necessrios (ditos dficits, mas que no so dficits) e os custos
de dar proteo aos cidados, no processo de envelhecimento da populao, nos
prximos anos (Dain, 2001).
Alm disso, o Brasil contrasta fortemente com a experincia internacional quanto
ao patamar de gastos com seguridade. Em 1997, a mdia dos pases da OCDE
situava-se em torno de 25% do PIB, contra 14,3% no Brasil (1999) (Matijascic e
Ribeiro, 2003:44).
Outro aspecto olimpicamente desconsiderado pelos porta-vozes do contra-
reformismo neoliberal que, dentre os principais condicionantes estruturais dos
desequilbrios financeiros da previdncia, esto a estagnao econmica e a
desorganizao do mercado de trabalho, implcitos ao modelo de estabilizao
econmica adotado, como j disse. Baixa atividade econmica, desemprego, aumento
do trabalho informal, flexibilizao do mercado de trabalho, todos esses processos
engendrados como estratgia macroeconmica e de reforma do Estado, de corte
liberalizante, reduziram a arrecadao do INSS, ancorada na massa de salrios do



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461
mercado formal. Basta isso, para que se conheam as verdadeiras causas do dito
dficit.
Em suma, a opo neoliberal rasgou a Constituio da Repblica, enterrou a
Seguridade Social e o Oramento da Seguridade Social, esterilizando suas fontes de
recursos na gesto da dvida pblica. A lio de casa foi feita de forma exemplar, sob
o aplauso dos financistas, ampliando o ajuste fiscal e as possibilidades de seguir
avante no pagamento de juros aos rentistas, dando seqncia ao mais extraordinrio
programa de transferncia de renda para os endinheirados de que se tem notcia da
histria do Brasil.
5.2 REFORMA DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA DO
SERVIDOR PBLICO (RPSP)
O segundo foco da contra-reforma do sistema previdencirio abrange o servidor
pblico civil.
22
A reforma do Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores
Pblicos (RPPS) tambm foi consolidada pela Emenda Constitucional n. 20/98 e
complementada por uma srie de atos adicionais, com destaque para a Lei Geral da
Previdncia Pblica (Lei n. 9.717 de 27/11/1998, resultado da converso da Medida
Provisria n. 1.723 de 29/10/1996); a Portaria n. 4.882 de dezembro de 1998; e a
Reforma Administrativa (Emenda Constitucional n. 19/98).
No encaminhamento dessa contra-reforma, uma das estratgias utilizadas pelo
governo para sensibilizar a opinio pblica foi mostrar os contrastes entre o RGPS e o
RPPS. Nesse estratagema, o trabalhador do setor pblico era apresentado como
privilegiado ante o trabalhador do setor privado (INSS). Essa postura contribuiu para
deformar o debate e dificultar a compreenso do problema. Entretanto, teve
funcionalidade para os objetivos pragmticos a que visava a reforma.
A exemplo do que ocorreu no caso do RGPS, o marketing do governo transmitiu
para a opinio pblica a imagem do servidor pblico como uma elite, uma classe de
marajs, que ameaava o Plano Real. A propaganda oficial ressaltava que o Estado
brasileiro gastava anualmente (1997) cerca de R$ 19 bilhes com uma minoria de 900
mil inativos e pensionistas do setor pblico, de um lado; e mais de R$ 47 bilhes
destinados a 18 milhes de pensionistas e aposentados do setor privado (INSS), de
outro.
23

O marketing oficial difundia o contraste entre o alto valor dos salrios dos
funcionrios do setor pblico via de regra, apresentando casos extremos, de
salrios superiores ao do Presidente da Repblica e os baixos salrios dos
trabalhadores do setor privado.

22
Importante ressaltar que as Foras Armadas no foram atingidas no PRRS. Na prpria Mensagem Presidencial
306/95 que d incio ao processo de reforma, as Foras Armadas foram contempladas com o direito a regime prprio
diverso daquele do funcionalismo civil ou do INSS.
23
ilustrativo o Relatrio do Deputado Arnaldo Madeira perante a Comisso Especial Destinada a Apreciar a
Proposta de Emenda Constituio n. 33-H, de 1995 (Reforma da Previdncia), citado por Albuquerque & Amaro
(1999).



462



462
Da mesma forma, contrastava-se o alto valor das aposentadorias e penses dos
funcionrios pblicos, mas invariavelmente apresentando exemplos de marajs e
categorias de maior salrio, com o fato de que cerca de 2/3 dos benefcios do setor
privado situavam-se em patamar prximo de um salrio mnimo.
Estudos realizados por Matijascic e Ribeiro (2003:26) demonstram a falcia
deste argumento. Em 2001, 73% dos servidores pblicos federais homens e 84% das
servidoras pblicas federais mulheres recebiam salrios mensais de at R$ 1.500,00.
Essas propores eram ainda maiores para os servidores dos governos estaduais
(80% e 90,0%) e dos governos municipais (92% e 92%). Os casos extremos
(funcionrios que recebiam salrios acima de R$ 11 mil) representavam apenas 2,5%
(homens) e 1,6% (mulheres) do total de servidores do governo federal; 1,4% e 0,4%
(governos estaduais); e 0,4% e 0,8% (governos municipais).
Comparando os servidores pblicos com os trabalhadores da iniciativa privada
(contribuintes do RGPS/INSS) por faixa de renda, os autores constataram que, em
termos de rendimento, as propores eram semelhantes, no se justificando, portanto,
imputar algum privilgio ao funcionrio pblico. Alm disso, ressaltam que o servidor
pblico acumulava uma srie de desvantagens quanto remunerao e aos direitos
ante o funcionrio da iniciativa privada (FGTS; indenizao por demisso imotivada;
seguro-desemprego; aviso prvio etc.).
Alm disso, o RPSP , evidentemente, um regime com particularidades, e jamais
pode ser comparado ao RGPS. Nesse sentido, preciso considerar a experincia de
diversos pases que instituram mecanismos especiais de seguridade para seus
servidores, visando a atrair profissionais capacitados e a formar um aparelho
burocrtico profissional, eficiente e estvel. Dada a singularidade do exerccio da
funo pblica, esse regime concede garantias e benefcios diferenciados em relao
aos trabalhadores do setor privado.
A experincia internacional revela a conscincia acerca da importncia de haver
um quadro de servidores permanentes e estveis no exerccio das funes prprias de
Estado. Nesse sentido, a maioria dos pases capitalistas centrais atribui ao servidor
pblico um status especial e diferenciado, inclusive no que diz respeito aos seus
sistemas prprios de aposentadoria, considerados como uma extenso da
remunerao dos servidores quando na ativa e um prolongamento de sua relao com
o Estado, que se estende por toda a vida. A conseqncia dessa viso predominante
na maioria dos pases foi a instituio de sistemas prprios de aposentadorias para os
servidores pblicos.
Matijascic e Ribeiro (2003:34) sublinham que, ainda hoje, mesmo instituies
internacionais como a OCDE e o Bird, defendem a importncia fundamental de que
haja um corpo de servidores pblicos altamente qualificados para o desempenho
adequado de suas funes to especficas, implicando a existncia de condies
(trabalho, remuneraes e sistema de aposentadorias) diferenciados e especiais
prprios da carreira pblica. No tocante questo do sistema especial de
aposentadoria, por exemplo, dizem os autores, citando a OCDE:



463



463
O setor pblico constitui mais do que um caso a parte, e pode mesmo dizer que ele necessita
de um sistema de aposentadorias complementar especial. As regras que regem a funo pblica diferem
em tudo daquelas que regem as relaes entre empregadores e empregados do setor privado. (...) A
situao dos funcionrios diferente de outros empregados, na medida em que eles exercem a
autoridade pblica com os sacrifcios e obrigaes e lealdade que caracterizam essas funes (OCDE,
1997, apud Matijascic e Ribeiro, 2003:34).
Com base nos dados do Banco Mundial, os autores ressaltam que a adoo de
sistemas separados de aposentadoria para os servidores pblicos e trabalhadores
privados prevalece, em larga escala, no cenrio mundial. Estudo realizado em 99
pases revela que 70 possuem sistemas totalmente separados; 6 possuem apenas
regimes de aposentadorias para servidores pblicos; e 23 apresentam sistemas de
aposentadoria equivalentes no regime geral para os trabalhadores do setor privado e
setor pblico. Portanto, ao contrrio do que tem sido difundido pelos reformistas liberais
pragmticos, o Brasil no era exceo, por manter regras diferenciadas para os seus
servidores.
Alm disso, o pas acumulava longa experincia nesse campo, seguindo esse
padro internacional desde o incio dos anos 30. A Caixa de Aposentadoria e Penso
(CAP) do servidor pblico, criada em 1931, previa a aposentadoria aos 50 anos de
idade e 30 anos de servios. A defesa da carreira do servidor pblico e a preservao
do vencimento integral percebido na ativa por ocasio da aposentadoria era um direito
assegurado desde a Constituio de 1934. Essas regras foram mantidas no Instituto de
Aposentadoria e Penses dos Servidores de Estado (Ipase) (1938) e regulamentadas
pelo Estatuto do Servidor (Lei n. 1.711/53) e pela Lei Orgnica da Previdncia Social
(Lops, 1960). Na ditadura militar (1964-1985), o Ipase foi extinto, mas os direitos do
servidor pblico foram assegurados. Com a Constituio de 1988, o princpio da
carreira diferenciada do servidor pblico foi ampliado em diversos aspectos, com
destaque para a instituio da estabilidade, inspirada na experincia de diversos
pases.
Em suma, o Brasil no se diferenciava da experincia internacional e tinha longa
tradio no tratamento especfico ao servidor pblico, considerando as singularidades
das funes e da carreira e a importncia de construir-se e manter-se um quadro
estvel, qualificado e remunerado, para garantir o bom exerccio e a salvaguarda dos
interesses do Estado.
Outro argumento apresentado pelos liberais para justificar a contra-reforma do
regime previdencirio dos servidores pblicos era a inviabilidade financeira, em funo
dos dficits insustentveis, que desorganizavam as finanas pblicas e
comprometiam o ajuste fiscal. Nesse sentido, preciso ressaltar que o financiamento
do regime de previdncia do setor pblico brasileiro tambm no se diferenciava da
experincia internacional. Na maioria dos pases, o financiamento do sistema pblico
era partilhado entre o Estado e o servidor. Nesse paradigma clssico, a participao do
Estado no financiamento (na qualidade de empregador), alm de usual e necessria,
no est jamais definida nem pode ser entendida como dficit.



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Alm desse ponto central, na maioria dos pases o regime de repartio
simples prevalece ante o regime de capitalizao. O mesmo ocorre com o regime de
benefcio definido (o governo banca os riscos, se faltarem recursos) ante o regime de
contribuio definida.
Da mesma forma, no Brasil, e em grande parte dos pases (Alemanha, Itlia,
Portugal, dentre outros), a base de clculo do benefcio tinha correspondncia com os
ltimos salrios do funcionrio na ativa; outros pases adotam a mdia dos ltimos trs
anos (EUA) ou dos ltimos cinco anos (Sucia, Blgica e outros) e um nmero reduzido
adota mdias superiores a dez anos (Matijascic e Ribeiro, 2003:36).
No Brasil, no mbito federal, a legislao em vigor nas ltimas dcadas
estabeleceu que, a despeito da contribuio dos servidores, seu custeio era de
responsabilidade do Tesouro Nacional, mediante os chamados Encargos
Previdencirios da Unio (EPU). O conceito de dficit expressa a existncia de
dispndio sem a correspondente fonte financeira. Portanto, a rigor, no se pode
considerar que fosse dficit a seguridade do funcionrio pblico uma rubrica
oramentria que existe desde 1934.
Ocorre que, nos ltimos anos, o desequilbrio entre receita e despesa cresceu de
forma considervel, em funo de diversos fatores. O principal foi o temor, plenamente
justificado, de que as reformas liberalizantes em gestao imporiam perdas e riscos
aos direitos adquiridos. Diante disso, houve uma avalanche de requisio de
aposentadoria por muitos servidores que j cumpriam os requisitos exigidos pela
legislao vigente antes da reforma. Observe-se que, no curto perodo entre 1991 e
1998, fase de gestao da reforma, o nmero de servidores inativos e pensionistas do
governo federal quase duplicou, passando de 542 mil para 907 mil.
Em contrapartida, o nmero de ativos decresceu de 1,02 milho, para 925 mil.
Chegou-se, em 2000, a uma relao de 1:1, entre ativos e inativos, relao essa que
no tem precedente na histria da humanidade como ensinavam em 2002 os
dirigentes do MPAS (2002:18), que, nesse caso, parecem ter chegado de uma longa
estadia no planeta Marte.
Em decorrncia desta corrida em massa para resguardar direitos, a relao
entre contribuintes e beneficirios foi estreitada e o desequilbrio financeiro do regime
foi acentuado. Entre 1987 e 1997, a despesa com o pessoal ativo duplicou, enquanto o
gasto com inativos quadruplicou. Em 1998, as despesas com inativos totalizaram R$
20,9 bilhes. Deste montante, cerca de R$ 2,6 bilhes foram financiados pela
contribuio dos servidores.
Para os contra-reformistas, a principal causa do desequilbrio financeiro do
RPPS foi a instituio do Regime Jurdico nico (RJU) pela Constituio de 1988. A
unificao do regime jurdico de trabalho (Unio, estados, Distrito Federal e municpios)
permitiu a transferncia dos servidores contratados pela CLT para o regime estatutrio.
No plano federal, esse dispositivo constitucional foi regulamentado pelo governo Collor,
pela Lei n. 8.112 de 11/12/1990.



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465
Um fato esquecido que os novos servidores dos entes federados j haviam
contribudo durante anos a fio para o INSS e, com a passagem para o regime
estatutrio, passaram a contribuir para o RPPS.
24
Portanto, deveria ter havido um
ajuste de contas entre o INSS e o Tesouro Nacional.
Outro fato sempre esquecido por essa corrente que a passagem dos
servidores para o regime estatutrio provocou um alvio imediato nas contas pblicas
dos entes federados, na medida em que eles, repentinamente, se desobrigavam de ter
de recolher cerca de 25% da folha de salrios para pagar os encargos sociais (FGTS,
INSS, Salrio-Educao, Sistema S, Incra etc.). Assim, caberia ao Tesouro Nacional
a contrapartida financeira, obtida com a folga que surgiu pela desobrigao dos
encargos sociais sobre a folha de salrio.
Portanto, se por um lado, a passagem dos servidores para o regime estatutrio
provocaria um alvio imediato sobre as contas pblicas, por outro, ela acarretaria, no
mdio prazo, uma sobrecarga nas despesas do regime de previdncia do setor pblico.
Embora o problema fosse previsvel, as autoridades governamentais jamais
buscaram, para enfrent-lo, quaisquer opes que no penalizassem, exclusivamente,
o servidor pblico. Dentre as alternativas para financiar esses dispndios, destaca-se a
proposta, que chegou a ser aventada, de criar-se um fundo integralizado por recursos
que adviriam das privatizaes. Essa possibilidade foi descartada, em favor de esses
mesmos recursos serem esterilizados na gesto da dvida pblica.
verdade que, ao longo dos anos da ditadura, mas tambm na transio para a
democracia, foram introduzidos determinados privilgios, que distorceram o sistema de
previdncia do servidor. Por mais necessrio que fosse revisar e corrigir essas
mazelas, nenhuma reviso ou correo implicaria desmontar completamente os
regimes. Como mencionei anteriormente, a reviso das aposentadorias especiais
fazia parte da agenda reformista dos anos 80, mas no houve consenso para enfrentar
essa questo. Da mesma forma, os contra-reformistas dos anos 90 tm razo quando
apontam que os constituintes adotaram critrios extremamente generosos para a
concesso da aposentadoria do setor pblico.
25


24
No plano federal, a partir de 1992, os servidores passaram a contribuir com 11% sobre o salrio para o sistema
previdencirio.
25
Esse ponto aparece na seguinte passagem do documento do MPAS (2002:16): Alm da incorporao dos
empregados pblicos, o legislador constituinte permitiu a incluso nos regimes prprios de previdncia social dos
servidores contratados por prazo determinado, dos ocupantes de cargos comissionados e funes de confiana dos
agentes polticos detentores de mandatos eletivos, mesmo sem vnculo efetivo com a administrao, bem como dos
servidores estabilizados por fora do art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Provisrias (ADCP) da
Constituio Federal, isto , daqueles admitidos na administrao direta, autrquica e fundacional da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, at 5/10/1983, sem a prvia aprovao em concursos pblicos de
provas ou de provas e ttulos. A incorporao de todo esse contingente aos regimes prprios da previdncia social
assegurando proventos de aposentadoria ltima remunerao em atividade , acrescida da promoo de um nvel
hierrquico e a garantia dos reajustes aplicveis aos vencimentos dos ativos, representou encargos extremamente
elevados, sobretudo para os estados e municpios.



466



466
Outras causas do desequilbrio financeiro, na viso dos reformistas liberais,
eram a aposentadoria por tempo de servio e a inexistncia de idade mnima e de teto
(o valor da aposentadoria correspondia ao salrio integral da ativa).
O eixo central da contra-reforma viabilizada, sobretudo, pela EC n. 20/98 e
pela Lei Geral de Previdncia do Setor Pblico (Lei n. 9.717/98) era a instituio de
critrios ancorados em bases atuariais e financeiras equilibradas, procurando
homogeneizar o tratamento conferido aos servidores pblicos (PPSP) e aos
trabalhadores da iniciativa privada (RGPS).
Em linhas gerais, procurou-se seguir uma padronizao entre o RPPS e o
RGPS. Nesse sentido, tambm no RPPS foram estabelecidas regras gerais
fundamentadas no carter contributivo e na busca do equilbrio financeiro e atuarial. De
acordo com documento oficial, a estratgia foi retardar o fluxo de novas
aposentadorias, exigindo idades mnimas, tempo mnimo de servio pblico, e no cargo
em que se der a aposentadoria (MPAS, 2002:34). Nesse sentido, a contra-reforma no
mbito do setor pblico alterou parmetros considerados crticos que contriburam
para o desequilbrio financeiro do sistema e para a formao de crescentes dficits.
Em sntese, buscava-se romper com um modelo de previdncia social que funcionava
como mera extenso da poltica de pessoal, para um modelo contributivo, baseado no
equilbrio financeiro e atuarial, suplementado com a regulamentao de um Regime de
Previdncia Complementar (MPAS, 2002:36).
Em termos sucintos, os principais pontos do RPPS aprovados foram:
a extino do Regime Jurdico nico (RJU);
o estabelecimento cumulativo de limite de idade, prazo de
carncia e tempo de contribuio (em substituio ao tempo de servio);
as restries acumulao de remuneraes e aposentadorias
especiais;
a instituio da contribuio de servidores inativos e
pensionistas; e
a instituio do Teto do Valor de Benefcio e da previdncia
privada complementar.
A seguir, passo a detalhar esses pontos.
Extino do Regime Jurdico nico
Uma primeira medida promovida pela Reforma Administrativa (Emenda
Constitucional n. 19/98) foi revogar a obrigatoriedade de os poderes pblicos e entes
federados adotarem o Regime Jurdico nico. Com isso, foi possvel voltar a contratar
servidores pblicos em regime de CLT, sujeitos s regras do RGPS.
Limite de Idade, Prazo de Carncia e Tempo de Contribuio
Seguindo o modelo do RGPS, foram institudos limites de idade e de carncia
para a concesso da aposentadoria, combinados com a liquidao da aposentadoria



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por tempo de servio, substituda pelo tempo de contribuio. importante ressaltar
que, com a reforma, o RPPS passou a contemplar, unicamente, os servidores titulares
de cargo efetivo, excluindo os demais (servidores no efetivos, temporrios,
contratados pela CLT etc.).
A regra permanente, vlida para quem ingressar no servio pblico a partir de
dezembro de 1998, estabelece idade mnima de 60 anos (homem) e 55 anos (mulher).
Para o servidor obter a aposentadoria com proventos integrais, dever cumprir,
cumulativamente, os seguintes requisitos: a) tempo mnimo de cinco anos de efetivo
exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria; b) tempo mnimo de dez anos de
efetivo exerccio no servio pblico; c) idade mnima de 65 anos (homem) e 60 anos
(mulher); d) tempo de contribuio mnimo de 35 anos (homem) e 30 anos (mulher).
Como mencionei no caso do RGPS, tambm no caso do RPPS as condies de
acesso parecem demasiadamente restritivas ante a experincia internacional. O tempo
de contribuio (35 e 30 anos) e a idade mnima (65 e 60) foram fixados em patamares
adotados em pases desenvolvidos (Sucia, Finlndia, EUA, Alemanha, Frana e
outros), com realidades demogrficas e socioeconmicas radicalmente distintas. Como
j mencionei, a renda per capita desses pases, por exemplo, de sete a doze vezes
superior brasileira.
Para os servidores que ingressaram no servio pblico antes de dezembro de
1998, foram estabelecidas regras de transio, com destaque para: a) tempo mnimo
de cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria; b) idade
mnima de 53 anos (homem) e 48 anos (mulher); c) tempo de contribuio de 30 anos
(homem) e 25 anos (mulher); d) acrscimo de perodo adicional de contribuio
equivalente a 40% do tempo que, na data da publicao da EC n. 20/98, faltava para
atingir 30 e 25 de contribuio. Nesses casos, o valor da aposentadoria passou a
corresponder a 70% do valor integral e, para cada ano adicional de contribuio, so
acrescidos cinco pontos percentuais.
Restries Acumulao de Remuneraes e Aposentadorias Especiais
A nova regra do clculo do valor da aposentadoria considera apenas a
remunerao do servidor no cargo em que se der a aposentadoria, vedando o
acrscimo de vantagens transitrias em funes de confiana e cargos em comisso.
Outra mudana importante a extino de algumas aposentadorias especiais, entre as
quais a de professor universitrio e a dos magistrados.
Contribuio de Servidores Inativos e Pensionistas
Outra medida polmica foi a instituio da contribuio para o servidor
aposentado ou pensionista. Essa medida foi justificada como sendo fonte de
financiamento para a cobertura do dficit. A Medida Provisria n. 1.415 de 30/4/1996,
estabeleceu, para os servidores inativos da Unio, alquotas de contribuio iguais s
vigentes na ativa.
Observe-se que essa foi a terceira tentativa de instituir a contribuio dos
inativos, todas rejeitadas pelo Congresso Nacional. Essas tentativas geraram uma srie



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de aes na Justia contra o governo federal, argumentando-se, justamente, que se
tratava de diretos adquiridos. Em todos essas tentativas, as aes foram julgadas pelo
Supremo Tribunal Federal que decretou sua ilegalidade.
importante rememorar que a contribuio dos inativos foi tambm utilizada
pela ditadura militar para enfrentar a crise da previdncia social no incio dos anos 80.
Como mencionei, no final de 1981, o ento presidente Joo Figueiredo baixou o
Decreto-lei n. 1.910, obrigando os aposentados e pensionistas a voltarem a contribuir
para a previdenciria social. Esse decreto fez parte do chamado pacote da
Previdncia, um conjunto de medidas utilizadas pelo regime militar para enfrentar a
crise financeira da previdncia, provocada pela poltica econmica recessiva do incio
dos anos 80 (Braga e Silva, 1981).
Essa medida foi considerada, unanimemente, como inaceitvel pelos
progressistas poca. Paradoxalmente, muitos deles passaram a empunhar essa
bandeira nos anos 90. De qualquer forma, a supresso dessa contribuio era um
compromisso ptreo da agenda reformista progressista democrtica. E, em maio de
1986, o presidente da Repblica encaminhou Mensagem ao Congresso, abolindo essa
contribuio. Ao faz-lo, o ento ministro da Previdncia e da Assistncia Social,
Raphael de Almeida Magalhes, ressaltou que se tratava de uma distoro to
patente, que ofende a conscincia tica do administrador pblico.
26

Teto Nominal do Valor de Benefcio e Previdncia Privada Complementar
Esse novo dispositivo prev que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios, desde que instituam regime de previdncia complementar para os seus
servidores, podero fixar, para o valor das aposentadorias e penses a serem
concedidas de acordo com as regras especficas para os servidores pblicos, o limite
mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social (fixado
pela Emenda em R$ 1.200,00, nominais, sem definio de prazo e ndice de correo).
Tal possibilidade abriu o caminho para o fim da aposentadoria de valor
permanentemente igual remunerao percebida pelo servidor quando em atividade,
que representava a principal vantagem do regime previdencirio do servidor pblico.
Ou seja, foi estabelecido um sistema equivalente ao vigente no mbito do RGPS:
benefcios sujeitos a um teto, correspondente a cerca de dez salrios mnimos poca.
Em ambos os casos (RGPS e RPSP), se o trabalhador quiser se aposentar com
benefcios de valor superior ao teto, ter de recorrer Previdncia Complementar, o
que, no caso dos servidores alocados nas faixas de renda mais elevadas, dificilmente
garantir a percepo dos rendimentos mdios auferidos quando em atividade. Assim,
caso queira receber aposentadoria superior ao teto, o servidor pblico ter de contribuir
para o Regime de Previdncia Complementar, cuja regulamentao tratada, de forma
sinttica, a seguir.
5.3 REFORMA DO REGIME DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR (RPC)

26
Magalhes, Raphael de Almeida. A previdncia est mudando. Folha de S.Paulo, 19/5/1986.



469



469
A terceira pea da reforma era a regulamentao do Regime de Previdncia
Complementar (RPC). Em 1999, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional trs
Projetos de Lei Complementar
27
visando regulamentao ordinria da EC n. 20/98 no
tocante ao Regime de Previdncia Complementar (RPC). Dois desses Projetos de Lei
Complementar foram sancionados em maro de 2001 e originaram as Leis
Complementares n. 108 e n. 109, que encerram uma etapa importante da
regulamentao e reforma do RPC no Brasil. Em termos gerais, essas medidas
regulamentaram a gesto das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar
(EFPC), entidades de direito privado, que atuam de forma complementar aos RGPS e
RPPS.
A justificativa oficial era que a previdncia complementar seria uma opo
voluntria dos trabalhadores dos setores pblico e privado que pretendam auferir
aposentadorias e penses acima do teto estabelecido no RGPS e no RPPS. Outra
justificativa, era que se tratava de instrumento essencial para a formao de
poupana de longo prazo no Brasil, necessria para o financiamento dos
investimentos.
No final de 2002, havia cerca de 360 entidades fechadas, englobando cerca de
2,3 milhes de participantes (entre contribuintes ativos e assistidos). O potencial de
crescimento desse setor era considerado alto, na avaliao do MPAS. Segundo
estimativas oficiais, havia cerca de 5,4 milhes de trabalhadores formais e informais
com renda mensal superior ao valor do teto do benefcio do RGPS, representando uma
massa salarial de R$ 17 bilhes, sendo que desse total, R$ 8,66 bilhes referia-se
massa salarial acima do mencionado teto de benefcio do INSS. Ou seja, existem 3,7
milhes de trabalhadores brasileiros que ainda no esto cobertos pela Previdncia
Complementar, mas que tm rendimento suficiente para ingressarem no sistema
(MPAS, 2002).
5 O ESTIOLAMENTO DAS POLTICAS URBANAS
Neste tpico, apontarei outras manifestaes que alimentam o argumento
central defendido neste captulo, de que, no perodo em anlise, houve total
incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e as possibilidades efetivas de
promoverem-se a incluso e desenvolvimento social. Agora, pretendo argumentar que
essa estratgia cumpriu papel importante no estiolamento das polticas urbanas nesta
etapa, agravando um quadro bastante crtico, herdado dos governos anteriores, como
mostrei nas partes anteriores desta tese. Farei a anlise em trs aproximaes
sucessivas, mostrando a especificidade desse processo, respectivamente, nos casos
das polticas de habitao popular, saneamento e transporte pblico.
5.1 A PRECRIA POLTICA FEDERAL DE HABITAO POPULAR

27
Projeto de Lei Complementar n. 8/99; Projeto de Lei Complementar n. 9/99; e Projeto de Lei Complementar n.
10/99.



470



470
No perodo 1993-2002, assiste-se a uma srie de tentativas para reorganizar a
poltica nacional de habitao popular. Esse processo foi marcado por inmeras
contramarchas e, como veremos, as boas intenes dos planejadores esbarraram nos
limites impostos pela poltica econmica ao gasto com habitao popular, por um lado;
e nas dificuldades de acesso da populao de baixa renda aos financiamentos
habitacionais, por outro.
Este tpico subdivide-se em duas partes. A primeira sublinha os ensaios de
reformulao da poltica federal de habitao popular entre 1993 e 2002. A segunda
aponta para os limites econmicos interpostos queles ensaios.

5.1.1 ENSAIOS DE REORGANIZAO
Nas partes anteriores desta tese, mostrei que, na transio democrtica (1985-
1990), foram feitas tentativas que visavam reforma estrutural do SFH, e que
acabaram olimpicamente abandonadas. A extino do BNH (1986) esvaziou a referida
estratgia reformista progressista e contribuiu para que os paradoxos da poltica
habitacional fossem acentuados. Desde ento, assiste-se sobreposio da crise
institucional crise financeira herdada do autoritarismo. Em suma, a extino do BNH
foi o estopim de um longo perodo de desmontagem da capacidade de interveno do
Estado nos setores de habitao, saneamento e transporte pblico.
Tambm ressaltei que no governo Collor (1990-1992) este quadro de crise
financeira e institucional foi aprofundado. O ministrio da Ao Social (MAS) foi um dos
principais ncleos de formulao e gesto da poltica social, passando a gerir uma
multiplicidade de programas em diversos campos de atuao. As iniciativas
desenvolvidas pelo MAS tinham em comum a fragmentao de aes e programas, a
pulverizao de recursos em aes pontuais e a permeabilidade intermediao de
interesses particulares (empresariais e clientelistas). Outro trao da poltica habitacional
implementada no governo Collor, j ressaltado, era a ausncia de mecanismos para
acompanhamento e controle da execuo fsica e financeira dos projetos. Como
conseqncia, observa-se, em primeiro lugar, o extraordinrio nmero de situaes-
problema, que compreendiam unidades habitacionais semiconstrudas, paralisadas ou
abandonadas em distintas fases do processo produtivo. Em segundo lugar, destaca-se
a suspenso, por tempo indeterminado, das aplicaes do FGTS decididas pelo seu
Conselho Curador, em 1992, em razo do comprometimento de recursos muito acima
das possibilidades financeiras do FGTS no binio 1990-1991.
Ao receber esta herana, o governo Itamar Franco (1992-1994) procurou
recompor as bases institucionais e financeiras da poltica federal. O financiamento de
novas operaes com recursos do FGTS foi suspenso entre 1993 e 1995. O Conselho
Curador do FGTS estabeleceu regras mais rgidas para as novas contrataes. A
operao e o acompanhamento dos projetos contratados com recursos do Tesouro
tambm foram atribudos CEF, que passou a controlar a liberao parcelada dos
recursos aps a comprovao da aplicao.
Uma das inovaes introduzidas nesta fase foi a instituio do Programa



471



471
Habitar-Brasil, em 1993, financiado com recursos do OGU. O Programa tambm definiu
o pblico-alvo (famlias com at trs salrios de renda familiar mensal) e as diretrizes
para alocao dos recursos; e fomentou a participao da populao na gesto dos
recursos.
Na primeira gesto de FHC (1995-1998), foram feitas novas tentativas visando
reformulao institucional e financeira da poltica habitacional. Para isso, foi criada a
Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb), vinculada ao ministrio do Planejamento e
Oramento (MPO), agncia responsvel pela formulao, coordenao e
implementao da poltica urbana (habitao e saneamento) em escala nacional. A
Sepurb formulou uma Poltica Nacional de Habitao (PNH
28
) (MPO, 1996) ancorada
nos princpios da Segunda Conferncia Mundial dos Assentamentos Humanos (Habitat
II), realizada em Istambul, Turquia.
29

Nessa perspectiva, tambm se destaca a instituio das Instncias Colegiadas.
Tratou-se de iniciativa positiva (posteriormente abandonada) instituda pela Resoluo
n. 181/95 do Conselho Curador do FGTS. Segundo essa nova sistemtica, a alocao
dos recursos federais aos estados e Distrito Federal era condicionada constituio,
nesses entes federativos, de Instncias Colegiadas de carter paritrio, com
representantes de municpios e da sociedade civil.
30


28
Os principais objetivos da PNH eram: universalizao do acesso moradia, por meio de oferta que levasse em
conta o perfil socioeconmico da demanda e as peculiaridades regionais; articulao das aes governamentais com
a sociedade civil, em especial com o setor produtivo privado, e as populaes beneficirias; democratizao e
transparncia na gesto dos programas habitacionais; e promoo do desenvolvimento institucional do setor.
Dentre suas diretrizes, destacam-se: integrao com a poltica urbana; descentralizao; parceria intergovernamental
e pblico-privada; segurana jurdica quanto posse da moradia; flexibilizao na escolha de alternativas de
moradia; gerao de emprego, renda e capacitao profissional no setor; estabilidade de fontes de financiamento; e
aplicao de tecnologias diversificadas e apropriadas.
Como instrumentos para a sua viabilizao, a PNH prope: criao do Conselho Nacional de Poltica Urbana e da
Cmara Permanente de Habitao; fortalecimento da Sepurb como rgo gestor da PNH; criao de um banco de
segunda linha como agente operador do novo Sistema Habitacional; criao de agentes financeiros e promotores
eventuais do Sistema Habitacional; fomento criao, por estados e municpios, de polticas estaduais e municipais
de habitao; aes de natureza jurdico-legais, com destaque para a aprovao do Estatuto da Cidade,
contemplando a criao do Conselho Nacional de Poltica Urbana e suas cmaras setoriais e a implantao dos
instrumentos do usucapio urbano e da utilizao compulsria dos terrenos urbanos, medidas estas que s se
tornaram efetivas em 2001, com a vigncia da Lei n. 10.257.
29
Ver REPBLICA Federativa do Brasil (1996). Dentre os pressupostos da PNH destaca-se a compreenso da
questo da moradia na perspectiva mais ampla do habitat. Isso implicava a percepo de que ao governamental
no se restringia s edificaes, mas deveria considerar tambm as condies de salubridade e de habitabilidade.
Outro pressuposto era o reconhecimento da cidade informal; pela primeira vez a poltica habitacional reconheceu
a existncia e a importncia da produo informal de moradias, como parte da soluo do problema; e a necessidade
de incorporar aes de promoo de melhoria e regularizao das condies habitacionais em reas urbanas,
paralelamente produo de novas moradias.
30
As Instncias Colegiadas eram rgos deliberativos, institudos pelos governos estaduais e Distrito Federal,
compostos de representantes dos governos estaduais, do Distrito Federal, dos municpios e da sociedade civil, com a
atribuio principal de definir as reas prioritrias para a alocao dos recursos do FGTS nas respectivas Unidades
da Federao.



472



472
Nestes ensaios de reestruturao, alguns programas existentes foram
reformulados e novos programas foram institudos.
Dentre os programas financiados com recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU) direcionados s famlias de baixa renda (at trs salrios mnimos de renda
familiar mensal), destacou-se o aperfeioamento do Programa Habitar-Brasil (criado
em 1993). Esse era o principal programa de cunho social do governo, voltado para a
reurbanizao de reas habitacionais degradadas visando melhoria das habitaes
existentes ou construo de novas habitaes, bem como instalao ou
ampliao da infra-estrutura. Os recursos eram repassados ao poder pblico local que
realizava as melhorias. Via de regra, no era exigida contrapartida financeira
populao beneficiada, e o financiamento era realizado com recursos do OGU, a fundo
perdido.
Dentre os programas financiados com recursos do FGTS, voltados para as
famlias de baixa e mdia renda (at doze salrios mnimos), destacou-se a criao,
em 1995, do Programa de Financiamento Individual Moradia atravs da Carta de
Crdito (Programa Carta de Crdito).
31
A fonte de recursos do Programa Carta de
Crdito era o FGTS, que, portanto, deveria ser ressarcido.
A principal inovao era a concesso direta do crdito ao beneficirio (e no ao
poder pblico). O Programa Carta de Crdito contemplava tanto o financiamento
pessoa fsica individual (Carta de Crdito Individual), quanto ao empreendimento que
reunisse um grupo de pessoas fsicas (Carta de Crdito Forma Associativa). As
opes, em ambos os casos, contemplavam a aquisio de imveis novos ou usados;
construo de imvel residencial; aquisio de terreno e construo; aquisio de lotes
urbanizados; concluso, ampliao ou melhoria de unidades habitacionais; e aquisio
de material de construo.
Outro programa de habitao popular financiado com recursos do FGTS,
tambm institudo em 1995, foi o Programa de Atendimento Habitacional atravs do
Poder Pblico (Pr-Moradia).
32
A exemplo do Habitar-Brasil, esse programa visava a
reurbanizar reas degradadas, para a melhoria das habitaes existentes ou a
construo de novas habitaes, bem como a instalar ou ampliar a infra-estrutura. Os
recursos do FGTS eram repassados aos estados e municpios que realizavam as
melhorias. O governo federal exigia desses entes federativos uma contrapartida
financeira. Para candidatar-se aos recursos do programa, os estados e municpios
deveriam cumprir uma srie de exigncias, relacionadas sobretudo s respectivas
capacidades de endividamento.

31
Deciso do Conselho Curador do FGTS, por meio da Resoluo n. 184/95, de 1/8/1995, publicada no DOU de
10/9/1995. Os critrios de hierarquizao e seleo de propostas foram especificados pela Instruo Normativa n. 7,
de 31/8/1995 (DOU de 1/9/1995).
32
O Pr-Moradia (Programa de Atendimento Habitacional Atravs do Poder Pblico) foi aprovado pelo Conselho
Curador do FGTS em 5/6/1995, mediante a Resoluo n. 181, publicada no DOU de 7/6/1995. Os procedimentos
operacionais do Programa, no entanto, s foram definidos com a Circular n. 48, de 11/7/1995, publicada no DOU de
13/7/1995, que apresenta uma srie de pr-requisitos para fins de enquadramento, hierarquizao, seleo e
contratao de operaes de crdito com recursos do FGTS.



473



473
No segundo mandato do presidente FHC (1998-2002) observou-se uma nova
inflexo no discurso. A instituio de uma Poltica Nacional de Habitao, como parte
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, foi um dos compromissos assumidos
pelo candidato FHC em sua caminhada rumo a reeleio (Cardoso, 1998:226-254). As
grandes metas da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano para o perodo 1999-
2002 eram ambiciosas e, mais uma vez, irreais, ante o contexto macroeconmico.
33

Do ponto de vista institucional, destaca-se a extino da Sepurb, substituda pela
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano, ligada diretamente Presidncia da
Repblica, e transformada, em julho de 1999, em Secretaria Especial de Polticas
Urbanas (Sedu). Com a Sedu, foi iniciada nova fase de estudos visando a redefinir,
mais uma vez, a poltica habitacional do governo. Na prtica, deu-se incio a uma nova
fase de formulao de propostas.
34

Esta nova etapa de reformulao da Poltica Nacional de Habitao implicou a
reformulao institucional e a extino de programas existentes e a criao de novos
programas. Nesse contexto, as Instncias Colegiadas (criadas em 1995 como uma
tentativa promissora para dotar o setor de mecanismos de interlocuo federativa mais
adequados) foram extintas.
Dentre os programas financiados com recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU), alm do Habitar-Brasil (criado em 1993), foi criado o Habitar-Brasil/BID. Esse
novo programa tambm era voltado para as famlias com at trs salrios mnimos. A
diferena era que, enquanto o Habitar-Brasil era financiado com recursos do OGU, o
Habitar-Brasil/BID era financiado com recursos do OGU, do FGTS e do BID. Os dois
programas tinham como objetivo comum promover melhorias nas condies de
moradia de famlias de baixa renda residentes em assentamentos precrios localizados
em aglomeraes urbanas, regies metropolitanas e capitais de estado, por meio de
aes integradas para habitao, saneamento, infra-estrutura urbana e trabalho social.
Dentre os programas financiados com recursos do FGTS, destacam-se vrias
medidas visando simplificao do Programa Carta de Crdito, institudo, como
vimos, em 1995. Outro programa financiado com recursos do FGTS, voltado para a
habitao popular, era o Programa Pr-Moradia, lanado em 1995. Como veremos,
esse programa foi marginalizado, sobretudo, por estados e municpios no terem
capacidade de endividamento.
Alm dos Programas Carta de Crdito e Pr-Moradia, foram criados dois novos
programas. O primeiro era o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social

33
Dentre essas metas destacam-se: a) Investir R$ 40 bilhes nos setores de habitao e saneamento; com recursos do
oramento da Unio, FGTS, CEF, SBPE, fontes internacionais e contrapartidas, alm de aportes do setor privado na
rea de saneamento; b) beneficiar dois milhes de famlias com solues habitacionais (diversas modalidades); c)
induzir a produo de outras trs milhes de moradias, articulando o poder pblico municipal, o setor privado e a
populao (Cardoso, 1998:252-254).
34
Dentre a ampla bibliografia documental disponvel destacam-se cinco documentos oficiais e um texto de autoria
de Sergio Azevedo, solicitado pela Sedu, que apresentam os aspectos conceituais e as diretrizes para a formulao
de uma nova poltica habitacional, a saber: MPO (1998); Sedu (1999a; 1999b; 2001; e 2003); e Azevedo (2001).



474



474
(PSH), institudo em 2001 e voltado para a populao de baixa renda.
35
O PSH
objetivava tornar acessvel a moradia para os segmentos populacionais de renda
familiar alcanados pelos programas de financiamentos habitacionais de interesse
social. Entretanto, era operado por instituies financeiras privadas. Ou seja, tratava-se
de um financiamento s instituies financeiras que pretendessem aplicar recursos em
financiamentos para a populao de baixa renda.
36

O segundo era o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), tambm
institudo em 2001,
37
que previa o arrendamento residencial com opo de compra. A
Caixa Econmica Federal (CEF) era o agente gestor do Programa. O PAR
representava uma alternativa ao paradigma da casa prpria. Este programa
possibilitava o acesso moradia por meio do arrendamento, com opo de compra
futura, s famlias com renda mensal de at seis salrios mnimos. Para a
operacionalizao do PAR, a CEF foi autorizada a criar o Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR), com o fim exclusivo de segregao patrimonial e contbil dos
haveres financeiros e imobilirios destinados ao Programa.
38

Embora no faa parte dos objetivos desta tese, que examina aqui a habitao
popular, outros dois aspectos da reorganizao da poltica federal foram a instituio
do Sistema Financeiro Habitacional (SFI)
39
e de mecanismos de gesto do Fundo de
Compensao das Variaes Salariais (FCVS).
40


35
Medida Provisria n. 2.212, de 30/8/2001.
36
De acordo com o art. 5
o
da MP n. 2.112/01 a Unio fica autorizada a emitir Ttulos Pblicos Federais, sob a
forma de colocao direta, em favor das instituies financeiras que operarem este Programa, podendo tais emisses
ser ao par, com gio ou desgio, para atender ao subsdio de que trata esta Medida Provisria. As caractersticas
desses ttulos sero estabelecidas em ato do Ministro de Estado da Fazenda. Ainda de acordo com a MP n. 2112/01,
os recursos do PSH sero destinados, exclusivamente, ao subsdio de operaes de financiamento habitacional de
interesse social contratadas com pessoa fsica, de modo a complementar, no ato da contratao. Caber ao Poder
Executivo definir as diretrizes e condies para implementao do Programa, especialmente em relao: I faixa
de renda de interesse social para os fins de que trata esta Medida Provisria; II aos procedimentos e condies para
o direcionamento dos subsdios; III aos programas habitacionais de interesse social a serem alcanados pelos
subsdios; e IV aos valores mximos de subsdio.
37
Institudo pela Lei n. 10.188 de 12/2/2001 (substituindo a Medida Provisria n. 2.135/23, de 28/12/2000).
38
Para a integralizao do FAR, a CEF foi autorizada a utilizar os saldos disponveis dos seguintes Fundos e
Programa em extino: a) Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado pela Lei n. 6.168, de
9/12/1974; b) Fundo de Investimento Social (Finsocial), criado pelo Decreto-Lei n. 1.940, de 25/5/1982; c)
Programa de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo (Protech), criado por Decreto de
28/7/1993; e d) Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), a que se refere o Decreto n. 103, de 22/4/1991; e)
contratar operao de crdito junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), at o limite de R$
2.450.000.000,00 (dois bilhes, quatrocentos e cinqenta milhes de reais), na forma e condies estabelecidas pelo
Conselho Curador do FGTS.
39
O SFI resultou de proposta elaborada pela Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana
(Abecip) (Abecip, 1996), prontamente acolhida pelo ministrio do Planejamento e Oramento, e aprovada pelo
Congresso Nacional em novembro de 1997. Saudado com grande entusiasmo pelas empresas imobilirias e
instituies financeiras, o SFI, voltado para as camadas de alta renda, uma alternativa ao Sistema Financeiro da
Habitao, SFH, mais livre de amarras que este, e operando segundo o livre jogo das foras de mercado.
O SFI permite que as partes pactuem entre si as condies do contrato. Ao contrrio do SFH, o valor mximo do
imvel, os prazos de financiamento, a taxa de juros e os critrios para o reajuste das prestaes so estabelecidos em
livre negociao. O novo sistema destina-se s clientelas de maior poder aquisitivo e no contempla subsdios de



475



475
5.1.2 LIMITES MACROECONMICOS HABITAO POPULAR
As tentativas para reorganizar a poltica federal de habitao no perodo 1993-
2002 foram minadas pela estratgia macroeconmica. Nessa perspectivas, duas
restries mais importantes foram observadas. A primeira dizia respeito aos impactos
da poltica econmica na desorganizao do mercado de trabalho. Desse ponto de

nenhuma espcie; ao contrrio do SFH, no qual a concesso de financiamentos imobilirios estava atrelada
captao de poupana, no SFI a captao de recursos no est vinculada a qualquer aplicao financeira; as taxas de
juro so determinadas pelos bancos e pactuadas entre as partes, ao passo que no SFH o limite mximo 12% ao ano.
Uma das principais inovaes do SFI, que o torna atraente para a iniciativa privada, o instituto da alienao
fiduciria, figura jurdica que torna possvel a rpida retomada do imvel, em caso de inadimplncia; a posse do
imvel pelo comprador s ser formalizada aps a amortizao total da dvida; havendo inadimplncia durante a
vigncia do contrato, o investidor poder retomar rapidamente o imvel, em leilo. Esta garantia no existe no caso
da hipoteca (adotada no SFH) que, para ser executada, depende de demoradas aes judiciais. Outra inovao a
securitizao das dvidas: passa a ser possvel emitir ttulos vinculados a crditos imobilirios. O modelo do SFI
contempla a criao das Companhias Securitizadoras Imobilirias (CSI), especializadas na compra das carteiras de
crditos vincendos de construtoras e incorporadoras; a CSI monta uma operao para alavancar recursos lastreada
nos crditos a receber (securitizao de recebveis) e emite ttulos vinculados aos vencimentos dos lotes de
prestao dos muturios (Certificados de Recebveis Imobilirios, CRI). Os investidores compram ttulos da CSI e
os mantm em seu poder; conforme os muturios vo quitando os lotes, a CSI resgata os ttulos emitidos. A
securitizao de recebveis permite que o capital investido retorne mais rapidamente. No SFH, este retorno depende
de que os financiamentos quase sempre muito longos sejam quitados pelos muturios.
Acreditava-se que o SFI seria um instrumento para atrair o capital produtivo de investidores internacionais, uma vez
que os ttulos de securitizao poderiam ser vendidos no exterior. Segundo informaes da imprensa, Antnio
Kandir, ento ministro do Planejamento, na poca da criao do SFI, acreditava que o novo sistema poderia
contribuir para o financiamento do dficit em transaes correntes. Para 1998, o governo esperava que os
investidores externos adquirissem de US$ 300 milhes a US$ 400 milhes de recebveis do mercado imobilirio
brasileiro. A lei veio na hora certa, disse Kandir. Precisamos proporcionar aos investidores estrangeiros mais
oportunidades de investimento (Governo espera US$ 400 milhes do exterior no SFI. O Estado de S.Paulo,
21/11/1997).
40
Como mencionei na primeira parte desta tese, o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), desde a sua criao, nos
anos 60, apresentou desequilbrios financeiros estruturais, decorrentes da distinta periodicidade e dos indexadores
que eram utilizados na correo monetria das prestaes e dos contratos. Estes descompassos levaram formao
de saldos devedores no final dos contratos. Uma das solues adotadas pelos governos militares para este
problema foi instituir o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS). Com este instrumento, os saldos
devedores remanescentes no final dos contratos deixaram de ser de responsabilidade dos muturios e passaram a ser
assumidos pelo SFH. Esta estratgia esgotou-se na primeira metade dos anos 80, e o chamado rombo do FCVS
veio tona. Esse rombo do FCVS passou a ser de responsabilidade do Tesouro Nacional a partir do final dos anos
80. A liquidao do saldo residual de financiamentos habitacionais, tem sido objeto de novao mediante ttulos
CVS, remunerados a 3% e 6% ao ano, mais TR, para os contratos do FGTS e SBPE, respectivamente (Abecip,
1994). Por meio da novao, o pagamento da dvida do FCVS ser efetuado no prazo de 30 anos, contados a partir
de janeiro de 1997, sendo oito anos de carncia para o pagamento dos juros e doze para o incio da amortizao do
principal, mediante a formalizao de contratos entre a Unio e os agentes financeiros. Para tal, o Tesouro Nacional
emitiu ttulos escriturais, que podem ser utilizados para pagamentos de contribuies ao FCVS, mas tambm no
mbito do Programa Nacional de Desestatizao (PND). Os encargos financeiros desses ttulos devem figurar na lei
oramentria federal anual. Esse volume de recursos que, em ltima instncia, um subsdio transferido
principalmente para a classe mdia, que adquiriu imveis pelo SFH, entre 1965 e 1988, bastante superior a todo ao
valor contratado em habitao pelo conjunto das fontes federais no perodo estudado 1990-2002. Documento
recente do ministrio da Fazenda (2005) estimou um passivo para o FCVS de R$ 78 bilhes. O ajuste patrimonial do
fundo tem sido feito com recursos fiscais do Tesouro Nacional, em volumes expressivos: em 2001 e 2004, por
exemplo, o Tesouro Nacional desembolsou, respectivamente, R$ 13,6 bilhes e R$ 8,2 bilhes para esse ajuste
patrimonial.



476



476
vista, foram particularmente graves as restries (financeiras e burocrticas) impostas
ao acesso da populao de baixa renda aos programas governamentais, em funo do
desemprego, do trabalho informal e da queda da renda. Outra limitao ao acesso
decorreu do elevado custo dos financiamentos, em decorrncia da manuteno de
taxas de juros em patamares elevados. A crise do mercado de trabalho tambm
contribuiu para a degradao das condies de moradia da populao de baixa renda.
No perodo em anlise, h indcios de que os processos de reproduo excludente e
predatria do espao urbano tenham-se acelerado. Finalmente, o desemprego, a
informalidade e as polticas de flexibilizao do mercado de trabalho debilitaram o
FGTS, principal fonte de financiamento do setor.
A segunda restrio estrutural diz respeito aos limites impostos pela poltica
econmica ao financiamento e ao gasto em habitao popular. De um lado, o ajuste
fiscal limitou a utilizao de recursos fiscais federais nos programas habitacionais
voltados para atender s situaes mais crticas de pobreza. Como se sabe, a
utilizao de fontes de natureza fiscal a fundo perdido , seguramente, a nica capaz
de atender tais circunstncias, num contexto econmico e social marcado por taxas de
juros elevadas e condies de trabalho e rendimento precrias. De outro lado, em
funo das polticas monetria e fiscal adotadas, estados e municpios no
conseguiram demonstrar a requerida capacidade de endividamento. Assistiu-se, assim,
a uma situao paradoxal, na qual, sobravam recursos e escasseavam tomadores de
emprstimos. Esse paradoxo foi particularmente acentuado no caso do FGTS. Diante
disso, a rea econmica tentou flexibilizar o uso do FGTS. Houve forte presso no
sentido de desvincular o uso restrito do FGTS no financiamento das polticas urbanas.
A seguir, abordam-se estas duas restries estruturais impostas pela poltica
macroeconmica efetividade social da poltica de habitao popular.
5.1.2.1 MERCADO DE TRABALHO E ACESSO AO FINANCIAMENTO
Como j se disse nessa tese, a estagnao da economia, somada ao conjunto
de mudanas introduzidas pelo Plano Real (abertura comercial e financeira,
sobrevalorizao do cmbio, elevao das importaes e desarticulao de cadeias
produtivas, privatizaes etc.); ao processo de reestruturao produtiva; e s polticas
neoliberais de flexibilizao e desregulamentao do mercado de trabalho teve
conseqncias devastadoras sobre o mercado de trabalho e as relaes sindicais e
trabalhistas.
O desemprego, a informalidade e a queda do nvel de rendimento faces mais
visveis desse processo dificultaram sobremaneira o acesso da populao mais
vulnervel aos financiamentos habitacionais, ao mesmo tempo em que contriburam
para agravar a questo habitacional e para limitar as possibilidades de a questo ser
enfrentada pelas polticas governamentais.
Alm da razo financeira, o acesso da populao de baixa renda ao
financiamento habitacional foi dificultado por uma razo indita: as barreiras
burocrticas, compreendidas pelas dificuldades, quase intransponveis, para o



477



477
cumprimento de exigncias cadastrais bsicas, como a comprovao da renda familiar,
a apresentao de documentos (RG, CIC, carteira de trabalho etc.) e de endereo
regularizado, o pagamento de despesas (cartrio, Imposto de Transmisso de Bens
Imveis, escritura, registro de imvel) etc.
Logo aps a criao do programa, constatou-se que o volume de Cartas de
Crdito concedidas era reduzido ante o nmero de inscries (cerca de 10% do total).
Segundo avaliao do prprio governo, esta desproporo devia-se, basicamente, ao
excesso de exigncias, difceis de serem atendidas pelo pblico-alvo do programa.
Documentos oficiais reconheceram que fatores como a complexidade da
documentao, as exigncias de garantias para as operaes e a situao irregular
dos imveis dificultavam o acesso das famlias de renda mais baixa.
Essas restries afetaram particularmente o programa Carta de Crdito. Em
virtude disso, em abril de 1996 o Conselho Curador do FGTS aprovou novas regras
para a concesso da Carta de Crdito, simplificando muitos procedimentos.
41
O
objetivo era facilitar o acesso da populao de baixa renda.
Entretanto, estas tentativas no tiveram pleno xito. De acordo com estudo do
Ipea (1999), o percentual de realizao dos recursos disponibilizados, tanto para o
Programa Carta de Crdito Individual, quanto para o Programa Carta de Crdito
Associativo permaneceu reduzido. Entre 1995 e 1998, a relao entre os recursos
orados e realizados situa-se em torno de 60%. Entre 1997 e 1998, de um total de R$
10,6 bilhes orados, foram realizados somente cerca de R$ 5,3 bilhes.
Essa incapacidade para gastar os recursos do FGTS disponveis e colocados
disposio refletia, sobretudo, a fragilidade socioeconmica das famlias mais pobres.
A insero informal e precria no mercado de trabalho tornou-se uma sria barreira ao

41
Dentre as medidas adotadas destacam-se: a) O prazo entre a concesso da Carta de Crdito e a efetivao da
compra da moradia foi ampliado de trs para seis meses; b) O prazo original foi considerado exguo para que o
detentor da Carta de Crdito exercesse o seu direito de compra. As maiores dificuldades derivavam da reduzida
oferta de imveis (para a faixa de renda at doze salrios) no mercado; de problemas com a documentao
imobiliria exigida e do tempo excessivo despendido nos procedimentos burocrticos. Caso o comprador demorasse
mais de trs meses para exercer o seu direito de compra, seria penalizado por multa de 2% do valor do
financiamento; essa multa foi considerada excessivamente alta, inclusive por tcnicos do governo. Com as novas
regras aprovadas, esta multa foi substituda pelo pagamento de uma taxa de R$10,00; c) Outro ponto crtico era a
exigncia de habite-se para os imveis a serem comprados. Em face do elevado nmero de imveis sem este
registro, o Conselho Curador do FGTS deixou de exigi-lo; d) O limite mximo de avaliao do imvel a ser
adquirido foi ampliado de R$ 36.000, para R$ 58.000. Alm disso, o valor do financiamento deixou de ser vinculado
faixa de renda familiar do interessado. Assim, com as novas regras, o candidato de maior renda passou a poder
pleitear financiamento menor, definido para candidatos de renda mais baixa; e) Outra mudana foi a flexibilizao
da exigncia da inscrio no programa, para candidatos no optantes do FGTS. Pelas regras originais, para pedir
financiamento por grupos de muturios, exigia-se que 100% dos participantes fossem optantes. As novas regras
amenizaram esta exigncia: o percentual caiu para 80%. Com isto, abriu-se a possibilidade para que trabalhadores
sem registro obtivessem financiamento por meio desses grupos; f) Em contrapartida foi aumentado o valor da
poupana prpria a ser depositada na abertura do financiamento. Pela regra original, o candidato teria de depositar
na CEF quantia entre 2,5% e 10% do valor do financiamento pleiteado. Pelas novas regras, esta quantia foi
aumentada para a faixa entre 5% e 15% do valor do financiamento. Estas mudanas constam, especialmente, dos
instrumentos legais: Resoluo n. 209 de 27/2/1996; Resoluo n. 213, de 26/3/1996; Resoluo n. 220, de
14/5/1996; e Resoluo n. 248, de 10/2/1996.



478



478
acesso formal ao imvel. Alm dos entraves burocrticos (complexidade da
documentao e a exigncia excessiva de garantias para as operaes e situao
irregular dos imveis etc.) essas famlias no demonstravam capacidade para assumir
compromissos financeiros de longo prazo.
O citado estudo do Ipea (1999) revela que, no perodo 1995-1998, o nvel de
realizao do programa nas faixas de menor renda foi de cerca de 12%; nas faixas
superiores chegou a 90%. Outro reflexo desta situao foi a excessiva concentrao de
aplicao dos recursos na Regio Sudeste (cerca de 56% do total), relativamente mais
rica.
Neste contexto, a tendncia do Programa Carta de Crdito foi redirecionar o
atendimento s camadas de maior renda com vnculo formal e estvel. Assim, em
1998, introduziram-se novas simplificaes.
42
Dentre elas, destacam-se a extenso do
programa para as famlias com renda de at 20 salrios mnimos (antes, o limite era 12
salrios mnimos) na forma associativa, bem como a introduo de novas
modalidades.
43

Assim, essas barreiras (financeiras e burocrticas) foram fazendo com que,
gradativamente, as agncias governamentais tornassem os emprstimos cada vez
mais seletivos, distanciando os programas de habitao popular do seu foco prioritrio.
Como no passado, houve uma clara tendncia de os recursos serem progressivamente
direcionados para as camadas de maior renda, as nicas com crdito na praa.
Outra limitao ao acesso decorreu do elevado custo dos financiamentos ante
as possibilidades financeiras das famlias, em decorrncia da manuteno de taxas de
juros em patamares elevados, o que encareceu o custo financeiro dos emprstimos
para habitao. Assim, se acentuou a tradicional desconexo entre o custo financeiro
dos emprstimos e o poder de compra dos salrios existente no Brasil. O clculo do
valor do financiamento habitacional era calculado com base na Taxa de Referncia
(TR) (calculada como uma mdia de juros do mercado) mais a taxa de juros de cerca
de 12% ao ano. Esse custo elevado do financiamento de longo prazo resultou em
prestaes mensais elevadas, se se considera o poder de compra do salrio dos mais
pobres. Essas condies contrastavam com a deteriorao das condies do mercado
de trabalho, com desemprego crescente e aumento da informalidade. Alm disso, os
salrios no perodo foram corrigidos, via de regra, por ndices abaixo da inflao.
44


42
Consultar, especialmente, os seguintes instrumentos jurdicos: Resoluo n. 291(30/6/1998); Resoluo n. 291/98;
Instruo Normativa n. 07, de julho de 1998; e Resoluo n. 299 de 26/8/1998.
43
Carta de Crdito Individual a pessoas fsicas, para aquisio de imvel novo ou usado; Carta de Crdito Individual
a pessoas fsicas, para construo em terreno prprio; Carta de Crdito Individual a pessoas fsicas, para reforma da
unidade habitacional; Carta de Crdito Associativa a grupos de famlias, para construo de moradias; e Carta de
Crdito Associativa a pessoas jurdicas, para construo de moradias.
44
Como conseqncia, indicativo o elevado ndice de inadimplncia dos contratos que estavam em vigor. Em
meados de 1997, cerca de 32% dos 10.578 muturios da carteira hipotecria da CEF estavam inadimplentes (CEF
quer mudar contrato de muturios. O Estado de S.Paulo, 6/8/1997). Para os segmentos de menor poder aquisitivo, a
situao era ainda mais difcil. Segundo informaes da imprensa, no incio de 1997 cerca de 200 mil muturios



479



479
A insuficincia das polticas governamentais, somada crise do mercado de
trabalho, refletiram-se, tambm, na ampliao da segregao espacial, fruto da
reproduo excludente e predatria do espao urbano. Diversos autores alertam que a
demarcao dos espaos entre ricos (cidade legal) e pobres (cidade ilegal) fica
ainda mais ntida nos anos 90. Tambm ressaltam que os processos de ocupao
desordenada do solo dificilmente captados pelas estatsticas e indicadores sociais
oficiais foram acelerados nesse perodo.
45

A poltica econmica, ao mesmo tempo em que agravava a questo habitacional
e restringia o acesso dos muturios aos financiamentos habitacionais, tambm minava
a capacidade de interveno do Estado no setor, seja, como veremos, pela restrio
utilizao de recursos fiscais a fundo perdido, seja pelo enfraquecimento do FGTS,
principal fonte de financiamento, em virtude da estagnao, do desemprego, da
informalidade e das medidas que visavam a flexibilizar o mercado de trabalho.
Estudo realizado por Zamboni (2004), revela que, em 1990, a Arrecadao Bruta
do FGTS situava-se num patamar prximo a R$ 22 bilhes (valores de 2002); entre
1991 e 1994, esse patamar recuou para nveis prximos a R$ 15 bilhes; e, a partir de
1995, o patamar de 1990 foi retomado, sobretudo em funo da recuperao e do
retorno das receitas dos financiamentos (cerca de R$ 5 bilhes/ano).
46

Mesmo assim, os saques aumentaram de forma substancial, saltando de um
patamar prximo de R$ 10 bilhes entre 1992 e 1994, para R$ 27 bilhes em 1998.
No trinio 1997-1999, os saques superaram a arrecadao do FGTS. A relao
saques/depsitos, que era 76% em 1991, chegou aos 105% em 1997; desde ento
passou a recuar gradativamente chegando a 88% em 2002. Esta relao
saque/depsitos bem superior verificada na dcada dos 80 (em mdia em torno de
65%). Esse comportamento dos saques foi devido, sobretudo, resciso dos contratos
de trabalho (cerca de 80% do total).
Em decorrncia desse comportamento da arrecadao bruta e dos saques, a
arrecadao lquida do FGTS (Arrecadao Bruta menos Saques) apresentou uma
tendncia declinante durante a dcada dos 90. A Arrecadao Lquida, de R$ 5,3

(66% do total de contratos) do Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH), tinham prestaes em atraso (A
CEF e a inadimplncia. O Estado de S.Paulo, 15/3/1998).
45
Representam manifestao desse processo o crescimento desordenado das periferias, pela exploso de
loteamentos ilegais ou localizadas em reas de risco (para moradores e meio ambiente) e distantes dos locais de
trabalho, de oferta de empregos e de servios sociais bsicos (sade, educao, saneamento, coleta de lixo,
educao, transportes e segurana); a expanso das edificaes indignas, precrias e ilegais; o crescimento das
favelas, dos cortios e demais moradias subnormais. So processos estruturais, difceis de reverter, que acentuam
a heterogeneidade e a desigualdade da sociedade brasileira (Maricato, 1996 e 2001; Machado da Silva, 1997;
Ribeiro e Santos Jr.,1997; Kowarick, 2002; e Moretti e Jannuzzi, 2002).
46
Cabe lembrar que a reduo dos retornos de financiamentos, principal responsvel pela deteriorao da
capacidade de financiamentos do FGTS, resultou tanto das polticas de correo das prestaes abaixo dos ndices
inflao, diante de presses dos muturios, como da inadimplncia de muturios, especialmente de tomadores
pblicos. Sua recuperao, de outra parte, est associada ao processo de renegociao da dvida do setor e adoo
de critrios mais rgidos na concesso de emprstimos pela CEF, Agente Financeiro, que reduziu os riscos de
inadimplncia.



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480
bilhes em 1991, torna-se negativa entre 1997 e 1999 (dficit de R$ 1,1 bilho em
1997), e s voltou a ficar positiva a partir de 2000.
5.1.2.2 LIMITES AO GASTO FEDERAL EM HABITAO POPULAR
A segunda restrio estrutural imposta pela poltica econmica efetividade
social da poltica de habitao popular diz respeito ao financiamento e ao gasto.
Essa restrio foi determinante para que as inmeras tentativas de redesenhar a
estratgia de atuao do governo federal entre 1993-2002, mencionadas
anteriormente, tambm foram frustradas. Mais uma vez, repetiu-se o cansativo e
incuo esforo de planejamento e a sucesso de discursos vazios em defesa dos mais
fracos.
47

Como mencionei, o ajuste fiscal e as metas de supervits primrios reduziram os
raios de manobra da atuao do Estado, em geral, e da poltica federal de habitao
popular, em particular. O gasto social federal em habitao popular foi irrisrio ante o
quadro crnico de necessidades, agravado no perodo. Mais especificamente: a
utilizao de recursos fiscais a fundo perdido do Oramento Geral da Unio (OGU)
para os programas voltados para a populao de baixa renda foi absolutamente
residual.
Como realcei anteriormente, a poltica macroeconmica do perodo tambm
afetou as finanas dos estados e dos municpios e restringiu a capacidade desses
entes federativos para enfrentarem a questo social, em geral, e da habitao popular,
em particular. Os estados e municpios encontraram srias dificuldades para ampliar
gastos e contratar novas operaes de crdito. A poltica de ajuste fiscal e a aprovao
da Lei de Responsabilidade Fiscal impuseram um novo regime fiscal. A obrigao de
manter resultados positivos nas contas primrias e de cumprir os encargos financeiros
decorrentes da dvida consolidada determinou novos rumos da administrao pblica e
dificultou o acesso a recursos capazes de atender demandas sociais em diferentes
reas. A construo desse novo regime fiscal serviu-se da deteriorao financeira das
finanas dos governos subnacionais. A determinao de controlar o endividamento e
de ajustar as contas pblicas constituiu relevante marco da trajetria das finanas
pblicas (Lopreato, 2002).
Nessa perspectiva, a reduzida capacidade de endividamento dos governos
estaduais e municipais tambm dificultou o desempenho dos programas cujo repasse
de recursos era direcionado a esses entes federados. Essa situao afetou

47
Este ponto, acerca do perodo 1995-1998, foi ressaltado por Bolaffi e Cherkezian (1998:127): Uma nova poltica
a cada governo baseada sempre nos mesmos diagnsticos, princpios e diretrizes referendadas por seminrios,
grupos de trabalho, consultores especializados e audincia pblica acaba resultando, na prtica, em tmido
conjunto de aes pontuais com objetivos muitas vezes similares, que no justificam ser denominados de programas.
As griffes que so as verdadeiras inovaes. Alis, j esgotamos o dicionrio e estamos repetindo griffes j usadas
no passado. Com as solues cada vez mais distantes da populao mais carente, todos assistimos ao peso cada vez
menor desse segmento ser sempre ultrapassado pelo dos de nvel de renda mais elevados, para os quais os
programas foram sempre menos generosos nas programaes de recursos, mas muito mais eficazes e benevolentes
nas aplicaes e nos resultados finais.



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481
especialmente o desempenho do Programa Pr-Moradia, tambm voltado para as
camadas de baixa renda, embora financiado com recursos do FGTS.
48

As principais fontes de financiamento da poltica habitacional, cuja gesto ou
regulao feita pelo governo federal, so os recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU), os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e os recursos
depositados nas Cadernetas de Poupana, aplicados no Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo (SBPE).
49

Em termos sintticos, em tese, os recursos do OGU financiam os programas
voltados populao de baixa renda; o FGTS financia os programas dirigidos para os
estratos de baixa e mdia renda; e a caderneta de poupana (SBPE) financia as
famlias de renda mdia e alta.
Os dados apresentados no trabalho realizado por Zamboni (2004) revelam que,
entre 1993 e 2002, a consolidao dos financiamentos habitacionais com recursos
provenientes de fontes geridas ou reguladas pelo governo federal (OGU, FGTS e
SBPE), totalizou contrataes no valor de R$ 54 bilhes. Desse total, o OGU contribuiu
com apenas 4,2% (R$ 2,2 bilhes); o FGTS com 48,3% (R$ 26 bilhes); e o SBPE com
47,5% (R$ 25 bilhes).
A mesma distribuio pelo nmero total de famlias beneficiadas (2,9 milhes)
revela que, entre 1993 e 2002, as unidades financiadas com recursos do OGU
representaram 27,8% do total (812 mil); as financiadas com recursos do FGTS, 59,0%
(1,7 milhes); e as financiadas com recursos do SBPE, 13,3% (388 mil).
O carter excludente do financiamento habitacional consolidado fica ainda mais
evidente, quando analisamos a distribuio desses recursos por faixa de renda das
famlias atendidas. Dos R$ 54 bilhes de financiamentos contratados (1993-2002),
62,3% foram apropriados por famlias com renda superior a 10 salrios mnimos; 23,1%

48
Este ponto tambm sublinhado por Bolaffi e Cherkkezian (1998:132): Hoje, na contramo dos objetivos da
Poltica Nacional de Desestatizao do governo federal, a habitao endivida obrigatoriamente estados e municpios
tomadores de emprstimos que so sabidamente destitudos de capacidade de endividamento. Por outro lado, os
financiamentos concedidos tm prazos mdios de vinte anos, o que significa que dentro de pouqussimo tempo
nenhum estado ou municpio ter condies de tomar recursos para atender os programas eminentemente sociais.
(...) Portanto, a existncia de recursos para habitao popular no significa a possibilidade real de produo e de
oferta de moradias. Se um estado no tem capacidade de endividamento, segundo os critrios da Caixa (CEF), no
pode tomar financiamentos para programas sociais. Se a poltica econmica do governo visa ao saneamento
econmico dos estados e municpios e se suas dvidas para com a Unio, porque no enfrentar diretamente esse
problema sem congelar os programas habitacionais(o que penaliza a populao de baixa renda que necessita de lugar
para morar)?
49
O Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) regido basicamente pelas Resolues n. 1.980/93 e n.
3.005/02, que disciplinam as regras para o direcionamento dos recursos captados em depsitos de poupana pelas
instituies integrantes desse Sistema. Segundo essas normas 65%, no mnimo, da captao lquida da poupana
deve ser aplicada em operaes de financiamentos imobilirios, sendo que 80% desse montante em operaes de
financiamento habitacional no mbito do SFH e o restante em operaes a taxas de mercado, desde que a metade, no
mnimo, em operaes de financiamento habitacional, bem como 20% do total de recursos em encaixe obrigatrio
no Banco Central. Os recursos remanescentes podem ser aplicados em disponibilidades financeiras e operaes de
faixa livre. As operaes no SBPE podem financiar tanto a produo como a comercializao de imveis e no esto
sujeitas a qualquer diretriz da poltica habitacional.



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pelas famlias com renda entre 5 e 10 salrios mnimos; 5,9% pelas famlias com renda
entre 3 e 5 salrios mnimos; e 8,7% pelas famlias com renda inferior a 3 salrios
mnimos.
H claramente uma paradoxal assimetria entre a distribuio desses recursos e
o perfil das necessidades habitacionais
50
constatado no Brasil no incio dos anos 90 e
que permaneceu elevado em 2002, sobretudo para a populao de baixa renda.
51

A seguir, analisa-se mais profundamente o gasto habitacional para cada uma
das principais fontes de financiamento para a habitao popular (OGU e FGTS).
Programas Financiados com Recursos do OGU
Os recursos do OGU, de origem fiscal, so direcionados para a melhoria de
condies habitacionais da populao de baixa renda. De fato, utilizar recursos fiscais
a fundo perdido a nica via capaz de atender os estratos de renda inferior a trs
salrios mnimos, como j mencionei.
As demais fontes de financiamento (FGTS e, especialmente, a Caderneta de
Poupana) so onerosas e incompatveis com a evoluo da renda e do salrio da
populao de baixa renda, pois sobre elas incidem correo monetria, juros, taxas,
custos operacionais e remunerao dos agentes financeiros privados. fcil perceber
os limites que esses mecanismos de financiamento impem a uma poltica de
habitao concebida para os mais pobres. Como analisei na Primeira Parte desta tese,
desde o regime militar (1964-1985) ficou patente que a renda e a insero precria da
populao pobre so absolutamente incompatveis com fontes de financiamento auto-
sustentveis.

50
O dimensionamento do dficit habitacional tema polmico e complexo. As duas principais pesquisas sobre esse
tema foram realizadas pela Fundao Joo Pinheiro, contratada pelo governo federal. A primeira desenvolveu uma
metodologia para a mensurao das necessidades habitacionais, com base nos dados do Censo Demogrfico de 1991
e da Pnad de 1990 (Sepurb, 1995). Trata-se do primeiro estudo oficial sobre o dficit habitacional no Brasil. Apesar
de ter-se tornado referncia nacional, foi objeto de crticas em relao a determinados parmetros conceituais e
metodolgicos. A segunda analisa os dados do Censo Demogrfico de 2000 (Sedu, 2001). O estudo seguinte (Sedu,
2001), realizado com dados do Censo 2000 e da Pnad 1999, reconheceu algumas dessas crticas e introduziu
alteraes conceituais e metodolgicas. Sobre esse tema consultar, especialmente, Vasconcelos, Jr. & Cndido Jr.
(1996); Gonalves (1997 e 1998); Genevois e Costa (2001); Coelho (2002); e Massena (2002 e 2002a).
51
Metodologia desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro diferencia dois componentes: o dficit habitacional
(necessidade de produo de novas moradias) e a inadequao habitacional (necessidade de melhorias pontuais no
estoque de moradias). Com base nos dados do Censo Demogrfico (2000) e da Pnad (1999), a Fundao Joo
Pinheiro estima que em 2000 as necessidades habitacionais totalizariam amais de 22 milhes de unidades
distribudas entre dficit (6,6 milhes) e inadequao (16,1 milhes). Cerca de 83% do dficit habitacional
urbano est concentrada nas famlias com renda at trs salrios mnimos (no Nordeste, esse percentual de 91%).
A distribuio do dficit entre seus componentes a seguinte: coabitao familiar (56%); habitaes precrias
(24%); nus excessivo com aluguel (18%); depreciao (2%) (Coelho, 2002). O dficit total (rural e urbano) de
6,6 milhes concentra-se nas regies Nordeste (39% do total) e Sudeste (36%). Em conjunto, essas duas regies
concentram mais de 75% do total. Com relao inadequao habitacional (so considerados apenas os
domiclios urbanos durveis que no fazem parte do dficit), foram constatados cerca de 16,1 milhes de moradias.
A distribuio dessa inadequao entre seus componentes a seguinte: carncia de servios de infra-estrutura bsica
(63,7%); adensamento excessivo (12,6%); inadequao fundiria urbana (9,4%); ausncia de unidade sanitria
domiciliar interna (9,1%); inadequao em funo da depreciao (5,4%).



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Nos dez anos compreendidos entre 1993 e 2002, os recursos federais do OGU
aplicados a fundo perdido para o atendimento dos estratos mais pobres totalizaram a
irrisria soma de R$ 2,2 bilhes. Isso representa uma mdia anual de R$ 224 milhes!
Dez anos de aplicaes em programas para a habitao popular representam menos
de 3% do total supervit primrio que o pas tem gerado em um nico ano! Ou, ainda,
representa menos que o acrscimo no estoque da dvida gerado por uma simples
deciso do Banco Central de aumentar a taxa de juros em ponto percentual!
Como mencionei, os dois principais programas para a habitao popular (at
trs salrios mnimos) financiados com recursos do OGU so o Habitar-Brasil/Morar
Melhor, institudo em 1993, e o Habitar-Brasil/BID, criado em 2000. O Programa Habitar
Brasil/Morar Melhor era financiado exclusivamente com recursos do OGU. Por sua vez, o
Programa Habitar Brasil/BID combinava recursos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (60%), do OGU (40%) e da contrapartida dos governos estadual ou
municipal (entre 2% e 20%).
De acordo com trabalho realizado por Zamboni (2004), entre 1993 e 2002 foram
investidos R$ 2,1 bilhes no Programa Habitar-Brasil/Morar Melhor (beneficiando 758
mil famlias); e, entre 2000 e 2002, foram aplicados R$ 344 milhes no Habitar-
Brasil/BID (54 mil famlias). Portanto, entre 1993 e 2002, as aplicaes realizadas nos
dois principais programas de cunho social efetivo totalizaram apenas R$ 2,4 bilhes e
beneficiaram somente 812 mil famlias em 10 anos.
Programas Financiados com Recursos do FGTS
Os recursos do FGTS provm da contribuio das empresas sobre a folha de
salrio do mercado de trabalho formal. Trata-se recurso oneroso, sobre o qual incide
correo monetria e juros anuais (3%), alm de outros custos administrativos e
financeiros. Nesse sentido, o financiamento direto s famlias de baixa renda encontra
limites na restrita capacidade de solvncia desses estratos.
A experincia recente do desempenho do FGTS reveladora desse fato. Como
j salientei, deparando-se com as dificuldades de acesso da populao de baixa renda,
observa-se uma tendncia de, gradativamente, a alocao de recursos do FGTS
deslocar-se para as camadas de mdia e alta renda. Essa tendncia que se observou
durante a ditadura militar, a partir de 1968 , repetiu-se na ltima dcada.
O referido estudo de Zamboni (2004) revela que entre 1993 e 2002 foram
contratados RS 26 bilhes de recursos do FGTS em habitao. A distribuio desses
financiamentos, por faixa de renda dos beneficirios, revela que as famlias com renda
superior a cinco salrios mnimos apropriaram-se de 78,4% do total; as famlias com
renda entre trs e cinco salrios ficaram com 12,1%; e as famlias com renda de at
trs salrios mnimos ficaram com apenas 9,4% do total.
A distribuio regional dos financiamentos contratados tambm mostra
disparidades, na medida em que houve maior destinao dos recursos para as regies
mais ricas. Do total de recursos do FGTS aplicados entre 1993 e 2002 em programas
habitacionais, respectivamente, 45,6% e 17,2% foram direcionados para as famlias



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residentes nas regies Sudeste e Sul. Em conjunto essas regies ficaram com mais de
60% do total. Por sua vez, a regio Nordeste ficou com 24,9% seguida pelas regies
Centro-Oeste (9,3%) e Norte (3,0%).
Os trs principais programas financiados com recursos do FGTS so o
Programa Carta de Crdito (Individual e Associativo), o Programa de Arrendamento
Residencial (PAR) (institudo em 2001) e o Programa Pr-Moradia.
Dos R$ 26 bilhes contratados entre 1993 e 2002, 87,8% foram destinados ao
Programa Carta de Crdito (individual e associativo), seguido pelo Programa de
Arredamento Residencial (7,0%) e pelo Pr-Moradia (5,1%). O programa Apoio
Produo teve participao residual no perodo (0,3%).
O primeiro programa financiado com recursos do FGST Programa Carta de
Crdito oferece ao tomador de emprstimo um amplo espectro de possibilidades para
utilizar os recursos aquisio de imveis novos e usados, aquisio de terreno e
construo, construo, aquisio de material de construo, reforma e ampliao,
trmino de construo, lotes urbanizados, e produo de moradias em assentamentos
do Incra (financiamento destinado para famlias residentes em assentamentos rurais).
A anlise da distribuio dos recursos contratados no Programa Carta de
Crdito, entre 1995 e 2002 (R$ 22 bilhes), revela que 77% foram destinados ao
componente individual e 23% ao associativo. No caso do componente Carta de
Crdito Individual, constata-se que, do total de R$ 17,6 bilhes contratados, apenas 6%
destinaram-se s famlias com renda at trs salrios mnimos; 15% foram destinados
s famlias na faixa de trs a cinco salrios mnimos; e mais de 78% para as famlias
com renda superior a cinco salrios mnimos.
No caso das famlias com renda at trs salrios mnimos, a linha de atuao
mais demandada foi a Aquisio de Materiais de Construo. Para as famlias com
renda entre trs e cinco salrios, as modalidades mais demandadas foram Lotes
Urbanizados, Aquisio de Material de Construo e Incra. J para as duas faixas
de renda familiar superior, a modalidade Aquisio de Imvel consumiu a maior parte
dos recursos: 81%, das famlias com renda entre 5 e 10 salrios mnimos; e 74% das
com mais de 10 salrios.
52

O segundo programa financiado com recursos do FGTS Programa de
Arrendamento Residencial foi institudo em 1999 e previa o atendimento exclusivo
da necessidade de moradia da populao de baixa renda, sob a forma de
arrendamento residencial com opo de compra. A Caixa Econmica Federal (CEF)

52
Esse direcionamento de recursos para as camadas de alta renda no perodo 1995-1998 sublinhada por Bolaffi e
Cherkezian (1998:133) nos seguintes termos: O carro chefe do atual sistema o programa Carta de Crdito.
uma nova griffe. Na poca do BNH, o mesmo programa tinha o nome de Programa de Financiamento para
Construo, Aquisio, Concluso, Ampliao e Melhoria da Unidade Habitacional (Ficam). uma excelente
alternativa para quem possui terreno legalizado ou para candidato compra de uma habitao pronta, mas que
tambm precisa ser regulamentada. Trata-se de um programa que necessita de aes do poder pblico local para
deslanchar. inadequado para as famlias com renda muito baixa, as quais jamais estaro em condies de
conseguir Carta de Crdito para comprar casa pronta. Isso comprovado pelo baixo desempenho da faixa I , com
aplicao de apenas 9,9% dos recursos previstos e as expressivas contrataes na faixa IV, com 200% do previsto.



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era seu agente gestor. O PAR foi uma alternativa ao paradigma da casa prpria para a
populao de baixa renda. Esse programa possibilita o acesso moradia por meio do
arrendamento, com opo de compra futura, a famlias com renda mensal de at seis
salrios mnimos localizadas em aglomeraes urbanas, regies metropolitanas e
capitais estaduais. Entre 1999 e 2002, foram contratados recursos do FGTS no
montante de R$ 1,8 bilhes (7% do total de dispndios do FGTS entre 1993 e 2002).
O terceiro programa financiado com recursos do FGTS o Programa de
Atendimento Habitacional Atravs do Poder Pblico (Pr-Moradia), institudo em 1995.
A exemplo do Habitar-Brasil, o Pr-moradia era, preferencialmente, dirigido para as
famlias com renda mensal inferior a trs salrios mnimos.
Ao contrrio do programa Carta de Crdito e do Programa de Arrendamento
Residencial, que concederam crdito diretamente ao beneficirio, o Pr-Moradia dirigia-
se aos governos estaduais e municipais. Portanto, requeria a intermediao e a
contrapartida financeira dos estados e dos municpios.
Mais do que isso, as aplicaes do Pr-Moradia requereriam ressarcimento e,
nesse caso, uma srie de exigncias (sobretudo quanto capacidade de
endividamento) era imposta aos estados e municpios. Assim, a aprovao dos
financiamentos estava condicionada ao cumprimento de um conjunto de exigncias tais
como comprovar capacidade de pagamento e endividamento; possuir situao fiscal
regular com a Unio e o FGTS; dispor da contrapartida estabelecida etc.
Entre 1995 e 1998, o desempenho do Programa foi limitado, sobretudo, pela
incapacidade de endividamento dos entes federativos, agravada pela poltica
monetria. Nesse sentido, poucos municpios e estados encontravam-se aptos para
atender aos quesitos e tomar os emprstimos. A incapacidade de endividamento
destes entes federados foi uma das principais restries ao desenvolvimento do Pr-
Moradia, que acabou desativado.
O nvel de contrataes esteve muito abaixo do programado, sobrando recursos
do FGTS, na medida em que grande parte dos municpios brasileiros no dispunha de
capacidade de endividamento e, portanto, no poderiam participar do Programa. Como
estes municpios eram, geralmente, os que mais precisavam dos recursos, o Programa
acabou por discriminar contra o seu pblico-alvo. Devido ao fato de o quadro fiscal de
estados e municpios ser mais grave nas regies mais pobres, parcela substancial dos
investimentos realizados entre 1995 e 1998 concentraram-se nas regies Sul e
Sudeste (quase 69% do total). Essa situao afetou at mesmo os municpios que
integravam o Programa Comunidade Solidria. Apenas nesse caso, em 1997, o
governo federal eliminou muitas das exigncias quanto capacidade de
endividamento, alm de deixar de exigir a contrapartida desses municpios, para evitar
a paralisia do Comunidade Solidria nessa e em outras reas de atuao (Ipea, 1999).
Esta situao crtica entre 1995 e 1998 foi levada ao paroxismo a partir de 1999,
com o aprofundamento do ajuste fiscal. O severo contingenciamento de recursos
fiscais e do crdito ao setor pblico imposto pelo governo federal, restringiu ainda mais
os raios de manobra do gasto pblico das trs esferas de governo. Nesse contexto,



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foram acentuadas as restries impostas ao setor pblico enquanto tomador de
financiamentos do FGTS. A partir de 1999, praticamente cessaram as contrataes no
Pr-Moradia.
Com isso, o atendimento da populao de baixa renda no mbito do FGTS foi
transferido exclusivamente para o Carta de Crdito Individual, mesmo sabendo-se que
o mercado no poderia oferecer solues eficazes para que se enfrentassem os
problemas relacionadas ao dficit habitacional para a populao de baixa renda.
Flexibilizao do Uso do FGTS
Um outro fato paradoxal, imposto pela poltica macroeconmica, foi, como
vimos, a incapacidade da execuo oramentria dos recursos do FGTS. Ou seja,
havia recursos e havia enorme dificuldade para gast-los. Essas dificuldades
decorriam, de um lado, das restries ao acesso da pessoa fsica tomadora direta dos
financiamentos, (em funo das barreiras econmicas e burocrticas); e, de outro, das
restries ao acesso dos entes federados (estados e municpios), em funo da
incapacidade de endividamento e dos limites fiscais impostos pela rea econmica.
Logo, sobram recursos e faltam tomadores de emprstimos!
53

ilustrativo que, entre 1995 e 2002, do total de recursos previstos no oramento
do FGTS foram executados apenas 76%; no Pr-Moradia, esse percentual de
realizao foi de apenas 34%; no programa Apoio Produo, apenas 16%. No
programa Carta de Crdito esse percentual mais elevado, mas sempre aqum do
orado: Carta de Crdito Associativo (Cohab) (43%); Carta de Crdito Associativo
(Entidades) (69%); e Carta de Crdito Individual (86%) (Zamboni, 2004).
Esse conjunto de restries impulsionou a rea econmica do governo a impor
mudanas nos rumos da interveno governamental no setor. Em linhas gerais, houve
forte tendncia no sentido de restringir os saques do FGTS, baratear os custos e
redirecionar o fundo para outras finalidades.
54
Algumas tentativas de flexibilizar o uso

53
Esse ponto foi sublinhado por Bolaffi e Cherkezian (1998:134): Teoricamente no faltam recursos sobram! Os
nmeros mostram que no se consegue gastar o que est consignado no oramento do FGTS. (...) Portanto, alguma
coisa est errada. Isso se torna ainda mais evidente quando o Conselho Curador do FGTS e a Caixa remanejam
recursos dos programas direcionados s famlias mais pobres para outras faixas de renda menos baixas.
54
A primeira proposta, no mbito da CEF, parte do pressuposto de que este enorme aumento dos saques do FGTS
no estaria relacionado apenas ao aumento do desemprego e ampliao da informalidade do mercado de trabalho,
mas tambm a fraudes: os empregados estariam entrando em acordo com suas empresas empregadoras para serem
demitidos e devolverem a estas o valor da multa de 40% prevista nos casos de demisso sem justa causa. Uma das
alternativas estudadas para coibir esse tipo de atitude defende mudanas nas regras do saque previstas na Lei n.
8.036: introduz o parcelamento do saque, no limite do ltimo salrio recebido. No caso, por exemplo, de um
trabalhador demitido cujo ltimo salrio na empresa foi de R$ 2.000, e que tivesse direito a receber R$ 10.000 do
FGTS, este valor seria sacado em cinco parcelas mensais de R$ 2.000. Segundo seus formuladores, este
parcelamento do saque desmotivaria o trabalhador a fazer acordos com a empresa com o objetivo de sacar o dinheiro
do FGTS.
A segunda proposta, estudada pelo Ministrio do Trabalho, tinha por inspirao acordo firmado entre os
metalrgicos de So Paulo e as indstrias, pelo qual foi eliminada a multa no valor de 40% sobre o FGTS em caso
de demisso. Propondo-se a flexibilizar os direitos trabalhistas, o ministrio do Trabalho estudava mecanismos
para legalizar a mudana das regras do FGTS pela eliminao da multa de 40%, o que seria feito em troca do
aumento do percentual de contribuio patronal ao Fundo, dos 8% hoje cobrados para 10%.



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487
do FGTS foram implementadas e, se tiverem seqncia, podero comprometer
definitivamente a utilizao do fundo como fonte de financiamento da poltica urbana.
Em termos concretos, destaca-se, em primeiro lugar, o projeto de lei que cria o
Fundo Mtuo de Privatizaes/Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FMP/FGTS),
elaborado pelo Ministrio do Planejamento e aprovado pelo Congresso Nacional no
final de agosto de 1997.
55
Com o FMP/FGTS todo contribuinte do FGTS poderia usar
at 50% do seu saldo para comprar aes de empresas (Vale do Rio Doce, Petrobrs
etc.) adquirindo cotas dos FMP ou participando de clubes de investimentos.
56

Em segundo lugar, como veremos a seguir, esta impossibilidade do gasto dos
recursos do FGTS tambm esteve presente na poltica de saneamento bsico. Uma
medida grave e de grande alcance, adotada nesse setor, foi a concesso de
emprstimos de recursos do FGTS para prefeituras e empresas privadas com o
objetivo de incentivar a privatizao dos servios de saneamento. Na segunda gesto
de FHC, essa medida foi aprovada pelo Conselho Nacional de Desestatizao e
comeou a ser implementada pelo governo federal atravs da Caixa Econmica
Federal (CEF) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
5.2 A IMPLANTAO INCONCLUSA DO PARADIGMA LIBERAL NO
SETOR SANEAMENTO
O objetivo central da contra- reforma do setor de saneamento, entre 1993 e
2002, foi a implementao do paradigma liberal, baseado na privatizao e abertura do
mercado, nos mesmos moldes seguidos nos demais servios pblicos no campo da
infra-estrutura econmica.

A terceira proposta, defendia a mudana no indexador do FGTS, com o objetivo de baratear os financiamentos da
habitao e do saneamento bsico. Assim, em vez da Taxa Referencial de Juros, TR (atual indexador do FGTS e da
Caderneta de Poupana, que reflete os juros de mercado), o FGTS passaria a ter como indexador a Taxa de Juros de
Longo Prazo, TJLP (calculada a partir de uma combinao dos juros de ttulos das dvidas interna e externa). (Cf.
Carvalho e Pinheiro (1999); e Oliveira e outros (1999).
55
A regulao dos FMP/FGTS foi objeto, especialmente, de trs instrumentos legais: Lei n. 9.491, de 9/9/1997; Lei
n. 9.635 de 15/5/1998; e Decreto n. 3.595 de 8/9/2000.
56
Os fundos de privatizao so geridos pelos bancos privados e trabalhador tem liberdade para escolher o fundo.
Os fundos de privatizao adquirem aes de empresas em leiles de privatizao. Aps o leilo, as aes
adquiridas permanecem na carteira do fundo pelo prazo mnimo de seis meses. Antes de decorrido este prazo,
apenas 10% das aes adquiridas, no mximo, podero ser vendidas e livremente aplicadas pelo fundo. O
rendimento do fundo depende do comportamento dos papis adquiridos no leilo. Aps seis meses, o fundo fica
livre para atuar no mercado e o rendimento passa a depender do desempenho das aplicaes feitas pelos
administradores. A cada seis meses, o optante que no estiver satisfeito com o desempenho do seu fundo poder
transferir o dinheiro para outro fundo; s aps um ano, o optante poder retornar os recursos para a conta vinculada
na CEF. O dinheiro aplicado no FMP/FGTS poder ser sacado a qualquer tempo, nos seguintes casos: dispensa sem
justa causa; extino total da empresa ou fechamento de parte dela; aposentadoria ou falecimento do trabalhador;
liquidao ou amortizao do saldo devedor de financiamento imobilirio pelo SFH; compra de imvel vista;
trmino de contrato temporrio; suspenso de trabalho avulso por perodo superior a 90 dias; e tratamento de Aids
para o titular e de cncer para o titular e para seus dependentes (Fagnani, 1998).



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488
Todavia, essa tentativa de reforma permaneceu inconclusa, na medida em que
no se lograram consensos para definir o modelo de regulao para o setor. Mesmo
assim, impulsionado pela rea econmica do governo, o processo de privatizao
avanou sem regras definidas, de forma predatria. Esse fato ter conseqncias
devastadoras sobre as possibilidades futuras de enfrentar um problema social to
grave, cuja face mais gritante a existncia de mais de 100 milhes de pessoas
destitudas de redes de coleta de esgoto e de mais de 90% do esgoto coletado no ser
tratado.
Paralelamente s tentativas para implantar o paradigma liberal no setor, os
rgos pblicos estaduais e municipais, os reais responsveis pela oferta dos servios
de saneamento, ficaram mngua, num processo contnuo de asfixia financeira e
sucateamento, sobretudo por conta das restries fiscais e monetrias impostas pela
poltica econmica. o caso, especialmente, das 25 Concessionrias Estaduais de
Saneamento (CES), que ainda so responsveis pela prestao do servio em cerca
de dois teros dos municpios brasileiros (cerca de 3.700 municpios), atendendo uma
populao de mais de 90 milhes de pessoas. O mesmo se observa no tocante aos
municpios autnomos, que respondem pela maior parte da parcela restante
A seguir, esses pontos sero aprofundados.
5.2.1 RUMO AO PARADIGMA LIBERAL
Como mostrei na Segunda e Terceira Partes desta tese, na transio
democrtica (1985-1990) foram feitas tentativas visando reforma estrutural do
Planasa e do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS). Entretanto, esse esforo foi
abandonado com a extino do BNH (1986). Desde ento, setor esteve mergulhado
num impasse, a exemplo do que ocorreu com a poltica habitacional. A crise
institucional sobreps-se crise financeira herdada do autoritarismo. Em suma, a
extino do BNH foi o estopim de um longo processo de desmontagem da capacidade
de interveno do Estado nos setores de habitao, saneamento e transporte pblico
que permanecem at o presente.
No governo Collor (1990-1992), este quadro crtico agravou-se. Alm de no se
enfrentarem as crises financeira e institucional, assistiu-se s primeiras tentativas para
aplainar o terreno para semear, no setor, o paradigma liberal. Nessa perspectiva,
destacam-se duas iniciativas preparatrias. A primeira, foi o Programa de Ao Social
em Saneamento (Prosege) institudo em 1992 e financiado pelo Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID).
57
A segunda, e mais importante, foi o Programa de
Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), financiado pelo Banco

57
Previsto inicialmente no Plano de Ao Imediata de Saneamento formulado em 1990 pelo Ministrio da Ao
Social (MAS). O Prosege dirigido s situaes crticas de esgotamento sanitrio sendo direcionado aos governos
estaduais e municipais, por intermdio das companhias estaduais de saneamento bsico, prefeituras e servios
autnomos municipais. Foram implementados cerca de 218 projetos de esgotamento sanitrio, distribudos por 185
municpios. Um componente importante do programa era o desenvolvimento institucional das concessionrias
estaduais, visando melhoria da eficincia administrativa e sustentao financeira pela recuperao tarifria. O
custo total do programa foi estimado inicialmente em U$ 500 milhes (US$ 350 milhes do BID e US$ 150 milhes
de contrapartidas dos agentes promotores). As obras previstas para serem concludas em 1993 foram-no em 1999.



489



489
Mundial.
58
Com o impeachment de Collor, esses esforos foram temporariamente
truncados.
Todavia, a partir de 1995, a estratgia liberalizante foi revigorada. A agenda de
reformas no saneamento no diferia daquela desenhada para os demais servios
pblicos. Em ltima instncia, ela visava a atender as presses das agncias de
fomento multilaterais, para abrir o mercado aos grandes grupos nacionais e, sobretudo,
internacionais. Portanto, impunha-se a abertura do mercado e a privatizao.
Nesse cenrio, o modelo estatizante do Planasa integrado por 25
Concessionrias Estaduais de Saneamento (CES), que detm a concesso para
prestarem esse servio em mais de 75% dos municpios brasileiros foi descartado por
completo. Pelo novo paradigma, os governos estaduais e municpios foram induzidos a
optar entre trs arranjos principais: a privatizao das concessionrias estaduais de
saneamento; a privatizao das autarquias municipais; e a prestao direta dos
servios pelos municpios.
Essa diretriz foi revigorada a partir de 1997, quando as privatizaes nos demais
setores (energia, telecomunicaes, transportes etc.) j estavam encaminhadas. Desde
ento, a privatizao do setor saneamento, em geral, e das CES, em particular, passou
a ser considerada como a bola da vez.
Exemplo disso a deciso do Conselho Monetrio Nacional (Resoluo n.
162/97) de condicionar a liberao de emprstimos aos governos estaduais
apresentao de um programa de venda das empresas de saneamento.
59
Essa
deciso passou a fazer parte das diretrizes do Programa Nacional de Desestatizao
(PND) e, posteriormente, foi includa como um dos itens do Programa de
Reestruturao das Dvidas dos Governos Estaduais, j referido.

58
O PMSS foi concebido em 1991 pela Secretaria de Saneamento (SNS) do ento Ministrio do Bem-Estar Social
(MBES). Em ltima instncia, o PMSS visava a preparar o terreno para a reestruturao liberal do setor saneamento
cuja meta central construir um novo marco de regulamentao mais flexvel e aberto iniciativa privada. Nesse
sentido, o PMSS visava a promover a modernizao do setor, eliminar as ineficincias, reestruturao tarifria
com vistas auto-sustentao financeira, modernizar as prticas, processos e mtodos de gesto. O PMSS buscava
promover a reestruturao financeira e institucional das Concessionrias Estaduais de Saneamento, visando
privatizao. A busca da eficincia e o estabelecimento de uma estrutura de tarifas compatvel com as necessidades
de financiamento do setor eram objetivos a serem alcanados, dada a escassez de recursos, o esgotamento da
possibilidade do setor pblico financiar os investimentos necessrios recuperao do setor, e a baixa capacidade de
endividamento e pagamento dos estados e municpios. Visando a esses objetivos, uma das vertentes do PMSS a
realizao de diagnsticos e de propostas do novo modelo de gesto realizados por renomados especialistas
setoriais. Em 1995, o MPO/Sepurb, em conjunto com o Ipea, publicou esses estudos. A srie Modernizao do
Setor Saneamento composta de oito volumes, a saber: 1) Fundamentos e propostas de ordenamento institucional;
2) Novo modelo de financiamento para o setor; 3) Flexibilizao institucional da prestao de servios de
saneamento: implicaes e desafios; 4) Demanda, oferta e necessidades dos servios de saneamento; 5) Proposta de
regulao da prestao de servios de saneamento; 6) Regulao da prestao de servios de saneamento: anlise
comparada da legislao internacional; 7) Diagnstico do setor saneamento: estudo econmico e financeiro; e 8)
Avaliao contingente em projetos de abastecimento de gua.
59
Cf. CEF financia projeto privado de saneamento. Gazeta Mercantil, 25/6/1997.



490



490
A presso federal pr-privatizao dessas companhias tambm inclua
restries, por parte do BNDES, concesso de emprstimos aos governos estaduais
que resistissem privatizao de suas concessionrias.
A mesma diretriz foi seguida pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio
Nacional (FMI). No acordo assinado com o FMI (1999), o governo brasileiro
comprometeu-se a acelerar a desestatizao dos servios de gua e esgoto. Alm
disso, no estudo intitulado gua e Esgoto no Brasil, o Banco Mundial sugere ao
governo brasileiro utilizar toda a extenso de seus poderes administrativos para
desestimular os municpios de pequeno e mdio porte (aqueles com populao abaixo
de 100 mil habitantes) a outorgar concesses independentes (leia-se, s
Concessionrias Estaduais de Saneamento).
60

Um fato, extremamente favorvel para a implantao do paradigma liberal, foi
que a maior parte das concesses, firmadas na dcada de 70 entre as Concessionrias
Estaduais de Saneamento (CES) e os municpios, comeou a vencer a partir do final
dos anos 90 (o perodo de concesso variava entre 25 anos e 30 anos). Em 1997,
segundo levantamento feito pelo BNDES, havia cerca de 800 concesses municipais
de saneamento vencidas e grande concentrao de contratos vincendos no perodo
1998-2002.
Este cenrio representou uma auspiciosa janela de oportunidade ao projeto
liberal, considerada na estratgia oficial. Com o vencimento das concesses, os
municpios retomariam a titularidade dos servios e ficariam com liberdade para arbitrar
sobre a gesto futura dos servios. Poderiam renovar a concesso com as CES; ou
privatizar; ou, ainda, prestar diretamente o servio de forma individual ou consorciada
com outros municpios.
Essa oportunidade foi admitida por um diretor do BNDES que declarou
imprensa que a instituio estaria acelerando suas atividades no setor de saneamento,
porque o momento de renovao de contratos e boa parte das concesses dever
ser repassada iniciativa privada, devido falta de capacidade de investimento do
poder pblico.
61

5.2.2 IMPASSES NA DEFINIO DO MARCO DE REGULAO
A implementao do paradigma liberal dependia de duas reformas legislativas. A
mais importante era a instituio do regime de concesso e permisso da prestao de
servios pblicos, aprovada em fevereiro de 1995,
62
quase que imediatamente aps o
incio do primeiro mandato de FHC.

60
Cf. Carlos Drummond. A gua fogo. Carta Capital, n. 117, 1/3/2000, p. 24-31.
61
Cf. BNDES e CEF vo financiar privatizao do saneamento. Suzy Gasparini, Panorama Setorial. Gazeta
Mercantil, 15/8/1997.
62
Aprovado pela Lei n. 8.897/95 (fevereiro de 1995), complementada pela Medida Provisria n. 890 (13/2/1995) e
pela Lei n. 9074 ( 7/7/1995).



491



491
Tratou-se de medida de grande alcance, pois abria ao setor privado, nacional e
internacional, o mercado de servios pblicos brasileiros num leque amplo de
atividades econmicas, com destaque para: energia eltrica (gerao, transmisso e
distribuio); telecomunicaes, transportes (coletivo municipal, ferrovirio, rodovirio
de passageiros, aquavirio e areo), distribuio de gs canalizado, explorao
precedida ou no de obra de portos, aeroportos, obras virias, barragens,
contenes, eclusas e diques.
63
No caso especfico do saneamento, a lei promulgada
autorizou o regime de concesso e permisso da prestao de servios no
saneamento bsico, no tratamento e abastecimento de gua e na limpeza urbana.
A segunda reforma implicava definir um marco regulatrio para o saneamento.
Entretanto, essa reforma no foi concluda no perodo analisado neste trabalho. Vrios
projetos de lei foram formulados e tramitaram no Congresso Nacional, sem que
obtivessem consenso.
A busca de um novo marco de regulao para o saneamento iniciou-se apenas
trs dias aps a posse de FHC, quando o presidente da Repblica vetou
integralmente
64
o Projeto de Lei n. 199/93 (n. 53/91 na Cmara dos Deputados), que
dispunha sobre a Poltica Nacional de Saneamento. Esse projeto comeou a ser
formulado em 1989, por iniciativa da Associao Brasileira de Engenharia Ambiental
(Abres) e, em ltima instncia, estava na contramo dos novos tempos de
modernizao por seu contedo estatizante.
Posteriormente, em 1996, o Senador Jos Serra apresentou o Projeto de Lei n.
266/96 propondo esse modelo de regulao. Entretanto, o projeto foi recebido com
crticas. Em 1997, o senador reviu seu projeto original e apresentou uma emenda
substitutiva que, todavia, no amenizou as resistncias. O ponto mais polmico dizia
respeito questo da titularidade do poder concedente. A Constituio de 1988 dbia
em relao a esse ponto. Alguns artigos atribuem essa titularidade aos municpios,
enquanto outros concedem essa competncia aos governos estaduais, sobretudo no
caso das regies metropolitanas.
As duas verses do projeto de Serra admitiam a possibilidade de os estados ou
o governo federal assumirem a titularidade do poder concedente no caso das regies
metropolitanas. Em alguma medida, e de forma correta, o projeto era inspirado no
modelo da Frana, onde os cerca de 36.500 municpios detm a titularidade, mas nas
144 comunas em torno de Paris foi formado o Sindicato das guas e contratada uma
nica empresa que obedece s regras fixadas por essa autarquia.
65

De modo geral, os governos estaduais apoiavam o projeto de Serra. Essa
posio tambm foi seguida pelas entidades que representam os grupos de interesse
que gravitam em torno das Concessionrias Estaduais de Saneamento, com destaque

63
Cf. Medida Provisria n. 890 de 13/2/1995.
64
Mensagem n. 4 ao Senado Federal de 4/1/1995.
65
Cf. Marcos Tadeu Abicalil. Entrevista a Sonia Joia. A sada, onde est a sada? Rumos Economia &
Desenvolvimento para Novos Tempos. Rio de Janeiro: ABDE, n.193, fevereiro de 2002.



492



492
para a Associao dos Concessionrios de Servios Pblicos de gua e Esgoto
(Abcom) e a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria (Abes).
Por outro lado, o projeto de Serra era rechaado pelos municpios, sobretudo os
que se mantiveram autnomos ao Planasa, representados pela Associao Nacional
dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae) e pela Frente Nacional de
Saneamento Ambiental (FNSA). Posio semelhante foi adotada pelo setor privado,
representado pela recm criada Associao Brasileira das Concessionrias de
Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcon).
Com tais resistncias, no houve consenso e a tramitao do projeto de lei
permaneceu paralisada no Congresso Nacional.
Posteriormente, em fevereiro de 2001, o governo federal encaminhou ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 4.147/01. Mais uma vez, no houve consenso,
tendo sido objeto de inmeras emendas. A resultante foi praticamente um novo projeto,
fruto do substitutivo do Deputado Adolfo Marinho (PSDB-CE). Em ambos os casos,
tambm no houve entendimento, sobretudo no tocante questo da titularidade. Os
governadores e os prefeitos tambm questionaram a inteno do governo federal de
controlar as agncias reguladoras estaduais e municipais por intermdio da Agncia
Nacional de guas (ANA), criada em 2000
66
com a misso de implementar a Lei das
guas, que havia sido instituda em 1997. Segundo estes atores, os dois projetos de
lei transformariam a ANA, de agncia de regulao do uso de recursos hdricos, em
agncia reguladora da prestao de servios de gua e esgotos.
Em suma, o perodo 1990-2002 foi marcado pela ausncia de uma poltica
nacional de saneamento, portadora de diretrizes objetivas para o setor e de regras
claras de fixao de tarifas, regulao e fiscalizao dos servios. A aprovao da lei
de concesses em 1995 no veio acompanhada por uma legislao que definisse o
marco regulatrio do setor. Assim, foi criado e cristalizado um complicado imbrglio
institucional. De um lado, o modelo intervencionista no foi reformado. De outro, o
governo federal no logrou pleno xito na implantao do paradigma liberal. Restou um
mostrengo, com cabea antenada na modernizao cosmopolita, e o corpo arraigado
ao velho modelo estatizante mergulhado em crise profunda.
67

5.2.3 A PRIVATIZAO SEM REGRAS
Todos os pases srios que tenham adotado o paradigma liberal na prestao
dos servios pblicos seguiram um roteiro lgico de duas etapas seqenciais, prvias e
elementares: a instituio de uma agncia de regulao e a definio do marco
regulatrio.

66
Lei n. 9.984/00.
67
O saneamento vive, no entender de Arretche (1998), um processo de reforma sem reforma. Com isso, a autora
quer dizer que, ao contrrio do que ocorre em outros setores (telecomunicaes, setor eltrico etc.), no se pode
afirmar que exista uma poltica explcita de reforma por parte do governo federal para a rea de saneamento bsico
ou seja, no h um programa nacional de reestruturao do formato institucional da prestao de servios.



493



493
Trata-se de duas etapas cruciais que envolvem questes extremamente
complexas (definio de regras de controle social e de accountability; garantia da
defesa dos interesses dos usurios; fixao de limites e parmetros adequados para as
tarifas; fiscalizao do desempenho dos prestadores de servio; concepo de padres
mnimos e aceitveis de prestao de servios; definio de metas e prazos para o
aumento da cobertura, explicitao das penalidades aos contratos no cumpridos etc.).
Somente aps a superao dessas complexas etapas que, via de regra, so iniciadas
as licitaes para as concesses do servio pelo setor privado (Arajo, 1999).
Todavia, o pragmatismo cosmopolita da social-democrata tupiniquim inverteu
essa lgica inquestionvel: aqui, via de regra, primeiro privatizamos; depois
formulamos o modelo de regulao; e em seguida constitumos a agncia regulatria.
A conseqncia que ficou valendo o que est escrito nos contratos de
privatizao, amparados em tribunais internacionais. Depois, os modelos de regulao
procuram sabe Deus como , adaptarem-se aos contratos de privatizao e as
futuras agncias de regulao passam a reinar, como a rainha da Inglaterra.
Via de regra, e de forma simplificada, foi isto o que ocorreu na maior parte dos
processos de privatizao dos servios pblicos logrados nos ltimos anos. Fruto
desse pragmatismo inacreditvel, vive-se hoje, por exemplo, o grave problema dos
reajustes das tarifas dos servios pblicos (administrados pelo governo) segundo
ndices previstos nos contratos (muito superiores inflao) e seus impactos sobre as
ditas metas de inflao, taxa de juros, restries ao crescimento da economia etc.
No caso do saneamento, nossos reformistas foram ainda mais ousados. A
experincia internacional demonstra que a privatizao do setor exceo e no regra.
A Inglaterra e a Frana so os dois nicos pases industrializados onde maior a
presena de empresas privadas na gesto do setor. No restante da Europa, nos EUA,
no Canad, no Japo, o poder pblico hegemnico. Na maior parte dos pases do
capitalismo central, prevalece a idia de que o saneamento servio essencial,
intimamente relacionado sade da populao e preservao do meio ambiente, e
que, portanto, deve ser um monoplio pblico. importante ressaltar que a
privatizao na Inglaterra e na Frana tem sido objeto de crticas e de oposio da
opinio pblica.
68

Assim, contrariando a experincia internacional, a privatizao do saneamento
no Brasil foi iniciada sem modelo e sem agncia de regulao. Mais grave que essa
privatizao sem regras foi impulsionada pelo prprio governo federal.

68
Na Inglaterra, um ano e meio depois da privatizao, as tarifas estavam 30% mais caras e os lucros das empresas
no setor aumentaram 360%. Esses lucros foram considerados excessivos e inaceitveis, a ponto de o governo ter
anunciado, em 1997, que cobraria das companhias do setor uma windfall tax de US$ 2,74 bilhes, a ttulo de
compensao (Cf. Carlos Drummond. A gua fogo. Carta Capital, n.117, 1/3/2000, pp. 24-31). Na Frana o
servio deficiente e s 60% do esgoto tratado. Na Argentina as tarifas subiram 300% com a privatizao, afirma
Antnio Csar Costa e Silva, presidente da Abes. (Entrevista a Sonia Joia. A sada, onde est a sada? Rumos
Economia & Desenvolvimento para Novos Tempos. Rio de Janeiro: ABDE, n.193, fevereiro de 2002).



494



494
Como mencionei, em 1997 o Conselho Monetrio Nacional (Resoluo 162/97)
passou a condicionar a liberao de emprstimos aos governos estaduais
apresentao de um programa de venda das empresas de saneamento. Alm disso, no
mesmo ano o setor foi includo no Programa Nacional de Desestatizao e a
privatizao das CES passou a integrar o Programa de Reestruturao das Dvidas dos
Governos Estaduais. Mas a presso federal pela privatizao do setor tambm incluiu
restries, por parte do BNDES, concesso de emprstimos a estados que
resistissem privatizao de suas concessionrias.
Outro expediente utilizado com esse objetivo foi a flexibilizao do uso do
FGTS para impulsionar a privatizao do setor. A exemplo do que ocorreu no setor da
habitao, a incapacidade de endividamento dos estados e municpios no saneamento,
analisada a seguir, gerou uma situao paradoxal, em que sobravam recursos do
FGTS. No se conseguia gastar, porque os tomadores de emprstimos estavam, via de
regra, sem capacidade de endividamento.
No perodo analisado, foi reduzida a parcela de recursos orados que,
efetivamente, foram contratados. Segundo a imprensa, 18 governos estaduais
solicitaram financiamento em 1997 e apenas seis obtiveram emprstimos da CEF; e,
das 1.600 prefeituras que apresentaram projetos, apenas 35% receberam recursos do
FGTS.
69
Essa realidade implicou que a CEF tenha trabalhado, entre 1995 e 1998, com
um oramento de R$ 3,9 bilhes para a rea de saneamento , mas apenas R$ 788
milhes foram aplicados.
Essa situao, somada opo pelo paradigma liberal, impulsionou o
direcionamento de recursos do FGTS para a privatizao do setor. A CEF e o BNDES
passaram a estimular a participao da iniciativa privada no setor de saneamento, com
a oferta de recursos pblicos. Vrias linhas de financiamento foram criadas pelo
BNDES e pela CEF, com a utilizao de recursos do FAT e do FGTS, com destaque
para o Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento (CEF)
e o Programa de Assistncia Tcnica a Parceria Pblico-Privada em Saneamento
(Propar) (CEF e BNDES).
Tratou-se de outro paradoxo da ao governamental, na medida em que a
privatizao foi sempre justificada pela liquidez do setor privado num contexto de
crise fiscal do Estado.
Alm disso, essa flexibilizao de recursos do FGTS distorceu as finalidades
originais do fundo, voltadas para o financiamento das polticas urbanas. Em declarao
imprensa, em meados de 1997, o presidente da CEF, Srgio Cutolo, afirmou que a
legislao do FGTS era dbia quanto possibilidade de financiar projetos de
saneamento do setor privado. O dirigente afirmou que essa regras legais deveriam
ser revistas, em breve, para que no haja nenhum empecilho ao uso dos recursos
para financiar o setor privado e foi absolutamente claro ao explicitar a inteno do
governo de destinar recursos do FGTS para a privatizao do setor, ante a

69
Cf. Expanso do saneamento bsico limitada no pas. Gazeta Mercantil, 27/5/1998.



495



495
incapacidade do setor pblico em absorver os emprstimos: Ainda temos R$ 2 bilhes
para liberar entre julho e dezembro de 1997 e as companhias pblicas no tero,
certamente, como absorver esta verba. Para o dirigente, esta inflexo na poltica do
rgo uma forma de contribuirmos para a poltica de privatizao, uma vez que no
h mais espao para endividamento dessas empresas pblicas.
70

Nesta perspectiva, a partir de 1998, a CEF passou a autorizar que uma parte
dos recursos do FGTS tambm fosse utilizada para emprstimos s empresas
privadas. Estes recursos, que at ento financiavam exclusivamente companhias
pblicas, passaram a estar disponveis para emprstimo a concessionrias privadas.
71

Esta mesma diretriz tambm passou a ser implementada pelo BNDES.
72
O
rgo criou trs novas linhas de crdito para atender a demanda da iniciativa privada. A
primeira modalidade, voltava-se para o setor privado que acabara de obter a
concesso de servios municipais de saneamento. Nesse caso, o BNDES
financiava os investimentos privados.
Pela segunda modalidade, o BNDES apoiava projetos que se encontram em
fase de licitao, como, por exemplo, a concesso de servios de saneamento bsico
para os bairros da Barra de Tijuca e Jacarepagu, no Rio de Janeiro (investimentos
previstos de R$ 240 milhes, nos trs primeiros anos) e o projeto Juqui-Juquitiba, de
captao de gua em So Paulo, um Built-Operate-Transfer (BOT).
Uma terceira modalidade de apoio financeiro, aprovada em julho de 1997,
compreendia linhas de crdito abertas para as prefeituras, no valor de R$ 30 milhes,
para que contratassem empresas de consultoria que fariam a modelagem dos sistemas
municipais que orientariam a concesso desses sistemas iniciativa privada. Poderiam
ser beneficiados cerca de 1.300 municpios que possuam servios autnomos e
pretendiam repass-los iniciativa privada.
73


70
CF.CEF financia projeto privado de saneamento. Gazeta Mercantil, 25/6/1997.
71
Segundo a imprensa, do total de R$ 1,254 bilho para a rea de saneamento em 1998, R$ 296 milhes do FGTS
seriam destinados a financiar projetos de concessionrias privadas e R$ 30 milhes seriam destinados para as
prefeituras interessadas em desenvolver estudos para a concesso dos servios iniciativa privada (Sobram recursos
para saneamento. Gazeta Mercantil, 4/6/1998).As condies dos emprstimos eram extremamente vantajosas em
termos de carncia (de 12 a 24 meses), prazo (120 a 144 meses) e juros anuais (8% para projetos de abastecimento
de gua e de 6,5% para esgotamento sanitrio). O saldo devedor era reajustado pelo mesmo ndice e perodo das
contas vinculadas ao FGTS (Saneamento privado ter R$ 232 milhes do Fundo de Garantia. Gazeta Mercantil,
16/2/1998).
72
Segundo informaes da imprensa, para 1998 o BNDES reservou US$ 1,029 bilho para o setor de saneamento
bsico, o que representa 14% dos desembolsos previstos para a rea de infra-estrutura. Em 1997, os recursos para a
rea de saneamento representaram apenas 1% do total do setor de aplicaes em infra-estrutura (Idem).
73
Segundo Terezinha Moreira, dirigente do BNDES: Essa linha de crdito especfica para a contratao de
empresas de consultorias que iro auxiliar as prefeituras a conceder seus servios de saneamento iniciativa
privada. Essas consultorias ajudaro a fazer a modelagem da concesso do servio, indicando metas de desempenho
e ampliaes necessrias. O processo semelhante ao que ocorre no setor de energia eltrica, por exemplo, em que
para cada desestatizao contratada uma consultoria para fazer a avaliao econmica-financeira e a modelagem
de venda (BNDES e CEF vo financiar privatizao de saneamento. Gazeta Mercantil, 15/8/1997).



496



496
Outro passo importante neste sentido foi a contratao pelo BNDES do
consrcio liderado pelo Banco Graphus (em parceria com a Unio de Bancos Suos,
Engevix, Arthur Andersen e Branco Advogados Associados), em agosto de 1998, com
o objetivo de conceber a modelagem da privatizao do setor.
O resultado desse contrato foi explicitado no documento Modelagem de
Desestatizao do Setor de Saneamento Bsico, assinado pelo BNDES e Banco
Graphus. O objetivo do trabalho era estabelecer os modelos a serem aplicados pelos
municpios, os parmetros para os reajustes da tarifas, as diretrizes para o
funcionamento do setor, a responsabilidade do poder concedente etc.
74

5.2.4 O FIL E O OSSO
Na ausncia de marco regulatrio, cada ente federativo criou sua prpria regra.
Nesse cenrio, prevaleceram, em muitos casos, critrios subjetivos para a escolha dos
vencedores dos contratos de licitao.
75
Mesmo na falta de agncia e de marco de
regulao, municpios e governos estaduais avanaram na privatizao selvagem do
setor. Essa privatizao sem regras e sem controle social poder adiar ainda por
muitos anos, a soluo do problema do saneamento bsico no Brasil.
Como bvio, o setor privado interessa-se pela fatia do mercado mais lucrativa,
que so, especialmente, as cidades com mais de 100 mil habitantes das regies Sul e
Sudeste, as quais, via de regra, detm ndices elevados de cobertura, ante o
desalentado cenrio nacional. Portanto, a iniciativa privada no tem interesse em atuar
no mercado no qual, de fato, est o problema: as cidades com menos de 20 mil
habitantes, sobretudo, das regies mais pobres do pas.
Observe-se que dos 5.507 mil municpios brasileiros existentes em 2000, 4.018
(73% do total) tinham menos de 20 mil habitantes e muitos deles no dispunham do
mnimo de infra-estrutura de saneamento bsico. A Pesquisa Nacional de Saneamento
(FIBGE, 2002-b) aponta que o porte populacional dos municpios tem um peso
significativo na oferta de servios de saneamento.

74
Segundo Fernando Perrone, diretor da rea de infra-estrutura do BNDES, a modelagem apresentada pelo Banco
Graphus era a primeira prova do terno. Segundo o referido diretor, o BNDES estaria disposto a investir R$ 500
milhes, em 1998, em estmulos para que estados e municpios transfiram suas operaes de saneamento para a
iniciativa privada. Tudo vai depender da demanda pelos emprstimos, do ritmo das concesses e do mpeto de
investir das prprias empresas. Podem at ser mais recursos, disse Perrone. Segundo ele, o BNDES tambm
pensava em identificar estados dispostos a privatizar suas concessionrias estaduais mediante a antecipao de
recursos, como foi feito no caso da distribuio de energia eltrica. Estamos estudando como vo ser esses
docinhos para atrair o capital privado para o setor, diz o diretor (grifo meu) (Pronta modelagem para o
saneamento. Estudo preliminar realizado pelo Banco Graphus ser entre hoje ao BNDES. Gazeta Mercantil,
4/10/1997).
75
Segundo Carlos Tadeu Abicalil, especialista da rea, houve casos em que o ganhador foi o que apresentou a
melhor proposta tcnica. Para ele, isso era um um absurdo, pois os critrios de excelncia devem ser fixados pelo
poder concedente no edital, como exigncia mnima. Outra prtica comum era a venda das concesses,
justificada para fazer caixa. Esse critrio foi tambm criticado por Abicalil, para quem, o correto seria estabelecer
que o grupo vencedor de uma licitao seria aquele que oferecesse o maior volume de investimento, no menor
espao de tempo com a menor tarifa (Entrevista a Sonia Joia. A sada, onde est a sada? Rumos Economia &
Desenvolvimento para Novos Tempos. Rio de Janeiro: ABDE, n.193, fevereiro de 2002).



497



497
Alm disso, essa selvagem corrida ao ouro representar uma sentena de
morte s Concessionrias Estaduais de Saneamento (CES). Como analisei na primeira
parte desta tese, a lgica financeira do Planasa era baseada no princpio dos
subsdios cruzados, pela qual o lucro obtido pelas CES nos municpios superavitrios
poderia ser transferido para o financiamento da expanso da oferta dos servios nos
municpios deficitrios. Com maior controle social e com o financiamento subsidiado
condies inexistentes durante o Planasa , as CES poderiam cumprir um papel
importante no enfrentamento do problema nas regies mais carentes e pobres.
Portanto, a privatizao minar o sistema de subsdios cruzados. Em linguagem
popular, o setor privado ficar com o fil e as CES com o osso. Isso asfixiar as CES,
representando restries estruturais para que se enfrente a questo do saneamento
bsico no Brasil. Da mesma forma, o interesse do setor privado recai sobre as CES
mais lucrativas, situadas nos estados mais ricos da federao. Outro problema que a
questo do saneamento bsico no se resume distribuio de gua e coleta de
esgoto. Ao contrrio, o problema possui uma dimenso mais ampla, relacionado aos
complexos e caros investimentos necessrios captao da gua em regies
longnquas e ao tratamento do esgoto. Nesse sentido, o planejamento e a gesto do
sistema deve, necessariamente, ser visto na perspectiva sistmica, contemplando as
especificidades regionais e das bacias hidrogrficas.
Da mesma forma, no basta coletar o esgoto; indispensvel tambm trat-lo,
antes de devolver os dejetos aos rios. No Brasil, mais de 90% do esgoto coletado
despejado sem tratamento nos rios. Ocorre, que o tratamento do esgoto um processo
caro, que requer investimentos elevados e com longos prazos de maturao. Assim, a
produo da gua e o tratamento do esgoto, que envolvem grandes investimentos, no
so rentveis e, portanto, tambm so mercadosque no interessam ao setor
privado. Aqui, o fil a distribuio da gua e a coleta do esgoto. Nesse sentido, na
ausncia de regras claras, a tendncia que, tambm nesse caso, o setor privado
deixar muitos ossos para o setor pblico.
Em suma, o mercado nem tem interesse nem ser capaz de enfrentar a
questo do saneamento num pas com nveis de pobreza e desigualdade sociais to
profundos como o Brasil.
76

Dadas as enormes brechas abertas em favor dos novos negcios e ao lucro
fcil e rpido, a partir de meados dos anos 90 grandes grupos empresariais, sobretudo
da construo civil pesada, passaram a mudar seu foco de atuao, diversificando
suas atividades em direo s novas oportunidades que surgiram com a privatizao e
concesso de servios pblicos. Muitos desses grupos associaram-se a grupos

76
ilustrativa a declarao de Antnio Carlos Miranda, ento presidente da Assemae sobre esse ponto: Entre o
monoplio pblico e o privado prefiro o pblico, pois de quatro em quatro anos, eu voto no novo governo. No
privado as concesses podem durar 40 anos. Como faz-las investirem em reas mais pobres, onde o servio d
prejuzo? Eles sempre podem alegar que isso compromete o equilbrio econmico financeiro da empresa. Qual
experincia temos de grupo privado que venha cumprindo risca as obrigaes contratuais? (Entrevista a Sonia
Joia. A sada, onde est a sada? Rumos Economia & Desenvolvimento para Novos Tempos. Rio de Janeiro:
ABDE, n.193, fevereiro de 2002).



498



498
internacionais, sobretudo ingls e francs. Esses conglomerados percebem o setor de
saneamento como lucrativo filo de mercado.
77

neste contexto que, em meados dos anos 90, foi constituda a Associao
Brasileira das Concessionrias de Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcon). Trata-
se do principal representante desses interesses, congregando quase 50 empresas
privadas.
O interesse do setor privado pelas cidades de maior porte das regies mais ricas
do pas tem sido claramente explicitado pelos seus representantes. Um dirigente do
Grupo Camargo Correa, afirma que o alvo do grupo o mercado das regies Sul e
Sudeste do pas, estimado em cerca de 50 milhes de habitantes. Queremos disputar
10% desse mercado, numa primeira estratgia traada, que ainda pode ser revista,
disse. O maior interesse do grupo era disputar cidades acima de 100 mil habitantes,
em concesses plenas, onde a equao financeira mais fcil de ser resolvida
(Saneamento absorve muitos recursos. Gazeta Mercantil, 1/9/1997).
A primeira experincia do Grupo Camargo Correa foi obter, em 1996, a
concesso para explorar os servios na cidade de Itu, que atende esse perfil: cidade
rica do interior de So Paulo, com cerca de 130 mil habitantes. A empresa Cavo Itu,
subsidiria do Grupo, vangloria-se de ter sido o primeiro project finance de
saneamento conseguido junto ao BNDES no Brasil. Todavia, logo aps a privatizao,
as tarifas foram reajustadas em mais de 300%. Depois de protestos da populao, a
prefeitura voltou atrs e introduziu uma tabela de preos que reduz as contas dos
maiores consumidores.
78

Esse fil tambm tem sido perseguido pelo Grupo Odebrecht. Em 1995, a
Companhia Brasileira de Projetos e Obras (CBPO), subsidiria da Odebrecht,
associou-se multinacional francesa Lyonnaise des Eaux para explorar a concesso
dos servios na cidade de Limeira. A empresa guas de Limeira assinou o contrato
por 30 anos para uma concesso plena. O objetivo era elevar a oferta de gua no
municpio em 30% para atender toda a populao. Em 1997, a empresa pleiteava a
aprovao de financiamento de US$ 40 milhes pelo Bird/IFC. Para tanto, aguardava
que a prefeitura majorasse as tarifas para demonstrar a viabilidade econmica do
modelo e esperamos ter uma resposta do IFC at novembro, afirmou o ento diretor
presidente da guas de Limeira.
79

Outro exemplo emblemtico, foi a privatizao do setor na cidade de Ribeiro
Preto, situada numa das regies mais ricas do pas, feita na gesto do Prefeito Antonio
Palocci do Partido dos Trabalhadores, em 1995. A empresa Ambient, vencedora da

77
Em declarao imprensa, um dirigente do Grupo Odebrecht afirmou que o setor representava uma verdadeira
mina de ouro, acreditando que a captao, tratamento e distribuio da gua ser um desafio no prximo sculo.
Ainda segundo o dirigente, a concesso em saneamento ir representar um tero da receita (do Grupo) no incio da
prxima dcada (Empreiteiras correm atrs das concesses. Gazeta Mercantil, 22/1/1998).
78
Cf. Pronta modelagem para o saneamento. Gazeta Mercantil, 4/10/1997.
79
Cf. Saneamento absorve muitos recursos. Gazeta Mercantil, 1/9/1997.



499



499
concesso, era formada pela multinacional americana CH2M Hills e pela brasileira Rek.
Chamou a ateno o fato de que o ento o Departamento de gua e Esgoto de
Ribeiro Preto (Daerp), autarquia municipal autnoma ao Planasa, havia sido capaz de
atingir o ndice de 100% de abastecimento de gua tratada e de 95% de coleta de
esgoto.
80

Um balano do avano da privatizao sem regras na segunda metade os anos
90, confirma o interesse das empresas privadas pelos municpios de maior porte das
regies mais ricas. Calmon (2001:117), pesquisadora do Ipea, analisa levantamento
realizado em 2001 pela associao Brasileira das Concessionrias de Servios
Pblicos de gua e Esgoto (Abcon).
At aquele ano, haviam sido firmados 36 contratos de concesso (23 na
modalidade plena e 13 parciais) envolvendo 31 municpios isolados e trs consrcios
de municpios. Os contratos foram assinados por perodos que variam de 14 a 30 anos.
No estado de So Paulo, 18 municpios privatizaram seus servios (Araatuba, Birigui,
Cajamar, Itu, Ja, Jundia, Limeira, Mairinque, Marlia, Mineiros do Tiet, Ourinhos,
Pereiras, Ribeiro Preto, Salto, So Carlos, Serrana, Tamba e Tuiuti); no estado do
Rio de Janeiro, a privatizao foi implantada em seis municpios de grande porte
(Campos, Niteri, Petrpolis, Nilpolis, Nova Friburgo e So Joo do Meriti) e foram
celebrados contratos de concesso com dois consrcios municipais; no estado do
Esprito Santo, foram firmados dois contratos (Cachoeiro de Itapemirim e Cariacica);
nos estados de Mato Grosso (Nobres), Mato Grosso do Sul (Campo Grande), Par
(Tucuru), Paran (Paranagu) e Amazonas (Manaus) foi firmado apenas um contrato
de concesso.
Como se pode observar, a maior parte das privatizaes ocorreu nos estados
mais ricos da federao. Em todos os casos, foram privatizados os servios dos
municpios de maior porte e, portanto, mais lucrativos.
A privatizao sem regras tambm tem sido praticada no caso das
Concessionrias Estaduais de Saneamento. Ante a presso econmica, dos incentivos
financeiros ou de outros atrativos inconfessveis, determinados governos estaduais
optaram pela privatizao das suas respectivas Concessionrias Estaduais.
Os exemplos mais emblemticos e polmicos desta situao so os estados do
Amazonas, Rio de Janeiro, Esprito Santo e Minas Gerais (Arretche, 1998). Na maior
parte desses casos, a privatizao sem regras tem sido objeto de contestao na
Justia. Um caso exemplar a privatizao do servio na cidade de Manaus, o nico
municpio lucrativo no estado, deixando para a concessionria estadual a
responsabilidade de cuidar dos demais municpios no interior do estado.
Outro ponto a ser considerado, o patamar reduzido de investimentos do setor
privado no perodo em anlise. Dados da pesquisa do Sistema Nacional de
Saneamento informam que os investimentos realizados por concessionrios privadas
em 2000 foram de apenas R$ 125 milhes, 5% do total investido no setor. Dados da

80
Cf. Excelente negcio, atrasado em Ribeiro Preto. Gazeta Mercantil, 4/12/1997.



500



500
Associao dos Concessionrios de Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcom)
revelam que desde 1995 foram investidos apenas R$ 390 milhes.
81

5.2.5 ALTERNATIVAS AO PARADIGMA LIBERAL
importante mencionar que a presso para a privatizao das concessionrias
estaduais encontrou resistncias em alguns estados, dentre os quais So Paulo, na
gesto de Mario Covas (1995-1998).
Em 1997, Hugo Marques da Rosa, secretrio dos Recursos Hdricos e
Saneamento, explicitou publicamente sua oposio estratgia da rea econmica do
governo de pressionar pela privatizao da Sabesp. Segundo o jornalista Celso Pinto,
seu argumento que no h, em todo o mundo, evidncias conclusivas de que a
privatizao a melhor opo neste setor. (...) Hugo da Rosa diz que so poucos os
exemplos, no mundo, de privatizao integral do setor e que os resultados so
controversos. Mesmo nos Estados Unidos, a maioria absoluta das 16.000 operadoras
so pblicas. O setor exige, por exemplo, subsdios cruzados, j que os mananciais de
gua se distribuem desigualmente.
82

O secretrio paulista destacou que, em geral, em outras reas, seria possvel
criar indicadores sociais e submeter as concessionrias a metas de qualidade e de
universalidade que garantissem sua funo social. Na rea de saneamento, segundo o
dirigente, h maior dificuldade. Em telecomunicaes h um nico poder concedente: a
Unio. Em saneamento, existem regies metropolitanas, estados e municpios. Em
geral, os servios tm de ser organizados em torno de bacias hidrogrficas, j que a
interveno de uma cidade pode prejudicar o abastecimento em outra. Dada a
complexidade da regulao, diz Marques da Rosa, apenas a Inglaterra privatizou
completamente os servios de saneamento.
83

Em funo dessas divergncias, So Paulo formulou um modelo alternativo,
que teve como ponto de partida a reestruturao administrativa da Sabesp, iniciada em
1995. Houve reduo no quadro de funcionrios, reverso do processo de
terceirizao, um programa de combate s fraudes e ao desperdcio de gua e
aumento do nmero de clientes (acrscimo de cerca de dois milhes, em 1995-1997).
A empresa foi subdividida em 17 unidades estratgicas de negcios, oito no interior,
trs no litoral e seis na regio metropolitana. Essas unidades regionais foram
organizadas em torno das principais bacias hidrogrficas.
Os resultados financeiros da reestruturao foram expressivos. Em 1997, a
Sabesp investiu R$ 1,1 bilho, a maior parte com recursos prprios, e registrou lucro
lquido recorde de R$ 279,8 milhes.
84
A Sabesp um caso de sucesso recente no

81
Cf. Sonia Joia. A sada, onde est a sada? Rumos Economia & Desenvolvimento para Novos Tempos. Rio de
Janeiro: ABDE, n.193, fevereiro de 2002.
82
Cf. Celso Pinto. A disputa pela Sabesp. Folha de S.Paulo, 16/12/1997.
83
Cf. A no-privatizao do Saneamento. Folha de S.Paulo, 14/4/1997.
84
Cf. Sabesp fecha o ano com lucro recorde de R$ 278,9 milhes, Gazeta Mercantil, 20/2/1998.



501



501
setor pblico, afirmou o jornalista Celso Pinto: Em 94, tinha R$ 600 milhes de dvida
vencidas, tomava R$ 72 milhes em hot money e teve um prejuzo de R$ 223 milhes.
Em 1997, gerou o quinto maior lucro, pelo critrio de correo integral, e em 1998 deve
lucrar mais de R$ 200 milhes. Ajustou o endividamento, seu valor patrimonial chega a
R$ 9 bilhes e est gerando mais de R$ 1 bilho por ano, em caixa. Em 1997, a
empresa estreou na Bolsa de Valores de So Paulo, Bovespa. At ento a Sabesp era
a nica empresa de saneamento listada em bolsa.
85

O estado de So Paulo vem seguindo a estratgia, adotada desde 1995, de
conservar a Sabesp, Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo, sob
controle acionrio do governo estadual. A idia inicial era reestruturar a empresa,
tornando-a rentvel e eficiente, para abrir o capital da empresa para um parceiro
estratgico com participao acionria minoritria. Posteriormente, essa estratgia foi
abandonada em favor da venda de um bloco de 20% das aes ordinrias da empresa.
Como informa Arretche (1998), o estado do Paran adotou nos anos recentes
uma estratgia semelhante do estado de So Paulo. A Sanepar, Companhia de
Saneamento do Paran, tambm reduziu os nveis hierrquicos do alto escalo da
empresa e desconcentrou grande parte das decises de gesto para unidades de
negcio de mbito regional. Reorganizou sua estrutura hierrquica e instituiu 97
unidades de negcio, que operam submetidas a metas estipuladas em contratos de
gesto. A empresa tambm buscou melhorar sua eficincia operacional, reduzindo
custos, aumentando a produtividade e a receita operacional. Com isso, passou de uma
situao deficitria em 1995 para superavitria em 1997.
A Sanepar tambm adotou uma estratgia de captao de recursos que consiste
em abrir o capital da empresa, seja vendendo aes para um parceiro estratgico, seja
vendendo parte de suas aes de modo pulverizado. Entretanto, o governo do estado
permaneceu com 60% das aes com direito a voto, mantendo o controle acionrio da
empresa.
86

5.2.6 ASFIXIA E SUCATEAMENTO DO SETOR PBLICO
Como tenho insistido, a implantao sem regras do paradigma liberal no
saneamento tem encerrado uma multiplicidade de questes de grande complexidade.
Uma das mais importantes que a oferta de servios de saneamento bsico no
Brasil ainda realizada, preponderantemente, pelas 25 Concessionrias Estaduais de
Saneamento (CES). Essas companhias detm a concesso pela prestao do servio
em cerca de dois teros dos municpios brasileiros (cerca de 3.700 municpios),
atendendo uma populao de mais de 90 milhes de pessoas.
Alm das 25 Concessionrias Estaduais de Saneamento, a oferta dos servios
prestada por cerca de 1.300 municpios que optaram, nos anos 70, pela prestao
direta dos servios, mantendo-se autnomos em relao ao Planasa. Portanto,

85
Cf. Celso Pinto. A disputa pela Sabesp. Folha de S.Paulo, 16/12/1997.
86
Cf. Sanepar leiloa 39,71% das aes. Gazeta Mercantil, 26/5/1998.



502



502
qualquer alternativa sria para enfrentar a situao do saneamento bsico no Brasil
no deveria desconsiderar a importncia destas companhias, tampouco dos municpios
autnomos, sempre marginalizados na agenda federal, desde a ditadura.
No caso das CES, isso implicaria, de um lado, enfrentar a grave crise financeira
que, via de regra, perpassa o conjunto dessas empresas; e, de outro, ampliar os
mecanismos de regulao e de controle social, corrigindo-se uma das principais
mazelas herdadas do autoritarismo. No contexto democrtico, h um enorme campo
para a reforma do setor pblico na perspectiva do aumento da eficincia, da qualidade
dos servios prestados e do controle social. Em alguma medida, as experincias da
Sabesp e da Sanepar, acima referidas, sinalizam que a refundao do estado
representa uma perspectiva promissora.
Entretanto, a estratgia oficial voltada para a implantao do paradigma liberal
vai exatamente na direo oposta. Em grande medida, ela se ancora na ttica de
promover a asfixia financeira e o sucateamento das CES e, em menor medida, das
autarquias municipais autnomas. Nessa perspectiva, a crise financeira no
enfrentada; os gastos governamentais para novos investimentos so restringidos,
revelando a firme deciso oficial de no aplicar recursos governamentais no setor
pblico.
87
A soluo o setor privado. Portanto, em ltima instncia, o sucateamento
e o desmonte do setor contribuem para justificar a necessidade da abertura do
mercado e da privatizao.
88

Observe-se que, nos anos 70, os investimentos mdios anuais alcanaram a
taxa de 0,46% do PIB. Nos anos 80, essa taxa declinou para 0,24% do PIB; e na
primeira metade dos 90, para 0,06% do PIB. A partir de 1995, observa-se uma
progressiva recuperao, atingindo o pice em 1998 (0,35% do PIB). Todavia, entre
1999 e 2001 os investimentos mdios se estabilizaram num patamar de cerca de
0,20% do PIB, mesmo computando os investimentos privados (Abicalil, 2002:123).
Portanto, a asfixia do setor pblico parte da estratgia de implantao do
paradigma liberal, exigido pelas agncias multilaterais e endossado pela social
democracia brasileira. Nesse sentido, paralelamente aos esforos no sentido de

87
Este ponto sublinhado por Arretche (1998) nos seguintes termos: O reconhecimento do governo federal que as
necessidades de investimento nas principais reas do desenvolvimento urbano so de tal ordem que este no pode
mais cumprir o papel de principal financiador da expanso dos servios que havia cumprido quando da vigncia do
BNH. Nesse contexto, a abertura do setor aos investimentos privados, a utilizao de recursos externos e o co-
financiamento de estados e municpios seriam uma necessidade Assim, a flexibilizao da prestao dos servios
permitiria novos arranjos institucionais para a gesto da poltica de saneamento, permitindo ampliar as fontes de
financiamento e os modos de gesto. Isto implicaria que doravante no haveria mais uma nica modalidade de
gesto no mbito nacional.
88
A seguinte declarao do ento prefeito de Recife, Roberto Magalhes, ilustra esse ponto: O Plano Nacional de
Saneamento (Planasa) e o Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS) foram extintos. Estados e
municpios ficaram sem fonte de financiamento. Hoje, nem o BNDES, nem a CEF, nem os organismos
internacionais financiam saneamento. Mas, se o Estado privatizar a Campesa (Concessionria Estadual de
Saneamento de Pernambuco), no faltar recursos (Entrevista a Carlos Drummond. A gua fogo. Carta Capital,
n. 117, 1/3/2000, pp. 24-31).



503



503
implantar esse paradigma, mesmo sem regras, assiste-se ao processo de
sucateamento e desmonte do setor pblico, aprofundando a crise e a pilhagem.
Essa parte da estratgia tem tido sucesso, sobretudo, pela drstica reduo da
aplicao de recursos pblicos no setor para novos financiamentos e para o
refinanciamento das dvidas acumuladas pelas Concessionrias Estaduais de
Saneamento (CES), governos estaduais e municipais.
Esse cenrio tornou-se dramtico, se considerarmos que, simultaneamente, as
polticas fiscal e monetria restritivas adotadas no perodo ampliaram o endividamento
desses entes, reduzindo-se ainda mais suas capacidades de endividamento,
tornando-os inabilitados para tomar financiamentos para realizar novos investimentos.
Chegou-se situao paradoxal mencionada, na qual existem recursos disponveis e
faltam tomadores pblicos de emprstimo.
89

Na primeira gesto de FHC (1995-1998), foram contratados investimentos da
ordem de R$ 5,3 bilhes nos principais programas pblicos federais de saneamento. A
principal fonte de financiamento foi o FGTS, seguida pelos recursos do Oramento
Geral da Unio (OGU) (R$ 2,7 bilhes) e financiamentos externos, especialmente do
BID (R$ 1,2 bilhes), e aportes dos governos estaduais e municipais (R$ 1,4 bilhes)
titulo de contrapartida (Calmon, 2001).
A restrio de recursos atingiu tanto Programa de Ao Social em Saneamento
(Pass), financiado com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), como o
Programa de Saneamento (Pr-Saneamento), financiado com recursos do FGTS.
O Programa de Ao Social em Saneamento (Pass) era o nico programa
federal de saneamento financiado com recursos a fundo perdido do OGU. Institudo em
maio de 1996, tinha por objetivo ampliar a oferta de servios de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e coleta e destinao final de resduos slidos nas reas
de maior concentrao de pobreza, sobretudo aqueles Includos no Programa de
Reduo da Mortalidade na Infncia e pelo Programa Comunidade Solidria. A
coordenao do Pass era realizada pela Sepurb, tendo a CEF como agente operador.
O Pass era executado pelos estados, municpios, Distrito Federal e
concessionrias estaduais ou municipais de saneamento. Os recursos do Pass eram
provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU), do BID e de contrapartida dos
estados, Distrito Federal e municpios. Os valores da Unio eram repassados a fundo
perdido (sem ressarcimento ou pagamento de juros por parte dos proponentes). A
contrapartida variava entre zero e 40% do valor do repasse da Unio.
Observe-se que entre 1996 e 1997 foram alocados para o Pass, no Oramento
Geral da Unio (OGU), recursos da ordem de R$ 915 milhes. Essas dotaes

89
Nesse sentido, Calmon (2001:114), especialista do Ipea, sublinha que: Um dos desafios a serem enfrentados pelo
setor viabilizar a contratao de novos investimentos mediante a flexibilizao das normas vigentes, relativas ao
endividamento e contingenciamento do crdito ao setor pblico. necessrio ainda rever as regras de
contingenciamento de recursos fiscais, para que as dotaes oramentrias destinadas ao saneamento sejam
priorizadas e no sofram cortes.



504



504
sofreram contingenciamento de aproximadamente 39% (1996) e de 24% (1997) ficando
reduzidas, no binio, a mseros R$ 637 milhes (Ipea, 1999).
O Programa de Saneamento (Pr-Saneamento) configurou-se, entre 1995 e
1998, como principal instrumento da poltica federal. Ao programa foi destinado mais de
2/3 do total de recursos contratados no perodo. Financiado pelo FGTS, aprovado
oficialmente em 1995,
90
o programa era direcionado ao atendimento de famlias com
rendimentos de at 12 salrios mnimos. O objetivo do Pr-Saneamento era aumentar
a cobertura dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio para
populao de baixa renda.
91

Entre 1995 e 1997, foram aplicados R$ 3,3 bilhes no programa. Este
desempenho poderia ter sido amplificado, no fossem as restries impostas pela
poltica econmica capacidade de endividamento dos estados, municpios,
concessionrias estaduais de saneamento e rgos autnomos municipais. Cabe
destacar que o Pr-Saneamento um programa executado por esses rgos do setor
pblico, que deveriam possuir capacidade de pagamento e endividamento. O Programa
previa a necessidade de contrapartida, isto , de aplicao de recursos prprios do
muturio ou de terceiros (de organismos internacionais) para compor o valor total do
investimento.
92

Estudo realizado pelo Ipea (1999) concluiu que, alm dos recorrentes
contingenciamentos de crdito pblico pela rea econmica,
93
a limitada capacidade de
pagamento e endividamento dos agentes promotores (notadamente estados e
municpios) foi o principal fator limitante do programa entre 1995 e 1998.
94

Em decorrncia dessa limitao, acentuou-se o padro concentrado da
distribuio dos recursos do Pr-Saneamento, aumentando as disparidades regionais.

90
Resoluo do Conselho Curador do FGTS n. 179/95
91
O Conselho Curador do FGTS definiu critrios para hierarquizar e selecionar projetos que podero ser contratados
Esses critrios so: atender populaes de reas de elevada mortalidade infantil e/ou sujeitas a doenas endmicas de
veiculao hdrica; eliminar ou diminuir o dficit de servios de gua e esgoto; aproveitar empreendimentos j
iniciados, desde que seja tecnicamente possvel; apresentar maior contrapartida; integrao com outros projetos j
financiados por agentes multilaterais de crdito e com recursos do FGTS; e concluir obras que revertam em
benefcio imediato para a populao.
92
A contrapartida mnima era definida em funo da regio e da modalidade. Dentre os requisitos para a
participao dos organismos governamentais no programa, destacam-se: a) possuir capacidade de pagamento e
endividamento, atestados pela Caixa e pelo Banco Central do Brasil (Bacen); b) possuir situao fiscal regular junto
Unio e, em particular, com o FGTS (origem dos recursos); c) dispor da contrapartida estabelecida pelo Programa;
d) comprovao, pela Caixa, da viabilidade tcnica, jurdica e financeira da proposta.
93
As Resolues do CMN n. 2.461 de 26/12/1997 e n. 2.521 de 8/7/1998, com vistas ao combate do dficit pblico,
estabeleceram um limite de R$ 800 milhes para os desembolsos anuais com recursos do FGTS, para as operaes
contratadas pela Caixa aps 12/11/1997.
94
De acordo com o Ipea (1999): Os problemas com os limites de endividamento de estados e municpios,
decorrentes do agravamento das finanas municipais e estaduais prejudicou de forma significativa a aplicao de
novos recursos em saneamento, pelo fato de que as concesses para explorao desses servios esto quase que
totalmente direcionadas para entidades do setor pblico, tanto estadual como municipais, cuja capacidade de
endividamento bastante limitada.



505



505
Segundo o referido estudo do Ipea (1999), verificou-se, entre 1995 e 1998, excessiva
concentrao dos recursos nas regies Sul e Sudeste (66% do total de recursos
contratados). Para o estado de So Paulo, foram destinados 28% do total de recursos
contratados, enquanto que o conjunto dos estados do Nordeste recebeu apenas 22%.
Essa defasagem ocorreu porque os municpios e estados das regies mais
pobres (onde o dficit maior) sequer chegavam a pleitear os recursos por no
atenderem aos pr-requisitos exigidos, sendo desclassificados na anlise da
capacidade de pagamento, por serem estados e municpios extremamente pobres, com
pouco ou nenhum recurso prprio e altamente endividados, cujo nico recurso, muitas
das vezes, era o Fundo de Participao dos Estados e Municpios.
Segundo estimativa da CEF, para os projetos analisados durante o ano de 1997,
era crtica a situao financeira dos agentes promotores dos empreendimentos, sendo
que 77% dos estados, 75% dos municpios, 45% das Concessionrias Estaduais de
Saneamento e 34% dos rgos Autnomos Municipais no possuam capacidade de
pagamento e, portanto, no poderiam ser tomadores de emprstimo (Ipea, 1999).
Se a situao era crtica na primeira gesto de FHC, ela se tornou dramtica no
segundo mandato (1999-2002), em decorrncia das exigncias de ampliar o ajuste
fiscal visando a obter supervits primrios impostas pelo FMI no acordo assinado em
1999.
Entre 1999 e 2002, houve drstica reduo, beirando paralisia, no nvel de
investimento do setor de saneamento, em conseqncia de uma srie de medidas que
contingenciavam o uso de recursos oramentrios, tendo em vista atender as metas de
supervit fiscal acertadas com o FMI.
95
As conseqncias dessas medidas para o
saneamento so sublinhadas por Calmon (2001:114), nos seguintes termos:
Essas medidas impactaram negativamente a capacidade de estados e municpios de contrarem
emprstimos bem como a das entidades financeiras pblicas de concederem financiamentos a rgos
do setor pblico. A autora sublinha que essas resolues aplicam-se apenas aos rgos do setor
pblico e no afetaram as linhas de crdito destinadas ao financiamento de concessionrios
privados. A partir dessas resolues, a utilizao de dotaes de recursos do FGTS para o
saneamento ficaram suspensas. Entre 1999 e 2000, por exemplo, no foi firmado nenhum
contrato de financiamento entre a CEF (agente financeiro e operador do FGTS) e entidades
pblicas. Por um lado, os municpios no conseguiram cumprir todos os limites e condies legais
exigidos. De outro, as operaes de crdito da CEF (e de todas as instituies do sistema financeiro
nacional) foram limitadas a 45% do seu patrimnio lquido. O acesso aos recursos do OGU tambm
sofreu restries no perodo. O governo imps limites aos recursos oramentrios disponveis e
estabeleceu normas de finanas pblicas, mediante a publicao da LRF. Tais medidas inviabilizaram
novos investimentos com recursos fiscais e impossibilitaram a efetivao de contratos de
financiamento com entidades financeiras internacionais, o que contribuiu ainda mais para diminuir o
nvel dos investimentos no setor (grifos meus).

95
Em termos objetivos, esses limites foram fixados pelas Resolues n. 78/98 e 2.653/99 do Senado Federal,
posteriormente alteradas pelas Resolues do Conselho Monetrio Nacional n. 2.668/99; 2.727/00; e 2.748/00.



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506
Reflexo disso que o oramento de 2001 disponibilizava R$ 2,2 bilhes para
saneamento bsico. Esses recursos estavam alocados no ministrio da Sade (Projeto
Alvorada) e na Sedu. Todavia, no primeiro semestre de 2001, foram autorizados pelo
ministrio de Pedro Malan (Fazenda) mseros 0,3%, ou R$ 6,6 milhes. Os
financiamentos da CEF (FGTS) foram suspensos por conta da renegociao das
dvidas dos estados e municpios e das limitaes impostas pelo acordo de 1998 com o
FMI.
96

5.3 A AUSNCIA DE POLTICA NACIONAL DE TRANSPORTE PBLICO E
ESTMULO PRIVATIZAO DO SETOR
O pressuposto adotado neste trabalho que enfrentar um problema da
magnitude e complexidade do transporte pblico metropolitano no pode prescindir de
uma poltica nacional ancorada numa articulao positiva com a poltica econmica
geral do governo e num marco institucional baseado na responsabilidade
compartilhada dos trs entes federativos.
Entretanto, como ressaltei anteriormente, o transporte pblico sempre foi
marginalizado na agenda do governo federal. Desconsiderado como questo
estratgica, o setor nunca contou com uma poltica nacional portadora de recursos
institucionais e financeiros compatveis com a magnitude das transformaes urbanas
vividas pelo pas nos ltimos 50 anos.
Entre 1950 e 1974, o transporte pblico esteve ausente da agenda do governo
federal e, em particular, da Poltica Nacional dos Transportes. Foi apenas em 1975 que
ocorreu o primeiro posicionamento do governo federal. Nesse ano, foi criada a
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), com a finalidade de implantar a
Poltica Nacional de Transportes Urbanos.
Todavia, no final do governo Sarney, o setor foi uma das reas mais atingidas
pelo desmonte dos programas federais iniciado imediatamente aps a promulgao
da Constituio de 1988. Alm da estadualizao dos trens metropolitanos da
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), destaca-se a tentativa de extino da
EBTU, posteriormente restabelecida por deciso do Congresso Nacional.
Entretanto, no primeiro ms do governo Collor, o desmanche consumou-se. A
EBTU foi extinta pela Lei que trata da Reforma da Administrao Pblica federal.
Foram realizados cortes oramentrios em todos os projetos de investimento em curso
no setor, afetando at programas compromissados e financiados pelo Banco Mundial.
Na estrutura organizacional da Secretaria Nacional de Transportes (que substituiu o
Ministrio dos Transportes) deixou-se de incluir qualquer diviso administrativa
comprometida com intervenes no setor.
Desde ento, como aconteceu h quarenta anos, o transporte pblico voltou a
ser considerado pelas autoridades federais como uma questo exclusiva do poder

96
Cf. O apago do esgoto e da gua. Revista do Site Primeira Leitura, 59, setembro 2001, p. 32.



507



507
local. Como mencionei, a omisso do governo federal agride a Constituio de 1988.
Representou uma interpretao distorcida do princpio constitucional que atribui
competncia ao governo municipal na gesto do setor.
Em sntese, esse posicionamento do governo federal no incio dos anos 90
representou uma nova inflexo quanto percepo do papel do Estado e da diviso de
competncias entre nveis de governo na gesto do transporte pblico. Mais uma vez,
de forma abrupta, caminhou-se de um plo a outro. Aps quase duas dcadas de
excessiva centralizao do processo decisrio no mbito federal, caminhou-se ao
extremo oposto, no qual s ao municpio cabia a responsabilidade de enfrentar a
problemtica do setor. H um conjunto de questes cuja natureza e complexidade
transcende a capacidade de atuao exclusiva dessa esfera (Fagnani, 1995).
No primeiro mandato de FHC (1995-1998), esse quadro manteve-se inalterado.
O documento Mos Obra, que explicita seu Programa de Governo, menciona uma
nica vez o transporte pblico e de forma marginal: Os programas habitacionais
devem, igualmente, integrar-se aos programas de saneamento ambiental, infra-
estrutura social e transporte urbano (Cardoso, 1994:171). Essa a nica meno em
300 pginas. O setor no considerado nem como infra-estrutura econmica, nem
como parte da questo social. Sequer aparece como infra-estrutura de transportes.
Tem menor relevncia que a questo do ndio, para a qual foram dedicadas quase trs
pginas.
Ao longo do primeiro mandato de FHC, a Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb),
criada em 1995, vinculada ao ministrio do Planejamento, no se posicionou no sentido
de incorporar o transporte urbano entre suas reas de atuao, restrita aos setores da
habitao e do saneamento. Na ausncia de uma Poltica Nacional de Transporte
Pblico, a estratgia do governo federal, no perodo 1995-1998, caracterizou-se por
aes fragmentadas entre diversos ministrios (Planejamento e Oramento, dos
Transportes, da Justia e do Meio Ambiente e Recursos Hdricos) e pelo esforo de
transferir os sistemas de trens federais operados pela CBTU para os governos
estaduais (Ipea, 1999).
Mesmo neste contexto, importante sublinhar o papel desempenhado pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e pela Agncia
Especial de Financiamento Industrial (Finame), sua subsidiria, no apoio de projetos de
infra-estrutura para corredores de nibus e metrs, financiados com recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT). O BNDES alocou recursos para obras de metrs e
trens metropolitanos em Belo Horizonte, Distrito Federal, Fortaleza, Porto Alegre,
Recife, Rio de Janeiro e So Paulo. Tambm apoiou a implantao de corredores de
nibus em Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Salvador (Oliveira Lima, 1998).
No segundo mandato do presidente FHC, observou-se uma inflexo positiva no
discurso governamental. A instituio de uma Poltica Nacional de Transporte Urbano,
como parte da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, foi um dos compromissos
assumidos no documento Avana Brasil (Cardoso, 1998:226-253). O texto explicitou
um conjunto de diretrizes orientadoras da nova poltica urbana, dentre as quais se



508



508
destaca a descentralizao e busca de arranjos cooperativos entre os entes
federativos, notadamente nas reas metropolitanas.
97
O documento tambm sublinhou
a inteno de formular e colocar em prtica uma poltica urbana integrada,
englobando os setores da habitao, saneamento e transporte (Idem:233-234).
Especificamente em relao Poltica Nacional de Transporte Coletivo, foram
definidas inmeras diretrizes, com destaque para a articulao entre os nveis de
governo na definio de prioridades de aes, visando a integrar a poltica federal e
local, bem como entre os municpios metropolitanos e entre estes e o estado
(Idem:251). Dentre as aes estratgicas pretendidas, destaca-se a de instituir a
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, como parte da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano, abrangendo o arcabouo institucional e as diretrizes gerais
que iro orientar as polticas municipais e metropolitanas (Idem:251-252).
Em 1999, foi instituda a Secretaria Especial de Polticas Urbanas (Sedu),
diretamente vinculada presidncia da Repblica, em substituio Secretaria
Nacional de Desenvolvimento Urbano (Sepurb). Em maio de 2000, foi criado, no mbito
da Sedu, o Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTran) com o objetivo de formular
uma Poltica Nacional de Transporte Urbano.
Em termos efetivos, no entanto, constatou-se que esses impulsos ficaram
restritos retrica. Sua implementao no encontrou abrigo na agenda liberal de
reforma do Estado e no modelo macroeconmico, cujas restries, acentuadas aps o
acordo com o FMI (1999), inviabilizaram qualquer perspectiva de articulao positiva do
transporte pblico com a poltica econmica.
98

Estmulo Privatizao
Na ausncia de uma interveno pblica direta, a marca da poltica do governo
federal nesta fase foi o incentivo s concesses e s privatizaes dos sistemas de alta

97
De acordo com o documento oficial: Cabe ao governo federal, dentro dos limites das atribuies da Unio,
formular polticas de carter nacional, definir normas de ao, hierarquizar investimentos, instituir os mecanismos
de financiamento, induzir aes de modernizao da gesto, de inovao institucional e de regulao dos servios
urbanos. Cabe-lhe tambm criar as bases para uma ao federativa que estimule a cooperao entre os diversos
agentes, ressaltando as atribuies constitucionais e as responsabilidades de estados e municpios (Cardoso,
1998:230-231).
98
Paralelamente aos esforos da Sedu, destacam-se as iniciativas do Congresso Nacional visando instituio de
uma agncia de regulao e fiscalizao do setor transportes como um todo. Em dezembro de 2000, a Cmara dos
Deputados aprovou o substitutivo do deputado Eliseu Resende (PFL/MG) ex-ministro dos Transportes do regime
militar , que cria as Agncias de Transporte Terrestre e de Transportes Aquticos. O projeto aprovado prev a
instituio do Conselho Nacional de Transportes e do Departamento Nacional de Infra-estrutura dos Transportes
(DNIT), que absorveria as funes dos seguintes rgos que sero extintos: DNER, Geipot, RFFSA, Valec e CBTU.
Parece razovel supor que so imensas as possibilidades de a questo do transporte pblico permanecer em plano
secundrio, na medida em que o super Conselho Nacional de Transportes reaglutinar poderosos lobbies setoriais,
reproduzindo situaes passadas j conhecidas. Um exemplo disso o fato de que a contribuio sobre os
combustveis instituda em 2001 (Projeto de Emenda Constitucional n. 175) no inclui o transporte pblico como
beneficirio. A nova contribuio em grande medida voltada para o setor rodovirio. Essa excluso do transporte
pblico deu-se a despeito da presso exercida por representantes do transporte pblico na Comisso de Reforma
Tributria da Cmara dos Deputados (ANTP, 2000), tambm presidida pelo deputado ex-ministro dos transportes,
Eliseu Resende.



509



509
capacidade (metrs e trens metropolitanos). A privatizao do setor tambm tema
complexo e polmico. A experincia internacional revela que mesmo nos pases do
capitalismo central essa opo no regra, sobretudo em funo do seu carter
deficitrio e subsidiado. Entretanto, assim como no saneamento, o pragmatismo e a
engenhosidade dos nossos reformistas transcende todas essas barreiras.
Na segunda metade dos anos 90, houve um movimento, incentivado pelas
instituies internacionais de fomento, no sentido de privatizarem-se os sistemas de
alta capacidade. Esse movimento atingia, especialmente, o sistema ferrovirio
existente nas principais regies metropolitanas do pas, muitos dos quais assumidos
pelos governos estaduais, a partir da privatizao da Rede Ferroviria Federal
(RFFSA) e da extino da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) agncia
federal criada em 1982 para gerir esses sistemas, separando-os da competncia da
RFFSA. O mesmo movimento tambm foi impulsionado no caso dos poucos sistemas
de metr existentes no pas.
No cabe no mbito deste trabalho aprofundar esse tema. Mas no poderia
deixar de citar o caso emblemtico da privatizao do metr do Rio de Janeiro
(Mourth, 1999). Nesse caso, a regra investimento pblico, lucro privado marca do
recente processo de privatizao brasileiro , foi levado ao paroxismo.
O metr do Rio de Janeiro foi privatizado no final de 1997. O principal
argumento utilizado pelas autoridades governamentais para justificar a concesso dos
servios para a iniciativa privada era que o metr apresentava dficit operacional, fruto
da ineficincia do Estado.
O secretrio da Fazenda do Rio de Janeiro, Marco Aurlio Alencar (filho do
governador Marcelo Alencar) atribua o dficit falta de eficincia, capacidade e
competncia do Estado. J fui vice-presidente do Banerj (Banco do Estado do Rio de
Janeiro, privatizado em 1997) e sei o que representa de desequilbrio para as finanas
do Rio custear o metr. O Estado, sem a privatizao do metr, no teria a menor
condio de suportar 1998, afirmou.
99

Criou-se grande expectativa em torno desta concesso, uma vez que, como
disse, a experincia internacional no indica que o transporte pblico seja rea de
interesse prioritrio da iniciativa privada. Entretanto, para superar essa dificuldade,
nada desprezvel, as autoridades do governo do estado do Rio de Janeiro,
proporcionaram condies excepcionais para atrair o interesse dos parceiros
privados. A primeira foi a majorao das tarifas (de R$ 0,60 para R$ 1,00). O tarifao
incluiu os bilhetes das barcas e dos trens metropolitanos (que tambm foram
privatizados) e provocou uma srie de reaes populares.
100


99
Cf. Metr do Rio privatizado com gio de 921%. Folha de S.Paulo, 20/12/1997.
100
Foram impetradas vrias aes populares que obtiveram liminares impedindo o aumento, com o argumento de
que o reajuste contraria a lei do Plano Real e o interesse social. Em Braslia, a Secretaria de Direito Econmico
(SDE), do ministrio da Justia, abriu uma averiguao preliminar, para investigar se os novos valores seriam
abusivos (Metr, trem e barca no tero aumento. Jornal do Brasil, 7/12/1996).



510



510
A segunda foi acelerar as obras de expanso da rede do metr (de 25,4 km para
35,5 km), que estavam na fase final de concluso. Esses investimentos eram de
responsabilidade do governo do Estado do Rio de Janeiro, que contou com cerca de
R$ 680 milhes tomados junto ao BNDES. Com a concluso dessa obra em 1998,
previa-se que o volume de passageiros transportados duplicaria (de 350 mil para 700
mil passageiros/dia).
101

Como curiosidade, vale anotar que o secretrio da Fazenda do Rio de Janeiro,
Marco Aurlio Alencar, no acreditava na possibilidade de o metr sair do vermelho
com a gesto estatal, mesmo com a quase duplicao da tarifa e da rede: O metr j
foi deficitrio com 100.000, 200.000 e 300.000 passageiros/dia e nada garante que
deixe de ser com 900.000, afirmara.
Era obvio que o aumento da tarifa e a duplicao do movimento dirio
representariam uma expressiva melhoria nos indicadores econmicos e financeiros da
empresa. A duplicao da tarifa e da extenso da capacidade de transporte
equacionou o problema do dficit operacional. Tornava-se, portanto, ultra atrativo para
a iniciativa privada, ademais porque os emprstimos contrados junto ao BNDES eram
de responsabilidade do governo do estado do Rio de Janeiro, que tambm assumiu
todos os passivos da empresa, inclusive os trabalhistas. Essas medidas que explicam
o extraordinrio interesse da iniciativa privada, comprovado por ocasio do leilo de
privatizao.
Com essas extraordinrias vantagens, o leilo de privatizao, realizado em
dezembro de 1997, foi mais do que um sucesso, deixando surpreso e constrangido o
prprio filho do ento governador, que coordenava o processo. O preo estabelecido
no pr-edital era de apenas R$ 15 milhes.
102
Observe-se que o grupo vencedor
arrematou a concesso por um valor quase vinte vezes maior (gio de 921%) do lance
mnimo estabelecido. O consrcio Opportrans, formado pelo grupo argentino
Cometrans e o Banco Opportunity, que venceu a licitao, causou perplexidade na
Bolsa de Valores do Rio, quando, pelo sistema de envelopes fechados, ofereceu R$
291,7 milhes (US$ 261,7 milhes).
103


101
Cf. Sistemas de metr so prioridade para BNDES, Gazeta Mercantil, 26/10/1997 e Sob protestos, Rio tenta
leiloar Metr. Folha de S.Paulo, 19/12/1997.
102
Segundo informaes jornalsticas, esse valor foi considerado muito baixo pelo Clube de Engenharia, que ajuizou
ao solicitando acesso a dados da empresa. Para o presidente do Clube, o aumento do preo mnimo, para R$ 28,6
milhes, foi resultado da presso exercida (SISTEMAS de metr so prioridade para BNDES, Gazeta Mercantil,
26/10/1997 e Sob protestos, Rio tenta leiloar Metr, Folha de S.Paulo, 19/12/1997).
103
O segundo maior lance do consrcio Metr-Rio (Rgie Autonome des Transports Parisiens (RATP),
controladora do metr de Paris; a Construtora Andrade Gutierrez e a Guanabara Diesel) foi de R$ 205,6 milhes
(sobrepreo de 619,7%); e, no menor lance de R$ 111,1 milhes , do consrcio constitudo da empresa argentina
Emerpa e do grupo brasileiro Montagens e Projetos Especiais (MPE), o gio foi de 289,0%. Tambm estava na
disputa o consrcio Cascais, formado da Companhia Bozano, Simonsen e da argentina Metrovias, que fez um lance
de R$ 132,7 milhes (gio de 368,2%) (Metr do Rio privatizado com gio de 921%. Folha de S.Paulo,
20/12/1997).



511



511
Segundo informaes jornalsticas, a surpresa diante de to inesperado sucesso
beirou o constrangimento:
O espanto dos presentes inclusive de representantes do governo foi to grande, que as
comemoraes, aps o bater do martelo, geralmente ruidosas, acabaram sendo um tanto contidas. O clima
beirava o constrangimento. O secretrio da fazenda, Marco Aurlio Alencar, comemorou o resultado,
atribuindo-o transparncia do processo de privatizao do governo estadual. Mas acabou admitindo que
a base do preo estabelecido foi baixa. Tnhamos de fazer uma avaliao conservadora, porque no
podamos correr nenhum risco de insucesso nesta operao. Ele garantiu, porm, que o prprio mercado
fez todas as correes de avaliao necessrias (Metr do Rio privatizado com gio de 921%. Folha
de S.Paulo, 20/12/1997).
Em declarao aos jornais, o secretrio, presidente do Programa Estadual de
Desestatizao (PED), mostrou surpresa com o preo pago pelo metr:
O preo mnimo foi conservador, porque queramos garantir o sucesso do leilo e porque o
metr era uma verdadeira sangria de recursos dos cofres estaduais, em torno de R$ 80 milhes por ano
de subsdios, agravando nosso desequilbrio fiscal, explicou (Argentinos querem mais metrs no Brasil.
Gazeta Mercantil, 22/12/1997).
Por sua vez, o secretrio de Indstria e Comrcio, Mrcio Fortes, disse que, por
ser um leilo de concesso de servio e no uma venda de ativos, o critrio de fixao
de valor teve carter muito subjetivo. S as empresas interessadas sabem avaliar a
importncia estratgica que a operao do metr ter para elas, afirmou.
104

Devem-se considerar ainda as incrveis facilidades previstas no edital para o
pagamento dos R$ 291,7 milhes: a primeira parcela, correspondente a 30% do valor
total (R$ 87,5 milhes), seria paga em junho de 1998, quando seriam inauguradas duas
novas estaes do metr (previu-se o pagamento de cerca de R$ 57,5 milhes em
dinheiro e de R$ 30 milhes em CPS). O restante seria pago em prestaes mensais,
por vinte anos, corrigidas pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M), calculado
pela Fundao Getulio Vargas (FGV), sem juros. A primeira parcela venceria aps a
inaugurao das estaes em construo pelo governo, prevista para o perodo abril-
junho de 1998.
6 REORGANIZAO INSTITUCIONAL E RESTRIO ECONMICA: O
PARADOXO DAS POLTICAS DE SADE, ASSISTNCIA SOCIAL E EDUCAO
FUNDAMENTAL
A seguir, continuarei a buscar elementos que me ajudassem a explicitar a tese
central defendida neste captulo, de que, no perodo em anlise, houve extrema
incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de reforma do Estado e as
possibilidades efetivas de promoverem-se a incluso e desenvolvimento. Como disse,
essa estratgia, de um lado, aumentou a excluso social e, de outro lado, minou a

104
Cf. Metr do Rio privatizado com gio de 921%. Folha de S.Paulo, 20/12/1997.



512



512
capacidade de interveno do Estado brasileiro, em geral, e das polticas sociais, em
particular.
Neste tpico pretendo apontar que, ao contrrio dos demais casos analisados
at o momento, nos setores da sade, educao fundamental e assistncia social
houve, de fato, uma progressiva reestruturao dos mecanismos institucionais e de
gesto dessas polticas nacionais.
Uma das dimenses desse movimento foi a reorganizao do processo de
descentralizao da ao estatal nesses campos. Como mencionei anteriormente, a
descentralizao das polticas sociais no Brasil, entre 1988 e 1992, no contou com
uma estratgia planejada e gradual de transio. O carter desorganizado da
descentralizao das polticas sociais decorreu, em grande medida, de a esfera federal
ter-se omitido e no ter assumido a coordenao do processo.
A partir de 1993, ao contrrio, nota-se inflexo positiva na postura do governo
federal, que amplia seu papel na conduo e coordenao em plano nacional. Esse
processo foi retomado no incio do governo Itamar Franco (1993-1994), pela presso
dos setores organizados comprometidos com a Constituio de 1988. Em grande
medida, esse movimento foi possvel graas brecha aberta, temporariamente, pela
indefinio poltica e econmica mais geral, observada imediatamente aps o
impeachment de Collor.
Neste contexto, a partir de 1993, pressionados por setores organizados do
Movimento Sanitrio e dos defensores da Lei Orgnica da Assistncia Social, o
Executivo e o Congresso Nacional adotaram medidas para redirecionar as polticas de
sade e de assistncia social, para que se reaproximassem dos princpios
estabelecidos pela Constituio de 1988, desfigurados durante a gesto Collor. A partir
de 1995, esses impulsos e presses foram acolhidas pelo governo FHC.
No caso da educao fundamental, esse movimento ocorreu a partir de 1995,
tambm por iniciativa do Executivo e do Congresso Nacional. Nesse caso, o governo
FHC teve papel importante na reorientao da poltica de educao fundamental
agindo em duas frentes. A primeira, no mbito do Congresso Nacional, impulsionando
a regulamentao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDBE) que, como
realcei, estava tramitando em ritmo lento e descontnuo desde 1988 , bem como
adotando uma srie de outras medidas, com destaque para a Emenda Constitucional
que instituiu o Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef).
A segunda, no mbito da ao direta do ministrio da Educao (MEC),
inaugurando uma postura que, efetivamente, rompeu a longa vigncia do perfil
tradicional de interveno do Estado nesse setor, herdado da ditadura, caracterizado
pela centralizao do processo decisrio e pela permeabilidade ao clientelismo e
demais processos de privatizao do Estado. Esta reestruturao foi orientada pelos
princpios e diretrizes gerais estabelecidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB) aprovada pelo Congresso Nacional em 1996 e tambm se deu nos



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513
marcos do Plano Nacional de Educao, formulado pelo Executivo Federal e aprovado
pelo Congresso Nacional, cumprindo-se, assim, uma determinao da LDB.
O trao comum e positivo dessas iniciativas foi o desenho de um arranjo
institucional que prev responsabilidades compartilhadas pelas trs esferas de
governo, na perspectiva da descentralizao poltico-administrativa. Nesse modelo,
baseado em pactos de cooperao federativa, o governo federal no se exime de
responsabilidades: alm do co-financiamento, assume a coordenao e o planejamento
em mbito nacional.
Entretanto, o paradoxo do perodo em anlise que esses impulsos positivos
foram sistematicamente minados pela poltica macroeconmica. Como j mencionei, o
notvel estreitamento das bases de financiamento do setor pblico ocorrido entre 1993
e 2002 enfraqueceu a capacidade financeira dos estados e dos municpios, mas
tambm do governo federal, colocando-se em risco os avanos institucionais obtidos.
A seguir, examinam-se estes dois movimentos antagnicos. Inicialmente,
indicarei os principais vetores da reorganizao institucional obtidos em cada poltica
setorial mencionada. Em seguida, relembrarei alguns dos principais fatores de ordem
econmica que se contrapuseram queles avanos.
Ante de iniciar, alerto que o fato de ter-se avanado do ponto de vista
institucional e de gesto no significa, em hiptese nenhuma, que os problemas foram
equacionados. Antes pelo contrrio, essas reas ainda convivem com gravssimas
deficincias estruturais, tanto quantitativa quanto qualitativa, que alm de
permaneceram sem soluo foram agravados por conta das restries financeiras,
chegando-se, em muitos casos, a uma situao de gesto catica e de prestao de
servio em rota de colapso.
6.1 REORGANIZAO INSTITUCIONAL DO SUS
No setor da sade, destacam-se medidas visando a avanar o descontnuo
processo de consolidao do Sistema nico da Sade (SUS).
Uma medida de grande alcance para resgatar e consolidar o SUS foi a extino
do Inamps, pela Lei n. 8.689/93 sancionada na Gesto Itamar Franco, em meados de
1993.
105
Como mencionei, o Inamps, smbolo da poltica de sade privatista do regime
militar e anttese do SUS, havia sido revitalizado pelo governo Collor.
Ainda em 1993, o ministrio da Sade divulgou dois documentos que visavam
quela reorganizao. O primeiro, com o contundente ttulo de Municipalizao das
aes de sade: a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei. O segundo foi a Norma

105
Posteriormente, foram editados novos dispositivos legais disciplinando esta matria. Consultar especialmente:
Decreto 907 de 31/8/1993 Regulamenta a Lei n.8.689 de 27/7/1993; Medida Provisria n. 379 de 30/11/1993
(nova redao ao art. 3
o
da Lei n.8.689 extino do Inamps); Medida Provisria n. 405 de 30/12/1993 (nova
redao ao art. 3
o
da Lei n.8.689 extino do Inamps); Decreto n. 987 de 17/11/1993 Altera Decreto n. 907 de
31/8/1993 (regulamenta a Lei n. 8.689 que trata da extino do Inamps).



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Operacional Bsica (NOB) n. 1/93, que procurou detalhar e operacionalizar as idias
explicitadas no documento anterior.
Com a mudana no comando do Ministrio da Sade, aps a queda de Collor, o
prprio Executivo buscou retomar o processo original de consolidao dos princpios
constitucionais do SUS. O Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade
(Conasems) tambm desempenhou papel relevante nesse processo de reorganizao
da agenda federal nesse campo.
A Norma Operacional Bsica (NOB) n. 1/93
A NOB n. 1/93 buscou reorientar a descentralizao do SUS, pela busca de
pactos polticos e de consensos entre os trs nveis de governo. Na verdade, a NOB n.
1/93 inovou, ao introduzir mecanismos de negociao que foram seguidos nas
regulamentaes posteriores. Mais especificamente, desde ento as Normas
Operacionais Bsicas resultaram de processo de discusso e de pactos entre as trs
esferas de governo, pautado pelo entendimento de que a descentralizao de
competncias e responsabilidades deveria ser efetivada de forma negociada e gradual,
dada a diversidade de situaes que caracteriza o perfil dos entes federativos.
Nesse sentido, uma das diretrizes adotadas foi a negociao permanente entre
os entes federados. Como instncias de negociao, foram institudas a Comisso
Intergestores Tripartite (CIT), integrada por gestores do SUS dos trs nveis de
governo, e as Comisses Bipartites, compostas, em cada estado, de representantes da
Secretaria Estadual e das Secretarias Municipais de Sade. Outros atores importantes
que participaram desse processo foram o Conselho Nacional dos Secretrios
Municipais de Sade (Conasems), o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de
Sade (Conass) e o Conselho Nacional de Sade.
A NOB n. 1/93 estabeleceu que, para habilitarem-se ao SUS, os estados e os
municpios teriam liberdade de escolher entre trs modalidades de gesto: incipiente,
parcial e semiplena. Essas modalidades configuram graus diferenciados de
responsabilidades e de autonomia na operao do sistema de sade. Os estados e
municpios tm, assim, liberdade para optar pela forma mais adequada sua realidade
e possibilidade, em cada caso.
Na gesto semiplena, a mais avanada, essas responsabilidades eram maiores,
o que corresponderia a transferncias de recursos mais elevadas e maior autonomia de
gesto. Nesse caso, uma das condies para a habilitao era a instituio dos
Conselhos Municipais de Sade e dos Fundos Municipais de Sade. O documentos
tambm anunciava que o gestor municipal passaria a ser responsvel pela compra de
servios complementares da rede privada, inclusive os de natureza hospitalar.
No final de 1994, dos 4.975 municpios ento existentes, 2.305 (46% do total)
haviam solicitado seu enquadramento em alguma forma de gesto. Contudo, na forma
mais adiantada de descentralizao gesto semiplena estavam habilitados apenas
144 municpios. Nessa modalidade, estavam includas onze capitais de estados
(Belm, Natal, So Luiz, Joo Pessoa, Recife, Teresina, Campo Grande, Cuiab, Belo



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Horizonte, Curitiba e Porto Alegre) e inmeras cidades de mdio e grande porte,
cobrindo cerca de 26 milhes de pessoas (16% da populao brasileira).
Uma segunda tentativa para corrigir rumos, na direo de resgatar os princpios
bsicos do SUS, dizia respeito ao desenho de mecanismos e critrios de transferncia
automtica de recursos, sobretudo de repasses de recursos federais. Como vimos,
esta questo, crucial para a consolidao do SUS, foi desfigurada no governo Collor ,
que revitalizou o Inamps.
A NOB n. 1/93 sinalizava a inteno oficial de, paulatinamente, romper com o
repasse de recursos pelo Inamps diretamente a cada prestador (pblico ou privado) de
servios de sade de acordo com o critrio de produtividade. Ao contrrio, ela
preconizava a implantao de uma estratgia de transio, na qual o pagamento (pelo
Inamps) por servio prestado ia sendo progressivamente substitudo por repasses
financeiros aos estados e municpios. A meta final era instituir o repasse financeiro
global e automtico de recursos do Fundo Nacional de Sade para os Fundos
Estaduais e Municipais. Com esse objetivo, foram institudos o Fator de Apoio aos
Estados (FAE) e o Fator de Apoio aos Municpios (FAM), que representam a
introduo de critrios automticos de repasse de recursos para os estados e
municpios que avanaram os pr-requisitos para o processo de municipalizao
(Mdici, 1995).
A Norma Operacional Bsica (NOB) n. 1/96
Posteriormente, em 1996, no governo FHC, o Ministrio da Sade instituiu a
NOB n. 1/96 que, intensificando o processo iniciado em 1993, estabeleceu outras
modalidades de descentralizao de competncias e responsabilidades para estados e
municpios. Esses aperfeioamentos tambm foram norteados pelos princpios da
descentralizao gradual, da liberdade de adeso por parte das unidades da federao
e da negociao permanente entre os trs nveis de governo.
A NOB n. 1/96 instituiu duas modalidades de gesto para os estados (gesto
avanada e gesto plena do sistema estadual de sade) e para os municpios
(gesto plena da ateno bsica e gesto plena do sistema municipal de sade).
Na gesto plena da ateno bsica, os municpios passariam a ser
responsveis pela assistncia bsica, fosse por intermdio de unidades prprias, fosse
mediante contrato de servios com provedores.
Na gesto plena do sistema municipal, os municpios teriam total
responsabilidade sobre a prestao de servios ambulatoriais e hospitalares
populao programao, controle e avaliao e autonomia para decidir sobre o
pagamento dos servios em seu territrio, inclusive sobre a alterao de valores de
procedimentos mdicos, ainda que limitados pela manuteno da tabela nacional como
referncia mnima.
Com a NOB n. 1/96, houve um acrscimo imediato nas habilitaes. At meados
de 1998, 4.554 municpios brasileiros haviam sido habilitados, sendo que a maior parte
(4.122) na condio de gesto plena de ateno bsica e 432 na gesto plena do



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sistema de sade. Portanto, no primeiro semestre de 1998, mais de 80% dos
municpios brasileiros exerciam o comando de seus servios de sade, principalmente
os de ateno primria (Piola, 1998),
Modelo Assistencial e Repasse de Recursos
Outro avano institucional importante ocorrido no SUS a partir de 1995 foi a
incorporao de novos programas, operados pelos municpios habilitados ao SUS, que
reforam as aes de carter preventivo, com destaque para o Programa de Sade da
Famlia (PSF), o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (Pacs) e o Programa
Farmcia Bsica. Iniciativas dessa natureza, ao substituir o modelo centrado no
hospital e com demanda no orientada, so instrumentos estratgicos iniciais para
conter custos sem impor restries ao acesso e, ao mesmo tempo, para ampliar a
qualidade dos servios oferecidos.
Outra inovao importante, foi a instituio do Piso de Ateno Bsica (PAB)
(Portaria n. 1.882 de 22/12/1997), que assegura a transferncia de forma regular e
automtica de recursos aos municpios que aderirem s formas de gesto previstas na
NOB n. 1/96. O PAB tambm estabeleceu o piso (nenhum municpio habilitado ao SUS
receber menos de R$ 10,00 por habitante/ano) para o custeio da assistncia bsica.
Embora se trate de valor reduzido, esse um mecanismo importante para assegurar a
transferncia automtica de recursos federais diretamente para as secretarias
municipais de sade, aperfeioando o mecanismo embrionariamente institudo em
1993.
106

Outros aspectos importantes da reestruturao da poltica de sade nesta fase
foram a extino da Central de Medicamentos (Ceme) e do Instituto Nacional de
Alimentao e Nutrio (Inan); e os avanos no Programa da Aids e na questo dos
genricos (Negri e Di Giovani, 2001; Abrasco, 2001 e 2002; Piola, Ribeiro e Reis, 2001)
Fontes Vinculadas de Financiamento
Do ponto de vista do financiamento, destacam-se duas medidas. A primeira foi a
introduo da Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), como
fonte de recurso vinculado ao SUS.
A CPMF foi aprovada por Emenda Constitucional, formulada pelo Executivo
Federal, por iniciativa do Ministro da Sade, Adib Jatene. A aprovao da CPFM

106
Os recursos do PAB dividiam-se em uma parte fixa e uma parte varivel. A parcela fixa (R$ 10,00 per
capita), era direcionada ao custeio dos servios ambulatoriais definidos como assistncia bsica sade que
inclua: consultas mdicas em especialidades bsicas; atendimento odontolgico bsico (procedimentos coletivos,
procedimentos individuais preventivos, assistncia e cirurgia odontolgica bsica); atendimento bsico por outros
profissionais de nvel superior; visita e atendimento ambulatorial e domiciliar por membros da equipe de Sade da
Famlia; vacinao; atividades educativas no nvel da comunidade; assistncia pr-natal; atividades de planejamento
familiar; pequenas cirurgias ambulatoriais; atendimentos bsicos por profissional de nvel mdio; atividades dos
agentes comunitrios de sade; orientao nutricional e alimentar ambulatorial e comunitria; assistncia ao parto
domiciliar por mdico do Programa de Sade da Famlia; e pronto atendimento. A parcela varivel compreendia um
conjunto de incentivos crescentes (de R$10,00 a R$18,00 per capita), para que os municpios implementassem
programas prioritrios definidos pelo Ministrio da Sade, como o Programa de Sade da Famlia (PSF) e o
Programa de Agentes Comunitrios de Sade (Pacs), entre outros.



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contou com ferrenha oposio da rea econmica do governo e com uma atitude
ambgua do presidente da Repblica. Sua tramitao trouxe desgaste do ento
ministro, Adib Jatene, que acabou por demitir-se, e revelou a tenso extraordinria que
existia no mago do governo entre os ocupantes das reas econmica e social. Uma
vez aprovada a CPFM como contribuio vinculada ao SUS, a rea econmica deu
uma banana para os representantes do SUS e passou a utilizar a CPMF
indiscriminadamente, segundo as convenincias da gesto das contas pblicas.
Uma nova tentativa para vincular recursos ao SUS foi impulsionada em 2000,
durante a gesto de Jos Serra no Ministrio da Sade. A Emenda Constitucional n.
29/2000, estabeleceu um novo padro de financiamento que, a partir do exerccio de
2001, implicou uma gradativa vinculao dos oramentos da sade, em seus trs
nveis de governo. Esta primeira etapa completou-se em 2004, encerrando o perodo
de transio para o novo modelo. A regulamentao da EC n. 29 encontra-se ainda em
tramitao, em agosto de 2005, no Congresso Nacional; e tem encontrado oposio de
diversos atores, sobretudo da rea econmica do governo.
Como mostrei anteriormente, a vinculao de receitas ao setor da Sade era
uma das bandeiras do projeto reformista que desaguou na Constituio de 1988.
Refletindo esse movimento, os constituintes demonstraram sua preocupao em
assegurar ao setor sade um montante mais estvel de recursos, ao determinarem no
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (art. 35) que, at a aprovao da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO), 30%, no mnimo, do Oramento da Seguridade
Social, excludo o seguro-desemprego, seria destinados ao setor sade. Apesar de o
disposto no art. 35 do ADCT ter-se repetido em algumas das LDO aprovadas desde
1989, isso no foi condio suficiente para assegurar que, na execuo anual final, a
sade fosse contemplada com os percentuais previstos.
Tambm sublinhei que, em maio de 1993, deciso do presidente da Repblica,
Itamar Franco, e de seu ministro da previdncia, Antnio Brito, suspendeu o repasse de
recursos do Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS) para a sade, que
passou a financiar, exclusivamente, a previdncia social. Essa medida abrupta,
mergulhou a sade num chamado buraco negro, na medida em que se interrompeu a
destinao de recursos da principal fonte de financiamento do setor, sem que fosse
dada uma alternativa condizente com as necessidades do setor.
Outro golpe foi a criao do Fundo Social de Emergncia (posteriormente
renomeado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e Desvinculao de Recursos
da Unio, DRU), em 1994, como medida preparatria ao Plano Real, que capturou
parcela expressiva de recursos fiscais vinculados aos governos estaduais e municipais,
bem como s polticas sociais federais.
Como reflexo dessas contramarchas no financiamento do setor, em meados dos
anos 90, os deputados federais Eduardo Jorge e Waldir Pires, apresentaram proposta
de Emenda Constitucional que vinculava recursos sade (PEC n. 169/94).
Na mesma poca, outra proposta de vinculao foi apresentada pelo deputado
Carlos Mosconi, cujo substitutivo foi aprovado pelo Congresso Nacional (PEC n. 82-



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B/95). A novidade desse substitutivo era a progressividade da vinculao. No mbito
federal, as vinculaes de receitas da Cofins e da CSLL subiriam de 48% a 64% em
cinco anos. Os estados e municpios, deveriam, em cinco anos, alcanar a meta de
aplicao de percentuais mnimos de seus oramentos no setor da sade
(respectivamente, 12% e 15%) (Piola, 1088). Esse foi o ponto de partida que inspirou a
Emenda Constitucional n. 29/2002.
6.2 REORGANIZAO INSTITUCIONAL NA ASSISTNCIA SOCIAL
107

Entre 1993 e 2002, foram adotadas iniciativas visando a reordenar a assistncia
social na perspectiva prevista na Constituio de 1988. Nota-se uma inflexo positiva
na postura do governo federal, que ampliou seu papel na conduo e coordenao
deste processo, em plano nacional.
O impulso inicial desse movimento foi a promulgao da Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas), pelo ento presidente da Repblica, Itamar Franco, em
1993.
108
Conforme mencionado, esse processo foi iniciado em meados de 1989, com a
proposta do ento deputado Raimundo Bezerra, a qual tramitou no Congresso e foi
aprovada em 1990. Levada sano do presidente Collor foi integralmente vetada. Em
abril de 1991, a matria voltou pauta no Legislativo.
A Loas instrumento efetivo para reorganizar a assistncia social no Brasil. Nela
esto contidos os princpios e as diretrizes para implantao do sistema
descentralizado e participativo da assistncia social. Embora descentralizada, a Loas
tambm conforma um modelo institucional para a assistncia que poderia ser
classificado como de federalismo cooperativo, na medida em que prev a criao, nas
trs esferas da Federao, de Conselhos e Fundos de Assistncia Social, bem como a
elaborao dos respectivos Planos de Assistncia Social.
A partir de 1995, no mbito do governo FHC, deram-se passos adicionais
importantes neste processo de planejamento das bases do novo modelo de gesto da
assistncia social na perspectiva apontada pela Loas. Dentre essas medidas,
destacam-se as seguintes, discutidas a seguir:
a extino das tradicionais estruturas burocrticas federais;
a regulamentao do Fundo Nacional da Assistncia Social;
a formulao de Poltica Nacional de Assistncia Social;
a Norma Operacional Bsica (NOB) n. 1/97;
a regulao das transferncias de recursos;
a regulao do Benefcio de Ao Continuada;
a regulamentao da Poltica Nacional do Idoso; e

107
A anlise a seguir baseia-se nos seguintes trabalhos: Cordeiro e Stanisci (1995 e 1996); Cordeiro (1998); e
Cordeiro, Palma e Stanisci (1998).
108
Lei n. 8.742 de 7/12/1993.



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a instituio do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).
Extino das Tradicionais Estruturas Burocrticas Federais
A extino das burocracias tradicionais foi determinada pela Medida Provisria
n. 813/95, que extinguiu o Ministrio do Bem-Estar Social, a Fundao Legio
Brasileira de Assistncia (LBA) e a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e
Adolescncia (CBIA), rompendo a longa vigncia de um perfil de interveno do Estado
nesse setor, caracterizado pelo assistencialismo, pela centralizao do processo
decisrio, pela fragmentao institucional e de programas, e pela permeabilidade ao
clientelismo.
Em contrapartida, foi criada a Secretaria de Assistncia Social (SAS), vinculada
ao ministrio da Previdncia e Assistncia Social, que passou a ser responsvel pela
coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social. Seguindo as diretrizes da
Loas, tambm foi institudo o Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS).
Regulamentao do Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS)
Em meados de 1995 o FNAS foi regulamentado (Decreto n. 1.605 de 25/8/1995).
O FNAS tambm estava previsto na Loas, com o objetivo de financiar, de forma
descentralizada, benefcios, programas e projetos na rea da assistncia social.
Tratou-se de medida grande alcance, pois representou um passo adicional
importante para a implantao do modelo institucional consagrado pela Constituio de
1988. O decreto n. 1.605/95 determinou que a gesto do FNAS caberia Secretaria de
Assistncia Social (SAS), sob orientao e controle do Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS).
As principais fontes de financiamento do FNAS eram as dotaes oramentrias
da Unio; parcela da arrecadao da Cofins e da CSLL; e os recursos do FAS
(provenientes dos concursos de prognsticos, sorteios e loterias). Os recursos do
FNAS sero aplicados, sobretudo, no pagamento do Benefcio de Prestao
Continuada (BCP), outra conquista da Constituio de 1988, tratado mais frente.
Alm disso, os recursos do FNAS tambm sero utilizados no apoio tcnico e
financeiro aos servios e programas de assistncia social aprovados pelo CNAS (com
prioridade queles destinados infncia e adolescncia em situao de risco pessoal
e social, objetivando cumprir o disposto no art. 227 da Constituio Federal e na Lei n.
8.069, de 13/7/1990); e para atender, em conjunto com os estados, o Distrito Federal e
os municpios, as aes assistenciais de carter de emergncia.
Alm dessas aes, consta da regulamentao do FNAS um pargrafo nico
pelo qual, em carter excepcional, o presidente da Repblica poder autorizar a
aplicao de recursos do Fundo na realizao direta, por parte da Unio, de servios e
programas de assistncia social aprovados pelo CNAS.
O decreto previu que parcela dos recursos do FNAS fosse repassada
diretamente para os estados, os municpios e o Distrito Federal. Para isso, esses entes,
seguindo diretrizes da Loas, teriam de instituir os respectivos Conselhos de Assistncia



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Social e Fundos de Assistncia Social, alm dos Planos de Assistncia Social . Assim,
uma vez cumpridas essas etapas, as transferncias de recursos do FNAS podero ser
feitas tanto para os fundos estaduais (e destes para os fundos municipais) como,
diretamente, para os fundos municipais. Esses recursos podero ser aplicados, de
acordo com os critrios estabelecidos pelos respectivos conselhos, para as entidades e
organizaes de assistncia social registradas no CNAS, para a execuo de
programas, projetos e servios no mbito da comunidade local.
Formulao de Poltica Nacional de Assistncia Social
Outro fato importante deste processo de reorganizao foi o debate realizado ao
longo de 1995 e 1996, para definir os contedos e princpios norteadores da Poltica
Nacional de Assistncia Social. Esta proposta foi elaborada por iniciativa da Secretaria
de Assistncia Social (SAS) e aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social.
O documento preliminar, que orientou as discusses, pautou-se pela Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas) e pelos subsdios da I

Conferncia Nacional de
Assistncia Social, realizada em Braslia, em novembro de 1995.
A Loas, prev a convocao, pelo CNAS, a cada dois anos, de Conferncias
Nacionais, com a atribuio de avaliar a situao da assistncia social e de propor
diretrizes para o aperfeioamento do sistema (art. 18, inc. VI).
A I Conferncia contou com a presena de 1.069 participantes, e teve o objetivo
de subsidiar a formulao da poltica nacional de assistncia social. Esse evento foi o
resultado de amplo processo de mobilizao desenvolvido durante o segundo semestre
de 1995, em todo o pas, com a realizao de conferncias municipais, regionais e
estaduais de assistncia.
A Norma Operacional Bsica (NOB) n. 1/97
No final de 1997, como resultado dessas discusses, a SAS editou a Norma
Operacional Bsica (NOB) n. 1/97. Essa medida disciplinou o processo de
descentralizao da poltica de assistncia social (MPAS, 1997).
Mais especificamente, a NOB n. 1/97 apresentou a estrutura bsica do sistema
descentralizado da assistncia social, sinalizou seus pressupostos, princpios e
diretrizes, estabeleceu as competncias dos rgos gestores, caracterizou os nveis de
gesto, os requisitos bsicos para sua eficincia e eficcia, bem como os fluxos de
financiamento e transferncia de recursos do FNAS para o Fundo de Assistncia Social
de cada estado, do Distrito Federal e de cada municpio onde esteja organizado.
Regulao das Transferncias de Recursos
Na mesma perspectiva, destacam-se duas medidas visando a disciplinar a
transferncia de recursos do FNAS. A primeira foi o estabelecimento de sistemtica
operacional para financiamento das aes de assistncia social (aprovada pela
portaria SAS n. 33, de 5/12/1997). Essa portaria definiu a sistemtica de financiamento
das aes de assistncia social, fluxos e procedimentos operacionais, tendo como
instrumentos norteadores a Loas e o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).



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A segunda foi a Lei n. 9.604, de 5/2/1998 e o Decreto n. 2.529, de 25/3/1998,
que determinam que a transferncia de recursos do Fundo Nacional de Assistncia
Social (FNAS) para os fundos de assistncia social dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, poderia ser efetuada independente da celebrao de acordo, convnio,
ajuste ou contrato.
A liberao dos recursos passou a ser condicionada a que os respectivos fundos
estaduais, municipais e do Distrito Federal comprovassem a efetiva instituio e
funcionamento dos seus Conselhos de Assistncia Social; apresentassem o
correspondente Plano de Assistncia Social por eles aprovado; e tivessem o Plano de
Trabalho aprovado pela Secretaria de Assistncia Social do MPAS.
A transferncia de recursos destinados aos fundos municipais observaria o que
estava aprovado no plano de trabalho estadual. Os recursos seriam depositados em
conta vinculada ao fundo destinatrio, sendo vedada a sua utilizao de forma ou para
fim diverso do estabelecido no plano de assistncia social
Regulao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
No final de 1995, com quase uma dcada de atraso, o benefcio Renda Mensal
Vitalcia foi regulamentado, sob a denominao de Benefcio de Prestao Continuada
(BPC).
109
Direito assegurado pela Constituio Federal de 1988 e previsto pela Loas,
consiste na garantia de pagamento de um salrio mnimo mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no ter meios de prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia. Para fazer jus ao benefcio, o idoso
deve ter 70 anos ou mais e no exercer atividade remunerada. A partir de 1998, a
idade mnima para o benefcio baixou para 67 anos e, no ano 2000, para 65 anos (art.
38, Loas).
Considera-se pessoa portadora de deficincia, para efeitos desse benefcio,
aquela sem condies para a vida independente e para o trabalho. O decreto define
como famlia incapacitada de prover a manuteno da pessoa portadora de deficincia
ou idosa aquela cuja renda mensal per capita seja inferior ao valor de um quarto do
salrio mnimo.
O Benefcio de Prestao Continuada financiado com recursos do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS). Compete a Secretaria de Assistncia Social
(SAS), vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), a
coordenao geral, o acompanhamento e a avaliao da prestao do benefcio. O
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) o rgo responsvel por sua
operacionalizao, por j dispor de estrutura adequada para tal finalidade.
O mesmo decreto que regulamentou o benefcio de prestao continuada
extinguiu a Renda Mensal Vitalcia, benefcio previdencirio institudo pelo regime
militar. Com a introduo do BPC, ficou clara a distino entre benefcios da
previdncia (de base contributiva) e da assistncia (de base no-contributiva).

109
Decreto n 1.744, publicado no DOU de 11/12/1995.



522



522
Embora esta medida seja positiva, como extenso dos direitos de cidadania, no
h como negar que tem alcance restrito, uma vez que a regulamentao limitou o
acesso ao benefcio a famlias com patamar de renda muito baixo (1/4 do salrio
mnimo).
Poltica Nacional do Idoso
Em 1996, o Executivo federal regulamentou (Decreto n. 1.948, e 3/97/1996) a
Poltica Nacional do Idoso, que havia sido promulgada pelo presidente Itamar Franco,
no incio de 1994 (Lei n. 8.842, de 4/1/1994). Essa medida teve por objetivo assegurar
populao com mais de 60 anos condies para promover sua autonomia, integrao
e participao na vida social. A coordenao da Poltica Nacional do Idoso compete ao
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e prev a participao integrada de
outros ministrios, a saber: os ministrios que atuam nas reas de habitao e
urbanismo, de sade, de educao e desporto, de trabalho, da cultura e da justia.
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)
Finalmente, destaca-se a criao do Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti), no incio de 1996. O impulso inicial que deu origem ao programa era
retirar mais de 3 mil crianas das carvoarias e do cultivo de erva-mate no estado de
Mato Grosso do Sul, mas, posteriormente, ele foi estendido para regies nas quais
existam atividades econmicas nas quais predominem o uso do trabalho infantil
(beneficiadoras de sisal da Bahia, canaviais localizados no Nordeste, no Rio de
Janeiro, So Paulo etc.). O objetivo do governo federal era implantar progressivamente
o Peti em todas as reas onde fossem detectadas concentraes de famlias com
crianas exercendo tarefas produtivas penosas e degradantes.
O Peti fornece uma renda mensal de R$ 50 por criana, para as famlias cujos
filhos deixem de trabalhar e passem a freqentar as escolas. A principal fonte de
financiamento o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). O MEC tambm
participa do programa, na construo de salas de aula e no fornecimento do transporte
escolar.
6.3 REORGANIZAO INSTITUCIONAL NA EDUCAO FUNDAMENTAL
A partir de 1995, podem-se identificar sinais positivos no sentido da
reestruturao dos mecanismos institucionais e de gesto da poltica nacional de
educao fundamental.
110


110
O governo federal tambm atuou com o objetivo de reestruturar o ensino mdio e superior. No primeiro caso,
destaca-se a proposta de alterao de sua estrutura curricular, formulada pelo MEC e aprovada pelo Conselho
Nacional de Educao, que instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Mdio, e as aes voltadas
para a reformulao do ensino tcnico-profissional (Proposta de Emenda Constitucional n. 370/96). No ensino
superior, destacam-se as polmicas Proposta de Emenda Constitucional que tratava da autonomia universitria (PEC
n. 369/96) e a Regulamentao do Ensino Superior, pela introduo de novos critrios de credenciamento (Decreto
n. 2.207/97).



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523
Como mencionei, o trao marcante desse movimento foi o desenho de um
arranjo institucional que prev responsabilidades compartilhadas pelas trs esferas de
governo, na perspectiva da descentralizao poltico-administrativa. Nesse modelo,
baseado em pactos de cooperao federativa, o governo federal no se exime de
responsabilidades: alm do co-financiamento, assume a coordenao e o planejamento
em mbito nacional.
Na educao fundamental, os novos parmetros de atuao do MEC
representaram uma ruptura com o padro tradicional que historicamente moldou a
atuao federal no setor, marcado, sobretudo, pela formidvel centralizao dos
processos de deciso e permeabilidade aos mecanismos de privatizao do espao
pblico, como analisei na Primeira Parte desta tese.
Esta reestruturao foi orientada pelos princpios e diretrizes gerais
estabelecidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) aprovada
pelo Congresso Nacional em 1996. Tratou-se da regulamentao complementar da
Constituio de 1988 que, como procurei mostrar, foi postergada pelo Executivo federal
e pelo Congresso Nacional, em sucessivas manobras postas em prtica nos governos
de Jos Sarney e Fernando Collor de Mello.
A reorientao tambm se deu nos marcos do Plano Nacional de Educao,
formulado pelo Executivo Federal e aprovado pelo Congresso Nacional, cumprindo-se,
assim, uma determinao da LDB.
Outra medida importante, foi a extino do Conselho Federal de Educao
(CFE), substitudo pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Na reviso das
atribuies do rgo, procurou-se corrigir alguns dos principais vcios do extinto CFE,
apontados na primeira parte desta tese.
A seguir, detalham-se esses pontos.
6.3.1 A LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAO NACIONAL (LDB)
No setor da educao, destaca-se, inicialmente, a aprovao, pelo Congresso
Nacional, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e sua promulgao
pelo presidente da Repblica, em dezembro de 1996. A regulamentao dessa
legislao constitucional complementar importante, na medida em que ela,
democraticamente, redefiniu as diretrizes, os parmetros e os princpios que devem
orientar a educao nacional em todos os nveis de ensino. Em concordncia com a
LDB, o Executivo federal elaborou o Plano Nacional de Educao (PNE),
posteriormente debatido e aprovado no Congresso Nacional.
A tramitao da LDB no Congresso Nacional levou oito anos. Ao longo desses
anos, houve intenso debate e interlocuo constante entre representantes do governo
federal e da sociedade civil, com destaque para o Frum Nacional em Defesa da



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524
Escola Pblica.
111
Tendo por base os trabalhos de Souza e Maluf (1995, 1996 e 1998),
sumarizo a seguir os principais momentos deste longo processo.
O primeiro anteprojeto de LDB foi apresentado ainda em 1988 pelo ento
deputado federal Otvio Elseo (PSDB/MG). O anteprojeto permaneceu em debate na
Cmara dos Deputados, de novembro de 1988 at sua aprovao em maio de 1993.
Dentre os substitutivos apresentados ao anteprojeto destaca-se o de autoria do
deputado Jorge Hage (PSDB/BA) (1989) e o de autoria da deputada ngela Amim
(PPR/SC) (1992). Todavia, durante a tramitao desses anteprojetos na Cmara dos
Deputados, um outro projeto, de autoria do senador Darcy Ribeiro (1992), foi
apresentado no Senado. Esse anteprojeto, contudo, no chegou a ser apreciado pelo
Senado, devido ao processo de impeachment do presidente da Repblica.
O substitutivo de ngela Amim (PLC n. 101/93) foi aprovado na Cmara e
debatido no Senado (1993). Na Comisso de Educao do Senado Federal, o projeto
teve como relator o senador Cid Sabia de Carvalho, cujo parecer foi aprovado em
novembro de 1994 e encaminhado ao plenrio em dezembro do mesmo ano. O projeto
entrou, portanto, na nova legislatura, iniciada em fevereiro de 1995. Entretanto, por
requerimento do senador Beni Veras (PSDB/CE) o projeto voltou Comisso de
Constituio, Cidadania e Justia, cujo relator era o senador Darcy Ribeiro. O parecer
aprovado na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania rejeitou o projeto da
Cmara, argumentando sobre sua inconstitucionalidade e seu excessivo detalhamento,
e apresentou substitutivo, de autoria do Senador Darcy Ribeiro.
No incio do primeiro mandato de FHC, o senador Darcy Ribeiro produziu cinco
substitutivos, entre maro e setembro de 1995. Esse contnuo processo de re-
elaborao foi resultado de inmeras negociaes, sobretudo com representantes do
MEC. O quarto substitutivo elaborado por Darcy Ribeiro, ao ser enviado ao plenrio do
Senado Federal possibilitou a apresentao de 57 emendas, que foram incorporadas
nesse e no quinto substitutivo ao projeto; este ltimo foi aprovado pela Comisso de
Educao em agosto de 1995, com poucos votos contrrios.
Em janeiro de 1996, o parecer do senador Darcy Ribeiro sobre as emendas ao
substitutivo do projeto de LDB foi aprovado pelas comisses de Constituio e Justia
e de Educao do Senado. Foram apresentadas 316 emendas e cerca de 100 delas
foram incorporadas, parcial ou integralmente, ao substitutivo. No incio de fevereiro de
1996, o plenrio do Senado aprovou o substitutivo de Darcy Ribeiro e encaminhou-o
para apreciao da Cmara dos Deputados. O texto aprovado no Senado manteve
basicamente inalterado o projeto do senador Darcy Ribeiro, que tinha o apoio do
Executivo federal.
No retorno Cmara dos Deputados, foi mantido o regime de urgncia.
Eliminadas a discusso e a anlise do texto pela Comisso de Educao, Cultura e

111
O Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica constitudo de 26 entidades nacionais: Ande, Andes-SN,
Anpae, Anped, CBCE, Cedes, CGT, CNTE, CNTEEC, Conan, Conarcfe, Consed, Contag, CRUB, CUT, Fasubra,
FBAPEF, Fenaj, Fenase, Fenoe, OAB, SBPC, Ubes, Unidime, UNE e tem por objetivo discutir diferentes propostas
e defender aquelas consideradas consensuais no setor educativo.



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525
Desporto, o projeto foi para discusso no plenrio. A relatoria do projeto foi entregue
ao deputado Jos Jorge tambm relator da emenda constitucional que criou o Fundo
de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental (Fundef). Finalmente, em
dezembro de 1996, o parecer do deputado Jos Jorge foi aprovado por 350 votos
favorveis, com 73 contrrios e quatro abstenes. Em 20 de dezembro, a nova LDB
foi sancionada, sem vetos, pelo presidente da Repblica.
Ainda de acordo com a anlise de Souza e Maluf (1998), o substitutivo de
Darcy Ribeiro aprovado no senado, j estava articulado com o projeto educacional
que vinha sendo formulado pelo Executivo. O MEC alm de dar direo ao processo
de formulao da nova legislao para a educao nacional antecipou-se e
encaminhou ao Congresso Nacional vrios projetos de lei que tambm deveriam ser
objeto da LDB. Esta estratgia de antecipao de polticas acabou por definir o carter
e o contedo do texto da LDB, afirmam as autoras.
Nesses projetos de lei formulados pelo MEC e encaminhados nessa fase ao
Congresso Nacional, as autoras sublinham:
a instituio do Conselho Nacional de Educao (CNE), em
substituio ao Conselho Federal de Educao, como rgo de colaborao e consulta
do MEC, com algumas funes normativas e prevendo pouca participao da
sociedade civil (Lei n. 9.131/95);
a definio do processo de escolha dos dirigentes das universidades
e a composio dos colegiados das instituies de ensino superior;
a Proposta de Emenda Constitucional n. 14/95, que possibilitava a
criao do Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental (Emenda
constitucional n. 14 e sua regulamentao, em dezembro, pela Lei n. 9.424/96);
a Proposta de Emenda Constitucional que alterava dispositivo
relativo autonomia universitria e incentivava as universidades federais a buscarem
novas fontes de financiamento no setor privado (PEC n. 369/96); e
a Proposta de Emenda Constitucional referente s reformas do
ensino profissional e tcnico (PEC n. 370/96).
Tambm v-se a influncia do MEC na tramitao do projeto no Senado, pelo
fato de que a LDB aprovada incorporou outros programas que estavam sendo
implementados pelo Executivo, dentre os quais o controle e a avaliao do ensino
bsico e superior; ensino distncia; e propostas a favor da descentralizao e da
maior autonomia escola para administrar pessoal e recursos materiais e financeiros .
Em suma, a LBD foi um passo fundamental para a definio democrtica dos
rumos a serem seguidos a partir daquele momento. De forma sinttica, a LDB
fortaleceu a autonomia dos sistemas estaduais e municipais e das unidades escolares,
incentivou a cooperao entre os entes federativos e definiu com maior clareza a
diviso de competncias e de responsabilidades entre eles. A Unio no se poderia
eximir das responsabilidades por coordenar a poltica nacional de educao e cumprir
os papis normativo, redistributivo e supletivo.



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526
Com a LDB, a educao bsica compreende a educao infantil (at seis anos
de idade), o ensino fundamental obrigatrio (de sete a 14 anos) e o ensino mdio, para
o qual prev a progressiva obrigatoriedade e gratuidade. Ainda em relao ao ensino
mdio, a LDB tambm enfatiza, em primeiro lugar, a importncia da formao geral do
educando, preparando-o para o trabalho e a cidadania e, em segundo lugar, para o
exerccio de profisses tcnicas. Na educao superior, a principal nfase recaiu na
questo da autonomia universitria.
A valorizao e a formao dos profissionais da educao foi outra prioridade da
LDB. Na questo do financiamento, destaca-se a ratificao da importncia dos
dispositivos constitucionais que estabelecem os percentuais de recursos a serem
aplicados pelas trs esferas de governo, para a manuteno e o desenvolvimento do
ensino.
6.3.2 O PLANO NACIONAL DE EDUCAO (PNE)
Em atendimento LDB, o MEC elaborou o Plano Nacional de Educao (PNE) e
encaminhou-o ao Congresso Nacional, em 1997, contendo as diretrizes, estratgias e
metas at 2007, consideradas necessrias para colocar o Brasil num patamar
compatvel com o dos pases desenvolvidos, em termos da amplitude da escolarizao
e do nvel da escolarizao a serem atingidos em todo o pas.
O PNE estabeleceu metas para o ensino fundamental; educao infantil
(creches e pr-escolas); educao especial; ensino mdio; ensino profissional;
educao de jovens e adultos; ensino superior; educao distncia; educao
indgena; financiamento e gesto; e formao de professores e valorizao do
magistrio. O documento aponta, de forma detalhada, a responsabilidade dos entes
federados para o cumprimento de cada uma das metas estabelecidas.
Para a elaborao do PNE, segundo Souza e Maluf (1998), consideraram-se
vrias medidas que estavam em fase de implementao pelo MEC, com destaque
para:
o estabelecimento de responsabilidades em relao aos diferentes nveis de
ensino, a serem distribudas entre os municpios, estados e Unio;
a criao do Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef), resultante da Emenda
Constitucional n. 14/96;
a ampliao do sistema de avaliao educacional, que passou a abranger,
alm do ensino fundamental, tambm o ensino mdio e o superior, e a avaliao do
livro didtico;
a descentralizao de programas de apoio educacional, principalmente no
ensino fundamental envolvendo o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae); o
Programa Nacional do Livro Escolar; e a criao do Programa de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao (PMDE), de distribuio de recursos financeiros



527



527
diretamente para as escolas, com o objetivo de aumentar a autonomia escolar (tambm
chamado de dinheiro na escola);
a ampliao da cobertura dos programas existentes;
o desenvolvimento de novas modalidades de apoio: implantao da TV-
Escola e do programa de apoio tecnolgico (para recepo dos programas); incio do
programa de informtica na educao;
a continuao do Projeto Nordeste;
a elaborao de plano para criar programas semelhantes ao Projeto
Nordeste, nas regies Norte e Centro-oeste;
o estabelecimento de Parmetros Curriculares Nacionais (PCN);
a reforma do ensino mdio e da educao profissional; e
o projeto de autonomia para as universidades.
6.3.3 MUDANAS NO CONSELHO FEDERAL DE EDUCAO (CFE)
Como mencionado, uma das mazelas da poltica do regime militar era o
Conselho Federal de Educao (CFE). Esse Conselho foi extinto, em 1995, sob
suspeita de irregularidades. Em seu lugar foi institudo o Conselho Nacional de
Educao (CNE), cuja regulamentao procurou corrigir os principais vcios do extinto
CFE, sobretudo na definio de critrios mais democrticos para a indicao dos
membros.
Em setembro de 1995, o MEC encaminhou Medida Provisria ao Congresso,
propondo a alterao de artigos da Lei n. 4.024/61 que havia institudo o CFE.
Aprovada em novembro pelo Congresso, a lei que estabelece a estrutura, a
composio e as atribuies do novo Conselho Nacional de Educao (CNE) foi
seguida de regulamentao sobre os procedimentos de escolha e nomeao dos
membros.
No incio de 1996, o Ministrio da Educao instalou o Conselho Nacional de
Educao (CNE). Como analisa Maluf (1996), o CNE composto das Cmaras de
Educao Bsica (responsvel pelas medidas que se referem ao ensino fundamental e
mdio) e de Educao Superior, constitudas, cada uma, por doze conselheiros. Em
cada Cmara h um representante do Ministrio da Educao: na Cmara de
Educao Bsica, o Secretrio de Educao Fundamental; e na Cmara de Educao
Superior, o Secretrio de Educao Superior.
A escolha dos conselheiros feita pelo presidente da Repblica, sendo que pelo
menos a metade dessas escolhas passou a ser feita com base em consulta a
entidades da sociedade civil (centrais sindicais, empresariais, estudantis, organizaes
cientficas etc.), apontadas pelo MEC. As entidades indicam nomes por meio de lista
trplice para cada Cmara. De posse das indicaes, o MEC elabora uma lista nica e
a remete s mesmas entidades j consultadas, para que indiquem novamente trs



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528
nomes. O MEC prepara, ento, as listas que sero enviadas para apreciao do
presidente da Repblica.
112

6.4 MUDANAS NO ENSINO FUNDAMENTAL
Na educao fundamental, a ao federal foi marcada por impulsos positivos
visando reestruturao dos mecanismos de gesto, revendo o padro tradicional que
historicamente moldou a atuao federal. Esta inflexo ocorreu a partir de 1995, durante a
gesto do ministro Paulo Renato Souza. Esses esforos foram orientados pelos princpios
e diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB).
Dentre as inovaes, destacam-se:
a criao do Fundef;
a descentralizao de programas federais;
a transferncia direta de recursos;
as mudanas no Livro Didtico;
a introduo de novas tecnologias;
a elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais (PCN); e
o reforo da avaliao do ensino.
A seguir, comentam-se brevemente esses pontos.
A Criao do Fundef
De iniciativa do MEC, o Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) foi aprovado pelo Congresso Nacional em setembro
de 1996, pela Emenda Constitucional n. 14/96, e regulamentado em dezembro daquele
ano.
113

Com o Fundef, a Unio assumiu maior responsabilidade de formular e coordenar

112
Ainda conforme Maluf (1996), as atribuies do novo CNE so: a) subsidiar a elaborao e acompanhar a
execuo do Plano Nacional de Educao; b) manifestar-se sobre questes que abranjam mais de um nvel ou
modalidade de ensino; c) assessorar o Ministrio da Educao e do Desporto no diagnstico dos problemas e
deliberar sobre medidas para aperfeioar os sistemas de ensino, especialmente no que diz respeito integrao dos
seus diferentes nveis e modalidades; d) emitir parecer sobre assuntos da rea educacional, por iniciativa de seus
conselheiros ou quando solicitado pelo ministro de Estado da Educao e do Desporto; e) manter intercmbio com
os sistemas de ensino dos estados e do Distrito Federal; f) analisar e emitir parecer sobre questes relativas
aplicao da legislao educacional, no que diz respeito integrao entre os diferentes nveis e modalidades de
ensino; e g) elaborar o seu regimento, a ser aprovado pelo Ministrio de Estado da Educao e do Desporto.
112

O Conselho deve reunir-se a cada dois meses e suas Cmaras, uma vez por ms. Cada Cmara ter seis conselheiros
com mandato de quatro anos, e cinco com mandato de dois anos. O presidente do Conselho um membro, eleito por
seus pares, com mandato de dois anos, assim como o das Cmaras. Os conselheiros no mais contaro com tcnicos
para apreciao dos diferentes processos e tero de basear seus pareceres e decises em estudos e anlises realizados
pelo MEC. A legislao prev ainda a realizao de avaliaes peridicas das instituies e dos cursos de nvel
superior. Entre os procedimentos adotados para viabilizar esta medida, destacam-se exames nacionais aplicados aos
alunos que estejam concluindo os diversos cursos.
113
Lei n. 9.424/96, de 24/12/1996.



529



529
uma poltica nacional para o ensino fundamental, baseada na cooperao entre esferas
de governo, na perspectiva da descentralizao administrativa.
114
Nesse sentido, o
governo federal assumiu o papel de indutor da gesto compartilhada do ensino
fundamental entre as esferas estadual e municipal. Alm disso, o governo federal passou
a cumprir papel redistributivo no mbito regional, ao suplementar o financiamento do
ensino bsico em regies onde os governos subnacionais mostrarem-se incapazes de
garantir o gasto per capita mnimo proposto no Fundef.
De acordo com Barjas Negri (1997), ento secretrio-executivo do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), e um dos idealizadores do Fundef, o objetivo
central da medida era corrigir uma distoro constatada na maior parte das unidades da
federao entre o nmero de alunos do ensino fundamental e os impostos disponveis,
por dependncia administrativa (governo estadual ou municipal). Mais especificamente,
constatavam-se acentuadas diferenas entre o nmero de alunos matriculados nas
respectivas redes de ensino fundamental e a participao relativa dos respectivos
governos estaduais e municipais em relao ao total de impostos disponveis (receitas
prprias e transferncias). Na regio Nordeste, por exemplo, os municpios respondiam
por 54% das matrculas do ensino fundamental, mas ficavam com apenas 33% das
receitas dos quatro maiores impostos e transferncias (ICMS, Fundo de Participao do
Estado, Fundo de Participao dos Municpios, e Fundo de Exportao).
Outros exemplos mais evidentes de distores relatadas por Negri eram: o
conjunto dos municpios do Maranho e de Alagoas era responsvel por dois teros das
matrculas e recebia apenas um tero desses recursos; o conjunto dos municpios
mineiros respondia por apenas 24% das matrculas e recebia 37% dos recursos; o
governo estadual do Rio de Janeiro respondia por 38% das matrculas e concentrava
72% dos recursos; e os mais de 600 municpios do estado de So Paulo, responsveis
por apenas 11% das matrculas, recebiam 29% desses recursos.
115

Nesse sentido, em ltima instncia, o objetivo do Fundef era buscar uma
redistribuio mais eqitativa dos recursos disponveis para estados e municpios em
cada unidade da federao, e que levasse em conta o nmero de alunos efetivamente
matriculados nas respectivas redes estaduais e municipais. Para isso, o Fundef
estabeleceu uma relao entre receita de impostos e responsabilidade por aluno do
ensino fundamental.

114
Segundo o documento oficial o estabelecimento do regime de colaborao entre essas esferas da administrao
educacional e a definio da hierarquia que deve existir entre elas assume importncia decisiva para a instaurao de
um federalismo educacional saudvel e competente. O regime de colaborao que se torna necessrio e inadivel
dever ser capaz de redundar em efetivo somatrio de esforos humanos e financeiros, de forma a proporcionar a
todas as crianas e adolescentes atendimento eqitativo por parte do Poder Pblico, eliminando as diferenas
largamente generalizadas entre o estado e o municpio no cumprimento da escolaridade obrigatria (MEC
1995:14).
115
Nas palavras de Negri (1997:16): As dimenses das redes estaduais e municipais do ensino fundamental em cada
unidade da federao variam muito, causando distores na capacidade do gasto por aluno/ano. Em outras palavras,
encontramos enorme diferena no atendimento do aluno dentro do mesmo municpio, simplesmente porque a escola
pode ser estadual ou municipal, e a disponibilidade de recurso em cada esfera de governo tem uma acentuada diferena.



530



530
Pela Constituio de 1988, os estados, o Distrito federal e os municpios so
obrigados a aplicar 25% dos impostos e transferncias na manuteno e
desenvolvimento do ensino. A Emenda Constitucional n. 14/96, que institui o Fundef,
assegurou uma subvinculao de, pelo menos 60% desses recursos, na manuteno e
desenvolvimento do ensino fundamental. Determinou, portanto, que, nos prximos dez
anos (at 2008), os estados, o Distrito Federal e os municpios destinaro ao ensino
fundamental pelo menos 15% dos seguintes impostos e transferncias: Imposto sobre a
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); Fundo de Participao do Estado (FPE);
Fundo de Participao dos Municpios (FPM); e Fundo de Exportao (FX).
Para corrigir a distoro entre receita de impostos e responsabilidade por aluno do
ensino fundamental, a Emenda aprovada estabeleceu que a distribuio de
responsabilidades e de parte dos recursos entre o governo estadual e os governos
municipais seria concretizada mediante a criao, no mbito de cada unidade da
federao, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio, de natureza contbil, constitudo com, pelo menos, 15% dos
seguintes impostos e transferncias: ICMS, FPE, FPM e FX. A redistribuio desses
recursos para estados e municpios, de uma mesma unidade da federao, passou a ser
feita proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental nas
respectivas redes municipais e estaduais.
116

O Fundef estabeleceu o piso do gasto per capita mnimo nacional por aluno do
ensino fundamental. Nesse sentido, estipulou que nenhum estado e municpio gastem
menos de 300 reais por aluno/ano. Esse valor per capita foi obtido pela diviso de 15% da
soma do ICMS, do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Fundo de
Participao dos Estados (FPE) de todos os estados e municpios brasileiros, pelo total
de alunos do ensino fundamental.
A legislao estabeleceu que sempre que determinado estado ou municpio no
conseguir atingir esse piso per capita definido nacionalmente, a Unio suplementar os
recursos do Fundef. Portanto, o governo federal assumiu o papel de redistribuir recursos
para regies mais pobres, visando a garantir um padro mnimo de qualidade, definido
nacionalmente.
A legislao determinou ainda que, em cada Unidade da Federao, 60% dos
recursos dos respectivos Fundef sejam destinados ao pagamento dos professores em
efetivo exerccio do magistrio. Na poca, o MEC preconizava o estabelecimento de um
salrio mdio de referncia nacional para professores com formao de 2

grau,
correspondente a R$ 300, para uma jornada de 24 horas semanais. Para os professores
com formao de 3

grau, o salrio mdio de referncia nacional era de R$ 375.

116
Na verdade, sublinha Negri (1997), a Emenda que criou o Fundef aprovou uma minirreforma tributria,
introduzindo nos critrios de partilha e de transferncia de parte dos recursos de impostos uma varivel educacional o
nmero de alunos , e equalizando o valor a ser aplicado por aluno, no mbito de cada Unidade da Federao. Para o
autor, essa varivel vai, com certeza, reduzir as disparidades na qualidade do ensino, nas condies fsicas das escolas e
nos salrios dos professores, pelo simples fato de a dependncia administrativa do sistema escolar do municpio ser
estadual ou municipal. Dentro da Unidade da Federao, estados e municpios tero a sua disposio o mesmo valor por
aluno/ano.



531



531
Finalmente, a legislao do Fundef definiu, com maior preciso, a competncia e a
diviso de responsabilidades entre nveis de governo. Assim, a Unio organizar o
sistema federal de ensino e o dos territrios, financiar as instituies de ensino pblicas
federais e exercer, em matria educacional, a funo redistributiva e supletiva, de forma
a garantir a equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de
ensino, mediante a assistncia tcnica e financeira aos estados, ao distrito Federal e aos
municpios; os municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na
educao infantil; e os estados e o Distrito federal atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e mdio.
Descentralizao dos Programas Federais
Em 1997, foi realizada uma reforma administrativa no MEC. No bojo desse
processo, foi extinta a Fundao de Apoio ao Estudante (FAE) e foram redefinidas as
atribuies do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educao (FNDE), em
consonncia com as novas orientaes ensino fundamental (Medida Provisria n. 1.549, de
14/02/1997).
Nesse contexto, alguns programas tradicionais foram extintos (o Sistema de
Manuteno de Ensino, SME, e o Programa Nacional de Ateno Integral Criana e
ao Adolescente, Pronaica, por exemplo) e a importncia de outros foi reduzida, como a
do Programa Plano de Trabalho Anual (PTA), principal mecanismo de transferncias
negociadas com as demais esferas de governo e de assistncia financeira a rgos
federais e instituies no-governamentais.
Paralelamente, intensificou-se o processo de reorganizao da descentralizao
dos programas federais. O exemplo mais significativo o Programa Nacional de
Alimentao do Escolar (Pnae), um dos smbolos emblemticos do perfil de interveno
centralizado e permevel privatizao do Estado que foram herdados da ditadura
militar, como mencionei na Primeira Parte desta tese.
Desde ento, o governo federal, atravs do FNDE, ao invs de distribuir alimentos,
passou a transferir recursos para os estados e os municpios, que passaram a ter a
responsabilidade direta na aquisio, armazenamento, preparo e distribuio dos
alimentos.
Em 1996, foi estabelecido como critrio bsico para a transferncia de recursos, a
multiplicao do nmero de alunos por um determinado custo aluno/dia, diferenciado para
alunos matriculados no ensino fundamental (R$ 0,13); para alunos da pr-escola e das
escolas filantrpicas (R$ 0,60); e para alunos de municpios integrantes do programa
Comunidade Solidria (R$ 0,20).
A despeito de os valores per capita serem baixos, essa mudana implicou
crescente adeso dos municpios ao novo Pnae: de 1.265 para 4.025 municpios, entre
1995 e 1997 (Ipea, 1999). O Pnes fornecia merende escolar para cerca de 40 milhes de
crianas em mais de 4 mil municpios brasileiros e respondia por cerca de 40% dos
dispndios do FNDE
Transferncia Direta de Recursos



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532
Outra medida descentralizadora positiva foi a instituio (1995) de um novo
programa denominado Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (PMDE),
conhecido como dinheiro na escola.
O PMDE tambm transferia recursos diretamente s escolas pblicas e
organizaes no-governamentais, para reforar a infra-estrutura fsica e pedaggica do
ensino fundamental. Atendia pequenas despesas referentes manuteno e
conservao dos prdios, aquisio de material de consumo e didtico-pedaggico, s
atividades de capacitao e aperfeioamento do magistrio, avaliao da aprendizagem
e implementao de projetos pedaggicos da prpria escola.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) financiava e
administrava este programa. A exemplo do Pnae, os recursos eram repassados s
escolas em uma nica parcela anual e o valor era definido pelo nmero de alunos e
localizao geogrfica das unidades escolares: escolas de maior porte e localizadas nas
regies mais pobres (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) recebiam mais recursos (Souza e
Maluf, 1998). Em ambos os programas, PNME e PMDE, os critrios fixados passaram a
restringir a distribuio de recursos por critrios clientelistas, revendo a forma tradicional
de gesto federal.
Mudanas no Livro Didtico
A primeira mudana importante na gesto do Programa Nacional do Livro
Didtico (PNLD) foi a ampliao de sua cobertura para os alunos da 5 a 8 srie do
ensino fundamental, duplicando a quantidade distribuda e atingindo, j em 1996, mais
de 110 milhes de livros.
A segunda inovao foi a descentralizao parcial do programa, pelo repasse de
recursos para algumas secretarias estaduais de Educao, que organizam os
processos de seleo, compra e distribuio dos livros. Como apontei anteriormente, a
centralizao do PNLD era outra mazela da poltica educacional do autoritarismo, que
acarretava superfaturamento, m qualidade dos livros selecionados e atraso na
distribuio, dentre outros problemas.
A terceira inovao foi o incio de um amplo processo de avaliao dos livros
didticos. O MEC, por meio da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), e da
Secretaria de Ensino Fundamental (SEF), desencadeou, em meados de 1995, um
processo de avaliao e seleo dos livros didticos que iriam compor o catlogo do
Ministrio para 1997. O procedimento adotado nesse processo exigia que as editoras
inscrevessem os ttulos que seriam analisados por uma comisso formada de 50
professores universitrios de todo o pas, coordenada pelo Cenpec, instituio de
pesquisa contratada pelo MEC para realizar o trabalho (Souza e Maluf, 1996).
Introduo de Novas Tecnologias
A LDB/96 estabeleceu que o poder pblico deveria incentivar o desenvolvimento
de programas de educao distncia, em todos os nveis e modalidades de ensino.
Nesse sentido, o MEC instituiu programas portadores de inovaes tecnolgicas
visando a melhoria da qualidade dos processos de ensino e aprendizagem. Nessa linha



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533
destaca-se o Programa TV-Escola, o Programa de Apoio Tecnolgico Escola (PAT) e
o Programa Nacional de Informtica na Educao (Proinfo).
Com o Programa TV-Escola, o MEC priorizou o ensino fundamental. O TV-
Escola passou a contar com um canal de televiso exclusivo para a educao, com
sinal gerado pela Fundao Roquete Pinto e transmitido em circuito fechado para todo
o pas, por satlite, com recepo por antena parablica. Os programas so voltados
para a formao do magistrio do ensino fundamental, capacitao de diretores de
escolas pblicas, uso do livro didtico e apoio de sala de aula; e programao que
aborda diferentes disciplinas e temas: Portugus, Matemtica, Cincias, Histria,
Geografia, noes de cidadania e sade.
O Programa de Apoio Tecnolgico Escola suplementar ao TV-Escola,
baseia-se na distribuio de kits tecnolgicos contendo antena parablica, TV em
cores, videocassete e fitas de vdeo. A meta inicial do governo era instalar o
equipamento e conectar ao programa mais de 46 mil escolas pblicas com mais de
cem alunos. A aquisio desses equipamentos era feita pelas secretarias estaduais de
Educao e pelos municpios, para os quais o FNDE transferiu recursos financeiros.
O Programa Nacional de Informtica na Educao (Proinfo) foi criado no final de
1996, com o objetivo de instalar mais de 100 mil computadores em mais de 6 mil
escolas pblicas com mais de 150 alunos que oferecem, simultaneamente, ensino
fundamental e ensino mdio. O programa previa recursos para a aquisio de
computadores e para treinamento de professores. Para isso, numa primeira etapa,
pretendia-se promover a criao, nos estados, de cerca de 200 Ncleos de Tecnologia
Educacional (NTE) e capacitar mais de 800 multiplicadores, 26 mil professores e 6,4
mil tcnicos. A escola informatizada teria uma rede local com estaes de trabalho
distribudas pelas suas dependncias. Cada rede local seria conectada a um ncleo de
tecnologia educacional, que concentrava informaes das escolas do seu entorno. Os
ncleos seriam conectados s secretarias de educao do estado, interligadas entre si
e ao MEC (Souza e Maluf, 1995).
Definio de Parmetros Curriculares Nacionais
Outra iniciativa do MEC, atendendo ao art. 21 da Constituio, foi a publicao
de Parmetros Curriculares Nacionais (PCN) que definem os contedos mnimos para
as disciplinas obrigatrias do currculo do ensino fundamental.
Essa atividade era bsica, dado que subsidiaria uma srie de medidas
complementares, como a elaborao ou a reviso curricular; a orientao da formao
inicial e continuada de professores; a produo de livros e outros materiais didticos; o
fomento da discusso pedaggica interna das escolas; a formulao de projetos
educativos; o trabalho cooperativo das escolas com especialistas; assim como a
avaliao do sistema de educao nacional.
Em setembro de 1996, o ministrio encaminhou Cmara de Ensino Bsico do
Conselho Nacional de Educao (CNE) os parmetros curriculares de 1 a 4 srie do



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534
ensino fundamental. A Cmara de Ensino Bsico promoveu vrios encontros regionais
durante o segundo semestre de 1996, e aprovou os parmetros no final de 1996.
Em 1997, foram publicados os parmetros curriculares de 1 a 4 srie que, alm
de cobrir reas que compem o ensino nessas sries Lngua Portuguesa, Matemtica,
Histria, Geografia, Cincias Naturais, Arte e Educao Fsica traziam, entre as
inovaes, a proposta de sistematizao do ensino em reas tica, Orientao Sexual,
Meio Ambiente, Sade e Pluralidade Cultural. So os chamados temas transversais,
que no constituem disciplinas especficas de ensino, mas que perpassam o contedo
de cada matria e todo o convvio social da escola.
Resultado de um amplo processo de consultas e debates iniciados em 1994
(Souza e Maluf, 1995), a verso final do documento contemplou um conjunto de
publicaes com diretrizes relativas aos contedos como tambm orientaes
metodolgicas para que fossem implementadas. Este conjunto foi enviado a todos os
professores que atuam nessas sries do ensino fundamental (cerca de 700 mil
professores).
Em 1998, foram publicados os PCN de 5 a 8 srie, que englobavam, alm dos
contedos bsicos das disciplinas, outros temas transversais, como Consumo e
Trabalho. Seguindo a mesma metodologia dos Parmetros de 1 a 4 srie, os
documentos preliminares foram avaliados por profissionais da rea, tendo seus
pareceres subsidiado a consolidao da verso (Ipea, 1999).
Reforo da Avaliao do Ensino
A partir de 1995, o MEC intensificou e aperfeioou os mecanismos voltados para
a avaliao da qualidade do ensino prestado em todos os nveis de ensino. Em 1995, o
MEC criou a Secretaria de Desenvolvimento, Inovao e Avaliao Educacional
(Sediae), com essa funo especfica.
No ensino fundamental e mdio, deu-se incio, a partir de 1995, a um processo
de aperfeioamento do Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Bsico (Saeb), que
havia sido implementado em 1990. Desde ento, foram introduzidas novas tcnicas de
avaliao do rendimento do aluno. Alm dos testes de rendimento, outros instrumentos
procuraram coletar informaes sobre a gesto escolar, perfil dos diretores,
professores e alunos. O Saeb realizado a cada dois anos, em uma amostra
significativa de escolas estaduais e municipais de ensino fundamental e mdio em todo
o pas.
Em 1995, o MEC realizou uma avaliao em duas sries do ensino fundamental
(4s e 8s sries) e duas do ensino mdio (2s e 3s sries). O levantamento de dados
abrangeu uma amostra de 90.495 estudantes de 2.290 escolas pblicas e 511
particulares em todos os estados e no Distrito Federal. Esses alunos foram avaliados
mediante testes de Matemtica e Portugus (habilidade de leitura).
Em 1997, foi feita nova avaliao dos alunos das 4

s e 8

s sries do ensino
fundamental e das 3

s sries do ensino mdio. A avaliao mobilizou 851 escolas

estaduais, 650 municipais e 447 particulares; e operou com uma base amostral



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ampliada para 220 mil alunos. As provas aplicadas visaram a medir os conhecimentos
de Matemtica, Lngua Portuguesa (habilidade em escrita) e Cincias, no ensino
fundamental; no ensino mdio, foram includas na avaliao as disciplinas de Fsica,
Biologia e Qumica. O Saeb tambm avaliou, dentre outros itens, a infra-estrutura das
redes de ensino bsico (condies de biblioteca, laboratrios, situao de livros, at a
existncia de quadros negros etc.).
No caso do ensino mdio, o MEC introduziu o Exame Nacional de Ensino Mdio
(Enem). No final de 1997, os alunos concluintes do ensino mdio (cerca de 659 mil),
em aproximadamente 5 mil escolas em 9 estados brasileiros, participaram de uma
avaliao nacional (que foi o embrio do Enem).
Para o ensino superior, foi institudo, no final de 1995, o Sistema Nacional de
Avaliao de Cursos (Lei n. 9.131/95), para avaliar os cursos de graduao, em nvel
nacional, mediante provas, para os alunos concluintes de cursos superiores.
Neste contexto, em maro de 1996, foi publicada regulamentao especfica,
instituindo a sistemtica para realizao anual do Exame Nacional de Cursos (Portaria
n. 249, de 18/3/1996), conhecido como Provo. Por essa regulamentao, as provas
devem ser constitudas de questes de mltipla escolha e de questes dissertativas; e
devem incluir um questionrio sobre o curso.
A avaliao dos cursos de ps-graduao (mestrado e doutorado) de
universidades pblicas e privadas, feita a cada dois anos, tem sido promovida pela
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal em Nvel Superior (Capes), rgo
vinculado ao ministrio da Educao. Os critrios utilizados para avaliar os cursos
consideram algumas caractersticas do corpo docente (relao professor-aluno;
qualificao; dedicao etc.), das atividades de pesquisa, da produo dos professores
(publicaes etc.), da estrutura curricular; da produo dos estudantes e do fluxo de
alunos.
6.4 O PARADOXO DA AO GOVERNAMENTAL
Como disse, o paradoxo do perodo em anlise, contudo, que esses impulsos
positivos foram sistematicamente minados pela poltica macroeconmica. Essa seria
uma outra manifestao da contradio entre os objetivos econmicos e sociais do
governo.
Destaquei, dentre as manifestaes desse processo, a compresso das receitas
fiscais decorrente da estagnao da economia, afetando os trs nveis de governo e
tambm restringindo o gasto social; o estreitamento do espao do gasto social no
mbito do oramento federal, sobretudo em decorrncia do endividamento pblico e da
presso do pagamento de juros e amortizaes financeiras; a captura de recursos
constitucionais garantidos aos estados e municpios, (15% das transferncias
constitucionais a estados e municpios, oriundas de recursos do FPE e FPM) e aos
programas sociais do governo federal (20% da arrecadao de impostos e
contribuies federais), consagrada a partir da instituio do Fundo Social de
Emergncia (FSE), em 1994 e dos seus sucedneos (FEF e DRU); e a captura dos



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536
recursos da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF),
instituda por como receita vinculada ao financiamento do SUS, mas apropriada pela
rea econmica;
Tambm mencionei, que poltica econmica, adicionalmente, afetou as finanas
dos estados e municpios, restringindo a capacidade desses entes federativos para
enfrentarem a questo social. Os estados e municpios encontram srias dificuldades
para ampliar gastos correntes e para obter investimentos e contratar novas operaes
de crdito. O paradoxo que, ao mesmo tempo em que estados e municpios foram
induzidos a assumir (e, de fato, assumiram) novas responsabilidades administrativas e
financeiras na gesto das polticas sociais, a estratgia econmica tambm cumpriu
papel decisivo na desorganizao de suas finanas.
Ressaltei que a principal manifestao desse processo foi o notvel
endividamento dos estados e municpios, em conseqncia, sobretudo, da taxa de
juros real elevada. Ademais, aps um longo perodo de endividamento provocado pela
poltica econmica, os governos estaduais no tiveram outra alternativa a no ser
aceitar os termos draconianos impostos pelo governo federal, no processo de
renegociao de suas dvidas. Nesse sentido, foram implementadas, o Programa de
Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, seguido da Lei de
Responsabilidade Fiscal e da Lei de Crimes Fiscais. Frisei que diversos autores julgam
que esse novo marco de gesto fiscal extremamente severo e deixa pouca margem
de manobra para o gasto pblico dessas esferas de governo. Essas situao afetou
especialmente as polticas sociais, cuja gesto foi descentralizada.
Por fim, sublinhei outras duas manifestaes do contraste entre os objetivos da
descentralizao das polticas sociais e a orientao da poltica econmica, no perodo
estudado. Em ambas, houve recentralizao de recursos fiscais para a Unio o que
alterou o equilbrio federativo estabelecido pela Constituio de 1988. A primeira
dessas manifestaes foi a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), j
mencionado. A segunda, foi o aumento da carga tributria promovido pelo governo
federal, cujo acrscimo de receitas foi apropriado exclusivamente pela Unio. Assistiu-
se, portanto, a um cenrio no qual foram esgotadas as margens para novos aumentos
da carga tributria; todavia, o acrscimo de receitas deixou de fora os governos
estaduais e municipais que assumiram responsabilidades na rea social; e o
acrscimo de receitas foi apropriado exclusivamente pela Unio que prioriza o uso
daquelas receitas aumentadas, para a gesto da dvida pblica.
Em sntese, houve, de um lado, uma correta estratgia de reorganizao
institucional, de repassar, de forma pactuada e cooperativa, encargos e
responsabilidades para os estados e, sobretudo, para os municpios; de outro, houve
um conjunto de medidas adotadas no mbito da poltica econmica que esgararam,
profundamente, as possibilidades financeiras dessas esferas de governo, afetando a
gesto dessas polticas. A manuteno desse paradoxo na presente dcada representa
uma ameaa possibilidade de se enfrentarem esses problemas e pe em risco os
avanos institucionais alcanados. Nesta perspectiva, repito que esses progressos
esto longe de significar, que os problemas foram devidamente equacionados. Antes



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pelo contrrio, essas reas continuam a conviver com gravssimas deficincias
estruturais, beira do caos e do colapso, em muitos casos.
7 RUMO CARIDADE: FOCALIZAO, A POLTICA SOCIAL POSSVEL
At aqui argumentei que os rumos da estratgia macroeconmica, central e
hegemnica, mostraram-se incompatveis com o desenvolvimento social. Esforcei-me
para apontar elementos que evidenciassem que essa estratgia contribuiu
decisivamente para a dramtica desorganizao do mundo do trabalho, ampliando a
excluso social; o estreitamento das possibilidades de financiamento do gasto social; o
retrocesso dos direitos da previdncia social; e o estiolamento das polticas urbanas.
Tambm argumente que os progressos obtidos nos mecanismos institucionais e de
gesto das polticas nacionais de sade, educao fundamental e assistncia social,
foram, igualmente, minados pela opo macroeconmica.
A seguir, apresentarei a ltima aproximao do esforo analtico de demonstrar
a tese central desenvolvida neste captulo. Argumentarei que, sob a gide desta
estratgia macroeconmica e de reforma do Estado, de cunho neoliberal, a focalizao
da ao do estado em programas de transferncia de renda aos mais pobres dentre
os pobres adquiriu extraordinrio vigor. Em outras palavras, no bojo do referido
processo de desmontagem das bases do financeiras e institucionais do Estado Social
pontilhado pela Constituio de 1988, a contra-reforma liberal conseguiu impor a
focalizao como a poltica social possvel no Brasil paradoxalmente, como j disse,
num pais onde a pobreza encontra-se universalizada. Essa alternativa desses novos
tempos de caridade e distribuio de migalhas ganhou impulso no contexto das
mudanas ocorridas a partir do acordo com o FMI no final de 1998.
Assim, no perodo 1993-2002, paralelamente aos processos que restrio
financeira e de desorganizao das polticas sociais de carter universal, houve
significativo aumento da importncia dos programas focalizados na estratgia social do
governo. Mais do que isso, a anlise dessa trajetria aponta uma transformao
gradual no escopo dessa interveno: partiu-se de uma concepo inicial em que se
buscava articular as aes focalizadas no mbito das polticas universais
117
, para outra,
na qual os programas focalizados passaram a se contrapor aos universais e a encerrar
a prpria estratgia de enfrentamento da pobreza. Ao longo desse processo, foi
havendo um deslocamento progressivo em direo dos programas baseados na
transferncia monetria aos mais pobres.
118

A primeira experincia da fase inicial, adotada no governo de Itamar Franco, foi
o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) integrado por oito ministros
de Estado e por 21 personalidades identificadas com os diversos segmentos da

117
Consultar Faria (1995, 2002, 2002 a e 2003) e Draibe (1998).
118
Esta viso foi explicitada, por exemplo, em diversos trabalhos escritos por Ricardo Paes de Barros, diretor de
poltica social do IPEA (1999-2002). Consultar, especialmente: Paes de Barros e outros (2000); Paes de Barros,
Henriques e Mendona (2000); Paes de Barros e Fogel (2000); e, Paes de Barros e Carvalho (2004).



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sociedade civil, com destaque para o papel desempenhado pelo socilogo Herbert de
Souza no mbito do qual foi lanado, em 1993, o Plano de Combate Fome e
Misria (Peliano, 1994).
Em seguida, no incio do primeiro mandato de FHC, foi lanado o Programa
Comunidade Solidria. Sob a responsabilidade da Secretaria Executiva do Programa
Comunidade Solidria, o programa tentava articular as aes focalizadas no interior
das polticas universais, como j disse. O Programa tambm procurava promover a
articulao das aes intergovernamentais, num contexto tradicionalmente marcado
por extrema fragmentao. Priorizando a gesto articulada entre nveis de governo e
entre rgos do governo federal, o Comunidade Solidria tentava superar disfunes
como a descontinuidade administrativa, a reduzida capacidade de coordenao e
complementaridade entre aes correlatas, a superposio de aes e a pulverizao
de recursos (Draibe, 2003).
A implementao do Comunidade Solidria mostrou resultados positivos,
sobretudo nas reas de sade e educao. Entretanto, tambm nesse caso,
apareceram bem claramente as tenses que havia entre o Programa e a poltica
econmica que colocava srios obstculos ao seu desenvolvimento. Alm das
restries fiscais j referidas, era tambm sintomtico o fato de que, no incio de 1997,
quase 90% dos municpios-alvo do Programa Comunidade Solidria estavam
inadimplentes com a Unio e, portanto, impedidos de participarem do programa (Ipea,
1999). Essa situao provocou aes de natureza poltica, visando a impedir o
descrdito desse eixo central da estratgia social do governo. Nesse sentido, foi
instituda legislao especfica no mbito da Lei de Diretrizes Oramentrias, isentando
as prefeituras que participavam do Comunidade Solidria das contrapartidas
financeiras aos programas que compunham sua Agenda Bsica. Alm disso, o
Executivo editou diversas Medidas Provisrias, com o objetivo de suspender a
inadimplncia dos municpios para efeitos de transferncias federais.
No segundo mandato de FHC (1999-2002), entretanto, assiste-se a uma
progressiva mudana no eixo da estratgia de desenvolvimento social, marcada por um
acentuado reforo da importncia dos programas de transferncia de renda focalizados
nos mais pobres, na perspectiva liberal clssica defendida pelas instituies
internacionais de fomento.
Mesmo assim, a trajetria que se seguiu pode ser demarcada por dois
momentos em que esse reforo foi crescente. No primeiro desses momentos, no incio
do segundo mandato de FHC, houve uma tentativa de redesenhar e aprofundar o eixo
pblico do Programa Comunidade Solidria. Nesse sentido, foram institudos o
Programa Comunidade Ativa (voltado para o desenvolvimento local nos municpios
mais carentes) e o Plano de Apoio aos Estados de Menor Desenvolvimento Humano
(Projeto Alvorada).
Na mesma perspectiva, coloca-se tambm a fase inicial do programa Rede de
Proteo Social (RPS), um conjunto de 22 programas destinados populao de baixa
renda (Silva, 2000). De um lado, a RPS contemplava programas de corte universal,



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539
conquistados pela Constituio de 1988, como o Benefcio de Prestao Continuada
(BCP), voltados para idosos e portadores de deficincia (Loas), os benefcios da
Previdncia Rural, o Abono Salarial (PIS) e o Seguro-Desemprego, por exemplo.
De outro lado, a RPS contemplava programas de transferncia monetria
focalizado nas famlias pobres. Em sua primeira etapa, a RPS contemplava poucos
programas dessa natureza, alguns j implementados no incio e no final da primeira
gesto de FHC, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) (1995) e o
Bolsa Escola (1998), por exemplo.
O segundo momento da trajetria de reforo dos programas focalizados, agora
sim, j com forte orientao liberal, ocorreu a partir de 2000. Nesse ano foi criado o
Fundo de Combate Pobreza (integralizado por recursos da CPMF); e institudo, sob a
coordenao da CEF, o Cadastro nico para a identificao dos beneficirios dos
programas de transferncia de renda. Posteriormente, foram criados programas de
segunda gerao, como, por exemplo, o Bolsa-Alimentao (2001), Bolsa-
Qualificao (2001), Bolsa-Renda (2001) e Auxlio-Gs (2002).
A inteno de reforar as aes dessa natureza havia sido explicitada pelo
Avana Brasil, o programa de governo de FHC para o segundo mandato. Ao contrrio
do Mos Obra, o programa do primeiro mandato (FHC, 1994), o Avana Brasil
refere-se, explicitamente, ao propsito de aperfeioar os programas federais de
transferncia de renda. Da mesma forma, as aes focalizadas nas reas crticas
eram um dos eixos do terceiro objetivo do segundo mandato, voltado para eliminar a
fome, combater a pobreza e a excluso social, melhorar a distribuio de renda (FHC,
1998:143-262).
Creio que o revigoramento dessa tendncia e sua crescente importncia no
mbito da agenda do governo federal, tenha sido determinado, em grande medida, pelo
acordo firmado com o FMI no final de 1998 e, conseqentemente, pelo reforo da
ortodoxia econmica e social que se seguiu.
119

De outra parte, o reforo desta perspectiva tambm pode ter sido acelerado,
quando, neste contexto de clara opo do presidente da Repblica pela ortodoxia, os
economistas ditos desenvolvimentistas deixaram o governo no incio do segundo
mandato de FHC e a vertente representada pelo grupo da Puc-RJ, coordenada pelo
Ministro da Fazenda, Pedro Malan, reinou soberana. Esse fato tambm deve ter tido

119
Essa possibilidade foi aventada por Silva (2000:12): A moratria da Rssia em agosto de 1998 e a dependncia
estrutural do Brasil ao mercado financeiro internacional, determinaram, a partir de 1999, a necessidade de realizar
um profundo ajuste fiscal que poderia afetar de forma muito severa o nvel de gasto social das trs esferas de
governo, em especial o gasto social do governo federal. Aps um complexo processo de negociao, que no cabe
aqui reconstituir, o governo brasileiro firmou um contrato de emprstimo com as trs principais instituies
multilaterais de apoio: FMI, Bird e BID. No mbito do contrato de emprstimo do BID, foi introduzida uma
inovao importante e que buscava, no contexto da forte crise e restrio do gasto pblico que se apresentava
naquele momento, preservar, de forma seletiva, a capacidade de interveno do nvel federal de governo na questo
social. (...) A configurao dessa estratgia denominada formalmente de Rede de Proteo Social traduziu-se na
seleo de um conjunto de aes (conjunto de programas de interveno) que tm como objetivo explcito proteger
os segmentos mais vulnerveis da populao em situao de crise.



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repercusses na conduo da estratgia social no mbito do prprio governo federal.
Como se sabe, ao longo do segundo mandato de FHC, a influncia dos economistas
mais ortodoxos na conduo dos rumos da poltica social muitos dos quais
identificados com a agenda das instituies internacionais de fomento aumentou de
modo crescente.
Antes de concluir, importante ressaltar que a contra-reforma liberal encontrou
um grande aliado no Partido dos Trabalhadores, o senador Eduardo Suplicy (PT-SP).
Como se sabe, desde o incio dos anos 90, o senador tem sido um aplicado defensor
de programas dessa natureza. Certamente focado em sua plataforma eleitoral e alheio
realidade do pas onde os contra-reformistas neoliberais, desde 1990, arremetem
sua fria contra o embrionrio Estado Social pontilhado em 1988, reivindicando a sua
substituio pelo Estado Mnimo, marcado, precisamente, por programas assistenciais
de transferncia de renda , em 1991, o economista e senador Suplicy apresentou no
Congresso Nacional o Projeto de Lei que institui o Programa de Garantia de Renda
Mnima (PGRM). Posteriormente, o PGRM foi adaptado pelo governo FHC e
transformou-se no Programa Bolsa Escola, criado em 1998 (Lobato, 1998).
A cruzada do senador em favor de polticas dessa natureza foi intensa nos anos
90 (Suplicy, 2002). Dentre as inmeras iniciativas do parlamentar neste sentido,
destaca-se os Projetos de Lei do Senado que institui a Linha Oficial de Pobreza (PLS
n. 66/99) e o que institui o Fundo Brasil de Cidadania (PLS n.82/1999), base para o
Fundo de Combate Pobreza, criado em 2000, por iniciativa, do Senador Antnio
Carlos Magalhes (PFL-BA) espelhando a coerncia do senador baiano com seu
passado conservador. A cruzada vitoriosa do senador do PT consumou-se a partir de
2003 no mbito do governo Luis Incio Lula da Silva (2003-2006). Mas essa uma
outra estria, cuja crtica est a caminho.

Em suma, neste captulo final esforcei-me para demonstrar que o perodo 1993-
2002 marcado pela retomada vigorosa do contra-reformismo liberalizante, iniciado em
1990 e truncado pelo impeachment. O argumento central defendido neste captulo
que, nesta fase, houve completa incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica
e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e incluso social. Essa estratgia
acarretou aumento da crise social e estreitamento das bases financeiras e institucionais
das polticas sociais. Esse movimento foi conseqncia direta das polticas monetria,
cambial e fiscal adotadas, que provocaram uma desorganizao sem precedentes das
finanas pblicas da Unio, dos estados e dos municpios. Em conseqncia, as
possibilidades de financiamento do gasto social, dessas trs esferas de governo,
estreitaram-se drasticamente. Nesse cenrio, as possibilidades de manter-se o
patamar do gasto social federal alcanado em virtude das conquistas sociais de 1988
foram substancialmente restringidas. A degradao das finanas pblicas constituiu-se
num dos principais indutores das contramarchas impostas ao Estado Social, esboado
no final dos anos 80, suprimindo direitos sociais e ameaando a cidadania ento
conquistada.
541
CONCLUSO
Como j disse, esta tese, em suas quatro partes, vem tratando das tenses
existentes entre dois movimentos opostos e determinantes da trajetria da poltica
social brasileira, nos quase 40 anos analisados. Um desses movimentos o
primeiro que se analisou aqui aponta o rumo da estruturao das bases
institucionais e financeiras caractersticas do Estado Social em nosso pas. Esse
longo processo, esboado a partir dos anos 30, ganhou impulso no bojo da luta
das foras que se opunham ao regime militar e desaguou na Constituio de
1988.
O outro movimento aponta no sentido contrrio: o da desestruturao da
daquelas bases institucionais, financeiras e de proteo. Aps as primeiras
contramarchas (nos ltimos anos da transio democrtica), a desestruturao da
cidadania recm conquistada foi revigorada a partir de 1990.
Analisando o primeiro movimento, enfatizei que ele foi impulsionado por
setores da oposio ao regime militar, no bojo do processo poltico mais amplo da
reorganizao da sociedade civil e da restaurao do Estado Democrtico de
Direito, processo intensificado a partir de meados dos anos 70. Desde ento,
essas foras polticas formularam uma extensa agenda de mudanas. A
construo de um efetivo Estado Social, universal e equnime, era um dos seus
ncleos.
A crtica ao carter excludente da poltica social do ps-64 era o ponto de
partida daquela agenda de reformas socialmente progressistas. Essa foi a razo
que me levou a iniciar esse trabalho com a anlise do perodo 1964-1984. Dessa
perspectiva, esforcei-me, na primeira parte desta tese, para apresentar os
contornos gerais da estratgia do regime militar para a poltica social, para situar
melhor os seus pontos mais vulnerveis crtica pela oposio democrtica.
Esse esforo foi feito em duas aproximaes.
Na primeira, busquei demonstrar que o trao marcante dessa etapa foi a
evidncia de que a interveno estatal nas polticas sociais no funcionou como
mecanismo de redistribuio indireta da renda. Esse fato foi resultado de quatro
caractersticas estruturais da interveno governamental nesta quadra, a saber: o
carter regressivo dos mecanismos de financiamento do gasto social; a
centralizao do processo decisrio no Executivo federal; a privatizao do
espao pblico; e a fragmentao institucional.
Em conjunto, esses traos configuraram uma determinada estratgia de
interveno estatal que denomino modernizao conservadora. Esses traos
estiveram presentes e ativos, com especificidade, em cada um dos setores que
542
foram objeto da ao governamental (educao, previdncia, assistncia, sade,
suplementao alimentar, habitao, saneamento e transporte pblico).
Na segunda aproximao, trabalhei para destacar que, embora essas
caractersticas estruturais tenham sido proeminentes em todo o ciclo autoritrio, a
estratgia de modernizao conservadora apresentou configuraes diferenciadas
ao longo dos anos, refletindo a dinmica poltica e econmica mais ampla. Mais
especificamente, essa estratgia conservadora passou por quatro etapas, a saber:
gestao da estratgia de modernizao conservadora (1964-1968); a
modernizao em marcha (1968-1974); a tentativa de mudar (1974-1979); e o
esgotamento (1979-1984).
Na segunda parte desta tese, procurei compreender o movimento que,
partindo da ampla crtica ao regime autoritrio, apontava no sentido de construir
um Estado Social de cunho universal e redistributivo em nosso pas. Analisando
esta trajetria, demarquei trs frentes de luta principais.
A primeira correspondeu ao processo de formao da agenda de reformas
progressistas, conduzido por setores da oposio, a partir de meados dos anos
70. Apontei que, no bojo do processo mais amplo da reorganizao da sociedade
civil e da luta pela restaurao do Estado Democrtico de Direito cujo pice foi a
notvel mobilizao popular em torno da campanha pelas eleies diretas para a
presidncia da Repblica (1983-1984) , a oposio ao regime militar formulou
uma extensa agenda de mudanas de cunho poltico, econmico e social. Na
primeira metade dos anos 80, podiam-se identificar os contornos de um amplo
projeto de reformas progressistas, de carter nacionalista, democrtico,
desenvolvimentista e redistributivo. A construo de um efetivo Estado Social foi
um dos ncleos desse projeto.
O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) , principal frente de oposio
democrtica ao regime militar, teve papel destacado na construo dessa agenda
de transformao. Uma primeira verso desse projeto encontra-se no documento
Esperana e Mudana: uma Proposta de Governo para o Brasil, elaborado pelo
PMDB, em 1982. Na anlise que empreendi, enfatizei sobremaneira esse
documento, por trs razes. Primeiro, porque ele apresentou uma primeira
consolidao das diversas agendas setoriais de reforma progressista que estavam
sendo formuladas pelas foras democrticas; segundo, porque as diretrizes
polticas, econmicas e sociais manifestadas nesse documento serviram de fio
condutor para as foras progressistas no longo processo que desaguou na
Assemblia Nacional Constituinte (ANC); terceiro, porque algumas de principais
bandeiras postuladas nesse documento foram inscritas na Constituio da
Repblica promulgada em 1988.
Posteriormente, em 1984, essa agenda construda pela oposio
democrtica foi assimilada pela chamada Frente Liberal bloco de dissidentes
da base poltica do regime militar que integrou o pacto poltico da transio. Mais
543
adiante, em 1985 e 1986, essa agenda tambm foi incorporada pela retrica do
Governo da Nova Repblica.
Realcei, ainda, a trajetria desse processo de formao da agenda nos
setores nos quais ele foi mais frtil, com destaque para o campo das relaes
sindicais e trabalhistas, no qual o novo sindicalismo teve papel destacado; e da
reforma progressista da sade, na qual o chamado Movimento Sanitarista
brasileiro desempenhou papel relevante. A agenda da Reforma Agrria tambm
se deu no compasso da reorganizao da Contag e dos movimentos sociais no
campo, com o apoio decisivo da Igreja Catlica e de outras associaes da
sociedade civil. O mesmo ocorreu na formao da agenda de reforma progressista
da educao nacional, impulsionada pelas associaes de educadores e o
movimento estudantil. Com menor intensidade, esse processo tambm foi visvel
em setores da poltica urbana.
A segunda frente de luta no rumo da estruturao do Estado de Bem-Estar
Social deu-se no mbito do Governo da Nova Repblica (1985-1990); e seus
principais protagonistas foram algumas das lideranas do antigo MDB, com
polticos e quadros tcnicos que, a partir de 1985, passaram a ocupar postos de
comando na burocracia federal e no legislativo. No binio 1985-1986, essas foras
lideraram os esforos para implementar o referido projeto de reformas
progressistas no mbito do governo federal. Dentre essas iniciativas, destaquei,
em primeiro lugar, a incorporao da Reforma Agrria na agenda governamental,
em maro de 1985, quando foi institudo o Ministrio da Reforma e
Desenvolvimento Agrrio (Mirad). Outro passo foi o lanamento da primeira verso
do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), em abril.
Em segundo lugar, a instituio do seguro-desemprego. O programa foi
institudo em fevereiro de 1986, por ocasio do lanamento do Plano Cruzado e
regulamentado em abril de 1986, quando foram estabelecidas suas normas
operacionais bsicas.
Em terceiro lugar, os impulsos visando Reforma da Previdncia Social.
Destaquei as tentativas empreendidas pelo Ministrio da Previdncia e da
Assistncia Social (MPAS) na coordenao de aes visando reforma
progressista do sistema previdencirio. Dentre tais iniciativas, evidencia-se a
instituio, em 1986, do Grupo de Trabalho para a Reformulao da Previdncia
Social (GT/RPS), com o objetivo de elaborar estudos tcnicos que servissem de
subsdio para a Assemblia Nacional Constituinte. Parte substancial dessas
recomendaes foi incorporada ao texto Constitucional de 1988. Alm de subsidiar
a ANC, o MPAS implementou um conjunto de aes visando correo de
desigualdades pontuais, passveis de soluo pela iniciativa do Poder Executivo.
Em quarto lugar, os impulsos visando Reforma Sanitria. Sublinhei as
tentativas empreendidas pelo MPAS e pelo Ministrio da Sade visando a
implementar a Reforma Sanitria. verdade que esse processo foi conflituoso. A
544
aparente unidade da Frente Sanitarista, mantida ao longo do regime autoritrio e
na montagem do governo de transio, foi abalada no momento em que suas
lideranas assumiram postos estratgicos no Ministrio da Sade, no Inamps e no
MPAS. Em virtude dessas divergncias, entre 1986 e 1987 foram implementadas
duas estratgias de reforma: a via legislativa (Ministrio da Sade) e a via
administrativa (MPAS). Ambas eram referenciadas pelos princpios e diretrizes
progressistas do Movimento Sanitarista e convergiram, no final, somando
esforos para a consagrao do SUS na Constituio da Repblica.
Alm dessas iniciativas, tambm sublinhei os ensaios voltados para a
Reforma Educacional, Reforma da Poltica Habitacional e do SFH, Reforma da
Poltica de Saneamento e do SFS e o Reforo dos Programas de Suplementao
Alimentar.
No caso da Reforma Educacional, realcei que, embora o Ministrio da
Educao (MEC) tenha permanecido em poder do PFL, mesmo assim, foram
emitidos impulsos no sentido das mudanas exigidas pela sociedade nessa rea.
Dentre essas medidas, destacam-se a regulamentao da Emenda Calmon, a
adoo de medidas voltadas para a reforma do ensino fundamental e a instituio
da Comisso Nacional para a Reformulao da Educao Superior (CNRES). Em
menor escala de importncia, destacam-se a extino do Movimento Brasileiro da
Alfabetizao (Mobral) e as medidas voltadas para a expanso do ensino tcnico.
No caso da Reforma da Poltica Habitacional e do SFH, destaquei a
instituio do Grupo de Trabalho de Reformulao do Sistema Financeiro da
Habitao (GTR/SFH), incumbido de apresentar ao governo federal subsdios e
sugestes. Em janeiro de 1986, os trabalhos foram concludos e o relatrio final
encaminhado ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
No caso da Reforma da Poltica de Saneamento e do SFS, os impulsos
reformistas foram de duas naturezas. De um lado, foi instituda a Comisso de
Reformulao do Sistema Financeiro de Saneamento (GT/SFS). De outro,
adotaram-se duas medidas consideradas como instrumentos de aperfeioamento
do Planasa: foi institudo o Programa de Saneamento para Populao de Baixa
Renda (Prosanear), que prev a aplicao de recursos federais a fundo perdido
em projetos voltados para a populao de baixa renda; e os municpios
autnomos foram incorporados.
Finalmente, no caso dos Programas de Suplementao Alimentar, salientei
que eles foram um dos pilares da estratgia mais ampla do Governo da Nova
Repblica de implantar, no curto prazo, um programa de aes emergenciais de
combate fome. Em termos concretos, a cobertura dos programas ampliou-se
consideravelmente. Alm disso, foram realizados esforos para introduzir
mudanas operacionais nos programas preexistentes; para criarem-se novos
programas; e para ampliar a coordenao institucional e programtica.
545
A terceira frente de luta visando estruturao do Estado de Bem-Estar
ocorreu na Assemblia Nacional Constituinte (ANC), no binio 1987-1988, por
iniciativa de parlamentares solidrios com o projeto das reformas progressistas.
Em 1987 e 1988, a tramitao do projeto reformista deslocou-se para a
Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Aps uma longa travessia, as principais
bandeiras da luta pelas reformas progressistas foram inscritas na Constituio
(exceto a Reforma Agrria).
A Constituio inovou em trs pontos principais. O primeiro foi a
transformao da interveno do Estado nas polticas sociais. A abrangncia
dessa interveno alterou-se, na medida em que novos temas e questes
ganharam prioridade como, por exemplo, a seguridade social.
A forma de organizao do Estado tambm se transformou no sentido da
descentralizao poltica, administrativa e financeira sem prescindir de
coordenao nacional e da cooperao entre entes federativos. Para isso, foi
decisivo o restabelecimento do equilbrio federativo proporcionado pela reforma
tributria. Os estados e, especialmente, os municpios saram fortalecidos pelas
novas regras de repartio dos recursos.
A Constituio inovou, em terceiro lugar, ao reconhecer os direitos sociais
recm conquistados. Pela primeira vez na histria do Brasil, a Constituio da
Repblica considerou educao, sade, trabalho, previdncia, proteo
maternidade e infncia e assistncia social como direitos sociais prprios da
cidadania. Esses direitos sociais passaram a ser de carter universal (todos tm
direito) e inspirados no princpio da seguridade social.
As conquistas nos direitos trabalhistas so particularmente expressivas.
Uma das mais representativas foi a extenso aos trabalhadores rurais dos
mesmos direitos dos trabalhadores urbanos. Direitos pr-existentes na legislao
ordinria foram alados ao plano constitucional. Alm disso, novos direitos foram
institudos e o alcance de dispositivos preexistentes foi ampliado. As conquistas
tambm ocorreram no campo da organizao sindical, sobretudo na questo da
autonomia dos sindicatos e no direito de greve.
Os avanos no setor da sade tambm foram notveis. O Sistema nico de
Sade (SUS), objetivo ltimo do "Movimento Sanitarista", est inscrito com todas
as letras na Constituio. O mesmo verifica-se no tocante previdncia social. O
ncleo das propostas de reformas progressistas foi incorporado. Algumas das
principais distores e desigualdades do sistema institucionalizado no ps-64
foram corrigidas. A assistncia social tambm passou a figurar como direito
constitucional. O acesso e a cobertura passaram a ser universais e a prescindir de
contribuio individual. A Renda Mensal Vitalcia teve seu valor majorado e as
condies de acesso foram facilitadas. A transformao do padro de interveno
do Estado caminhou no mesmo sentido do modelo institucional e financeiro do
SUS.
546
A nova Constituio definiu o mecanismo de financiamento sustentvel para
a implantao do Programa Seguro-Desemprego. Como vimos, esse Programa foi
institudo em fevereiro de 1986, sem que sua base financeira estivesse
assegurada. Essa definio era pr-requisito para ampliar o acesso e aumentar o
valor dos benefcios, bastante limitados na sua etapa inicial.
Outra notvel vitria dos reformistas progressistas foi a instituio do
princpio da seguridade social. Compreende um conjunto de direitos relativos
sade, previdncia, assistncia social e ao seguro-desemprego. Ancorada na
solidariedade social, a seguridade transcendeu o modelo regressivo do seguro
social vigente no ps-64.
Para financiar a seguridade social, os constituintes instituram o Oramento
da Seguridade Social, que vinculou um conjunto de fontes de financiamento
cobertura dos novos direitos sociais. Essa vinculao tambm objetivava evitar a
captura desses recursos por outras reas do governo, restringindo-se, assim, uma
prtica corrente do regime militar. Ao faz-lo, o objetivo dos constituintes era
garantir fontes adequadas e sustentveis e ampliar o controle social sobre a
aplicao desses recursos.
O Oramento da Seguridade Social era integralizado por fontes pr-
existentes (Cofins, Fpas, PIS-Pasep, FAS, recursos fiscais) e pela CSLL, criada
pela Constituio de 1988 com o fim especfico de financiar a seguridade social.
Em diversas passagens da tese, procurei realar que utilizao de fontes de
financiamento que incidissem sobre o faturamento e o lucro das empresas nessa
rea era uma das bandeiras da agenda reformista progressista. Essa diretriz foi
explicitada, por exemplo, no referido documento Esperana e Mudana (PMDB,
1982) e no relatrio do Grupo de Trabalho para a Reforma da Previdncia Social
(MPAS, 1986b).
No setor da educao, os "defensores da escola pblica" tambm
obtiveram importantes conquistas, com destaque para os dispositivos que
garantem gratuidade do ensino pblico (em todos os nveis); o princpio da
educao como direito universal; a ampliao do papel e das responsabilidades
do setor pblico com a educao nacional; a vinculao de receitas pblicas para
o financiamento do ensino; a autonomia da universidade; e a associao entre
pesquisa e ensino.
A Carta Magna tambm incorporou garantias aos segmentos mais
vulnerveis da sociedade, especialmente os idosos, os deficientes, as crianas e
os adolescentes.
O planejamento urbano ganhou instrumentos reivindicados pelos
movimentos sociais e por urbanistas desde os anos 60. A funo social da
propriedade urbana foi um deles. Na mesma perspectiva, o texto tambm introduz
instrumentos visando a coibir a especulao imobiliria.
547
Em suma, a Constituio de 1988 representou etapa fundamental embora
inconclusa da viabilizao do projeto das reformas socialmente progressistas.
Com ela, desenhou-se pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio de um
efetivo Estado Social, universal e equnime. Seu mago reside nos princpios da
universalidade (em contraposio focalizao exclusiva), da seguridade social
(em contraposio ao seguro social) e da compreenso da questo social como
um direito da cidadania (em contraposio caridade e ao assistencialismo). Para
financiar os novos direitos, a Carta instituiu novas fontes de financiamento no
reembolsveis e vinculadas aos programas sociais. Da a feliz alcunha de
Constituio Cidad, empregada pelo presidente do congresso constituinte,
Ulysses Guimares, em discurso histrico em defesa desses avanos.
O segundo movimento determinante da trajetria da poltica social brasileira
entre 1964-2002 aponta na direo oposta, da derrocada do Estado de Bem-Estar
Social formal esboado em 1988.
As primeiras contramarchas ocorreram entre 1987 e 1989. Na terceira parte
desta tese, busquei realar que elas foram impelidas pelas foras retrgradas do
pacto poltico da transio, representada, sobretudo, pelo Partido da Frente Liberal
(PFL). As reaes s mudanas, presentes desde o incio da Nova Repblica,
ganharam vigor a partir de 1987, quando ocorreu a fragmentao da Aliana
Democrtica; e as foras que haviam servido de base de apoio poltico para o
regime militar, e integravam o pacto da transio, voltaram ao centro do poder.
Comandadas pelo presidente da Repblica, Jos Sarney, velho e bom
companheiro da Aliana da Renovao Nacional (Arena), elas iniciam as
primeiras contramarchas rumo desestruturao do nosso precrio Estado
Social, recm sado das grficas do Congresso Nacional.
Chamei a ateno para o fato de que essas primeiras contramarchas
ocorreram em duas frentes distintas.
A primeira, manifestou-se por contramarchas propostas, diretamente, por
ao do Executivo Federal, nos rumos da poltica social federal. De um lado, a
cpula do governo procurou esterilizar o projeto reformista, descontinuando e
minando as iniciativas que vinham sendo implementadas em 1985-1986.
O caso mais paradigmtico foi a Reforma Agrria. Nesse sentido, procurei
enfatizar que, a partir de junho de 1985, dois meses aps a instalao do Governo
da Nova Repblica, iniciou-se, afinal, a flagelao que levaria ao sepultamento da
Reforma Agrria. Esse processo foi concludo em janeiro de 1989, com a extino
do Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (Mirad), que havia sido
institudo em maro de 1985. Essa estratgia vitoriosa foi desenvolvida
gradativamente, tendo sido impulsionada pela presso dos proprietrios de terra,
ajudados pela cpula palaciana, com destaque para o presidente da Repblica e
seus ministros militares. A contramarcha que, no perodo que aqui se examina,
minou, praticamente no nascedouro, uma nova tentativa de implantar a Reforma
548
Agrria no Brasil desenrolou-se em etapas sucessivas, iniciando-se com a sua
(nova) transformao em questo militar (junho de 1985), passando pela extino
do Incra (1987), pela derrota na ANC (1988) e pela extino do Mirad (1989).
Assim, o mesmo governo que apenas quatro anos antes, embalado pela presso
do movimento popular, reincorporara sua agenda a questo da Reforma Agrria
voltou atrs e retrocedeu.
Outro caso emblemtico foi o abandono dos compromissos e das iniciativas
visando reforma progressista das polticas federais urbanas (habitao,
saneamento e transporte pblico). Procurei ressaltar que a extino do BNH e o
esvaziamento do MDU coroaram um longo perodo de desmontagem da
capacidade de interveno do Estado nesses setores. A partir de ento, ficou
ainda mais difcil equacionar os problemas financeiros estruturais do SFH e do
SFS. Os paradoxos do SFH, do SFS e da poltica federal de transporte pblico
foram acentuados. Seguiu-se um longo perodo marcado pelo entorpecimento
desses sistemas, paralisia no processo decisrio, no-enfrentamento dos
problemas crnicos, superposio institucional, duplicidade de aes e
definhamento da capacidade de o governo intervir nos processos. Alm da
extino do BNH, a crise institucional e financeira das polticas urbanas foi
agravada por uma srie de inovaes administrativas desastrosas
implementadas pelo Executivo federal. A partir de 1987, as instituies
burocrticas do setor experimentaram um catico processo de transferncias entre
distintos ministrios, que acentuaram a descontinuidade da administrao e o
colapso burocrtico.
Mas essa contramarcha tambm atingiu os setores da sade, previdncia
social e educao, seguro-desemprego e suplementao alimentar. Nos dois
primeiros casos, ressaltei que entre 1987 e 1990, acentuou-se a oposio da
cpula do governo s Reforma Sanitria e da Previdncia Social. Uma das tticas
utilizadas foi provocar o desgaste dos principais dirigentes do MPAS e do
ministrio da Sade que estavam implementando aquela transformao.
Desgastados, eles foram sendo substitudos por dirigentes que se opunham ao
Suds e ao SUS e eram da estrita confiana do Presidente Sarney como o seu
mdico particular, por exemplo, designado para a presidncia do Inamps, no lugar
ocupado por uma das mais expressivas lideranas do Movimento Sanitarista.
No caso da educao, ressaltei que os impulsos reformistas explicitados em
1985 arrefeceram em 1986 e foram sepultados aps 1987. O governo retornou ao
velho caminho trilhado na ditadura, marcado pelo clientelismo, centralizao
financeira e institucional, assistencialismo e privatizao do espao pblico.
Observei que, ao longo do perodo 1985-1990, o MEC foi dirigido por dirigentes de
expresso do PFL, demonstrando a importncia poltica do rgo: Marco Maciel
(maro de 1985 a fevereiro de 1986); Jorge Bornhausen (at outubro de 1987);
Hugo Napoleo (at janeiro de 1989); e Carlos Santana (janeiro de 1989 a maro
de 1990). Sob o comando do PFL, prevaleceu o continusmo das prticas da velha
549
Arena. O abandono dos compromissos progressistas de reforma, substitudos pelo
continusmo, atingiu os trs nveis de ensino.
A paralisia no encaminhamento da questo do seguro-desemprego foi outra
manifestao das contramarchas propostas, diretamente, por ao do Executivo
Federal. O Programa do Seguro-Desemprego foi institudo sem contar com uma
fonte adequada de financiamento. A lei que criou o Programa previu a instituio
de uma comisso encarregada de formular propostas nesse sentido. Todavia,
esses esforos no prosperaram no mbito do Executivo. Dada a paralisia, o
encaminhamento da questo foi postergado para a Assemblia Nacional
Constituinte.
Finalmente, tambm no caso da Alimentao Popular os propsitos iniciais
foram falsificados pela opo em prol do assistencialismo e clientelismo. Essa
opo fez-se em detrimento dos impulsos alentados em 1985-1986, visando
maior coordenao e racionalizao das aes nesse campo, combatendo a
notvel fragmentao e a superposio institucional e de programas. A partir de
1987, esses esforos foram abandonados definitivamente. Mais do que isso, as
iniciativas adotadas aprofundaram tal fragmentao.
Analisando as contramarchas propostas diretamente por ao do Executivo
Federal, nos rumos da poltica social federal, destaquei que, de um lado, a cpula
do governo procurou esterilizar o projeto reformista, descontinuando e minando as
iniciativas que vinham sendo implementadas em 1985-1986 na Reforma Agrria,
nas polticas federais urbanas e nos setores da sade, previdncia social,
educao, seguro-desemprego e suplementao alimentar.
De outro, o Executivo federal reforou o aparato burocrtico dedicado ao
clientelismo. A primazia deste novo paradigma acentuou-se ainda mais e
caracterizou-se em 1987, quando o coordenador da Secretaria Especial de Ao
Comunitria (Seac), rgo responsvel pela execuo do Programa Nacional do
Leite para Crianas Carentes (PNLCC), foi alado ao posto de ministro do
Planejamento e expandiu o modus operandi daquele programa para toda a ao
social do Executivo federal. A partir de ento, essa opo foi ampliada, em
detrimento do projeto reformista e das promessas da Aliana Democrtica.
A segunda frente em que se evidenciaram as primeiras contramarchas
manifestou-se pelos movimentos que visavam a desfigurar ou impedir a vigncia
dos novos direitos constitucionais. Dentre as manobras encenadas com esse
propsito, destacam-se a forte oposio tramitao da agenda reformista na
ANC (1987-1988); o chamado desmonte oramentrio e burocrtico,
implementado imediatamente aps a promulgao da Constituio de 1988; e as
tentativas de desfigurar os direitos sociais levadas a cabo no processo de
regulamentao constitucional complementar (1988-1989).
550
Com relao a essa segunda frente que foi deflagrada no crepsculo do
governo Sarney, esforcei-me por demonstrar que ela refletia bem claramente o
modo de agir da velha base poltica da ditadura, ainda bem ativo, e que,
impunemente, descumpriu a Constituio da Repblica recm-promulgada. O
objetivo era desfigurar ou retardar a efetivao dos novos direitos constitucionais
na etapa da regulamentao complementar, entre outubro de 1988 e maro de
1990.
Procurei evidenciar a especificidade desse processo e os efeitos que teve
na regulamentao da legislao constitucional complementar referente aos
seguintes segmentos da rea social: Seguridade Social; Oramento da
Seguridade Social; Plano de Custeio e de Benefcios da Previdncia Social;
Regulamentao do Seguro-desemprego; Lei Orgnica da Sade; Lei Orgnica da
Assistncia Social; Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional; e Leis
referentes s Relaes Trabalhistas e Sindicais.
Ao longo de toda essa etapa de contramarchas, a tese de que o pas seria
ingovernvel com a nova Constituio foi revigorada e serviu de amlgama dos
argumentos utilizados pelos segmentos retrgrados, cujos privilgios haviam sido
arranhados por ela. Capitaneadas pela presidncia da Repblica e respaldadas
pelo discurso tcnico subserviente, essas foras polticas escancaram o
antagonismo das suas posies face ao texto construdo democraticamente.
Numa derradeira tentativa para preservar seus interesses arraigados, traaram
uma rota de ardis, visando a impedir a consumao dos novos direitos sociais,
mesmo que para tanto fosse necessrio jogar no lixo a Constituio recm
promulgada. Isso foi feito, onde e como pareceu necessrio, nos termos e ritmos
legais e regimentais, e impunemente.
Assim, diversas manobras foram utilizadas com o propsito de retardar a
efetivao desses direitos e desvirtuar o esprito de alguns determinados
dispositivos, embaraando o processo de regulamentao da legislao
constitucional complementar. Nesse arsenal de manobras, destaca-se o
intencional descumprimento dos prazos constitucionais, visando a postergar,
ganhar tempo e empurrar com a barriga at o prximo governo, que tomaria
posse em maro de 1990.
O Congresso Nacional, por sua vez, encontrava-se, por um lado, amarrado
pelas artimanhas do Executivo e, em especial, da sua rea econmica, que
sempre esgrimia argumentos tcnicos acerca da inviabilidade financeira das
propostas parlamentares de regulamentao da legislao constitucional
complementar; e, por outro, absorvido pelo processo eleitoral em curso no ano de
1989. Como se sabe, nesse ano, alm da renovao do Congresso, ocorreu a
primeira eleio direta Presidncia da Repblica, depois de quase trs dcadas.
Como conseqncia, entre outubro de 1988 e maro de 1990, emergiu um quadro
jurdico e institucional catico e incerto no campo dos direitos sociais.
551
Entretanto, nada disso pode ser comparado ao que estava por vir. O
movimento rumo desestruturao do Estado de Bem-Estar Social ganhou vigor
extraordinrio a partir de 1990. Desde ento, abriu-se um novo ciclo de reformas
agora contra-reformas, liberais e conservadoras , antagnicas precria
cidadania recm-conquistada.
No plano internacional, a emergncia desse ciclo foi condicionada pelo
ajuste e reestruturao dos pases capitalistas centrais, no contexto da Terceira
Revoluo Industrial, o que intensificou a concorrncia internacional e a busca de
melhores padres de competitividade e produtividade. Esse movimento, no
contexto do fim da bipolaridade mundial, criou condies favorveis para a ruptura
dos compromissos selados nos anos dourados de capitalismo domesticado. Do
ponto de vista ideolgico, esse processo foi respaldado pelo pensamento
neoliberal que se tornou hegemnico. Esse movimento era totalmente
desfavorvel incluso social e reduo da desigualdade social, sobretudo para
os pases subdesenvolvidos.
1

A hegemonia desse ciclo no Brasil foi favorecida pelo esgotamento do
Estado Nacional Desenvolvimentista, o que contribuiu para que as elites polticas
reorganizassem suas foras e fizessem a opo subserviente pelo projeto liberal,
sobretudo a partir da eleio de Collor.
Em suma, foi somente em 1988, com 40 anos de atraso, que o Brasil
incorporou o paradigma dos anos de ouro adotado pelos pases capitalistas
centrais. Quando o fez, esse paradigma j estava na contramo do movimento do
capitalismo em escala mundial. No plano interno, o estiolamento de suas
possibilidades foi favorecido pelo esgotamento do Estado Nacional
Desenvolvimentista e pela nova recomposio das foras polticas conservadoras.
Assim, o ambiente que se formou nos anos 90 era absolutamente inspito para a
cidadania recm conquistada. O embrio de Estado Social esboado pela
Constituio de 1988, emergiu j praticamente natimorto.
Neste contexto adverso, na contramo dos processos estruturais mais
amplos nos planos interno e externo, assiste-se, a partir de 1990, derrocada
definitiva do projeto reformista que vnhamos analisando na segunda parte desta
tese. Abriu-se, assim, um novo ciclo de contra-reformas liberais e conservadoras.
No campo social, o foco privilegiado dessa contra-reforma foi a
desmontagem dos direitos assegurados pela Constituio de 1988. Embora ela
expressasse o esboo mais acabado do projeto reformista, tratava-se, na verdade,

1
Cardoso de Mello (1997:16), ao discutir o significado essencial para a periferia do sistema capitalismo desse
processo de globalizao, a partir da tradio do pensamento crtico latino-americano, sintetizou com clareza
esse ambiente hostil: Ao contrrio dos que tm uma f ingnua no progresso, penso que o mundo est diante
de uma extraordinria contra-revoluo liberal-conservadora, que para ns quer dizer regresso produtiva,
mais excluso social e a volta redobrada da dependncia externa.

552
de uma verso ainda frgil. O texto constitucional delimitou apenas princpios
gerais e marcos genricos. A efetiva consolidao dessas conquistas ainda
dependia de uma etapa crucial: a regulamentao da legislao constitucional
complementar.
Lamentavelmente, o processamento dessa legislao concentrou-se no
incio dos anos 90, naquele citado contexto poltico e econmico adverso. Em
conseqncia, durante a tramitao da legislao complementar, e nas sucessivas
reformas posteriores (de fato, contra-reformas, agora liberais e conservadoras), a
Constituio foi gradualmente desfigurada; e o projeto reformista progressista foi
destroado.
Os princpios que orientam o contra-reformismo neoliberal na questo social
eram antagnicos aos da Carta de 1988: o Estado de Bem-Estar Social
substitudo pelo Estado Mnimo; a seguridade social, pelo seguro social; a
universalizao, pela focalizao; a prestao estatal direta dos servios sociais,
pelo Estado Regulador e pela privatizao; e os direitos trabalhistas, pela
desregulamentao e flexibilizao.
Na mesma perspectiva, o gasto social brasileiro aplicado em polticas que
asseguravam direitos universais, conquistados pela Constituio de 1988 foi-se
tornando, progressivamente, no vilo da estabilidade da moeda e das contas
pblicas. Alm de elevado ante a experincia internacional, ele seria apropriado
pelos ricos e pela elite dos trabalhadores (aqueles que possuem carteira de
trabalho). Outra impropriedade estaria em ele ser apropriado por uma casta de
velhos e vagabundos, em detrimento da educao das crianas, porta da
esperana, nico caminho para incluso social e para a distribuio da renda.
Em suma, aos olhos dos reformistas, o Brasil seria um pas rico; os
recursos existiriam, mas eles estariam sendo mal distribudos. A soluo para
acabar com tamanha desigualdade na apropriao desses recursos seria,
simplesmente, transferir o gasto social: em vez de aplic-lo em programas
universais (como o seguro-desemprego, o SUS e a previdncia social, por
exemplo), que seriam acessveis apenas para a elite da classe trabalhadora
(aqueles que possuem carteira de trabalho) e para os endinheirados em geral (os
10% mais ricos, que se encontram no topo da distribuio de renda do pas),
bastaria deslocar aquele gasto social para os famintos e miserveis (pelo reforo
dos programas focalizados de transferncia de renda).
Em outras palavras: por todas essas razes e sob esse tipo de
argumentos, a Constituio Cidad passava, de repente, a ser a Constituio
vil.
Neste sentido, assiste-se, a partir de 1990, a uma contnua tentativa para
fazer regredir a cidadania conquistada. H um longo e bem-sucedido processo de
negar direitos constitucionais, em favor de reduzir a questo social aos mais
553
pobres dentre os pobres. Essa travessia do Estado Social distribuio de
migalhas foi sendo construda pelas contra-reformas liberais realizadas at 1998
e, da em diante, pelo progressivo reforo da opo em direo aos programas
focalizados de transferncia de renda. Essa concepo fincou razes no Brasil
entre 1999 e 2002, impulsionada pelo acordo com o FMI (1998).
Ao longo da quarta parte desta tese procurei evidenciar que o contra-
reformismo neoliberal dos anos 90 compreendeu dois momentos.
O primeiro correspondeu ao perodo que vai de maro de 1990 a outubro de
1992. Nessa etapa, a estratgia governamental para as polticas sociais caminhou
em duas direes simultneas e imbricadas.
De um lado, ela foi marcada pela formulao de nova agenda de reformas,
visando reviso constitucional, prevista para ocorrer em 1993. Esse seria o
momento to esperado pelos conservadores e liberais, para, de uma vez por todas,
enterrar a anacrnica Constituio da Repblica, adequando-a aos tempos
modernos. As chances de esse desmoronamento planejado acontecer eram
enormes, na medida em que a Constituio de 1988 determinava a possibilidade
de o prprio texto constitucional ser revisado, em 1993, integralmente, pelos votos
do Congresso Nacional, que, ento, e para essa finalidade, voltaria a transformar-
se em poder constituinte. Todavia, os sonhos dos nossos reformistas que
naquele momento, puxavam a faca da bainha foram frustrados pelas
turbulncias decorrentes do processo de impeachment do presidente Collor ao
longo de 1992; e as indefinies e instabilidades presentes em 1993 acabaram
inviabilizando a reviso constitucional. Assim, a modernizao da Carta de 1988
foi adiada e implementada em pequenas doses, em sucessivas contra-reformas e
por leis tpicas, eficazes e bem-sucedidas, entre 1993 e 2002.
De outro lado, enquanto as elites preparavam a reviso constitucional que
acabou no ocorrendo , a estratgia do governo visava a obstruir ou desfigurar a
legislao constitucional complementar. Como mencionado, o processamento da
legislao complementar era uma etapa decisiva para a consagrao dos direitos
sociais previstos na Constituio de 1988. Desgraadamente, esse processo
concentrou-se nos dois anos iniciais do governo Collor, no ambiente inspito cujo
perfil j comentamos aqui.
A inteno clara do governo era, mais uma vez, ganhar tempo, impedir ou
retardar a consumao desses direitos, enquanto aguardava a reviso
constitucional prevista para 1993. O arsenal de manobras empregado contempla o
descumprimento das regras constitucionais, o veto integral a projetos de lei
aprovados pelo Congresso, a desconsiderao dos prazos constitucionalmente
estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislao complementar
de responsabilidade do Executivo, a interpretao espria dos dispositivos legais e
a descaracterizao das propostas pelo veto presidencial a dispositivos
essenciais.
554
nesta perspectiva mais ampla que se compreendem as investidas do
governo Collor, analisadas na quarta parte desta tese, visando a desfigurar a
Seguridade Social; o Oramento da Seguridade Social; o Plano de Benefcios,
Custeio e Organizao da Previdncia Social; a Lei Orgnica da Sade (LOS); o
Projeto de Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas); as contramarchas da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBE); as novas distores no
financiamento do Seguro Desemprego; e os desvios na regulamentao do art. 8
da Constituio Federal (reforma trabalhista).
Uma outra caracterstica da estratgia de Collor para a poltica social
relacionada natureza das aes empreendidas diretamente pelo Executivo
federal foi a ocorrncia de um vigoroso processo de desorganizao burocrtica
do setor. Esse trao evidenciado por duas dimenses da interveno estatal.
Primeira, a omisso do governo federal na coordenao do processo de
descentralizao das polticas sociais, gerando, simultaneamente, superposies
e lacunas na definio de competncias entre nveis de governo. Segunda, a
intencional ampliao do uso da poltica social como moeda de troca no jogo
poltico e eleitoral.
O segundo momento do contra-reformismo liberal dos anos 90 compreende o
perodo 1993-2002. Com a gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no
comando do ministrio da Fazenda, em maio de 1993, o reformismo liberalizante
foi retomado. A partir desse momento, foi iniciada a gestao do Plano Real,
sendo adotada uma srie de medidas preparatrias. No primeiro mandato
presidencial de FHC (1995-1998), esse ciclo de contra-reformas foi intensificado e
se estendeu ao longo do seu segundo mandato (1999-2002). O trao marcante
desse perodo foi a retomada vigorosa do contra-reformismo liberal iniciado em
1990 e truncado pelo impeachment.
O argumento central que procurei demonstrar que, no perodo 1993-2002,
houve extrema incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de reforma
do Estado, central e hegemnica na agenda governamental, e as possibilidades
efetivas de desenvolvimento e incluso social.
Em primeiro lugar, essa estratgia acarretou aumento da crise social,
percebida, sobretudo, pela notvel desestruturao do mercado de trabalho e
seus efeitos diretos sobre o emprego e a renda e indireto sobre o conjunto das
condies de vida. Em grande medida, esse movimento foi conseqncia da
estagnao econmica, implcita no Plano Real.
Em segundo lugar, a estratgia macroeconmica minou as bases
financeiras e institucionais do Estado, debilitando sua capacidade de interveno,
em geral; e de interveno nas polticas sociais, em particular. Esse movimento foi
conseqncia das irresponsveis polticas monetria, cambial e fiscal adotadas,
que provocaram um ordenamento restritivo sem precedentes das finanas
pblicas dos trs nveis de governo. Esse ordenamento das finanas pblicas
555
restritivo, no sentido de que limita a expanso do gasto pblico social e em infra-
estrutura; ao mesmo tempo em que procura ampliar o espao oramentrio para o
pagamento de juros da dvida pblica decorrentes dos apertos monetrios. Esse
processo tem muitas faces, uma das quais recebe ainda hoje a muito impertinente
denominao de responsabilidade fiscal.
Nesse cenrio, as possibilidades da manuteno do patamar do gasto
social federal alcanado em virtude das conquistas sociais de 1988 foram
substancialmente restringidas. Essa degradao das finanas pblicas constituiu-
se num dos principais indutores das contramarchas impostas ao Estado de Bem-
Estar Social esboado no final dos anos 80.
Movimento semelhante ocorreu no mbito dos governos estaduais e
municipais. A poltica econmica, aps praticar atos de extrema irresponsabilidade
cambial, monetria e fiscal, como disse, provocando substancial elevao do
endividamento desses entes federativos, imps severo programa de renegociao
de dvidas e regras de gesto fiscal chamada responsvel. Esses fatos tiveram
srias repercusses nos rumos das polticas sociais, na medida em que, a partir
de 1993, estados e municpios assumiram responsabilidades crescentes,
sobretudo, nas reas da sade, educao e assistncia social.
Esses, em resumo, foram os parmetros mais gerais que influenciaram os
rumos da poltica social entre 1993 e 2002, marcados pela progressiva
desconstruo do precrio Estado Social que o Brasil conquistara em 1988.
com esse pano de fundo, que poderemos compreender melhor a
trajetria, analisada na quarta parte desta tese, de supresso dos direitos
trabalhistas; de retrocesso dos direitos da previdncia social; de estiolamento das
polticas urbanas; e o paradoxo das polticas de sade, assistncia social e
educao fundamental, quando os inegveis avanos institucionais conquistados
nesses setores foram sistematicamente minados pela estratgia macroeconmica.
tambm desta perspectiva que poderemos perceber como, no bojo desse
processo de desmoronamento das bases de um recm conquistado Estado Social,
a contra-reforma liberal, paradoxalmente, conseguiu impor a focalizao como
poltica social possvel no Brasil pas onde a pobreza j est universalizada.
Essa construo paradoxal, de novos tempos ditos de modernizao, mas com
caridade e distribuio de migalhas, ganhou impulso no contexto das mudanas
ocorridas a partir do acordo com o FMI, no final de 1998.
Assim, como aconteceu tantas vezes no perodo que estamos estudando
e desde antes , tambm ficou patente nesta quadra que, no mbito da poltica
econmica, os objetivos que visavam ao desenvolvimento social foram submetidos
a tratamento de segunda classe.
Nesse sentido, como ilustrao, vale recordar um trecho de uma aula
dolorosamente proftica, ministrada h muitos anos pelo professor Joo Manuel
556
Cardoso de Mello, que foi gravada pelos alunos e transcrita num texto
clandestino que circulou de mo em mo, intitulada O significado da Revoluo
de 64. Referindo-se composio do governo parlamentarista de unio
nacional que se formou aps a renncia de Jnio Quadros, em 1961, e
dependncia essencial que tem de haver entre o projeto econmico e o projeto
poltico-social, para que haja incluso social e desenvolvimento, o professor viu
com clareza o quanto se jogava, naquele momento, do futuro do Brasil:
Todos os conservadores ficaram na rea econmica e, na rea social, os mais
progressistas. Do ponto de vista dos conservadores, a rea social s serve para isso: para os
progressistas se divertirem. [Os conservadores sabem que] a rea social no consegue
sustentar-se sozinha.
Para finalizar, espero que da leitura desse trabalho transparea a tese geral
que demarcarei explicitamente nos ltimos pargrafos, a seguir.
Acredito que o interesse em manter o status quo social que as elites
comandam secularmente no Brasil foi, em ltima instncia, um dos fatores
determinantes para que tenhamos perdido uma magnfica oportunidade para que
se implantassem aqui as bases institucionais, financeiras e de proteo
caractersticas do Estado de Bem-Estar Social, cuja verso mais acabada
encontrava-se, para ns, na Constituio de 1988.
Esse trao tradicionalmente reacionrio das elites brasileiras foi objeto da
anlise de diversos autores comprometidos com a construo da nao, entre
ns. Tambm como homenagem, anoto aqui duas passagens de um texto de
Celso Furtado, recm falecido.
Analisando os antecedentes do golpe de 1964, Furtado (1979:12) relembra
que, quando os movimentos de massas ganhavam autonomia, e movida pelo
temor de que a porta das reformas da modernizao institucional estivesse sendo
aberta muito rapidamente pelas prprias vias poltico-institucionais, a classe
dirigente, em pnico, apelou para as foras armadas, a fim de que essas
desempenhassem agora o papel de gendarme do status quo social, cuja
preservao passava a exigir a eliminao da democracia formal.
Em outra passagem, Furtado lembra que a imagem do Brasil como Pas do
Futuro, muito difundida nos anos 70, contribuiu para ocultar outros aspectos da
realidade de um pas em que a misria de grande parte da populao no
encontra outra explicao que a resistncia das classes dominantes a toda
mudana capaz de pr em risco seus privilgios. Em seguida, Furtado pergunta:
A partir de que ideologia conseguem esses grupos racionalizar as prprias decises, nas
quais as preocupaes de defesa do status quo social sempre prevalecem sobre os propsitos de
desenvolvimento e definio de uma personalidade nacional? (Furtado, 1979:1-2).
557
A pergunta de Celso Furtado permanece viva, e nos desafia ainda. Mas
espero ter conseguido tambm manter viva, ao longo de todas as pginas desse
trabalho, alm da pergunta de Celso Furtado, tambm a sua indignao.
O processo de luta poltica pela restaurao da democracia no Brasil abriu
brechas para a reforma do sistema de proteo social, conservador e injusto,
legado pelo regime militar do ps-64. Essas perspectivas promissoras foram
forjadas na esteira do processo de reorganizao da sociedade civil, que se
intensificou a partir de meados dos anos 70 e culminou com a extraordinria
mobilizao popular em torno da campanha para a realizao de eleies diretas
Presidncia da Repblica em 1984.
Nesse contexto, talvez pela primeira vez na histria do Brasil, foram criadas
brechas polticas objetivas para a construo de um projeto de desenvolvimento
nacional com incluso social, que contemplava, no seu mago, a edificao das
bases do Estado Social. Assim, como imediatamente antes do golpe de 1964,
nesse breve interregno, nico nos quase 40 anos analisados neste trabalho,
houve ameaa real ao status quo que as elites brasileiras tm conseguido
preservar para si, secularmente. Todavia, esse sopro de utopia esvaiu-se na
derrota da emenda parlamentar visando s eleies diretas para a presidncia da
Repblica em 1984.
Desse momento em diante, as foras que sustentavam essa utopia foram
acumulando sucessivas derrotas. Por outro lado, as elites brasileiras, aps
cambalearem atnitas diante daquele notvel movimento social, retomaram o
flego, enterraram a emenda da eleio direta, voltaram ao governo com o novo
pacto conservador de transio e, a partir de Collor, reassumiram suas cadeiras
cativas no centro do poder e a permanecem, tendo para isso acatado, de forma
subserviente, o projeto liberal hegemnico imposto pelos pases centrais. Passado
o susto do apocalipse, conservados os privilgios, o projeto de Estado de Bem-
Estar Social pde ser progressiva e calmamente destrudo de 1990 em diante, em
pequenas doses, contra-reforma a contra-reforma, uma a uma.
O ponto comum dos 40 anos analisados nesse trabalho que, para os
miserveis, sempre se reservaram as sobras de um processo de crescimento que
alou o pas ao rol das maiores economias mundiais. No incio do sculo XXI, o
Brasil permanece uma nao de migalhas, vice-campeo mundial de
concentrao de renda e ainda vive sob um natimorto sistema de proteo social
contra-reformado, cada vez mais ameaado de aniquilamento.
verdade que, do ponto de vista econmico, os raios de manobra se
estreitaram, sobretudo a partir do colapso cambial de 1982 e da conseqente crise
dos mecanismos de financiamento do setor pblico, determinantes da crise do
Estado Nacional Desenvolvimentista. Tambm verdade que o projeto de Estado
Social desenhado na Constituio de 1988 estava na contramo do ajuste e da
reestruturao dos pases capitalistas centrais, no contexto do fim da bipolaridade
558
mundial, da ruptura com os compromissos dos anos de ouro do ps-guerra e da
terceira revoluo industrial, respaldada pelo pensamento liberal hegemnico em
escala global. Todavia, mesmo ante esses cenrios adversos, havia alternativas
para resistir e graus de manobras para a resistncia poltico-econmica.
Na direo oposta, nossas elites acolheram as novas idias cosmopolitas
de modo subserviente e patrimonialista. Foram aprendizes dedicados, aplicaram-
se com esmero nesse movimento de contra-reformas, pelo qual deixaram o Brasil
na trajetria mais curta rumo barbrie.
As perspectivas abertas at o momento da concluso desta tese, com o
novo governo iniciado em 2003, no so alentadoras. verdade que no se
podem ignorar as gigantescas dificuldades que o Brasil enfrenta hoje, herana
maldita da ltima dcada e de tantas outras. Todavia, os retrocessos da
desconstruo do Estado Social que se analisaram nessa tese, formalmente
consumados entre 1990 e 2002, somados (i) ao dramtico estreitamento das
possibilidades de financiamento do gasto social, conseqncia da estratgia
macroeconmica herdada do passado e que ainda permanece ativa e
hegemnica; (ii) ao formidvel poder, por vezes quase inacreditvel, que as
instituies financeiras internacionais continuam detendo, na definio dos
destinos da nao; (iii) ao conservadorismo das nossas elites polticas e
econmicas, retrgradas e predatrias, sempre vivo e sempre renovado; (iv)
persistente tentao pelo caminho fcil do assistencialismo e seu uso clientelista;
e (v) invisibilidade do movimento social organizado, levam-nos a considerar
crvel um cenrio, no muito distante, em que a caridade volte a ser um trao
marcante do sistema de proteo social no Brasil.
Esse o espectro que se tornou bastante perceptvel no final do perodo
analisado nesta tese, e que continua a rondar os bastidores do poder no Brasil, no
momento atual. assim que se v que, desafortunadamente, ainda vivemos hoje
mais um desdobramento de uma mesma velha histria de arraigados privilgios,
cuja crtica est a caminho.

559
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