ARTICULACION ENTRE LA REDUCCION DE RIESGOS DE DESASTRES Y LA ADAPTACION AL CAMBIO CLIMATICOi

Lenkiza Angulo Programa de Adaptacin al Cambio Climtico-PACC PERU

Este documento constituye una interpretacin de las principales reflexiones producidas en el marco del Taller Internacional Adaptacin al Cambio Climtico y Reduccin de Riesgos de Desastres: Orientaciones estratgicas para una accin integrada y sinrgica desde sus relaciones y diferencias tericas y prcticas, realizado el 16 y 17 de Marzo de 2010 en Cusco-Per, que tuvo como ponente central al Dr. Allan Lavell.

Primera Conclusin:

La Adaptacin al Cambio Climtico-ACC y la Reduccin de Riesgos de Desastres-RRD tienen cada uno, campos de anlisis y de accin definidos. La RRD tiene como centro de inters, los riesgos de desastres que pueden estar ligados a amenazas de geodinmica interna (terremotos, erupciones, volcnicas, etc.), amenazas de geodinmica externa, amenazas hidrometeorolgicas y amenazas tecnolgicas. Mientras que la ACC tiene como centro de inters, las variaciones climticas producidas por el cambio climtico (antropognico o natural) y que se expresa en variaciones en los valores promedio de los principales parmetros climticos (T, P, etc.), en las desviaciones tpicas de dichos parmetros que hacen parte de la variabilidad climtica, y en los eventos climticos extremos. La RRD trabaja con riesgos relacionados a amenazas de distinto origen. Su campo de accin no es la norma o el promedio (aunque las amenazas puedan ser muy recurrentes no son lo cotidiano), sino las situaciones extremas, que no son absolutas sino relativas al medio en que ocurren, donde muchas veces no se requieren de grandes amenazas extremas sino de amenazas con intensidad suficiente para causar daos e impactos fsicos, sociales y econmicos, que dependen fundamentalmente de la vulnerabilidad que exista. La RRD adems asume que el comportamiento del clima proseguir en base a la historia reciente. La ACC trabaja slo el clima y sus variaciones, con nfasis no en las que conocemos en base a la historia recienteii, sino en las que se generar en condiciones de acelerado cambio y que describen los escenarios de cambio climtico.

Segunda Conclusin: La Adaptacin al Cambio Climtico y la Reduccin de Riesgos de Desastres

tienen un campo de anlisis y accin comn. En la RRD son los riesgos ligados a amenazas hidrometeorolgicas, en la ACC son los eventos climticos extremos; en ambos casos podemos estar refirindonos a lo mismo, sin embargo existen sutilezas en la caracterizacin de estos. La RRD, se enfoca en las amenazas hidrometeorolgicas en general, tanto en aquellas que se producen bajo patrones conocidos en tipo, intensidad, temporalidad y territorialidad; como en aquellas que hayan sufrido variaciones en estos patrones por efecto del cambio climtico. La RRD se enfoca adems en amenazas hidrometeorolgicas de diversa escala, sean de magnitud grande, media o pequea, pero que generan impacto social por las condiciones de vulnerabilidad del medio fsico, econmico y social en el cual impactan. Estas amenazas adems pueden configurarse como expresin de la variabilidad climtica o como expresin de extremos climticos de un territorio. En la ACC, el concepto de variaciones en los eventos climticos extremos por efecto del cambio climtico, hace referencia a variaciones que se producirn en la frecuencia, intensidad y temporalidad con la que ocurren los extremos climticos tpicos de un territorio particular; as como tambin a variaciones que se producirn en el contexto territorial en el que ocurren determinado tipo de extremos climticos. En la ACC, adems, el concepto de evento climtico extremo est por lo general asociado a macro eventos. Planteado as, vemos que el concepto de amenaza hidrometeorolgica de la RRD resulta ms abarcante que el de los eventos climticos extremos de la ACC, y que esto tiene implicancias para la gestin de la ACC, pues no slo ser necesario abordar la gestin de la reduccin de riesgos asociados a los extremos climticos concebidos como macro eventos, lo que siempre tendr lmites; sino fundamentalmente enfocarse en la gestin de la reduccin de riesgos asociados a los extremos climticos relativos (medianos y pequeos en su magnitud o intensidad), que causan impacto significativo en contextos de alta vulnerabilidad, que histricamente tienen alta recurrencia y generan daos acumulativos, y que para miles de comunidades se constituyen en problemas casi crnicos que junto con otros configuran las condiciones de pobreza en el que viven y desarrollan sus actividades; y donde el centro de la gestin debe focalizarse en revertir o reducir las condiciones de vulnerabilidad que enfrentan. La gestin de la RRD en un contexto de cambio climtico, requerir no slo del uso de tendencias histricas sobre la recurrencia e intensidad de las amenazas, para proyectar los riesgos futuros; sino tambin del uso de informacin sobre escenarios de cambio climtico que puedan estimar los cambios en dichas tendencias en el futuro y frente a los cuales se debern encaminar acciones preventivas. Corresponder entonces a la ciencia del Cambio Climtico, establecer las probables variaciones que se operarn en el futuro no slo en los grandes extremos climticos, sino tambin en los extremos relativos. Qu relevancia tiene para la accin o gestin actual, distinguir si las amenazas de origen climtico que se producen en un territorio y sus variaciones, son manifestacin de los procesos climticos que siempre han ocurrido, o son ahora efecto del cambio climtico?, considerando que es muy complicado establecer si las variaciones en la variabilidad y en los extremos que ocurren actualmente en un territorio, son parte del proceso global de cambio climtico, es probable que para la accin actual, no sea an relevante esta distincin; pero para la accin futura, s lo ser, ms an cuando los cambios ms importantes, estn por ocurrir.

Primera Cuestin a Resolver: Cmo se gestiona ese campo de accin comn?

La RRD tiene mayores desarrollos para gestionar el campo de accin que comparte con la ACC. Las estrategias, metodologas y tecnologas que se han desarrollado en el campo de la reduccin de riesgos de desastres de origen hidrometeorolgico, forman parte por ello, de la batera de medidas de adaptacin que deben impulsarse para gestionar los riesgos ligados a extremos climticos. El enfoque desarrollado para la gestin de la RRD a travs de La Red de Estudios Sociales para la Prevencin de los Desastres, nos da tambin un marco para organizar las medidas, segn los riesgos existentes y los riesgos futuros. De esta manera la gestin de los riesgos asociados a amenazas hidrometeorolgicas, o asociados a eventos climticos extremos, involucran tres tipos de gestin: Gestin correctiva de los riesgos existentes en la vida y los medios de vida actuales de las poblaciones, asociados a la ocurrencia de amenazas hidrometeorolgicas, o eventos climticos extremos, que se producen bajo patrones conocidos en tipo, intensidad, temporalidad y territorialidad, y/o bajo patrones modificados por efectos del cambio climtico. Las medidas tpicas en este campo son: el reforzamiento de estructuras, la relocalizacin de poblaciones inundables, las defensas ribereas, control de escorrentas, estructuras de control de torrentes en quebradas, estabilizacin de taludes, forestacin y reforestacin de cuencas, proteccin de viviendas e infraestructura productiva, zanjas de infiltracin, etc. Gestin prospectiva de los riesgos futuros en la vida y los medios de vida futuros de las poblaciones, asociados a la ocurrencia de amenazas hidrometeorolgicas, o eventos climticos extremos, que se producen bajo patrones conocidos en tipo, intensidad, temporalidad y territorialidad, y/o bajo patrones modificados por efectos del cambio climtico. Las medidas tpicas en este campo son: la 3

incorporacin de criterios de reduccin de riesgos en la planificacin y gestin del desarrollo econmico y social, en la planificacin territorial y en los proyectos de inversin pblica, as tambin en los planes de negocios y en todo tipo de decisiones de inversin privada. La gestin prospectiva de los riesgos desde el enfoque de la RRD, por lo general ha venido considerando los tipos y niveles de amenaza conocidos o existentes, para regular por ejemplo en base a ello, las nuevas ocupaciones territoriales y los usos del suelo, para que no se generen riesgos en el futuro, o tambin para incorporar criterios de reduccin de riesgos en los nuevos proyectos de inversin pblica, a travs de medidas preventivas que impidan que la accin de desarrollo que se realice, sea vulnerable a las amenazas conocidas, o que a travs de las transformaciones ambientales que pueda producir, se generen nuevas amenazas o se intensifiquen o generen tambin vulnerabilidades. Sin embargo, en un contexto de cambio climtico, esto no basta, y la gestin correctiva y prospectiva de los riesgos, no slo debe considerar las tendencias histricas en la recurrencia e intensidad de amenazas o extremos, sino tambin la modificacin de esas tendencias en el futuro, bajo condiciones de cambio climtico, a travs del uso de informacin de escenarios de cambio climtico; es de esta manera que ser posible realizar una gestin integrada de la RRD y la ACC desde el campo de accin comn que comparten. Esto sin embargo enfrenta un problema central, que es la falta de proyecciones de cambio climtico a escala adecuada y horizontes de tiempo razonables, que faciliten toma de decisiones y respuestas sociales. El insuficiente conocimiento e informacin que ya constitua una gran limitacin para la RRD, lo es ms para la ACC, o para la gestin integrada de ambas. Gestin reactiva de los riesgos residuales, admitiendo que no ser posible eliminar totalmente los riesgos, y que es necesario desarrollar capacidades de respuesta para hacer frente a situaciones extremas. Las medidas tpicas en este campo son: planes de emergencia, capacitacin y organizacin para la respuesta, determinacin de lugares de evacuacin y refugio, sistemas de alerta temprana, etc.

Como se ve cada uno de estos mbitos de gestin, involucrando un abanico de medidas, nos da un marco para generar una accin integrada de la RRD y ACC, focalizar la accin y precisar tambin el rol que compete a las diferentes instituciones en este esquema.

Segunda Cuestin a Resolver: Quines gestionan ese campo de accin comn?

Tradicionalmente, la RRD ha sido encarada en una perspectiva ms reactiva, centrada en los desastres. En Latinoamrica y en el Per, en la ltima dcada esto cambia con nuevas comprensiones del problema, que inscriban la problemtica de los riesgos de desastres en el marco del desarrollo; y enfatizaban no slo que los desastres afectan e impactan sobre las condiciones de desarrollo, sino que el mismo modelo de desarrollo y las prcticas que de ello derivan, contribuyen en la creacin o intensificacin de condiciones de amenaza, vulnerabilidades y generacin de riesgos. El Nio 97-98 y los desastres que desencaden marcaron un punto de partida en el pas. La cooperacin tuvo igualmente un rol en la adopcin de los nuevos paradigmas; en un primer momento la CAF que luego de apoyar la evaluacin econmica de los daos e impactos del Nio 97-98, apoya un proceso de fortalecimiento de capacidades a travs del Proyecto PREANDINO para trabajar la prevencin en el marco de los procesos de desarrollo; bajo la premisa que la gestin de la reduccin de los riesgos debe incorporar a los gestores del desarrollo y encauzarse tambin a travs de los mecanismos que se tienen establecidos para planificar y gestionar el desarrollo. Se involucra en principio la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM, luego el Ministerio de Economa y Finanzas-MEF. Culminado el PREANDINO, GTZ toma la posta desde la cooperacin en el apoyo a este proceso, y luego tambin el proyecto PREDECAN, esto ha hecho que este tema empiece a ser abordado desde los sectores de desarrollo como es el caso del MEF que con apoyo de la GTZ ha venido desarrollando instrumentos para incorporar el anlisis de riesgos en la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica, y que ahora se est revisando para fortalecerlos incorporando los criterios de ACC. El INDECI decide asumir la nueva visin, que viene consolidndose; de esta manera en la gestin de la RRD hay una institucionalidad definida (instituciones operativas como instituciones de desarrollo), normatividad y herramientas instituidas, que requieren ponerse en prctica y fortalecerse, pero que pueden aportar experiencias que pueden nutrir la gestin de la ACC. Respecto a la ACC, esta ha sido asumida por la institucionalidad ambiental en el pas y empieza a comprometer progresivamente a las instituciones de desarrollo. Como se sabe constituye una temtica relativamente reciente, cuya normatividad requiere instituirse y fortalecerse, y cuyas herramientas se encuentran en las diversas prcticas promotoras del desarrollo sostenible. La ACC puede contribuir con la RRD, produciendo y proporcionando informacin sobre escenarios de cambio climtico que permitan que la gestin de la RRD incorpore los nuevos riesgos derivados del proceso de cambio climtico. La integracin de la RRD y ACC resulta tanto ms necesaria, pues finalmente, es la misma institucionalidad, la que asume responsabilidad en la gestin de la adaptacin, de la reduccin de los riesgos de desastres, y del desarrollo, nos referimos a los organismos de desarrollo como los sectores, y los gobiernos regionales y locales. La integracin de la gestin debe contribuir a hacer ms eficiente el trabajo de las instituciones en todos estos campos, lo que adems responde a la forma integrada en que se visualizan los problemas a nivel local, donde hay menos compartimentalizacin institucional, y en el caso de contextos altoandinos, corresponde tambin con la cosmovisin del campesino o poblador andino.

Tercera Conclusin: La Adaptacin al Cambio Climtico y la Reduccin de Riesgos de Desastres

son atributos del Desarrollo Sostenible; por tanto, la gestin de la ACC y la RRD debe integrarse a la gestin del desarrollo. La gestin de la RRD y la ACC no puede aislarse de los procesos, mecanismos e instrumentos de gestin del desarrollo. Ambos campos de accin no slo requieren una gestin integrada en los aspectos en los cuales concurren, sino tambin ambos, ligarse a la gestin del desarrollo, que constituye el marco de gestin mayor. La situacin de riesgo de desastres que enfrentan las poblaciones est muy condicionada con la situacin de riesgo cotidiano y crnico que viven; anlogamente, su vulnerabilidad ante el cambio climtico est muy condicionada por situaciones estructurales de base o factores subyacentes que limitan su desarrollo y tambin su adaptacin. Es por ello que estos aspectos no pueden separarse en su gestin y deben integrarse en la planificacin y gestin del desarrollo en todos sus niveles, local, regional y nacional. Desde esa perspectiva y desde el campo de trabajo de la adaptacin esta tiene que ser entendida como una prctica social transformadora que no slo promueva ajustes entre el clima y las actividades econmicas y sociales, sino que se exprese en mejora de las condiciones de vida y bienestar de la poblacin. Entonces, la reduccin de riesgos como la adaptacin al cambio climtico en un sentido transformador, deben constituir objetivos de un desarrollo sostenible y resiliente al clima; y esto no debe ser algo declarativo, por el contrario se requiere de decisiones polticas del Estado, que las respalden y asuman como una prioridad.

La Reduccin de los Riesgos de Desastres y la Adaptacin al Cambio Climtico en el PACC

El PACC tiene el reto de procurar integrar ambos enfoques; pues la RRD es parte de uno de los ejes temticos desde el cual se aborda el estudio de los impactos y la vulnerabilidad al cambio climtico, as como la adaptacin, los otros ejes son, el agua y la seguridad alimentaria. Para ello el programa viene realizando diversas investigaciones desde las ciencias fsicas y las ciencias sociales, con instituciones tcnico-cientficas nacionales y regionales, que permitan explicar la vulnerabilidad de la poblacin rural y sus medios de vida frente al proceso de cambio climtico; como base para identificar y concertar las medidas de adaptacin que deben promoverse. La heterogeneidad y experiencia diversa de las instituciones que vienen participando de los estudios, gener la necesidad de establecer algunos protocolos conceptuales y metodolgicos comunes para lograr una base de entendimiento comn. Necesidad que encontr mayor pertinencia en el hecho que el consorcio facilitador del PACC, integra a instituciones con distinto expertisse, trayectoria y enfoques, como Liblula especializada en ACC, PREDES en RRD e IC en RRNN, Gobernabilidad, RRD y ACC. Esto llev a realizar un esfuerzo de aproximacin conceptual y metodolgica entre ambos enfoques de ACC y RRD, que no se ha acabado an. En la revisin de ambas temticas, se encontr que el enfoque y los instrumentos de anlisis de la RRD aportaban mucho en el anlisis de la ACC, y ofrecan un marco conceptual ms slido y coherente, por lo cual en la bsqueda de aproximaciones entre ambos enfoques, se recrearon conceptos detrs de ciertos trminos, particularmente en los que respecta a las amenazas, vulnerabilidades y riesgos relacionados al proceso de cambio climtico.

De esta manera el PACC entiende que el proceso de cambio climtico supone una amenaza para la poblacin y sus medios de vida, y que esa amenaza est constituida por variaciones no slo en los eventos extremos, sino tambin en la propia variabilidad climtica y en los promedios. Igualmente, que la vulnerabilidad al cambio climtico es resultante de la exposicin que se tenga respecto a las amenazas que el cambio climtico desencadena, de la sensibilidad/fragilidad de los elementos expuestos, y de la capacidad adaptativa de la sociedad, expresada en condiciones sociales de vida, niveles de autoproteccin, niveles de proteccin del Estado y condiciones de gobernabilidad; articulando con ello, la nocin de vulnerabilidad que propone el IPCC con nuevas propuestas conceptuales sobre la vulnerabilidad ante los riesgos de desastres, desarrolladas en el 2007 por Terry Cannoniii. As, el PACC a travs de las investigaciones est procurando establecer cul es el riesgo actual de las poblaciones rurales de Apurmac y Cuscoiv y de sus medios de vida, frente a las manifestaciones que tiene la variabilidad y cambios climticos actuales, para luego tambin construir hiptesis o escenarios sobre riesgo futuro considerando resultados de escenarios de cambio climtico, escenarios socioeconmicos y tendencias observadas en cada uno de los temas de estudio. Qu comprende o qu alcance tiene la ACC para el PACC? Para el PACC es fundamental tener claridad sobre estos aspectos, pues de ello depende el contenido que se le de a los procesos de adaptacin que se promuevan. En ese afn, el PACC define la adaptacin como un proceso social de ajuste de las actividades econmicas y sociales de la poblacin, respecto a las nuevas condiciones climticas que el cambio climtico est produciendo o producir, e involucra: a) Adaptacin a variaciones en los promedios de temperaturas, precipitaciones u otros, b) Adaptacin a variaciones en las desviaciones tpicas que forman parte de la variabilidad climtica, y c) Reduccin de los riesgos de desastres desencadenados por eventos climticos extremos, que sern ms intensos y recurrentes. Extremos entendidos en trminos relativos, es decir que no forman parte de la norma o la cotidianeidad. Cmo organizar la gestin de la ACC? Anlogamente a la gestin de la RRD, la gestin de la ACC puede tambin organizarse segn los conceptos de riesgos existentes y riesgos futuros, asociados en este caso al proceso de cambio climtico y expresado en variaciones climticas ya ocurridas y/o por ocurrir, en los promedios, en la variabilidad y en los extremos, y que configuran amenazas para la poblacin y sus medios de vida. De esta manera la gestin de la ACC de los sistemas humanos puede involucrar tres tipos de gestin: Gestin correctiva de los riesgos existentes, ocasionados por los desajustes producidos entre las variaciones climticas ya acontecidas (incluyendo cambios que ya hayan ocurrido en los promedios, en la variabilidad y/o en los extremos), y las actividades econmicas y sociales de la poblacin. En este campo de gestin recaen las medidas de adaptacin conocidas como reactivas y planificadas, orientadas a reducir las vulnerabilidades existentes e incrementar la resiliencia del sistema econmico y social. Gestin prospectiva de los riesgos futuros, que ocasionarn los desajustes que se producirn entre las nuevas condiciones climticas en el futuro, estimadas a partir de las tendencias climticas conocidas (promedios, desviaciones tpicas que hacen parte de la variabilidad climtica y extremos), y las proyecciones de los cambios climticos por ocurrir (expresadas en los mismos parmetros anteriores); y las proyecciones de desarrollo. En este campo de gestin recaen las medidas de adaptacin conocidas como anteladas y planificadas, orientadas a reducir las vulnerabilidades futuras e incrementar la resiliencia del sistema econmico y social en el futuro.

Gestin reactiva de los riesgos residuales, en los mismos trminos en los cuales se define este campo en la gestin de la RRD. En este caso, se trata de medidas de afronte y son reactivas pero planificadas. Esta manera de organizar la gestin, puede permitir tambin ubicar mejor la naturaleza de las medidas de adaptacin en cada caso. La gestin de la ACC en sus medidas, se nutre de distintos campos como la gestin de la RRD, la GIRH, la promocin del Desarrollo Rural con todas sus prcticas (agricultura ecolgica, forestera, agroforestera, silvopastoriles, etc); y toma de ellas, las medidas que sean efectivas. Es probable que no hayan medidas novedosas o especficas y que lo que defina una medida de adaptacin de otra que no lo es, sea el tomar en cuenta informacin de proyecciones climticas para tomar decisiones, y en ese sentido una misma medida de desarrollo tal como las conocemos, cumplir tambin la condicin de ser medida de adaptacin cuando en el diseo de la accin de desarrollo se hayan tomado en cuenta las proyecciones de los cambios climticos futuros y los probables impactos que pueda producir, para determinar la pertinencia, naturaleza, intensidad y temporalidad de la medida y de los cambios que se deben introducir.

Paper producido a partir de las reflexiones producidas en el marco del Taller Internacional Adaptacin al Cambio Climtico y Reduccin de Riesgos de Desastres: Orientaciones estratgicas para una accin integrada y sinrgica desde sus relaciones y diferencias tericas y prcticas, realizado el 16 y 17 de Marzo de 2010 en Cusco-Per, y en el cual las ponencias centrales estuvieron a cargo del Dr. Allan Lavell. La primera sobre Encuentros y Diferencias entre la Gestin del Riesgo de Desastre y la Adaptacin al Cambio Climtico, y la segunda sobre Elementos y criterios clave para una gestin articulada entre la Reduccin del Riesgo de Desastres y la Adaptacin al Cambio Climtico". ii La Historia reciente, es relativa, puede referirse a una o ms centurias, o una o ms dcadas y corresponde al periodo de tiempo para el cual se dispone de data histrica sobre los fenmenos con capacidad destructiva, que permita establecer sus periodos de retorno segn las diversas magnitudes o intensidades con las que se ha presentado en el pasado. iii Publicado en la Revista Tecnologa y Sociedad, ao 2007, de Soluciones Prcticas-ITDG iv Regiones del Per, en las cuales el PACC interviene.