GOVERNANA E POLTICA EDUCACIONAL: a agenda recente do Banco Mundial*

Andr Borges

A ltima dcada testemunhou uma mudana fundamental nas linhas centrais de ao e nas polticas do Banco Mundial. Aps a muito criticada experincia com programas de ajuste estrutural durante os anos de 1980, o foco operacional mo* Este artigo uma verso traduzida e adaptada de meu trabalho de concluso do mestrado em Cincia Poltica na universidade de Oxford. Aproveito para agradecer aqui aos inestimveis comentrios de meus orientadores, Christopher Hood e Mahrukh Doctor, durante as fases de elaborao e concluso da primeira verso deste texto. Mrcia Knop prestou-me grande auxlio na reviso do texto j traduzido. Finalmente, agradeo aos dois pareceristas annimos da RBCS pelas sugestes e crticas, levadas em considerao durante a reviso final do texto. O presente trabalho foi realizado com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq. Artigo recebido em setembro/2002. Aprovado em janeiro/2003.

veu-se de temas como liberalizao, desregulamentao e estabilizao para questes de construo e reforma institucional. De fato, uma vez que se tornou mais claro que no havia sido dada suficiente ateno aos problemas de viabilidade poltica das reformas estruturais e, da mesma forma, aos custos sociais associados a estas, o Banco Mundial passou a priorizar fatores polticos como a legitimidade governamental e o papel dos grupos de presso, especialmente aps o fracasso das polticas de ajuste estrutural em muitos pases africanos (Dia, 1996; Williams e Young, 1994; World Bank, 1992, 1994). Em linhas gerais, a agenda de polticas do Banco Mundial deslocou-se das reformas macroeconmicas strictu sensu para as reformas do Estado e da administrao pblica objetivando promover a boa governana e a fortalecer a sociedade civil. Por outro lado, o Banco tambm vem enfatizando a necessidade de dar conta dos custos so-

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O Banco Mundial, governana e Estado
A emergncia do conceito de governana no incio dos anos de 1990 marca um ponto de inflexo bastante claro na trajetria recente do Banco Mundial. Essa inflexo representa um deslocamento de preocupaes de carter mais tcnico, ligadas s reformas burocrticas e ao gerenciamento de poltica econmica, para temas mais abrangentes, como a legitimidade e o pluralismo poltico. Embora seja difcil identificar com preciso as razes para essa mudana, no h dvida de que o malogro da experincia com ajuste estrutural na frica Sub-Saariana teve um papel crucial em impor uma reavaliao das posies defendidas previamente pelo Banco. O fracasso de grande parte das reformas apoiadas pelos SALs (Emprstimos de Ajuste Estrutural) durante os anos de 1980 foi analisado no relatrio Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth (1989), que identificou a crise de governana como o mais importante fator responsvel pelos obstculos ao desenvolvimento da frica. Ao enfatizar a importncia da legitimidade e do consenso poltico para o desenvolvimento sustentvel, o relatrio culpou a instabilidade poltica crnica e a fraqueza dos Estados africanos pelo fracasso das reformas apoiadas pelas agncias multilaterais.2 Embora o relatrio de 1989 tenha catalisado a discusso em torno de um programa para a boa governana, essa agenda s foi delineada mais sistematicamente no livro Governance and development, publicado trs anos depois. O conceito de governana foi definido ento como a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao desenvolvimento (World Bank, 1992, p. 1). Em linhas gerais, o Banco Mundial estabeleceu quatro dimenses-chave para a boa governana: administrao do setor pblico; quadro legal; participao e accountability; e informao e transparncia. A primeira diz respeito melhora da capacidade de gerenciamento econmico e de prestao de servios sociais. Em certa medida, isso no chegou a ser efetivamente uma novidade para o Banco, visto que a preocupao com questes de capacidade burocrtica j estava pre-

ciais do ajuste estrutural e de reduzir a pobreza, conferindo grande prioridade reestruturao dos servios sociais, com o objetivo de incrementar a eqidade e a eficincia. O objetivo deste artigo ampliar a anlise da rationale propriamente poltica da nova agenda do Banco Mundial no que diz respeito a aspectos de participao, capacidade institucional e melhoria das condies sociais. Embora o Banco tenha se empenhado cuidadosamente em criar uma reputao de neutralidade tcnica, como uma instituio apoltica, alguns autores tm observado que seus projetos no refletem objetivos meramente econmicos (ver Ayres, 1983; Bello, 1982). Em anos recentes, a tenso entre a retrica apoltica do Banco Mundial e o carter real de suas operaes tem sido exacerbada por um reconhecimento mais explcito dos obstculos polticos ao desenvolvimento. Portanto, devese analisar como a agenda atual se relaciona a essa tenso fundamental. Quanto reestruturao dos servios sociais, a anlise enfocar, em particular, as reformas educacionais, j que o Banco Mundial tem enfatizado as implicaes polticas dessas reformas, reconhecendo sua centralidade para o desenvolvimento social. Alm disso, o financiamento s polticas de educao cresceu muito nas ltimas dcadas, sinalizando uma clara mudana de prioridades (World Bank, 1999b). O Banco Mundial passou a reconhecer de forma mais explcita que o sucesso de seu modelo de desenvolvimento depende de profundas mudanas na engenharia poltica e social das sociedades em que atua. Enfatizando a melhora das condies sociais e o fortalecimento da sociedade civil, as reformas dos servios sociais pregadas pelo Banco Mundial, particularmente na educao, tm o propsito de construir um amplo consenso, contribuindo para adequar a democracia s demandas de estabilidade poltica subjacentes ao modelo de desenvolvimento capitalista liberal. Nesse sentido, essas reformas implicam uma preferncia normativa por atributos especficos de variantes do modelo de democracia dos pases desenvolvidos do Ocidente.1

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sente na experincia anterior com programas de ajuste estrutural. A segunda, relativa ao estabelecimento de um marco legal, foi enunciada como um elemento crtico em face da sndrome da ilegalidade que caracterizaria muitos pases em desenvolvimento (World Bank, 1997). Essa dimenso envolve uma srie de regras conhecidas previamente, cujo cumprimento garantido em um rgo judicial independente, e de procedimentos para modific-las, caso no sirvam mais aos propsitos inicialmente estabelecidos (World Bank, 1992, p. 30). Finalmente, a boa governana diz respeito a questes de transparncia e participao. Essas duas dimenses, consideradas fundamentais para aumentar a eficincia econmica, envolvem a disponibilidade de informaes sobre as polticas governamentais, a transparncia dos processos de formulao de poltica e alguma oportunidade para que os cidados possam influenciar a tomada de deciso sobre as polticas pblicas (Idem, p. 40). Na viso do Banco Mundial, o conceito de governana no implica a preferncia por nenhuma forma especfica de governo. O Banco vem enfatizando que os elementos substantivos da estrutura legal para o desenvolvimento possuem conotaes polticas que podem algumas vezes repousar fora do mandato legal do Banco (Idem, p. 51). Essa idia fica mais clara em um artigo no-oficial, produzido pela rea de pesquisa do Banco, que define governana como:
[...] a proviso de regras abstratas e universais, de instituies capazes de garantir seu cumprimento, e de mecanismos previsveis para regular conflitos relativos tanto s regras quanto ao seu cumprimento. Esta abordagem exclui qualquer contedo normativo e qualquer atributo de regimes polticos especficos da concepo de governana, isto , o termo no se refere substncia das regras, forma das instituies, ou natureza dos mecanismos de resoluo de conflitos (Frichstak, 1994, p. 15, grifo meu).

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Pode-se dizer, ento, que o Estado ideal concebido pelo Banco Mundial um Estado liberal neutro, definido puramente em termos procedimentais, na medida em que, ao menos teorica-

mente, no agrega nenhuma concepo prvia do bem social; ao contrrio, o Estado deve funcionar segundo o estabelecimento de regras neutras que permitam a busca legtima de diversas concepes do bem social. Como observado por Williams e Young (1994), o Banco segue, nesse sentido, uma importante vertente do pensamento liberal contemporneo, a qual estabelece uma rgida distino entre o bem social e o certo ou justo.3 Essa posio corroborada por Lal (1994), funcionrio do alto escalo do departamento de Recursos Humanos do Banco. Ele argumenta, recorrendo aos pensadores do Iluminismo escocs, que h uma distino fundamental entre as formas de governo e as caractersticas do bom governo. Embora a democracia possa ser considerada valiosa na promoo da liberdade, ela no necessariamente ir promover a opulncia, a qual depende de uma economia de mercado eficiente, e que, por sua vez, no requer um governo democrtico para sua manuteno (Idem, p. 2). O bom governo definido ento, de acordo com a tradio liberal, como um guardio das leis que apenas permite que os indivduos busquem seus prprios fins (Idem, p. 3), promovendo a opulncia por meio do estabelecimento de leis de justia que garantam o livre comrcio e a competio pacfica. Evidentemente, ainda segundo o autor, essa formulao pressupe a existncia de uma economia de livre mercado, em que os indivduos sejam livres para buscar seus prprios interesses. No difcil argumentar que as posies oficiais do Banco Mundial diferem pouco da anlise no-oficial descrita acima. De fato, o mandato legal do Banco limita claramente seu papel aos aspectos institucionais e procedimentais do desenvolvimento, deixando de lado aspectos ligados responsabilidade poltica e anlise do regime poltico. O bom governo e a boa governana so associados garantia dos direitos de propriedade e promoo de um ambiente benfico ao investimento privado, e no necessariamente a uma forma particular de governo embora se possa muito bem argumentar que essa abordagem exclui regimes no-ocidentais e nocapitalistas. Segundo o relatrio The State in a changing world, de 1997,

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[...] os direitos de propriedade so a base para o crescimento econmico calcado no mercado e para a reduo da pobreza. Entretanto, muito mais necessrio. As empresas necessitam de um ambiente que as induza a alocar os recursos de forma eficiente, a aumentar a produtividade e a inovar (World Bank, 1997, p. 45).

Ou seja, a publicao oficial do Banco Mundial coloca em evidncia unicamente o efeito do marco legal sobre o crescimento e a eficincia econmica, escamoteando questes normativas quanto ao carter desse marco legal.4

Fortalecendo a sociedade civil: descentralizao, participao e democracia

A crescente preocupao com questes relativas boa governana tem sido acompanhada, na ltima dcada, por uma mudana na concepo do Banco Mundial quanto ao papel do Estado na promoo do desenvolvimento. Aps o sucesso econmico dos Novos Pases Industrializados (NIPs) do Leste Asitico, o Banco foi obrigado a reconhecer que os mercados no podem funcionar de maneira adequada sem suportes institucionais de qualidade (World Bank, 1993).5 Assim, o relatrio de 1997 estabeleceu uma ampla estratgia para a reforma do Estado no sentido de adequar o papel desempenhando pelo Estado s suas capacidades institucionais e, ao mesmo tempo, aumentar sua capacidade por meio do revigoramento das instituies pblicas. A viso do Banco sobre o processo de fortalecimento das instituies bastante clara, ou seja, tal processo envolve necessariamente o reforo da proviso privada de servios por meio de parcerias pblico-privado:
Pases com instituies pblicas fracas devem dar total prioridade busca de caminhos para a utilizao de mercados e para envolver empresas e outros provedores no governamentais na proviso de servios (World Bank, 1997, p. 60).

organizaes populares, so considerados remdios ideais para as burocracia hipercentralizadas e ineficientes do mundo em desenvolvimento. Dessa forma, reformas que visam descentralizao das funes do Estado e ao empowerment da sociedade civil so cruciais nesse contexto.6 O relatrio de 1997 sobre o Estado defende a descentralizao, argumentando que os governos locais podem adequar mais facilmente a oferta de servios s preferncias locais, o que varia de acordo com o municpio ou o distrito (World Bank, 1997). O processo de descentralizao, segundo o Banco, tambm tem o papel de complementar e fortalecer medidas para ampliar a participao popular. Entre essas, inclui-se um marco legal que propicia liberdade de expresso e de associao (Dia, 1994), criao de conselhos populares, aumento da transparncia e realizao de eleies peridicas (World Bank, 1997, pp. 122-124). Em grande medida, a posio do Banco Mundial no que diz respeito importncia dos mecanismos de participao e do empowerment dos decisores locais tem relao direta com o que se percebe como um conjunto de falhas dos mecanismos democrticos mais usualmente aplicados para garantir a representao dos cidados e a responsabilizao dos representantes eleitos. De fato, o Banco levanta uma srie de dvidas sobre a efetividade e a legitimidade dos mecanismos eleitorais na prtica:
[...] embora eleies e outros mecanismos polticos auxiliem a mediao entre os cidados e o Estado, o mandato dos cidados pode permanecer mal-definido e poderosos interesses especiais iro tentar continuamente dirigir a ateno do governo em seu favor (World Bank, 1997, p. 25).

Na formulao do Banco, portanto, o mercado e a sociedade civil, representada por ONGs e

Especialmente nos pases do Terceiro Mundo, argumenta-se em seguida, os processos eleitorais so imperfeitos, no sendo suficientes para assegurar a adequao do governo s preferncias dos cidados, e que a existncia de instituies e organizaes intermedirias essencial para aumentar a qualidade dos procedimentos democrticos. O Banco observa, ainda, que os cidados participam no apenas como eleitores, mas tambm

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como pagadores de impostos, como usurios de servios pblicos e, cada vez mais, como membros de ONGs e organizaes populares (Idem, p. 113). Essas associaes so consideradas valiosas tanto por sua habilidade na proviso de bens pblicos, como por seu papel na construo de relaes de confiana e de um senso de pertencimento esfera pblica entre aqueles excludos ou alienados do processo poltico (Idem, p. 114). O Banco est, assim, reafirmando a importncia da construo da sociedade civil para a qualidade da democracia e para a performance do governo como um todo. Certamente, a experincia dos pases africanos influenciou particularmente essa concepo, assim como os escritos mais gerais sobre governana. Segundo Mamadou Dia, chefe de diviso no Departamento Tcnico do Banco Mundial para a frica, as organizaes da sociedade civil no continente africano so frgeis ou controladas diretamente pelo governo. Nesse contexto, elas nem contribuem com o aconselhamento externo, nem atuam no sentido de controlar a burocracia (Dia, 1994, p. 14). Os Estados africanos no perodo ps-Independncia foram estabelecidos como burocracias autocrticas, carecendo de accountability, transparncia e primado da lei (Idem, p. 12). Da a ausncia de conexo entre governo central e sociedade civil o poder absoluto dos administradores levou ausncia de responsabilizao e de legitimidade do Estado (Dia, 1996, p. 43). O fortalecimento e o empowerment da sociedade civil seriam, do ponto de vista do Banco Mundial, a nica forma de contrabalanar o poder do Leviat e suas burocracias ineficientes no Terceiro Mundo. Isto no significa, entretanto, que o Banco esteja adotando a perspectiva da teoria poltica pluralista e, dessa forma, favorecendo o sistema pluralista dos grupos de presso do qual os Estados Unidos so considerados o tipo ideal. Ao contrrio, o relatrio de 1997 faz diversas referncias aos perigos da participao de grupos de interesse na formulao de polticas:
[...] nem todas as organizaes da sociedade civil so adequadamente representativas, seja de seus membros, seja do pblico em geral [...] os governos

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devem ter conscincia dos interesses que esses grupos defendem, assim como dos interesses que eles no representam (World Bank, 1997, p. 113).

Isso no nada surpreendente, j que a discusso sobre a boa governana pautada pela neutralidade liberal, ou seja, a idia de que o Estado deve pairar livremente sobre grupos e interesses em conflito, agindo como um rbitro imparcial no sentido de garantir o cumprimento das regras do jogo (ver Frischtak, 1994; Lal, 1994). A esse respeito, o Banco Mundial foi influenciado pela teoria da escolha pblica e sua viso lgubre sobre a democracia pluralista, que aponta a competio entre os grupos de presso como causadora de ineficincias econmicas e do congestionamento da agenda pblica com demandas particularistas (Buchanan, 1975; Downs, 1957; Olson, 1982).7 A ambigidade dessa posio confirmada pelo uso de um truque retrico para em conceituar os grupos que, eventualmente, se colocam contra as reformas de mercado defendidas pelo Banco Mundial e seus aliados domsticos como interesses especiais, fora da sociedade civil. Os sindicatos dos servidores pblicos e a burocracia estatal so geralmente apresentados como os grandes viles na efetivao das reformas estruturais, pois, segundo o Banco, eles se beneficiam de supostas rendas monoplicas garantidas pelo Estado (Beckman, 1993, pp. 30-31).8 O que est em jogo, portanto, minar os grupos que supostamente tomaram conta do Estado para atingir objetivos particulares e promover, em contrapartida, uma nova sociedade civil, mais adequada aos cnones do liberalismo de mercado. Assim, reconhecendo os perigos da privatizao do Estado, o Banco tenta estabelecer critrios para julgar a convenincia de prticas participativas:
geralmente aceito que algumas reas de deciso pblica requerem o insulamento das presses polticas. Nas reas tcnicas de administrao macroeconmica, por exemplo, algum insulamento [...] da presso dos lobbies polticos desejvel [...]. Em outras reas, no entanto, o interesse pblico e o interesse privado coincidem a tal ponto [...] que algum nvel de deliberao pblico-priva-

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do no apenas desejvel, mas, de fato, crucial para o sucesso (World Bank, 1997, pp. 116-117, grifo meu).

e reestruturar as polticas sociais. A seguir, enfocaremos especificamente a agenda para a reestruturao das polticas educacionais.

Mecanismos participativos so entendidos, assim, de maneira instrumental, como formas de obteno de legitimidade poltica sempre que o interesse pblico coincidir com os interesses privados. Uma vez que o conceito de interesse pblico necessariamente ambguo, preciso que se tenha uma concepo prvia do bem social, a qual parece estar relacionada ao carter supostamente consensual das reformas tcnicas defendidas pelo Banco Mundial. Em outras palavras, o Banco define participao como um processo essencialmente restrito e despolitizado, que envolve a deliberao pblico-privado sobre temas no-controversos. Nessa perspectiva, o objetivo central assegurar a legitimidade poltica dos governos e aumentar a eficincia na prestao dos servios pblicos. Assim, o empowerment da sociedade civil significa capacitar os cidados para cobrar e garantir a boa performance [dos governos] (World Bank, 1992, p. 14), criando incentivos para inculcar nos polticos e burocratas o comportamento racional dos empreendedores no mercado (Williams e Young, 1994). Tem-se argumentado que tal estreiteza na definio de prticas participativas seria reflexo da preocupao do Banco Mundial de no ferir as restries legais interferncia poltica direta nos pases-membros. Segundo Miller-Adams (1999, p. 94), o conselho geral do Banco observou que as prticas participativas apoiadas pela instituio no tm o objetivo de promover a reforma poltica ou a democratizao dos pasesmembros, apoiando-se, diversamente, em questes tcnicas relativas eficincia e efetividade dos desenvolvimento participativo. No entanto, em que pese a (renovada) retrica de desenvolvimento apoltico (Nelson, 1995), possvel argumentar que as reformas recentes apoiadas por essa instituio tm implicaes polticas claras e revelam uma preferncia normativa por atributos especficos de variantes ocidentais de democracia liberal e capitalismo. Isso pode ser observado no atual programa do Banco para reduzir a pobreza

Democracia e poltica educacional

Aps uma dcada de polticas de ajuste estrutural no Terceiro Mundo, o que resultou, em muitos casos, no aprofundamento dos desequilbrios econmicos e da instabilidade poltica, o Banco Mundial vem enfatizando atualmente a necessidade de minimizar os custos sociais do ajuste econmico e reduzir a pobreza. Dessa forma, a reestruturao dos servios sociais, com o objetivo declarado de aumentar a eficincia e a eqidade, ganhou papel de destaque na agenda do Banco Mundial para a reforma do Estado.9 Nesse contexto, o processo de reforma educacional tem recebido ateno prioritria do Banco. Enquanto nos decnios 1970-1979 e 19801989 as aprovaes de emprstimo educao somaram, em mdia, 4,5% do total, no perodo de 1990 a 1998 essa mdia quase dobrou, passando a 8,5% do total (World Bank, 1999b, p. 23). Alm desse aumento significativo no total de emprstimos educacionais, tambm tm havido mudanas na composio dos emprstimos dentro do setor educacional. Durante grande parte de sua trajetria, o Banco havia dado mais nfase ao hardware construo e proviso de equipamento do que aos aspectos qualitativos da educao, como organizao de currculo e treinamento de professores (Jones, 1992). Mais recentemente, o foco tem se deslocado do hardware para o software educacional, ou seja, observa-se uma maior preocupao com questes relativas reforma curricular, administrao educacional e reforma trabalhista (World Bank, 1999b, p. 25). Reformas da organizao e da administrao dos servios educacionais tambm se tornaram um foco de ateno ante a necessidade de dar conta dos custos sociais do ajuste econmico em um contexto de severas restries oramentrias na maioria dos pases em desenvolvimento. Com base nas diretrizes mais gerais para a reforma do Estado, as polticas defendidas pelo Banco trazem um

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maior envolvimento do setor privado na proviso de servios educacionais e a minimizao da burocracia no setor. As reformas propostas envolvem a delegao de responsabilidades e recursos para os nveis locais e para a escola, a terceirizao de servios educacionais para ONGs e a introduo da escolha parental de servios educacionais por meio de cupons financiados pelo Estado. Assim como muitas reformas da nova administrao pblica (ver Dunleavy e Hood, 1994; Hood, 1991; Pollit, 1994), a reestruturao dos servios educacionais segundo essas diretrizes foi iniciada em pases desenvolvidos de lngua inglesa Reino Unido, Nova Zelndia e Estados Unidos (Apple, 2001; Arnott e Raab, 2000; Clune e Witte, 1990; Levacic, 1995; Wells, 1993; Whitty et al., 1998). Embora houvesse diferenas significativas entre esses pases, todas as reformas resultaram, em certa medida, em um processo de comodificao (marketization), no sentido da introduo de incentivos competitivos nos sistemas educacionais (Whitty e Power, 1996, p. 20). No Reino Unido, por exemplo, a autoridade sobre os oramentos e a administrao de pessoal foram delegadas diretamente s escolas. Essas mudanas foram acompanhadas pelo estabelecimento de matrcula livre (isto , a livre escolha das escolas pelos pais dos alunos) e por uma frmula de financiamento baseada no nmero e na idade dos estudantes. A partir da, as escolas viram-se foradas a competir entre si para atrair estudantes (Levacic, 1995). Maior eficincia e igualdade de acesso so justificativas recorrentes para o implemento dessas reformas. Em recente relatrio, o Banco Mundial observou que a evidncia comparativa confirma que o setor privado geralmente suplanta o setor pblico tanto em termos de qualidade como de eficincia e, por essa razo, um maior envolvimento de provedores privados, como ONGs, seria desejvel em termos da relao custo-benefcio. As presses competitivas introduzidas pelos novos esquemas de financiamento e administrao tambm iriam (supostamente) aumentar a eficincia, tornando os professores e os administradores educacionais mais atentos s demandas dos pais e da comunidade escolar no que diz respeito performance e aos custos educacionais (World Bank, 1995a, p. 127). Alm

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disso, espera-se que as reformas descentralizadoras tenham um impacto positivo sobre a qualidade do processo educacional e que o maior envolvimento dos pais e dos membros da comunidade no processo de tomada de deciso ir melhorar a performance de professores e alunos, diminuir a evaso escolar e aumentar o moral dos funcionrios (Collete e Perkins, 1995). Alm da marcante preocupao com o aumento da eficincia, essas reformas tambm levantam questes relativas eqidade dos gastos.10 Pesquisas promovidas pelo Banco revelam que, embora em muitos pases em desenvolvimento as taxas de matrcula na educao primria cheguem a 100% das crianas em idade escolar, ainda persistem desigualdades significativas de acesso. Na Amrica Latina, por exemplo, a maior parte dos estudantes de baixa renda cursa escolas pblicas menos eficientes, enquanto os estudantes das classes mdia e alta cursam estabelecimentos privados que proporcionam uma educao de melhor qualidade (Basu e King, 2000; Thomas et al., 2000; World Bank, 1999a). Do ponto de vista do Banco, o problema da desigualdade no pode ser resolvido simplesmente pelo aumento dos gastos educacionais, mas requer, em contrapartida, a melhora da qualidade dos servios educacionais e a garantia de acesso das crianas de baixa renda aos nveis de educao superiores (World Bank, 1995a; 1999b). A literatura crtica sobre as reformas pregadas pelo Banco Mundial faz vrias ressalvas aos argumentos utilizados, a comear pelo fato de que a introduo de mecanismos competitivos e a descentralizao dos servios educacionais no necessariamente iro trazer maior eqidade no acesso educao. Segundo alguns analistas, h uma contradio, nessas medidas, pois, de um lado, afirma-se que as necessidades dos pobres sero mais bem atendidas e, de outro, promovese a introduo de taxas escolares nas escolas pblicas e amplia-se a proviso privada de servios. Como observa Lauglo (1996), no est claro como as reformas defendidas pelo Banco iro efetivamente solucionar os efeitos negativos sobre a eqidade implicados por essas medidas. Alm disso, tem-se observado que a criao de merca-

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crementar a competitividade e de promover o crescimento dos pases do Terceiro Mundo, uma vez que o conhecimento se tornou um insumo fundamental na economia globalizada (World Bank, 1999a).12 Em conexo direta com a nfase na problemtica da eqidade, o Banco Mundial reconhece a importncia das reformas educacionais para consolidar a democracia e promover a estabilidade poltica. Uma populao educada, argumenta-se, ter maior probabilidade de mostrar interesse e envolvimento na conduo poltica do pas e, como conseqncia, ser mais capaz de fazer escolhas corretas e cobrar a responsabilidade dos polticos quanto s promessas de campanha eleitoral (Thomas et al., 2000; World Bank, 1999a; 1999b). Alm disso, a educao promove o desenvolvimento social, aumentando a coeso da sociedade e oferecendo melhores oportunidades aos indivduos (World Bank, 1999b, p. 5). Assim, a reforma educacional contribui para a estabilidade poltica, na medida em que garante oportunidades iguais a todos os cidados. Diante das enormes desigualdades de renda e acesso educao na Amrica Latina, o Banco acredita que as polticas [educacionais] de incluso so fundamentais para aumentar a coeso da sociedade e evitar protestos e descontentamento social (World Bank, 1999a, p. 51). Em linhas gerais, investindo e melhorando a qualidade da educao e de outros servios sociais torna-se possvel manter o apoio dos eleitores em reformas econmicas como a privatizao e a liberalizao comercial, o que assegura a estabilidade poltica e econmica (Burki e Edwards, 1996, p. 20).

dos tende a reforar os padres prvios de desigualdade na oferta de servios educacionais, na medida em que as escolas dotadas de melhores condies materiais e operacionais tm maior possibilidade de serem mais bem sucedidas no que tange a atrao de alunos e a gesto dos recursos obtidos (Arnove, 1997; Martins, 2001). Nos pases desenvolvidos, muitas pesquisas relatam como as escolas de melhor performance selecionam deliberadamente os alunos mais aptos que, por sua vez, so provenientes de famlias mais bem situadas na escala social. Com isso reforamse os padres de segregao do sistema escolar fundados em diferenas de classe e de status social (Whitty et al., 1998; Whitty e Power, 1996).11 O Banco Mundial tem sido acusado de adotar uma viso puramente economicista e instrumental do processo educativo. De acordo com Samoff (1996), o Banco enxerga a educao como uma caixa preta, focando a ateno nos inputs e outputs e deixando de lado os aspectos da educao que dizem respeito atividade cotidiana de professores e alunos. Essa maneira funcional de ver o processo educativo objetiva formar trabalhadores e cidados, promovendo o crescimento econmico e a reduo da pobreza. Quanto poltica social, subjaz a idia de que ela deve ser empregada com o objetivo de instrumentalizar programas de ajuste econmico, por meio da reduo da burocracia governamental e da introduo de incentivos de mercado no servio pblico (Coraggio, 1996). importante observar, nesse sentido, que a preocupao do Banco Mundial com questes relativas eqidade no baseada em imperativos ticos, mas em objetivos de eficincia econmica e competitividade. De fato, as polticas do Banco para a educao sempre buscaram fundamento na teoria do capital humano (Lauglo, 1996; Jones, 1992). Em sua formulao mais simples, essa teoria considera a educao um investimento na produtividade futura do trabalho, tanto para a sociedade como para o educando, promovendo o crescimento econmico (ver Thomas et al., 2000). Na perspectiva do Banco, portanto, mais do que uma questo de justia social, o investimento prioritrio na educao bsica uma forma de in-

Concluso
A relevncia da problemtica da estabilidade poltica na anlise do Banco Mundial no surpreende, uma vez que o Banco sempre teve como marca de atuao a defesa de processos de modernizao defensiva, formulados para promover o desenvolvimento capitalista e conter a mobilizao social e poltica anti-sistmica nos pases do Terceiro Mundo (Ayres, 1983). O que h de

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realmente novo que o Banco tem teorizado de forma mais elaborada as condies polticas necessrias para o sucesso de seu modelo de desenvolvimento, reconhecendo que o grau de interveno necessrio para atingir seus objetivos muito maior do que se imaginava antes. A agenda recente passou a envolver, assim, um amplo processo de construo de consenso e melhora da coeso social. Reformas sociais projetadas para garantir a incluso de grupos marginalizados e reduzir a pobreza esto entre as polticas voltadas para a consecuo dos objetivos. Atualmente, o Banco reconhece a importncia da rea educacional para sua agenda de reformas, na medida em que a reforma educacional, em particular, desenvolve, com bases mais slidas, as habilidades necessrias para fiscalizar os governos e promover a incluso social. Alm disso, o papel da educao dentro do marco legal para a boa governana fundamental, pois a ideologia de igualdade de oportunidades, que constitui o cerne da teoria do capital humano e, analogamente, da sociologia da educao do Banco Mundial, contribui para legitimar o Estado liberal como uma instituio neutra, empenhada em garantir o cumprimento de regras justas. Nesse sentido, a idia de incluso social que est em pauta bastante peculiar a luta contra a pobreza e a excluso social no necessariamente uma luta contra a desigualdade de renda, que, na perspectiva do Banco, apenas reflete diferenas nos nveis de habilidade e de esforo individual, mas contra a desigualdade de condies competitivas no mercado (Spring, 1980, p. 88).13 No causa estranheza, portanto, que as reformas pregadas pelo Banco possam eventualmente resultar a intensificao de desigualdades no interior do sistema educacional, como observam os crticos (Arnove, 1997; Lauglo, 1996). Pode-se deduzir, de fato, que o mais importante do ponto vista de sua agenda para o desenvolvimento social no a eliminao ou mesmo a reduo das desigualdades, mas um amplo processo de mudana de mentalidade com o intuito de apoiar o desenvolvimento do capitalismo de mercado (Williams e Young, 1994). Com a introduo de mecanismos de mercado nos servios pblicos

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e o estmulo ao setor privado ocultos ocultados sob a retrica da libertao da sociedade civil (Beckman, 1993) , espera-se reproduzir nos pases do Terceiro Mundo as mesmas bases culturais ssdo capitalismo ocidental desenvolvido, criando, assim, uma nova sociedade civil, caracterizada pelo individualismo possessivo de velhas e novas teorias liberais. De maneira anloga, as mudanas propostas buscam solapar, definitivamente, as bases do paternalismo e do populismo estatais. Apesar desse alinhamento incondicional viso neoconservadora dos apstolos do livremercado, o Banco Mundial no deixa de enfatizar, por outro lado, as conexes entre reforma dos servios sociais, participao e aumento da coeso social. Nesse sentido, o relatrio sobre o Desenvolvimento no Mundo, de 1997, enfatiza a importncia de ONGs e outras organizaes da sociedade civil no apenas na proviso de bens pblicos, mas tambm por seu papel na construo da confiana e de um senso de pertencimento esfera pblica entre aqueles excludos ou alienados do processo poltico (World Bank, 1997, p. 114). O Banco parece estar redescobrindo a idia da sociedade orgnica, descrita por mile Durkheim no sculo XIX, ao esperar que organizaes privadas cumpram um papel fundamental na preveno da anomia e na construo do consenso, garantindo a integrao social e a estabilidade poltica condies necessrias para o sucesso das reformas econmicas defendidas pelo Banco. O empowerment da sociedade civil envolve, nessa perspectiva, a criao de uma densa esfera de associaes privadas capaz de amparar o desenvolvimento econmico orientado pelo mercado. Ainda a esse respeito vale ressaltar que a retrica do Banco Mundial sobre descentralizao e participao se caracteriza pelo uso de metforas de mercado e de conceitos econmicos. A descentralizao descrita como uma forma de adequar a oferta de servios s preferncias individuais, e o empowerment, como a habilitao dos cidados para demandar e garantir a boa performance. Essa abordagem restringe o significado e a amplitude da participao dos cidadosnesta abordagem de modo a no afetar a racionalidade

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apresentam, em alguns casos, elementos progressistas associados ideologia da nova esquerda, no plausvel que o Banco Mundial queira dizer o mesmo quando prope uma maior participao, ou ainda que se espere encontrar condies similares para o exerccio do ativismo poltico em pases pobres, cujas sociedades so frgeis e desorganizadas. De fato, a estabilidade poltica talvez seja o nico objetivo relevante presente na viso do Banco Mundial sobre o desenvolvimento poltico, o que nos leva a supor que as recentes reformas dos servios sociais no faro mais do que contribuir para celebrar o casamento das finanas e da ordem,15 sacrificando a democracia no altar da boa governana.

dos princpios de mercado introduzidos pelas reformas tcnicas do Banco ajuste fiscal, desregulamentao de mercados e privatizao, uma vez que tais princpios so considerados to inquestionveis quanto a lei da gravidade. De fato, o Banco sugere que os governos devem trancar (lock in) as boas polticas responsveis especialmente polticas monetrias e fiscais de modo a evitar que mudanas subseqentes afetem a credibilidade destas (World Bank, 1997, p. 50). Dar autonomia ao Banco Central e desenhar instituies oramentrias hierrquicas so, entre outros, mecanismos sugeridos o trancamento de polticas. O objetivo evitar submeter a administrao macroeconmica aos mares turbulentos da democracia pluralista, buscando apoio, diversamente, na autoridade e na legitimidade dos economistas e da cincia econmica. Assim, as suspeitas levantadas pelo Banco contra a democracia eleitoral no Terceiro Mundo no chegam a surpreender, visto que governos populistas ou esquerdistas, uma vez eleitos, podem subverter as condies necessrias ao desenvolvimento dos mercados, minando os fundamentos da boa governana. Apesar da retrica em torno do desenvolvimento apoltico, as reformas advogadas pelo Banco Mundial trazem a preferncia normativa por um modelo bastante peculiar de democracia e capitalismo. Uma vez que as solues do Banco para os problemas do Terceiro Mundo so geralmente baseadas na experincia prvia de pases industrializados, parece ser o caso de o Banco estar propondo para os tomadores de emprstimo um modelo especfico de desenvolvimento poltico. Modelo que, em comparao agitao social e poltica das jovens democracias da frica e da Amrica Latina, esteja circunscrito, talvez, na rotina calma, estvel e quase tediosa de muitas democracias do mundo desenvolvido, marcadas por altas taxas de absteno e apatia eleitoral.14 Nas democracias desenvolvidas, a desiluso com a poltica eleitoral abriu espao para outras formas de participao e protesto, entre as quais a poltica dos novos movimentos sociais o exemplo mais evidente. Entretanto, enquanto as novas formas de participao poltica nos pases desenvolvidos

NOTA
1 difcil decifrar a real posio do Banco Mundial no que diz respeito a um amplo e complexo leque de assuntos, visto que, como qualquer organizao burocrtica, o Banco no pode ser considerado um ator monoltico, com preferncias nicas. Por razes analticas, consideramos as publicaes do Banco assinadas coletivamente como a posio oficial, complementando estas com os documentos no-oficiais produzidos pelo staff do Banco ou por consultores externos. Com a anlise desses documentos, espero obter pelo menos um pequeno fragmento do debate intelectual dentro do prprio Banco que envolve a comunidade mais ampla de polticas para o desenvolvimento, de modo a iluminar os pontos obscuros constando das publicaes oficiais. Para uma anlise mais detalhada sobre a emergncia do conceito de governana, ver Miller-Adams, 1999; Williams e Young, 1994. Talvez o mais importante filsofo liberal contemporneo a advogar tal abordagem seja Rawls (1971). Para uma extensa reviso sobre problemas da neutralidade liberal, ver Sandel (1984). Como certamente argumentariam os crticos do liberalismo, tal concepo acaba por trair a suposta neutralidade do Estado liberal, no sentido de que ela envolve um entendimento prvio do que os Estados devem fazer. Em outros termos, as regras, que

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supostamente seriam neutras, so projetadas para favorecer alguns resultados ao invs de outros, a no ser que se aceite a premissa liberal de neutralidade do mercado. 5 Apesar da mudana de postura quanto interveno do Estado, no se trata realmente de uma capitulao da ortodoxia reinante no Banco. Alguns analistas tm observado, de fato, como o Banco procurou a todo o custo encaixar as evidncias empricas dos pases asiticos dentro dos modelos econmicos neoclssicos, aprendendo as lies erradas do Leste Asitico (ver Wade, 1996; Singh, 1995). O termo empowerment de difcil traduo para o portugus, tendo o sentido de repasse de poder decisrio e recursos para um grupo ou indivduo, dotando-os da capacidade de alterar seu prprio contexto de forma independente. Para uma discusso terica e emprica sobre empowerment, ver Handler, 1996. A respeito da influncia das teorias econmicas da poltica sobre os escritos de governana, ver Williams e Young (1994). Para uma anlise crtica sobre a teoria da escolha pblica, ver Borges (2001). O conceito de renda monopolica (rent) geralmente diz respeito a qualquer ganho superior quele que seria normalmente obtido em condies de competio pura no mercado. Na prtica, existem dificuldades consideraveis na determinao empirca de dessas rendas. Para uma crtica do conceito, ver Przeworsky, 1995, cap. 1. Estas preocupaes no so realmente novas, desde que a reduo da pobreza tem sido parte da agenda do Banco para o desenvolvimento desde a gesto McNamara, nos anos de 1970. Apesar disso, o Banco insistiu durante muito tempo na tese de que o processo de ajuste, por si mesmo, iria incrementar os padres de vida dos pobres, e apenas muito recentemente passou a reconhecer os efeitos sociais adversos das reformas estruturais. A presso colocada por rgos da ONU e por ONGs em favor do ajuste com uma face humana teve papel importante nesta mudana (ver Nelson, 1995).

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se 40% dos recursos (World Bank, 1995b, p. 14). Adicionalmente, tem-se observado que o financiamento pblico da educao superior tem um impacto distributivo de carter regressivo, uma vez que uma menor proporo das crianas de famlias pobres continuam seus estudos alm dos nveis primrio ou secundrio. Neste sentido, supe-se que o financiamento privado da educao, particularmente no nvel superior, permitiria uma melhor focalizao dos gastos pblicos no atendimento aos mais necessitados (World Bank, 1995a, p. 8; 1999b, p. 34).

11 A literatura crtica sobre as reformas contemporaneas da educao bastante extensa e no pode ser analisada em profundidade neste artigo. Para uma anlise destas reformas na Amrica Latina, ver Torres e Puigrs (1997); Torres (2002) e Tommasi et al. (1996). Sobre a experincia dos pases desenvolvidos, ver Apple (2001); Arnott e Raab (2000); Smyth (1993) e Whitty et al. (1998). 12 Outra implicao da teoria do capital humano que, dada as altas taxas de retorno do investimento educacional, a educao seria uma ferramenta poderosa para a melhoria das rendas das camadas mais pobres. Neste sentido, a teoria d suporte doutrina do Banco Mundial de redistribuio com crescimento (redistribution with growth), que enfatiza o aumento da produtividade dos pobres como forma de redistribuir a riqueza (Ayres, 1983; World Bank, 2000). Essa doutrina expressa a rejeio do Banco s reformas que distorcem a alocao de recursos feita pelo mercado, uma vez que a idia central melhorar a posio dos pobres atravs do mercado (i.e., tornando-os mais empregveis). 13 Embora a teoria do capital humano suponha que as distribuies de renda e oportunidades educacionais seriam fortemente correlacionadas, a evidncia emprica existente no suporta esta hiptese; assim, os crticos da teoria observaram que a distribuio de renda tambm depende da distribuio de empregos e oportunidades econmicas e, em muitos casos, a oferta de empregos no cobre a demanda criada pelo sistema educacional (Bluestone, 1977; Thurrow, 1977). 14 Para a descrio de algumas tendncias recentes nos Estados Unidos, ver Putnam, 2000. 15 Cf. Centeno e Maxfield, 1992.

10 De acordo com um relatrio recente do Banco, nos pases em desenvolvimento, em mdia, 71% das crianas em idade escolar recebem apenas 22% dos gastos, enquanto 6% dos alunos i.e., aqueles matriculados em universidades se beneficiam de qua-

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RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS

GOVERNANA E POLTICA EDUCACIONAL: A AGENDA RECENTE DO BANCO MUNDIAL Andr Borges
Palavras-chave Governana; Banco Mundial; Reforma do Estado; Poltica educacional; Descentralizao. Na ltima dcada, a agenda de polticas do Banco Mundial deslocou-se do ajuste estrutural e das reformas macroeconmicas para reformas do setor pblico com vistas boa governana e ao empowerment da sociedade civil. O objetivo deste artigo entender a rationale propriamente poltica da nova agenda do Banco Mundial, no que diz respeito a aspectos de capacidade institucional, participao e melhora das condies sociais. O argumento desenvolvido que o Banco Mundial passou a reconhecer de forma mais clara que o sucesso de seu modelo de desenvolvimento dependia de profundos processos de engenharia poltica e social. Enfatizando a melhora das condies sociais e o fortalecimento da sociedade civil, as reformas dos servios sociais pregadas pelo Banco Mundial tm o propsito de construir um amplo consenso, contribuindo para promover a estabilidade poltica e o capitalismo de livre-mercado. Nesse sentido, apesar da retrica do Banco de desenvolvimento apoltico, as referidas reformas implicam uma preferncia normativa por atributos especficos de variantes do modelo de democracia dos pases desenvolvidos do Ocidente.

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GOUVERNANCE ET POLITIQUE DUCATIVE: LAGENDA RCENT DE LA BANQUE MONDIALE Andr Borges
Mots-cls Gouvernance; Banque Mondiale; Rforme de Ltat; Politique ducative; Dcentralisation. Au cours de la dernire dcennie, les priorits de la Banque Mondiale ont volu, passant de lajustement structurel et des rformes macro-conomiques aux rformes du secteur public en vue de la bonne gouvernance et de lengagement de la socit civile. Cet article propose une analyse des causes sous-jacentes de la nouvelle approche de la Banque Mondiale concernant la capacit institutionnelle, la participation et lamlioration des conditions sociales. Largument dfendu est celui dune Banque dsormais consciente que son modle de dveloppement dpend de transformations sociales et politiques plus profondes. Avec un nouvel accent sur lamlioration des conditions sociales et le renforcement de la socit civile, les rformes des services sociaux prnes par la Banque Mondiale visent tablir un consensus plus large contribuant promouvoir linstauration dune stabilit politique et dun capitalisme de march. Ainsi, en dpit de la rhtorique dun dveloppement apolitique mis en avant par la Banque, ses dernires initiatives rvlent une indniable prfrence pour les attributs des variantes occidentales de la dmocratie librale.

GOVERNANCE AND EDUCATIONAL POLICY: THE RECENT AGENDA OF WORLD BANK Andr Borges
Key words Governance; World Bank; State reform; Educational policy; Decentralization.

In the last decade, the agenda of policies of the World Bank has shifted from narrow macroeconomic reforms and structural adjustment to public sector reforms leading to good government and the empowerment of civil society. The objective of this essay is to obtain a broad understanding of the underlying political rationale of the new development agenda of the World Bank, concerning aspects of institutional capacity, participation, and improvement of social conditions. The argument to be developed is that the Bank has become more acutely aware that the success of its development framework depends on deep processes of social and political engineering. With its emphasis on improving social conditions and strengthening civil society, social services reforms advocated by the World Bank have the purpose of building a wide consensus, contributing to promote political stability and foster free market capitalism. In this sense, in spite of the rhetoric of a Bank of apolitical development, its recent agenda implies a normative preference for specific attributes of Western variants of liberal democracy.