modernizacin, institucin y procedimiento

Carlos E. Montes Nanni*

El Juicio de amparo:

Presentacin
Los derechos ciudadanos, en la actualidad, se ejercen a travs de nuevas formas, adems de las legales y tradicionales, requiriendo mayor prontitud de respuesta por parte de las autoridades; la necesidad de resultados ha transitado de la completa pasividad por parte de quien demanda a la manifestacin abierta de inconformidad, presiones y expresiones que desnudan a las autoridades exhibindolas ante la opinin pblica. Esto ha motivado a una poltica de Estado consistente en reformar integralmente el sistema de administracin e imparticin de justicia, en el cual, el marco de proteccin a las garantas constitucionales del ciudadano no poda permanecer ajeno. El juicio de garantas o juicio de amparo, institucin procesal de origen autnticamente nacional, ha sido tema de variadas propuestas de modificacin, algunas de ellas por el abuso que algunos sectores de poder han hecho y otras, en nuestra opinin, con mayor justificacin social, por la dificultad de accesar a la justicia por parte de las clases limitadas en educacin y recursos econmicos.

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* Investigador de la Direccin General de Estudios Legislativos: Poltica y Estado.

Introduccin
La evolucin que ha tenido nuestro sistema jurisdiccional y que en la prctica atraviesa por un proceso de concrecin material, derivada de la reforma constitucional de 2008 en materia penal (procedimiento acusatorio y oralidad de los juicios), incluye en su planeacin la reforma integral al juicio de amparo y al sistema de defensa del ciudadano ante los excesos de la autoridad. Como institucin, el juicio de garantas es un valuarte del sistema jurdico mexicano en el que se ven fundadas, trascendentales causas y determinaciones en materia de imparticin de justicia. Dentro de las instituciones jurdicas mexicanas, indiscutiblemente el amparo es la que resulta ms entraable para nosotros, no slo por ser una importante aportacin nacional a la cultura jurdica universal, sino sobre todo por ser el puerto ms seguro que tiene el pueblo de Mxico para la proteccin legal de sus bienes e intereses jurdicos (Soberanes Fernndez, 1988:1067). Antes de que se concretara la reforma aludida, importantes sectores del mbito jurdico, legisladores y el Poder Judicial de la Federacin, ya tenan proyectos serios para una reforma integral en materia de amparo; la coyuntura actual retoma esos planes al sumarse el proyecto de adecuacin de nuestra ley fundamental, en el sentido de colocarla a la par de legislaciones modernas y tomando en cuenta un factor primordial: el reconocimiento de los derechos humanos como primer camino de la actuacin de las autoridades gubernamentales, jurisdiccionales y polticas. A pesar de que en sus orgenes el amparo fue una institucin de vanguardia, que se adelant a su tiempo y que sirvi de ejemplo a diversas instituciones de justicia constitucional en el mundo, con el paso de los aos, el amparo se fue haciendo cada vez ms tcnico y su aplicacin ms rigorista (Zaldvar Lelo de Larrea, 2002: 2). En 1999 la Suprema Corte de Justicia cre una Comisin para el anlisis de una nueva Ley de Amparo, integrada por ministros y magistrados, as como distinguidos postulantes; el resultado fue la propuesta de una nueva Ley de Amparo que desafortunadamente no cont con la suficiente voluntad poltica para salir adelante.1

en sus garantas individuales, sin mayor requerimiento que el de manifestarlo bajo protesta de decir verdad. En el curso del procedimiento de amparo, por medio de los informes que la autoridad sealada como responsable tiene la obligacin legal de rendir (previo y con justificacin), se convalida o niega de plano la existencia de ese acto reclamado como infractor a garantas de la persona. Sin embargo, ante la imposibilidad prctica de evitar el mal uso en la presentacin de juicios de amparo, en los que finalmente se est haciendo uso de un derecho correspondiente a cualquier gobernado, cualesquiera que sean sus condiciones, se han alcanzado situaciones en los que la justicia federal cae en el descrdito, debido a que la realidad demuestra que el amparo sirvi en la defensa de intereses dudosos. La modernizacin del juicio de garantas, en primera instancia, comprende la necesidad de reestructurar un procedimiento que tutele los derechos del individuo, cuidando en la medida de lo posible que ste se realice con la seguridad de que intereses particulares no estn por encima del inters comn de una sociedad que debe recibir una efectiva justicia. La vigencia de la actual Ley de Amparo data de 1936 y el proceso de vinculacin de la imparticin de justicia no es ajeno con la vida democrtica desarrollada en los ltimos quince aos; existe una realidad que demanda su renovacin. Son, a nuestro parecer, tres las vertientes sobre las que debe orientarse la adecuacin, modernizacin o actualizacin del juicio de garantas: 1. La proteccin a las garantas individuales en sus aspectos de legalidad y de seguridad jurdicas. 2. El individuo poseedor de esas prerrogativas. 3. Las autoridades responsables de proveer una adecuada justicia federal y aquellas sobre quienes pesa la responsabilidad de haber sido sealadas como vulneradoras de los derechos de una persona.

La tutela a las garantas de legalidad y seguridad jurdicas

Partiendo de lo bsico, todo acto de autoridad debe estar apegado a derecho. Ninguna situacin es ms clara que la obligacin de cualquier autoridad de ceir sus actividades a lo que estrictamente le autoriza la ley. En este sentido, la adecuacin del juicio de garantas demanda confirmar a la Constitucin como la piedra angular del sistema de imparticin de justicia, en sus dos aspectos: como ordenamiento orgnico que dispone el rgimen de obligaciones de las autoridades y como dispositivo procesal que establece el derecho de acudir a la justicia de la Unin como recurso ante la vulneracin de sus derechos. La garanta de legalidad por tanto, representa el principal fundamento sobre el cual versar cualquier controversia en materia de afectacin a los derechos de un gobernado y el primer tema a revisin, por parte de la autoridad encargada de proveer su resarcimiento. El tener la certeza de poseer la capacidad de defenderse jurdicamente e interponer todos los recursos que

Objetivos de la reforma al juicio de amparo

Comprobar la eficacia de nuestras instituciones jurdicas puede ser un ejercicio desde la perspectiva de la aplicacin de una justicia que resuelva problemas, no creando nuevos de mayor complejidad o imposible solucin. En los ltimos aos, el juicio de amparo o juicio de garantas se ha transformado en un procedimiento que tiende a ser utilizado de una forma tal que elude el espritu de la proteccin de la justicia de la Unin, derivando en la tutela de sta para intereses particulares, muchos de ellos, infractores del orden social. El juicio de amparo nace como una institucin de buena fe. Desde la expedicin de la ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la justicia federal atenda la demanda de las personas que sufran una vulneracin

1 www. scjn.gob.mx

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2 Pleno, sptima poca, SJF, t. 37, primera parte, p. 25.

el marco jurdico le otorga en un proceso jurisdiccional, es lo que representa la seguridad jurdica en nuestro sistema legal. Esta seguridad jurdica se traduce en la obligacin a cargo de cualquier autoridad de cumplir con todas la etapas establecidas en un proceso y de respetar el derecho de una persona de interponer cualquier recurso o accin permitidas en el mismo. La finalidad primordial por parte de este proceso de tutela, es la de salvaguardar con toda la fuerza constitucional las garantas individuales, buscando de esta forma obtener la justicia constitucional sobre las dems normas jurdicas y por encima de cualquier acto de autoridad. El juicio de amparo tiene la particularidad de poder impugnar la mayora de los actos de autoridad, cualquiera que sea el poder de donde provengan: ejecutivo, legislativo o judicial, poderes que tienen la obligacin de cumplir con las normas legales y reglamentarias que integran la seguridad jurdica. En relacin a la salvaguarda de estas dos garantas (legalidad y seguridad) la Constitucin las reconoce como parte de las que son titulares los ciudadanos, el artculo 133 de nuestra carta magna establece que tambin los tratados son ley suprema, mismos que, para poder integrarse al marco jurdico fundamental de la nacin, deben estar en afinidad con el mismo. Dichos tratados jams podrn ser reconocidos y obedecidos cuando contengan disposiciones contrarias a la legalidad y seguridad jurdicas, entendindose por ello la necesidad de adecuacin de estos principios a nuestro juicio de amparo, por motivo de la celebracin de convenios entre nuestro pas y otras naciones o grupos de ellas.

cantiles, o personas morales oficiales), entendindose a cualquier entidad u rgano de Estado, en este ltimo caso el amparo proceder en defensa de intereses propios de la dependencia. En este segundo aspecto en anlisis, como lo describiremos ms adelante (en la referencia a la iniciativa Murillo- Zapata), son frecuentes las demandas de adecuacin a la titularidad de quien ejerce su derecho a solicitar el amparo. Lo anterior obedece a la propensin cada vez ms significativa acerca del reconocimiento de los derechos humanos como prerrogativas bsicas en toda relacin y actividad de gobierno. Como lo explica Carmona Tinoco (2002:183), la tendencia internacional ha permitido que los asuntos relacionados con los derechos humanos permitan la aplicacin de normas ms favorables a stos, sin importar si se trata de una fuente jurdica interna o de derecho internacional. No podemos dejar de mencionar que, como institucin procesal, el amparo se sujeta al requisito de existencia de un inters jurdico. Nuestra Suprema Corte, como intrprete ltima de la finalidad de las leyes y principios jurdicos, ha establecido que este inters no es otra cosa que la capacidad legal y subjetiva de ejercer un derecho.2

La idea de autoridad
Desde sus inicios (Constitucin Yucateca de 1841), el amparo nace como un lmite al poder de la autoridad y un medio de control y mesura en sus determinaciones. Las autoridades que forman parte del Estado estn provistas de facultades de decisin y ejecucin, atribuciones y potestades que pueden vulnerar garantas individuales del gobernado. En este aspecto de la imparticin de justicia en nuestro pas (el juicio de amparo como institucin), representan la responsabilidad, como rganos de gobierno, de responder legal e institucionalmente por las faltas y excesos en el ejercicio de sus funciones. Se distinguen tambin, en el llamado juicio de garantas, dos clases de autoridades responsables: la que ordena y una ms que es comisionada para la ejecucin del presunto acto que viola derechos fundamentales. En la modernizacin o actualizacin de la institucin del juicio de amparo, en nuestra opinin, no es suficiente con sealar (en las diversas hiptesis que se manejen) a las autoridades responsables, es necesario marcar una serie de pautas que inhiban la mala actuacin de cualquier poder pblico, en cualquiera de sus esferas y niveles. Lo anterior puede lograrse a travs de insertar en el texto de la nueva ley o adecuacin que se proponga, supuestos jurdicos que sancionen la violacin a garantas individuales y, en la medida de la gravedad a dicha infraccin, imponer castigos administrativos, laborales e inclusive penales. Es decir, la vigente ley prev el procedimiento en el caso de una potencial y tentativa violacin a garantas o bien la consumacin de sta, pero no dispone de un catlogo de conductas que sean ubicadas y por lo mismo sancionadas; de esta forma, se estara atendiendo a la prevencin antes que al resarcimiento de daos.

El titular del derecho a la solicitud de amparo

La tarea de proteccin constitucional implcita en el juicio de amparo se dirige al individuo en lo personal y particular, pero este beneficio no es privativo del hombre (gnero) en particular. En trminos jurdicos, el facultado para solicitar amparo puede ser tanto una persona fsica como una persona moral (personas jurdicas de derecho privado como sociedades y asociaciones civiles o mer-

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Pero en el juicio de amparo tambin existe la intervencin de otra autoridad que es la que se encarga de llevar a cabo, en un plano superior, todos los actos y/o pasos del procedimiento en s (juicio), en el que se cumplan los elementos esenciales del mismo: presentacin de la demanda, determinacin de una suspensin provisional, recepcin de elementos probatorios (informes previo y con justificacin), desahogo de pruebas y alegatos (audiencia constitucional) y resolucin. A esta autoridad es necesario dotarla de las herramientas ms avanzadas, formales y materiales, para la obtencin de una justicia constitucional moderna. Cabe

referir que actualmente se encuentra en el mbito de la Cmara de Diputados como revisora, la minuta aprobada por el Senado de la Repblica respecto del proyecto de decreto por el que se pretende expedir la Ley de Firma Electrnica Avanzada, misma que por su denominacin explica el objetivo de facilitar los trmites llevados a cabo por el ciudadano ante la autoridad, buscando obtener mayor eficacia y prontitud en los mismos. De esta manera quedan expuestos los aspectos que, en nuestro concepto, son necesarios para la modernizacin del juicio de amparo.

JUICIO DE AMPARO (ASPECTOS QUE TIENE QUE COMPRENDER SU MODERNIZACIN)

PROTECCIN A LAS GARANTAS INDIVIDUALES (NFASIS EN LAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURDICAS)

TITULAR DEL DERECHO A SOLICITAR AMPARO

AUTORIDAD QUE PARTICIPA EN EL JUICIO DE AMPARO (COMO RESPONSABLE Y COMO IMPARTIDORA DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL)

Iniciativa de Ley de Amparo Murillo Karam - Zapata Perogordo

Sin omitir la importancia del proyecto emprendido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y dndole el crdito respectivo, el 15 de febrero de 2011, los senadores Jess Murillo Karam, del PRI y Alejandro Zapata Perogordo, del PAN, presentaron una iniciativa que intenta expedir una nueva Ley de Amparo, reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, acorde con la demanda de modernizacin de esta institucin y la incipiente reforma constitucional en lo relativo al reconocimiento de los derechos humanos a nivel internacional. Por sus caractersticas y profundidad en la adecuacin a los tradicionales principios del amparo, la iniciativa de referencia merece nuestro anlisis y reflexin con la finalidad de realizar una sencilla exposicin de los cambios pretendidos en dicho instrumento. Todo cambio implica una discusin y defensa de ideas; en el caso que nos ocupa, resulta especial por el sentido tradicional y a veces solemne con el que el juicio de amparo es tratado. Como se ha dicho, se trata de una aportacin orgullosamente nacional, que en su momento fue la vanguardia respecto a justicia constitucional en el mundo. Los cambios propuestos en la iniciativa de ley ataen desde el objeto mismo de tutela del juicio de amparo, los medios para interponerla, el reconocimiento de personalidad y legitimacin, hasta la amplitud de los efectos en caso de que se conceda.

No ser fcil el camino y la determinacin que se tome en el Poder Legislativo, pero se espera que la decisin final sea el instrumento legal que honre la memoria de Cresencio Rejn y Otero y sea digno de las circunstancias actuales que demandan mejor justicia.

La proteccin a los derechos humanos

La esfera de proteccin del juicio de amparo, actualmente se concreta en lo que nuestra Constitucin establece como garantas individuales, tradicionales en el sistema jurdico mexicano, siendo ste un trmino superlativo que se ha desfasado de la evolucin que ha tenido el concepto de derechos humanos, llamados tambin de tercera generacin. En Mxico, la aparicin de ordenamientos legales conducentes a su proteccin tienen relativa y reciente aparicin; en poco ms de dos dcadas la tutela de los derechos humanos pas de ser un departamento del sector oficial (Secretara de Gobernacin), a un tema de trascendental importancia en la vida institucional, crendose inclusive un organismo constitucionalmente autnomo con amplias y no completadas atribuciones. En concordancia con la tendencia internacional, as referido en la iniciativa, el sistema jurdico mexicano est en proceso de extensin en la proteccin de estos derechos y en el cumplimiento de los compromisos que, como Estado, ha adquirido en la comunidad internacional. Con la actualizacin propuesta en la iniciativa de ley, se busca que adems de tutelar las garantas del gobernado, el juicio de amparo sea garante en la proteccin

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de los derechos humanos reconocidos universalmente y medio de control para las autoridades que puedan soslayarlos. El cambio se orienta a los principios mismos del amparo, colocndolo como un procedimiento congruente con la actualidad.

electrnico del Poder Judicial de la Federacin), y as poder hacer consultas y promociones, con plenitud de efectos, con la consecuente obligacin a cargo del rgano jurisdiccional de formar un duplicado del expediente fsico con uno de forma electrnica.

La modernizacin
Establece el diccionario de la lengua espaola que lo moderno consiste en el tiempo en que se habla o el ms reciente.3 En sentido procedimental, la modernizacin del amparo radica en otorgarle todas las capacidades tcnicas disponibles por la autoridad para proveer un procedimiento gil y efectivo en todos los sentidos: jurdico y material. En este ltimo aspecto destaca la propuesta de capitulado (de la iniciativa) en relacin a la llamada firma electrnica avanzada en la que inclusive existe un proyecto de ley especial aprobado por la Cmara de Senadores (el 22 de marzo de 2011). La utilizacin de herramientas electrnicas en la tramitacin de un juicio de amparo redundara en una superior capacidad de reaccin ante la posible violacin de derechos humanos y otras garantas, contando con la veracidad y confiabilidad suficientes para que la autoridad proteja de una forma efectiva a los ciudadanos y cumpla su papel primordial de brindar justicia. Con la simplificacin de la actuacin procesal de los rganos jurisdiccionales y su modernizacin, as referido en la iniciativa, la larga tradicin escrita y de promociones ante las autoridades de amparo, se transforma en algo ms apegado al mandato constitucional de brindar una justicia pronta y expedita (artculo 17 de la Constitucin). La aprobacin de la iniciativa implicara que en los juicios de amparo todas las promociones puedan hacerse por escrito o por la va electrnica (en un sistema

El nuevo procedimiento y resoluciones en la Ley de Amparo

El juicio de amparo en Mxico tiene ms de 150 aos desempendose como medio de control de la legalidad y su efecto ante los actos de autoridad apunta hacia dos de ellos. Los actos de autoridad violatorios de garantas propiamente dichos (en el que es procedente el denominado amparo indirecto) y las resoluciones de autoridades judiciales o tribunales laborales (a las que se les puede impugnar por la va del amparo directo). La iniciativa en cuestin introduce modificaciones en lo concerniente a la estructura y desarrollo procesal para ambos tipos de amparo; particularmente aporta nuevos elementos para concesin de la suspensin provisional dictada en un juicio de amparo. Buscando que la medida cautelar cuente con toda la eficacia necesaria pero no incurra en afectaciones al inters de la sociedad, el juez est facultado a no conceder la suspensin. En el caso del llamado amparo directo, las adecuaciones ms importantes son las propuestas relacionadas con los supuestos de procedencia y de substanciacin del mismo. Se pretende erradicar las malas prcticas de los litigantes frecuentemente recurridas, como son: la citacin en forma distinta a la prevista en la ley y la falsa representacin en los juicios, buscando en todo momento erradicar situaciones irregulares. Para que la ejecucin de sentencias en materia tenga efectos de autntica imparticin de justicia (tema

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3 www.rae.es

discutido sobre todo en el terreno poltico), la iniciativa busca obtener mejores resultados, unificando los criterios de ejecucin y sancionar a los servidores pblicos obligados por virtud de una sentencia.

Conclusiones
El juicio de amparo en Mxico representa una de las instituciones jurdicas que por la trascendencia de sus alcances merece ser actualizada con principios y preceptos que, sin desvirtuar su naturaleza, lo mantengan como el recurso idneo para la conservacin de la legalidad constitucional. La difusin de la reforma en materia de amparo tiene que ser enftica en el cambio o transicin del concepto de garantas individuales por el de derechos humanos, con un enfoque integral de estos ltimos en su contexto y alcances reconocidos internacionalmente.

Es prioritario que el procedimiento del juicio de amparo se acerque al ciudadano de una forma efectiva a travs de su simplificacin y avance en materia de tecnologa, teniendo como prioridad el cuidado (como as lo establece la iniciativa) de velar por el inters social. Las autoridades que de una u otra manera estn involucradas en la sustanciacin de un juicio de amparo, tendrn la responsabilidad de no desvirtuar la finalidad de esta reforma: fortalecer las instituciones democrticas encargadas de impartir y administrar justicia. Es necesario que la discusin del proyecto de iniciativa de nueva Ley de Amparo contemple las reformas e iniciativas que se han presentado tanto a la Constitucin como a leyes secundarias (reforma constitucional en materia de derechos humanos, reforma a las leyes secundarias relativas al sistema penal y de seguridad pblica, reformas a la Ley de Seguridad Nacional y Ley de Firma Electrnica Avanzada).

Fuentes de informacin
Briseo Sierra, Humberto (2000). El Control constitucional de Amparo. Primera edicin. Mxico, Editorial Trillas. Carbonell, Miguel (2002). La Constitucin pendiente, agenda mnima de reformas constitucionales. Primera edicin. Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la U.N.A.M. Carmona Tinoco, Jorge Ulises (2002). La aplicacin judicial de los tratados internacionales de derechos humanos. Primera edicin. Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la U.N.A.M. Soberanes Fernndez, Jos Luis (1988). Algo sobre los antecedentes de nuestro juicio de amparo. Boletn mexicano de derecho comparado, nmero 63. Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo (2002). Hacia una nueva Ley de Amparo. Primera reimpresin. Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la U.N.A.M. Diagnstico ciudadano y conclusiones del foro V Juicio de Amparo. Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia. http://www.juridicas.unam.mx http://www.pjf.gob.mx http://www.senago.gob.mx http://www.sil.segob.gob.mx

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