EL PARADIGMA DE LA SUSTENTABILIDAD Y EL NUEVO DERECHO AMBIENTAL ARGENTINO Por Cristina Maiztegui y Juan Rodrigo Walsh 1 Publicado en: Revista

de Derecho Ambiental N 1 de editorial Lexis Nexis Argentina S.A.- enero/marzo de 2005

ndice 1. 2. 3. 4. 5. El paradigma de la sustentabilidad La evolucin cultural y la conciencia ambiental La construccin axiolgica emergente en el Derecho argentino El ambiente como bien jurdico protegido El nuevo Derecho Ambiental argentino a partir del artculo 41 de la Constitucin Nacional 6. La consolidacin del Derecho Ambiental 7. Del Derecho Ambiental hacia el Derecho de la Sustentabilidad 8. El punto de inflexin 9. Caracteres del nuevo derecho 10. Instituciones principales 11. Colofn 1. El Paradigma de la Sustentabilidad Es sabido que la especie humana, junto a todas las especies animales, acta sobre el ambiente modificndolo, pero es el Hombre quien es capaz de transformar seria e irreversiblemente su medio natural y cultural. En apenas 200 aos a partir de la revolucin industrial, e ingresando de lleno en la era postindustrial, la humanidad ha puesto en riesgo la integridad y equilibrio del planeta como nunca antes se haba imaginado posible en los dos millones de aos que se presume ha habitado el hombre en la Tierra. Las ltimas dcadas han sido fecundas y vertiginosas en cuanto a los cambios operados en la organizacin econmica y poltica de casi toda la sociedad moderna, acompaando a los trascendentes descubrimientos cientficos-tecnolgicos. En ese mismo tiempo ha crecido de manera exponencial la conciencia colectiva respecto de la importancia que reviste la salvaguarda de los ecosistemas y procesos naturales esenciales para el sustento de la vida en nuestro planeta y podemos decir tambin que comienza a observarse una creciente conciencia acerca de la necesidad de salvaguardar los procesos sociales capaces de garantizar el equilibrio y la paz en el medio cultural. La Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de Janeiro en 1992, marc una divisoria de aguas en cuanto a la evolucin de las polticas ambientales, tanto a nivel de la comunidad internacional, como de los regmenes institucionales vigentes en muchos pases de la Tierra. Las transformaciones histricas producidas a partir del ocaso de los modelos de planificacin econmica en la Unin Sovitica y el este de Europa, la imposicin, casi universal, de la globalizacin de la economa mundial conforme a las reglas del mercado y las fuertes tensiones producidas entre el desarrollo econmico y la equidad social, han tenido consecuencias profundas para la relacin entre la sociedad y su entorno. Estos
Presidente y Vicepresidente de FADEA (Foro Abierto de Derecho y tica Ambiental) respectivamente. Cristina Maiztegui es abogada, egresada de la UNLP, especializada en derecho y gestin ambiental. Actual Asesora de la Cmara de Diputados de la Pcia. de Bs. As. y de la Comisin de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nacin, docente de postgrado, ex funcionaria provincial y municipal, as como consultor nacional e internacional. Juan Rodrigo Walsh es abogado, egresado de la Universidad de Buenos Aires, especialista y consultor en Derecho Ambiental y de los Recursos Natural es, para diversos organismos nacionales e internacionales. Fue Director del Suplemento de Derecho Ambiental FARN-La Ley entre 1994 y 2003 y ex Subsecretario de Medio Ambiente de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
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fenmenos histricos tambin han marcado la forma en la cual la humanidad encara, desde el plano de los valores ticos, su relacin tanto con la naturaleza, como con congneres. La preocupacin global por la huella o impronta de la humanidad sobre el ambiente en general y las relaciones que en l se dan, tiene races profundas en una nueva concepcin tica de la relacin entre el Hombre, los Hombres entre s y la Naturaleza. Prueba elocuente de este fenmeno es la generalizada tendencia hacia la constitucionalizacin del derecho al ambiente sano que ha ocurrido como fenmeno global durante las ltimas dcadas, a lo largo y a lo ancho del mundo. La evidencia tangible de esto yace en los procesos de enmienda y reforma constitucional llevados a cabo en las cartas magnas de innumerables pases, sin distincin de su ubicacin geogrfica, grado de desarrollo econmico o idiosincrasia poltica. Esta corriente vinculada a la valoracin tica de la naturaleza, junto a los desafos de un mundo econmica y tecnolgicamente interdependiente y globalizado, convergen en una redefinicin de la ciencia jurdica y de las instituciones sociales y econmicas diseadas para su manejo. La sustentabilidad surge entonces como la gran meta a perseguir en el presente siglo, para lo cual se exige una integracin sistmica de las consideraciones econmicas, sociales y ecolgicas, al momento de adoptar decisiones individuales o colectivas, definir polticas pblicas o privadas, o establecer los marcos jurdicos para la tutela de los bienes colectivos, la promocin del desarrollo econmico o la proteccin de la calidad de vida. 2. La evolucin cultural y la conciencia ambiental La inquietud creciente por las cuestiones ambientales en muchas sociedades modernas, es un fenmeno relativamente reciente en la evolucin histrica de la humanidad. La sensibilidad que hoy existe entre los argentinos, al igual que entre otras nacionalidades, respecto de las consecuencias ambientales del desarrollo humano, era casi inexistente y seguramente inimaginable, hace cinco o seis dcadas. La preocupacin mayor por la tutela, preservacin y mejora de la calidad ambiental es, por otra parte, un pat rn cultural y un rasgo comn a muchas sociedades de la comunidad global. Este compromiso y preocupacin por el ambiente, se plasma como patrn comn en los grupos sociales, an cuando existen claras caractersticas diferenciales a partir de estados bien dispares de desarrollo econmico y social alcanzados por cada una de las comunidades en las cuales se manifiesta. La cuestin ambiental ya desempea un papel clave en las relaciones internacionales especialmente comerciales, ocupando un sitio destacado en el derecho internacional. La prueba de este fenmeno, la constituye el gran nmero de instrumentos jurdicos y acuerdos internacionales dedicados a tratar cuestiones ambientales, ya sea en forma bilateral, ya sea en forma regional o global. A su vez, los valores que subyacen el tratamiento de las cuestiones ambientales, al igual que las polticas pblicas formuladas en su consecuencia, son producto, en una gran medida, del grado de desarrollo econmico y social relativo de cada pas o regin. Esto, si bien ocurre, no es deseable, dado que consideramos que cada sociedad posee el derecho y el deber de definir sus valores colectivos (como el ser nacional, el respeto a la diversidad entre otros) ms all del rol que se le asigne en el concierto internacional de los pases o de la economa global. Por otra parte, tambin cabe sealar en este contexto, la importancia que revisten las tensiones o problemas ambientales existentes en un determinado entorno social o poltico. El esquema de percepciones colectivas en cuanto a las prioridades ambientales, respecto de la proteccin de un recurso como el agua, por ejemplo, estar, en general, ms desarrollado en aquellos pases o regiones ridas, donde la escasez de ese recurso vital, sesga profundamente a las actitudes y conductas sociales respecto de su uso y preservacin. 2

Sin embargo, las actitudes y los valores de una sociedad determinada frente a los problemas ambientales, difcilmente pueden ser reducidos a una mecnica exclusivamente dependiente de variables vinculadas al grado de evolucin econmica o social. Tampoco puede argumentarse que el grado de conciencia o preocupacin por los problemas ambientales, es una funcin del grado de deterioro material de los recursos naturales, o a la prdida de calidad ambiental en un contexto determinado. Ms bien, parecieran existir interacciones complejas entre las actitudes sociales y pautas culturales, con las situaciones objetivas del entorno en las cuales estas se gestan. 3. La construccin axiolgica emergente en el Derecho argentino En este marco, por un lado de necesidades sociales y percepciones culturales diversas y desiguales, y por otro de tensiones y presiones materiales sobre el medio, transita el proceso de evolucin axiolgica de las cuestiones ambientales en la actualidad. La dimensin temporal, cobra en este contexto una importancia clave, toda vez que el futuro, ya sea en el mediano o en el largo plazo, representa la proyeccin de las expectativas de vida, para las generaciones futuras que heredarn las consecuencias de nuestras acciones y elecciones presentes. En este esquema conceptual, yace la nocin de sustentabilidad 2 A nuestro juicio, la sustentabilidad es la clave del paradigma axiolgico emergente, que debe manifestarse en el plano de las relaciones econmicas, en el plano de las relaciones sociales y en el plano de las relaciones con los ecosistemas naturales. Esta nueva tica individual y colectiva, deber determinar los lineamientos de una gran parte de las polticas pblicas futuras, al igual que influir (y ya lo est haciendo) en los sistemas econmicos. Lo destacable es que esta revolucin axiolgica ha llegado a nuestro pas desde el marco jurdico, comenzando en la doctrina en la opinin de algunos autores, reflejndose en la jurisprudencia en la visin de algunos magistrados 3 y llegando a adquirir fuerza obligatoria desde la legislacin, recogindose en este gran acuerdo poltico que es una ley en sentido formal, las corrientes ms progresistas del pensamiento nacional. Y este es el eje del debate que estamos presenciando actualmente en el pas: se han logrado importantes acuerdos polticos y tcnicos para promover este cambio de paradigma axiolgico y se ha iniciado una corriente legislativa que lo ha plasmado en las nuevas leyes de presupuestos mnimos de proteccin ambiental que ha sancionado la
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Existen muchas acepciones del trmino sustentabilidad, al igual que los alcances de su contenido. La definicin ms comn de la sutentabilidad proviene del Informe Brundtland, Nuestro Futuro Comn, relacionado con el desarrollo El desarrollo sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas. Esta definicin ha sido tomada como piedra fundamental por muchas declaraciones posteriores, entre ellas muchos principios de la Agenda 21. La misma corresponde a una concepcin de naturaleza cientfico-social, debido a su enfoque emprico respecto de las necesidades humanas y la capacidad de satisfacerlas, mediante la innovacin tecnolgica. Asimismo, el concepto de desarrollo denota un proceso econmico, social, cultural y poltico abarc ativo, que tiende a la mejora constante del bienestar de una poblacin en su conjunto y de sus miembros individuales, sobre la base de su participacin activa, libre y relevante, con la distribucin equitativa de los beneficios que dicho proceso genera. Esta definicin del desarrollo, tomado de la Declaracin de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo (1986), tiene varios elementos incluyendo la consideracin axiolgica (distribucin equitativa de los beneficios). La definicin de desarrollo sustentable, por lo tanto es un conjunto de ideas y conceptos, que por su propia diversidad, resulta difcil de precisar de manera unvoca. Por lo pronto, tal como seala Nigel Dower, la frase desarrollo sustentable, carece de una referencia explcita al medioambiente. Ms bien, es el contexto social y cultural de los ltimos aos, el que ha asociado su contenido con la tutela por el medio ambiente y la proteccin de los recursos naturales. Sustainability and the Right to Development, University of Aberdeen, Aberdeen, Reino Unido, 1991. Se destaca el brillante fallo bonaerense El medio ambiente tiene una significacin social que prevalece sobre la prerrogativa individual atinente al mismo, como la de desarrollar actividades productivas, de tal manera que sta deber ejercerse de conformidad con las leyes que la reglamentan (art 14 CN) o en sentido lato evitando su utilizacin abusiva. SCBA mayo 19-1998- Almada Hugo c/ Copetro S.A y otro; LLBA, 1998-943. Sin dejar de mencionar las sentencias resueltas en base a los planteos de ALBERTO KATAN.
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Nacin a partir del ao 2002. De esta forma la legislacin ambiental ha dado contenido al Derecho Ambiental y desde ste, se desafa y presagian cambios ms profundos en el Derecho todo (ver punto 7).

4. El ambiente como bien jurdico protegido El encuadre jurdico del ambiente, ha evolucionado a lo largo de las ltimas dcadas, en un proceso que acompaa, a grandes rasgos, la evolucin sociolgica y poltica, en virtud de la cual, la preocupacin ambiental ha ganado un lugar cada vez ms central en las sociedades modernas, pero ha partido de una concepcin reduccionista que solo la vinculaba a la conservacin de los recursos naturales y al tratamiento sectorizado de algn o algunos de los efectos negativos en el ambiente, como la contaminacin. Por ello las primeras referencias jurdicas reflejaban este concepto protectorio acotado o sectorizado, entre las que podemos mencionar a las leyes 20284 sobre el recurso aire, la ley 13273 de proteccin de los bosques, la ley 22421 de proteccin y conservacin de la fauna silvestre, las leyes provinciales conocidas como cdigos de agua, leyes de suelo, etc. En similar sentido, las restricciones y prohibiciones respecto del vuelco de efluentes residuales, en funcin de su perjuicio para el cuerpo receptor, son producto de esta visin de percepcin del dao generado a un recurso natural o a procesos ecolgicos de ese recurso. Entre stas identificamos a las normas de efluentes lquidos como la de la provincia de Buenos Aires 5965 y su decreto reglamentario 2009/60 o la ley nacional 13577 y sus decretos reglamentarios 674/89 y 776/92, la ley nacional 24051, todas ellas ausentes del enfoque integrador y transversal que la visin ambiental posee en la actualidad. Sin embargo el marco jurdico actual ha ido acompaando la modificacin de las pautas culturales respecto de la relacin entre la sociedad y sus integrantes, con la naturaleza o sus ecosistemas. Por ello a lo largo de este proceso evolutivo, el derecho ambiental ha cobrado una entidad propia 4, creando y distinguiendo sus instituciones y tcnicas, de aquellas que, en un principio, le dieron origen. Sin duda, en este proceso, la evolucin de las ideas y valores respecto del medio ambiente, han tenido una incidencia gravitante. Por ello desde el Derecho de los Recursos Naturales, el Derecho Administrativo, el Minero, el Agrario, el Empresario, tambin el Civil, Penal, el Laboral y hasta el Bancario se ha conformado el Derecho Ambiental. Los procesos de reforma constitucional, generados en muchos pases del mundo a lo largo de aos recientes, incluyendo el nuestro, demuestran un reconocimiento explcito del llamado derecho al medio ambiente, como una nueva categora de derechos bsicos asimilables a los derechos humanos de ltima generacin. Estos y otros factores han reflejado en el Derecho, el cambio de visin sectorial a la visin integral e interrelacionada, en todas las fuentes del Derecho. De all la emergencia de importante normativa considerada tpicamente ambiental, por su tratamiento holstico de la realidad. Corresponden entonces a este perodo las leyes 11723 de la provincia de Buenos Aires, el Tratado Interprovincial que dio vida al Consejo Federal de Medio Ambiente (Acta de 1990) y recientemente la ley nacional general del ambiente n 25675, junto al resto de las normas de presupuestos mnimos. Como recuerda Daniel Sabsay5 CANO al referirse a la filosofa que subyace en torno a la sustentabilidad del desarrollo considera que el concepto antropocntrico relativo al medio ambiente, que prim hasta hace poco ... ha sido sustituido por otro, segn el cual el hombre es parte integrante y no dueo del ecosistema tierra y de sus recursos
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Sabsay Daniel, como otros autores han expresado El derecho ambiental es una rama del derecho cuyo nacimiento ha sido muy reciente, su verdadero origen lo encontramos en la Declaracin adoptada en 19 72 por la I CNUMAD que tuvo lugar en Estocolmo. ED t 174 PG. 449 5 ED T 174 pg 449 El desarrollo sustentable en un fallo de la Justicia Federal

naturales. Juan Pablo II homolog un drstico cambio conceptual ... al proclamar el deber humano de respetar las leyes de la naturaleza en sustitucin de la previa atribucin que se haba hecho de la potestad de dominarla. 5. El nuevo Derecho Ambiental argentino a partir del artculo 41 de la Constitucin Nacional El sistema jurdico argentino, fue constituido y consolidado entre los siglos 18 y 19, tiempos histricos signados por el liberalismo poltico y econmico, como respuesta a la poca monrquica. El surgimiento del Derecho como marco al cual el Estado, an el monrquico, debe someterse y dentro del cual se reconocen por primera vez importantes derechos a los individuos, indistintamente de su extraccin social, determina en sus orgenes, un derecho de corte INDIVIDUALISTA, donde el protagonista es el derecho subjetivo, de contenido patrimonial. Por ende MATERIALISTA, sustentado en el derecho a la propiedad privada como base del sistema. Como consecuencia de ello, uno de los pilares mas importantes es el de la LIBERTAD, expresado en el principio de reserva de la Constitucin: Nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda. Corresponde a esta etapa, la primera generacin de derechos humanos conocidos como derechos civiles y polticos, reivindicados por las revoluciones francesa y americana hacia fines del siglo XVIII, e incorporados a las constituciones inspiradas en su filosofa liberal, esencialmente preocupada por la tutela del individuo frente al absolutismo monrquico. 6 Esta concepcin individualista del sistema jurdico, fue llevando a una confrontacin constante entre el inters privado expresado en la clsica categora de derecho subjetivo y el inters pblico, emergente de la italiana categora de inters difuso, consagrada acertadamente en nuestro derecho como inters colectivo. A mediados del siglo 20 comienza a gestarse el cambio, con un paulatino reconocimiento de los derechos humanos de segunda y tercera generacin, junto al reconocimiento de instituciones que tienden a atenuar el esquema individualista del sistema jurdico decimonnico. As nacen entre otros, el concepto del abuso de derecho y una incorporacin amplia de la responsabilidad civil objetiva en la reforma al Cdigo Civil de 1968. La segunda generacin de derechos humanos coincide entonces con el constitucionalismo social del siglo XX, con la reivindicacin de los derechos econmicos y sociales, incorporados en nuestro artculo 14 bis de la vigente Constitucin Nacional. Los derechos humanos de tercera generacin comprenden entre otros al Derecho al Desarrollo y el Derecho al Medio Ambiente y corresponden a una etapa ulterior del desarrollo social, satisfaciendo las expectativas ms amplias de realizacin y desarrollo humano. 7 Inclusive algunos autores, como el maestro platense AUGUSTO MORELLO 8, los diferencia como derechos de cuarta generacin, en razn de su preocupacin intergeneracional, tpica de los derechos ambientales. 6. La consolidacin del Derecho Ambiental Durante dcadas nuestro maestro Guillermo J. Cano 9 nos transmiti su preocupacin por el destino de la especie humana y la gran dispersin normativa que impeda abordajes
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Ver en general Nino, Carlos, Etica y Derechos Humanos, Editorial ASTREA, Buenos Aires, 1989. Ver tambin Walsh, Juan Rodrigo, El medio ambiente en los procesos de reforma constitucional: un anlisis comparado en pases no latinoamericanos, Estudio Analtico N 2, FARN, Buenos Aires, 1994, p. 94. 7 Ver Declaracin Universal de los Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas (1948) y el Convenio de la ONU sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. La aparicin de la terc era generacin de derechos humanos coincide con la Declaracin de Estocolmo y el enunciado del Principio Primero de que El Hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, igualdad y condiciones adecuadas de vida en un medio ambiente con una calidad que permita una vida de dignidad y bienestar. 8 Estudios de Derecho Procesal, cap LXI- Los derechos del hombre de la tercera y cuarta generacin, Ed. Platense 1998. 9 CANO Guillermo J., Derecho, Poltica y Administracin Ambientales. Ediciones Depalma Bs. As.

integrales como los que l propugnaba. La tensin constante entre la a-jurisdiccionalidad del Ambiente y la organizacin jurdica resultante del federalismo y el municipalismo demor aos la construccin de una visin comn de gestin y solucin de los problemas ambientales. Pero finalmente se produjo el acuerdo poltico que reflej la conciencia social, de que solo era posible abordar la temtica ambiental desde un sistema jurdico pensado especialmente para ella: un verdadero SISTEMA JURDICO AMBIENTAL, cuyas particularidades se expresan en todas las ramas del derecho. En tal sentido se plasmaron en la nueva Constitucin Nacional as como en las constituciones provinciales, soluciones nicas para este Derecho, receptadas particularmente en los artculos 41, 43 y 124. De all se ha dado respuesta a la discusin doctrinaria y jurisprudencial sobre el dominio originario de los recursos naturales, sobre el alcance de los derechos ambientales de nuestros habitantes, sobre las responsabilidades de los organismos del Estado en sus diferentes niveles, sobre el rgimen del dao ambiental y sobre la relacin Nacin-Provincias. La nueva Constitucin Nacional, sancionada por la convencin reformadora de 1994, expresa claramente el modelo de sociedad que los constituyentes eligieron para nuestro pas, en consonancia con el paradigma de la sustentabilidad. En este sentido deben considerarse conjuntamente los artculos 41, 43 y 124 de la nueva Carta Magna como la expresin de esta introduccin explcita de la sustentabilidad en lo mas encumbrado del plexo jurdico. De all que nos encontremos en la actualidad en una etapa de expansin del Derecho Ambiental como conjunto sistmico de ideas, principios y normas. Para algunos autores una verdadera rama del Derecho, que posee sus principios propios, sus instituciones jurdicas propias e innovadoras (como el dao ambiental), su amplitud de relacin con todas las ramas del derecho. Otros observamos cmo desde el Derecho Ambiental, se realiza un verdadero aporte transformador del Derecho en general dirigido a sus bases ms profundas, y desde el Derecho, lograr influir eficazmente en las relaciones sociales, econmicas y ecolgicas. De esta forma nos encaminaremos a la consolidacin paulatina de este conjunto sistmico de valores, creencias y actitudes, al que hemos de llamar Paradigma de la Sustentabilidad, sobre la base de una valorizacin integral del ambiente, con una redefinicin que acenta la relacin entre la naturaleza y el ser humano individual y colectivo, los sistemas naturales y los sistemas culturales, que converge sobre un dinmico proceso poltico y econmico global, en el cual, las consideraciones ambientales vienen a ocupar un sitio de creciente importancia. 7. Del derecho ambiental al derecho de la sustentabilidad En el contexto que hemos descripto, marcado por la emergencia de nuevos valores y actitudes culturales, la sustentabilidad trasciende el campo de lo ambiental en sentido estricto y se inserta en forma transversal, en todos los ordenes de la vida humana, conformando una suerte de prisma a travs del cual se mira y se vive a la realidad del mundo postmoderno. La sustentabilidad, tiene una dimensin material, que hace a la viabilidad ecolgica de la evolucin humana, y que se traduce en polticas y acciones tendientes a mitigar los impactos antrpicos para la conservacin y uso ambientalmente adecuado de los recursos naturales. Tiene adems, una dimensin axiolgica, vinculada a la equidad en las posibilidades fcticas de acceso y utilizacin de los recursos naturales y de participacin equitativa en los beneficios colectivos o individuales que puedan fluir del mundo actual, tanto los cientfico-tecnolgicos como los econmicos, institucionales y otros. Este proceso evolutivo, hacia lo que denominamos el paradigma de la sustentabilidad, indudablemente ha generado y continuar generando cambios en los marcos jurdicos elaborados para la proteccin del medio ambiente.

En nuestro Derecho, la estructura que caracteriza en esta nueva etapa al Derecho Ambiental parte de las disposiciones constitucionales que ya conocemos: artculos 41, 43 y 124, pero que deben ser interpretadas armnicamente con el texto constitucional en su conjunto as como con los tratados internacionales que corresponda. Se complementa con el Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente verdadera voluntad poltica de las provincias y la Nacin, y el Pacto Federal Ambiental, primer document o ambiental firmado por los gobernadores y el Presidente de la Nacin. En tercer lugar ubicamos a las nuevas leyes emanadas del Congreso de la Nacin y consideradas de presupuestos mnimos de proteccin ambiental en los trminos del artculo 41 de la CN. Y luego las normas complementarias de los estados provinciales, algunas de poca anterior a las nacionales y otras que surgirn a partir de ahora. 8. El punto de inflexin Luego de 10 aos desde la reforma const it ucional, y t ras recoger debat es, anlisis y conclusiones en los mbit os acadmicos, profesionales y de diferent es foros sect oriales, el Congreso de la Nacin comenz a dict ar las primeras leyes de presupuest os mnimos. Est as normas de presupuest os mnimos vienen a dar el cont enido del nuevo sist ema jurdico -ambient al. Est as normas conforman un verdadero sist ema int errelacionado, int egrado por una Ley General del Ambient e, que desarrolla los principios principales cont enidos en el art culo 41, est ableciendo el marco polt ico -ambient al para la gest in pblica en la mat eria, y luego una serie de leyes sobre aspect os part iculares que det erminan los presupuest os mnimos para cada act ividad o mbit o sect orial especfico, que el Congreso de la Nacin est ime pert inent e regular. En noviembre del 2002 lleg a su largo fin el tratamiento legislativo de la Ley General del Ambiente en el Congreso Nacional, N 25675, luego de aos de debates y construcciones de consenso, numerosas comisiones de estudio y anlisis. La ley quizs ms esperada y reclamada desde la reforma constitucional de 1994, por sectores acadmicos, no gubernamentales, tcnicos y profesionales, sectores productivos, y autoridades pblicas expresaron explcitamente esta necesidad. Hoy podemos decir que hemos incorporado a nuestro sistema jurdico los principios bsicos para que la variable de la proteccin ambiental est presente en nuestro modelo de desarrollo. Esta ley, 25675, junto a las otras sancionadas, coloca en el mximo grado de proteccin al Ambiente, lo define y lo sita en la catego ra de Bien Jurdico Protegido y establece los presupuestos mnimos que exige el art. 41 de la Constitucin Nacional, para lograr la sustentabilidad de las relaciones sociales, econmicas y ecolgicas a travs de: Una gestin sustentable y adecuada del ambiente La preservacin y proteccin de la diversidad biolgica La implementacin del desarrollo sustentable. Hasta la fecha, se han sancionado:
La La La La La

ley 25612 de Gestin Integral de Residuos Industriales ley 25670 de Gestin y Eliminacin de PCBs ley 25688 de Gestin Integral de Aguas Ley 25.831 de Libre Acceso a la Informacin Ambiental Ley 25.916 de Gestin de Residuos Domiciliarios

9. Caracteres del nuevo derecho Entre los principales caracteres que podramos enumerar consideramos esenciales destacar 5:

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El reconocimiento expreso de los derechos ambientales de los habitantes en el mximo grado de la pirmide jurdica argentina: nuestras Constituciones. La consagracin de una nueva relacin entre la Nacin-Gobierno federal y las Provincias, consagrndose en las distintas normas el federalismo de concertacin. Aunque no perdemos de vista que el verdadero desafo es hacerlo realidad, se ha dado el primer paso al consagrarlo normativamente. En este marco el Derecho Ambiental asigna y concibe un rol del Estado que podemos denominar planificador global, se asigna al Estado la responsabilidad de elaborar las visiones globales, macro, de mediano y largo plazo, las visiones integrales. Ya no es el Estado del laissez faire (dejar hacer), el que se ocupa solo de salud, seguridad o educacin. Pero tampoco se concibe al Estado como empresario, sustituto de la actividad privada. Sino que se concibe un Estado capaz de definir un proyecto de futuro en forma consensuada con los sectores sociales y con la fuerza de la accin de cambio. Junto a la sociedad civil recuperando un rol activo en la construccin de su ambiente. Ejemplo de estos son los planes nacionales que deben realizarse a la luz de los artculos 57 inciso c de la ley 25612 y artculo 11 inciso b de la 25670. Por primera vez en nuestro derecho se consagra como bien jurdico protegido al Ambiente (ver ley artculos 1,6,10,11,14,27 y conc. de la ley n 25675, art. 4 de la 25612), pero con un concepto nuevo, como ya detallaremos al comienzo, no antropocentrista, desde una visin que lleva a entender la realidad como contextos y procesos, no como hechos u objetos aislados, un concepto que conduce a avanzar en el camino del anlisis de la policausalidad (no de la causaefecto lineal). Pero fundamentalmente una visin del Derecho que se entronca en una fuerte revalorizacin y preocupacin por el patrimonio colectivo, por el inters general, por encontrar esa funcin comn y ambiental de todos los bienes, sean pblicos o privados. Recordamos las referencias que otro de nuestros maestros ha realizado, el Dr. Felipe Gonzlez Arzac, a la encclica papal Centssimus Annus.

10. Instituciones principales Con el nimo de comenzar a definir el tronco de esta nueva rea del saber, nos atrevemos a identificar las instituciones tpicas del Derecho Ambiental del siglo XXI, presentes ya en esta etapa. 1) PRINCIPIOS: Por un lado debemos mencionar los principios del mismo, principalmente enumerados en el artculo 4 de la ley 25675, algunos receptados de la doctrina, otros del derecho internacional, otros del sistema federal, otros de la ciencia. POLTICA AMBIENTAL: Otro de los institutos que consideramos de atencin en el Derecho Ambiental es la Poltica Ambiental, que ha sido reconocida como fuerza conductora en toda la legislacin nacional. Artculos 1 a 5, 23 al 25 de la ley 25675, la 25916 de gestin de residuos domiciliarios, etc. DAO AMBIENTAL: Siendo el instituto de mayor relevancia para el derecho ambiental, segn la opinin unnime de todos los autores, ha cobrado verdadera entidad en el derecho argentino, consagrndose un rgimen autnomo de responsabilidad ambiental destinado a la prevenir y recomponer el dao colectivo (art. 27 a 33 de la ley 25675) INSTRUMENTOS: Entre los instrumentos o herramientas que se consagran en la legislacin hay tambin coincidencia a nivel nacional y provincial, con el derecho comparado: principalmente la evaluacin de impacto ambiental, el control ambiental, el ordenamiento y la educacin ambiental, la informacin y participacin pblica. PRESUPUESTOS MINIMOS: Dado que uno de los ejes principales en la Argentina es el referido a la Relacin Nacin- Provincias, la obligacin impuesta 8

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a la Nacin de dictar los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que tendrn vigencia en todo el territorio, convierte a este nuevo tipo de ley en instituto estructurante. En nuestra opinin, los constituyentes, en el nuevo texto constitucional, han consagrado que la proteccin ambiental exige la coordinacin entre los poderes de los dos niveles de gobierno (poderes concurrentes), pero con un singular sistema, nico en el texto constitucional, por el cual, le corresponde a la Nacin fijar normas, pero con carcter de presupuestos mnimos de proteccin ambiental y a las provincias, complementarlos, siempre garantizndose el respeto a las jurisdicciones locales, o sea las provinciales, salvaguardadas expresamente por el art. 41 de la Constitucin y por el sistema federal de gobierno sobre el que se asienta nuestro rgimen institucional (art. 5 de la Constitucin Nacional y conc.) El trmino presupuesto mnimo ha sido definido, reflejando el fin de de las discusiones doctrinarias, en la ley general del ambiente 25675, artculo 6 como ... toda norma que concede tutela ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la proteccin ambiental. En su contenido debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservacin ambiental y el desarrollo sustentable. Con ello se logra asegurar la homogeneidad necesaria para garantizar la calidad del ambiente nacional, para todos los habitantes de la Repblica y garantizar el respeto de las diversidades locales, tanto las naturales como las culturales. A partir de ahora se darn numerosas situaciones, dada la convivencia de leyes sancionadas de acuerdo al rgimen constitucional anterior, y las nuevas. Sin duda hoy estamos situados en la transicin y la realidad est demostrando su complejidad. Analizando las normas sancionadas, estamos en condiciones de efectuar una distincin entre diferentes clases de presupuestos mnimos: A) Presupuestos Mnimos Sustantivos: son aquellos presupuestos mnimos que el Congreso ha estipulado para proteger directamente la calidad de los elementos que integran el ambiente, o para definir conductas adecuadas que debern observar aquellas actividades antrpicas de mayor afectacin o perjuicio al ambiente. La Ley 25.612 es un ejemplo claro de una norma de presupuestos mnimos que apunta a regular el desempeo ambiental en el mbito de la actividad industrial o de servicios, emanando de su letra el principal presupuesto mnimo para esta actividad: Los residuos industriales no son de libre disposicin por implicar riesgo a terceros (sujetos) y al ambiente (patrimonio colectivo). 10
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La ac ti v i dad i ndu stri al , c omo toda ac ti v i dad antrpi c a, ge ne ra ri e sgos de produ c i r i mpac tos ne gati v os al ambi e nte y a l os su j e tos, y su s re si du os c onsti tu y e n u no de l os pri nc i pal e s ri e sgos. P or e l l o al gu no de l os pre su pu e stos m ni mos de e sta l e y son: 1 - Los r esi duos i n dust r i a l es n o son de l i br e di sposi ci n por i m pl i ca r r i esgo a t er cer os (sujet os) y a l a m bi en t e (pa t r i m on i o com n ) 2- La gest i n de r esi duos debe t en der a m i n i m i z a r l a gen er a ci n de r esi duos efl uen t es y em i si on es, a t r a vs de l a r evi si n de l os a spect os t ecn ol gi cos del pr oceso en un con t ext o da do, a s com o r eusa r y r eci cl a r l o que sea posi bl e. Desa r r ol l a el pr i n ci pi o de sust en t a bi l i da d i n cor por a do en l a l ey 25675, pa r a est a a ct i vi da d el desa r r ol l o debe r ea l i z a r se a t r a vs de un a gest i n a pr opi a da del a m bi en t e . La sust en t a bi l i da d l i m i t a el ejer ci ci o del der ech o dom i n i a l (segn Lor en z et t i - La n ueva l ey a m bi en t a l , r ev La Ley del 6/ 5/ 03) y a gr ego que i m pon e un a r est r i cci n del der ech o a dm i n i st r a t i vo a l der ech o con st i t uci on a l de t r a ba ja r y ejer cer t oda i n dust r i a l ci t a . 3- Ca da sujet o que posea ba jo su gua r da o m a n do RI debe a dopt a r m edi da s con cr et a s de gest i n con ca r ct er de obl i ga ci on es: i n scr i bi r se en un r egi st r o, ga r a n t i z a r t r a n spor t e y t r a t a m i en t o a decua dos, r ea l i z a r eva l ua ci n de i m pa ct o a m bi en t a l 4- Se pr i or i z a el pr i n ci pi o a m bi en t a l de pr even ci n del i m pa ct o a m bi en t a l por sobr e el de cor r ecci n y r epr esi n pun i t i va , t a m bi n con t en i d o en l a 25675. Por el l o det er m i n a m edi da s pr om oci on a l es y de i n cen t i vos.

B) Presupuestos Mnimos Institucionales: los presupuestos mnimos institucionales, son aquellos que tienen por objetivo definir los parmetros en cuanto a la gestin y a los procesos de toma de decisin respecto del ambiente. A esta especie pertenecen, por ejemplo, los instrumentos de la EIA, el ordenamiento territorial, o el acceso a la informacin ambiental. En s mismos no constituyen una definicin respecto de la calidad deseada que deber tener el ambiente, pero constituyen el requisito institucional sine quanon para asegurar una adecuada gestin del ambiente. Dent ro de la cat egora de los presupuest os mnimos inst it ucionales, t ambin pueden sealarse los presupuest os mnimos procesales. Es el caso de la creacin de la Accin Pblica por Dao Ambiental, con un procedimiento especfico y particularidades propias respecto al valor de las medidas probatorias, los efectos de la cosa juzgada, y la responsabilidad solidaria. 11. Colofn Estamos seguros que la evolucin no se detiene aqu. Hemos pasado la etapa, anterior a la reformas constitucionales que tuvieron lugar en las provincias y la nacin, en que el derecho al ambiente no era reconocido explcitamente, si bien la mayora de la doctrina y la jurisprudencia reconocan la existencia del derecho a vivir en un ambiente sano, como un derecho implcito a partir del artculo 33 de la Constitucin Nacional en su antigua redaccin. Asimismo, hemos sido testigos del momento en que los constituyentes introdujeron el artculo ambiental en el nuevo texto de la Constitucin Nacional de 1994, y procuraron establecer los principios sustanciales que incorporaron el reconocimiento de los derechos a vivir en un ambiente sano y equilibrado, redefiniendo de esta forma el equilibrio como permanente movimiento de interaccin y dinamismo. Pero se ha introducido no slo una regulacin ms, especfica para las actividades de incidencia ambiental, sino que se ha definido la necesidad de encaminar al sistema jurdico todo, hacia la implementacin del desarrollo sustentable desde el cual podremos aumentar las posibilidades individuales y colectivas de mejorar la calidad de vida, tanto de las generaciones presentes y futuras, as como tambin tener mejores instrumentos para preservar el medio ambiente y los recursos naturales. Creemos que ante las coyunturas sealadas, corresponde vislumbrar la emergencia de un derecho de la sustentabilidad, no ya como un estadio avanzado del derecho ambiental, sino como una verdadera visin integradora de las relaciones econmicas y sociales, con la tutela de los procesos ecolgicos esenciales. As lo establece por otra parte la Agenda 21, el Plan de Accin que resume la voluntad de la comunidad global, luego de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro en 1992. Hemos querido plantear una visin transicional del derecho ambiental argentino hacia el derecho de la sustentabilidad, entendido como un sistema lgico y axiolgico, tanto de anlisis terico, como de accin en el terreno de las decisiones polticas, mas que como una rama independiente del derecho, a la usanza tradicional de las ciencias jurdicas. La sustentabilidad impone, un mtodo transversal e interdisciplinario, estudiando, conjugando y transformando los aspectos sociales y econmicos con las consideraciones ecolgicas. La sustentabilidad exige abrevar con visin integradora, en todos los mbitos de la ciencia jurdica, enriquecida con los aportes de todas las otras ciencias. Es una verdadera visin filosfica de transformacin del Derecho. La reforma de la Constitucin de 1994 y las leyes de presupuestos mnimos que se dictaron en consecuencia constituyen sin dudas el reflejo en el derecho positivo de esta
E l con t r ol est a t a l debe r ea l i z a r se en t odo el ci cl o de vi da del r esi duo (gen er a ci n , m a n i pul a ci n , t r a n spor t e, t r a t a m i en t o y di sposi ci n fi n a l ).

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nueva forma de entender la forma en que deben darse las relaciones dentro del ambiente. Efectuamos estas consideraciones junto a una amplia convocatoria a los diversos actores y sectores sociales a encabezar los cambios que el nuevo paradigma axiolgico exige de todos nosotros, sin distincin.

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