OS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES E O DIREITO CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA

Enid Rocha Andrade da Silva* Luseni Maria Cordeiro de Aquino*

Abrigos ou orfanatos, educandrios e casas-lares so instituies responsveis por zelar pela integridade fsica e emocional de crianas e adolescentes que tiveram seus direitos desatendidos ou violados, seja por uma situao de abandono social, seja pelo risco pessoal a que foram expostos pela negligncia de seus responsveis. Em sentido estrito, abrigo uma medida de proteo especial prevista no Estatuto da Criana e do Adolescente e definida como provisria e excepcional (ECA, art. 101, pargrafo nico). Aqueles que, em casos extremos, necessitam permanecer afastados de suas famlias at que as condies adequadas de convivncia se restabeleam devem encontrar nas instituies de abrigo um espao de cuidado e proteo. A aplicao desse tipo de medida implica a suspenso do poder familiar sobre as crianas e os adolescentes em situao de risco e se d apenas por deciso do Conselho Tutelar e por determinao judicial. Isso significa que, durante o perodo em que permanecem abrigados, esses meninos e meninas ficam legalmente sob a guarda do responsvel pelo abrigo, devendo seu atendimento ser acompanhado pelas autoridades competentes, com ateno especial para a garantia de todos os direitos que lhes so assegurados na legislao brasileira, inclusive aquele referente convivncia familiar e comunitria, em foco neste texto.1 Embora a atribuio de promover o direito convivncia familiar e comunitria no seja exclusiva das instituies de abrigo, mas compartilhada por toda a rede de atendimento criana e ao adolescente que inclui ainda o Judicirio, o Ministrio Pblico, os conselhos tutelares e de direitos e o prprio Poder Executivo nos nveis federal, estadual e municipal , essas instituies tm um importante papel na rea. preciso ter claro que a medida de abrigo, alm de excepcional, tambm tem carter provisrio, o que significa que se tem como objetivo ltimo o retorno do abrigado para sua famlia de origem no prazo mais breve possvel. Isso requer que, enquanto durar a aplicao da medida, os abrigos contribuam com os demais atores da rede de atendimento no sentido de buscar manter os vnculos familiares das crianas e adolescentes abrigados e de apoiar as famlias a receber seus filhos de volta e a exercer de forma adequada as suas funes. Alm disso, essas instituies devem empreender ainda outros esforos no sentido de propiciar o direito convivncia familiar e comunitria na rotina do atendimento, tendo em vista especialmente aqueles casos em que
* Tcnicas de Planejamento e Pesquisa do Ipea. 1. Tanto a Constituio Federal quanto o ECA definem como direitos fundamentais das crianas e dos adolescentes brasileiros o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignid ade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria (Constituio Federal, art. 227, e ECA, art. 19).

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o retorno famlia se mostra invivel e as crianas e os adolescentes tm que permanecer nos abrigos por um tempo considervel at se integrarem outra famlia. De fato, desde a consagrao da doutrina da proteo integral a crianas e adolescentes no pas, com a Constituio de 1988 e o ECA, vem-se exigindo das instituies que prestam servios de atendimento a esse segmento da populao brasileira a reviso e a mudana de suas prticas, no sentido de superar o enfoque assistencialista, fortemente arraigado nos programas de atendimento, e implantar modelos que contemplem aes emancipatrias, com base na noo de cidadania e na viso de crianas e adolescentes como sujeitos de direitos em situao peculiar de desenvolvimento. Neste sentido, a pergunta que se coloca : o que as instituies de abrigo tm feito de fato para contribuir para a promoo do direito convivncia familiar e comunitria daqueles sob sua responsabilidade? Este texto pretende responder essa pergunta utilizando-se dos dados que foram coletados pelo Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC/MDS.2 A pesquisa buscou conhecer a situao do atendimento, as caractersticas, a estrutura de funcionamento e os servios prestados pelos abrigos que recebem recursos do governo federal. Foco especial foi direcionado para a identificao das aes ali desenvolvidas que podiam propiciar o convvio familiar e comunitrio para as crianas e os adolescentes abrigados, seja pela manuteno do vnculo com sua famlia e comunidade de origem, seja pelo incentivo convivncia com outras famlias, seja ainda pela promoo de um ambiente mais acolhedor na prpria instituio de abrigo e pelo incentivo participao da criana e do adolescente na sua comunidade. Para tratar a questo preciso considerar, em primeiro lugar, o perfil das 589 instituies investigadas e das crianas e adolescentes que ali se encontravam. O quadro a seguir apresenta uma sntese dos principais aspectos relativos caracterizao das entidades de abrigo. Como se pode perceber, trata-se, majoritariamente, de instituies no governamentais, orientadas por valores religiosos, dirigidas por voluntrios e que dependem fundamentalmente de recursos prprios e privados para o seu funcionamento.
QUADRO 1

Perfil das entidades de abrigo pesquisadas

No governamentais Pblicas Tm orientao/vnculo religioso Catlicos. Evanglicos Espritas Anteriores a 1990 Posteriores a 1990 68,3% 30,0% 67,2% 62,1% 22,5% 12,6% 41,4% 58,6% (continua)

2. Levantamento realizado pelo Ipea em 2003 e promovido pela ento Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da Presidncia da Repblica, por meio da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana do Adolescente (SPDCA) e do Conselho Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda). Das cerca de 670 instituies de abrigo que eram beneficiadas, naquele ano, por recursos da Rede de Servios de Ao Continuada (Rede-SAC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), foram investigados 589 abrigos, ou seja, 88% do total. Essas instituies acolhiam, no momento da realizao da pesquisa, 19.373 crianas e adolescentes. Ver IPEA/CONANDA. O Direito Convivncia Familiar e Comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia, 2004.

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(continuao) Dirigidas por voluntrios Dirigidas por profissionais remunerados Profissionais do quadro prprio do abrigo Profissionais voluntrios Funcionam sob regime de permanncia integral Funcionam sob outros regimes de permanncia Recursos prprios e privados no financiamento das entidades no governamentais Recursos pblicos no financiamento das entidades no governamentais 59,3% 33,4% 59,2% 25,3% 78,4% 19,7% .61,7% 32,3%

Fonte: IPEA/CONANDA. O Direito Convivncia Familiar e Comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia, 2004.

No que diz respeito s cerca de 20 mil crianas e adolescentes atendidos nessas instituies, os dados levantados mostraram que se tratava, na maioria, de meninos (58,5%) afrodescendentes (63%) e com idade entre 7 e 15 anos (61,3%). Pouco mais da metade dos abrigados vivia nas instituies h mais de dois anos, enquanto 32,9% estavam nos abrigos por um perodo entre dois e cinco anos, 13,3%, entre seis e dez anos, e 6,4%, por mais de dez anos. Curiosamente, a grande maioria dessas crianas e adolescentes (86,7%) tinha famlia, sendo que 58,2% mantinham vnculos com os familiares e apenas 5,8% estavam impedidos judicialmente de ter contato com eles. Esses meninos e meninas viviam, portanto, a paradoxal situao de estar juridicamente vinculados a uma famlia que, na prtica, j abrira mo, havia algum tempo, da responsabilidade de cuidar deles, principalmente por causa da pobreza. O resultado desta situao era que apenas 10,7% deles estava judicialmente em condies de serem encaminhados para a adoo.3 O quadro adiante apresenta os motivos que levaram essas crianas e adolescentes aos abrigos, ficando evidenciada a ligao do fenmeno com a pobreza e com algumas situaes associadas privao material.
QUADRO 2

Brasil: crianas e adolescentes abrigados segundo os motivos do abrigamento

Motivo do ingresso no abrigo Carncia de recursos materiais da famlia/responsvel Abandono pelos pais/responsveis Violncia domstica Dependncia qumica dos pais/responsveis Vivncia de rua Orfandade Outros Total Freqncia (em %) 24,1 18,8 11,6 11,3 7,0 5,2 22,0 100,0

Fonte: IPEA/CONANDA. O Direito Convivncia Familiar e Comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia, 2004.

Para avaliar a contribuio dos abrigos investigados para a promoo do direito convivncia familiar e comunitria para essas crianas e adolescentes, foram analisados,
3. A adoo requer a destituio do poder familiar e implica o afastamento definitivo da criana e do adolescente de sua famlias. Assim, para no incorrer em injustias, da maior importncia que essas famlias recebam apoio e suporte necessrios para sua reestruturao. Em muitos casos, a maior agilidade dos processos de perda do poder familiar pode provocar inmeras injustias com famlias que sequer receberam apoio e/ou tiveram tempo para reintegrao de seus filhos. No entanto, fundamental chamar ateno para o fato de que o prprio ECA estabelece que o abrigo uma medida provisria e excepcional, utilizvel como forma de transio para a colocao em famlia substituta, no sendo aceitvel a permanncia indefinida de crianas e adolescentes nas instituies sem qualquer perspectiva de vivncia familiar, ainda que longe de sua famlia natural.

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com base nos princpios estabelecidos no artigo 92 do ECA, os vrios aspectos que permitem indicar a adequao do atendimento prestado s diretrizes de reordenamento das prticas institucionais. Com relao convivncia familiar analisou-se o atendimento realizado pelos abrigos a partir de quatro quesitos: i) preservao dos vnculos com a famlia de origem; ii) apoio reestruturao familiar; iii) incentivo convivncia com outras famlias; e iv) estrutura residencial do abrigo. No que se refere convivncia comunitria, foram considerados: i) a participao de crianas e adolescentes abrigados na vida da comunidade local; e ii) a participao de pessoas da comunidade no processo educativo do abrigo. Quanto ao primeiro aspecto, a preservao dos vnculos familiares, foram considerados dois grupos de aes desenvolvidas pelas instituies: i) aes de incentivo convivncia das crianas e dos adolescentes com suas famlias de origem, e ii) cumprimento do princpio de no-desmembramento de grupos de irmos abrigados. Em relao ao primeiro grupo, observou-se que 79,8% das instituies mantinham informaes sistematizadas sobre as famlias dos abrigados (endereo, renda, situao de trabalho, organizao familiar etc.); 65,9% promoviam visitas das crianas e dos adolescentes aos lares de suas famlias; e 41,4% permitiam a visitao livre ao abrigo, sem datas e horrios preestabelecidos. J no segundo grupo de aes, foi possvel verificar que uma maioria absoluta de 85,9% dos abrigos acolhia qualquer criana ou adolescente em situao de risco social ou pessoal, sem restries quanto a deficincias ou problemas de sade; 62,3% realizavam atendimento em regime de co-educao para meninos e meninas; e 62,1% trabalhavam sob o modelo de agrupamento vertical, em que a diferena entre a menor e a maior idade de atendimento superior a dez anos. No entanto, apesar dos ndices elevados de instituies que praticavam esses critrios isoladamente, somente 5,8% dos abrigos pesquisados desenvolviam conjuntamente todas as aes elencadas. Alm do fortalecimento e da manuteno dos vnculos afetivos entre os abrigados e seus familiares, outro aspecto se mostra importante para a garantia do direito convivncia familiar das crianas e dos adolescentes em abrigos: a busca da reestruturao de suas famlias. Assim, superadas as dificuldades que determinaram o afastamento, pais, mes e responsveis podero desenvolver as condies para receber seus filhos de volta. A reestruturao familiar envolve aspectos complexos, relacionados superao de fatores difceis de resolver no curto prazo, como o desemprego e a dependncia de drogas, por exemplo, que demandam muito mais em termos de coordenao de outras polticas pblicas do que um esforo isolado das prprias instituies de abrigo. No entanto, essas entidades podem realizar aes de valorizao da famlia, bem como estabelecer a insero dos familiares na rede de proteo social disponvel e nas demais polticas pblicas existentes. Buscou-se avaliar o apoio reestruturao familiar promovido pelos abrigos pesquisados por meio da realizao das seguintes aes: i) visitas domiciliares s famlias das crianas e dos adolescentes sob sua responsabilidade; ii) acompanhamento social das famlias; iii) organizao de reunies ou grupos de discusso e de apoio para os familiares dos abrigados; e iv) encaminhamento das famlias para a insero em programas oficiais ou comunitrios de auxlio/proteo famlia. As instituies que realizavam todas essas aes conjuntamente alcanaram um percentual de apenas 14,1% do universo pesquisado.

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O relacionamento de crianas e adolescentes abrigados com outras famlias uma forma de garantir o direito convivncia familiar para os meninos e meninas cujas chances de retorno para suas famlias de origem foram esgotadas. Nesse sentido, a colocao em famlia substituta, por exemplo, configura-se como opo importante frente tradicional prtica brasileira de institucionalizao prolongada de crianas e adolescentes em situao de risco, condenados a viver grande parte de suas vidas privados de qualquer vivncia familiar. 4 Ainda que a colocao em famlia substituta no dependa exclusivamente do trabalho das instituies de abrigo, elas podem desempenhar um papel fundamental no processo, incentivando a convivncia de crianas e adolescentes abrigados com outras famlias, por meio de aes como: i) o incentivo integrao em famlia substituta sob as formas de guarda, tutela ou adoo; ii) o envio de relatrios peridicos sobre a situao dos abrigados e de suas famlias para as varas da Infncia e da Juventude (rgos responsveis pela aplicao de quaisquer outras medidas de proteo, incluindo a colocao em famlia substituta); e iii) a manuteno de programas de apadrinhamento afetivo alternativa de referncia familiar para as crianas e os adolescentes abrigados. Das 589 instituies pesquisadas, apenas 22,1% desenvolviam todos esses tipos de ao de incentivo convivncia dos abrigados com outras famlias. Estudos sobre o atendimento massificado a crianas e adolescentes realizado em instituies que recebem grande nmero de abrigados tm revelado os custos pessoais que tal situao acarreta: carncia afetiva, dificuldade para estabelecimento de vnculos, baixa auto-estima, atrasos no desenvolvimento psicomotor e pouca familiaridade com rotinas familiares. Esses aspectos, se vivenciados por longos perodos, representam no apenas uma violao de direitos, mas deixam marcas irreversveis na vida dessas crianas e desses adolescentes, que, com freqncia, no adquirem sentimento de pertencimento e enfrentam srias dificuldades para adaptao e convvio em famlia e na comunidade. Por isso, as diretrizes para reordenamento dos abrigos recomendam que as instituies ofeream um acolhimento que seja o mais semelhante possvel ao da rotina familiar. As entidades no devem, por exemplo, manter placas ou faixas externas que as identifiquem como abrigos. Da mesma forma, a construo deve aparentar uma residncia comum. Os grandes pavilhes, smbolos dos antigos orfanatos, devem ser abolidos. Ademais, fundamental que o atendimento ocorra em pequenos grupos, o que permite o olhar para as caractersticas individuais de cada criana ou adolescente, bem como para as especificidades de suas histrias de vida. Para analisar se os abrigos pesquisados atendiam ao quesito de semelhana a residncias comuns, o levantamento nacional utilizou as informaes referentes a dois aspectos da organizao das entidades: i) estrutura fsica; e ii) atendimento em pequenos grupos. No grupo relativo estrutura fsica, foi observado o seguinte quadro: i) 66,9% tinham aspecto externo com caractersticas residenciais; ii) 86,4% possuam, no mximo, seis dormitrios; iii) 18% acomodavam, no mximo, quatro crianas e adolescentes por dormitrio; iv) 85,6% dispunham de espaos individuais para acomodao de objetos pessoais; e v) 54,8% no possuam reas exclusivas para

4. O ECA estabelece como princpio a ser seguido pelas entidades de abrigo a colocao em famlia substituta, quando esgotados os recursos de manuteno na famlia de origem (Lei 8.069/90, Art. n o 92, Inc.II).

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servios especializados (consultrio mdico, gabinete odontolgico, salas de aula e oficinas profissionalizantes). Com relao ao atendimento em pequenos grupos, foram considerados dois quesitos: i) o nmero de crianas e adolescentes por programa de abrigo; e ii) a relao entre o total de crianas e adolescentes abrigados e o nmero de profissionais responsveis pelos cuidados cotidianos com eles. Ainda que o ECA no estabelea um nmero exato para o atendimento em pequenos grupos, diretrizes de reordenamento adotadas em algumas localidades do pas por iniciativa dos respectivos conselhos municipais de Direitos da Criana e do Adolescente indicam um mximo de 20 a 25 abrigados por unidade de atendimento. Nesse sentido, importante considerar que uma proporo significativa dos abrigos investigados (66,9%) atendia at 25 meninos e meninas. 5 Quanto aos cuidados cotidianos, considerou-se como adequada a relao de um profissional responsvel (pais sociais, educadores, monitores) para at 12 crianas e adolescentes, critrio que era observado em 72,8% das instituies. Considerando-se, contudo, os dois grupos de critrios definidos para avaliar a semelhana dos abrigos a residncias comuns, observa-se que apenas 8% das instituies pesquisadas atendiam simultaneamente a todos os quesitos estipulados. No que diz respeito promoo do direito convivncia comunitria para os abrigados, o primeiro item investigado foi estmulo sua participao na vida da comunidade local. Durante muitos anos a colocao de crianas e adolescentes em instituies se configurava como instrumento de privao de liberdade, visto que esses espaos funcionavam como instituies totais, nas quais todas as atividades e servios eram desenvolvidos dentro dos muros das entidades (educao, ateno sade, lazer e etc). Com o ECA, no entanto, recomenda-se a participao na vida comunitria como princpio a ser seguido no atendimento em abrigos, que deve ser concretizado, de um lado, pela garantia de acesso dos abrigados s polticas bsicas e aos servios oferecidos para a comunidade em geral e, de outro lado, por meio da participao das crianas e dos adolescentes em atividades externas de lazer, esporte, religio e cultura, em interao com a comunidade circundante. O levantamento nacional mostrou um quadro preocupante nesse sentido: apenas 6,6% dos abrigos pesquisados utilizavam todos os servios necessrios a crianas e adolescentes que estavam disponveis na comunidade, tais como: creche; ensino regular; profissionalizao para adolescentes; assistncia mdica e odontolgica; atividades culturais, esportivas e de lazer; e assistncia jurdica. A maioria das instituies (80,3%) ainda oferecia pelo menos um desses servios diretamente (de forma exclusiva) dentro do abrigo. A participao de pessoas da comunidade nas atividades internas da instituio tambm proporciona a garantia do direito convivncia comunitria, facilitando o estabelecimento de novos vnculos e relaes, bem como a oxigenao das prticas e rotinas institucionais. Nesse sentido, foram considerados dois critrios para definir a participao comunitria no abrigo: i) a existncia de trabalho voluntrio no mbito
5. Estima-se que a busca de adequao s diretrizes vigentes seja um dos motivos pelos quais, no perodo de realizao da pesquisa, mais da metade (64,2%) dos abrigos pesquisados estivesse sublotada, ou seja, funcionando com nmero de abrigados inferior ao nmero de vagas. De outra parte, 12,2,% estavam com nmero de acolhidos maior do que a capacidade de atendimento.

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dos servios complementares (acompanhantes, costureiros, estagirios, orientadores espirituais/religiosos, professores de reforo escolar, recreadores, voluntrios para atividades diversas como artes plsticas, culinria, dana, esportes, informtica, lnguas, msica, teatro, trabalhos manuais etc.); e ii) a insero da instituio de abrigo em um contexto espacial com disponibilidade de servios e equipamentos comunitrios. A anlise dos resultados mostrou que apenas 27,5% das instituies pesquisadas atendiam aos dois critrios conjuntamente. Diante dos dados apresentados, fica claro que muitas das instituies investigadas a maioria delas, como se viu, surgida durante a vigncia do ECA realmente j introduziram condutas diferentes e programas mais condizentes com as diretrizes legais, ampliando-se no pas o elenco de experincias inovadoras e pautadas pelos princpios da proteo integral e do atendimento individualizado. No entanto, observa-se ainda falta de estratgia de coordenao das vrias atividades desenvolvidas e que poderiam contribuir para a promoo efetiva da convivncia familiar e comunitria para as crianas e os adolescentes que vivem nesses abrigos. Registra-se tambm uma grande heterogeneidade na forma de organizao, no regime de permanncia de crianas e adolescentes, no tipo de exclusividade do atendimento e na estrutura fsica dessas instituies. Em certo sentido, tudo isso encobre a manuteno do desrespeito em relao a alguns princpios do ECA, especialmente no tocante excepcionalidade e provisoriedade do abrigo e ao direito de todas as crianas e adolescentes brasileiros convivncia familiar e comunitria. Desnecessrio lembrar que h ainda no pas inmeras instituies que mantm prticas que privam quase que totalmente os abrigados da convivncia social. Entre as razes que contribuem para essa situao, cabe mencionar que tais instituies enfrentam inmeras dificuldades para o cumprimento de suas atribuies, relacionadas inclusive a questes de ordem cultural. Basta considerar que, para alm das restries financeiras, materiais e de recursos humanos enfrentadas cotidianamente, ainda muito presente entre as entidades de abrigo a percepo de que, havendo problemas familiares, o melhor lugar para crianas e adolescentes a instituio, onde podem ter melhores condies de vida. Isto acaba resultando em certa apropriao desses meninos e meninas pelos abrigos e na ausncia de preocupao com a promoo de seu direito convivncia familiar e comunitria. Contudo, as questes mais decisivas talvez estejam relacionadas com a falta de integrao entre essas instituies e os demais atores da rede de atendimento a crianas e adolescentes, o que dificulta em muito a realizao de suas atividades em consonncia com os princpios do ECA. Nesse sentido, observa-se, por exemplo, falta de regularidade no envio de relatrios sobre a situao da criana e do adolescente abrigado para o Judicirio; fiscalizao insatisfatria das instituies de abrigo por parte dos rgos competentes (o Judicirio, o Ministrio Pblico e os conselhos tutelares); existncia de crianas e adolescentes encaminhados para os abrigos pelas famlias, policiais ou outras instituies e que ali permanecem sem deciso judicial; e fragilidade na coordenao das polticas pblicas de ateno criana e ao adolescente e a suas famlias, que, paralelamente ao abrigamento, possibilitariam a reestruturao do ambiente familiar por meio de uma interveno satisfatria sobre os problemas que o afetam. Esse ltimo aspecto, em especial, faz com que os motivos que levam meninos e meninas aos abrigos se perpetuem como dificuldades para a sua reinsero familiar.

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Alm disso, problemas que fogem completamente ao mbito de atuao das instituies de abrigo contribuem para esse quadro. Entre eles, cabe destacar a utilizao indiscriminada da medida por parte do Conselho Tutelar e do Judicirio antes de terem sido analisadas as demais opes previstas, bem como a demora no julgamento dos processos de suspenso e de destituio do poder familiar por parte do Judicirio, de modo a permitir o encaminhamento legal da situao das crianas e adolescentes abrigados. A ausncia de uma diretriz expressa de regulao das portas de entrada e de sada dos abrigos acaba reproduzindo uma situao de injustia com esses meninos e meninas, que vivem uma parte significativa de suas vidas institucionalizados e privados do direito convivncia familiar e comunitria.

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