Caderno Sergio

Porto Alegre neoliberal: a decapitao social-capitalista de lderes comunitrios e os limites do Novo Gerencialismo Pblico inclusivo Srgio Baierle
N. 15, volume 12, novembro 2009
Coleo Cadernos da CIDADE
Porto Alegre Neoliberal
Setembro de 2009
Cadernos da CIDADE uma publicao do Cidade - Centro de Assessoria e Estudos Urbanos, Rua Anto de Farias, 50 - Bairro Bom Fim, Porto Alegre/RS cep: 90035-210 Fone/fax: 3264-3386 www.ongcidade.org E-mail: cidade@ongcidade.org Conselho Editorial: Daniela Oliveira Tolfo, Srgio Gregrio Baierle, Vera Regina Igncio Amaro. Editorao Eletrnica: Cidade Apoio: KZE/MISEREOR

O CIDADE autoriza a reproduo de suas publicaes, total ou parcialmente, desde que seja citada a fonte. Solicitamos que seja enviada cpia da publicao. Os leitores do "Cadernos da Cidade" podem contribuir com artigos que sero submetidos ao Conselho Editorial, o qual se reserva o direito de publicar ou no e se responsabilizar em discutir com os autores as modificaes que, porventura, venham a ser necessrias.
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Porto Alegre neoliberal: a decapitao social-capitalista de lderes comunitrios e os limites do Novo Gerencialismo Pblico inclusivo Srgio Baierle*
As ruas so o lugar de moradia do coletivo

Benjamin (Arcades Project)
*Srgio Baierle consultor da ONG CIDADE, Mestre em Cincia Poltica pela UNICAMP, Especialista em Sociologia Urbana e Histria das Artes, com graduao em Histria, Letras e Educao Dramtica.
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ndice
I - Introduo.............................................................................................. 5
II - Oramento Participativo.......................................................................15
1989 1992 O OP dos Conselhos Populares (ou o OP como luta de classes)............ 20
1993 2000 Os Anos Dourados O OP como Espao Pblico Plebeu Constituinte..... 21
2001 2004 OP Termidoriano ......................................................................................... 24
2004 2008 OP como Subesfera Assistencialista (a funcionalizao da pobreza).......... 26
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I. Introduo
Passadas mais de quatro dcadas do incio da assim chamada por Huntington1 como a Terceira Onda de democratizao mundial, no mais o caso de nos perguntarmos se a maioria dos pases que emergiam ou reemergiam para a democracia estabilizaram-se como regimes polticos democrtico-liberais. Da Colmbia de Uribe ao Iraque Livre, todos se consideram democracias. At mesmo as repblicas populares, como Cuba e China, convertem-se ao credo liberal, com a ltima combinando talvez o pior do socialismo de caserna com o pior do capitalismo. Curiosamente, regimes de forte mobilizao popular, como Venezuela e Bolvia, tendem a serem vistos com reservas, como se no fossem expresso de movimentos legitimamente democrticos. A pergunta que cabe, do ponto de vista dos movimentos sociais que acreditaram e ainda apostam em parte nesta onda, sobre os impactos efetivos deste tsunami scio-econmico que varreu o mundo desde o Leste Europeu s ditaduras militares no terceiro mundo. O que mudou nas relaes Sociedade-Estado? Houve a esperada inscrio de novos direitos e a respectiva produo de justia social? O que ocorreu com la rebelin del coro vislumbrada por Jos Nun2 nos anos 80? Seria ainda sustentvel afirmar que o hoje prspero Terceiro Setor e seus social-capitalistas constituem a encarnao presente daquelas lutas sociais, alargando o territrio do poltico atravs da esfera pblica no estatal? ainda possvel estabelecer pactos polticos capazes de promover justia social na atual etapa do desenvolvimento capitalista? Ou seja, possvel reduzir a desigualdade social e proporcionar uma vida minimamente significativa e ativa ao conjunto da populao de uma cidade, ou de um pas? Ou a crise da sociedade do valor, expressa na exacerbao da queda tendencial da taxa de lucro no capitalismo da terceira revoluo industrial, consente apenas em migalhas
Samuel Huntington, The third wave: democratization in the late twentieth century, Norman, University of Oklahoma Press, 1993 (366p.). 2 Jos Nun, La Rebelin del coro: Estudios sobre la racionalidad poltica y el sentido comn, Buenos Aires, Ediciones Nueva Visin, 1989.
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compensatrias para adiar seu prprio colapso3? Constituiriam as experincias participativas uma nova tcnica de controle, tal como os bancos centrais na rea financeira, ou oportunizariam estas experincias espaos efetivos para o exerccio da soberania popular? No caberia, mutatis mutandis, atualizar a pergunta feita por Marcuse dcadas atrs: "Poder-se- argumentar com o Pentgono [acrescentaramos, o IMF, WTO, Wall Street, NASDAQ, FED, ECB, BOJ, etc.] sobre qualquer outra coisa a no ser a eficincia relativa dos engenhos de matana [acresentaramos, o Dow Jones, S&P, FTSE, Xetra DAX, CAC-40, etc.] e o seu preo?"4 As aes de governana do Banco Mundial, da ONU e das agncias de desenvolvimento (DFID, CIDA, USAID, Unio Europia, etc.) contradizem o nosso atualizado Marcuse? O recentssimo movimento especulativo com o preo dos alimentos5, a questo dos biocombustveis6 e o bloqueio sistemtico a qualquer tentativa de enfrentamento real degradao ambiental7 em escala planetria quase que falam por si. Qual o significado e as possibilidades efetivas do Tringulo das Bermudas neoliberal onde a sociedade civil tende a ser subsumida: Mercado, Estado, Terceiro Setor? Qual a diferena entre ocupar, resistir e construir? O funcionamento do OP relativamente simples. Trata-se de um conjunto de reunies preparatrias, decisrias e de monitoramento que ocorrem em nvel regional e temtico, bem como em nvel de conselho com abrangncia municipal e representao dos nveis anteriores. A participao universal nas reunies decisrias de base, onde so priorizadas reas para investimentos e tambm so escolhidos os conselheiros e definidos o nmero de delegados (1 para cada 10 pessoas presentes). Reunies subseqentes com os delegados regionais e temticos definem propostas concretas para investimento dentro das reas priorizadas. O resultado final do que integrar o Plano de Investimentos do
Vide Anselm Jappe, As aventuras da mercadoria, Lisboa, Antgona, 2006 (283p.). A reduo da taxa de lucro comporta a necessidade de aumentar continuamente a produo de mercadorias para bloquear a queda da massa de lucro. precisamente porque os ganhos de produtividade s aumentam a mais-valia indiretamente que preciso fazer crescer continuamente essa produtividade. O mundo concreto, todo ele, v-se assim consumido pouco a pouco e pouco para que seja conservada a forma valor. (p. 139). 4 Herbert Marcuse, Contra-revoluo e revolta. Rio de Janeiro, Zahar, 1973. 5 Vide, a propsito, Boaventura Santos, A fome infame: transnacionais de alimentos lucram com aumento da fome, Carta Maior, 07/05/2008: http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaImprimir.cfm?materia_id=14976 e tambm Myriam Vander Stichele, Ignoring the crises? How further GATS liberalisation impacts the financial and food crises, South Centre Bulletin Transnational Institute, 18/06/2008: http://www.tni.org/detail_page.phtml?act_id=18398 6 Vide Eric Holtz-Gimnez, Les cinq mythes de la transition vers les agrocarburants, Le Monde Diplomatique, junho de 2007, pp. 26-27. 7 Para uma tpica viso do que aceitvel para o Mercado, vide Peter J. Wilcoxen e Warwick J. McKibbin (Brookings Institutution), Climate change after Kyoto A blueprint for a realistic approach, YaleGlobal Online, 28/05/2008: http://yaleglobal.yale.edu/display.article?id=10862
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municpio sair do cruzamento entre prioridades, critrios tcnicos (viabilidade) e critrios de justia social (grau de carncia, tamanho da populao). O mandato dos conselheiros imperativo, podendo ser revocado pela base regional ou temtica a qualquer tempo. As regras so decididas pelos prprios participantes, num processo onde o governo participa, mas sem direito a voto. O governo apresenta todo o oramento municipal para discusso e no apenas os investimentos. O Plano de Investimentos finalmente acordado, aps aprovao da Lei Oramentria Anual pelos vereadores, publicado e disponibilizado aos participantes e interessados para monitoramento da execuo. O acompanhamento da execuo tambm pode ser feito atravs do site da Prefeitura, embora os valores efetivamente executados no sejam informados. Como o OP no constitui o desdobramento prtico de uma teoria especfica e tampouco se desenvolveu a partir de um marco legal previamente definido, o entendimento de seu significado terico e prtico no to simples quanto o seu funcionamento, como veremos. Infelizmente, o OP em Porto Alegre constitui hoje apenas a plida lembrana de uma promessa de transformao democrtica que no obstante ainda encanta o mundo, inspirando ativistas sociais, governos e agncias internacionais de cooperao. O nmero de demandas em atraso pode chegar a mais de 1.500 ao final de 2008. Este ano foi alocado para o OP apenas um dcimo do total de investimentos previsto para a cidade, ou seja, 1% do estimado pela Lei Oramentria Anual. Em 2007 foram gastos quase 3 vezes mais recursos em propaganda do que na execuo de obras e servios previstos no Plano de Investimentos do OP para o exerccio respectivo. O absentesmo das secretarias de governo nas reunies regionais e temticas vergonhoso. O assdio a lderes comunitrios em troca de apoio poltico retroage a relao sociedade/governo ao velho padro clientelista. A renovao anual de conselheiros foi reduzida a um tero, quando no incio chegava a trs quartos (inclusive foi abolida para este ano a regra que limitava a reeleio). A ampliao de contratos entre governo e associaes comunitrias para a prestao de servios terceirizados, cada vez mais funcionando como moeda de troca, recria o caciquismo e estabelece hierarquias no interior das comunidades, transformando o cidado em fregus (servios como creches comunitrias necessitam que as famlias paguem um complemento ao que financiado pelo governo). O esvaziamento dos espaos de autonomia dos movimentos comunitrios produz uma cidadania nua, dependente, como se as classes populares constitussem uma multido criana, o que permite que cada governo reconhea e d visibilidade, ou mesmo produza a sociedade civil que lhe convm, dilema que analisaremos em detalhe em 2 casos selecionados.
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Com a chegada do Partido dos Trabalhadores presidncia da repblica, com Lula, havia expectativa de que caso no fosse vivel politicamente um OP nacional, pelo menos se criassem mecanismos financeiros e instrumentos legais que assegurassem a sua consolidao em nvel municipal como poltica pblica nacional. Isto no ocorreu, apesara da presso de 2 ou 3 ministros. O modelo que prevaleceu foi o das grandes conferncias nacionais, precedidas de conferncias estaduais e municipais, contemplando as vrias reas sociais (sade, assistncia social, habitao e urbanismo, etc.). Em tese, o governo nacional assume o compromisso de incorporar ao planejamento plurianual e ao oramento, a partir de critrios intra-governamentais de viabilidade e oportunidade, as principais deliberaes destas conferncias. Somente depois de teres deixado a cidade, vers a que altura suas torres se elevam acima das casas, dizia Nietzsche. justamente no atual contexto que se podem extrair lies para o futuro da democracia participativa. Vivemos internacionalmente o boom do OP. Da Venezuela de Chvez ao Banco Mundial, da Inglaterra de David Miliband e da Local Strategic Partnership China da economia socialista de mercado, dos grupos motores de Sevilha aos ambulantes de Bandung ou s comunas de Medelln, se atualiza em cada replicao do OP o significado da participao democrtica e se redefinem as possibilidades da poltica. Existiria na experincia de Porto Alegre um elemento comum que permitisse ligar to diferentes contextos e projetos polticos ao redor do mundo e que, assim, justificasse essa mltipla e vria vontade de replicar adaptativamente o modelo? Ou a inspirao fornecida por Porto Alegre estaria expressando leituras equivocadas, pasteurizadas ou simples modismo?
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A hiptese desde texto de que existe um elemento comum, precedendo a todas estas experincias participativas que se replicam mundialmente, caracterizado por uma viso abstrata de cidadania, identificando justia social e interesse pblico como possibilidade em sociedades estruturadas pelo "patriarcado produtor de mercadorias"8. A utopia desta viso consiste na expectativa militante de que o cidado possa resgatar ou reconciliar o sujeito concreto da luta pela vida (sendo que resgatar ou reconciliar obviamente expressam a dicotomia entre os apostadores). Antes de Porto Alegre construir o OP, a partir da gesto do Partido dos Trabalhadores iniciada em 1989, e bem antes do Banco Mundial desenvolver o conceito de governana, j se desenvolviam pelo menos na Amrica Latina vrias experincias de desenvolvimento local participativo, como o caso das Mesas de Concertacin nos pases de fala espanhola, sobretudo no Peru, e das iniciativas de reurbanizao participativa de favelas no Brasil (cujo caso mais notrio o do PREZEIS9, em Recife, criado na segunda metade dos anos 80). A idia bsica era de como integrar atores governamentais, sujeitos populares e/ou pequenos produtores e comerciantes em espaos de luta contra a pobreza, garantia de acesso terra e soluo de carncias bsicas de infra-estrutura (moradia, gua, eletricidade, esgoto, coleta de lixo, transporte pblico, sade, educao, etc.). Ou seja, a participao como ferramenta de incluso social e reduo das desigualdades. Mas de que participao se tratava ainda? Da participao localizada e delegativa, presa ao que podemos chamar como o fetiche dos aparelhos, atravs de associaes comunitrias, sindicatos e partidos. Sujeito e cidado aparecem como reconciliados num modelo em que na prtica a classe poltica, lato sensu, que opera nas duas pontas (democracia de quadros, poltica de pactos). As questes bsicas a serem tratadas por esta participao se referem s condies de vida das classes populares, envolvendo renda (emprego e gerao de renda) e territrio (a posse da terra, a gua, a luz, a pavimentao, o esgoto, o lixo, a sade, a educao, etc.). No est em disputa aqui o projeto de modernidade, o que se quer, nesta lgica de mobilizao social, fazer parte dele, no perder o trem.
Cf. Robert Kurz, Na crise mundial da Terceira Revoluo Industrial, a crtica radical ao capitalismo encontra-se perante um desafio mpar. Para continuar a ser ela mesma, para fazer jus a seu nome, mister que ela, em sua forma conhecida, diga adeus a si mesma, que se distancie de si mesma, que se supere e v alm de si mesma. Afinal de contas, da mesma maneira que o capitalismo realmente esbarra num limite interno absoluto, tambm a crtica at o momento tecida contra ele torna-se obsoleta e revela-se parte integrante de seu prprio objeto. o In: Cinzenta a rvore dourada da vida e verde a teoria, Exit n 4, jun-2007 (verso em portugus do original alemo disponvel em: http://obeco.planetaclix.pt/rkurz288.htm 9 Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Recife's Plan for the Regularization and Urbanization of Special Zones of Social Interest).
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O sucesso poltico inicial destas experincias de dilogo, no contexto latinoamericano, residia no esforo de carter social-democrata para transferir ou estender aos setores historicamente excludos territorial, econmica e politicamente, o direito de integrarem o paradigma fundado na categoria "luta de classes" e assim negociarem compromissos polticos capazes de assegurar direitos sociais bsicos (ou auto-assegurar, para sermos fiis ao esprito da idia de co-responsabilidade). Direitos estes constantes nas cartas constitucionais desde dcadas, mas de difcil exerccio efetivo. Como na Amrica Latina nunca se configuraram modelos de compromisso social-democrata tpicos do cenrio europeu aps a II Guerra, o efeito afirmativo da categoria "luta de classes" lato sensu para o desenvolvimento local do mercado capitalista foi aqui mediado pelo assim chamado Estado Populista10, articulado pelo projeto nacionaldesenvolvimentista (vigente no perodo 1930-1964, no caso brasileiro). Neste modelo, o Estado substitui as classes capitalistas urbanas como agente de modernizao, incorporando subordinadamente as classes trabalhadoras como aliadas frente s oligarquias latifundirias tradicionais. No lugar do confronto entre as fraes capitalistas e os trabalhadores no terreno imediato da produo ser replicado no espao poltico, ocorre a "estatizao" do conflito j na raiz, atravs da criao de uma estrutura corporativa piramidal, atrelada ao Estado, para a representao de patres e empregados. Operando enquanto poder moderador da taxa de explorao do trabalho, esta estrutura implicava do ponto de vista social, uma pirmide invertida, de modo que quanto mais prximo do Estado, maiores os direitos de cidadania (era o caso de funcionrios pblicos e de empresas estatais, trabalhadores de grandes empresas e trabalhadores especializados atuando no mercado urbano formal de trabalho). No Brasil, por exemplo, os direitos trabalhistas consolidados em lei no incio da dcada de 40 no se aplicavam aos trabalhadores rurais, numa poca em que a maioria da populao ainda morava no campo. Tampouco se aplicavam aos que no contribuam formalmente para os institutos de previdncia social, o que limitava, por exemplo, o acesso aos servios pblicos de sade na poca. Certamente o modelo populista no se distribuiu uniformemente na Amrica Latina, predominando na Argentina, Mxico e Brasil, onde configurou uma forma de Estado. No obstante, mesmo onde no se configurou como modelo predominante da dinmica poltica, funcionou como referncia bsica de desenvolvimento nacional, assim como hoje opera o ps-consenso de Washington atravs do conceito de governana. Voltaremos a este conceito mais adiante. No inteno deste texto fazer uma reviso histrica dos limites apresentados
Octvio Ianni, A formao do Estado Populista na Amrica Latina, Rio, Civilizao Brasileira, 1975 (162p). Para o conceito de Estado de Compromisso, vide tambm Francisco Weffort, O populismo na poltica brasileira, Rio, Paz e Terra, 1980 (181p).
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pelas repblicas latino-americanas na institucionalizao de direitos de cidadania, mas importante para a hiptese que pretendemos avanar aqui salientar o carter, digamos, duplamente "alienado" das lutas sociais comparativamente ao modelo clssico europeu11 (econmica e politicamente). No velho continente a ao afirmativa da categoria "luta de classes" no ps-guerra abria espao no apenas para uma sociedade de consumo de massas, mas tambm para a afirmao poltica das classes trabalhadoras, atravs da forma sindicato e partido e da dinmica esquerda e direita no mbito parlamentar. Na Brasil, por exemplo, o espao da cidadania, quando se abre para as classes populares, condicionado por outra dinmica em que o confronto imediato - e a esperana - se d muito mais com o prprio Estado do que no mbito da "luta de classes" stricto sensu. As ditaduras militares no cone sul colocariam um limite de chumbo s expectativas populares de um Estado protagonista de seus interesses em pases que ameaavam radicalizar o projeto nacional-desenvolvimentista (Chile, Uruguai, Brasil e Argentina), no obstante o renascimento da utopia populista radical hoje na Venezuela, Bolvia e Equador, tendo por base a defesa de riquezas naturais. No Brasil, algo minimamente parecido com o que foi o Partido Trabalhista ingls no ps-guerra s se configurou com o surgimento do Partido dos Trabalhadores, a partir da confluncia entre lutas sindicais no corao da indstria automobilstica em So Paulo no final dos anos 70, da emergncia de Comunidades Eclesiais de base atuando nas periferias das grandes cidades e no campo (setor progressista da Igreja Catlica) e da integrao de grupos de esquerda sados da clandestinidade dos tempos de ditadura militar. Ocorre que justamente no final dos anos 70, com a elevao unilateral dos juros pelo Federal Reserve, tem incio a contra-reforma neoliberal12 com a financeirizao globalizada, o fim progressivo da regulao fordista (crise de hegemonia social-democrata) e a brutal elevao da produtividade desacompanhada do equivalente crescimento real do produto, proporcionada pela terceira revoluo industrial. Milhes de trabalhadores
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Para Ernesto Laclau, por exemplo, a teoria marxista das classes sociais no daria conta da heterogeneidade social, o que teria se tornado ainda mais evidente no contexto recente, abrindo espao para se repensar o papel dos desclasados. Assim seria possvel identificar o populismo enquanto um significante vazio capaz de captar esta heterogeneidade e dar-lhe uma unidade poltica, que pode apresentar um sentido progressista ou no. En el caso venezolano, la transicin hacia una sociedad ms justa requera el desplazamiento de la elite, para lo cual era necesario construir un nuevo actor colectivo cuyo smbolo es el bolivarianismo y cuyo emergente es Hugo Chvez a travs de una ruptura populista. Ernesto Laclau, La deriva populista y la o centroizquierda latinoamericana, Nueva Sociedad, n 205, Septiembre-Octubre 2006, p.56 (pp 56-61). Para uma anlise mais profunda, vide Ernesto Laclau, La razn populista, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2005 (312p). 12 Vide Gerard Dumnil e Dominique Lvy, "Costs and Benefits of Neoliberalism: A Class Analysis", in G. Epstein, Financialization and the World Economy, Edward Elgar: Aldershot, England, 2005. Texto tambm disponvel em sua verso preliminar no site dos autores: http://www.jourdan.ens.fr/~levy/dle2005g.htm
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perderiam seus empregos no mundo inteiro e as taxas de desemprego atingiriam patamares cada vez mais elevados. Agora em 2008, a taxa de desemprego nas grandes cidades brasileiras tem girado ao redor de 15%13, ndice que tem sido comemorado pelas autoridades governamentais, j que significa um enorme progresso em relao aos anos precedentes em que esta taxa havia ficado entre 16% e 18%. Ou seja, adeus pleno emprego. Assim sendo, o esforo de replicao no Brasil dos anos 80 da categoria "luta de classes" como elemento afirmativo de um espao de negociao tanto no "cho de fbrica" quanto no terreno da poltica, com a possibilidade histrica de funcionamento regular de partidos de esquerda, acabou provocando uma situao sui generis. Por um lado, a redemocratizao reabria o espao para os movimentos sociais e a institucionalizao de novos direitos em lei, por outro, o conflito distributivo aberto pela restaurao neoliberal solapava a estabilidade econmica. Em 1988, uma nova constituio foi aprovada: a chamada constituio cidad. Em 1989, nas primeiras eleies presidenciais desde 1960, sob a retrica do combate aos marajs no funcionalismo pblico, vence um governo francamente neoliberal. imagem negativa do Estado que vinha da ditadura militar sobreposta a imagem do desperdcio, da incompetncia e da ineficincia, cujo oposto virtuoso estaria no mercado. O presidente Collor, entretanto, no chegaria ao fim de seu mandato, renunciando em meio a escndalos de corrupo tpicos da nova era que se iniciava e ainda perdura (a poltica como mercado). Mas o hiato entre o social e o econmico seria curetado a partir de 1994, com a adoo do Plano Real e a eleio e posterior reeleio do socilogo Fernando Henrique Cardoso para a presidncia (1995-2002). Os sindicatos do setor automobilstico j estavam fora de combate, aps vrias levas generalizadas de demisses. A Igreja Catlica progressista havia sofrido interveno de Roma. Em 1985 e 1990, o atual papa Benedict XVI, ento Joseph Ratzinger, vem ao Brasil para reduzir o poder dos bispos progressistas e restaurar o papel conservador da Igreja. Com isso, gradualmente enfraquecido o papel das comunidades eclesiais de base. Restava o sindicalismo ligado s empresas estatais, cuja espinha dorsal quebrada ainda em 1995, com a utilizao do exrcito na represso greve na Petrobras, amparada em grande apoio de mdia, expresso da consolidao de um novo bloco de poder e de uma nova lgica de legitimidade baseada na espetacularizao da poltica (o grosso do financiamento das campanhas eleitorais passa a ser direcionado para empresas de marketing, que passam a espetacularizar a prpria militncia tradicional dos comcios e caravanas).
Fonte: DIEESE, acesso em 17/06/2008: http://www.dieese.org.br/ped/metropolitana/ped_metropolitana0408.pdf
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No obstante, a contradio objetiva entre contexto econmico recessivo (as dcadas perdidas de 80 e 90) e volta democracia acabaria devolvendo ao campo poltico-partidrio oposicionista o papel de protagonista da esperana que fora desempenhado pelos movimentos sociais nas dcadas anteriores, o chamado campo movimentalista (movimentos, ONGs, associaes comunitrias, grupos religiosos, etc.)14. dentro deste quadro que se pode entender a evoluo do Partido dos Trabalhadores de posies mais radicais de esquerda, como a crtica ao processo constituinte no final dos anos 80, a posies cada vez mais conciliatrias com os "imperativos do mercado". famosa a Carta ao Povo Brasileiro assinada por Lula em 22 de junho de 2002, no calor da campanha, assegurando sua preocupao em manter a estabilidade do mercado a qualquer custo15. Ou seja, adeus "New Deal" brasileiro. O que sobra para o reformismo tupiniquim um arranjo de soberania nacional em que algumas aes estratgicas so possveis (petrleo, energia, infra-estrutura), desde que subsidiariamente e em parceria com o setor privado, no avanando um milmetro sequer sobre a poltica monetarista e a resultante dominao financeira sobre o conjunto da economia. Em troca, possvel avanar em programas sociais mais efetivos e reduzir nveis extremos de pobreza. Os quadros que apresentamos a seguir do uma dimenso mais concreta do modelo.
Brasil - Evoluo da participao do rendimento do trabalho na renda nacional em anos selecionados (em %)
Fonte: IBGE - Contas Nacionais (elaborao por Mrcio Pochmann)
Como se pode ver, a participao da renda do trabalho no PIB cai 31% em 45 anos (17,5 pontos), num processo ininterrupto de queda. Isto significa que o
Vide, para uma anlise deste contexto, Evelina Dagnino, Os Movimentos Sociais e a Construo da Democracia no Brasil: Tendncias Recentes, JILAS Journal of Iberian and Latin American Studies, Volume 7:1, julho 2001, pp. 75-104 (disponvel online: http://www.ailasa.org/jilas/all/JILAS-07(1)/E-JILAS%207(1)-Dagnino.PDF). 15 Vide a anlise detalhada da carta feita por Rud Ricci, Lulismo: trs discursos e um estilo, o Revista Espao Acadmico, n 45, fev-2005 (disponvel online: http://www.espacoacademico.com.br/045/45ricci.htm).
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retorno democracia desde 1985, aparentemente, em nada contribuiu para alterar esta tendncia. O dado contrasta com os resultados recentes das polticas de reduo da pobreza extrema, como se observa no quadro a seguir.
Reduo da Pobreza no Brasil Populao com renda per capita inferior a 125 reais por ms
Fonte: IBGE, 2006.
A populao abaixo da linha de pobreza (renda per capita inferior a 125 reais - 2,3 dlares/dia) cai para 19,3% em 2006 (36 milhes de pessoas), sobretudo graas ao programa bolsa-famlia (renomeado e ampliado durante o Governo Lula). E se for considerado o parmetro internacional estabelecido pela ONU (1 dlar/dia), o percentual cai para 4,2% (menos de 8 milhes de pessoas), marcando o atingimento antecipado das metas do milnio neste ponto. A ironia da histria que o programa bolsa-famlia custa ao governo menos de 1% do PIB ao ano. Ou seja, enquanto a renda do trabalho reduz em 17,5 pontos percentuais sua participao no PIB, os trabalhadores jogados na misria receberam 1% para no morrer de fome. isso que significa boa governana?
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II. Oramento Participativo A transio para a democracia no Brasil, como vimos, foi resultado de um processo longo e gradual. A sobrevivncia da ditadura militar durante tantos anos educou os movimentos sociais na luta micro-poltica. Postos de sade, escolas pblicas, clubes de mes, grupos religiosos, culturais ou esportivos, associaes de bairro e centros comunitrios tornaram-se espaos estratgicos de resistncia poltica nas grandes cidades brasileiras. Campanhas contra a carestia e demandas por infra-estrutura bsica em reas favelizadas articulavam-se no discurso oposicionista de resgate da cidadania e defesa de espaos de participao. A partir da criao dos conselhos locais de sade na zona leste da cidade de So Paulo, reunindo usurios, profissionais e gestores de sade, iniciativas semelhantes foram sendo replicadas para outros setores (educao, assistncia social, etc.). Com a possibilidade de eleger governos municipais, as oportunidades de participao se multiplicaram. Lages (76-81), Piracicaba (76-81), Boa Esperana (76-81), Diadema (82-86), Vila Velha (83-86), Pelotas (83-87) e Recife (86-88) inauguraram uma nova era de gesto democrtica local, de onde emergiam os conselhos setoriais de gesto e os oramentos participativos. A utopia de uma gesto participativa com distribuio de renda e fortalecimento do Estado em nvel local parecia estabelecer um compromisso social que se contrapunha privatizao da experincia urbana.
Periodo 1890-1992 1993-1996 1997-2000 2001-2004 2005-2008 Nmero de Casos % Partido dos Trabalhadores
13 53 120 190 201
92% 62% 43% 59% 65%
Fonte: Avritzer y Wampler16, 2008
Brian Wampler & Leonardo Avritzer, The expansion of Participatory Budgeting in Brazil (Relatrio de pesquisa elaborado para o Banco Mundial), 2008.
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Embora 13 cidades tenham passado a adotar diferentes variaes de oramento participativo (OP) no Brasil a partir de 1989, foi a experincia de Porto Alegre que se tornou a principal referncia nacional e internacional no assunto, sobretudo aps as edies locais do Frum Social Mundial (2001, 2002, 2003 e 2005). No perodo 2000-2004, 43% da populao residente em cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil residia em cidades com OP (Marchetti, 2005), no obstante apenas uma pequena parcela dos 5.561 municpios brasileiros adotarem a idia. Quando o OP inicia em 1989 em Porto Alegre era impossvel prever este cenrio de governana neoliberal do novo milnio. A singularidade local do OP, tendo surgido antes que o Banco Mundial desenvolvesse o antdoto, residiu na abertura de espao para a participao direta com poder deliberativo, ou seja, no princpio do indivduo como sujeito de cidadania. aqui onde deus e o diabo se encontram. Para autores como Debora Yashar, por exemplo, analisando o contexto dos movimentos indgenas na Amrica Latina, este individualismo integraria o projeto neoliberal, ao vir de par com o desmantelamento dos direitos sociais e tendo como contrapartida a extenso de direitos civis e polticos17. No caso de Porto Alegre, a participao direta significou, ao contrrio, a radicalizao do plebesmo da democracia participativa que vinha se construindo atravs de conselhos setoriais (sade, assistncia social, criana e adolescente, habitao, plano diretor, etc.). Significou a extenso do sufrgio universal para a democracia participativa, com a conseqente ligao direta entre aquilo que chamamos aqui como a luta pela vida e o espao da poltica. No era mais ao Estado, poder local, que competia dizer com quem dialoga e com quem no dialoga. Cabia aos prprios participantes definir sua representao junto ao poder pblico com base no critrio uma pessoa, um voto. Ou seja, no se tratava de um golpe nos movimentos sociais organizados, nem muito menos uma estratgia de jogar uma comunidade contra a outra na disputa por minguados recursos. Muito ao contrrio, se tratava de estabelecer uma dinmica de mobilizao social que apostava na mobilizao efetiva da populao como estratgia de disputa de mais recursos oramentrios para as necessidades das classes populares, varrendo com a representao meramente cartorial de muitas entidades fantasmas que vinham da poca da ditadura militar. Na tradio dominante da teoria poltica democrtica, esta "ligao direta" entre plebesmo (mobilizao de massas) e civismo (participao poltica) foi sempre associada aos momentos de "caos revolucionrio" (insurreies armadas, crises de hegemonia, colapsos econmicos, etc.)18 Seria impossvel, segundo esta
Debora Yashar, Contesting citizenship in Latin America, New York, Cambridge University Press, 2005 (365p), p. 49. 18 Esta a viso, por exemplo, de Ccero Arajo, Entre o Estado e a Revoluo, Revista
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viso, manter a Caixa de Pandora permanentemente aberta. justamente este olhar que provocou a surpresa de Castoriadis em sua visita a Porto Alegre em 1991, quando teria comentado: Eu sempre vi organizaes e lideranas populares mobilizando-se contra o Estado. Jamais vi mobilizar-se para orient-lo. Foi a primeira vez que eu vi isto. 19 De fato, ao contrrio do paradigma dominante, no ocorreu o caos. Ao invs de brigarem entre si por interesses particulares, os participantes do OP tiveram a oportunidade de desenvolver eles prprios os parmetros pblicos para o processamento das demandas mais sentidas que traziam de sua realidade vivida. A prpria metodologia de priorizao e hierarquizao de obras e servios a serem realizados partia do reconhecimento dos conflitos como condio para o seu processamento poltico e sua converso em um plano de investimentos. A histria latino-americana repleta de histrias de mobilizao de massas a partir do Estado para sustentar determinados projetos polticos (como foi o caso do Estado Populista e do projeto nacional-desenvolvimentista). Este , alis, o modo tpico de constituio da cidadania nos principais pases do continente20. O que havia de indito em Porto Alegre e outras cidades brasileiras naquele momento de incio dos anos 90 era a aparente inverso de sentido, ou seja, a abertura do Estado para os projetos que vinham da sociedade, numa conjuntura em que o prprio grupo que chegava ao poder, o Partido dos Trabalhadores, era ele prprio ainda um movimento e no a nova classe poltica. A questo que somos hoje obrigados a colocar, luz do presente estado da arte de hegemonia da governana neoliberal, se teria sido assim mesmo, ou se na verdade tudo no teria passado de uma simulao de heresia poltica monitorada pelo partido no poder para assegurar a sua sustentao enquanto projeto de poder e no enquanto projeto de transformao social? E o que que vem sendo replicado mundo a fora, a heresia ou o simulacro? Teria Porto Alegre chegado perto da frmula sonhada por trotskistas e anarquistas da revoluo permanente, atravs da cidadania instituinte e da institucionalidade cidad, assim como pretendeu ter descoberto em algum momento o trem movido a ar? Uma resposta salomnica seria de que sim e no. Assim como o aeromvel, tambm o OP necessita de uma fonte extra de energia para mover o ar. O OP em Porto Alegre s foi possvel porque havia um projeto poltico mais amplo que chegava ao poder comprometido com a idia de partilha do poder e que lhe dava sustentao. Dito de outra forma, como o grupo que chegou ao poder no sabia ainda que era
Brasileira de Cincias Sociais, Vol. 17, n 49, junho de 2002, pp. 39-54 (disponvel online: http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v17n49/a04v1749.pdf) . 19 Tarso Genro, A utopia possvel, Porto Alegre, Artes e Ofcios Editora, 1995, p.165 (177p). 20 Para uma anlise do modo estatal de construo da cidadania no Brasil, vide Jos Murilo de Carvalho, Cidadania: tipos e percursos, Estudos Histricos, Rio de Janeiro, n. 18, 1996 (disponvel online: http://www.cpdoc.fgv.br/revista/arq/199.pdf).
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teoricamente impossvel o OP, ele foi possvel na prtica, pelo menos enquanto foi possvel mover o ar a partir deste projeto poltico. O OP representaria, em tese, uma tripla heresia, ao simular a suspenso da diviso do trabalho entre: (a) cidadania e burocracia (saber popular e saber tcnico); (b) cidadania e classe poltica (subalternidade e direo); e, (c) cidadania e anis de poder (o tradicional lobby privado sobre o processo decisrio local). Fazendo um balano deste triplo movimento, se poderia dizer que nenhuma destas ameaas se converteu em risco real para os diferentes atores envolvidos, mas permitiram a abertura de uma agenda real de participao que infelizmente desde o novo milnio entrou em progressivo refluxo. O monoplio da representao por local de moradia, que algumas direes de associaes de moradores mais conservadoras pretendiam que se desse inclusive em lei, como ocorre com os sindicatos, foi sacudido durante quase uma dcada de renovao de lideranas. O impacto da participao direta em assemblias como critrio de representatividade para o OP significou para as associaes de moradores algo semelhante ao que significaria o fim do imposto e da unicidade sindicais no mbito do sindicalismo21. A abertura para a participao direta permitia tambm uma aliana entre movimentos comunitrios e determinadas categorias de trabalhadores, tais como professores de ensino fundamental e profissionais da rea de sade, entre outros. Esta aliana permitiu em algumas situaes compensar assimetrias e possibilitar a capacitao dos participantes para o dilogo com o governo. O OP opera na base de uma pretenso de igualdade entre agentes de governo e atores populares, mas bastante bvio que se a informao relevante para a discusso for monopolizada pelo governo, ele no precisa nem ter o direito a voto nas reunies para pautar o processo de acordo com seu vis poltico-administrativo. Assim sendo, foi atravs destas alianas, enquanto elas foram possveis, que se construram as condies para um aproveitamento mais efetivo das oportunidades de participao. Cito como exemplo a introduo do tema da regularizao fundiria como uma poltica a ser contemplada dentro do OP. No incio dos anos 90, no era inteno original do governo ampliar o leque possvel de demandas, mas a capacidade de presso desenvolvida a partir da articulao entre movimentos, ONGs, profissionais da rea jurdica e do planejamento urbano, interna e externamente ao governo, acabou forando a incluso do tema no OP. A partir do final dos anos 90,
No Brasil, perdura ainda, desde o Estado Populista, a estrutura corporativa sindical atrelada ao Estado, com a existncia do sindicato nico por categoria em cada unidade territorial e a preservao do imposto sindical, equivalente a um dia de trabalho, cobrado de todos os trabalhadores, independente de serem sindicalizados ou no, e transferido pelo Estado aos sindicatos em dia com as obrigaes legais definidas por este mesmo Estado. Isto permite a existncia de muitos sindicatos fantasmas, os quais sobrevivem sem necessidade de trabalho efetivo em defesa de suas categorias.
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entretanto, com a remessa de cada novo conflito ou movimento de presso a uma nova arena, um novo conselho, uma nova comisso, acabaria se gerando um hiato entre atores articulados e desarticulados, novos participantes e cidados profissionais. Pouco a pouco, a cultura do caciquismo dos presidentes de associaes de moradores, que se julgava estar sepultando, acabaria retornando. A pretenso de monoplio da representao por parte das associaes de moradores seria substituda por uma soluo de mercado, pela oligarquia dos detentores de contratos com o governo para a prestao de servios pblicos assistenciais, educacionais e culturais. esta oligarquia comunitria que hoje elege e reelege grande parte dos delegados e conselheiros do OP, atravs do uso dos recursos de poder implicados nos contratos. Por exemplo, o gestor de uma creche conveniada com a prefeitura controla empregos (definio de pessoal a ser contratado), compras (definio de locais onde sero adquiridos suprimentos), vagas (definio de que crianas tero acesso s vagas asseguradas atravs do convnio), isenes (definio de que crianas no precisam pagar o complemento ao redor de 50 reais usualmente cobrado das famlias), salrio prprio (definio de sua prpria remunerao, dentro dos limites do convnio), alm de outros benefcios, como status, mediao de interesses, relao privilegiada com operadores poltico-partidrios, etc. preciso reconhecer que a presso que vinha dos movimentos comunitrios no final dos anos 80 no era majoritariamente pela participao direta, pelo estabelecimento do indivduo como sujeito de cidadania, mas sim pela descentralizao da gesto administrativa do planejamento e do oramento sob controle das organizaes comunitrias. Embora houvesse certa tenso entre o formato associao de moradores e o formato conselho popular ou unio de vilas, esta tenso foi resolvida pela articulao de ambos nos fruns do OP, com a conseqente multiplicao do nmero de associaes de moradores (organizao de base para participar) e o esvaziamento progressivo dos conselhos populares e da prpria UAMPA (Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre, fundada em 1983).
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Entretanto, a descentralizao administrativa efetiva no ocorreu e tampouco foi possvel integrar de fato o planejamento urbano ao processo do OP, como veremos. Ainda hoje, uma reivindicao daqueles que preservam a memria das lutas de 20 anos atrs, a eleio pelas comunidades organizadas dos coordenadores dos centros administrativos regionais e o seu efetivo empoderamento. Mas tambm ainda hoje, a democratizao das prprias associaes comunitrias encontra-se fora da agenda de lutas da maior parte dos participantes do OP. Se reivindica o poder popular, mas a maioria desaprendeu como partilh-lo, o que resulta numa equao de p quebrado. Retorna o fetichismo dos aparelhos, hoje s sustentvel com a progressiva converso das organizaes comunitrias em Terceiro Setor, isto , prestadores privados de servios pblicos terceirizados. Na experincia de Porto Alegre, o OP surge como uma combinao entre processo e estrutura. No se tratou de um design pr-definido, mas de uma construo e contratao social progressivas (no exatamente progressitas), envolvendo pelo menos 4 momentos:
1989 1992
O OP dos Conselhos Populares (ou o OP como luta de classes) Chegando ao poder com minoria na Cmara de Vereadores e uma crise fiscal herdada do governo anterior (Governo Collares, 1986 1988), no s o Partido dos Trabalhadores necessitava de uma base popular slida para enfrentar eventuais resistncias a uma reforma fiscal pelo lado da ampliao da receita de impostos locais, como fazia parte do prprio projeto de governo o estabelecimento de mecanismos de justia social. A tentativa de impor uma tributao progressiva sobre vazios urbanos, assim como a proposta de uma taxa transporte para custear o transporte pblico, a ser paga pelas grandes empresas de comrcio, so exemplos de como se pretendia redistribuir a renda urbana e no apenas aliviar as condies precrias de vida em vilas populares. nesta perspectiva que deve entender o esforo de extenso da categoria luta de classes aos movimentos comunitrios (compromisso entre demandas populares, ampliao da receita tributria e enfrentamento da gesto privada do espao urbano). Exemplo tpico deste perodo foi a tentativa de constituio de um Conselho Popular na regio das Ilhas, onde acaba ficando claro para o prprio governo que no fazia sentido a constituio de um espao de organizao popular a partir de direo poltica dada pelos agentes de governo. A partir da, passa a predominar a idia de criao de fruns regionais do OP, ficando os Conselhos Populares para a construo ou no pelos movimentos populares. 20
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Embora o OP tenha sido desde sempre um espao de co-gesto, ficava claro a partir deste momento que ele no seria um espao exclusivo de poder popular, mas de co-gesto entre governo e comunidades. Ainda em 1992 ento criado o cargo de Coordenador Regional do OP, de comissionamento e remunerao pelo Executivo. A recuperao da capacidade de investimento por parte da Prefeitura e a execuo efetiva das demandas decididas atravs do OP atrairiam uma participao crescente para o processo.
1993 2000
Os Anos Dourados O OP como Espao Pblico Plebeu Constituinte Aos poucos o OP foi se convertendo na espinha dorsal de um amplo processo participativo, incluindo outras formas diretas e indiretas de participao, assim como atraindo outros atores (sindicatos, entidades empresariais, associaes profissionais, grupos religiosos, culturais, etc.). Em 1993 realizado o I Congresso Constituinte de Porto Alegre, articulando propostas dos mais diversos setores sociais. Se num primeiro momento a multiplicao de conselhos, fruns, conferncias e congressos capaz de gerar enorme energia participativa, no momento seguinte comeam a aflorar contradies entre os diferentes interesses e grupos gestores na implementao de diretrizes, projetos e aes. Igualmente, decresce a alocao de recursos para as regies do OP, conforme se observa no quadro abaixo.
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Fonte: Adalmir Marchetti: Participao e Redistribuio: o Oramento Participativo em Porto Alegre.
O processo de construo participativa do novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, aprovado em 1999, quando a cidade j se encaminhava para o III Congresso da Cidade (2000), revelaria um limite poltico duro na articulao entre espao pblico plebeu e planejamento participativo. Assim sendo, se em 1993 foi possvel aprovar na Cmara de Vereadores a progressividade do imposto sobre vazios urbanos, aproveitando a descentralizao da regulao sobre a funo social da propriedade trazida pela Constituio de 1988, no final dos anos 90 um movimento deste tipo se tornaria politicamente cada vez mais difcil. Crescia igualmente a presso dos empresrios da construo civil por mais flexibilidade e agilidade na aprovao de projetos por parte do governo, o que se traduziria com o tempo lobby direto junto aos tcnicos da Secretaria de Planejamento Urbano. A reao governamental se dava pela multiplicao de arenas participativas, buscando compensar com redobrado esforo participativo a ausncia de uma linha poltica clara para o enfrentamento das contradies reais no desenho do futuro da cidade. A segregao entre diferentes fruns regionais e municipais (OP, Plano Diretor, Comisses de Sade, Moradia e Acesso Terra, Conselhos Tutelares da Criana e do Adolescente, etc.) acabaria favorecendo o predomnio do peso das corporaes empresariais e de categorias profissionais em suas reas temticas respectivas. Contribuiria para esta relao de empate, o refluxo corporativista no mbito sindical, que fazia com que os principais sindicatos operando em Porto Alegre transitassem para um papel cada vez mais defensivo e menos articulador (expresso disso o peso cada vez maior dos departamentos jurdicos em relao aos demais setores internos destas entidades). Assim, at mesmo as polticas de gesto comunitria de postos de sade ou projetos abrangentes como a escola cidad (democratizao do acesso, da gesto e do currculo) passaram a enfrentar resistncias junto aos prprios profissionais das respectivas reas. 22
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O novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, aprovado na virada do milnio acabaria expressando um dilogo de surdos, expresso num pacto perverso. De um lado, se abria aos setores populares a possibilidade de flexibilizar padres urbansticos para fins de moradia popular. De outro, se liberava as reas nobres da cidade para a verticalizao, o que foi possvel graas hegemonia empresarial no Conselho do PDDUA e o conseqente uso outorga onerosa de ndices construtivos como incentivo (possibilidade de ampliar o potencial construtivo dos terrenos mediante modesto pagamento pela metragem adicional). Este uso de mercado do instrumento da outorga onerosa de ndice, chamado solo criado, significava uma distoro em relao sua concepo original, quando contemplado em lei nos anos 90. A idia era de que ele serviria para compensar o poder pblico pelo uso intensivo da infra-estrutura urbana. Isto no quer dizer de modo algum que o OP no teve efeitos redistributivos significativos. Ao contrrio, como apontado por Marchettii, atravs do OP foi sim possvel inverter prioridades e priorizar as regies mais pobres da cidade. Foi enorme a reduo de carncias em termos de servios bsicos (gua, transporte pblico, coleta de lixo, escola, etc.), bem como na rea de habitao, regularizao fundiria e urbanizao. O que queremos mostrar aqui o seguinte: (1) estes efeitos foram insuficientes para reverter o aumento da segregao urbana, expresso atravs da privatizao dos espaos de moradia (condomnios fechados), dos servios (escolas privadas, planos privados de sade, guardas privados, intensificao do uso de automveis particulares), do consumo e do lazer (shoppings fechados, clubes e parques privados, terceirizao da conservao de praas e respectivo cercamento, etc.); (2) as conquistas obtidas podem ser apropriados no mdio prazo pelas grandes corporaes imobilirias atravs de processos de expulso branca e como efeito da persistncia de problemas de renda e emprego; (3) no conjunto, o modus operandi destes investimentos termina afirmando e no contradizendo o padro de modernizao da cidade herdado de dcadas anteriores (concentrao fundiria, gesto privada de servios pblicos por grandes empresas, contratao de obras junto a grandes empreiteiras privadas); e, (4) operando de forma descentralizada em nvel local apenas, estes efeitos no so suficientemente anticclicos para contrabalanar as polticas macroeconmicas definidas em mbito nacional e internacional. O quadro abaixo mostra justamente o crescimento da concentrao de renda em Porto Alegre (por extrato populacional).
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durante esta fase do OP que se desenham grandes projetos para a cidade, aprovados com simpatia pelo pblico do OP, mas estruturados a partir do Executivo. O sucesso internacional do OP facilitaria o acesso a agncias de financiamento internacionais e nacionais, projetando Porto Alegre no mapa mundi. O OP espalha-se mundialmente como uma prtica capaz de desenvolver responsabilidade fiscal, promover justia tributria e concentrar investimentos nas reas mais pobres da cidade. Entretanto, seria a construo de uma terceira avenida perimetral, a reurbanizao de favelas na entrada da cidade e a recuperao scio-ambiental da orla do Guaba que consumiriam o maior volume de recursos e acabariam comprometendo a capacidade de execuo de demandas do OP nos anos seguintes. Com exceo da entrada da cidade (para mudar a viso de quem chega), hoje fica difcil identificar o carter exatamente social destas propostas. J o mesmo no se pode dizer dos interesses imobilirios que se articularam no seu rastro. O programa scio-ambiental, por exemplo, idealizado para elevar o ndice de tratamento de esgotos na cidade de um quarto para trs quartos da necessidade, se revelaria um instrumento de remoo de milhares de famlias em reas de favelas, ao invs de promover a urbanizao no local. Mesmo o projeto de urbanizao de favelas na entrada da cidade, ainda no concludo, se revelaria uma estratgia bem sucedida de valorizao imobiliria da regio. Curiosamente, a prefeitura rejeitou proposta de alguns tcnicos, de gravar na regio as reas de habitao popular com ndices baixos de potencial construtivo, de modo a desestimular a expulso branca das comunidades populares num futuro prximo. No obstante, as condies de vida na maior parte dos bairros populares melhoraram significativamente e a populao atingida reconhece isso ao continuar apoiando o OP, apesar dos limites operacionais do OP na gesto Fogaa.

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2001 2004
OP Termidoriano Apesar de todo o esforo na constituio de uma esfera participativa, hoje reconhecemos que o processo percorreu apenas metade do caminho, ficando praticamente limitado interao scio-poltica, no consolidando uma reforma do Estado e um modelo de planejamento e desenvolvimento local efetivamente conseqente com a nova dimenso participativa. Ou seja, a expanso da participao em Porto Alegre, ao longo dos anos 90, se deu mais pela multiplicao infinita de arenas participativas do que por transformaes estruturais na gesto da mquina administrativa. A partir da virada do milnio, a esta tenso entre multiplicao de arenas participativas e disputas intra e extragovernamentais, se somam limites fiscais conjunturais que dificultam a conciliao entre grandes projetos urbanos e demandas regionais do OP. A causas bsicas eram as seguintes: (1) repercusso negativa das polticas de isenes fiscais no mbito dos tributos estaduais sobre as parcelas a ser transferidas ao municpio; (2) inverso no ritmo de correo dos ndices que corrigiam respectivamente os tributos municipais e os salrios dos servidores municipais (que eram corrigidos bimestralmente); (3) poltica de reconcentrao de receitas tributrias em nvel federal, revertendo parcialmente a descentralizao ocorrida aps a Constituio de 1988 (ao final dos anos 90, mesmo depois de ter aceito a descentralizao de vrias polticas sociais, como sade, habitao, assistncia social e outras, a participao dos municpios no bolo tributrio nacional total havia cado de 16,2% em 1995 para 15% em 2000, ao passo que o governo federal ampliava sua fatia de 56,3% para 60,5% no mesmo perodo22) ; (4) dificuldade poltica em aprovar qualquer aumento de tributos locais junto ao legislativo municipal. Esta situao obrigaria o Executivo Municipal a adotar medidas de ajuste de corte tradicional: congelamento salarial e introduo de desconto previdencirio para um novo fundo; corte de despesas de custeio; emprstimos intra-governamentais; e, rgido controle de caixa, com financiamento forado junto a empreiteiras e fornecedores (atrasos nos pagamentos).
Lus Carlos Vitali Bordin, Estimativa da Carga Tributria Brasileira em 2004, Estudos o Econmico-Fiscais, Ano 11, n 50, setembro de 2005.
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O governo ainda tentou esconder a situao fiscal do pblico do OP at 2002, mas com o aumento do atraso na execuo das demandas e a deciso pelo fim da bimestralidade, a crise veio a tona, gerando um onda de reivindicaes por mais transparncia oramentria que acabou rompendo a relao de confiana nas informaes governamentais mesmo entre os prprios membros do governo. O Partido dos Trabalhadores encerraria 16 anos de administrao com 3 anos de dficit fiscal e 966 demandas do OP pendentes de execuo. As medidas de ajuste adotadas s surtiriam efeito no mdio prazo (congelamento salarial, criao de um fundo previdencirio para os servidores municipais e reduo progressiva dos gastos com custeio e investimento). A adoo de uma poltica tradicional de ajuste por parte do Partido dos Trabalhadores, bastante diferente da adotada no incio dos anos 90, quando ainda era possvel politicamente elevar a receita, terminaria facilitando o trnsito para o discurso de responsabilidade fiscal do governo da frente partidria de oposio, que assumiria o poder em 2005. As disputas entre as correntes partidrias, o atraso nas obras e servios, alm do acirramento das disputas eleitorais empurrariam a gesto do OP cada vez mais para a reconstruo de hierarquias internamente s comunidades, o que se deu pela expanso de contratos de terceirizao de servios junto s entidades comunitrias. Atravs destes convnios (creches comunitrias, extra-classe, alfabetizao de adultos, projetos culturais, esportivos, assistenciais, etc.), acentua-se o hiato entre conselheiros e delegados do OP, ocorre uma progressiva converso dos movimentos comunitrios em Terceiro Setor e a 26
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consolidao do Partido dos Trabalhadores como nova classe poltica (burocratizao e transformismo). O ltimo suspiro de um esforo de compromisso de classe entre empresariado da construo civil e classes populares seria o Urbanizador Social (Lei Municipal 9162/2003), apoiado pelo Lincoln Institute. A proposta assegura aos empreendedores privados a flexibilizao de algumas exigncias em projetos de produo de habitao de interesse social. Apesar do apelo ao empresariado, os setores que efetivamente demonstraram interesse foram as cooperativas populares. O que significa que as margens de ganho empresarial em projetos regulares para as classes mdias so muito mais atrativos e apresentam menos riscos talvez. Ou seja, adeus OP como estratgia para um planejamento urbano participativo.
2004 2008
OP como Subesfera Assistencialista (a funcionalizao da pobreza) Quando a Gesto Fogaa (2005-2008) chega ao poder, o prato j estava servido. Faltava-lhe ainda um toque de glamour e a simpatia plena do setor privado. Isto foi conseguido atravs da sinergia proporcionada pelo esforo de constituio de um novo bloco histrico regional, articulado pelo Grupo RBS de mdia e as grandes federaes empresariais (FIERGS, FARSUL, FECOMERCIO). O prprio prefeito, ex-senador durante 16 anos, havia sido assessor da RBS e da FIERGS no perodo imediatamente anterior s eleies. Assim, aos investimentos pblicos em propaganda da prefeitura viriam a se somar, durante sua gesto, o aumento das doaes privadas para projetos assistenciais e a espetacularizao glamourosa das propostas de governo, bem como o atento bloqueio da mdia s eventuais crticas. A partir de 2005, triplicam os valores de doaes privadas ao FUNCRIANA23. O slogan da Gesto Fogaa, construindo mudanas, preservando conquistas, uma reproduo do velho lema positivista reformar conservando, muito bem
O Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (FUNCRIANA) foi criado em 1991, quando da implantao do Conselho Municipal respectivo. Em novembro de 2001 haviam 335 entidades cadastradas para o recebimento de recursos do Fundo, nmero que hoje certamente aumentou. At 2004, as doaes privadas ficavam ao redor de 2 milhes de reais ano, para 1 milho colocado pelo poder pblico municipal. A partir de 2005, na Gesto Fogaa, triplicam os valores de doaes privados, mas no o casado pelo poder pblico. principalmente com estes recursos que est sendo possvel para o Executivo ampliar o nmero de creches conveniadas, por exemplo, de 133, em 2004, para 169, em 2008, retomando o ritmo anterior de conveniar aproximadamente 10 novas entidades a cada ano.
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expresso no ordem e progresso da bandeira do Brasil. Do final do sculo XIX aos anos 30 do sculo XX, Porto Alegre foi dominada pela ditadura positivista do Partido Republicano Riograndense (1896-1937). Embora houvesse eleies, elas eram controladas pela mquina partidria do PRR. Esta ditadura na marra foi sucedida por uma ditadura real, com a instalao do Estado Novo (1937-1945) por Getlio Vargas e a volta da nomeao de intendentes municipais (prefeitos) pelo Executivo Federal (prtica do Imprio no sculo XIX e uma das causas da guerra civil entre as elites gachas e o poder imperial entre 1835 e 1845 Guerra dos Farrapos). curioso que este modelo autoritrio ainda ressurja como um padro de tica pblica mesmo depois de 21 anos de ditadura militar (19641985). O intendente nomeado por Getlio Vargas em 1937, Loureiro da Silva (1937-1943), ainda eleito para governar o municpio uma segunda vez (19601963), ainda hoje considerado modelo de estadista tanto esquerda quanto direita do espectro poltico. Certamente no foi na idia de um governo municipal estatal-desenvolvimentista que se inspirou o Governo Fogaa, mas na idia subjacente e geralmente deixada na invisibilidade, de um governo capaz de disciplinar as classes populares e educ-las para a subalternidade compatvel com as necessidades do desenvolvimento capitalista da cidade. Um erro comum na avaliao deste governo consiste em confundir discurso e realidade. Como simples idias j aparecem na imprensa como se fossem projetos articulados, com maquetes de como ficaria a cidade aps sua implantao, se gera uma fico de um governo de grandes realizaes, quando na realidade o seu resultado real e imediato tem sido a precarizao generalizada de todos os servios pblicos municipais. Entretanto, o efeito psicolgico do anncio de uma hiper-modernidade supostamente alcanvel no mdio prazo, no deve ser desprezado do ponto de vista poltico-eleitoral (ou seja, dependente da reeleio do atual alcaide). Isto posto, podemos caracterizar o discurso do governo veio a suceder os 16 anos de gesto do Partido dos Trabalhadores, a partir de 3 eixos: (1) Parcerias Pblico-Privadas de mbito estratosfrico para o lanamento de Porto Alegre como Global City, ou cidade empreendedora24 (anncio de mega-projetos, como a
Vide David Harvey, From managerialism to entrepeneurialism: the transformation of urban o governance in late capitalism, Geografiska Annaler, n 71(1), 1989 (pp. 3-17). A cidade empreendedora se caracterizaria pelo uso do fundo pblico para financiar o desenvolvimento privado, atravs de parcerias pblico-privadas, estimulando a competitividade internacional com outras cidades na atrao de grandes investimentos privados, sem passar ou flexibilizando a mediao regulatria dos Estados nacionais. Na prtica significa a financeirizao globalizada do espao urbano, tanto pelo lado da gesto dos servios atravs de redes internacionais operando franquias locais, quanto pela internacionalizao da construo civil e da especulao imobiliria. Para Harvey, a experincia das PPPs nas cidades dos Estados Unidos nos anos 80 significou, em grande parte, (...) a subsidy for affluent consumers, corporations, and powerful command functions to stay in town at the expense of local collective consumption for the working
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renovao do porto, o metr e a recuperao urbanstica do centro histrico); (2) Higienizao Social das reas centrais da cidade (projetos para a remoo de ambulantes, carroceiros, favelados e moradores de rua); e (3) Filantropizao da Pobreza (reduo drstica da execuo oramentria no mbito do OP e progressiva substituio do uso de recursos do oramento pblico pelo uso glamourizado a cidade cuidando da cidade de recursos privados no atendimento de demandas sociais). No muito difcil de imaginar o sentido projetado por esta trade, a consolidao de uma sociedade de enclave25, ou talvez, mais precisamente, uma sociedade de controle. A informao que vem da participao popular passa a ser quase que irrelevante, j que das necessidades do desenvolvimento capitalista da cidade que emanam as prioridades efetivas para a cidade. Assim sendo, muito embora a principal demanda no OP durante os ltimos 8 anos seja habitao popular, para o prefeito a principal necessidade na cidade o metr. O OP definitivamente abandonado como fonte de planejamento. A remodelao do centro urbano, fundamental num projeto de Global City, exige a remoo das reas centrais de todos os setores descapitalizados, ou que no agregam valor ao projeto. Se num primeiro momento da histria recente de Porto Alegre a segregao populacional se deu pela crescente privatizao fortificada de reas de moradia, trabalho e consumo de bens e servios, criando-se uma sociedade de duas velocidades, os ultra conectados ricos e a lenta massa de pobres26. No segundo momento, a partir da viso de futuro focada na Porto Alegre Global City, se trata do combate pobreza seja pela polcia, pela burocracia ou pela filantropia27. De acordo com Turner (2007), neste modelo, se trata no limite de impedir fisicamente a mobilidade de determinados setores sociais. Desta forma, remoo de ambulantes, carroceiros, favelados e moradores de rua, se soma tambm um
class and poor. (p. 12). 25 Vide Teresa Caldeira, Enclaves fortificados: a nova segregao urbana, Novos Estudos o CEBRAP, n 47, maro 1997, pp. 155-176. Vide tambm Bryan S. Turner, The Enclave Society: Towards a Sociology of Immobility, Turner European Journal of Social Theory, 10(2), 2007: 287304. 26 Vide Serge Halimi, The well-connected rich, Le Monde Diplomatique, October 2000. 27 Vide a fantstica comparao entre a lepra e a praga, a partir de Foucault, feita por Giorgio Agamben, Metropolis, disponvel em http://www.generation-online.org/p/fpagamben4.htm : Michel
Foucault tried to define some of the essential characters of this urban space in relation to governmentality. According to him, there is a convergence of two paradigms that were hitherto distinct: leprosy and the plague. The paradigm of leprosy was clearly based on exclusion, it required that the lepers were 'placed outside' the city. In this model, the pure city keeps the stranger outside, the grand enfermement: close up and exclude. The model of the plague is completely different and gives rise to another paradigm. When the city is plagued it is impossible to move the plague victims outside. On the contrary, it is a case of creating a model of surveillance, control, and articulation of urban spaces. These are divided into sections, within each section each road is made autonomous and placed under the surveillance of an intendent; nobody can go out of the house but every day the houses are checked, each inhabitant controlled, how many are there, are they dead etc. It is a quadrillage of urban territory surveilled by intendents, doctors and soldiers. So whilst the leper was rejected by an apparatus of exclusion, the plague victim is encased, surveilled, controlled and cured through a complex web of dispositifs that divide and individualise, and in so doing also articulate the efficiency of control and of power.
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novo projeto virio, chamado Portais da Cidade, cujo objetivo principal parece ser o de bloquear o acesso direto da populao que usa o transporte coletivo ao centro urbano, obrigando a passagem por estaes de trasbordo, facilitando assim a sua eventual triagem pelos agentes de polcia e pelas organizaes do terceiro setor contratadas para resgatar das ruas os no-rentveis. Para operar como idia fora auxiliar na consolidao do OP como subesfera assistencialista, o governo apresentou o conceito biombo de Governana Solidria Local (GSL). No necessrio nos determos na definio dada pelo governo, uma vez que se trata de uma simples adaptao local dos manuais do Banco Mundial. Assim sendo, para uma crtica geral do conceito de governana remetemos o leitor ao excelente trabalho de Boaventura Santos, onde a governana situada como uma matriz melhor entendida a partir de uma sociologia das ausncias: (...) em vez de transformaes sociais, a resoluo de problemas; em vez da participao popular, participao de titulares de interesses reconhecidos (stakeholders); em vez de justia social, jogos de soma positiva e polticas compensatrias; em vez de relaes de poder, coordenao e parcerias; em vez de conflitualidade social, coeso social e estabilidade dos fluxos.28 Seria o caso de acrescentar ainda a substituio da construo poltica da tica pelo controle moralista do comportamento, expresso na separao a partir de cima entre o bom e o mau cidado, a boa e a m comunidade, o que paga pelos servios de gua e luz e o que utiliza os servios clandestinamente, o proprietrio e o posseiro, o trabalhador honesto e o ambulante irregular, o cidado com ficha limpa no sistema de proteo ao crdito e o inadimplente, o avesso do cidado de bem, numa seqncia lgica que termina na criminalizao da pobreza e dos movimentos sociais e na represso policialesca das estratgias de sobrevivncia e resistncia. O pressuposto da governana neoliberal e de sua verso local, a GSL, o fim da poltica. Interesse pblico e mercado coincidem e resumem o papel da sociedade. Nesta lgica, a pobreza deixa de ser percebida sob o ngulo da dominao social e passa a ser encarada como uma deficincia individual ou de grupo, cuja cura passa pela absoluta subservincia, o respeito sagrado propriedade e o aproveitamento politicamente passivo das oportunidades de mercado. Embora conceitos como responsabilidade social e capital social simulem a existncia de um espao para o compromisso social por parte do mercado, um gesto de misericrdia diante da misria das massas de norentveis, no disso que se trata. O que ocorre a necessidade de
Boaventura Santos, A crtica da governao neoliberal: o Frum Social Mundial como poltica o e legalidade cosmopolita subalterna, Revista Crtica de Cincias Sociais, n 72, Outubro de 2005 (pp. 7-44), p.14.
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mercantilizar o conjunto dos espaos de reproduo social como condio de preservao da competitividade na guerra pela sobrevivncia no mercado. preciso reciclar a pobreza e extrair dela o bagao para que ao menos as taxas de gua e luz continuem sendo pagas e a propriedade privada seja respeitada, nem que para isso seja necessrio subsidiar a sobrevivncia meramente fsica dos mais miserveis. O que so a maior parte dos projetos sociais de gerao de renda, seno um misto de campo de concentrao e de escravismo, onde, por bvio, quem se empodera so os dirigentes e no os beneficirios. No seria melhor assumir criticamente este carter em iniciativas como as cooperativas de reciclagem de lixo, por exemplo, mantendo uma tenso poltica permanente sobre o poder pblico e as empresas privadas (as quais so quem de fato lucra e dispe de tecnologia e capital para aproveitar o que vem da triagem feita nas cooperativas)? Por que setores que se consideram progressistas insistem em iludir as pessoas com esta idia de que o que lhes falta mais suor e esprito empreendedor, quando se sabe que dificilmente vo poder competir com as empresas que produzem a mesma coisa em escala industrial, a no ser que se possam beneficiar de doses crescentes e vitalcias de subsdio, aumentem sua jornada de trabalho a nveis inumanos e aceitem viver permanentemente com uma remunerao abaixo do salrio mnimo? Esta inflexo filantrpica, que no iniciou na Gesto Fogaa, significou na prtica o desempoderamento do OP enquanto espao pblico plebeu e o empoderamento dos dirigentes de entidades comunitrias e filantrpicas, expresso no poder crescente do Frum de Entidades, uma espcie de sindicato das organizaes com contratos para a terceirizao de servios da prefeitura. a capacidade de mobilizao destes dirigentes praticamente a nica fora capaz de organizar demonstraes e pressionar o governo, batendo, porm, invariavelmente na contradio interna de sua dupla identidade, enquanto projeto de sociedade civil e pragmtica realidade como terceiro setor, entre movimento social e burocracia terceirizada. Embora a filantropizao da pobreza seja algo bastante antigo, ao ser aplicada como tcnica micro-poltica de controle social, adquire um estatuto mercantil e passa a designar uma cmara de compensao entre o social e o econmico chamada terceiro setor. O capital social, assim sendo, nada mais do que a transformao da coeso social em mercadoria. Como tal, implica em custos e relaes sociais de produo especficas. O prefeito Fogaa definiu bem o cidado modelo da cidade empreendedora, o cidado gestor, o cidado capaz de ler estatsticas. Ou seja, trata-se do funcionrio pblico voluntrio, dirigente comunitrio, de entidade religiosa, ou de uma fundao privada que assume o papel do Estado diante das comunidades onde atua. Cabe a ele entregar subservincia em troca de sobrevivncia (nem que seja pelo menos a sua 31
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prpria). Cabe a ele contabilizar as necessidades e mapear os conflitos, relatando-os s autoridades superiores no momento oportuno. por isso que numa associao de moradores o exerccio deste papel contraditrio, porque significa anular o carter de representao que, pelo menos em tese, caracteriza estas organizaes, em favor de uma lgica de tutela social. Os problemas e os conflitos dentro de uma vila popular extrapolam a eventual legitimidade concedida ao cidado gestor e requerem solues polticas para no desandarem em guerra aberta entre moradores. Para se impor sobre as comunidades populares, a lgica do cidado gestor necessita, portanto, do efeito de estranhamento, que mais prprio do conceito de terceiro setor. Uma fundao privada, uma entidade religiosa, ou uma ONG, por exemplo, no tm sua direo eleita por moradores. Seus responsveis so quase que vitalcios e sua atuao voltada para e no construda por. Trata-se de uma ajuda externa, cuja legitimidade se d pelo reconhecimento social da validade do trabalho desenvolvido, pela eterna gratido dos beneficirios dos programas. A gesto destas entidades no est ao alcance dos beneficirios, a no ser onde a exceo confirma a regra. Ou seja, naqueles casos em que novos gestores so selecionados, pelo critrio de competncia, no pelo critrio de representatividade, dentre os prprios beneficirios, para provar que aquele programa especfico de fato empodera, etc. Concluindo, para que haja efetivamente o predomnio do cidado gestor da GSL sobre o cidado plebeu do OP, necessrio converter o conjunto das organizaes comunitrias em terceiro setor, atravs dos contratos para a terceirizao de servios pblicos e a progressiva converso jurdica das entidades comunitrias em OSCIPs29, com a conseqente tendncia de perda de seu carter poltico e representativo. Este processo estar completo quando no houver mais eleies para as outrora associaes de moradores. justamente na terceirizao comunitria das polticas sociais que passa a residir, portanto, o elemento central da governana. Foi principalmente sobre as entidades conveniadas com a prefeitura e no sobre o pblico genrico de delegados do OP que a governana solidria procurou estender o seu charme. Primeiro, suspendendo todos os repasses, logo nos primeiros meses do novo governo em 2005, para depois renegociar novas regras de cooperao caso a caso. No caso de uma determinada congregao religiosa, por exemplo, nas regies Glria e Nordeste, foi possvel vincular na negociao o apoio eleio
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) a sigla criada pela Lei n 9.790, de 23 maro de 1999, durante o segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, para facilitar a realizao de parcerias e convnios entre organizaes de direito privado sem fins lucrativos e o poder pblico e as empresas privadas, permitindo que as doaes possam ser deduzidas do imposto de renda. Trata-se de um certificado emitido pelo poder pblico federal em troca do cumprimento de alguns requisitos de transparncia administrativa. Diferentemente das simples ONGs, as ONGs que se transformam em OSCIPs podem remunerar os seus diretores, o que permite, portanto, assalariar o cidado gestor.
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de conselheiros do OP simpticos ao governo. Em outras situaes, a prpria oferta de uma possibilidade de convnio utilizada como ttica para silenciar potenciais crticas ao atraso crescente na execuo de demandas do OP e ausncia sistemtica do governo nas reunies dos fruns regionais do OP e no prprio COP. Ao converter associaes de moradores em terceiro setor, cria-se uma fico de empoderamento popular que expressa na verdade o seu contrrio. Os movimentos populares so decapitados e suas lideranas ressocializadas sob o signo do empreendedorismo. Este processo s deixa de ocorrer quando a populao consegue retomar a capacidade de indignao e mobilizao coletiva, onde ainda existe um gro de autonomia popular. Caso contrrio, o trabalho de mobilizao social vai minguando e sendo substitudo pela negociao burocrtica de projetos. Os vizinhos so transformados em fiis clientes (sobretudo as crianas, os idosos e aqueles em situaes de absoluta vulnerabilidade, no por acaso os mais carentes de autonomia para reagir). A instrumentalizao das relaes de confiana enquanto ferramenta de ascenso social individual constitui o famoso capital social, uma mercadoria de aprecivel valor em contextos de violncia e ruptura do tecido social. Isto no quer dizer que os programas assistenciais no faam sentido ou que as milhares de pessoas envolvidas neles ficaria melhor se eles no existissem. A questo outra: por que as polticas assistenciais se tornam cada vez mais desesperadamente necessrias? O que est ocorrendo nesta sociedade que faz com que cada vez mais pessoas sejam tornadas dispensveis para a reproduo do sistema? O aumento da dependncia de polticas assistenciais significa uma espcie de internao hospitalar da cidadania. Tal como num hospital, o controle sobre a prpria vida passa a ser administrado por terceiros, os cidados so tratados como se todos fossem crianas, incapazes de fazer valer diretamente os seus direitos e, portanto, prisioneiros de redes de mediao cujo controle foge ao seu alcance. S que os direitos, na medida em que so mediados por terceiros, os social-capitalistas do terceiro setor, so assim desconstitudos enquanto cidadania e administrados genericamente como direitos humanos, em troca de contrapartidas comportamentais (abstinncia de vcios, higiene pessoal, responsabilidade familiar, disposio para o trabalho, humildade, cordialidade, gratido, etc.). Assim, quando o governo assume indenizar as famlias a ser removidas do entorno de onde se constri atualmente o Barra Shopping Sul, no bairro Cristal, o faz em nome dos direitos humanos, no em nome do direito posse da terra assegurado em lei. O argumento aqui, utilizando um conceito de Francisco de Oliveira30, de que estes programas assistenciais apenas funcionalizam a pobreza e no a superam, ajudando a tornar tolervel o intolervel. Os movimentos comunitrios caram numa armadilha de difcil sada no presente, j que esta armadilha expressa o novo consenso que atravessa o
Vide Francisco de Oliveira, O momento Lnin, Novos Estudos (CEBRAP), n 2006 (pp. 23-47).
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espectro poltico quase que como um todo. Hoje, toda organizao de moradores que se preza busca tornar-se apta captao de recursos para convnios com os governos e fundaes privadas. No mais uma opo, a nica possibilidade de garantir a oferta de determinados programas e servios, como creche, alfabetizao de adultos, oficinas de aprendizagem e outros. preocupante que os espaos que poderiam servir para a politizao desta relao entre sociedade e Estado, como o prprio Frum de Entidades, os conselhos setoriais (Criana e Adolescente, Educao, Sade, Cultura, Plano Diretor, etc.), o COP e a quase esquecida Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre (UAMPA), praticamente no consigam desvencilhar-se eles prprios do mero papel de mediao de interesses, dos lobbies vinculados a projetos de poder de pessoas e grupos, fortalecendo o carter corporativo dos titulares de convnios e pouco influindo no desenho dos programas, na constituio de parmetros pblicos para a gesto dos contratos e avaliao dos servios prestados. E muito menos contribuindo para a anlise de sua lgica macroeconmica. Assim sendo, o enorme crescimento da participao de mulheres, tanto no OP como nas organizaes comunitrias (vide grfico abaixo), acaba tendo o seu potencial scio-poltico desperdiado, j que se reproduz na terceirizao comunitria a mesma lgica de desvalorizao tradicional da diviso do trabalho domstico, em que cabe s mulheres encontrar proporcionar aos homens o recosto social e produzir os valores de uso necessrios sobrevivncia familiar e comunitria num contexto generalizado de precarizao crescente das relaes de trabalho. O valor, mais uma vez, continua sendo o homem31.

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Para uma discusso da relao entre gnero e desenvolvimento capitalista, vide Roswitha Scholz, O valor o homem. Teses sobre a socializao pelo valor e a relao entre os sexos. Disponvel em: http://obeco.planetaclix.pt/rst1.htm. Acesso em 02/05/2005.
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Evoluo da Representao por Gnero no Conselho do Oramento Participativo (COP)

Fonte: CIDADE, 2008
O governo Fogaa composto por uma ampla coalizo de centro-direita, que o obriga a uma constante negociao de espaos e interesses entre PMDB, PPS, PTB, PDT, PV e outros. Isto j de incio bloqueou a proposta de maior transversalidade entre as secretarias proposta no discurso de campanha. No quer dizer que o governo no tenha uma espinha dorsal, um eixo duro, constitudo pelas Secretarias da Fazenda e de Gesto e Acompanhamento Estratgico. deste eixo que emanam as definies estratgicas sobre cortes de gastos, isenes fiscais, terceirizao de servios, parcerias pblico-privadas e negociao com grupos empresariais relativas a projetos de renovao urbana (Cameldromo Areo32, Reurbanizao de parte do Cais do Porto, Portais da Cidade). Coube, entretanto, Secretaria de Coordenao Poltica e Governana
O Cameldromo areo consiste numa parceria pblico-privada atravs da qual o governo municipal cedeu o uso de uma praa pblica, utilizada h anos como terminal de nibus, para a construo de um shopping destinado a abrigar parte dos ambulantes que operam no centro da cidade. O projeto foi todo definido internamente ao governo e apresentado aos ambulantes como um pacote fechado, uma condio para sua permanncia no centro da cidade. O grupo empresarial vencedor da licitao construir sobre o terminal de nibus um conjunto de 800 mini-lojas alm de uma oferta equivalente de vagas para estacionamento. O aluguel mensal individual de espao custar em torno de 50 dlares o metro quadrado e as vagas de estacionamento tero seu aluguel a preos de mercado. Aps a implantao do projeto no mais ser tolerada a presena de ambulantes no centro da cidade, o que significa a maior parte dos ambulantes ter de deixar a rea central, o que em parte j ocorreu com a represso policial aos ambulantes no registrados legalmente na prefeitura. interessante observar que a remoo dos ambulantes das ruas do centro se d antecipadamente reurbanizao proposta para o cais do porto. A segregao de espaos clara. O shopping dos ambulantes ser apenas um shopping de ambulantes, enquanto que na nova rea de comrcio e servios a ser construda na antiga rea porturia no haver lugar para ambulantes.
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Local (SMGL) o papel de articulador poltico entre este eixo duro e os demais setores de governo, cabendo ao prefeito o papel de poder moderador. Assim, por exemplo, quando as maquinaes urbansticas envolvendo remoes de famlias provocam reaes fortes da sociedade, como ocorreu no Cristal, em funo da instalao do Barra Shopping Sul, ou na Vila So Judas, por conta de projeto da Pontifcia Universidade Catlica para expanso de vias de acesso ao estacionamento, a aparece o prefeito para impor uma equao poltico-eleitoral voracidade do mercado. Outros limites tambm foram impostos ao eixo duro do governo em funo de problemas ticos e legais, como ocorreu com a mega licitao que supostamente resolveria o problema do lixo na cidade. Neste caso, foi tentada a velha estratgia de deixar que os servios de limpeza urbana se deteriorassem ao mximo para ento vender uma soluo mgica. A idia geral do modelo de Global City consiste em apresentar a racionalidade do mercado como um imperativo republicano, expresso da melhor forma de se atingir o bem comum. Assim, no se tratava de descartar 3 dezenas de pequenas empresas para privilegiar 2 ou 3 grandes grupos, mas de trazer para a cidade a melhor soluo. Quanto maior a composio de capital, maior produtividade e economia de escala, em tese. Desta forma, o melhor para a cidade que tudo seja controlado pelos grandes grupos. Mesmo aps a descoberta uma fraude no processo licitatrio na rea do lixo, o novo modelo foi implantado. A licitao foi refeita e outras empresas contratadas. O retoque final deste processo se daria em 2008, com a aprovao na Cmara de Vereadores de projeto de lei municipal prevendo a excluso de 8 mil carroceiros que fazem a coleta seletiva de lixo reciclvel33. Mais uma vez aqui volta o argumento da racionalidade e da modernidade. Juntando desde defensores dos animais (acusavam os carroceiros de maltratar os cavalos), at motoristas de automveis preocupados com os engarrafamentos, com o indefectvel apoio da grande mdia local, foi possvel criar a base de opinio para dar suporte ao projeto de excluso dos carroceiros34. Eles tero um prazo para sair e sero remetidos a
Projeto de Lei n 043/05, de autoria do Vereador Sebastio Melo, aprovado pelos vereadores em 16.06.08, com 22 votos a favor e 12 contra. Na exposio de motivos, alegada uma preocupao social com o fato de que (...) as pessoas, em pleno sculo XXI, tenham que se sujeitar a condies de vida da poca medieval, bem como preocupao com a defesa e proteo dos animais e a presena de menores na conduo das carroas. 34 Pesquisa realizada pelo Instituto Methodus para o jornal Correio do Povo (publicada na edio de 01/07/2008), apontava que 52,5% da populao era a favor da remoo das carroas (assim era a pergunta, sem meno ao sujeito, os carroceiros), mas 39,9% se colocaram contra, em que pese todo o massacre de mdia. Igualmente, 74,3% declararam-se a favor da remoo dos pedintes das ruas (apenas 18,1% contra); 51,4% a favor do cercamento dos parques pblicos (42,2% contra); 85,8% a favor do controle da natalidade (apenas 8,9% contra, mas preciso considerar que feita assim de modo genrico, a pergunta no revela a opinio efetiva da populao sobre a polmica aplicao de bandagens anticoncepcionais em adolescentes negras no bairro Restinga por parte da prefeitura); 89,4% tambm se declararam a favor da reurbanizao da orla do Guaba (sendo 4,5% contra), mas 48,2% disseram ser contra a
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programas de reciclagem profissional para poderem encontrar novas formas de atividade, numa cidade onde o desemprego aberto gira ao redor de 12%. E no faltou um toque de crueldade democrtica, j que o governo ainda pretendeu construir uma soluo de governana para o caso, buscando negociar com os carroceiros os termos nos quais eles poderiam aceitar a sua auto-excluso, aceitao que neste caso acabou no ocorrendo, o que mostra que nem tudo est perdido ainda. O principal papel desempenhado pela SMGL, portanto, a neutralizao do Oramento Participativo enquanto espao pblico plebeu de deliberao e cogesto do oramento pblico. Desde a campanha eleitoral, Fogaa demonstrou habilidade em separar OP e Partido dos Trabalhadores, consciente de que o OP gozava de ampla aceitao junto s comunidades populares e de que o Partido dos Trabalhadores enfrentava um forte desgaste poltico (burocratizao da militncia, perda de apelo junto aos setores mdios, guerras internas e certo embretamento administrativo). O argumento era de que no apenas o OP seria mantido, mas de que seria ampliado com a adio de recursos de doaes privadas. Na mundo da vida, os 4 ou 5 milhes a mais que passaram a ser doados representaram muitssimo menos do que o que deixou de ser investido no OP com recursos pblicos, como j observado. Das 151 demandas referentes principal prioridade do OP habitao popular gravadas nos planos de investimento 2005-2008, apenas 14 foram concludas35 (ou seja, 9%), mas foi possvel ao governo aproveitar as doaes privadas maiores para manter o ritmo de construo e conveniamento de novas creches comunitrias. A principal funo deste cmbio de pele, entretanto, era simular um governo mais progressista e moderno que o anterior, bem como lubrificar a ocupao dos espaos governamentais de gesto do OP durante o processo de transio (centros administrativos regionais, reas de relaes comunitrias e de gesto de programas sociais).
derrubada do muro que funciona como dique de proteo contra cheias junto ao cais do porto (e apenas 29,9% a favor). A derrubada do muro seria parte do projeto de reurbanizao. 35 Pior que isso, a prpria possibilidade de escolha do tema habitao popular pelas assemblias regionais foi restrita aos casos de necessidade de reassentamento. Assim possibilidade de demandar regionalmente a compra de reas e produo de novas unidades enquanto atendimento ao direito constitucional moradia simplesmente sumiu do regimento interno do OP na sua verso 2008. O tema foi remetido para a Temtica de Organizao da Cidade, Desenvolvimento Urbano e Ambiental, onde era possvel demandar apoio ao cooperativismo habitacional (combinando financiamento bancrio e aquisio de reas pelos prprios interessados com a mediao da prefeitura). Ou seja, moradia, daqui em diante, s para quem tiver cadastro limpo e puder pagar por ela individualmente. Faltou avisar os participantes do OP, contudo, j que habitao continuou sendo a primeira prioridade do OP tambm nas assemblias de 2008, apesar de toda a presso dos agentes de governo para que as pessoas priorizassem os convnios nas reas de educao e assistncia social.
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Evoluo dos Recursos do FUNCRIANA

(valores em R$ 1.000,00, atualizados pelo IGP-M at 06/2008)
Anos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Doaes Privadas
Aportes da Prefeitura
2.621 3.803 4.289 7.067 9.023 9.483 8.694 n.d.
2.042 1.687 1.505 1.340 1.315 1.270 1.348 1.500
Fonte: CMDCA, Porto Alegre, julho de 2008. Observao: A partir do final de 2002, com a alterao da Resoluo no 100, do CMDCA, foi permitido aos doadores privados a destinao da totalidade dos recursos aportados por cada doador s entidades de sua livre escolha, desde que as mesmas tenham seus projetos devidamente cadastrados e validados pelo CMDCA. Apesar do crescimento exponencial das doaes privadas a partir de 2002, segundo dados da Secretaria da Receita Federal em Porto Alegre, ainda haveria potencial para ampliar as doaes at 101 milhes de reais anuais (limite potencial de iseno de imposto de renda).
Com forte apoio da grande mdia, foi fcil para o governo ocupar permanentemente a pauta dos jornais com a apresentao de projetos para o futuro. O governo tambm foi muito hbil em manipular conceitos, como o de GSL. Basta algum tentar descobrir onde e quando ocorrem as reunies da governana, ou em que lugar de acesso pblico seria possvel encontrar atas e resultados destes encontros, para se dar conta de que est diante de um exerccio de prestidigitao. Para dar concretude a este universo virtual, o governo passou a considerar tudo como governana, desde reunies da guarda municipal com a guarda privada de shoppings e condomnios particulares, encontros de governo em centros administrativos regionais, at inauguraes de obras e busca de parcerias para manuteno de praas pblicas. Mas qual a agenda da governana? Na verdade, sob o nome de governana se esconde o velho uso da mquina pblica como um balco de negcios, onde o governo interpela individualmente diversos setores, prope acordos pontuais, mas no constri espao pblico. Ao contrrio, o que ocorre a despolitizao da gesto pblica, que tende a velejar ao sabor do vento das simpatias de ocasio, sem o estabelecimento de parmetros pblicos para a tomada de decises, nem a sua 38
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institucionalizao internamente mquina estatal. por isto que o governo fala tanto em cooperao e parceria, porque enquanto a sociedade interpelada no varejo, o governo procura capturar todos os dividendos polticos da atuao da sociedade civil como se fossem resultados produzidos por sua gesto. Aes assistenciais desenvolvidas h dcadas por entidades religiosas ou fundaes privadas so agora apresentadas como exemplo de governana. De fato, o que operou ao longo de todo o governo Fogaa foi o uso do embretamento administrativo enfrentado pelo PT como um libi, para poder promover a suspenso de direitos e projetos que ainda expressavam apostas participativas das comunidades populares. Assim, em nome da responsabilidade fiscal, foi estendido para Porto Alegre o Estado de Exceo Fiscal que j vinha sendo implantado em nvel estadual e que fora tambm a marca do governo federal nas duas gestes de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Os dados abaixo do uma dimenso do impacto da exceo fiscal sobre o OP. preciso dizer no ao OP, dizia o prefeito, em nome da responsabilidade fiscal. Caiu o nmero de demandas populares aceitas pelo governo, de uma mdia de 370 ao ano, para 205, considerando-se que as 300 demandas aceitas para 2005 ainda competem gesto Verle, do Partido dos Trabalhadores (2001-2004). Assim como tambm caiu drasticamente o percentual de execuo destas demandas, de uma mdia de 73% para 37%.
Para o ano de 2008, mesmo tendo havido uma certa recuperao da capacidade de investimento, ao redor de 7% do oramento em 2007, no mais para o OP que vai o grosso dos recursos de investimento. Apenas 1% do oramento de 2008 est destinado para o OP, no obstante o governo ter apresentado na lei oramentria anual uma proposta de investimento total equivalente a 10% do 39
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oramento municipal. A tabela abaixo mostra o desrespeito s regras construdas coletivamente por parte do governo e o claro interesse governamental em reduzir o OP a uma subesfera assistencialista. A principal demanda do OP para os Planos de Investimento 2005-2008, habitao, como j mencionado acima, teve um nvel de execuo de apenas 9%. A quarta principal demanda, pavimentao, teve apenas 2 obras concludas. J as demandas incentivadas pelo governo, nas reas envolvendo contratos, educao (segunda prioridade) e assistncia social (terceira prioridade), apresentaram nvel maior de execuo (38% e 60%, respectivamente). A quinta prioridade, sade, teve 38% de execuo (em geral pequenas reformas em postos de sade, tais como pintura e consertos).
Principais prioridades do OP nos Planos de Investimento 2005-2008 (pela ordem de preferncia)
Situao Demandas gravadas nos Planos de Investimento 2005-2008 Demandas executadas/concludas Percentual de Execuo - 1 - Habitao - 2 - Educao - 3 - Assistncia Social - 4 - Pavimentao - 5 - Sade
151 14 9%
112 43 38%
126 76 60%
57 2 4%
58 22 38%
Fonte: PMPA Relatrios do OP Novembro 2008 (Sade foi a terceira principal prioridade para 2006 e a quarta para 2008)
O caso da sade mereceria um artigo separado, mas para o que nos interessa aqui importante registrar, primeiro, que esta rea envolve uma contradio histrica entre o atendimento hospitalar e o trabalho preventivo; segundo, que em qualquer dos casos sempre necessrio a presena de profissionais qualificadas, o que gera necessariamente uma questo corporativa, muito embora ativistas comunitrios possam constituir-se complementarmente ao trabalho profissional como agentes locais de sade. Tradicionalmente, em Porto Alegre, diferentemente de outras cidades, como Belo Horizonte, por exemplo, o grosso dos investimentos pblicos vai para a rede hospitalar. Em Belo Horizonte, existem mais de 500 equipes do Programa de Sade da Famlia (PSFs), j em Porto Alegre, so apenas 84. Em compensao, Porto Alegre tem a segunda melhor rede hospitalar do Brasil, perdendo apenas para So Paulo. Trata-se, porm, de uma rede cuja qualidade do atendimento est concentrada sobretudo 40
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no setor privado e para planos privados de sade. Assim sendo, as principais demandas na rea envolvem a descentralizao tanto de postos e programas, quanto de hospitais. O baixssimo nvel de execuo de demandas substantivas do OP na rea da sade se deve sobretudo a uma dificuldade poltica. Como transplantar para a rea de ateno bsica sade a lgica privada de gesto que predomina nos hospitais privados e, adicionalmente, capturar politicamente a gesto de postos e programas que operam diretamente com os setores populares? Durante a campanha eleitoral, o carro chefe do ento candidato Fogaa havia sido a promessa de criao de um Hospital de Pronto Socorro na regio Restinga, o que se revelou um factide meramente eleitoral. O investimento seria feito atravs de uma parceria pblico-privada, em troca de certificao como entidade filantrpica a ser concedida empresa Hospital Moinhos de Vento, o que permitiria ao grupo a iseno do pagamento da contribuio para a seguridade social incidente sobre a folha de salrios (iseno equivalente a 20% do valor da folha). Dependente de deciso em nvel federal, a certificao no tinha como ser ofertada em nvel local. No caso do PSF (Programa de Sade da Famlia), como a sua gesto j era feita de forma terceirizada por uma nica instituio, tratava-se ento de desconstituir o contrato existente e assegurar o controle gerencial atravs da contratao de uma organizao parceira. Nas 84 equipes do PSF em Porto Alegre trabalham, aproximadamente, 730 pessoas. A luta pelo seu controle poltico se mostrou muito mais complexa do que o esperado pelo governo, devido resistncia oferecida pelas comunidades afetadas e pelos profissionais da rea, atravs do Conselho Municipal de Sade e de entidades sindicais, que culminou com a interveno do Ministrio Pblico36. A oportunidade que existe para os ativistas comunitrios no PSF est no cargo de agentes de sade. Somente em julho de 2008 foi possvel ao governo abrir processo seletivo para o cargo. Com prazo de apenas 2 dias para apresentao de currculos aps a publicao do edital, mais um jogo de cartas marcadas se esboava, mas a denncia pblica da situao acabou forando a prefeitura a ampliar o prazo. No ser nesta gesto de governo, portanto, que a disputa ser
L na origem do programa, foi aberta a possibilidade das equipes do PSF serem gerenciadas por entidades comunitrias, mas isto revelou-se problemtico do ponto de vista corporativo, j que subordinava o trabalho dos profissionais de sade ao poder de dirigentes comunitrios (incluindo questes trabalhistas). Para solucionar a disputa, as organizaes comunitrias foram substitudas por uma entidade ligada Universidade Federal do Rio Grande do Sul, a FAURGS (Fundao de Apoio da Universidade Federal do Rio Grande do Sul), em 2000. A partir de 2005, entretanto, a prefeitura interrompeu unilateralmente os repasses FAURGS dos valores relativos aos custos de administrao, mantendo apenas os repasses referentes aos salrios dos profissionais atuantes no PSF, o que acabou provocando a sada da FAURGS em 2007. Para substitu-la, contratada uma organizao at ento desconhecida, o Instituto Sollus, de So Paulo, registrado como OSCIP naquele Estado em novembro de 2005. Entretanto, como resultado da reao dos profissionais da rea mdica junto ao Ministrio Pblico, o novo contrato denunciado como irregular e o municpio fica obrigado, at 31/03/2008, a realizar a contratao dos profissionais diretamente pelo poder pblico.
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resolvida. O argumento da prefeitura para a baixa execuo em habitao popular e pavimentao de que teria se concentrado em executar obras de planos de investimento anteriores a 2005. Mas isto falacioso, porque obras decididas por fora do OP nas reas de habitao e pavimentao foram executadas aps 2005. O que ocorre que como algumas obras anteriores j tinham linhas de financiamento definidas ou estavam em fase de concluso, ficava difcil ao governo no conclu-las, como foi o caso do Condomnio Princesa Isabel, do Programa Integrado Entrada da Cidade e da Vila dos Papeleiros. Mas so todas obras datadas, isto , no mais se repetiro. Para o futuro, como j estabelecido no Regimento Interno do Ciclo do OP 2008, apenas em caso de necessidade de reassentamento podero as comunidades populares das 17 regies do OP incluir demandas de novas moradias na modalidade de arrendamento social, no qual as parcelas mensais ficam em torno de 15 reais. Daqui para frente, valem as regras dos programas federais, onde o arrendamento residencial, executado pela Caixa Econmica Federal (CEF), tem um custo no mnimo 10 vezes maior. Tanto esta a inteno do governo municipal, que uma das principais medidas do Departamento Municipal de Habitao foi tentar convencer os antigos arrendatrios a mudarem de plano, convertendo o arrendamento social em financiamento hipotecrio. Igualmente, este Departamento se credenciou junto CEF como agente imobilirio, organizando cadastros de clientes aptos a arcar com os custos e os requisitos legais de acesso a financiamento hipotecrio. Desnecessrio dizer que estes financiamentos pouco ou nada tm a ver com as demandas de habitao popular do OP, onde o eixo principal continua sendo regularizao fundiria, urbanizao e produo subsidiada de moradias. Entretanto, de fato, no podemos negar que o OP continua. S que como pardia. De um lado, segue assombrado pelo fantasma de seu virtuoso passado, expresso na insistncia de delegados e conselheiros em sua continuidade. De outro, manipulado por um mix governamental de glamour filantrpico e clculo poltico frio. Parece que o governo teme quebrar a cara, caso explicite publicamente seu esforo, at aqui silencioso, em desconstru-lo. Pesquisa feita pelo IBOPE para o jornal Zero Hora, divulgada na edio de 13/07/2008, mostra que 85% das pessoas sabem o que OP e que 74% o consideram como algo positivo para a cidade. Ou seja, embora apenas 1% da populao participe das assemblias anuais do OP, a idia ainda continua tendo grande popularidade. A questo que fica se poderia ter havido desfecho diferente. Poderiam os movimentos comunitrios ter feito outra coisa seno submeter-se voluntariamente ao seu enquadramento enquanto terceiro setor? Teria sido possvel constituir alianas capazes de resistir a este encapsulamento dos movimentos na gesto filantrpica da pobreza? Seria possvel ao menos pensar na possibilidade de um voluntarismo recalcitrante, como sugerem Law e 42
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Mooney37? O voluntarismo recalcitrante, na viso dos autores, inequivocamente antagonista, constrangedor e polarizador, tendo como premissa o reconhecimento da desigualdade e da disputa de interesses que dividem a sociedade e o Estado.
Alex Law e Gerry Mooney, Social Capital and Neo-Liberal Voluntarism, Variant, no 26, Vero de 2006.
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Porto Alegre neoliberal: a decapitao social-capitalista de lderes comunitrios e os limites do Novo Gerencialismo Pblico inclusivo Srgio Baierle

N. 15, volume 12, novembro 2009

Coleo Cadernos da CIDADE

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As ruas so o lugar de moradia do coletivo

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1989 1992 O OP dos Conselhos Populares (ou o OP como luta de classes)............ 20

1993 2000 Os Anos Dourados O OP como Espao Pblico Plebeu Constituinte..... 21

2001 2004 OP Termidoriano ......................................................................................... 24

2004 2008 OP como Subesfera Assistencialista (a funcionalizao da pobreza).......... 26

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Fonte: DIEESE, acesso em 17/06/2008: http://www.dieese.org.br/ped/metropolitana/ped_metropolitana0408.pdf

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Fonte: IBGE - Contas Nacionais (elaborao por Mrcio Pochmann)

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Fonte: IBGE, 2006.

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13 53 120 190 201

92% 62% 43% 59% 65%

Fonte: Avritzer y Wampler16, 2008

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Fonte: Adalmir Marchetti: Participao e Redistribuio: o Oramento Participativo em Porto Alegre.

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Evoluo da Representao por Gnero no Conselho do Oramento Participativo (COP)

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Evoluo dos Recursos do FUNCRIANA

Anos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

2.621 3.803 4.289 7.067 9.023 9.483 8.694 n.d.

2.042 1.687 1.505 1.340 1.315 1.270 1.348 1.500

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