Pereirinha 2008a - 9

Pereirinha, J. (2008) Poltica Social: fundamentos da actuao das polticas pblicas.
Capitulo 9 Pobreza, privao e excluso social

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Captulo 9
Pobreza, privao e excluso social
A existncia de pobreza na Unio Europeia constitui importante preocupao poltica
dos vrios Estados Membros e da Poltica Social Europeia. Tem nveis de magnitude
diferentes entre esses Estados Membros, mas apresenta perfis de causalidade e de
tipologia pelos grupos sociais mais afectados que permitem, com alguma propriedade,
referir a pobreza na Europa como um problema social em todos os Estados Membros
e na Unio Europeia. Mas so diversos, entre esses EM, os instrumentos utlizados
para lhe fazer face. O surgimento de novas formas de coordenao de polticas sociais
(o mtodo aberto de coordenao) constitui uma forma de conciliar a inteno
poltica de reduzir a pobreza na Europa com a diversidade de formas de actuao
prprias de cada um dos pases membros. Mas no so apenas os nveis e os perfis de
pobreza que so similares e igualmente preocupantes em toda a Europa. So-no
tambm as formas mais recentes em que se manifestam esses defices de bem-estar e,
bem assim, os mecanismos causadores e os seus efeitos sociais. Falamos no fenmeno
da excluso social, entendido quer como situao (dimenso esttica) quer como
processo (dimenso dinmica). Pobreza e excluso social so, assim, duas
perspectivas de anlise de defices de bem-estar que, sendo conceptualmente distintas
das desigualdades, atrs analisadas, merecem ateno particular, o que faremos neste
captulo. O estudo destes fenmenos situar-se- a trs nveis de anlise: ao nvel
conceptual (clarificando conceitos, distinguindo-os e articulando-os entre si), ao nvel
da medio dos fenmenos e, finalmente, ao nvel da sua utilizao na anlise da
Poltica Social.
9.1. Pobreza e desigualdade: uma clarificao conceptual
Comecemos por uma anlise dos conceitos, comeando por ver o que distingue o
conceito de pobreza (que vamos tratar neste captulo) do conceito de desigualdade do
rendimento (que vimos no captulo anterior).
Em ambos os casos podemos estar a utilizar a mesma varivel (rendimento) para
efeitos de anlise social. usual considerar-se que pobre quem tem um rendimento

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baixo, ou muito baixo, de facto inferior ao que se considera como mnimo, em termos
de dignidade social. Mas so abordagens diferentes, desigualdade e pobeza, mesmo
usando o mesmo conceito de rendimento. Quando analisamos a desigualdade do
rendimento estamos a ter em considerao toda a distribuio do rendimento, e
fazemos apreciaes normativas sobre essa distribuio, como vimos no captulo
anterior. Mas no se tem em considerao o nvel do rendimento, que poder, ou no,
ser baixo para alguns (ou muitos, ou mesmo todos) os membros da populao.
Quando analisamos a pobreza, pelo contrrio, estamos a analisar o nvel dos
rendimentos e a investigar quais os membros da populao que tm rendimento
inferior a um certo limiar, sem tomarmos em considerao os rendimentos de nvel
superior a esse limiar. Isto , no temos em considerao toda a distribuio do
rendimento. Pode, portanto, haver uma percentagem muito elevada de populao
pobre numa sociedade que tenha uma distribuio do rendimento com pequena
desigualdade, assim como pode haver uma grande desigualdade do rendimento numa
sociedade onde haja uma percentagem pequena de populao pobre.
Quer a desigualdade do rendimento quer a pobreza so apreciaes normativas, no
so constataes mecnicas decorrentes de meras aplicaes de frmulas de clculo.
Trata-se, de facto, de apreciaes sobre defices de bem-estar, conceito que depende
dos juizos de valor do avaliador social. Temos assim juizos de valor sobre o bem-
estar com o qual se est a comparar a realidade e calcular o defice e, por outro lado,
juizos de valor sobre o prprio clculo desse defice. Mas tal procedimento
conceptualmente diferente consoante estejamos a analisar a desigualdade do
rendimento ou a pobreza. A anlise da desigualdade envolve a comparao entre o
bem-estar social que a distribuio actual do rendimento origina e o bem-estar social
mximo alcanvel com o mesmo rendimento total: h desigualdade do rendimento se
o mesmo rendimento total, distribudo de forma distinta, originar um bem-estar social
mais elevado. Foi assim que o conceito de desigualdade do rendimento foi
apresentado no captulo anterior. A anlise da pobreza, por seu turno, envolve a
comparao, para cada elemento da populao, entre o seu bem-estar e o bem-estar
individual minimamente aceitvel na sociedade (segundo a norma existente nessa
sociedade). Assim, enquanto na anlise da desigualdade a norma social o bem-estar
social mximo da distribuio de um dado rendimento total (conceito no mensurvel
em termos monetrios), na anlise da pobreza essa norma de bem-estar diz respeito a

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cada indivduo com a qual se compara cada indivduo na sociedade (que, em resultado
dessa comparao, pode ser considerado pobre), e tem expresso monetria: a
chamada linha de pobreza monetria.
Colocam-se, naturalmente, vrias questes relativas medio da pobreza, que iremos
tratar neste captulo. Uma delas, de facto crucial e que aproxima os dois conceitos, de
desigualdade do rendimento e pobreza, tem a ver com a hiptese frequentemente
aceite de que a pobreza pode ser medida usando a varivel rendimento, isto , que a
pobreza uma situao de defice de rendimento. Isto significa admitir que, sendo a
pobreza um defice de bem-estar, o rendimento uma boa proxy para esse bem-estar,
ou uma varivel determinante fundamental. Esta hiptese questionvel, e importa
analisar o seu significado. Vejamos, para o efeito, a Figura 9.1.
rendimento despesa de
consumo
consumo de bens
e servios
condies de
vida
bem-
-estar
consumo
colectivo
dimenses
no materiais
Figura 9.1
Pobreza: abordagens directa e indirecta
Analisar directamente a pobreza, isto , fazer uso do prprio conceito sem usar
nenhum conceito que lhe seja aproximado, exige que seja definida uma norma de
bem-estar e que o bem-estar de cada membro da sociedade seja medido. Usar um
limiar monetrio para medir a pobreza traduz-se numa abordagem indirecta a essa
medio. Estamos a admitir que o rendimento a varivel determinante fundamental
do bem-estar. Devemos notar que o bem-estar de cada indivduo depende em grande
medida do consumo de bens e servios, que vo determinar as suas condies de vida

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material. E que o consumo de bens e servios exige que seja feita despesa na sua
aquisio. E para que tal acontea cada pessoa necessita de dispor de rendimento. Mas
esta relao entre rendimento e bem-estar mediada por outras variveis para alm
das que foram enunciadas, podendo diferir bastante entre diferentes sociedades e,
mesmo na mesma sociedade, entre os diferentes indivduos. Deve ter-se em ateno
que parte do consumo das famlias no origina despesa de consumo das prprias
famlias, mas sim consumo colectivo, ou seja, despesa pblica no fornecimento
gratuito, ou a preos reduzidos, de bens e servios aos seus destinatrios. Um Estado-
providncia tem funes de proviso de bens e servios populao (servio nacional
de sade, sistema pblico de educao) que torna possvel o consumo individual de
bens e servios sem que tal exija despesa individual de consumo (na verdade, ser
uma despesa colectiva em consumo, ou consumo colectivo). Por outro lado, em
algumas sociedades o fornecimento de bens e servios a algumas famlias feito por
formas informais ou organizdas da sociedade civil, que designamos por economia
social ou, tambm designado, o Terceiro Sector (isto , para alm do Mercado e do
Estado, os outros dois) da poltica social: os lares e centros de dia paroquiais, as
creches das associaes de residentes do bairro, as ajudas proporcionadas por
familiares e vizinhos em cuidados pessoais a pessoas idosas ou doentes, etc. So,
neste caso, bens e servios garantidos populao por via diferente da do mercado e
que no exigem o dispendio, por cada consumiror/utente, na sua aquisio.
Analisando a cadeia de causalidade entre rendimento e bem-estar, deve tambm ter-se
em ateno que h aspectos das condies de vida que no so determinados por
consumo de bens e servios. H dimenses no materiais das condies de vida em
que no apenas o rendimento mas outras variveis, tm efeito nas condies de vida e,
portanto, no bem-estar.
Vamos ento ver alguns conceitos de pobreza remetendo, para mais adiante, aspectos
de mtodo que se colocam a propsito da pobreza monetria.

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9.2. Conceitos de pobreza
Uma primeira distino que se pode fazer, entre as diversas concepes de pobreza
com que podemos analisar a realidade, entre pobreza objectiva e pobreza subjectiva.
Quando nos referimos a pobreza subjectiva no estamos a querer referir-nos a
eventual subjectivididade que possa haver na forma como se avalia a pobreza na
sociedade. Cada cientista social e responsvel por polticas sociais faz avaliaes da
poreza com juizos de valor, inevitavelmente. E deve explicitar, da forma mais clara
possvel, quais so esses juizos de valor. No h lugar a subjectividade nessa
avaliao, pois esses critrios sero sempre conhecidos. Subjectividade, na medio
da pobreza, significa outra coisa. Significa que a aferio da pobreza em que cada
indivduo possa estar feita a partir da percepo que cada individuo faz do seu
prprio bem-estar. Esta avaliao , em geral, feita por inquirio populao sobre o
seu nvel de bem-estar. H vrias formas clssicas para proceder a esta determinao
(VAN PRAAG, B. & FERRER-i-CARBONELL, A. 2004:291-317): uma delas
consiste em incluir, no questionrio dirigido amostra da populao inquirida, uma
pergunta sobre o nvel de satisfao, numa escala ordinal, que obtm do rendimento
que aufere. A partir do tratamento estatstico das respostas possvel estimar uma
funo de bem-estar e, a partir da, determinar uma linha monetria de pobreza. A
determinao estatstica de um limiar de pobreza constitui uma resposta necessidade
de delimitao do subgrupo pobre da populao inquirida. um procedimento
comum nas anlises subjectivas da pobreza. Uma segunda alternativa consiste em
introduzir, no questionrio, uma questo de avaliao do rendimento, isto , em que
pedido a cada pessoa inquirida que indique qual o valor do rendimento que
considera ser um nvel muito baixo, baixo, insuficiente, etc., at ao nvel do
muito bom. Por este mtodo consegue-se estimar uma funo de bem-estar,
possibilitando tambm estimar uma linha monetria de pobreza, tambm chamada de
linha de pobreza de Leiden. Uma terceira alternativa consiste em incluir no
questionrio uma questo sobre o rendimento mnimo, isto , uma pergunta em que
se pede a cada pessoa inquirida que indique qual o valor mnimo do rendimento que,
na sua opinio, e atendendo s suas circunstncias, lhe permitiria satisfazer as
necessidades fundamentais. Comparando esse rendimento ideal com o rendimento
real (o que o inquirido aufere), possvel obter um limiar monetrio de pobreza:

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sendo a diferena entre o rendimento ideal e o rendimento real decrescente com o
nvel de rendimento, esta linha de pobreza seria o valor do rendimento que igualasse a
zero essa diferena.
questionvel que, seja qual for o mtodo, a abordagem subjectiva da pobreza possa
constituir uma metodologia adequada para a medio da pobreza numa sociedade.
Ainda que seja atraente, e til, conhecer a auto-percepo da situao de bem-estar da
populao, este mtodo no assenta em nenhum critrio normativo de bem-estar,
crucial na avaliao deste fenmeno social. Da que a generalidade dos estudos da
pobreza assente a caracterizao deste fenmeno essencialmente em outros mtodos,
que designamos por objectivos; tambm se designa por pobreza objectiva aquela que
medida segundo estes mtodos. Estes mtodos caracterizam-se por assentarem em
critrios de avaliao prprios do cientista social que est a avaliar o fenmeno. O que
pode ser feito de uma forma directa, ou indirecta.
A medio directa da pobreza consiste na utilizao de proxies, to prximas quanto
possvel, do conceito de bem-estar (que, na verdade, no pode ser medido, a menos
que o seja em termos de bem-estar subjectivo, com base nos mtodos acima referidos,
porm conceito distinto daquele, normativo, que relevante para a poltica social). A
utilizao de indicadores de condies de vida (muitos deles indicadores de natureza
fsica) constitui uma forma de medio directa da pobreza. necessariamente uma
abordagem multidimensional da pobreza, tendo em considerao as vrias dimenses,
que materiais (alimentao, educao, habitao, cultura e recreio, etc), quer sociais e
imateriais (integrao na comunidade, actividades recreativas e culturais, participao
na vida social e poltica, etc) em que o bem-estar perspectivado. , por outro lado,
uma forma de integrar, na anlise da pobreza, a perspectiva dos direitos na forma
como se relacionam com o bem-estar. Mais adiante trataremos este assunto, a
propsito do conceito de privao, conceito que melhor se adequa a esta abordagem
directa e multidimensional da pobreza.
Uma forma alternativa consiste na medio indirecta da pobreza. Assenta na
utilizao de uma varivel monetria (rendimento, despesa) para exprimir um limiar
abaixo do qual algum pobre. J se percebe, pelo que foi exposto atrs, a razo desta
designao. Sabemos quais so as suas limitaes, pelo que ento foi exposto. Uma

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varivel monetria apresenta uma sntese, em valor, com expresso unidimensional,
de uma grande variedade de variveis de bem-estar. Permite por isso, mais facilmente,
delimitar um subconjunto da populao que queremos classificar como pobre:
sabemos como tal mais dificil quando lidamos com um conjunto de variveis de
bem-estar. Apresenta ainda a enorme vantagem de, mais facilmente, estimar custos de
polticas, j que o defice de bem-estar tem expresso em defice monetrio. Alis,
como vimos atrs a propsito da pobreza subjectiva, tambm em relao pobreza
multidimensional (privao) se mostra necessria a sua traduo monetria para
efeitos de estabelecimento de uma fronteira de delimitao da populao pobre. Isto
significa que, apesar das limitaes que enfrenta, o uso da pobreza monetria constitui
uma pea de anlise fundamental da pobreza.
A determinao da linha de pobreza monetria constitui outra rea de controversia.
Uma dos aspectos que origina discusso e polmica o que separa os autores que
defendem que a pobreza um conceito absoluto dos que entendem ser um conceito
relativo. Os defensores da concepo absoluta de pobreza entendem que esta pode ser
avaliada em termos de um conjunto de necessidades que constituam uma norma
fixada em termos absolutos, isto , com validade geral, independentemente do lugar e
do tempo. Nesta conformidade, seria possvel determinar um valor absoluto da linha
de pobreza. Esta concepo radica nos primeiros estudos realizados sobre a pobreza,
por Rowntree no Reino Unido, no incio do sec. XX, que identificava a pobreza
primria como aquela situao em que as famlias se encontrariam se no
dispusessem dos recursos suficients para a sua subsistncia fsica. Encontra plena
justificao quando aplicada realidade dos pases menos desenvolvivos onde, em
muitas circunstncias, a pobreza possa existir em formas extremas e ser sinnimo de
fome. Mas pode tambm justificar-se a necessidade de clculo de uma linha de
pobreza que faa uma quantificao do custo de um cabaz mnimo (claramente
normativo, com implicaes polticas) de consumo de bens e servios numa dada
sociedade. Este clculo, naturalmente susceptvel de discusso poltica, pode ser de
grande importncia para efeitos de preparao de medidas de poltica social que se
traduzam na fixao de valores mnimos de prestaes sociais (penses mnimas,
penses sociais, rendimento mnimo de insero, subsdio de desemprego, etc).

278
Actualmente h razovel consenso em torno da opinio de que a pobreza um
conceito relativo. Isto significa que no se pode falar em situao de pobreza apenas
quando se est abaixo do limiar de subsistncia. Pode considerar-se que se est numa
situao de pobreza se os recursos de que se dispe no permitem participar (um
conceito normativo) na sociedade e ter condies de vida (outro conceito
normativo) que sejam as usuais na sociedade onde se vive. Estes padres de vida
variam no espao e no tempo, e as condies de participao so naturalemnte
especficas de cada sociedade. Estamos, portanto, perante um conceito de pobreza que
relativo a cada sociedade, para cada sociedade concreta que faz sentido a
existncia de uma norma. Isto significaria, ento, que esta concepo de pobreza
relativa se deve traduzir no clculo de uma linha de pobreza prpria para cada
sociedade.
Esta relao entre pobreza absoluta e pobreza relativa foi abordada por Amartya Sen e
foi j atrs referida a propsito das necessidades sociais (no captulo 3). Retomando o
que nessa altura foi dito, compreende-se que Sen seja de opinio de que a pobreza
seja um conceito absoluto no espao das capacidades (capabilities), mas seja um
conceito relativo no espao dos bens (commodities). Estariam assim compatibilizadas
as duas abordagens, absoluta e relativa, remetendo para a abordagem absoluta a
necessidade de definir normas nos domnios das capabilities, conceito que
necessitaria de ser operacionalizado e que pode ser desenvolvido no sentido da sua
relacionao com os direitos, terreno da actuao da Poltica Social.
9.3. Medio indirecta da pobreza: a linha de pobreza
Vejamos como se procede a uma anlise da pobreza em termos monetrios.
Admitamos que vamos considerar o rendimento como a varivel a partir da qual se
vai fazer essa anlise. Consideremos uma populao de dimenso n e seja X a
varivel que representa o rendimento observado dos elementos dessa populao.
Seja o vector que representa a repartio do rendimento:
(9.1) ( )
1 i n
x x ,..., x ,..., x =
e consideremos, a partir dele, o vector ordenado:

279
(9.2)
( )
1

i n
x x ,..., x ,..., x =
em que

1 2 i n
x x ... x ... x .
A anlise da pobreza em termos indirectos (pobreza monetria), com base no
rendimento, consiste na identificao e anlise da subpopulao cujo rendimento
inferior a um certo limiar (linha de pobreza, z) que constitui a fronteira de delimitao
entre a populao pobre (rendimento abaixo da linha de pobreza) e a populao no-
pobre (com rendimento acima da linha de pobreza). a partir daqui que toda a anlise
vai ser realizada. Para tal essencial ter-se efectuado o clculo de uma estimativa da
linha de pobreza.
Como j se disse, no existe nenhum mtodo de clculo que seja neutral, aceite sem
discusso, isento de juizos de valor. um conceito normativo e mesmo os mtodos
que possam ser mais sofisticados tecnicamente, so mtodos que respeitam, de forma
expltica ou implcita, uma certa orientao normativa. As referncias que seguem no
pretendem ser exaustivas, mas antes ilustrativas da diversidade de mtodos que
encontramos na literatura e nas metodologias usadas em estudos empricos.
Os mtodos mais conhecidos, e que radicam numa certa preocupao de clculo de
um limiar absoluto de pobreza, partem das necessidades alimentares cujos nveis
mnimos podem ser estabelecidos normativamente numa base cientfica slida
(cincias da nutrio). Um dos mtodos mais conhecidos o que foi usado por M.
Orshansky no relatrio do Council of Economic Advisors (EUA) em 1964 para
propor uma linha de pobreza oficial nos EUA. Ainda hoje este mtodo usado em
estudos empricos sobre a pobreza. Os estudos realizados nos anos 80 sobre pobreza
em Portugal utilizaram este mtodo para estimar linhas de pobreza (SILVA, M. et al.,
1985).
O mtodo de Orshansky parte do clculo do custo de um cabaz de consumo alimentar,
com base em critrios que contemplam, por um lado as recomendaes nutricionais
que as autoridades nacionais estabelecem e difundem (em Portugal, o Instituto
Ricardo Jorge) e, por outro lado, o conhecimento que se tem das preferncias
alimentares de cada sociedade. Considerando o valor dos preos que vigoram nessa
sociedade num certo perodo de anlise, pode obter-se, para um adulto-padro, o valor

280
da despesa alimentar mnima por adulto-equivalente, DAmin, conceito que padroniza
o consumo por indivduo e que vai permitir obter, com base em hipteses realistas,
valores para o agregado familiar (ou, como se designa correctamente, o agregado
domstico privado, ou ADP). Uma vez estimado este valor, que se refere apenas a
uma parte das despesas das famlias, h que determinar o valor da despesa total
mnima por adulto-equivalente. No existem, a exemplo das cincias da nutrio,
bases cientficas para propor despesas mnimas nos outros items de consumo
(vesturio, habitao, transportes, cultura e recreio, educao, sade, etc). Uma forma
de o fazer, proposta por Orshanski, consistiu em utilizar um indicador que traduza a
relao entre a despesa em alimentao e a despesa total na sociedade (ou em algum
grupo de referncia na sociedade) e que possa ser escolhido como norma social. Esta
relao entre o valor da despesa em alimentao e o valor da despesa total
conhecida por coeficiente de Engel. Os padres que este coeficiente revela, numa
analise comparativa entre grupos sociais ou, numa sociedade, ao longo do tempo,
permitem encar-lo como um indicador de sntese de pades de consumo que reflecte
o efeito de condies de vida (condies de vida mais elevado traduzem-se em
valores do coeficiente de Engel mais baixo).
Uma vez escolhido o coeficiente de Engel padro, a utilizar como norma social
(matria naturalmente controversa), podemos ento chegar ao clculo de uma linha
monetria de pobreza, expressa em despesa total por adulto-equivalente, como:
(9.3)
min
min
Coef Engel padro
DAlimentar
DTotal
=
Repare-se que a lgica da construo desta linha de pobreza, que se baseia em valores
mnimos de despesa, leva a que no seja o rendimento, mas a despesa, a varivel a
utilizar para exprimir a linha de pobreza. Por outro lado, a passagem da linha de
pobreza por adulto-equivalente a linha de pobreza por agregado familiar (ADP) exige
que se tenha informao sobre o nmero de adultos-equivalente existentes em cada
ADP. Isto faz-se com base em informao sobre a dimenso dos ADPs e da sua
composio, aplicando tabelas de equivalncia que j se encontram padronizadas na
literatura especializada, a que mais adiante se far referncia mais aprofundada.

281
Outro mtodo, conhecido por mtodo do rcio alimentar, utiliza a informao sobre
a regularidade do comportamento do coeficiente de Engel na sua relao com o
rendimento (ou despesa) para, tendo em considerao a relao decrescente (que se
admite estvel) entre o coeficiente de Engel e o rendimento (ou despesa) das famlias,
determinar o rendimento ao qual corresponda o coeficiente de Engel ideal (a norma).
Se for X a despesa familiar por adulto-equivalente, o valor da despesa em alimentao
crescente com x, DA(x). Mas a regularidade do comportamento do coeficiente de
Engel permite constatar que o racio
DA(x)
(x)
x
= (coeficiente de Engel)
decrescente com x. O mtodo consiste ento, com base na relao entre DA e x , isto
, a relao DA(x) conhecida empiricamente a partir dos dados obtidos por inquirio
dos ADPs, em determinar o valor de x que corresponda ao valor ideal do coeficiente
de Engel, , considerado como norma. Temos assim uma estimativa da linha de
pobreza, expressa em valor da despesa por adulto-equivalente, mas que no se baseia
no clculo de um valor mnimo de despesa em alimentao. Admite-se como aceitvel
socialmente a relao entre o coeficiente de Engel e o valor da despesa observado
empiricamente na sociedade. Esta relao, ao reflectir de forma sinttica o efeito, em
padres de consumo, de diferentes nveis de vida, permite a escolha daquele padro
(coeficiente de Engel) a que corresponde o mnimo socialmente aceitvel. , com
base nestas hipteses (que no so meras hipteses de clculo, mas critrios
normativos) que assenta este mtodo de clculo do limiar de pobreza.
Tambm a ttulo exemplificativo, vejamos como podemos obter o valor de uma linha
de pobreza monetria correspondente perspectiva de pobreza subjectiva. Repare-se
que, nesta abordagem, cada pessoa objecto de inquirio questionada, directa ou
indirectamente, sobre o seu bem-estar. A questo que se coloca, a que a metodologia
que segue procura responder, a de determinar o valor do rendimento que estabelece
a fronteira entre a populao pobre e a no-pobre.
Segundo um dos mtodos (o que acima apresentmos como aquele que inclui uma
questo sobre o rendimento mnimo), a cada elemento inquirido da populao
perguntado quais so as suas caractersticas socio-econmicas (vector ), qual o seu
rendimento actual (x), e qual o rendimento que, nas suas condies (caractersticas
socioeconmicas, nas actuais circunstncias) considera como o mnimo adequado

282
para poder prover ao seu sustento (x
min
). Tem-se assim, para cada elemento da
populao, o vector:
(9.4) (x, , x
min
)
Dadas as caractersticas socioconmicas e as circunstncias em que vive cada
elemento da populao (vector ), tem-se ento uma relao entre as variveis x
min
e
x:
(9.5) x
min
= f(x, )
que est representada na Figura 9.2. possvel fazer-se um ajustamento da funo aos
dados e considerar-se, como proposta de linha de pobreza, o valor x*
min
tal que:
(9.6) x*
min
= f(x*
min
, )

x
xmin
x*
x*min
Figura 9.2
45
Linha de pobreza subjectiva: um mtodo de clculo

Adoptarmos uma linha de pobreza assim estimada significa que aceitariamos
considerar como pobres aquelas pessoas que acham que o rendimento adequado para
terem uma vida digna superior ao que auferem; no-pobres so os que consideram
ter um rendimento superior a esse mnimo. A norma, a existir, assenta num certo

283
princpio democrtico de aceitao da percepo subjectiva do rendimento
considerado mnimo, para cada pessoa, face s suas circunstncias. No se poria em
dvida a capacidade de cada indivduo fazer um bom julgamento da sua situao, e
aceitariamos esse julgamento como norma social. Naturalmente que estas hipteses
so demasiados fortes para poderem ser aceites como suporte de formulao poltica,
mas constitui um elemento importante de anlise social como forma de conhecer a
percepo, pela sociedade, de mnimos sociais.
Finalmente, uma referncia metodologia de clculo da linha de pobreza usada
genericamente na Europa. Trata-se da linha de pobreza usada nas estatsticas do
EUROSTAT e na qual se baseiam os estudos sobre a pobreza na Unio Europeia.
uma linha de pobreza monetria, calculada separadamente para cada Estado Membro
reflectindo, assim, algumas caractersticas desses Estados. calculada como uma
dada percentagem (em geral 60%) do rendimento disponvel familiar mediano por
adulto- equivalente. Significa que no existe uma linha de pobreza nica para a Unio
Europeia. Existe uma linha de pobreza calculada, segundo a mesma metodologia, para
cada um dos Estados Membros. com base nestas linhas de pobreza que sero
adiante apresentados elementos estatsticos sobre pobreza na Europa.
9.4. Medio agregada da pobreza
No basta identificar a populao pobre para se conhecer a realidade da pobreza numa
sociedade. preciso dar expresso quantitativa sua dimenso. Por medio
agregada entende-se a associao, ao fenmeno da pobreza, tal como foi identificada
com base em algum critrio de delimitao da populao pobre (linha de pobreza, no
caso de ser essa a abordagem seguida), de um ou mais valores numricos que dem
expresso sua magnitude. Tambm aqui se colocam aspectos normativos. A
aparente neutralidade valorativa das expresses algbricas das frmulas de medio
de facto escondem, (e h que explicitar), juizos de valor sobre o modo como se agrega
a informao sobre a pobreza individual em grandezas que expressam a sua
magnitude em toda a sociedade.
Seja uma populao de dimenso n e seja X a varivel que representa o rendimento
observado dos elementos dessa populao. Admitamos que, com base em algum

284
mtodo adequado, foi calculada a linha de pobreza z. Seja o vector ordenado que
representa a repartio do rendimento dessa populao:
(9.7)
( )
1

i n
x x ,..., x ,..., x =
em que, portanto, se tem:

1 2 i n
x x ... x ... x .
Sendo conhecida a linha de pobreza z, possvel obter uma partio da populao em
dois conjuntos (disjuntos, mutuamente exclusivos): a populao pobre e a populao
no-pobre. A populao pobre pode definir-se do seguinte modo:
(9.8) { }
i
L(x; z) i :x z = <
Representemos por q(x; z) o cardinal do conjunto L (i.e., o nmero de elementos
pobres na populao) e por
L
(x; z) o rendimento mdio da populao pobre.
Uma medida de pobreza uma funo P(.), com propriedades adequadas (e que
reflectem os juizos de valor de quem est a analisar a realidade social) que associa, ao
vector (x,z), um escalar (um nmero real):
(9.9) (x; z) P(x; z)
Existem vrias medidas de pobreza que so formas funcionais especficas, com
propriedades desejveis. Para ser uma medida de pobreza, a funo P(.) deve porm
satisfazer um conjunto de propriedades (axiomas):
Axioma da simetria, ou anonimidade: a medida da pobreza invariante a
permutaes de rendimento entre elementos da populao.
Este axioma significa que o que conta na medio da pobreza o rendimento, e
apenas o rendimento. No so tomados em considerao quaisquer outros atributos,
para alm do rendimento, para classificar algum como pobre ou como no-pobre. O
que significa que qualquer permuta de rendimento entre duas pessoas, isto , uma
trasneferncia de rendimentos entre duas pessoas que as deixe em situao simtrica
(uma pessoa ter o rendimento igual ao de outra, e vice-versa) no altera a magnitude
da pobreza.

285
Axioma do foco: a medida da pobreza depende dos rendimentos da populao
pobre e independente do rendimento da populao no pobre
Este axioma, fundamental na medio da pobreza, significa que para a medio da
pobreza s conta mesmo a populao pobre e no a parte da distribuio do
rendimento respeitante aos rendimentos superiores linha de pobreza. Fica assim
postulado, atravs deste axioma, a diferena entre anlise da pobreza (para o qual
interessa apenas a populao com rendimento inferior linha de pobreza) e anlise da
desigualdade do rendimento (para a qual interessa toda a distribuio). Assim, se o
rendimento de toda a populao pobre se mantiver invariante mas ocorrer alguma
alterao do rendimento de algum elemento no pobre da populao, as medidas de
pobreza no devem registar nenhuma alterao da decorrente.
Axioma da monotonia: a diminuio dos recursos de um elemento da populao
pobre origina, ceteris paribus, um aumento da pobreza
Este axioma crucial na medio da pobreza, pois diz-nos que a pobreza sinnimo
de insuficincia de recursos. O defice de bem-estar traduzido em rendimento abaixo
do limiar da pobreza. Por isso, qualquer diminuio do rendimento de algum que
esteja abaixo desse limiar deve traduzir-se num aumento da magnitude da pobreza em
termos agregados, da sociedade no seu todo. Dito de outro modo, se um pobre ficar
mais pobre, a pobreza na sociedade aumenta.
Axioma fraco das transferncias: se ocorrer uma transferencia de rendimento que
seja regressiva entre dois elementos pobres (i.e., de um elemento pobre para outro
menos pobre, isto , com mais rendimento), a medida de pobreza deve aumentar
Este axioma tem a ver com a distribuio do rendimento da populao pobre e
significa que, mesmo mantendo-se o rendimento total da populao pobre inalterado,
uma alterao da sua distribuio tem efeitos na medio agregada da pobreza. Se um
pobre transferir rendimento para outro pobre que tenha um rendimento mais elevado
(que seja menos pobre), aumentam as diferenas de rendimento entre eles. O que este
axioma significa que, nestas circunstncias, porque as desigualdades de rendimento
entre os pobres aumentaram, a medio agregada da pobreza deve registar um
aumento.

286
Estes so os axiomas que constituem as propriedades fundamentais da medio da
pobreza. Vamos apresentar algumas medidas clssicas de pobreza e ver em que
medida satisfazem essas propriedades.
Uma medida clssica da pobreza a incidncia (headcount) da pobreza, expressa
como:
(9.10)
q(x; z)
H(x; z)
n
=
e significa a percentagem da populao total que pobre. Esta medida satisfaz as
propriedades da simetria e do foco, mas no satisfaz as propriedade da monotonia
nem o axioma fraco das transferncias.
A intensidade da pobreza (poverty gap), que significa a percentagem do
rendimento que necessitaria de ser transferido para os pobres para eliminar a pobreza,
expresso como:
(9.11)
i
i L(x;z)
z x 1
I(x; z)
q(x; z) z
=

Esta medida safisfaz as propriedades da simetria, do foco e da monotonia, mas no
satisfaz o axioma fraco das transferncias.
SEN (1976), partindo da axiomtica da pobreza acima descrita, deduziu e props uma
medida compsita que combina trs medidas simples de pobreza: a incidncia, a
intensidade e a desigualdade do rendimento da populao pobre, medida pelo ndice
de Gini (G
p
), que ficou conhecida como medida de Sen:
(9.12)
p
S(x; z) H(x; z). I(x; z) [1 I(x; z)].G ( = +

Esta medida satisfaz os quatro axiomas acima descritos: axioma da simetria, axioma
do foco, axioma da monotonia e axioma fraco das transferncias.
Finalmente importa conhecer outra medida de pobreza, proposta por FOSTER,
GREER, THORBECKE (1984), conhecida habitualmente como medida de Foster:

287
(9.13)
i
i L( x;z)
z x 1
F , 0
n z
| |
= >
|
\ .

em que representa o parmetro de averso pobreza, permitindo diferentes
sensibilidades medio agregada da pobreza. Trata-se de uma classe de medidas, e
no de uma medida, de pobreza. A flexibilidade que apresenta, com a possibilidade de
assumir diferentes expresses consoante o valor do parmetro , torna esta classe de
medidas particularmente atraente. Vejamos trs casos particulares, habitualmente
usados nas anlises da pobreza:
a) para 0 = ,
0
F H(x; z) =
Trata-se da medida de incidncia.
b) para 1 = ,
1
F H(x; z).I(x; z) =
Trata-se de uma medida compsita, combinando de forma multiplicativa a incidncia
e a intensidade.
c) para 2 = ,
2
i
2
i L(x;z)
z x 1
F
n z
| |
=
|
\ .

Trata-se de uma medida que sensvel disperso do rendimento da populao pobre,
e que se designa por medida da severidade da pobreza.
Considerando a classe de medidas de Foster, verifica-se que, semelhana da medida
de Sen, tambm a medida de Foster satisfaz os quatro axiomas da medio da
pobreza.
Apresenta-se no Quadro 9.1 informao sobre a pobreza em Portugal, cuja
caracterizao feita utilizando a medida de Foster, frequentemente utilizada nos
estudos de medio da pobreza. Neste quadro apresentada a linha de pobreza
monetria, como habitualmente considerada pelo EUROSTAT: 60% do rendimento
mediano por adulto-equivalente das famlias.

288
A medio agregada evidencia um aumento da pobreza ao longo do tempo em
Portugal no perodo considerado. Mas, se atendermos severidade da pobreza, entre
1995 e 2000 regista-se uma ligeira reduo.
Quadro 9.1
Evoluo da pobreza monetria em Portugal
1989 1995 2000
Linha de pobreza
(Euros); 60% do
rendimento mediano
3393 3777 4356
F
0
0,1764 0,1829 0,1910
F
1
0,0433 0,0465 0,0470
F
2
0,0163 0,0176 0,0170
Fonte: Rodrigues, 2002
Importa recordar os resultados obtidos no captulo anterior quando foi introduzido o
ndice de Atkinson e se considerar diferentes valores para a averso desigualdade.
Quando a averso desigualdade elevada, a desigualdade do rendimento em
Portugal diminuiu no perodo 1995-2000. Repare-se, atendendo ao significado de
severidade da pobreza, que esta concluso concordante com a que agora se obtm
9.5 Pobreza, privao e excluso social
O conceito de pobreza surge associado, frequentemente rivalizando, com outros dois
conceitos: o de privao e o da excluso social. So conceitos distintos, no so
sinnimos, e so frequentemente utilizados conjuntamente no discurso meditico e
poltico, querendo significar que essa utilizao conjunta poder enriquecer o
contedo das anlises. Vejamos como se distinguem conceptualmente.
Todos estes conceitos se referem a um mesmo problema essencial. Encarado em
sentido amplo, qualquer destes conceitos se refere a desvantagens sociais e pretendem
referir-se a situaes de defice de bem-estar relativamente a alguma norma social.
Reflectem, porm, aspectos ou dimenses diferentes do problema, tendo surgido quer
em resposta a novas conceptualizaes analticas necessrias ao estudo da situao e
evoluo social (i.e., emergncia de novos paradigmas), quer traduzindo formas

289
distintas de encarar a necessidade de interveno na sociedade (i.e., novas orientaes
da poltica social). neste duplo sentido da diferena entre os conceitos que importa
que lhe dediquemos alguma ateno.
Vejamos quais a principais diferenas entre os conceitos. Como vimos, pobreza um
conceito que diz respeito a um defice de recursos relativamente a uma norma (linha de
pobreza) definido em termos de rendimento ou despesa, isto , de uma varivel
monetria. Traduz uma perspectiva unidimensional, de medio indirecta, em termos
monetrios, de um defice de bem-estar. Os conceitos de privao e de excluso
social, pelo contrrio, situam as desvantagem social relativamente a uma norma
definida em termos multidimensionais, isto , de vrios items de privao, numa
perspectiva de medio directa.
A necessidade de uso conjunto dos vrios conceitos (pobreza, privao/excluso
social) pode se entendida luz da necessidade de definir mnimos em termos de
recursos, bem como na necessidade de quantificar custos de medidas de poltica,
mesmo que no tenham a natureza de transferncias monetrias. No entanto, o que
ocorreu foi, de facto, uma mudana na orientao de anlise dos problemas sociais na
Europa na dcada de 90, tendo oiginado uma mudana do enfoque analtico,
deslocando-se das anlises das desvantagens em termos de pobreza para uma anlise
centrada na privaao e na excluso social.
O conceito de excluso surge nessa poca na Europa com dois significados, ou duas
abordagens conceptuais e analticas da realidade social, distintas. Por um lado, uma
abordagem com origem na literatura sociolgica francfona, significando o
surgimento de situaes de desafiliao social (desafilliation), ou seja, de quebra
de laos sociais, ou de desqualificao social, isto , encarada tambm com processos
existentes na sociedade e que geram esses efeitos. A excluso social assim encarada
quer como situao (em que algum se encontra, desvantagem social de facto), quer
como processo (existncia de mecanismos geeradores, na sociedade e na economia,
no prprio funcionamento das instituies do Estado-providncia) que colocam
cidados nessa situao de desvantagem. Parte significativa dos processos de excluso
social so os que actuam no mercado de trabalho.

290
Uma outra orientao, que radica na literatura anglo-saxnica de poltica social,
recupera a noo de cidadania, procurando assimilar o conceito de excluso noo
de no realizao (portanto, uma situao) de direitos de cidadania (civil, poltica,
social), em resultado de diferentes factores, sejam eles de recursos econmicos, da
forma de funcionamento do sistema econmico, no funcionamento das relaes
sociais, em falhas no funcionamento das instituies.
A orientao de paradigma social ocorrida na Europa na dcada de 90 traduziu-se na
assuno poltica da excluso social como critrio de leitura crtica da poltica
econmica e da poltica social. Essa orientao, que marca uma localizao da anlise
das desvantagens sociais no domnio conceptual novo da excluso social significou
vrias coisas. Em primeiro lugar, trduziu-se numa maior relevncia dada s dimenses
no monetrias das desvantagens sociais (comparativamente com as desvantagens de
natureza monetria, caracterstica das anlises centradas na pobreza) e seu carcter
multidimensional (em detrimento nas anlises unidimensionais e indirecta do bem-
estar caracterstica da pobreza monetria). Consistiu tambm numa maior importncia
atribuda aos aspectos relacionais (e no meramente redistributivos, quando
analisado em funo dos recursos econmicos, como o caso da pobreza monetria)
das desvantagens. Significa tambm uma maior valorizao dos aspectos dinmicos
(de processo) relativamente aos aspectos estticos (de resultado). De facto, fala-se de
situaes, mas tambm de processos, de excluso social para nos referirmos ao
funcionamento da economia, da sociedade e das suas instituies onde se localizam
factores causais dessas situaes de excluso. Alm disso, a relevncia da abordagem
anglo-saxnica centrada nos direitos significou um significativo realar do papel dos
direitos de cidadania como princpios orientadores da anlise da poltica social.
Finalmente, h que destacar a presena de diversos nveis de mbito territorial na
caracterizao e explicao das desvantagens sociais, e que so tambm nveis de
interveno da poltica social: supranacional, nacional, regional, local, da
comunidade, da famlia, o indivduo. A relevncia para a Poltica Social da alterao
dos conceitos de pobreza e excluso, no seu uso conjunto, corresponde tambm a uma
alterao da orientao da poltica social, em que a uma actuao curativa (centrada
nos resultados, em termos de situao, numa perspectiva esttica) veio suceder o
previlegiar de uma actuao preventiva (sobre as causas, em termos de processo,
numa perspectiva dinmica), em que a uma actuao de natureza monetria (por

291
transferncias, numa dimenso monetria, numa actuao de natureza
unidimensional) vieram a suceder polticas activas (centrada nos direitos, com
dimenses no monetrias, numa actuao de natureza multidimensional), e que a
actuaes redistributivas (componente distributiva das desvantagens sociais) se
sucederam actuaes sobre dimenses relacionais (componentes relacionais das
desvantagens).


292

Leituras complementares
H abundante literatura sobre pobreza, alguma bastante especializada na abordagem
de diferentes perspectivas deste tema. No se pretende um grande aprofundamento
das matrias quer concepual quer de medio, antes se aconselhando que se
complemente a leitura deste texto com outros que integrem o tema da pobreza nas
anlises de Poltica Social. Assim aconselha-e a leitura de captulos sobre pobreza nos
dois livros j indicados:
Connoly, S., A. Munro (1999) Economics of the Public Sector, Prentice Hall. Cap
15 (Poverty), pp. 270-289
Rosner, Peter G. (2003) The Economics of Social Policy. Edward Elgar. Cap 8
(Poverty), pp. 277-339
Sugere-se tambm a leitura do seguinte texto que pretende dar conta da importncia
da integrao de Portugal da Unio Europeia em termos de mudana de paradigma de
abordagem da Poltica Social e o papel que teve a anlise das polticas centradas no
conceito de excluso social.
Pereirinha, J., Nunes, F. (2006) Poltica Social em Portugal e a Europa, 20 anos
depois. In Romo, A. (org.) A Economia Portuguesa 20 Anos Aps a Adeso.
Almedina, pp. 283-326

O que se espera da leitura deste captulo
1. Que os leitores compreendam o conceito de pobreza, nas vrias acepes que
modernamente encontramos na literatura e nos estudos sobre a realidade social da
Europa, identificando as hipteses em que assentam cada uma dessas concepes;
2. Que os leitores se aprecebam da natureza normativa da medio da pobreza em
todas as suas componentes, quer no clculo da linha d epobreza quer na obteno de
medidas agregadas da pobreza;

293
3. Que conheam a forma de medio da pobreza em termos monetrios em termos
agregados, designadamente as medidas de Sen (e as suas componentes) e de Foster,
percebendo a axiomtica da medio que estas medidas satisfazem;
4. Que os leitores entendam a diferena entre os conceitos de pobreza e de excluso
social e a relevncia do seu uso conjunto na anlise de Poltica Social.
Palavras-chave
Ao longo do captulo foram utilizados vrios conceitos que formam um glossrio que
vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores
redijam pequenos textos de definio de alguns dos conceitos abaixo descritos e que
constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o contedo deste captulo.
anonimidade
axioma da monotonia
axioma da simetria
axioma do foco
axioma fraco das transferncias
axiomatica da medio da pobreza
dimenses relacionais das
desvantagens sociais
direitos de cidadania
eficcia e eficincia das transferncias
excluso social
incidncia da pobreza
intensidade da pobreza
medida da pobreza
medida de Foster
medida de Sen
pobreza
polticas curativas vs. preventivas
polticas passivas vs. polticas activas
privao
severidade da pobreza

Questes para reviso e reflexo
1. Comparando duas sociedades, pode acontecer que seja numa delas que maior
desigualdade do rendimento e na outra uma maior taxa de pobreza?
2. Pode acontecer que, medindo a pobreza em termos agregados, possa ocorrer, entre
dois anos, um aumento da intensidade e uma diminuio da incidncia?
3. Que relaes pensa que existe entre os conceitos de pobreza monetria e de
excluso social que justifiquem a sua utilizao conjunta em anlise da Poltia Social?

Pereirinha 2008a - 9

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Pereirinha, J. (2008) Poltica Social: fundamentos da actuao das polticas pblicas.

Capitulo 9 Pobreza, privao e excluso social

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