Polticas curriculares descentralizadas: Autonomia ou recentralizao?

Jos Augusto Pacheco* RESUMO: No perodo da reforma das dcadas de 1980 e 1990, a idia das polticas curriculares descentralizadas tornou-se central no discurso educacional. O Estado poder usar o discurso da descentralizao para defender mais autonomia e responsabilidade, tal como as foras de mercado podero empreg-lo para orientar os seus objetivos em relao s escolas. Neste artigo pretendemos identificar uma srie de diferentes significados para a palavra descentralizao, argumentando que o currculo um processo intencional e prtico em que os principais atores so os professores e os alunos. O ponto central como caminharmos fora das linhas. A provvel resposta introduz a centralidade da escola sem minimizar a importncia das questes curriculares.

Palavras-chave: Poltica educacional, descentralizao, polticas curriculares, recentralizao, currculo

O estudo das polticas pblicas constitui uma tendncia das polticas contemporneas, tornando-se um objeto de investigao pertinente, tanto para os sistemas polticos e econmicos, como para os sistemas sociais e educativos. Ainda que os resultados conhecidos tenham um impacto reduzido na concepo dessas polticas, torna-se pertinente questionar no s as diferentes formas de investigao avaliativa, bem como as fun-

Professor associado da Universidade do Minho, Instituto de Educao e Psicologia, campus de Gualtar, Portugal. E-mail: jpacheco@iep.uminho.pt.

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

139

es que desempenha. Em relao a este ltimo aspecto, coloca-se a se1 guinte interrogao : enquanto meio de modernizao da administrao pblica, a investigao avaliativa tem a funo de formao dos atores ou a funo de julgar? (Setbon 1998). Sendo a poltica pblica definida pelo produto de uma autoridade investida de poder pblico e de legitimidade governamental (Mny e Thoenig 1989, p. 129), a poltica curricular a expresso de uma legitimidade e de um poder relacionados com tomadas de decises sobre seleo, organizao e avaliao de contedos de aprendizagem, que so a face visvel da realidade escolar, e ainda com o papel desempenhado por cada ator educativo na construo do projeto formativo do aluno. Enquanto elemento central na poltica curricular, a escola o palco permanente de deciso, de acordo com o quadro de competncias curriculares que sobressai de cada sistema educativo e que, explicita ou implicitamente, determinado por confrontos ideolgicos e por perspectivas econmicas. Deste modo, compreende-se que
a escola continue a ser vista como uma arena poltica e cultural na qual formas de experincias e de subjetividade so contestadas, mas tambm ativamente produzidas, o que a torna poderoso agente da luta a favor da transformao de condies de dominao e opresso. (Moreira 1999, p. 9)

Com efeito, a educao um dos fatores com mais peso no crescimento econmico, quando se deixa de olhar unicamente para os fatores tidos como clssicos: o capital e o trabalho. Tal pressuposto no significa a aceitao do argumento de que a submisso da educao economia 2 a condio necessria para a prosperidade econmica do sculo XXI. As escolas so, assim, instituies que desempenham um papel crucial na formao global dos indivduos. Professores, alunos e pais, para alm de outros intervenientes, assumem determinados papis sociais que so legitimados por coeso social e identidade cultural. No sem razo que a educao est, presentemente, no centro dos mais diversos discursos, tornando-se a prioridade e a paixo das polticas 3 pblicas dos diversos governos. Na segunda metade do sculo XX, Charlot (1994) identifica dois movimentos na formulao das polticas educativas: o da centralizao, nos anos 60-70, e o da descentralizao, nos anos 80-

140

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

90. Na caracterizao do primeiro, sobressaem a democratizao escolar e social, a lgica top-down de reforma, os programas de planificao, a centralizao educativa e a uniformizao da formao; no segundo, destacam-se a liberalizao escolar e social, a lgica bottom-up de inovao, os projetos de ao e a diversificao da formao. A partir do momento em que se coloca a questo da organizao do territrio em termos escolares, de modo a responder tanto necessidade de uma formao qualificada quanto questo da procura social, a poltica educativa tcnica ou tecnocrtica e extremamente centralizada, consistindo numa planificao quantitativa, apoiada em dados estatsticos sofisticados. Com a descrena na planificao centralizada e com a aceitao de que a escola no responde jamais de forma homognea s necessidades de formao, a poltica educativa explicada pelos termos prioridades, contratos e projetos, sendo caracterizada pela planificao descentralizada e contratualizada, pela definio (no negociada) das prioridades e dos objetivos nacionais e pela valorizao dos rgos perifricos no quadro da desconcentrao e da descentralizao (Charlot, Beillerot e Prost 1998). Alm da discusso da funo da escola e das estratgias de mudana, as polticas enunciadas divergem numa questo nuclear para o processo de desenvolvimento do currculo: a concepo de planificao. Deste modo, enquanto a centralizao equivale planificao provisional, a descentralizao corresponde planificao de acompanhamento e regulao (Legrand 1988). Para que a educao no seja uma atividade arbitrria, necessrio admitir a planificao que, no entanto, ser mais entendida numa concepo de previso e alterao no decurso da ao. Contudo, na prtica, a descentralizao pressupe formas concretas de planificao correspondentes a uma previso da ao que apresentada quer na forma de um contrato, quer por intermdio de processos concretos de regulao. assim que Charlot (1995, p. 96), para se referir s polticas educativas dos anos 80-90, fala de uma planificao descentralizada, contratual e reguladora. Trata-se, com efeito, de movimentos distintos a que correspondem modos diversos de legitimao do papel do Estado no complexo processo de redefinio das polticas educativas e curriculares. A sua discusso impe-se, particularmente, a partir do momento em que o neoliberalismo aceito como uma ideologia que abarca tanto os aspectos organizacionais 4 do sistema educativo quanto as prticas individuais de professores, alunos e pais, editoras, universidades, entre outros.

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

141

Polticas centralizadas versus polticas descentralizadas

Com todos os significados que lhe so inerentes (participao, autonomia, reforma), a descentralizao intersecta as diferentes polticas pblicas, sendo mais debatida nos pases marcados por uma forte tradio de centralizao do Estado. Imperativos de eficcia, de participao nas decises, de transparncia dos servios, de delimitao de funes, de reconhecimento dos contextos locais, conjugados com a necessidade do redimensionamento do papel do Estado, esto na origem das polticas de descentralizao que, no campo da educao, deslocam o cursor da centralidade da nao e dos cidados para o aluno na sua diversidade social e local (Charlot 1994, p. 20). A partir dos modelos bsicos sistematizados por Lundgren (1996), para a anlise da mudana e da gesto educativa, constata-se que tanto a descentralizao como a centralizao so instrumentos para a gesto de problemas permanentes, cujas solues se situam em tempo e contextos especficos. Aplicando o referido quadro conceitual anlise de polticas curriculares, identificamos quatro estratgias ou modelos principais (Figura 1):
Central

Poltica

C Profissional

Local

Figura 1. Polticas curriculares a) Modelo A-B (poltica centralista). Papel determinante da administrao central na concepo e operacionalizao da poltica curricular. Trata-se de uma responsabilidade essencialmente poltica dos rgos ministeriais j que a responsabilidade profissional do professor reside na implementao de orientaes e programas definidos urbi et orbe na base de um complexo quadro normativo.

142

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

b) Modelo D-C (poltica descentralista). Papel predominante dos territrios locais na contextualizao da poltica curricular mediante a concepo, implementao e avaliao de projetos curriculares, que so recontextualizados em funo de orientaes polticas que asseguram a igualdade. c) Modelo A-D (poltica centralista e descentralista). Prevalece a perspectiva normativa. Poltica curricular descentralizada no nvel dos discursos, mas recentralizada no nvel das prticas. A prtica curricular autnoma no discurso e nos textos, mas definida e regulada pela administrao central atravs do estabelecimento de referenciais concretos. Os territrios locais tm autonomia para (re)interpretar o currculo em funo de projetos curriculares que so administrativamente controlados. d) Modelo C-B (poltica descentralista e centralista). Predominncia das componentes profissional dos atores e institucional dos territrios locais. A descentralizao se verifica tanto nos discursos como nas prticas curriculares. A administrao central define os referenciais da poltica curricular, mas entrega aos territrios locais a recontextualizao, que se realiza pela articulao do que pode ser face ao que deve ser. A indefinio dos limites entre as dimenses de localizao do poder (nvel central ou nvel local) e de assuno do poder (responsabilidade poltica ou responsabilidade profissional) uma das questes em permanente debate na concepo da poltica curricular e que dificilmente merecer um consenso, principalmente quando se coloca esta interrogao de Lundgren (1996, p. 404): como pode funcionar um sistema de avaliao de mbito nacional definindo as distintas reas de responsabilidade? Com efeito, o vetor principal da descentralizao educativa o da territorializao da deciso, isto , o reconhecimento de que os territrios so recursos instrumentais para a democratizao e a eficincia. A crtica homogeneidade e a defesa de uma democracia prxima dos atores, com competncias para interpretar localmente as decises centrais, so aspectos fulcrais das polticas descentralizadas. Por conseguinte, territorializar considerar a multiplicidade de atores, observar a complexidade e interdependncia das estruturas e permitir a existncia de diversos discursos (Charlot 1994, p. 206).

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

143

No contexto do desenvolvimento do currculo, territorializar percorrer os caminhos seguidos por cada escola ou regio de modo a que se chegue a uma autntica territorializao do ensino (Zabalza 1987, p. 26). No entanto, a devoluo de competncias no pode significar a elaborao de projetos curriculares totalmente deslocados, ou descontextualizados, dos referenciais nacionais. Territorializar o currculo no responde necessariamente s polticas curriculares descentralizadas, na medida em que estas existem quer no plano dos discursos, quer no plano das prticas escolares. Com o denominado projeto de flexibilizao curricular para a educao bsica (ensinos fundamental e mdio), o governo portugus define as orientaes globais das polticas educativas, legitimando no discurso o currculo nacional que tem marcado o processo curricular desde meados do sculo XIX e logo em seguida regulamenta a reorganizao curricular em termos de programas, com as matrias escolares, de cargas horrias e tempos letivos e de normas para a avaliao das aprendizagens. Trata-se de uma situao idntica da realidade curricular brasileira: no documento dos Parmetros Curriculares Nacionais,
os parmetros so vistos como um instrumento para a qualidade do ensino, j que se espera que venham a orientar o trabalho pedaggico nas escolas. Defende-se a fixao de normas gerais para o currculo a partir do preceito constitucional de que cabe ao MEC a definio de contedos curriculares mnimos. Assim, os parmetros propem-se a determinar os contedos curriculares essenciais, assim como a apresentar diretrizes de ao que garantam a concretizao, em nossas escolas, de orientaes atualizadas e em consonncia com o avano do conhecimento no mundo contemporneo. Deseja-se, ainda, que os parmetros cumpram a funo de evitar a disperso de esforos que vem caracterizando as reformas curriculares e aes educativas realizadas, nos ltimos anos, nos diversos estados e municpios. (Moreira 1996, pp. 129-130)

Fundamentos das polticas descentralizadas

Considerando os mecanismos globais de concepo das polticas pblicas, a elaborao das polticas descentralizadas obedece a uma srie de lgicas. A mais explicativa a lgica de Estado, ou seja, a do

144

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

Estado-regulador, descrita por Charlot (1994, p. 47) a partir deste pensamento: o tempo de tudo gerir, controlar, passou. A administrao deve impulsionar, animar, dar coerncia, contratualizar, avaliar. Porque administrar se torna cada vez mais numa tarefa complexa, o processo de descentralizao explicado em funo dos seguintes princpios: uma nova lgica econmica, com outros modos de gesto e formao, que mobiliza os atores na periferia; a procura da qualidade para melhorar a competitividade; a diversificao dos processos; a delegao de decises do centro para a periferia. Tambm a lgica de mercado um dos pressupostos da descentralizao curricular. Alis, o Estado-regulador um conceito dominante quer 5 para a caracterizao das polticas ps-modernas sobretudo no que Apple (1999) designa por tendncia para que as escolas se desenvolvam de acordo com as foras de mercado, obedecendo a propsitos de flexibilizao , quer para a fundamentao dos movimentos de reestruturao escolar baseados na idia de accountability, ou seja, a prestao de contas atravs da avaliao, responsabilizando-se quem assume o poder por delegao. No dizer de Lawton (1980), a noo de prestao de contas no um fenmeno recente, mas, nos ltimos anos, adquiriu novos significados: a responsabilizao dos professores perante o pblico, entre outros. A partir destes pressupostos, a escola, que funciona agora como um mercado pautado pela concorrncia, reestrutura o seu funcionamento de modo a ser convertida numa organizao eficiente, idntica nos seus processos ao funcionamento de uma fbrica, tal como se pretendeu com a pedagogia por objetivos (Gimeno 1985) e que se pode traduzir no paradigma contbil (Lima 1998) ou no critrio da exigncia funcional (Apple 1999). Desta lgica de mercado nascem os desgnios da eficcia, da qualidade, da diversidade e da heterogeneidade, desgnios estes introduzidos politicamente no sistema educativo em nome dos resultados e no dos 6 processos. Neste sentido, Charlot (1994, p. 40) afirma que respeitar a diversidade e heterogeneidade dos alunos uma idia poltica, cultural e ideologicamente muito sensvel que nem sempre tem uma explicao primeiramente pedaggica. No mbito da retrica poltica, Weiler (1996, p. 212) identifica trs argumentos a favor da descentralizao da poltica educativa:

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

145

a) Modelo da redistribuio, que est relacionado com a diviso do 7 poder. b) Modelo da eficincia, que implica a promoo da eficcia relativamente ao custo do sistema educativo, atravs da gesto adequada dos recursos disponveis. c) Modelo das culturas de aprendizagem, com a nfase colocada 8 na descentralizao dos contedos educativos. O Estado-regulador enquadra-se numa arquitetura poltica edificada 9 pelos pressupostos do neoliberalismo que, no caso concreto da educao, ao defender as regras de mercado e os valores tradicionais, ganha progressivamente terreno atravs de uma estratgia explcita: agitao da 10 bandeira da descida dos nveis escolares; responsabilizao dos professores e escolas pelo estado da educao. Trata-se, assim, de uma estratgia que coloca no terreno da escola a soluo para os problemas mais complexos, que o poder centralizado ainda no foi capaz de resolver, ao mesmo tempo que reafirmado o argumento de que as escolas atuais no respondem nem aos interesses do Estado nem s expectativas da sociedade. Em resposta ao que classificado como eroso da mediocridade, o neoliberalismo educacional (torna-se mais visvel com os textos e discursos de Bennett, Ravitch, Hisch, Finn, Wynne e Bloom, entre outros) apresenta uma agenda onde est registada a melhoria da escola pblica em torno de trs aspectos fundamentais: contedo, carter e escolha. Para alm disso, reconhece-se o papel central que a escola pblica desempenha nos dias de hoje e combatem-se as mquinas burocrticas tirnicas, dominadas pelos educratas, que ignoram os consumidores e transformam o sistema no grande obstculo realizao das reformas (Beyer e Liston 1996, p. 31). Uma vez diagnosticadas as doenas, porque se trata efetivamente de uma doena educacional que contamina a cultura, a economia e a sociedade, os antdotos a prescrever esto na afirmao de que a escola existe para melhorar as capacidades cognitivas e morais dos alunos atravs de polticas curriculares centradas nos seguintes aspectos: a) No conhecimento comum (na procura do que Edward Hirsch chama letramento cultural).
11

146

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

b) No currculo nacional (com nfase no denominado back to basics e viso pluralista do multiculturalismo). c) Na restaurao dos valores tradicionais de modo a construir uma comunidade moral na base da honestidade, autodisciplina, fidelidade tarefa, responsabilidade pessoal, amor pelo pas, liberdade e igualdade. d) No princpio da escolha livre, numa clara importao do mercado para as escolas, concretizado por intermdio dos voucher plans. O dedo acusador do neoliberalismo vai para as escolas, em geral, e para as burocracias letrgicas que as controlam, em particular, tornandoas irresponsveis tanto para os pais como para o Estado. Da que as escolas deixem de ser controladas pelo Estado e passem a funcionar de acordo com os princpios do mercado livre, isto , entregando aos pais a escolha e gesto das escolas que desejam para os seus filhos. Das vrias crticas que Beyer e Liston (1996, p. 54) fazem a esta agenda educacional, salientamos o fato de se tratar de uma abordagem que incorpora uma viso educacional fortemente politizada: tende a ser guiada mais por imperativos polticos que por uma reflexo educacional. Colocando a nfase no individualismo autonomia, autodeterminao e liberdade , o neoliberalismo recupera os princpios da teoria poltica liberal clssica ao propor que o currculo deve contribuir para a competitividade, meritocracia e eficincia. Os advogados da meritocracia encontram no neoliberalismo o terreno frtil para a germinao dos seus argumentos. Por isso, sustenta Apple (1999), o neoliberalismo educativo joga na tenso ou dualidade de atuao do Estado: por um lado, a minimizao quanto a iniciativas e decises no nvel macro, por outro, a maximizao na definio do conhecimento oficial, das normas e dos valores. Com efeito, ao inserir-se no movimento mais vasto da descentralizao e da noo do Estado-regulador que obedece a critrios especficos, cujo denominador comum se encontra na qualidade do sistema, a territorializao das polticas educativas um jogo profundamente poltico que no consiste num mero fenmeno administrativo-jurdico ou num mero deslocamento do cursor do centro para a periferia. Alis, como sublinha Charlot (1994, p. 27), a descentralizao no uma conquista do local

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

147

mas o efeito de uma poltica nacional: ela foi desejada, definida, organizada e posta em prtica pelo Estado. E podemos acrescentar: enquanto processo de responsabilizao das escolas e dos professores, a descentralizao responde, simultaneamente, s necessidades de um Estado forte na seleo, organizao e avaliao do conhecimento escolar e de um Estado fraco na gesto do seu processo de implementao, conciliando na construo das polticas curriculares a lgica de Estado com a lgica de mercado.

A escola como territrio

A idia de escola como territrio nasce quer das polticas descentralizadas, quer da valorizao do pessoal e do local, sobretudo quando se reconhece a necessidade de dar voz subjetividade das pessoas (Apple 1999). Ao tempo de sua origem e institucionalizao, na Idade Mdia, a escola comeou por ser um territrio local, tutelado pela Igreja, tornandose, a partir do sculo XVIII, num terreno nacional (controlado pelo Estado liberal clssico) e, a partir das vontades polticas de descentralizao dos dias de hoje, num territrio nacional, regional e local. Em questes de polticas pblicas, a passagem da escola-territrio nacional para a escolaterritrio local representa a transio do Estado-educador e do Estadodesenvolvimentista para o Estado-regulador (Charlot 1995). Dentro desta multiplicidade de vertentes decisrias, a escola poli12 ticamente dotada de autonomia se construir um projeto identitrio prprio e se funcionar em regime de parcerias. Projeto, ator, parceria, rede, so noes que conferem identidade, poder e autonomia ao territrio escolar. A idia de projeto permite gerir a heterogeneidade, conciliando a diversidade com a igualdade atravs da adaptao da ao curricular; o ator implica no s liberdade para decidir, mas tambm capacidade para produzir a mudana; parceria e rede constituem os laos de interdependncia dos atores e dos territrios, apoiandose numa lgica relacional ou numa lgica de solidariedades (Kohn 1994). Tal como o Deus Jano, a territorializao incorpora, alm da face independente, a face dependente, visvel na contratualizao, visto que no h autonomia sem dependncia. Com efeito, o contrato traduz o esforo de integrao, atravs da discusso e negociao, de interesses particulares nos interesses comuns e formaliza o conjunto de convenes desti-

148

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

nadas a reduzir os conflitos que a liberdade e os propsitos particulares geram. A contratualizao da poltica educativa impe, por um lado, o compromisso e a reciprocidade, por outro, estabelece regras que delimitam a interveno dos atores. Se esta contratualizao excessiva, ento o territrio local pode no passar de uma pea local da poltica centralizada.

A centralidade da escola
Um dos pontos mais significativos do movimento da reestruturao escolar o do desenvolvimento curricular baseado na escola, que funciona como unidade bsica da mudana, em funo do protagonismo dos atores, sobretudo dos professores e alunos, e da busca dos critrios de qualidade. A escola eficaz, hierarquizada pelos resultados dos alunos, incide em indicadores que facilmente so avaliados externamente, mas que no respeitam a multiplicidade dos contextos locais. Nesta linha e de acordo com o relatrio da OCDE (1992), a escola deve ser portadora de uma autonomia, estar imbuda de uma cultura organizacional e possuir uma identidade formativa. Contrariamente ao que a ideologia neoliberal prope para o reconhecimento da escola eficaz, devemos admitir que a qualidade no se mede s pelos resultados, na medida em que a escola no a nica responsvel pela aprendizagem dos alunos. Tambm admitiremos que a escola , pela sua natureza profundamente humana, uma comunidade de participao de diferentes atores cuja gesto no se pode basear nos modelos de gesto fabril e empresarial. Apesar da territorializao das polticas educativas e apesar de todos os esforos de reestruturao escolar, reconhecer-se- que a gramtica da escola quer dizer, as regras bsicas que governam a vida escolar e a aprendizagem dos alunos permanece inaltervel (Bolvar 1996, p. 237). Por isso, as mudanas de estruturas, no nvel da organizao, no so nem a condio sine qua non para a melhoria escolar nem o ponto crtico das reformas educativas. Falar de descentralizao no significa s por si a inovao, e as mudanas organizativas no devem ser mais valorizadas do que as mudanas nas prticas curriculares. A este propsito, refere Gimeno:
Mais do que reformas como propostas especficas e delimitadas, o sinal dos tempos o de estar em processo permanente de reforma, o que

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

149

deve entender-se como a dinamizao contnua da mudana interna e no a alterao da estrutura escolar, como bvio. (1997, p. 27)

Deste modo, a mudana na escola passa, obrigatoriamente, pelas decises curriculares. O relativo silncio acerca do currculo a razo de ser de muitas reformas, como refora Fullan:
a questo mais difcil de resolver a da aprendizagem nuclear. Todas as tentativas de alterar as estruturas formais no transformaro, necessariamente, as normas, os hbitos, as destrezas e as crenas que tm moldado as nossas atuais concepes sobre o ncleo principal do currculo. (1993, p. 49)

Da que, nos modelos de inovao educativa centrados na escola, seja reforada a mudana na dimenso curricular, com preocupaes pelas questes didticas, pois no basta mudar as regras de funcionamento das estruturas; imperioso mudar prticas, mentalidades, compreender os mecanismos de produo de mudanas no interior do territrio escolar, compreender a gramtica da escola (normas e regras), falar mais da escola como comunidade e menos de escola como organizao. No nvel das prticas curriculares, torna-se necessrio, segundo Zabalza (1996, p. 15), desenvolver competncias em trs grandes espaos: a) programao (domnio de conceitos e tcnicas para: conhecer em profundidade os programas; realizar a anlise da situao; estabelecer as prioridades; desenvolver o projeto formativo; configurar a prpria atuao de acordo com o programa, o trabalho coletivo e o seu prprio estilo); b) orientao e guia da aprendizagem do aluno; c) avaliao de processos. Aceitar a descentralizao como filosofia de deciso pressupe olhar para a escola a partir de uma perspectiva de cultura, desvalorizando-se os aspectos administrativos uma vez que estes so mudanas de segunda ordem, embora sejam os mais freqentes nas polticas educativas porque so facilmente visveis nos textos normativos. Sugere Apple (1999) que se torna urgente reformar a educao no quadro das macro e microrrelaes

150

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

de poder dentro das escolas e entre as escolas, passando pela abordagem cultural da escola, alicerada numa comunidade de compromisso e trabalho colegial, numa articulao horizontal de interesses e projetos e numa busca do desenvolvimento profissional docente. Neste sentido, Moreira (1996, p. 145) afirma: no acreditamos que quaisquer tentativas de reformulao curricular possam obter sucesso sem a participao e a adeso do professorado. Se os reformadores crem que podem mudar a escola, importante reconhecer que as escolas, tal como esto estruturadas, mudam as reformas, 13 adaptando-as aos seus prprios modos de ver e fazer (Tyack e Tobin 1994). Assim, ser mera expectativa esperar que o desenvolvimento curricular baseado na escola contribua de forma direta para a melhoria, pois, como referem Elmore et al. (1990), existem poucos dados para se poder dizer que este movimento, derivado das polticas curriculares descentralizadas, tenha uma relao direta com as mudanas no nvel da aprendizagem dos alunos. Esta idia reforada no s por Bolvar (1996), quando afirma que mudar a prtica docente , prioritariamente, um problema de aprendizagem e no um problema de organizao, mas tambm por Whitty, Power e Halpin (1998), quando sustentam que h poucos dados para se poder afirmar que a gesto local das escolas provoque mudanas significativas na aprendizagem. Do mesmo modo, sobretudo nas reas de deliberao curricular, a inovao no proporcional delegao de competncias, ou descentralizao. Mais difcil ainda se torna a partir do momento em que o estudo dos projetos de inovao educativa confirma a prtica prevalecente da lgica administrativa sobre a lgica profissional 14 da inovao.

A (re)centralizao curricular
Partindo do pressuposto de que a base normativa da autoridade do Estado se torna cada vez mais precria, Weil (1996) argumenta que as polticas educativas de descentralizao so uma estratgia de gesto de conflitos e uma forma compensatria de legitimao. Porque a educao est no s vinculada s questes sociais bem como s idias de mudana, qualquer poltica educativa discutida em 15 funo dos conflitos. Da que a descentralizao seja vista pelo Estado como uma estratgia de resolver situaes de grande conflituosidade e de legitimao dos contextos locais que so silenciados pela adminis-

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

151

trao burocrtica. Deste modo, o Estado tem como grande desafio a reconciliao de dois desafios opostos: manter o mais possvel o controle centralizado do sistema e manter-se ao mesmo tempo menos comprometido com a descentralizao desde que retire as vantagens de legitimao derivadas de tal aparncia (Weil 1996). A questo fulcral que se coloca em termos de descentralizao curricular a de saber at que ponto o Estado-territrio nacional confere competncias curriculares escola-territrio local, com a mediao ou no de administraes intermdias. evidente que, fazendo o currculo parte integrante do que Lundgren (1996) denomina sistema de direo ideolgica (que abarca objetivos e contedos), prolongando-se ainda para o sistema de avaliao, qualquer poltica curricular descentralizada opera mais no nvel das estruturas e implementao que no nvel da concepo do currculo. Assim, a descentralizao curricular centrada na religiosidade de projetos, nos territrios flexveis, na autonomia para a elaborao do projeto educativo, na gesto colegial do programa e na observao dos 16 ritmos de aprendizagem dos alunos corresponde per se a uma prtica de recentralizao, sobretudo atravs da formulao de objetivos, da definio dos contedos de ensino, da existncia de uma matriz de disciplinas com as matrias escolares e da regulao de normas e tempos de avaliao. No contexto da escolaridade obrigatria, o funcionamento de uma estrutura bsica de objetivos e contedos para todos os alunos confere, de acordo com Gimeno (1996, p. 40), coerncia potencial ao currculo, mas desde que tal estrutura seja um ponto de partida para a interpretao e adaptao dos projetos curriculares. Acrescenta ainda que a existncia de um currculo para todo o sistema um elemento fundamental para a vertebrao interna e para que realmente todos os alunos disponham de uma autntica escola comum. Apesar das idias inovadoras da descentralizao, o Estado continua a ser centralista nos aspectos mais substantivos do currculo, admitindo a desregulao nalguns processos do seu desenvolvimento. O Estado mantm ainda um controlo tcnico sobre a escola e os professores, pois no s separa a concepo da execuo como tambm define a forma curricular pela formulao dos objetivos, da seleo e organizao dos contedos, da proposta de atividades e do controle da avaliao.

152

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

Porm, o Estado continua a responsabilizar-se pelos objetivos, aliados, por vezes, definio de competncias bsicas para um nvel de ensino, pelos contedos e pela gesto dos recursos, no se alheando da normativizao do core curriculum. Porque o controle da administrao central suficientemente forte, devido lgica da forma curricular do controle tcnico presente na maquinaria pedaggico-curricular-avaliativa, o professor torna-se, no dizer de Apple (1999), um empresrio e o seu contato com as questes curriculares minimizado, j que prevalece a lgica do pr-empacotado. O currculo nacional poder ser visto como um mecanismo de responsabilidade que ajuda a estabelecer referncias de nvel para que os pais possam avaliar a escola (Apple 1999), o que, por sua vez, funciona como mecanismo de controle poltico do conhecimento. Enquanto significado simblico e prtico, o currculo nacional, ou escrito, segundo Goodson (1997, p. 20), o testemunho pblico e visvel das racionalidades escolhidas e da retrica legitimadora das prticas escolares. A tentativa de implementar a descentralizao conduz a uma poltica curricular que tenta reconciliar o controle ideolgico e cultural sobre o sistema com as prticas que favorecem tanto a pluralidade dos projetos como a responsabilizao dos atores. De um modo global e seguindo a idia expressa de Charlot (1994), a territorializao das polticas educativas claramente uma poltica de Estado, de um Estado regulador que distribuiu uma parte dos seus poderes, mas limita o sistema conservando a autoridade sobre os diplomas, o recrutamento dos professores e o essencial dos recursos. Neste contexto, digamos que a descentralizao curricular, na base de uma planificao contratual e reguladora, corresponde to-s a uma modernizao do servio pblico (Charlot 1995, p. 97), competindo ao Estado definir os objetivos e estabelecer as prioridades e s escolas, mediante o estabelecimento de uma contratualizao, organizar e gerir o currculo. Talvez, por isso, os professores tenham uma concepo essencialmente pedaggica da sua funo, deixando nas mos dos especialistas as tarefas mais administrativas na concepo do currculo. A este respeito, Gimeno (1997), exemplificando o que se passa na Espanha quanto elaborao de materiais curriculares, sublinha que a uma menor interveno curricular da administrao central no corresponde uma maior interveno do professor.

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

153

Perante as debilidades dos territrios escolares (falta de dilogo 17 para estabelecer a continuidade do currculo, fragmentao curricular devido atomizao do conhecimento em disciplinas, reduzida esperana de vida dos projetos dado que os professores no permanecem por muito tempo na mesma escola , projetos de recursos e no-projetos de ao etc.) e, acima de tudo, face s necessidades de uma educao como servio pblico, em que sentido poder evoluir a descentralizao curricular? A cultura escolar no passvel de ser mudada administrativamente, nem as atitudes dos atores podem ser sujeitas a rupturas que ponham em causa a inovao. Porm, a grande alterao pode estar tanto na criao de estruturas e processos democrticos mediante os quais configurada a vida na escola como na construo de um currculo que envolva os jovens em experincias democrticas (Apple e Beane 2000). De igual modo e na convico de que a Escola para todos e que currculo um projeto formativo com funes sociais e culturais, a construo da realidade escolar exige do Estado a definio de prioridades educativas, a redistribuio de recursos e a fixao de normas destinadas a fazer do currculo um valor comum, desde que se reconhea que
o currculo o texto que contm o projeto da reproduo e produo da sociedade e cultura desejveis e, por isso, se converte no campo de batalha onde se refletem e se resolvem conflitos muitos diversos. (Gimeno 1997, p. 28)

Os pressupostos da territorializao curricular apontam, assim, para uma estratgia de complementaridade entre o central e o local e para um desenvolvimento curricular baseado na escola que seja sinnimo de uma autonomia que contribui quer para o reforo das competncias curriculares dos atores locais, quer para as tomadas de decises com vista a melhorar a aprendizagem dos alunos. Ao defender-se tal estratgia, no se pensa no currculo nacional, que faz parte do iderio neoliberal, mas no que representa a existncia de uma cultura comum, concilivel com a construo de projetos curriculares orientados para a democratizao e equidade, e cuja origem em Portugal, pelo menos nos seus propsitos, remonta dcada de 60 do sculo XIX. Serve de argumento a esta concepo de descentralizao o fato de as reformas descentralizadas no produzirem melhores resultados que as reformas centralizadas. Sustenta Bolvar (1996, p. 282) que reivindicar

154

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

as propostas ilustradas da educao como servio pblico promovido pelo poder central pode ser, paradoxalmente, a proposta progressista. Por seu lado, Apple (1999) constata que o discurso da mudana subjaz a todas as reivindicaes e que para tal devamos ter presente que nos nossos intentos de reformar h muita coisa que no deveria ser modificada, mas sim mantida e defendida. Falar de territorializao enquanto processo de descentralizao (Pacheco 2000) pressupe ainda discutir o processo de referencializao, ou de construo do referencial, das polticas curriculares. O termo referencial tem sido utilizado como sinnimo de sentido, quadro de ao ou sistema, com interpretaes muito diversas e que, grosso modo , poder ser entendido numa perspectiva normativa e estabilizada (Figari 1996). O referencial , deste modo,
o conjunto de valores, de normas ou de imagens de referncia em funo dos quais so definidos os critrios de interveno do Estado, bem como os objetivos da poltica pblica considerada. (Baudouin 2000, p. 285)

A sua origem, no campo da educao, est ligada discusso sobre as funes da planificao e sobre o processo de legitimao e produo de normas, englobando duas dimenses principais (Faure 1995): a intelectual, que determina a percepo dos atores intervenientes no sistema de deciso; a do poder, que clarifica o processo pelo qual instaurada uma nova hierarquia entre os atores. Como qualquer poltica est dependente de regras formais e informais fortemente interiorizadas, torna-se necessrio que, numa situao de descentralizao curricular, os atores possam exercer a sua autonomia e poder em funo de referentes concretos que contribuam para a clarificao e sistematizao do projeto curricular, tomando em considerao os quatros componentes do referencial (Muller 1995, pp. 158-159):
!

18

os valores: so representaes que definem um quadro global de ao; as normas: definem os desvios entre o real percebido e o real desejado e tambm os princpios de ao;

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

155

os algoritmos: so relaes causais que exprimem uma teoria de ao; as imagens: so vetores implcitos dos valores, normas ou mesmo dos algoritmos.

Servem de base a esta busca de sentido da ao por parte dos atores curriculares no s a observncia dos referentes explicitados pelo poder central, num compromisso de igualdade e de servio pblico, bem como a dilucidao dos referentes (re)construdos no espao e no contexto dos territrios locais. Concomitantemente, a territorializao s adquire efetividade se for assumida numa lgica de processo interativo, com o reconhecimento de diferentes atores e corporizado pelo professor como um participante na tomada de deciso partilhada (Pacheco 1996). Em sntese, a territorializao curricular, como prtica desejada para a inovao das prticas escolares, significa, por um lado, aceitar que a descentralizao, para alm de no ser um discurso, mas uma prtica, no pode reforar nem a centralidade do territrio nacional nem a estratgia reformista preferencialmente centrada na mudana das estruturas escolares; por outro lado, aceitar que o projeto curricular se constri a partir das prticas de programao, quase inexistentes na escola portuguesa, e dos trabalhos de coordenao interdisciplinar, e no em funo da existncia de um ato administrativo que formalmente o legitima e contratualiza em nome da autonomia e da descentralizao, ou da devoluo de competncias.

Notas
1. Em Portugal, contrariamete a outros pases, como a Frana, no se cultiva uma prtica de investigao avaliativa, ou mesmo de realizao de estudos de avaliao, com a finalidade de conhecer o impacto das polticas pblicas. Para a anlise crtica deste argumento, ver Philipp Brown; A. Halsey; Hugh Lauder e Amy Wells (1998). Afirma Colin Power (1995), subdirector geral para a Educao, que a Unesco convidou todos os presidentes e primeiros- ministros, assim como o Banco Mundial, a colocarem a educao no primeiro lugar das suas prioridades. No caso concreto de Portugal, encontramos, em 1999, esta prioridade no programa do governo, no pacto educativo (proposto pelo ministro da Educao a todos os partidos da oposio e sociedade civil, e no acordo de negociao estratgica (entre o governo e as foras econmico-sociais).

2. 3.

156

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

4. 5.

Para Stephen Ball (1994), o neoliberalismo deve ser estudado nestes dois mbitos. O estudo das polticas descentralizadas deve ser enquadrado nas reflexes sobre a sociedade ps-moderna, basicamente descrita por A. Prez Gmez (1997, pp. 36-37) nestas trs caractersticas: configurao poltica como democracias formais e como estados de direito constitucionalmente regulados; imprio das leis de mercado livre como estrutura reguladora dos intercmbios na produo, distribuio e consumo; avassaladora omnipresena dos meios de comunicao de massas potencializados pelo desenvolvimento tecnolgico da electrnica e das suas aplicaes telemticas. A questo dos processos deve levar-nos a refletir sobre as questes de justia social que esto presentes nas polticas educativas e nas prticas culturais, alis como o faz Jurjo Torres (1997) ao aprofundar o pensamento curricular de Robert Connell, autor do livro Escolas e justia social. No tocante ao processo de desenvolvimento do currculo, constata-se que, apesar das idias de descentralizao, a administrao central, em Portugal, profundamente centralista, no s na determinao do que se deve ensinar mas tambm na definio das regras de avaliao dos alunos. Por isso, de acordo com Hans Weiler (1996, p. 215), tendo em conta a incompatibilidade fundamental entre a lgica da diviso do poder da descentralizao e o interesse do estado moderno em manter o controlo, no surpreendente que as formas de descentralizao que implicam uma autntica redistribuio da autoridade continuem a ser bastante escassas no mundo actual. A descentralizao dos contedos locais passa pela necessidade de elaborar projetos curriculares prximos dos contextos locais. Para a explorao do meio como contedo curricular, ao nvel das componentes curriculares regionais e locais, ver Jos A. Pacheco (1995). Ideologia dominante nos momentos atuais porque transporta tanto a cultura social de um setor majoritrio da sociedade civil como a cultura poltica tanto das elites governamentais e administrativas quanto dos funcionrios e tcnicos qualificados. Esta uma questo central no processo de culpabilizao social da escola. Como diz Sola Frnandez (1997, p. 10), o sistema de ensino est a sofrer, neste momento, um processo de depreciao e estamos a assistir a declaraes e argumentaes de todo o tipo que nada mais fazem do que contribuir para aumentar a confuso. Enquanto presidente da Core Knowledge Foundation e autor de livros como Cultural literacy. What every american needs to know (1988) e The schools we need. Why we dont have them (1996), E. Hirsch um arauto dos neoconservadores educacionais. Em Portugal, tal identidade passa pela elaborao do projeto educativo de escola, onde esto as linhas orientadoras que definem a formao dos alunos e do pessoal no docente. Tratase de um verdadeiro bilhete de identidade formativo que exigido escola pelo Ministrio da Educao para a celebrao de um contrato (desde a autonomia de gesto e administrao da escola at aos projetos curriculares flexveis). Citados por Antnio Bolvar 1996, p. 249. Cf. Carlos Marcelo e Jos Pacheco (1999). esta conflitualidade das polticas educativas que faz do Ministro da Educao, de qualquer governo e em qualquer pas, um dos mais desacreditados para a opinio pblica. Basil Bernstein (1990) fala, neste sentido, de recontextualizao curricular que expressa o que pode ser face ao que deve ser.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13. 14. 15. 16.

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

157

17.

A descentralizao curricular pode conduzir no s diminuio da coerncia curricular bem como desmotivao do aluno, sobretudo quando confrontado com diversos ambientes de aprendizagem, com diferenas significativas na seqencializao dos contedos e nos projetos desajustados s suas necessidades. Por isso, precisando as condies estruturais que facilitam ou dificultam a continuidade curricular, Jos Gimeno (1996, pp. 41-42) formaliza um esquema das dimenses bipolares e conclui que propostas centralizadas com controlos eficazes sobre o currculo, conjuntamente com professores colegiados, a partir de propostas curriculares consistentes facilitariam a continuidade. Para Jean Baudouin (2000, p. 285), a escola do referencial um paradigma de anlise das polticas pblicas que tem em Pierre Muller e Bruno Jobert os principais criadores. Por outro lado, afirma que h uma afinidade entre o paradigma do referencial e a teoria habermassiana da modernidade, dado que se recusam a concluir por uma colonizao definitiva das estruturas do mundo real que significaria a vitria das regulaes de natureza sistmica sobre as regulaes de natureza comunicacional (idem, p. 290).

18.

Recebido para publicao em Junho de 2000.

Decentralized curricular policies: Autonomy or re-centralization?

ABSTRACT: The idea of decentralization became central to educational discourse during the period of reform of the late 1980s and the 1990s. The State can use the discourse of decentralization to argue in favor of greater autonomy and responsibility, just as market forces can use it to attain their objectives in regard to schools. In this article our purpose is to identify a number of different meanings of the term decentralization, arguing that decisions regarding curricula are intentional and practical processes in which students and teachers are the main actors. The key question is how to move ahead off the beaten path. The probable answer will be based on the centrality of the school without minimizing the importance of curriculum-related issues. Key words: Educational policy, decentralization, curriculum policies, re-centralization, curriculum

Bibliografia
ANGULO RASCO, F. El neo-liberalismo o el surgimento del mercado educativo. In: GIMENO, J. et al., Escuela pblica y sociedad neoliberal. Mlaga: Aula Libre, 1997.

158

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

APPLE, M. Polticas culturais e educao. Porto: Porto Editora, 1999. ______. e BEANE, J. Escolas democrticas. Porto: Porto Editora, 2000. BALL, S. Education reform. Buckingham: Open University Press, 1994. BAUDOUIN, J. Introduo sociologia poltica. Lisboa: Editoral Estampa, 2000. BERNSTEIN, B. The structuring of pedagogical discourse. Londres: Routledge, 1990. BEYER, L. e LISTON, D. Curriculum in conflict: social visions, educational agendas and progressive school reform . Nova Iorque: Teachers College Press, 1996. BOLVAR, A. El lugar del centro en la poltica actual: ms all de la reestruturacin y de la descentralizacin. In: PEREYRA, M. (org.), Globalizacin y descentralizacin de los sistemas educativos. Barcelona: Pomares Ediciones, 1996. BROWN, P.; HALSEY, A.; LAUDER, H. e WELLS, A. The transformation of educational and society: an introduction. In: BROWN, P.; HALSEY, A.; LAUDER, H. e WELLS, A. (eds.), Education. Culture. Economy. Society, 2. ed. Oxford: Oxford University Press, 1998. CHARLOT, B. La planification de lducation en France: lvolution des problematiques. In: CHARLOT, B. e BEILEROT, J. (dir.), La construction des politiques dducation et de formation. Paris: PUF, 1995. ______. Lcole et le territoire. Nouveaux espaces, nouveaux enjeux. Paris: Armand Colin, 1994. ______.; BEILLEROT, J. e PROST, A. Les politiques dducation: acteurs et enjeux. In: RUANO-BORBALAN, J. (dir.), duquer et former. Auxerre: Sciences Humaines ditions, 1998. ELMORE, R. et al. Restructuring schools: the next generation of educational reform. San Francisco: Jossey-Bass, 1990. FAURE, A. Les politiques locales, entre rfrentiels et rhtorique. In : FAURE, A.; POLLET, G. e WARIN, P. (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques. Dbats autour de la notion de rfrentiel. Paris: LHarmattan, 1995. FIGARI, G. Avaliar, que referencial? Porto: Porto Editora, 1996.

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

159

FULLAN, M. Change forces: probing the depths of educational reform . Londres: The Falmer Press, 1993. GIMENO, J. La pedagogia por objetivos. Obsesin por la eficincia. Madri: Morata, 1985. ______. La transicin a la educacin secundaria. Madri: Morata, 1996. ______. Polticas y prcticas curriculares: determinacin o busqueda de nuevos esquemas? In: PACHECO, J.; ALVES, M. e FLORES, M. (org.), Reforma curricular: Da inteno realidade . Actas do II Colquio sobre Questes Curriculares. Braga: Universidade do Minho, 1997. GOODSON, I. A construo social do currculo. Lisboa: Educa, 1997. KOHN, R. La notion de rseau. In: CHARLOT, B., Lcole et le territoire. Nouveaux espaces, nouveaux enjeux. Paris: Armand Colin, 1994. LAWTON, D. The politics of school curriculum. Londres: Routledge and Kegan Paul, 1980. LEGRAND, L. Les politiques de lducation. Paris: PUF, 1988. LIMA, L. A escola como organizao a participao na organizao escolar, 2. ed. Braga: Universidade do Minho, 1998. LUNDGREN, U. Formulacin de la poltica educativa: descentralizacin y evaluacin. In: PEREYRA, M. (org.), Globalizacin y descentralizacin de los sistemas educativos. Barcelona: Pomares Ediciones, 1996. MARCELO, C. e PACHECO, J.A. (org.). Avaliao de projetos de inovao educativa. Relatrio de investigao. Braga: Centro de Estudos em Educao e Psicologia, 1999. MNY, Y. e Thoenig, J. Politiques pubiques. Paris. PUF, 1989. MOREIRA, A.F. O currculo como poltica cultural e a formao docente. In: SILVA, T.T. e MOREIRA, A.F. (orgs.), Territrios contestados. O currculo e os novos mapas polticos e culturais, 3. ed. Petrpolis: Vozes, 1999. ______. Parmetros curriculares nacionais: crticas e alternativas. In: SILVA, T.T. e GENTILI, P. (orgs), Escola S.A. Quem ganha e quem perde no mercado educacional do neoliberalismo. Braslia: CNTE, 1996. MULLER, P. Les politiques publiques comme construction dun rapport au monde. In: FAURE, A.; POLLET, G. e WARIN, P. (dir.), La construction

160

Educao & Sociedade, ano XXI, n o 73, Dezembro/00

du sens dans les politiques publiques. Dbats autour de la notion de rfrentiel. Paris: LHarmattan, 1995.
OCDE. A escola e a qualidade. Porto: Edies Asa, 1992. PACHECO, J.A. (org.). Polticas de integrao curricular. Porto: Porto Editora, 2000. ______. Currculo: teoria e prxis. Porto: Porto Editora, 1996. ______. Da componente nacional s componentes curriculares regionais e locais. Cadernos PEPT 2000, n. 7, Lisboa: Ministrio da Educao, 1995. PREZ GMEZ, A. La sociedad postmoderna y la funcin educativa de la escuela. In: GIMENO, J. et al. Escuela pblica y sociedad neoliberal. Mlaga: Aula Libre, 1997. POWER, C. LUnesco et lducation. In: CHARLOT, B. e BEILLEROT, J. (dir.), La construction des politiques dducation et de formation . Paris: PUF, 1995. SETBON, M. valuation des politiques publiques. In : KESSLER, M.; LASCOUMES, P.; SETBON, M. e THOENIG, J. Evaluation des politiques publiques. Paris: LHarmattan, 1998. SOLA FERNNDEZ, M. Introduccin: escuela pblica y atencin a la diversidad. In: GIMENO, J. et al. Escuela pblica y sociedad neoliberal. Mlaga: Aula Libre, 1997. TORRES, J. Poltica educativa, prcticas culturales y justicia social. In: PACHECO, J.; ALVES, M. e FLORES, M. (org.), Reforma curricular: Da inteno realidade. Actas do II Colquio sobre Questes Curriculares. Braga: Universidade do Minho, 1997. WEILER, H. Enfoques comparados en descentralizacin educativa. In: PEREYRA, M. (org.), Globalizacin y descentralizacin de los sistemas educativos. Barcelona: Pomares Ediciones, 1996. WHITTY, G.; POWER, S. e HALPIN, D. Devolution and choice in education. The school, the state and the market. Buckingham: Open University Press, 1998. ZABALZA, M. Calidad de la educacin. Madri: Morata, 1996. . Diseo y desarrollo curricular. Madri: Morata, 1987.

Educao & Sociedade, ano XXI, no 73, Dezembro/00

161