Mod I-Planificacion Estrategica y Programacion Multianual de Inversiones

Planificacin Estratgica y Programacin Multinanual de Inversiones
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INTRODUCCIN
e entiende por estilo de desarrollo a los aspectos ms permanentes y estructurales de la poltica econmica del pas en el mediano y largo plazo. Es la manera en que una sociedad utiliza los recursos, se interrelaciona con otras sociedades, responde a los cambios y procesos de creacin propios y exgenos, estructura los arreglos institucionales para lograr sus objetivos y distribuye los resultados de la actividad productiva en su propio seno. En este contexto las acciones de accountability hacen mencin al cmo regular y reducir la brecha entre representantes y representados, observando diferencias entre las autoridades polticas, la ciudadana y las organizaciones de la sociedad civil. La planificacin estratgica, como herramienta del gerente social, permite realizar un proceso de planificacin colectivo orientado a la construccin de una imagen de futuro capaz de comprometer las acciones que permita proveer viabilidad, manteniendo un continuo proceso de aprendizaje. La necesidad de generar respuestas cada vez ms cercanas a los ciudadanos exige formas de comportamiento diferentes a las tradicionales, donde los diseos en el plano nacional deben confrontarse y articularse con los objetivos territoriales e institucionales. Mientras la metaevaluacin se preocupa por la globalidad, la mesoevaluacin se mueve en el espacio institucional. La gerencia institucional debe atender articuladamente dos subsistemas. El primero (interno) se mueve en el trnsito de insumos a productos y toca ms a los niveles operacionales. El segundo, de carcter estratgico, se preocupa por la generacin de efectos en el entorno. En este marco, los proceso de monitoreo y evaluacin, pueden ser visualizados como formas complementarias entre s. La primera perspectiva destaca la importancia de observar resultados obtenidos y la segunda reconoce que cada una de las acciones del proceso de formacin y gestin genera resultados, unos relacionados con el proceso mismo de formacin de poltica, los otros relacionados con los resultados intermedios o complementarios a los resultados finales. En cualquier caso, estos resultados hay que estudiarlos y reconocerlos, para poder tener un mejor desarrollo de la poltica vinculadas a transparencia de los actos pblicos y las inversiones sectoriales, de tal forma de poder dirigir ms adecuadamente las acciones hacia los resultados deseados.
Direccin Acadmica
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MANUAL DE AUTOAPRENDIZAJE
PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PROGRAMACIN MULTIANUAL DE INVERSIONES

OBJETIVO GENERAL:
& Conocer a los participantes lineamientos que les faciliten la elaboracin de propuestas y el anlisis de polticas de desarrollo as como brindar mtodos y herramientas para el planeamiento estratgico en el sector pblico.
UNIDADES TEMTICAS
& & Polticas de Desarrollo. Planeamiento Estratgico.
Diapositiva: Planificacin Estratgica y Programacin Multianual de Inversiones
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UNIDAD I
POLTICAS DE DESARROLLO
OBJETIVOS ESPECFICOS
& Proporcionar a los participantes los puntos generales que se abordan para el diseo e implementacin de polticas de desarrollo.
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Polticas de Desarrollo
1. 1 Teoras del Desarrollo Ha habido cuatro grandes momentos tericos en la historia del desarrollo, desde 1950 hasta el momento. El primer gran momento es la teora de la modernizacin convencional, con etapas de desarrollo y diversos para alcanzarlo, donde se asume que el tercer mundo tiene que convertirse como el primer mundo, pues ah estaban los modelos. La cosa era muy fcil, es un momento de certeza, entre los aos 50, 60 y 70. El segundo, es el que marca la etapa de la teora de la dependencia como crtica de la modernizacin, no del desarrollo, segn la cual el subdesarrollo est causado precisamente por las relaciones de vinculacin de los pases del tercer mundo con la economa mundial, y lo que hay que cambiar son esas relaciones de vinculacin y las relaciones internas de explotacin. La teora de la dependencia cuestion el desarrollo capitalista pero no el desarrollo, y postul un desarrollo socialista, o desarrollo con equidad. El tercer momento es la crtica postestructuralista y el cuarto momento es una reaccin al anlisis postestructuralista. En el momento postestructuralista el desarrollo viene, como el nombre lo indica, de otra teora social. La crtica al desarrollo como discurso proviene de otra teora social (el postestructuralismo) diferente a la teora liberal y al marxismo. Como se observa claramente en la siguiente tabla la aplicacin de estos tres paradigmas al caso del desarrollo conlleva diferentes preguntas, actores y respuestas o prescripciones. Lectura: Principales Teoras sobre Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina http://elac.uca.edu.ni/pd/economia/files/78/294/GReyes%2B2002%2BPrinc ipales%2BTeorias%2Bdel%2Besarrollo.pdf
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Para pensar estas diferencias es importante partir por aceptar que la teora es una descripcin de la realidad en los trminos de un discurso abstracto, no es ms valida que la descripcin de la realidad de la gente en su cotidianidad o que la discusin de la realidad de los escritores, por ejemplo, Garca Mrquez o William Ospina; la teora es simplemente diferente porque le hemos dado mucho ms poder, por ser supuestamente producida por expertos. Podemos clasificar los paradigmas del desarrollo, rigurosa y sistemticamente, en relacin a los tres grandes paradigmas de las ciencias sociales contemporneas: el paradigma liberal, el paradigma marxista y el paradigma postestructuralista. El concepto clave del paradigma liberal, que viene desde Adam Smith, John Locke, Hobbes hasta Milton Friedman o Jeffrey Sachs y los filsofos morales liberales de hoy, es una teora que se centra en el papel del individuo en la sociedad y en el mercado. El materialismo histrico, por otro lado, se centra en el trabajo y la produccin y por lo tanto su cuerpo terico es completamente distinto al del pensamiento liberal. La teora postestructuralista, finalmente, se centra en el anlisis del lenguaje, las significaciones y las representaciones. Si los liberales dicen que el principio de las sociedades es el individuo, para reconocer la realidad realmente tenemos que entender como se comporta el individuo y su mercado y la teora Marxista dice que para entender la sociedad y la realidad tenemos que partir de un anlisis de las condiciones materiales y cmo la gente se organiza para la produccin, la teora postestructuralista parte de enfatizar que si queremos entender la produccin de lo real, la produccin de la sociedad, tenemos que entender cmo la sociedad se crea en el lenguaje, el significado y la representacin. Es una posicin cercana a la Antropologa, y tiene en el historiador TEORAS DEL DESARROLLO ACORDE A SUS PARADIGMAS PARADIGM A VARIABLES Conceptos claves Objeto de estudio Teora postestructuralista Lenguaje Significado (significacin) Representacin/Disc urso ConocimientoPoder
Teora liberal
Teora marxista Produccin (ejemplo: modo de produccin)Trabajo Estructuras Sociales Ideologas
Mercado Individuo Sociedad Mercado Derechos
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Actores relevantes
Individuos Instituciones Estado
Clases sociales (Clases trabajadoras)(Campesinos) Movimientos sociales Trabajadores, campesinos) Estado democrtico
comunidades locales Nuevos movimientos sociales, ONGs Todos los productores de conocimiento (incluidos individuos, estado, movimientos sociales) Cmo Asia, frica y Amrica Latina llegaron a ser representados como subdesarrollados? Cambio de prcticas de saber y hacer Cmo los productores de conocimiento resisten, adaptan, subvierten el conocimiento dominante y crean su propio conocimiento Articular una tica del conocimiento experto como prctica de la libertad (modernidades alternativas y alternativas a la modernidad)
Pregunta del desarrollo
Cmo puede una sociedad desarrollarse o ser desarrollada a travs de la combinacin de capital y tecnologa y acciones estatales e individuales? Mejores datos y teoras Intervenciones ms enfocadas
Cmo funciona el desarrollo como una ideologa dominante?
Mecanismo de cambio
Luchas de clases
Etnografa
Cmo el desarrollo es mediado por la cultura Adaptar los proyectos a las culturas locales
Cmo los actores locales resisten las intervenciones del desarrollo
Promover un desarrollo Actitud ms igualitario respecto al (profundizar y desarrollo y la completar el proyecto modernidad de la modernidad
Reorientar el desarrollo hacia la justicia social y la sostenibilidad (Modernismo Crtico: desvincular capitalismo y modernidad)
La pregunta del desarrollo que hace la teora liberal es cmo puede una sociedad desarrollarse o ser desarrollada a travs de la combinacin de capital y tecnologa y acciones
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estatales individuales? Esta es la pregunta que el Estado y las grandes instituciones del desarrollo como el Banco Mundial todava se hace, el Estado neoliberal en particular: el desarrollo a partir del individuo, del capital, de la tecnologa, del mercado. La teora marxista hace una pregunta diferente. Cmo funciona el desarrollo como una ideologa dominante? y, por tanto, cmo puede desarrollarse una sociedad a travs de un cambio de ideologas y de relaciones de produccin? La pregunta que se hace la teora postesctructuralista es muy distinta, tan distinta que obviamente lleva a resultados muy distintos. Cmo llegaron Asia, frica y Amrica Latina a ser representados como subdesarrollados? y cules han sido la consecuencias de ese acto en el lenguaje? Cmo a partir de 1950 y no antes se inventaron Asia, frica y Amrica Latina como subdesarrollados y cmo se mont todo este aparataje del desarrollo que antes realmente no exista, incluyendo la planificacin, las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la organizacin Mundial del Comercio. Dos anotaciones breves sobre la globalizacin. Cul es la visin de globalizacin que empieza a surgir de esta concepcin ms antropolgica? Por un lado, empezamos a entender que la globalizacin no es este monstruo que todo lo homogeniza, que avasalla, unifica, controla, margina todas las realidades en todos los rincones del mundo. Sin duda, algo de eso est pasando y no se puede minimizar el impacto fatal de la globalizacin neoliberal. Pero tambin la globalizacin encierra muchos rdenes sociales y tradiciones culturales que conforman modernidades mltiples. Si lo comenzamos a ver de esa forma qu consecuencias puede tener para la poltica y la prctica social? La globalizacin capitaliza y reconoce esa multiplicidad. Las grandes transnaciones estn ms a la vanguardia de reconocer esa multiplicidad, incorporarla dentro de sus prcticas an cuando traten de permearla y contenerla. El mismo capitalismo es descentrado y fragmentado, no hay un capitalismo con C mayscula, si no que es un capitalismo ya mltiple, descentrado, fragmentado, con unas contradicciones muy impresionantes. La segunda, la globalizacin propicia al mismo tiempo unificacin y fragmentacin, es por esto que las naciones teolgicas de modernizacin y desarrollo no logran capturar la naturaleza de estas transformaciones, en otras palabras ya no es el proceso lineal de A a B, las famosas 5 etapas de que hablaba William Rostow, esa teologa ya no existe, no hay un solo modelo. La globalizacin debe ser vista en trminos de la produccin diferencias que no necesariamente se inscriben en esquemas jerrquicos y rdenes evolutivos. La modernidad clsica reinscriba la diferencia en un orden evolutivo. En ese sentido las famosas ferias mundiales, la de 1851 en Londres, las de mediados de siglo XX en EE.UU., en Europa, en otras partes del mundo eran eventos donde se clasificaban todas las culturas en orden de
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desarrollo, de civilizacin, donde los ingleses eran los que ms haban alcanzado en trminos tecnolgicos, culturales y los europeos estaban en la cima de los logros occidentales, y muy por encima de los ms atrasados, los aborgenes y los primitivos de Australia o del Amazonas. Lectura: Investigacin y Polticas de Desarrollo en el Per http://www.grade.org.pe/download/pubs/libros/InvPolitDesarr.pdf 1.2 Las Nuevas Tendencia de las Polticas Desarrollo El nuevo debate sobre el desarrollo parte de la sensacin de impotencia ante la falta de respuestas en los modelos que en el papel iban a brindar soluciones efectivas, y ante sus limitados resultados, avanza en impugnar aspectos bsicos de su misma validez, y en buscar modelos de anlisis alternativos que puedan ser ms fecundos. Entre las lneas de exploracin fundamentales de un debate que hoy indolucra a Gobiernos, organismos acadmicos, actores de la sociedad civil, organismos de cooperacin y financiamiento internacional, y la opinin pblica mundial se encuentran las que se presentan a continuacin resumidamente. El cuestionamiento al modelo del derrame En las ltimas dcadas un conjunto de enfoques de amplia circulacin ofrecan una respuesta basada centralmente en la idea del "derrame". Las conocidas hiptesis bsicas giran en torno a la visin de que realizando ingentes sacrificios para conseguir metas de carcter macroeconmico que impliquen equilibrios econmicos y financieros, habr progreso econmico, y finalmente el mismo se derramar al conjunto de la poblacin y llegar a los sectores ms pobres, arrancndolo de su situacin de pobreza "dura". Se requerira entonces una espera difcil, para que esta etapa de postergaciones y acumulacin casi forzada, genere hacia adelante un escenario feliz. Como ha sucedido tantas veces en la historia, una vez ms los hechos reales no han respondido a las suposiciones del modelo. El camino al desarrollo parece ser muchsimo ms complejo que estas suposiciones, segn entre otros los amplios estudios de los Informes de Desarrollo Humano de Naciones Unidas que abarcan a la casi totalidad de los pases en desarrollo, y cubren ntegramente las ltimas dcadas. El Consenso de Washington. Fue formulado originalmente por John Williamson en un documento de noviembre de 1989 ("What Washington Means by Policy Reform" que puede traducirse como "Lo que Washington quiere decir por una reforma de las polticas"). Fue elaborado como documento de trabajo para una conferencia organizada por el Institute for International Economics, al que pertenece Williamson.
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El propio Williamson cuenta que en ese histrico borrador, incluy "una lista de diez polticas que yo pensaba eran ms o menos aceptadas por todo el mundo en Washington y lo titul el Consenso de Washington".[1] Originalmente ese paquete de medidas econmicas estaba pensado para los pases de Amrica Latina, pero con los aos se convirti en un programa general. o Disciplina fiscal o Reordenamiento de las prioridades del gasto pblico o Reforma Impositiva o Liberalizacin de las tasas de inters. o Una tasa de cambio competitiva o Liberalizacin del comercio internacional (trade liberalization) o Liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas o Privatizacin o Desregulacin o Derechos de propiedad Hay que puntualizar que por "Washington", Williamson entenda el complejo polticoeconmicointelectual que tienen sede en Washington: los organismos financieros internacionales (FMI, BM), el Congreso de los EEUU, la Reserva Federal, los altos cargos de la Administracin y los institutos de expertos (think tanks) econmicos. Asimismo, el Consenso de Washington ha recibido gran cantidad de crticas. Quizs las ms importantes sean las que le formulara Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economa 2001 y ex vicepresidente del Banco Mundial. Crticos de la liberalizacin como Noam Chomsky o Naomi Klein, ven en el Consenso de Washington un medio para abrir el mercado laboral de las economas del mundo subdesarrollado a la explotacin de compaas del primer mundo. Las crticas que provienen desde la antiglobalizacin hasta del mismo liberalismo argumentan adems que los pases del primer mundo imponen las polticas neoliberales del Consenso de Washington sobre los pases de economas dbiles mediante una serie de organizaciones burocrticas supraestatales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional adems de ejercer presin poltica y extorsin. Se argumenta adems, de forma muy generalizada, que el Consenso de Washington no ha producido ninguna expansin econmica significativa en Latinoamrica, y s en cambio algunas crisis econmicas severas y la acumulacin de deuda externa que mantiene a estos pases anclados al mundo subdesarrollado La Revalorizacin del Capital Humano y el Capital Social. Amplias lneas de investigacin y discusin estn girando en torno a un reanlisis en profundidad de los impactos sobre el desarrollo de formas de acumulacin de capital hasta
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ahora no evaluadas adecuadamente. Se plantea que junto a los capitales "tradicionales": el capital natural de una sociedad constituido por su dotacin de recursos naturales, y el capital construido formado por lo que ha producido (infraestructura, capital comercial, capital financiero, etc), existen otras dos modalidades de capitales que urge analizar ms detalladamente, el capital humano y el capital social. El primero tiene que ver con la Calidad de los recursos humanos, el segundo con elementos cualitativos como valores compartidos, cultura, capacidades para actuar sinrgicamente, y generar redes, y concertaciones hacia el interior de la sociedad. Analizando las causas del crecimiento econmico un estudio del Banco Mundial sobre 192 pases concluye que no menos del 64% del crecimiento puede ser atribuido al capital humano, y al capital social. Formar capital humano implica invertir sistemtica y continuadamente en reas como educacin, salud, y nutricin, entre otras. A fines de siglo la inversin en educacin se ha transformado en una de las de ms alta rentabilidad. Ello tiene que ver con los cambios radicales que se estn produciendo en las estructuras de produccin. Ellos se orientan en la direccin de privilegiar el conocimiento como elemento bsico de las nuevas matrices productivas. La base de las industrias de punta es hoy conocimiento puro, y la tendencia ir crecientemente en esa direccin segn todo parece indicarlo. Lester Thurow sostiene que el siglo XXI ser un siglo conocimiento intensivo, y que el conocimiento se ha convertido en la nica fuente de ventajas competitivas relativas sostenibles de largo plazo. Lectura: Polticas Sociales en el Per http://www.mimdes.gob.pe/files/como_incorporar1.pdf El Replanteo de la Inequidad y la Lucha Contra la Pobreza. Nuevamente aqu los modelos de anlisis convencionalmente aceptados se han estrellado contra los hechos histricos concretos, y su cada ha abierto un amplio campo para la investigacin del tema, y el diseo de nuevos modelos, y respuestas. Como plantean Nancy Birdsall, David Ross, y Richard Sabot Afirmar que hay una relacin inversa entre el aumento del crecimiento y la reduccin de la desigualdad ha sido un postulado bsico de las teoras econmicas convencionales acerca de la naturaleza del proceso de desarrollo. Para dichas teoras la alta inequidad sera necesaria, para obtener efectos de acumulacin, e impulsar el crecimiento. Mientras que en los pases del Sudeste Asitico hubo un esfuerzo activo por reducir la inequidad que baj sus umbrales pronunciadamente, y la participacin en el ingreso entre el 20% superior y el 20% inferior pas a ser 8 a 1 en Corea, y el 4,1 a 1 en Taiwn, en Amrica Latina la polarizacin se acentu, y las distancias son de 26 a 1 en Brasil, y se han ampliado considerablemente en Mxico, Argentina, y toda la regin. Entre otros aspectos, se detecta la presencia de crculos perversos o virtuosos segn empeore o mejore
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la equidad, entre equidad, educacin, y crecimiento. Los datos de la realidad han desmentido terminantemente la idea de que la inequidad era en definitiva funcional al crecimiento econmico. La situacin es la que describe Joseph Stiglitz: Hay relaciones positivas entre crecimiento e igualdad. Altas tasas de crecimiento proveen recursos que pueden ser usados para promover la igualdad, as como un alto grado de igualdad ayuda a sostener altas tasas de crecimiento. No obstante que esto podra ser visto como no ms que sentido comn, hasta la experiencia de Asia Oriental el sentido comn sugera exactamente lo contrario: que el crecimiento produca desigualdad y que la desigualdad era necesaria para el crecimiento. El Enfoque Territorial El enfoque territorial constituye una de los rasgos ms sobresalientes de las experiencias contemporneas de desarrollo regional. ste se basa en una concepcin distinta del territorio, el cual ha dejado de ser visto como un depsito de recursos genricos disponibles para su uso. En la actualidad el territorio se concibe como un mbito de construccin de recursos que se estructura mediante las relaciones que se establecen entre los seres humanos y de stos con su entorno (Morales, 1998b). Esta aproximacin ofrece a la poltica para el DRS, un mbito de referencia explicito: el territorio, en el que se articulan los procesos sociales y ambientales. La sustentabilidad del territorio; es decir, la construccin de sus condiciones de reproduccin a lo largo del tiempo, resulta entonces de la interaccin de ambos procesos. Al establecerse de manera explcita los factores constitutivos que estructuran los territorios (factores sociales y ambientales), se pone freno a la tentacin de reducir la discusin de la sustentabilidad a la rbita ambiental. La sustentabilidad es considerada no slo como la capacidad de un sistema territorial de sostener un desarrollo duradero de carcter ambiental, sino tambin de sus rasgos socioculturales (Ratti, 1997). Las polticas pblicas no pueden concebirse al margen de los mecanismos institucionales que propicien la incorporacin de los sectores de la sociedad en el diseo y ejecucin de las mismas. Para que estos mecanismos tengan xito, en un marco de construccin de polticas
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regionales, deben estar referidos a un contexto que les d sentido, que los haga pertinentes. [El territorio] est cargado de sentido por su historia y por sus habitantes que lo dotan de valores y al que vinculan sus identidades (Crevoisier y Gigon, 1998). El aporte fundamental que ofrece la aproximacin territorial a la construccin de polticas pblicas regionales radica, precisamente, en que sita en un contexto especfico su diseo e instrumentacin. Anclar la construccin de las polticas pblicas regionales a las particularidades de un territorio constituye, adems, una ventaja en un contexto en el que los planes nacionales tienden a convertirse en marcos de referencia ms que en planes maestros. El redimensionamiento del Estado que no puede entenderse al margen de la reestructuracin econmica mundial, implica una transformacin en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas. Polticas de Competitividad Lo que se necesita es desarrollar gradual (pero diligentemente) los encadenamientos hacia adelante asociados con los productos bsicos que Per produce, empezando con aquellos en los cuales ya tiene una presencia exportadora importante (minerales, pesca y algunos productos agrcolas). Los encadenamientos en cuestin deben desarrollarse en la perspectiva de producir bienes con mayor valor agregado y mayor incorporacin de la tecnologa y el conocimiento modernos. Los encadenamientos deben desarrollarse alrededor de un criterio estratgico central: la viabilidad de mercado, es decir, la rentabilidad, de las nuevas producciones. Para darle operatividad a esta idea, el sector pblico y el sector privado peruanos deben disear una estrategia conjunta de desarrollo de encadenamientos especficos en cada una de las industrias de exportacin basadas en recursos naturales. Esta estrategia requiere como condicin indispensable del concurso y la participacin activa del sector privado. La regla de oro es que el sector pblico puede y debe contribuir con recursos pblicos, pero en el marco de normas que no excluyan de plano los comportamientos de bsqueda de rentas por parte del sector privado. Los recursos pblicos deben orientarse a la produccin de los bienes pblicos para que Per eleve su nivel de competitividad a lo largo del prximo quinquenio, el trabajo propone seis tareas estratgicas en las cuales debe concentrarse el esfuerzo de polticas pblicas, que son las siguientes: i) eliminar la inestabilidad de las reglas de juego de la actividad econmica del sector privado; ii) elevar la calidad de la educacin e incrementar la capacitacin laboral; iii) mejorar la infraestructura de transporte; iv) eliminar la corrupcin en la administracin pblica; v) continuar la reforma de la administracin de justicia, con el objetivo central de constituir al Poder Judicial en un bastin de seguridad jurdica para la actividad econmica privada; y vi) realizar reformas del sistema financiero que hagan posible un acceso ms amplio al crdito, as como reformas del mercado de capitales que faciliten la financiacin de la inversin en capital fijo.
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Lectura: Las Polticas Ambientales en el Per http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd29/politica-peru.pdf Cambio Climtico y Polticas Ambientales El debate sobre la problemtica ambiental fue incorporndose gradualmente a las teoras del desarrollo. Progresivamente se agudizaron la diferencia entre las concepciones del problema desde los pases desarrollados, con la visin que se sostena en los pases perifricos. Para el perodo 7080 surge como respuestas al subdesarrollo la Teora de las Necesidades Bsicas, se modifica la perspectiva incluyendo la necesidad de encontrar instrumentos que permitan el Desarrollo Humano. Se centra el problema en las relaciones mundiales de dependencia con los pases centrales.La visin alternativa del desarrollo, el Ecodesarrollo, pone de manifiesto las consecuencias del crecimiento econmico de los pases desarrollados en el estado de los recursos naturales, la contaminacin y degradacin de los ambientes rurales y urbanos. Aparece la necesidad de fijar lmites al crecimiento econmico as como atenuar los efectos de la miseria y la pobreza en los pases en desarrollo, el reconocimiento que el desarrollo econmico no implica el desarrollo humano. El respeto por la diversidad natural y cultural, la necesidad de comprender los efectos entre los problemas ambientales, las pautas de consumo y el desarrollo tecnolgico. La demanda de compatibilizar desarrollo con preservacin del medio, el fracaso o agotamiento de las teoras anteriores, dan el marco necesario para la emergencia de una nueva propuesta, a partir de los objetivos tradicionales (satisfaccin de las necesidades bsicas, crecimiento econmico) pero incorporando la variable ambiental desde una perspectiva ecolgicamente sustentable. El Acuerdo Nacional Es importante destacar que el Acuerdo Nacional de julio de 2002 contiene una serie de orientaciones que deberan redefinir el estilo de gestin del Presupuesto pblico que ha prevalecido en el pas. En efecto, el Acuerdo propone institucionalizar el dilogo y la concertacin lo que implica que el Presupuesto Pblico no debera ser expresin solamente de la visin del Poder Ejecutivo o de una mayora parlamentaria. Se trata justamente que el Presupuesto exprese un consenso nacional respecto del origen y magnitud de los recursos y de la orientacin de gasto pblico. Para estos efectos se otorga especial consideracin al planeamiento estratgico, lo que supone que el Presupuesto Pblico debera expresar, en lo sustantivo, la ejecucin de Polticas de Estado vinculadas a cuatro ejes centrales: fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho; equidad y justicia social; competitividad y construccin de un Estado eficiente y descentralizado, Respecto de la concepcin del Estado es importante precisar el
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papel central que se asigna al proceso descentralizacin. El Presupuesto no slo debe expresar Polticas de Estado sino que su puesta en accin debe tener una perspectiva de carcter regional y local que permita una mayor convergencia territorial en la distribucin de los beneficios del desarrollo. Por tanto, el Presupuesto se constituye en un instrumento fundamental para la reduccin de las disparidades territoriales y para una distribucin equitativa de los recursos disponibles. Cuadro N 2; Polticas del Estado Peruano Contempladas en el Acuerdo Nacional
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1.3 Repensando el Rol del Estado Un abordaje usual del tema de cmo redisear el Estado para facilitar y promover el desarrollo social pasa por trabajar directamente sobre sus estructuras organizacionales, oficientizar su gestin, incorporar tcnicas modernizantes. Se trata de aspectos de imprescindible tratamiento, pero hay una necesidad previa. Es necesario discutir ante todo qu rol se desea que cumpla el Estado en los pases en desarrollo a fines de este siglo. Los cambios y modernizaciones tcnicas absolutamente necesarios, no pueden seleccionarse en abstracto, o a partir de la oferta de tecnologas del mercado. La discusin sobre el rol del Estado en lo social forma parte de una polmica ms vasta sobre el rol global del Estado. En lneas generales, como se ha sealado con frecuencia, el pndulo ha oscilado fuertemente. Estuvo situado hace algunas dcadas en la idea de que era posible pensar en un Estado, que planificara integralmente el desarrollo en todos sus aspectos, que a travs de su maquinaria implementara las planificaciones, que trabajara centralizadamente para llevar a cabo esta operatoria, y que asumiera todo orden de funciones ejecutorias. Esta visin mostr en la prctica graves dificultades en la concepcin misma que subestimaba o marginaba a la sociedad civil en sus mltiples expresiones, y en la implementacin efectiva, donde la maquinaria mostr serias ineficiencias, y el carcter centralizado de la gestin demostr ser un factor crucial de rigidez y graves divorcios con las exigencias de la realidad. El pndulo gir en la direccin opuesta en la que se postul la necesidad de un "Estado mnimo". Se plante que sus funciones deban ser totalmente mnimas, y se deba dejar librado el desarrollo al mercado y "la mano invisible". El Estado fue percibido como un estorbo para la dinmica a impulsar. Se enfatiz la existencia de una antinomia entre Estado y mercado. Se llev a cabo un activo proceso de "demolicin" del Estado en los pases en desarrollo. Se trat en diversas ocasiones de privatizar, y eliminar funciones, en el ms corto plazo, aun con conciencia de que las operaciones respectivas podan haberse efectuado de modo ms eficiente para el pas, y de que las supuestas capacidades regulatorias pblicas necesarias para la etapa subsiguiente eran muy dbiles o casi inexistentes. La realidad a su vez ha planteado que en el nuevo mundo globalizado, donde se ha producido una "explosin de complejidad", al multiplicarse las interrelaciones, y producirse cambios profundos geopolticos, geoeconmicos, y tecnolgicos en espacios brevsimos de tiempo, existe la necesidad de que el Estado lleve a cabo funciones que no formaban parte de ninguno de sus roles previos en la historia. La globalizacin, el cambio acelerado, la complejidad, van acompaados de amplia dosis de incertidumbre. Edgard Morin previene "El devenir no es necesariamente sinnimo de desarrollo. De aqu en adelante el futuro se llama incertidumbre". Y subraya las dificultades para otear el futuro: "Estamos en lo desconocido, ms an en lo
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innominado. Nuestro conocimiento de los tiempos actuales se manifiesta solamente en el prefijo sin forma "post" (postindustrial, postmoderno, postestructuralista ...) o en el prefijo negativo "anti" (antitotalitario). No podemos dar un rostro a nuestro futuro, ni siquiera a nuestro presente". Estos desarrollos han generado una amplia demanda por respuestas estatales de nuevo cuo. Michel Crozier apunta: "Necesitamos ms intervencin pblica para dominar la complejidad. De una manera u otra todos los grupos an los de hombres de negocios exigen la intervencin". En el mundo en desarrollo la posibilidad de promover y fortalecer integraciones subregionales y regionales que pueden ser de tanta relevancia ante la globalizacin est generando una fuerte corriente de demandas hacia papeles catalizadores y facilitadores que podra cumplir un Estado eficiente en este campo crucial. El primer aspecto revela la imposibilidad de construir polticas que presupongan la presencia de proyectos nacionales asumidos y compartidos por el conjunto de la sociedad. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global (Aguilar, 1998). El segundo se vincula con la tendencia a promover una mayor autonoma y reivindicar la diversidad. Lo anterior obliga a fortalecer la especificidad de las polticas regionales cuya construccin requiere, por ello, de la participacin ciudadana. Lo pblico aparece entonces no como un atributo que encubre la diferencia bajo la mscara de un inters general predeterminado; al contrario, ste se construye mediante la expresin de los intereses privados. En las sociedades que transitan hacia nuevas formas de organizacin poltica y que han estado regidas por sistemas autoritarios proclives al control mediante mecanismos corporativos, suele desencadenarse una dinmica de fragmentacin del tejido social ante la pretensin de hacer ms permeable el proceso de definicin de la agenda de la poltica pblica. Ello obedece a la ruptura o al debilitamiento de los mecanismos de control que otorgaban las organizaciones corporativas y que eran los espacios de expresin de los intereses de los particulares (Cabrero, 2000). Las polticas pblicas, concebidas como mtodo de gestin, operan en contextos estables con una institucionalidad definida. De ah que su carencia principal parece ser su incapacidad para sugerir formas de interaccin que faciliten la construccin de un nuevo dispositivo institucional y con ello la construccin de consensos. Se requiere crear una nueva institucionalidad, no suponer que existe.
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Modelo para la Formulacin de Polticas de Desarrollo La poltica pblica, debe considerar el carcter de lo pblico que puede relacionarse, aunque en menor grado, con la relevancia de la accin: se trata de acciones que sean importantes para la poblacin afectada, y adems esta poblacin debe ser agregado importante dentro del conjunto de la sociedad. Aunque media la dificultad de decidir qu es relevante o importante, es sta la caracterstica que las hace diferentes de las acciones individuales como tambin de las caractersticas bsicas del modelo propuesto de formacin de polticas Mara das Graas Rua (1997) propone la poltica pblica como un conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarqua de valores y preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica por el tamao del agregado social sobre el cual inciden, pero sobre todo por su carcter imperativo, siendo ste revestido de la autoridad legtima y soberana del poder pblico. Esta definicin incorpora al menos tres elementos que merecen ser destacados: La importancia de las decisiones, base de toda poltica. En toda poltica, el conflicto est siempre presente, ya en la definicin de la situacin a la que responden, ya en la adopcin misma de las decisiones, dada la multiplicidad de enfoques e intereses en juego. Dicho conflicto dificulta los procesos decisorios que contribuyen a la construccin de las polticas. Al respecto se puede recordar que una definicin general de poltica es la resolucin pacfica de conflictos (Schmitter, citado por Das Graas). El conflicto se genera porque el problema que se enfrenta tiene mltiples facetas y hay, por tanto, multiplicidad de soluciones que pueden ser emprendidas, como tambin porque hay diversidad de intereses entre quienes participan de las decisiones. El conflicto se presenta ante recursos limitados, tomando forma de una disputa por los recursos. La existencia de acciones. La nica poltica pblica es aquella que se ejecuta. Sin accin, sin resultados, no hay poltica pblica. Vale aclarar, sin embargo, que aqu nos referimos a resultados en su sentido ms amplio, y dentro de ellos pueden incluirse los mismos procesos que una poltica desencadena en su ejecucin. Las decisiones deben traducirse en acciones, as sean de variada ndole. Un plan, por ejemplo, pasa a ser poltica pblica una vez que se empieza a ejecutar, generando algn tipo de resultados. El alcance de lo pblico. La definicin propuesta caracteriza lo pblico no tanto por quin realiza la accin sino por la legitimidad y la autoridad que dicho actor tenga para adelantarla. Esa legitimidad en cuanto a las polticas, la tienen, por excelencia, los gobiernos democrticos, hecho que los convierte en los ejecutores principales de la poltica pblica. Pero ello no quiere decir que los gobiernos sean los nicos que hacen la poltica pblica. Ellos pueden, por ejemplo, delegar esa ejecucin a otros
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estamentos, siempre que esa delegacin sea legtima; asimismo, pueden existir otros ejecutores que, por tradicin, sean considerados legtimos por todos los involucrados. En los modelos de formacin de poltica pblica pueden reconocerse cuatro componentes bsicos: definicin del problema, generacin y seleccin de opciones, puesta en ejecucin y evaluacin. El modelo de formacin de polticas de desarrollo tiene cinco caractersticas clave: Alcance extendido de sus componentes esenciales; Carcter interactivo e iterativo de sus componentes; Ejercicio participativo en la orientacin y alcance de sus actividades; Torma democrtica de sus decisiones; y Equilibrio entre los diferentes componentes del modelo Grafico N 1: Ciclo de Formulacin de Polticas de Desarrollo Tomado de Modelo de Formacin de Polticas y Programas Sociales. Notas de Clase. Carlos Gerardo Molina
a. Definicin del problema: El primer componente del modelo propone la identificacin del problema que se va a enfrentar, lo que implica una priorizacin y una toma de posicin frente a otros problemas que le son concurrentes. De all que este componente lleve implcito una definicin de agenda, pues una vez identificado el problema, resulta necesario delimitar su mbito y entender sus causalidades, ya que stas definirn las acciones a seguir. Estos procesos en s incorporan una buena dosis de conflictos.
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En su desarrollo intervienen distintos enfoques y visiones, todos ellos relacionados con los intereses de diferentes involucrados. As, el proceso de consulta y participacin de los involucrados es un elemento importante de esta actividad. El reconocimiento de los diferentes intereses en juego, el conflicto presente en la determinacin de la agenda y la consulta a los involucrados es lo que le ampla el alcance a esta actividad. Lo ser tambin poder llegar a definiciones consensuales, que le den mayor legitimidad y sostenibilidad a las decisiones que luego, basadas en la definicin del problema, sern adoptadas. Esta actividad es tanto poltica como tcnica, aunque es la primera de estas facetas la dominante. b. Generacin y seleccin de alternativas. Este componente del proceso pretende identificar diversas opciones para enfrentar el problema detectado. Se avanza sobre el cmo se quiere resolver el problema, lo que supone una definicin de lneas de accin, definicin que se ver fortalecida si para llegar a ella ha mediado un proceso de seleccin transparente y racional, que respete las diferentes posiciones y que ojal sea consensual, dentro de un conjunto amplio de posibilidades. Estas ltimas pueden ser de muy diversa ndole, en la cual se combinan, entre otras, las dimensiones tcnica, institucional y poltica, siendo la tcnica la dominante. En la prctica, este componente ha resultado descuidado, pues se dedica poco esfuerzo al ejercicio de identificar opciones y realizar un anlisis riguroso para averiguar cul de ellas resulta ms viable y efectiva para el contexto en que se va a desarrollar. En su lugar, se suele proponer una nica alternativa de solucin y se avanza sobre la modificacin o el acomodo de esa propuesta al problema y al contexto. c. Gestin de la alternativa seleccionada: Para que las acciones se den, hay que administrarlas, gestionarlas. La manera cmo se realice la gestin incide, como es obvio, de manera importante en los resultados inicialmente previstos. Una gestin efectiva y dinmica permite enriquecer los resultados en funcin de las cambiantes condiciones del medio y responder a su permanente evolucin. El medio en el cual se desenvuelven los sectores sociales se beneficia de un tipo de gestin diferente a la tradicional, donde la flexibilidad, capacidad de adaptacin y relacin con las otras actividades son sus caractersticas esenciales. d. Monitoreo y evaluacin: El alcance de este cuarto componente puede verse de dos formas completentarias entre s. La primera perspectiva destaca la importancia de observar resultados obtenidos, pues son ellos que dan sentido a las anteriores actividades. Al respecto, una
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discusin frecuente gira alrededor de cules resultados se deben analizar, incluso si ellos son o no medibles. Aqu nos referimos a la gama amplia de resultados que puede tener una poltica o un programa y hay una apuesta grande a que todos los resultados son susceptibles de ser medidos, bien sea cuantitativa o cualitativamente, y as estn sujetas a ciertas limitaciones. La segunda y ms reciente perspectiva del componente evaluativo reconoce que cada una de las actividades del proceso de formacin y gestin genera resultados, los unos relacionados con el proceso mismo de formacin de poltica, los otros relacionados con los resultados intermedios o complementarios a los resultados finales. En cualquier caso, estos resultados hay que estudiarlos y reconocerlos, para poder tener un mejor desarrollo de la poltica y para poder dirigir ms adecuadamente las acciones hacia los resultados deseados. La conjuncin de estas dos perspectivas es lo que asegura el aprendizaje continuo. Esta actividad recurrentemente evaluativa es la que permite ir reorientando las acciones en las actividades precedentes y, por tanto, ir teniendo mejores resultados. Los modelos de formulacin y gestin de polticas y programas han, sin embargo, sufrido cambios importantes a travs del tiempo, particularmente en lo que respecta a los nfasis puestos en las diversas actividades. De hecho, las cuatro actividades antes mencionadas no siempre han estado presentes en los modelos de formacin de polticas pblicas. Tampoco han gozado de la misma importancia, y es posible caracterizar los diferentes modelos en funcin de la actividad sobre la cual ha gravitado el proceso de formacin. Con base en la informacin que provee Viana (1996), se puede decir que de modelos de formulacin, donde la poltica flua de arriba hacia abajo y que fueron caractersticas de los aos setenta, se ha pasado a otros, cuya gravitacin pas de la primera actividad, la definicin del problema, a la de gestin. En ellos, tambin, la interaccin empieza recientemente a aparecer. A continuacin se presentan algunas caractersticas de estos modelos que se relacionan estrictamente con su verticalidad y con la interaccin entre sus componentes. A continuacin revisamos los principales modelos y desarrollamos un propuseta innovadora de formulacin de polticas de desarrollo. A. Modelo el de Laswell (1962). Es claramente vertical, las decisiones fluyen de arriba hacia abajo, siendo las actividades iniciales o superiores las dominantes y donde la actividad de evaluacin es de carcter terminal. Este modelo sintetiza los que fueron modelos verticales y paradigmticos en su momento y reconocidos como pioneros en el tema de formacin de polticas.
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Grafico N 2: Modelo el de Laswell Tomado de Modelo de Formacin de Polticas y Programas Sociales. Notas de Clase. Carlos Gerardo Molina
INFORMACIN CONOCIMIENTO
PROPUESTA
FORMULACIN
ACUDIR A EJECUCIONES
APLICACIN
RESULTADOS
TERMINACIN
B. Modelo de Kingdon (1984). Ofrece, por su parte, una importante evolucin. Es un modelo centrado en la definicin de agenda, en la cual para efectos analticos, se incluyen en ella por primera vez, dos actividades clave: la definicin del problema y la generacin de alternativas. Ambas actividades estn, pues, relacionadas, aunque dominadas por distintos actores, entre los cuales se destacan el gobierno (que da lugar, por ejemplo, a la agenda gubernamental) y otros menos visibles pero importantes polticamente (que dan lugar, por ejemplo, a la agenda poltica y a la agenda para decisin). Lo importante radica en que ambas actividades tiene sus propias corrientes y dinmicas, que cuando logran confluir, dan lugar a polticas pblicas slidas con mejores resultados. Kingdon menciona bsicamente tres corrientes que participan en la definicin de agenda: la de los problemas, en la cual los problemas se estn definiendo, a travs de eventos, indicadores o informacin que fluyen desde la accin, lo que por dems es
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muy relevante pues empieza a aparecer un papel importante para la evaluacin y el seguimiento; la de poltica, que sigue los grandes movimientos o problemas nacionales; y la de las polticas, caracterizada, por la generacin de ideas (supuestamente para enfrentar problemas), de las cuales algunas van descartndose, sobreviviendo aquellas que resultan viables y que luego se traducirn en acciones. C. Modelo de Hoppe, Van de Graaf y Van Dijk (1985) Fortalecen, por su parte, la interaccin entre la formulacin de la poltica (que incluye la elaboracin de alternativas y la seleccin de una de ellas) y la implementacin. En efecto, de las fases que ellos plantean para una poltica pblica (construccin de agenda, elaboracin del proyecto (o generacin de alternativas), adopcin del proyecto (o de una alternativa), implementacin, evaluacin y reajuste), ellos privilegian el dilogo continuo entre generacin de alternativas y su puesta en ejecucin. Es un dilogo difcil, donde hay choque de intereses. Su xito condiciona, a su vez, el xito de los resultados de las polticas pblicas. Para que este fluya, la evaluacin debe existir y se convierte, entonces, en un instrumento clave. A diferencia del modelo anterior, la determinacin del problema inicial no est en la base de la accin. Grafico N 3: Modelo de Hoppe, Van de Graaf y Van Dijk
Tomado de Abordagens metodolgicas em polticas pblicas en Revista de Administraao Pblica, vol vana, Ana Luiza. 1996 D. Modelo de Merilee Grindle y John Thomas (1991) Le dan gran importancia a la interaccin entre las diferentes actividades en un modelo de formacin de polticas pblicas, hacindolo dinmico y cambiante con el tiempo.
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En ste, la evaluacin surge con singular importancia y empieza a resultar vital en el desarrollo de todo el proceso. Si bien su modelo gravita alrededor de la actividad de ejecucin o de accin, en tanto que ella se considera la actividad nuclear de la poltica pblica, aparecen tambin con fuerza las actividades de agenda de polticas y toma de decisin para la accin. Evidentemente en este modelo confluyen distintos actores y pueden surgir conflictos entre ellos y particularmente entre la burocracia y la comunidad representada en el espacio pblico de discusin, que hagan rechazar en primera instancia la poltica que vuelve, entonces, a ser reexaminada. En caso de ser aceptada, se pasa al plano de la ejecucin, en el cual confluyen decisores y ejecutores, evaluando y movilizando dos recursos requeridos para la accin. El modelo se beneficia claramente de la evaluacin permanente que alimenta las diferentes actividades. Este es, claramente, el tipo de modelos que resulta ms cercano al del INDES, que hemos llamado el modelo iterativo e interactivo de formacin de poltica y de programas sociales. Grafico N 4: Modelo de Merilee Grindle y John Thomas Tomado de Grindle, Merilee S. y John W. Thomas. 1991. La Puesta en Prctica de la Reforma: Ambitos, intereses, y recursos, en: Public Choices and Policy Change: The Political Economy of Reform in Developing Countries, Baltimore: Johns Hopkins University Press, Cap. 6.
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E. Modelo Iterativo e Interactivo de Formacin de Polticas Sobre estos modelos, el INDES propone una alternativa que ha denominado el Modelo interactivo e iterativo de formacin de polticas y programas .En este modelo, se han mantenido los cuatro componentes bsicos y slo por claridad se ha desagregado su primer componente bsico en dos: el anlisis de la situacin y la definicin de prioridades y objetivos. Asimismo, proponemos separar el segndo componente tradicional (generacin y seleccin de opciones) en dos componentes: el anlisis de opciones y la seleccin entre opciones. Grafico N 5: Modelo Iterativo e Interactivo de Formacin de Polticas
Tomado de Modelo de Formacin de Polticas y Programas Sociales. Notas de Clase. Carlos Gerardo Molina INDES A continuacin, se detalla los distintos componentes del modelo. Anlisis de la situacin. Definicin de prioridades y de objetivos requiere de un adecuado anlisis de la situacin est en la base de una buena definicin de los objetivos. Definir adecuadamente los ltimos es una regla de oro para el xito de cualquier poltica Anlisis de opciones. Son las, bases para el consenso y seleccin de opciones. La generacin y anlisis de diversas opciones es quiz la actividad ms dbil en los procesos actuales de formacin de polticas y programas sociales en la regin. Adicionalmente, para que esa seleccin tenga validez, es condicin necesaria que quien la realice sea legtima ante los involucrados. Es generalmente el gobierno el que toma este tipo de
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decisiones, y por tanto su legitimidad y la naturaleza democrtica del proceso decisorio son dos condiciones necesarias para el xito de la opcin que se quiere implementar Gestin de la opcin adoptada Dadas las caractersticas del modelo propuesto, la puesta en ejecucin de las polticas requiere de una gerencia especial fundamentada en las siguientes caractersticas: Continua interaccin con las otras actividades de formacin de las polticas; Apertura y permanente interaccin con los usuarios e involucrados; Flexibilidad y capacidad de respuesta a los frecuentes cambios del entorno; Claro entendimiento de las viabilidades tcnicas, financieras, polticas institucionales, como base de las acciones a emprender; Un buen conocimiento de su organizacin, as como de su relacin con su entorno; y Una gran capacidad coordinadora.
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Grfico N 5 Proceso de formacin de polticas y programas sociales Monitoreo y evaluacin. Los procesos de monitoreo y evaluacin conforman la actividad clave para establecer la interaccin entre las distintas partes del modelo, que es una de las caractersticas esenciales del funcionamiento del modelo. Ms que una actividad adicional y separada de las otras, debera ser una actividad intrnseca a la formulacin, seleccin y accin. Debera estar adelantndose en todos los momentos y es ella la que genera la informacin que permite conocer lo que est sucediendo en cada instancia y adems comunicar esa informacin a las otras instancias Gestin de la opcin adoptada Dadas las caractersticas del modelo propuesto, la puesta en ejecucin de las polticas requiere de una gerencia especial fundamentada en las siguientes caractersticas: a) continua interaccin con las otras actividades de formacin de las polticas; b) apertura y permanente interaccin con los usuarios e involucrados; c) flexibilidad y capacidad de respuesta a los frecuentes cambios del entorno; d) claro entendimiento de las viabilidades tcnicas, financieras, polticas e institucionales, como base de las acciones a emprender; e) un buen conocimiento de su organizacin as como de su relacin con su entorno; y una gran capacidad coordinadora.
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UNIDAD II
PLANEAMIENTO ESTRATGICO
OBJETIVOS ESPECFICOS
& Proporcionar a los participantes las herramientas y mtodos para el planeamiento estratgico en el sector pblico.
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Planeamiento Estratgico
Planificacin del Desarrollo Ante la necesidad de reconstitucin de los pases europeos despus de la guerra y de planificacin de su crecimiento econmico para saldar las diferencias que existan en ese momento con sus economas y la de Estados Unidos, se pusieron en marcha, desde lo institucionalestatal, planes de desarrollo que incorporaran la organizacin de la produccin y la industria. Se originaron, en esta etapa, la estructuracin y vinculacin de los centros cientficostcnicos con la produccin. El mundo qued dividido en dos bloques, occidente y oriente, liderados respectivamente por Estados Unidos y Rusia. En este mapa poltico, Europa occidental recibi recursos para su reconstruccin por medio del Plan Marshall. El paradigma del desarrollo de occidente era alcanzar los niveles de vida y las tasas de crecimiento econmico de Estados Unidos. Se apostaba a los avances tecnolgicos y a la intervencin del Estado en la economa, como principal agente regulador y planificador, con este objetivo se estructuraron equipos tcnicos para estudiar dnde y cmo realizar los proyectos de inversin. En pocos aos se minimiz o cerr la brecha entre los indicadores de desarrollo econmico de USA y Europa. Quedaba sin saldar la deuda de crecimiento de los pases perifricos. Para los finales de la dcada del 60 y principios del 70, se intenta transferir estos modelos exitosos en Europa y USA a los pases perifricos y subdesarrollados. Por medio de diversos proyectos de desarrollo especficos se intenta revertir la pobreza y el atraso. Tambin en este caso se transfieren recursos por va crediticia a los Estados de estos pases, a travs del Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Estos organismos centralizados funcionaban adems como estructuras de planificacin tcnica que aportaba el diseo de los proyectos de desarrollo a ejecutar. La planificacin del desarrollo era centralizada, dirigida y realizada con una visin netamente tcnica. En esta racionalidad, la variable ambiental no formaba parte de las evaluaciones tcnicas.
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Consistan en grandes intervenciones como los megaproyectos para obtencin de energa, puentes, carreteras o trazados de vas frreas que facilitaran la extraccin de los recursos naturales. Existen innumerables ejemplos del fracaso de estas inversiones en la dcada siguiente (80). Junto con la profundizacin del endeudamiento emergi la crisis socioeconmica de los pases subdesarrollados, producto de intentar implementar un modelo de desarrollo homogeneizante que no considera las distintas, culturas, ambientes, estructuras y tipos de organizaciones poltico institucionales. Amrica Latina, despus de unos primeros aos de crecimiento y mejora en algunos indicadores, (ver el punto 2) inicia una dcada de crisis e inestabilidad que permanece hasta principios de la dcada del 90. Los pases que avanzaron en el proceso de industrializacin3 que imperaba en los pases centrales, no lograron la competitividad y dinamismo necesarios que les permitiera incorporarse al mercado mundial. Continu predominando las exportaciones de productos primarios que, en este perodo, sufren una profunda devaluacin en trminos del intercambio, mayor deterioro de sus economas que agravaron su endeudamiento y la suspensin del pago de la deuda externa fue inexorable. Estos resultados pusieron en crisis las metodologas de planificacin centralizada y demandaron para cada regin nuevas estrategias de desarrollo, ms dinmicas y especficas. Lectura: Planeacin Estratgica http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtualdata/tesis/human/diaz_gy/cap4.p df Fundamentos del Planeamiento Estratgico La planificacin estratgica o planeacin de largo plazo empez a popularizarse en los aos sesenta y alcanz su cima en los setenta y ochenta, sobre todo a raz de las publicaciones de Alfred Sloan, Alfred Chandler y Michael Porter, este ltimo considerado por muchos como el pensador ms importante en direccin estratgica en toda la historia de la ciencia administrativa. Pero la estrategia como ciencia o como arte tuvo su origen mucho antes, en la antigedad, en el campo ms bien militar. El Arte de la Guerra de Sun Tzu por el lado oriental, y las ideas de Pericles de Atenas por la vertiente grecolatina, pueden ser considerados como los antecedentes ms notables de esta disciplina3. Especial vigencia mantiene Sun Tzu, talvez por el principio que hoy podra considerarse como precursor del concepto de competitividad: la batalla no se gana durante la batalla, sino antes, en el proceso de preparacin que la antecede, logrando una superioridad patente sobre el adversario. Luego vinieron los escritos sobre estrategia poltica, de los cuales El Prncipe, de
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El libro de Sun Tzu, es considerado un clsico; en tanto que las ideas de Pericles pueden ser rastreadas a travs de los escritos de Jenofonte, el historiador de la Edad Antigua.
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Maquiavelo, es de lejos el ms famoso de todos. Ampliamente conocido por su clebre frase El fin justifica los medios, Maquiavello podra ser hoy considerado el pionero de la Consultora de gobierno. El planeamiento estratgico consiste en determinar la direccin que debe tener una organizacin para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo. Esta definicin si bien enfatiza el primer aspecto esencial de la estrategia, referido al horizonte temporal de mediano y largo plazo de los objetivos estratgicos, incorporando este horizonte temporal al concepto, que no estaba presente en la definicin inicial de estrategia, deja de lado el aspecto competitivo, y que es consustancial al concepto de estrategia, que tampoco se consider en la primer definicin. En efecto, los objetivos de una organizacin, segn lo atestigua la experiencia humana en los campos de los negocios, la poltica y el deporte, suelen frecuentemente ingresar en un curso de colisin con los objetivos de otras organizaciones, las cuales en razn de tal circunstancia se constituyen precisamente en competidores. Este aspecto competitivo, inherente al pensamiento estratgico, ha llevado a los pensadores franceses Dixit y Nalebuf a una definicin de estrategia en los trminos siguientes: Pensar estratgicamente es el arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario est tratando de hacer lo mismo con uno. Podemos decir, entonces, que nuestra primer definicin incorpora los elementos: objetivos a alcanzar y adaptacin al medio, de las acciones a emprender. Las siguientes definiciones incorporan el horizonte temporal (mediano y largo plazo) y la competencia entre los actores. Sin embargo, y sobre todo en el mbito del diseo e implementacin de polticas pblicas, tan importante como la competencia, es la cooperacin. El torbellino de transformaciones que se vienen desarrollando en el mundo, con la globalizacin y la consolidacin de la democracia, hacen que la efectividad del Buen Gobierno dependa en gran medida de la cooperacin al interior del sector pblico y de las alianzas estratgicas que se pueden formar con el sector privado y la sociedad civil. Por ello, si bien el concepto de planeamiento estratgico queda concretado en aquellos aspectos esenciales, comprensivos y generales, como son el horizonte de largo plazo de los objetivos y la naturaleza competitiva de los mismos, particularmente en el sector pblico (aunque no exclusivamente) la planeacin estratgica debe contemplar tambin el aspecto cooperativo, las relaciones de cooperacin con otras entidades que actan dentro de un mismo sector o en reas relacionadas.
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Las instituciones pblicas, vistas individualmente no compiten entre s (no lo debieran hacer, aunque la realidad actual muestra superposiciones de jurisdiccin que en la prctica las llevan a una suerte de competencia informal), ni tampoco compiten con las entidades del sector privado productivo nacional, dado el carcter subsidiario del rol del Estado. Sin embargo, el Estado Nacional visto en su conjunto, lidera un proceso de planeacin estratgica cuyos objetivos nacionales de desarrollo sin duda entran en colisin en muchos aspectos con los objetivos correspondientes a otros pases. Por lo tanto, si bien los planes estratgicos sectoriales e institucionales no son competitivos, el plan estratgico nacional s debe serlo. Por ello, debemos expresar que: La estrategia nacional resultante del proceso de planeacin del Estado Nacional es incuestionablemente el ncleo de la poltica de competitividad internacional del pas. El mtodo general de planeamiento estratgico adoptado amplia y universalmente es el denominado Anlisis FODA5, que no es ms que una forma estructurada de elaborar un diagnostico concreto de la realidad interna de una organizacin y su relacin con el medio externo en el cual se desenvuelve. De conformidad con este enfoque, el proceso de elaboracin de un plan estratgico, que bsicamente consiste en la determinacin de la visin, misin y los objetivos de mediano y largo plazo, as como de las estrategias y cursos de accin necesarios para alcanzarlos, implica la identificacin de las oportunidades y amenazas, as como de las fortalezas y debilidades. Idealmente, los objetivos estratgicos estarn sustentados en las fortalezas de la organizacin y en la superacin de sus debilidades, con el fin de aprovechar las oportunidades externas y neutralizar las amenazas. Lectura: Importancia de la Planificacin Estratgica http://www.civicus.org/new/media/Planificacion%20strategica.pdf La pregunta que est a la base de la discusin alrededor de la poltica empresarial es la siguiente: Por qu, dentro de un mismo mercado, algunas empresas tienen mayor xito que otras? La respuesta se halla en un largo razonamiento y exige la combinacin de los enfoques metodolgicos de dos titanes del pensamiento estratgico, Alfred Sloan y Michael Porter, el Anlisis FODA y la Cadena de Valor Agregado, creados en distintos momentos de la historia pero mutuamente complementarios.
Conocido en ingles por las siglas SWOT; strenght, weakness, opportunities, threats.
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Una empresa aade valor cuando vende aquellos imputs que compra al exterior por un precio superior al de compra. El anlisis, popularizado a partir de la publicacin del libro de Michael Porter, Ventaja Competitiva, con frecuencia resulta poco comprendido, por lo que valdr la pena explicarlo con algn detalle. El valor dice Porter es la cantidad que los compradores estn dispuestos a pagar por lo que les proporciona la empresa. La cadena de valor muestra el total del valor y la componen las actividades de creacin de valor y el margen de utilidad de la empresa. Las actividades de creacin de valor son las actividades, materiales y tecnolgicas, que ejecuta una empresa, y se pueden dividir en dos tipos generales: actividades primarias y actividades de apoyo. Las actividades primarias son las que requiere la creacin material del producto o servicio, su transferencia al comprador y cualquier servicio posterior a las ventas. Estas actividades primarias se pueden dividir en las categoras siguientes:
Infraestructura
N EN RG MA
ACTIVIDADES DE APOYO
Personal Desarrollo tecnolgico Suministros
M M AR AR GE GE
Aprovisiona miento
Operaciones
Distribucin
Marketing
Servicio
ACTIVIDADES PRIMARIAS ANLISIS INTERNO ANLISIS EXTERNO
OPOTTUNIDADES Y AMENAZAS
ESTRATEGIA COMPETITIVA
FORTALEZAS Y DEBILIDADES
Grfico N 6: Cadena de Valor Agregado Para disear una estrategia competitiva eficaz es absolutamente fundamental realizar un cuidadoso anlisis del negocio en sus diferentes actividades, tanto a nivel de sector como a nivel de la empresa. El aporte medular de Michael Porter radica, precisamente, en haber puntualizado que las ventajas competitivas no pueden ser comprendidas viendo la empresa y el sector en su totalidad, sino ms bien descomponindolas en sus muchas actividades discretas que se realizan en sus diferentes reas operativas: todas y
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cada una de las actividades de la cadena de valor pueden dar origen a imperfecciones en el sector, en las que podra sustentarse una ventaja competitiva. Proceso de Planeamiento Estratgico en el Sector Pblico El proceso de elaboracin del plan estratgico de una organizacin comprende la realizacin de un conjunto de tareas de anlisis y toma de decisiones organizadas, por lo general, en cinco bloques: filosofa, diagnstico, objetivos, acciones e indicadores. Este proceso se componte de cinco procesos que interactan en varios sentidos. As, el anlisis de fortalezas y debilidades se realizan respecto de las oportunidades y amenazas externas, y ambos componentes del diagnstico adquieren sentido nicamente en relacin a la misin y visin de la organizacin. Los objetivos estn ligados a las estrategias, las polticas y estructuras organizacionales necesarios para su logro y deben ser evaluados permanentemente para extender o acortar su vigencia o simplemente reemplazarlos por otros objetivos, los cuales a la larga podran llevar a una reformulacin del rol de la organizacin. Lecturas: Sistemas de Planificacin Estratgica http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/2/36342/Planificacion_Estrateg ica_y_Presupuesto.pdf El desarrollo de cada uno de estos aspectos puede efectuarse mediante la aplicacin de determinados instrumentos metodolgicos, tales como el Diagrama de Abell, la Matriz FODA y el rbol de Problemas, entre otros. La funcin obvia de estos es facilitar el trabajo de formulacin del plan y entre ellos puede existir una relacin complementaria o sustitutoria. Fase 1: Fase Filosfica Determinacin del rol institucional, expresado en las declaraciones de visin y misin y en los lineamientos generales de poltica y valores. Esta seccin del plan describe las convicciones fundamentales de directivos, funcionarios y servidores de la organizacin. Declaracin de Visin La visin es la imagen futura que una organizacin desarrolla sobre la realidad sobre la cual trabaja. Por lo general, la visin tiene relacin con los cambios que deseamos lograr en el seno de nuestra poblacin objetivo (y en ocasiones del pas en su conjunto), en trminos de su situacin objetiva y de su propio comportamiento. Las cuestiones fundamentales que debe resolver el enunciado de visin se muestran el cuadro siguiente:
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Grfico N 7: Elaboracin de la Visin Cmo vemos a la poblacin con la cual trabajamos? Cul es la situacin futura deseada para nuestros usuarios o beneficiarios?
Cul es la imagen deseada?
Declaracin de Misin La misin debe reflejar lo que la organizacin es o que esta debiera ser, haciendo alusin directa a la funcin general y especfica que cumple como instancia de gestin pblica. En Cmo la mayora de entidades, el contenido de la sera en el misin se asocia al mandato otorgado por su futuro? respectiva ley orgnica o norma de creacin, la cual define su marco general de actuacin. Sin embargo, por diversas razones (como son la Qu har Cmo probable antigedad del dispositivo legal, la quisiramos ver aunado a la velocidad de los cambios del poblacin a la poblacin entorno), frecuentemente tales leyes podran en el objetivo? ser insuficientes para definir la misin de la futuro? organizacin. Ello hace necesario realizar un esfuerzo por reinterpretar las disposiciones adoptadas a la luz del nuevo contexto nacional e internacional. Grfico N 8: Elaboracin de la Misin
Declaracin de Valores Los valores orientan la forma en que se debe actuar ante las distintas situaciones en las que se debe adoptar o proponer una decisin de consecuencias importantes sobre los usuarios y las personas en general. Los valores deben impregnar las decisiones, las polticas, y acciones de la institucin y caracterizar lo que se hace. Los valores para efectos del plan los podemos agrupar como: VALORES INDIVIDUALES: valores inherentes a las personas. VALORES ORGANIZACIONALES: valores de carcter organizacional. Su construccin o identificacin debe
Quines somos?
Qu hacemos? Qu debemos hacer? Para quines trabajamos?
Identidad institucional Competencias legales Caractersticas distintas Funciones principales Cambio fundamentales deseados Razn de ser de la organizacin Poblacin objetivo. Intermediarios y usuarios finales
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responder a la pregunta: Qu valores deben cultivar prioritariamente las personas que laboran en la institucin? Fase 2: Fase Analtica Diagnstico de la realidad interna y externa, a fin de identificar los macro problemas centrales que afectan al sector o a la organizacin. El entorno puede ser subdivido en entorno general, referido a las tendencias globales y nacionales que afectan al sector, y entorno especfico, referido a la dinmica o circunstancias particulares de los actores o poblacin objetivo del mbito o segmento relevante para la organizacin. Por su parte, el anlisis del ambiente operativo interno comprende el diagnstico del marco regulatorio sectorial o subsectorial y la capacidad tcnica y operativa de la organizacin. Identificacin de Macro Problemas El diagnstico de la situacin actual es el proceso sistemtico de identificacin de los grandes problemas que afectan el desenvolvimiento de los agentes privados y pblicos que actan en el mbito de trabajo de la Institucin y que, por ende, representan oportunidades para el mejoramiento del desempeo. La situacin actual, por lo general, es evaluada a travs del uso de indicadores de desempeo, los cuales reflejan la contribucin de la organizacin al desarrollo econmico y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Los indicadores de desempeo resumen el diagnstico de la situacin actual y por lo general indican la existencia de determinados macro problemas que deben ser abordados a travs del plan estratgico. El grfico adjunto proporciona una descripcin de algunas correlaciones tpicas entre varios factores que influencian los resultados del trabajo de una Institucin. El anlisis sistemtico del desempeo requiere una comprensin de estos factores y de sus acoplamientos causales.
m arco regula torio sectorial ma rco re gula torio sectorial a rco re gula
eficiencia
In s u m o s
P ro d u c to s
Im p a cto s
eficacia
capacidad institucional sec torial capacidad institucional sectorial sectorial
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marco legal marco legal nacional nacional
modelos modelos mentales mentales
Grfico N 9: Modelo de Identificacin de Problemas Seleccin de Macro Problemas Centrales Sobre la base de los problemas identificados, se seleccionan los macro problemas centrales que sern revertidos con la implementacin del plan estratgico, utilizando para ello criterios relevantes como gobernabilidad, prioridad poltica y nivel de incidencia. Este paso es indispensable por dos razones: por un lado, la seleccin de los problemas centrales permite un procesamiento mucho ms eficaz del plan; y por otro, permite realizar TT 1 2 3 4 5 O un proceso de aproximaciones O 1 sucesivas que supone el anlisis de . situacin, ya que ste slo se puede 2 efectuar en torno a un problema o . 3 ncleo de problemas. El resultado . de este proceso es la acotacin del 4 . listado de problemas a un conjunto 5 menor de los macro problemas . considerados como los de repercusin en el desempeo Institucin. mayor de la
Cuadro N 5: Matriz de Seleccin de Macro Problemas Centrales Anlisis de Factores Crticos Esta tarea consiste en la seleccin de los factores crticos que inciden en cada uno de los macro problemas centrales. Esto permite identificar con precisin los factores que tienen mayor jerarqua, ya sea por su magnitud, gravedad o por la importancia atribuida por los propios usuarios o beneficiarios de la Institucin. Los factores crticos pueden ser visualizados mediante un rbol de causas y efectos o rbol de problemas. El procedimiento es, de manera general, el siguiente: Coloque en un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema. Cada efecto nace del problema, lo que se representa con una flecha desde el problema hacia cada efecto inmediato. Pregntese para cada efecto de primer nivel si hay alguno o varios efectos superiores importantes que puedan derivarse de l. Represntelos en un segundo nivel, derivndolos
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con flechas de abajo hacia arriba desde el efecto de primer nivel que opera como causa. Si a un efecto concurre como causa otro efecto de primer nivel ya representado, indique la interdependencia con una flecha. Contine sucesivamente con el mtodo para otros niveles, hasta llegar a un nivel que se considere como el superior dentro del mbito de competencia o de posibilidades de intervencin.
Grfico N 10: rbol de Problemas
ROL INSTITUCIONAL ESTRATGICOS
ANLISIS EXTERNO Oportunidades y amenazas
MACRO PROBLEMAS CENTRALES
ANLISIS INTERNO Fortalezas y debilidades
OBJETIVOS
INDICADORE S: IMPACTO RESULTADO PRODUCTO INSUMO/ PROCESO
POLITICAS/ES TRATEGIAS/AC CIONES
Fase Programtica Determinacin de los objetivos estratgicos generales y especficos, basados en la identificacin de los factores crticos que inciden en la solucin de los macro problemas centrales. Mientras los objetivos generales representan las alternativas potenciales de solucin a los macro problemas centrales, los objetivos especficos constituyen soluciones parciales pero eslabonadas en la perspectiva de la solucin total de los macro problemas.
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Objetivos Estratgicos Generales Los objetivos estratgicos son, por definicin, objetivos de mediano y largo plazo, orientados al logro de la misin de la organizacin. Son los resultados que la institucin espera lograr para cumplir con su misin. El marco de tiempo de estos objetivos flucta entre 2 y 5 aos. Los objetivos estratgicos son los cambios o efectos que debemos alcanzar en el mediano y largo plazo en nuestra organizacin o en la realidad en la que intervenimos. Por lo tanto, estos objetivos responden a una pregunta central: Qu deseamos cambiar de la realidad interna y externa en la cual trabajamos? Para la determinacin de los objetivos estratgicos se parte del rbol de problemas. De este modo, quedan identificadas las posibles soluciones al problema, las cuales podran ser expresadas como manifestaciones contrarias del mismo. Esto da lugar a la conversin del rbol de problemas en un rbol de objetivos: la secuencia encadenada de abajo hacia arriba de causasefectos se transforma en un flujo interdependiente de medios fines. As, los estados negativos que muestra el rbol de problemas se convierten en estados positivos que se alcanzaran con la ejecucin del plan estratgico. CONVERSIN DE PROBLEMAS EN OBJETIVOS Objetivos Estratgicos Especficos Trabajando con los mismos rboles de objetivos, se pueden determinar, tambin, los objetivos estratgicos especficos. En un rbol de objetivos: Los medios fundamentales se especifican en el nivel inferior y se constituyen, en el
PROBLEMAS Legislacin confusa e inadecuada sobre seguridad social. El sistema educativo superior no forma profesionales con el perfil requerido en el mercado de trabajo. No existe un sistema de capacitacin tcnica del sector agrario.
OBJETIVOS Mejoramiento de la legislacin sobre seguridad social. Reforma del sistema de educativo superior a fin de que responda a los requerimientos del mercado de trabajo. Creacin de un sistema de capacitacin tcnica del sector agrario.
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marco de este proceso, en los objetivos estratgicos especficos. Los medios que se sealen en los niveles inferiores al anteriormente sealado podran constituirse en polticas o acciones para alcanzar los objetivos estratgicos especficos.
Por otra parte, los elementos situados en la parte superior del rbol pueden asimilarse al concepto de impacto. Los elementos situados inmediatamente por encima del objetivo estratgico general serian los impactos sectoriales; en tanto que aquellos situados en la copa del rbol representaran el impacto nacional del quehacer institucional. Fase 4: Fase Operativa Determinacin de las estrategias, polticas y/o cursos de accin necesarios para el logro de los objetivos. Las acciones se deben sustentar en las fortalezas de la organizacin y que, al mismo tiempo, neutralicen sus debilidades, con la finalidad de aprovechar las oportunidades y contrarrestar las amenazas. Los cursos de accin pueden ser organizados, siguiendo la nomenclatura presupuestal, en actividades y proyectos. Matriz FODA El diseo de polticas y acciones (o estrategias, como se le conoce a este procedimiento en la teora de planeamiento estratgico en el sector privado) para alcanzar cada objetivo planteado supone realizar un ejercicio de anlisis externo e interno, en base a una matriz FODA. Esta tarea consiste en identificar las fortalezas y debilidades institucionales que pueden influir en el logro del objetivo, as F O R T AL E Z AS O P O R TU N ID AD E S F O como determinar las r C am bios en e l en to rno so c ia l, e co n m ico , p o ltic o , r C a p ac id ad es d is tintiva s. oportunidades y te c no lg ico . r V e nta jas na tura les . r N ue va s te c no lo gas y amenazas del contexto pro c es os pro d uc tiv os . r R e c urs o s s up eriores . externo que tambin r N ec es id ad e s ins atis fe ch as de lo s u s ua rios . pueden influir en el D A logro del objetivo, D E B IL ID A D E S A M E N A Z AS considerando la r R e sis te nc ia al ca m b io . r T alon es de A q u iles . r F a lta de in ter s o m o tivac i n . r D e s ve nta jas . informacin contenida r A ltos rie sg os y g ra n de s r R e c urs os y c ap ac ida d e s en los pasos anteriores o bs tc ulo s . e sc a sa s . de este proceso. Grfico N 11 Matriz FODA
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Polticas / Estrategias Las estrategias bsicas se concretan en lineamientos de poltica especficos y estos, finalmente, en acciones. Las polticas son los medios por los cuales se logran los objetivos estratgicos. Las polticas o estrategias comprenden conjuntos amplios de acciones potenciales que requieren decisiones de parte de la Alta Direccin y que demandan recursos para su implementacin. Acciones y recursos son dos conceptos derivados del concepto de estrategia. Las polticas incluyen directivas, reglas, procedimientos y otras medidas que se establezcan con el propsito de apoyar los esfuerzos para lograr los objetivos estratgicos. Lectura: Anlisis FODA y Objetivos Estratgicos http://umgadmonc.files.wordpress.com/2008/06/leccion_no_52.pdf Para determinar las polticas pertinentes es recomendable concentrarse en dos o tres fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas relacionadas al logro del objetivo respectivo. De esta manera, las polticas deben formularse procurando: Utilizar las fortalezas y superar las debilidades para aprovechar las oportunidades. Utilizar las fortalezas y superar las debilidades para contrarrestar las amenazas.
Como resultado de este proceso se pueden deducir cuatro tipos bsicos de estrategias, que se especifican a continuacin. o ESTRATEGIAS FO, que utilizan las fortalezas institucionales para aprovechar las oportunidades del entorno. Cuando una organizacin presenta debilidades importantes, trata de superarlas y convertirlas en fortalezas; cuando enfrenta amenazas serias, trata de evitarlas o neutralizarlas para concentrarse en las oportunidades. o ESTRATEGIAS DO, que consisten en superar las debilidades internas al aprovechar oportunidades externas. Partiendo del reconocimiento pertinente de sus debilidades, la organizacin busca superarlas para aprovechar determinadas oportunidades dadas por el entorno. o ESTRATEGIAS FA, que consisten en utilizar las fortalezas existentes para evitar o reducir el impacto de determinadas amenazas externas. o ESTRATEGIAS DA, que constituyen estrategias tpicamente defensivas, toda vez que buscan al mismo tiempo afrontar debilidades internas y enfrentar amenazas externas. Una organizacin con muchas debilidades y amenazas se situara en una situacin precaria, y estara obligada a luchar por su sobre vivencia, fusionarse, reducir sus gastos, obtener rpidamente fondos u optar por la liquidacin antes de que los daos alcancen mayores proporciones.
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Grfico N 12: Matriz FODA Ampliado

FORTALEZAS - F DEBILIDADES - D
OBJETIVO ESTRATEGICO: ..
OPORTUNIDADES - O
Anotar las fuerzas
Anotar las debilidades
ESTRATEGIAS-FO Usar las fuerzas para aprovechar las oportunidades. ESTRATEGIAS-FA
ESTRATEGIAS-DO Superar las debilidades aprovechando las oportunidades. ESTRATEGIAS-DA Reducir las debilidades y evitar las amenazas
Anotar las oportunidades.
AMENAZAS - A
Anotar las amenazas
Usar las fuerzas para evitar las amenazas
Acciones: Actividades y Proyectos Como ya ha sido sealado, las polticas se concretan en acciones, ya sean estas de carcter permanente o temporal. En este ltimo caso, pueden tomar la forma de proyectos de inversin. Las acciones permanentes son conocidas en el sistema presupuestal pblico con el nombre de actividades. Estas son conjuntos de tareas necesarias para mantener, de forma permanente y continua, la operatividad de la accin de gobierno. Representa la produccin de los bienes y servicios que una Entidad lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y tecnologas acostumbrados. Las acciones temporales son conocidas en el mbito pblico como proyectos de inversin. Por proyecto se entiende al conjunto de operaciones limitadas en el tiempo, de las cuales resulta un producto final, que concurre a la expansin de la capacidad productiva del pas o del propio Gobierno. Representa la creacin, ampliacin y/o modernizacin de la produccin de los bienes y servicios, implicando la variacin sustancial o el cambio de procesos y/o tecnologa utilizada por la Entidad. Luego de su culminacin, generalmente se integra o da origen a una Actividad. Fase Cuantitativa Diseo del sistema de monitoreo y evaluacin del plan, lo que incluye la seleccin de indicadores de desempeo y la especificacin de los valores a alcanzar para cada indicador, as como la estimacin de los recursos financieros indispensables. Los indicadores juegan un papel clave en la evaluacin del cumplimiento del plan, por lo que se considera un elemento indispensable tanto en la etapa de diseo como en la implementacin del plan.
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El desarrollo de cada uno de estos aspectos puede efectuarse mediante la aplicacin de determinados instrumentos metodolgicos, tales como el Diagrama de Abell, la Matriz FODA y el rbol de Problemas, entre otros. La funcin obvia de estos es facilitar el trabajo de formulacin del plan y entre ellos puede existir una relacin complementaria o sustitutoria. o Indicadores de Desempeo As como existe una relacin conceptual indisoluble entre objetivos y estrategias, igualmente, existe (o debiera existir) una relacin muy estrecha entre los objetivos, los indicadores y los valores a alcanzar. Al respecto, cabe precisar lo siguiente: Los objetivos son formulaciones cualitativas, con expresiones tales como: "eliminar la pobreza extrema"; "reducir la mortalidad infantil"; o "generar empleo". Los indicadores son las variables que se utilizan para medir el progreso hacia el logro de los objetivos. Le dan concrecin al objetivo. Por ejemplo, el avance en la erradicacin de la pobreza extrema podra medirse a travs del nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas o del nmero de personas con un ingreso menor a 1 dlar diario. Los valores a alcanzar son los niveles cuantificables de los indicadores que una organizacin o un pas desea alcanzar en un momento dado. Por ejemplo: "reducir la tasa de analfabetismo al 3 % en el 2006".
MEDIOS DE VERIFICACION
OBJETIVOS
INDICADORES
SUPUESTOS
VISION
IMPACTO
MISION
RESULTADO
OEG/ OEE
PRODUCTO
ACCIONES
PROCESO INSUMO
Grfico N 13: Indicadores Estructurados
INFORMACION (Sistemas de M+E)
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Los resultados intermedios corresponden al segundo tipo de resultados que se produce en una secuencia de tiempo. En la matriz de marco lgico este tipo de resultado se sita generalmente a nivel de propsito o componente, segn las caractersticas del programa. Se refiere a cambios en el comportamiento o actitud de los beneficiarios o certificacin del cambio en el estado de ellos, una vez que han recibido los bienes y servicios que entrega la Institucin. Ejemplos de este tipo de resultados son: porcentaje de jvenes con actitud critica frente a las drogas despus de participar en talleres de sensibilizacin; nmero de innovaciones organizacionales despus de un programa de capacitacin; agricultores que estn desarrollando nuevos cultivos despus de acceder a transferencia tecnolgica; etc. Por ltimo, los impactos son resultados a nivel de fin o de la visin de la Institucin. Implican un mejoramiento significativo y, en algunos casos perdurables en el tiempo, en alguna de las condiciones o caractersticas de la poblacin objetivo que se plantearon como esenciales en la definicin del problema que dio origen al plan. Un impacto suele expresarse como un beneficio de mediano y largo plazo obtenido por la poblacin atendida. Cuando la intervencin es una categora de inversin de capital (fsico, humano o social), su beneficio no desaparece si de deja de participar en el programa. Por ejemplo, aumento en el nivel de remuneraciones de lo jvenes capacitados; aumento en la productividad promedio de las tierras manejadas y/o aumento en el nivel socioeconmico de las familias en el programa de asistencias tcnica; reduccin de la tasa de reincidencia de jvenes con problemas delictuales, etc. Grfico N 14: Indicadores Y Estructura Funcional Programtica
Impacto
Resultado
Producto
Proceso / Insumo
Funcin
Programa
Sub Programa
Actividad / Proyecto
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o Dimensiones del Desempeo Las dimensiones del desempeo que son factibles y relevantes de medir a travs de un indicador, sea ste de producto, resultado o impacto, son los siguientes: eficacia, calidad, eficiencia y economa. Eficacia Eficiencia Economa Calidad Eficacia: Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos de una intervencin a nivel de propsito (objetivo general), sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Calidad: Es una dimensin especfica del concepto de eficacia, que se refiere a la capacidad para responder en forma rpida y adecuada a las demandas de usuarios o beneficiarios. Evala atributos del producto entregado, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servici, comodidad y cortesa en la atencin. Eficiencia: Describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un producto y los insumos o recursos que se utilizan para alcanzar ese nivel de producto. En otros trminos, se refiere a s las actividades de un programa se ejecutaron, administraron y organizaron de tal manera que se haya incurrido en el menor costos posible para generar los productos y/o componentes esperados (asignacin y uso ptimo de recursos de manera que se maximiza la entrega de productos y/o componentes para un presupuesto o monto de recursos dado). Economa. Este concepto se relaciona con la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente sus recursos financieros. La administracin de recursos exige siempre el mximo de disciplina y cuidado en el manejo del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de generar ingresos. Algunos indicadores de economa pueden ser la capacidad de autofinanciamiento, la capacidad de ejecucin de su presupuesto o su nivel de recuperacin de prstamos.
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Programacin Insumos Insumos
Eficiencia Productos Productos Productividad Eficacia Calidad
Economa
Eficacia
Resultado Resultado Impacto Impacto
Ejecucin Insumos Insumos
Eficiencia Productos Productos Productividad
Eficacia Calidad
Grfico N 15: INDICADORES Y EVALUACIN DEL DESEMPEO o Requisitos de los Indicadores Los requisitos bsicos que deben cumplir los indicadores de desempeo para una correcta definicin son: Pertinencia: deben referirse a los productos esenciales de la Institucin, de modo que reflejen ntegramente el grado de cumplimiento de sus objetivos. Precisin: los indicadores deben ser precisos y de fcil interpretacin. Las actividades o unidades que se escogen para ser medidas deben ser comparables de un momento del tiempo a otros (semestralmente, anualmente, etc.) Los indicadores deben ser independientes y responder principalmente a las acciones desarrolladas por el programa. Se debe usar indicadores que puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales como la situacin general del pas o la actividad conexa de terceros, sean estos pblicos o privados. Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas no para promediarlas y esconder por este medio las falencias de algunas de las unidades o elementos del sistema, sino por el contrario, para sugerir indicadores especficos para cada elemento, especialmente cuando sus resultados sean demasiado divergentes con los otros. La informacin que sirva de base para la elaboracin de indicadores debe ser recolectada a un costo razonable y con la garanta de confiabilidad necesaria. Respecto al nmero y calidad de los indicadores, en un sistema de evaluacin de programa hay que tener en cuenta que siempre debe existir un balance entre los requerimientos de simplicidad y de comprensividad. Los indicadores deben cubrir los
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aspectos ms significativos de una programa, pero su nmero no puede exceder la capacidad de anlisis de quienes los van a usar. Los datos bsicos del os indicadores deben ser sustentados en sistemas que puedan ser auditados. Por lo tanto, los sistemas de recoleccin de informacin, regulares o ms complejos deben quedar establecidos en los Medios de Verificacin, al momento de definir el indicador. Pgina Web: Ministerio de Economa y Finanzas http://www.mef.gob.pe/
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Taller N 1
PLAN ESTRATGICO 1- Identificar o formar organizacin social (asociacin, comit, etc.) 2- Realizar el contenido mnimo del plan de desarrollo concertado. (identificacin de proyectos estratgicos, segn eje de accin, como la visin de desarrollo) que de cmo resultado un diagnstico. .
Taller N 2
MAPA ESTRATGICO 3- Elaborar un mapa estratgico segn la organizacin social elegida. 4- Analizar y Explicar Como organizacin, cul sera su VISIN DE DESARROLLO y su participacin en el Proceso de planificacin de su localidad?
Taller N 3
PLANEAMIENTO ESTRATGICO 5- Elaborar un plan estratgico concertado de su organizacin. (matriz DAFO).
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INSTRUCCIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS TALLERES
1. Programa de Educacin de Rgimen Mixto (Semipresencial): En cada actividad presencial, se desarrollarn talleres sobre casos prcticos en los que se aplicarn los conceptos del mdulo de estudio. Los talleres desarrollados durante la clase, sern entregados al Docente-Expositor y aquellos que no fueron concluidos y/o no revisados, quedarn como trabajo para la fase no presencial, debiendo presentarlo hasta la siguiente conferencia, en la oficina de coordinacin o antes de ingresar al auditorio. No se aceptar la presentacin o envo de talleres mediante correo electrnico. Sern desarrollados en grupo de hasta 05 participantes como mximo. 2. Programa de Educacin Virtual (Sistema a Distancia): El participante deber desarrollar los talleres del Manual Autoinstructivo de cada mdulo, presentndolo en nuestra oficina de coordinacin, segn cronograma establecido. Podrn desarrollarse en grupos de hasta 05 participantes como mximo, siempre que existan las facilidades de afinidad laboral institucional, comunidad virtual o lugar de domicilio. No se aceptar la presentacin o envo de talleres mediante correo electrnico. Para la presentacin de talleres, en cualquiera de los programas anteriores, se deber consignar en la cartula del trabajo, lo siguiente: Nombre del Curso. Mdulo al que corresponde el Taller. El o los autores. Ciudad en la que se desarrolla el curso. Fecha de presentacin. NOTA: Se sugiere conservar una copia de la cartula del trabajo presentado, en calidad de cargo, el mismo que deber estar firmado y sellado por el personal que lo recepciona.
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GLOSARIO
Capitalismo.- Sistema econmico en el que los individuos privados y las empresas de negocios llevan a cabo la produccin y el intercambio de bienes y servicios mediante complejas transacciones en las que intervienen los precios y los mercados. Aunque tiene sus orgenes en la antigedad, el desarrollo del capitalismo es un fenmeno europeo; fue evolucionando en distintas etapas, hasta considerarse establecido en la segunda mitad del siglo XIX. Desde Europa, y en concreto desde Inglaterra, el sistema capitalista se fue extendiendo a todo el mundo, siendo el sistema socioeconmico casi exclusivo en el mbito mundial hasta el estallido de la I Guerra Mundial, tras la cual se estableci un nuevo sistema socioeconmico, el comunismo, que se convirti en el opuesto al capitalista. El trmino kapitalism fue acuado a mediados del siglo XIX por el economista alemn Karl Marx. Otras expresiones sinnimas de capitalismo son sistema de libre empresa y economa de mercado, que se utilizan para referirse a aquellos sistemas socioeconmicos no comunistas. Algunas veces se utiliza el trmino economa mixta para describir el sistema capitalista con intervencin del sector pblico que predomina en casi todas las economas de los pases industrializados. Ecodesarrollo.- El Ecodesarrollo, tambin conocido como Desarrollo Sostenible, es un concepto que se formaliz por vez primera en un documento conocido como Informe Brundtland, que fuera el resultado de los trabajos de la Comisin Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas. Es aquel desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin que por ello se vean comprometidas las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades. Estado de Derecho.- El Estado de Derecho consiste en la sujecin de la actividad estatal a la Constitucin y a las normas aprobadas conforme a los procedimientos que ella establezca, que garantizan el funcionamiento responsable y controlado de los rganos del poder, el ejercicio de la autoridad conforme a disposiciones conocidas y no retroactivas en trminos perjudiciales, y la observancia de los derechos individuales, colectivos, culturales y polticos. El concepto de Estado de Derecho se desarroll durante el liberalismo y encuentra, entre sus
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fuentes filosficas, las obras de Kant y de Humboldt. Ambos llegaron a la conclusin de que la accin estatal tiene como lmite la salvaguardia de la libertad del individuo. Aunque la idea apareca claramente en sus escritos, el primero que utiliz la expresin (Rechtstaat) fue el jurista y poltico alemn Robert von Mohl. El concepto de Estado de Derecho es una respuesta al Estado absolutista, caracterizado por la ausencia de libertades, la concentracin del poder y la irresponsabilidad de los titulares de los rganos del poder. De ah que la garanta jurdica del Estado de Derecho corresponda al constitucionalismo moderno. Estado neoliberal.- El Estado neoliberal naci a partir de la crisis econmica de 1973-1975 con los gobiernos conservadores en los EE.UU. y Gran Bretaa, y luego se extendi a casi todo el mundo occidental. Las posturas neoliberales atribuan la quiebra de las finanzas pblicas y la inflacin galopante en las economas a los importantes gastos sociales del Estado benefactor. Estructuralismo.- Es un movimiento heterogneo que inicialmente aparece como una metodologa cientfica, convirtindose luego en una ideologa filosfica que pretende elaborar teoras objetivas y verificables, a travs del control cientfico a las ciencias del espritu. En el estructuralismo el hombre pasa de ser sujeto de la historia y de la cultura, a ser objeto que se conoce por la objetividad y la neutralidad cientfica. Globalizacin.- Se denomina globalizacin, al proceso, cultural, econmico y de informacin, que tuvo lugar hacia finales del siglo pasado y comienzos de este, en el cual los importantes avances que se dieron en materia de ciencia y tecnologa y aplicados principalmente a los medios de comunicacin masiva y el transporte, hicieron que las fronteras entre los distintos pases se hagan menos evidentes y las relaciones entre los habitantes de estos ms cercanas. Macroeconoma.- Es la perspectiva de la economa que se ocupa de analizar el comportamiento de agregados econmicos, como son el producto bruto interno, la inflacin el desempleo. Postestructuralismo.- Rama contempornea de la teora de la crtica, especialmente desarrollada en Francia, que afecta a reas tan diversas como el psicoanlisis, la historia, la filosofa y la teora literaria. Su relacin con el estructuralismo ha sido objeto de un intenso debate y podra definirse como derivado del estructuralismo o como su anttesis. El posestructuralismo trata de superar la tendencia, aparentemente endmica en el pensamiento humano, de contemplar la realidad como la unin de dos opuestos.
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BIBLIOGRAFA
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11. MOLINA CARLOS GERARDO (2003) Modelo de formacin de polticas y programas sociales -Notas de clase- INDES 12. HOPPE, ROBERT; GRAAF, V. HENK & DIJK, V. ASJE. 1985. Implementation as design problem. Problem tractability, policy theory and feasibility testing. Trabajo presentado en la reunin de IPSA sobre Policy Implmentation and Policy Evaluation. Paris. 13. SABATIER, PAUL Y JENKINS-SMITH, HANK. 1993. Advocacy Coalition Framework (ACF) enHank Jenkins-Smith y Paul Sabatier (eds.) Policy Change and Learning: AnAdvocacy Coalition Approach (Theoretical Lenses on Public Policy). BoulderCo: Westview Press. 14. SULBRANDT, JOS. 1997. La gerencia de polticas y programas sociales. ManuscritoWashington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. INDES. 15. VIANA, ANA LUIZA. 1996. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas en Revistade Administraao Pblica, vol. 30 No 2.
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Cul es la imagen deseada?

Qu hacemos? Qu debemos hacer? Para quines trabajamos?

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capacidad institucional sec torial capacidad institucional sectorial sectorial

marco legal marco legal nacional nacional

modelos modelos mentales mentales

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Grfico N 10: rbol de Problemas

ROL INSTITUCIONAL ESTRATGICOS

ANLISIS EXTERNO Oportunidades y amenazas

MACRO PROBLEMAS CENTRALES

ANLISIS INTERNO Fortalezas y debilidades

INDICADORE S: IMPACTO RESULTADO PRODUCTO INSUMO/ PROCESO

POLITICAS/ES TRATEGIAS/AC CIONES

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