ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO NO 852

A Trajetria do Welfare State no Brasil: Papel Redistributivo das Polticas Sociais dos Anos 1930 aos Anos 1990
Marcelo Medeiros

Braslia, dezembro de 2001

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO No 852

A Trajetria do Welfare State no Brasil: Papel Redistributivo das Polticas Sociais dos Anos 1930 aos Anos 1990
Marcelo Medeiros*

Braslia, dezembro de 2001

* Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. medeiros@ipea.gov.br

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TEXTO PARA DISCUSSO

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PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE CITADA A FONTE. REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO PROIBIDAS.

SUMRIO
SINOPSE ABSTRACT

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INTRODUO

5 6 8

O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE NOS PASES INDUSTRIALIZADOS

O DESENVOLVIMENTO DO W ELFARE STATE NO BRASIL CONCLUSES

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

SINOPSE

ste artigo discute a trajetria do Welfare State brasileiro no perodo compreendido entre meados da dcada de 1930 e fins da dcada de 1990. Ao se comparar a literatura sobre o assunto, destaca-se que o carter redistributivo das polticas sociais foi comprometido por um modelo econmico concentrador, pela ausncia de coalizes entre trabalhadores industriais e no industriais e por uma burocracia com baixos nveis de autonomia em relao ao governo. Assim, conclui-se que no h evidncias de que o Welfare State brasileiro tenha sofrido, na dcada de 1990, uma ruptura de trajetria em direo a modelos mais igualitaristas.

ABSTRACT
he article examines the Brazilian Welfare State s main tendencies between the early 1930s and the late 1990s. Comparing the literature on the subject it shows that the distributive characteristics of social policies were affected by an concentrative economic model, by the lack of a wide labor movement and by a bureaucracy with low levels of authonomy from the government. It concludes that there are no evidences that the Brazilian Welfare State has become more egalitarianist in the 1990s.

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1 INTRODUO

iversas teorias buscam explicar o papel do Welfare State nos pases industrializados da Amrica do Norte e da Europa Ocidental. A maior parte delas o v, ao menos em suas fases de surgimento e desenvolvimento, como um meio de compensar, por intermdio de polticas de cunho keynesiano, a insuficincia do mercado em adequar os nveis de oferta e demanda agregada, controlar politicamente as organizaes de trabalhadores e capitalistas e estimular a mercantilizao da fora de trabalho segundo padres industriais (fordistas), ao administrar alguns dos riscos inerentes a esse tipo de relao de trabalho e ao transferir ao Estado parte das responsabilidades pelos custos de reproduo da fora de trabalho. Determinam a configurao do Welfare State, nesses casos, o padro e o nvel de industrializao (ou modernizao), a capacidade de mobilizao dos trabalhadores, a cultura poltica de uma nao, a estrutura de coalizes polticas e a autonomia da mquina burocrtica em relao ao governo. Este artigo discute a trajetria distributiva do Welfare State brasileiro luz dessas teorias, alm de realizar alguns ajustes e introduzir novos elementos na descrio dessa trajetria, tendo em vista que as circunstncias do surgimento e desenvolvimento do Welfare State no pas so diferentes das observadas nos pases europeus e norte-americanos, no s pela posio diferenciada do Brasil na economia mundial, mas tambm por suas peculiaridades histricas. Os argumentos levantados baseiamse na comparao das evidncias empricas e concluses da literatura consagrada sobre o assunto e mostram que existe uma razovel compatibilidade entre as diversas anlises do caso brasileiro. Para a discusso de que, no Brasil, o Welfare State surge com o carter de regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia, enfatiza-se que, na fase inicial da industrializao, a possibilidade de utilizao do Welfare State como instrumento de controle da demanda agregada era reduzida devido a, pelo menos, dois motivos. Primeiro, porque problemas de superproduo estavam muito mais relacionados ao comportamento do setor externo do que a flutuaes na demanda nacional, e, segundo, porque o nmero restrito de beneficirios do sistema limitava a efetividade das polticas como mecanismo de expanso do consumo. O carter redistributivo limitado do Welfare State brasileiro ao longo de seu desenvolvimento tratado a partir de dois ngulos a autonomia da burocracia e o poder poltico dos movimentos de trabalhadores. Por um lado, a falta de autonomia da burocracia foi um dos elementos que reduziram a capacidade redistributiva do

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Welfare State no Brasil, visto que os funcionrios pblicos constituam um grupo comprometido com o governo, que, por sua vez, era resistente promoo de gastos sociais progressivos em detrimento de seus interesses corporativos. Por outro lado, a combinao de autoritarismo com forte segmentao no mercado de trabalho, presente em boa parte da histria recente do pas, limitou a capacidade de os movimentos de trabalhadores influenciarem positivamente a sistematizao de programas sociais generalizados a toda a populao e sem carter populista. Argumenta-se que, aps a fase de consolidao inaugurada pelos governos militares de 1964, o modelo de Welfare State perdeu o carter populista e assumiu duas linhas definidas, uma de carter compensatrio e outra de carter produtivista. A primeira buscava minorar os impactos de um modelo de desenvolvimento baseado na concentrao da riqueza e a segunda visava contribuir com as condies necessrias para o crescimento econmico como, por exemplo, a qualificao de mo-deobra. Entretanto, ambas apresentavam como caractersticas a centralizao poltica e financeira no governo federal, a forte fragmentao institucional e o carter regressivo nos gastos sociais. A partir da comparao entre as diversas mudanas ocorridas nas dcadas de 1980 e 1990 no Welfare State brasileiro e as mudanas no modelo de desenvolvimento econmico, conclui-se que ainda difcil avaliar em que medida as melhorias organizacionais realizadas sero, em um prazo relativamente curto, capazes de promover a eqidade, visto que existe a possibilidade de os custos de transio institucional serem maiores que os benefcios imediatos. 2 O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE NOS PASES INDUSTRIALIZADOS Existe alguma controvrsia em torno do significado dos termos aqui utilizados. Fenmenos de natureza poltica semelhante so classificados sob as categorias de Welfare State, Estado-Providncia (tat-Providence) ou ainda Estado Social. Embora essa distino seja relevante em determinados contextos, aqui ela no realizada. Utilizase uma definio bastante ampla de Welfare State, que entendido como a mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao. Uma discusso mais especfica sobre a aplicao, no caso brasileiro, do instrumental terico e conceitual geralmente criado para analisar sociedades desenvolvidas pode ser encontrada em Souza (1999). Estudos referentes Amrica do Norte e Europa Ocidental [Piore e Sabel, 1984; Przeworksy e Wallerstein, 1988; Esping-Andersen, 1990; Vacca, 1991; Lipietz, 1992] enfatizam que a necessidade de regulao da economia capitalista pode, por meio de polticas macroeconmicas capazes de garantir um grau razovel de coordenao

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entre as diversas instituies encarregadas de produzir bens e servios, em parte, ser realizada pelo Welfare State . As diversas polticas sociais, por um lado, aumentam a capacidade de consumo das famlias dos trabalhadores e se traduzem em gastos do governo em habitao, transporte e saneamento, o que incentiva a expanso da demanda agregada e o desenvolvimento tecnolgico, e, por outro, ao socializarem os custos referentes aos riscos do emprego industrial e reproduo da fora de trabalho, liberam reservas de capital privado para investimentos e garantem uma reserva de mo-de-obra em diversos nveis de qualificao. Como os gastos sociais tornam uma parte significativa da demanda decidida por mecanismos polticos, o Welfare State funciona como um mecanismo de reao contracclica s flutuaes da demanda tpico de polticas keynesianas. Alm de instrumento de poltica macroeconmica, o Welfare State tambm um mecanismo de regulao poltica da sociedade. A partir do momento em que a negociao coletiva dos nveis salariais e das condies de trabalho se generaliza na sociedade, o processo de barganha entre capitalistas e trabalhadores passa a ser tratado como assunto pblico. Assim, o crescimento da organizao poltica dos trabalhadores faz que o Estado passe a incluir na agenda poltica nacional os interesses dos trabalhadores organizados. Vacca (1991), por exemplo, aponta que o Welfare State surgiu como mecanismo de controle poltico das classes trabalhadoras pelas classes capitalistas: a interveno no processo de barganha limita institucionalmente a capacidade de organizao extra-estatal dos trabalhadores. H indicaes de que o controle poltico no ocorre somente sobre os trabalhadores, mas tambm sobre os capitalistas. O Estado regula simultaneamente o poder de capitalistas e trabalhadores ao administrar o que se convencionou chamar compromisso de classe, compromisso keynesiano ou compromisso fordista. Esses compromissos referem-se, respectivamente, legitimao da propriedade privada dos meios de produo em troca de instituies polticas que permitem aos representantes dos trabalhadores a administrao de parte da economia [Esping-Andersen, 1990], mediao de relaes privadas por instituies polticas democrticas com objetivos macroeconmicos [Przeworksy e Wallerstein, 1988] e reduo do controle da organizao do processo de trabalho e da inovao tecnolgica pelos trabalhadores em troca da redistribuio de ganhos de produtividade e pleno emprego [Lipietz, 1992]. Claus Offe e Gero Lenhardt (1990) destacam que as polticas sociais constituem instrumento importante na mercantilizao da fora de trabalho. Fatores relacionados economia capitalista, como a busca por maior produtividade e controle do processo de produo pela introduo de tecnologias poupadoras de trabalho, a destruio de formas de produo pr-capitalistas e o impacto de crises cclicas, destroem as condies para o uso no-assalariado da fora de trabalho. A desorganizao das formas no capitalistas de produo, no entanto, no se traduz automaticamente em mercantilizao da fora de trabalho, visto que os indivduos afetados podem adotar

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outras estratgias de subsistncia que no o assalariamento, tais como migrao, pilhagem, mendicncia, resistncia poltica e militar, etc. A garantia de controle dos riscos da relao de trabalho assalariada pelo Welfare State age para promover a aceitao do assalariamento e evitar a opo por formas alternativas de subsistncia. Alm dos aspectos relacionados industrializao (ou modernizao) e ao poder de barganha dos trabalhadores, aspectos relacionados cultura poltica e organizao da mquina do Estado so destacados como relevantes para explicar o desenvolvimento do Welfare State em pases da Amrica do Norte e da Europa Ocidental. Esping-Andersen (1990), por exemplo, ressalta a influncia de valores culturais das sociedades na configurao das polticas sociais a partir da adeso a idias liberais ou social-democratas. Rueschenmeyer e Evans (1985), Weir e Skocpol (1985) e King (1988) enfatizam o papel da burocracia nessa configurao. Os burocratas tm interesses na consolidao do Welfare State por vrios motivos. Em primeiro lugar, so beneficirios diretos das polticas sociais, pois as garantias de seguridade criadas para os assalariados industriais se estendem a eles. Em segundo lugar, o Welfare State depende da expanso da mquina do Estado para a administrao e prestao dos servios das polticas sociais, tornando-se, no apenas a razo do emprego de grandes contingentes de funcionrios pblicos, mas tambm a razo de seu poder poltico, visto que a organizao da produo baseada na existncia de um Estado securitrio faz dos funcionrios pblicos pea fundamental para a produo capitalista. 3 O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE NO BRASIL As circunstncias do surgimento e do desenvolvimento do Welfare State no Brasil so diferentes das observadas nos pases aos quais as teorias mencionadas se referem. Alm de ocorrer sob uma posio diferente na economia mundial, o processo de modernizao brasileiro marcadamente segmentado, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia agrrioexportadora. O controle do mercado para produtos industriais por meio de polticas de massificao do consumo foi um aspecto secundrio para um Estado preocupado com estratgias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e infra-estrutura. No perodo de industrializao do Brasil, a possibilidade de se utilizar o Welfare State como instrumento de controle da demanda agregada era reduzida. Problemas de superproduo estavam muito mais relacionados ao comportamento do setor externo do que a flutuaes nos nveis nacionais da demanda e o nmero restrito de trabalhadores beneficiados limitava a efetividade das polticas como mecanismo de expanso do consumo. No Brasil, o Welfare State surge a partir de decises autrquicas e com carter predominantemente poltico: regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia.

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A reconstituio dos aspectos jurdicos e institucionais das polticas sociais brasileiras entre 1930 e 1964 realizada por Barcellos (1983), por exemplo, mostra que apenas aps a passagem da economia agrrio-exportadora para a economia urbanoindustrial na dcada de 1930 que o pas passou a assistir s primeiras mudanas institucionais no Estado que visavam fornecer as condies necessrias para o desenvolvimento da indstria. As medidas de centralizao das aes estatais promovidas nesse perodo tiveram o sentido de propiciar a integrao da economia nacional e regulamentar os fatores de produo. Da tica do Welfare State, essa regulamentao se traduz na promulgao de leis referentes s condies de trabalho e venda da fora de trabalho. As polticas sociais no perodo anterior Revoluo de 1930 eram fragmentadas e emergencialistas, apesar de haver indcios da disposio de uma atuao mais global por parte do Estado, como a instituio por lei dos Departamentos Nacionais do Trabalho e da Sade e a promulgao, em 1923, do Cdigo Sanitrio e da Lei Eloy Chaves, essa ltima sobre assuntos previdencirios. Os conflitos entre capital e trabalho eram regulados por legislao esparsa, e tratados basicamente pelo aparato policial. Questes de sade pblica eram tratadas pelas autoridades locais, no havendo por parte do governo central um programa de ao no sentido de atend-las. A atuao do Estado restringia-se a situaes emergenciais, como a epidemias em centros urbanos. A educao era atendida por uma rede escolar muito reduzida, de carter elitista e acadmico, que visava preparar alunos para a formao superior. As reformas da poca (escola nova) ocorriam regionalmente e de forma parcial, ou seja, no faziam parte de uma poltica global de educao. A previdncia era predominantemente privada, organizada por empresas e categorias profissionais, e a questo habitacional no era considerada objeto de poltica pblica [Barcellos,1983, p. 17-18]. As polticas surgidas no Brasil, no incio dos anos 1920, j constituam um esboo da formao do Welfare State brasileiro, cuja funo era atuar como instrumento de controle dos movimentos de trabalhadores no pas. Sua estratgia era antecipar algumas demandas, o que favorecia os grupos profissionais de maior influncia poltica para, com isso, restringir a legitimidade das lideranas trabalhadoras nas reivindicaes sociais e limitar a capacidade de mobilizao dos trabalhadores em geral. Malloy (1979, p. 45), por exemplo, argumenta que as polticas de seguridade social da poca tinham carter reformista e buscavam satisfazer s demandas das alas defensivas do movimento trabalhador a fim de enfraquecer as organizaes de cunho mais radical. a partir de 1930 que se torna ntida a constituio de um Welfare State no Brasil, com polticas sociais de profundo carter conservador. De acordo com a perspectiva corporativista dos grupos no poder, nesse perodo predominava um ideal de sociedade harmnica em que os antagonismos entre classes eram encarados como nocivos ao bem comum representado pelo Estado. Assim, uma marca do surgimento do Welfare State brasileiro o autoritarismo, evidente na represso aos movimentos de trabalhadores, como mostra Barcellos:

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At 1937, embora vigorasse no Brasil o Estado de Direito, j comeavam a se delinear os traos autoritrios que estariam presentes, com uma intensidade varivel, no decorrer do perodo que se estende at 1964. Nesse primeiro momento, o autoritarismo expressava-se fundamentalmente na estrutura corporativista da organizao sindical, que comeou a ser montada em 1930. O corporativismo, deslocando os conflitos entre capital e trabalho para a esfera do Estado, descaracterizou e obstaculizou a livre manifestao das reivindicaes dos trabalhadores [Barcellos, 1983, p. 11]. A ausncia de organizaes de trabalhadores politicamente fortes ao longo de um processo de industrializao relativamente lento, como seria o caso de alguns pases europeus analisados por Esping-Andersen (1990) e Flora e Heidenheimer (1982), criou uma lacuna de poder que foi rapidamente apropriada pelo Estado. Assim, diferentemente de uma histria na qual o Welfare State surge como resultado das barganhas polticas dos trabalhadores, o Brasil tem, na generalizao e coordenao de suas polticas, um mecanismo de constituio da fora de trabalho assalariada por intermdio do Estado. Esse papel foi extremamente importante para o processo de modernizao. Como a maior parte dos bens de capital e tecnologia era importada e a mo-de-obra encontrava-se no setor agro-exportador da economia, criou-se um descompasso entre meios de produo e fora de trabalho. O Welfare State brasileiro atuou sobre esse descompasso, o que facilitou a migrao dos trabalhadores dos setores tradicionais para os setores modernos e a constituio de uma fora de trabalho industrial urbana no pas. Partindo-se da concepo de que a edificao no Ocidente dos Welfare State corresponde, basicamente, demanda por maior igualdade e segurana nas economias capitalistas, Snia Miriam Draibe (1989) analisa a formao do Welfare State brasileiro, tomando como ponto de partida a dcada de 1930. A toda essa dcada e ao incio da seguinte corresponde um movimento de criao da base institucional-legal para as polticas sociais: A produo legislativa a que se refere o perodo 1930/43 fundamentalmente a que diz respeito criao dos institutos de aposentadorias e penses, de um lado, e de outro, a relativa legislao trabalhista, consolidada em 1943. Se essa , de fato, a inovao mais importante, o perodo tambm frtil em alteraes nas reas de poltica de sade e de educao, onde se manifestam elevados graus de nacionalizao das polticas sob a forma de centralizao no Executivo Federal, de recursos e de instrumentos institucionais e administrativos e resguardos de algumas competncias tpicas da organizao federativa do pas [Draibe, 1989, p. 8]. Nesse perodo, o Brasil definiu e implementou as bases modernas de seu sistema de seguridade social, as quais permaneceram relativamente intactas at 1966. Diversas reformas no aparelho de Estado consolidaram um Welfare State baseado em polticas predominantemente voltadas para trabalhadores urbanos, a fim de no ferir os

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interesses das oligarquias rurais que detinham forte poder poltico poca. Foi criado o Ministrio do Trabalho e promulgada uma nova legislao trabalhista, o que formou as novas bases de uma poltica de regulamentao do trabalho e organizao poltica dos trabalhadores. Com orientao a comercirios e industririos, so regulamentados o trabalho feminino, o de menores, a jornada de trabalho, frias, demisses e assuntos relevantes a acidentes de trabalho. consagrada a interveno do Estado nos conflitos trabalhistas com a criao da Justia do Trabalho e a regulamentao explcita das formas de negociao salarial e organizao sindical. As polticas de sade e educao foram centralizadas no Ministrio dos Negcios de Educao e Sade Pblica, a previdncia social foi estatizada, deixou de ser organizada por empresas e sim por categorias profissionais, e as contribuies previdencirias passaram a ter participao paritria da Unio, o que simultaneamente desonerou o capital no que diz respeito a gastos com seguros sociais, garantiu nveis mnimos de manuteno da fora de trabalho e legitimou politicamente o Estado [Barcellos, 1983, p. 31]. Sob o governo Vargas, a dcada de 1930 caracterizada pela estratgia deliberada de aumentar o papel do Estado na regulao da economia e da poltica nacionais como estratgia de desenvolvimento. Do ponto de vista das relaes de trabalho, o regime populista do perodo perseguiu trs objetivos bsicos: (i) evitar que os movimentos de trabalhadores se tornassem base de apoio para grupos de oposio que reivindicavam mudanas mais profundas na organizao da sociedade; (ii) despolitizar as relaes de trabalho, impedindo que as organizaes de trabalhadores se legitimassem como instrumento de reivindicao; e (iii) fazer dos trabalhadores um ponto de apoio, ainda que passivo, do regime. Tais objetivos foram alcanados por meio de uma combinao de represso oposio e concesso aos movimentos de trabalhadores que apoiavam o regime. Em vez de mobilizar, o regime populista buscou cooptar seletivamente segmentos de trabalhadores em um processo de incluso controlada. Trabalhadores rurais e trabalhadores urbanos no organizados foram sistematicamente ignorados nesse processo [Malloy, 1979, p. 56]. Na relao estruturada entre o Estado e a classe trabalhadora, convergem os fenmenos do patrimonialismo, cooptao e corporativismo. Um dos elementos fundamentais para essa implantao foi o esquema de proteo social criado para atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana fundamentado no sistema de previdncia social. De acordo com Malloy (1979, p. 17), o sistema da previdncia social reforou, por um lado, o padro geral do poder do Executivo federal e, por outro lado, para a transformao do Estado em um Estado patrimonial moderno. O sistema de previdncia social promoveu a rpida expanso do estamento burocrtico, tornando-se, logo, uma das fontes mais importantes de emprego pblico no pas. Ao favorecer o fenmeno do corporativismo, a estrutura de seguridade criada teve o papel de minar a possibilidade de a classe trabalhadora organizar um movimento de oposio autnomo ao regime de capitalismo regulado pelo Estado. A previdncia social contribuiu para a criao de divises na classe trabalhadora e incentivou entre os

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trabalhadores uma mentalidade particularista e essencialmente depende do clientelismo do Estado. O sistema contribuiu para a incorporao de importantes segmentos da classe trabalhadora no conjunto de estruturas corporativistas, o que aumentou, em princpio, o poder regulatrio do Estado patrimonialista. [Malloy, 1979, p. 71]. O carter redistributivo do Welfare State depende, em parte, das caractersticas organizacionais da burocracia que o suporta. Nos casos em que a burocracia dispe de autonomia em relao ao governo, h maior possibilidade de que programas redistributivos que vo de encontro aos interesses das classes dominantes sejam implementados. No Brasil, todavia, os funcionrios pblicos constituam um grupo comprometido com o governo e, portanto, resistente idia de realizar coalizes polticas com determinados setores do movimento de trabalhadores e promover gastos sociais progressivos em detrimento de seus interesses corporativos. O perodo do Estado Novo (1937/1945) representa a passagem definitiva de uma sociedade de base agrria para uma sociedade urbano-industrial. O carter fortemente autoritrio do Estado, exemplificado pela promulgao da Lei de Segurana Nacional em 1935, reprimiu a ascenso de movimentos tanto de esquerda quanto de direita e diminuiu a autonomia das unidades estaduais ao concentrar no governo federal praticamente todo o poder decisrio e administrativo referente s polticas sociais. Uma das conseqncias dessa concentrao foi o aumento do poder da burocracia nas decises sobre polticas sociais, enquanto os movimentos de trabalhadores tinham sua organizao limitada. Para Malloy (1979, p. 81), essa caracterstica veio criar uma corporao no interior da mquina burocrtica voltada para a defesa de seus interesses particulares que, posteriormente, veio a se tornar um dos traos marcantes do Welfare State brasileiro. Com caractersticas particularistas das polticas e sob regime autoritrio, a celebrao de um compromisso no Brasil no teve as mesmas caractersticas do observado nas democracias capitalistas analisadas por Vacca (1991), Przerworksy e Wallerstein (1988), Lipietz (1992), Flora e Heidenheimer (1982) e Esping-Andersen (1990). Como a institucionalizao do Welfare State no Brasil teve como meta a regulao da fora de trabalho em uma indstria de dimenses limitadas, apenas os grupos pertencentes ao ncleo capitalista da economia fizeram parte do compromisso. A base da excluso dos demais grupos a satisfao da demanda por fora de trabalho (mercadoria do sistema). medida que a indstria se expande e demanda maior volume de trabalho, aumenta a incluso de grupos sociais na histria do Welfare State brasileiro, independentemente do regime poltico, como se observa nas dcadas subseqentes de 1930. No perodo compreendido entre 1945 e 1964, o Brasil viveu a fase de democracia populista de sua poltica. De acordo com Malloy, isso representou uma mudana formal no sistema representativo, mas, no que diz respeito construo do Welfare State , no foram observadas mudanas significativas. Embora o Brasil tenha adotado um regime democrtico aps 1945, muitas das estruturas corporativas construdas

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nos anos precedentes permaneceram intactas, especialmente no campo das relaes de trabalho, como foi o caso da Previdncia Social [Malloy, 1979, p. 83]. Do ponto de vista dos marcos institucionais, o perodo 1946/1964 marcado pela criao de instrumentos legais voltados para o funcionamento de um governo democrtico. Nele, o autoritarismo perde espao, porm o populismo continua sendo o trao fundamental da relao Estado-Sociedade. Para Barcellos (1983), as mudanas na economia e na poltica nesse perodo exigiram do Estado a ampliao e a rearticulao de suas funes para suprir as necessidades advindas do aprofundamento da concentrao urbana e da modernizao do pas. Esses requisitos gravitaram em torno de alguns temas bsicos: Em relao Previdncia Social, os problemas da unificao administrativa, da universalizao e da uniformizao de benefcios e servios constituram-se na tnica do perodo; na rea da sade, estiveram em evidncia as questes ligadas ao combate s doenas de massa e ampliao da assistncia mdica; no setor trabalho, as lutas sindicais e a poltica salarial mobilizaram as atenes dos poderes pblicos; no que diz respeito educao, foram a democratizao do ensino e a qualificao profissional os aspectos que assumiram maior relevncia; finalmente, a constatao da existncia de um expressivo dficit habitacional fez com que a habitao passasse a ser encarada tambm como uma questo social [Barcellos, 1983, p. 89]. O incentivo dos governos populistas mobilizao das massas urbanas em torno dos projetos da burguesia industrial permitiu uma organizao e participao poltica do movimento sindical sem precedentes na histria brasileira. Como conseqncia, foram introduzidas diversas modificaes na legislao trabalhista que envolviam questes de organizao sindical, direito a greve e tutela do trabalho, alm de buscarem atender a algumas reivindicaes sociais. A extenso dos benefcios criados por essa legislao, no entanto, era limitada. A previdncia, por exemplo, limitava-se a uma frao pequena da populao, como pode ser observado na tabela 1. TABELA 1 Populao Segurada como Porcentagem das Populaes Economicamente Ativa e Total, 1950-1970
Ano 1950 1960 1970 Populao Economicamente Ativa 20,8 23,1 27,0 Populao Total 6,8 7,4 9,0

Fonte: Anurio Estatstico do Brasil (IBGE), apud Malloy, 1979, p. 95.

Draibe (1989) caracteriza o perodo por avanos nos processos de centralizao institucional e extenso dos esquemas de proteo social a novos grupos sociais,

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no entanto, no que diz respeito a beneficirios, benefcios e instituies, h um padro seletivo, heterogneo e fragmentado. possvel afirmar, em consonncia, que o carter redistributivo do Welfare State brasileiro foi reduzido. Alm da limitao em termos dos grupos atendidos, a seguridade social baseava-se mais em um sistema de redistribuio horizontal (entre indivduos de um mesmo grupo) do que de redistribuio vertical (entre diferentes grupos). Uma das razes para isso eram os critrios de elegibilidade e proviso de benefcios. Uma parte significativa dos programas (em especial os que no possuam carter assistencialista) pressupunha a concesso de benefcios na medida da contribuio prvia para o sistema, tratando-se, obviamente, de um mecanismo incapaz de romper a inrcia das desigualdades [Malloy, 1979, p. 108]. Os governos militares iniciados em 1964 inauguram a fase de consolidao do sistema, acompanhada por profundas alteraes na estrutura institucional e financeira das polticas sociais, que vai de meados da dcada de 1960 a meados da dcada seguinte. Nesse perodo, so implementadas polticas de massa de cobertura relativamente ampla, mediante a organizao de sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados de proviso de servios sociais bsicos. Baseados em um regime fortemente repressivo, os governos militares restauram muitas das tradies corporativistas do Estado Novo [Barcellos, 1983]. Para Malloy (1979, p. 144), isso representou uma retrao do papel dos movimentos organizados de trabalhadores em funo de um modelo de desenvolvimento baseado na idia de que a concentrao de renda e poder no ncleo capitalista da economia era um pr-requisito para o crescimento. A relao entre o padro de Welfare State e o modelo de desenvolvimento adotado no Brasil nos governos militares foi objeto de anlise por George Martine (1989). Segundo Martine, somente aps a tecnocracia ter registrado os xitos do planejamento no milagre econmico o modelo de poltica social do regime militar comeou a ser delineado. Nele, o progresso social seria derivado do crescimento econmico. O modelo de crescimento adotado pressupunha a necessidade de se acumular renda para garantir as bases do crescimento. A redistribuio dessa renda ocorreria posteriormente, por efeito de trickle down. Assim, a represso a movimentos sociais revindicatrios tornou-se um dos elementos da estratgia de desenvolvimento nacional. A concentrao de renda, no entanto, tem custos sociais pesados. Para compens-los e garantir a estabilidade poltica necessria ao crescimento econmico, o governo implementou uma srie de polticas sociais de natureza assistencialista. O modelo de Welfare State dos governos militares perdeu o carter populista que mantinha desde o perodo getulista e assumiu duas linhas definidas. A primeira, de carter compensatrio, era constituda de polticas assistencialistas que buscavam minorar os impactos das desigualdades crescentes provocadas pela acelerao do desenvolvimento capitalista. A segunda, de carter produtivista, formulava polticas sociais visando contribuir com o processo de crescimento econmico. Nesse sentido, foram elaboradas, por exemplo, as polticas de educao, que buscavam atender s

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demandas por trabalhadores qualificados e aumentar a produtividade da mo-de-obra semi-qualificada. Outros tipos de poltica, que tinham a funo de modernizar a vida social dos trabalhadores do ncleo dinmico da economia (funcionrios do Estado, do setor financeiro, trabalhadores da indstria e de setores a ela relacionados), tomando como referncia o Welfare State de pases desenvolvidos, tambm foram implementadas conforme uma tica produtivista: deveriam ser auto-financiadas e, se possvel, capazes de gerar excedentes aplicveis no setor produtivo ou em outras polticas sociais. A base financeira e administrativa de um aparato estatal centralizado permitiu aes mais abrangentes e complexas no campo social do que as observadas no perodo getulista. Isso implicou um grande volume de recursos aplicados em polticas sociais, o que estimulou a participao da iniciativa privada: Os recursos que circulavam pela rea social passaram a ser estreitamente articulados com a poltica econmica, sendo subordinados, em vrias reas, ao critrio da racionalidade econmica. A iniciativa privada foi, assim, estimulada a assumir importantes fatias dos setores de habitao, educao, sade, previdncia e alimentao. Com essas inovaes, a poltica social passou, inclusive, a ser um dinamizador importante da iniciativa privada [Martine, 1989, p. 100]. A privatizao da poltica social criou uma tenso entre os objetivos redistributivistas e as necessidades do processo de acumulao. Se, por um lado, favoreceu sua expanso, por outro, tornou-a regressiva, transferindo recursos para estratos de maior renda. Em razo de sua maior capacidade de mobilizao poltica e, portanto, de influenciar as decises do poder pblico, esses estratos conseguiram orientar as polticas sociais de modo a atender a seus interesses polticos e particulares, produzindo aes ineficazes, ineficientes e regressivas [Martine, 1989, p. 107]. Com o uso de uma variante da tipologia de Titmus, o Welfare State brasileiro classificado por Draibe (1989, p. 10) como meritocrtico-particularista-clientelista no perodo entre o incio da dcada de 1970 e fins da dcada de 1980. Tipos meritocrticos agem como mecanismos de estratificao social medida que definem polticas especficas para grupos sociais diferentes. Neles, um dos critrios de elegibilidade a participao do indivduo na construo do sistema. Diferentemente de um tipo residual puro, no qual a incapacidade de satisfazer s necessidades por meio dos recursos oferecidos pelo mercado coloca o indivduo em uma situao emergencial e, portanto, merecedor dos servios sociais; o tipo meritocrtico exige para elegibilidade, alm da condio (relativa) de resduo, o pertencimento a determinado grupo (como a uma corporao, associao ou forma de insero no mercado de trabalho) que contribui diretamente para a sustentao das polticas. Logo, como a seguridade no estendida indiscriminadamente a todos os indivduos de uma sociedade, os tipos meritocrticos so tambm particularistas. Tipos meritocrticos-particularistas tendem, no limite, a reforar as desigualdades preexistentes, tendo-se em vista que indi-

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vduos com maior dificuldade para satisfazer a suas necessidades so tambm indivduos com menor capacidade para contribuir para o sistema de seguridade. No perodo marcado pela criao da base institucional e legal do Welfare State brasileiro, o particularismo se expressava na forma de corporativismo. Da fase de consolidao do sistema em diante, o carter clientelista foi o que mais afetou a dinmica das polticas sociais no pas, manifesto por uma tendncia a feudalizar, sob o domnio de grupos, personalidades e cpulas partidrias, reas do organismo previdencirio e, principalmente, pela distribuio de benefcios em perodos eleitorais. A ampliao das polticas assistencialistas favoreceu esse carter do modelo, mas o clientelismo afetou tambm a educao e as polticas de habitao e sade [Draibe, 1989, p. 11]. As diversas modificaes ocorridas aps a dcada de 1970 para a universalizao do sistema reforaram seu carter meritocrtico-particularista. O carter redistributivo do sistema foi reduzido a um conjunto de programas assistenciais, com patamares mnimos muito reduzidos: Do ponto de vista da ampliao de direitos sociais e da definio de critrios de acesso e elegibilidade, certo que tendncias universalizantes foram sendo introduzidas no sistema. (...) Entretanto, tais tendncias universalizantes que, de fato, disseram respeito principalmente ampliao das possibilidades de acesso aos subsistemas sociais assim como a expanso massiva do sistema e a oferta de servios sociais publicamente organizados longe esto ainda de conferir ao sistema brasileiro caractersticas do tipo institucional-redistributivo, tendo antes reforado seu carter meritocrtico-particularista [Draibe, 1989, p. 12-13]. At as reformas ocorridas na dcada de 1980, o Welfare State brasileiro era caracterizado por centralizao poltica e financeira em nvel federal, fragmentao institucional, tecnocratismo, autofinanciamento, privatizao e uso clientelstico das polticas sociais [Draibe, 1989, p. 15; 1998a, p. 302]. Essas so caractersticas de um sistema de proteo social que no tem pretenses de funcionar como mecanismo redistributivo do produto da economia. Assim como na fase de surgimento, sua constituio direcionada legitimao da ordem poltica e defesa dos objetivos estabelecidos pela cpula do governo e expressa tanto a falta de poder poltico dos movimentos de trabalhadores em geral quanto a falta de autonomia da mquina burocrtica. Nesse perodo, no entanto, o Welfare State apresenta algum poder de regulao sobre a demanda agregada, pois o modelo de desenvolvimento adotado baseia-se explicitamente em uma segmentao da sociedade em que o mercado dos produtos nacionais coincide com a elite dos beneficirios das polticas. Limitado pelos objetivos polticos de sucessivos governos, o Estado brasileiro mostrou-se incapaz de distribuir competncias e utilizar recursos de maneira impessoal e eqitativa. Disso resultaram vrias deficincias do sistema, como ineficincia e ineficcia dos programas sociais; superposies de competncias, objetivos e clientelasalvo; regressividade dos gastos sociais; altos custos de implementao e adminis-

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trao; distanciamento entre formuladores e executores e os beneficirios das polticas; quase total ausncia de avaliao dos programas; instabilidade e descontinuidade das polticas; e peso desproporcional dos interesses burocrticos, corporativos e privados nas definies e na dinmica de funcionamento da mquina social do Estado [Draibe, 1989, p.15; Draibe,1998a, p. 302]. O incio da Nova Repblica, que marca o fim dos regimes militares, foi acompanhado por avanos na rea poltica, como o crescimento da atividade partidria e sindical e o prprio aumento da participao popular no processo eleitoral. Paradoxalmente, seguiu-se tambm de retrao e desmantelamento das polticas sociais. Nenhum programa social de maior impacto foi lanado e alguns foram at mesmo desativados. Martine (1989, p.108) atribui isso a vrios fatores: (a) a crise econmica causou retrao dos recursos para a rea social; (b) a transio para a democracia em uma estrutura legislativa e executiva montada no perodo autoritrio favoreceu o uso eleitoreiro das polticas sociais; (c) a falta de apoio poltico impediu a gerao de programas de grande impacto social; (d) o excesso de expectativas acerca da nova constituio afetaram o rendimento da tecnocracia e sua motivao para trabalhar na rea social. As mudanas promovidas no perodo entre 1985 e 1988 so denominadas por Fagnani (1997, p.214) de estratgia reformista, que se caracteriza pela crtica centralizao institucional e financeira do sistema. Para Fagnani, os diversos planos de ao governamental institudos nesse perodo priorizam o resgate da dvida social, rejeitando a sujeio das polticas sociais s medidas de ajuste macroeconmico. Os principais impulsos reformistas do Executivo Federal, sobretudo no binio 1985/1986, foram o reforo dos programas emergenciais no campo da suplementao alimentar, a incorporao da reforma agrria e do seguro-desemprego na agenda governamental e a instituio de grupos de trabalho e comisses setoriais (Draibe op. cit., p. 216). No Legislativo, a principal medida foi a concluso de parte do processo constituinte com a promulgao da nova Constituio em outubro de 1988, que introduziu avanos formais, corrigindo iniqidades e ampliando direitos, especialmente no campo trabalhista e na seguridade social (Draibe op. cit., p. 218). Entretanto, afirma Fagnani (1997, p. 220), esses impulsos foram seguidos por um esvaziamento da estratgia reformista no perodo compreendido aproximadamente entre 1987 e 1992. A contra-reforma conservadora caracterizada por ampliao do assistencialismo e do clientelismo, paralisao da estratgia reformista, desmonte oramentrio e burocrtico no campo social e oposio sistemtica das foras conservadoras do Executivo agenda reformista, tanto em sua fase constituinte quanto na regulamentao complementar.

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A estratgia governamental de poltica social no perodo 1990/1992 caracterizada por um vigoroso processo de desaparelhamento e fragmentao burocrtica resultante de ataques presena do Estado na vida social [Fagnani, 1997, p. 225]. A descentralizao passa a ocorrer de maneira acelerada e catica, o que provoca vazios institucionais em determinados setores de poltica social e superposies em outros. At meados de 1990, o Executivo passou a privilegiar aes assistenciais fragmentadas que favoreciam o fisiologismo e o clientelismo. Alm da superposio institucional e de programas, as polticas sociais nesse perodo foram caracterizadas por cortes drsticos de oramento sob a justificativa de necessidade de descentralizao administrativa. Segundo Fagnani (1997, p. 223), (...) o governo federal subitamente lavou as mos quanto a sua responsabilidade em uma srie de programas que vinha gerindo centralizadamente h mais de trs dcadas. A partir de 1993, no entanto, surgem inovaes nas polticas sociais brasileiras que so consideradas positivas por Draibe (1998a, 1998b, 2000). A descentralizao das polticas, a articulao de fato entre os diversos programas e a parceria entre governo e movimentos sociais foram inovaes que permitiram reduo das prticas clientelistas, distanciamento das polticas assistenciais e continuidade dos programas. A introduo de critrios de delimitao territorial do pblico-alvo, aliados aos de renda, permitiram melhor focalizao dos beneficirios. Essas transformaes constituiriam, para Draibe, uma mudana radical, para melhor, no perfil das polticas sociais brasileiras: Do ponto de vista do cumprimento de metas, descentralizao e maior autonomia decisria efetivamente parecem ter andado juntas, na experincia recente do pas, seja por ampliao de poderes de prefeitos e diretores de servios sociais, seja por ampliao dos canais de participao social, atravs dos Conselhos Municipais e associaes de pais nas unidades escolares. Coerentemente a tais efeitos, registrou-se maior satisfao de usurios e gestores. Mesmo quando sejam notriamente insuficientes, por qualquer medida que as meam, as maiores autonomia e participao registradas significam efetivas inflexes, no pas, das suas fortes tradies de centralismo autoritrio e burocrtico, de difcil remoo, como se sabe (1998b, p. 7). e ainda: De uma viso vaga e frouxa da poltica entendida como um modo de acudir os pobres atravs da ao assistencial emergencial e benevolente do Estado, isoladamente ou em parceria com organizaes filantrpicas o conceito tende hoje a estar associado a aes pblicas que garantam aos setores carentes, afetados por tipos e graus variados de excluso social, o excerccio dos direitos sociais bsicos (1998a, p. 309). Esse perfil marcado pela viso da assistncia social como direito social, universalizao do acesso e gratuidade dos servios estatais. A nova fase das polticas sociais

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brasileiras seria marcada pela focalizao baseada em critrios mais amplos que o da renda individual, o reforo da seletividade e da focalizao sem perda do universalismo (com distribuio de benefcios na proporo inversa das carncias), reduo do estatismo com preservao do carter pblico e gratuito dos servios mediante parcerias com movimentos sociais e o setor privado e a maior aceitao e apoio no meio poltico a programas de transferncia monetria direta, como os de renda mnima [Draibe, 1998a, p. 310]. A execuo dos diversos programas sociais, porm, ainda afetada por problemas relacionados incompatibilidade da mquina estatal com os novos desenhos de poltica: Entretanto, principalmente nos planos de organizao e capacidades administrativas, so grandes os obstculos ainda enfrentados pelas polticas: a duplicidade de redes, que reduz potencial de integrao local da descentralizao; a ausncia de polticas e de recursos de capacitao para as funes descentralizadas; a ausncia de sistemas de monitoramento, superviso e controles visando garantir padres de qualidade dos servios [Draibe, 1998b, p. 7]. H alguma controvrsia quanto aos resultados dos programas sociais brasileiros na dcada de 1990. Peliano, Resende e Beghin (1995) vem a articulao entre os diversos programas sociais e a sociedade civil como uma conquista real de alguns programas governamentais, mas essa posio foi alvo de contestaes como a de Suplicy e Neto (1995). Fagnani (1999) destaca que, apesar de possuir um discurso distributivista, o governo federal conduz, na segunda metade da dcada, as polticas sociais de forma incompatvel com medidas de ajuste macroeconmico, fazendo que avanos na rea social fossem minados por polticas econmicas. Cohn (2000, p. 2), por sua vez, ctica em relao a mudanas no padro de proteo social brasileiro. Sua tese de que aquilo que o governo brasileiro concebe como inovaes e reformas setoriais ocorridas na segunda metade da dcada de 1990 (...) se configuram como um simples (porm grave) desmonte do modelo getulista da era desenvolvimentista, sem no entanto superar na sua essncia o padro tradicional de ao do poder institudo frente questo da pobreza, ou mais precisamente, dos pobres. Essa controvrsia tambm atinge assuntos relacionados organizao da prestao de servios sociais. Como a capacidade de prestao de servios sociais dos governos subnacionais muito diversificada, a descentralizao das polticas sociais pode diminuir a chance de atuao sobre desigualdades regionais, pois reduz a capacidade de transferncias federais para as regies mais pobres. Souza (2000, p. 18) indica que, nos casos da sade e da educao, que depois da previdncia so as principais reas de gasto social, a descentralizao foi feita sem uma avaliao adequada da capacidade administrativa e financeira dos municpios para a prestao desses servios. ainda difcil avaliar em que medida incrementos organizacionais tm impacto efetivo nas polticas sociais no Brasil. Mudanas no processo de produo de bens e

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servios sociais, como, por exemplo, os de descentralizao ou articulao institucional, podem ter pouco ou nenhum efeito real sobre as condies de vida da populao. Tudo indica, porm, que melhores processos de produo tm maiores chances de gerar produtos melhores e, portanto, que essas melhorias tm boas possibilidades de se converterem em benefcios reais para a populao. Do ponto de vista da relao com as macroestruturas econmicas, a evoluo das polticas sociais no Brasil, assim como em outros pases da Amrica Latina, pode ser relacionada a dois modelos de desenvolvimento: o modelo de substituio de importaes se inicia por volta da dcada de 1930 e persiste at a dcada de 1980, quando o desenvolvimento da regio passa a se dar conforme o modelo ps-ajuste. Na fase de substituio de importaes, o Estado assumiu papis de regulao, interveno, planejamento, empreendimento e assistncia social para sustentar um modelo de desenvolvimento voltado para dentro cujo motor era o mercado interno. Nesse perodo, as polticas sociais ajudaram a criar e a consolidar uma classe mdia com poder de compra suficiente para garantir demanda aos produtos manufaturados internos, muitas vezes agravando desigualdades preexistentes na distribuio da renda. No perodo ps-ajuste, os objetivos de equilbrio e manuteno da economia, reduo da inflao, desestatizao, orientao aos mercados externos (aumentos de exportao), aumento da competitividade industrial, reduo das barreiras comerciais e modernizao do aparelho de Estado e do sistema financeiro norteiam as polticas pblicas. Essa nova fase de desenvolvimento requer a incorporao de novas tecnologias e, portanto, fora de trabalho qualificada e flexvel. Com isso, os trabalhadores devem enfrentar maior rotatividade nos empregos e um Estado mais austero, o que exige novos paradigmas de poltica social para o grupo de pases da Amrica Latina no qual se inclui o Brasil [Franco, 1998, p.10]. Grande parte das mudanas organizacionais ocorridas no Welfare State brasileiro compatvel descrio da nova fase de desenvolvimento feita por Franco. possvel, no entanto, que uma nfase excessiva na descentralizao e na focalizao das polticas acabe criando vazios institucionais em alguns casos e superposio de polticas em outros. Pinheiro (1995, p. 88) aponta tambm para a possibilidade de a focalizao das polticas ser usada com fins eleitoreiros. Mudanas institucionais normalmente implicam custos diversos e o preo do ajuste da mquina do Estado nova configurao de polticas sociais sob presses de cortes nos gastos do governo vem se traduzindo em impactos negativos na proviso de benefcios sociais aos grupos mais vulnerveis da sociedade a curto prazo, como sugere Fagnani (1999). No existe uma indicao clara, portanto, de que as mudanas na estrutura institucional das polticas sociais brasileiras ocorridas ao longo da dcada de 1990 estejam representando uma ruptura de tendncia na trajetria do Welfare State brasileiro na direo de um modelo mais distributivo.

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4 CONCLUSES As teorias criadas para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Welfare State nos pases industrializados da Amrica do Norte e da Europa Ocidental so instrumentos teis para o entendimento do caso brasileiro. Devidamente ajustadas s peculiaridades locais, inclusive com a incorporao do setor externo como elemento explicativo, essas teorias fornecem um mapa de variveis relevantes que pode ser utilizado para estabelecer contrastes entre o Brasil e os pases desenvolvidos. Nos pases industrializados, o Welfare State cumpriu um papel importante de regulao da demanda agregada. Nesses pases, a gerao dessa demanda dava-se pelo aumento da capacidade de consumo das famlias e pelos gastos sociais do governo. No h evidncias de que esse tenha sido o principal papel do Welfare State no Brasil. Fundamentalmente preocupado com os efeitos dos mercados externos na economia nacional, a disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e infra-estrutura, o Estado brasileiro utiliza, ao menos at a dcada de 1990, as polticas sociais como um instrumento de legitimao da ordem poltica e social e fornecimento de mo-de-obra assalariada indstria. O carter redistributivo do Welfare State brasileiro foi comprometido: primeiro, pela elevada segmentao da sociedade resultante de um modelo de desenvolvimento concentrador; segundo, pela ausncia de coalizes entre trabalhadores industriais e no industriais; e terceiro, por uma burocracia com baixos nveis de autonomia em relao ao governo. As polticas sociais so estruturadas com base em princpios de autofinanciamento; e distribudas por critrios particularistas, o que no apenas limita o universo de beneficirios como tambm torna os gastos sociais extremamente regressivos. A partir da dcada de 1990, o Welfare State brasileiro passa por diversas mudanas de carter organizacional. No possvel ainda avaliar se essas mudanas tm impacto positivo sobre os produtos das polticas sociais. Mudanas institucionais implicam custos e possvel que, em um contexto de presses para cortes nos gastos do governo, o preo do ajuste da mquina do Estado nova configurao das polticas sociais seja, a curto prazo, maior do que os benefcios auferidos. At o momento, no possvel afirmar que as mudanas na estrutura institucional das polticas sociais no Brasil ocorridas ao longo da dcada de 1990 resultaro, necessariamente, em um modelo de Welfare State efetivamente mais distributivo.

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