Preguntas urgentes en torno a la ley de Regularizacin urbana

Escarley Torrico CEDIB Desde hace dos aos se discute sobre una ley que permita, una vez ms, la regularizacin de la propiedad urbana. Las voces que se han escuchado en torno a este problema, son ms que todo expresiones de ciertos sectores atemorizados de que esta ley, ponga en peligro la propiedad privada y en otros casos se ha instrumentalizado estos miedos para generar un clima de incertidumbre en torno a que se pretendera afectar a quienes poseen ms de un bien inmueble en zonas urbanas. Nada est ms lejos de la realidad y ningn bien se hace en debatir este tema como arma poltica sea para ganar votos o quitarle apoyo a tal o cual partido. Plantearemos algunos temas, preguntas y preocupaciones necesarias para darle a este debate la importancia que merece. No es un asunto nuevo La propuesta de regularizacin de la propiedad urbana no es un asunto nuevo en Bolivia y Amrica Latina. Quizs deberamos saber que, tiene sus orgenes en el problema de la urbanizacin llamada informal, acelerada en grandes proporciones durante la etapa neoliberal. Como resultado de mltiples factores, pero principalmente del libre arbitrio del mercado en el tema de vivienda y suelo urbano, , los y las pobres tienen pocas posibilidades de adquirir una vivienda o terreno, en lugares donde se les garantice condiciones dignas de hbitat, lo que supone tambin acceso a servicios y la seguridad de vivir sin peligro de desalojo. As que la opcin para este fin, es adquirir lotes cuyo costo es reducido porque no cumple con las condiciones de legalidad requerido y por lo mismo no cuentan con servicios bsicos o incluso vas de acceso, adems deben sufrir las consecuencias inherentes a la segregacin espacial, exclusin social y mayores costos sociales y econmicos en la reproduccin de su vida. En otros tiempos, el Estado actu para disminuir los efectos de esta situacin, aunque se ha reconocido que los programas de vivienda y acceso al suelo urbano, provistos por el Estado hasta los 80s tuvieron serias limitaciones en este cometido. Pero es innegable que lo que vino despus fue ms grave, durante el neoliberalismo, el Estado dejo de actuar casi por completo en esta rea y se limit a dejar que el mercado, formal o informal, se apoderara del asunto. Esto ha empeorado la situacin de las familias pobres, ni duda cabe, pues al mismo tiempo que el Estado dejaba de actuar en el tema de vivienda, dejaba tambin la responsabilidad de provisin de servicios y todo lo que tiene que ver con la regulacin de los precios que afectan principalmente al habitante urbano. El neoliberalismo ante la informalidad de la vivienda urbana Pero como este contexto no es exclusivo de Bolivia, en los aos 90, tanto el Banco Mundial como el BID, y digamos genricamente los organismos

internacionales, se interesaron en el problema, que ya se haba tomado amplias proporciones. La llamada vivienda informal, en muchas ciudades de Amrica Latina, no era algo episdico, en muchos casos afectaba a ms del 50% de las ciudades. No es raro que los urbanistas latinoamericanos, tuvieran que discutir, si era o no vlido hablar de divisin entre lo formal /informal, si era evidente que la mayor parte de las ciudades estaban fuera de lo que se consideraba formal. Se preguntaban si se poda acaso hablar de ciudades informales? Los pobres urbanos, debido a su condicin extralegal, quedaban tambin fuera sistema financiero formal y los organismos internacionales encontraron que la forma de apoyarlos era incorporarlos al mismo. Se deca que as podran acceder al crdito bancario, hipotecario, y ello dinamizara la economa al margen de redundar en una mejora de las viviendas. La parte que le tocaba al Estado era crear programas para facilitar los procesos de titulacin de las viviendas. Por supuesto que muchos se han preguntado si con esto ganaba alguien ms que los bancos. Titulacin no garantiza acceso a crdito As que durante la dcada del 90 la mayora de los gobiernos del Tercer Mundo realizaron programas, la mayora de la las veces con crditos de los organismos internacionales para implementar programas de regularizacin del derecho propietario. Los resultados de estos programas, varan de pas a pas, pero en general no son del todo alentadores. Si bien es cierto que un porcentaje pequeo de la poblacin ha obtenido ttulo de propiedad, en realidad ha habido muchas otras barreras para que los pobres puedan acceder al crdito. La consecucin de este ttulo no est vinculada con ningn beneficio adicional. Lo ms preocupante, es que en realidad ni siquiera se pudo demostrar que hubo una relacin directa entre titulacin y acceso al crdito bancario, puesto que el titulo como garanta de pago, como bien se sabe, no es la nica barrera que tienen los pobres para acceder a prstamos. De todas maneras los ingresos de las familias (informales como sus viviendas) continan siendo inestables y eso solo trae riesgos para el sector financiero. De hecho, las familias consideraban tan riesgoso este mecanismo que la mayora se abstuvo de acudir a este recurso. Alza del costo de vivienda, mayor inaccesibilidad Pero tambin hay otros efectos, digamos negativos, que emergieron de este proceso. Por ejemplo, el hecho de que el suelo donde se haca la intervencin suba de costo y de esta manera aunque los que tenan papeles obtenan el beneficio de la valorizacin de su propiedad, este encarecimiento del suelo haca prohibitivos el acceso a la vivienda para otras familias pobres. Como resultado existen en relacin a este proceso fundados reparos, as lo expresan dos investigadores del tema:
est demostrado que aunque el reconocimiento de ttulos individuales de propiedad absoluta puede promover la seguridad individual de la tenencia (principalmente en su sentido legal), no garantiza la integracin socio-espacial. A menos que el proceso de otorgamiento de ttulos se haga dentro del contexto de una serie de polticas pblicas que consideren las

condiciones urbanas, poltico-institucionales y socioeconmicas, corre el riesgo de que los programas de legalizacin ms bien agraven los procesos de exclusin y segregacin. Como resultado, es posible que los beneficiarios originales de los programas no puedan permanecer en el suelo legalizado, aunque esto justamente debera ser el objetivo final de los programas de regularizacin (Costa y Hernndez: 2010)

En Bolivia, el 2002 fue implementado el programa Acuerdo de Responsabilidad Compartida, ARCO, bajo los auspicios del BID, en el gobierno de Snchez de Lozada. En un inicio se dijo que el programa alcanzara a ms o menos 62 asentamientos en el eje (Santa Cruz, El Alto, Cochabamba) de los cuales no se atendieron ni a 20. Una ley de regularizacin urbana sin evaluacin previa de los antecedentes Ahora el gobierno de Evo Morales se ha planteado la formulacin de una ley de regularizacin urbana, que ya est en la cmara de diputados, pero lo que extraa de sobremanera es que el mencionado proyecto o los proyectistas no tengan como punto de referencia una obligada evaluacin de los resultados (positivos y negativos) que tuvo el anterior programa. Esto debera ser un punto de referencia por lo menos para que quede claro qu diferencias tiene este procedimiento con relacin al anterior y qu se prev en el referido proyecto para subsanar los errores de su antecesor. Pero lo que llama an ms la atencin es que no se cuestione en lo ms mnimo la visin mercantilista y pro capital que es inherente a este tipo de intervencin. Por el contrario en eventos de socializacin, los funcionarios se ocupan de repetir la cantaleta de que los ttulos de propiedad son necesarios para que la gente acceda al crdito. Creemos que esta idea debiera resultar inaceptable a los ojos de quienes estn formulando polticas pblicas en un gobierno que se reclama popular, comunitario, etc. Es posible que debido al pragmatismo caracterstico de nuestros polticos, los proyectistas de la nueva regularizacin no estuvieran interesados en discutir este tema, puesto que ello llevara a discutir otros temas ms profundos. Como, cul es la poltica de vivienda en este momento? Cul la de suelo urbano? Polticas de control del suelo urbano, de acceso a la vivienda y planificacin territorial Si aceptamos que el tema de la vivienda urbana y el acceso de los pobres a ella, va ms all de los ttulos de propiedad, se debe en primer trmino establecer polticas de control del suelo urbano para frenar la especulacin, lo que supone debatir si debera o no el Estado expropiar las tierras urbanas ociosas, tarea que exige evidenciar la existencia de terratenientes urbanos a quienes se debe limitar su poder. Tendramos por supuesto que elaborar o clarificar cmo se enmarca esta poltica de acceso al suelo urbano y vivienda en el Plan Nacional de Desarrollo y por supuesto que generar herramientas de la nunca acabada Planificacin territorial, pues es urgente crear mecanismos para evitar que una urbanizacin salvaje y la ampliacin descontrolada de la mancha urbana ponga en riesgo, por ejemplo, la seguridad alimentaria. Pero, a despecho de quienes creemos que esas son las tareas urgentes, digamos que estas razones no son suficientes para alertar al gobierno en la

aprobacin acelerada de la ley de regularizacin urbana, solicitada por los movimientos sociales. Si este fuera el panorama y la nica razn vlida para aprobar la ley fuera el hecho de que la gente no tiene papeles que acrediten su propiedad, lo mnimamente serio sera que el gobierno se preocupe de clarificar algunas cuestiones debido a que no es suficiente que algunos datos nos muestren que el 50% de la gente de reas urbanas no tiene ttulo de propiedad, puesto que an si solo queremos solucionar este problema, que no es ms que el sntoma de una enfermedad mucho ms compleja, es necesario entender que el problema de la propiedad no est ligado nicamente a que las manchas urbanas no estn correctamente delimitadas como lo anuncia la exposicin de motivos de la propuesta de ley . En primer trmino creemos que hay suficientes evidencias como para entender que este problema es bastante heterogneo como para pretender que la ley propuesta pueda siquiera paliarlo. Por una lado estn quienes tienen problemas por haber adquirido un lote fuera de la mancha urbana, pero tambin hay quienes an estando dentro de la misma no tienen papeles en regla. Estn aquellos que han ocupado terrenos de privados, tambin quienes ocupan predios pblicos (sean del Estado nacional o municipales). O aquellos que no tienen papeles por que el trmite resulta costoso y finalmente quienes no consideran las viviendas ni los predios como un bien transable y no le dan importancia ninguna a adquirir papeles. Nos preguntamos si los proyectistas de la ley cuentan con datos fiables sobre este abanico de problemas. En la exposicin de motivos de la versin consensuada del proyecto de ley se dice que 50% de la poblacin urbana no tiene papeles, pero no nos dice a qu porcentaje de ellos va dirigida la medida y menos qu cantidad se espera que acceda al beneficio. S queda claro que una primera delimitacin es que aquellos que hayan ocupado terrenos privados, aunque en muchos casos sea lo ms legtimo, quedarn fuera de la medida. Claro est que solo atender a quienes hayan afectado terrenos pblicos, de manera pacfica y continua. Parece que nadie quiere meterse con la propiedad privada aunque no cumpla funcin social alguna. Tenencia segura equivale a propiedad individual? Por otro lado, los formuladores de la ley presuponen que la nica solucin aceptable es la propiedad privada individual, desconociendo que el concepto de tenencia segura de la vivienda es mucho ms amplio que eso, as fue reconocido en la II Conferencia del Habitat, 1996 donde se defini ste trmino de la siguiente manera:
puede decirse que una persona tiene o la familia goza de una tenencia segura cuando estn protegidos del desalojo involuntario de su tierra o de su residencia. Sin embargo, muy a menudo se cree que la seguridad en la tenencia entraa la propiedad individual absoluta (propiedad privada), que no es sino una de las muchas formas que puede adoptar la seguridad

Y en funcin de esto y de innumerables experiencias latinoamericanas, nos peguntamos por qu la propuesta de ley se centra en la propiedad privada y

no considera otras formas de tenencia segura? No sera deseable potenciar alternativas que no fortalezcan los mecanismos de libre mercado? Peligrosa ampliacin de la mancha urbana por decreto La cifra mgica de que ms del 50% de las viviendas urbanas carece de ttulo de propiedad, es lo suficientemente poderosa para justificar la necesidad (poltica?) de la medida. Es comprensible, pero no lo es que automticamente se deduzca que este hecho est ligado a una mala delimitacin de reas urbanas. Ya se dijo que esto no necesariamente es as, pero siguiendo ese razonamiento, la propuesta de ley prev que a fin de facilitar el proceso de titulacin, los gobiernos municipales tendrn un plazo (determinado en un posterior Decreto Supremo) para delimitar su rea o radio urbano a ser homologados por el Ministerio de Planificacin del Desarrollo. Desde nuestra perspectiva, hay varios riesgos en esta previsin, pero el mayor es pretender que con la finalidad de entregar ttulos de propiedad a quienes no tienen, el Estado debe forzar la delimitacin de reas urbanas en los municipios. Creemos que no es necesario mencionar que estos procesos son sumamente sensibles, puesto que desatan las expectativas de los especuladores de suelo, con lo cual los precios de los terrenos se podran disparar a niveles insospechados. Eso sin hablar de las presiones legales e ilegales que irn dirigidas a los administradores municipales, en especial en las regiones metropolitanas y reas con presiones urbansticas para aprovechar el momento para ampliar las machas urbanas o delimitarlas siguiendo los preceptos de los intereses inmobiliarios, por encima de cualquier criterio tcnico. Adems en un contexto de debilidad institucional y tcnica de la mayora de los municipios qu podra resultar de esta urgencia de delimitar reas urbanas? Actualmente incluso los municipios llamados grandes del eje, tienen varios problemas para aprobar sus Planes de Ordenamiento territorial. Y luego de desatadas estas expectativas, donde la poblacin afectada ser probablemente utilizada por los loteadores para protagonizar marchas y bloqueos, ser capaz alguna instancia de gobierno de frenar estos conflictos? Los municipios intermedios actualmente se encuentran fuertemente presionados por los intereses de loteadores para urbanizar terrenos hasta ahora agrcolas, una media como esta, si no est acompaada de otras salvaguardas, solo acelerar el abandono de tierras agrcolas y su conversin en tierra urbana. As garantizamos la seguridad alimentaria? No est por dems mencionar otro tipo de riesgos en relacin a que esta medida, se desconoce acaso que los problemas de lmites entre municipios se agudizaran. Desconocen las autoridades que los loteadores son un agente importante en este tipo de conflictos? Desde el punto de vista de los efectos no deseados, de esta apresurada aprobacin y redefinicin de Manchas urbanas, cul sera el saldo? Mucha

gente tendr ttulos de propiedad, y cuanta gente se quedara sin la posibilidad de adquirir terrenos o vivienda en el futuro? Titulacin no es equivalente a hbitat digno y saludable Por ltimo hay que preguntarse tambin si este proceso, ms all de otorgar ttulos de propiedad, garantiza el derecho a un hbitat digno y saludable. Tener papeles no es lo mismo que tener vas de acceso, reas de equipamiento, reas verdes, servicios, etc. La situacin nos muestra las tremendas debilidades que hoy existen en los gobiernos municipales para hacer frente al problema del acceso a servicios bsicos. Todo indica que estos problemas, se quedarn y podran agravarse debido a la expansin y mayor dispersin de las reas urbanas lo que dificultar y encarecer mucho ms la provisin de servicios como agua potable y alcantarillado. Hoy por hoy, ni siquiera los municipios del eje han dado solucin a estos problemas, verdaderas bombas de tiempo ambiental, que las autoridades fingen desconocer. Es cierto o no que los municipios utilizan los ros para deshacerse de las aguas servidas? Como se observa muchas preguntas en el tintero y muchos temas para aclarar. Demasiados como para correr locamente a aprobar la ley de regularizacin urbana. Ojal suficientes para promover la bsqueda de respuestas y la profundidad del debate sobre este tema. Referencias. Clichevsky, Nora. Regularizando la informalidad en Amrica Latina, Santiago: CEPAL - UN, 2006. Costa, Aline, y Agustn Hernndez. Anlisis de la situacin actual de la regularizacin urbana en Amrica Latina. INVI, 2010: 121-152.