En un mundo cada da ms globalizado, el comercio adquiere constantemente mayor importancia.

En el Per, ello se evidencia al observar la tendencia creciente, en los ltimos 20 aos, de las cifras de exportaciones e importaciones. La globalizacin y el comercio exterior vienen generando oportunidades para el desarrollo econmico de nuestro pas; sin embargo, para poder duplicar el Producto Bruto Interno (PBI) al 2021, se requiere crecer a una tasa del 7,2% anual durante 10 aos (Alarco, 2012)1.

Entre diversas alternativas de poltica, para lograr dicha tasa de crecimiento, se requiere incrementar la competitividad, la cual est estrechamente vinculada al futuro que le queramos dar al sistema portuario nacional. Siendo que la regulacin del sector de infraestructura portuaria es parte de ese sistema, en las siguientes lneas, en primera instancia, se realiza un breve diagnstico de la situacin del sector para, posteriormente, proponer algunas medidas que permitan fortalecer y mejorar la actual poltica de regulacin y supervisin en materia portuaria.

La experiencia regulatoria y supervisora del sector portuario, a cargo del Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Uso Pblico (OSITRAN), se inici, en 1999, con la concesin del Terminal Portuario de Matarani, y prosigui con la concesin de la construccin del Nuevo Terminal de Contenedores Zona Sur del Terminal Portuario del Callao en el 2006, la concesin del Terminal Portuario de Paita en el 2009 y la concesin del Terminal de Embarque de Concentrado de Minerales del Terminal Portuario del Callao en el 2010. Finalmente, en el 2011, se concesionaron el Terminal Portuario de Yurimaguas y el Terminal Norte Multipropsito del Terminal Portuario del Callao.

Como resultado, actualmente, OSITRAN supervisa 6 puertos concesionados, que comprometen una inversin de US$ 1,9 mil millones, de los cuales se han ejecutado US$ 0.4 mil millones (es decir, 21%). Asimismo, los impactos esperados de las concesiones poco a poco se vienen observando de la mano del efecto contenerizacin
1

Alarco, G. (2012). Comentarios al libro: Planeamiento Estratgico de los Principales Puertos del Per, mimeo. [Disponible en: http://www.ceplan.gob.pe/documents/10157/d068ab3a-c83b-4e1f-a77e444d05487df9 ; visitado el 19 de marzo de 2012].

en el comercio internacional, as como de la tendencia creciente de la economa peruana. Todo esto ha demandado mejoras sustanciales en las infraestructuras y equipamientos de los puertos peruanos, con la finalidad de completar la cadena logstica del transporte martimo y reducir sobrecostos tanto para la importacin como para la exportacin de mercancas.

Una lectura general a los principales indicadores portuarios permite observar que: el trfico de carga de los terminales concesionados ha mostrado una tendencia creciente, en particular, el del terminal portuario del Callao (con una participacin promedio del 83% para el periodo comprendido entre 2003 y 2010). Por su parte, el grado de ocupacin de los amarraderos de los terminales portuarios concesionados muestra una tendencia creciente, aunque todava se encuentran en un porcentaje inferior al 40%, con excepcin del terminal portuario del Callao2. Es decir, este terminal ha requerido de nuevas inversiones en infraestructura y equipamiento portuario para evitar futuros problemas de congestin.

Por otro lado, las horas de permanencia de un buque en el puerto durante las operaciones de embarque y desembarque de carga, indicador que denota la eficiencia de los servicios prestados (rendimiento de toneladas por gra-hora), registran una tendencia decreciente en el Terminal Portuario de Matarani, a pesar del crecimiento del trfico de carga, lo que sugiere que la empresa concesionaria est haciendo un mejor uso de los recursos portuarios, en comparacin con el administrador del terminal portuario del Callao3 que muestra una tendencia creciente en ese mismo indicador.

Es claro que el terminal portuario del Callao necesita de nuevas inversiones en infraestructura y equipamiento portuario; ms an si a travs de dicho terminal se moviliza un importante volumen de trfico de carga del pas. Sin duda, es de esperar
2

Un nivel tolerable de la ocupacin del amarradero para un terminal de contenedores es 70% [Kia, Shayan y Ghotb (2002). Investigation of port capacity under a new approach by computer simulation, Computers & Industrial Engineering, 42, pp.533-540]. Este mismo indicador para un terminal de carga general debera ser 75% [UNCTAD (1985). Port Development: A handbook for planners in developing countries, Naciones Unidas, New York]. 3 Vale mencionar que hasta mayo del ao 2010, en el terminal portuario del Callao slo operaba el Terminal Norte - Callao, el cual en ese momento era administrado por ENAPU.

que la promocin de los procesos de concesin en dicho terminal: el Terminal Sur Callo, concesionado en julio del ao 2006 y cuyas operaciones iniciaron en mayo del ao 2010, y el Terminal Norte - Callao, concesionado en mayo del ao 2011, mejoren las perspectivas de eficiencia para el terminal.

Se puede afirmar que la competitividad del Per va mostrando seales de mejoras. Al respecto, el Doing Business 2011, estudio anual del Banco Mundial que mide la percepcin sobre la competitividad global, mencion que los tiempos y costos de importacin y exportacin en el Per mejoraron sustancialmente en relacin al promedio de Amrica Latina y el Caribe. As, se tiene que en el caso del tiempo requerido para completar los procesos de exportacin e importacin, recin en el ao 2011, el Per se ubica por debajo del promedio de Amrica Latina, evidencindose una significativa reduccin de los das empleados en estos procesos (de 21 a 12 das en las exportaciones y de 24 a 17 das en las importaciones). Por otro lado, en cuanto a los costos de exportacin e importacin, para el ao 2011, stos se ubicaron en el orden de los US$ 860 y US$ 880 por contenedor de 20 pies respectivamente, encontrndose tales costos por debajo del promedio para Amrica Latina y el Caribe (estimados en US$ 1 511 y US$ 1 588, respectivamente). Slo Chile mantiene unos costos similares a los del Per (con USD4 745 y US$ 795 para la exportacin e importacin, respectivamente).

De lo anterior, se deduce que si bien es posible que el desempeo de la infraestructura portuaria haya tenido un impacto positivo sobre la competitividad del pas, an se requiere continuar con el desarrollo de ms y mejor infraestructura portuaria integral, sobre todo, si se observa que nicamente un puerto fluvial, el Terminal Portuario de Yurimaguas, ha sido concesionado (recin, en el 2011), lo que deviene en la necesidad de no slo dotar de mejor infraestructura portuaria en las regiones de la costa del pacfico, sino tambin al interior del Per, en el que desarrollo de las regiones podrn favorecerse de la salida de sus productos para el comercio nacional e internacional.

Una propuesta sera aprovechar el modelo desarrollado en las concesiones de alcance nacional para hacerlo aplicables a las concesiones de alcance regional. Ello permitir que los inversionistas privados (o en sociedad con el Estado, a travs de las Asociaciones Pblico Privadas) inviertan o puedan continuar invirtiendo, con las garantas mnimas necesarias que ofrece el marco legal vigente y la actuacin del OSITRAN.

Siguiendo en esa misma lnea, es recomendable que los proyectos de concesiones en cartera, diseados por PROINVERSION, tales como, los terminales portuarios de Salaverry, General San Martin de Pisco, de Pucallpa, de Iquitos y de San Juan de Marcona, no sean desarrollados como unidades independientes, sino que busquen la integracin a otras facilidades que faciliten la interconexin intramodal (con los puertos ya concesionados) e intermodal (con otras facilidades, como carreteras, ferrocarriles y aeropuertos).

Las cadenas logsticas, mientras ms integradas estn, permitirn que los servicios de transporte, almacenaje y distribucin, provistos por los terminales portuarios, sean eficientes y de calidad, para facilitar as el comercio. Por lo que los aspectos normativos no pueden estar ausentes. El trnsito o la distribucin eficiente de los bienes desde su produccin hasta su consumo, uso o exportacin requieren del empleo de diversas combinaciones o modos de transporte, surgiendo la necesidad entonces del uso multimodal del transporte, sobre el cual existe an un vaco normativo en materia de regulacin que debiera desarrollarse en corto y mediano plazo para lograr los objetivos mencionados lneas arriba.

Por lo tanto, otra propuesta consiste en disear e implementar una legislacin multimodal, que permita normar y facilitar la emergencia de operadores multimodales, dndoles los derechos y responsabilidades adecuados para ejercer sus funciones y proveer el servicio de puerta a puerta de una manera eficiente, fiable y competitiva, y al mismo tiempo darle confianza a los usuarios (intermedios y finales) de ese servicio. Dicha ley tambin debe normar el desarrollo de redes y de terminales logsticas y, en

particular, el acceso intermodal a los servicios y a facilidades esenciales para evitar comportamientos monopolsticos de forzar el uso exclusivo de los modos de

transporte. De ah que se requiera una interaccin entre la jurisdicciones de las agencias reguladoras y de la libre competencia (es decir, OSITRAN e INDECOPI), para evitar abusos de posicin de dominio y/o exclusin al acceso a los servicios. Una buena ley Multimodal reducir los costos de distribucin, costos logsticos y, como principal resultado, mejorar enormemente la competitividad de los productos, lo que dada la geografa y la distribucin de la produccin de los productos peruanos y su nfasis en la exportacin, podran generar beneficios substanciales a la economa del pas4.

Fortalecer la interaccin entre PROINVERSION, OSITRAN y el INDECOPI al momento de disear los contratos de concesin es la siguiente propuesta. La actividad portuaria, no siempre puede competir en un mercado libre sin algn grado de regulacin. Esto debido a las imperfecciones inherentes a su naturaleza de monopolio natural multiservicio (dada la presencia de economas de escala, de alcance y de densidad en la provisin de los servicios portuarios). El alcance de la regulacin que deba aplicarse a los servicios finales o a los servicios intermedios, depende del tipo de esquema de operacin portuaria. Sin embargo, antes de decidir si se instaura algn tipo de regulacin econmica, debe analizarse las condiciones de competencia de los servicios portuarios. Es por ello que la determinacin de la existencia de competencia interportuaria o competencia inter-terminal, de ser el caso, es muy importante. De lo contrario, podra cometerse el error de no regular un servicio que s debera estarlo, o regular uno que se presta en condiciones de competencia.

Por otra parte, se propone reforzar la capacidad de supervisin de la calidad de los servicios brindados en las infraestructuras portuarias, pues el operador tiene incentivos naturales para reducir costos mediante reducciones en los niveles de calidad. Si bien, los contratos de concesin incorporan clusulas relacionadas al cumplimiento de

Aguirre, J. y Guasch J. (2008). Importancia de la Regulacin del Transporte Multimodal, En Suplemento Especial, En Diarios Gestin y El Comercio del 23 de enero.

niveles mnimos de calidad, tales como: el rendimiento de contenedores por gra-hora o toneladas por hora, tiempo para el inicio de la descarga, tiempo para el zarpe del buque, tiempo de atencin al usuario para el retiro de su carga y la tasa de ocupacin de amarradero, su no monitoreo constante puede afectar el impacto que tiene la calidad del servicio sobre el costo generalizado del servicio. Por ejemplo, una buena planificacin en el rea de pre-stacking, la disponibilidad de equipos y personal, entre otros aspectos operativos, generarn una mejora en los tiempos de espera, y atencin a los buques y a la carga y, por lo tanto, ser percibido como una reduccin del costo generalizado. De esta manera, aquel terminal portuario que reduzca los tiempos de espera (es decir, que mejore sus niveles de calidad) ser visto como un terminal eficiente y susceptible a ser escogido por los usuarios portuarios.

Finalmente, el fortalecimiento de la autonoma e independencia del OSITRAN no debe dejar de ser uno de los objetivos de la continua poltica de concesiones en el Pas. Contar con un regulador slido, y dotado presupuestal y normativamente con los instrumentos necesarios que le permita disponer de (y mantener) personal altamente calificado, la labor de regulacin y supervisin contribuir al logro de los objetivos de mediano y largo plazo de continuar la senda de crecimiento econmico que viene experimentando el pas, generando a su vez mayor confianza en los inversionistas.

En conclusin, descentralizar la regulacin al servicio de las regiones al interior de pas y continuar con la mejora de la infraestructura portuaria a travs de las concesiones portuarias permitir impulsar el crecimiento del pas, a travs de menores costos de acceso a mercados y de costos de transporte (va mayor inversin y eficiencia a travs de la gestin privada), incremento de la competitividad vinculada a la gestin eficiente, productividad operativa y competencia de servicios, contribuyendo a mejorar la calidad del servicio: reducciones de tiempo de espera, rendimiento de embarque/descarga, estada del buque, etc., y, generando beneficios indirectos, tales como la mejora del nivel de ingresos de las personas, generacin de micro-empresas, etc.