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Custos Bsicos de Empreendimentos de Urbanizao de Favelas no Brasil Authors: Prof. Alex Abiko (Alex.abiko@poli.usp.br) , Dr. Luiz Reynaldo de Azevedo Cardoso (Luiz.Cardoso@poli.usp.br), Eng. Ricardo Rinaldelli (Rinaldelli@ig.com.br), Eng. Heitor Cesar Riogi Haga (Heitor.haga@poli.usp.br)

1.

INTRODUO

Este artigo se baseia no projeto Engineering of Infrastructure in Informal Urban Areas elaborado por pesquisadores do Departamento de Engenharia de Cons truo Civil da Escola Politcnica da Universidade de So Paulo, para o Banco Mundial. O objetivo do presente trabalho a obteno de custos bsicos e informaes tcnicas associadas compreenso destes custos, de tal forma a subsidiar o planejamento de intervenes em reas informais urbanas, assim como a concepo estratgica de programas em reas informais; apesar de muito importante, o detalhamento de custos ao nvel dos projetos executivos no faz parte do escopo deste trabalho. O pas tem implementado diversos programas de urbanizao de favelas, introduzindo em cada um desses programas e projetos, inovaes de natureza gerencial e tecnolgica. No entanto o conhecimento de aspectos relativos aos custos dessas intervenes no pas disperso e pouco sistematizado. Recente trabalho que analisa custos de urbanizao de favelas aponta a dificuldade de se obter dados confiveis. Neste trabalho foram estudados os custos do PROSANEAR, Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda, que estendia sistemas de abastecimento de gua e de coleta de esgotos s populaes urbanas de baixa renda, assentadas em condies precrias, isto , favelas e/ou loteamentos em reas de risco como encostas de morros, vrzeas inundveis, etc. Recuperando-se com dificuldade os custos deste Programa, observou-se uma variao muito grande nos onze casos estudados, devido muitas vezes aos diferentes critrios utilizados para se apropriar estes custos (ABIKO, 2003). Cabe aqui ressaltar que se compararmos as sistemticas de apropriao de custos das edificaes com a da infra-estrutura, existe uma distncia muito grande, ou seja, conhece-se pouco estes ltimos custos, mesmo considerando-se a infra-estrutura da chamada cidade formal. Uma das razes para que isso ocorra que este custo envolve diferentes rgos e concessionrias, que praticam custos e trabalham de forma diferenciada.

Quando necessrio estimar custos para empreendimentos de recuperao de assentamentos degradados e de urbanizao de favelas, as dificuldades so maiores ainda pois: a) este tipo de interveno assume solues tcnicas particulares; b) esto localizados em reas de risco com elevada declividade ou inundveis; c) a populao convive com a execuo das obras; d) quase sempre os projetos executivos no esto disponveis antes do incio das obras; e) maior nmero de agentes intervenientes, financiadores, rgos pblicos e concessionrias. Estas foram algumas dificuldades encontradas ao se desenvolver o presente trabalho. Tendo em vista estas dificuldades e a existncia de informaes pouco sistematizadas, adotou-se para este trabalho o seguinte mtodo: a) Inicialmente foram consultados e estudados os trabalhos que analisam a questo de custos de infra-estrutura urbana, tanto relacionadas cidade formal quanto informal; esta anlise procurou identificar as variveis que influenciam o comportamento desses custos; b) anlise de dados e tratamento estatstico de custos referentes a trs Programas de Urbanizao de Favelas: Guarapiranga em So Paulo, Favela-Bairro no Rio de Janeiro e Ribeira Azul em Salvador; c) anlise comparativa entre os trs Programas e entre os Programas e os custos estudados no item a); d) elaborao de Tabelas com o custo das diferentes infra-estruturas urbanas e as tipologias dos projetos em reas informais urbanas. 2. 2.1 URBANIZAO DE FAVELAS NO BRASIL Modos de interveno em relao favela

Inicialmente, as polticas pblicas voltadas para a soluo do problema das favelas era a sua erradicao, com a relocao de seus moradores, normalmente para conjuntos habitacionais construdos na periferia das cidades. Este tipo de enfoque ainda observado em algumas localidades (SILVA, 1994). No entanto, com o passar do tempo, tal poltica de relocao se mostrou ineficiente. Tal ineficincia se deveu ao fato que os moradores relocados muitas vezes abandonavam a nova moradia e constituam novas favelas. Acrescenta-se a este fato, a realidade cada vez mais presente, que o fenmeno favela tem crescido consideravelmente, tornando invivel uma remoo generalizada. A soluo atualmente adotada tem sido a urbanizao de favelas, procurando manter a comunidade no local, implantando redes de infra-estrutura e procurando regularizar a situao fundiria. A permanncia da comunidade no local depende da situao de risco em que ela se encontra, pois algumas vezes a remoo necessria, por conta de sua localizao junto a lixes, sob viadutos, o perigo de escorregamentos ou freqentes inundaes beira de crregos. Segundo ABIKO (1995), os projetos de urbanizao de favelas podem ser desenvolvidos em quatro etapas fundamentais, e so as seguintes: a) Estudo preliminar: Etapa fundamental para a tomada de deciso da viabilidade tcnica, fsica e jurdica de se implementar um projeto de urbanizao da rea

escolhida. Nesta etapa tambm ocorrer o primeiro contato com os moradores da regio; b) Cadastramento: Uma vez verificada a possibilidade de se implantar um projeto de urbanizao, os moradores da rea devero ser cadastrados. Para evitar um aumento da populao desta rea que vai ser beneficiada com a urbanizao, recomenda-se que a populao da rea auxilie o cadastramento definindo as famlias a serem beneficiadas; c) Projeto: A rea escolhida ser loteada para acomodar o maior nmero de famlias cadastradas da melhor forma possvel com um lote para cada famlia provido de gua, energia eltrica, vias de circulao interna e drenagem, rede telefnica, e de esgotos, assim como os espaos necessrios para as concessionrias implementarem estes sistemas. Para tanto, preciso desenhar o projeto de maneira a atender as necessidades de maneira mais eficaz; d) Execuo: O tempo de execuo do projeto varia de acordo com as condies topogrficas, de disponibilidade financeira e de participao da comunidade. Se o terreno for plano e de fcil acesso o projeto ser implantado mais rapidamente do que em terrenos de acesso difcil. Este tempo pode variar de meses a anos. A recuperao dos assentamentos degradados representa um desafio para os tcnicos e para suas instituies, quer sejam elas as prefeituras, rgos governamentais, empresas estatais ou organizaes no governamentais. J existem, no pas, inmeras experincias procurando recuperar estes assentamentos, porm conhece-se ainda pouco a respeito do desempenho de tais intervenes. Algumas aes setoriais tm sido implementadas, com solues especficas para as favelas. As concessionrias de gua e esgoto tm utilizado o esgoto condominial (MELO, 1994) ou as redes de PEAD, mais maleveis que as redes de PVC rgido em dimetros de 32mm. As distribuidoras de eletricidade tm utilizado postes metlicos de dimenses reduzidas com quadros de distribuio e de medio contemplando diversos domiclios. No entanto, observa-se que estas aes setoriais muitas vezes consolidam uma estrutura urbana densa, com riscos geotcnicos, insalubre e inadequada. O fato positivo de introduo do abastecimento de gua nas favelas ocasiona tambm um aumento do volume de esgoto que necessrio ser coletado. Por esta razo, j se observou que ao introduzir a gua na favela tambm essencial que seja construdo um sistema de coleta de esgotos. Por outro lado, tambm necessrio executar um sistema de drenagem de guas pluviais, pois do contrrio, a comunidade ir escoar a gua das chuvas pelo sistema de coleta de esgotos. Complementarmente s redes de abastecimento de gua, de coleta de esgotos e de guas pluviais, tambm necessrio haver um sistema de coleta de lixo para que os resduos slidos no comprometam o bom funcionamento das redes de drenagem e de esgoto. No entanto, a coleta de lixo para ser executada de forma adequada necessita de um sistema virio apropriado. Fica muito clara, portanto, a necessidade de integrar as vrias aes que dizem respeito recuperao do assentamento degradado, pois elas todas so interdependentes. Esta

tarefa no fcil, pois estamos lidando com diversas especialidades tcnicas, afeitas a instituies com caractersticas prprias, em diferentes nveis de governo. Integrada a essas aes, a educao ambiental uma componente fundamental do processo de recuperao dos assentamentos degradados, contribuindo para garantir a sustentabilidade das favelas urbanizadas. A experincia tem demonstrado que, uma vez implantada as obras, se no houver uma participao da comunidade no processo de manuteno deste novo habitat, corre-se o risco de que haja novamente uma deteriorao do ambiente urbano recuperado. Uma outra questo extremamente importante a do custo de tais intervenes. Uma poltica pblica de um estado que necessita resolver as mais variadas demandas da sociedade deveria estar respondendo pergunta: qual o custo e qual o benefcio de empreendimentos de urbanizao de favelas? Seria esta a mais adequada forma de atuao para solucionar o problema das favelas? Finalmente, em termos da mobilizao de recursos financeiros, observa-se um enfoque tradicional, no se utilizando estratgias de financiamento mais inovadores como: a) as estratgias de envolvimento do setor privado atravs de parcerias que no envolvam exclusivamente recursos financeiros; b) estratgias claras e transparentes de subsdios; c) mecanismos de crdito para as famlias para a construo, ampliao e melhoria de suas unidades habitacionais; d) estratgias de recuperao de custos dos investimentos efetuados com as obras e as infra-estruturas. O IBAM (2002b) estudou recentemente uma dezena de programas de urbanizao de favelas e de regularizao fundiria e constatou que as principais fontes de financiamento foram: a) recursos prprios (38,9%), includos os dos Fundos Municipais de Habitao; b) repasses do OGU, Oramento Geral da Unio (6,3%), a includos os recursos do Programa Habitar-BID; c) emprstimos do FGTS e do FAT (5,4%); d) emprstimos externos (46,8%), destacando-se o emprstimo do BID para o Rio de Janeiro; e) doaes de agncias bilaterais e multilaterais de cooperao (1,2%). 2.2 Caracterizao das atuais intervenes em favelas

Segundo WERNA et al. (2001), os programas de urbanizao de favelas resultam em padres habitacionais de melhor qualidade em relao estrutura encontrada nos assentamentos informais. Tais programas de urbanizao so baseados em projetos especficos ou se constituem em alguns casos, como parte do processo de planejamento fsico geral das reas urbanas do pas (SALLEN, 1983 apud WERNA et al, 2001). Neste trabalho foram analisados trs Programas: a) Programa de Recuperao Urbana do Programa de Recuperao Ambiental da Bacia do Guarapiranga em So Paulo; b) Programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro; c) Programa Viver Melhor em Salvador. 2.2.1 Programa de Recuperao Urbana do Programa de Recuperao Ambiental da Bacia do Guarapiranga O Programa de Recuperao Ambiental da Bacia do Guarapiranga foi formulado por um grupo de atores sociais (representantes do estado, municpios e da sociedade civil),

para tratar dos diversos problemas relacionados ao meio ambiente urbano da cidade de So Paulo. Esse Programa teve como prerrogativa mitigar as conseqncias negativas da ocupao e do uso do solo nas proximidades da bacia, e na definio e operao de mecanismos que possibilitassem a reordenao da ocupao urbana. A represa Guarapiranga possui capacidade de acumular aproximadamente 180 milhes de m3 de gua. A SABESP retira 12 m3 /s de gua para o consumo de aproximadamente 3 milhes de pessoas, correspondendo 20% do abastecimento da RMSP, ocupando a posio de segunda maior reserva de gua para o abastecimento da Grande So Paulo. Em 1991, aproximadamente 18% da populao (cerca de 100 mil pessoas) moravam em favelas situadas na margem da bacia. Na poro pertencente ao municpio de So Paulo, concentravam-se mais de 180 ncleos de favelas. Em 1992, os loteamentos clandestinos, constantes em processos jurdicos na prefeitura de So Paulo, eram 119. O Subprograma de Recuperao Urbana, um dos Subprogramas do Programa de Recuperao Ambiental inicialmente contemplava as atividades de urbanizao de favelas (25.000 famlias), adequao de infra-estrutura viria e drenagem em loteamentos de baixa renda, situados normalmente, em reas contguas s favelas (76.000 famlias em rea de 10 km). Em relao urbanizao de favelas, ainda previase o reassentamento da populao (3.700 famlias) que sofreu interferncias no decorrer de sua implantao para conjuntos habitaciona is construdos em reas bem servidas por transporte e equipamentos pblicos. Em termos tecnolgicos foram utilizadas solues convencionais que foram pouco flexibilizadas tendo em vista as necessidades para este tipo de interveno. Como exemplo, pode-se citar que o esgoto condominial foi aceito apenas em situaes muito especiais de acesso da rede. 2.2.2 Programa Favela-Bairro O municpio do Rio de Janeiro o ncleo da segunda maior regio metropolitana do pas. Assim como a maioria das metrpoles brasileiras, o municpio est sujeito s conseqncias dos fenmenos de periferizao e de informalidade do crescimento urbano. Em conseqncia da presso demogrfica, agravada pelo crescimento da pobreza urbana e da ausncia de alternativas adequadas do assentamento e moradia para famlias pobres, a cidade tem uma longa histria de convivncia com as ocupaes ilegais de terras pblicas e privadas e, portanto, com a multiplicao e a expanso de assentamentos informais (IBAM, 2002a). A maior parte das favelas cariocas ocupa reas de encostas, com acentuadas declividades e sujeitas a desabamento, rolamento de pedras e/ou deslizamentos. A outra parte complementar ocupa reas inundveis. Dados recentes apontam para a existncia de mais de 1 milho de pessoas vivendo em favelas cariocas. O Programa Favela-Bairro foi concebido como uma interveno de poltica urbana e no apenas como uma ao pblica destinada a contribuir na soluo do problema de favelas na cidade do Rio de Janeiro. Neste sentido apresentava dois princpios bsicos:

a) a urbanizao como a principal poltica pblica para as favelas; b) a questo habitacional como uma questo urbana, e portanto, dentro de um escopo mais amplo. Cabe lembrar tambm que o Programa Favela-Bairro parte integrante de um programa maior, PROAP-RIO, que envolve a urbanizao de favelas e loteamentos clandestinos e irregulares. O Programa Favela-Bairro abrange 158 favelas, com 130 mil famlias beneficiadas, ou seja, 500 mil pessoas. Isto representa pouco menos que a metade dos moradores de reas informais da cidade. O lote inicial do Programa, o PROAP I, Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares contemplou 90 favelas, consideradas de porte mdio, ou seja, de 500 a 2500 domiclios. Este Programa iniciado em 1994, ao urbanizar as favelas, procura transform- las em bairros, promovendo a sua insero na chamada cidade formal, contando inicialmente com uma qualificao fsico-urbanstica. Esta qualificao representada por um ordenamento fsico, proviso de servios pblicos e infra-estrutura e equipamentos comunitrios. A infra-estrutura implantada obedeceu aos parmetros e normas tcnicas das concessionrias de servios pois uma vez executadas as obras pela Prefeitura, seriam as concessionrias a se responsabilizar pela sua manuteno e operao. Particularmente a CEDAE, Companhia Estadual de gua e Esgotos, no aceita alternativas tecnolgicas para os sistemas de abastecimento de gua ou de coleta de esgotos. De forma geral, o programa Favela-Bairro no prev a construo de unidades habitacionais, a no ser nos casos de remanejamento, quando no se puder adotar outra forma de soluo negociada com as famlias envolvidas. Em resumo, o programa caracteriza-se pela interveno em termos de proviso de infraestrutura e servios urbanos. No enfatiza, em seu escopo, o problema de regularizao fundiria. 2.2.3 Programa Ribeira Azul Com 2.443.107 habitantes, Salvador tem a quase totalidade de sua populao vivendo em rea urbana (99,96%), sendo 875.033 pessoas (35,83% da populao urbana) em assentamentos informais. Existem 380 favelas e 171 loteamentos clandestinos em Salvador, segundo a Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia CONDER. Nos assentamentos informais se localizam 208.342 unidades habitacionais, correspondendo a 32% do total de domiclios (IBAM, 2002a). O Projeto Ribeira Azul tem como objetivo expresso a mitigao da pobreza numa rea da baa de Todos os Santos conhecida com Enseada dos Tainheiros e do Cabrito, que fazem parte da regio conhecida como Alagados. Alm desta questo so colocados como prioritrias as aes sociais e de natureza ambiental. Os estudos preliminares para a sua implantao foram iniciados em 1992, sendo que as obras foram iniciadas em 1995 contemplando 20 favelas onde residem 40 mil famlias. As de menor renda ocupam majoritariamente palafitas.

A responsabilidade do Projeto da CONDER, contando tambm com as participao do Banco Mundial, Prefeitura de Salvador e ONGs, como a italiana AVSI. Seus principais componentes so a definio do limite externo das enseadas, mediante aterro e implantao de vias de borda funcionando como um elemento de conteno, impedindo o avano de novas palafitas sobre o manguezal; dotar os assentamentos de infra-estrutura bsica e equipamentos sociais; produzir novas unidades habitacionais para o remanejamento das famlias atingidas pelo processo de aterro das reas ocupadas pelas palafitas, alm de financiar melhorias habitacionais para as comunidades do entorno. O Projeto procura adotar uma concepo integrada promovendo melhorias ambientais, habitacionais, urbansticas, sociais e econmicas, trabalhando com a participao da comunidade e em parceria com organizaes sociais. As solues habitacionais apresentam uma tipologia variada, de acordo com as necessidades e possibilidades financeiras das famlias atendidas pelo Projeto: a) embries para alojar as famlias remanejadas das palafitas; b) melhorias habitacionais das unidades situadas nas reas j aterradas e consolidadas; c) melhoria ou construo de unidades sanitrias. Em termos de infra-estrutura adotaram-se solues convencionais, sendo que deve-se registrar apenas a utilizao de uma tecnologia alternativa, o esgoto condominial. Apesar da sua implantao ter sido acompanhada pela fundamental educao ambiental, a comunidade no assumiu a manuteno da rede, o que vem a ser um aspecto importante desta tecnologia. 3. CUSTO DE URBANIZAO DE FAVELAS

Neste captulo ser abordada a questo dos custos de urbanizao de favelas sob uma tica mais conceitual, no sentido de identificar as variveis que influenciam o comportamento desses custos. Para isso ser abordada inicialmente a questo dos custos de infra-estrutura em geral, para reas urbanas formais, procurando identificar os principais fatores que explicam seu comportamento. A partir desse primeiro entendimento, sero ento abordados os custos da urbanizao de favelas. As fontes utilizadas para analisar os custos de infra-estrutura urbana em geral quanto os de favelas foram obtidas principalmente de pesquisa bibliogrfica e de dados obtidos do Programa Guarapiranga, em So Paulo. Foram incorporadas tambm informaes e dados de profissionais oramentistas e/ou com experincia em urbanizao de favelas, alm da experincia e reflexes da prpria equipe que elaborou o trabalho. 3.1. Custos de infra-estrutura para reas formais: fatores que os influenciam

Da literatura pesquisada, utilizou-se para essa anlise inicial os trabalhos sobres custos de infra-estrutura de MASCAR (1979 e 1987). Embora desatualizados no que diz respeito aos valores de custos apresentados, possibilitam compreender como se comportam os custos de infra-estrutura em funo de fatores urbansticos e fsicos.

A base de dados desses trabalhos so levantamentos de custos para vrias cidades mdias brasileiras, de diferentes localidades. As reas urbanas consideradas so formais, isto e, urbanisticamente regularizadas tanto tcnica quanto legalmente. As tecnologias consideradas para a execuo dos oramentos que serviram de base para as anlises so as convencionais, obedecendo, portanto a normalizao brasileira em vigor na poca desses levantamentos. Nos trabalhos citados so analisados custos dos sistemas globais de abastecimento de gua, energia eltrica e iluminao publica, esgotamento sanitrio, drenagem, pavimentao e gs combustvel. Tendo em vista o escopo do presente trabalho, analisamos somente os custos das redes de infra-estrutura, excluindo, portanto os relativos a estaes de tratamento, usinas geradores de energia, etc. As redes analisadas foram gua, esgoto, drenagem, pavimentao, energia eltrica e iluminao publica. Analisamos, com base nos trabalhos citados, a variao dos custos dessas redes, por rea urbanizada e por habitao, em funo da variao dos seguintes fatores: tipo de traado da rede, funo basicamente do desenho do sistema virio e, em menor escala, do traado da prpria rede 1 ; tamanho da gleba urbanizada; forma da gleba; densidade da gleba; declividade da gleba.

Apresentamos a seguir um resumo das influncias dos fatores citados nos custos das redes, por rea urbanizada e por habitao.

O tipo de traado da rede pode variar em funo do desenho do sistema virio, que pode ser, por exemplo, em xadrez (quarteiro convencional) ou do tipo normal, em que h uma via principal e vias secundarias sem sada, saindo da principal, perpendiculares ou no a esta. Alem disso, para o desenho em quarteiro, o comprimento e custo das redes podem variar em funo do tamanho do quarteiro e em funo de opes possveis de traado da prpria rede, para o mesmo desenho virio. Essas variaes de traado foram analisadas em funo de suas repercusses no custo das redes e so apresentadas nas tabelas.

TABELA 3.1 - Custo de redes de infra -estrutura urbana por rea urbanizada e fatores de influncia
Tipo de traado Tamanho Forma Densidade da rede da gleba da gleba da gleba A (1) A (3) (-) A A B (2) C A (-) C (-) (-) B (5) (-) (-) C (-) (-) (-) (-) Declividade da gleba (-) B (4) B (6) A (7) (-)

Rede gua Esgoto Drenagem Pavimentao Energia eltrica e iluminao

Fonte: Adaptado de MASCAR (1979 e 1987) Legenda: A Alta influncia; B - Mdia influncia; C -Baixa influncia; ( ) insignificante/ no detectada/ no estudada/ no conclusiva. Notas: (1) Quanto maior a extenso do traado, maior o custo da rede para a mesma populao. (2) Os custos aumentam m uito para glebas grandes (acima de 400 ha) e medianamente para glebas menores. (3) Quanto menor o tamanho do quarteiro, maior o custo da rede. (4) Os custos aumentam quando a declividade inferior a 1% e acima de 7%. (5) Quanto mais alongada a bacia, maior o custo. (6) At 4% de declividade os custos diminuem, entre 4 e 6% mantm-se constantes e acima de 8% passam a aumentar. (7) Os custos tendem a aumentar com a declividade, mas tambm podem dentro de certos limites diminuir, dependendo das condies de solo, trfego e das alternativas tecnolgicas disponveis.

TABELA 3.2 - Custo de redes de infra -estrutura urbana por habitao e fatores de influncia
Tipo de traado Tamanho Forma Densidade da rede da gleba da gleba da gleba A A (-) A A B C A (-) C C (-) B (-) (-) A A A A A Declividade da gleba (-) B B A (-)

Rede gua Esgoto Drenagem Pavimentao Energia eltrica e iluminao

Fonte: Adaptado de MASCAR (1979 e 1987) Legenda: A Alta influncia; B - Mdia influncia; C -Baixa influncia; detectada/ no estudada/ no conclusiva. ( ) insignificante/ no -

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Como se observam das tabelas apresentadas, os fatores mais importantes no custo so, em primeiro lugar o tipo de traado das redes, sendo que neste, a influncia do desenho do sistema virio - que impe um determinado traado acaba sendo preponderante. As alternativas de traado para o mesmo sistema virio, quando isso possvel, tambm podem acarretar alteraes de custos, mas so menos importantes. Nesse sentido o autor observa que o desenho urbano em xadrez, que o tradicionalmente utilizado, encarece as redes, pois leva a uma maior extenso das mesmas para o mesmo nmero de habitaes atendidas. Os traados normais, em que h uma hierarquizao das vias (uma principal e outras secundrias, sem sada, que derivam da principal), so mais econmicos, pois levam a uma menor extenso de redes, alm de uma maior otimizao de suas capacidades, como por exemplo para a pavimentao. Uma vez fixado o desenho urbano, o outro fator importante a densidade, sendo que, para todas as redes, quanto maior a densidade, menor o custo por habitao atendida. Isso se deve ao fato de que o incremento de populao atendida, para a mesma rea, leva a acrscimos pequenos no custo global da rede. O custo das redes para 500 habitantes, por exemplo, pouco superior ao custo das redes para 50 habitantes, distribudos na mesma rea. Ainda de acordo com o mesmo autor, apresentada a seguir a composio do custo de cada rede, dentro do conjunto das mesmas. TABELA 3.3 - Composio do custo das redes de infra-estrutura
Rede gua Esgoto Drenagem Pavimentao Energia eltrica e iluminao Total Fonte: Adaptado de MASCAR (1979, 1987 e 2003) Incidncia nos custos (%) 4,1 20,2 16,5 47,1 12,1 100

Como se observa, o custo de drenagem mais pavimentao responde por mais de 60% dos custos totais das redes de infra-estrutura, sendo que s o pavimento responde por quase 50%. Nesse sentido fica clara mais uma vez a importncia do desenho urbano no custo da infra-estrutura, pois o desenho do sistema virio que define a extenso e as reas de pavimento, bem como a hierarquizao do mesmo. As caractersticas das favelas, no sentido de serem na maioria das vezes reas adensadas, com traado de sistema virio hierarquizado e em menor rea proporcionalmente a um loteamento convencional poderiam levar a crer que os custos de redes em favelas seriam menores que numa rea urbana normal, por unidade atendida. Entretanto no isso que ocorre, como ser visto frente.

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3.2.

Custos de infra-estrutura para reas formais: valores de referncia

Nos trabalhos de Mascar citados, so apresentados os custos que geraram os dados apresentados acima. Entretanto, a data-base dos mesmos 1975, atualizados pelo dlar americano de 1979, o que no nosso entender dificulta uma atualizao para o momento, em funo do tempo decorrido. H poucas publicaes especializadas ou estudos atualizados dedicados ao tema, no pas, tais que possibilitem referncias atualizadas de custos de infra-estrutura. Uma das poucas referncias existentes a derivada do trabalho realizado pelos Engenheiros Hlio de Cares e Guilherme Martins, integrante do mtodo involutivo para Avaliao de Glebas Urbanizveis. Os custos obtidos atravs da metodologia preconizada por estes autores so atualizados e publicados em revistas especializadas, os quais podem ser utilizados como referncia, na falta de outros dados de custos obtidos de oramentos ou obras executadas. Abaixo apresentado um resumo dos principais custos de infra-estrutura conforme publicado na Revista CONSTRUO MERCADO (2003). Deve ser ressaltado que essa metodologia utiliza parmetros e hipteses simplificadoras e tambm antiga, no contemplando inovaes tecnolgicas e critrios de projeto introduzidos ao longo dos ltimos nos e que devem ter contribudo para a mudana dos custos apresentados, como por exemplo o uso do PEAD para redes de gua, o uso de redes simplificadas de esgotos, etc. TABELA 3.4 - Custo de infra-estrutura para glebas urbanizveis
Custo/1000 2 m rea til (R$ maio/2003) 2.554,19 4.767,25 2.398,33 11.296,84 847,70 21.891,31 Custo por m de gleba bruta, incluindo BDI e projetos 2.208,10 4.121,29 2.073,36 9.766,12 756,18 18.925,04
2 2

Rede gua Esgoto Drenagem Pavimentao Energia eltrica e iluminao Total

Custo/m gleba bruta 2,21 4,12 2,07 9,77 0,76 18,93

Custo por lote de 125 2 m 319,27 595,91 299,79 1.412,11 373,15 3.000,23

10,64 19,86 9,99 47,07 12,44 100

Fonte: adaptado da Tabela Avaliao de Glebas-Custo de Urbanizao (CONSTRUO MERCADO, 2003). Notas: as alteraes introduzidas na tabela original foram: terraplenagem media considerada como custo de pavimentao, assim como guias e sarjetas. Foram eliminadas as taxas de projeto e administrao e includa uma taxa de 33%, a ttulo de projeto(3%) e BDI(30%). O custo de Energia eltrica e iluminao foi calculado para representar 12% do custo total.

Como se observa, as incidncias de cada rede no custo esto relativamente prximas das tabelas anteriormente apresentadas. As diferenas maiores so referentes gua e

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eltrica, sendo que a ltima pode ser explicada pelo fato dos custo de Guilherme Martins inclurem somente a iluminao pblica. Outra referncia de custo que pode ser utilizada como base de custo de infra-estrutura a incidncia desse custo em relao ao custo total de construo (habitao mais infraestrutura), para conjuntos ou condomnios habitacionais. Dados de CARDOSO (1993) apontam como referncias de custos de urbanizao para conjuntos habitacionais popula res construdos na Regio Metropolitana de So Paulo, incidncias variando entre 11 e 28% do custo total de construo (infra-estrutura mais habitaes). E citado entre profissionais oramentistas, como referncia, o ndice de 15% de custo de redes de infra-estrutura em relao ao custo total de construo (infraestrutura mais habitaes), para conjuntos habitacionais de porte mdio ou grande (acima de 300 unidades). Tomando-se como base a incidncia de 15% de custo de infra-estrutura, para uma unidade habitacional padro popular de 50 m2 de rea construda, com custo unitrio de R$ 500,00/m2 , o custo total mdio das redes de infra-estrutura por unidade poderia ser preliminarmente estimado em aproximadamente R$ 4.500,00. 3.3. Custos de urbanizao de favelas: fatores que os influenciam

Os dados de custos de urbanizao de favelas obtidos de literatura e dos levantamentos realizados para este trabalho apontam valores bastante altos em comparao com as referncias apontadas. Os valores mdios obtidos do Programa Guarapiranga, por exemplo, que foram a principal fonte de dados para este trabalho, so da ordem de R$ 10.000,00 para cima, por famlia. necessrio ento analisar a composio dos custos e sua natureza, para entender seu comportamento, da mesma forma como foi feito para os custos de infra-estrutura para reas formais. Para isso necessrio caracterizar, ainda que rapidamente, as caractersticas principais das obras de urbanizao de favelas. 3.3.1. Caracterizao geral das obras de urbanizao de favelas As favelas tm caractersticas peculiares que as distinguem bastante das reas urbanas formais. Normalmente ocupam reas livres de loteamentos, correspondentes a fundos de vales ou encostas ngremes, no propcios construo habitacional (COBRAPE, 2000). A situao agravada pela ocupao desordenada e superadensada do terreno, dificultando a implantao de vias de acesso e redes de gua, esgoto e drenagem. A no existncia dessas redes faz com que a populao lance as guas servidas e o lixo sobre o terreno, agravando a instabilidade do mesmo e acentuando os problemas sanitrios. Como j foi visto no captulo inicial deste trabalho, as primeiras intervenes governamentais feitas nessas reas ainda na dcada de 80 visavam amenizar os problemas m graves, implantando, na medida do possvel, servios bsicos como ais gua e energia eltrica, s vezes esgotos e drenagem e conteno, sem porm intervir mais estruturalmente nos ncleos. Evidentemente os custos dessas intervenes eram

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reduzidos e talvez fossem at inferiores em relao aos valores praticados nas reas normais. As aes atuais compreendidas no mbito dos programas de urbanizao de favelas, dos quais a referncia utilizada neste trabalho o Programa Guarapiranga, realizado na Regio Metropolitana de So Paulo durante a primeira metade da dcada de 90, tm natureza diferente. Visam a consolidao dessas reas como ncleos urbanos, inseridos social e funcionalmente cidade, assegurando padres mnimos de qualidade ambiental e sanitria. Por isso, as intervenes exigem um escopo mais amplo de obras, envolvendo uma reestruturao mnima do sistema virio, remanejando e/ou relocando moradias quando necessrio, bem como realizando obras que tambm envolvem, muitas vezes, o entorno prximo fa vela. O escopo dessas intervenes normalmente abrange em linhas gerais, sempre tomando como base o Programa Guarapiranga: execuo de redes de abastecimento de gua e esgotos sanitrios, atendendo a todas as unidades habitacionais, implantadas em vias de circulao de pedestres e de veculos; sistema virio possibilitando a coleta domiciliar de lixo e o acesso s moradias; sistema de drenagem, incluindo canalizaes de crregos quando necessrio; obras de natureza geotcnica, como conteno de encostas; implantao de rede de energia eltrica e iluminao pblica; implantao de servios de coleta de lixo; tratamento de espaos coletivos compatveis com a disponibilidade de reas internas e adjacentes ao ncleo; remoo mnima de unidades habitacionais, examinando a possibilidade de criar novas reas de assentamento e relocao de moradias na prpria favela; construo de novas unidades habitacionais fora da rea da favela, para atender s famlias que forem remanejadas da favela para outro local; acompanha mento social das comunidades beneficiadas, de forma a estimular sua participao em todas as etapas do programa.

Os critrios de projeto 2 , embora incorporem simplificaes e flexibilizaes em relao s normas usuais, buscam aproximar o padro de desempenho das redes das favelas ao das reas normais. Exemplo disso a rede de esgotos, para a qual, no Programa Guarapiranga, se exige dimetro mnimo de 200 mm, permitindo redes condominiais somente em casos excepcionais, no ultrapassando 3% do total da rede e com dimetro mnimo de 150mm.

Em COBRAPE (2000) so apresentados todos os critrios de projeto utilizados.

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3.3.2. Fatores que influenciam os custos Os trabalhos consultados sobre custos de urbanizao de favelas mostram que estes tm uma natureza mais complexa que os custos de infra-estrutura de reas normais, dificultando muitas vezes uma modelagem do seu comportamento. Em ROCHA et al (2002) identifica-se, a partir de um estudo em um conjunto de favelas urbanizadas no Programa Guarapiranga, uma variao bastante grande nos custos de urbanizao desse conjunto, tendo sido obtido uma mdia de R$ 7.962,10 por famlia (base agosto/1995), com uma variao de aproximadamente 30% em torno da mdia. Entre os fatores apontados como responsveis por essa variao so citados: execuo de diferentes servios nas diversas favelas, variao do custo unitrio do mesmo servio de uma favela para outra; possibilidade de que os padres urbansticos tenham sido diferenciados de uma favela para outra. O estudo no explora detalhadamente todos os possveis fatores de influncia nos custos, mas prope um modelo simplificado para estimar custos de urbanizao de favelas a partir de trs componentes. O primeiro seria o custo de infra-estrutura (drenagem, canalizao de crregos, pavimentao, coleta de esgotos). Foi identificada, no conjunto das favelas analisadas, uma correlao linear entre esses custos e a rea de sistema virio, modelada segundo uma expresso linear. Estimando-se, portanto, a rea de sistema virio que se pretende construir, seria possvel estimar o custo desse item. No ficou claro, entretanto, como seria estimada a rea de sistema virio. O segundo o custo de superestrutura (relocao e remanejamento de moradias). A relocao corresponde construo de moradias na prpria favela, que corresponde a 20% do custo da superestrutura, segundo as favelas analisadas. O custo unitrio de relocao foi estimado em R$ 12.684,61, com coeficiente de variao de 37,8%. Estimando-se de antemo, com base no diagnstico, o nmero de relocaes a ser feita, o custo seria calculado diretamente. O remanejamento - construo de novas unidades fora da favela - pode ser calculado da mesma forma, ou seja, estimando-se o nmero de moradias a ser relocada e multiplicando-o pelo unitrio R$ 25.307,78 (ago/95), valor esse que nos pareceu elevado, pois se reajustado pelo CUB, at maio/2003, resultaria em aproximadamente R$ 46.000,00 3 . O terceiro e ltimo componente do custo seria o relativo s atividades operacionais (projeto executivo, gerenciamento e manuteno das obras, consultorias tcnicas e assistncia social). Esse custo poderia ser estimado, segundo os dados obtidos das favelas analisadas, em 30% dos custos de infra-estrutura e superestrutura somados, o que tambm nos pareceu elevado 4 , enquanto critrio, pois no foi fornecida a composio desse ndice.

3 4

Uma moradia do Programa PAR, por exemplo, custa por volta de R$ 27.000,00. A prtica do gerenciamento de grandes empreendimentos aponta como referncias para estimativas de custos de projeto e gerenciamento as porcentagens de 5 e 3%, respectivamente, dos custos totais. Por outro lado existam outros custos nas atividades operacionais, razo pela qual nos parece importante abrir a composio desse ndice, para que se possa utiliz-lo como um critrio geral.

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Em que pese as observaes feitas, fizemos uma aplicao expedita desse modelo a uma favela considerada padro dentro do Programa Guarapiranga (Parque Amlia) 5 , considerando o padro que nos pareceu o mais prximo do que foi realmente utilizado, resultando num custo estimado de R$ 8.404,50 por famlia (ago/95), valor esse bem prximo do que foi realmente realizado (R$ 7.603,90 por famlia, segundo os dados obtidos). Outro trabalho importante consultado o de ANCONA & LAREU (2002), que analisaram um conjunto de 32 favelas urbanizadas dentro do Programa Guarapiranga, chegando num custo total de R$ 10.623,94 por famlia, base dez/2000, dos quais R$ 9.701,47 (91,3%) referem-se a obras de infra-estrutura (drenagem, gua, esgoto, pavimentao), conteno e servios preliminares (canteiro, demolies, construes provisrias). A diferena seria relativa ao custo de relocao, que no foi analisada no estudo. Entretanto, a mdia de R$ 9.701,47 refere-se a uma variao entre R$ 4.099,86 e R$ 30.793,02 e no estudo so investigadas possveis explicaes para isso. Foram relacionados os custos com os seguintes fatores: declividade, nmero de famlias, rea da favela, densidade e tempo de obra. Este ltimo fator teria impacto importante no custo dos servios preliminares, que tem itens de custo mensal, como manuteno de canteiro por exemplo. Entretanto, no se achou nenhuma correlao que explicasse as variaes segundo os fatores considerados. Cabe ressaltar ainda que a atualizao dos custos para a data dez/2000 foi f ita com e base no IGP-M, ndice que a nosso ver no reflete as variaes do conjunto dessas intervenes, que so basicamente de obras de construo civil. Na TABELA 3.5 so apresentados diversos ndices e suas variaes, observando-se que aqueles que refletem a variao dos custos da construo civil em So Paulo variam entre 74,36% e 101,30%, no perodo ago/95 e jun/2003, enquanto o IGP-M variou 135,64%. A FIGURA 3.1 ilustra o comportamento dos ndices durante os anos de 1994 a 2003. TABELA 3.5 Variao entre Ago/95 e Jun/03 (em %)
ndices
Perodo SINAPI SP CUB SP ICC SP

da Construo
FIPE SP GLEBA SP
(3)

Econmicos
INCC BR IPCE SP IGP-M Dolar (Com. Venda)

AGO/1995 a JUN/2003 Notas:

(1) (2)

74,36

(1)

81,18

(2)

88,38

(2)

92,20

(2)

93,07

94,10

(2)

101,30

(2)

135,64

(4)

206,07

(4)

Calculado com base em dados do IBGE; Calculado com base em dados da revista Construo Mercado; (3) Clculo considerando-se uma composio mdia de custos de infra-estrutura, segundo metodologia de Fernando Guilherme Martins e valores publicados na Tabela Avaliao de Glebas-Custo de Urbanizao (CONSTRUO MERCADO, 2003). O clculo detalhado se encontra no (ANEXO 3.1); (4) Calculado com base em dados da FGV.

Essa favela considerada padro, pois est relativamente isolada do entorno e no apresenta, segundo informaes obtidas, nenhuma singularidade que pudesse desviar excessivamente o custo para cima ou para baixo.

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Dolar Com. Venda

IGP-M

DOLAR

IPCE/SP - ndice PINI de Custos de Edificaes

INCC/BR - ndice Nacional de Custos da Construo Civil - FGV Gleba - Avaliao de Glebas - Custo de Urbanizao
IGP-M

FIPE/SP - ndice FIPE Construo Civil e Obras Pblicas (Edificaes)

IPCE/SP INCC/BR Glebas FIPE/SP ICC/SP CUB/SP SINAPI/SP

ICC/SP - ndice de Custos da Construo Civil - FGV

CUB/SP - ndice Setorial da Construo Civil

SINAPI/SP - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil

96

97

98

99

00

01

02

03

ANO

FIGURA 3.1 Evoluo dos ndices ao longo do perodo

Obs : a variao acumulada refere-se a base Ago/95.

O terceiro trabalho analisado o Relatrio Urbanizao de Favelas da COBRAPE, gerenciadora do Programa Guarapiranga. Conforme o relatrio, a mdia ponderada 6 dos custos do programa nas favelas coordenadas pela PMSP e CDHU foram respectivamente R$ 10.623,94 e R$ 10.323,30
6

A ponderao feita entre o nmero de famlias de cada favela e o custo de cada favela.

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(mdia final de R$ 10.473,62). A base no est explicita no relatrio, mas segundo informaes dos autores do estudo j comentado, que utilizaram a mesma base de dados do relatrio, a correo foi feita pelo IGP-M at dez/2000. No Relatrio so analisadas as variaes de custos observadas nas favelas e so feitas consideraes no sentido de explic- las. Um primeiro fato apontado o aumento dos servios em relao aos inicialmente orados. Previa-se inicialmente um custo de US$ 1.300,00 por famlia, que corresponderia hoje a aproximadamente R$ 3.900,00 por famlias, valor prximo das referncias apresentadas anteriormente para urbanizao de reas normais. Entre as causas do desvio a maior dessa previso inicial so citados o aumento do escopo previa-se inicialmente somente esgoto e pavimentao, sendo que at a gua era para ter sido instalada pela SABESP e incorreo dos oramentos, como por exemplo, a falta de previso para remoo de terra para distncias superiores a 1 km7 . Analisou-se tambm no Relatrio as variaes observadas nos custos de servios e favelas consideravelmente superiores mdia ponderada, tendo sido apontados os seguintes fatores para explic- las: a) Pavimentao Os fatores que mais influenciam os custos so as condies do entorno, a topografia e a estrutura do ncleo. Favelas com estrutura longitudinal, ao longo de crregos, tendem a ter custos maiores, o que, alis, encontra receptividade nas anlises de custos apresentadas no incio deste captulo. Topografias muito acidentadas, assim como deficincias na estrutura urbana do entorno, tambm tendem a elevar os custos. b) gua O principal fator de influncia a situao do entorno, sendo que os custos aumentam quando h necessidade de extenso de redes para conectar a favela e diminuem quando h pr-existncia de rede de abastecimento, ainda que parcial. c) Esgoto Os custos tm relao com as condies do entorno falta de infra-estrutura e tambm com o nmero de famlias, sendo que quanto maior este nmero, maior a quantidade de rede necessria. Esta evidncia contraria a anlise apresentada no incio do captulo, segundo a qual o aumento da densidade faz diminuir a extenso de redes por famlia. d) Drenagem Os custos so mais elevados em favelas com baixo nmero de famlias, onde houve canalizaes fechadas de crregos e onde no h infra-estrutura viria pavimentada no entorno.

Segundo informaes obtidas, a proibio, pelos rgos ambientais, de lanamento de material dentro dos limites dos mananciais elevou as distancias de transporte para a faixa de 10 a 35 km.

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e) Conteno de encostas Os custos dependem da topografia, aumentando quanto mais esta acidentada. Observou-se tambm que em favelas pequenas (menos de 100 famlias) as quantidades so maiores que a mdia. f) Construo e remoo de UHs Depende basicamente do tamanho da favela. Favelas com menos de 100 famlias em geral no exigem remoes. Em favelas mdias (entre 100 e 300 famlias) a necessidade abaixo de 8,5%. Favelas grandes (mais de 300 famlias) exigem remoes acima de 8,5%, chegando a 28%. Na leitura do relatrio percebe-se tambm que h dificuldades na etapa de execuo das obras, devido s caractersticas das favelas (alta densidade e insalubridade dos ncleos, precariedade das construes, dificuldades de acesso, problemas de inundaes e baixa capacidade de suporte do solo), que tambm acarretam elevao de custos, embora estes no tenham sido mensurados. Dentro desse enfoque so apontados: dificuldades de uso de equipamentos, obrigando a realizao de transporte vertical, escavao de valas e de escoramentos de forma manual; execuo de obras com famlias no mesmo local, exigindo servios e tcnicas que visavam garantir a segurana dos moradores, tais como obras de contenes de risco e rebaixamento de lenol fretico para permitir escavaes; necessidade de contnua reviso de projetos, dada a extrema mobilidade das famlias, com a permanente execuo de ampliaes e novas construes e a necessidade de construo de alojamentos provisrios para acomodar as famlias cujas casas interferiam no andamento da obra ou se encontravam em situao de risco iminente.

Esse conjunto de fatores no s parece ser mais agudo quanto maior e mais adensada a favela. Em funo desses dados, pode-se fazer uma tabela resumo dos fatores que influenciam os custos, a exemplo do que foi feito para infra-estrutura de reas formais, como pode ser visto a seguir.

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TABELA 3.6 - Custos de urbanizao de favelas por famlia e fatores de influncia

Tamanho da Situao favela (nmero Topografia do de famlias) entorno (-) A B C C A (-) (-) (-) A A (-) A A A A (-) (-) Forma e localizao (ao longo de crregos) (-) (-) A A (-) (-)

Rede gua Esgoto Drenagem Pavimentao Conteno Construo e remoo de UHs

Legenda: A Alta influncia; B - Mdia influncia; C -Baixa influncia; ( ) insignificante/ no detectada/ no estudada/ no conclusiva.

Como se observa, um dos principais fatores de influncia nos custos o tamanho da favela, expresso em nmero de famlias. Aparentemente, quanto maior a favela, em famlias, maior o custo por famlia, embora isso no ocorra para todos os servios. Esse fator mereceria a nosso ver estudos mais aprofundados, pois no est bem caracterizado, alm de contrariar evidncias apresentadas no incio do captulo. Outro fator preponderante e para o qual no h dvidas quanto a sua influncia a situao do entorno. Quanto mais precria a infra-estrutura do entorno, ou quanto mais distante est a favela de reas urbanizadas, maior o custo e vice- versa. Segundo o relatrio da COBRAPE, cerca de 30% das favelas analisadas apresentaram custos acima da media ponderada e a maioria delas encontram-se em reas desprovidas de infra-estrutura, o que no deixa dvidas sobre a forte influncia desse fator. Num segundo patamar de influncia encontram-se os fatores ligados s condies fsicas da favela, isto , a topografia (quanto mais acidentada maior o custo) a forma e localizao, sendo que as favelas de estrutura longitudinal ao longo de crregos so mais caras. No foi possvel perceber, pelos dados obtidos, se h relao entre os dois principais fatores isto , se as maiores favelas esto localizadas em piores ou melhores situaes de entorno. possvel que as maiores favelas estejam localizadas em regies mais bem dotadas de infra-estrutura, o que as favoreceria nesse aspecto. Favelas pequenas tenderiam a estar localizadas em ncleos mais distantes e menos equipados, o que as tornaria mais caras. Por outro lado, favelas grandes tendem a ser mais adensadas e tendem a apresentar mais dificuldades na execuo das obras e maior nmero de remoes. Esses aspectos mereceriam tambm a nosso ver, estudos mais aprofundados.

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3.3.3. Custos por servio Em funo dos fatores apresentados e os custos realizados, o relatrio da COBRAPE faz uma classificao das favelas em dois grupos. O primeiro o das favelas mdias, consideradas como as que tm consumos de quantidades de servios e custos correspondentes a um intervalo mdio de 70% de freqncia. Em outras palavras, esse grupo corresponde a cerca de 70% das favelas, para as quais foram calculados os consumos de servios e os custos mdios ponderados. O outro grupo o das favelas complexas, em que os consumos de servios e os custos superam significativamente a mdia ponderada, conforme pode ser visto a seguir. TABELA 3.7 - Quantidades de servios e custos mdios para favelas normais e complexas
Quantidades mdias ponderadas para favelas medias gua Esgoto Drenagem Pavimentao Conteno Construo e remoo de UHs Totais Fonte: adaptado de COBRAPE (2000) Notas: (1) Dado presumido (2) Dado no disponvel 3,40 m/fam 4,55 m/fam 1,56 m/fam 13,44 m /fam 6 m /fam 6% do total de famlias
2 2

Quantidades mdias ponderadas para favelas complexas 8,83 m/fam 9,54 m/fam 9,20 m/fam 39,90 m /fam 19,64 m /fam Acima de (1) 8,5%
2 2

Custos mdios ponderados para favelas medias R$/fam Dez/2000 328,00 1321,00 1528,00 1069,00 508,00 972,00 5.726,00 % 5,73 23,07 26,69 18,67 8,87 16,98 100

Custos mdios ponderados para favelas complexas R$/fam Dez/2000 1267 3025 5064 3150 4311
(2)

% 7,53 18,00 30,13 18,72 25,62

(2)

16.817,00

100

3.3.4. Resumo dos custos globais apresentada a seguir uma tabela com os resumos dos custos globais obtidos dos trabalhos citados (COBRAPE, 2000) referentes ao Programa Guarapiranga. Os dados esto divididos em reas atuadas pela PMSP (municpio de So Paulo) e CDHU (municpios de Embu, Embu-Gua e Itapecerica da Serra). Tambm apresentada uma estimativa de custos baseadas em ROCHA et al (2002), referente ao Guarapiranga. Os dados de ANCONA & LAUREU (2002) no constam nesse resumo, pois os valores globais apresentados nesse trabalho so os mesmos de COBRAPE (2000). Foram feitas adaptaes, complementaes e atualizaes de valores de acordo com os critrios apresentados a seguir.

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Para os valores de Guarapiranga PMSP e CDHU, obtidos dos trabalhos citados (COBRAPE, 2000), os dados foram agrupados em trs itens (infra-estrutura, superestrutura e trabalho social/eventuais/projeto/gerenciamento), sendo que para projeto e gerenciamento foi estimado um custo de 8% do total do custo dos demais itens. A atualizao dos valores foi feita com base no CUB-SP, de dez/2000, base dos valores apresentados ate jun/2003. Para a estimativa baseada no trabalho de ROCHA et al (2002) foi considerado um padro de urbanizao intermedirio entre as alternativas 2 e 3 descritas no mesmo. Os valores foram reajustados pelo CUB-SP, de ago/95, base dos valores apresentados, at jun/2003. Como se observa, os valores totais so bastante prximos, mas as incidncias dos trs grupos apresentam diferenas significativas. TABELA 3.8 - Resumo dos custos globais de urbanizao de favelas - Programa Guarapiranga
Guarapiranga PMSP R$ dez/00 Infra-estrutura
(3) (1)

Guarapiranga CDHU R$ R$ jun/03 dez/00

(1)

Estimativa Guarapiranga R$ R$ jun/03 % ago/95

(2)

R$ jun/2003 %

8.824,24 11.849,79 76,91 1.674,33 2.248,40 14,59

7.737,31 10.390,19 69,40 2.351,61 1.661,02 2.230,53 14,90 4.013,18

3.157,90 28,45 5.389,17 48,55

Super-estrutura

(4)

Trabalho Social/ Projeto/ Gerenciamento Total Notas e Fontes:

975,28

1.309,67

8,50

1.750,83

2.351,13 15,70 1.902,06

2.554,22 23,01 100

11.473,86 15.407,86
(1) (2)

100 11.149,16 14.971,85

100 8.269,84 11.101,29

adaptado de COBRAPE (2000); adaptado de ROCHA et al (2002); (3) Infra-estrutura: gua, esgoto, drenagem, conteno e pavimentao; (4) Superestrutura: reforma e construo de UHs.

3.3.5 Estratgias para reduo de custos e melhoria da relao custo/benefcio das intervenes Tendo em vista a identificao de alguns fatores de custo importantes, recomendamos a adoo de estratgias visando a reduo de custos e/ou a melhoria da relao custo/benefcio das intervenes, aproveitando tambm as contribuies de COBRAPE (2000): realizao de anlise diagnstica cuidadosa, contemplando as condies da favela e em especial, a situao do entorno e a insero da favela no mesmo, de modo a estimar custos possveis e, com base nestes, definir as diretrizes da interveno;

22

reavaliar a urbanizao de ncleos pequenos e isolados da malha urbana (caractersticos de reas de mananciais), uma vez que a interveno resultar em altos custos e incent ivar a ocupao irregular nas reas adjacentes; analisar como casos especiais as favelas localizadas ao longo de crregos ou que apresentam condies de stio muito adversas (topografia, estabilidade, tipo de solo, etc), uma vez que essas exigiro alto mo ntante de recursos; avaliar a possibilidade de elaborao do projeto executivo no prprio canteiro de obras, de modo a atender com eficincia a dinmica das favelas, minimizando os problemas decorrentes de custos iniciais serem superados pelas modificaes que vo ocorrendo. O projeto executivo seguiria as diretrizes gerais e os critrios de projeto definidos no projeto bsico. Segundo informaes obtidas pela equipe, esse procedimento estaria sendo adotado no Rio de Janeiro; considerar o uso de tecnologias de redes com materiais que possibilitem o transporte manual, a minimizao de conexes e melhoria da estanqueidade, tais como os sistemas plsticos; contemplar as instalaes domiciliares nas intervenes, com uso de componentes pr-fabricados ou pr- montados, como kits de instalaes e, dependendo do ncleo, a utilizao de banheiros pr- fabricados; avaliar a possibilidade de substituio do pavimento asfltico por blocos intertravados de concreto ou paraleleppedo, pois so adequados a altas declividades, so mais permeveis e podem ser executados manualmente; realizao de trabalho sistemtico de educao sanitria e ambiental aps as intervenes, de modo a aumentar a conservao dos equipamentos e coibir novas ocupaes. O trabalho de assistncia s comunidades englobaria, alm dos aspectos ligados urbanizao, a insero social, gerao de emprego e renda, etc.

23

4.

DADOS OBTIDOS DE CUSTOS DE URBANIZAO DE FAVELAS

Neste captulo so apresentados os resumos dos dados de custos obtidos dos Programas que desenvolveram obras de urbanizao de favelas e que foram executados em 03 capitais brasileiras: So Paulo, Rio de Janeiro e Salvador. Estes Programas apresentaram experincias bastante positivas, fato este que impulsionou o seu estudo e pesquisa (inclusive algumas teses), oferecendo assim dados que puderam ser absorvidos em nosso trabalho. 4.1 Anlise Comparativa dos trs Programas: Guarapiranga, Favela-Bairro e Ribeira Azul)

Com a sntese dos dados bibliogrficos, resultantes do captulo 3 e dados obtidos, relativos ao estudo dos 3 Programas, foram construdos os Figuras 4.1 e 4.2 :

24

7.000 R$ 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 Pavimentao Iluminao Pblica Esgoto Drenagem Conteno gua Distribuio de Energia

Favelas Mdias Favelas Complexas Guarapiranga SP (CUB/SP) Guarapiranga SP (SINAPI/SP) Favela-Bairro RJ (SINAPI/RJ) Ribeira-Azul BA (SINAPI/BA)

Lixo

FIGURA 4.1 Distribuio de custos dos servios de infra-estrutura

%
60 50 40 30 20 10 0
Favelas Mdias Favelas Complexas Guarapiranga SP (CUB/SP) Guarapiranga SP (SINAPI/SP) Favela-Bairro RJ (SINAPI/RJ) Ribeira-Azul BA (SINAPI/BA)

gua

Pavimentao

Conteno

Distribuio de Energia

Iluminao Pblica

Drenagem

Esgoto

Lixo

FIGURA 4.2 Distribuio percentual dos servios de infra-estrutura

Paisagismo

Paisagismo

25

Atravs dos dados obtidos nos 03 Programas, podem ser feitos os seguintes comentrios: O custo total do Programa Guarapiranga prximo do obtido nos estudos realizados no captulo 3; Os custos em So Paulo foram os que apresentaram maiores valores; Os custos da Bahia resultaram mais altos que os do Rio de Janeiro, porm ambos mais baixos que os custos de So Paulo. O item mais elevado na Bahia foi o de super-estrutura, porm no foi identificada a causa da elevao deste item; Pavimentao e conteno no Rio de Janeiro pesaram bastante (mais que os outros). Na Bahia, a informao obtida que a declividade baixa, mas no foi possvel avaliar o impacto que isso causa nos custos como um todo; Foram obtidos dados de todos os custos do escopo do trabalho. No Rio de Janeiro no foram obtidos custos da rede de energia, porm foi o nico a fornecer dados de limpeza pblica (lixo); Com relao aos custos de infra-estrutura, podemos dizer que os dados de rede de gua so bastante uniformes para todos os programas. Os dados de custo de esgoto, drenagem e pavimentao apresentaram maior variao. Alguns itens de custo se apresentaram menos elevados em So Paulo, como a pavimentao; No foram obtidos dados correlacionando tipologias diferentes e custos, a no ser para So Paulo, onde foram obtidos dados correlacionando custos de infraestrutura para favelas mdias e complexas, os quais so bastante diferenciados;

26

5. 5.1

CONCLUSES E RECOMENDAES Relacionadas s diretrizes gerais das intervenes

O aumento da favelizao no pas um fenmeno verificado principalmente nas duas ltimas dcadas. A atuao do poder pblico com relao a essa questo tem evoludo, passando de aes superficiais e destinadas a minimizar os problemas da falta de infra-estrutura, a intervenes mais abrangentes, de modo a consolidar e inserir o ncleo urbanizado cidade. Para isso exige-se um escopo mais amplo de obras, envolvendo uma reestruturao mnima do sistema virio, remanejando e/ou relocando moradias quando necessrio, bem como realizando obras que tambm envolvem, muitas vezes, o entorno prximo favela. Neste trabalho foram analisados programas de urbanizao de favelas em trs localidades brasileiras: So Paulo, SP Programa Guarapiranga, Rio de Janeiro, RJ Programa Favela-Bairro e Salvador, BA Programa Ribeira Azul. Verificou-se que em todos eles o escopo das obras enquadram-se nas caractersticas acima descritas. Os componentes de custos dos programas contemplam um variado leque de aes que pode ser agrupado em trs grandes tens: infra-estrutura: execuo de redes de abastecimento de gua e esgotos sanitrios, sistema virio, pavimentao e drenagem, conteno de encostas, rede de energia eltrica e iluminao pblica; servios de coleta de lixo; superestrutura: construo e relocao de moradias na prpria favela e/ou construo de novas unidades habitacionais fora da rea da favela, para atender s famlias que forem remanejadas; tratamento de reas comuns e equipamentos coletivos; acompanhamento social das comunidades beneficiadas, projeto e gerenciamento.

Entretanto, observou-se que h algumas aes que embora faam parte das diretrizes dos programas, no tm sido implementadas com a mesma intensidade das demais, como o caso da regularizao fundiria e do trabalho social ps- interveno. Excluese dessa observao o programa de Salvador, onde aparentemente esses componentes podem estar sendo executados. Verificou-se ainda que o lote urbanizado como opo para as famlias remanejadas para fora das favelas tambm no tem sido utilizado. Nesses casos, so construdas unidades habitacionais prontas. 5.2 Relacionadas aos custos de urbanizao

Concluiu-se que os custos de urbanizao de favelas no tm similaridade com os custos de urbanizao de reas formais e isso se d em funo de trs aspectos. O primeiro que o custo da urbanizao de reas formais restringem-se s redes de infra-estrutura, enquanto que em favelas, as redes constituem um componente dos

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custos globais, ainda que tenha peso importante (cerca de 70 a 75% em So Paulo e Rio de Janeiro e 50% em Salvador). H ainda programas que nem foram analisados no presente trabalho, como o caso do Cingapura, em que a urbanizao assume importncia ainda menor dentro do escopo global. O segundo que as peculiaridades das favelas fazem com que a natureza dos custos de urbanizao seja diferente em relao s reas formais. Enquanto na ltima os fatores que definem os custos so o desenho do sistema virio e a densidade de ocupao, nas favelas foi possvel identificar, com os dados obtidos para as de So Paulo, que os fatores que mais pesam nos custos so, em primeiro lugar, o tamanho da favela, expresso em nmero de famlias e a situao do entorno, sendo mais caras as favelas maiores e com maior precariedade de infra-estrutura no entorno. Em segundo lugar, pesam as condies fsicas das favelas (topografia, condies geotcnicas e sua localizao ou no ao longo de crregos). Observou-se ainda que favelas muito adensadas e com situao fsica crtica encarecem a etapa de execuo, pelo aumento do nmero de obras e servios e pela necessidade de uso de tcnicas especiais ou de servios manuais, que poderiam ser feitos mecanicamente, como escavaes. Nesse sentido, o patamar de custos da urbanizao de favelas mais elevado, quando comparado com as referncias de custos de urbanizao de reas formais. Tomando-se como base os custos tericos de infra-estrutura de urbanizao de favelas (conforme estudos consultados) de So Paulo do Programa Guarapiranga, atualizados para jun/2003 - R$ 11.000,00 aproximadamente por famlia, em mdia, e os custos do mesmo Programa obtidos pela nossa equipe - R$ 9.501,73 por famlia, verifica-se que, em ordem de grandeza, estes custos representam de duas a trs vezes os custos tericos de urbanizao de um lote de um loteamento ou conjunto formal. Os custos obtidos como referncia para um lote urbanizado formal, apresentados no Captulo 3, so de aproximadamente R$ 3.000,00 e R$ 4.500,00. Por outro lado, verifica-se que os custos de infra-estrutura de urbanizao de favelas representam aproximadamente um tero do custo de uma moradia de padro popular pronta, estimado em torno de R$ 30.000,00. O terceiro aspecto caracterstico dos custos de urbanizao que, como os fatores de custos variam muito de uma favela para outra, a variao dos custos entre as favelas bastante elevada. Na anlise efetuada pela nossa equipe com os dados obtidos do Programa Guarapiranga, o custo mdio ponderado foi de R$ 16.716,59 por famlia, entre valores que variaram entre R$ 7.320,53 e R$ 45.898,11, o que significa um coeficiente de variao de 57,07%. Para as demais localidades analisadas, Rio de Janeiro e Salvador, embora existam algumas dvidas quanto aos dados obtidos, observou-se que o patamar de custos tambm alto, ainda que i feriores a So Paulo (respectivamente 46% e 33% mais n baixos que os de So Paulo) e os coeficientes de variao entre as favelas so tambm superiores a 50% nos dois locais. Essa concluso impe, a nosso ver, a necessidade de aes de planejamento que possam estimar antecipadamente a magnitude dos custos das urbanizaes das reas em foco e utilizar este dado como critrio para definio das favelas a serem contempladas.

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Outras concluses relativas s anlises de custos efetuadas foram: h necessidade de dados atualizados e mais aprofundados de custos de urbanizao, de modo a se ter referncias para estudos e estimativas de custos, a exemplo do que j existe para a construo habitacional. Nesse sentido sugere-se a criao de um ndice nacional de custos de urbanizao para reas formais e informais, a exemplo do SINAPI- habitacional. h necessidade de aprofundar a anlise dos fatores que influenciam os custos de urbanizao de favelas, pois os fatores identificados, alm de se referirem somente s favelas de So Paulo, so qualitativos e no esto bem caracterizados em alguns casos. Recomenda-se nesse sentido o prosseguimento de estudos correlatos, com utilizao de ferramentas estatsticas mais poderosas, de modo a modelar quantitativamente o comportamento dos mesmos, tanto para So Paulo como para outros locais; observou-se tratamento no homogneo de atualizao dos custos entre os estudos e trabalhos consultados e tambm dos rgos que forneceram as informaes, agravados pelo fato de alguns dados os de So Paulo serem de ago/95. Nesse sentido recomenda-se a realizao de estudos que possam atualizar os custos atravs de preos atuais efetivamente praticados e no por ndices.

Concluiu-se tambm que, na necessidade de aplicao de ndices de reajuste, aqueles que melhor refletem as variaes dos custos de urbanizao de favelas so os da construo civil, relativos a cada localidade. Refora-se aqui a sugesto para a criao de um ndice de custos de urbanizao, que tambm serviria como parmetro de atualizao. 5.3 Relacionadas aos dados obtidos

Os dados obtidos de So Paulo, Rio de Janeiro e Salvador constituem amostras que podem ser consideradas representativas, pois referem-se a cerca de 45% das favelas do Programa Guarapiranga em So Paulo, 40% da populao atendida pelo Programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro e 15% das famlias atendidas pelo Programa Ribeira Azul, em Salvador. Foram obtidos dados de custos de todos os itens que estavam no escopo desse trabalho, relacionados no incio desse captulo, observando-se que para coleta de lixo o dado foi obtido somente no Rio de Janeiro. Recomenda-se portanto que na continuidade de trabalhos correlatos, este item seja objeto de pesquisa de custos. Para os itens referentes a projeto e gerenciamento, no foram obtidos dados em Salvador e h dvidas sobre os do Rio de Janeiro. Considera-se necessrio, em prximos trabalhos, um melhor aprofundamento dos mesmos. O estudo do Programa Guarapiranga em So Paulo foi alvo de muito maior aprofundamento do que para as demais localidades, em funo da proximidade. Em So Paulo os trabalhos de levantamento envolveram, alm da coleta de dados numricos, a realizao de entrevistas com profissionais participantes do Programa, visitas aos locais

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urbanizados, consult a a uma quantidade relativamente grande de material que foi disponibilizada pelos agentes responsveis. Para as demais localidades, os contatos foram feitos por telefone e e- mail e os dados foram obtidos tambm da mesma forma. Foram obtidas poucas informaes sobre as caractersticas fsicas das favelas desses locais, o que impediu uma anlise de correlao entre custos e essas caractersticas, a exemplo do que j foi feito para So Paulo, ainda que parcialmente. Para Rio de Janeiro e Salvador houve lacunas e dvidas que no puderam ser solucionadas para este trabalho. Em funo disso, a generalizao dos dados apresentados de So Paulo poderia ser feita para Regio Metropolitana de So Paulo, mas no para outros locais. Para Rio de Janeiro e Salvador, os dados poderiam ser utilizados como uma primeira referncia, mas no podem ser generalizados para esses locais, sem um maior aprofundamento da anlise dos mesmos. Nesse sentido recomenda-se fortemente que esses estudos tenham prosseguimento. 5.4 Relacionadas a estratgias e tecnologias

No final do captulo 3 so relacionadas vrias recomendaes referentes a estratgias e tecnologias, de modo a minimizar custos ou aumentar a relao custo/benefcio das intervenes. Alm dessas aes, sugere-se tambm a realizao de estudos relacionados a: desempenho e avaliao ps-ocupaco de favelas urbanizadas, no sentido de atualizar critrios de projeto, tecnologias e diretrizes bsicas das intervenes, que poderiam contribuir para um manual tcnico de projeto de urbanizao de favelas; custos de operao e manuteno de equipamentos e servios relacionados urbanizao de favelas, no sentido de contemplar os custos globais dessas intervenes; monitoramento de custos dos empreendimentos, atravs da elaborao de uma planilha de acompanhamento de custos segundo uma sistemtica de coleta contnua de dados ao longo do seu ciclo de vida (concepo, execuo, manuteno e ps-ocupao).

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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