MINISTERIOS DE EDUCACIN: DE LA ESTRUCTURA JERRQUICA A LA ORGANIZACIN SISTMICA EN RED. Lic.

Ins AGUERRONDO
Lic. en Sociologa, Universidad Catlica Argentina. Responsable del mejoramiento de procedimientos de gestin en IIPE-UNESCO, Bs. As. Profesora de los Seminarios Liderazgo para la innovacin y Educacin, Sociedad y Estado, Universidad Torcuato Di Tella.

DOCUMENTO DE TRABAJO N11

MINISTERIOS DE EDUCACIN: DE LA ESTRUCTURA JERRQUICA A LA ORGANIZACIN SISTMICA EN RED. Lic. Ins AGUERRONDO
Lic. en Sociologa, Universidad Catlica Argentina. Especialista en Polticas Sociales, Universidad de Gral. San Martn. Responsable del mejoramiento de procedimientos de gestin en IIPE-UNESCO, Bs. As. Profesora de los Seminarios Liderazgo para la innovacin y Educacin, Sociedad y Estado, Universidad Torcuato Di Tella.

Conferencia pronunciada el 16 de Noviembre de 2002 en el mbito del SEMINARIO PERMANENTE DE INVESTIGACIN de la Maestra en Educacin de la UdeSA. Coordinadora: Dra. Catalina Wainerman

DOCUMENTO DE TRABAJO N 11 Junio 2004

SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO ESCUELA DE EDUCACIN Universidad de San Andrs. Directora de la Serie: Dra. Catalina Wainerman Responsables de edicin: Prof. Carina Ortz Lic. Annie Mulcahy Para obtener ejemplares de la Serie dirigirse a: Universidad de San Andrs Vito Dumas 284 (B 1644BID), Victoria, Pcia. De Buenos Aires ISBN 987-98824-0-7 Hecho el depsito que dispone la Ley 11.723 Impreso en Argentina - Printed in Argentina Primera edicin: Junio de 2004

SERIE DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA ESCUELA DE EDUCACIN

La serie de Documentos de Trabajo refleja parte de las actividades de la Escuela de Educacin de la Universidad de San Andrs. Los documentos difunden conferencias dictadas en el mbito del Seminario Permanente de Investigacin de la Especializacin y la Maestra en Educacin con Orientacin en Gestin Educativa, y del Doctorado en Educacin. Tambin difunden exposiciones de invitados especiales. El Seminario Permanente de Investigacin tiene el propsito de estimular la produccin y difusin de la investigacin en el campo de la Educacin. Tiene, adems, el objetivo de familiarizar a los estudiantes de posgrado con la produccin de conocimiento riguroso en el rea. Entre los expositores se cuentan, fundamentalmente, investigadores formados y, eventualmente, expertos en planificacin y poltica de la educacin. Tambin, estudiantes de posgrado con sus trabajos de tesis avanzados. El Seminario Permanente de Investigacin es una actividad abierta a la comunidad educativa en general, que se desarrolla con una periodicidad mensual.

Es un gusto para m cerrar el ao de Seminarios contndoles una experiencia que se fue gestando a lo largo de no poco tiempo. Comienzo en este punto porque se que en estos Seminarios interesa no solamente contar el resultado de la investigacin sino cmo fue el proceso que nos llev a interesarnos por este tipo de cosas. El tema que abordar es el Ministerio de Educacin, de la estructura jerrquica a la organizacin en red. Esto es una reflexin, una propuesta y un trabajo sobre la estructura de los Ministerios de Educacin. Yo he vivido treinta y tres aos adentro del Ministerio de Educacin sufriendo su estructura y he tenido tambin mucha relacin con las estructuras de los Ministerios de las provincias porque desde que entr al Ministerio me toc trabajar con estas, haciendo asistencia tcnica, viendo las funciones de cada departamento o divisin, tratando de que se adaptaran a nuevas necesidades. La estructura de los Ministerios y del Estado, es para m un tema que he tenido presente y lo he vivido personalmente como traba durante mucho tiempo. Mucho ms an en el contexto actual, en el cual la educacin y la gestin de la educacin cambian de sentido. No es ms el tema de administremos, sino que ahora hay que cambiar de rumbo y esto implica herramientas de gestin absolutamente distintas. Es bien conocido que el contexto actual de la educacin son las reformas educativas, pero al hablar de reformas educativas reconocemos dos grandes aspectos desde donde plantearse la cuestin, o dos grandes requerimientos. Reformar la educacin implica, por un lado, modificar la propuesta de los sistemas educativos ya sea en los contenidos, en nuevas modalidades de oferta educativa, como la educacin a distancia, en instancias nuevas que aparecen y tambin nuevas funciones de los sistemas educativos. Pero, adems de agregar estos aspectos que podemos llamar sustantivos, reformar la educacin implica crear estructuras institucionales que puedan llevar adelante este cometido, que puedan conducir este proceso. Cuando uno est dentro de la gestin lo que aparece bien claro es que no son las estructuras clsicas, las estructuras que vienen de siempre, las habilitadas, las que permiten cumplir con este cometido. El otro tema que tambin me parece que hay que traer a colacin es que reformar la educacin es una tarea del Estado. Por ms que se pueda entrar en la famosa discusin sobre la educacin como bien pblico, la educacin como bien privado, por ms que se comparta o no el planteo de privatizacin, lo que ensean las reformas educativas en el mundo es que an en los pases con tradicin fuerte de privatizacin, las reformas educativas son una tarea de los Estados. No hay reforma educativa si no hay un Estado que lidere la reforma. El caso paradigmtico son los Estados Unidos de Norteamrica donde no existe una poltica pblica nacional. Desde 1982 cuando aparece el famoso informe A Nation at Risk (Una nacin en riesgo) empiezan el intento de una reforma educativa, pero todava no han logrado direccionarse atrs de un proceso comn y por lo tanto no logran los resultados esperados. De manera que esto multiplica la necesidad de pensar cmo disear una herramienta de

gestin desde el Estado para poder direccionar y conducir un proceso de reforma educativa. Y tambin me parece que hay que incluir en este tema el cambio de la funcin del Estado en Amrica Latina desde cuando se gest hasta nuestros das. Porque sabemos que el Estado de Amrica Latina fue diseado para construir la homogeneidad. Sea porque los pases tenan fuerte tradicin aborigen, sea porque recibieron una ola inmigratoria muy fuerte, la misin del surgimiento del Estado era una misin de homogeneizar, de integrar la sociedad, darle un sentido comn. Hoy en da el problema es otro. El problema es cmo construimos un Estado capaz de encarar la heterogeneidad; desde dnde y qu herramientas se necesitan para poder responder a las demandas, cada vez ms diversas, cada vez ms focalizadas de los distintos sectores de la sociedad y que requieren tambin de respuestas especficas. Esto es solo para decir que este cambio en la funcin del Estado nos enfrenta tambin con un nuevo desafo. Est claro entonces que para cambiar la educacin necesitamos un Estado. Pero la pregunta es: qu Estado necesitamos para acompaar estos cambios? La primera respuesta, la que ha estado en el centro de la polmica clsica es: Si la misin de homogeneizar ha dado como consecuencia que el Estado ha sido demasiado centralizado, entonces descentralicmoslo; lo que necesitamos es que haya ms apertura en la base para que pueda darse respuestas hacia abajo. Es cierto que el sistema educativo centralizado tiene dificultad para reconocer las diferencias pero tambin es cierto que un sistema educativo descentralizado es muy distinto a las exposiciones de descentralizacin llevadas a cabo en algunos Estados sudamericanos, donde descentralizar ha querido decir dejar sueltas a las escuelas. A este conjunto de escuelas sueltas yo lo llamo descentralizacin salvaje porque pensar que el cambio que hay que hacer en el Estado central significa decir no al Estado, no al Ministerio que conduzca, no a una instancia central, es dejar a la buena de Dios a las escuelas para que hagan lo que puedan, y esto es desresponsabilizar al Estado de la garanta que tiene que dar a la educacin como bien pblico. Por suerte las consecuencias de esto ya estn visibles. Un caso interesante es el de Chile. Ustedes saben que Chile ha tenido un proceso de municipalizacin de sus escuelas primarias que empez en 1980 durante el gobierno de Pinochet, con un sistema de fuerte subsidio a la privatizacin y ya tenemos unos veinte (a veintids) aos de experiencia para revisar. Compart el ao pasado un seminario sobre estos temas con el Subsecretario de Educacin de Chile. Lo que deca el Subsecretario es que no siempre lo que piensa el poltico cuando decide es lo que pasa en la realidad, tal es as que dice que en la prctica muy pocas comunidades locales han sido capaces de desarrollar sus iniciativas, y aquellas que lo lograron, son la comunidades especialmente poderosas con fuertes competencias y con intereses especficos. Esto ilustra las limitaciones de la llamada descentralizacin curricular. Esto se plantea en una ponencia presentada por el Subsecretario de Chile en un seminario en Pars, en el Instituto de Planificacin de la Educacin, en el que analiz la cuestin de la descentralizacin y sus efectos en la realidad concreta de los sistemas. En esta reflexin qued muy

claro que una descentralizacin que no tenga como controlador una instancia que pueda alimentar de manera diferente a las escuelas, segn sus necesidades, provoca que las diferencias de origen de las escuelas se refuercen de a poco. Por ello se puede plantear la siguiente pregunta: cmo deberan reorganizarse los ministerios para poder ayudar a que se desarrollen escuelas descentralizadas? (esta pregunta la formulo porque, en trminos personales, coincido con la necesidad de que el Estado vare su lgica de homogeneizador y para ello necesita encontrar modelos de organizacin y de gestin hacia la descentralizacin). Frente a este planteo, el problema es: conocer cmo tenemos que reordenar las estructuras de la conduccin central de la educacin para que existan propuestas diferentes, para que las escuelas puedan tomar sus decisiones, para que haya un conjunto de equipos profesionales que puedan salir adelante con el tema?. Otro problema es conocer cmo podemos ayudar a los procesos de descentralizacin resguardando la funcin del Ministerio Central. Creo que esta funcin supone, por un lado resguardar la calidad, o sea que en esta diversidad de oferta haya parmetros comunes que garanticen que no por vivir en lugares distintos los ciudadanos tengan accesos a bienes de calidad pblica distinta y, por el otro lado cmo se garantiza desde el Estado Central que esta diversidad de oferta no est en contra de la equidad an ms cuando hoy, despus de ciento cincuenta, doscientos aos de funcionamiento de los sistemas educativos montados sobre la idea de que la equidad era abrir escuelas, hoy tenemos muy claro que, adems de abrir escuelas, la equidad pasa por procesos internos de la escuela que tienen que ser distintos de acuerdo a los sectores, a distintas necesidades si queremos que el sistema educativo sea un sistema democrtico que compense diferencias. Entonces todo este conjunto de desafos no puede resolverlos la escuela sola, hay una instancia ms arriba de la escuela que tiene que dar los elementos para esto y acompaarla en el proceso. Esto nos lleva al tema de que en el gobierno de un sistema educativo se pueden reconocer distintos niveles, y cada nivel de este gobierno tiene distintas funciones. Esto quiere decir que la oferta de un servicio complejo como es el servicio educativo, que se opera desde la decisin poltica hasta el referente concreto en el Estado, implica distintas instancias de gestin. Concretamente, ellas son: por un lado, el nivel central o sea el Ministerio de Educacin o los Ministerios Centrales, los Consejos o como se llamen en los distintos lugares del pas, cuya misin fundamental es una misin orientativa, directiva, una misin de gua. El desafo de este nivel es cmo se consigue la unidad a pesar de la diversidad, por esto la misin del gobierno central est en garantizar ciertos elementos comunes para toda la poblacin. Por el otro lado tenemos las escuelas, que sera el nivel descentralizado y representan quienes estn a cargo del servicio. Tienen una misin operativa de ofrecer o de dar el servicio, y por eso aqu la ecuacin va al revs. Su funcin o su responsabilidad es cmo garantizar diversidad, la mejor diversidad posible en el marco de la unidad. Entre estos dos polos se debe armar un sistema en donde debe existir centralizacin y descentralizacin, pero no con brechas en el medio sino pensado como complementacin, de tal manera que puedan retroalimentarse entre los dos.

Creo que qued claro, en lo que he planteado hasta el momento, que parto de la definicin de que la educacin es responsabilidad del Estado. Por lo tanto no comparto las posturas sostenidas por algunos especialistas acerca de una estructura de gobierno sin Ministerio Central. Por otro lado tambin creo que no toda la estructura de un gobierno puede resolverse idneamente con un solo modelo de organizacin. No es lo mismo gestionar el sector de educacin que gestionar hacienda, que gestionar vivienda, que gestionar salud, y lo que uno ve cuando empieza a hacer indagatoria de cmo se resuelven estos temas en otras partes es que hay mucho respeto por la especificidad del sector. Esto quiere decir que no creo posible una estructura homognea y nica de todo el Estado. La pregunta es: qu caractersticas de la gestin educativa tienen que estar presentes cuando uno piensa la estructura de un gobierno central de la educacin?. Hay algunas caractersticas que me parecen significativas, la primera: que el sistema educativo es la organizacin o el sector cuantitativamente ms importante de todas las que gestiona el Estado. Se la puede encuadrar por ello en lo que se conoce como gran organizacin; pero una gran organizacin. Cuando me toca hablar con gente que est en empresas y que tiene el marco de lo que son las grandes empresas con muchas sucursales, incluso que operan en distintos pases, planteo que la educacin en el caso de la Argentina, tiene once millones de alumnos, cuarenta y un mil escuelas, setecientos cincuenta mil docentes y adems veinticuatro instancias provinciales, con las cuales hay que consensuar. Planteo adems que esas cuarenta y un mil escuelas abarcan alrededor de cien mil o ciento veinte mil directivos y que esas son las cifras de las que estamos hablando cuando hablamos de cmo gestionar un sistema educativo en el caso de la Argentina, y de pronto queda claro que estas cifras no son comparables con las de ninguna otra organizacin ni empresarial, ni del sector pblico de la Argentina. Esto quiere decir que tenemos que disear una herramienta de gobierno que permita tener en cuenta el gran nmero. Y que esta no puede ser lo mismo que una herramienta del Estado que gestione solo pocas unidades. Un ejemplo de cmo afecta esta caracterstica en la gestin de la educacin es el fracaso de la estrategia de proyectos piloto. Los proyectos piloto nunca llegan a generalizarse justamente por esta diversidad que est incluida en la cantidad de escuelas, de alumnos y de docentes. Los pocos estudios que existen sobre los efectos de la estrategia de proyectos piloto en Amrica Latina, sobre todo en Argentina se debe a que terminan siendo espacios de segmentacin porque terminan siendo espacios acotados a los cuales el Estado les da una atencin especial y por supuesto esto lleva a los sectores que tienen ms capacidad de demanda a reclamar por ello. Hay trabajos que estudian quines son los sectores que se benefician con las escuelas de jornada completa, que muestran que no estn atendiendo principalmente a los niveles de gente que necesitara este servicio. Entonces, el tema del gran nmero es una especificidad que hay que tener en cuenta cuando se piensa en cmo mejorar la gestin educativa. La segunda caracterstica es que los sistemas educativos han estado en expansin desde que se crearon y que an aquellos sistemas educativos que

se llaman maduros, en donde est prcticamente el cien por cien de la poblacin incluida, durante diez o doce aos, an casos como los sistemas educativos de los pases centrales, siguen expandindose. Esta expansin se da porque despus que se incluye a toda la poblacin en la escuela primaria y secundaria clsica quedan los otros niveles, la expansin del nivel preescolar, la diferenciacin de niveles de la educacin general, con la escuela intermedia o la media bsica - o como se llame en los otros pases - ; el nivel terciario, que se diferencia del nivel superior y, finalmente ahora apareci la consigna de Educacin para todos durante toda la vida. Esto quiere decir que por ahora la expansin no tiene fin, y tambin que hay que pensar estrategias de gestin que permitan y que contemplen la expectativa de una expansin que todava sigue generndose a partir de lo que podemos llamar espacios marginales. Ya no es seguir el modelo de la escuela primaria o secundaria; de manera que la formacin docente clsica no me sirve, la supervisin clsica tampoco. Implica que tengo que redefi nir muchas cuestiones clsicas porque es un sistema que todava sigue desarrollndose, sigue diferencindose, sigue mutando. Y una tercera caracterstica especfica es que la educacin es un bien intangible. No estamos hablando de construir casas, ni siquiera de poner vacunas. Estamos hablando de un sector en el cual la poltica de corto plazo es igual al largo plazo de cualquier otra poltica. En educacin no se puede decir que una poltica fracas a los cinco aos. No lo podemos saber. Las reformas educativas no se evalan hasta una generacin despus. Ustedes pensarn, que no se puede monitorear, que no se puede redireccionar. Bueno, este es uno de los desafos, definir cules son los indicadores de monitoreo para poder ir respondiendo, ir reorientando las acciones. Solamente tocar estos temas para simplificar la complejidad que implica pensar un modelo de gestin educativa y por qu es necesario plantear que tenemos que encontrar modelos de gestin especficos para nuestro sector. As como las escuelas tienen su especificidad, la estructura que gobierna las escuelas tambin tiene que tener su especificidad. Esto nos lleva entonces al centro de la cuestin que en el fondo tiene que ver con cmo superar la antinomia entre centralizacin y descentralizacin que hoy se ha tornado una discusin realmente estril. Creo que lo que hay que hacer es pasar por encima de esa discusin y plantear que el tema no es centralizacin o descentralizacin (de hecho hay sistemas educativos centralizados que funcionan muy bien y otros muy mal, y hay sistemas descentralizados que funcionan bien y otros que funcionan mal), el tema es cmo encontramos para la tradicin de cada pas (esto tambin tiene mucho que ver con problemas histricos, con problemas culturales, con sistemas legales), una forma de pasar por encima de esta antinomia. No podemos desconocer que Amrica Latina constituy su sistema educativo bajo la impronta del Estado napolenico, del derecho napolenico totalmente centralista, y que conformamos nuestros Estados en un momento en que tenamos que cumplir funciones de centralizacin y de integracin. Ahora, sin modificar este Estado estamos queriendo meter por abajo escuelas descentralizadas. Este tipo de escuelas es una figura que viene de la lgica sajona, y no se piensa que hay que hacer un replanteo del conjunto del gobierno del sistema. Por eso no estoy en contra de niveles de decisin y de autonoma mayores para las escuelas para que pueda

diferenciarse la oferta, pero yo creo que si nos tomamos ese desafo como un desafo real, lo que hay que pensar es cmo alimento esas escuelas con un Estado que pueda sostenerlas y ayudarlas para que puedan ser descentralizadas. Figura 1: Modelo de organizacin jerrquica tradicional

PR O CE DE CE NT CI SO RA SIO D LIZ N E AD O

Nivel de decisin poltica (Ministro - Secretarios)

Direcciones o Departamentos organizados por nivel de educacin (Supervisores)

Estructura de apoyo administrativo (Presupuesto, RRHH, Arquitectura)

Escuelas dependientes de Direcciones o Departamentos especficos (por nivel educativo u otra especificacin)

UNIDADES OPERATIVAS CENTRALIZADAS

La idea es pasar de una estructura jerrquica centralizada que representa los ministerios tradicionales - esta estructura se resume en un tringulo en donde hay un nivel de decisin poltica en la cspide, un nivel de direcciones o departamentos y finalmente las escuelas - a una estructura en red que pueda sostener la descentralizacin de las escuelas. Antes, vale decir que la estructura de apoyo administrativo tiene generalmente la caracterstica de que separa por un lado los departamentos y direcciones que tienen que ver con lo tcnico pedaggico, la supervisin, las direcciones de nivel, etc. y, por el otro lado, la administracin lo que provoca que habitualmente no tengan nada que ver una parte con la otra, no acten de manera consustanciada y que terminen siendo espacios con lgicas propias. Llegado a este punto y continuando con la consigna de relatar el proceso que est detrs de la investigacin, les cuento que el gobierno de Chile hizo un pedido de consultora al IIPE (Instituto Internacional de Planificacin Educativa) porque despus de diez aos de gestin de reforma educativa queran encarar la reestructuracin del Ministerio de Educacin para poder seguir sosteniendo la lgica de escuelas descentralizadas. El modelo de gestin habr cambiado a

partir de la existencia de una serie de programas que venan dando una impronta diferente a la que recibieron del gobierno militar pero, de alguna manera, era necesario poder encontrar una nueva estructura de sostn de la gestin. Esa fue la pregunta y a partir de ella se hizo una indagatoria revisando cmo son los Ministerios de pases que tienen larga tradicin de descentralizacin, y que han pasado por una fuerte reforma del Estado. De esta indagatoria encontramos que esos ministerios no son ministerios organizados jerrquicamente, son ministerios que funcionan con una estructura en red lo que implica que hay un conjunto de elementos o de partes que estn relacionadas, pero que pueden ser variados y que pueden variar con el tiempo. Figura 2: Modelo de organizacin sistmica en red
DECISIONES CENTRALIZADAS
N as odo iste sd T n e cn cia ica
e sd do rol No ont C

Desarrollo Curricular Produccin de Materiales Nuevas Tecnologas Capacitacin Docente en Servicio

Nivel de decisin Poltica Ministro - Secretarios Staff Profesional Estadstica Investigacin Planeamiento Gerencia y Staff Administrativo (Presupuesto, certificacin)

Evaluacin Auditoria de Presupuesto Equipos de Supervisin

Control Administrativo

Educacin Educacin Otros Educacin Superior Hay una establecimienprimera parteBsica es lo que Permanente la lnea del ejecutivo, la que llamamos tos

UNIDADES OPERATIVAS DESCENTRALIZADAS

Hay una primera parte que es lo que llamamos la lnea del ejecutivo, la lnea de las decisiones, que empieza por decisiones centralizadas al nivel de poltica educativa general y que est, por supuesto, planteada por el Ministro y los secretarios; luego de un segundo nivel, hay un staff profesional con una gerencia y staff administrativo, y de all dependen las escuelas, pero las escuelas, no forman parte de la estructura, estn descentralizadas, son unidades operativas descentralizadas. En la instancia poltica se toman las

decisiones pero tambin hay otras funciones interesantes como por ejemplo la funcin rendir cuentas, como en el caso del Ministerio de Educacin de Israel o de Holanda que tienen una lnea de 0800 para responder consultas. El staff profesional se ocupa fundamentalmente de organizar las distintas instancias de toma de decisiones. Esto implica, por ejemplo, el departamento de estadstica que junta la informacin cuantitativa, implica tambin una instancia de investigacin y anlisis que muchas veces no hace la intervencin sino que la financia en las Universidades. Financia investigacin que tiene que ver con las prioridades polticas, con las estrategias de largo plazo que el Ministerio quiere plantearse, o financia tambin reas que tienen que ver con la innovacin (estamos hablando de instrumentos de gestin para direccionar hacia el cambio, y por lo tanto se necesitan insumos de hacia donde va ese cambio, cules son las lneas principales, cmo son las experiencias, etc.) Estos estudios, en algunos casos, los realizan instancias internas del Ministerio y en otros casos los hacen centros de investigacin externos al Ministerio o de Universidades. Tambin desde este staff profesional se hace un monitoreo de las polticas con indicadores especficos que sirven tambin de insumo para la toma de decisiones en el espacio de planificacin. Esta instancia profesional del Ministerio tiene tambin lo que podramos llamar programas especiales, por ejemplo en el caso de Europa, programas para los inmigrantes que no manejan el idioma, a quienes hay que ensearles lecto-escritura, o que tienen derecho a un programa de integracin, etc; o programas relativos a a inclusin de las l nuevas tecnologas informticas en las escuelas o, en el caso de Inglaterra, el programa especial de las tres erres, o sea lectura, escritura y clculo especfico para las escuelas primarias. Como vemos se trata de un Ministerio Central que an cuando deja a las escuelas que decidan un montn de cosas sobre el currculum llega a las escuelas con programas especiales, con programas que direccionan, que encaran problemas, que fijan prioridades, y que llegan directamente a las escuelas. Luego, en tercer lugar est la instancia del staff de gerencia de administracin en donde se ubica el manejo del personal, del presupuesto, etc. y que por esto son los que tienen relacin directa con las escuelas. Las escuelas, por su lado, tienen distintos tipos de decisiones, segn los pases hay una variacin diferente del tipo y del alcance de estas decisiones; todas ellas pueden tomar decisiones, no cualquier decisin, sino aquellas que estn en un marco dado por el eje ejecutivo. El caso paradigmtico es el caso de Gran Bretaa que de una historia de altsima descentralizacin en donde el currculum era directamente decidido en las escuelas, aparece en los aos 80 el National Curriculum como un espacio desde donde consensuar y desde donde poner parmetros para las decisiones a nivel de las escuelas. Las escuelas tambin pueden tomar decisiones sobre el personal, con muchsimas diferencias segn los pases, decisiones que van desde seleccionar su propio personal, contratarlo, pagarle y tener decisiones especficas sobre la cantidad y tipo de personal. Hay otros pases donde la escuela aunque tiene algn tipo de posibilidad de incidir en la decisin sobre el personal, el mismo es contratado por el Ministerio de Educacin. En todo caso siempre es personal del Estado. Otra rea se refiere a las decisiones presupuestarias, donde tambin hay distintos modelos. El caso Holands por ejemplo, es un modelo en el cual el ministerio transfiere fsicamente el dinero a las escuelas y las escuelas gestionan y administran. Hay otros pases, por

ejemplo Escocia, en donde la escuela tiene asignado el presupuesto y de ese presupuesto se asignan cuotas para material didctico, capacitacin, personal, Con la cuota, por ejemplo de capacitacin, pueden decidir qu tipo de capacitacin se quiere para la escuela, ese es un consenso y una decisin interna segn los proyectos que tenga la escuela segn las necesidades que tengan. El rango de variaciones y de formas de manejarlo es distinto, pero lo que existe son escuelas que toman decisiones en lo pedaggico, en lo que tiene que ver con el personal y en las cuestiones administrativas presupuestarias, dentro de un marco establecido por el Ministerio Central. Lo que me parece que es lo ms interesante de este modelo no lo mostr todava . Se trata de dos grandes pulmones uno a cada lado del eje central ejecutivo. Los llamo pulmones porque son los elementos que le dan aire a esta idea de atender realmente la descentralizacin al nivel de las escuelas. Por un lado tenemos un pulmn de organismos o de agencias que cumplen con funciones de asistencia tcnica a las escuelas. En un esquema en que se pide logros y se les fijan parmetros y cumplimientos, no se las deja sola, no est suelta, como decamos que ocurre en el caso de la descentralizacin salvaje. Las escuelas reciben asistencia de desarrollo curricular, produccin de materiales, nuevas tecnologas, estrategias compensatorias, una serie de elementos que estn a la mano de las escuelas lo que quiere decir que cuando la escuela no puede, tiene una ayuda muy concreta. Por el otro lado, hay otro pulmn donde se concentra una fuerte funcin de evaluacin y control del Estado Central. Esto tiene que ver con la transparencia, con el tema de rendir cuentas. Es un esquema en el cual hay descentralizacin pero el Estado no se desresponsabiliz. El Estado cumple una serie de claras funciones: dice adnde hay que llegar, pone los estndares y alimenta el cambio para la innovacin (con todo lo que hemos dicho de la informacin, etc.): el Estado se entera si una escuela no puede y la asiste tcnicamente a travs de organismos y agencias con esta funcin. Parece que es un esquema de funcionamiento donde tenemos un organismo central de la educacin descentralizado, armado especficamente segn las necesidades. Por qu lo llamo estructura en red? Porque esto que planteo como dos grandes pulmones, en la realidad funciona de una manera muy gil. En la realidad est el componente de asistencia tcnica, pero dentro del componente de asistencia tcnica cada uno de los nodos funciona de manera independiente, con relaciones entre ellos pero de manera independiente. Esto quiere decir que si en el Ministerio Central se define una estrategia, una poltica en la cual hay que hacer un cambio curricular - como pas en los ltimos diez aos en Europa con los cambios en la secundaria - el nodo de desarrollo curricular adquiere ms importancia, se le da ms recursos, se contrata ms gente, se pone ms asistencia a las escuelas. Pero no implica, como pasa en el Estado centralizado, que si se nombran cien personas se debe continuar con ellas para siempre. Funciona en trminos de las necesidades especficas. Lo mismo sucede con los espacios de evaluacin y control en donde hay diferentes equipos que tienen funciones de control y hay momentos en donde tienen ms importancia y momentos en donde tienen menos. Tambin, como vimos en el caso de las escuelas, la relacin de estos nodos con el Ministerio tiene variaciones muy grandes, desde el caso de Inglaterra en el cual a partir del proceso de la reforma del Estado de los 80 se terceriz toda la inspeccin de

las escuelas y se contrata la inspeccin para un grupo de escuelas por un tiempo de dos aos. Si ese equipo quiere volver a formar parte de la inspeccin tiene que concursar de nuevo. Casos como el de Holanda, en donde la situacin es intermedia: hay algunos tipos de funcionarios, como en el caso de lo inspectores, que forman parte del Ministerio, pero los rganos de asistencia tcnica son instituciones cuasi estatales (tienen una ley especial) en los que el gobierno central financia ms o menos un cuarenta por ciento del presupuesto. Para conseguir el resto del presupuesto estos organismos ofrecen servicios a las escuelas. Como les dije que las escuelas reciben una cuota presupuestaria determinada, la oferta que hacen los distintos organismos se solventa con el pedido de crditos que pueden dar las escuelas. As, la escuela tiene el derecho a elegir quin le vende el servicio, aunque realmente quien paga es el Ministerio. Esto implica que, por ejemplo, hay varias agencias de evaluacin de los aprendizajes, y esto es necesario porque en todos los pases europeos los certificados de secundario se dan contra exmenes nacionales, es decir todas las escuelas tienen que someter a los chicos, cuando terminan la obligatoriedad escolar y cuando terminan el grado doce, o sea el nivel medio, a exmenes. En Holanda hay dos o tres instituciones reconocidas por el Estado, algunas ponen nfasis en la evaluacin, otras ofrecen otro servicio a la escuela por ejemplo de capacitacin de los docentes, con lo cual mejoran la oferta. Las escuelas eligen segn su conveniencia. Es importante sealar que esto no es un modelo, ya que estamos hablando de una tradicin totalmente diferente a la nuestra. Es mas bien un tipo ideal en el sentido weberiano, es decir: es la construccin de un paradigma o patrn a partir de un conjunto de elementos que se han podido sacar de distintas realidades concretas. Ningn ministerio es exactamente como este que les present, aunque todos tienen algunas de estas caractersticas. La tendencia es a conformar un modelo como este, con estas caractersticas. Pero su implementacin no es directa. Si maana quisiramos cambiar el Ministerio de Educacin de la Argentina, o de una provincia cualquiera no se puede pensar que se deroga la estructura que existe y se cambia por esta nueva estructura en red. Para hacerlo se deber lograr un patrn de cambio permanente. Hay que construir toda una transicin. No se trata de cambiar el organigrama solo, hay que construir una transicin. Parte del trabajo de investigacin que falta todava es saber cmo puede ser la transicin. Creo que una manera de empezar sera pensar en la supervisin. Nuestros sistemas educativos tienen hoy supervisores, que antiguamente se llamaban inspectores y que luego, para enfatizar esta funcin doble de control y de asistencia, les llamamos supervisores. O sea que en nuestros ministerios mezclamos en un solo rol las dos funciones que en el modelo que mostr se diferencian. Por qu no pensamos que podramos hacer equipos de supervisin separados en donde hubiera algunos dedicados a la asistencia y otros dedicados al control? Habra que pensar entre ellos con alguna relacin. Esto podra ser una forma de comenza r a incluir algunos de estos elementos en un nuevo modelo hacia la transicin. Por qu no pensamos que los Ministerios podran tener un espacio para las estrategias especficas, que podemos llamar de operaciones, para temas como la lecto escritura u otros temas prioritarios, que se gestionaran desde nodos especficos en una especie de gestin por proyectos? Por ejemplo, el caso del Ministerio de Chile, toda su reforma est gestionada a

partir de programas y proyectos especficos. Lo que planteo es que este podra ser un camino hacia la transicin y no a travs de una figura esttica sino que da cuenta de una posibilidad, de una direccin, de una abstraccin para poder funcionar. Llegados a este punto, puedo retomar otro aspecto de esta charla que es cmo se avanza en una investigacin. Como dije al principio, part de una pregunta previa. Para m la cuestin de cmo tienen que ser los Ministerios era una pregunta que quiz estuvo inconsciente en m durante mucho tiempo, pero que apareci muy claramente en la etapa en que particip en la conduccin del Ministerio de Educacin. En el ao 95, armamos un programa que se llama PREGASE (Programa de Reforma del Estado en el Sector Educacin) mediante el cual el ministerio nacional ofreci una lnea de asistencia tcnica a las provincias para informatizar su gestin, para hacer cosas tales como las altas y bajas de los docentes, un legajo nico de docentes y de alumnos, para poder tener la estadstica al da y armar un esquema de monitoreo de gestin. Si bien la propuesta era mejorar los procedimientos de gestin mi duda era si mejorar era informatizar y no repensar. Porque a esos procedimientos de gestin los vamos a meter en la vieja estructura. En cul estructura? En el caso de Argentina tenemos una tradicin mezclada de Consejos de Educacin y Ministerios. Ustedes saben que la forma de gestin que encontr la generacin del 80 para transformar la educacin en una poltica de Estado fue separarla del Poder Ejecutivo y hacer un consejo de notables, que fue el Consejo Nacional de Educacin. Esto funcion como modelo en las provincias y por eso en muchas constituciones provinciales existen los Consejos como rganos de conduccin de la educacin, por lo que hoy es muy difcil de cambiar. Yo tena esta pregunta: cmo debera ser una nueva estructura de conduccin de la educacin? En ese momento, aunque realic alguna consulta acadmica, la pregunta no tuvo respuesta. Las ideas aparecieron unos aos ms tarde, en ocasin de una visita de estudios que realic acompaando al gobierno de San Luis a los pases de: Gran Bretaa, Portugal y Francia. En Gran Bretaa tuvimos una charla con el Secretario de Educacin en la que nos cont la poltica educativa inglesa y los cambios del Ministerio, para aclarar la organizacin del ministerio hizo el esquema que les mostr y que a m me impact de manera especial. Eramos aproximadamente treinta personas las que estbamos ah, pero no pareci que alguna de ellas le diera importancia. El asunto es que yo tena el problema resuelto, un esquema a resolver. Fue el estmulo que me hizo ver, fue una toma de conciencia y pens: ac encontr algo que me puede estar orientando. El asunto termin ah, me pareci interesante, lo coment con algunas personas, y no encontr demasiado eco, pero claro, ellos no haban pasado por el mismo proceso, preguntndose qu pasa con los Ministerios y cmo organizarlos. Esto qued as hasta que apareci la demanda del Gobierno de Chile al IIPE, planteando cmo tiene que ser el Ministerio de Educacin. En ese momento esta idea que estaba ah gestndose tiene un lugar donde insertarse y adems, gracias a un contrato, tuve un espacio de tiempo para poder dedicarme al tema y ver cmo profundizarlo, cmo llegar a

poder decir algo un poco ms sustantivo respecto de esto que hace tiempo tengo en la cabeza. Ya puesta a trabajar, contaba con una hiptesis de base que senta interesante, la senta buena, y entonces empec a plantearme dnde poder encontrar la evidencia emprica que me orientara para poder corroborar estas cosas. As consult casos por Internet y la consulta estuvo orientada entonces hacia las caractersticas del fenmeno que yo quera plantear, o sea que me centr en ministerios con tradicin de descentralizacin porque mi problema era cmo pensamos un nuevo Ministerio que pueda contener a las escuelas descentralizadas, cmo pasamos de la descentralizacin salvaje a un Estado que pueda contener la descentralizacin. La segunda caracterstica que aument la seleccin de los casos a estudiar fue que se tratara de pases que hubieran pasado por reformas del Estado. Me interesaba conocer desde qu paradigmas nuevos tuvieron que reorganizarse para una nueva gestin estos pases que estn acostumbrados a la descentralizacin. Encontr pases como Gran Bretaa, Holanda, Australia, etc. Por otro lado, adems del componente de la evidencia emprica, la otra bsqueda fue la de referencia terica. En esto encontr un vaco bastante grande, ya que es un campo de muy poca reflexin. Pero al encontrar un vaco en el campo especfico empec a indagar en otros conceptos y me pareci que el esquema de la organizacin en red era un concepto que daba cuenta, de manera adecuada, de lo que me pareca que esto tena que ser. Finalmente, hecha la investigacin, escrito el paper, se contrasta con la comunidad acadmica y parece resultar con buen sentido explicativo y con capacidad de uso. Pero como toda investigacin es un proceso que contina y que empieza a dejar preguntas abiertas tales como: ser capaz la gestin en red de integrar distintos tipos de elementos en un sistema o tendremos que repensar la idea de sistema desde otra lgica?; cules son las caractersticas de una red integrada por nodos simtricos, donde hay instancias de nodos con la misma jerarqua, con las mismas caractersticas?; qu diferencia aparece si empiezan a integrarse elementos de diferentes jerarquas? Estaba muy claro que la diferencia entre buenas escuelas y malas escuelas, en Gran Bretaa y Holanda, no es la misma diferencia entre buenas escuelas y malas escuelas que tenemos en nuestro pas. Este modelo tiene alguna limitacin en trminos del rango de dispersin de la descentralizacin o uno puede llevarlo al infinito y pensarlo con posibilidad de asistencias especficas? Cul es el rango de jerarquas que puede soportar una red para funcionar adecuadamente? En el ejemplo de los esquemas estuvimos viendo cuatro o cinco nodos, estos nodos tienen que ser o no de la misma jerarqua? Qu problemas me trae el problema de las jerarquas y el tema de las relaciones horizontales en un esquema de este tipo? Cul es la diferencia de gestin de una red organizada por el Ministerio, por ejemplo, orientada desde arriba en donde hay una red de escuelas homogneas, y una red que se organice desde abajo, por ejemplo, escuelas que se juntan espontneamente porque comparten algn problema? Tendra que poder aceptar estos dos tipos de situaciones? sera bueno o no lo sera? Cul de estos sera la mejor instancia? Existe un tamao mnimo o mximo requerido para entrar a la red como nodo? Hay que juntar las pequeas escuelas y hacer un nodo un poquito ms grande como para que los requerimientos sean ms potentes? Holanda est desarrollando la estrategia de juntar distintas ofertas educativas en una sola administracin con lo cual ayuda la escala. Esa poltica servira para nuestras escuelas rurales o no?

Tiene que ver que la distancia en las escuelas aisladas holandesas, por el tamao del territorio o por la dispersin de poblacin, no es la nuestra y entonces tienen condiciones que no pueden imitarse? Quedan un conjunto de preguntas que empiezan a aparecer cuando uno abre una indagatoria y lo normal es llegar a un punto en que se producen y multiplican las preguntas. Es decir, como toda tarea de investigacin, este proceso tiene un final abierto, permite otra lneas de accin. Vimos ac por ejemplo las lneas de accin de por qu no pensamos en cambiar la supervisin desde una lgica de este tipo, pero esto tambin genera espacios de discusin. En definitiva implica una tarea permanente de pensamiento para la accin.

OTROS DOCUMENTOS DE LA SERIE DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA ESCUELA DE EDUCACIN

N 1

OIBERMAN, Irene Beatriz. La creacin de un sistema de informacin educativa para la gestin. Mayo de 2001; 20 pginas. ABDALA, Flix. Los excluidos del sistema educativo argentino: resultados preliminares de una investigacin. Septiembre de 2001; 14 pginas. GALLART, Mara Antonia. La escuela como objeto de investigacin. Septiembre de 2001; 8 pginas. FISZBEIN, Ariel. Anlisis institucional de la descentralizacin educativa: el caso de los pases de Europa Central. Agosto de 2002; 14 pginas. CARUSO, Marcelo. La relacin pedaggica moderna: cultura y poltica de la didctica. Octubre de 2002; 21 pginas. TEDESCO, Juan Carlos. Una poltica integral para el sector docente. Mayo de 2003; 11 pginas. WAINERMAN, Catalina. Un siglo en los libros de lectura en la escuela primaria. Junio de 2003; 14 pginas. BEECH, Jason. El discurso de la era de la informacin y la educacin en Argentina y Brasil. Noviembre de 2003; 16 pginas. BAQUERO, Ricardo. La educabilidad como problema poltico. Una mirada desde la psicologa educacional. Noviembre de 2003; 20 pginas.

N 2

N 3

N 4

. N 5

N 6

N 7

N 8

N 9

N 10 GAINZA, Violeta. La educacin musical entre dos siglos: del modelo metodolgico a los nuevos paradigmas. Noviembre de 2003; 15 pginas.