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RESUMO

Este estudo procura responder qual a importncia da consolidao de um sistema pblico de emprego para o mercado de trabalho brasileiro. Busca-se, primeiramente, compreender o sentido do servio pblico de emprego e das polticas de mercado de trabalho para as economias desenvolvidas, para ento, analisar-se a experincia brasileira e a proposta de conformao de um sistema pblico de emprego. Defende-se que a consolidao do Sistema passo importante para melhorar o desempenho das polticas de mercado de trabalho e, tomando-se como pressuposto a necessidade de uma poltica econmica que sustente nveis de crescimento adequados e sustentados, as aes do Sistema podem contribuir para a estruturao do mercado de trabalho. Isto , ao lado de outras instituies e instrumentos de regulao pblica, as aes do Sistema podem ajudar reduzir as desigualdades e criar condies para um mercado de trabalho mais civilizado.

Palavras-chave: sistema pblico de emprego; servio pblico de emprego; polticas de mercado de trabalho; emprego; mercado de trabalho.

ABSTRACT

This study aims to answer the following question: how important is the consolidation the public employment system for the Brazilian labor market. In first place, it tries to understand the meaning of the public employment service and labor market policies for the developed economies; then, analyses the Brazilian experience and the proposal to conform a public employment system. It argues that the consolidation of the System is a step to improve the labor market policies efficiency taking for granted the necessity of an economic policy in order to sustain an extended and sufficient increase of the GDP. In this sense, the initiatives of the System can contribute to structure the labor market. In others words, the System working together with other institutions and with instruments of public labor regulation, its policies can facilitate the decreasing of the inequalities and create conditions to a civilized labor market.

Key-words: labor market policies; employment; public employment service; labor market.

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AGRADECIMENTOS
Este trabalho o resultado de um esforo pessoal, sem dvida. Mas sua concretizao contou com o apoio e incentivo de inmeras pessoas que, de uma forma ou de outra, auxiliaram nos momentos em que ele se desenvolveu. A essas pessoas quero deixar o meu agradecimento. Primeiramente, ao professor Marcio Pochmann com quem tenho tido o prazer de conviver e de realizar diversas atividades acadmicas e profissionais conjuntas, teve pacincia para orientar-me ao longo de todo o percurso evitando que me desviasse dos objetivos e incentivando-me nos momentos de dificuldades. Aos professores Paulo Baltar, Carlos Alonso de Oliveira e Cludio Dedecca, que contriburam para que as primeiras idias tomassem forma e direo, e cuja convivncia no Cesit, ao lado de Eugenia Leone, Waldir Quadros e Jorge Matoso, tm sido exemplo para minha atividade intelectual e profissional. No posso esquecer a amizade e apoio de Marcelo Proni e Anselmo Santos desde que cheguei ao Cesit. E dos novos companheiros que aqui encontrei: Eduardo Fagnani, Davi Antunes, Alice, Alexandre Gori. Alm de Susete e Licrio, sempre atenciosos e prestativos. Aos amigos Dari Krein, Denis Gimenez e Josiane Falvo, juntos desde os primeiros dias no mestrado. E tambm, Cssio Calvete, Magda Biavaschi, Viviane, Hildeberto, Ana Carla, Mariana, Alexandre, Eliane, Carlos Henrique, Martha, Marilane, Eder Lus, Chico, que em grupos de pesquisa e nos cafezinhos tambm deram a sua contribuio. Aos amigos do Instituto de Economia, funcionrios e professores na pessoa de seu diretor, Mrcio Percival, casa em que fui acolhido com respeito e que permitiu aprimorar-me profissionalmente. E tambm, no programa de ps-graduao, ao professor Mariano Laplane que me guiou pela primeira vez na atividade de pesquisa ainda nos tempo de graduao, e ao Alberto e Cida, muito mais que servidores pblicos competentes e dedicados. No poderia esquecer os amigos da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade do municpio de So Paulo, com quem pude compartilhar os desafios de construir polticas pblicas, procurando dar nossa contribuio para a construo de uma sociedade mais justa: Dulce, Rosa, Ana Fonseca, Rosana, Thiago, Ricardo, Aleto, Alexandre Guerra ... Sou grato tambm Elietti de Souza Vilela coordenadora do SINE Paran e Helosa Helena Pereira, coordenadora da gesto do servio em Belo Horizonte, que gentil e prestativamente responderam as consultas que fizemos. Devo tambm meus agradecimentos ao pessoal da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego do MTE, sempre prestativos e eficientes, na pessoa do senhor Remgio Todeschini. Por fim, quero agradecer meus pais Deolinda e Luiz pelo carinho de sempre e o exemplo que me ajudaram a chegar at aqui, e Marisa, cuja compreenso, companheirismo e afeto tornam o caminho mais leve e alegre.

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lo que importa realmente no es un presupuesto equilibrado, sino una economa equilibrada (Gunnar Myrdal, El reto a la sociedad opulenta, p.94)

A troca torna suprflua a gregariedade e a dissolve. (Marx, Fundamentos da crtica da economia poltica)

Se no podemos pensar por nos mesmos, se no estamos dispostos a questionar a autoridade, somos apenas massa de manobra nas mos daqueles que detm o poder. Mas, se os cidados so educados e formam as suas prprias opinies, aqueles que detm o poder trabalham para ns. (Carl Sagan, O mundo assombrado pelos demnios)

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SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................................................................ 1 CAPTULO 1 O SERVIO PBLICO DE EMPREGO NO CAPITALISMO AVANADO: SURGIMENTO, EVOLUO E AS MUDANAS RECENTES .............................................................................................................................. 19 1.1. O SURGIMENTO DO SERVIO PBLICO DE EMPREGO ........................................................................................... 19 1.2. O SERVIO PBLICO DE EMPREGO NO PS-GUERRA: PLENO EMPREGO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL ................ 32 1.3. AS MUDANAS NO SERVIO PBLICO DE EMPREGO A PARTIR DA CRISE DOS ANOS SETENTA .............................. 40 1.4. AS MUDANAS RECENTES NAS POLTICAS DE MERCADO DE TRABALHO E NO SERVIO DE EMPREGO NAS ECONOMIAS CAPITALISTAS DESENVOLVIDAS ............................................................................................................ 47 1.4.1. O Servio Pblico de Emprego da Gr-Bretanha...................................................................................... 48 1.4.2. O Servio Pblico de Emprego da Frana................................................................................................. 62 1.4.3. O Servio Pblico de Emprego da Alemanha ............................................................................................ 84 1.4.4. O Servio Pblico de Emprego dos EUA................................................................................................. 105 1.5. O SENTIDO DAS MUDANAS NOS SERVIOS PBLICOS DE EMPREGO DAS ECONOMIAS DESENVOLVIDAS .......... 119 CAPTULO 2 A EXPERINCIA BRASILEIRA NAS POLTICAS DE MERCADO DE TRABALHO................................ 129 2.1. AS INICIATIVAS AT A DCADA DE 1970: MEDIDAS PONTUAIS NUM CONTEXTO DE DINAMISMO ECONMICO .. 130 2.2. CRISE, DESEMPREGO E A EMERGNCIA DAS POLTICAS DE MERCADO DE TRABALHO ....................................... 153 2.3. A TRANSIO PARA O SCULO XXI ................................................................................................................. 176 CAPTULO 3 OS DESAFIOS PARA A CONSTRUO DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO ................................... 189 3.1. O PAPEL DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO PARA O MERCADO DE TRABALHO ................................................ 190 3.2. AS FUNES DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO ............................................................................................. 200 3.2.1. Funo de Colocao (Intermediao de Mo-de-Obra) ........................................................................ 201 3.2.2. Funo de Informao sobre o Mercado de Trabalho............................................................................. 211 3.2.3. Funo de Administrao de Programas de Ajuste de Mercado de Trabalho e Apoio ao Emprego....... 215 3.2.4. Funo de Administrao de Benefcios de Desemprego ........................................................................ 221 3.2.5. Funo de Conteno da Oferta de Mo-de-Obra .................................................................................. 225 3.3. O
SISTEMA PBLICO DE EMPREGO COMO INSTITUIO ESTRATGICA DAS AES DE EMPREGO NO MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO ........................................................................................................................................... 227

3.4. O DESENHO DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO BRASILEIRO: AMPLIANDO SUA ABRANGNCIA ....................... 235 APNDICE ............................................................................................................................................................... 261 CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................................................. 275 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................................................... 285

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LISTA DE TABELAS, GRFICOS E QUADROS

Ttulo Tabelas Tabela 1.1 - Gastos com polticas de mercado de trabalho como percentagem do PIB. Alemanha, Frana, Reino Unido e Estados Unidos, 2004. Tabela 1.2 - Total de funcionrios e nmero de pessoas economicamente ativas por funcionrio do servio de emprego. Alemanha, Frana, Reino Unido e EUA, anos selecionados. Tabela 1.3 - Indicadores do mercado de trabalho, 2005. Alemanha, Frana, Reino Unido e EUA. Tabela 2.1 - SINE: Evoluo do nmero de Inscritos, das Vagas, dos Colocados, Taxa de Aderncia e Taxa de Admisso. Brasil, 1990-2004 (em %). Tabela 2.2 - Execuo financeira do FAT e comparativo de saldos finais com e sem desvinculaes (em R$ milhes) Tabela 3.1 - Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Distribuio do pessoal segundo nvel administrativo. SINE Paran, 2006. Tabela 3.2 - Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Distribuio do pessoal segundo funo. SINE Paran, 2006. Tabela 3.3 - Distribuio das despesas operacionais1 do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda do Estado do Paran por tipo de despesa, 2004-2006. (em R$ mil). Tabela 3.4 - Atendimento no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda por tipo de atendimento/operao. SINE Paran, 2006. Tabela 3.5 - Estimativa do custo operacional total do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Grficos Grfico 2.1 - Seguro-Desemprego: Evoluo dos Segurados (1990=base 100) e Taxa de Cobertura. Brasil, 1986-2006. Grfico 2.2 - Evoluo da participao na habilitao do seguro-desemprego por tipo de posto. Brasil, 1994-2006. Grfico 2.3 - Distribuio da Arrecadao do PIS-PASEP (em %) Grfico 2.4 - Composio da despesa do FAT segundo suas principais destinaes (em % do total das despesas) Grfico 3.1 - Distribuio das despesas segundo origem dos recursos. Estado do Paran, 20042006. Quadros Quadro 1.1 As quatro fases das Reformas Hartz

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123 124 125 164 174 263 263 264 267 272

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INTRODUO

emissoras de televiso, sobre a questo do emprego e do desemprego. Alguns exemplos podem esclarecer melhor como o problema tem sido tratado nos meios de comunicao de massa, que so os principais formadores de opinio no Pas. O primeiro tipo de notcia exibe a disputa por um emprego. A foto do jornal ou a imagem da tev mostra a fila de trabalhadores para inscreverem-se em concurso pblico para a funo de gari na prefeitura de uma grande cidade. Noutra reportagem, outra fila com um contingente enorme de trabalhadores, agora para concorrer aos empregos abertos por um hipermercado. O comum a ambos o fato de que um simples anncio de abertura de vagas para ocupaes que exigem um mnimo de qualificao, tanto no setor pblico como no setor privado, foi suficiente para arrebanhar um grande nmero de indivduos para concorrerem s vagas. O interessante que muitos dos trabalhadores que estavam interessados nesses empregos tinham qualificao e escolaridade mais elevadas que as exigidas pela vaga. Outros exemplos poderiam ser colhidos, especialmente nos concursos pblicos, onde um emprego estvel mesmo que com uma remunerao no muito alta, leva trabalhadores com nvel superior a disputarem com outros menos escolarizados e qualificados, empregos que exigiam escolaridade fundamental ou mdia. O segundo tipo de notcia mostra as oportunidades abertas nas ilhas de emprego. Estas so regies comumente localizadas no interior dos estados e que apresentam um dinamismo econmico que no visto nas grandes metrpoles. Geralmente, so enclaves industriais ou reas de agronegcios ligados atividade exportadora. So comuns reportagens que mostram um personagem vencedor, que aps perder seu emprego numa grande empresa e cansado de procura por um novo posto, arriscou sair da cidade grande para um emprego no interior. A conquista de um emprego deve-se em grande medida ao fato de ser um trabalhador qualificado, com experincia, justamente o tipo de trabalhador que falta na regio e, portanto, uma rea aberta para aqueles trabalhadores que possuem certa qualificao e esto dispostos a mudar de vida e de
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esde a segunda metade dos anos noventa, tornou-se lugar comum reportagens dos jornais e revistas semanais, bem como dos noticirios e programas das

residncia. A impresso que fica, ao final da reportagem, da existncia de regies dinmicas fora dos grandes centros que necessitam de mo-de-obra para crescerem. Assim, a persistncia do desemprego deve-se em parte ao fato de que essas regies ainda no foram descobertas pelos trabalhadores ou que esses, mesmo cientes dessa informao, no se dispem a mudar de residncia. O terceiro tipo de notcia mostra os trabalhadores que arregaaram as mangas e no se entregaram diante das dificuldades. Na grande maioria, essas matrias mostram mulheres e homens que diante da impossibilidade de conseguir um emprego, ou de um emprego que lhe insuficiente para cobrir suas despesas, arrumaram um jeitinho para sobreviver. Assim, temos exemplos de jovens que na periferia criaram uma rede de acesso internet para a populao local com computadores usados, o trabalhador que perdeu o emprego na indstria e passou a viver de pequenos consertos, temos o trabalhador que vende pipoca e criou um diferencial, fez um curso no Sebrae e abriu uma franquia. Temos ainda uma trabalhadora que alm do emprego em um disk-pizza, durante o dia faz bolos e salgadinhos sob encomenda, revende produtos de toucador, produz trufas e vende como ambulante na rua. Enfim, temos um conjunto de trabalhadores que aprenderam a se virar, no esperando que o emprego batesse porta e conseguiram conquistar uma vida melhor. Evidentemente, raras vezes aparece o caso que no deu certo certamente a grande maioria. Esses exemplos trazem mensagens que se disseminaram nos meios de comunicao nos anos noventa: a idia de que no haver emprego para todos; a compreenso de que para conquistar um emprego ser necessria maior qualificao do trabalhador; o entendimento de que preciso criar alternativas ao emprego, sobretudo para aqueles trabalhadores com baixa qualificao, incentivando-lhes o esprito empreendedor. Em todos os casos, o esprito empreendedor bem-sucedido quando h sacrifcio, determinao, muito trabalho e a percepo de uma oportunidade diferenciada de ganho. Em outros termos, diante do vultoso crescimento dos nveis de desemprego na dcada de 1990 que sabemos, resultou das polticas macroeconmicas adotadas (abertura comercial abrupta, liberalizao financeira e sobrevalorizao cambial), assim como da forte reestruturao das empresas e baixa elasticidade emprego-produto durante o perodo , foi sendo forjado um novo discurso a respeito da responsabilidade individual pelas situaes vulnerveis que se multiplicavam. A dimenso do problema era sinal, para alguns, de que no novo quadro de uma
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economia aberta e globalizada a gerao de postos de trabalho seria menor e seriam gerados empregos que exigiriam maior escolaridade e qualificao do trabalhador. Essa percepo ganhou fora e dominou o debate sobre as decises de polticas a serem tomadas. Assim, diante do elevado desemprego e do crescimento das ocupaes no regulares e regulamentadas em ritmo maior que o emprego com registro em carteira de trabalho, as diretrizes governamentais caminharam, por um lado, para tornar o mercado de trabalho ainda mais flexvel por meio de medidas pontuais, que desregulamentavam as relaes de trabalho, e de menor fiscalizao no cumprimento da legislao. Por outro lado, foram reforadas as polticas existentes e implementadas novas aes voltadas para o mercado de trabalho, com o objetivo de facilitar a reinsero dos desempregados em um mercado de trabalho mais competitivo e exigente. O fato de existir um nmero elevado de ocupaes no formalizadas no novidade no mercado de trabalho brasileiro. Este sempre foi marcado pela heterogeneidade de situaes ocupacionais e de renda. Porm, durante cerca de quarenta anos (at 1980), a evoluo do mercado de trabalho caminhou na direo de uma maior estruturao com a incorporao de parcela crescente da populao ativa em empregos com contratos por tempo indeterminado e registro em carteira de trabalho. Apesar do dinamismo na gerao de emprego, este foi acompanhado pela crescente diferenciao salarial, sobretudo a partir do final dos anos sessenta e incio dos setenta. A partir da crise da dcada de 1980, verifica-se uma interrupo nesse processo, com o fraco desempenho da economia gerando um nmero insuficiente de postos de trabalho para incorporar a populao economicamente. No incio da dcada de 1980, a forte recesso colocou o desemprego aberto como um problema a ser enfrentado. A inexistncia de um mecanismo de proteo da renda dos trabalhadores desempregados obrigava-os a buscar sua sobrevivncia em ocupaes precrias no setor informal, deixando parte dos desempregados fora das estatsticas do desemprego, caracterstica dos pases com estruturao incompleta do mercado de trabalho. Em grande medida, esse fato e a recuperao do emprego a partir de 1984 fez que o desemprego no ganhasse a dimenso que tomou na dcada seguinte (Sabia, 1986). A questo principal estava relacionada s perdas salariais decorrentes do processo inflacionrio, e a recuperao dos salrios foi a bandeira que unificou os trabalhadores e fortaleceu o sindicalismo mais combativo que ressurgia com o ocaso do governo militar. Ser no bojo da luta pela redemocratizao do pas, e
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na luta por melhores salrios, que se avanar em conquistas sociais como o seguro-desemprego e as clusulas sociais da Constituio de 1988. No se pode negar que houve avanos nos mecanismos de proteo social, ainda que parte dessas conquistas sociais obtidas pela Constituio tenham sido abortadas no processo de definio da legislao infraconstitucional, como mostra Fagnani (2005). Durante o perodo de rpido desenvolvimento at o incio dos anos oitenta verificou-se um movimento de estruturao do mercado de trabalho. Este processo de estruturao deve ser entendido como o progressivo predomnio da relao de assalariamento na contratao da mo-de-obra para exercer as atividades produtivas em qualquer setor de atividade econmica. Isto , como indica Freyssinet (2005, p. 41), a generalizao progressiva de uma forma dominante de emprego: o contrato de trabalho por tempo indeterminado, em tempo integral, com um empregador nico (no sentido jurdico), que era tambm o utilizador efetivo da fora de trabalho que ocorreu aps a II Guerra Mundial. Essa relao de assalariamento deve ter, necessariamente, controle social por meio de legislao e ser fiscalizada pelo Estado, garantindo ao trabalhador uma remunerao suficiente para manter uma vida digna e proteo contra os riscos associados ao desemprego ou impossibilidade de exercer uma atividade produtiva devido incapacidade fsica ou mental, temporria ou permanente. Isso no significa que um mercado de trabalho estruturado no contemple outras formas de insero ocupacional. Estas, porm, devem satisfazer as condies de remunerao e proteo social capazes de permitir ao trabalhador condies adequadas de exerccio ocupacional, dentro de padres mnimos, durante toda a sua vida ativa. Apesar do movimento de estruturao, sempre tivemos um mercado de trabalho frouxo, com excesso de oferta de fora de trabalho, convivendo-se com uma proporo elevada de formas atpicas de insero no mercado de trabalho e grande rotatividade de mo-de-obra. O servio de emprego, aqui introduzido em 1975, ainda que tenha sido implementado para ajudar a mo-de-obra pouco qualificada a encontrar uma ocupao, atuou num mercado de trabalho sem a estruturao presente nas economias desenvolvidas. Ademais, as condies em que foram implementadas aquelas polticas destinadas ao mercado de trabalho, no Brasil, eram diferentes das condies verificadas nos pases desenvolvidos. E os desdobramentos verificados ao longo dos anos 1980 tambm guardam peculiaridades.

J na dcada de 1990, o desemprego tornou-se um problema de primeira ordem. A recesso dos primeiros anos, a abertura comercial e financeira, a sobrevalorizao da moeda, tiveram impacto sobre os nveis de investimento e resultaram num ritmo de crescimento do produto insuficiente para absorver o crescimento da populao economicamente ativa. A situao agravou-se com a destruio de postos de trabalho na indstria, resultante da modernizao defensiva desencadeada por esse setor como forma de reduzir custos e manter as empresas competitivas frente aos concorrentes estrangeiros. O aumento do desemprego ocorreu simultaneamente com a reduo do emprego assalariado com registro em carteira e ampliao do emprego sem registro em carteira e das ocupaes por conta-prpria e do trabalho domstico. A implementao de polticas de mercado de trabalho nos anos noventa procurou responder ao movimento de desestruturao e ao crescimento do desemprego. Essa resposta considerava que esses problemas decorriam das deficincias do prprio mercado de trabalho. Os crticos do modelo econmico implementado na dcada de 1990 viam na poltica econmica liberalizante a origem da deteriorao das condies do mercado de trabalho. Por outro lado, os seus defensores apontavam para fatores relacionados exclusivamente ao mercado de trabalho, e defendiam o aprofundamento das reformas liberalizantes, para flexibilizar ainda mais o mercado de trabalho do ponto de vista salarial, do tempo de trabalho e das normas de contratao e demisso. Nessa diretriz, as polticas de mercado de trabalho teriam o papel de mitigar os efeitos deletrios da reestruturao econmica, necessria para a modernizao do pas. Ao mesmo tempo, essas polticas preparariam o trabalhador para conviver num mercado de trabalho mais competitivo, que passava a exigir maior flexibilidade, maior escolaridade e qualificao do trabalhador. Em grande medida, essas polticas serviram como forma de minimizar as crticas de amplos setores da sociedade, dado que sua operacionalizao incorporou ONGs, entidades sindicais e universidades, mobilizando vrios nveis de governo tanto da situao como da oposio. Assim, dividiu-se a responsabilidade pela baixa efetividade das polticas em relao reduo dos nveis de desemprego e procurou-se dar legitimidade s polticas com o envolvimento de distintos atores sociais. Aps uma dcada de reformas, e diante da continuidade do baixo dinamismo econmico e dos elevados nveis de desemprego, a nfase desloca-se para a questo do aperfeioamento das polticas de mercado de trabalho. As crticas passam a ser tanto no desenho
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das polticas, que no so capazes de atender os trabalhadores mais vulnerveis, sobretudo o seguro-desemprego, como na falta de integrao e articulao entre elas, fazendo que as mesmas tivessem baixa eficincia e eficcia. Ser a partir da elaborao feita pela OCDE, especialmente a partir do estudo de 1994 (OECD, 1994), que se promover o debate sobre as reformas nos servios pblicos de emprego e nas polticas de mercado de trabalho nas economias desenvolvidas1. A nfase na ativao das polticas ocorre sob a hegemonia de governos conservadores, que levou ao movimento de reforma do sistema de welfare, sobretudo nos pases europeus, onde este sempre foi mais amplo. Esse movimento, no mbito das polticas de mercado de trabalho, centrou-se na imposio de restries aos benefcios de desemprego (seguro-desemprego e assistncia ao trabalhador desempregado) como forma de evitar a acomodao situao de desemprego e com isso aumentar a taxa de emprego da economia. Isso porque a poltica de garantia de proteo da renda vista pelos conservadores como um dos principais fatores de desestmulo busca de emprego, levando aos elevados nveis de desemprego, especialmente de longa durao. O remdio prescrito foi criar maiores restries ao acesso aos benefcios associando-os a um maior empenho do desempregado na procura por uma forma de insero no mercado. A implementao e operacionalizao dessas medidas mais restritivas exigiu aes dirigidas do servio de emprego para acompanhar as atividades do desempregado. Para tanto, havia a necessidade de integrar e articular a concesso do benefcio com as atividades de colocao do servio de emprego. A nosso ver, essa nfase na ativao das polticas e na necessidade de um trabalhador melhor qualificado para as novas condies de concorrncia no mercado de trabalho foi capturada pelos formuladores dessas polticas no Brasil e por parte dos estudiosos, internalizando-se um debate sem as devidas mediaes histricas. Isso porque, aps a II Guerra Mundial, nos pases desenvolvidos o servio pblico de emprego operou como um instrumento de auxlio da poltica de pleno emprego. A partir dos anos oitenta, as reformas nesse servio e nas demais polticas de mercado de trabalho tiveram como contexto um mercado de trabalho estruturado, que passava a apresentar uma alta taxa de desemprego e crescimento de contratos de
A OCDE no a nica instituio multilateral a divulgar e promover propostas de reformas no mbito do mercado de trabalho. Outras instituies como o FMI e o Banco Mundial tm atuado sistematicamente para divulgar propostas de reformas conservadoras, que visam, sobretudo reduo dos mecanismos de proteo do trabalhador as chamadas flexibilizaes especialmente em relao legislao trabalhista, mas tambm como promotor das chamadas polticas ativas de mercado de trabalho. No entanto, no nosso entender, a principal elaborao nesse
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trabalho atpicos. Porm, apesar desses contratos atpicos terem um movimento ascendente, seu peso era muito pequeno em relao ao total do mercado de trabalho. Alm disso, o sistema de proteo social, especialmente o seguro-desemprego, tinha grande abrangncia, o que fazia que a falta de postos de trabalho se expressasse, sobretudo pelo desemprego de longa durao. No caso brasileiro, o debate na dcada de 1990 sobre a reforma do servio pblico de emprego e das polticas a ele associadas, no deveria ter reproduzido os mesmos termos da discusso registrada nos pases mais avanados, em razo das especificidades brasileiras. Mudanas que podem fazer algum sentido no caso do servio de emprego francs ou ingls, por exemplo, podem assumir significado totalmente diverso para o nosso caso. No que a experincia de outros pases no possa ajudar a aperfeioar nossos instrumentos de proteo ao trabalho, inclusive pela adaptao das propostas l implementadas. No entanto, parece-nos necessrio que esse aperfeioamento das polticas deve estar associado a uma estratgia que promova uma maior estruturao do mercado de trabalho e conduza a relaes de trabalho mais civilizadas. Sem isso, todo esforo para melhorar os procedimentos e a gesto das vrias polticas existentes pode perder sua legitimidade. Nesses termos, o debate sobre a consolidao de um sistema pblico de emprego que surge na dcada de 1990 se circunscreve, em grande medida, discusso sobre o aperfeioamento das polticas de mercado de trabalho nas economias desenvolvidas. Consolidar o sistema pblico de emprego torna-se sinnimo de integrao e articulao das vrias polticas executadas em busca do melhor desempenho destas. Azeredo e Ramos (1995, p. 111), por exemplo, viam na organizao de um sistema pblico de emprego um passo indispensvel para estruturar uma poltica que, de forma eficaz e eficiente, associe o auxlio financeiro ao desempregado com a intermediao e reciclagem. Chahad (1996) v na implementao definitiva do Sistema um passo estratgico para se ter mecanismos mais eficientes para o funcionamento do mercado de trabalho, permitindo-se aumentar a empregabilidade, reduzir o tempo de procura por emprego, facilitar o equilbrio entre oferta e demanda de mo-de-obra, e controlar melhor o seguro-desemprego. Mas, por trs da busca de integrao e articulao das polticas de mercado de trabalho nas naes europias mais avanadas est o intuito de reduzir os custos do
campo deve-se OCDE. Para uma anlise exaustiva das propostas das instituies multilaterais no mbito do mercado de trabalho, ver: Gimenez, 2007. 7

seguro-desemprego diminuindo-se o tempo de permanncia do beneficirio na situao de desemprego. No caso brasileiro, o seguro-desemprego pago por um perodo de trs a cinco meses, um perodo muito curto, ao fim do qual o desempregado deixa de receber o benefcio mesmo que continue na mesma situao. Ou seja, a integrao e articulao das polticas deveriam ter, no mercado de trabalho brasileiro, um sentido diferente, j que nosso problema distinto dos prevalecentes nos pases desenvolvidos. Aqui o servio de emprego no precisa ampliar os controles sobre os beneficirios dos programas, ainda que sejam necessrios mecanismos de fiscalizao para coibir fraudes e usos indevidos. Medidas para evitar que o trabalhador caia em desalento e desista de procurar um emprego so, evidentemente, positivas. Porm, dado o baixo dinamismo da economia brasileira desde os anos oitenta (que tem tornado o mercado de trabalho bastante restritivo), a procura por emprego sofre grandes limitaes de sucesso. Assim, maiores restries ao acesso ao benefcio do seguro-desemprego significa ampliar a oferta de mo-de-obra, j que esses trabalhadores, sobretudo os de menor qualificao e experincia de trabalho, teriam como alternativa imediata procurar atividades no-organizadas, justamente o que se quer evitar. Do mesmo modo, aumentar a empregabilidade no amplia a demanda por trabalho, podendo simplesmente aumentar a concorrncia entre os desempregados em algumas ocupaes. Na dcada atual, este debate incorporou novas abordagens e ganhou novas nuanas. O prprio Ministrio do Trabalho e Emprego promoveu uma srie de congressos para ampliar as discusses em torno da construo do sistema pblico de emprego. A busca de maior integrao e articulao das polticas de mercado de trabalho por meio do sistema pblico de emprego deveria agora caminhar no sentido de aperfeioar a complementaridade dessas polticas, criando-se procedimentos que facilitassem o acesso e o trnsito do trabalhador pelos vrios programas, possibilitando-lhe obter um emprego decente no menor tempo possvel. Em nossa compreenso, o papel de um sistema pblico de emprego vai alm de simplesmente aumentar a eficincia e eficcia das polticas de mercado de trabalho. Ele deve ser capaz de organizar o conjunto das polticas de mercado de trabalho sob a coordenao nacional do Estado, visando facilitar a estruturao do mercado de trabalho ao possibilitar a todos os indivduos construir uma trajetria profissional. Isto significa dar condies de desfrutar de uma ocupao estvel, uma renda suficiente e condies de trabalho dignas. Em suma, permitir que todos se beneficiem dos frutos do progresso material da sociedade.
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Saliente-se que o sistema pblico de emprego um dos instrumentos que levam a essa estruturao, no lhe cabendo exclusividade nessa tarefa. Outros instrumentos ou instituies so imprescindveis para isso: a Legislao Trabalhista, a Justia do Trabalho, o Ministrio Pblico do Trabalho, a fiscalizao das relaes de trabalho, da sade e segurana no trabalho, assim como o Contrato Coletivo de Trabalho. Ou seja, o sistema pblico de emprego parte de um sistema mais amplo de proteo ao trabalho, que podemos chamar de administrao geral do trabalho e cuja ao conjunta permitem organizar e regular socialmente a vida laboral. Se o sistema pblico de emprego no a nica instituio responsvel pela estruturao do mercado de trabalho, podemos argumentar que sua importncia varia de acordo com o desempenho das demais instituies e em funo da conjuntura econmica. Procuraremos mostrar que, com a integrao e articulao das vrias polticas de mercado de trabalho obtm-se um efeito sinrgico, possibilitando que estas realizem com maior proveito as suas respectivas funes, dando-lhes maior eficincia e eficcia. Por outro lado, embora a organizao sistmica das polticas possa dar-lhes mais eficincia e eficcia, no garante que sejam eficazes, isto , atinjam o objetivo ltimo de ajudar na estruturao e no melhor funcionamento do mercado de trabalho. Assim, procuraremos mostrar que para o mercado de trabalho brasileiro, marcado por grande heterogeneidade da insero ocupacional, as funes do sistema devem inclusive ser capazes de promover a incorporao dos trabalhadores que se encontram excludos do setor organizado da economia. Ou seja, so necessrias polticas que estimulem essa incorporao, o que implica a implementao de novas polticas ou o redesenho das polticas existentes, alm de uma maior capacidade de articular-se com outras polticas governamentais. Finalmente, e importante frisarmos esse ponto, a efetividade das aes do sistema subordina-se a um modelo de desenvolvimento que gere crescimento sustentado da produo e dos servios para absorver o contingente de trabalhadores que se encontra em situao de desemprego ou que transitam entre a inatividade e o setor no-organizado. Em outros termos, o crescimento econmico pr-requisito para a estruturao de um mercado de trabalho mais homogneo, fundamento de uma nao razoavelmente civilizada. Parece-nos oportuno, nesse momento, fazer uma diferenciao entre o que entendemos como poltica de emprego e polticas de mercado de trabalho. As polticas de qualificao profissional, de intermediao de mo-de-obra, o seguro-desemprego, os programas de gerao de emprego e renda, assim como outras aes focadas no trabalhador, tm sido
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comumente chamadas de polticas de emprego. Neste estudo, denominaremos essas aes como polticas de mercado de trabalho. Com isso, queremos explicitar nosso entendimento em relao determinao do nvel de emprego e capacidade de regulao do mercado de trabalho. Consideramos que a poltica de emprego deve ser coerente com o modelo de desenvolvimento adotado pelo pas, compondo fundamentalmente os instrumentos que influenciam as decises sobre investimento e ocupao da capacidade produtiva, decises que, em ltima instncia, definem o nvel de emprego na economia. Dessa forma, para evitar que a utilizao do termo polticas de emprego transmita a idia de que as mesmas podem elevar o volume de emprego em proporo suficiente para reduzir o desemprego, preferimos utilizar o termo polticas de mercado de trabalho. Estas incluem o conjunto de polticas cuja ao direcionada demanda ou a oferta de mo-de-obra com o objetivo de facilitar o funcionamento do mercado de trabalho, proteger a renda do trabalhador no momento de desemprego e auxili-lo a encontrar uma nova ocupao, bem como ajudar as empresas a preencherem, rapidamente, os postos de trabalho vagos. As polticas de mercado de trabalho podem contribuir para reduzir o nvel de desemprego, mas essa reduo limitada pelo nvel das atividades econmicas, que dado exogenamente ao mercado de trabalho. Assim, propomos que a poltica de emprego seja entendida como desdobramento das polticas de desenvolvimento regional e de estmulo a certos ramos de atividade prioritrios, assim como do perfil do gasto pblico em reas prioritrias e da orientao dada pela poltica macroeconmica, por meio de seus diversos instrumentos. Todas estas polticas tm impacto sobre o nvel de emprego da economia. De fato, a partir desta abordagem possvel pensar dois tipos de interveno governamental no campo do combate ao desemprego. O primeiro corresponde implementao de uma poltica de emprego ativa, na qual o Estado assume a responsabilidade de garantir os gastos necessrios para manter a demanda agregada em nveis suficientes para incorporar todos os indivduos capacitados que desejam trabalhar. Neste caso, temos uma poltica de pleno emprego como a defendida por Lord Beveridge, isto , a gerao de um nmero de novos postos de trabalho superior ao aumento do nmero de indivduos em busca de trabalho. A segunda possibilidade adotar uma poltica de emprego passiva, em que o Estado deixa s foras de mercado a determinao do nvel de emprego adequado. Neste caso, a incorporao ao mercado de trabalho de todos que desejam um trabalho remunerado sacrificada em nome da liberdade de iniciativa, de baixas taxas de inflao e da reduo do
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tamanho do Estado, tendo-se como resultado um taxa de desemprego significativa, aceita como normal ou natural. O primeiro tipo de interveno surgiu no interregno dos anos dourados do ps-guerra, perodo em que o compromisso assumido nos pases de industrializao avanada de ocupar toda a fora de trabalho disponvel resultou em forte crescimento econmico, com incorporao crescente da populao ativa, desemprego desprezvel, crescimento da renda pessoal e do padro de vida da populao operria. O segundo tipo foi caracterstico nos anos de auge do liberalismo, at a dcada de 1930, e retornou com nova roupagem nos tempos atuais, com o neoliberalismo que conhecemos a partir do final dos anos setenta. A caracterstica principal desses perodos o desemprego massivo de parte importante da populao ativa, especialmente dos jovens. O que se tem verificado atualmente o aumento da desigualdade social, com um crescente percentual da populao excluda do mercado de trabalho ou restrio no consumo, minando as fontes de solidariedade social. Portanto, feita tal distino, as polticas de mercado de trabalho assumem um carter subordinado e sua efetividade depende da adoo de uma poltica de pleno emprego. Assumimos, na verdade, a posio defendida por Beveridge, Joan Robinson e Gunnar Myrdal, que tem na poltica de elevao da demanda agregada o ponto principal para a gerao de empregos em nveis necessrios para atender a oferta de mo-de-obra da economia. Por outro lado, apesar do carter secundrio em relao poltica de pleno emprego, as polticas de mercado de trabalho tm um papel importante para organizar o mercado de trabalho fazendo com que o desemprego seja baixo e de pouca durao, tornando-se uma situao mais suportvel para os indivduos e para a sociedade, particularmente por meio do programa de seguro-desemprego. O esquema de proteo da renda do trabalhador desempregado funciona melhor num mercado de trabalho que apresenta baixos nveis de desemprego. A proteo ao trabalhador implica na continuidade do emprego, ou seja, necessrio que a economia fornea outras oportunidades ao trabalhador que perdeu o seu posto de trabalho (enquanto procura um novo emprego que atenda suas necessidades e sua capacidade profissional, ele tem garantida uma renda para sua manuteno). Esse esquema funcionou muito bem para as economias desenvolvidas nos chamados anos dourados, mas comeou a enfrentar problemas quando o compromisso com o pleno emprego foi abandonado pelos governos em exerccio e o desemprego tornou-se um problema crnico, estrutural. Com isso, ao perder o emprego, o trabalhador passou
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a encontrar maiores dificuldades para encontrar outro posto de trabalho, tanto pelo fato do ritmo de gerao de empregos ter cado como pelo aumento da concorrncia com a ampliao da oferta de trabalho. No momento em que o mercado de trabalho perde seu dinamismo em decorrncia de mltiplos fatores, as polticas de mercado de trabalho passam a ser menos efetivas. Em um mercado de trabalho no qual tanto o setor privado como o setor pblico apresentam baixa gerao de empregos, o servio de emprego ter menores possibilidades de encontrar um posto de trabalho para aquele trabalhador que se candidatou a uma ocupao. Assim, o ajuste entre oferta e demanda de trabalho ter maiores dificuldades, pois os esquemas de requalificao do trabalhador que perde o emprego por conta de uma reestruturao produtiva tero efeito reduzido (nem todos sero absorvidos em outro posto de trabalho). Significa, portanto, que novas oportunidades so mais escassas, reduzindo as possibilidades do trabalhador, mesmo requalificado, mudar de ocupao ou de setor de atividade (e mesmo de residncia com a finalidade de obter um emprego). No caso da proteo da renda, o seguro-desemprego permanece garantindo a manuteno do trabalhador, porm, agora a chance deste ocupar um novo emprego diminui, o que o faz permanecer um tempo maior na condio de beneficirio, minando a capacidade de financiamento desses benefcios. A hegemonia do pensamento ortodoxo, diante de um contexto de desemprego massivo, diagnosticou o problema como sendo um problema intrnseco ao mercado de trabalho e, assim sendo, a soluo estaria em rever os instrumentos de regulao das relaes entre capital e trabalho, tornando-as mais flexveis para permitir chegar a uma nova situao de equilbrio. Por outro lado, o aumento dos gastos com benefcios aos desempregados foi visto como um elemento de desestmulo para que eles se empenhassem na procura por nova colocao. Ou seja, diante de um mercado de trabalho mais competitivo, a existncia de benefcios generosos seria um fator de acomodao do indivduo desempregado. A resposta conservadora, no momento em que o desemprego massivo voltou a assombrar os pases desenvolvidos, apontou para reformas no sistema de benefcios e maior nfase nas medidas que estimulassem o beneficirio a procurar emprego e aceitar uma ocupao, mesmo que no fosse adequada qualificao do trabalhador. Como conseqncia, ampliou-se as formas atpicas de contratao e a precariedade do mercado de trabalho nessas economias.

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Essa viso implicou em mudanas significativas nos servios de emprego das economias desenvolvidas, inclusive no seu arranjo institucional. O objetivo das mudanas foi dar maior eficincia s polticas de mercado de trabalho para reduzir o desemprego, especialmente de longa durao, por meio de mecanismos que aumentem o empenho dos desempregados na procura por emprego e da aceitao de ocupaes de menor qualidade. Isso implicou, sobretudo, a imposio de maiores restries aos benefcios de desemprego, at daqueles de cunho assistencial, e a busca de uma maior integrao e articulao das polticas existentes inclusive com o fornecimento de vrios servios num mesmo local. Como j dissemos, no Brasil, a implementao das polticas de mercado de trabalho ao longo dos anos noventa sofreu a influncia das mudanas por que passavam o servio de emprego nas economias desenvolvidas. De tal modo, que se deu ateno excessiva para a questo da qualificao profissional, como se a questo do desemprego decorresse da dificuldade de ajustar o perfil da oferta ao da demanda por trabalho, desconsiderando-se a questo central, que tem sido o baixo dinamismo da economia. Contudo, a permanncia de uma taxa de desemprego elevada fez ganhar evidncia o discurso da baixa eficincia e da baixa eficcia dessas polticas, vistas como decorrentes de problemas intrnsecos s mesmas. Nesse contexto, sobressai a necessidade de consolidao do sistema pblico de emprego, visto como medida capaz de eliminar as deficincias de integrao e articulao das polticas. Mais uma vez as dificuldades devidas conteno do gasto pblico e a uma poltica macroeconmica prejudicial ao emprego foram desconsideradas. E mesmo aps a mudana do governo federal, em 2003, os responsveis pela conduo da poltica econmica mantiveram uma preocupao quase exclusiva com a estabilidade monetria. Neste estudo, tratamos do Sistema Pblico de Emprego procurando responder duas questes centrais. A primeira bem elementar: em que sentido a constituio de um sistema pblico de emprego pode melhorar o desempenho das polticas de mercado de trabalho? A segunda questo mais complexa: qual o papel que esse sistema pode desempenhar para a estruturao e melhor funcionamento do mercado de trabalho brasileiro, marcado pela heterogeneidade e precariedade das ocupaes, num perodo de baixo dinamismo da economia associado a mudanas profundas na relao entre Estado e economia? Nossa hiptese que, diferentemente das economias desenvolvidas, as caractersticas do mercado de trabalho brasileiro exigem que as polticas de mercado de trabalho desempenhem
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funes diferenciadas uma vez que uma proporo expressiva dos trabalhadores encontra-se em atividades no-organizadas. Explicando melhor, a constituio de um sistema pblico de emprego, num contexto favorvel de retomada do dinamismo econmico, ao melhorar o desempenho das polticas de mercado de trabalho, poder incorporar novas funes que atendam aos trabalhadores excludos (ou com maior probabilidade de serem excludos) do mercado de trabalho formal. Dessa forma, o fortalecimento do setor produtivo ser capaz de impulsionar a gerao de um volume expressivo de novos postos de trabalho, tornando as aes das polticas de mercado de trabalho mais efetivas. Isso tanto do ponto de vista da incorporao dos desempregados a um novo emprego, como do aumento das possibilidades de incorporao (ou regularizao) dos trabalhadores atualmente no segmento informal. A necessidade de desenvolver funes diferenciadas deve-se a caractersticas do prprio desenvolvimento tardio do capitalismo brasileiro. Nas economias desenvolvidas, as polticas de mercado de trabalho foram introduzidas para atender ao mercado de trabalho de economias industriais, com predominncia do trabalhador urbano, assalariado, sobretudo o empregado na grande empresa. No caso brasileiro, o desenvolvimento do mercado de trabalho urbano ocorre num espao de tempo relativamente curto, fazendo que num espao de cinqenta anos o Pas se transformasse: de uma economia rural agrrio-exportadora para uma economia urbana e industrial. O fluxo intenso de populao do campo para a cidade inundou o mercado de trabalho das cidades com uma mo-de-obra pouco qualificada, levando a um excedente estrutural da fora de trabalho. Ademais, com a instalao da grande empresa multinacional, a partir da dcada de 1950, criou-se uma grande diferenciao entre os trabalhadores nela inseridos e os demais trabalhadores do mercado geral de trabalho (e, tambm, um mercado de trabalho interno, no qual a ascenso se devia ao mrito pessoal e s boas relaes com os superiores hierrquicos). Grande parte dos trabalhadores esteve alocada em empresas onde a regulao social das relaes e das condies de trabalho sempre foi mais frgil, o que resultou numa incompleta homogeneizao do mercado de trabalho. As especificidades do desenvolvimento brasileiro ajudam a compreender por que as polticas de mercado de trabalho so implementadas tardiamente em relao aos pases desenvolvidos e tambm o motivo de ser necessria a adaptao dessas polticas ao contexto do brasileiro. Por exemplo, o excedente de mo-de-obra, alm de deprimir os salrios, inibe aumentos de produtividade, pois os baixos salrios permitem que empreendimentos de baixa
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produtividade tenham lucros, no criando incentivos para a introduo ou atualizao tecnolgica. Portanto, um desafio importante para o sistema pblico de emprego em construo a implementao de polticas que possibilitem a reduo da oferta de trabalho. Nesse sentido, nossa anlise dever considerar inicialmente o sentido das mudanas pelos quais passaram e passam os diversos sistemas pblicos de emprego nas economias desenvolvidas, para avaliarmos que aspectos ajudam no aprimoramento do servio pblico de emprego brasileiro e das polticas de mercado de trabalho de um modo geral. Para isso devemos confrontar essas mudanas, que tomam lugar em mercados de trabalho bastante estruturados, com a realidade do mercado de trabalho brasileiro. Trata-se de destacar as medidas que sejam aplicveis ou cujo sentido abram possibilidades novas para a execuo das polticas ou para a organizao do sistema pblico de emprego. A importncia de olharmos essas experincias est no fato de terem servido como modelo para as polticas implementadas no mercado de trabalho brasileiro. Alm do mais, as reformas das polticas e dos servios de empregos naquelas naes tm pautado o debate sobre as reformas e a constituio do sistema pblico de emprego no Brasil. Outro aspecto a ser analisado refere-se construo institucional do sistema pblico de emprego. Essa construo dever levar em considerao as especificidades brasileiras, a dimenso territorial e a diversidade regional do Pas, bem como a relao entre os vrios nveis de governo. Alm do mais, h o problema da operacionalizao dos servios, que provoca uma srie de novas perguntas: Estes devero ser realizados unicamente pelo Estado, ou devem ter a participao de organizaes privadas e pblicas no-estatais? Como se inserem as agncias de emprego privadas? Estas sero incorporadas ao sistema ou sero somente reguladas? Como deve ser a relao do sistema com os programas sociais dirigidos incluso social? Para atingirmos nosso objetivo, organizamos nosso trabalho em trs captulos. No primeiro, apresentamos as linhas gerais da evoluo do servio pblico de emprego nos pases de industrializao avanada ao longo do sculo XX, visando compreender o papel desempenhado pelo servio de emprego no mercado de trabalho dessas economias at o final da II Guerra Mundial e no perodo que se seguiu at meados dos anos setenta. Concentramo-nos, contudo, nas mudanas mais recentes que os servios de emprego e as polticas de mercado de trabalho tm passado desde a crise do modelo de desenvolvimento do ps-guerra, para apreendermos o sentido dessas mudanas. Para isso, analisamos as experincias de quatro economias industriais

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desenvolvidas, para as quais apresentamos de forma pouco mais detalhada as reformas implementadas nas diversas polticas de mercado de trabalho. No segundo captulo, voltamo-nos para o caso brasileiro. Procuramos recuperar a trajetria das polticas destinadas para o mercado de trabalho desde a experincia da poltica de imigrao para fornecer mo-de-obra para a cafeicultura, passando pelo perodo de industrializao do Pas entre 1930 e 1980, chegando enfim s iniciativas advindas com a crise do modelo desenvolvimentista a partir de 1980. Procura-se mostrar que, at o comeo da dcada de 1980, as vrias medidas que foram introduzidas atenderam os trabalhadores urbanos que pertenciam ao ncleo duro do mercado de trabalho, especialmente aqueles empregados nos estabelecimentos organizados da economia (os que possuam a relao de trabalho registrada em carteira ou os funcionrios pblicos estatutrios). Os demais trabalhadores no tinham acesso s polticas existentes, restando-lhes recorrer a esquemas de filantropia e ajuda mtua quando necessitavam de algum auxlio. Veremos que a crise da dvida externa abriu caminho para a redemocratizao do Pas e que existia a expectativa de que fossem feitas reformas no mbito do mercado de trabalho (tanto os que defendiam o governo como os setores oposicionistas e os sindicatos), tais como o fim do FGTS, a implementao do Contrato Coletivo de Trabalho, o restabelecimento da liberdade sindical e a implementao de polticas de mercado de trabalho, especialmente o seguro-desemprego. A derrota sofrida com a rejeio da proposta de eleies diretas para presidente da republica em 1984 impediu que se implementasse a agenda reformista. A negociao para a realizao de eleies indiretas representou a transio conservadora para o restabelecimento da democracia, com enfraquecimento do mpeto reformista. Assim mesmo, conquistou-se o seguro-desemprego e, durante o processo constituinte, definiu-se que seu financiamento seria feito por meio de um fundo, que foi institudo em 1990. A criao do fundo de amparo ao trabalhador (FAT) e as reformas na lei do seguro-desemprego abriram espao para a implementao de outras polticas de mercado de trabalho (com recursos do FAT) na dcada de noventa. A compreenso da trajetria e da implantao tardia das polticas de mercado de trabalho nos ajuda a discutir no terceiro captulo a importncia estratgica para o mercado de trabalho brasileiro da constituio de um sistema pblico de emprego. Antes, porm, discutimos o papel que essas polticas tm para o mercado de trabalho a partir do pressuposto do carter secundrio ou subordinado no enfrentamento ao desemprego, j que este resulta do nvel de
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emprego definido, em grande medida, no mbito das medidas macroeconmicas e seus efeitos sobre a economia. Na seqncia, analisamos as funes desempenhadas pelo sistema pblico de emprego e discutimos as possibilidades e limites para a organizao de um sistema desse tipo no Brasil. Para isso, partimos da anlise das propostas de constituio que emergiram no II Congresso Nacional Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. E contrapomos a experincia de execuo dessas polticas no estado do Paran, apresentado no apndice ao captulo, e consideramos as tendncias dos pases desenvolvidos. Ao final da tese, seguem as consideraes finais, onde procuramos alinhavar os principais resultados do estudo para evidenciar as possibilidades de construo do sistema pblico de emprego como um instrumento para a estruturao e o melhor funcionamento do mercado de trabalho brasileiro, dadas suas caractersticas histricas e sua evoluo recente.

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CAPTULO 1
O SERVIO PBLICO DE EMPREGO NO CAPITALISMO AVANADO: SURGIMENTO, EVOLUO E AS MUDANAS
RECENTES

este captulo nosso objetivo compreender como surgiu o servio pblico de emprego no incio do sculo XX e sua importncia para o mercado de trabalho

nas economias desenvolvidas. Para isso, analisamos o contexto histrico em que foi criado, bem como foi sua evoluo ao longo de todo o sculo nessas economias, concentrando-nos nas mudanas recentes por que tem passado os servios pblicos de emprego e tambm as polticas de mercado de trabalho. O captulo est dividido em quatro sees. Na primeira apresentamos o contexto de surgimento do servio pblico de emprego e sua evoluo no perodo entre guerras. Na segunda seo, apresentamos o seu desempenho num contexto de dinamismo econmico mundial. Na terceira, voltamo-nos para a crise dos anos setenta e como isso impactou o servio pblico de emprego nos pases de industrializao avanada, apresentando-se as principais reformas introduzidas em quatro desses pases. Na quarta e ltima seo, fazemos uma sntese das reformas para verificarmos qual o significado dessas mudanas para o mercado de trabalho.

1.1. O surgimento do servio pblico de emprego

A forma como o servio pblico de emprego se estruturou nos pases de industrializao avanada no foi uniforme. A implementao no tempo e a sua configurao guardam as especificidades de cada pas. No entanto, essas experincias possuem em comum o fato de que eram economias industriais, com instituies democrticas fortes, um movimento

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sindical atuante e com mercado de trabalho estruturado. Fatores que foram fundamentais para o a consolidao do servio pblico de emprego nesses pases. A origem do servio pblico de emprego est ligada ao desenvolvimento da indstria. Desde o incio da indstria, a intermediao feita por recrutadores privados, deslocava a mo-de-obra pelo territrio para os locais onde ela fosse necessria. O trabalho era negociado como uma mercadoria qualquer e no existia nenhuma proteo. Com o crescimento da populao proletria e sua organizao em sindicatos, comeam os movimentos que se contrapem intermediao feita no livre mercado. Comeam a surgir, ento, as Bolsas de Trabalho que foram sendo criadas ao longo da segunda metade do sculo XIX e atendiam demandas localizadas. Por outro lado, ainda existia a fora dos grmios ou associaes de ofcio que ainda controlavam o processo de intermediao nas ocupaes tradicionais. somente com o surgimento de uma classe operria com a grande empresa industrial que se vo criar as condies para a implantao de um servio pblico. O desenvolvimento industrial no ltimo quartel do sculo XIX, levou concentrao da produo, racionalizao do processo de trabalho (taylorismo/fordismo) e ao surgimento da grande empresa capitalista. Isso levou a concentrao de um grande contingente de trabalhadores em uma nica fbrica, possibilitando maior disseminao de informaes e o desenvolvimento da solidariedade de classe entre os trabalhadores. Como decorrncia desse processo, verificou-se grande expanso do movimento sindical nos pases da Europa ocidental, o novo sindicalismo de que nos fala Hobsbawn (1987). O crescimento e a importncia das organizaes de trabalhadores fortaleceram suas lutas por melhores condies de vida e de trabalho, criando um ambiente de conflito com o setor industrial. Alm disso, a I Guerra Mundial tinha exposto, de forma crua, para os trabalhadores as injustias e desigualdades sociais (Aldcroft, 2003). O crescimento da insatisfao e da contestao do movimento operrio, seja por meio da ao sindical ou dos partidos trabalhistas, possibilitou que fossem alcanadas algumas conquistas como a jornada de oito horas; o reconhecimento dos sindicatos como interlocutor nas negociaes salariais coletivas; e de alguns outros avanos nos direitos sociais, sendo que o poder poltico, contudo, nos grandes pases industrializados estava ainda em mos de partidos que representavam e defendiam, interna e externamente, os interesses da burguesia-mor (Abendroth, 1977, p.79).

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A organizao industrial que surge com a grande empresa, segmenta o mercado de trabalho, criando um mercado de trabalho institucionalizado na qual est o ncleo dos trabalhadores de uso interno s grandes empresas (os oligoplios e setores de maior dinamismo) e outro desregulado (mercado geral)2. No mercado institucionalizado concentra-se a parcela da fora de trabalho de uso do grande capital, com maior qualificao, experincia profissional e maiores salrios e segurana no emprego. J no mercado geral desregulado encontra-se a grande massa de trabalhadores assalariados, que ocupam os empregos que exigem baixa qualificao e experincia profissional, de fcil substituio e, portanto, de baixa remunerao e segurana (Pochmann, 1995). Por outro lado, com a grande empresa, a concorrncia intercapitalista alterou-se completamente tornando obsoleta a capacidade de auto-regulao das foras de mercado, defendida pelo liberalismo econmico, exigindo a crescente interveno do Estado. Alm disso, dois fatores contriburam para a implantao de um servio pblico. O primeiro foi dar maior transparncia ao mercado de trabalho, uma vez que as bolsas de trabalho criadas por sindicatos e por empregadores geravam a desconfiana mtua entre capital e trabalho. Um segundo fator era que o desemprego era fonte de pobreza e de mal-estar social e, ainda considerando que o mesmo decorresse dos ciclos econmicos, alguns reformadores consideravam a importncia na reduo do nvel de desemprego friccional e estrutural. Assim, a existncia de um servio de intermediao poderia contribuir para esse objetivo. Beveridge e Churchill, a partir do conhecimento da experincia das Bolsas de Trabalho municipais, de sindicatos e de empregadores da Alemanha, criam entre 1910 e 1911 uma rede nacional de Bolsas de Trabalho no Reino Unido. Associa a essa rede um plano de benefcios de desemprego gerido pelo Estado, que em 1920 cobria todos os trabalhadores. A associao entre o pagamento do benefcio e o servio de colocao executado pelas Bolsas de Trabalho foi feito para que estas pudessem ter certo controle sobre o pagamento do benefcio, controle esse visto como necessrio para se evitar desvios (Thuy, Hansen & Price, 2001). Ser, contudo, aps a criao da OIT, que se impulsiona a criao dos servios pblicos de emprego. O Canad criou uma Bolsa em 1918. A Alemanha cria uma Bolsa de Emprego Federal em 1922, a Holanda em 1930 e os Estados Unidos em 1933, durante a grande depresso.

Sobre segmentao do mercado de trabalho ver: Doeringer & Piore, 1985; Reich & Gordon, 1975. 21

Pode-se dizer que no sculo XX, a maior, e melhor, organizao social por meio dos sindicatos de trabalhadores, dos partidos polticos de esquerda, permitiu que suas lutas por maior participao poltica e ampliao dos direitos civis e sociais, fossem vitoriosas. Isso forou uma maior democratizao das sociedades industriais, tornando-se regimes democrticos de massa o que fez avanar a articulao dos interesses das camadas mais baixas no estrato social, desconcentrando o poder poltico que, na democracia liberal censitria do sculo XIX, estava nas mos dos capitalistas individuais. Nesse novo contexto, de maior democratizao, a atuao do Estado no mercado de trabalho tende a tornar-se mais efetiva (Myrdal, 1962; Galbraith, 1982).

A evoluo do sistema pblico de emprego no perodo entre guerras Aps o trmino da I Guerra Mundial tentou-se restabelecer o sistema do padro-ouro, ou seja, restaurar aquela sociedade na qual o trabalho deveria encontrar seu preo no mercado, a criao do dinheiro deveria sujeitar-se a um mecanismo automtico, os bens deveriam ser livres para fluir de pas para pas, sem empecilhos ou privilgios. Em resumo, um mercado de trabalho, o padro-ouro e o comrcio livre (Polanyi, 1980, p.141). Essa estratgia mostrou-se, no entanto, invivel no decorrer dos anos 20 e 30. Isso porque o capitalismo j no era o mesmo do sculo XIX, e ainda no se tinha constitudo um novo padro de desenvolvimento que permitisse uma nova forma de regulao capitalista e que se agravara com a concentrao e centralizao do capital resultante da monopolizao advinda com as inovaes da segunda revoluo industrial (Mattoso, 1995). Era, pois, necessrio a construo de uma nova sociedade, redefinindo-se o papel do Estado, as relaes entre capitalistas e os trabalhadores, definir-se uma nova sociabilidade que pudesse trazer a paz social. A discusso em torno dessa questo foi travada entre aqueles que viam na revoluo russa os sinais da insatisfao popular e a necessidade de uma nova ordem social e, os que defendiam o restabelecimento da antiga ordem. O debate deu-se em torno das relaes internacionais, do papel do Estado e do controle do dinheiro (Holloway, 1995). A viso conservadora prevaleceu sobre aqueles que defendiam uma nova ordem, entre os quais estava Keynes que fez uma dura crtica ao acordo de paz pactuado entre os pases aliados e a Alemanha no Tratado de Versalhes (Keynes, 2002). O perodo que se seguiu ao armistcio foi marcado por uma onda de levantes revolucionrios em toda Europa. Pela primeira vez os trabalhadores
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lutaram em prol de seus prprios objetivos socialistas em todos os pases do continente europeu (Abendroth, 1977, p.79). Essas lutas foram conseqncias do desenvolvimento do novo sindicalismo que passou a organizar-se por ramos industriais atingindo seu apogeu em 1918-1920, apesar do fato de, em alguns pases, no ter sido eliminado os sindicatos por ofcio at 1913 (Hobsbawn, 1987)3. Diante de um contexto de revolta generalizada dos trabalhadores em relao s condies de trabalho a que eram submetidos, da viso humanista defendida pela Igreja exposta na encclica Rerum Novarum e, tambm, da Revoluo Sovitica em 1917, que apontava para uma alternativa economia liberal, cria-se Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em 1919. A criao da OIT, portanto, decorria do reconhecimento dos pases aliados de que o trabalho no deveria ser comparado a uma mercadoria e de que a paz universal e permanente dependia da existncia da justia social, como est expresso no prembulo da Constituio da organizao. Ademais, no prprio prembulo reconheciam-se as ms condies de trabalho, sendo estas de tal grau que eram vistas como fator de ameaa paz e, portanto, deveriam ser melhoradas de maneira urgente. Assim, era preciso fazer a regulamentao da contratao e uso da fora de trabalho, estabelecendo-se as horas de trabalho, fixando-se a jornada mxima diria e semanal, da forma de contratao da mo-de-obra e a garantia de um salrio adequado s necessidades vitais do trabalhador. Tambm era necessrio estabelecer mecanismos de luta contra o desemprego, de proteo do trabalhador em situaes de enfermidades causadas ou no pelo exerccio ocupacional e contra os acidentes de trabalho. A proteo deveria atingir, ainda, as crianas, os adolescentes e as mulheres, e tambm os idosos e incapacitados por meio de penses de velhice e por invalidez. Os pases membros deveriam, ainda, proteger os interesses dos seus trabalhadores ocupados no exterior; reconhecer o princpio de liberdade sindical e o princpio de igualdade salarial para quem realizasse o mesmo trabalho; e organizar o ensino tcnico-profissional e demais medidas anlogas (OIT, 1919). As convenes e recomendaes enunciadas pela OIT vo refletir esses princpios e objetivos, e tambm o momento histrico em que so concebidas. Nesse sentido, as propostas com relao ao servio pblico de emprego (SPE) surgem como um dos instrumentos para a consecuo dos objetivos a que se prope a entidade, contribuindo para a organizao do
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Hobsbawn destaca como caractersticas comuns no desenvolvimento do sindicalismo na Europa continental e na Gr-Bretanha, o crescimento por saltos e seu desenvolvimento conjunto com os movimentos operrios e os partidos trabalhistas. 23

mercado de trabalho. Assim, a Conveno n 2 de 1919 sobre o desemprego no seu artigo 2 prev a constituio de um sistema de agncias pblicas de colocao gratuitas sob o controle de uma autoridade nacional, com a participao de empregadores e trabalhadores em comits consultivos sobre o funcionamento das agncias. No caso de pases onde coexistissem agncias gratuitas, pblicas e privadas, a autoridade central deveria tomar as medidas necessrias para coordenar as operaes de ambas com vista a um arranjo nacional. Destaca-se a importncia dada s agncias de colocao de mo-de-obra no terem fins lucrativos, diretriz que foi reforada na Conveno n 34 de 1933, posteriormente revista4, no qual se estabelecia um prazo de trs anos para que os pases que a subscrevessem suprimirem as agncias de colocao com fins lucrativos. Agncias de colocao pblicas como forma de enfrentamento do desemprego tanto para sua preveno como para minorar seus efeitos aparece tambm na Recomendao n 1 de 19195, na qual a OIT refora o carter pblico, recomendando aos seus membros a proibio das agncias de colocao pagas ou de empresas comerciais de colocao. Nos pases onde elas j existissem, deveriam ser tomadas medidas para o controle de seu funcionamento e para sua supresso num curto perodo de tempo. Nessa recomendao est indicada tambm a necessidade de se organizar um sistema de seguro contra o desemprego, por meio do Estado ou da concesso a entidades associativas que pudessem pagar indenizaes a seus associados. Ademais, recomenda que os governos coordenem as obras pblicas de forma a utiliz-las nos perodos de desemprego e nas reas mais afetadas por ele com o intuito de minorar o desemprego. Essa proposta de obras pblicas no se coloca na perspectiva que, na dcada de 1930, Keynes vai defender na Teoria Geral, ou seja, de impulso demanda agregada, mas antecipa, em certa medida, a necessidade da interveno do Estado para enfrentar o desemprego. Ricca (1983) v nas primeiras normas da OIT (conveno n 2 e recomendao n 1, ambas de 1919) o objetivo de minimizar as conseqncias do desemprego. Esse objetivo seria fruto muito mais de um impulso humanitrio do que uma proposta de um novo modelo de gesto da economia. Esse impulso humanitrio refletia as decises do Tratado de Versalhes que considerou que o trabalho no deveria ser comparado a uma mercadoria e que permeou os princpios da constituio da organizao. Entretanto, as normas no questionavam a viso
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Essa conveno foi revisada e deixada de lado a partir da entrada em vigor da Conveno n 96, em 1949. Essa recomendao foi cancelada na Conferncia Geral da OIT realizada em junho de 2002, bem como a recomendao n 42 de 1933, que tratava das agncias pagas de colocao e orientava os estados membros a tomar medidas para a supresso dessas agncias e para o fortalecimento das agncias pblicas gratuitas. 24

econmica, predominante poca, de que o desemprego era um problema inevitvel e parte do funcionamento normal do sistema econmico e no manifestao de um funcionamento defeituoso. Alm do mais, certa margem de desemprego ou um contingente de mo-de-obra de reserva era uma forma de garantir o equilbrio das foras econmicas. Com relao funo de colocao, as normas apontavam para a necessidade de se criar uma rede de servios no plano nacional e se contrapunha a manuteno das agncias retribudas de colocao, avanando no propsito de evitar a comercializao do emprego em sintonia com o objetivo de dar maior civilidade na tarefa de alocao da mo-de-obra. J no que tange ao benefcio contra o desemprego, as normas eram mais tmidas. Faziam meno necessidade de se constituir um sistema de seguro ou pagamento de subvenes aos sistemas existentes. Essa orientao no era, no entanto, to enftica como no caso do servio de colocao, o que, para Ricca, refletia as dvidas de que esse instrumento pudesse mudar sensivelmente a natureza de funcionamento do mercado de trabalho, o que estava em sintonia com as crenas da teoria econmica da poca. Somente depois de quinze anos uma conveno da OIT (conveno n 34) iria sancionar uma prtica que se difundiu pelos paises europeus sob a presso dos sindicatos. Como se pode depreender, o surgimento do Servio Pblico de Emprego est associado, por um lado, a idia de que um servio desse tipo poderia dar maior flexibilidade e transparncia ao mercado de trabalho, evitando que as bolsas de trabalho no fossem controladas nem pelos empregadores, nem pelos sindicatos, o que gerava desconfiana mtua. O servio pblico e estatal seria, dessa forma, o mediador entre os trabalhadores e os empregadores, reduzindo os possveis conflitos no momento da contratao. Por outro lado, associa-se a constatao de que o desemprego era uma fonte de pobreza e mal-estar popular. Em decorrncia desses fatos, e mesmo reconhecendo que uma parte do desemprego resultasse do ciclo econmico, alguns reformadores sociais constatavam a existncia de uma parcela de desemprego friccional que poderia ser reduzida se houvessem instrumentos para ajustar a demanda e a oferta de trabalho. Alm disso, poder-se-ia realocar (ou deslocar) trabalhadores daquelas indstrias onde o emprego era declinante para outras indstrias ou setores da atividade econmica em que crescia o emprego (Thuy, Hansen & Price, 2001). A orientao dada pela OIT a partir de seus convnios e recomendaes caminha na direo de regular a explorao extrema da fora de trabalho pelo capital que, juntamente com o
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desemprego, eram vistas como a causa da pobreza, e levava instabilidade social. Portanto, o desemprego e a pobreza eram incompatveis com o objetivo da paz universal. Essa constatao indicava a necessidade da regulao do mercado de trabalho tornando-o mais civilizado, com regras mais claras de contratao, uso e remunerao da mo-de-obra, reduzindo-se os conflitos potenciais ao seu funcionamento, isto , retirar-lhe o carter privado da relao de trabalho que vigorava. Um mercado de trabalho civilizado era incompatvel com a determinao privada da relao de trabalho, era preciso, portanto, torn-la de determinao pblica, com a participao social que inclusse os interessados diretos nessa questo, os trabalhadores. Nesse contexto, a criao de um sistema de agncias de colocao deveria contribuir para melhor organizar o funcionamento do mercado de trabalho. Sua atuao permitiria reduzir o tempo que o trabalhador ficaria desempregado e simetricamente, o tempo que o empregador ficaria com a vaga disponvel diminuindo o tempo de desemprego e o montante de desempregados. Evidentemente, o foco da ao das agncias estaria no desemprego friccional, ou seja, sua capacidade de resoluo do problema do desemprego est associada capacidade de o mesmo ajustar com rapidez os trabalhadores desempregados s vagas disponveis. Fica explcita sua limitao a reduzir o desemprego friccional. Pode-se supor que essa diretriz adotada pela OIT est em sintonia com os pressupostos da criao do sistema nacional de oficinas de emprego no Reino Unido em 1909. O principal argumento para a instituio do sistema de oficinas de emprego em nvel nacional era a organizao do mercado nacional de trabalho, evitando a saturao da oferta de trabalho que beneficia o comprador de fora de trabalho em detrimento do vendedor6. Essa medida deveria evitar a manuteno do mtodo medieval da busca de emprego de porta em porta, reduzindo-se o tempo de transio de um posto de trabalho para outro nos diversos setores de atividades econmica. Ademais, permitiria compor as necessidades de recrutamento de mo-de-obra especficas de cada setor com as suas necessidades totais. E, no que tange aos grandes estoques de mo-de-obra subempregada nos setores de emprego eventual, possibilitar a sua substituio por pequenos grupos mveis, devidamente empregados, que executem o trabalho ora em determinado lugar ora em outro. O objetivo de organizar o mercado de trabalho por meio desse sistema era enfrentar o desemprego (Beveridge, 1988).

Esse movimento est em sintonia com a unificao dos estados nacionais (como Itlia e Alemanha) que desde a metade do sculo XIX caminhava para criar uma unidade territorial, o que o mercado de trabalho era ponto essencial. 26

Em sntese, pode-se dizer que nesse primeiro momento da criao da OIT em 1919 at o fim da II Guerra as normas e diretrizes dadas pela OIT estavam em grande medida influenciadas pelo pensamento liberal sobre o mercado de trabalho. A essa diretriz, contudo, associa-se a viso humanista da Igreja, o crescimento dos movimentos sociais, sobretudo pelo fortalecimento dos sindicatos e dos partidos de esquerda, que ampliaram suas lutas por melhores condies de trabalho e de vida. Assim, as normas refletem essa tenso, e no somente no que diz respeito ao servio pblico de emprego, mas tambm em relao a tudo que diz respeito ao campo do trabalho (jornada de trabalho, trabalho de crianas e mulheres, frias etc.). Somente ao fim da II Guerra que se verifica um reposicionamento com a mudana na postura dos governos que passam a adotar uma poltica econmica voltada para a busca do pleno emprego. Mudana essa diretamente ligada crise dos anos trinta e a incapacidade da teoria econmica ortodoxa explicar e apontar solues para o desemprego massivo. A partir de 1924 a economia recupera-se, porm o desemprego mantm-se elevado. Entre 1924 e 1929, o nvel de desemprego permanece entre 10% e 12% na Gr-Bretanha, Alemanha e Sucia, enquanto que na Dinamarca e Noruega estes chegam a patamares de 17% a 18%. A exceo ser os EUA, onde a economia crescia fortemente, e a taxa de desemprego era menor, 4% (Hobsbawn, 1995). Entretanto, a euforia do crescimento da economia americana durante os anos vinte teve seu final na crise de 1929, com o crash da bolsa de Nova York, levando de roldo a economia mundial. queda da bolsa seguiu-se a
queda inexorvel da produo total, valores e emprego que, em pouco mais de dois anos, reduziu o valor da produo nacional metade e deixou doze milhes de operrios dez milhes e meio a mais que em 1929 sem trabalho em sua maioria sem meios certos de sustento. Os que ainda tinham trabalho viviam sob o temor angustiante de que sua vez estaria prxima (Galbraith, 1964, p. 68).

Com a crise de 1929, o desemprego de massa resultante tornou-se um problema de primeira ordem. A necessidade de se estabelecer mecanismos para assegurar aos desempregados sua sobrevivncia no momento do desemprego, evitando-se, dessa forma, o agravamento das condies de vida do trabalhador parece ter influenciado a OIT que introduz a Conveno n 44 e Recomendao n 44 em 1934, sobre o seguro-desemprego ou auxlio equivalente. Nessas normas indicam-se os princpios e regras para a constituio de um sistema obrigatrio de seguro ou indenizaes contra o desemprego, bem como ser implementado um sistema de assistncia complementar para aqueles trabalhadores desempregados que tivessem esgotado seu direito de
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receber o benefcio ou nalguns casos que o trabalhador no conseguisse adquirir o direito a receb-lo. Entretanto, essa assistncia complementar deveria ser de outro carter e estabelecer-se sobre base diversa da assistncia aos indigentes. Ademais, defende-se que o benefcio deve acompanhar toda a vida ativa do trabalho, encerrando-se somente quando o mesmo tenha direito a uma aposentadoria por velhice; que ele possa ser estendido aos trabalhadores por conta-prpria (independentes) que possuam baixo rendimento; e de definio de critrios para os casos em que o benefcio possa ser cortado em virtude da recusa do trabalhador no aceitar um emprego conveniente sendo estabelecidos critrios do que venha a ser um emprego no conveniente ou participar de um curso de treinamento/qualificao, desde que esse treinamento traga-lhe vantagens. Alis, defende-se que uma parcela dos recursos destinados assistncia de desemprego seja invertida em cursos de qualificao profissional e em polticas que facilitem a transio de um emprego a outro. A recuperao econmica ocorreu de forma lenta e com a mo visvel do Estado, com os governos implementando medidas diretas para recuperar o emprego. Nos Estados Unidos o governo Roosevelt, adotou um plano para poder ter a coordenao sobre a economia. O New Deal, numa primeira fase, criou uma srie de institutos regulatrios que permitisse ao governo intervir sobre a produo agrcola e industrial de forma a controlar a produo destes por meio de quotas e definio de limites. Por outro lado, suspendeu temporariamente a lei antitruste, permitindo maior concentrao industrial, alm de serem concedidos crditos e subsdios ao setor bancrio e para a indstria. Dessa forma protegeu-se o grande capital e impediu-se que a queda dos preos fosse ainda maior (Coutinho, s/d). Quanto estrutura sindical, o governo manteve o direito contratao coletiva do trabalho pelo sindicato e a liberdade de organizao sindical, medidas que foram importantes no futuro, pois naquele momento a reao sindical foi fraca. Para combater o desemprego, Roosevelt instituiu o Unemployment Relief Act, que permitia a criao de empregos pblicos ou incentiv-lo mediante subsdios, alm de fomentar diretamente a construo civil. O resultado, contudo foi evitar o crescimento do desemprego sem, no entanto, conseguir reduzi-lo. Na segunda fase do New Deal eliminou-se grande parte do aparato de regulao criado anteriormente, passando a poltica econmica do governo a ser direcionada para gastos sociais. Assim, criou-se o sistema previdencirio, o servio pblico de emprego (1933) e os benefcios de desemprego (1935) e estendeu-se a legislao social para segmentos da populao no cobertos, ampliando-se fortemente os gastos sociais e aumentando-se o emprego
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direto por parte do Estado. Isso permitiu a recuperao, mesmo que lenta e titubeante, da atividade econmica j que no foi acompanhada pelos investimentos privados, que vo ser retomados somente com o incio da segunda guerra. De forma autoritria, a Alemanha nazista vai usar mecanismos similares para sair da crise, isto , forte interveno do Estado, que vai direcion-la, no entanto, para o esforo blico. A incapacidade da social-democracia alem em compreender o momento histrico por que passava a economia mundial, viu naufragar sua poltica econmica ortodoxa, totalmente ineficaz para enfrentar o elevado desemprego que atingia cerca de 5 milhes de trabalhadores em 1932, na sua grande maioria jovens7. Esse erro permitiu a ascenso dos nazistas ao poder, com um discurso nacionalista e racista, que implementou um governo totalitrio. Para acabar com o desemprego o governo nazista criou um grande programa de obras pblicas, o que rapidamente impulsionou a construo civil e fez baixar o desemprego. Entre 1933 e 1936, as linhas gerais da poltica nazista estiveram voltadas para estimular a manuteno da pequena propriedade, para a cartelizao e concentrao do capital, e a destruio do aparato sindical. A partir de 1936, a poltica econmica foi direcionada para a produo da indstria pesada e blica. O gasto do Estado com as atividades militares chegou a 1/3 do oramento entre 1938/39, e o desemprego chegara a nveis muito baixos (Coutinho, s/d). Na Inglaterra a crise no tinha sido de superacumulao, pois a indstria inglesa estava estagnada h muito tempo e o poder do setor financeiro impedia a modernizao da indstria. Assim a crise permitiu as condies para a desvalorizao da libra e uma poltica protecionista para o setor industrial. Conjuntamente o governo implementou um programa de construo civil residencial que teve efeito positivo sobre a indstria, pois a construo civil alm de ter aumentado o nmero de empregos, estimulou a demanda por bens durveis, de material de construo e de transportes coletivos. Isso foi importante para que a Inglaterra modernizasse sua indstria sem o que teria tido dificuldades para enfrentar os desafios da guerra (Coutinho, s/d). O movimento sindical apesar do fracasso e das seqelas da greve geral de 1926, conseguiu recuperar-se mantendo uma posio forte, tendo atuao importante durante a guerra, inclusive com a participao de membros do partido trabalhista no governo de Churchill (Galenson, 1985).

Dois anos mais tarde o desemprego de massa desapareceria, com os jovens desfilando nas fileiras da juventude nazista. 29

Na Frana o resultado da depresso tambm no foi to grave como nos demais pases europeus. O desemprego recaiu principalmente sobre os imigrantes que tinham suprido a escassez de mo-de-obra que atingiu o pas aps a primeira guerra. Em 1936 assume o governo socialista da Frente Popular, sob o comando de Leon Blum, que conseguiu fazer uma negociao entre os grevistas e patres obtendo destes ltimos a aceitao, pela primeira vez, de uma negociao coletiva (Galenson, 1985). O governo da Frente Popular implementou um programa de obras pblicas bastante amplas que permitiu a recuperao da economia francesa a partir de 1937. O financiamento destas obras foi feito atravs do aumento da dvida pblica e da emisso de moeda, porm, devido incapacidade poltica em fazer uma reforma tributria que permitisse adequar a receita aos gastos, as contas deterioraram-se com a elevao do nvel de preos tornando a taxa de cmbio irreal. Ademais o governo tambm no conseguiu desvalorizar o cmbio, devido a presso dos interesses do capital financeiro, deixando o franco sobrevalorizado. As dificuldades do governo em solucionar a crise econmica advindas do financiamento do dficit pblico obrigaram a sada de Leon Blum do governo, pondo fim ao governo da Frente Popular (Coutinho, s/d). Na Sucia, em 1932, assume um governo de orientao social-democrata, consolidando o crescimento da participao poltica dos trabalhadores cujo sindicalismo crescia desde 1910. Seguindo orientao contrria ao pensamento convencional da poca, o governo adotou um programa de gastos em obras pblicas financiadas por meio do dficit oramentrio (Galenson, 1985). Essa foi a primeira experincia bem sucedida de vis Keynesiano que, no psguerra, foi adotado pela maioria dos pases da Europa Ocidental. A crise do perodo entre guerras, especialmente na Europa, aps a depresso causada pela quebra da Bolsa de Nova Iorque, exps toda a fragilidade do modelo econmico mundial, gerando uma massa de desempregados de propores jamais vista. Se a crise de 1929 abriu caminho para a crtica ao pensamento econmico dominante, por outro permitiu que propostas autoritrias ganhassem mentes e coraes, e governos totalitrios assumissem o poder na Europa. A sada da crise levou o Estado a exercer maior controle sobre a economia e sobre o mercado de trabalho, exigindo medidas que visavam estimular a produo e elevar o nvel de emprego, inclusive de forma direta por meio de obras pblicas. De outro lado, construiu-se um conjunto de normas e regras que passam a regular as relao de explorao da fora de trabalho (durao da jornada, horas extras, trabalho infantil e da mulher etc.). Ademais, no campo da proteo social
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introduz mecanismos que garantem a renda do trabalhador contra os riscos de incapacidade de trabalho (aposentadoria, auxlio-acidente, auxlio-sade, benefcio por desemprego etc.) que permite a sobrevivncia fora do mercado de trabalho. A introduo desses mecanismos de regulao e proteo varia de um pas para outro, mas no aps a II Guerra dissemina-se, ainda que com especificidades, para todas as economias capitalistas avanadas. Essas conquistas no campo trabalhista, no entanto, ficaram restritas aos grupos de trabalhadores sindicalizados, no se disseminando para o restante da populao, o que s vai ocorrer aps a segunda guerra. Porm, foram conquistas importantes para a classe trabalhadora possibilitando-a sair da condio de proletariado, onde sua remunerao representava o pagamento por tarefa realizada, para a condio operria, incorporando direitos alm da remunerao recebida pela tarefa realizada (como a aposentadoria, o seguro-acidente, o segurosade). Essa mudana permitiu a esses trabalhadores participarem de um mercado de consumo, ainda que fosse um consumo para as camadas populares, mas significou a integrao social desse conjunto de pessoas ainda que de forma subordinada (Castel, 1998). A experincia vivida no perodo entreguerras refletiu-se na Conferncia geral da OIT realizada em 1944 na Filadlfia (EUA) que reafirmou os princpios que nortearam sua criao. A declarao resultante da conferncia (que passou a ser conhecida como Declarao da Filadlfia) reflete principalmente o desemprego de massa experimentado no perodo e permeia as decises as obrigaes que a OIT deveria assumir daquele momento em diante. Entre os dez pontos listados na referida declarao, o primeiro destaca a necessidade de a OIT fomentar, junto aos pases membros, a implementao de polticas destinadas a alcanar o pleno emprego e a elevao do nvel de vida. Os nove pontos restantes tratam da necessidade de se implementar programas que garantam uma ocupao a todo o trabalhador de modo a permitir-lhe satisfao no exerccio de sua ocupao e contribuir produtivamente ao bem-estar comum, devendo-se, para isso, serem criadas as condies para que o mesmo pudesse qualificar-se para o exerccio de uma ocupao. Tratam ainda, do imperativo de um rendimento adequado ao trabalhador e da proteo contra os riscos decorrentes do exerccio de uma ocupao bem como dos riscos a que todo indivduo est exposto ao longo de sua vida. A difuso do modelo fordista/taylorista de organizao do processo de trabalho industrial, combinada maior presena do Estado na regulao do mercado de trabalho e a liberdade de atuao sindical na negociao coletiva entre empregadores e trabalhadores,
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permitiu a estruturao do mercado de trabalho. Essa estruturao manifestou-se na disseminao do trabalho assalariado regulado e com proteo social, possibilitando no perodo que se seguiu o ps-guerra a elevao dos rendimentos do trabalhador, especialmente daqueles de menor qualificao, levando a uma maior homogeneidade no mercado de trabalho e na sociedade das economias capitalistas avanadas.

1.2. O servio pblico de emprego no ps-guerra: pleno emprego e desenvolvimento social

O perodo que vai do final da segunda guerra at quase o final dos anos setenta marcado pela poltica de pleno emprego adotada pelos governos dos pases avanados como resposta tanto a experincia nazi-fascista da dcada de trinta, como a experincia socialista. Busca-se construir um arranjo poltico social e econmico que permita a incorporao da populao ao mercado de trabalho e ao consumo, elevando as condies de vida. Isto, no entanto no resultou da boa vontade dos capitalistas, porm de um leque amplo de situaes que concorreram para este fim. Os acordos selados em Bretton Woods8 e que redefiniram o novo quadro das relaes internacionais, tiveram no fator poltico (o advento da guerra fria) um dos elementos determinantes na posio americana e na poltica econmica desenvolvida no perodo. Os partidos trabalhistas e de esquerda saram fortalecidos da guerra pela posio antifascista e de resistncia assumida no perodo blico ganhando espao para tornarem-se uma alternativa de governo. A ajuda americana aos pases europeus buscou enquadrar os governos, de forma a controlar e evitar o fortalecimento dos movimentos revolucionrios e, com isso, ao mesmo tempo em que se deu maior espao para o movimento operrio pode atuar com maior liberdade, conquistando novos direitos que, sob outras condies, dificilmente seriam alcanados. Neste contexto, os sindicatos passaram a ter papel de destaque conjuntamente aos partidos trabalhistas e socialistas como atores ativos nas definies polticas do Estado e dentro da determinao das condies de trabalho e dos salrios que, assim, deixavam de ser definidos pelo mercado, passando a ser negociados pelo conjunto dos trabalhadores por meio dos contratos coletivos firmados entre sindicatos e patres. Ocorreu, dessa forma, uma acomodao onde os
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Sobre o Sistema de Bretton Woods ver: Eichengreen, B., 1996, cap. 4.

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trabalhadores admitiram a determinao da organizao do trabalho pelos capitalistas e a conduo privada da economia, em troco de uma maior participao na renda (por meio do welfare, maiores direitos sindicais na definio dos salrios e direitos polticos). O Estado passou a ter maior atuao, administrando a demanda agregada por intermdio da definio dos gastos governamentais, e atuando para reduzir as desigualdades sociais com o oferecimento de servios sociais fornecidos pelo Estado de Bem-Estar (Mattoso, 1995). Verifica-se uma mudana no papel do Estado que passou a ser o intermedirio no conflito entre capitalistas e trabalhadores. Os trabalhadores que antes da guerra haviam passado da condio de proletrios para a condio operria, integrando-se ao sistema capitalista, ainda que de forma subordinada, acabam tendo sua posio revolucionria superada pela posio reformista que passa a ser hegemnica com a predominncia dos assalariados de classe mdia. O assalariamento de colarinho branco que teve seu incio com o advento da grande indstria, que fez surgir o quadro burocrtico, desenvolveu-se no ps-guerra principalmente com o crescimento do emprego no setor pblico e no setor tercirio, levou a classe operria a ter um status inferior em relao a estes, ficando na base da hierarquia social. Os conflitos entre capital e trabalho no deixaram de existir, porm a partir desta nova situao eles passam a ocorrer no interior dessa sociedade salarial, pois no mais preciso a posse de um grande patrimnio para ter acesso aos bens, ao prestgio, isso obtido pela posio que se ocupa na hierarquia salarial. A condio de assalariado passa a ser condio de acesso propriedade a casa prpria, ao automvel, e outros bens pois permite acesso ao crdito. O novo Estado pressups e contornou o conflito de classes (Castel, 1998). O crdito9 foi outro fator importante para o dinamismo econmico do perodo. Ele permitiu o crescimento do mercado interno dos pases avanados, principalmente na Europa e Japo. Isso foi possvel porque o emprego tornou-se estvel e a renda assegurada, mesmo para aqueles que ficassem desempregados pois estavam protegidos pelo Seguro-Desemprego. A garantia da renda permitiu acesso ao crdito que, por sua vez, permitiu maior consumo, sobretudo para aqueles produtos cujo valor era muito superior ao salrio do trabalhador e que somente poderiam ser adquiridos por meio do parcelamento. Assim, nesse perodo singular na histria do capitalismo, de prosperidade nunca antes vista, verificou-se um rpido e elevado crescimento econmico, ao mesmo tempo em que cresceu a produtividade, os salrios e os lucros (Glyn et alii,

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1990), gerando um crculo virtuoso que sustentou esse crescimento at fins dos anos 60, liderado pelo setor de bens de consumo durveis e intermedirios (Fajnzylber, 1983). Com isso, foi possvel incorporar parcelas crescentes da populao ao mercado de trabalho, caminhando-se em direo a universalizao dos servios do Welfare State o qual permitiu a reduo das desigualdades e maior homogeneizao social (Pochmann, 1995).

A organizao do servio pblico de emprego no ps-guerra Prximo ao final da guerra, em 1944, a OIT adota duas normas10, cuja preocupao central est na transio de uma economia de guerra para uma economia de paz, ou seja, reorganizar a produo, no mais para o esforo blico, e sim para a produo de bens de consumo e de produo. Isso implicava na realocao da mo-de-obra desmobilizada ou deslocada, dirigindo-a para os setores e regies onde fossem necessrios. Alm disso, aparece tambm a preocupao com a questo da qualificao, pois para a reconverso econmica seria necessrio o (re)treinamento dos trabalhadores para atender nova demanda das empresas. As orientaes da OIT para os pases membros na recomendao n 71 consideram a promoo do pleno emprego dos trabalhadores como um objetivo primordial. E, para se atingir tal objetivo, considera necessria a complementao das medidas econmicas que geram empregos com uma organizao adequada do mercado de trabalho. Essa melhor organizao deve possibilitar aos empregadores encontrar os trabalhadores mais apropriados e capacitados, distribudos de maneira satisfatria entre as regies e os ramos de atividade. E, deve tambm, ajudar os trabalhadores a encontrar os empregos mais adequados s suas qualificaes. Como decorrncia das medidas sugeridas para os pases na transio de uma economia de guerra para uma economia de paz, e em seu auxlio, a OIT tambm adota uma norma para o servio de emprego (Recomendao n 72). Nela j est a colocado a funo essencial do SPE, a de garantir a melhor organizao do mercado de trabalho que permita o total aproveitamento dos recursos produtivos11, que vai ser reafirmada na Conveno n 88.

Sobre a importncia do crdito para o crescimento do ps-guerra e as conseqncias para a crise dos anos 70 ver: Guttmann (1994); Aglieta (1979). 10 Recomendao n 71, sobre a organizao do emprego (transio da guerra paz); e Recomendao n 72, sobre o servio de emprego. 11 Recomendao n 72, artigo 1. 34

Para Ricca (1983) as normas de 1944 j indicam uma mudana conceitual em relao ao servio de emprego ao dar nfase na promoo do emprego em substituio ao auxlio aos desempregados individualmente, que estava mais associado aos escritrios de colocao, e tambm ao referir-se s medidas ativas para a organizao do mercado de trabalho. Essa nova orientao terica que toma corpo nas normas de 1944, por sua vez influenciou aquelas normas que foram adotadas no ps-guerra, em 1948 e que dariam as diretrizes para a organizao do servio pblico de emprego. Assim, com as normas de 1948 a Conveno n 88 e a Recomendao n 83 o servio pblico de emprego ganha sua forma mais acabada, alm das diretrizes para sua organizao, explicitam-se os objetivos e as funes do servio de emprego. Nessa conveno, em seu artigo primeiro, defini-se como a principal funo do SPE a melhor organizao possvel do mercado de trabalho como parte integrante de uma poltica nacional que visa assegurar e a manter o pleno emprego, bem como desenvolver e aproveitar os recursos produtivos. Esse servio de emprego deveria ser organizado sob a forma de uma rede nacional, com unidades locais e regionais, conforme o caso, para se atingir todos os espaos geogrficos do pas e estar sob a direo de uma autoridade nacional. Da mesma forma, previa-se uma comisso consultiva paritria composta por representantes dos trabalhadores e dos empregadores. Essas normas, ao reafirmarem o sentido das mudanas na concepo terica das normas de 1944, vo muito alm da simples especificao de como organizar o servio de emprego, como est expresso no ttulo da conveno. O desemprego passa a ser considerado como resultado do mau funcionamento da economia e no mais como uma adversidade do indivduo. O pleno emprego passa a ser visto como uma tarefa realizvel. E o servio de emprego passa, ento, a ser um rgo com a capacidade de controlar a situao de emprego e no somente a de ajudar individualmente os trabalhadores em situao de desemprego. A ao racional, realizada pelo servio de emprego, de organizao do mercado de emprego retirando-lhe os obstculos e reduzindo-lhe os desequilbrios contribuiria para se atingir o pleno emprego. Dessa forma, o servio de emprego passa a ser um rgo organizador e regulador do mercado de emprego (Ricca, 1983). Essa mudana significativa. Ao considerar que a situao de desemprego no decorre, necessariamente, do infortnio individual, mas do comportamento da economia, retira a responsabilidade do trabalhador pelo desemprego. A funo social original do servio de
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emprego, de apoiar aos trabalhadores desempregados, mantida, porm uma nova incumbncia, de carter econmico, lhe dada, a de regulao de mercado de trabalho. E essa nova atribuio lhe coloca como um instrumento destacado para se atingir o pleno emprego. E isso possvel na medida em que se considera que o pleno emprego resultado da organizao racional do mercado de trabalho, e na medida em que o servio de emprego possibilita eliminar e reduzir os obstculos que o mercado de trabalho apresenta, ele se torna um instrumento fundamental para chegar ao nvel mximo de emprego. As normas de 1948 detalham, ainda, quais devem ser os instrumentos bsicos que o servio pblico de emprego utilizar para atingir seus objetivos de organizao e regulao do mercado de emprego: a colocao de trabalhadores, o fomento mobilidade profissional e geogrfica e coleta de informaes sobre o mercado de emprego. Mesmo com essas novas funes, as normas conservam suas tarefas tradicionais, quais sejam contribuir para a administrao dos seguros de desemprego, alm de arbitrar medidas dirigidas colocao de jovens e de determinadas categorias de trabalhadores. Assim sendo, alm de manter suas funes anteriores s normas agregam-lhe a funo econmica de regulao do mercado de emprego. Em termos da sua estruturao, as normas orientam para que o servio se organize na forma de uma rede descentralizada, com conselhos locais e regionais nos quais participem trabalhadores e empregadores; facilite a especializao por profisso ou por setor industrial; garanta a competncia e probidade de seus funcionrios; e coordene suas aes junto s das agncias privadas no lucrativas. Estabelece, ainda, que a utilizao dos recursos do servio seja voluntria. Na viso de Ricca, sob alguns aspectos, as normas anteciparam-se ao seu tempo, mesmo que essa orientao de organizao do servio pblico de emprego, em alguma medida, estivesse j desatualizada. A Conveno n 88, ao sugerir no seu artigo 6 a colaborao do servio de emprego com outros organismos do setor pblico ou privado na elaborao de planos sociais e econmicos, de forma a influir favoravelmente no nvel de emprego, tomaria como pressuposto que o nvel de emprego determinado pela ao conjunta de instituies pblicas e privadas. Isso seria uma indicao de que os programas de emprego resultam de aes mltiplas. Esse fato importante na medida em que o desenvolvimento das teorias sobre desenvolvimento econmico a partir da dcada de 1950 altera a viso sobre os fatores determinantes do pleno emprego.
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Essa nova viso vai apontar na direo de que o pleno emprego depende tanto de uma deciso poltica como de aes concertadas, convergentes e permanentes para atingi-lo. Myrdal um exemplo dos autores que se preocuparam com a questo do desenvolvimento econmico das naes, e resume bem o esprito da poca. Em vrios estudos (Myrdal, 1962 e 1977) esse autor se debrua sobre a necessidade de uma atuao pr-ativa dos governos de naes subdesenvolvidas e desenvolvidas na direo de estimular o crescimento econmico como forma de se atingir a meta do pleno emprego. E para atingir o crescimento econmico era necessria uma atitude deliberada e planejada desses governos. No se pode ignorar que as deliberaes da OIT, ao menos no imediato ps-guerra e em que pese participao de pases de vrios continentes, sofrem a influncia da realidade europia na definio de suas diretrizes. No diferente o caso das diretrizes que orientam a constituio de um servio pblico de emprego em nvel nacional. Essas diretrizes refletem o compromisso assumido pelos pases da Europa ocidental com o pleno emprego com base na experincia das primeiras dcadas do sculo XX, em que o desemprego massivo teve graves conseqncias sociais. Como apontam alguns autores (Offe, 1984; Przeworski, 1989; Flora & Alber, 1987), a reconstruo europia esteve associada estratgia dos Estados Unidos de barrar a expanso da Unio Sovitica sobre a Europa ocidental. Esse fato foi determinante para criar um ambiente favorvel a maior participao social e consolidar um pacto social que possibilitou a incorporao de parcela crescente da populao ao mercado de consumo. interessante observar que esse compromisso com o pleno emprego dos paises europeus ocidentais levou a uma homogeneizao de seu mercado de trabalho, onde a relao de trabalho dominante a relao assalariada isto , o emprego regulado por um contrato de trabalho o que o torna um mercado de emprego, fundamentalmente. Isso tem implicaes importantes, pois significa que as relaes de trabalho sero mediadas por regras construdas socialmente e fiscalizadas pelo Estado, o que possibilita a construo de um Estado de Bem-Estar social, como mostra Castel (1998). Ao mesmo tempo em que a disseminao do assalariamento possibilita a construo desse estado de bem-estar, este refora o assalariamento e o pleno emprego na medida em que isso significa a ampliao dos servios sociais, onde necessita-se de grande contingente de mo-de-obra. Dessa maneira, as normas que so adotadas pela OIT na dcada de 1960, sofrem a influncia do debate e das teorias sobre desenvolvimento elaboradas nessa poca. Como aponta
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Ricca, a conveno n 122 e a recomendao n 122 (sobre as polticas de emprego), ambas de 1964, adotadas pela organizao ecoam as idias daquelas teorias12. Nessas o emprego no visto como sendo resultado unicamente da organizao do mercado de trabalho, mas fundamentalmente, da deciso poltica conjuntamente com aes coordenadas e permanentes na busca do pleno emprego. Em outras palavras, o emprego aparece agora como resultado da interveno direta dos governos nos mecanismos econmicos para se atingir o objetivo do pleno emprego e, mais do que isso, a necessidade de subordinar todas as aes na busca desse objetivo. Essas normas, mesmo no tratando diretamente sobre o servio de emprego, refletem nas suas aes. A conseqncia direta para o servio de emprego foi a de retirar-lhe a proeminncia da sua funo de regulador do mercado de trabalho, a qual converte-se em um dos instrumentos da poltica de emprego situando-se, a partir de ento, no mesmo nvel das polticas tecnolgica, de gastos pblicos etc.. Isto , ela passa a fazer parte daquele conjunto de aes que precisa da boa coordenao do Estado para atingir o objetivo do pleno emprego, que aqui assume o sentido de garantir trabalho a todos os que querem a trabalhar. Ainda que o servio de emprego deixe de ter a posio central na poltica de emprego, nem por isso deixa de ter um papel fundamental. Para a formulao da poltica de emprego torna-se fundamental as informaes sobre a populao ativa, o emprego, o desemprego, enfim todas as informaes sobre o mercado de trabalho, informaes essas que tem no servio de emprego sua principal fonte. Ademais, a funo de mobilizador e organizador da fora de trabalho torna-se importante para as reestruturaes econmicas, para os programas de investimento e de reconverso industrial, o que implica em transferncia de trabalhadores de uma ocupao para outra, de um setor para outro, ou mesmo de uma regio para outra. Nesse sentido, a ao do servio pblico de emprego fundamental para dar agilidade a esse processo. As normas de 1964 acrescentam ainda como funes do servio de emprego, a de administrador, controlador ou participante de programas de obras pblicas e programas especiais para os jovens (Ricca, 1983). Para Ricca, as normas de 1964, mais do que atribuir novas funes ao servio pblico de emprego, do uma nova dimenso s suas atribuies tradicionais: torna-as mais ativas, no
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Em 1962, a OIT j tinha adotado a Conveno n 117, sobre os objetivos e normas bsicas da poltica social, em que os planos de desenvolvimento econmico deviam ter como objetivo fundamental de sua execuo a melhoria dos nveis de vida da populao. 38

sentido de que elas devem ser exploradas para alm dos objetivos mais especficos para as quais foram criadas. Como exemplo, o autor aponta a funo de colocao. Para o desempenho desta funo, o servio de emprego tem, necessariamente, que registrar as informaes tanto do trabalhador em busca de uma ocupao como das informaes sobre o posto de trabalho, para ento fazer o encontro entre oferta e demanda. As informaes recolhidas a partir dessa tarefa devem ser exploradas para constiturem-se em informaes para estudos e anlises que subsidiem o planejamento e a poltica de emprego, alm, claro, da prpria atuao do servio de emprego. O sentido dessa mudana fazer com que o servio no tenha uma atitude passiva de buscar emparelhar a oferta e a demanda de trabalho a partir das informaes, mas ter uma ao mais ativa de prospeco e de promoo do emprego. Em 1978 a OIT adota a norma sobre a administrao do trabalho, conveno n 150. Esta norma complementa a norma sobre polticas de emprego de 1964. Ricca considera que enquanto as normas de 1964 situam a atuao do servio de emprego no marco funcional da poltica de emprego, as normas de 1978 situam o servio de emprego no marco institucional da administrao do trabalho. Dessa forma a poltica de emprego no deve ser incumbncia nica do servio de emprego, mas sim seu principal executor. O servio de emprego faz parte, portanto, de uma estrutura administrativa que tem a misso de dirigi-lo e controlar o desempenho de suas atividades em benefcio do emprego, e que se utiliza das informaes sobre o mercado de trabalho por ele produzidas. Durante todo o perodo do ps-guerra at meados dos anos setenta, com poucas excees, os pases apresentaram taxas elevadas de crescimento do produto. Nas economias capitalistas avanadas, a poltica de pleno emprego possibilitou a incorporao da populao ativa no mercado de trabalho como mo-de-obra assalariada, regulada pelas normas legais e pelos contratos coletivos negociados pelos sindicatos, criando as condies para a disseminao da proteo social sobre o conjunto da populao. Os servios de emprego tiveram uma atuao funcional, na medida em que a atividade de colocao reduzia o desemprego friccional ao mnimo, facilitava a mobilidade ocupacional e espacial. O seguro-desemprego, por outro lado, alm de proteger a renda do trabalhador no momento de desemprego, o que no conjunto da economia ajudava a sustentar parte da demanda de bens salrio, evitava que o trabalhador fosse obrigado a aceitar um emprego em condies inferiores ao de seu emprego anterior. Portanto, o servio pblico de emprego nas economias industriais avanadas tem um desempenho eficiente e
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 efetivo em estruturar e organizar o mercado de trabalho ao lado de outros institutos do mercado de trabalho.

1.3. As mudanas no servio pblico de emprego a partir da crise dos anos setenta
A economia mundial viveu uma poca de grande prosperidade e estabilidade durante o perodo que vai do fim da II Guerra at meados da dcada de 1970, que passou a ser chamado de os anos dourados do capitalismo. Entretanto, esse foi um perodo de exceo. As economias dos pases de industrializao avanada comeam a dar sinais de esgotamento desse modelo de crescimento a partir do final da dcada de 1960. A dcada de 1970 foi marcada por movimentos de elevao e queda da atividade econmica resultante das tentativas dos governos em fazer retomar o crescimento. Isto fica mais claro na economia americana onde, em resposta a um aumento dos gastos governamentais, seguia-se a elevao dos preos, o que levava, no momento posterior, a contrao dos gastos e reduo do nvel de atividade econmica. Esta forma de conduo da poltica econmica tornava a economia bastante instvel o que contribua para aumentar a insegurana em relao ao futuro da economia e desestimular novos investimentos produtivos que alavancassem um novo ciclo de crescimento. Esse perodo de instabilidade, com estagnao e inflao, fortaleceu os argumentos conservadores que apontavam para a crescente interveno do Estado e a excessiva rigidez do mercado de trabalho como responsveis pelo nvel de preos crescentes e o baixo crescimento. O forte crescimento dos anos de ouro proporcionou a incorporao de parcela crescente da populao ao consumo de bens durveis. Essa incorporao e o crescimento do consumo, a certa altura, comearam a crescer a taxas menores, ou seja, medida que se incorporavam mais pessoas, menor era o nmero a se incorporar. Considerando que num mercado capitalista as decises do investimento so individuais, e que este tem a necessidade em manter-se frente de seus concorrentes para garantir e ampliar o seu mercado. Considerando ainda, que as perspectivas nos anos sessenta fossem otimistas, haja vista que o desempenho da economia era favorvel, os investimentos no aumento da capacidade produtiva excederam aquilo que o mercado poderia absorver. Como conseqncia, no momento em que a produo no se realiza, o capitalista rev sua expectativa quanto ao momento futuro da economia, reduzindo seu
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investimento em nova capacidade produtiva. Esta deciso afeta outros empresrios, que tambm tero suas encomendas diminudas e reduziro seus investimentos, num movimento em cadeia que ter como resultado um menor crescimento e nova mudana nas expectativas dos empresrios que levar a nova reduo de investimento, num circulo vicioso, inverso ao ocorrido no perodo anterior. Nesse quadro, de excesso de capacidade produtiva, as tentativas governamentais de induzir a retomada dos investimentos por meio do gasto pblico resultaram em elevao dos preos e no em novos investimentos privados em capacidade produtiva. O crescimento da inflao levou os trabalhadores a reivindicarem reajustes salariais que compensassem essas perdas e isso foi possvel pela fora que os sindicatos adquiriram durante o perodo de crescimento e de pleno emprego. Os aumentos salariais que por um lado impediram uma queda mais rpida da demanda, contribuiu para o crescimento dos custos de produo das empresas que foram obrigadas a absorv-los sob a forma de reduo nos lucros. Aumenta-se assim, a participao dos salrios na renda total, o que ser tomado por alguns autores como um dos fatores que explicam a mudana no acordo entre capital e trabalho realizado no ps-guerra, sob a tese do profit squeeze (Glyn et.al., 1990). Por essa tica, a queda na produtividade devida s dificuldades em incorporar os avanos tecnolgicos e a elevao dos nveis de preos acirram os conflitos distributivos, o que teria levado os capitalistas a retirarem o apoio poltico poltica de pleno emprego. Aglietta (1979) v a raiz dos problemas na crise do modo de organizao do trabalho baseado no fordismo, que acentuou a luta de classes, ao aumentar a resistncia dos trabalhadores quanto disciplina caracterstica dessa forma de regulao. Isto levou ento reduo da mais-valia relativa, pois a mecanizao tornou-se incapaz para economizar trabalho direto suficiente para cobrir os custos salariais. Mesmo relativizando o peso dos custos salariais este aparece, para Fajnzylber (1983), associado ao aumento dos custos impostos ao setor produtivo devido ao crescimento do setor pblico e ao esgotamento dos setores dinmicos que haviam liderado o crescimento industrial durante os anos de ouro (bens de capital, consumo durvel e petroqumico), o que colaborou para queda da taxa rentabilidade. J Eatwell (1996) considera como principal causa para o crescimento do desemprego o colapso das instituies de Bretton Woods que levaram desregulamentao financeira e a um menor ritmo no crescimento da demanda. A facilidade de movimentao de capitais entre os pases e a eliminao dos controles cambiais deixando taxas de cmbio flutuantes obrigaram
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os governos a abandonarem as polticas expansionistas, adotando polticas fiscais e monetrias ortodoxas para tornarem-se confiveis aos olhos do capital financeiro e atrarem os recursos necessrios para o financiamento da dvida pblica. Dessa forma, imps-se uma elevao das taxas de juros, com rgido controle sobre a oferta monetria como forma de se aplacar o crescimento da inflao. Associado a isto, os pases responsveis, passaram a cortar gastos para reduzir a nveis seguros o dficit pblico. O resultado foi um menor crescimento econmico com elevao das taxas de desemprego. De forma mais geral, pode-se ver a crise como a desarticulao do padro de desenvolvimento americano, que se tornou hegemnico no ps-guerra, e trouxe consigo um novo paradigma tecnolgico, baseado na microeletrnica, associado a uma nova forma de organizao da produo. Junto a isso, desestruturou-se o sistema econmico mundial e rompeu-se o compromisso do pleno emprego. As conseqncias foram a crescente insegurana do trabalho, da renda, com o crescimento do desemprego (Mattoso, 1995). Em resumo, a crise dos anos setenta resulta de uma combinao de fatores que desestruturaram os institutos erigidos no ps-guerra e que permitira colocar sob controle as foras capitalistas desencadeadas pela concorrncia na busca incessante do lucro, posto como fim em si. Assim, a prosperidade econmica dos anos de ouro, ao induzir o crescimento mais rpido da capacidade produtiva levou superacumulao e reduo no ritmo de novas inverses e, consequentemente, do crescimento do produto. A reduo do mercado consumidor acirrou a concorrncia intercapitalista, forando as empresas a investirem em novos equipamentos que possibilitassem a reduo de custos e a racionalizao da produo e no com vistas ampliao da capacidade produtiva. Se, por um lado, essa estratgia levou a um aumento da produtividade a nvel microeconmico, por outro, para a economia como um todo o resultado foi um menor crescimento da produo e da produtividade. O abandono o compromisso com a poltica do pleno emprego e a defender polticas de conteno monetria e fiscal, com nfase na estabilidade da moeda, privilegiando o mercado de capitais em detrimento do setor produtivo ganhou fora com os governos conservadores de Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos EUA. A estratgia dos Estados Unidos de retomar a sua hegemonia no plano econmico com a adoo da poltica do dlar forte (Tavares, 1997) levou em maior ou menor grau sua disseminao pelos demais pases capitalistas de industrializao avanada. Os resultados observados das mudanas ocorridas foram ndices de inflao menores,
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menor crescimento do produto e maior desemprego na Europa ou maior precariedade nos Estados Unidos. nesse contexto de crescimento econmico irregular, de nveis de desemprego elevados e persistentes que o papel e as funes do servio pblico de emprego comearam a mudar. Num primeiro momento, a desacelerao da economia foi vista como sendo conjuntural e, diante disso, as medidas de enfrentamento buscavam atenuar os efeitos resultantes da crise. Assim, deu-se nfase s polticas de reduo da oferta de mo-de-obra, de criao de empregos com financiamento pblico (subsidiado), e de fornecimento de benefcios monetrios por desemprego (assistenciais). No entanto, a persistncia do desemprego mostrava a ineficcia dessas medidas num contexto de fortalecimento da poltica econmica neoliberal e abriu espao para as crticas conservadoras13. Essas crticas foram direcionadas a excessiva e benevolente proteo ao trabalhador que desestimulava os desempregados em buscar uma nova ocupao ao mesmo, tornando-se ineficiente frente ao desemprego. A partir dessa crtica conservadora, passou-se a defender polticas que estimulassem os trabalhadores desempregados a um maior esforo na busca por uma colocao, chamadas de ativas, devendo estas ter maior prioridade em relao s chamadas polticas passivas, identificadas com aquelas que transferem renda e consideradas desincentivadoras da busca por trabalho. A atuao dos servios pblicos de emprego passou a ser questionada e surgiram propostas para sua redefinio, tanto em termos das suas funes, como a necessidade de seu monoplio. A principal diretriz de enfrentamento do desemprego ser a da ativao das polticas de mercado de trabalho. O uso dos termos ativao, polticas ativas, tem uma conotao ambgua e, utilizada pelos neoliberais inverteu o sentido original quando utilizado pelos pases escandinavos. A noo de poltica de emprego ativa, cujo modelo era sueco, deriva do reconhecimento do direito ao trabalho que todo trabalhador possui e que est expresso em textos das Naes Unidas, da OIT e nas constituies de muitos pases. Diante do reconhecimento desse direito, caberia a sociedade, por meio do Estado, a obrigao de evitar que um indivduo permanecesse no desemprego, qualquer que fosse a razo, flutuaes cclicas, crises setoriais etc.. Assim sendo, a ao do Estado deveria possibilitar ao trabalhador desempregado situaes
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Um estudo exaustivo sobre as teorias do desemprego a partir de diferentes abordagens pode ser visto em: Dathein, 2000. 43

positivas em que ele pudesse ampliar ou pelo menos manter suas habilidades, evitando-se o cio, visto como fonte da degradao das habilidades ou das atitudes ou comportamentos. Essas aes podiam ser: treinamento, formao profissional, facilitao nos deslocamentos regionais ou trabalhos de interesse geral (Freyssinet, 2004). Essa noo de poltica ativa utilizada pelo pensamento econmico neoliberal com um sentido totalmente diverso. Como aponta Freyssinet (2004), o sentido dado de ativao dos desempregados, ativao dos gastos, significa reduzir sistematicamente a renda transferida ao trabalhador, concentrando os recursos oramentrios nas medidas consideradas positivas que so oferecidas ao desempregado. Essas medidas, no entanto, so concebidas como forma de controle sobre o trabalhador da busca permanente por um novo posto de trabalho, considerando que este trabalhador no est disposto a utilizar todas as opes de trabalho que lhe so oferecidas. Dessa forma, aqueles desempregados que no esto ativamente em busca de um novo emprego so eliminados das listas do seguro-desemprego. As novas diretrizes para o servio pblico de emprego ser resumida no estudo realizado pela OCDE. Esse estudo mostra que haveria uma concordncia geral em relao necessidade de redirecionar o foco das polticas de mercado de trabalho das medidas passivas aquelas que transferem renda de suporte aos desempregados para medidas ativas aquelas que teriam a capacidade apoiar (assistir) o reemprego14. O estudo aponta para o fato de o gasto pblico com polticas de mercado de trabalho ser predominantemente realizado com medidas passivas na grande maioria dos pases da OCDE. Mesmo considerando que essas medidas sejam importantes para aumentar a efetividade das medidas ativas, o estudo destaca a necessidade de esses programas serem dirigidos para grupos especficos ou serem desenhados para resolver problemas especficos do mercado de trabalho, alm de ser importante garantir uma maior proximidade entre as medidas ativas e os sistemas de benefcios de desemprego e outros relacionados (OECD, 1994; OECD, 2001). A partir desse diagnstico, o estudo prope medidas para melhorar o funcionamento do servio pblico de emprego. Entre essas medidas destacam-se a integrao das funes bsicas do servio (colocao, benefcios de desemprego e programas de ajuste de mercado de
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Documento do Banco Mundial aponta que as polticas ativas de mercado de trabalho teriam a capacidade de a um s tempo dinamizar a demanda e a oferta de trabalho. Ademais, defendia a necessidade de complementaridade entre as polticas ativas e passivas como forma de melhorar a oferta de mo-de-obra, estimulando-a a entrar no mercado de trabalho (World Bank, 1993).

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trabalho) e a necessidade de se garantir o contato regular dos recebedores de benefcios por desemprego com o servio pblico de emprego para que mantenham o esforo de procura por emprego. Para se atingir este objetivo, so propostos planos de volta ao trabalho (back-to-work plans), clubes de emprego (job clubs) e entrevistas de reorientao. Uma segunda proposta enfatizava a necessidade de se manter medidas do lado da oferta, tais como treinamento para o desempregado durante as fases de baixa do ciclo (ciclical downswings). Uma terceira proposta defendia focalizar as medidas de criao de empregos para aqueles trabalhadores que o desemprego particularmente prejudicial s perspectivas futuras (e.g. jovens desempregados de longa durao) ou para aqueles trabalhadores cujo poder de negociao relativamente fraco (e.g. todos desempregados de longo-prazo). Alm dessas medidas, propunha-se, ainda, eliminao do monoplio do servio pblico de emprego. Segundo o estudo, as agncias de colocao privadas bem como as agncias de trabalho temporrio tm um papel complementar aos servios de emprego. Eliminando-se o monoplio, e possibilitando a intermediao por meio de agncias no estatais, o servio pblico de emprego seria forado a concorrer no mercado de colocao de curto-prazo, o que levaria a um aumento do fluxo de vagas (OECD, 1994). Em consonncia com as propostas da OCDE, a Unio Europia (UE) dentro de uma estratgia de emprego para o conjunto de pases membros, formulou uma proposta de atuao do servio pblico de emprego. Para o Conselho Europeu, o servio de emprego deve ter a capacidade de antecipar-se ao desemprego de longo prazo, identificando com antecedncia os grupos de trabalhadores que so mais vulnerveis no mercado de trabalho e atuando preventivamente. Ademais, deve reforar o assessoramento ativo e outros servios para os demandantes de emprego e para os empregadores e desenvolver um papel mais influente e facilitando a transio do trabalhador beneficiado por medidas de apoio temporrio ou de qualificao para o emprego (Thuy, Hansen & Price, 2001). Mesmo a OIT que desde sua criao defendia o monoplio da ao do servio pblico de emprego, alterou sua posio. Com a adoo da Conveno n 181 de 1997 sobre as agncias de emprego privadas a organizao revisa a Conveno sobre essas agncias de 1949. Essa reviso feita por se considerar que a flexibilidade importante para o funcionamento do mercado de trabalho. Alm disso, considera que o contexto dos anos noventa bem distinto daquele que precedeu a adoo da Conveno de 1949 e que as agncias de emprego privadas

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(AEP) podem desempenhar um papel importante para o bom funcionamento do mercado de trabalho. A Conveno de 1997 passa a permitir o funcionamento das AEP em acordo com a legislao e prtica de cada pas, devendo o governo determinar as condies de funcionamento dessas agncias por meio de licenas ou autorizaes. A conveno busca garantir que os trabalhadores das agncias que sublocam seus servios para outra empresa, tenham garantidos seus direitos associao sindical e de negociao coletiva. A garantia desses direitos dever ser explicitada na legislao nacional que definir as responsabilidades das AEP e das empresas usurias da mo-de-obra quanto negociao coletiva, salrio mnimo, seguridade social e demais direitos dos trabalhadores. Mesmo a cobrana pelos servios prestados pelas AEP passa a ser admitida quando for do interesse do trabalhador e somente para servios determinados. As agncias que venham a cometer fraudes ou abusos devero ser penalizadas, devendo o Estado estabelecer leis ou normas que definam as sanes, incluindo-se seu fechamento. Quando forem recrutados trabalhadores de outros pases as AEP devero respeitar os acordos bilaterais. A conveno estipula ainda, que o Estado dever regular as condies de cooperao entre as AEP e o servio pblico de emprego, dado que a autoridade pblica que detm a competncia para elaborar polticas de mercado de trabalho e utilizar e controlar fundos pblicos destinados aplicao nessas polticas. Como se observa, as mudanas ocorridas na economia mundial a partir dos anos setenta transformaram radicalmente as condies de funcionamento da economia e do mercado de trabalho. A crise do modelo de desenvolvimento erigido no ps-guerra levou ao ressurgimento do desemprego como uma questo social como o fora na dcada de 1930. O servio pblico de emprego que durante os anos de ouro no despertara maiores questionamentos, com a crise e o retorno de uma hegemonia conservadora, passa a ter destaque como instrumento de enfrentamento do desemprego. Agora, porm, combina-se a preocupao com a obteno de maior eficincia e eficcia nas aes do servio, com mudanas nas polticas de mercado de trabalho. Com a crise, verifica-se que a OIT perde o espao privilegiado que possua como centro de elaborao de diretrizes para o mercado de trabalho. Ainda que essa organizao mantenha uma posio eqidistante das posies de outras agncias multilaterais, reforando sua preocupao com a promoo do emprego e das condies dignas de trabalho, inegvel que sua formulao no passou ilesa aos ventos neoliberais. Por outro lado, a OCDE ganha destaque com
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a elaborao e promoo de reformas no mbito do mercado de trabalho, que acabam por influenciar todo um conjunto de reformas que as economias industriais desenvolvidas passam a executar. Mesmo com especificidades nacionais, as reformas nas polticas de mercado de trabalho e nos servios pblicos de emprego, seguem uma trajetria comum, como se procurar mostrar na prxima seo.

1.4. As mudanas recentes nas polticas de mercado de trabalho e no servio de emprego nas economias capitalistas desenvolvidas
Nesta seo apresentamos os servios pblicos de emprego de quatro pases de industrializao avanada integrantes da OCDE. Procuramos destacar as principais mudanas ocorridas nesses servios no perodo recente, para apreendermos qual o sentido dessa mudana e a direo em que apontam. No se pretende fazer um levantamento exaustivo, mas to somente alinhavar os principais aspectos dessas experincias que nos ajudem a analisar o caso brasileiro, em que este se aproxima ou se distingue dessas experincias. Escolhemos para este estudo os casos da Gr-Bretanha, da Frana, da Alemanha e dos Estados Unidos da Amrica que nos permite um quadro de diferentes realidades nacionais. Os casos da Inglaterra e dos Estados Unidos apresentam-nos a experincia de duas economias mais liberais do que as duas outras que possuem uma economia e um mercado de trabalho mais regulado e um Welfare State mais amplo. A Frana possui uma estrutura com instituies distintas, enquanto a Alemanha mostra uma instituio nica para atender as funes do servio de emprego. Os exemplos a serem estudados permitem que sejam observados os caminhos seguidos pelo servio de emprego para sociedades distintas tanto em termos territoriais como na estruturao e funcionamento do mercado de trabalho. A partir dessa anlise esperamos compreender os desafios enfrentados pelo sistema pblico de emprego diante das dificuldades apresentadas pelo mercado de trabalho, especialmente pelo elevado desemprego. O que muda na atuao do servio de emprego diante dessas dificuldades? Suas funes permanecem as mesmas? Novas funes so introduzidas? Enfim, quais as caractersticas do servio de emprego permanecem e quais so alteradas? Assim, vamos nos concentrar nos aspectos mais gerais de como esto estruturados e organizados os servios de emprego e de como as alteraes nas polticas de mercado de trabalho afetam essa organizao.
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1.4.1. O Servio Pblico de Emprego da Gr-Bretanha A Gr-Bretanha possua em 2005 uma populao de 59,9 milhes de pessoas, das quais a populao feminina representava 51%. A populao em idade ativa era de 39,5 milhes (50,2% de mulheres), dos quais 74,1% (29,3 milhes) estavam economicamente ativos. A populao ativa feminina representava 46,4% do total. O nmero de trabalhadores ocupados era de 28 milhes e distribuam-se da seguinte forma: 76,5% no setor tercirio, 22,1% na indstria e apenas 1,4% na agricultura. Do total de ocupados, 23,6% estavam em empregos em tempo parcial, sendo 77,3% de mulheres (OECD, 2007). O servio pblico de emprego na Gr-Bretanha tem seu incio com a instituio da intermediao de mo-de-obra (labour exchange) em 1909, quando W. Churchill era o presidente do Conselho de Comrcio. A criao desse sistema nacional de agncias de intermediao na Gr-Bretanha teve grande influncia de W. Beveridge, cujo principal argumento para sua implementao era a organizao do mercado de trabalho, evitando que o excesso de oferta de trabalho beneficia-se o comprador de fora de trabalho em detrimento do vendedor. Essa medida deveria evitar a busca de emprego de porta em porta, reduzindo-se o tempo de transio de um posto de trabalho para outro nos diversos setores de atividades econmica. Ademais, permitiria compor as necessidades de recrutamento de mo-de-obra especficas de cada setor com as suas necessidades totais. E, no que tange aos grandes estoques de mo-de-obra subempregada nos setores de emprego eventual, possibilitar a sua substituio por pequenos grupos mveis, devidamente empregados, que executassem o trabalho ora em determinado lugar ora em outro. Ao organizar o mercado de trabalho, esse sistema permitia enfrentar o desemprego (Beveridge, 1988). A lei de 1909 que instituiu o servio de intermediao Labour Exchange Act definia como suas funes desse servio eram coletar e fornecer informaes tanto para manuteno dos registros como para atividades diferentes, com vistas aos empregadores que desejassem contratar trabalhadores ou trabalhadores que desejavam conseguir um emprego. David Price afirma que essas continuam sendo as funes nucleares (core function) do servio pblico de emprego, cuja importncia tem sido considerada altamente relevante pelos estudiosos

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do mercado de trabalho, a comear por Beveridge, que foi o arquiteto do servio de intermediao (Price, 2000).

Estrutura Institucional e Principais Caractersticas Em 1911 foi institudo o benefcio de desemprego (Unemployment Benefit UB). Esse benefcio passou a ser distribudo pelos escritrios locais da rede nacional de intermediao de mo-de-obra, que tambm fazia o acompanhamento da disponibilidade para o trabalho e a busca de emprego (work test) do trabalhador beneficirio. Isso implicou na criao de um sistema dual, pois os trabalhadores que no conseguiam se habilitar para o recebimento do UB, eram encaminhados para receber a assistncia das Autoridades Locais por meio do Sistema da Lei dos Pobres (Poor Law). Para o recebimento do benefcio da Poor Law, o trabalhador devia, tambm, se submeter a um teste de meios que, na viso de Beveridge e outros reformadores de seu tempo, era muito rude, o que tornava o teste do seguro-desemprego um avano em termos sociais (Finn et alli, 2005; Price, 2000). Aps a II Guerra criou-se um sistema nacional de seguridade social (National Insurance), dentro de uma estratgia de pleno emprego, cujo financiamento feito por contribuies dos empregados e empregadores e administrado pelo governo central. Por esse novo sistema os trabalhadores deveriam qualificar-se para receber benefcios por desemprego, doena ou por idade, prevendo-se que um grande nmero de trabalhadores iria habilitar-se ao recebimento do benefcio nos momentos de necessidade. Desse modo, as agncias de intermediao passaram a ser agncias de benefcios de desemprego (Unemployment Benefit Office - UBO). O procedimento do trabalhador desempregado era inscrever-se numa das agncias UBO, quando assinaria um termo de disponibilidade para trabalhar. Alm dos recursos advindos com as contribuies de trabalhadores e empregadores, recursos suplementares de impostos eram alocados para esse fim, tornando a gesto do sistema mais complexa. O teste de meios remanescente da lei dos pobres foi reformulado dentro de um benefcio suplementar, administrado pelo Departamento de Seguridade Social. No entanto, o trabalhador que recebia esse benefcio suplementar era obrigado a declarar sua disponibilidade para o trabalho nas agncias do benefcio de desemprego (Finn et alli, 2005).

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Nos anos setenta houve um primeiro movimento de modernizao do servio de emprego. O Employment and Training Act permitiu a reformulao da estrutura do servio de emprego. A primeira mudana ocorreu com a criao da Comisso de Servios de Mo-de-Obra MSC (Manpower Services Commission), tripartite, composta por representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo. Essa comisso passou a supervisionar as atividades do servio de emprego, que tambm foi redefinido, separando-se as atividades de assistncia ao emprego e de qualificao profissional. Assim, foram criadas duas agncias distintas: a Agncia de Servio de Emprego ESA (Employment Service Agency) que passou a ser responsvel pela assistncia ao desempregado na busca por novo emprego, e a Agncia do Servio de Qualificao TSA (Training Services Agency), responsvel pela parte das atividades de qualificao e treinamento da mo-de-obra. Alm da diviso do servio de emprego em duas agncias, houve a separao deste ltimo das atividades de fornecimento de benefcio de desemprego. A administrao e entrega do benefcio passou a ser de inteira responsabilidade do Servio de Benefcio de Desemprego USB (Unemployment Benefit Service), feita por meio de suas agncias, as Unemployment Benefit Office UBO. Enquanto a ESA e a TSA esto subordinadas ao MSC, o USB ficou subordinado ao Departamento de Emprego. Outra mudana importante foi a criao dos Jobcentres, que substituram as antigas agncias de emprego. Os Jobcentres representaram um novo conceito no apoio ao trabalhador em busca de emprego, sendo a principal inovao a introduo do auto-atendimento (Price, 2000). Com os Jobcentres, ampliou-se o nmero de vagas captadas, reestruturando-se a atividades de aconselhamento de emprego, que passaram a ser executadas por conselheiros melhor treinados, alm das facilidades possibilitadas pelo auto-atendimento. Ademais, introduziram-se servios direcionados especificamente a grupos em desvantagem. O MSC produziu uma ampla gama de programas de treinamento e de criao de emprego que, dada a magnitude de escala para o fornecimento desses programas, passou a subcontratar entidades pblicas, privadas e voluntrias por meio de licitaes (contracting out) para a execuo desses programas. Destaque-se que o pagamento essas entidades era feito mais pelos programas ou cursos fornecidos do que pelo resultados em termos de emprego obtidos pelo programa (Finn et alli, 2005). A meta definida nos Planos e Programas do Servio de Emprego era criar 100 Jobcentres a cada ano, com a expectativa de se chegar a 1.000 Jobcentres em funcionamento em
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uma dcada (Price, 2000). Os trabalhadores desempregados, que solicitavam o benefcio de desemprego, faziam-no nas agncias de benefcio de desemprego (UBO). Por outro lado, a assistncia na busca de emprego era feita pelo Jobcentre, ao qual o beneficirio devia procurar e fazer sua inscrio, obrigao que no era monitorada com freqncia, havendo escassa conexo entre os mesmos. Finn et alli (2005) consideram que o funcionamento em separado do Jobcentre e das agncias de benefcio de desemprego enfraqueceu o elo administrativo entre a atividade de busca de emprego e o receptor do benefcio. Esse enfraquecimento foi acentuado a partir de 1982 quando se deixou de exigir que o beneficirio fizesse o registro no Jobcentre combinado com a reduo do nmero de funcionrios que diminuiu a capacidade administrativa. O crescimento do desemprego, especialmente do desemprego de longo prazo que em meados dos anos oitenta atingia 40% do total de desempregados (contra 17% em meados da dcada de 1960), levou o governo conservador de Margareth Thatcher a implementar mudanas na atuao do servio de emprego. A viso predominante era de que o ajuste do mercado de trabalho deveria se dar via maior flexibilidade do trabalho. No mbito do sistema pblico de emprego algumas reformas radicais tomaram forma, alterando a sua configurao anterior, inclusive na gesto tripartite das polticas via a MSC foi sensivelmente questionada. A reforma comea com a implementao do programa Restart (Recomeo), de 1986. A partir de ento, o beneficirio do seguro-desemprego que estivesse a mais de seis meses desempregado ficava obrigado a comparecer ao Jobcentre para realizar uma entrevista (Restart interviews). Nesta entrevista deveriam ser detectados os motivos que levavam o trabalhador continuar desempregado e, a partir desse diagnstico, oferecer-lhe um menu de estratgias para que ele pudesse conseguir um novo posto de trabalho (Price, 2000). O trabalhador assinava, ento, um acordo de retorno ao trabalho (Back to Work Agreement) e passava a realizar teste de disponibilidade para o trabalho com maior regularidade. Passava-se a ter um controle mais estrito sobre o trabalhador desempregado em relao a sua disponibilidade para o trabalho, alm de se prever punies em caso de recusa de vagas consideradas adequadas. A atuao separada entre o servio de emprego e de benefcios comeava a ser questionada, pois no exercia presso sobre os beneficirios, o que facilitava fraudes e a acomodao do trabalhador aps o registro no Jobcentre sem que o mesmo se engajasse na procura por novo emprego. Com o objetivo de integrar a ao dessas duas agncias, em 1987 criada uma nova organizao que nomeada de Employment Service (ES) que passa a
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administrar de forma comum os Jobcentre e as agncias de benefcio de desemprego (UBOs). Essa fuso tinha como objetivo, ainda que no explicitado, fortalecer o regime de benefcios mais rigoroso (Stricter Benefit Regime) e, tambm, capacitar os indivduos desempregados, especialmente os de longo prazo, a competirem pelos empregos disponveis. Em abril de 1990, o ES tornou-se uma Agncia Executiva, com alguma autonomia financeira. Esta agncia tambm tinha a misso de integrar a rede de Jobcentres e a rede de agncias de benefcios em uma nica rede de 1.100-1.200 agncias at 1994 (Price, 2000). Com a introduo da nova legislao da seguridade social Social Security Act em 1989, sai fortalecido o Stricter Benefit Regime. A nova lei passou a requerer a procura ativa por emprego dos desempregados que solicitavam o benefcio de desemprego. Assim, os trabalhadores deveriam tomar todas as iniciativas apropriadas para atingir esse objetivo, tais como solicitar emprego, verificar as vagas disponveis no Jobcentre, nos jornais ou em revistas. Essa procura por emprego, por outro lado, deveria ser supervisionada pelos funcionrios dos ES nas entrevistas Restart e em outras oportunidades. No caso de as atividades serem consideradas insuficientes, o beneficirio receberia uma advertncia por escrito e seria marcada uma nova entrevista. Aps isso o trabalhador poderia ter o benefcio suspenso. Outro ponto de reforo do maior controle do benefcio foi o fato de a nova lei retirar o direito do requerente desempregado recusar um emprego sob a alegao de que o mesmo era inadequado, ou seja, o valor da remunerao no era condizente como definido pelo padro para o posto de trabalho em questo. A nova legislao removeu o conceito de trabalho adequado e, dessa forma, com a obrigatoriedade da procura ativa, a proviso de benefcio passou a depender, em grande medida, dos funcionrios do ES (Price, 2000). No que se refere aos programas de mercado de trabalho, especialmente de qualificao, as mudanas ocorridas no final da dcada de 1980, levaram a unificao dos vrios programas de qualificao num nico programa, o Employment Training, em 1988. Os participantes somente recebiam seus benefcios depois de serem avaliados pelos agentes de aprovao de qualificao (Approved Training Agents) quando, ento, eram encaminhados para atividades de qualificao e de experincia de trabalho com tcnicos de qualificao ou empregadores por um perodo de 12 meses. O encaminhamento do trabalhador para o Employment Training era feito pelo ES, por meio das entrevistas Restart ou de outros contatos.

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Com a introduo desse novo programa em substituio aos vrios programas existentes, a central sindical dos trabalhadores TUC (Trade Union Congress) decidiu no colaborar com o novo programa. Essa postura do TUC acelerou a deciso do governo em abandonar a comisso sucessora do MSC, a Training Commission, e acabar com o corporativismo na execuo dos programas nacionais de mercado de trabalho. Dessa maneira, suprimiu-se a Manpower Services Commission que fora criada para administrar as atividades da Agncia do Servio de Emprego ESA e da Agncia de Servios de Qualificao TSA, criando-se em seu lugar, em 1988, os Conselhos de Qualificao e Empreendimento TEC (Training and Enterprise Council), um modelo baseado na experincia dos EUA e cuja base era a economia local. Com a TEC, a responsabilidade por colocar em ao os programas governamentais de qualificao passou a ser das empresas do setor privado. Isso criou um contraste administrativo dentro do Departamento de Emprego (Department of Employment) entre o ES, com servidores civis, e o TEC, conduzido por empregadores. Porm, a maior diferena entre ambos era a dependncia da cooperao mtua, o que se mostrou difcil de ser atingida (Price, 2000). Nos anos noventa, o sistema pblico de emprego britnico tambm passou por novas mudanas, tanto no seu papel, como nos seus objetivos e atividades. Finn et allii apresenta quatro tendncias. A primeira enfatiza os chamados incentivos ao trabalho, a maximizao e o monitoramento do nmero de desempregados que procuram emprego. A segunda tendncia foi o redirecionamento para um sistema que privilegiou o trabalho work first system em que a nfase era a substituio de programas de mercado de trabalho ativos de longo prazo e de grande escala por medidas de baixo custo cujo objetivo imediato era a busca e a insero no emprego. A terceira tendncia apontada um regime focado no desempenho do sistema, crescentemente engrenado na insero imediata no emprego, regulamentao dos benefcios e imposio de sanes. A ltima tendncia foi a exigncia constante sobre o servio de emprego para a otimizao dos recursos a sua disposio. Nos primeiros anos da dcada de 1990 o servio de emprego tinha se consolidado como agncia, com uma clara estratgia de controle de benefcio. Continuava ainda o sistema de dois esquemas de benefcios aos desempregados, um benefcio de desemprego contributivo e outro benefcio baseado em teste de meios, que passara a ser denominado de income support. O primeiro era administrado pelo servio de emprego e o segundo, principalmente pelas agncias de
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benefcios. Isso implicava que o desempregado tinha pelo menos duas redes distintas para se dirigir. A discusso sobre racionalizar essa tarefa no era nova, mas ganhou fora nesse perodo, com o ento primeiro ministro, John Major, defendendo uma agncia (one stop shop) em que todo trabalhador desempregado fosse atendido independentemente de qual o benefcio fosse requerido. Assim, eliminar-se-ia o estigma de cidados de segunda classe para os recebedores do income support. O debate caminhou na direo de criao de um novo benefcio que substitusse o unemployment benefit (UB) e o income support (IS). Havia vrios problemas a serem superados j que os benefcios existentes eram administrados por dois rgos governamentais distintos, o primeiro pelo Departamento de Emprego e o segundo pelo Departamento de Seguridade Social. Alm de detalhes tcnicos, tais como a freqncia de pagamento do benefcio (dirio e semanal, respectivamente para o UB e o IS) e o fato de um ser contributivo e o outro estar somente de forma relativa (teste de meios) associado renda do requerente. Essa mudana significava alterar a situao de fornecimento dos benefcios. O departamento de Emprego tinha a seu favor, para assumir a responsabilidade e o oramento do novo benefcio, a facilidade de implementar uma poltica de mercado de trabalho ativa nos moldes em que a OCDE defendia. Pela proposta da OCDE, o que estava em questo era o trade off entre os gastos com polticas de mercado de trabalho (aconselhamento, qualificao e experincia de trabalho entre outras) e o gasto com benefcios com vistas reduo do desemprego. Contra esse argumento o Departamento de Seguridade Social defendia que isso poderia solapar a coerncia do sistema de seguridade social (Price, 2000). Em fins de 1996 e os primeiros meses de 1997 foi implementado o novo auxlio aos demandantes de emprego, o Jobseekers Allowance (JSA), que substituiu o UB e o IS. Com essa mudana, os trabalhadores desempregados somente poderiam receber o pagamento aps assinarem um acordo de demandante de emprego Jobseekers Agreement. O JSA possui um elemento residual baseado na contribuio que paga um benefcio bsico (flat-rate benefit) sem quaisquer pagamentos dependentes para mais de seis meses, mas muitos desempregados fiam-se em um teste de meios do JSA, calculado e pago nas mesmas bases do antigo IS (Finn et alli, 2005). Os principais objetivos do JSA, segundo o artigo White Paper on the Jobseekers Allowance, produzido pelos secretrios de estado responsveis pelo emprego e a seguridade
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social, eram: i) melhorar a operao do mercado de trabalho; ii) assegurar o melhor aproveitamento dos recursos oriundos do pagamento de impostos; e iii) melhorar o servio para os prprios desempregados. Price destaca o fato de que a melhoria do servio de emprego para seus clientes, que fora o motivo inicial para a introduo do novo benefcio, aparecer somente em terceiro lugar entre os objetivos naquele documento. A nfase dos ministros era na necessidade de os desempregados assumirem suas responsabilidades em dar os passos efetivos para assegurar um emprego. Esse aspecto do JSA, que dominou as mentes pblicas, causou apreenso entre os funcionrios das agncias (Price, 2000). Outra mudana importante ocorrera um ano antes da introduo do JSA, a extino do Departamento de Emprego, sendo este unificado com o departamento de educao, formando o novo Departamento para Educao e Emprego (Department for Education and Employment DfEE). Parte das atribuies do antigo DE foi deslocada para outros departamentos: a responsabilidade pelas relaes de trabalho passou a ser do Departamento de Comrcio e Indstria e as questes sobre Sade e Segurana passaram para o Departamento de Meio Ambiente. O ncleo do DE, o servio de emprego passou a fazer parte do DfEE. A criao do JSA foi a culminao da diretriz de tornar mais rigoroso o regime de benefcios. Com a sua introduo, os valores mdios dos benefcios foram reduzidos. Essa reduo elevaria, supunha-se, os incentivos ao trabalho. Paralelamente, enfatizou-se a necessidade de promover programas de qualificao dos jovens e desempregados, geridos pelos conselhos administrados pelo setor privado, ainda que com recursos pblicos. Os resultados, no entanto, foram bastante modestos, tendo em vista os escassos recursos colocados disposio (Mclaughlin, 1992). Os resultados das novas exigncias na procura de emprego, tanto com a introduo do Restart interviews em 1986 como do JSA em 1996, tiveram impacto sobre o desemprego tanto imediato como de longo prazo, reduzindo-o. Essa reduo deveu-se, em parte, pelas regras mais rigorosas para elegibilidade e tambm pela excluso da contagem de um nmero significativo de requerentes empregados e inativos. Por outro lado, o Partido Trabalhista criticava os resultados das diretrizes da poltica. Embora reconhecendo a importncia da queda do desemprego, os trabalhistas consideravam que essa queda estava mascarando a excluso social: o desemprego intergeracional atingia as reas com maiores desvantagens, 20% dos domiclios no possuam nenhum indivduo em idade ativa empregado, em 1996 cerca de um milho de pais sozinhos,
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geralmente mulheres, dependiam de benefcios estatais, alm do que o nmero de homens recebendo benefcios por incapacidade ou doena de longo-prazo tinha dobrado (Finn et alli, 2005). Em outros termos, parte dos desempregados de longa durao sara dessa condio para ingressar nas fileiras da proteo social, por meio da expanso vigorosa dos benefcios para deficientes ou por motivo de doena. Esse fato, entretanto, tornava os desempregados pouco conectados com os servios de emprego, mas lograva atenuar o gasto com as chamadas polticas de mercado de trabalho passivas.

O programa New Deal A chegada do Partido Trabalhista ao governo em 1997 levou a uma nova onda de reformas no sistema de bem-estar, entre eles o sistema de emprego britnico. As mudanas introduzidas mantiveram, de certa forma, o esprito da reforma realizada pelos conservadores, apesar da retrica de que as reformas visavam proteo social com nfase no emprego (employment first). Criaram-se os programas de emprego New Deal. Estes programas eram dirigidos para grupos sociais especficos: jovens, desempregados de longo prazo, pais e mes solteiros, pessoas com deficincias, aqueles com mais de 50 anos, e os parceiros de pessoas desempregadas. O objetivo era tratar de forma especfica cada um dos diferentes problemas que atingia esses diferentes grupos de excludos, fornecendo aos mesmos mais ajuda, mais escolhas e o apoio de um conselheiro pessoal (Personal Adviser). No entanto, a principal caracterstica do programa New Deal, que o distinguia dos seus predecessores, era o fato desse maior apoio do programa estar associado exigncia de o beneficirio assumir a responsabilidade de ajudarem a si prprios, no que contariam com o apoio do Personal Adviser nos seus esforos em busca de emprego. Esse apoio estava no ncleo do New Deal, ou seja, a garantia de assistncia intensiva para o emprego aps o trabalhador desempregado atingir um determinado tempo de desemprego. Por exemplo, no caso dos jovens com menos de 25 anos de idade, o tempo de desemprego para entrar no programa era de seis meses, entre os indivduos com 25 e 50 anos de idade, o tempo era de 18 meses (Finn et allii, 2005).

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O servio de emprego redefiniu sua atuao visando modernizar-se e reconstruir sua credibilidade junto aos desempregados, empregadores e outras agncias. Para isso, introduziu uma nova gerao de conselheiros pessoais para atender os beneficirios do New Deal, passou a contratar uma ampla gama de organizaes pblicas, voluntrias e do setor privado para fornecer os novos servios, emprego e opes de qualificao. Ao focar no seu desempenho, o servio de emprego foi encorajado a trabalhar com outras agncias. Alm disso, houve um maior esforo poltico para incorporar os empregadores e outras organizaes na entrega do New Deal. A estratgia do governo trabalhista caminhou na direo de estmulo de polticas do tipo make work pay, introduzindo medidas como o salrio mnimo nacional e subsdios para as famlias de baixa renda (working families tax credit for low-wage households) para reduzir o risco de o desempregado comear a trabalhar e deixar de receber o benefcio. O New Deal foi um programa desenhado para deixar ao setor pblico a responsabilidade pelo fornecimento dos servios aos desempregados. No obstante, foi introduzida uma variante em quinze reas onde foram criadas Zonas de Emprego (Employment Zones EZ). Estas zonas, voltadas para os desempregados de longa durao, jovens desempregados e pais sozinhos, so conduzidas pelo setor privado que tem flexibilidade para definir o contedo da assistncia de emprego. Por meio dessa parceria pblico-privada, busca-se introduzir uma dose de competio no sistema de assistncia de emprego (Finn et allii, 2005). Com a queda do desemprego, o governo voltou-se para os indivduos em idade ativa que eram beneficirios de programas de transferncia de renda. O objetivo era criar um porto nico focado no emprego para o sistema de benefcios que fornecesse um servio de assistncia de emprego pr-ativo para os novos requerentes de benefcios em idade ativa. O resultado da avaliao do Comit de Trabalho e Penses do Parlamento chegou concluso de que os pilotos desse porto nico no estavam atingindo os inativos como o planejado. Em 2000, o governo anuncia uma proposta bastante radical, unificar o Servio de Emprego e a Agncia de Benefcios, o que somente iria ocorrer em 2001 com a vitria dos trabalhistas nas eleies.

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O Jobcentre Plus e o novo Departamento de Trabalho e Penses Em 2001, aps a reeleio, o primeiro-ministro Tony Blair introduz-se mudanas organizacionais importantes no sistema de emprego britnico. O Departamento para Emprego e Educao (DfEE) e o Departamento de Seguridade Social (DSS) so substitudos por dois novos departamentos: o Departamento para Trabalho e Penses (Department for Work and Pensions DWP) e o Departamento para Educao e Habilidades (Department for Education and Skills DfES). O DWP passa a ser a principal instituio responsvel pelas questes do emprego e da poltica de bem-estar social, porm no o nico departamento que tem interesse na poltica de mercado de trabalho, j que nesse campo atua o novo DfES, o Departamento de Comrcio e Indstria que na reforma de 1995 tinha incorporado a responsabilidade pelas relaes de trabalho alm do prprio Gabinete do Primeiro Ministro (EEO, 2004). O DWP organiza-se em duas grandes reas: Servios de Emprego e Servios de Bem-Estar (welfare services). Tem como misso a promoo de oportunidades e independncia para todos por meio de servios modernos e focados no cliente. Tem como objetivos especficos a sustentao de uma alta proporo de pessoas no trabalho enquanto prov seguridade para aquelas que no podem trabalhar; reduzir a pobreza infantil em uma dcada e elimin-la em uma gerao; combater a pobreza e promover segurana e independncia na aposentadoria para os atuais pensionistas e os futuros; melhorar os direitos e oportunidades para pessoas incapacitadas em uma sociedade justa e inclusiva; modernizar o fornecimento de bem-estar tanto como melhorar a acessibilidade, acuracidade e a utilizao dos recursos em servios para os clientes. Para atingir esses objetivos, o DWP fornece servios para quatro grupos de clientes: crianas, pessoas em idade ativa, pensionistas e pessoas incapacitadas e carentes. Assim, na rea que compete ao DWP em relao poltica de bem-estar que complementa a poltica de mercado de trabalho, os diversos servios so fornecidos por meio do Pension Service; do Child Support Agency; do Appeals Service; do Rent Service, alm de outros rgos do governo que complementam essa atividade em programas especficos. No que nos interessa mais diretamente, isto , o servio de emprego, os servios por ele prestados utilizam uma estrutura que se compem do Jobcentre Plus, do Disability and Cares Services, do Health and Safety Commission e do Health and Safety Executive (EEO, 2004).

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O Jobcentre Plus foi o resultado da integrao do sistema de benefcios de desemprego e de bem-estar que antes de sua criao, em 2002, era administrado por duas organizaes diferentes. Os Jobcentres somente tinham contato com os trabalhadores em busca de emprego, enquanto os escritrios da Seguridade Social (as Agncias de Benefcios) tinham contato com todos os outros requerentes de benefcios. Entretanto, houve uma aproximao gradual dos Jobcentres e das Agncias de Benefcios e a criao de um servio mais integrado, que foi denominado Jobcentre Plus. Se, por um lado, esse novo arranjo integrou a administrao do sistema de benefcios numa nica organizao, por outro, quebrou o elo entre essas atividades e os programas de desenvolvimento de habilidades que existia anteriormente. O objetivo bsico dos Jobcentres Plus entregar um mercado de trabalho integrado e eficiente e um servio de benefcio para as pessoas em idade ativa. Sendo uma agncia executiva do DWP, possui significativa autonomia operacional, mas firma acordo anual com a Secretaria de Estado do Trabalho e Penses onde so estabelecidas metas de desempenho e recursos. As metas procuram definir claramente as prioridades a serem atingidas. Por exemplo, a insero de uma pessoa que seja pai/me e vive separada do cnjuge tem maiores recursos do que uma pessoa que est empregada e deseja mudar para outro posto de trabalho. Ademais, outras metas definem qual deve ser o desempenho no pagamento de benefcios, reduo de fraudes e erros, ajuda aos empregadores no preenchimento das vagas e na melhoria da eficincia do servio e da satisfao do cliente. Outras facilidades e servios oferecidos pelo Jobcentre Plus incluem os jobpoints, os warmphones e emprstimo de crise (crisis loans). Os primeiro so totens de computadores com toque na tela, que substituem os antigos quadros de vagas. Esses totens permitem ao trabalhador pesquisar as vagas de emprego disponveis por rea geogrfica e setor e imprimir as informaes. Os warmphones situam-se, geralmente, em cabines abertas e permitem aos trabalhadores uma ligao gratuita com o Centro de Contato e outras organizaes de benefcios, alm de poderem, tambm, entrar em contato com empregadores e organizaes de qualificao profissional. Os emprstimos de crises so emprstimos reembolsveis que utilizam recursos do Fundo Social. Destinam-se a ajudar as pessoas que necessitam cobrir gastos com emergncias ou desastres e so desembolsados a partir de uma base discricionria que no atende a todos aqueles que o solicitam, o que trs certa tenso entre os clientes e os funcionrios do Jobcentre (EEO, 2004).

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O novo Jobcentre Plus divide-se em nove regies, alm de Gales e Esccia, que se subdividem dentro de 90 distritos, contando, em 2002, com 1.500 escritrios integrados e 90 mil funcionrios, nmero que dever sofrer uma reduo para 70 mil at 2006. Planejava-se para que em 2006 essa nova agncia tivesse assistncia de emprego e pagamento de benefcios integrados para mais de cinco milhes de solicitantes em idade ativa e em 2008, o Jobcentre Plus dever compreender 1000 agncias integradas na linha de frente e 25 call centres para contatos. Essa nova agncia integrada assemelha-se ao One-Stop Center dos Estados Unidos, que tambm busca reunir num nico local tanto os servios relacionados aos benefcios de desemprego como aqueles da assistncia social. Deve-se enfatizar a ausncia de participao formal dos parceiros sociais na administrao do sistema pblico de emprego, especialmente dos representantes de trabalhadores. O Painel do Emprego Nacional, organizao de carter consultivo, congrega 25 representantes, dos quais 60% so provenientes do grande empresariado, com uma participao sindical de apenas trs membros (Finn et allii, 2005).

Sistema de Informaes As atividades de pesquisa e informao so desempenhadas em algumas divises e diretorias do DWP. Assim, as atividades de pesquisa e anlise da populao em idade ativa em todos os aspectos do mercado de trabalho so de responsabilidade de trs divises dentro do DWP: da Diviso de Anlise dos Demandantes de Emprego (Jobseeker's Analysis Division), da Diviso de Anlise de Pais Sozinhos, Idosos e Incapacitados (Lone Parents, Older Workers and Disability Analysis Division), e da Diviso Analtica do Jobcentre Plus (Jobcentre Plus Analytical Division). Outra fonte de informaes a Diretoria de Anlise e Informao (Information and Analysis Directorate IAD), formalmente Diretoria de Servio Analtico (Analytical Service Directorate ASD). Este o ncleo central dos analistas que trabalham no DWP. Tem a atribuio de ajudar a resolver todos os problemas relacionados s polticas e a operao do sistema para o que conta com a contribuio de outros analistas do DWP dentro de funes polticas estratgicas, alm de especialistas em computao que ajudam na produo de relatrios estatsticos. Esse diretrio tambm administra o oramento de pesquisa do DWP e responsvel

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pelos projetos de pesquisa que so executados por outras instituies, tais como universidades e institutos de pesquisas (EEO, 2004). A Diviso de Pesquisa Social (Social Research Division) integra a Diviso de Anlise e Informao do DWP prestando servios para todo o Departamento. Entre seus pesquisadores esto profissionais de vrias formaes tais como economistas, estatsticos, pesquisadores operacionais, alm, claro, de pesquisadores sociais. O ncleo do servio dessa diviso prover informao e conselho baseados em pesquisa tanto de forma direta, como por meio de pesquisa contratadas externamente. Os relatrios de pesquisa fornecem informaes sobre questes sociais associadas aos benefcios e os servios oferecidos pelo DWP. Cada projeto de pesquisa deve ter um cliente definido para que se possa garantir o atendimento das necessidades dos formuladores de polticas e, em ltima instncia, dos ministros. O programa de Pesquisa Social tem a incumbncia de gerir e coordenar as pesquisas de todo DWP por meio de um plano anual. O programa de pesquisa desenvolvido com pesquisadores externos e com o pessoal de analistas e o pessoal das polticas do Departamento, devendo ser aprovado pelos ministros, os quais apresentam suas necessidades de informao. Aprovado o programa, este anunciado para os potenciais contratantes e outros membros da comunidade de pesquisadores e de polticas interessados. As prioridades so revistas anualmente e o programa deve apoiar o DWP no desenvolvimento, implementao e avaliao das polticas. Alm de contribuir para avaliar a efetividade do servio de emprego, compartilha informao imediata com aqueles que a requerem, e procura antecipar as necessidades emergentes colocando-as a disposio para os tomadores de decises. O programa de pesquisa suficientemente flexvel para permitir mudanas durante sua execuo, uma vez que podem ocorrer mudanas nas prioridades das polticas dado que o programa definido em consonncia com as prioridades do Secretrio de Estado. O DWP empenha-se para desenvolver e manter elos com a comunidade de pesquisa, interna e externa. Busca, assim, ter boas relaes de trabalho com as organizaes de pesquisa independentes, os institutos de pesquisa inclusive privados , as universidades e com a comunidade acadmica de pesquisa. A proximidade com essas instituies e organizaes visa garantir que a rea de pesquisa do Departamento possa se capacitar para identificar possveis falhas e assegurar que programas sejam complementares entre si e no uma duplicao. Os pesquisadores do DWP participam da rede de Pesquisa Social do Governo, mantendo contato
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prximo com pesquisadores de outros rgos governamentais e trabalhando junto em projetos de interesse comum. O Departamento tambm conta com o trabalho realizado pela Diviso de Pesquisa Social (Social Survey Division) da Agncia Nacional de Estatsticas (Office for National Statistics) que produz levantamentos amostrais do mercado de trabalho, por exemplo, a Labour Force Survey (LFS) e a General Household Survey (GHS). Mantm ainda relaes com organizaes de financiamento pesquisa, incluindo a Economic and Social Research Council (ESRC) e a Joseph Rowntree Foundation, que so os dois principais financiadores da pesquisa na rea de seguridade social, alm de ser membro da Associao Internacional de Seguridade Social (International Social Security Association ISSA).

1.4.2. O Servio Pblico de Emprego da Frana A Frana possua em 2005 uma populao de 60,8 milhes de pessoas, das quais a populao feminina representava 51,4%. A populao em idade ativa era de 39,6 milhes (50,2% de mulheres), dos quais 68,4% (27,1 milhes) estavam economicamente ativos. A populao ativa feminina representava 47,3% do total. O nmero de trabalhadores ocupados era de 24,3 milhes e distribuam-se da seguinte forma: 73,9% no setor tercirio, 22,6 % na indstria e 3,5% na agricultura. Do total de ocupados, 13,6% estavam em empregos em tempo parcial, dos quais 79,1% eram mulheres (OECD, 2007). Diferentemente do ocorrido no Reino Unido, onde as iniciativas de introduo do seguro-desemprego e do servio de emprego datam da segunda dcada de sculo XX, na Frana essas medidas somente so organizadas no perodo que se segue a Segunda Guerra Mundial at a dcada de 1970. Nesse perodo, em que se verificou um vigoroso desempenho econmico com baixos nveis de desemprego, a preocupao era muito mais com a escassez (quantitativa e qualitativa) de mo-de-obra, o que levou a se estimular a participao da mulher no mercado de trabalho e a imigrao, mas tambm concentrou ateno nas polticas de formao profissional (Dares, 1997). Na Frana, o modelo do Sistema Pblico de Emprego seguiu a direo da especializao funcional, com descentralizao das funes, onde instituies diferentes executam cada programa separadamente. A vantagem do modelo centralizado a maior
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facilidade de coordenao e integrao das polticas, o que mais difcil no modelo descentralizado, porm exige uma grande burocracia para a operacionalizao.

Estrutura Institucional e Principais Caractersticas Para a execuo das trs funes bsicas do servio pblico de emprego organizao do mercado de trabalho, seguro-desemprego e formao profissional foram criadas trs instituies distintas, especializadas e com lgicas de atuao prprias: a Associao para a Formao Profissional dos Adultos AFPA (1949); a Unio Nacional para o Emprego na Indstria e no Comrcio UNEDIC (1958); e a Agncia Nacional para o Emprego ANPE (1967). O Departamento Geral do Emprego e da Formao Profissional (DGEFP) do Ministrio do Trabalho, Coeso Social e Habitao antigo Ministrio do Emprego e da Solidariedade tem a responsabilidade de definir as diretrizes das polticas de mercado de trabalho. Ademais, o departamento articula-se aos programas e iniciativas de outros ministrios, como o Ministrio da Famlia, Infncia e Pessoas Deficientes; Ministrio das Cidades e Ministrio da Sade, bem como s Secretarias de Direito das Mulheres, de Formao Profissional, de Economia Solidria e de Pessoas Idosas (EEO, 2002).

A Agncia Nacional Para o Emprego ANPE A Associao Nacional para o Emprego ANPE15 uma instituio pblica estatal de atuao nacional, com personalidade civil e autonomia financeira, criada em 1967 e subordinada ao Ministrio do Emprego e da Solidariedade. a entidade responsvel pela intermediao de mo-de-obra, atende as pessoas em busca de emprego, formao ou de aconselhamento profissional, favorecendo seu reenquadramento ou sua promoo profissional. Atende tambm os empregadores que realizam novas contrataes ou buscam o reenquadramento dos seus empregados. Est ainda entre suas funes a gesto da lista de demandantes de emprego, ser a fonte de estatsticas sobre o mercado de trabalho, contribuindo para o desenvolvimento de outras polticas de emprego.

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Agence Nationale pour lEmploi. 63

A ANPE tem como objetivo ser o ator proeminente do servio pblico de emprego, atuando para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho e ser um intermedirio ativo no ajuste entre a oferta e a demanda de emprego. Ademais, busca lutar contra o desemprego de longa durao e contra a excluso; assegurar um servio personalizado para um novo comeo (nouveau dpart) em direo ao emprego; lutar contra as dificuldades de recrutamento das empresas; ser uma empresa pblica moderna com a qualidade de seus servios reconhecida. Um instrumento para a consecuo de seus objetivos o contrato de progresso que a ANPE estabelece com o Ministrio do Trabalho por um perodo de cinco anos. Nele so definidas as prioridades do perodo. No terceiro contrato, de 1999-2003, a agncia comprometeu-se com a melhoria da qualidade dos servios prestados e em perseguir a modernizao. Porm, o trao distintivo desse contrato em relao aos anteriores foi a prioridade dada ao enfrentamento do desemprego de longa durao e tambm insero profissional dos jovens. Outro instrumento para atingir os objetivos o Programa de Ao Personalizada PAP (Programme dAction Personnalis Pour un Nouveau Dpart PAP/ND). Neste programa o demandante de emprego assume um compromisso com a agncia local e passa a ter a ajuda contnua e individual de um conselheiro. Num primeiro momento, aps uma entrevista, o conselheiro juntamente com o demandante de emprego elabora um projeto profissional e define as aes e os meios para a busca de emprego tais como a formao profissional, avaliao de competncias, acompanhamento entre outras. Aps um perodo de seis meses faz-se uma avaliao do progresso alcanado e, caso necessrio, reorienta-se o projeto. A ANPE props um servio personalizado de emprego, nos marcos do Plano Nacional de Ao para o Emprego adotado em 1998, para atender os jovens que entram no sexto ms de desemprego, para os adultos com doze meses de desemprego e para o pblico com risco de excluso. Nesse programa personalizado a nfase dada em quatro tipos de apoio: busca de emprego, acesso formao, acompanhamento personalizado e o acompanhamento com apoio social no caso dos jovens. Em relao aos servios prestados s empresas no nvel local e regional, a ANPE mobilizou-se para reduzir as dificuldades de recrutamento, propondo uma nova forma de recrutamento baseada nas habilidades dos demandantes de emprego e no na sua formao
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escolar e competncia tcnica. Ao mesmo tempo, procura responder as dificuldades das empresas e dos ramos profissionais no nvel regional por meio de parcerias com outras entidades do servio pblico de emprego, especialmente a AFPA. Outro instrumento de ao da ANPE em relao ao sistema de informao. A ANPE possui um corpo tcnico especializado reunido no Observatrio da ANPE que se incumbe de disseminar a informao sobre o mercado de trabalho, de acordo com a poltica de comunicao da agncia. Ademais conta com um trabalho de parceria com todos os atores envolvidos na questo do emprego e se abre para o plano internacional. A administrao da ANPE de responsabilidade de um Conselho de Administrao e dirigido por um diretor geral nomeado pelo Conselho de Ministros e subordinado ao ministro encarregado do emprego. Em 1980 o conselho de administrao passou a ser de constituio tripartite, composto por cinco representantes dos trabalhadores, cinco dos empregadores e cinco do governo16. O presidente do Conselho nomeado por decreto, representa a entidade e garante a execuo das deliberaes do Conselho. O Conselho de Administrao, por sua vez, delibera sobre as linhas gerais de ao da agncia para a consecuo de sua misso e dos planos de desenvolvimento de suas atividades; sobre os convnios de cooperao da ANPE com o Estado e aqueles realizados com entidades de direito privado que gerenciam o sistema de indenizao de desemprego (Assedics), centros de formao profissional e as coletividades territoriais. Define tambm o cronograma de implantao das agncias locais a partir da proposio dos Comits Regionais da ANPE, elabora o oramento e realiza o relatrio anual de atividades (EEO, 2002). O corpo de funcionrios da agncia pertence ao quadro regular de gesto de recursos humanos e sua relao funcional regida pelo estatuto dos agentes de direito pblico. Do total do quadro funcional, 21.156 trabalhadores em 2001, 5.109 trabalhavam em tempo parcial, e 85% dos funcionrios estavam diretamente envolvidos no atendimento ao pblico. Esses trabalhadores distribuam-se em oito categorias de emprego: assistentes de gesto; conselheiros adjuntos; conselheiros; conselheiros principais; administradores de classe; administradores de primeira classe; administradores fora de classe; e outros.

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Um representante do ministrio responsvel pelo emprego, um representante do ministrio da educao nacional, um representante do ministrio encarregado do oramento, um representante do ministrio responsvel pela indstria e um representante do ministrio encarregado das coletividades locais. 65

As atividades da ANPE so financiadas na sua maior parte com recursos estatais por meio de subveno anual votada pelo Parlamento (como disposto na Lei de Finanas) que so destinadas ao seu funcionamento e tambm para os investimentos. Alm desse recurso, a agncia recebe recursos de outros ministrios, sobretudo do Ministrio responsvel pelo Emprego, que financiam outras atividades que a agncia encarregada de promover para seus usurios. Outros recursos tambm so recebidos da UNEDIC, das misses locais de permanente apoio, informao e orientao (PAIO), e da AFPA para o desenvolvimento de aes de intermediao de mo-de-obra em parceria com essas instituies. Para ampliar seu atendimento, a ANPE lana mo de parcerias tanto com o setor pblico como com o setor privado. Assim, desenvolve aes conjuntas com o setor externo do Ministrio do Emprego para a implementao da poltica de emprego. Com a AFPA desenvolve aes de qualificao profissional. Ademais, firma acordos de cooperao com as autoridades locais (coletividades locais), com centros de formao vocacional reconhecidas pelo Estado e grupos locais que viabilizam o atendimento dos centros de servio da ANPE. As parcerias realizadas pela agncia, baseiam-se em trs objetivos, de acordo com o terceiro contrato de progresso: i) melhorar o acesso geogrfico dos demandantes de emprego e dos empregadores; ii) melhorar os servios individualizados, tais como o acompanhamento social, avaliao, tutoria entre outros; iii) dar coerncia, especialmente geogrfica, aos diversos atores intervenientes na oferta de servios complementares. A agncia procura tambm apoiar as iniciativas do Estado nas aes de insero e qualificao profissional por meio da designao de pessoal da agncia para trabalharem conjuntamente com operadores tais como prefeituras, grupos locais para a insero de jovens etc.. Assim, a ANPE colabora com os grupos locais e o PAIO para garantir o melhor acompanhamento dos beneficirios do programa novo comeo (nouveau dpart). A agncia tambm representada no programa de qualificao de alternncia por meio de parcerias com organismos paritrios e conselhos regionais, e conjuntamente com a Associao para Emprego de Administradores APEC (Association pour lemploi des cadres) fornece servios especficos para jovens recm-graduados. interessante destacar que a atuao da ANPE no se limita ao espao territorial francs, mas tambm tem uma atuao em nvel internacional, especialmente na Unio Europia onde desenvolve atividades que buscam a livre movimentao dos trabalhadores dentro de seu
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espao. Ademais, parte de seu quadro de funcionrios atua em outros pases (Alemanha, Blgica, Gr-Bretanha e Itlia), no mbito de um projeto comunitrio, para disseminar a experincia da agncia aos vizinhos europeus. Tambm desenvolve atividades bilaterais de cooperao tcnica com pases do norte da frica e da frica Sub-Sahariana e com programas financiados pela Unio Europia e o Fundo Monetrio Internacional. Em 1999, passou a funcionar em Paris a Agncia Internacional de Emprego, uma parceria da ANPE com o Escritrio de Migrao Internacional (International Migration Office) cujo objetivo aconselhar os estrangeiros exilados e as empresas que contratam internacionalmente. Outra inovao implementada foi o projeto de ao personalizado (PAP), que desenvolvido pelo demandante de emprego com apoio de um conselheiro da ANPE. At o seu retorno ao emprego, o trabalhador dispe de encontros regulares, servios de apoio e acompanhamento das aes empreendidas. Desde 1998, a ANPE tem atuado de forma mais estreita com a AFPA, de modo a generalizar o acesso formao por parte dos atendidos pela intermediao enquanto, no mbito do servio personalizado de emprego, procura desenvolver uma relao mais direta com as misses locais de insero de jovens (as PAIO).

A Associao para a Formao Profissional de Adultos AFPA A Associao para a Formao Profissional de Adultos17 AFPA foi criada em 1949 para estruturar a formao profissional em todo o pas. Sua atuao nacional e est subordinada a autoridade do Ministrio do Emprego, o qual define sua orientao. Seu principal objetivo possibilitar ao demandante de emprego adquirir qualificao profissional que lhe permita inserir-se em um novo emprego. Como objetivos adicionais a AFPA contribui para a formulao e a implementao de polticas de Estado no campo do emprego e da qualificao profissional; alm disso, transfere aos seus scios o conhecimento e a experincia acumulada na formao profissional. A direo da agncia feita por instncia tripartite. A Assemblia Geral composta por 39 membros divididos em trs colegiados de igual competncia: um com representantes dos ministrios concernentes ao trabalho da agncia e que se amplia para incluir os representantes das
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Association Nationale pour la Formation Professionnelle des Adultes. 67

instncias regionais; o segundo que incorpora os representantes das organizaes dos empregadores; e o terceiro que inclui os representantes dos sindicados de trabalhadores. As atividades da AFPA foram definidas pelo 1 Contrato de Progresso (1994-1998) assinado entre a agncia e o Estado a partir do acordo de objetivos de 1991-1993. Esse primeiro contrato visou definir o relacionamento entre o Estado e a AFPA por meio de compromisso mtuo de orientaes estratgicas partilhadas; e reorganizar as aes de orientao e formao da agncia para atender com a maior proximidade possvel as necessidades locais. O segundo contrato de progresso seguiu a mesma direo e buscou aprimorar a gesto da AFPA, a descentralizao interna e a distribuio regional dos recursos. Ademais, foram estabelecidas medidas para melhor localizar a misso da Associao como servio pblico. Essas medidas visavam focar a misso da AFPA no provimento de servios que auxiliem os demandantes de emprego a inserirem-se no mundo do trabalho, complementando a misso desenvolvida pela ANPE. Desse modo, torna-se importante o desenvolvimento de um servio articulado entre AFPA e a ANPE para dar suporte ao trabalhador em busca de emprego para que o mesmo possa construir um projeto profissional para sua colocao no mercado de trabalho. Outra medida contribuir para a consecuo dos objetivos definidos no Plano Nacional de Ao para o Emprego. E tambm, tornar claras as relaes da AFPA com as regies e os setores de atividade para faz-las coerentes com a misso principal da associao de qualificao profissional dos demandantes de emprego. A Associao organiza-se em termos territoriais e funcionais em 22 diretorias regionais que tem a responsabilidade de desenvolver as atividades gerais da AFPA em nvel regional. Possui tambm 22 centros regionais de orientao profissional (CROP) que juntamente com as 192 unidades de servios relacionados prestam informao, avaliao e orientao aos trabalhadores. Somam-se a essa estrutura mais 266 centros de treinamento e 7 centros de estudos e pesquisas que juntamente com a rea tcnica elaboram programas de qualificao e fazem o treinamento de formadores. O desenvolvimento das atividades da AFPA feito com um corpo de funcionrios de cerca de 11,9 mil em mdia (dados de 2000) em regime de tempo pleno. Deste total, a maior parte (em torno de 2/3) est diretamente ligada prestao de servios ao usurio. Em termos de

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recursos para seu funcionamento, a associao teve um oramento de 933 milhes em 2001, sendo 72,5% ( 676 milhes) subveno do Estado. Alm dos prprios recursos da AFPA oriundos do governo federal que financiam a execuo das atividades de formao profissional, a associao tambm recebe recursos dos governos regionais. Esses recursos representam cerca de 1/3 do total recebido pelas entidades de formao profissional francesas. importante realar que em 2000, do total de pessoas que participaram de formao profissional pela AFPA, quase 2/3 (63,2% de 145 mil indivduos) eram demandantes de emprego, portanto inscritos na ANPE, sendo que a imensa maioria deles no tinha o curso superior.

A Unio Nacional Interprofissional para o Emprego na Indstria e no Comrcio UNEDIC Criada em 1958, a Unio Nacional Interprofissional para o Emprego na Indstria e no Comrcio UNEDIC18 foi uma iniciativa dos representantes dos trabalhadores e empregadores e parceiros sociais para implementar um sistema de proteo social contra a perda de emprego. A regulamentao dos benefcios elaborada por meio de negociao coletiva. Em seguida, os acordos negociados devem ser aprovados pelo Estado para que a regulamentao possa valer para todas as empresas e trabalhadores do setor privado. Os acordos valem por um perodo de tempo determinado, que considera as limitaes financeiras dos governos. O acordo definido para o perodo 2001-2003 almejava facilitar o retorno do trabalhador desempregado ao trabalho, auxiliando-o tanto neste retorno como na sua requalificao profissional e na procura por uma nova ocupao. O acordo define, ainda, as regras para o pagamento dos benefcios bem como das contribuies para o sistema de seguro-desemprego. A UNEDIC uma associao sem fins lucrativos de direito privado que administra tanto os benefcios pagos aos trabalhadores desempregados como os recursos destinados a esses pagamentos. Sua principal atribuio garantir a uniformidade na aplicao dos regulamentos sobre a proteo ao desempregado para que todos os trabalhadores tenham atendimento equnime. Ela responsvel tambm para que todas as organizaes de seguro-desemprego operem da mesma forma. Em mdia, mais de 5,5 milhes de pedidos de seguro-desemprego so feitos a cada ano, sendo gastos perto de 18 bilhes no pagamento desses benefcios. O nmero

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Union Nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce UNEDIC. 69

de filiados ao sistema gira em torno de 16 milhes de trabalhadores e so feitas cerca de 70 mil consultas dirias pelos demandantes de emprego (dados de 2001). A operacionalizao do sistema de seguro-desemprego feita pelas representaes locais da UNEDIC que so as Associaes pelo Emprego na Indstria e no Comrcio ASSEDIC19. Ao todo so 30 associaes que gerenciam cerca de 700 unidades descentralizadas que permitem que elas faam o atendimento ao pblico. Cada ASSEDIC encarregada, dentro de sua rea geogrfica, da filiao dos empregadores, da arrecadao das contribuies, da inscrio dos demandantes de emprego desempregados, do pagamento do benefcio de seguro-desemprego e/ou dos benefcios de solidariedade. Elas garantem tambm, a ligao no plano local, com os organismos e servios relacionados com o emprego. Para colocar em funcionamento o sistema de seguro-desemprego, o quadro de funcionrios que trabalhava para a UNEDIC em 2000 era de 13,6 mil pessoas. As instncias de deliberao e administrao do sistema de seguro-desemprego so paritria, com participao em igual nmero de organizaes dos trabalhadores e dos empregadores tanto para a interpretao dos textos como nos rgos de administrao em nvel nacional (UNEDIC) e no nvel local (ASSEDIC). Tanto a UNEDIC como as ASSEDICs so dirigidas de forma semelhantes pelos seus Conselhos de Administrao (e seus departamentos) que tambm tem uma composio paritria, sendo a presidncia do conselho ocupada por um perodo de dois anos, alternadamente por um representante das organizaes dos trabalhadores e dos empregadores. O conselho de administrao da UNEDIC assistido por uma Comisso Paritria Nacional (CPN) que auxilia na adaptao da regulamentao geral s especificidades de determinadas categorias profissionais ou na interpretao das regras para resoluo de situaes complexas. O sistema de benefcios por desemprego dividido em duas modalidades20: a primeira refere-se ao benefcio de seguro-desemprego e a segunda, ao benefcio de solidariedade, ambos pagos pela UNEDIC. Os benefcios de seguro-desemprego so financiados por contribuies dos empregadores e dos trabalhadores. J os benefcios de solidariedade so financiados com recursos do Fundo Nacional do Emprego, repassados para a UNEDIC pelo
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Association pour l'Emploi Dans l'Industrie et le Commerce ASSEDIC. De 1958, quando foi institudo, at 1984 o sistema de indenizao por desemprego era nico. A partir de ento, a legislao criou as duas formas de indenizao.

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Estado uma vez que os beneficirios dessa modalidade no so contribuintes do sistema de seguro-desemprego da UNEDIC, sendo o custo desses benefcios includos no oramento do Sistema de Solidariedade. As decises sobre as formas de pagamento dos benefcios so decididas entre os trabalhadores e os empregadores no caso do sistema de seguro-desemprego e entre os parceiros sociais e o Estado no caso do sistema de solidariedade. No sistema de seguro-desemprego existem as seguintes formas de benefcios: i) Abono de ajuda para o retorno ao emprego (ARE)21 esta forma comporta oito categorias baseadas no tempo de contribuio ao sistema e na idade do trabalhador. A partir da combinao dessas duas variveis cada categoria estipula um tempo de durao do benefcio que varia de um mnimo de 4 meses para aqueles que contriburam para o sistema quatro meses nos ltimos 18 meses at o mximo de 60 meses para aqueles que contriburam para o sistema 27 meses nos ltimos 36 meses e tem mais de 55 anos de idade. ii) Abono de desempregado idoso (ACA)22 dirigida para os desempregados involuntrios que provarem que so segurados por 160 trimestres (40 anos) e paga benefcios no mesmo montante que o ARE at o beneficirio completar 60 anos. Para ter acesso ao benefcio, os requerentes devem preencher os mesmos critrios de habilitao da ARE. iii) Abono de Formao para aqueles que recebem benefcios de desemprego facultado optarem receber outra forma de benefcio durante o perodo em que estiverem participando de uma atividade de formao que os ajude em uma nova insero profissional. Eles podem receber: Abono de ajuda para o retorno ao emprego em formao (AREF) o valor pago o mesmo da ARE, mas no caso de o beneficirio ter trabalho anterior a tempo parcial, o pagamento proporcional, no podendo, no entanto, ser inferior a um determinado valor ( 17, 11 por dia). Esse abono totalmente financiado com os recursos do sistema de seguro-desemprego.

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Aide au retour lemploi ARE. Allocation chmeurs gs ACA. 71

 Abono de fim de formao (AFF) ele sucede AREF e est associada, por lei ordinria, durao do perodo de qualificao num mximo de quatro meses para os demandantes de emprego que so elegveis para o recebimento da ARE por um perodo de sete meses (categorias 1 e 2). Ela tambm pode ser dada para os demandantes que esto participando de uma ao de qualificao reconhecida, possibilitando sua insero numa atividade cujo recrutamento seja reconhecidamente difcil, e que esto abertas para trabalhadores ou que so elegveis para o recebimento do seguro-desemprego por um perodo superior a 7 meses, ou que esto em curso de qualificao cuja durao excede 4 meses. Esse abono de mesmo tipo que a o AREF e so financiadas integralmente pelo Estado. Para aqueles trabalhadores que esto excludos do sistema de seguro-desemprego tanto por informaes insuficientes de trabalho como por terem expirado o direito a receb-lo, h o benefcio de desemprego do sistema de solidariedade. So trs formas de benefcios: i) Abono de Insero dirigido aos demandantes de emprego e aos jovens com o objetivo de elevar o nvel de qualificao e facilitar a insero profissional dos mesmos. Esse benefcio pago em detrimento aos benefcios por tempo determinado e sem contrapartida dos beneficirios. Esse benefcio tambm atende a certas categorias de trabalhadores em busca de emprego, tais como os expatriados, os repatriados, detentos que j cumpriram um perodo mnimo de detenso, refugiados e pessoas que buscam asilo. O benefcio concedido aps teste de meios por um perodo de seis meses renovvel por mais seis. O valor pago de 9,41 por dia ou 282,30 por ms (30 dias). ii) Abono de Solidariedade Especfica (ASS)23 dirigido para o desempregado de longo-prazo cujo perodo de durao do seguro-desemprego tenha extinguido-se. Para receber o benefcio, o solicitante deve comprovar cinco anos de emprego assalariado nos ltimos dez anos, contados a partir da ltima demisso. O benefcio concedido por um perodo de seis meses podendo ser renovado indefinidamente desde que o beneficirio comprove certos requisitos tais como a procura de emprego, renda etc.. O valor pago de 400,80 por ms, sendo majorado o valor do benefcio em 19,19 por dia ( 575,70 por ms) para os trabalhadores com 55 anos ou mais de idade que comprovem 20 anos de emprego assalariado e para aqueles com 57 anos e

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Allocation de solidarit spcifique ASS.

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meio ou mais de idade que comprovem 10 anos de emprego assalariado. O teto do benefcio para uma pessoa solteira definido em 935,20 e para um casal de 1.469,60. iii) Abono especial de espera (ASA)24 foi introduzido em junho de 1998 e dirigido para os trabalhadores que pagaram o seguro-desemprego por 40 anos e recebem esse benefcio em complemento ao ASS. O valor pago de 266,80 mensais. Prev-se que o sistema ASS + majorao + ASA seja substitudo por um novo benefcio, o Abono de Aposentadoria Equivalente (AER), que ter um teto com valor de 877,00. O pagamento dos benefcios de colocao que recebem os trabalhadores em busca de emprego pode ser suspenso caso o trabalhador no cumpra algumas obrigaes como, por exemplo, a procura ativa de emprego. O monitoramente da atividade de procura de emprego est prevista para o trabalhador inscrito como demandante de emprego e para a manuteno do pagamento do benefcio de recolocao. Os textos legislativos e de regulamentao especificam as formas de gesto das listas de demandantes de emprego e reforam a base jurdica para excluso do trabalhador para o recebimento do benefcio de colocao. Alm de realizar aes positivas e srias de procura de emprego permanentemente, o trabalhador beneficirio deve responder sempre que convocado pelo servio de emprego, no recusar emprego ou atividades de formao sem uma justificativa plausvel, nem fazer falsas declaraes, sob a pena de ser excludo do sistema de registro de demandantes de emprego e ter suspenso o benefcio. Sendo a ANPE a instituio encarregada do servio pblico de intermediao, todo trabalhador em busca de emprego deve estar registrado no seu banco de dados. Cabe, portanto, a ANPE a administrao desse banco de dados e remover os registros daqueles demandantes de emprego que no renam condies para sua manuteno no registro de demandantes. Essa remoo, no entanto, temporria, de dois a seis meses (e de seis a um ano no caso de fraude), e no caso de o trabalhador ser recebedor de algum benefcio, o pagamento do mesmo ser suspenso durante o tempo em que o trabalhador estiver fora do registro de demandantes de emprego. Cabe ao diretor do departamento de trabalho, emprego e formao profissional acompanhar e suspender temporria ou definitivamente o pagamento de benefcios para aqueles trabalhadores cujas condies para a manuteno do benefcio no estejam sendo atendidas. As ASSEDICS tambm monitoram as atividades de procura de emprego dos beneficirios do
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Allocation spcifique d'attente ASA. 73

sistema de seguro-desemprego com menos de 55 anos de idade. Essas instituies no podem excluir o beneficirio do recebimento da renda de recolocao, mas em caso de dvida sobre o cumprimento pelo trabalhador de atividades srias em busca de emprego, elas podem acionar o diretor do departamento de trabalho, emprego e formao profissional para que uma deciso seja tomada.

A intermediao de mo-de-obra e o ajuste do mercado de trabalho ANPE foi atribudo o monoplio do servio pblico de colocao SPP25 (intermediao) por legislao em 1945. Esse monoplio tem permitido que o servio seja expandido de forma controlada, contribuindo para atingirem-se os objetivos definidos pelas mudanas na regulamentao das atividades do SPP feitas em 1987 com vistas sua atualizao nova realidade socioeconmica. Os principais objetivos dessas mudanas so ampliar as aes do servio de colocao; facilitar as intervenes das coletividades locais (autoridades locais) no campo do emprego; adaptar o SPP s realidades locais; e estimular a ao conjunta da ANPE e da UNEDIC. As atividades da ANPE so a base do SPP, e so consolidadas pelas aes de outros organismos que fazem a intermediao por meio de convnios com a ANPE ou por autorizao do Estado. Esses organismos so instituies pblicas ou instituies paritrias de empregadores, trabalhadores e associaes, que devem respeitar os princpios bsicos da intermediao: gratuidade, constncia dos servios, e tratamento igualitrio dos usurios. Devemos ressaltar que as instituies autorizadas a realizar as aes de intermediao no esto autorizadas, no entanto, a administrar o banco de dados dos inscritos no servio nem das vagas disponibilizadas pelas empresas, cuja responsabilidade exclusiva da ANPE. O procedimento de inscrio dos trabalhadores em busca de trabalho no sistema pblico de emprego exige a coordenao entre as instituies envolvidas. A ANPE a instituio juridicamente responsvel pelo registro dos demandantes de emprego e pelo acompanhamento dos trabalhadores inscritos, monitorando se eles continuam a satisfazer as exigncias legais. A agncia delega s ASSEDICs a incumbncia de receber os pedidos e proceder s inscries, que
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Service public de placement SPP.

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passam a compor um banco de dados que administrado exclusivamente pela ANPE. Esse banco faz parte de um sistema administrativo que inclui as instituies responsveis pelo pagamento dos benefcios de desemprego (ASSEDICs) e os departamentos do governo federal responsveis pelo controle das atividades de busca de emprego daqueles que recebem esses benefcios. A informatizao da lista de demandantes de emprego possibilita que as informaes sejam acessadas pelas Agncias de Emprego Locais em tempo real. O plano de progresso de 1994 (Contrat de Progrs) firmado entre o Estado e a ANPE, onde se colocava a necessidade de tornar claras as atribuies para a busca de emprego e para o requerimento do seguro-desemprego para melhorar o atendimento aos usurios comuns da ANPE e as ASSEDICs, estabeleceu um acordo entre a ANPE e a UNEDIC. Por meio de lei de 1996, a ANPE foi autorizada a confiar s ASSEDICs algumas tarefas administrativas importantes para seus objetivos: o acolhimento e informao aos demandantes de emprego sobre seus direitos e suas obrigaes; recebimento e registro dos requerimentos de inscrio na lista de demandantes de emprego, fazendo as renovaes e alteraes na situao dos trabalhadores em busca de emprego; informar os demandantes de emprego sobre as decises da ANPE. Na inscrio do trabalhador utiliza-se um formulrio nico, comum ANPE e a ASSEDIC, que ele obtm na prpria ASSEDIC ou na prefeitura. Nesse formulrio solicitam-se as informaes necessrias tanto para o processo de inscrio no servio de intermediao como para o recebimento do benefcio de desemprego. Aps o registro do pedido enviado um carto de demandante de emprego ao trabalhador interessado. Nas localidades onde no existir uma unidade da ASSEDIC, os demandantes de emprego podem inscrever-se nas prefeituras, que tem a responsabilidade de coletar e registrar as declaraes dos desempregados e repass-las ASSEDIC de sua jurisdio. Para formalizar sua inscrio, o trabalhador deve procurar pessoalmente a ASSEDIC ou a prefeitura e comprovar sua identidade, local de residncia e sua autorizao para trabalhar, no caso de ser estrangeiro. No momento da inscrio o trabalhador informado sobre seus direitos e suas obrigaes e classificado em uma das categorias estatsticas de demandantes de emprego. Essas categorias so definidas por resoluo ministerial a partir da disponibilidade do trabalhador e do objetivo de sua demanda. Sua construo se d a partir de quatro variveis: sua situao em termos de emprego; ii) a sua disponibilidade para ocupar um emprego; iii) o tipo de contrato de trabalho almejado; e iv) a obrigao ou no de empreender procura ativa de emprego (OEE, 2002).
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Essas categorias adaptam-se s estruturas do mercado de trabalho, bem como esto em conformidade com as definies internacionais de desemprego. Assim, temos as seguintes categorias: Categoria 1: trabalhadores desempregados, que esto disponveis para o trabalho, que esto obrigados busca ativa de emprego, e desejam trabalho permanente em tempo integral; Categoria 2: trabalhadores desempregados, disponveis para o trabalho, obrigados busca ativa de emprego, e desejam trabalho permanente em tempo parcial; Categoria 3: trabalhadores desempregados, disponveis para o trabalho, obrigados busca ativa de emprego, e desejam trabalho por tempo determinado, ou temporrio ou sazonal; Categoria 4: trabalhadores desempregados, no disponveis imediatamente para o trabalho, e esto procurando trabalho; Categoria 5: trabalhadores empregados, que esto em busca de outro emprego; Categoria 6: trabalhadores no disponveis imediatamente, que esto obrigados busca ativa de emprego, e desejam trabalho permanente em tempo integral; Categoria 7: trabalhadores no disponveis imediatamente, que esto obrigados busca ativa de emprego, e desejam trabalho permanente em tempo parcial; Categoria 8: trabalhadores no disponveis imediatamente, que esto obrigados busca ativa de emprego, e desejam emprego por tempo determinado ou temporrio ou sazonal (inclusive trabalho de curta durao). Para que sua inscrio seja aceita, o trabalhador dever satisfazer as seguintes condies: estar em busca de trabalho; estar disponvel para trabalhar; estar apto para o trabalho; e estar com a situao de trabalho regularizada, no caso de o trabalhador ser estrangeiro. Uma vez feita a inscrio o trabalhador dever, obrigatoriamente, apresentar-se para uma entrevista na agncia local de emprego. Para a realizao dessa entrevista, que dever ser feita num prazo mximo de quatro semanas aps a inscrio, a ASSEDIC encaminha ao trabalhador um documento preparatrio. Essa entrevista visa reunir informaes sobre o demandante de emprego que ajude na atividade de colocao, bem como levantar suas expectativas e apresentar-lhe os servios apropriados. Alm dessa primeira entrevista, existe a entrevista de seguimento, que procura renovar o dilogo da agncia com os solicitantes de emprego, e a entrevista de contato,
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que busca assegurar que os trabalhadores em busca de emprego possuam as caractersticas solicitadas pelas empresas (Thuy, Hansen e Price, 2001). No caso do no comparecimento do trabalhador inscrito para a entrevista no perodo de tempo determinado, ele ser convocado pela Agncia Local de Emprego. Se novamente o trabalhador faltar entrevista, ele ter sua inscrio cancelada. Saliente-se que para ter acesso aos servios da ANPE no necessrio estar inscrito na lista de demandantes de emprego. A autoridade local pode captar vagas e incumbir-se da intermediao dos trabalhadores que esto sob sua jurisdio desde que exista um entendimento com o Estado e com a ANPE. Ademais, elas podem ir alm das atividades de colocao, desenvolvendo atividades que possibilitem a insero social e profissional dos trabalhadores em busca de emprego por meio de atividades de formao profissional, informao sobre o mercado de trabalho e de reintegrao, de acordo com condies definidas com o governo central e, se necessrio, com a ANPE. Para isso, a autoridade local tem acesso lista dos demandantes de emprego inscritos no seu territrio, cujas informaes tm garantida a manuteno da confidencialidade por uma comisso de proteo aos dados (Commission Informatique et Libert). A responsabilidade pelo encontro entre oferta e demanda de emprego de um conselheiro na agncia local de acordo com alguns critrios como nvel de qualificao, localidade, remunerao, entre outras. Esse encontro entre oferta e demanda pode ser realizado de trs formas: i) pelo emparelhamento dos arquivos de demandantes de emprego e das vagas ofertadas, convocando-se o demandante; ii) no momento da entrevista do trabalhador com o conselheiro, quando este investiga as vagas disponveis a partir do perfil profissional do primeiro. Apesar de o encontro entre o perfil do trabalhador e a vaga mais apropriada ser mrito e responsabilidade exclusiva do conselheiro, este se beneficia largamente da informatizao dos registros tanto das vagas disponveis como do perfil dos demandantes de emprego; iii) por iniciativa do prprio trabalhador em busca de emprego que se oferece a uma das vagas divulgadas em vrios canais de informao utilizadas pela ANPE (jornais, internet,

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notificao por telefone, cartazes e quadro de avisos nas agncias locais etc.). feita, ento, uma pr-seleo de interessados na vaga, sendo os mesmos encaminhados empresa. Alm das entrevistas, s quais esto sujeitos todos os demandantes de emprego, a orientao profissional converte-se num dos principais diferenciais do sistema pblico de emprego francs. Por orientao profissional, entende-se uma interveno profunda e duradoura com apoio personalizado, que faz o diagnstico dos pontos fortes e frgeis no perfil do trabalhador que lhe permita desenvolver uma diretriz para o retorno ao emprego. So traados pela ANPE alguns grupos preferenciais para este servio de orientao: jovens com menos de 26 anos que esto entrando no sexto ms de desemprego, adultos que esto completando um ano de desemprego, demandantes de emprego cadastrados por dois anos e jovens desempregados e beneficirios da renda mnima de insero (RMI) que se encontram desempregados por mais de um ano. Essa orientao envolve desde o apoio na elaborao de um projeto individual de emprego at o acompanhamento do trabalhador recm-contratado (Thuy, Hansen e Price, 2001). As agncias locais tm carter interprofissional como regra geral. Porm, dadas as caractersticas especficas de alguns grupos profissionais, algumas delas se especializaram no atendimento dessas categorias. Destacam-se quatro tipos de agncias especializadas. A primeira volta-se para atender os executivos como o caso dos espaces cadres. Nesse tipo de agncia alm do atendimento bsico para todos os profissionais, elas prestam um servio adicional para os trabalhadores que tm uma formao e/ou funo definida como quadros (cadres) tais como engenheiros e tcnicos, diretores e executivos. Ademais atende tambm os jovens recmformados e as empresas que esto em busca desses profissionais. So 20 agncias desse tipo espalhadas pelo territrio nacional. A introduo dos espaces cadres implicou numa deciso estratgica importante, a de mudar o perfil das vagas e das empresas que buscam o servio de intermediao de mo-de-obra. Atuar no mbito dos empregos tcnicos, geralmente com altos nveis de remunerao, tambm foi uma resposta ao elevado desemprego de trabalhadores de maior qualificao, ou de trabalho intelectual. Mas tambm foi uma resposta ao fato de que esses trabalhadores ficavam refns das agncias privadas de contratao. Para se atingir esse objetivo, fez-se necessrio a parceria com associaes nacionais de executivos, universidades pblicas e privadas etc. (Thuy, Hansen e Price, 2001).

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O segundo tipo de agncia especializada so os denominados espaces jeunes. So denominadas assim todas aquelas estruturas de recepo de jovens, tais como os centros de servios locais (missions locales), centros de apoio a recepo, informao e orientao, assim como todas as organizaes que do apoio e orientao para os jovens em busca de emprego ou de formao profissional. A definio de um espace jeune decorre da negociao entre os parceiros envolvidos, o Estado, o governo regional e a diretoria regional da ANPE. O terceiro tipo so as aes voltadas para os trabalhadores incapacitados. A legislao francesa busca facilitar a insero do trabalhador com deficincia no mercado de trabalho. A ANPE, dentro de sua competncia, define algumas diretrizes nas suas aes para cumprir as normas ditadas pela lei. Assim, encarrega o departamento regional da incumbncia de coordenar e animar as atividades dos conselheiros especializados em trabalhadores com incapacidades (CSTH - Conseiller d'emploi Spcialis Travailleurs Handicaps) em nvel regional. Por sua vez, em cada departamento, um conselheiro dedica parte ou integralmente seu tempo insero de trabalhadores com incapacidades. Ademais, a ANPE trabalha em conjunto com instituies representativas desse grupo de trabalhadores somando esforos para as atividades de ajuda insero ocupacional, ao financiamento de aes de formao profissional, e a implementao de programas de informao e sensibilizao de empresas. O ltimo tipo so os clubes de demandantes de emprego (Clubs de chercheurs d'emploi). Esses clubes so uma nova forma de pesquisa de emprego e voltam-se para os jovens recm-formados, dando-lhes apoio, organizando a procura de emprego e facilitando o acesso s vagas disponveis, visando, dessa forma, aumentar as chances de insero desse grupo no mercado de trabalho. A gratuidade, a permanncia e a igualdade no atendimento aos usurios so princpios bsicos do SPE. Sem afrontar esses princpios, algumas iniciativas tm introduzido mudanas na gesto do servio. Essas mudanas seguem as orientaes propostas tanto pela OIT como pela OCDE, e visam descentralizao da prestao dos servios, inclusive com a participao de organizaes privadas com ou sem fins de lucro. Por exemplo, o Projeto de Lei de Programao para a Coeso Social (Ministre de lEmploi, du Travail et de la Cohsion Sociale, 15 de setembro de 2004), estipula a abertura do sistema pblico de emprego a novos operadores, enfatizando a necessidade de cooperao com as
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coletividades territoriais, sem ferir os princpios da gratuidade e no-discriminao. Abre-se a possibilidade de os governos locais executarem a funo de colocao de mo-de-obra, por meio de um convnio assinado com a ANPE. Dessa forma, acaba-se com o monoplio da ANPE em relao recolocao dos trabalhadores. a partir dessa nova perspectiva de gesto que so criadas as Maisons de lEmploi. Devemos ressaltar que a ANPE caminhava nessa direo desde os anos noventa, no esforo de competir com a iniciativa privada no segmento de intermediao de executivos e tcnicos de alto nvel em que procurou fazer acordos com as organizaes das empresas de trabalho temporrio e com os representantes daqueles trabalhadores. Buscava-se, ao mesmo tempo, colocar essas vagas para os demandantes de emprego do sistema pblico e assegurar s empresas a pr-seleo dos candidatos com o perfil adequado (Thuy, Hansen e Price, 2001). Em 2004, antes do lanamento do projeto maisons de lemploi, a ANPE contava com 797 agncias locais e uma rede de cerca de 1.050 unidades em parceria com a AFPA, com as misses locais (PAIO) e as coletividades territoriais (ANPE, 2005). Esse projeto procura definir uma nova institucionalidade, uniformizando critrios para o conjunto do territrio nacional, inspirando-se na experincia do One-Stop Center realizada nos Estados Unidos.

A Maison de lEmploi As Maisons de LEmploi, segundo o projeto de lei de programao para a coeso social, anteriormente citado, so locais de antecipao das necessidades do mercado, de adaptao s necessidades de formao e de integrao entre o demandante de emprego e a empresa. Elas podem ser estabelecimentos pblicos, parapblicos e privados (Ministre de lEmploi, dezembro de 2004). O governo francs prev a criao de 300 maisons de lemploi at 2008. At dezembro de 2005, 103 dessas unidades tinham sido inauguradas a partir da readequao de postos de atendimento existentes (Ministre de lEmploi, janeiro de 2006). A simples implantao dessas agncias, no entanto, parece insuficiente para permitir o fornecimento de servios integrados que considerem o acmulo de experincias locais e atendam as necessidades de cada regio. Para a consecuo desses objetivos algumas iniciativas concomitantes so consideradas fundamentais. A primeira delas a existncia de um convnio
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plurianual entre o governo federal, a ANPE e a UNEDIC que facilite a coordenao entre as vrias agncias de financiamento e de execuo das polticas de mercado de trabalho. Uma segunda medida associar esse convnio a uma base territorial, o que deve ser feito por meio de convnios de desenvolvimento do emprego. Estes so negociados com as autoridades locais de forma a adaptar o servio pblico de emprego s caractersticas das vrias bacias (regies) de emprego. A terceira medida implantar as maisons de lemploi tanto a partir da adequao das estruturas existentes como da criao de novos espaos que inclua o governo federal, a ANPE, a ASSEDIC, pelo menos uma coletividade territorial e, conforme o caso, os atores sociais, a AFPA, as entidades de formao profissional e as prprias empresas. O sentido que se tenha a construo de organismos diferenciados de acordo com as especificidades de cada regio (Ministre de lEmploi, novembro de 2005). A criao de novas maisons de lemploi pode contar com o apoio do governo federal por meio de contratos de direito privado. Estes visam assegurar que as agncias tenham um mesmo padro de qualidade na prestao dos servios e tambm evitar a concorrncia deletria entre os vrios parceiros envolvidos. As novas agncias criadas a partir desse mecanismo podem assumir o estatuto de uma associao ou de uma entidade de interesse pblico. As maisons de lemploi devero orientar sua atuao a partir de trs diretrizes: i) observao, antecipao e adaptao ao territrio; ii) acesso e retorno ao emprego; e iii) desenvolvimento regional e criao de empresas. Na primeira diretriz, inclui-se a realizao de estudos prospectivos sobre o comportamento do mercado de trabalho com base nos dados estatsticos disponveis; sobre as necessidades de mo-de-obra das empresas, por meio de pesquisa realizada em conjunto com ANPE; e sobre o perfil dos demandantes de emprego de cada bacia de emprego, na rea de atuao da maison de lemploi. Para consecuo desses estudos prev-se a criao de Observatrios de Emprego. Ao mesmo tempo, devero ser elaborados estudos de avaliao sobre a reinsero dos trabalhadores inscritos em cada regio e de adaptao da oferta de qualificao profissional em cada regio. Ademais, duas ferramentas devem ser colocadas disposio dos gestores. A primeira o Dossi nico do Demandante de Emprego (DUDE), que congrega as informaes necessrias sobre o trabalhador inscrito na agncia. A segunda a oferta de formao ASSEDIC/ANPE, que permite avaliar as vrias possibilidades de qualificao
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profissional de um trabalhador a partir de sua trajetria profissional (Ministre de lEmploi, novembro de 2005). A segunda diretriz dispe sobre as aes de promoo dos contratos subsidiados, das atividades de aprendizagem para os jovens com dificuldades de insero e das aes de mobilizao dos trabalhadores desempregados para o retorno ao emprego com orientao personalizada. A terceira diretriz define um conjunto de atividades relacionadas ao desenvolvimento local. Inclui aes de estmulo aos desempregados que criam novas empresas com apoio do microcrdito; aconselhamento e apoio s empresas; e suporte ao dilogo social no espao territorial (Ministre de lEmploi, novembro de 2005). Nessa diretriz no ficam claras os instrumentos e a institucionalidade a ser utilizada para se atingir o objetivo do desenvolvimento local. No h uma proposio concreta, referindo-se de forma vaga a um desenvolvimento construdo a partir da regio/local, o que transparece ser mais um recurso publicitrio para apresentar uma maior participao na definio de um projeto de desenvolvimento.

O Sistema de Informaes sobre o Mercado de Trabalho Como nos demais pases desenvolvidos, a informatizao das atividades do servio de emprego uma preocupao presente. Assim, um esforo para modernizar as ferramentas de processamento de dados tem sido realizado. O objetivo melhorar tanto o gerenciamento das vagas, dos demandantes e do mecanismo de ajuste entre oferta e demanda como melhorar a aplicao das polticas para grupos especficos (grupos-alvo). O sistema francs dispe de trs ferramentas bsicas para o gerenciamento da demanda de trabalho, das vagas, do relacionamento com as empresas e da atividade de colocao. A primeira ferramenta a Gesto Informatizada da Demanda de Emprego GIDE (Gestion Informatise de la Demande d'Emploi). Esta ferramenta procura preencher as ocupaes oferecidas pelas empresas a partir do melhor conhecimento do perfil do demandante de emprego, tais como a experincia anterior de trabalho, setor de atividade, nvel de educao e benefcios recebidos da ANPE. Toda a rede da ANPE est equipada com esse sistema de gerenciamento. Ademais, o sistema implementado em cooperao com a UNEDIC, que administra o
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seguro-desemprego. Isso permite o gerenciamento dos demandantes de emprego em tempo real nas agncias locais e o recebimento do benefcio de desemprego por meio da ASSEDIC. A segunda ferramenta o Sistema de Apoio Gesto do Emprego SAGE (Systme d'Aide la Gestion de l'Emploi). Esta auxilia no acompanhamento das vagas oferecidas pelas empresas, na gesto do relacionamento com as empresas e no conhecimento mais amplo do ambiente econmico local a fim de melhorar os servios prestados. As informaes so organizadas em trs bancos de dados: por empresa, por ocupao oferecida e com base nos contatos de relacionamento. Esses bancos de dados podem ser conectados e associados entre si, possibilitando a integrao das informaes e facilitando o acesso aos usurios. Essa interconexo dos dados permite o detalhamento e a atualizao automtica das vagas oferecidas, dos contatos de empresas e acompanhamentos previstos por meio da compilao de dados externos. Possibilita tambm que a informao sobre uma empresa possa ser acessada durante um procedimento. Ademais, permite que critrios sobre as vagas oferecidas e os contatos estejam disponveis em todos os mdulos de pesquisa dos arquivos das empresas. A terceira ferramenta o Repertrio Operacional de Carreiras e Empregos ROME (Rpertoire Oprationnel des Mtiers et des Emplois). Esta ferramenta busca explorar novos cenrios de ocupao para o planejamento avanado de ocupaes e gesto de habilidades, dando maior eficincia no registro e classificao das vagas. O arquivo ROME possibilita o acompanhamento das mudanas que ocorrem no campo ocupacional em virtude das mudanas no quadro econmico, alm de aprimorar o relacionamento entre os atores envolvidos (ANPE, usurio, empresa etc.). Essa ferramenta auxilia ainda na identificao das necessidades de qualificao profissional, individuais ou coletivas, e das medidas a serem implementadas para a insero ou re-insero do trabalhador no mercado de trabalho. Ajuda ainda na ampliao das possibilidades ocupacionais com vistas mobilidade profissional do trabalhador. Alm dessas trs ferramentas, existem outros instrumentos que contribuem para melhorar a administrao das informaes. A Ajuda para o Usurio de Informtica - APUI (Aide pour l'utilisateur informatique) um software que possui uma interface grfica local entre o SAGE e o GIDE facilitando a troca de informaes entre os sistemas individuais. H tambm o Prestations et Mesures que um instrumento de utilidade pblica de mbito nacional provido por meio da APUI que visa capacitar s agncias locais de emprego, os departamentos e as direes regionais para a execuo da administrao oramentria dos servios tais como a qualificao
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profissional e os programas de promoo de emprego. Um ltimo instrumento o Sistema de Informao e Ajuda Deciso SIAD (Systme dInformation et dAide la Dcision) que busca auxiliar na organizao dos diferentes aspectos do trabalho para se fazer o melhor uso das informaes e otimizar o processo de deciso.

1.4.3. O Servio Pblico de Emprego da Alemanha A Alemanha possua em 2005 uma populao de 82,4 milhes de pessoas, das quais a populao feminina representava 51%. A populao em idade ativa era de 55,1 milhes (49,5% de mulheres), dos quais 73,9% (40,7 milhes) estavam economicamente ativos. A populao ativa feminina representava 45,1% do total. O nmero de trabalhadores ocupados era de 36,1 milhes e distribuam-se da seguinte forma: 67,6% no setor tercirio, 30% na indstria e apenas 2,4% na agricultura. Do total de ocupados, 21,8% estavam em empregos em tempo parcial, sendo 81,4% de mulheres (OECD, 2007). O modelo de organizao alemo caminhou na direo da integrao funcional, com centralizao das aes e da operacionalizao das diversas polticas dirigidas ao mercado de trabalho. O objetivo dessa seo traar as linhas gerais do sistema pblico de emprego alemo, por meio de um acompanhamento de sua evoluo e do significado das mudanas recentes iniciadas a partir da Reformas Hartz, de 2002 a 2005 realando os mecanismos de integrao entre as vrias polticas de mercado de trabalho e a distribuio das funes entre os seus vrios gestores. Apresentamos tambm a nova estrutura institucional do sistema pblico de emprego, a partir da criao dos novos Job-Centers.

Estrutura Institucional e Principais Caractersticas O sistema pblico de emprego alemo, ao contrrio dos demais casos estudados, possui uma estrutura centralizada, o que lhe d uma caracterstica peculiar e grande complexidade. A responsabilidade pela formulao e execuo das polticas de uma agncia do governo central, o Instituto Federal para a Intermediao de Mo-de-Obra e Seguro-desemprego

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(Bundesanstalt fr Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung) ou, simplesmente, Servio de Emprego Alemo (Bundesanstalt fr Arbeit BA). Este, dentro de uma estratgia de gesto compartilhada dos programas, tem se associado aos estados e municpios especialmente no perodo recente, e conta com forte participao dos atores sociais na superviso das polticas. Destaca-se, ainda, por ter se mantido fiel aos princpios do financiamento essencialmente contributivo e, at o final dos anos noventa, da manuteno da proporo do valor do benefcio em relao ao rendimento prvio do trabalhador (Finn et alli, 2005). O BA um rgo pblico diretamente associado ao governo federal. Assim, ao Ministrio da Economia e Trabalho (Bundesministerium fr Wirtschaft und Arbeit - BMWA) cabe a incumbncia legal de supervisionar o BA, alm de aprovar o seu oramento anual26. A base legal para a implementao das polticas de mercado de trabalho dada pelo Cdigo Social III (SGB III), que tambm define o que de responsabilidade do BMWA e do BA. Isso impe que o ministrio e o servio de emprego trabalhem de forma conjunta para serem alcanados os objetivos definidos no cdigo social. Dentro dos limites colocados pela lei, o BA possui uma administrao autnoma que conta com a participao paritria dos trabalhadores, dos empregadores e dos rgos pblicos (federal e dos demais nveis de governo) em todos os nveis de administrao. Alm de um Conselho de Administrao central, h os Comits de Administrao dos escritrios locais e regionais. Os membros da administrao influenciam diretamente na forma de operao do servio de emprego, aproximando os vrios rgos do BA da vida pblica, econmica e social, garantindo a execuo das funes do servio de forma realista. O Conselho de Administrao na sua funo de instncia legislativa delibera sobre os Estatutos que define as reas de responsabilidade e cooperao entre os vrios nveis de administrao do BA. Tambm emite as instrues para a implementao das estruturas legalmente prescritas, e decide sobre os limites de cobertura espacial dos escritrios regionais de emprego e sobre implantao de escritrios especiais. Ademais, tem a incumbncia de supervisionar o Conselho Executivo e a administrao, aprovar o relatrio anual, regulamentar sobre as reclamaes concernentes aos escritrios regionais de emprego; e, nos eventos que o

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Em 2002, foi criado este novo ministrio, a partir da juno entre o Ministrio da Economia e Tecnologia e o Ministrio do Trabalho e Assuntos Sociais. Aps a posse da nova chanceler Angela Merkel, em novembro de 2005, o ministrio seria dividido novamente entre as pastas da Economia e do Trabalho. 85

comit administrativo de um escritrio local e/ou regional no completar sua tarefa, transferir a autoridade deste ltimo para outra entidade. papel do Conselho de Administrao fixar o oramento e outorgar ao Conselho Executivo o pagamento de contas com base na contabilidade anual. Alm disso, deve designar os membros dos comits administrativos dos escritrios regionais de emprego, e funcionar como ouvidor para consulta do presidente e dos membros do Conselho Executivo, bem como dos administradores dos escritrios regionais. O Conselho tem comits especiais (desenvolvimento organizacional; pesquisa e poltica de mercado de trabalho; finanas) com os quais pode repartir as tarefas. J as decises dos Comits Administrativos limitam-se s decises fundamentais e concernentes aos assuntos das polticas. Nos casos individuais, especialmente aqueles referentes poltica de mercado de trabalho, as decises podero ser tomadas pelo comit desde que respeite o cdigo social (SGB III) e os estatutos. O servio de emprego alemo est organizado para atender a todo o territrio nacional. Alm de um escritrio central, localizado na cidade de Nuremberg, possui dez agncias regionais e 180 agncias locais de emprego. A rea de cobertura de cada agncia local definida a partir das caractersticas do mercado de trabalho e de fatores econmicos de cada regio onde est situada a agncia. O escritrio central emite as instrues bsicas que assegurem a correta e uniforme execuo das tarefas do BA em todo o pas e conta com um Instituto de Pesquisa sobre Emprego (Institut fr Arbeitsmarkt und Berufsforschung - IAB) que faz o acompanhamento e avalia os resultados da execuo das polticas. O escritrio central tem sob seu comando as seguintes agncias que o auxiliam no desempenho de suas atividades: a agncia central em Nuremberg; a agncia central de colocao (ZAV) na cidade de Bonn; a academia de formao administrativa do BA em Lauf/Pegnitz; o departamento de administrao do Trabalho da Faculdade Federal Especializada para Administrao Pblica na cidade de Mannheim e sua sucursal em Schwerin; e o escritrio de pr-auditoria em Nuremberg. As agncias de emprego regionais coordenam o trabalho de um grande nmero de agncias locais. Cada agncia regional tem sob sua administrao dois estados da federao, ainda que alguns estados tenham sua prpria agncia regional de emprego27. Por outro lado, as
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North Rhine-Westphalia, Hesse, Baden-Wrttemberg, Bavaria and Saxony.

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agncias locais de emprego so responsveis pelo atendimento direto do pblico em todos os campos. Essas agncias podem estabelecer sucursais ou escritrios auxiliares, temporria ou permanentemente, nos distritos da agncia local de emprego que cobrem a maior parte dos municpios e distritos regionais. A especificidade do caso alemo o fato de o servio pblico de emprego (BA) administrar, de forma centralizada, o seguro-desemprego e as atividades de intermediao de mo-de-obra e programas de gerao de emprego. Isto , o BA responsvel pela implementao das polticas de mercado de trabalho e, se por um lado isso traz maior coerncia nas suas aes, por outro lado, dada sua estrutura centralizada, torna suas aes mais burocratizadas e demoradas (Freyssinet, 2004).

A proteo da renda do trabalhador desempregado Em relao proteo da renda do trabalhador, o BA gerencia dois benefcios: i) o seguro-desemprego; e ii) o benefcio assistencial. O seguro-desemprego tem durao varivel de acordo com o tempo de contribuio e a idade do trabalhador, varia de um mnimo de 6 meses para quem contribuiu at 12 meses independentemente da idade at 32 meses, no caso dos trabalhadores com 57 anos de idade e 64 meses de contribuio. A taxa reposio salarial de 60%, sendo que para o beneficirio que tenha ao menos um filho a reposio de 67% da renda mdia recebida nas 52 semanas anteriores ao pedido. A condio de desempregado implica na disponibilidade do trabalhador para a colocao e em esforos do mesmo para por fim ao perodo de desemprego. Assim, a pedido da Agncia Local de Emprego, o trabalhador beneficiado com o seguro-desemprego dever provar seu esforo na busca de uma nova colocao. H na legislao definies de quais ocupaes so razoveis para que o desempregado desempenhe. Assim, ele dever aceitar um emprego que fornea uma renda razovel comparada ao salrio anterior ao desemprego. A partir do stimo ms de desemprego, o trabalhador instado a trabalhar por um salrio lquido equivalente quantia que o mesmo recebe sob a forma de seguro-desemprego. O no cumprimento das regras leva suspenso do pagamento do benefcio, ou mesmo sua desabilitao por um perodo de tempo. Desse modo, a ausncia do beneficirio
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entrevista de inscrio marcada pela agncia local de emprego, sem razo justificvel, leva suspenso do pagamento por duas semanas. Se durante o perodo de suspenso o trabalhador faltar a outra entrevista, o benefcio suspenso, por um perodo mnimo de quatro semanas, at que o trabalhador desempregado apresente-se pessoalmente na agncia para fazer nova inscrio. O direito ao benefcio tambm ser suspenso quando o trabalhador ao trmino do contrato de trabalho receber pagamento de frias. Ademais, alguns benefcios pblicos que repem a remunerao do trabalhador, como auxlio-doena e penso, tambm levam suspenso do benefcio de seguro-desemprego. Como forma de ampliar o sistema de seguro-desemprego, pago tambm o seguro-desemprego parcial. Este benefcio visa proteger os trabalhadores que esto envolvidos em vrios empregos em tempo parcial. A perda de um dos empregos permite a solicitao do benefcio. Para habilitar-se ao seu recebimento, o trabalhador dever ter sido empregado pelo menos 12 meses num perodo de dois anos anteriores ao registro como desempregado, alm de estar disponvel e apto para assumir um novo emprego em tempo parcial ou integral. O valor da reposio salarial varia conforme o salrio recebido pelo trabalhador durante as 52 ltimas semanas no emprego do qual saiu. Este benefcio pago por um perodo mximo de seis meses. J o benefcio assistencial ao desempregado um benefcio concedido pelo governo federal, financiado por meio de impostos e dirigido para os trabalhadores que dele necessitam. um benefcio do Estado de Bem-Estar alemo. Ainda que as regras de habilitao para o recebimento do benefcio sejam semelhantes ao do seguro-desemprego, existem algumas excees. Para ter acesso ao benefcio, o trabalhador desempregado e inscrito na agncia local de emprego deve satisfazer as seguintes condies: buscar emprego de pelo menos 15 horas semanais; no ter o direito ao seguro-desemprego; ter recebido o benefcio do seguro-desemprego pelo menos um dia no perodo de um ano imediatamente anterior ao dia de solicitao do benefcio assistencial; e ter necessidade do benefcio. Esta ltima condio ter necessidade refere-se incapacidade de o trabalhador no conseguir, por si mesmo ou por outros meios prover sua sobrevivncia a no ser com o auxlio do benefcio assistencial de desemprego. Para verificar essa incapacidade realizado um teste de meios com base na renda e bens/haveres do desempregado solicitante e do seu cnjuge ou companheiro(a), ou ainda, das pessoa com que convive.

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Constatada a incapacidade e satisfeita as demais condies, o trabalhador passa a receber o benefcio assistencial. Este pago por tempo indeterminado at que o beneficirio atinja 66 anos de idade. Normalmente o benefcio pago por um perodo de um ano e, aps esse tempo, o requerente deve comprovar novamente a elegibilidade para o recebimento. Esse benefcio tem uma taxa de reposio salarial de 57% do salrio lquido (deduzidos os impostos e as contribuies para a seguridade social) para o trabalhador que tenha filho ou que o cnjuge/companheiro(a) tenha filho, e de 53% para os demais solicitantes. Da mesma forma que o seguro-desemprego, o valor do benefcio fixado anualmente por decreto do Ministro da Economia e do Trabalho. Anualmente o valor da remunerao adaptado, com reduo de 3% para os trabalhadores que no mantenham seu nvel de qualificao por meio de um esquema de treinamento ou por meio de trabalho. No caso dos trabalhadores que no tm acesso ao benefcio assistencial de desemprego, os governos locais fornecem o benefcio de assistncia social. Este tem um valor fixo sujeito a teste de meios, sendo que 80% do seu valor custeado pelo governo local e 20% pelos governos estaduais. Em decorrncia do aumento do nmero de beneficirios desses programas, os governos locais passaram a desenvolver polticas prprias com o objetivo de inserirem esses beneficirios no mercado de trabalho.

A intermediao de mo-de-obra O cdigo social (SGB III) define como sendo da responsabilidade do empregador o fornecimento do emprego e como responsabilidade do trabalhador a oportunidade profissional. Ademais, as atividades de intermediao, seja para as atividades de qualificao ou de emprego tm prioridade sobre os benefcios que recompem a renda do trabalho, dentro da lgica de promoo ativa do emprego. Por outro lado, as agncias locais de emprego tm o encargo de oferecerem o servio de intermediao de qualificao e emprego para os trabalhadores que esto em busca de emprego e de qualificao, bem como para os empregadores que buscam preencher as vagas de emprego de suas empresas. A Lei de Promoo do Emprego tem como alvo a ao preventiva. Nesse sentido, o processo de intermediao centra sua ao na integrao dos indivduos no mercado de trabalho

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antes que os mesmos tornem-se desempregados. Com isso, a partir de janeiro de 2003, o trabalhador que tenha o seu contrato de trabalho encerrado deve inscrever-se como demandante de emprego to logo seja informado do fim da relao de emprego. A legislao determina que a agncia local de emprego, em conjunto com o demandante de emprego, deve traar o perfil e construir um prospecto profissional desse trabalhador no incio do processo de intermediao. Com base nessas informaes definida uma estratgia personalizada de intermediao em que o trabalhador em busca de emprego compromete-se em um acordo de integrao. Aqueles indivduos que so beneficirios do seguro-desemprego ou da assistncia de desemprego devem estar disponveis para uma colocao e desempenharem algumas atividades definidas no acordo de integrao ao qual o trabalhador se props. A agncia local de emprego pode suspender as atividades de intermediao daqueles trabalhadores que se mostrarem com m vontade no desempenho das atividades de busca de emprego e de qualificao. No caso dos indivduos que no possuem benefcios, esses esto livres para aceitar ou declinar de uma colocao de trabalho. Em relao aos empregadores no h obrigao de que os mesmos informem o sistema sobre as vagas de que eles dispem, a no ser quando utilizam o servio. Eles, tambm, tm disposio um servio de consultoria sobre mercado de trabalho. A agncia local de emprego pode tomar a iniciativa de prestar esse servio quando verificar que um determinado empregador apresenta dificuldades para preencher determinada vaga num prazo razovel, auxiliando-o no preenchimento do posto de trabalho. O sistema de emprego tem como princpio o tratamento equnime entre aqueles que buscam os seus servios. Desse modo, a agncia local de emprego est impedida de dar tratamento preferencial para qualquer empregador ou trabalhador em busca de emprego ou qualificao sem que para isso exista uma justificativa legal. As atividades de intermediao e consultoria prestadas pelo sistema so gratuitas. No obstante, a agncia local de emprego pode cobrar dos empregadores as despesas que excedam o tempo ou o custo normal dos servios. Para tanto, a agncia deve informar o empregador antes do incio das atividades. A intermediao tambm dirigida para aqueles trabalhadores que recebem benefcios de outras organizaes que no so definidas na Lei Federal de Assistncia Social. Todos aqueles trabalhadores que estejam nessa situao e que esto aptos ao trabalho devem
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participar das atividades de intermediao na agncia local de emprego e nas agncias de bem-estar social. A assistncia social espera que o trabalhador alm de se inscrever como demandante de emprego nas agncias locais de emprego, faa pedidos de emprego por iniciativa prpria. Aqueles que recebem benefcios da assistncia social e que recusem uma oferta de emprego razovel tm um corte de 25% no valor do benefcio regular. A intermediao pode ser feita tambm pelo setor privado. Aqueles que desejem oferecer servios de intermediao podem faz-lo livremente, no sendo mais requerida a permisso do Servio de Emprego Federal, mas h necessidade de que a atividade seja registrada. Essa atividade pode ser remunerada e ser paga tanto pelo empregador como pelo trabalhador. Conforme previsto em lei, o agente de intermediao deve firmar um contrato por escrito com o trabalhador especificando o valor a ser pago. Ademais, o demandante de emprego s dever pagar aps o processo de intermediao resultar em um contrato de trabalho, proibindo-se o agente de exigir uma antecipao dos honorrios. No entanto, no caso da intermediao de trabalhadores estrangeiros que sejam de pases que no pertenam aos pases da Unio Europia, os agentes devero respeitar as exigncias da Lei de Imigrao. Esta lei determina que alguns trabalhadores nessa situao (por exemplo, da rea de sade) somente podero ter permisso para trabalhar com base em acordos governamentais ou pela intermediao do Servio de Emprego Federal. tambm uma exigncia legal que os agentes de intermediao, nesses casos, somente podero cobrar honorrios por seus servios dos empregadores. No que diz respeito organizao das agncias locais de emprego no h um padro definido. Elas tm a prerrogativa de definirem como devem se organizar para melhor executarem suas funes o mais eficiente e efetivamente possvel. Essa liberdade visa otimizar os procedimentos de trabalho alm de melhorar a qualidade dos servios de informao e aconselhamento e reduzir o tempo de espera dos candidatos a emprego. Assim, a soluo organizacional dada pela agncia local de emprego leva em considerao as responsabilidades regionais, a estrutura econmica, a situao do mercado de trabalho e as facilidades e o pessoal disponveis em cada agncia. Ademais, espera-se que essas agncias sejam capazes de atender aqueles indivduos que necessitam de um aconselhamento especial devido as suas caractersticas pessoais. Esse fato
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implica que as agncias tenham pessoal treinado especificamente para fornecer um atendimento individual completo para aqueles indivduos, particularmente aos trabalhadores incapacitados, aos jovens sem educao profissional e mulheres que estejam retornando ao mercado de trabalho. J no caso daqueles trabalhadores que possuem experincia profissional especializada e, por isso, necessitam de um mercado de trabalho que extrapole o mercado local/regional, podem utilizar os servios das agncias centrais de intermediao especializadas e os pontos de apoio das redes regionais. No caso da intermediao de trabalho temporrio, a agncia busca um posto de trabalho de um perodo acima de 3 meses de durao no setor comercial ou industrial. Existem agncias especiais para esse tipo de intermediao em muitas das grandes cidades alems. Essas agncias esto separadas das agncias locais de emprego e localizadas prximas aos empreendimentos que demandam esse tipo de trabalho, como por exemplo, portos, grandes mercados e feiras de negcios. Os procedimentos do servio de intermediao so amplamente padronizados e racionalizados. Contudo, permite o servio individual, por vezes requerido, para o atendimento tanto dos empregados como dos empregadores. O servio de intermediao baseia-se na solicitao de emprego do trabalhador e da vaga de emprego do empregador. As decises sobre as alternativas de intermediao so tomadas a partir da entrevista realizada pelo candidato a emprego com o funcionrio de intermediao. Em caso de necessidade, e com o consentimento do candidato, a solicitao de emprego pode ser analisada por um psiclogo ou mdico. Alm disso, nos caso onde houver necessidade, a agncia de emprego pode consultar uma terceira pessoa para realizar exerccios de avaliao das habilidades do candidato. Nos termos da Lei de Promoo do Emprego, pode ser dada assistncia financeira aos candidatos que tiverem necessidade para a procura e obteno de emprego. A atividade de intermediao de mo-de-obra informatizada. So arquivadas todas as informaes dos trabalhadores em busca de emprego e das vagas captadas na rea de abrangncia da agncia local de emprego. Com isso, o funcionrio responsvel pode fazer o encontro entre o perfil do candidato e das vagas disponveis de forma adequada e rpida, sugerindo encaminhamentos para colocao, os quais podem transformar-se, ou no, em contratos de emprego. Para facilitar e melhorar o ajustamento entre oferta e demanda de trabalho, existem outras medidas tais como: servio de registro de vagas de emprego centralizado; servios
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de informao e de respostas automticas por telefone; consultoria para entrevista; abertura noite; atividades de grupo; e fruns de mercado de trabalho. Os fruns baseiam-se na internet e no auto-servio. Inclui vrios sistemas de informao tanto para os trabalhadores como para os empregadores. Para estes ltimos disponibilizam-se informaes do perfil dos candidatos a emprego, sem identific-los. Para os candidatos a emprego informam-se detalhes das vagas com o telefone para contato, informaes sobre vagas para qualificao profissional na empresa, sobre oportunidades de qualificao acadmica, alm de fruns especficos para determinados profissionais como artistas, aqueles que esto iniciando algum negcio etc.. Alm desses servios disponibilizados pelo servio pblico de emprego, os indivduos podem ser habilitados para acessarem outros fruns, de outros provedores e dos agentes privados de intermediao. Com isso, espera-se tanto o contato entre os empregadores e a agncia de emprego como o contato direto entre os empregadores e os trabalhadores em busca de emprego. Quando uma agncia local de emprego tem dificuldades para fazer a colocao de um determinado candidato a emprego no mercado de trabalho de sua rea de abrangncia, a agncia tem possibilidade de abrir o mercado de trabalho de todo o territrio nacional para atender a essa necessidade. Dentro da estrutura de uma regio especial e sob coordenao federal, a agncia pode internalizar os servios especiais de coordenao. Estes permitem definir os candidatos a emprego e as vagas adequadas dentro de uma grande regio e estabelece o contato entre as agncias locais de emprego envolvidas ou tomam as medidas para que as publicaes do BA informem a existncia desses candidatos a emprego e as vagas disponveis. Os servios de intermediao especializados que atuam a nvel inter-regional fazem a intermediao de trabalhadores de certas profisses que normalmente necessitam de um mercado de trabalho ampliado, tais como artistas, pessoal que trabalham em hotis e restaurantes, marinheiros. A agncia central de intermediao localizada em Bonn tem a responsabilidade pela intermediao de administradores do setor industrial, e tambm pode tambm oferecer assistncia com servios de intermediao de emprego do exterior.

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Formao e qualificao profissional O sistema de educao profissional alemo bastante particular e sofisticado. A responsabilidade pelo ensino vocacional tanto do Estado como das empresas. A legislao normatiza a participao destas ltimas no estgio profissional. Dessa forma o sistema alemo dual: parte do ensino realizada no estabelecimento de ensino e parte na empresa. O governo federal tem como objetivo dar a oportunidade do ensino vocacional na empresa ao maior nmero de jovens quanto possvel. Por outro lado, as empresas ao oferecerem uma ampla classe de planos de treinamento na empresa visam assegurar a empregabilidade e impulsionar a competitividade da economia como um todo. A educao vocacional tambm oferecida por cursos de qualificao vocacional independentes, administrados pelos estados da federao, e que tem ampliado a oferta de forma regular. A formao realizada pelas escolas de ensino profissional e pelas empresas complementada por estgios por meio de cursos em estabelecimentos de treinamento permanente ao longo de vrias semanas. Os jovens podem se submeter ao treinamento nesses estabelecimentos desde que estes possuam equipamentos apropriados para desenvolver o processo de treinamento, bem como pessoal suficientemente qualificado para a tarefa. Em regra o tempo de durao da educao vocacional no sistema dual alemo de trs anos. Existem cerca de 350 ocupaes para as quais o treinamento formal requerido. No caso dos aprendizes/estagirios existe uma relao jurdica especial: o contrato de treinamento. Por esse contrato, o jovem tem o status de empregado, especialmente para os casos de doena, acidente e desemprego. Em termos legais, a proteo aos jovens definida pela Lei de Proteo aos Jovens e pela Lei de Educao Vocacional. O jovem recebe um auxlio-treinamento, previsto no acordo coletivo e pago pela empresa, que varia de acordo com a ocupao e o tempo de treinamento. Em 2002 o valor mdio do auxlio era de 598 por ms nos estados da federao do ocidente e de 508 por ms nos novos estados do leste. O nmero de indivduos que obtm formao profissional por meio do sistema dual a cada ano de aproximadamente 2/3 do total. No ano de 2002, pouco mais de 572 mil alunos concluram o contrato. Desses, 54,4% (311.308) estavam no comrcio ou na indstria; 30,4% (173.888) em atividades manuais/artesanato (crafts); 9,3% (53.254) em profisses liberais; 2,6%

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(14.774) no setor pblico; 2,4% (13.991) na agricultura e 0,9% (5.012) nas reas da economia domstica e marinha mercante. Alm da educao vocacional, existem outras medidas que visam apoiar ou ampliar a qualificao profissional. Entre essas medidas est o apoio educao vocacional e o apoio a educao vocacional adicional, que fornecem auxlio financeiro para aqueles indivduos que necessitam dessa ajuda para iniciar o treinamento profissional ou para aqueles que j concluram a educao vocacional ou que tenham experincia comprovada e desejam ampliar sua qualificao. O intuito superar os impedimentos de ordem financeira que possam dificultar uma adequada qualificao profissional, permitindo integrar o trabalhador desempregado ou prevenir o desemprego. Outra medida o apoio educao vocacional adicional por meio da rotao de emprego. A inteno aqui estimular as empresas qualificarem seus funcionrios, permitindo que os mesmos se afastem de suas tarefas dirias para freqentarem cursos de qualificao profissional, sendo substitudos no perodo de ausncia por trabalhadores desempregados. Assim, ao mesmo tempo em que o funcionrio tem a possibilidade de ampliar sua qualificao, outro trabalhador desempregado tem a chance de manter suas habilidades se integrando, ainda que temporariamente, a vida ativa. Por outro lado, a empresa ao liberar seu funcionrio para participar de um curso de qualificao continua com outro trabalhador em seu lugar, recebendo subsdios para os custos salariais que podem variar entre 50% e 100%. Essas medidas so voltadas especificamente para as pequenas e mdias empresas e para os desempregados. H, ainda, o apoio financeiro s instituies de educao vocacional, sob a forma de subsdios e emprstimo do BA para a construo de prdios e a aquisio de equipamentos. Dessa forma, busca-se manter a oferta de qualificao profissional em termos adequados s necessidades dos trabalhadores e do mercado de trabalho, por meio de instituies de educao profissional capacitadas. Alm das medidas citadas, existe ainda o apoio para a educao vocacional de grupos especficos, como aqueles com dificuldade de aprendizagem, estagirios em desvantagem social e para a integrao de pessoas incapacitadas na vida ativa. Quando as medidas para alguns grupos-alvo no so possveis de serem realizadas com base no cdigo social (SGB III), o BA conta com recursos para programas de qualificao do Fundo Social Europeu.
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As Reformas Hartz As reformas que comearam a ser implementadas a partir de janeiro de 2003, cuja finalidade modernizar os servios dirigidos para o mercado de trabalho, resultaram da Comisso para a Modernizao dos Servios do Mercado de Trabalho instituda pelo chanceler G. Schrder que ficou conhecida como Comisso Hartz e, consequentemente, as medidas, como reformas Hartz28. O objetivo da comisso era elaborar um plano com sugestes para a reforma do servio pblico de emprego alemo, tido como ineficiente, e tambm das polticas de mercado de trabalho. Essa foi a resposta do governo alemo para a constatao de fraudes nas estatsticas de colocao feitas para esconder os baixos nveis de eficincia do servio de intermediao de emprego alemo (Kemmerling & Bruttel, 2005). A idia bsica era combinar uma reduo dos custos no-salariais do trabalho com a reestruturao do sistema pblico de emprego buscando sua ativao. O sentido das reformas era prover assistncia ao mesmo tempo em que se exigia maior responsabilidade do beneficirio para voltar ao mercado de trabalho. As mudanas seguiam as orientaes formuladas pela OCDE e pelo Observatrio Europeu de Emprego, desvencilhando-se da conduo dada no primeiro governo onde a coalizo entre o Partido Social-Democrata e o Partido Verde ora procurava limitar a insegurana no emprego ora buscava ampliar a empregabilidade dos trabalhadores (Dingeldey, 2005). O quadro 1 mostra que a implementao das reformas foi dividida em quatro etapas, com as duas primeiras ocorrendo em janeiro e abril de 2003. Alm disso, as reformas estavam divididas em trs grandes blocos: 1) a reforma do servio de intermediao; 2) dos benefcios de desemprego; e 3) medidas de ativao. As reformas do bloco 1 referem-se ao servio pblico de emprego. O objetivo das reformas era aumentar a eficincia organizacional do servio e da efetividade da poltica de mercado de trabalho. Uma das mudanas foi transformar o Instituto Federal do Trabalho em Agncia Federal para o Trabalho (Bundesagentur), efetivada em janeiro de 2004. Alm disso, transformou-se o conselho administrativo tripartite do BA em conselho consultivo com poucas
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Assim intituladas por referncia a Peter Hartz, ex-diretor de Recursos Humanos da Volkswagen, que concluiu o seu relatrio em agosto de 2002. A Comisso Hartz era composta por 15 personalidades da sociedade civil, na maioria proveniente do setor empresarial. No seguiu, portanto, o tradicional esquema tripartite, o que significa uma

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funes executivas. Com isso, a operacionalizao da agncia passou a ser feita por um conselho de administrao designado por cinco anos, com o diretor executivo ganhando maior autonomia e por meio de uma gesto no molde empresarial, com a definio de objetivos a serem atingidos (Kemmerling & Bruttel, 2005).
Quadro 1 As quatro fases das Reformas Hartz Hartz I implementada em janeiro de 2003 - Agncia de Trabalho Temporrio (PersonalBloco 1 Intermediao Service Agentur ) - Bnus intermediao Bloco 2 Benefcios - Definio mais estrita de Trabalho Adequado - Regime de sanes mais flexvel Hartz II implementada em abril de 2003 Bloco 3 Ativao - Incentivos fiscais por meio dos Mini -Jobs - Estmulo ao auto-emprego (Ich -AG ) Hartz III implementada em janeiro de 2004 Bloco 1 Intermediao - Reforma organizacional interna do SPE

Hartz IV implementada em janeiro de 2005 - Reforma do seguro-desemprego e do sistema de Bloco 2 Benefcios assistncia social Fonte: Kemmerling & Bruttel, 2005, p. 3.

Da mesma forma, a reforma procurou dar maior autonomia para as agncias locais, para que as mesmas possam desenvolver um pacote de medidas personalizadas para o trabalhador em busca de emprego. Assim, por meio do oramento de reintegrao, a agncia local pode fazer a combinao que achar a mais adequada conforme as caractersticas do mercado de trabalho local podendo, para isso, utilizar 10% dos recursos para as iniciativas inovadoras, ainda que seja obrigada a oferecer os vrios servios disponveis (Mosley, 2005). Outra mudana proposta pela Comisso Hartz foi a criao dos one-stop customer centers (Job Center), com base na experincia dos EUA e do Reino Unido. Nesses centros deveriam ser oferecidos todos os servios relacionados com o mercado de trabalho e, tambm, apoiar os servios da agncia de assistncia social. A implementao desses centros
mudana importante. As suas propostas transformaram-se em plano a ser implementado no segundo governo Schrder, tendo sido 2/3 destas colocadas em prtica de forma seqencial, conforme o quadro 1. 97

personalizados no funcionou como o esperado, dado que os beneficirios de diferentes tipos de benefcios ainda distribuem-se por diversas agncias. Em conformidade com essas medidas, as reformas buscaram aumentar o uso de mecanismos de mercado pela contratao de fornecedores de servios privados. Isso j era feito no caso da qualificao profissional e programas de criao de empregos, cujos programas eram, geralmente, operados por parceiros sociais tambm geridos por um conselho tripartite os quais tinham a preferncia dos escritrios locais. Os proponentes da reforma consideram o estmulo contratao de servios privados como um primeiro passo para fortalecer o provimento de servios de intermediao combinando-se o setor pblico e o privado (Kemmerling & Bruttel, 2005). Nessa direo, criaram-se o bnus de intermediao (Vermittlungsgutschein) e as agncias de servio pessoal PSA (Personal-Service Agentur). O primeiro uma forma de facilitar a procura de um novo emprego pelo prprio trabalhador que est a mais de seis meses desempregado. Ele recebe um voucher no valor de 2 mil euros e pode solicitar que uma agncia de intermediao privada encontre uma colocao para ele. Caso a agncia seja bem sucedida, isto , consiga inserir o trabalhador desempregado em um novo emprego, ela receber o pagamento. J a PSA uma agncia de trabalho temporrio financiada com recursos pblicos. O objetivo que essas agncias sejam capazes de encontrar um emprego permanente para o trabalhador desempregado utilizando o trabalho temporrio como uma ferramenta de transio. O resultado prtico dessa ferramenta que os trabalhadores com maiores chances de serem inseridos mais rapidamente no mercado de trabalho acabam sendo selecionados (Veil, 2005), no atuando sobre os trabalhadores pertencentes aos grupos mais vulnerveis. Ademais, o alcance das aes tanto da PSA como dos bnus tem sido bem menor daquele esperado inicialmente (Kemmerling & Bruttel, 2005; Dingeldey, 2005). Outro aspecto a ser destacado, dentro dos objetivos de maior transparncia e introduo de mecanismos de mercado, o fato de as polticas de mercado de trabalho implementadas pela agncia federal deverem sujeitar-se a avaliaes externas. Estas avaliaes passam a ser realizadas por instituies de pesquisas e universidades alems contratadas para esse fim pelo Instituto de Pesquisa sobre o Emprego que deixa de ser responsvel pelas mesmas (Dedecca & Baltar, 2006a). Em consonncia com o objetivo de dar maior ateno aos trabalhadores que apresentam maior dificuldade de insero no mercado de trabalho, criou-se a funo de case
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manager (gestor de caso). Este tem a incumbncia de assistir ao trabalhador classificado como de mais difcil insero, dadas certas caractersticas de seu perfil, e dar-lhe um tratamento personalizado de acordo com as suas necessidades especficas. Para que possa cumprir com o objetivo de dar atendimento personalizado, assegurando a qualidade no atendimento, o case manager responsvel por apenas 150 trabalhadores, quando no velho sistema os conselheiros de emprego eram responsveis por 700 trabalhadores. Essa reduo torna-se possvel, pois pelo novo sistema espera-se fazer uma melhor focalizao de quem so os trabalhadores com dificuldades, da os trabalhadores inscritos no sistema serem classificados de acordo com as suas necessidades (Veil, 2005; Kemmerling & Bruttel, 2005). As reformas do bloco 2, que se refere aos benefcios de desemprego, foram as que tiveram maior repercusso. A principal medida desse bloco foi a reforma no sistema de seguro-desemprego. O benefcio de desemprego passou a ser denominado de benefcio de desemprego I e a assistncia de desemprego passou a ser denominada de benefcio de desemprego II. O benefcio de desemprego que era pago por um perodo de at 32 meses foi restringido para 12 meses (18 meses para os trabalhadores com mais de 55 anos), mantendo seu valor uma proporo com a renda anterior recebida no ltimo emprego. Uma vez expirado o prazo do benefcio de desemprego I, o trabalhador que ainda continuar desempregado poder solicitar o benefcio de desemprego II. Este, no entanto, no guarda nenhuma relao com a renda do trabalho anterior, financiado com recursos oriundos do oramento federal e possui um valor fixo: 345 euros na Alemanha ocidental e 331 euros na Alemanha oriental. Este benefcio acrescido de um valor para os gastos com habitao e com a seguridade social, alm de adicionais para o caso de gravidez, para as famlias com apenas um responsvel e para os portadores de deficincia. Alm disso, o trabalhador deve passar por um teste de meios antes de receber o benefcio (Kemmerling & Bruttel, 2005). O benefcio de desemprego II passa a ser um mecanismo de proteo de base que se destina queles indivduos que esto aptos ao trabalho e no possuem recursos suficientes. Os trabalhadores nessas condies podem requerer o benefcio29, cuja frmula ajuda dada por uma s mo (Hilfe aus einer Hand). A justificativa para essa mudana era o fato de ser a
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O tradicional benefcio de assistncia social passa a ter como clientela apenas aquelas pessoas que no se declararem aptas ao trabalho (o que significa que no tm condies de trabalhar mais de 3 horas por dia). Este benefcio tem o valor bsico de 297 euros, podendo ser acrescido de outros benefcios monetrios, e continua depende de um teste de meios (Veil, 2005). 99

Alemanha o nico pas europeu que mantinha nveis estveis de reposio salarial ao longo dos trs primeiros anos de desemprego, em torno de 61%. Nos demais pases, mesmo naqueles com elevada taxa de reposio como Sucia, Dinamarca, Sua e Blgica o valor do benefcio tem uma reduo aps o primeiro ano de desemprego. Ademais, a Alemanha destacava-se tambm por apresentar uma alta taxa de desemprego de longo prazo, de cerca de 50% do total de desempregados (Veil, 2005; Kemmerling e Bruttel, 2005). Essa mudana no benefcio de desemprego retira do sistema alemo seu carter distintivo de proteger o trabalhador no momento de desemprego, sobretudo aquele em situao de excluso social e com reduzida chance de empregar-se, evitando que o mesmo insira-se num mercado de trabalho precrio, com baixo dinamismo na gerao de empregos (Finn et alli, 2005). Mas, entre os trabalhadores desempregados, os principais perdedores so aqueles pertencentes ao grupo de qualificao mdia. Nesse grupo de trabalhadores encontram-se aqueles com maior risco de passar para o benefcio de desemprego II e entrar numa espiral de precarizao tanto profissional como material. Isso devido reduo na renda que esses trabalhadores de salrios mais elevados sofrero ao se juntarem ao conjunto de trabalhadores desempregados de longa durao quando passam para esse novo benefcio. Essa perda de renda apresenta ainda um vis regional, sendo maior entre os trabalhadores do leste do que entre os do lado oeste (Veil, 2005). Dado que o benefcio de desemprego vincula-se ao servio de intermediao de mo-de-obra, deve ser ressaltado que na maioria dos casos dos beneficirios de desemprego II sero estabelecidos consrcios entre as agncias locais da Agncia Federal e as agncias monitoradas pelas autoridades locais para que viabilizem a reintegrao desses trabalhadores no mercado de trabalho. O terceiro bloco de reformas refere-se s medidas de ativao. Visa enfrentar a baixa taxa de emprego alem, em torno de 65%, para adequ-la aos objetivos da Estratgia Europia para o Emprego acordada no Encontro de Lisboa em 2000 e que estabeleceu a meta de uma taxa de emprego de 70% para os pases da Unio Europia. Basicamente duas medidas so implementadas nesse sentido. A primeira busca implementar instrumentos e programas que reduzam a carga tributria sobre os trabalhadores de baixa renda e os demandantes de emprego com o objetivo de estimul-los ao auto-emprego e dar maiores incentivos financeiros aos que esto em busca de emprego para que aceitem trabalho ou deixem a economia informal. A segunda medida objetiva fortalecer os fatores que aumentem a oferta de trabalho, sendo para isso
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implementado um regime mais restrito para as atividades de busca de emprego e a obrigao de aceitao de trabalho adequado. No primeiro conjunto de medidas encontram-se o programa de criao de pequenas empresas individuais ou familiares (Ich-AG e Familien-AG), que so novas formas de auto-emprego, e os Mini-Jobs. O programa Ich-Ag visa ser uma transio do desemprego para o auto-emprego e, para isso, oferece uma subveno ao trabalhador a ttulo de criao de empresa limitada a trs anos no mximo, que atrativa tambm para os trabalhadores de baixa qualificao, e obriga o beneficirio a contribuir para previdncia social (Veil, 2005). J o Mini-Jobs um programa de incentivo que busca facilitar o emprego de todos os trabalhadores de baixo salrio e no somente aqueles que esto desempregados ao mesmo tempo em que permitem que esses trabalhadores tenham uma renda maior. Assim, todos os empregados que tem remunerao de at 400 euros esto isentos de impostos e contribuies sociais, enquanto o empregador contribui com 25% sobre os salrios como encargos de impostos e contribuies sociais. Adicionalmente, para os empregos acima de 400 euros at 800 euros, estabeleceu-se nveis crescentes de contribuies, com os empregadores comeando a pagar 4% at o valor usual de 21% para os salrios do nvel superior de 800 euros. Com esses incentivos espera-se elevar a oferta de trabalho e reduzir a inatividade (Kemmerling & Bruttel, 2005; Steiner & Wrohlich, 2005). O rpido crescimento do uso do programa de incentivos ao auto-emprego Ich-AG suscitou o debate sobre a qualidade dos projetos de auto-emprego apresentados. Para evitar esse problema o acesso no mais incondicional, passando a ter um regime mais restritivo na qual avaliado o plano de negcios pela agncia local do servio pblico de emprego antes de ser aprovado. Em relao aos Mini-Jobs, h o risco de que esse tipo de emprego esteja simplesmente substituindo os postos de trabalho regulares que antes eram sujeitos contribuio social, no levando gerao de novos postos de trabalho (Kemmerling & Bruttel, 2005). Alm disso, o prprio Conselho de Especialistas entidade independente de alto nvel vinculada ao governo, que supervisiona a implementao de polticas pblicas na Alemanha aponta para os riscos de que esse programa reduza o incentivo busca de empregos no mercado de trabalho primrio, vinculando os trabalhadores, precariamente, a um mercado secundrio cada vez maior (Federal Ministry of Economics and Labour, 2006).

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Ao mesmo tempo em que se procurou implementar essas medidas que incentivam a maior participao do trabalhador, de forma a aumentar a oferta de trabalho, passou-se a implementar requisitos mais rigorosos para a procura por um emprego. Seguindo o padro britnico e dos demais pases europeus de ativao das polticas passivas, instauram-se sanes ou penas que implicam a retirada do benefcio por 3, 6 ou 12 semanas em caso de recusa de emprego ou de ausncia de procura de emprego. Alm disso, aqueles que esto desempregados h mais de um ano (18 meses para os idosos) e recebem o benefcio de desemprego II, so obrigados a aceitar qualquer tipo de emprego, independentemente dos nveis salariais pagos, podendo o valor do salrio ser inferior aos padres locais ou ao valor estabelecido pelos acordos coletivos, no podendo o trabalhador recusar um emprego usando como justificativa a qualificao obtida ou as posies ocupadas anteriormente (Kemmerling e Bruttel, 2005).

Job-Centers, Integrao das Polticas de Emprego e o Risco da Fragmentao As vrias polticas de mercado de trabalho sempre foram oferecidas por uma mesma agncia na Alemanha, o que no colocava a necessidade de integrao dos servios de seguro-desemprego e intermediao de mo-de-obra, geridos pelo BA. Devia-se a no preocupao com a questo da integrao tambm ao fato de que a prioridade estava na manuteno da renda e do status ocupacional do trabalhador, e no no imediato retorno ao mercado de trabalho. A preocupao com a integrao das polticas comea a surgir a partir da maior nfase no controle dos beneficirios de desemprego e de assistncia social. Por outro lado, as reformas Hartz no buscaram viabilizar uma integrao no espao geogrfico, mantendo-se o federalismo competitivo, que distribui responsabilidades polticas e financiamento entre os vrios nveis da federao, os quais tendem a agir de forma quase independente, preservando uma ampla autonomia de ao. Dessa forma, o risco de se criar uma colcha de retalhos: o benefcio de desemprego I e as polticas de insero so oferecidos pelas tradicionais agncias de emprego; enquanto o benefcio de desemprego II seria de responsabilidade dos consrcios entre estas agncias e as municipalidades, o que j foi acertado para 344 localidades. Entretanto, em 69 municpios, as autoridades locais seriam as responsveis tanto pela concesso do benefcio II como pela re-insero no mercado de trabalho, enquanto em outras 36 remanescentes, o consrcio no foi fechado, e as agncias locais de emprego atuam de forma independente do poder local (Mosley, 2005).
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O pressuposto que exista apenas uma porta de entrada, por meio das agncias locais de emprego, dos consrcios e das agncias locais independentes, para o aconselhamento vocacional, o preenchimento da ficha de inscrio para o histrico trabalhista e de qualificao, e o encaminhamento para os servios correspondentes. Trata-se de padronizar o processo que envolve a inscrio do trabalhador, a sua entrevista, o seu encaminhamento para um agente de colocao, responsvel pelo aconselhamento sobre a sua posio no mercado de trabalho e para o encaminhamento s aes necessrias de requalificao ou aos empregos imediatamente disponveis, temporrios ou no. Por outro lado, mantm-se a fragmentao das polticas e das agncias de acordo com dois tipos de beneficirios, quando o mais racional em termos de gesto seria priorizar a criao de uma nica agncia na qual os tipos de insero profissional no mercado de trabalho e de servios requisitados para a recolocao dos trabalhadores seriam os responsveis por definir trajetrias diferenciadas dentro do conjunto das polticas de mercado de trabalho (Mosley, 2005). Isto porque na prtica vrios daqueles que recebem o benefcio II possuem nveis elevados de qualificao, enquanto no caso dos que acessam o benefcio I existem tambm desempregados ameaados por uma situao de permanente excluso social. Cabe ressaltar que o questionrio para o acesso ao benefcio de desemprego II envolve uma expressiva complexidade burocrtica. O objetivo provar a insuficincia de recursos dos potenciais beneficirios, o que leva o trabalhador de uma poltica de proteo legal para uma de assistncia social. A desconfiana inclusa no momento da concesso do benefcio tenderia a atenuar a eficcia das polticas ativas que deveriam atuar como o cerne principal do sistema pblico de emprego (Veil, 2005). A preocupao de restrio oramentria se uniu aqui noo de incentivar a oferta de trabalho. Entretanto, os limites dessa estratgia ficam patentes quando se percebe que os recursos para a formao profissional adicional para os trabalhadores desempregados foram reduzidos (Dingeldey, 2005). A reforma do sistema pblico de emprego alemo apresenta inovaes interessantes relacionadas com a descentralizao, uma gesto por objetivos e um enfoque de atendimento personalizado, especialmente para os jovens e trabalhadores de maior vulnerabilidade. Contudo, essas mudanas ocorreram de forma simultnea a um desmonte da proteo social o que, num contexto de desaquecimento econmico, pode no resolver o problema oramentrio do governo,

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mas permitir o desenvolvimento de um segmento importante de trabalho eventual e precrio, algo que, at ento, diferenciava este pas dos demais pases da Europa Ocidental.

Informaes sobre o Mercado de Trabalho Uma funo importante a ser desempenhada pelo BA, definida no Cdigo Social III e antes dele pela Lei de Promoo do Trabalho, a de observao, investigao e avaliao do emprego e do mercado de trabalho e das tendncias gerais e por ocupao, setores econmicos e regies bem como dos efeitos das medidas ativas de mercado de trabalho. Para realizar essa funo o BA compila informaes, executa pesquisas sobre ocupaes e sobre o mercado de trabalho, e emite relatrios. As informaes compiladas dos documentos criados dentro de sua rea de atuao, especialmente com vista ao emprego, desemprego e as medidas de promoo do emprego, realizada para cumprir sua funo devem ser obrigatoriamente avaliadas e colocadas disposio do pblico (EEO, 2003). O executor dessa funo tem sido, desde 1967, o Instituto para a Pesquisa de Emprego (IAB), que parte do escritrio central (diviso VI) do BA em Nuremberg. Desse modo, o IAB d subsdios s agncias locais do BA capacitando-as para cumprirem suas tarefas como orientao profissional e vocacional, aconselhamento de emprego, intermediao de mo-de-obra entre outras. Alm das agncias locais, os dados emitidos pelo IAB tambm informam o pblico em geral, especialmente os parceiros sociais. Para isso, o IAB avalia, tambm, o desempenho e os efeitos das polticas de mercado de trabalho implementadas pelo BA em conformidade com o SGB III. Nessa direo o IAB esta organizado funcionalmente, com especialistas das disciplinas relevantes das vrias reas de atividade do BA trabalhando em dez sees. Assim, o IAB inicia e monitora projetos de pesquisa executados por outras instituies para o BA e estabelece vnculos com as universidades especialmente para a pesquisa bsica. Alm disso, as agncias locais possuem pessoal especialmente treinado para a pesquisa, consultores para o mercado de trabalho e pesquisa vocacional, que asseguram que as pesquisas reflitam a realidade local.

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H dessa forma uma interao entre o BA, que apresenta as suas demandas de pesquisa e o IAB, que processa essas demandas realizando anlises de curto prazo do mercado de trabalho, previses de mdio e longo prazo, tendncias ocupacionais recentes, diferenas regionais, grupos socialmente vulnerveis, tendncias internacionais, novas tecnologias e mtodos de gesto e parmetros para qualificao. Esse conjunto de pesquisas, aplicada e terica, objetivam auxiliar os gestores de todos os nveis do BA na soluo dos problemas enfrentados nas atividades cotidianas das agncias. Alm do IAB, h o Instituto Federal para a Formao Profissional (BIBB), que desenvolve pesquisas sobre os novos requisitos de qualificao a partir de duas orientaes principais: i) assegurar formao para a juventude; e ii) adequar o sistema alemo de qualificao aos requisitos de uma economia ancorada no conhecimento (EEO, 2003).

1.4.4. O Servio Pblico de Emprego dos EUA Os Estados Unidos possuam em 2005 uma populao de 296,4 milhes de pessoas, das quais a populao feminina representava 50,7%. A populao em idade ativa era de 198,9 milhes (50% de mulheres), dos quais 75,1% (149,3 milhes) estavam economicamente ativos. A populao ativa feminina representava 46,4% do total. O nmero de trabalhadores ocupados era de 141,7 milhes e distribuam-se da seguinte forma: 78,6% no setor tercirio, 19,8% na indstria e apenas 1,6% na agricultura. Do total de ocupados, 12,8% estavam em empregos em tempo parcial, sendo 68,4% de mulheres (OECD, 2007). Apresentam-se agora as linhas gerais do sistema pblico de emprego dos Estados Unidos, cuja caracterstica marcante o fato de sua construo ter ocorrido de forma relativamente descentralizada, tendo os estados federados e os municpios uma participao bastante destacada, mas contando sempre com as diretrizes e com a regulao do governo federal, o qual definiu a direo das principais mudanas na gesto e das prioridades no mbito das polticas de mercado de trabalho (OLeary e Straits, 2000). Vamos nos concentrar nas mudanas recentes, especialmente a partir do Workforce Investment Act de 1998, destacando-se os mecanismos de integrao entre as vrias polticas de mercado de trabalho e a distribuio das funes entre os seus vrios gestores. Dentre as

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mudanas sobressai-se a experincia dos One-Stop Centers, que busca descentralizar as aes do sistema pblico de emprego com atendimento integrado de vrias polticas em um mesmo local.

Estrutura Institucional e Principais Caractersticas Se a origem do servio de emprego remonta ao final do sculo XIX, quando vrios escritrios de recolocao buscavam alocar a mo-de-obra que imigrava para os EUA vinda da Europa, as bases do sistema atual seriam estabelecidas apenas por meio da Lei Wagner-Peyser (Wagner-Peyser Act WPA) de 1933. As reformas feitas no sistema a partir da nova lei concentraram-se na criao de um sistema de intermediao de trabalho conjunto e voluntrio entre os estados e o governo federal. O objetivo era dirigir os trabalhadores em busca de trabalho para as oportunidades de trabalho em obras pblicas ou comunitrias, considerando o quadro de crise econmica (OCDE, 1999). Em 1935, nos termos da Lei de Seguridade Social (Social Security Act SSA), foi criado o seguro-desemprego. Este, desde o incio, contava com um teste de trabalho (work test), pelo qual avaliava-se a disponibilidade para trabalhar e a procura por trabalho por parte dos desempregados. O seguro-desemprego cumpria basicamente duas funes: i) prover assistncia financeira temporria e parcial para trabalhadores involuntariamente desempregados; e ii) atuar como mecanismo estabilizador durante os perodos de recesso (Green Book, 2000). Aps a Segunda Guerra Mundial, o servio de emprego (U.S. Employment Service) torna-se obrigatrio e passa a ser subordinado ao Departamento de Trabalho do governo federal (U.S. Department of Labor - USDOL). Ao mesmo tempo as agncias estaduais do servio de emprego passam a se envolver no atendimento de grupos especiais como jovens, idosos e portadores de deficincias. Ademais, entre os servios prestados pelo servio de emprego incluem-se o aconselhamento profissional e o fornecimento de informaes sobre o mercado de trabalho (OCDE, 1999). Nos anos sessenta, as funes do servio foram ampliadas. A partir da Lei de Educao e Desenvolvimento da Fora de Trabalho (Manpower Development and Training Act) de 1962 deslocou-se a prioridade da recolocao para a chamada educao de segunda chance (second-chance training), dirigida para os trabalhadores que possuam baixa escolaridade e que

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foram afetados pelo processo de transformao produtiva (Woodbury, 2000). Dessa forma, a qualificao profissional transforma-se numa ferramenta de combate pobreza (OLeary, Straits & Wandner, 2004). Destaque-se que essas mudanas so implementadas por meio do Servio de Emprego e das agncias estaduais. Nos anos setenta, a expanso das operaes do servio pblico de emprego alterou-se sensivelmente, porm mais em termos de gesto do que de novos programas. A Lei de Educao e Emprego Inclusivo (Comprehensive Employment and Training Act), de 1973, deslocou a nfase das aes para o plano local, especialmente da qualificao profissional, levando fragmentao dos servios pblicos de emprego fornecidos no plano estadual (Woodbury, 2000). Foram criados Conselhos Consultivos Locais (Local Advisory Boards) visando assegurar que as metas e os contedos das aes de qualificao profissional considerassem s necessidades locais. Essa tendncia foi reforada na dcada de 1980 com a Lei de Parceria de Educao no Emprego (Job Training Partnership Act - JTPA) de 1982. A partir de ento, a qualificao profissional passou a ser vista como sendo insuficiente se estivesse desconectada dos requisitos da demanda de trabalho. Diante disso, ocorre uma mudana importante nos conselhos consultivos locais, que passam a ter uma participao ampliada do setor privado e transformam-se em Conselhos da Indstria Privada (Private Industry Councils PIC). Ademais, passou-se a criticar, tambm, a excessiva dependncia dos segmentos mais vulnerveis da populao em relao aos programas sociais. Os programas de qualificao passam a ser submetidos a testes de avaliao, que levam em considerao basicamente as taxas de reemprego e os nveis de renda dos trabalhadores recolocados. A definio desses critrios para avaliao dos programas de qualificao, no entanto, podem ter levado a uma seleo adversa, uma vez que os trabalhadores com melhor perfil podem ter recebido ateno privilegiada dado que so mais facilmente recolocveis no mercado de trabalho. Simultaneamente, o processo de fragmentao do servio pblico de emprego acentuou-se de forma categrica. Reduziram-se os recursos para as polticas de mercado de trabalho, concentrando-os nas atividades de qualificao profissional, cujas prioridades eram definidas pelo setor privado, por meio dos PICs, enquanto o pblico-alvo era focado nos grupos de trabalhadores deslocados, em desvantagem econmica e os beneficirios da assistncia social. Ao final dos anos oitenta e incio dos anos noventa, existiam cerca de 163 diferentes programas de qualificao profissional, cada qual voltado para grupos especficos e com impactos
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localizados, acarretando muitas vezes na fragmentao das aes (OLeary, Straits & Wandner, 2004). Chegava-se ao final dos anos oitenta com um novo diagnstico: o foco exclusivo na qualificao profissional tinha se mostrado insuficiente, conforme apontavam os resultados das anlises de desempenho realizadas. Formava-se um novo consenso, que sugeria abandonar a abordagem que focalizava a qualificao training first para uma abordagem que enfocava a experincia de trabalho work first. O sistema pblico de emprego voltava a ser valorizado, este deveria ter aes integradas, menos custosas e com maior capacidade de fornecer atendimento ao conjunto da fora de trabalho dos EUA (Woodbury, 2000). Como apontam Eberts & Holzer (2004), os recursos para os servios de emprego foram reduzidos em cerca de 40% em termos reais entre 1984 e 2002. Essa queda foi mais pronunciada na segunda metade dos anos oitenta e comeo dos anos noventa, observando-se uma lenta recuperao a partir da segunda metade dos anos noventa. Alm disso, havia o diagnstico de que a qualidade da atividade de intermediao de mo-de-obra era bastante heterognea entre os estados federados e que a reinsero dos trabalhadores no mercado de trabalho no era desenvolvida na sua plenitude pelo sistema pblico de emprego (Eberts & Holzer, 2004; OCDE, 1999). Assim, por meio do programa que agregava a construo do perfil do trabalhador com servios de reemprego (Worker Profiling and Reemployment Services Initiative) de 1993, voltou-se a privilegiar a integrao entre o seguro-desemprego e a intermediao de mo-de-obra. O intuito dessa nova diretriz era que os beneficirios do seguro contassem com programas mais diversificados e permanentes de busca de emprego, com apoio de um detalhado mapeamento do perfil do trabalhador (Woodbury, 2000). No caso dos beneficirios do seguro-desemprego cujo perfil apontasse o risco de desemprego de longo prazo, os mesmos deveriam ser obrigatoriamente encaminhados para os servios de reemprego (OLeary & Wandner, 2005). Em 1994, um grupo de trabalho constitudo por representantes das secretarias estaduais, de funcionrios do Servio de Emprego, dos Sindicatos e do Departamento de Trabalho (USDOL), elaborou um plano de trabalho que desaguava numa nova organizao do servio de emprego, por meio da constituio de centros integrados de atendimento, os One-Stop Centers. A partir de ento, so desenvolvidos projetos-piloto em seis estados para avaliar a sua

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situao e permitir a transio para o novo modelo de gesto descentralizada, integrada e universal (OCDE, 1999). Finalmente, com a Lei de Investimento da Fora de Trabalho (Workforce Investment Act) de 1998, consolida-se a abordagem work first nas polticas de mercado de trabalho. O governo federal assume a responsabilidade pela coordenao do sistema pblico de emprego, exigindo que alguns servios bsicos e essenciais sejam oferecidos de forma integrada em cada estado federado a partir dos One-Stop Centers. Em decorrncia dessa mudana, os Private Industry Councils, criados aps o JPTA, so transformados em Conselhos de Investimento da Fora de Trabalho (Workforce Investment Boards) que passam a ser responsveis tanto pelos programas de qualificao profissional financiados pelo governo federal, como pelos servios de reemprego e toda a estratgia de integrao de polticas (Woodbury, 2000). Isso significou o fim de um ciclo histrico, com o servio de emprego retomando seu papel original, tal como fora estabelecido pela Lei Wagner-Peyser. O objetivo agora, mais do que focalizar as polticas, estruturar um servio pblico de emprego com pacotes diferenciados de atendimento para os vrios tipos de trabalhadores inscritos. Nesse sentido, os servios passam a ser divididos em trs categorias: i) nucleares; ii) intensivos; e iii) voltados para a qualificao profissional. Os servios da primeira categoria so fornecidos para os trabalhadores que possuem qualificao mdia ou superior e com histrico no mercado de trabalho, podendo predominar o auto-atendimento especialmente no caso da habilitao ao seguro-desemprego em que a participao dos gestores do sistema pblico de emprego pequena. Os servios do segundo grupo (intensivos) dirigem-se aos trabalhadores com maior vulnerabilidade social, sendo oferecidos servios onde maior a presena dos gestores locais e estaduais e com o mapeamento das caractersticas do desempregado e de suas possibilidades de reinsero no mercado de trabalho. Por ltimo, nos servios da terceira categoria prev-se o encaminhamento do trabalhador inscrito para cursos de qualificao profissional. Na prtica, os inscritos que no obtiverem sucesso em termos de recolocao vo passando pelos vrios nveis de polticas (Eberts & Holzer, 2004). Com essa reordenao, o servio pblico de emprego passa a oferecer, de acordo com o perfil da mo-de-obra e com as decises tomadas no nvel estadual e local, cinco tipos de servios: i) encaminhamento para o emprego; ii) aconselhamento e avaliao profissional; iii)

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auxlio na busca por emprego; iv) encaminhamento para qualificao; e v) concesso do seguro-desemprego (Woodbury, 2000). Pode-se dizer que nos anos noventa trs tendncias mostraram-se predominantes na gesto das polticas de mercado de trabalho. A primeira a descentralizao operacional a partir de parmetros nacionais. A segunda a nfase na responsabilidade pessoal (especialmente para a mo-de-obra com maiores nveis de qualificao). E a terceira a orientao para o trabalho, com o intuito de fortalecer as chamadas polticas ativas de reinsero no mercado de trabalho em detrimento das chamadas polticas passivas, que transferem renda (OCDE, 1999). Deve-se ressaltar que as mudanas nas polticas de mercado de trabalho que influenciaram as reformas no sistema pblico de emprego do EUA sofrem, em grande medida, influncia da concepo e do papel das polticas sociais. Enquanto at os anos sessenta, o mercado de trabalho estadunidense mostrava-se positivamente afetado pelo crescimento econmico e pela Lei dos Padres de Trabalho Justos (Fair Labor Standards Act), ao longo dos anos noventa h uma mudana significativa, onde a flexibilidade do mercado de trabalho torna-se predominante. A Lei de Ajustamento, Requalificao e Participao do Trabalhador (Worker Adjustment and Retraining and Notification Act WARN), de 1989, passa a permitir demisses sem justa causa e a no necessidade de indenizao na dispensa. Ademais, torna-se mais rgida a concesso de benefcios para os grupos socialmente vulnerveis a partir da criao da Assistncia Temporria s Famlias Necessitadas TANF (Temporary Assistance for Needy Families) em substituio ao programa de Ajuda para famlias com Crianas Dependentes AFDC (Aid trabalho Families with Dependent Children). O novo programa permite o recebimento de benefcios por um perodo mximo de 5 anos ao longo da vida ativa, o que fora os trabalhadores desempregados a aceitarem postos de trabalho precrios (OCDE, 1999). Essa substituio significa uma mudana estrutural no sistema de proteo social dos EUA. No obstante a limitao no tempo de durao do benefcio, os beneficirios devem vincular-se a atividades relacionadas ao trabalho, entre as quais incluem-se a prestao de servios comunitrios, a participao em empregos subsidiados, a qualificao no local de emprego e a busca por emprego. Essa mudana segue a linha do making work pay defendida pela OCDE que, no entanto, subestima as barreiras que esses trabalhadores encontram, em parte associadas ao nvel de escolaridade e qualificao e a fatores de discriminao de raa e gnero (EPI, 2003).
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Na mesma direo de restrio aos benefcios que transferem renda, o acesso ao seguro-desemprego tem se tornado cada vez mais limitado para aquele contingente de trabalhadores ocupados em atividades precrias ou em empregos de elevada rotatividade. Cerca de 75% desses trabalhadores tm acesso ao seguro-desemprego, enquanto que entre os trabalhadores com empregos tradicionais a cobertura pouco superior a 90%. Alm disso, deve-se considerar o papel que o seguro-desemprego cumpre no combate pobreza, a queda no contingente de pobres aps o pagamento do benefcio situa-se entre 6% a 20%, percentual que se eleva medida que aumenta a renda familiar e o valor do benefcio (Wenger, 2003). Cada vez mais, um segmento importante do conjunto de trabalhadores fica submetido aos benefcios sociais compensatrios, e restritos, como o TANF, afastando-se das polticas de proteo da renda do trabalho. Isso pode ser verificado pelo fato de que somente 38% dos trabalhadores desempregados nos Estados Unidos recebiam o seguro-desemprego em 199930, percentual que era de 81% em 1975. Essa reduo decorre tanto da menor participao relativa do emprego industrial e das mudanas regionais na composio do desemprego, como das mudanas nos critrios de elegibilidade para o acesso ao benefcio (Green Book, 2000). Alm disso, como o salrio mnimo vem se distanciando do valor mdio do salrio dos trabalhadores manuais do setor privado31 e como existe um patamar mnimo de renda para a habilitao ao recebimento do benefcio, tem crescido o nmero de trabalhadores que ficam margem do seguro-desemprego. A evidncia desse fenmeno verifica-se pelo fato de o Departamento de Trabalho (USDOL) coordenar vrios programas sociais em conjunto com outras agncias federais. Assim, ele responsvel em conjunto com o Departamento de Sade e Servios Sociais pelos benefcios do TANF e do programa Medicaid que possuem papel importante na avaliao do programa de transio do auxlio social para o mercado de trabalho administrado pelo USDOL. Com a administrao da Seguridade Social (Social Security Administration SSA) o Departamento de Trabalho administra os programas de penses e de auxlio para os incapacitados. Junto com o Departamento de Agricultura responsvel pela gesto dos cartes de alimentao (food stamps). E com o Departamento de Educao administra o programa da escola para o trabalho (school-to-work) em que o USDOL envolve-se na poltica de qualificao. Assim, enquanto o
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Este percentual encontrava-se na faixa de 41% no ano de 2003 (EPI, 2004). Em 1968, o salrio mnimo representava em torno de 52% do salrio mdio dos trabalhadores manuais, proporo que se reduziu para cerca de 32% em 2005 (Bernstein & Shapiro, 2005). 111

seguro-desemprego atendia um conjunto de 8,7 milhes de trabalhadores ao ano, cerca de 19,3 milhes de indivduos recebiam o imposto de renda negativo, quase 25 milhes estavam no programa de cartes de alimentao, 12 milhes eram beneficirios do TANF e 28,3 milhes de beneficirios do programa de penses e auxlios para incapacitados (OCDE, 1999). Esses dados mostram uma tendncia ao aumento da precariedade j que h um deslocamento dos gastos para a assistncia social.

Principais Atores, Caractersticas das Polticas e Mecanismos de Integrao O Departamento de Trabalho (USDOL) tem a responsabilidade de traar a direo do Sistema Pblico de Emprego para o conjunto do pas. A maior parte dessa responsabilidade recai sobre a Administrao do Emprego e Qualificao ETA (Employment and Training Administration). No mbito da estrutura da ETA, h uma administrao para o Servio de Emprego (US Employment Service) e outra para o Seguro-desemprego (Unemployment Insurance Service). Essa separao administrativa faz com que as funes de intermediao de mo-de-obra e do seguro-desemprego sejam parcialmente articuladas. Tal diviso tende a ser reproduzida tambm nas 54 Agncias Estaduais de Segurana do Emprego SESA (State Employment Security Agencies), as quais possuem esquemas organizativos prprios e diferentes pacotes de polticas. No mbito de cada estado, existem tambm conselhos consultivos multipartites, que coordenam e examinam os projetos de intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional. A composio desses conselhos inclui 30% de membros do setor privado; 30% de administradores pblicos locais e estaduais; 30% de componentes sindicais e organizaes comunitrias e 10% do pblico em geral (OCDE, 1999). O intercmbio entre o Departamento de Trabalho as agncias estaduais feita por intermdio de 10 escritrios regionais mantidos pelo USDOL. Em relao produo de informaes sobre o mercado de trabalho, o Departamento de Trabalho compartilha essa tarefa com o Bureau of Labour Statistics (BLS), que tem a maior responsabilidade, e os vrios escritrios do servio de emprego e do seguro-desemprego nos vrios nveis de governo que contribuem com um conjunto de dados administrativos e com a disseminao de informao.

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H ainda no USDOL um servio de emprego diferenciado para os veteranos (Veterans Employment and Training Service VETS). O VETS subvenciona as agncias estaduais e locais, e tambm organizaes no-lucrativas para financiar esses servios exclusivos para os veteranos, o que permite ao staff do VETS uma autonomia em relao operao regular do servio de emprego. Para ter acesso ao benefcio de desemprego, o trabalhador deve ter sido demitido sem justa causa e cumprir critrios monetrios e no-monetrios de acesso. O valor dos benefcios gira em torno de um percentual da renda mdia ao longo do ltimo ano de trabalho, com pisos e tetos estabelecidos por estado, o que implica uma taxa de reposio mdia nacional de 47%, geralmente maior para as mulheres (49%), hispnicos (50%) e negros (50%) (EPI, 2004). O seguro-desemprego possui um prazo mximo de 26 semanas na maioria dos estados com a exceo de Washington e Massachusetts, onde esse prazo estende-se por 30 semanas podendo esta durao mxima ser estendida por mais 13 semanas (benefcios de extenso), mantendo-se o mesmo valor do benefcio. Para receber esse benefcio estendido, uma das seguintes condies deve ser satisfeita: i) a taxa de desemprego estadual dos trabalhadores segurados nas ltimas 13 semanas seja de pelo menos 5% e supere em 120% a taxa calculada para o mesmo perodo de acordo com a mdia dos ltimos dois anos; ou ii) a taxa de desemprego estadual dos trabalhadores segurados para as ltimas 13 semanas supere 6% (Green Book, 2000). A inscrio para acesso ao seguro-desemprego simples. O trabalhador desempregado pode requisit-lo comparecendo a uma agncia, por meio de uma ligao telefnica ou pela Internet, o que j possvel na maioria dos estados. O primeiro pagamento realizado entre 1 e 3 semanas aps ter solicitado o benefcio. No ato de inscrio, o trabalhador dever fornecer algumas informaes sobre seu passado profissional. Destaque-se que a inscrio no seguro-desemprego no garante a inscrio no servio de emprego, pois no h obrigatoriedade dessa inscrio para todos os beneficirios (US Department of Labor, 2006). O trabalhador pode ter negado o pedido no caso de ter sido demitido por justa causa ou se ele tiver solicitado demisso, ou ainda se ele no preencher os requisitos de tempo de permanncia no emprego e patamar mnimo de renda. Para o clculo do patamar mnimo de renda, considera-se o quadrimestre ou os dois quadrimestres com maior nvel de renda no perodo-base que compreende, geralmente, os ltimos cinco quadrimestres o que acaba por eliminar parte dos trabalhadores de baixa renda,
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pois muitos deles possuem um nvel de salrio inferior ao piso estabelecido. J em relao aos critrios no-monetrios de acesso, excluem-se do sistema os trabalhadores autnomos, os prestadores de servio, os agricultores sazonais e aqueles que no satisfizerem os requisitos para a continuidade no sistema, o que os faz perderem o direito ao benefcio antes do prazo de sua expirao. Neste ltimo caso incluem-se aqueles trabalhadores que no conseguiram comprovar procura por emprego, recusaram uma oferta de emprego ou que encontraram um emprego. Como resultado dessas regras de acesso, em mdia, o beneficirio recebe o seguro-desemprego por um perodo de 16,4 semanas, enquanto que 43% dos beneficirios recebem durante todo o perodo que tm direito (EPI, 2004). O tempo de durao do benefcio de desemprego est associado, ao menos em parte, a maior ou menor integrao do mesmo com o servio de intermediao de emprego. Assim, quanto maior for essa integrao e mais rigorosas forem as exigncias de procura por emprego sobre o trabalhador segurado, menor tende a ser a durao do tempo de desemprego do beneficiado (OLeary & Wandner, 2005). Essa relao deve ser considerada ao menos quando so descontados os fatores macroeconmicos, os quais so fundamentais para explicar o comportamento do desemprego nesse pas (Oliveira Lima, 2000). Alguns procedimentos administrativos implantados ao longo dos anos noventa tiveram impacto direto no nvel de articulao dessas polticas. Exemplo disso o caso do uso do telefone e da Internet durante a requisio inicial e dos contatos futuros dos segurados com a administrao do benefcio. At 2005, dos 53 estados dos EUA, 47 j tinham implantado o sistema de telefone para inscrio no programa de seguro-desemprego, enquanto 40 usavam a Internet, reduzindo o contato do segurado com o One-Stop Center. Ao mesmo tempo, diminuiu o nmero de estados que realizam o work test ou exame de disponibilidade para o trabalho ou recusa de emprego para a manuteno do benefcio de desemprego. Alm disso, afrouxou-se o controle sobre a exigncia formal de um nmero mnimo de contato dos beneficirios com os empregadores na maioria dos estados, inclusive por presso dos empregadores que se viam abarrotados de ofertas realizadas pelos trabalhadores. Mesmo assim, todos os estados contam com servios de auxlio na busca de emprego para os beneficirios do seguro-desemprego (OLeary & Wandner, 2005). Fica evidente que a oferta dos vrios servios num mesmo local no One-Stop Center no garante a articulao efetiva das polticas de mercado de trabalho. Com o exemplo,
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pode-se citar o fato de apenas cerca de 45% daqueles que recebem o seguro-desemprego transitarem pelos demais programas oferecidos pelos One-Stop Centers. Por outro lado, parcela significativa, em torno de 62%, dos trabalhadores que se inscrevem no servio de intermediao de mo-de-obra no recebe o seguro-desemprego. Esse fato, alm de dificultar a sobrevivncia do trabalhador, pode prejudicar a participao desses trabalhadores nas atividades das vrias polticas de mercado de trabalho como, por exemplo, as aes de qualificao profissional. Em relao qualificao profissional, h recomendao de que esses programas sejam oferecidos a partir dos One-Stop Centers e que se concentrem nos segmentos de trabalhadores com maior vulnerabilidade (OLeary, Straits e Wandner, 2004). Nessa direo, existe um grande nmero de programas de qualificao profissional que, na maior parte, so aes de curto prazo cujo objetivo adaptar o trabalhador ao perfil das vagas existentes. Nesses casos, o trabalhador tem acesso a um bnus de qualificao que lhe permite escolher a modalidade de curso e o fornecedor do mesmo. Cursos de curta durao tambm podem ser oferecidos pelas escolas municipais com recursos federais e estaduais para desenvolver habilidades bsicas do trabalhador. Existem ainda os cursos on-the-job-training, que podem ser financiados pelo setor privado ou pelo setor pblico. Quando so financiados pelo setor privado, os custos so divididos com os trabalhadores, que recebem salrios menores. Quando o setor pblico arca com os custos da qualificao para que os trabalhadores adquiram experincia de trabalho, os empregos podem ser tanto voluntrios como pagos, neste ltimo caso podem ser subsidiados ou no. Com o objetivo de conter o processo de crescente vulnerabilidade social e desenvolver hbitos de trabalho, implementaram-se programas de gerao de empregos relacionados aos servios comunitrios. Ademais, os programas de qualificao procuram focalizar alguns grupos especficos como pode ser verificado pelo perfil dos trabalhadores qualificados no ano de 1999: do total de trabalhadores adultos, 65% eram mulheres, 50% negros ou hispnicos, 7% eram deficientes, enquanto 26% encontravam-se vinculados a benefcios de assistncia social (OLeary, Straits & Wandner, 2004). Os recursos para o financiamento do seguro-desemprego e do servio de intermediao de mo-de-obra provem de impostos federais (uma alquota em torno de 0,2%) sobre a folha de pagamento. Em termos prticos, o tributo descontado sobre uma base salarial de US$ 7.000 ao ano por trabalhador coberto, enquanto os estados aplicam alquotas
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diferenciadas de impostos, tambm sobre a folha de pagamento dos empregadores, para custear o pagamento do seguro-desemprego, com a alquota mdia situando-se em torno de 0,8% sobre a folha de pagamento. Assim como as alquotas so diferenciadas, tambm varia a base salarial sobre a qual incide a alquota, o que vai depender da solvncia dos fundos de financiamento do seguro. Nos momentos de crise tanto pode ocorrer uma elevao na alquota para compensar o aumento do gasto com os benefcios, como os requisitos para o acesso ao benefcio podem se tornar mais rgidos, restringindo-se o nmero de beneficirios (OCDE, 1999; Green Book, 2000). Os estados que tenham seus programas de seguro-desemprego em situao de insolvncia podem receber apoio do governo federal, que repassa parte de seus recursos arrecadados para o financiamento do seguro-desemprego. A alquota cobrada pelos estados das empresas que demitem trabalhadores cobertos pelo seguro-desemprego acima da mdia estadual maior que o valor que as demais empresas pagam como forma de penalizao. Por sua vez os benefcios de extenso do seguro-desemprego so custeados com metade dos recursos providos pelos estados e a outra metade com recursos do governo federal (EPI, 2004).

A Experincia dos One-Stop Centers A concepo do One-Stop Center reunir, num nico local, vrios tipos de servios que incluem o oferecimento de polticas de mercado de trabalho e polticas sociais. Esse o seu trao inovador. Ele foi o resultado da iniciativa do Departamento de Trabalho dos Estados Unidos (USDOL) que a partir de 1994 anunciou um programa para o desenvolvimento de centros profissionais de parada nica (one-stop career centers) sob a coordenao nacional de uma equipe designada ad hoc. O principal objetivo de se criar um centro integrado dessa natureza foi racionalizar o atendimento ao trabalhador, reduzir custos e aumentar a efetividade das vrias agncias. Mas tambm diminuir a fragmentao, para que os clientes vissem o Departamento de Trabalho e as agncias estatuais do servio de emprego (SESAs) como organizaes centrais, tornando o sistema mais transparente e melhorando a percepo do mesmo pelos usurios. Esses objetivos levaram aos One-Stop Centers, permitindo aos trabalhadores acesso a uma ampla gama de servios num nico local. Para a implementao desses centros, o USDOL

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utilizou incentivos financeiros para dar as diretrizes iniciais e moldar as caractersticas bsicas, definindo quatro princpios operacionais (OCDE, 1999): i) Acesso universal para o ncleo dos servios para empregadores e demandantes de empregos; ii) Escolha do cliente (customer choice) dentro das condies de elegibilidade de cada programa; iii) Proviso integrada dos servios para que os clientes vejam o sistema unificado apesar da multiplicidade de agncias e fontes de financiamento envolvidas; e iv) Responsabilizao (accountability), ou seja, as operaes devem ter como base a eficcia e os resultados, incluindo-se a satisfao do cliente. Ademais, o USDOL condiciona os crditos aos estados incluso de seis programas nos planos do One-Stop Center: i) ii) O servio de emprego; O seguro-desemprego;

iii) O programa para jovens e adultos economicamente desfavorecidos (Ttulo II do JTPA); iv) O programa para trabalhadores deslocados (Ttulo III do JTPA) e outros servios; v) O Senior Community Service Employment Program (Ttulo V do Older Americans Act); e

vi) O servio para os veteranos, VETS, incluindo os servios para os veteranos incapacitados. Talvez a caracterstica mais importante para se compreender o Sistema Pblico de Emprego dos Estados Unidos a diversidade de estruturas de financiamento para os vrios programas federais seguro-desemprego/intermediao, qualificao profissional e assistncia social alm das iniciativas especficas desenvolvidas no mbito de cada estado. Essa diversidade reflete-se, tambm, nos vrios One-Stop Centers, j que estes apresentam um padro de oferta e de integrao de polticas bastante heterogneo.

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Informaes sobre o Mercado de Trabalho Ao final dos anos setenta, o governo federal dos EUA criou um sistema de registro das vagas disponveis e dos trabalhadores inscritos nas agncias estaduais (SESAs), visando harmonizar os critrios e melhorar a gesto do sistema. Esse conjunto de informaes dirigia-se para o pblico interno exclusivamente. A partir dos anos noventa, a diretriz das informaes passa a ser o cliente do servio de emprego, isto , o trabalhador inscrito e os empregadores participantes. Assim, cria-se e desenvolve-se um conjunto de ferramentas de acesso s informaes sobre o mercado de trabalho e sobre o perfil dos ofertantes e demandantes de trabalho. Ao facilitar o acesso a essas informaes, espera-se atender s necessidades do pblico que procura o servio. O sistema de informaes d suporte ao processo de intermediao de mo-de-obra e de qualificao profissional dos trabalhadores. A Administrao Federal do Emprego e Qualificao (ETA) a principal responsvel pela elaborao desse sistema de informaes, chamado de Americas Career Kit, que composto por quatro bases de informaes principais (OCDE, 1999): 1. Americas Job Bank com as vagas disponibilizadas pelas empresas; 2. Americas Talent Bank banco com o curriculum vitae dos trabalhadores inscritos; 3. Americas Career InfoNet banco de dados que coloca disposio dos usurios do sistema de emprego informaes gerais sobre o mercado de trabalho a partir de fontes externas, principalmente do Departamento de Estatsticas do Trabalho (BLS); 4. Americas Learning Exchange banco de dados com informaes bsicas sobre qualificao e educao profissional em escala nacional. Mais importante ainda o esforo de se desenvolver, a partir do Americas Career InfoNet, um Sistema Americano de Informaes sobre o Mercado de Trabalho (ALMIS). O objetivo que essa base de dados fornea um conjunto ainda mais amplo de informaes, processadas no nvel estadual com o apoio fundamental das SESAs. Dessa maneira seria possvel gerar informaes descentralizadas sobre emprego, salrios, qualificaes, tendncias demogrficas, contando, ademais com projees estatsticas que facilitem e apiem as atividades desenvolvidas no mbito dos One-Stop Centers de cada estado.

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Ressalte-se que o nmero excessivo de portais com informaes sobre o mercado de trabalho pode confundir os trabalhadores, gerando desalento, especialmente entre os mais idosos e de menor escolaridade. Ou seja, para esses grupos, os avanos da informtica no podem substituir o papel e os procedimentos bsicos do servio de emprego. Ademais, essas informaes podem no ser totalmente aproveitadas se o poder pblico, em seus vrios nveis, no souber transform-las em instrumentos para o aprimoramento das polticas estaduais e locais.

1.5. O sentido das mudanas nos servios pblicos de emprego das economias desenvolvidas
Apresenta-se agora uma sntese das mudanas realizadas nos servios de emprego nos quatro pases analisados para se buscar destacar o que h de comum e o que se diferencia nas reformas, acrescentando-se informaes sobre o gasto com as polticas de mercado de trabalho. Para essa sntese, utilizaremos as seguintes variveis: estrutura institucional, inovaes na gesto, participao social, financiamento, nvel de gasto e nfase do gasto realizado, quadro de pessoal e mercado de trabalho.

Estrutura institucional Frana possui trs instituies especializadas, com organizaes distintas para o fornecimento dos servios, e estatuto jurdicos diferenciados (ANPE, instituio pblica estatal com autonomia financeira; AFPA, subordinada ao Ministrio do Emprego; e UNEDIC, associao privada sem fins lucrativos). A criao das Maisons de lEmploi busca reunir em um nico local os vrios servios. A coordenao se d por meio de convnio que integra o governo federal, a ANPE, a UNEDIC, coletividades territoriais e, conforme o caso, a AFPA, os atores sociais e as empresas. Alemanha tem uma Agncia de Emprego de abrangncia nacional com uma administrao central, administraes regionais e locais, possui autonomia administrativa, ainda que tenha a superviso e a aprovao de seu oramento anual feito pelo Ministrio da Economia e Trabalho. Com as reformas Hartz, introduziu o Job Center que visa oferecer os vrios servios de

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mercado de trabalho e dar apoio aos servios das agncias de assistncia social, alm de se buscar maior autonomia para as agncias de emprego locais. EUA a coordenao do servio de emprego feita pelo Departamento de Trabalho (USDOL), que possui uma administrao de emprego e qualificao (ETA) que supervisiona o servio de emprego (USES) e o servio de seguro-desemprego (UIS). Essa estrutura se reproduz em cada estado da federao, onde as agncias estaduais de emprego (SESAs) possuem grande autonomia de organizao e de implementao de polticas. O departamento de emprego possui ainda um servio de emprego exclusivo para veteranos das foras armadas. A introduo dos One-Stop Centers visou o oferecimento de servios de mercado de trabalho e assistenciais num nico local, sendo as diretrizes bsicas definidas pelo USDOL, que estabeleceu um mnimo de servios a serem oferecidos e as regras operacionais para o repasse de recursos. Gr-Bretanha o Departamento de Trabalho e Penses (DWP) o principal responsvel pelas questes de emprego e bem-estar social, sob o qual esto o servio de emprego e o servio de bem-estar social. A entrega dos servios se d pelo Jobcentres, que uma agncia executiva do DWP. O Jobcentre firma convnios anuais com a Secretaria de Estado do Trabalho e Penses no qual so definidas as metas e os recursos. A criao dos Jobcentres Plus, visam agregar num mesmo local vrios servios de mercado de trabalho.

Inovaes na Gesto Frana com a criao das Maison de lEmploi, deu maior autonomia para o nvel local, com a introduo do convnio plurianual para facilitar a coordenao das vrias agncias de financiamento e execuo das polticas e os convnios de desenvolvimento do emprego que buscam adaptar os convnios plurianuais com as caractersticas de determinada bacia de emprego. Criou o plano de retorno ao emprego e tambm o fichier historique, como instrumentos para ajudar a insero no emprego, com foco nos trabalhadores com maior vulnerabilidade. Alemanha a agncia federal emite as normas para dar uniformidade na execuo das atividades do servio de emprego. Deu-se maior autonomia para as agncias locais para desenvolverem pacotes individualizados de servios de acordo com o perfil do trabalhador. A isso se associa a criao do gestor de casos (case manager) que estabelece contratos

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individualizados com os demandantes de emprego. Com a criao dos Job Centres, introduziram-se mecanismos de mercado pela contratao de fornecedores de servios privados. EUA departamento de Emprego procura definir as diretrizes e servios bsicos a serem oferecidos por meio dos One-Stop Centers, com grande autonomia das agncias estaduais para incorporar ou redefinir os servios de acordo com as especificidades locais e regionais. Grande nfase na qualificao profissional na qual os Conselhos de Desenvolvimento da Fora de Trabalho so responsveis pela elaborao e superviso dos planos de qualificao que devem responder s necessidades locais, esses conselhos so responsveis pela estratgia de integrao das polticas. Gr-Bretanha o governo estabelece as metas e os recursos do servio por meio de convnios anuais entre a Secretaria de Estado do Trabalho e Penses e o Jobcentre. Com a criao do Jobcentre Plus os servios do programas de emprego New Deal passam a ser subcontratados do setor privado. Focalizao em grupos sociais especficos, com a introduo de conselheiros pessoais para desenvolverem planos de retorno ao emprego.

Participao Social Frana a ANPE e AFPA possuem conselhos tripartites enquanto a ASSEDIC tem administrao bipartite com igual proporo de empregadores e trabalhadores. Alemanha a participao social nas diretrizes do servio de emprego foi diluda com a transformao do Conselho Administrativo em Conselho Consultivo, ainda que permanea tripartite e paritrio. EUA a JTPA exige o estabelecimento de conselhos consultivos multipartites para coordenar e rever as iniciativas operadas ou planejadas tanto sob essa lei como sob a WPA. Esse conselho composto por Empregadores (30%); Governo estadual, local e agncias locais de educao (30%); Organizaes de trabalhadores e comunitrias (30%); e Pblico em geral (10%). H tambm comisses consultivas tripartites estaduais, indicadas pelos diretores executivos das SESAs para supervisionar a gesto e operao dos programas de seguro-desemprego.

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Gr-Bretanha a participao social na gesto do servio se d em carter consultivo. Mesmo existindo um conselho tripartite, este no paritrio, contando com maior participao do setor empresarial e do governo e reduzida representao dos trabalhadores.

Financiamento Frana ANPE: subveno anual aprovada pelo Parlamento, recursos Ministrio do Emprego e recursos da UNEDIC; AFPA: maior parte dos recursos subveno estatal, governo federal e regional; UNEDIC: contribuies de empregadores e trabalhadores e recursos pblicos do Fundo Nacional do Emprego. Alemanha contribuies de trabalhadores e empregadores e recursos pblicos arrecadados sobre a folha de salrios, com o oramento da Agncia Federal de Emprego tendo sua aprovao pelo Ministrio da Economia e do Emprego. H recursos dos governos estadual e local que financiam os benefcios sociais. EUA recursos federais arrecadados com impostos sobre a folha de salrios financiam o seguro-desemprego e a intermediao de mo-de-obra, o seguro-desemprego tambm tem parte dos recursos advindos dos governos estaduais, tambm de impostos sobre a folha de salrios. No caso da qualificao profissional os recursos so da JTPA. As demais polticas tm diversas fontes de financiamento, com recursos federais, estaduais e dos empregadores. Gr-Bretanha recursos oramentrios do governo central, recursos do fundo nacional de seguro (National Insurance) que recebe contribuies de empregadores e trabalhadores, impostos federais (Ear-Market taxes) e para algumas iniciativas (e.g. youth entreprise initiative), recursos de fundos de empresas e bancos.

Nvel de Gasto e Distribuio do Gasto A tabela 1.1, abaixo, informa o volume de gastos com polticas de mercado de trabalho nos pases analisados como proporo do PIB. Verifica-se que Alemanha (3,46%) e Frana (2,69%) possuem percentuais de gastos elevados com polticas de mercado de trabalho,
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enquanto a Gr-bretanha (0,81%) e os EUA (0,53%) apresentam valores bem menores. Quando se analisa a distribuio dessa despesa, constata-se que a maior parte dela destinada s polticas passivas (benefcios de desemprego e antecipao de aposentadoria), na Alemanha essa despesa representa 67% do total das despesas com polticas de mercado de trabalho, na Frana, 64% e nos EUA, 70%. A exceo fica por conta da Gr-Bretanha, que gasta 36% com polticas passivas, ou seja, dentre os pases estudados, somente neste as despesas com polticas ativas so maiores. A Gr-Bretanha tambm se diferencia dos outros pases quando se analisam somente as despesas com polticas ativas. Nesse pas, a maior parte (69%) da despesa dirigida para o servio pblico de emprego, enquanto nos demais pases, somente cerca de dos gastos com polticas ativas so feitas com o servio de emprego, ficando a maior parte das despesas com qualificao profissional, criao direta de empregos, integrao de incapacitados, entre outras medidas.
Tabela 1.1 Gastos com polticas de mercado de trabalho como percentagem do PIB. Alemanha, Frana, Reino Unido e Estados Unidos, 20041 Categoria de poltica Total Polticas ativas de mercado de trabalho Servio Pblico de Emprego Outras
2 3

Alemanha 3,46 1,15 0,29 0,86 2,32

Frana 2,69 0,97 0,25 0,72 1,72

Reino Unido 0,81 0,52 0,36 0,16 0,29

EUA 0,53 0,16 0,04 0,12 0,37

Polticas passivas de mercado de trabalho

Fonte: OECD Employment Outlook, 2006. Elaborao prpria. (1) Para Reino Unido e EUA refere-se ao perodo 2003-2004. (2) Inclui qualificao profissional, criao direta de empregos, integrao de incapacitados entre outros. (3) Benefcios de desemprego e antecipao de aposentadoria.

Quadro funcional Os dados da tabela 1.2. nos informa o tamanho do quadro de pessoal disponvel para a operacionalizao das polticas de mercado de trabalho nos pases estudados. Observamos que o nmero absoluto mais ou menos prximo, com os EUA e a Gr-Bretanha com um quadro de pessoal em torno de 70 mil, a Alemanha, 78 mil, e Frana apresentando o menor nmero, 46 mil funcionrios. Quando se compara o quadro de pessoal com o tamanho da populao ativa, verificamos que os EUA destoam dos demais, uma vez que a fora de trabalho muito superior dos demais pases. Por outro lado, na Frana o quadro de pessoal tambm atende um nmero

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maior de trabalhadores quando comparados com Alemanha e Gr-Bretanha. Esta ltima apresenta o menor nmero de pessoas por funcionrio.
Tabela 1.2 Total de funcionrios e nmero de pessoas economicamente ativas por funcionrio do servio de emprego. Alemanha, Frana, Reino Unido e EUA, anos selecionados1. Categoria de poltica Total de funcionrios (milhares) Nmero de pessoas ativas por funcionrio Alemanha Frana Reino Unido 78.823 498 46.656 562 70.000 419 EUA 70.050 1.946

Fonte: OECD 2000; BIR, 2002; BIR, 2003; BIR, 2004. Elaborao prpria.

(1) Alemanha, 2003; Frana, 2000; Reino Unido, 2005; EUA, 1997.

Mercado de Trabalho Os mercados de trabalho das economias em estudo apresentam-se bastante estruturadas, com a maior parte dos ocupados inseridos como trabalhadores assalariados, com a Gr-Bretanha (86,5%) e Alemanha (87,6%) apresentando as menores propores e os EUA (92,5%) e Frana (91,0%) as maiores propores de assalariados. Gr-Bretanha e a Alemanha tambm so os que tm a maior proporo de trabalhadores ocupados em tempo parcial, respectivamente 23,6% e 21,8%, quase o dobro de Frana (13,6%) e EUA (12,8%). Apesar de a Gr-Bretanha ter menor proporo de assalariados e o maior contingente relativo de trabalhadores em tempo parcial, o pas que apresenta a menor taxa de desemprego, 4,6% da fora de trabalho, inferior a taxa dos EUA, que foi de 5,1% em 2005. Por outro lado, a Alemanha, apresenta o pior indicador, com uma taxa de desemprego duas vezes maior, de 11,2%, sendo seguida pela Frana, com 10,0% da fora de trabalho desempregada. Interessante observar que a Alemanha e Frana apresentam a maior proporo de desempregados de longo prazo, na Alemanha ela representa mais da metade dos desempregados (54%) e na Frana 42,5%. Apesar de na Gr-Bretanha essa proporo ser menor, ainda grande, com 1 em cada 4 estando desempregado a 12 meses ou mais, enquanto nos EUA 11,8% dos desempregados so de longo-prazo (tabela 1.3).

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Tabela 1.3 Indicadores do mercado de trabalho, 2005. Alemanha, Frana, Reino Unido e EUA. Categoria de poltica % dos assalariados sobre o total de ocupados % de trabalhadores em tempo parcial sobre o total de ocupados Taxa de desemprego total % de desemprego de longo-prazo sobre o desemprego total1
Fonte: OECD 2007. Elaborao prpria. (1) 12 meses ou mais

Alemanha Frana Reino Unido 87,6 91,0 86,5 21,8 13,6 23,6 11,2 10,0 4,6 54,0 42,5 22,4

EUA 92,5 12,8 5,1 11,8

A reorganizao dos servios pblicos de emprego das economias estudadas mostra uma tendncia de se criar uma estrutura institucional que permita a oferta de um conjunto de servios para o trabalhador desempregado num nico local. Ademais, busca-se maior descentralizao do fornecimento dos servios, dando-se maior autonomia para os gestores do nvel regional e local para a modelagem dos servios a serem oferecidos, visando a atender as especificidades da economia e da mo-de-obra de cada regio/local. Apesar dessa tendncia comum, as estruturas apresentam diferenas importantes. Os EUA, que possuem a estrutura mais descentralizada, devido sua conformao federativa, onde os estados federados possuem grande autonomia para implementar polticas dirigidas ao mercado de trabalho, tem no Departamento de Trabalho o centro articulador do servio pblico de emprego. a partir das normas emitidas pelo USDOL que se procura dar a conformao bsica para o atendimento e fornecimento de servios nos One-Stop Centers. J na Gr-bretanha e na Alemanha, onde o Jobcentre Plus e o Job Center so instituies com autonomia relativa, tambm esto ligados aos respectivos Ministrios de Emprego, que definem metas e oramentos, alm de ampliarem a participao do setor privado com a contratao de instituies para o fornecimento de servios. A Frana, apesar de ter instituies autnomas e distintas para o fornecimento das polticas de mercado de trabalho, tambm tem procurado caminhar na maior integrao e articulao das aes de emprego, por meio da introduo de convnios que agregam as vrias instituies e o governo central. Outra tendncia que emerge das mudanas a segmentao do atendimento. Aproveitando-se das inovaes das tecnologias de informao e de comunicao, tem-se ampliado as possibilidades de auto-atendimento para os trabalhadores mais qualificados. Ademais, introduziu-se o atendimento diferenciado para trabalhadores qualificados, como gerentes e tcnicos de nvel superior (e.g. espaces cadres na Frana). No entanto, o foco das mudanas no atendimento pessoal aos grupos vulnerveis com maiores chances de desemprego
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de longo-prazo. Em todos os casos analisados, introduziram medidas para dar um atendimento personalizado esse grupo de trabalhadores, com vista reduzir o tempo em que os mesmos permaneam fora de uma ocupao. Se, por um lado, o atendimento personalizado significa um melhor atendimento s necessidades desse grupo de trabalhadores, por outro, refora a fragilidade dos mesmos no mercado de trabalho, dado que se torna maior o controle sobre esses trabalhadores, retringindo-lhes o acesso aos benefcios de desemprego. Com isso, os trabalhadores com maiores dificuldades de insero so forados a aceitarem empregos de menor qualidade (menor renda, de baixa qualificao, com contratos atpicos) o que refora sua precariedade de insero. A introduo de mecanismos de mercado, permitindo-se instituies privadas no fornecimento de servios de intermediao, como forma de se criar estmulos de concorrncia entre o servio pblico e as agncias de emprego privadas (AEP), pode levar a segmentao do atendimento entre as agncias. Para serem mais eficientes, as AEP tenderiam a concentrarem-se nos trabalhadores com maiores chances de serem inseridos em um emprego, sobretudo se forem criados mecanismos de remunerao pela produtividade. Com isso, os trabalhadores com maiores dificuldades de insero seriam direcionados para as agncias pblicas, resultando, muito provavelmente, na piora dos indicadores de eficincia dessas agncias, dado que os trabalhadores desse grupo tendem a demorar maior tempo para se inserir em um novo emprego. Ou seja, reforaria a percepo de que a agncia pblica menos eficiente que a privada, se no forem considerados os perfis de trabalhadores atendidos em cada uma delas. Em termos de despesas com as polticas de mercado de trabalho, verifica-se que nos EUA e na Gr-Bretanha o volume de gastos bem inferior ao registrado na Frana e Alemanha. Isso se explica em grande medida pelo maior nvel de desemprego nesses dois ltimos, tanto em termos gerais como no desemprego de longo prazo. Assim, nesses dois pases a maior parte das despesas concentra-se nos gastos com benefcios (polticas passivas), ao que se junta os EUA que, apesar de ter uma proporo menor de gastos, tambm concentra-os em benefcios. Somente a Gr-Bretanha gasta mais em polticas ativas do que em benefcios. A Gr-Bretanha tambm diferencia-se dos demais no gasto em polticas ativas, concentrando-o nas atividades do servio de emprego, o que uma indicao de que a nfase dada aqui na atividade de busca de emprego e menos nas atividades que visam melhorar as condies de insero dos trabalhadores (qualificao profissional, integrao de incapacitados etc.). Em termos de financiamento, em
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todos eles os recursos pblicos, sejam oramentrios ou de impostos especficos, tem papel relevante, sendo que na Alemanha, Frana e Gr-Bretanha, o seguro-desemprego conta com a contribuio de trabalhadores e empregadores. No que se refere ao pessoal envolvido com a operacionalizao das polticas de mercado de trabalho, verifica-se que a Gr-Bretanha o pas que possui o maior quadro de pessoal relativamente a sua fora de trabalho, apesar de termos considerado os nmeros que o governo previa ter em 2006, significativamente menor do verificado em 1997. Esse maior quadro pode estar associado ao fato do servio de emprego se concentrar nas atividades de busca de emprego e colocao, com muitos funcionrios envolvidos no atendimento personalizado, o que ajuda entender o menor nvel de desemprego nesse pas, inclusive de longo prazo, comparado com seus vizinhos europeus, apesar de apresentar uma participao importante do emprego em tempo parcial. Apesar das experincias dos pases analisados apresentarem tendncias comuns na reestruturao de seus servios de emprego e de suas polticas de mercado de trabalho, pode-se dizer que essas mudanas no caracterizam uma uniformidade, verificando-se diferentes arranjos institucionais. Esses arranjos respeitam as especificidades de cada pas, que apresentam problemas de mercado de trabalho diferenciados alm de culturas institucionais diferentes e que, muitas vezes, as receitas nicas no so capazes de dar uma resposta. Se a constituio do servio pblico no incio do sculo XX respondeu necessidade de melhor estruturar o mercado de trabalho e amenizar a explorao da mo-de-obra, protegendo o trabalhador nos momentos de desemprego, numa economia que se tornara urbana e industrial, no final do sculo, as mudanas nas economias industriais avanadas tm outro sentido. Elas buscam responder a um mercado de trabalho que se tornou mais restrito com a desarticulao do padro de desenvolvimento do segundo ps-guerra, incapaz de gerar os empregos necessrios para a incorporao dos que buscam um emprego remunerado. A acomodao a essa nova situao, no entanto, caminha na direo de se trocar o desemprego por um mercado de trabalho menos estruturado e com maior proporo de trabalhadores com uma insero precria.

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CAPTULO 2
A EXPERINCIA BRASILEIRA NAS POLTICAS DE
MERCADO DE TRABALHO

s polticas de mercado de trabalho no Brasil ganham destaque como uma poltica de governo somente na dcada de 1990, o que no significa que antes

nada tenha sido feito. Como mostraremos na primeira seo deste captulo, a implantao tardia dessas polticas decorre do prprio desenvolvimento tardio do capitalismo e do mercado de trabalho brasileiro, marcado pela grande oferta de trabalho, o que no colocou a mo-de-obra como um problema para a industrializao. Como outras polticas de proteo social, as polticas de mercado de trabalho tambm atenderam parcela restrita da classe trabalhadora quando foram implementadas. Mesmo um direito bsico da cidadania como a previdncia social com cobertura para todos os trabalhadores uma conquista que remonta a dcada de 1960/1970, mas que s se consolida aps a Constituio Federal de 1988. Assim como as demais polticas sociais, a prpria poltica de mercado de trabalho inicialmente ser implementada pontualmente, geralmente para responder a problemas especficos de determinado momento. Outra caracterstica brasileira o fato de que as polticas de mercado de trabalho e o debate sobre a construo de um sistema pblico de emprego ganham destaque na dcada de 1980 e, sobretudo, nos anos noventa, quando a economia j no possui o dinamismo do perodo de implantao e consolidao da indstria. E, portanto, o mercado de trabalho tambm deixara de apresentar o ritmo de gerao de postos de trabalho daquele perodo. Esse fato trouxe um novo problema, o desemprego de massa, e agravou antigos problemas que no tinham sido resolvidos, isto , o expressivo contingente de indivduos ocupados em atividades autnomas, em atividades no remuneradas, no servio domstico e como assalariados sem o registro em carteira de trabalho. O captulo est organizado da seguinte forma: na primeira seo apresentamos uma breve descrio de como foram sendo introduzidos mecanismos de regulao do mercado de
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trabalho e de proteo aos trabalhadores, destacando como esses instrumentos so pontuais e restritos e como a poltica de mercado de trabalho marginal a esse processo at meados dos anos oitenta. Na segunda seo, discutimos a conformao das polticas de mercado de trabalho a partir da introduo do seguro-desemprego e, especialmente, do Fundo de Amparo ao Trabalhador, que d novo dinamismo a essas polticas, porm num contexto econmico extremamente perverso para o mercado de trabalho, o que coloca em questo a efetividade desse conjunto de polticas. Na terceira e ltima seo procuramos elencar as principais questes que se colocam na virada do milnio com relao constituio de um sistema pblico de emprego.

2.1. As iniciativas at a dcada de 1970: medidas pontuais num contexto de dinamismo econmico
Analisar a evoluo das polticas de mercado de trabalho tarefa que se confunde com a prpria formao do mercado de trabalho, das normas e instituies que o regulam, e do sistema de proteo social do pas. Da a dificuldade de falar de um e no falar de outro. Mas, no mbito deste estudo parece-nos mais prudente e produtivo no adentrarmos nas especificidades de temas correlatos, como o sistema de relaes do trabalho, a justia trabalhista e o sistema de polticas de proteo social, mesmo porque esses temas j foram tratados em maior profundidade em outros estudos especficos32. Assim sendo, nosso trabalho ser garimpar as polticas ou aes que, de uma forma ou outra, esto relacionadas com um Sistema Pblico de Emprego como definido anteriormente, fazendo-se as devidas referncias quelas questes que esto intimamente relacionadas estruturao e funcionamento do mercado de trabalho. Ficar evidente que a ausncia de um servio pblico de emprego e de polticas de mercado de trabalho durante a maior parte do sculo XX deveu-se a grande facilidade dos empregadores em obter fora de trabalho. Procuraremos destacar, tambm, que quando foi necessrio, acabou-se por implementar as medidas que desobstrussem os gargalos que pudessem bloquear o desenvolvimento industrial. Dessa forma, as polticas foram sendo implementadas tardiamente em relao experincia dos pases desenvolvidos.

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Veja-se, por exemplo, Biavaschi, 2005; Fagnani, 2005; Oliveira, 2002; Krein, 2003 e 2007.

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Talvez a primeira iniciativa pblica que poderamos equiparar a uma poltica de mercado de trabalho, guardadas as devidas ressalvas, tenha sido a Hospedaria de Imigrantes do Departamento de Imigrao e Colonizao de So Paulo, ainda no sculo XIX, pois tratou da questo da mo-de-obra buscando administr-la. Ela fazia parte do conjunto de mecanismos criados para atrair imigrantes para o Brasil, alm de receb-los, concentr-los e distribu-los para as fazendas de caf no interior do estado de So Paulo. Essa iniciativa surge em 1881, quando a preocupao com a imigrao voltava-se para atender s necessidades de mo-de-obra da lavoura cafeeira, isto , buscava-se selecionar imigrantes para o trabalho agrcola das fazendas, especialmente aqueles que no possuam capital prprio para imigrar para o Brasil e, portanto, mais suscetveis contratao pelos cafeicultores (Bassanezi & Baeninger, 1985). A funo inicial da Hospedaria era abrigar o imigrante que chegava a So Paulo. Essa hospedagem era por um prazo de at oito dias, ou at o trabalhador, e quando fosse o caso sua famlia, encontrar ocupao. No entanto, ela acabou transformando-se no local onde os fazendeiros contratavam a mo-de-obra imigrante. A hospedaria acabou tornando-se na espinha dorsal do programa imigratrio e transformou So Paulo num grande centro de troca de fora de trabalho, num grande mercado de homens (Bassanezi & Baeninger, 1985: 2, grifo no original). A Hospedaria era assim, um grande entreposto a partir do qual a mo-de-obra imigrante era distribuda na sua grande maioria para as reas rurais de cafeicultura no interior do estado, mas tambm para reas urbanas e a prpria capital da Provncia (depois de 1889, Estado). Observa-se certa semelhana com a experincia dos Estados Unidos que tambm possua uma agncia de imigrao a partir da qual surgiu o servio de emprego, com a misso de ajudar no problema da distribuio dos imigrantes que ali chegavam para o trabalho nas reas agrcolas de fronteira e nos centros industriais. Assim, o embrio do servio de emprego dos EUA tinha duas funes: o encaminhamento dos fluxos de imigrantes para as vagas de emprego abertas e a sistematizao de informaes para realizar o processo de distribuio da mo-de-obra imigrante. Diferentemente, o caso brasileiro concentrou-se, sobretudo, no estado de So Paulo. Alm do mais, voltava-se para o recrutamento de trabalhadores para a lavoura de caf, ento o setor dinmico da economia brasileira. Dessa forma, no se necessitava criar um rgo especfico para cuidar da alocao da mo-de-obra imigrante, j que os prprios fazendeiros contratavam os trabalhadores na hospedaria. A partir de 1927, quando os subsdios imigrao so encerrados, a imigrao diminui seu fluxo, mas continua a existir, com os imigrantes passando pela
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Hospedaria, mas agora a imigrao se dava de forma espontnea procura de emprego e sem destino. Alm de abrigar os imigrantes, a Hospedaria passa tambm a acolher os migrantes nacionais que vinham para o estado de So Paulo (Bassanezi & Baeninger, 1985). At meados da dcada de 1970 a Hospedaria funcionava na recepo e triagem de trabalhadores imigrantes estrangeiros e nacionais, sendo que o ltimo grupo de imigrantes foi recebido em 1978 quando a Hospedaria passou para a administrao do Departamento de Amparo e Integrao Social (DAIS) da Secretaria da Promoo Social do Estado de So Paulo. Em 1998, passou a ser o Memorial do Imigrante sob a administrao da Secretaria da Cultura33. A experincia da Hospedaria dos Imigrantes mostra a experincia do estado de So Paulo, que entre 1870 e 1939 recebeu cerca de 54% do total de imigrantes que aportaram no Brasil, em torno de 5 milhes de pessoas. Mas no foi a nica, verificando-se o mesmo em Minas Gerais (Juiz de Fora) e no Rio de Janeiro, aonde chegavam os imigrantes que no vinham para So Paulo. No entanto, a experincia de So Paulo parece ter sido a mais significativa tanto por concentrar aqui a maior parte dos imigrantes como por ter a maioria desses vindo para o trabalho na lavoura de caf. Apesar de a Hospedaria ser criada como um instrumento para organizar a imigrao, acabou funcionando como uma espcie de entreposto de mo-de-obra. A experincia paulista no ultrapassou os limites de um simples alojamento, sem avanar para se tornar uma poltica pblica, como acabou ocorrendo com a experincia estadunidense, contribuindo para organizar o processo de introduo do trabalho livre e da formao de um mercado de trabalho. No cabe aqui discutirmos os motivos que impediram um avano maior dessa experincia, mas nos parece que a tradio escravocrata e o conservadorismo liberal das oligarquias e uma economia cujo centro dinmico era a produo e exportao de caf, contriburam decisivamente para que a conduo do processo de imigrao se limitasse a facilitar a contratao do imigrante pelo fazendeiro de caf. A partir da dcada de 1930, e com mais vigor aps 1950, o Brasil passou por uma rpida transformao, tanto na sua estrutura econmica como na social: deixou de ser uma economia baseada na produo agrria para exportao, na qual cerca de 4/5 de sua populao
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Informaes obtidas na pgina eletrnica do Memorial do Imigrante, rgo vinculado ao Departamento de Museus e Arquivos da Secretaria de Estado da Cultura de So Paulo (http://www.memorialdoimigrante.sp.gov.br), acesso em 11/jan/2007.

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vivia na rea rural, para ser uma economia industrial, com sua populao vivendo, predominantemente, nas cidades. A constituio do mercado de trabalho urbano deu-se com oferta crescente de mo-de-obra34, decorrente, principalmente, da ausncia de uma reforma agrria e da resoluo da questo dos escravos libertos. Assim, o contingente de negros libertos e descartados da produo, somados aos trabalhadores livres e aos imigrantes e seus descendentes, excedentes em pocas de crise da economia cafeeira, foram obrigados a buscar nas reas de fronteira as terras que lhes possibilitassem a subsistncia, enfrentando todas as conseqncias da falta de infra-estrutura e de melhores condies tecnolgicas para produzir. A outra alternativa para esse contingente excedente no campo era procurar alguma ocupao nos centros urbanos, juntando-se massa de trabalhadores que a j se encontrava. A isso acrescenta-se, em fins da dcada de 1960 e ao longo dos anos 1970, a modernizao da agricultura com a introduo da mecanizao e do uso defensivos e fertilizantes qumicos o que contribuiu para aumentar a produtividade e expulsar a fora de trabalho para as periferias das cidades. Esse fenmeno, apesar do crescimento da demanda por mo-de-obra at fins da dcada de 1970, um dos fatores que explicam o trao caracterstico do mercado de trabalho brasileiro: a heterogeneidade de situaes ocupacionais (Oliveira, 1998). O carro chefe dessa mudana na economia e da sociedade brasileira foi o projeto de industrializao levado a cabo pelo governo de Getlio Vargas. Apesar da existncia de uma indstria antes de 1930, esta era bastante incipiente com poucas empresas que produziam bens bsicos, tais como alimentos e roupas destinados s camadas de baixa renda e, dessa forma, era incapaz de assumir a dianteira no processo de desenvolvimento da nao. A grande maioria dos empregados dessas empresas era constituda por imigrantes europeus que possuam experincia tanto do ambiente de fbrica como do movimento operrio ligado aos movimentos socialistas, comunistas e anarquistas. Em decorrncia, j ocorriam reivindicaes por melhorias nas condies de trabalho e de vida dos operrios. As reivindicaes dos operrios nas primeiras dcadas do sculo XX culminaram com as greves de 1917-1919, cujo objetivo principal era a elevao dos salrios. Mas a pauta de reivindicaes foi sendo ampliada, passando a incluir a reduo da jornada de trabalho, o seguro contra acidentes, a criao de um sistema de

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Sobre o movimento de formao do mercado de trabalho no Brasil e o impacto e conseqncias para o desenvolvimento futuro da abundncia de mo-de-obra, ver: Prado Jr., 1992; Furtado, 1995; Oliveira, 1998; Barbosa, 2003. 133

aposentadorias, bem como a regulamentao do trabalho do menor e da mulher, das frias, das horas extras, entre outros (Werneck Vianna, 1999). Dadas as caractersticas da economia, da poltica e da sociedade brasileira, isto , as condies de um pas de capitalismo tardio, como o define Cardoso de Mello (1998), no era possvel, ou melhor, no era do interesse das classes dirigentes a criao de uma institucionalidade para organizar e estruturar o mercado de trabalho. Apesar de iniciativas isoladas de alguns parlamentares, o predomnio poltico das oligarquias agrrias regionais impedia a implementao de normas mais civilizadas de explorao do trabalho que, at meados do sculo XX, foi predominantemente agrcola. Nos pases que j tinham passado pela revoluo industrial, onde a indstria e a urbanizao tinham um papel preponderante, a preocupao com a organizao do mercado de trabalho tornara-se uma questo importante para responder s reivindicaes dos trabalhadores organizados em sindicatos e dos partidos de esquerda. Assim, j no incio do sculo XX, a Inglaterra procurava organizar um servio pblico de emprego para, entre outras coisas, evitar o deslocamento do trabalhador de porta em porta em busca de um posto de trabalho, bem como introduzira um benefcio para os trabalhadores desempregados. No Brasil, no havia presso social para que o Estado fizesse a regulao, assim como no era uma necessidade econmica. A Constituio de 1891, que vigorou at 1934, tinha uma concepo liberal e, assim, procurava retirar do mercado de trabalho as influncias da poltica e da organizao social, prevalecendo o direito ao livre exerccio de qualquer profisso. Assim, a relao de trabalho era uma relao contratualista na qual o trabalhador, individualmente, firmava com o empregador. A questo social, por sua vez, foi remetida ao cdigo civil. Em defesa da liberdade do exerccio profissional, todas as tentativas de disciplinar ou regular o mercado de trabalho eram rejeitadas at a dcada de 1920. Vianna destaca que a diferena entre o Estado antes e depois de 1930, em relao ao mercado de trabalho, ser a intensidade de sua interveno. Enquanto no perodo anterior a 1930, o Estado liberal teve uma interveno dbil, o Estado aps 1930 teve atuao ativa tanto na direo da economia como na conformao do mercado de trabalho, muito mais do que por uma maior produo legislativa no campo do trabalho (Werneck Vianna, 1999). J nos anos vinte o Estado havia abandonado sua posio ultra-liberal que assumira com a Constituio de 1891. Essa mudana ocorre tanto em resposta aos movimentos grevistas de 1917 e 1919 como em decorrncia de o governo brasileiro ter assinado o Tratado de Versalhes,
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pelo qual se comprometia a tomar medidas para regular o mercado de trabalho visando proteo dos trabalhadores. Com isso, tem incio o abandono do princpio do contratualismo individualista que governara as relaes de trabalho at ento. Dessa forma, mudanas na regulao pblica do trabalho comeam a ocorrer na dcada de 1920, com a aprovao de leis que regulamentam o trabalho e de proteo ao trabalhador, e se firmam aps Vargas assumir o poder com a revoluo de 1930. Assim, nos anos vinte so aprovadas a Lei Eli Chaves, que cria as Caixas de Aposentaria e Penso, as chamadas CAPs, em 1923. Neste mesmo ano criado o Conselho Nacional do Trabalho. Em 1926 so aprovadas as leis sobre acidentes de trabalho, frias e o cdigo de menores. Destarte, antes de Vargas assumir o poder em 1930, j se comeava a introduo de leis dirigidas a regulamentao do trabalho em resposta s reivindicaes dos trabalhadores. Ser, no entanto, com o governo de Getlio Vargas que se tomaro as medidas para a consolidao de um mercado de trabalho nacional, pois este alterou a direo poltica, econmica e social do pas ao instituir um novo tipo de Estado, mais centralizado e autnomo. No mbito poltico, este Estado reuniu as vrias foras sociais em torno do projeto de criao de uma indstria de base, o que funcionaria como fator de garantia da ordem interna. No mbito econmico, promoveu a industrializao do pas. E, no plano social, assegurou a proteo aos trabalhadores urbanos com registro em carteira (Fausto, 1995). Ao longo dos anos trinta foi sendo criada ou reformulada a legislao sobre o trabalho e as instituies do mercado de trabalho. Assim, uma das primeiras medidas foi a decretao da Lei dos dois teros que obrigava as empresas a terem no seu quadro funcional 2/3 de trabalhadores nascidos no pas35. Ainda em 1931, regulamenta-se o trabalho da mulher, proibindo-se a discriminao salarial entre homens e mulheres que realizassem a mesma tarefa, tambm vedava a demisso da mulher gestante quatro semanas antes e quatro depois do parto. No mesmo ano regulamenta-se o trabalho do jovem, proibindo-se o trabalho das crianas com menos de 14 anos. Ainda em 1931 foi decretada a Lei de Sindicalizao que previa a aprovao dos estatutos das entidades sindicais pelo Ministrio do Trabalho que tambm controlava as contribuies sindicais compulsrias dos trabalhadores. No ano de 1932 promulgada a Lei das Convenes Coletivas que dispunha sobre as condies de negociao entre empregados e
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Werneck Vianna destaca que essa lei tinha mais o intuito de forar os empregadores a contratarem o contingente de trabalhadores que se deslocavam para as cidades fugindo da crise de 1929 que alijar os trabalhadores imigrantes (Werneck Vianna, 1999). 135

empregadores em relao s condies de trabalho. At 1936 foi regulamentada a jornada diria, inclusive noturna, e o descanso semanal remunerado do comrcio, indstria e servios. Ademais, foi introduzida a Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), onde so anotados os eventos da vida profissional do trabalhador, e criada as Comisses de Conciliao e Julgamento. A caracterstica marcante dessas medidas estarem associadas, na sua grande maioria, a determinadas categorias profissionais, refletindo-se em um conjunto fragmentado que atingia uma diminuta parcela de trabalhadores urbanos e no cobria os trabalhadores rurais. Todo o arsenal legislativo produzido ao longo das dcadas de 1920 e 1930 foi reunido e sistematizado, resultando na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), promulgada em 1943. Esse movimento direcionou a estruturao do mercado de trabalho urbano ao reafirmar os direitos trabalhistas e tornar o cdigo a referncia para trabalhadores e empregadores nas questes relacionadas s relaes de trabalho. Destaque-se que, mesmo com a CLT, boa parte da legislao no tinha efeito sobre trabalho rural, deixando o trabalhador do campo desprotegido e instituindo a discriminao entre as atividades urbanas e rurais. A introduo dessa legislao para o mercado de trabalho significou um avano em direo substituio da regulao privada do trabalho pela regulao pblica, com o papel preponderante do Estado. Dentro da lgica positivista as leis de proteo do trabalhador contribuam para evitar a superexplorao do trabalhador levando desarmonia social, o que poderia dificultar o projeto de industrializao. Portanto, ainda que atendesse parte dos anseios da classe trabalhadora, as medidas do governo Vargas procuravam evitar o acirramento da questo social, procurando manter o controle sobre o processo de organizao dos trabalhadores, e concentrando no Estado o lcus para a resoluo das reivindicaes, tanto da classe trabalhadora como do empresariado. Da a criao dos sindicatos corporativistas atrelados ao Estado, que muita confuso causa, ainda hoje, entre a legislao sindical e a trabalhista. No plano governamental, a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio em 1930 foi uma demonstrao do propsito de buscar a organizao do mercado de trabalho. Dentro do processo de modernizao da economia brasileira por meio do projeto de industrializao, a construo de um mercado de trabalho urbano era condio necessria. Porm, a existncia de um mercado de trabalho urbano significava a existncia de uma classe trabalhadora que teria interesses conflitantes com a classe patronal, podendo levar desarmonia

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social. No plano dos ideais positivistas, dos quais Vargas era adepto36, era necessrio que o estado mediasse esse conflito, com vistas a minimizar os seus efeitos. Da a criao de uma institucionalidade que fosse capaz de atender aqueles objetivos. Com a responsabilidade de fazer cumprir a legislao trabalhista, o ministrio estruturou-se nacionalmente com a criao de Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) que passou a ter um quadro funcional para a fiscalizao das empresas do cumprimento das exigncias legais. A instituio da Justia do Trabalho, que substituiu as Comisses de Conciliao e Julgamento37, introduziu um novo ator para dirimir os conflitos e impasses nas negociaes entre os trabalhadores e os empregadores, aperfeioando os mecanismos de regulao pblica do trabalho. Constituram-se, assim, os pilares da administrao do trabalho, possibilitando a introduo de medidas de estruturao, organizao, acompanhamento do mercado de trabalho e de proteo dos trabalhadores. O fato de as instituies e instrumentos para a regulao social do mercado de trabalho terem sido criados no significou que os mesmos tornaram-se totalmente efetivos. Se, por um lado, foram criados os institutos e mecanismos de proteo do trabalhador, por outro sua efetivao como um direito usufrudo no se deu plenamente. Como exemplo, podemos citar o instituto da Negociao Coletiva, previsto pela CLT como instrumento para regular as negociaes entre o conjunto dos trabalhadores, representados pelos seus Sindicatos, e os empregadores. Esse instituto, que teve papel de destaque nos pases de industrializao avanada aps a Segunda Guerra para a estruturao e organizao do mercado de trabalho permitindo a implementao de uma poltica de pleno emprego, pouco funcionou no caso brasileiro. De fato, observa-se que a importncia desse mecanismo para a organizao geral do mercado de trabalho foi pontual. O instrumento s teve algum destaque na segunda metade dos anos cinqenta e incio dos sessenta, quando o ambiente democrtico e a liberdade sindical davam mais fora aos trabalhadores. Aps o golpe militar de 1964, a interveno nos sindicatos eliminou a participao dos trabalhadores. Ademais, o governo militar implementou reformas liberais no mercado de trabalho tornando-o mais flexvel com o fim da estabilidade no emprego aps dez anos de trabalho na mesma empresa, substituindo-a pelo Fundo de Garantia por Tempo
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Sobre a influncia positivista de Vargas e suas repercusses sobre seu governo ver Bosi, 2000.

Essas comisses eram uma instncia administrativa do Ministrio do Trabalho que arbitrava os conflitos entre trabalhadores e empregadores. Sobre essas comisses e a criao da Justia do Trabalho ver, Biavaschi, 2005. 137

de Servio (FGTS), que permitiu s empresas demitirem o trabalhador a qualquer momento, sem justa causa, de acordo com suas convenincias38. A adoo de uma poltica salarial para o reajuste peridico dos salrios, definida no mbito da tecnoburocracia governamental, serviu como mecanismo de conteno dos salrios, sobretudo das categorias e ocupaes do cho da fbrica, ampliando o leque de salrios entre as atividades manuais e tcnico-administrativas. Alm da poltica salarial, o valor do salrio mnimo foi sendo progressivamente deteriorado ao longo do regime militar, refletindo a poltica de conteno do seu reajuste, retirando-lhe seu carter de um instrumento para estabelecer um padro mnimo e digno de remunerao (Pochmann, 1994). A importncia dessa medida de conteno verifica-se nos impactos que a mesma teve entre os trabalhadores que recebiam um salrio mnimo de remunerao, ou em torno do seu valor, no setor formal, mas tambm entre aqueles que estavam no setor informal. No caso brasileiro, especialmente, o salrio mnimo tem um papel importante de referncia para as remuneraes do segmento informal, especialmente para a remunerao do emprego domstico e outras ocupaes de baixa qualificao profissional. O fim do regime militar e a restaurao da democracia ocorrem com o ressurgimento da ao sindical e a organizao dos trabalhadores. Com um mercado de trabalho mais estruturado que nos anos sessenta e com o movimento sindical fortalecido e a maior participao popular, o instituto da Negociao Coletiva retoma sua importncia na regulao do mercado de trabalho. Assim, as categorias de trabalhadores mais organizadas passam a negociar com os empresrios diretamente, alm do piso salarial e do reajuste dos salrios, uma extensa pauta que inclui benefcios no monetrios e condies de trabalho. Esse fortalecimento dos trabalhadores que se d nos anos oitenta culmina na Assemblia Constituinte que promulgou a nova Carta em 1988, quando so reafirmados e estabelecidos novos direitos sociais. A contradio desse processo de formalizao de novos direitos decorre do fato de a economia j no ter mais o dinamismo das dcadas anteriores, no perodo de implantao e consolidao da indstria e do mercado de trabalho urbano. Esse fato decisivo para a compreenso dos desdobramentos para o mercado de trabalho na dcada de 1990, que sero discutidos na prxima seo.

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Sobre a instituio do Fundo de Garantia por Tempo de Servio ver o estudo de Ferrante, 1978.

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O que cabe destacar em relao s medidas de regulao do mercado de trabalho implementadas ao longo de todo o perodo de industrializao que sua aplicao sempre foi muito flexvel. Isto , a interveno do Estado no se preocupou em garantir um padro de emprego relativamente homogneo para todo o territrio nacional. Tambm no obrigou os empregadores a negociar com os sindicatos e transferir parte dos ganhos de produtividade para os trabalhadores, nem criou mecanismos eficientes de regulao da oferta e da demanda de fora de trabalho para conter a competio no mercado de trabalho e elevar os salrios da base da pirmide. A populao brasileira mais do que dobrou entre 1950 e 198039 e, a maior parte, passou a residir nos centros urbanos. Como destaca Vilmar Faria, a combinao de taxas de crescimento vegetativo elevadas e do fluxo migratrio campo-cidade incrementaram, durante todo o perodo, a populao urbana. O contingente desta populao, que no chegava a 18 milhes de habitantes em 1950 correspondente a cerca de 36% da populao total ampliou-se para um nmero em torno de 80 milhes de pessoas em 1980 (o que representava uma taxa de urbanizao de 68%), com cerca de 60 milhes desse total residindo em cidades com mais de 20 mil habitantes (Faria, 1991). No Brasil, a urbanizao precedeu a industrializao e depois foi impulsionada por ela. Embora a indstria comeasse a ganhar corpo desde o final do sculo XIX, nas principais capitais do pas, no era ainda o setor dinmico da economia nas primeiras dcadas do sculo XX. O centro dinmico do pas estava assentado sobre a produo agrcola dirigida para a exportao, cujo principal produto era o caf. A industrializao iria se configurar no eixo fundamental de crescimento do pas apenas a partir dos anos trinta, e especialmente, no ps-Segunda Guerra (Cardoso de Mello, 1998). No bojo dessa industrializao constituiu-se um mercado de trabalho moderno, que proporcionou um crescente nmero de novas e amplas oportunidades ocupacionais, com predominncia do trabalho assalariado (Faria, 1986). A oferta crescente de mo-de-obra colocou o trabalhador numa posio desfavorvel diante do empregador na venda de sua fora de trabalho. Ao lado da questo da baixa qualificao principalmente em termos de escolaridade formal esse ser um aspecto
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Nos anos 70 o ritmo de crescimento populacional sofreu uma inflexo fruto, principalmente, de uma reduo na taxa de fecundidade, ainda que apresentando diferenciaes inter-regionais e entre as reas urbanas e rurais.

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importante para compreendermos no s a evoluo do mercado de trabalho brasileiro, mas a problemtica da desigualdade social e da concentrao da renda. A ausncia de polticas de proteo social com cobertura universal implicava que somente um pequeno contingente de trabalhadores, aqueles que se tornavam assalariados e os empregadores registravam a carteira de trabalho, conseguissem por meio dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), o benefcio da previdncia social, da sade e em alguns casos40, da habitao. Alm de no ter a regulamentao do trabalho como forma de proteo diante do livre-arbtrio do empregador, os trabalhadores que pertenciam s categorias de trabalhadores autnomos, os assalariados sem registro em carteira e, sobretudo os trabalhadores rurais no tinham acesso a esses benefcios (Henrique, 1999). O deslocamento da populao das reas rurais para as cidades ocorreu sem nenhum planejamento. As ondas migratrias chegavam s cidades, expulsas pela seca no nordeste ou pela mecanizao do campo, e iam acomodando-se nas periferias das cidades maiores, especialmente do Rio de Janeiro e So Paulo. O trabalhador que no tinha trabalho no campo e no migrava para as reas de fronteira agrcola, buscavam a sorte nos grandes centros urbanos. A ausncia de qualificao para as ocupaes urbanas obrigava-os a sujeitarem-se s ms condies de trabalho de servios manuais, que exigiam fora fsica, ou ento, s ocupaes informais como vendedores ambulantes ou pequenos biscates e, sobretudo para as mulheres, a ocupao em servios domsticos nas casas de famlia. O dinamismo econmico permitia a integrao de todos os migrantes vida urbana, ao abrir oportunidades de ocupaes na indstria, no comrcio e nos servios, ainda que essas oportunidades sejam aproveitadas de formas diferentes entre aqueles que chegam aos centros urbanos. O ponto de partida desigual, sobretudo para o negro descendente do escravo, ainda que tambm para este as oportunidades permitem-lhe melhorar as condies de vida, mas em padres muitos precrios. Essa trajetria do migrante rural, que sai da misria e encontra uma vida mais fcil na cidade e vai ocupar os postos de trabalho de baixa qualificao, alguns de nveis mdios, tambm se sente um vencedor. Assim, proliferam as empregadas domsticas, as manicures, as balconistas, as atendentes e as operrias entre as mulheres, assim como ascensoristas, motoristas, porteiros, vigias, garons, operrios de fbrica e trabalhadores da construo civil (Cardoso de Mello & Novais, 1998).
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Alguns dos IAPs tinham programas de financiamento de conjuntos habitacionais. Por exemplo, no era incomum na dcada de 1960 e 1970 ouvir que tal ou qual fulano morava no conjunto do IAPI (Instituto de Aposentaria e Penso dos Industririos).

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Se a vida na cidade era um fator de atrao para aqueles que estavam ocupados e viviam nas reas rurais, com o processo de modernizao agrcola nos anos sessenta isso se acentua. Isso porque no se realizou uma reforma agrria que permitisse uma alternativa de assentamento desse contingente de mo-de-obra excedente no campo em pequenas e mdias propriedades rurais. E com as dificuldades do deslocamento para as zonas de fronteira agrcola, o que significava enfrentar a inexistncia de infra-estrutura e de polticas pblicas de apoio que garantisse uma sobrevivncia digna no campo, o trabalhador e sua famlia dirigem-se para as cidades. Ademais, mesmo aquelas famlias que possuam pequenas propriedades, especialmente no nordeste brasileiro, diante do problema da seca e, tambm da falta de apoio pblico para minimizar esses problemas e permitir o uso racional da propriedade garantindo os meios necessrios sobrevivncia digna, eram atradas para as cidades, sobretudo do centro-sul. Decorre ento, que o ritmo de migrao e, portanto, de urbanizao rpido, transformando num curto perodo de tempo cerca de 30 anos uma sociedade que residia predominantemente nas reas rurais em uma sociedade urbana. Essa rapidez, que no ocorreu nas economias de industrializao avanada, trouxe conseqncias para as condies de vida da populao das cidades, para o mercado de trabalho e para o setor pblico que ter um crescimento das demandas por equipamentos sociais, transporte, habitao entre outros. No caso do mercado de trabalho, como mostra Vilmar Faria, a expanso da populao ativa ligada s atividades urbanas amplia-se vertiginosamente mudando a estrutura do mercado de trabalho. Em 1980, 70,1% da PEA estavam nas atividades no-agrcolas contra 40,1% em 1950, ainda que o contingente absoluto vinculado s atividades agrcolas continuava expressivo em 1980, com mais de 13 milhes de pessoas. Esse crescimento da populao ativa urbana deveu-se a ampliao das pessoas ocupadas na indstria, que representava 15,7% do total em 1980 e tambm do setor tercirio, onde se destaca o crescimento das atividades ligadas ao setor estatal, especialmente dos servios sociais (Faria, 1986). Mesmo com a forte presena do Estado na economia, no houve a preocupao de organizar essa transio da populao do campo para as cidades, como tambm no houve em organizar o movimento de imigrao na virada do sculo XIX para o XX e nas primeiras dcadas deste ltimo. Nesse aspecto pode-se dizer que um servio de emprego bem estruturado poderia ter dado uma contribuio importante para organizar o deslocamento populacional, sobretudo do deslocamento motivado pela busca de oportunidades de trabalho, como de certa maneira ocorreu
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com a experincia dos EUA. Com exceo da tentativa do Estado em direcionar o movimento de colonizao da Amaznia na dcada de 1970, deixou-se o movimento migratrio ocorrer sem maiores preocupaes. Esse fato trouxe conseqncias tanto para o mercado de trabalho, que sempre apresentou uma oferta abundante de mo-de-obra, como para o setor pblico das cidades que atraam a populao migrante, com o rpido crescimento das demandas por bens e servios pblicos. A criao de mecanismos de regulao do mercado de trabalho e proteo do trabalhador vo ocorrendo pari passu ao processo de migrao rural-urbano e urbanizao. Esses mecanismos dirigem-se ao setor urbano e, neste, ao trabalhador com vnculo de trabalho formalizado com o registro na carteira de trabalho. No campo as normas no se aplicam, deixando os trabalhadores rurais sem o amparo necessrio frente explorao do produtor rural, geralmente um grande proprietrio de terras. Essas iniciativas pblicas para disciplinar o funcionamento do mercado de trabalho atendia as reivindicaes dos trabalhadores, mas tambm eram necessrias para a consolidao da indstria no pas. Por outro lado, o avano da industrializao colocava a necessidade de mo-de-obra especializada, especialmente para as novas indstrias que se instalavam. Dado que a massa de trabalhadores disponvel, alm da pouca ou nenhuma escolaridade, advinha na sua maioria do campo, tornava-se obrigatrio criar os mecanismos necessrios para atender as exigncias para preparar o operrio qualificado. Assim, surge em 1942 o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e em 1943 o Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (SENAC), configurando-se no primeiro movimento nacional de formao de pessoal especializado para atender necessidade de mo-de-obra qualificada41. Essa iniciativa surge na mesma poca das leis orgnicas do ensino industrial, comercial e agrcola que consolidaram o ensino tcnico-profissional nessas trs reas de atividade, e voltava-se para organizar o ensino de aprendizagem para os menores e tambm do ensino continuado e de especializao para o trabalhador adulto. Posteriormente, a essas duas instituies sero agregados o Servio Nacional de Formao Rural Profissional (SENAR) em 1991, o Servio Nacional de Aprendizagem em Transportes (SENAT) em 1993 e o Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (SESCOOP) em 1998 que, junto com o Servio
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O Senai espelha-se na experincia bem sucedida do Centro Ferrovirio de Ensino e Seleo Profissional a partir do qual Euvaldo Lodi, ento presidente da Confederao Nacional da Indstria e Roberto Simonsen da Federao da Indstria do Estado de So Paulo, idealizaram o Senai para atender toda a indstria nacional (Dedecca & Baltar, 2006b).

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Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) institudo em 1990, formam o Sistema S. Este sistema de formao profissional estrutura-se como uma rede paralela ao sistema de formao pblico, para o atendimento das necessidades imediatas do setor industrial e comercial, que se expandiam (Guilhon, 2005). Ao lado das instituies do Sistema S, a outra fonte de formao de mo-de-obra qualificada so as escolas tcnicas vinculadas ao sistema educacional formal das redes federal, estaduais e municipais. Estas tm cumprido um papel importante na formao de quadros tcnicos de nvel mdio, formando tcnicos especializados para a indstria, comrcio, alm da formao de profissionais tcnicos o setor agropecurio, por meio das escolas agrcolas42. Desse modo, enquanto o Sistema S forma os operrios especializados, as escolas tcnicas formam o quadro funcional de nvel mdio. Complementarmente ao ensino provido pelo Sistema S e pelas escolas tcnicas, outros programas dirigidos qualificao dos trabalhadores foram implementados. Com o desenvolvimento acelerado da indstria, a demanda por mo-de-obra especializada tambm cresce num ritmo forte. Para atender a essa exigncia cria-se, em 1963, o Programa Intensivo de Preparao da Mo-de-Obra (PIPMO), por meio do Decreto n 53.324. A meta inicial do programa era a formao, o aperfeioamento e a especializao de profissionais por meio de escolas, nas prprias empresas e em cursos volantes (Campino, Cacciamali e Nogami, 1985). Dado que o desenvolvimento da economia brasileira no se restringia indstria, espraiando-se para os demais setores, a exigncia de pessoal capacitado tambm se fazia sentir nesses outros ramos de atividade. Para responder a essa necessidade, o Ministrio da Educao e Cultura MEC procurou ampliar a abrangncia do PIPMO a partir de 1971 e, assim, preparar mo-de-obra qualificada tambm para os demais setores da economia. O programa passou, ento, a ser um rgo do Departamento de Ensino Mdio do MEC, integrado ao Sistema Nacional de Ensino Supletivo, porm suas atribuies dirigiam-se especificamente para as atividades de qualificao, aperfeioamento e atualizao profissional da mo-de-obra. O PIPMO permaneceu sob a responsabilidade do MEC at 1975 quando foi transferido para o Ministrio do Trabalho43, subordinando-se Secretaria de Mo-de-Obra,
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Para uma viso histrica sobre a formao profissional no Brasil, ver: Franco & Sauerbronn, 1984. Decreto n 75.081. 143

passando a executar programas de qualificao, aperfeioamento e de especializao. No ano seguinte, em 1976, o governo transformou o Conselho Consultivo de Mo-de-Obra em Conselho Federal de Mo-de-Obra (CFMO)44 que era composto de forma tripartite com representantes do governo, trabalhadores e empregadores. Esse novo conselho tinha como atribuio estabelecer as normas e diretrizes da poltica nacional de formao profissional, visando aproximar os projetos de formao das empresas que realizassem despesas com programas de formao e treinamento profissional45. Alm disso, o Conselho deveria propor medidas de estmulo e desenvolvimento da poltica nacional de formao profissional (Campino, Cacciamali e Nogami, 1985). Em 1982, j em meio crise da dvida externa e com o surgimento do desemprego em nveis at ento nunca registrado, o governo, por meio do CFMO, elaborou uma poltica nacional de formao de mo-de-obra, a ser executada a partir de planos dos rgos executores o SENAI, SENAC, SENAR, PIPMO e as Empresas sob a superviso do CFMO e da Secretaria Nacional de Formao de Mo-de-Obra, o qual, adequando-se s prioridades do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), tinha como objetivos, entre outros: contribuir para a elevao da produo e da produtividade dos diferentes setores da economia, o aumento da produtividade e da renda do setor informal, o incentivo ao setor privado para a formao profissional de seus funcionrios, alm da garantia de formao para segmentos desfavorecidos da populao e dos trabalhadores que estivessem desempregados ou que desejassem mudar de atividade profissional (Brasil. Ministrio do Trabalho, 1982). A consolidao de uma estrutura de formao profissional no significou o acesso mesma por todos os trabalhadores. As escolas industriais e comerciais que resultaram da Reforma Capanema em 1942 (Lei Orgnica do Ensino Industrial e Comercial) e que se voltavam para a formao da camada mais pobre da populao foi perdendo seu contedo profissionalizante sendo substitudo por contedos mais gerais, culminando com sua extino em fins da dcada de 1950. Com isso, o Sistema S consagrou-se como o lcus da formao de operrios especializados. O baixo atendimento do Senai em relao demanda no foi fator impeditivo da consolidao da indstria, que se aproveitou fartamente da mo-de-obra abundante, barata e desqualificada, dentro de um modelo fordista de produo. Por outro lado, as necessidades de
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Decreto n 77.362 A lei n 6.927 de 15/12/1975, no seu artigo 1, permitiu que as empresas deduzissem no imposto de renda o dobro das despesas realizadas com programas de formao profissional, desde que as despesas fossem comprovadas e tivessem sido previamente aprovadas pelo Ministrio do Trabalho. 144

profissionais especializados foram supridas pela formao no mbito do Senai, evitando possveis gargalos produo (Guilhon, 2005). A ausncia da participao social na construo das ocupaes e no processo de negociao coletiva levou a estruturao de um sistema educacional que no promoveu um ensino bsico de qualidade e a qualificao profissional adequada. O sistema nacional de qualificao profissional montado respondeu as exigncias do processo produtivo, sobretudo dos setores de ponta, dado seu maior poder de barganha. Com isso, no foram atendidas as necessidades mais gerais do mercado de trabalho e os anseios do conjunto dos trabalhadores, a partir de uma construo social, mas sim atendeu-se as reivindicaes pontuais, principalmente das empresas mais modernas e naqueles aspectos que se mostravam como pontos de estrangulamento definidos pelos setores e pelos tcnicos e operrios mais especializados (Guilhon, 2005). No que se refere proteo financeira do trabalhador desempregado, esta demora a ser implementada como um direito. No obstante, desde a dcada de 1930 a legislao j sinalizava na direo de uma assistncia financeira no momento da demisso do trabalhador. Assim, a Constituio de 1934 previa a indenizao do trabalhador que fosse demitido sem justa causa (art. 121, 1, alnea g), enquanto a Carta de 1937 previa a estabilidade do empregado ou a indenizao proporcional ao tempo trabalhado no momento da demisso. A CLT incorporou as duas medidas e o cdigo passou a assegurar ao trabalhador com mais de um ano de trabalho na mesma empresa uma indenizao no caso de demisso desmotivada ou a estabilidade para o trabalhador com dez anos ou mais de servios prestados mesma firma. Esse fato, no entanto, diga-se, no foi eficaz nem em garantir a estabilidade nem em dar-lhe assistncia financeira no momento de demisso. J a Constituio de 1946 ser a primeira a colocar de forma explcita a assistncia ao trabalhador desempregado, alm de garantir a estabilidade no emprego e a indenizao no caso de demisso. No entanto, a inscrio na Lei Maior no foi suficiente para transformar esse direito de fato. Na dcada de 1960, a Lei 4.923/65, que instituiu o Cadastro Permanente de Admisses e Dispensas de Empregados, autorizou o Executivo a instituir um Plano de Assistncia aos Desempregados. Para o custeio dessa assistncia foi criado pela mesma lei o Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD) cujos recursos advinham da folha de pagamento das empresas (1%) e 2/3 dos recursos da arrecadao da contribuio sindical depositados na
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conta Emprego e Salrio (Lei 4.589, de 11/12/1964). Porm o decreto que instituiu o fundo (Decreto n 58.155 de 05/04/1966) restringiu o acesso ao benefcio somente aos trabalhadores que fossem demitidos pelo fechamento total ou parcial da empresa. Ademais, a Portaria n 368 de 19/05/1966, que estabelecia as normas para habilitao ao benefcio estipulava que somente seria pago o auxlio no caso de dispensa coletiva de pelo menos 50 empregados. Estabelecia ainda o registro dos desempregados junto s Delegacias Regionais do Trabalho (DRT) que comunicaria ao Sindicato respectivo para que este fizesse a seleo dos trabalhadores aptos a receber o auxlio, informando DRT para iniciar o processo para o pagamento do benefcio (Azeredo, 1998). Assim, o Programa de Assistncia ao Trabalhador Desempregado (PATD)46 teve sua execuo bastante limitada no alcance aos trabalhadores desempregados. O valor do auxlio-desemprego processado por intermdio dos Sindicatos e pago pelas DRTs que no incio era de at 80% do salrio mnimo, acabou sendo reduzido para 50%, e pago por um perodo de, no mximo, seis meses. (Ferrante, 1978). A Lei 4.923 previa, ainda, a criao de uma comisso tripartite e paritria para elaborar um anteprojeto de lei de seguro-desemprego. Mas o que poderia ter sido o primeiro passo para a constituio de um programa de seguro-desemprego nos moldes das economias industrializadas, caminhou em sentido contrrio. O anteprojeto no chegou a se concretizar e as alteraes feitas na legislao do auxlio-desemprego limitaram bastante o acesso ao benefcio, principalmente aps a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), que eliminou a contribuio sobre a folha de salrios, reduzindo bastante os recursos financeiros do FAD e limitando melhorias no auxlio-desemprego (Azeredo & Ramos, 1995). A criao do FGTS47 em 1966 foi um instrumento implementado como forma de facilitar a demisso do trabalhador pela empresa, ainda que sob o argumento de protege-lo na demisso sem justa causa mediante a formao de uma conta vinculada ao contrato de trabalho. Sua implementao deu origem a duas formas de regime jurdico para o problema do tempo de servio: a estabilidade e o FGTS. Assim, os trabalhadores foram instados a optar entre a estabilidade aps dez anos de trabalho na mesma empresa, ou o fundo, que seria independente da empresa onde o trabalhador estivesse empregado. O FGTS funcionaria, desta maneira, como uma
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Institudo pelo decreto n 58.684 de 21/06/1966, alterado pelo decreto n 66.738 de 18/06/1970. Sobre o FGTS, ver: Ferrante, 1978; Macedo & Chahad, 1985.

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espcie de seguro-desemprego, e era apresentado como um mecanismo que facilitava a mobilidade do trabalhador entre as empresas, ao permitir que o mesmo carregasse com ele o valor da conta vinculada quando ele se demitisse para empregar-se num emprego melhor. Na prtica, este instrumento serviu como uma poltica anti-trabalho, pois acabou com o instituto da estabilidade no emprego, ao colocar disposio do empregador um mecanismo de resciso contratual que estimulou o aumento da rotatividade de mo-de-obra. Os impactos sobre a proteo de renda do desempregado da instituio do FGTS foram nocivos para o incipiente auxlio que estava sendo implementado, tanto pelo fato de introduzir um conjunto de regras flexveis para o rompimento do contrato de trabalho como por ter reduzido os recursos que eram direcionados para o FAD. Dessa maneira, o FGTS acabou por solapar as possibilidades de consolidao desse fundo como instrumento para financiar um benefcio de desemprego (Chahad, 1986). No obstante a reduo dos recursos para o FAD com a introduo do FGTS, Azeredo destaca que legislao da dcada de 1970 introduziu mudanas que ampliaram as possibilidades de uso dos recursos do fundo para outros programas, dividindo os recursos e fragilizando-o enquanto um instrumento para o financiamento da assistncia ao trabalhador desempregado, objeto para o qual fora criado. A partir dessas mudanas os recursos do fundo passaram a financiar tambm a ajuda financeira aos trabalhadores desempregados que estivessem impossibilitados de se reempregarem em decorrncia de situaes de emergncia ou crise social e com a expressa autorizao do ministro do Trabalho; o treinamento e aperfeioamento da mo-de-obra; a colocao de trabalhadores; a segurana e higiene do trabalho; a valorizao sindical; o cadastramento e orientao profissional de imigrantes; a execuo de polticas de salrios; e os programas especiais para o bem-estar do trabalhador (Azeredo, 1998). Ser na Constituio de 1967 que pela primeira vez aparece expressamente o seguro-desemprego como um direito do trabalhador. Na Carta, o benefcio colocado como parte da previdncia social, junto com a proteo nos casos de velhice, doena, maternidade invalidez e morte. Porm, a ausncia da legislao infraconstitucional que normatizasse sua implementao evidencia o descaso das autoridades com essa questo. Com isso, a proteo financeira ao desempregado somente torna-se realidade em 1986.

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A instituio do seguro-desemprego ocorreu em conjunto com o Plano Cruzado em maro de 1986, foi regulamentado em abril e comeou a ser pago no ms de julho do mesmo ano. Comparado s iniciativas anteriores, o processo foi bastante rpido. O seguro-desemprego tinha como objetivo dar apoio financeiro temporrio ao trabalhador desempregado, demitido sem justa causa ou pela paralisao total ou parcial das atividades da empresa. Porm, as regras para acesso eram ainda muito restritivas, exigindo do trabalhador a comprovao de trabalho com registro em carteira nos ltimos seis meses antes da demisso e da contribuio para a previdncia social em pelo menos 36 meses nos quatro ltimos anos que antecederam a solicitao do benefcio. O valor pago ao trabalhador era de 50% do ltimo salrio para os trabalhadores que recebiam at trs salrios mnimos. Para aqueles cujo salrio era superior a trs salrios mnimos o valor do benefcio era fixado em um salrio mnimo e meio, o limite mnimo para pagamento era de 70% do salrio mnimo. O perodo de pagamento era de, no mximo, quatro meses, devendo o trabalhador observar um perodo de carncia de 18 meses para receber novamente o benefcio. Mesmo considerando o avano representado pelo seguro-desemprego, este ainda tinha uma baixa cobertura, atingindo menos de dos trabalhadores demitidos sem justa causa, alm de ter uma baixa reposio salarial. Concomitantemente, as atividades de recolocao e reciclagem profissional para os trabalhadores desempregados, previstas pelo decreto-lei que criou o programa e de responsabilidade do SINE, tambm no haviam sido realizadas. Ou seja, as aes do seguro-desemprego limitaram-se ao pagamento do benefcio e, mesmo assim, a um grupo reduzido. O carter restritivo do programa deveu-se, em grande medida, a ausncia de uma fonte definida de financiamento, tornando-o dependente das disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional, o que dificultava sua consolidao como um efetivo mecanismo de assistncia financeira ao desempregado (Azeredo, 1998). Essa situao somente foi alterada com a Constituio Federal de 1988 e a instituio do FAT em 1990. Como sabido, o dinamismo econmico gerado com o processo de industrializao do pas no foi uniforme no territrio nacional, concentrando-se nas regies sudeste e sul. A regio nordeste seguiu a um passo atrs e a cada perodo mais prolongado de seca, surgia o problema de criao de postos de trabalho. Aqui, talvez, sobressai mais que nas outras regies a necessidade de o Estado ter capacidade para implementar polticas de mercado de trabalho de forma rpida e das dificuldades de um organismo capaz de lev-la frente. A populao do semi-rido que vive da agricultura de subsistncia, nos momentos de forte seca acabam buscando
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a sobrevivncia nas cidades. O problema que as cidades no esto preparadas para receber um contingente grande de trabalhadores em busca de ocupao. Assim, a questo da seca est estreitamente ligada ao problema de desenvolvimento da regio nordeste e de medidas que apiem as comunidades mais atingidas pela seca. A primeira medida para o enfrentamento da questo da seca foi a criao do Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) em 1945, ao que se seguiu a criao do Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Porm, a questo nordestina somente foi tratada com maior nfase aps a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), quando se buscou, por meio de planos de desenvolvimento, equacionar o problema de forma regionalizada, com o objetivo de atender os pequenos produtores. No entanto, a SUDENE acabou perdendo fora, tornando-se presa dos interesses polticos das oligarquias regionais, e assim reduzindo seu papel de fomento ao desenvolvimento regional (DIEESE, 1994). Durante o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND 1972/1974) buscou-se equacionar o problema da mo-de-obra do nordeste por meio da migrao inter-regional. Assim, foram incentivadas as ocupaes das zonas de fronteira, principalmente da Amaznia o que se revelou, mais tarde, invivel. A questo da gerao de empregos, que estava presente nos objetivos gerais do I PND, no se restringia questo nordestina, ainda que esta tivesse destaque. Previa-se a alocao de recursos em setores intensivos em mo-de-obra tais como a construo civil e os servios por meio de investimentos em infra-estrutura fsica e em comunicaes. Pretendia-se, tambm, reduzir os incentivos que estimulavam o uso de capital intensivo e a criao de mecanismos que desonerassem a contratao de mo-de-obra pela mudana da base das contribuies sociais compulsrias. A criao de Frentes de Trabalho foi outro instrumento utilizado para combater o desemprego causado pela seca, constituindo-se numa poltica de mercado de trabalho importante. Esse instrumento poderia ser usado de forma mais freqente, sobretudo no enfrentamento do desemprego cclico, especialmente nas regies metropolitanas. O fato de no ter sido utilizado com mais freqncia parece relacionar-se a certo preconceito, j que o termo frente de trabalho sempre esteve ligado com as aes emergenciais de combate seca nordestina. Alm do mais, mais recentemente a utilizao desse mecanismo passou a enfrentar problemas at com a questo trabalhista na medida em que o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) reconhece nesse instrumento uma forma de burla da legislao trabalhista. A confuso se explica: quando essa
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mo-de-obra utilizada para a realizao de servios urbanos, de responsabilidade do poder pblico, por exemplo, o municpio, ela vista como uma substituio indevida de um funcionrio pblico, que possui relao de trabalho estvel e regulada, por um trabalhador em situao precria. Evidentemente, correta a preocupao e a ao do MPT, porm isso decorre, a nosso ver, da ausncia de experincias continuadas do uso desse tipo de instrumento e sua normatizao em nvel nacional. A implementao dessa poltica como um instrumento permanente pode mostr-la como uma poltica de mercado de trabalho importante e no um descumprimento da norma trabalhista. Em segundo lugar, o prprio processo de formulao, acompanhamento e reviso da poltica pode corrigi-la evitando os desvios indesejados. Um terceiro ponto a ser considerado que a execuo da poltica no pode ficar restrita simplesmente a uma ao isolada no mercado de trabalho, ensejando aes governamentais para a reverso da situao geradora do problema do desemprego. Com relao experincia das Frentes de Trabalho, pode-se dizer que elas tm sido organizadas sem um planejamento prvio para o retorno desses trabalhadores ao campo. Elas poderiam ser mais bem aproveitadas se fossem combinadas com outras polticas, tanto visando a qualificao desse trabalhador, como dando-lhes condies tcnicas e financeiras para melhoria das condies da produo no semi-rido. Quando o dinamismo econmico do perodo do milagre j mostrava sua inflexo, o governo lanou na segunda metade de 1974 o II PND. Este se propunha como uma resposta primeira crise do petrleo e visava completar o processo de substituio de importaes implementando uma slida infra-estrutura. Assim sendo, o setor pblico investiu maciamente nos setores de insumos bsicos e energia (siderurgia, comunicaes, ferrovias, navegao e portos, equipamentos pesados), utilizando para tanto os recursos provenientes de emprstimos externos. neste contexto que, em 1975, foi criado o Sistema Nacional de Emprego (SINE), como decorrncia da ratificao, pelo governo brasileiro, da Conveno n 88 da OIT, que dispunha sobre os servios pblicos de emprego, com foco no atendimento aos desempregados. A instituio do SINE introduziu no pas, ainda que tardiamente, um servio pblico de emprego. Sua estruturao se dava a partir do Ministrio do Trabalho, que tinha a incumbncia de coordenar e supervisionar todas as suas atividades, a partir da Secretaria de Empregos e
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Salrios, que funcionava como rgo central, enquanto as agncias e os servios federais de emprego funcionavam como rgos setoriais do SINE. Alm desses rgos, tambm integravam o SINE os sistemas regionais de emprego, e agncias, os ncleos, os postos ou balces de emprego pblicos e privados de todo territrio nacional48. Como os servios de emprego das economias desenvolvidas, tinha como objetivos a criao de um sistema de pesquisa e informao; a implementao de servios e agncias de intermediao em todo o territrio nacional com vistas organizao do mercado de trabalho; fornecer informao e orientao profissional aos trabalhadores e identific-los por meio da CTPS; bem como informao sobre a mo-de-obra disponvel para os demandantes de fora de trabalho; subsidiar o sistema educacional e o sistema de formao de mo-de-obra para o planejamento dos mesmos; e criar as condies para o ajuste entre a oferta e demanda de mo-de-obra. Tinha como prioridades atender os objetivos de desenvolvimento do pas, devendo sua implantao atentar para aquelas alternativas que facilitassem a maior absoro de mo-de-obra pelo sistema produtivo, alm de favorecer atividades que fossem intensivas na utilizao de fora de trabalho potencial. A implantao do servio ocorreu de forma lenta, e somente em 1979 todos os estados foram incorporados. Dada a fragilidade do financiamento do servio com os recursos do FAD e parcerias entre o Ministrio do Trabalho e os governos estaduais para a estrutura de atendimento e a descentralizao na implementao, somente a atividade de intermediao de mo-de-obra consolidou-se, ficando atrofiadas suas outras funes (Borges, 2002; Cardoso Jr. et alli, 2006). Apesar de atender a Conveno n 88 da OIT, no foram previstos no decreto que instituiu o SINE os Conselhos Consultivos com a participao de trabalhadores e empregadores, conforme determinava os dispositivos da referida conveno. Borges destaca que esses conselhos foram instalados durante a implantao do sistema, mas apesar de instalados, poucos chegaram a funcionar adequadamente, ficando a definio de todas as prioridades e normas de funcionamento do SINE sob responsabilidade do Ministrio do Trabalho (Borges, 2002). Ou seja, a ausncia de atuao dos conselhos apontou para a eliminao da participao e do controle social do servio,

48

Decreto n 76.403, de 8 de outubro de 1975. 151

participao esta que, certamente, no combinava com o estilo mais reservado dos governos militares. Se no perodo entre sua criao at 1982, o SINE consolidou-se e expandiu-se, ampliando seguidamente o nmero de pessoas colocadas, o perodo que se segue marcado por descontinuidade e incertezas. Essa descontinuidade refletiu-se nos resultados do nmero de colocados que caiu de 445 mil trabalhadores em 1982 para 94 mil trabalhadores em 1992 (Borges, 2002). A descontinuidade do servio implicou na desarticulao das aes do SINE, alm da desestruturao das equipes tcnicas e da perda de parte da experincia e conhecimento acumulados por essas equipes ao longo do perodo anterior, tanto no nvel federal como no nvel estadual (Cacciamali, Silva & Franco, 1998; Cardoso Jr. et alli, 2006). Com isso, o SINE passa a ter um funcionamento bastante precrio, limitando o pleno desenvolvimento de sua capacidade e do papel que o mesmo pode ter, sobretudo aps a implementao do seguro-desemprego. O SINE s vai ganhar novo dinamismo a partir de 1992, quando passa a apresentar crescimento do nmero de trabalhadores colocados no mercado de trabalho. Em grande medida, esse fato decorre da introduo do seguro-desemprego e da constituio de um fundo especfico para financia-lo que tambm previu recursos para outras polticas de mercado de trabalho. Com a introduo do seguro-desemprego em 1986, ganha uma nova dimenso a questo das polticas de mercado de trabalho, pois se constitui o instrumento clssico de proteo ao trabalhador desempregado que, apesar de inmeras tentativas, no tinha sido efetivado. At sua introduo, podemos dizer que as polticas de mercado de trabalho tiveram uma contribuio marginal, para no dizer inexistente, para a estruturao e organizao do mercado de trabalho brasileiro. At ento, as medidas foram pontuais e, assim como outras medidas de regulao do mercado de trabalho e proteo ao trabalhador no atingiram a todos os trabalhadores. O carter restrito da cobertura da legislao que buscou regulamentar o mercado de trabalho, a despeito do seu dinamismo, bloqueou a sua completa estruturao. Em grande medida pelo fato de impedir a livre organizao dos trabalhadores para, nos momentos de forte crescimento econmico, exigir parcela maior da riqueza gerada. Por outro lado, a seletividade de acesso aos bens e servios pblicos, tais como sade, educao, previdncia etc., impediu uma melhoria das condies de vida da populao, levando a uma crescente desigualdade, fruto da forma de insero no mercado de trabalho.

152

 evidente que as polticas de mercado de trabalho so parte dos instrumentos necessrios para se constituir um mercado de trabalho organizado e civilizado, capaz de respeitar a capacidade de cada trabalhador dando-lhe uma remunerao condizente com a capacidade de gerao de riqueza do pas, e com condies dignas para o exerccio de sua ocupao. No entanto, e apesar da grande heterogeneidade apresentada pelo mercado de trabalho brasileiro, o dinamismo apresentado pelo mercado de trabalho no perodo de 1950 a 1980, especialmente nos anos setenta, possibilitou a incorporao de um grande contingente de indivduos no trabalho assalariado com registro em carteira, ou seja, o emprego formalizado. No obstante, em todo esse perodo, e apesar das iniciativas pontuais, o que se verifica a ausncia de maior esforo para implementar esse conjunto de polticas. A escassez de polticas pblicas voltadas para o mercado de trabalho no foi um fator impeditivo para que o pas se industrializasse, constitusse um mercado de trabalho moderno e uma classe trabalhadora minimamente organizada. Apesar disso, as medidas introduzidas para regular o mercado de trabalho mostraram-se insuficientes e incapazes para efetivar a completa regulao pblica do trabalho, estruturando e organizando o funcionamento do mercado de trabalho. Dadas as caractersticas do mercado de trabalho, ainda no se estendeu a todo o conjunto dos ocupados um sistema de proteo tanto em termos de renda como em termos de acesso polticas que melhorem sua posio no mercado de trabalho.

2.2. Crise, desemprego e a emergncia das polticas de mercado de trabalho

A crise da dvida externa iniciada com a recesso do incio da dcada de 1980 abriu o perodo de baixo crescimento do PIB, que atravessaria as dcadas seguintes, e decretou o fim do modelo desenvolvimentista fundado na primazia do Estado. A reverso do dinamismo econmico, que j dava mostra na segunda metade dos anos setenta, enfim mostrava sua cara. A queda do produto e o nvel elevado do desemprego trouxeram problemas com os quais, at ento, a sociedade no havia se defrontado. A crise econmica provocou um progressivo estreitamento da capacidade de gasto do Governo Federal e precipitou o fim do regime militar. O movimento de redemocratizao do pas ocorreu no momento em que o modelo conservador de desenvolvimento econmico adotado pelos governos militares encontrava-se esgotado. At ento, o dinamismo da economia brasileira fora capaz de acomodar as demanda sociais pela
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incorporao da populao ativa no mercado de trabalho e pela mobilidade social ascendente, permitindo que o forte e contnuo crescimento do produto se concentrasse nas mos de poucos, ampliando a desigualdade social no pas. A ascenso do novo governo civil, mesmo compartilhado com parte do antigo establishment, teve de incorporar as demandas sociais, em grande medida esboada no documento Esperana e Mudana do PMDB, que na sua formulao agregava as diversas linhas de pensamento dos opositores do governo militar. Nesse documento, delineavam-se as diretrizes gerais para reformular o projeto desenvolvimentista a partir de uma perspectiva democrtica que recuperasse o crescimento ao mesmo tempo em que se resgatasse a dvida social, enfrentando-se a pobreza e a desigualdade social a partir da estruturao de um sistema de proteo social (PMDB, 1982)49. A poltica econmica, durante os primeiros anos da dcada de 1980, esteve voltada para o enfrentamento do problema da dvida externa e do equilbrio do Balano de Pagamentos, o que deslocou para um segundo plano o controle das finanas pblicas e da inflao. Alm de mergulhar a economia na recesso entre 1981 e 1983, essa poltica levou ao recrudescimento da inflao (Carneiro & Miranda, 1986). Esse perodo recessivo colocou, pela primeira vez, a questo do desemprego aberto como um problema novo da economia brasileira (Cacciamali, 1989, Sabia, 1986). O surgimento do desemprego em grande escala exps a fragilidade dos mecanismos de proteo da renda do trabalhador desempregado, que se via obrigado a procurar sua sobrevivncia em atividades informais. O nico recurso disposio do desempregado era a indenizao no momento da demisso sem justa causa, dado a precariedade do auxlio-desemprego ento vigente. A ausncia de um mecanismo de proteo adequado no momento de desemprego fez emergir o debate sobre a constituio de um seguro-desemprego (Azeredo, 1998). A recuperao da economia a partir de 1984 se deu com elevao do nvel de preos. O governo da Nova Repblica, que assumiu em 1985, depois de uma primeira tentativa de conter a inflao lana um plano de estabilizao, o Plano Cruzado, que depois do sucesso inicial acaba por sucumbir diante das prioridades poltico-eleitorais, sendo sucedido pelos planos de estabilizao Cruzado II, Bresser e Vero. A recuperao econmica, mesmo com a suave
49

Para uma anlise crtica de como foi estruturado o modelo de proteo social brasileiro, bem como do projeto exposto no documento Esperana e Mudana, ver Fagnani, 2005.

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oscilao entre 1987-89, permitiu a recuperao do emprego, possibilitando que no conjunto da dcada o emprego com registro em carteira crescesse. Porm, este crescimento deu-se num ritmo inferior ao aumento da populao urbana em idade de trabalhar, o que fez com que o emprego formal diminusse sua participao no total da ocupao, com aumento do assalariamento sem registro em carteira e das ocupaes por conta-prpria. O resultado foi a desvalorizao do trabalho assalariado com agravamento das condies de vida de segmentos importantes da populao e da capacidade de organizao no trabalho e do movimento sindical (Baltar, 1996; Baltar & Henrique, 1994; Baltar & Dedecca, 1992; Sabia, 1991; Salm et al., 1987). no contexto de uma economia em recuperao, mas com preos crescentes, e num ambiente poltico favorvel, onde est posto o compromisso de resgate da divida social, que foi criado o seguro-desemprego, como parte do Plano Cruzado. Sua implementao se deu com a finalidade de prover a assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado em decorrncia de demisso sem justa causa ou por paralisao parcial ou total das atividades de seu empregador. Seu financiamento seria feito com recursos do FAD, com exceo do ano de implantao em que suas despesas foram custeadas com recursos do Oramento Geral da Unio. No mesmo decreto-lei que o criou, previa-se a constituio de uma comisso tripartite para apresentar uma proposta de financiamento do seguro com recursos do governo, dos empregadores e dos trabalhadores, nos padres dos seguros dos pases industrializados, para vigorar a partir de 1987. A referida comisso no chegou a se reunir e parte das despesas do programa passou a ser custeada com recursos ordinrios do Tesouro e, tambm, com recursos da contribuio sindical e da colocao de ttulos pblicos no mercado (Cardoso Jr. et alli, 2006). Para sua operacionalizao foram mobilizadas vrias instituies desde o Ministrio do Trabalho, que era o responsvel por toda a administrao do seguro, at a CEF, que era o agente pagador, passando pelas empresas, as DRTs, o SINE, os Correios e a Datamec, que fazia o processamento de dados do sistema. Apesar de todo o esforo e na ausncia de um mecanismo de financiamento perene, o programa tinha uma cobertura muito pequena em torno de 17% e um nvel de reposio salarial muito baixo, o que no o colocava como um programa efetivo de seguro-desemprego (Azeredo & Ramos, 1995).

155

A baixa cobertura resultava das exigncias para a habilitao do trabalhador ao recebimento do benefcio50 e prejudicava, em maior medida, os trabalhadores de baixa qualificao e menor remunerao. Isso porque esses trabalhadores so os mais atingidos pela rotatividade no trabalho e, assim, so mais vulnerveis a trabalharem sem o registro em carteira e por conta-prpria, intercalando essas formas de insero com perodos de assalariamento com registro em carteira. Portanto, pertencem ao grupo de trabalhadores que normalmente tem os menores valores de FGTS no momento de demisso e as maiores dificuldades para se manter no desemprego, e tambm so os que apresentavam menores condies de preencherem os requisitos para receberem o benefcio (Azeredo, 1998). Se a baixa cobertura do programa de seguro-desemprego decorria das suas regras extremamente restritivas de acesso e, se essa restrio se devia ausncia de uma fonte estvel para seu custeio, era necessrio, portanto, discutir como financiar o programa. A questo somente foi solucionada com a Constituio de 1988, que definiu no artigo 239 das Disposies Constitucionais Gerais que a receita proveniente da arrecadao do PIS-PASEP passaria a financiar o seguro-desemprego e o abono salarial a partir de sua promulgao. Alm dos recursos provenientes do PIS-PASEP, o mesmo artigo previu uma contribuio adicional para as empresas cujo ndice de rotatividade do trabalho superasse o ndice mdio de rotatividade do setor, medida que ainda no foi regulamentada. A Constituio de 1988 garantiu o seguro-desemprego em caso de desemprego involuntrio e tambm os recursos para seu custeio, estabelecendo as bases para um programa efetivo de apoio ao trabalhador desempregado. Para Azeredo, o seguro-desemprego e a sua forma de financiamento resultante da Carta de 1988 representaram o eixo para a organizao do conjunto de benefcios e servios oferecidos pelas polticas de mercado de trabalho que foram implementados a partir da regulamentao do artigo 239, feita pela Lei 7.998 de 1990 que regulamentou o programa seguro-desemprego e instituiu o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Ter contribudo pelo menos 36 meses nos ltimos quatro anos para a previdncia social; ter recebido salrios nos ltimos seis meses de uma ou mais pessoas jurdicas; no possuir renda prpria de qualquer natureza suficiente para a manuteno pessoal e de sua famlia; no estar recebendo qualquer benefcio de prestao continuada da previdncia social, excetuando-se o auxlio-suplementar e o auxlio-acidente; no estar recebendo qualquer outro tipo de auxlio-desemprego; e ter sido dispensado sem justa causa h mais de sessenta dias. 156

50

Essa nova lei do seguro-desemprego trouxe mudanas importantes, sendo a primeira delas a reduo das restries para acesso ao benefcio. Tambm redefiniu o valor do benefcio, mantendo o piso de um salrio mnimo e estabelecendo um valor fixo para aqueles trabalhadores cuja remunerao anterior demisso era superior a cinco salrios mnimos. As mudanas beneficiaram, sobretudo, os trabalhadores de mais baixa renda que eram os que encontravam maiores dificuldades de acesso. Mas, a novidade em termos de polticas de mercado de trabalho era que pela primeira vez o benefcio associava-se intermediao de mo-de-obra e aos programas de qualificao profissional, uma vez que entre as finalidades do seguro-desemprego estava o auxlio ao trabalhador requerente na busca por novo emprego, inclusive por meio da reciclagem profissional. As regras de acesso ao benefcio foram aperfeioadas com a Lei n 8.352 de 1991 que reduziu a comprovao de trabalho com registro em carteira para seis meses, medida que foi tornada permanente com a Lei n 8.900 de 1994, que tambm aumentou o nmero de parcelas para aqueles trabalhadores com maior tempo de servio anterior ao desemprego. Essa mudana no tempo de comprovao de trabalho melhorou o acesso do trabalhador com maior instabilidade de vnculo empregatcio o que se fez sentir pelo aumento do nmero de trabalhadores segurados e tambm da cobertura do programa, que a partir de 1992 estabiliza-se em torno de do total de trabalhadores demitidos sem justa causa (Grfico 2.1).

Grfico 2.1 Seguro-Desemprego: Evoluo dos Segurados (1990=base 100) e Taxa de Cobertura. Brasil, 1986-2006
250
Segurados

200
Cobertura

150 100 50 0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: MT E/SPPE/DES/CGSDASe http://saeg.datamec.com.br/ConsGeoSet.asp. Elaborao prpria.

O aumento da demanda pelo benefcio a partir da nova lei de 1990 trouxe problemas operacionais significativos para a habilitao e o pagamento do seguro. Azeredo (1998) aponta
157

como os principais pontos: i) o excesso de instituies envolvidas no processo, que levava a um perodo de cerca de 45 dias para completar todo o processo; ii) o desconhecimento da legislao por parte de empregadores e dos empregados que resultava em erros no preenchimento no requerimento dos seguro; iii) postos de atendimento inadequados tanto em termos fsicos como de recursos humanos e equipamentos; iv) problemas no mbito da Datamec, empresa responsvel pelo processamento dos dados; e v) falta de uma coordenao central de todo o processo devido a pulverizao de etapas e procedimentos administrativos envolvidos, com ausncia de homogeneizao de linguagem e procedimentos e a conseqente precariedade de comunicao entre os agentes envolvidos. Para melhorar o servio, o Ministrio do Trabalho fez convnio com a Caixa Econmica Federal que passou a fazer o atendimento do trabalhador, alm de continuar sendo o agente pagador. Essa mudana teve impacto positivo, melhorando a concesso do benefcio e, destaque-se, no pagamento do benefcio. As dificuldades enfrentadas deviam-se a falta de estrutura do SINE para fazer o atendimento do trabalhador. Como visto anteriormente, apesar de sua existncia desde meados da dcada de 1970, a descontinuidade administrativa tinha tornado seu atendimento precrio, sobretudo porque implicava na falta de recursos. A partir da nova lei do seguro-desemprego, previa-se que seriam destinados recursos financeiros para o SINE para que o mesmo fizesse o atendimento ao trabalhador desempregado beneficirio do seguro-desemprego e auxiliasse-o na busca por nova ocupao. A destinao de recursos para o SINE s tornou-se possvel devido a existncia do FAT. A criao do FAT apresenta-se como novidade no financiamento das polticas de mercado de trabalho. Nasce com o objetivo de custear do seguro-desemprego, do abono salarial e o financiamento de programas de desenvolvimento econmico, tendo como fontes de receita: i) a arrecadao do PIS-PASEP; ii) receitas financeiras resultantes das transferncias ao BNDES (40%), dos depsitos especiais nas instituies financeiras oficiais e da aplicao de recursos no BB Extramercado; iii) multas e juros devidos ao FAT pelos contribuintes pela inobservncia de suas obrigaes; e iv) a contribuio adicional pelo ndice de rotatividade previsto pelo 4 do artigo 239 da Constituio. O fundo vinculado ao Ministrio do Trabalho e gerido pelo Conselho Deliberativo do FAT (Codefat), criado pela mesma lei e que tem composio tripartite, com igual participao do governo, trabalhadores e empregadores.

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Sua peculiaridade, em relao aos pases industrializados se deve ao fato de o FAT abrigar tanto aplicaes em custeio como em investimento, simultaneamente, o que no existe paralelo, uma vez que na maioria daqueles pases o benefcio de desemprego , normalmente, financiado com contribuies dos trabalhadores e dos empregadores. Por outro lado, no caso brasileiro, o FAT distingue-se de outros fundos pblicos por no possuir uma vinculao rgida de usos e fontes, como ocorre no FGTS, nem separao entre os objetivos sociais e sua funo de financiamento de investimentos, como o PIS-PASEP. Tambm no apresenta as restries de depender das disponibilidades do fluxo de arrecadao das contribuies, como ocorre com o Fundo da Previdncia e Assistncia Social (FPAS). Dessa forma, o FAT permite compatibilizar diversas formas de uso dos recursos que sejam complementares para polticas de mercado de trabalho (Azeredo, 1998). A existncia de um fundo especfico para o financiamento e uma lei de seguro-desemprego que permitia o uso de recursos para atividades de intermediao de mo-de-obra e reciclagem profissional, representou a possibilidade de um avano sem precedentes para as polticas de mercado de trabalho. No entanto, na primeira metade da dcada de 1990 pouco avano ocorreu nessas duas ltimas polticas. Esse fato decorreu, em grande medida, da falta de uma estratgia clara, tanto de curto como de longo prazo para essas polticas, refletindo-se em incertezas sobre as aes a serem desenvolvidas. Um aspecto dessa ausncia de estratgia est relacionado com o repasse de recursos para o SINE executar suas atividades. Por exemplo, no ano de 1995, o Codefat aprovou o oramento do SINE em julho, sendo que o repasse comeou em agosto, inviabilizando qualquer tipo de planejamento, pois no se tinha como saber qual seria o montante dos recursos e quando estariam disponveis, para se dimensionar a extenso das aes a serem executadas. A isso soma-se a ausncia de articulao institucional para integrar entidades voltadas para a formao profissional existentes especialmente o Senai e Senac, que se utilizam de recursos pblicos para uma poltica de qualificao profissional (Azeredo & Ramos, 1995). Se por um lado as atividades do SINE pouco acrescentavam no atendimento do conjunto de segurados e no apoio ao trabalhador desempregado, por outro, buscava-se aprimorar os instrumentos de gesto. Com o objetivo de racionalizar o repasse de recursos ao SINE, e ao mesmo tempo estimular a maior participao dos governos estaduais na sua gesto, a partir de 1993, o Codefat introduziu critrios de desempenho baseados em: i) definindo como aes prioritrias, alm do seguro-desemprego, a intermediao de mo-de-obra, a reciclagem
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profissional e a gerao de informao sobre o mercado de trabalho; ii) adoo de valores unitrios para o custeio de cada tipo de atividade, assim era repassado um valor determinado para cada trabalhador colocado ou requerimento do seguro-desemprego habilitado pelo SINE. Os cursos de reciclagem seriam pagos pelo custo mdio exigido para sua execuo em nvel mdio e no superior; e iii) adoo de um piso e um teto para o repasse para as unidades da federao, que garantisse a continuidade e consolidao das aes naqueles estados com maiores dificuldades (Borges, 2002). Saliente-se que a prpria lei do seguro-desemprego foi aprimorada. Como dissemos alguns pargrafos antes, a lei n 8.900/94 reviu os critrios para a habilitao facilitando o acesso e criando uma diferenciao no tempo de recepo do benefcio pelo trabalhador segurado entre trs e cinco meses de acordo com o tempo que esse trabalhador tinha no mercado de trabalho formal. A lei tambm atribuiu ao Codefat o poder de prolongar em at dois meses o tempo de concesso do seguro-desemprego para grupos especficos de trabalhadores, com a nica condicionalidade de que o custo desse aumento no comprometesse mais que 10% da reserva mnima de liquidez do FAT. Verifica-se, portanto, que essa medida deu flexibilidade gesto do seguro-desemprego na medida em que possibilitou que o Codefat, a partir de uma avaliao conjuntural do mercado de trabalho, pudesse ampliar o apoio ao desempregado com maiores dificuldades de insero em um novo posto de trabalho, sem a necessidade de aprovao de nova lei. O resultado dessas mudanas, como pode ser observado pelo grfico 2.1 acima, foi o aumento do nmero de segurados a partir de 1994, com um pico em 1995, estabilizando-se com ligeira queda at o final da dcada num nvel pouco superior ao de 1994. Mas, outro ponto a ser destacado nessa mesma lei, o seu artigo 2, inciso II, que ampliou as atividades de auxlio na busca de emprego por meio de aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional para todos os trabalhadores desempregados e no mais apenas para os beneficirios do seguro-desemprego, como antes. Assim, os recursos do FAT, a partir de ento, puderam ser utilizados para auxiliar todos os trabalhadores que buscassem o servio de emprego, independentemente de sua condio anterior no mercado de trabalho. A extenso do atendimento aos demais trabalhadores no era sem razo, uma vez que as condies do mercado de trabalho brasileiro vinham se deteriorando desde o incio da dcada quando o Plano Collor mergulhou a economia na recesso. O desemprego era crescente independentemente da pesquisa de emprego que se escolhesse, a diferena estava no tamanho do

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desemprego. Mas havia outra preocupao. Se o desemprego cresceu durante o perodo recessivo, devia-se esperar que ele revertesse quando a economia reagisse. Isso, porm no estava acontecendo. A recuperao da economia a partir de 1993 teve flego curto, em 1997 o ritmo voltaria a cair. No entanto, o emprego no-agrcola em estabelecimento, diferentemente do que ocorrera nos anos oitenta, no estava respondendo recuperao da economia, crescendo num ritmo inferior ao produto. Por outro lado, cresciam as ocupaes por conta-prpria, o emprego assalariado sem registro em carteira e o emprego domstico. Contudo, a ausncia da gerao de postos de trabalho no setor formal suficientes para incorporar os desempregados e os trabalhadores que entravam a cada ano no mercado de trabalho, fez crescer o nmero de indivduos a procura de ocupao. Intensificava-se, dessa forma, o movimento de desestruturao do mercado de trabalho que comeara na dcada de 1980 com a interrupo do movimento virtuoso de ampliao do emprego assalariado com registro em carteira51. Esse movimento de desestruturao do mercado de trabalho que vinha desde 1990 acentuou-se a partir da implantao do Plano Real, que estabilizou a economia a custa da sobrevalorizao da moeda nacional. Com a estabilidade, os preos deixaram de corroer os salrios ao longo do ms, contudo, boa parte dos trabalhadores perdeu o seu salrio. A sobrevalorizao cambial potencializou os efeitos da abertura comercial que comeara com Collor, ao tornar, artificialmente, o produto nacional muito mais caro do que o similar estrangeiro. O processo de abertura que visava aumentar a produtividade e a competitividade da economia nacional, inserido-a no plano internacional, jogou as empresas numa ferrenha concorrncia sem apoio, deixando os produtores locais a merc de suas foras e capacidade de adaptarem-se s novas condies e sobreviver, ou capitular frente ao mais forte. As empresas com menor poder financeiro ou endividadas tiveram maior dificuldades e poucas sobreviveram. Alguns setores, como calados e txteis, foram mais afetados do que outros. Mas todos tiveram que mudar sua forma de atuar, reduzir custos, aumentar a produtividade e reduzir preos para manter sua participao no mercado. Assim, o processo de reestruturao produtiva, com a introduo de novos equipamentos, novas formas de organizao e gesto da produo implicou na reduo lquida de empregados no setor industrial. Isso para no dizer da intensificao do trabalho e da queda na remunerao.

51

Sobre o desempenho do mercado de trabalho nos anos noventa ver: Baltar, 2003; Baltar, 1998; Baltar & Proni, 1996; Dedecca, 2003; Mattoso, 1999; Pochmann, 1999 e 2001. 161

As mudanas na economia implicaram no crescimento do nmero de desempregados e, consequentemente, do nmero de solicitaes de seguro-desemprego. Porm, a desestruturao das aes do SINE decorrente da descontinuidade administrativa, impossibilitava que o mesmo assumisse o atendimento para a habilitao dos trabalhadores solicitantes. Como sua rede no era abrangente o suficiente e seu funcionamento estava aqum das necessidades para fazer o atendimento para o seguro-desemprego, e dada a urgncia da implementao do benefcio aps a reformulao dada pela lei de 1990, o Ministrio do Trabalho criou uma rede paralela ao SINE para o atendimento do seguro-desemprego (Borges, 2002). Assim, as DRTs e as Agncias da Caixa Econmica Federal (CEF) passaram a habilitar o trabalhador desempregado para o recebimento do benefcio, com a CEF ficando responsvel pelo seu pagamento. A destinao da tarefa de habilitao para outras instituies significava, j no incio da implementao do seguro-desemprego, a sua desarticulao com as atividades desenvolvidas pelo SINE, sem dizer na introduo de uma instituio bancria numa atividade de natureza diversa da sua. A deciso do Codefat de reestruturar os SINEs a partir de 1993, estipulando critrios de desempenho, em termos de trabalhadores colocados e requerimentos do seguro-desemprego habilitados, para o repasse de recursos, criou um mecanismo de incentivo expanso dos servios de intermediao de mo-de-obra e de habilitao do seguro-desemprego realizados pelo SINE. A essa deciso do Codefat, veio juntar-se a mudana na lei do seguro-desemprego em 1994, que permitiu a utilizao de recursos do FAT para o atendimento de todo desempregado em busca por emprego. Esse conjunto de fatores teve influncia positiva na atuao do SINE tanto na habilitao do seguro-desemprego como na maior atrao de trabalhadores desempregados em busca de emprego. De fato, se observarmos a evoluo da participao do SINE na habilitao do seguro-desemprego vemos um movimento crescente a partir de 1994, superando a participao da CEF em 1999 e, no ano seguinte, a DRT, tornando-se a principal instituio a realizar a habilitao, ainda que a DRT continue com peso significativo, em torno de 39% do total de habilitaes (Grfico 2.2).

162

Grfico 2.2 Evoluo da participao na habilitao do seguro-desemprego por tipo de posto. Brasil, 1994-2006
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonte: MTE/Relatrios Gerenciais do FAT e SAEG.net. Elaborao prpria. *Parcerias: Correios (EBCT) e Entidades Sindicais a partir de 1999. DRT Parcerias* SINE CEF

Por outro lado, as atividades de intermediao de mo-de-obra tambm melhoraram o seu desempenho, com nmero crescente de inscritos e de colocados. Pode-se verificar que a partir de 1994 o total de inscritos d um salto, apresentando crescimento contnuo at 2000. Depois de uma queda em 2001, volta a crescer nos dois anos seguintes, chegando em 2004 num patamar 87% superior mdia do perodo (tabela 2.1). Em 2002 o nmero de inscritos no SINE ultrapassa a casa dos 5 milhes de indivduos e partir da, mantm-se em torno desse total at 2004. Por outro lado, o nmero de vagas captadas, bem como o nmero de trabalhadores colocados pelo servio, tambm cresce ao longo de todo o perodo, num ritmo inferior ao de inscritos at o final da dcada e num ritmo superior aps 2000, o que influencia os indicadores de seu desempenho. Assim sendo, ao observamos a taxa de aderncia52, que mostra o aproveitamento das vagas captadas pelo SINE, verificamos que ela oscilou em torno de uma mdia de 43% na segunda metade da dcada de 1990, e passou a oscilar em torno de uma mdia de 52% a partir de 2000. Apesar da clara melhoria no desempenho, verifica-se um grande espao para aprimorar essa atividade. J quando observamos a taxa de admisso, que nos mostra a participao do SINE na insero dos trabalhadores nas vagas abertas pelos estabelecimentos, percebemos uma atuao ainda bastante tmida do servio, apesar de ter apresentado um crescimento de sua participao

52

Razo percentual entre os colocados via SINE e as vagas captadas pelo SINE. 163

que, no entanto no chegou a 10% em nenhum dos anos no perodo entre 1990 e 2004 (tabela 2.1).
Tabela 2.1 SINE: Evoluo do nmero de Inscritos, das Vagas, dos Colocados, Taxa de Aderncia(1) e Taxa de Admisso(2). Brasil, 1990-2004 (em %) Evoluo Evoluo Evoluo Taxa de Taxa de Ano (3) (3) Aderncia Admisso Inscritos Vagas Colocados(3) 18,3 36,2 31,0 41,5 2,3 1990 20,6 31,8 31,1 47,5 2,5 1991 22,1 24,7 24,8 48,8 2,6 1992 23,3 29,0 28,3 47,3 1,5 1993 28,6 41,1 33,7 39,7 1,7 1994 43,3 48,5 39,2 39,2 1,7 1995 50,7 49,1 40,6 40,2 1,9 1996 71,4 57,6 55,1 46,5 2,5 1997 119,9 83,2 75,4 44,0 3,3 1998 144,5 133,0 110,8 40,5 5,0 1999 184,5 163,2 152,6 45,4 6,5 2000 179,9 182,8 194,9 51,8 7,8 2001 196,5 210,0 228,1 52,7 8,9 2002 209,0 198,8 221,6 54,1 8,6 2003 187,3 210,8 232,8 53,7 7,9 2004 Fonte: MTE/CSINE/CGEM; Caged e Nunes (2003: 160). Elaborao prpria.
(1) Taxa de Aderncia: razo percentual entre colocados e vagas. (2) Taxa de Admisso: razo percentual entre colocados e admitidos (Caged).

(3) base 100 = mdia do perodo.

Percebe-se pela evoluo dos indicadores mostrados na tabela anterior, que houve uma melhoria nas aes do SINE no que diz respeito ao aproveitamento das vagas a partir de 2001, denotando certo avano na sua gesto, o que no se verifica com sua participao no mercado de trabalho, que inferior a 10% das vagas abertas. Evidentemente esses dados refletem a mdia brasileira, sendo que existem regies com situaes melhores e outras abaixo dessa mdia. Independentemente da regio, os dados indicam a necessidade de aprimorar o relacionamento do servio com as empresas, investigando-se os motivos pelo qual elas no utilizam o SINE para suas contrataes, sanando-os e atraindo-as para oferecer suas oportunidades de emprego por meio desse servio. Sobre esse aspecto, Salm (2005) considera que a baixa procura pelo SINE da parte das empresas denota a pouca necessidade destas em relao a um servio de colocao, ou seja, as empresas no necessitariam de um servio desse tipo devido a grande facilidade de encontrar mo-de-obra. Como o servio gratuito, o autor levanta, ainda, a hiptese de que as empresas oferecem um nmero de vagas maior do que tem

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disponvel simplesmente para melhor selecionar os candidatos que so encaminhados. Essas questes, no entanto, mereceriam melhor investigao. Por outro lado, o aproveitamento das vagas est, em parte, ligado ao ajuste do perfil do trabalhador aos requisitos do posto de trabalho. Um procedimento informatizado e bem desenhado, assim como um atendente preparado, pode facilitar e agilizar o encontro entre o ofertante e o demandante de trabalho. H casos, porm, que o posto de trabalho exige um perfil diferenciado ou com algumas habilidades adicionais, decorrentes tanto da introduo de novos equipamentos mais sofisticados como por mudanas na organizao da produo. Nesses casos, torna-se importante o servio detectar com antecedncia essas mudanas e comear a preparar os trabalhadores a partir dessas novas demandas de qualificao. Diante disso, destacam-se os programas de formao e qualificao profissional. Tambm aqui, a lei n 8.900/94 previu a utilizao de recursos do FAT para atividades de qualificao profissional. Como mostrado anteriormente, a qualificao profissional foi um instrumento utilizado desde a dcada de 1940 com o sistema S, que se manteve sempre autnomo em relao ao Ministrio do Trabalho. Mesmo depois da criao do SINE, os principais executores da qualificao de mo-de-obra continuaram a ser as entidades do sistema S, alm de incluir as prprias empresas. A ausncia de um sistema de relaes de trabalho que permitisse o controle pblico e a negociao com a participao dos sindicatos na definio dos contedos das funes, explica em parte o baixo envolvimento do Ministrio do Trabalho nas questes de qualificao profissional. Com as mudanas verificadas no mercado de trabalho, sobretudo com o crescimento do desemprego, e tambm o movimento de reestruturao produtiva nas empresas, o Ministrio do Trabalho passou a enfatizar a poltica de qualificao profissional (Guilhon, 2005). A implementao do Plano Nacional de Qualificao Profissional (Planfor)53, em 1995, ocorre nesse contexto de mudanas da economia brasileira e do processo de reestruturao produtiva da indstria que eliminava empregos. O programa buscava contrapor-se ao movimento de desqualificao da mo-de-obra fruto das alteraes na organizao produtiva e da introduo de novas tecnologias de informao, que passara a exigir um trabalhador mais qualificado e flexvel. Ou seja, via-se o problema do desemprego como resultante do processo de

53

Inicialmente o programa foi denominado de Plano Nacional de Educao Profissional, sendo depois alterado. 165

reestruturao produtiva combinado com a baixa qualificao do trabalhador brasileiro, o que o tornava com menores chances de empregar-se. Diante desse quadro, o objetivo do Planfor era, gradualmente, mobilizar e articular o conjunto de instituies de educao profissional do pas para qualificar e requalificar 20% da populao economicamente ativa a partir de 1999. Alm dos beneficirios do seguro-desemprego, o Planfor buscava atender os trabalhadores desempregados ou com risco de perda do emprego, os beneficirios dos programas de gerao de emprego e renda, os trabalhadores autnomos e microprodutores do setor informal e os segmentos populacionais em risco ou desvantagem social, do meio urbano ou rural, com maior ateno para adolescentes, jovens, mulheres e idosos (MTb/Sefor, 1996). A estratgia de implementao do Planfor permitiu que se obtivesse o apoio dos mais diferentes atores sociais. Contava-se com duas modalidades para sua operacionalizao: os Planos Estaduais de Qualificao (PEQs) e as Parcerias. Os PEQs eram executados por meio de convnios celebrados entre Secretaria de Formao Profissional do Ministrio do Trabalho e Emprego e Secretarias Estaduais do Trabalho ou congnere, que tinha a incumbncia da coordenao, com homologao feita pelas Comisses Estaduais de Emprego. As Secretarias Estaduais do Trabalho realizavam licitaes nas quais eram selecionadas as entidades de qualificao profissional que realizariam os cursos de qualificao. A segunda forma de operacionalizao do Planfor, por meio de Parcerias nacional ou regional envolvia diretamente a rede de educao profissional do pas, compreendendo os sistemas de ensino tcnico federal, estadual e municipal; as universidades pblicas e privadas; o sistema S; os sindicatos de trabalhadores; as escolas e fundaes de empresas; e as organizaes no-governamentais. O Planfor foi introduzido com uma meta ambiciosa: qualificar 20% da PEA a partir de 1999. Meta que no chegou a ser atingida, ficando em torno de 3,0%, com 2,3 milhes de treinandos em 1999. Apesar disso, foi uma poltica que reuniu em torno de si os mais diferentes atores na sua defesa, o que fez com que ela se sobressasse como a principal medida frente ao desemprego, com poucas vozes crticas insuficincia da mesma frente ao tamanho e a natureza do problema. Serviu, em certa medida, como uma poltica de cooptao, dado a baixa ou a inexistncia de oposio medida, o que ajudou a minimizar as crticas em relao ao nvel do desemprego. Ademais, a experincia de implementao descentralizada do Planfor mostrou-se ainda incipiente nos mecanismos de controle sobre as aplicaes dos recursos do FAT pelos estados quando, em 1999, foram detectadas fraudes nas contas do Distrito Federal, o que levou o
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Codefat a introduzir medidas para coibir esses problemas. Assim, tornou-se obrigatrio o depsito dos recursos no Banco do Brasil, maior clareza nos critrios de transferncias dos recursos para os estados e criao de uma ouvidoria no MTE. Essas medidas colaboraram para reduzir as fraudes, mas no a m administrao dos recursos, que foram restringidos, levando reduo da carga horria dos cursos (Cardoso Jr. et alii, 2006). Em 2003, o Planfor foi substitudo pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ) que ampliou o monitoramento e o controle, alm de introduzir nova metodologia, com aumento da carga horria, estabelecendo-se carga horria mnima e contedos pedaggicos especficos, ganhando tambm importncia a certificao profissional. Buscou-se ainda estabelecer uma maior integrao como outras polticas de mercado de trabalho. O PNQ apresenta trs eixos de execuo: os Planos Territoriais de Qualificao Social e Profissional (Planteqs), os Projetos Especiais e os Planos Setoriais de Qualificao Social e Profissional (Planseqs). Os primeiros dirigem-se ao atendimento das demandas de qualificao de estados, municpios e consrcios intermunicipais, diferenciando-se dos antigos PEQs pela ampliao da execuo para os municpios. Os Projetos Especiais de Qualificao Social e Profissional dirigem-se para o desenvolvimento de metodologias na educao profissional, enquanto os Planseqs buscam atender as demandas dos processos de desenvolvimento regional e local, no que tange as cadeias produtivas e arranjos produtivos locais. O Planfor buscava construir uma nova institucionalidade a partir de eleger como sua principal diretriz o desenvolvimento de projetos de formao permanente focando-se nas demandas do mercado de trabalho. Mas, apesar de formalmente voltar-se para os trabalhadores em desvantagem social e sem acesso s formas tradicionais de qualificao profissional, os cursos, sem o amparo e a proteo do Estado, praticamente reafirmava a insero inicial desses grupos no mercado de trabalho. Por sua vez, o PNQ introduz o conceito de qualificao social e profissional, no qual se visa contemplar a formao integral do trabalhador e o desenvolvimento das habilidades necessrias ao exerccio profissional. No entanto, nada garante que isso possa alterar a situao, evitando que o PNQ incorra nos erros do Planfor, dado a impreciso na definio das demandas (Fidalgo & Fidalgo, 2005). Em termos quantitativos, a mudana do Planfor para o PNQ no significou um aumento do nmero de treinandos, atingindo pouco mais de 128 mil trabalhadores em 2004. Essa timidez dos nmeros da qualificao explica-se, em grande medida, pela escassez de recursos que
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tem diminudo desde seu pico em 1998 (R$ 883,5 milhes) chegando a R$ 88,9 milhes em 2005 (Cardoso Jr. et alii, 2006). A proeminncia que as atividades de formao/qualificao profissional ganharam a partir dos anos noventa pode ser compreendida pelo impacto que as mudanas organizacionais e a introduo de equipamentos e mquinas com tecnologia microeletrnica tiveram sobre o emprego industrial num contexto de modernizao defensiva. Evidentemente que essas novas tecnologias so poupadoras de mo-de-obra e exigem, seno maior escolaridade, um maior preparo ou requalificao dos trabalhadores. No entanto, essa maior exigncia deveu-se em boa medida possibilidade de a empresa poder escolher para sua contratao aqueles com maior experincia e escolaridade dentre o grande nmero de desempregados do mercado de trabalho. O mau desempenho da economia brasileira colocou um grande contingente de trabalhadores em busca das poucas oportunidades de emprego nos estabelecimentos, aumentando a concorrncia entre esses trabalhadores. Diante desse quadro, inegvel que, primeira vista, a questo da qualificao sobressasse e tenha ganhado importncia para alm de suas possibilidades reais de transformar a realidade econmica. Num contexto em que a reestruturao permanente, como ressalta Dedecca (1998), a prpria efetividade do programa de qualificao questionada, na medida em que as empresas tendem a no privilegiar a qualificao da mo-de-obra. Ou seja, a qualificao funciona como discurso ideolgico, ao oferecer cursos para os desempregados, acaba por transferir a responsabilidade vtima, pois se o trabalhador no conseguir trabalho mesmo com a ajuda de um curso de qualificao, a fracasso somente dele. Ademais, os cursos de qualificao foram se proliferando ao longo da segunda metade da dcada de 1990 sem que houvesse um diagnstico mnimo das necessidades de qualificao que os novos postos de trabalho exigiam, gerando uma expectativa de contratao junto ao trabalhador que no viria a se concretizar. Este fato pode gerar desalento no trabalhador, pois o mesmo pode associar o desemprego como decorrncia de sua incapacidade de conquistar um posto de trabalho apesar de ter se qualificado (Moretto & Barbosa, 2006). O oferecimento dos cursos ocorria mais pela oferta existente, a partir das entidades de educao profissional, pblicas ou privadas, do que pela demanda gerada pelas empresas ou dos anseios do trabalhador. Em parte, a falta de um maior planejamento deve-se a prpria forma como os cursos eram definidos, onde as Comisses de Emprego apenas homologavam o Plano Estadual de Qualificao, sem desempenhar um papel ativo na definio das prioridades de qualificao, em decorrncia, muito

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provavelmente da prpria inexperincia ou falta de informaes suficientes dos conselheiros participantes dessas comisses. Alm do mais, os cursos cresceram num ritmo muito superior ao da criao das Comisses de Emprego, fazendo com que em muitos municpios, os cursos fossem executados sem que a Comisso tivesse sido organizada, contrapondo-se s diretrizes estabelecidas pelo Codefat, pelas quais a Comisso deveria fazer o acompanhamento e fiscalizar as aes executadas de forma descentralizada e servir como canal de participao da comunidade (Azeredo, 1998). A implementao do Planfor, depois o PNQ, completou a introduo dos instrumentos clssicos de um sistema pblico de emprego, compondo-se com o seguro-desemprego e a intermediao de mo-de-obra. No entanto, a esse conjunto juntaram-se os programas de gerao de emprego e renda. A experincia desse tipo de poltica j vinha sendo operada por organizaes no-governamentais com apoio de instituies internacionais multilaterais, governamentais ou privados, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a Sociedade Alem de Cooperao Tcnica (GTZ) e a Fundao Friedrich Naumann, antes da iniciativa governamental. O principal objetivo dessas polticas oferecer uma alternativa para os trabalhadores excludos do mercado de trabalho de reinsero produtiva gerando trabalho e renda, estimulando a capacidade empreendedora e a auto-sustentao dos empreendimentos (Azeredo, 1998). A criao do Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger) em 1994 era um elemento a mais no enfrentamento do desemprego. Seu objetivo a concesso de crdito para micro e pequenas empresas, cooperativas e formas associativas de produo, e iniciativas de produo do setor informal, normalmente tinham pouco ou nenhum acesso a crdito para a gerao de emprego e renda. Os agentes financeiros do programa so as instituies pblicas de crdito (Banco do Brasil, BNDES, Banco do Nordeste do Brasil, CEF e tambm a Finep) que devem apresentar planos de operao dentro das linhas estabelecidas pelo programa para aprovao do Codefat. O Proger inicialmente voltava-se para atender os trabalhadores do setor urbano, mais especificamente das regies metropolitanas onde as pesquisas mostravam nveis de desemprego elevados. No entanto, a partir de 1995 foi estendido para a rea rural, primeiramente no Proger Rural e depois o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), para o custeio e investimento das atividades agrcolas. No perodo 1995-1999, o volume de recursos

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destinados ao Proger, nas suas diferentes modalidades, atingiu cerca de R$ 9,5 bilhes. Todavia, os resultados efetivos na gerao de emprego e renda so incertos, pois no existe um acompanhamento para verificar se os postos de trabalho previstos foram realmente criados. Alm disso, houve uma desproporo na distribuio de recursos entre os programas, indicando um distanciamento dos objetivos iniciais propostos pelo Codefat, que era enfrentar o desemprego, sobretudo, nas regies metropolitanas. Do total de recursos aplicados no perodo de 1995 a 1999, somente 20% foram destinados ao setor urbano, enquanto no setor rural ficaram 80% dos recursos (Moretto, Gimenez & Proni, 2003). Outra questo levantada era que o baixo nmero de operaes de crdito devia-se s dificuldades impostas pelas instituies financeiras para liberar os emprstimos, o que prejudicava especialmente os pequenos tomadores, que deveriam ser os principais beneficirios do programa. Para contornar esse problema foi criado em 1999 um Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda para garantir parte dos riscos, o que teve um efeito positivo sobre a expanso dos crditos entre 1999 e 2005, mas ainda a deciso final sobre o direcionamento dos emprstimos continua nas mos das instituies financeiras (Cardoso Jr. et alii, 2006). A viabilizao do Proger e de outros programas de gerao de emprego e renda, bem como de microcrdito foi possvel pela lei n 8.352/91 ter definido que recursos do FAT poderiam ser aplicados em depsitos especiais remunerados nas instituies financeiras oficiais desde que no comprometessem a reserva mnima de liquidez para o cumprimento das obrigaes com o seguro-desemprego e o abono salarial. Alm do Proger, foram criados outros programas na rea gerao de emprego e renda com recursos do FAT. Assim, foram financiados projetos como o Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego), gerido pelo BNDES, que financiava empreendimentos de maior porte e com potencial de gerao de empregos. Nos mesmos moldes do Proemprego, implementou-se o Programa de Promoo do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador na regio Nordeste e Norte de Minas Gerais (Protrabalho), com operacionalizao do BNB. Em 1996, na rea de microcrdito foram liberados recursos do FAT para o BNDES para o Programa de Crdito Produtivo Popular, que operou at 2003 fornecendo recursos para uma grande variedade de instituies de microfinanas. Em 2002 foi criado o FAT Empreendedor Popular como parte do Proger Urbano, visando ampliar a capacidade de financiamento dos pequenos empreendimentos. Em 2004, criou-se o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado, mas agora no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego.
170

Destaque-se que, alm dos programas anteriormente mencionados, os recursos do FAT foram direcionados para outras linhas especiais de crdito, criadas para financiar as mais diversas atividades, desde exportaes at capital de giro, passando por programas de melhoria da competitividade. Na sua grande maioria, os principais executores desses programas foram o BNDES, com 57% das aes e o Banco do Brasil, com 32% do total (Cardoso Jr. et alii, 2006). Apesar de os programas de gerao de emprego e renda federais executados com os recursos do FAT estarem no mbito das polticas de mercado de trabalho, e terem como objetivos financiar empreendimentos que facilitem a gerao de emprego e renda, foram executados por instituies financeiras, com pouca ou nenhuma participao de outras instncias do sistema pblico de emprego. A atribuio dada s unidades estaduais do SINE foi de suporte tcnico e administrativo, fazendo o acompanhamento dos empreendimentos financiados. Essa atividade de acompanhamento foi posteriormente redirecionada para o Planfor, passando as secretarias estaduais a terceirizar a atividade de acompanhamento. Contudo, dadas as limitaes oramentrias, a partir de 1999 as equipes estaduais do SINEs deixaram de fazer o acompanhamento (Borges, 2002). Cabe, por fim, questionar se os recursos do FAT deveriam ser usados no atendimento dos objetivos para os quais foram sendo criadas linhas de crdito. No se quer questionar se os empreendimentos so meritrios ou no, mas sim se esse tipo de crdito se configura como uma poltica de mercado de trabalho. No se questiona, por exemplo, se a poltica de fomento s exportaes como o caso do FAT Exportar e o Proger Exportao importante para a competitividade do pas no comrcio internacional e que possa ter impactos sobre a gerao de emprego. No entanto, a poltica comercial situa-se em outra esfera das polticas pblicas, sobre as quais o sistema pblico de emprego e o Codefat pouco podem influir. Assim sendo, no seria o caso de os recursos para tais programas sarem de outras fontes, direcionando os recursos do FAT para atividades mais diretamente ligadas s polticas de mercado de trabalho? A partir de 2003 duas novas polticas foram implementadas: O Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para a Juventude (PNPE) e o Programa Economia Solidria. O primeiro, volta-se para apoiar os jovens de baixa renda e escolaridade com idade entre 16 e 24 anos a inserirem-se no mercado de trabalho, procurando sanar as deficincias das polticas de mercado de trabalho existentes em atender esse pblico. Nas suas aes, promove a qualificao profissional, estmulo financeiro s empresas contratantes, parcerias para contratao de

171

aprendizes e apoio constituio de empreendimentos coletivos pelos jovens, com recursos majoritariamente oramentrios. J o Programa Economia Solidria busca fortalecer os empreendimentos autogestionrios, apoiando formao e divulgao de redes de empreendimentos solidrios por meio do fomento direto, pelo mapeamento das experincias e a constituio de incubadoras. Suas aes no tm vinculao direta com os programas de crdito, mas, assim com esses, dirige-se para o pblico no-assalariado. Ademais, o programa de economia solidria no conta com recursos do FAT, sendo uma poltica que no se enquadra diretamente dentro do Sistema Pblico de Emprego. Destaque-se que a execuo oramentria desses dois programas ainda muito baixa. No caso da Economia Solidria, os recursos em 2005 foram reduzidos em termos reais, denotando perda de importncia no conjunto de gastos do MTE. O Programa Primeiro Emprego, apesar de ter gasto cerca de R$ 100 milhes em 2005, acima do gasto com qualificao profissional, os gastos foram em sua grande maioria destinados aos Consrcios da Juventude que fornecem bolsa e qualificao profissional, com poucos resultados em termos de contratao, com baixa atratividade para as empresas (Cardoso Jr. et alii, 2006). A conformao das polticas de mercado de trabalho desde o incio dos anos noventa decorreu, em grande medida, da existncia do FAT como o esteio financeiro para todos os males. Num momento de recursos restritos, o FAT acabou sendo a tbua de salvao para grande parte dos problemas de vrios governos, como pode ser visto pela profuso de linhas de crdito para as mais diversas reas. No entanto, a partir da implantao do Plano Real, os recursos da arrecadao do PIS-PASEP foram parcialmente subtrados de seu destino original, desviados para o programa de ajuste econmico. Essa prtica que surgiu como medida temporria sob a denominao de Fundo Social de Emergncia (FSE), transmutou-se em Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), para romper o milnio sob a denominao de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU). O objetivo o mesmo: retirar parte dos recursos cuja destinao est carimbada para uso, normalmente da rea social, destinando-os para o esforo de supervit primrio para o pagamento da dvida pblica. A parcela de recursos da arrecadao do PIS-PASEP que efetivamente fica disponvel para a execuo das polticas de mercado de trabalho so inferiores a 50%, ainda que o percentual tenha se ampliado em quase quatro pontos percentuais a partir de 2001 em relao 1995, conforme verifica-se pelo grfico 2.3.

172

Grfico 2.3 Distribuio da Arrecadao do PIS-PASEP (em %)

44

45

44

44

38

51

48

48

48

48

48

Receita MTE

25 30 30 30 29 34 26 24 26 27 37 15
1999 2000

32

32

32

32

32

BNDES (40%)

20
2001

20
2002

20
2003

20
2004

20
2005

FSE/FEF/DRU

1995

1996

1997

1998

Fonte: MTE/CGFAT, apud Cardoso Jr, et alii, 2006. Elaborao prpria.

Existia relativa folga de recursos para execuo das polticas de mercado de trabalho at a introduo do FSE em 1995. Esse fato, contudo, no levou o governo a delinear uma estratgia para estruturar as atividades do seguro-desemprego, da intermediao de mo-de-obra e de qualificao profissional, conformando-se um sistema pblico de emprego (Azeredo & Ramos, 1995). A partir de 1995, a arrecadao do PIS-PASEP lquida (descontado o repasse destinado a DRU) repassada para o FAT passou a ser inferior s despesas com custeio seguro-desemprego, abono salarial, demais polticas de mercado de trabalho, pagamento de tarifas e o repasse para o BNDES, causando um dficit primrio que necessitou ser coberto com as receitas financeiras (Azeredo, 1998). Esse dficit tem sido recorrente, a despeito do crescimento da arrecadao do PIS-PASEP54 aps 2000, o que resultou numa reduo do dficit depois de 2003. Ademais, desconsiderando-se o valor desviado pela desvinculao, somente em quatro anos o saldo foi negativo, o que mostra que haveria recursos para ampliar ou melhorar as polticas de mercado de trabalho alm de no comprometer o patrimnio do FAT (tabela 2.2).

54

Em grande medida, o bom desempenho da arrecadao do PIS-PASEP no perodo recente deveu-se, alm de uma melhoria no desempenho macroeconmico, elevao da alquota do PIS com mudana da sua sistemtica de arrecadao. 173

Tabela 2.2 Execuo financeira do FAT e comparativo de saldos finais com e sem desvinculaes (em R$ milhes)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total Receita do 1 Receita MTE c/ FSE, primria FAT FEF e DRU 12.314,1 7.388,5 13.664,7 8.198,8 12.581,0 7.548,6 11.694,1 7.016,4 12.367,4 7.420,4 14.440,8 8.664,5 14.461,6 8.676,9 14.454,4 8.672,6 15.464,7 9.278,8 16.413,7 9.848,2 16.992,3 10.195,4 154.848,8 92.909,3 Receita do MTE s/ FSE, FEF e DRU 9.988,1 10.824,9 10.183,4 9.567,7 11.694,1 10.231,2 10.846,2 10.840,8 11.598,5 12.310,3 12.744,2 120.829,4 Custeio de 2 programas 9.565,4 10.767,4 10.675,2 12.025,8 10.640,5 9.988,4 11.155,5 11.287,4 10.253,2 10.462,6 11.920,8 118.742,2 Saldo com FSE, FEF e DRU -2.176,9 -2.568,6 -3.126,6 -5.009,4 -3.220,1 -1.323,9 -2.478,6 -2.614,8 -974,4 -614,4 -1.725,4 -25.832,9 Saldo sem FSE, FEF e DRU 422,7 57,5 -491,8 -2.458,1 1.053,6 242,8 -309,3 -446,6 1.345,3 1.847,7 823,4 2.087,2

Fonte: MTE/CGFAT. Apud Cardoso Jr. et alii, 2006, p.29. (1) Receita Primria do FAT j com aplicao das desvinculaes (FSE, FEF e DRU), e Receita Lquida do MTE j com repasse ao BNDES. c Custeio de Programas diz respeito ao MTE: seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e outras despesas operacionais e com demais programas. No inclui programas de desenvolvimentio econmico custeados com o repasse ao BNDES. (2) Custeio de Programas diz respeito ao MTE: seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e outras despesas operacionais e com demais programas. No inclui programas de desenvolvimentio econmico custeados com o repasse ao BNDES. Obs.: Os valores at 2004 foram corrigidos pelo IGP-DI, para preos de 31/12/2004. Em 2005, valores expressos em moeda corrente. De 01.04.94 a 31.12.95, FSE (EC 1). De 01.01.96 a 31.12.99, FEF (ECs 10 e 17). A partir de 21.03.2000, EC 27. b Receita Primria do FAT j com aplicao das desvinculaes (FSE, FEF e DRU), e Receita Lquida do MTE j com repasse ao BNDES. c Custeio de Programas diz respeito ao MTE: seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e outras despesas operacionais e com demais programas. No inclui programas de desenvolvimentio econmico custeados com o repasse ao BNDES.

Do total das despesas realizadas com recursos do FAT, incluindo-se a os recursos direcionados ao BNDES (40%) para programas de desenvolvimento econmico, verifica-se que a maior parte refere-se ao pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial que representam em mdia 60% da despesa do FAT. A parte do BNDES corresponde em mdia por 34%, e as despesas com intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional, por 4% do total em mdia. Observa-se, contudo, que a proporo dos gastos com intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional reduziu-se a partir de 2002, ampliando-se a parcela do seguro-desemprego e do abono salarial e do BNDES (grfico 2.4). Ademais, as despesas com as polticas no tem como nica fonte os recursos da receita primria do FAT, ainda que esses sejam majoritrios para o seguro-desemprego, o abono e a intermediao de mo-de-obra, que ainda contam com recursos das receitas financeiras, recursos ordinrios do Tesouro e de outras fontes. No caso da qualificao profissional, a totalidade das despesas financiada com recursos da
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receita financeira do FAT, com exceo dos anos de 1999, e de 2003 a 2005, quando parte dos gastos foram realizados com receitas advindas de recursos ordinrios do Tesouro, da receita primria do FAT e de outras fontes. J os programas Primeiro Emprego e Economia Solidria no utilizam recursos do FAT, sendo majoritariamente financiados com recursos ordinrios (Cardoso Jr. et alii, 2006).
Grfico 2.4 Composio da despesa do FAT segundo suas principais destinaes (em % do total das despesas)
1,9 4,4 5,7 6,0 5,2 5,8 5,7 2,1 1,0 0,9 0,9 IMO + Qualificao 64,1 60,9 60,5 63,6 60,8 55,6 57,3 61,6 60,4 59,6 61,9 Segurodesemprego + Abono 34,0 33,7 32,0 28,0
1998

31,7

36,6

34,1

33,9

37,6

38,6

36,3

BNDES

1995

1996

1997

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: CGFAT, apud Cardoso Jr, et alii, 2006. Elaborao prpria.

Como vimos nesta seo, a constituio de um conjunto de polticas de mercado de trabalho e a sua consolidao nos anos recentes mostram a importncia de um fundo pblico especfico para o financiamento dessas polticas. Todavia, as melhorias no desempenho e na operacionalizao dessas polticas no foram suficientes para reorganizar o funcionamento do mercado de trabalho, muito menos para reduzir o desemprego a nveis aceitveis, dado o contexto de uma poltica econmica extremamente preocupada com a manuteno da estabilidade monetria. Esse conservadorismo econmico manteve-se coerente com as diretrizes das instituies multilaterais, que prescrevem uma poltica macroeconmica restritiva ao crescimento, enquanto defendem a focalizao das polticas de mercado de trabalho nos grupos mais vulnerveis socialmente e no mercado de trabalho para mitigar os resultados adversos. Na viso dessas instituies, as polticas de mercado de trabalho so suficientes para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho num contexto de economia aberta e de intensificao da concorrncia, com baixo crescimento. Como mostra Gimenez (2007), essas polticas foram aladas a uma condio de protagonista para o enfrentamento do desemprego em substituio s polticas de desenvolvimento voltadas ao pleno emprego que vigoraram cerca de

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trinta anos aps o fim da II Guerra Mundial. Gimenez mostra ainda, que o governo brasileiro, no memorando ao FMI de 1998, reconhece, alinhando-se com os preceitos liberais, que essas polticas associadas a reformas que flexibilize as normas que regulam as relaes entre capital e trabalho que ajudam a dar civilidade ao mercado de trabalho podem contribuir para aumentar a produtividade do trabalho e o emprego formal. Com isso, tornava-se urgente a reforma da legislao trabalhista e o aprimoramento das polticas de mercado de trabalho. Dessa forma, atribui-se a essas polticas uma capacidade que elas no possuem, perdendo-se de vista a importncia que as mesmas podem vir a ter para o mercado de trabalho num contexto de dinamismo econmico.

2.3. A transio para o sculo XXI

Como se verificou, somente na dcada de 1990 se completou a implementao das polticas bsicas do sistema pblico de emprego, quais sejam, o seguro-desemprego, o servio de emprego (SINE) e a qualificao profissional. Completou-se no porque a qualificao, com a criao do Planfor, tenha sido o derradeiro programa a ser implementado (1995), mas porque foi a partir da dcada de 1990 que se constituram as condies para o pleno funcionamento dessas polticas. Como discutido nas sees precedentes, tivemos vrias experincias ou tentativas de se introduzir o seguro-desemprego, alm de atividades de formao que existiam desde a dcada de 1940, como o Senai e o Senac, mas estes eram voltados para pblicos especficos, o jovem aprendiz ou o trabalhador ocupado e no para o trabalhador desempregado. Foi a partir da regulamentao do seguro-desemprego e mais, da instituio do FAT como financiador que foram geradas as condies para a dinamizao e a implementao de novas polticas de mercado de trabalho. Assim, a partir dos anos noventa, criado o Planfor, os Programas de Gerao de Emprego e Renda nas suas vrias modalidades (Proger, Proemprego, Protrabalho etc.), o Programa Agente Jovem, o Primeiro Emprego, o Programa de Economia Solidria, alm de serem criadas Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, que deveriam atuar como rgos de fiscalizao e deliberao dos planos de qualificao. Ou seja, a existncia de uma fonte garantida de recursos possibilitou que outras polticas e programas fossem implementados, mas essa criao de novas polticas e programas no resulta somente desse fato. A questo tambm
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precisa ser vista a partir do contexto de crescimento do desemprego que atingiu o mercado de trabalho, reforando o movimento de desestruturao que se observava desde o incio dos anos oitenta. De fato, a poltica econmica depois do Plano Real continuou expondo a economia brasileira concorrncia internacional agravada com a sobrevalorizao cambial e a elevada taxa de juros internos , o que prejudicou a gerao de empregos, particularmente no setor industrial, na segunda metade dos anos noventa. Assim, sem o respaldo de uma poltica pblica de desenvolvimento, que entre outras coisas fomentasse a expanso da produo nos segmentos intensivos em mo-de-obra, os programas destinados ao mercado de trabalho encontraram grandes dificuldades. Mesmo com a expanso desses programas, o desemprego, a informalidade e a deteriorao do mercado de trabalho no foram contidos. Qual o significado desse fato? Antes de tudo, devemos considerar que os formuladores dos programas voltados ao mercado de trabalho tomaram as condies macroeconmicas como dadas. Assim, a direo da interveno do Estado no mercado de trabalho se deu por meio dos programas mencionados. Sobre tais mudanas, o governo federal expressava o seguinte diagnstico:
A economia brasileira est se mostrando capaz de gerar muitos empregos, mas a maioria deles de baixa qualidade e sujeitos a alta rotatividade. De um lado, h uma crescente informalizao da fora de trabalho, conjugada a um processo pelo qual a maioria dos trabalhadores brasileiros j se encontra ocupada no setor de servios. De outro, o crescimento da produtividade no setor moderno substancial, amortecendo os efeitos da expanso econmica sobre o emprego formal (Brasil, 1997: 15-16).

Essa anlise de que o ajuste do mercado de trabalho se dava mais pela informalidade das relaes contratuais do que pelo desemprego vinha ganhando defensores desde 1994, e era reafirmado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego: o problema da gerao de postos de trabalho no est na falta de dinamismo da economia, mas sim, em fatores ligados ao funcionamento do mercado de trabalho (Amadeo, 1999: 44). Diante das mudanas econmicas, sobretudo das inovaes tecnolgicas e organizacionais, uma das aes prioritrias preparar melhor o trabalhador para o mercado de trabalho em transio, aumentando sua capacidade de obter e manter um emprego. Em outras palavras, era preciso aumentar sua empregabilidade (Amadeo, 1999: 52).

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Assim, o desemprego era visto como um problema de desajuste entre oferta e demanda no mercado de trabalho e no como um resultado da baixa gerao de postos de trabalho em razo da poltica macroeconmica praticada pelo governo. Diante disso, o Ministrio do Trabalho direcionou sua ao para o funcionamento do mercado de trabalho. As polticas de mercado de trabalho passaram a ter o papel de enfrentamento do desemprego, seguindo a trajetria das mudanas nos pases da OCDE. Ganha destaque, sobretudo, a poltica de qualificao profissional, vista como o instrumento, por excelncia, para enfrentar os males apresentados pelo mercado de trabalho nacional. importante ressaltar que as estratgias adotadas contaram, em maior ou menor grau, com o apoio de representaes dos trabalhadores e dos empresrios. A maior nfase nas polticas de mercado de trabalho como resposta ao quadro de agravamento do desemprego seguiu os passos das economias de industrializao avanada da OCDE. Transplantou-se para o mercado de trabalho brasileiro, sem as devidas mediaes, as mesmas diretrizes de polticas adotadas naquelas economias. Internalizava-se, implicitamente, o diagnstico sobre as causas do desemprego que atingia aquelas economias, sobretudo, na questo do desemprego estrutural, resultante do novo padro tecnolgico, que exigia um trabalhador com maior escolaridade e com mais qualificao, mais flexvel s mudanas constantes nas tarefas a desempenhar. Como na dcada de 1990 a economia passava por um grande movimento de reestruturao produtiva, decorrente da poltica de abertura comercial e financeira e da sobrevalorizao cambial, o diagnstico foi simplesmente incorporado, e o remdio apontado foi a qualificao profissional macia da fora de trabalho. Como aponta Ramos (2003), no havia um diagnstico que apontasse de forma categrica que o problema do desemprego brasileiro era de cunho educacional ou qualificao tcnica adequada, que apontasse na direo da poltica de qualificao profissional como o melhor instrumento para o enfrentamento do problema. A avaliao que simplesmente, em uma atitude de mimetismo, a poltica [de qualificao] foi implementada no Brasil porque era popular nos pases desenvolvidos (Ramos, 2003: 23). Como o problema era a inadequao do perfil do trabalhador para ocupar os postos de trabalho, era necessrio qualific-los, da a meta de qualificar 20% da PEA a partir de 1999 apresentada pelo Planfor55.

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Advirta-se que essa meta deveria ser atingida no somente por meio do programa, mas de toda a rede de ensino profissional, a qual o programa pretendia mobilizar.

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Alm do mais, diziam, durante esse perodo de transio no se teria como evitar o desemprego. As polticas de mercado de trabalho atuariam, nesse caso, para mitigar os seus efeitos at que se completasse o conjunto de reformas para modernizar a economia brasileira. Uma vez feitas as reformas, restaurar-se-iam as condies de funcionamento da economia num patamar mais competitivo, levando ao crescimento sustentado que criaria os postos de trabalho necessrios para incorporar os jovens que adentrariam no mercado de trabalho no mdio e longo prazo. Ao lado de uma poltica macroeconmica que garantisse a estabilidade monetria, as reformas tributria, trabalhista e da previdncia social eram colocadas como condio para se obter o crescimento sustentado e se ter um ambiente favorvel ao investimento, tanto interno como externo (MTb, 1998a). No incio de 1998, com a taxa de desemprego aberto atingindo a casa de 8% da populao ativa, quase o dobro da taxa do incio da dcada, o governo constituiu uma Fora Tarefa com o objetivo de apresentar propostas para o enfrentamento da questo com medidas de curto, mdio e longo prazo. Como aponta o documento, caberia s polticas governamentais:
minimizar os custos sociais e econmicos das transies (desemprego, informalidade, obsolescncia ocupacional, deslocamentos regionais e setoriais do emprego, entre outros), acelerar o ajuste para encurtar o perodo de acomodao s transformaes identificadas, melhorar o desempenho das aes em curso e conceber e implementar polticas que permitam ao pas obter vantagens duradouras do novo ambiente competitivo, macroeconmico e tecnolgico. Aps o perodo de transio, que pode ser abreviado pela ao das polticas pblicas, espera-se que a taxa de desemprego decline substancialmente (MTb, 1998b: 20).

As propostas resultantes dos trabalhos dessa Fora Tarefa tinham dois objetivos bsicos: i) adaptar o mercado de trabalho aos novos tempos da economia brasileira, com vistas preservao do emprego e melhoria dos postos de trabalho; e ii) minorar os custos sociais da transio, apoiando o trabalhador que migra entre postos de trabalho e o jovem que ingressa no mercado (MTb, 1998b). Dois conjuntos de propostas na rea do trabalho eram apresentados no relatrio final: a reforma trabalhista, de cunho legislativo e considerada de mdio e longo prazo; e programticas, de curto prazo, onde situavam-se as polticas de mercado de trabalho. A reforma trabalhista, que ao lado da reforma tributria e da previdncia social, tinha carter estrutural e visava adaptar o mercado de trabalho para o novo contexto de abertura econmica e de um novo paradigma tecnolgico, no qual as relaes entre os trabalhadores e os empregadores deveriam se
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pautar pela maior flexibilidade. Um conjunto de alteraes na CLT, alm de mudanas no mbito da Justia do Trabalho e da ao da fiscalizao trabalhista, era recomendado. Em relao ao segundo conjunto, que dizia respeito s polticas de mercado de trabalho, a comisso reconhecia a existncia de uma poltica concebida e em execuo que est no rumo certo, precisando ser, todavia, ampliada, melhor articulada e mais focalizada (MTb, 1998b: 21). Assim, as recomendaes em relao aos programas de gerao de trabalho e renda, de qualificao profissional e para o seguro-desemprego caminharam na direo de maior focalizao de suas aes em pblicos especficos, para o que se coloca a necessidade de serem feitas avaliaes dos mesmos, alm da necessidade de maior integrao com outras polticas e instituies. De certo modo, o debate que se seguir nos anos seguintes e desembocar no I Congresso sobre o Sistema Pblico de Emprego em 2004, estar em torno desses temas. Na medida em que a implementao de uma srie de medidas visando reformar tanto o aparelho econmico, como o trabalhista no mostra os resultados esperados em torno do crescimento econmico e da reduo do desemprego, refora-se no plano das polticas de mercado de trabalho a necessidade de alteraes no seu formato, especificamente, procurando atender o conjunto dos trabalhadores mais vulnerveis socialmente. Com relao ao programa de gerao de emprego e renda, as principais recomendaes eram: a criao de um fundo de aval, ampliao do teto de financiamento do capital de giro; integrao do fornecimento de crdito com aes de capacitao e assistncia tcnica; melhorar o desempenho nas reas metropolitanas; integrao de outros agentes financeiros; melhor orientao aos solicitantes de crdito e melhor acompanhamento dos projetos aprovados; e avaliao permanente do programa. Buscava-se com essas propostas responder ao baixo nmero de operaes realizadas pelo programa, e ampliar o acesso ao financiamento dos empreendimentos de menor porte, j que as instituies financeiras exigiam garantias que poucos tinham condies de apresentar. Fica patente, tambm, a preocupao com a baixa atuao do programa na rea urbana, especialmente nas regies metropolitanas, considerando que a maior parte das concesses de crdito era para os empreendimentos rurais. J nas atividades de qualificao profissional, as recomendaes caminharam na direo de maior integrao entre as vrias polticas de mercado de trabalho, para se obter maior
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eficincia e eficcia das mesmas. Outra sugesto foi a definio de metas de colocao dos educandos desempregados para as entidades executoras, o que se tornaria um parmetro para avaliao do desempenho das entidades envolvidas. A orientao para maior focalizao do programa visava alcanar de forma mais efetiva os grupos mais vulnerveis e com maior dificuldade de insero no mercado de trabalho, sobretudo os jovens, adultos no cobertos pelo seguro-desemprego e os beneficirios dos programas de gerao de emprego e renda. Por fim, dever-se-ia instaurar avaliaes com grupos de controle para se apurar os avanos alcanados pelos beneficirios com a participao no programa. No mbito do seguro-desemprego no se tinham propostas concretas, a comisso propunha a reavaliao do programa para melhorar o foco, j que o mesmo atingia menos os mais pobres e mais os melhor situados no perfil distributivo. Por sugesto da Fora-Tarefa, constituir-se-ia uma comisso para analisar o programa. Estudo posterior realizado para o Ministrio do Trabalho (Chahad, 2000) detalhou propostas para orientar mudanas no programa de seguro-desemprego. O estudo partia do pressuposto de que a experincia internacional deveria dar os parmetros para as reformas. Assim, as recomendaes visavam dar um novo desenho ao programa minimizando problemas de fraude, torn-lo mais eficiente e eficaz no uso dos recursos e atualiz-lo frente aos novos padres de relaes trabalhistas com as transformaes no mundo do trabalho. O estudo no se restringe ao seguro-desemprego somente. Ao considerar que uma reforma tributria inevitvel e que o FAT possui um financiamento oneroso para as empresas, pois incide sobre o faturamento, enquanto a experincia internacional mostra que o seguro-desemprego tem uma fonte bem definida de financiamento (a folha de salrios), prope que se abra a discusso da mudana no financiamento do FAT. Prope tambm que o FGTS e o seguro-desemprego sejam fundidos, formando um novo seguro-desemprego, com um novo desenho. O objetivo atingir os mais vulnerveis, j que o seguro-desemprego teria a tendncia de privilegiar os trabalhadores melhores situados na escala salarial. Prope-se tambm a extino do abono salarial, uma vez que o mesmo no oferece nenhum servio ao trabalhador e possui alta regressividade. O estudo problematiza, ainda, duas questes que de certa forma esto inter-relacionadas: a questo da informalidade e de como proteger os trabalhadores que esto fora do mercado formal, uma vez que o seguro-desemprego foi pensado para este tipo de mercado de

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trabalho; e o problema da relao entre o seguro-desemprego e os programas de renda-mnima. Contudo, no so apresentadas propostas concretas para esses temas. Importante para o tema que estamos tratando a nfase dada pelo estudo necessidade de articulao entre o seguro-desemprego e as demais polticas ativas voltadas para o mercado de trabalho, reafirmando o relatrio da Fora-Tarefa. Essa articulao seria alcanada pela consolidao de um servio pblico de emprego nos moldes da Conveno n 88 da OIT e seria fundamental para que o seguro-desemprego tivesse maior eficincia. Aqui se coloca a questo da integrao e articulao das polticas, com base nas experincias internacionais, sem o que no se d maior eficincia e eficcia na operacionalizao das diversas polticas de mercado de trabalho. Nessa questo da articulao se coloca tambm o papel a ser desempenhado pela intermediao de mo-de-obra e a importncia de se utilizarem os avanos das tecnologias de informao para se desenvolver auto-servios, em sintonia com as mudanas nos servios de emprego dos pases da OCDE. Neste aspecto, o estudo toca na questo das agncias privadas de emprego e no fato de que o servio pblico precisa torna-se to eficiente no uso dos recursos como aquelas, tendo em vista que muitas delas utilizam a internet para fazerem o cadastramento de trabalhadores e das vagas. A preocupao com a questo da articulao entre as polticas de mercado de trabalho retoma a questo colocada pelo relatrio da Fora-Tarefa, em que afirmava que essa ausncia de articulao devia-se ao fato de no se ter implementado um sistema pblico de emprego. A partir dessa constatao, o relatrio props a criao de uma rede de Agncias de Trabalho e Renda, onde seria oferecido um conjunto de servios integrados para o trabalhador num mesmo local. Os servios visavam permitir a insero do trabalhador no mundo do trabalho e, no caso daqueles que j estivessem ocupados como autnomos, micro-empresrios ou membro de qualquer forma associativa de produo de bens e servios permitir-lhes aumentar a renda auferida. Os servios compreendiam: anlise do perfil e das habilidades do trabalhador; fornecimento de informaes acerca dos instrumentos disponveis para a gerao de oportunidades de ocupao e renda; encaminhamento do trabalhador para a emisso de CTPS; direcionamento para possveis vagas no mercado de trabalho local; encaminhamento para cursos de qualificao e requalificao profissional; organizao de trabalhadores autnomos para prestao de servios; estmulo formao de cooperativas e outras formas associativas de produo; orientao sobre as linhas de crdito disponveis e suas exigncias (Proger,
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Microcrdito, e outros); e tambm a prestao de assessoria e assistncia tcnica aos empreendedores beneficiados com o crdito. Outro ponto importante a ser destacado que as agncias seriam gerenciadas por entidades parceiras, no necessariamente estatais. Alis, estabelecer parcerias com entidades governamentais e no-governamentais era um dos objetivos do estabelecimento da rede de agncias. Com isso, buscava-se ampliar a capacidade de gerao de trabalho e renda dos programas administrados pelo Ministrio do Trabalho e implantar unidades de atendimento ao trabalhador nas reas metropolitanas, onde a questo do desemprego era mais gritante. A primeira parceria para instalao de uma agncia foi realizada com o Sindicato dos Metalrgicos de So Paulo, ligada Fora Sindical, na cidade de So Paulo. Outro projeto foi realizado com a Confederao Nacional dos Metalrgicos, ligada Central nica dos Trabalhadores. De forma complementar proposta da criao de agncia de trabalho e renda, prope-se no relatrio da Fora-Tarefa uma ao de trabalho e renda nas comunidades, na qual o objetivo tornar endgeno o desenvolvimento local naquelas comunidades de baixa renda que, preferencialmente, fossem alvo de reestruturao urbana, assegurando sustentabilidade das aes de promoo do bem-estar da comunidade. As aes envolveriam a integrao de programas de microcrdito, qualificao e requalificao profissional, assistncia tcnica, intermediao, estmulos ao associativismo, formao de cooperativas, pequenos negcios entre outros. A preocupao com a questo da integrao e articulao das polticas aparece em outros estudos (Azeredo, 1998; Teixeira & Azeredo, 1999). Nesses trabalhos, dada a necessidade de haver um conjunto de polticas pblicas que contemplem tanto o setor formal como o informal, a integrao e articulao so vistas como essenciais. No bastaria, contudo, introduzir esse conjunto de instrumentos para poder atingir os vrios segmentos de trabalhadores de maneira efetiva, sendo necessrio que esses instrumentos atuem de forma complementar. Assim, por exemplo, destaca-se a necessidade do programa de seguro-desemprego estar associado ao servio de intermediao de mo-de-obra, pois a ausncia dessa integrao de aes faz com que o seguro-desemprego somente conceda o benefcio sem reconduzir o trabalhador ao mercado de trabalho. Por outro lado, os estudos apontam as dificuldades dessa articulao das aes devido ao fato de o SINE ter se desenvolvido num ritmo mais lento do que o programa de seguro-desemprego. Como o servio de intermediao no acompanhou o crescimento do seguro-desemprego, isso poderia causar constrangimentos ao prprio desenvolvimento do seguro.
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Os estudos tambm enfatizam que a prioridade dos vrios programas deve ser a ocupao do trabalhador, da a importncia da multiplicidade de instrumentos que atinja um pblico muito heterogneo. Para se alcanar essa prioridade, contudo, necessrio conhecer os mercados de trabalho regionais/locais, subsidiando as atividades da intermediao de mo-de-obra e das necessidades de qualificao profissional. Diante dessa necessidade, a disponibilidade de estatsticas sobre o mercado de trabalho local seria essencial. Os trabalhos, sem o fazer explicitamente, colocam aqui a necessidade de desenvolvimento de um sistema de informaes sobre o mercado de trabalho, uma atribuio do servio de emprego, a quem caberia a gesto dessas informaes e divulgao para as instituies e atores interessados. A preocupao com a questo da informao para a realizao de um planejamento das aes de acordo com a realidade j tinha sido apontada pela Associao Nacional dos SINEs. Como relata Lima Filho, documento da ASSINE de 1994 destacava o problema da ausncia de um diagnstico do conjunto do mercado de trabalho de forma sistemtica e detalhada que apontasse e caracterizasse as especificidades e problemas de cada espao regional/local para subsidiar as atividades do SINE. Essa falta de informaes e estudos, por sua vez, levava a formulao equivocada de polticas e programas refletindo-se na improvisao das medidas implementadas (Lima Filho, 2003). A discusso sobre mudanas nas polticas de mercado de trabalho para torn-las mais eficientes e eficazes, melhorando o funcionamento do mercado de trabalho, ressalta a necessidade de integrao e articulao entre elas para se atingir os objetivos propostos. Em outras palavras, o que se sobressai que essas polticas deveriam funcionar de forma sistmica, ou seja, deveriam constituir um sistema pblico de emprego. Como destaca Azeredo (1998), apesar do fato de o Brasil possuir um fundo exclusivo para o financiamento das polticas de mercado de trabalho, constituindo-se no eixo organizador das mesmas, no foi capaz de integr-las, tendo como conseqncias inmeras distores e limitaes sobre os impactos que essas polticas possam ter. Em sntese, o desenvolvimento das polticas de mercado de trabalho no Brasil se deu num momento adverso para o mercado de trabalho, quando o dinamismo do perodo de implantao e consolidao da indstria j chegara ao fim e exigia mudanas estruturais para superar as limitaes postas para a economia brasileira. Depois da dcada de 1980 ter sido marcada pelo enfrentamento da questo da dvida externa, os anos noventa viram a introduo de mudanas de cunho liberalizante, que privilegiaram o setor financeiro em detrimento do
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produtivo. Essas mudanas levaram a uma trajetria de baixo crescimento do produto e do emprego, com crescimento das ocupaes por conta-prpria e do assalariamento sem registro em carteira de trabalho num ritmo maior do que o crescimento do assalariamento com registro. Essas alteraes reverteram a trajetria de estruturao do mercado de trabalho que se observava at o incio da dcada de 1980. Esse baixo dinamismo colocou o problema do aumento do trabalho precrio ao lado do elevado desemprego. Nessas condies, a implementao das polticas de mercado de trabalho teve seu desdobramento bastante prejudicado por esse contexto adverso. Para entender o quanto elas foram prejudicadas, deve-se ter em mente que nos pases desenvolvidos a adoo dessas polticas ocorreu aps a II Guerra Mundial, num momento de rpido crescimento econmico e de grande gerao de postos de trabalho, no qual a poltica econmica pautava-se pelo objetivo do pleno emprego. Ademais, o contexto de liberdade sindical e o instituto da negociao coletiva permitiam a definio do contedo das atividades a ser desempenhadas pelo trabalhador em cada ocupao. Assim, em condies favorveis de existncia de um mercado de trabalho estruturado e do forte crescimento do emprego, as vrias polticas de mercado de trabalho eram eficazes e funcionais ao mercado de trabalho. O problema a ser enfrentado era detectar, da forma mais rpida possvel, os trabalhadores com o perfil necessrio para o preenchimento das vagas disponveis. O desemprego era friccional e o seguro-desemprego atendia somente esse contingente que estava em trnsito para um posto de trabalho ou que necessitasse passar por alguma atividade de qualificao profissional, naqueles casos em que o setor estivesse passando por uma reestruturao e isso implicasse na mudana de ocupao ou setor. No momento em que a economia desses pases de industrializao avanada perde dinamismo, a partir de meados da dcada de 1970, e o desemprego atingiu nveis elevados, com o crescimento de contratos de trabalho atpicos (a tempo parcial, temporrio), a eficcia das polticas de mercado de trabalho passou a ser criticada, sobretudo o seguro-desemprego. Este passou a ser visto como extremamente generoso, no criando incentivos para o trabalhador buscar uma nova ocupao. Foi nesse novo contexto econmico que aqueles pases comearam a reformar suas polticas de mercado de trabalho. Ganham fora as propostas de reduo do valor de reposio salarial do seguro-desemprego e tambm de sua durao, da necessidade de maiores esforos de qualificao profissional diante da introduo de um novo paradigma tecnolgico e organizacional da produo, e de se criarem oportunidades para que as pessoas pudessem
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tornar-se autnomas. O prprio servio de emprego sofre alteraes, sendo intensificados os mecanismos de auto-servio, seja em totens localizados nas agncias de emprego ou em locais pblicos, seja por meio do uso da internet, tornando o servio de intermediao automtico para uma parcela dos trabalhadores. Por outro lado, desenvolvem-se novas metodologias de intermediao para os trabalhadores desempregados de longo prazo, com acompanhamento contnuo e servio personalizado. O sentido das alteraes feitas nas polticas cobrar maior responsabilidade do trabalhador desempregado na procura por uma nova ocupao. E, assim, torna-se obrigatria a inscrio do trabalhador no servio de intermediao, declarando-se disponvel para assumir um emprego, como condio para o recebimento do benefcio por desemprego. Da mesma forma, tornam-se mais rgidas as possibilidades de recusa de uma oferta de emprego. Essa maior rigidez s possvel na medida em que se tenha um maior controle das vrias aes de emprego e, para tanto, h a necessidade de que as vrias polticas estejam integradas e articuladas entre si, caso contrrio, o objetivo de estimular o trabalhador a buscar uma nova ocupao pode no ser eficaz. Ou seja, surge a questo da integrao e articulao das polticas, um tema que at ento no era prioritrio o que no significa que no se buscasse, porm as polticas tinham seus objetivos especficos e buscavam atingi-los por meio de suas prprias estratgias, o que era facilitado pelo ambiente favorvel ao mercado de trabalho e ao emprego. No Brasil, as polticas foram implementadas tardiamente, assim como foi tardia a transformao da economia brasileira numa economia industrializada. Ou seja, a caracterstica brasileira seu desenvolvimento tardio em relao s economias centrais, o que influencia todo o desenvolvimento das polticas sociais e tambm das polticas de mercado de trabalho. No foi por acaso que essas polticas ganham evidencia a partir do momento em que o modelo de desenvolvimento entra em crise a partir de meados dos anos setenta. At ento, no houvera a necessidade de implementao desse tipo de poltica. As medidas pontuais que foram introduzidas ao longo do processo de industrializao foram suficientes para responder s necessidades de cada momento. Assim, a criao do Senai e Senac nos anos quarenta, atendeu s necessidades de um trabalhador mais qualificado, mas esse servio de qualificao somente atendia uma parcela pequena da fora de trabalho. A falta de um servio de intermediao de mo-de-obra no foi problema tambm. A mobilidade da mo-de-obra, por meio da migrao das reas rurais e das
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regies menos dinmicas para as reas que se industrializavam, possibilitou oferta abundante de fora de trabalho. Portanto, no era uma necessidade da indstria um servio que localizasse onde estava o trabalhador, ele vinha at a porta da fbrica em busca de ocupao. O excesso de oferta de trabalho nas reas urbanas forneceu a mo-de-obra que a indstria necessitava e possibilitou a manuteno dos salrios em nveis bastante baixos. Mesmo porque, o conjunto dos trabalhadores no tinha fora para se organizar e exigir melhores condies de trabalho e de remunerao, tanto pelo fato de que o dinamismo econmico permitia que o trabalhador migrante se inserisse no mercado de trabalho melhorando sua condio social anterior, como pelo fato de que a legislao tolhia uma participao mais ativa dos sindicatos. O mesmo ocorre em relao proteo da renda do trabalhador. Apesar da introduo de um mecanismo de seguro-desemprego estar prevista desde a constituio de 1946, ela no foi necessria at a crise dos anos oitenta. At a introduo do FGTS, o instituto da estabilidade no trabalho dava uma relativa segurana ao trabalhador, reduzindo o risco do desemprego. Com a implementao do FGTS, que possibilitou maior facilidade de demisso do trabalhador, o mesmo funcionou como um mecanismo de seguro-desemprego, possibilitado pelo fato de que a economia era dinmica o suficiente para impedir que o trabalhador ficasse desempregado por longo perodo. Com a crise do incio da dcada de 1980, que apresentou pela primeira vez um nvel de desemprego elevado, colocou o problema da manuteno do trabalhador na situao de desemprego como uma questo relevante, da que em 1986 criado o seguro-desemprego, mesmo tendo um carter bastante restrito em sua cobertura. Portanto, quando surge a crise e a questo do desemprego torna-se um problema social relevante, que a discusso sobre as polticas de mercado de trabalho ganham destaque no debate nacional. No caso dos pases de industrializao avanada isso j ocorrera no incio do sculo XX, ou seja, a questo do desemprego diante das mudanas no capitalismo industrial j se apresentava como um problema a ser equacionado por aquelas sociedades. As polticas de mercado de trabalho so introduzidas naqueles pases nas primeiras dcadas daquele sculo sem, no entanto, resolverem o problema para o qual foram implementadas, o desemprego. Mas quando no segundo ps-guerra, a poltica de pleno emprego faz retornar o dinamismo econmico, esses instrumentos tm papel relevante na estruturao e no funcionamento do mercado de trabalho. A partir da crise dos anos setenta, o ressurgimento do desemprego levou ao questionamento desses instrumentos e sua reforma. O que chama a ateno que esses instrumentos no funcionam no
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momento de crise, quando a economia incapaz de gerar os empregos suficientes para incorporar todos que estejam em busca de uma ocupao. No caso brasileiro, no diferente, ou seja, a introduo das polticas de mercado de trabalho no reduziu o desemprego nem contribuiu para uma melhor estruturao e funcionamento do mercado de trabalho. Isso porque as condies econmicas no o permitem. O debate sobre o melhor desenho dessas polticas e como faz-las convergir para se constituir num sistema pblico de emprego, contudo, no deixam de ser relevantes. A reorientao do modelo econmico, que coloque o pas no trilho do desenvolvimento sustentado, pode fazer retornar o dinamismo do mercado de trabalho. Neste caso, a estruturao do mercado de trabalho ser atingida com a existncia de um conjunto de medidas que redefina as normas de seu funcionamento, entre elas as polticas de mercado de trabalho. Assim, torna-se fundamental que essas polticas sejam reformuladas para responder s especificidades do mercado de trabalho brasileiro e, no retorno do dinamismo econmico, contribuam para reduzir, qui eliminar, o nmero de trabalhadores com insero precria.

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CAPTULO 3
OS DESAFIOS PARA A CONSTRUO DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO

este terceiro captulo ser analisada a possibilidade e a viabilidade de estruturar-se o sistema pblico de emprego a partir da integrao das vrias

polticas pblicas de mercado de trabalho existentes sob uma coordenao central a nvel federal no Brasil. Nosso objetivo verificar em que medida a concretizao desse sistema ser capaz de contribuir com a estruturao, organizao e melhor funcionamento do mercado de trabalho brasileiro que, num contexto de baixo dinamismo econmico do ltimo quarto de sculo, tem apresentado um movimento de desestruturao, desregulamentao e um elevado desemprego, que contribui para a reduo do poder de mobilizao dos sindicatos. Na primeira seo discutimos o papel que o conjunto de polticas que compem o sistema pblico de emprego, ao lado das outras polticas do campo do trabalho, desempenha na organizao do mercado de trabalho, contribuindo para reduzir as assimetrias nele presentes. Na seo seguinte analisamos as funes desempenhadas pelo sistema pblico de emprego no mercado de trabalho. Na terceira seo, procuramos apresentar argumentos que mostram sua importncia estratgica para o mercado de trabalho brasileiro e colocamos as condies para que isso ocorra. Na quarta seo, discutimos a proposta de sistema pblico de emprego construda a partir das diretrizes do II Congresso Nacional do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, que ampliou o papel e as funes tradicionalmente ligadas ao servio de emprego. Analisam-se as resolues finais do Congresso onde se explicita a preocupao dos participantes com a incluso dos trabalhadores que se encontram fora do mercado de trabalho ou que esto inseridos de forma precria. Na ltima seo, discutem-se os desafios e as limitaes de um sistema pblico de emprego utilizando-se informaes de um caso especfico, a experincia do estado do Paran, que apresentado em apndice ao final do captulo.
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3.1. O papel do sistema pblico de emprego para o mercado de trabalho

Como se apresentou no primeiro captulo, o desenvolvimento das polticas que compem o sistema pblico de emprego nos pases desenvolvidos, ainda que as mesmas tenham sido implementadas nas primeiras dcadas do sculo XX, ocorreu em conjunto com o desenvolvimento das polticas de bem-estar social num momento de grande dinamismo para economia mundial, que foi o Segundo Ps-Guerra. No Brasil, ao longo desse perodo, mesmo passando por um momento de constituio e consolidao do mercado de trabalho nacional, o avano nas polticas de bem-estar social foi mais modesto, assim como nas polticas de mercado de trabalho. Devemos destacar que o perodo que se segue ao fim da II Guerra Mundial nos pases desenvolvidos, especialmente na Europa, muito particular. Em grande medida a experincia do desemprego de grandes propores dos anos trinta, decorrente da depresso econmica causada pelo crash da Bolsa de Nova Iorque em 1929, at ento no visto, apresentara ao mundo os perigos de tal situao para a manuteno da democracia. Ademais, lanou por terra as teorias econmicas de livre mercado e colocou definitivamente a importncia da interveno do Estado, tanto em termos prticos com a experincia do New Deal nos EUA e da Alemanha nazista, como em termos tericos, particularmente com a Teoria Geral de Keynes. Outro fator a ser considerado, era a ameaa comunista representada pelo avano da antiga Unio Sovitica sobre a Europa, o que para os EUA era de importncia estratgica impedir. Nesse contexto, que os governos dos pases desenvolvidos assumiram uma poltica de pleno emprego. As polticas de mercado de trabalho no tinham um papel de destaque para se atingir o pleno emprego. Keynes, na Teoria Geral, mostrara que o nvel de emprego numa economia capitalista era decorrente do gasto agregado, em especial do investimento, que era instvel uma vez que dependia das expectativas dos capitalistas com relao ao retorno futuro do capital investido. Portanto, para que o emprego crescesse, era fundamental que a economia crescesse e para isso, dada a instabilidade do investimento privado, o Estado deveria complementar esse investimento, com o gasto pblico. Portanto, no estava nas preocupaes de Keynes se o mercado de trabalho seria capaz de fazer o ajuste entre a demanda e oferta de trabalho, mas sim

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se a economia ia gerar toda a demanda necessria para incorporar todo trabalho que era oferecido no mercado de trabalho. Assim, no importava o tipo de trabalho a ser criado, mas sim que o posto de trabalho fosse criado. famosa a passagem em que Keynes ilustrava a importncia do gasto pblico num momento de depresso, na qual o governo deveria contratar um grupo de trabalhadores para abrir buracos e outro grupo para fech-los. O significado era que no momento em que a economia patinava era importante ter a interveno do Estado, por meio do gasto pblico, para que ela voltasse aos trilhos do crescimento. Evidentemente, seria melhor construir escolas e hospitais do que abrir buracos, mas isso era outra questo. De toda forma, no estava presente nas preocupaes de Keynes a definio de uma poltica especfica de mercado de trabalho, mas da poltica de emprego geral, ou seja, dos instrumentos que induziriam ao crescimento do investimento e, portanto, do crescimento do produto e do emprego. Joan Robinson (1980), que foi seguidora de Keynes, tambm criticava o que chamava de falsos remdios contra o desemprego. Essa autora argumentava que esquemas de treinamento e medidas que facilitam a mobilidade ocupacional e geogrfica do trabalhador somente se constituem num instrumento efetivo contra o desemprego quando o nvel de atividade elevado. Neste caso, essas iniciativas contribuiriam para reduzir o desemprego para um nvel mnimo. A ausncia de mobilidade seria o resultado de um desemprego elevado, pois no adiantaria o trabalhador deslocar-se para outra regio em que no existam postos de trabalho disponveis. A mobilidade somente tem sentido quando h trabalhadores desempregados em determinada localidade e vagas ociosas em outro. A autora comenta tambm sobre a questo da inadmissibilidade de alguns trabalhadores o que, de forma aproximada, seria o que atualmente se denomina empregabilidade ou, no caso, a falta dela em um posto de trabalho. Em sua opinio, isso seria uma questo de grau, somente ocorrendo quando o empregador tem alternativas de contratao. Nos momentos de recuperao econmica, as exigncias dos empregadores se afrouxariam e, diante de uma demanda de trabalho suficientemente forte, os empregadores se veriam na contingncia de contratar aqueles trabalhadores disponveis, entre os quais, aqueles que num momento anterior eram considerados no empregveis. Outra forma de se combater o desemprego seria a reduo da oferta de trabalho. Neste caso, porm, a reduo do desemprego seria obtida por medidas que impediriam certos grupos (crianas e adolescentes, por exemplo) de
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exercerem uma ocupao, ou pela reduo na jornada de trabalho. Dessa forma, haveria uma redistribuio do tempo de trabalho entre um maior nmero de trabalhadores, mas no significaria um aumento do emprego, pois isso implica no aumento da produo da riqueza (Robinson, 1980). Sem desprezar o papel central desempenhado pelo crescimento econmico na gerao de emprego, Beveridge (1988) ampliou a discusso sobre o enfrentamento do desemprego. No entender de Beveridge, eram necessrias polticas que combatessem as fontes do desemprego, as quais ele identificava na insuficincia de demanda agregada, na falta de orientao da demanda por trabalho e na baixa organizao do mercado de trabalho. Na sua viso, era fundamental a adoo de polticas pblicas direcionadas ao enfrentamento dessas questes. A principal medida era evitar a insuficincia de demanda, o que deveria ser feito pela garantia de um volume de gasto total suficiente ao longo do tempo. Se esta medida no fosse exitosa o risco era a volta do desemprego massivo. Portanto, diante da importncia dessa medida, a responsabilidade ltima de garantir um nvel de gasto total suficiente era do Estado. O enfrentamento s duas outras questes era complementar primeira, mas independentes e necessrias para se atingir o objetivo do pleno emprego. Este entendido como a existncia de mais postos de trabalho do que pessoas trabalhando, o que no significava a inexistncia de pessoas desempregadas, mas sim no fato de haver postos de trabalho suficientes para ocupar todos aqueles que buscassem trabalho. Portanto, tornava-se essencial a adoo de um volume de gasto pblico suficiente para empregar toda a mo-de-obra disponvel. Entretanto, fazia-se tambm necessria a existncia de um rgo governamental para planejar como deveria ser feito este gasto, propiciando que a demanda se aproximasse da oferta de mo-de-obra, tanto em termos quantitativos como qualitativos. Alm de postos suficientes para empregar todos os trabalhadores, deveria existir a possibilidade de que os trabalhadores pudessem migrar de uma ocupao para outra sem grandes problemas. Na sua viso, a organizao do mercado de trabalho importante para evitar a m orientao da mo-de-obra e se evitar a acumulao e manuteno de reservas de mo-de-obra desnecessrias (Beveridge, 1988). Gunnar Myrdal (1977) tambm v a importncia de serem implementadas polticas de mercado de trabalho. O autor, em texto onde discute os problemas da sociedade norte-americana, que no incio dos anos sessenta apresentava crescimento do desemprego com aumento da desigualdade, fruto, em grande medida, da perda de competitividade de sua indstria frente ao
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Japo e Alemanha, afirmava que a evoluo tecnolgica no produzia o desemprego em massa, mas este era decorrente do ciclo dos negcios. Portanto, era necessrio dominar o ciclo dos negcios, mantendo o crescimento econmico. medida que se garantisse a gerao de postos de trabalho, abria-se a possibilidade de se criar polticas especficas para o mercado de trabalho, isso porque, no seu entender, o simples crescimento econmico no era suficiente para que todos conseguissem uma ocupao. No seu entendimento, uma poltica de pleno emprego tem como objetivo induzir a economia a crescer num ritmo suficiente para gerar os postos de trabalho necessrios incorporao de todos os indivduos que desejam um trabalho remunerado. No entanto, a dinmica do desenvolvimento econmico leva constante mudana produtiva em decorrncia do progresso tecnolgico induzido pela concorrncia entre as empresas. Assim, alguns setores vo passando por reestruturaes ao longo do tempo, incorporando novas mquinas e novas formas de produzir e organizar a produo, aumentando a produtividade. Com isso, as empresas menos competitivas acabam falindo ou so adquiridas pelas maiores, alm das fuses entre empresas, o que reduz o nmero de trabalhadores empregados no setor. Por outro lado, com o dinamismo econmico, novas oportunidades de negcios so criadas, abrindo-se novos postos de trabalho no mesmo ou em outros setores de atividade, que muitas vezes exige perfis diferenciados de trabalhadores. Assim sendo, mesmo que se tenha uma demanda elevada por mo-de-obra, possvel que nem todos os trabalhadores possam preench-las, seja porque no tenha conhecimento de que a vaga exista, seja porque no possui as habilidades necessrias para tanto, seja porque a vaga foi criada por uma empresa situada numa localidade diferente de onde o trabalhador ou trabalhadores residem. nesse contexto que Myrdal coloca a necessidade de serem criadas polticas de mercado de trabalho, que teriam um papel auxiliar poltica de pleno emprego, pois ela no teria o papel de criar postos de trabalho, mas sim de eliminar as interferncias que possam impedir que todos os trabalhadores tenham chances de insero no mercado de trabalho, num trabalho remunerado. Sob uma perspectiva diferente, Offe (1995) procura explicar as polticas de mercado de trabalho a partir do surgimento de segmentos da populao que teriam maiores dificuldades de insero no mercado de trabalho, aos quais chama de grupos-problema. O autor destaca que na economia capitalista h um diferencial de poder global primrio entre compradores e vendedores de fora de trabalho. Essa relao assimtrica deve-se posio inerentemente desvantajosa do
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vendedor da fora de trabalho, dada a natureza da mercadoria trabalho e da necessidade de vend-la para sobreviver. A posio do indivduo no mercado de trabalho seria, ento, resultado de dois fatores: o diferencial de poder entre oferta e demanda (diferencial de poder principal) e das diferenas entre os grupos de trabalhadores em relao s possibilidades de xito na adaptao s circunstncias do mercado de trabalho (diferencial de poder secundrio). Em outras palavras, existe no s o problema de crescimento global da demanda por trabalho, mas tambm um problema de distribuio dessa demanda de forma que ela seja justa e equilibrada entre todos os trabalhadores. H, portanto, uma desigualdade de distribuio dos riscos associados ao mercado de trabalho. A ao da poltica pblica teria, ento, o papel de reduzir essas assimetrias existentes no mercado de trabalho, tanto aquelas entre compradores e vendedores de fora de trabalho como entre os prprios trabalhadores. Segundo esse autor, existiriam duas estratgias de atuao das polticas pblicas no mbito do mercado de trabalho para reduzir as assimetrias existentes: as de excluso e as de incluso. As primeiras referem-se s polticas que levam os indivduos a migrarem de uma situao de emprego ou desemprego para a situao de inatividade ou de trabalho autnomo. As estratgias de incluso, por sua vez, seriam aquelas que induziriam o caminho inverso. A implementao dessas estratgias se daria por medidas de sano positiva (incentivos) ou sanes negativas (penalidades) tanto do lado da oferta como do lado da demanda. As estratgias de excluso visam reduzir a oferta de trabalho, por meio de leis trabalhistas e polticas que permitam a sobrevivncia de uma parcela de indivduos fora do mercado de trabalho, que de outra forma pressionariam esse mercado56. Com a reduo da oferta h um relativo enfraquecimento da relao de poder global que se sustenta sobre o excesso de oferta de trabalho e, tambm impedem relaes de trabalho extremas e inaceitveis em relao s normas de trabalho vigentes. O segundo tipo de estratgia, de incluso, visa integrar a mo-de-obra no mercado de trabalho por meio de polticas que mudem as condies da oferta de trabalho de modo a aumentar as chances de encontrar emprego ou, para aqueles que esto empregados, no o perderem57.

Neste grupo de estratgias incluem-se as aposentadorias antecipadas, a proibio de contratao de certas categorias de pessoas (como, por exemplo, crianas e adolescentes) e mecanismos de transferncia de renda para donas de casa, aposentados e incapacitados. 57 Incluem-se nessas estratgias: qualificao profissional; mobilidade regional; subsdios ao emprego; estipulao de uma jornada mxima de trabalho; medidas legais que impeam a demisso de certos grupos de trabalhadores; e medidas de humanizao que protejam a posio da oferta. 194

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Os limites para a efetividade das medidas de excluso do mercado de trabalho esto relacionados capacidade fiscal do Estado em bancar esse contingente de trabalhadores fora do mercado de trabalho pelas polticas de proteo ao trabalho ou de previdncia social. Ademais, a utilizao dessa estratgia de excluso liga-se a maior ou menor utilizao das estratgias de incluso da mo-de-obra. Dentre essas medidas, tanto aquelas destinadas a criarem incentivos ou aplicar penalidades pelo lado da demanda (subsdios ao emprego, regulamentao do trabalho da gestante, do jovem, quotas de emprego obrigatrias para deficientes fsicos etc.), como as sanes positivas do lado da oferta (qualificao profissional e mobilidade regional) seriam, de modo geral, relativamente ineficazes, o que levaria a maior presso para utilizao da estratgia de sanes negativas (penalidades) do lado da oferta. Por esta estratgia os trabalhadores mais afetados pelo risco de desemprego sofreriam uma presso adaptativa crescente, que os foraria a adaptarem-se s condies impostas pelo mercado de trabalho. Para atingir tal objetivo, lanam-se mo de medidas como a reduo da durao e do montante do seguro-desemprego (e tambm de outros benefcios de desemprego), maior restrio dos motivos e dos empregos que o trabalhador pode recusar, relaxamento ou suspenso da proteo da lei trabalhista, e ondas de denncias de cunho poltico e com apoio da mdia sobre os desempregados que seriam preguiosos. Para o autor, medida que o Estado utiliza esta ltima estratgia, perde sua caracterstica de ser uma poltica autnoma, que visa corrigir e equilibrar as relaes de poder existentes no mercado de trabalho, atuando de forma inversa e contribuindo de maneira ativa para ampliar essa assimetria de poder em favor do comprador de trabalho (Offe, 1995). Temos, portanto, que a anlise das polticas de mercado de trabalho deve considerar dois aspectos importantes com relao ao nvel de emprego. O primeiro est relacionado com a poltica geral de emprego (ou os aspectos macroeconmicos) que orienta o modelo de desenvolvimento do pas e que define, portanto, o nvel geral de emprego da economia. Sob esse aspecto, devemos analisar em que medida essa poltica suficiente para induzir uma demanda global por trabalho capaz de incorporar a populao ativa a cada momento do tempo. Ou seja, dada a dinmica da economia capitalista industrial, a poltica econmica deve ser capaz de fazer os ajustes indispensveis para manter o ritmo de gerao de postos de trabalho necessrios. O segundo aspecto relaciona-se ao mercado de trabalho stricto senso. Assim, a anlise das polticas de mercado de trabalho deve ser feita a partir das caractersticas do mercado de trabalho e da

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forma como este est estruturado e organizado e, portanto, deve ser considerada como parte do conjunto de normas e instituies a partir das quais o Estado faz a gesto do trabalho58. Assim sendo, a poltica de pleno emprego precede a quaisquer polticas de mercado de trabalho, ou em outros termos, ela condio necessria para que uma determinada economia, considerada sua dinmica demogrfica e o estgio de seu desenvolvimento econmico, possa incorporar todos os indivduos em idade ativa que desejem um trabalho remunerado. Se essa condio necessria, como vimos anteriormente, no suficiente, pois existem problemas de distribuio desigual dos postos de trabalho gerados, tanto em termos espaciais como em termos de qualidade (educao, qualificao, experincia, remunerao etc.). Se no h insuficincia na gerao de postos de trabalho, ento o problema do desemprego que venha a existir estar relacionado com o funcionamento do mercado de trabalho. Isto , em um determinado perodo do tempo e num determinado espao geogrfico, a questo do desemprego pode estar relacionada com as desigualdades entre os trabalhadores. Neste caso, so necessrias polticas que eliminem ou reduzam ao mnimo possvel essas desigualdades de forma a permitir que todos tenham chances de conquistar um posto de trabalho. Do ponto de vista econmico, no momento em que existam postos de trabalho no preenchidos e trabalhadores desempregados querendo trabalhar, a poltica de mercado de trabalho ao reduzir o tempo de preenchimento desse posto de trabalho contribui para a maior eficincia econmica. H que se ressaltar a diferena entre as economias industriais avanadas, onde a demanda por trabalho bastante homognea, das economias de industrializao tardia. Nestas, a demanda da grande empresa diferente da micro e pequena empresa, alm da existncia de um grande contingente de trabalhadores autnomos. A heterogeneidade presente nessas economias, por sua vez coloca problemas singulares para as polticas de mercado de trabalho, uma vez que no se trata simplesmente de atuar pelo lado da oferta de mo-de-obra, ajustando-a as necessidades das empresas que so de certo modo parecidas. Nesses casos, o atendimento dos vrios tipos de demandantes de trabalho implica em diferentes servios a serem oferecidos, para que se possa ter maior efetividade das polticas. No momento em que ocorre um desaquecimento da economia, em decorrncia de um ciclo econmico, por exemplo, a ao da poltica de mercado de trabalho, em termos gerais,
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A gesto das polticas feita pelo Estado reflete em cada momento do tempo as foras sociais presentes na sociedade e o poder que cada uma tem em influenciar na formulao de leis e normas, bem como em decises de polticas que atendam os interesses especficos de cada classe. Assim, a simples existncia de instituies, leis e normas de regulao e proteo do trabalhador no garantia de sua plena efetivao, do mesmo modo que a mesma instituio ou norma pode ter resultados diferentes em diferentes sociedades. Sobre essa questo ver: Brunhoff, 1985.

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perde eficcia, pois com o crescimento do excedente de mo-de-obra no mercado de trabalho ela ser incapaz de reduzir as assimetrias de poder entre comprador e vendedor de trabalho. Da mesma forma, sua ao ser reduzida para diminuir as diferenas entre os prprios trabalhadores, dado que aqueles melhores posicionados tendero a conquistar os postos de trabalho existentes. Nesse caso, o problema do mercado de trabalho decorre de externalidades que no poder ser solucionado a partir de uma ao interna a ele e sim de mudanas na orientao de mbito macroeconmico. Como afirma Myrdal, durante o perodo de baixa do ciclo econmico o desemprego concentra-se entre os jovens, os mais velhos e o trabalhador com baixa ou sem qualificao, enquanto no perodo de auge do ciclo, o mercado de trabalho reocupa aquele grupo de trabalhadores e aumenta as oportunidades dos jovens e dos no-qualificados adquirirem as habilidades necessrias (Myrdal, 1977). Nesse sentido, a efetividade das aes de um sistema pblico de emprego ser limitada pela dinmica do mercado de trabalho dada pela economia. Numa economia dinmica, o sistema pblico de emprego poder ser fundamental para criao de oportunidades para os grupos com maiores desvantagens no mercado de trabalho, ao fornecer os servios e polticas que reduzem os diferenciais entre os trabalhadores. Porm, numa economia estagnada ou com baixo dinamismo, as aes do sistema pblico de emprego tero sua eficcia reduzida, quando elas no forem incuas diante do excesso de oferta de mo-de-obra do mercado de trabalho. Mesmo com as limitaes impostas nos momentos de crise, a existncia de um sistema pblico de emprego pode contribuir para amenizar as conseqncias adversas sobre os trabalhadores, na medida de sua capacidade para implementar polticas emergenciais de proteo social aos desempregados. Dessa forma, poder-se-ia assegurar que o conjunto de habilidades dos recursos humanos, necessrias ao desenvolvimento do pas, no se perca, ao mesmo tempo em que se mitiga os efeitos negativos do desemprego. Se a constituio de um sistema pblico de emprego tem papel importante, ao lado de outras instituies, para o mercado de trabalho das economias industriais avanadas, tambm o tem para o mercado de trabalho das economias de industrializao tardia? Em outros termos, se considerarmos o excedente de oferta de trabalho estrutural, a heterogeneidade de situaes de insero no mercado de trabalho, na qual o trabalho regular e regulamentado representa menos da metade de ocupados, a baixa escolaridade e qualificao da mo-de-obra, a constituio de um sistema pblico de emprego teria algum sentido?
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Para Ricca (1983), o sistema pblico de emprego pode desempenhar um papel importante na regulao do mercado de emprego nas economias de industrializao tardia. Essa funo nasce de uma misso social de introduzir um mecanismo de contratao imparcial e desinteressado, decorrente do fato de que a introduo de projetos econmicos exige um grande contingente de mo-de-obra (tais como a explorao de recursos minerais, implantao de novas indstrias etc.) ou do trabalho de colheita em determinadas plantaes (caso da cana-de-acar e da laranja). A exigncia de grande contingente de mo-de-obra propicia o surgimento de intermedirios privados que se beneficiam das necessidades de ocupao dos indivduos que buscam nessas oportunidades de emprego uma forma de melhoria de sua condio de vida. Geralmente, implica na migrao temporria ou permanente desse trabalhador de seus locais de origem para os locais de trabalho. A intermediao privada, na maioria das vezes, prima pelo descumprimento das normas trabalhistas, de segurana e sade do trabalhador. A prpria existncia de uma intermediao privada reala a necessidade desse servio. A prestao de um servio pblico nessa situao mostra-se de fundamental importncia tanto do ponto de vista econmico, ao fornecer os recursos humanos necessrios aos empreendimentos que necessitam de trabalhadores, como do ponto de vista social, ao permitir o acesso ao emprego em condies que respeitam a integridade fsica e moral do trabalhador. Alm do mais, permite que se influencie, incentivando ou desestimulando, a migrao inter-regional, evitando deslocamentos desnecessrios que poderiam causar uma sobre oferta de mo-de-obra nas reas de atrao. Mesmo sendo uma funo acessria, o sistema pblico de emprego joga um papel importante na organizao do mercado de emprego. Uma razo para isso que, em certa medida, os desequilbrios entre a oferta e a demanda de empregos so responsveis por parte do desemprego que poderia ser eliminado ou ao menos reduzido. Outra razo, diz respeito ao fato de que em termos funcionais a organizao do mercado de emprego e o fomento ao emprego no so aes estanques. Isto , uma caracterstica para o bom funcionamento do sistema pblico de emprego que todas as suas funes esto ligadas entre si e dependem estreitamente umas das outras. Assim, a realizao de uma colocao bem sucedida, trs informao sobre o mercado de trabalho e informao profissional que juntas podem contribuir para a formulao da poltica de emprego. A organizao do mercado de emprego se realiza na colocao que uma atividade muito custosa, consumindo grande tempo e talento. Para que a colocao ocorra necessrio algumas atividades prvias. A seleo dos trabalhadores uma das etapas. Apesar de poder ser caracterizada como anti-social, a seleo se justifica nessas economias dado o excesso de oferta
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de mo-de-obra no qualificada e a escassez de trabalhadores qualificados. Mesmo entre os trabalhadores qualificados a funo de intermediao de mo-de-obra importante para agilizar as informaes de onde esto localizados os empregos que requerem trabalhadores qualificados e que atendam as exigncias desses trabalhadores (Ricca, 1983). Esse autor coloca tambm uma questo importante para reflexo. Dado que uma das funes do sistema pblico de emprego fazer a colocao do trabalhador, ele deveria aproveitar todas as ofertas de emprego mesmo aquelas que no respeitem as exigncias da legislao trabalhista? Sob esse ponto o autor refora a necessidade de tornar claro que a funo de fiscalizao no tarefa do sistema pblico de emprego, cuja dvida pode afastar as empresas e reduzir a oferta de empregos. De toda forma, deve-se evitar o encaminhamento de trabalhadores para os postos de trabalho que desrespeitem os direitos reconhecidos pelas normas do trabalho. Essa questo importante, pois na medida em que o sistema pblico de emprego tenha acesso s informaes sobre os setores onde os empregos no respeitam as normas do trabalho, sade e segurana, pode criar canais para que sejam implementadas medidas que dem a essas empresas as condies de cumprimento das normas. Esse trabalho evidentemente, pode e deve ser um complemento do servio de fiscalizao do Ministrio do Trabalho. No caso brasileiro devemos considerar, primeiramente, a necessidade de que a demanda global por trabalho cresa em nveis compatveis para incorporar a populao ativa, sem o que no h como solucionar o problema do excesso de oferta. No se pode desconsiderar a proporo de trabalhadores aposentados que continuam no mercado de trabalho para complementarem a renda da Previdncia Social, ou de crianas e adolescentes que se ocupam em atividades precrias, muitas vezes insalubres e perigosas, e do contingente de trabalhadores que extrapolam a jornada normal de trabalho. Assim, polticas que visem reduzir a oferta de trabalho so fundamentais, especialmente para a reduo da oferta de mo-de-obra de baixa ou sem qualificao para, como diz o professor Salm citando Marshall, torn-la escassa e, dessa maneira, aumentar o seu preo (Salm, 2005). Em segundo lugar, preciso considerar que as polticas sociais no se desenvolveram plenamente como nos pases avanados, tanto em termos de acesso aos bens e servios pblicos, como em termos da qualidade desses bens e servios prestados populao. A ampliao dos servios que garanta o acesso a todos, bem como a elevao da qualidade importante para garantir a permanncia fora do mercado de trabalho daqueles que j a ultrapassaram a idade ativa
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em condies dignas, assim como daqueles que ainda no a atingiram, possibilitando a elevao da qualidade dos recursos humanos no futuro. Em terceiro lugar, deve-se considerar que o sistema pblico de emprego parte de um conjunto de instituies responsveis pela gesto do trabalho. Nessas incluem-se a legislao trabalhista, o sistema de relaes do trabalho, a Justia do Trabalho, os rgos responsveis pela fiscalizao das normas trabalhistas, de sade e segurana do trabalhador (Delegacias Regionais do Trabalho e o Ministrio Pblico do Trabalho), alm do sistema pblico de emprego. A esse conjunto cabe estabelecer as bases para o bom funcionamento do mercado de trabalho. Isso implica em que a organizao do mercado de trabalho depende de aes coerentes entre essas instituies e, consequentemente, o sistema pblico de emprego ser afetado pela forma como essas instituies agirem sobre o mercado de trabalho. Portanto, a importncia do sistema pblico de emprego para o mercado de trabalho brasileiro est relacionado a sua capacidade de executar as suas funes em conjunto com as demais instituies e com o apoio das demais polticas pblicas (econmica, social) de forma a permitir reverter a tendncia de desestruturao do mercado de trabalho, levando reduo das assimetrias entre os trabalhadores e favorecendo a maior equidade no seu conjunto. Para tanto, preciso averiguar quais as funes que o sistema pblico de emprego deve desempenhar no mercado de trabalho brasileiro.

3.2. As funes do sistema pblico de emprego

As funes que deve ter um sistema de emprego variam de acordo com as condies polticas, econmicas e sociais de cada pas. A Conveno n 88 da OIT, estabelece como funes do servio pblico de emprego: a seleo e colocao de trabalhadores; a facilitao da mobilidade geogrfica e profissional; a coleta e anlise de dados sobre o mercado de trabalho; a cooperao na administrao do seguro-desemprego; e a assistncia no planejamento econmico e social. Para os nossos propsitos nesse trabalho e para aproximarmos da realidade brasileira, vamos considerar quatro funes bsicas: i) a intermediao de mo-de-obra; ii) sistemas de
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informao sobre o mercado de trabalho; iii) administrao de programas de ajuste do mercado de trabalho e apoio ao emprego; iv) a administrao de benefcios de desemprego. Alm dessas quatro funes, acrescentaremos uma quinta, que designaremos como funo de conteno da oferta. Outras funes do sistema so consideradas como fazendo parte de uma dessas quatro grandes campos de atuao como, por exemplo, a informao e orientao profissional que esta inserida na intermediao de mo-de-obra. Na seqncia apresentamos cada uma dessas funes em seus aspectos gerais e, ao fim, discutimos como ela atende ou no s necessidades do mercado de trabalho brasileiro e em que medida elas deveriam ser alteradas para serem adaptadas s condies especficas de nosso mercado de trabalho.

3.2.1. Funo de Colocao (Intermediao de Mo-de-Obra) Essa funo relaciona-se ao conjunto de operaes realizadas pelos funcionrios desse servio a partir da utilizao de instrumentos distintos e de mltiplas tcnicas cujo objetivo final por em correspondncia as ofertas com as demandas de empregos do pas, equilibrando, desse modo, o mercado de emprego. A atividade de intermediao est a servio de uma poltica e, assim sendo, no possui um conjunto de operaes padronizadas e de utilizao universal. Nas sociedades onde o emprego um direito inalienvel do indivduo, a colocao o instrumento pelo qual se procura encontrar trabalho para todo adulto desempregado. Nas sociedades onde o emprego um direito do indivduo que o exerce livremente, a intermediao um simples instrumento de ajuda queles que desejam encontrar uma ocupao. Se a poltica de intermediao estiver direcionada para satisfazer s necessidades das empresas, as atividades de seleo sero mais acentuadas, desenvolvendo-se as aes de prospeco e assessoria s empresas. Por outro lado, se a colocao estiver direcionada como a principal medida de ajuda aos trabalhadores desempregados ou desfavorecidos, ento passa a ser um instrumento para persuadir ou obrigar os empregadores a contratar esses trabalhadores. Esse direcionamento pode, no entanto, ter um carter conjuntural, mudando de acordo com as especificidades de cada momento. De acordo com a poltica de colocao, corresponde a uma determinada prtica, o que implica em uma gama variada de instrumentos que podem utilizados (Ricca, 1983).

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A colocao pode ser o resultado tanto da oferta de um emprego feita por uma empresa que necessita de um candidato, como da demanda feita por um trabalhador que busca uma ocupao. No primeiro caso, a oferta comunicada ao servio de intermediao pela empresa, que pode ser feita por telefone, por carta, por meio eletrnico ou pela atividade de prospeco de vagas do servio. No caso de o empregador no ser obrigado comunicar a abertura de vagas, deve-se facilitar ao mximo o seu comunicado, por vrios meios, estimulando que o empregador utilize o servio pblico. Uma vez comunicada a oferta, negocia-se59 as condies da oferta, codificando-a segundo o cdigo de ocupaes60 e registrando-se a mesma no banco de ofertas de emprego, podendo ser divulgada em quadros de aviso e tambm pela internet e outros canais. Se o banco de dados estiver em rede com outras agncias do sistema, todas as agncias podero ter acesso vaga que foi captada por uma agncia determinada. Uma vez disponvel uma oferta de emprego, o setor responsvel buscar no banco de demandantes de emprego um trabalhador que atenda aos requisitos do posto de trabalho, isto , far-se- o encontro entre as caractersticas da vaga e o perfil dos demandantes de emprego para se achar os candidatos ao emprego. O candidato tambm pode tambm se oferecer a uma determinada vaga que tenha sido divulgada por meio do auto-servio. Encontrado um candidato que preencha as condies definidas pela empresa, o agente de colocao contata o trabalhador propondo-lhe o posto de trabalho e encaminha-o para o empregador. Este, por sua vez, faz a entrevistas e os testes que considere necessrio para avaliar o candidato e toma a deciso de contrat-lo ou recus-lo, informando o servio sobre sua deciso. De posse do resultado do encaminhamento, o agente de colocao registra a ficha do trabalhador com a informao de sua contratao ou da sua disponibilidade, e tambm da vaga, no caso de ela ter sido preenchida, retirando-a do banco de ofertas, ou mantendo-a no caso de no ter sido preenchida e o empregador ter revalidado a oferta. Neste ltimo caso, e tambm em caso de dificuldade de preenchimento dos requisitos colocados pela empresa, o funcionrio responsvel pode renegociar com ela novas condies, de modo a facilitar a aproximao com o perfil de algum demandante de emprego.

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A negociao aqui diz respeito ao funcionrio responsvel pela prospeco das vagas em buscar adapt-la o melhor possvel das condies do mercado de emprego, para aumentar a probabilidade de se poder correlacionar a oferta e demanda. Na negociao o funcionrio pode, por exemplo, solicitar ao empregador que d maior preciso as tarefas que sero desempenhadas para que possa classificar com maior exatido a vaga segundo o cdigo de ocupaes, ou ento, que o empregador aceite uma pessoa com menor experincia de trabalho, entre outras. 60 No caso brasileiro a Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO). 202

Outro circuito de intermediao o do demandante de emprego. Este pode ser um trabalhador desempregado que busca um novo emprego, um jovem que est em busca de sua primeira ocupao, ou um trabalhador ocupado que deseja mudar sua situao no mercado de trabalho. O trabalhador, ento, procura uma agncia de emprego e, no atendimento prvio lhes so dadas s informaes gerais sobre o servio, encaminhando-o seo competente para o seu caso. Os trabalhadores que esto disponveis para ocupar imediatamente um emprego podem consultar as vagas disponveis no auto-atendimento e, caso encontrem algo de seu interesse, encaminham-se para o agente de colocao61. Caso no encontre nenhuma oferta que lhe interesse, o trabalhador faz sua inscrio no servio com o agente de intermediao. Este preenche a ficha com as informaes do trabalhador e insere-a no banco de demandantes de emprego e consulta o banco de dados das ofertas de emprego para encontrar alguma oferta adequada ao trabalhador. Caso encontre algo prximo ao que o indivduo esteja buscando, pode negociar com o mesmo para poder ajustar a exigncias entre oferta e demanda de emprego. Sendo bem sucedido na negociao, faz o encaminhamento do trabalhador para entrevista. No caso de no encontrar uma oferta adequada ao perfil do trabalhador, ou este no negociar suas exigncias, o agente arquiva a ficha do trabalhador no banco de demandantes de emprego espera de uma oferta adequada. O agente de colocao pode encaminhar o trabalhador, se for do desejo deste ou se o seu perfil assim o indicar, para o assessor que trata da informao e orientao profissional. Este por sua vez faz uma entrevista com o candidato, fornecendo as informaes sobre o posto de trabalho desejado por ele e analisa o seu perfil para verificar se possui as condies necessrias para a ocupao desejada ou se o seu perfil indica para outra ocupao, alm de procurar verificar se o demandante necessita passar por uma atividade de qualificao profissional. Realizada a entrevista, o orientador profissional encaminha o trabalhador novamente para o agente de colocao ou, se for o caso, encaminha-o para o responsvel pelo encaminhamento dos candidatos aos cursos de qualificao. Neste ltimo caso, o trabalhador encaminhado para o curso de qualificao profissional recomendado e, aps sua concluso, o trabalhador dirige-se novamente ao agente de colocao. Para execuo das atividades de intermediao de mo-de-obra, entre os instrumentos para a operacionalizao do servio, tais como normas e regulamentos, so imprescindveis: o
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Nas agncias com sistema informatizado, o trabalhador, no totem de auto-atendimento, pode bloquear por um determinado tempo a vaga de seu interesse at que o agente de colocao faa seu encaminhamento para a vaga. Em alguns casos, o prprio trabalhador pode fazer seu encaminhamento, agendando data e hora para uma entrevista com o empregador. 203

banco de dados dos demandantes, o banco de dados das ofertas, o registro das empresas (ou estabelecimentos, empregadores) e a classificao de ocupaes. Os dois primeiros contm os dados com o perfil (itinerrio e experincia profissional) e as expectativas ocupacionais do trabalhador demandante de emprego, bem como as informaes sobre o posto de trabalho oferecido (condies requeridas para a ocupao e condies oferecidas ao trabalhador) e sobre a empresa, trazendo, assim, informaes sobre o mercado de trabalho. Com relao ao registro das empresas ele importante para se fazer a prospeco de empregos. A classificao de ocupaes fundamental para que se possa fazer a correlao entre a oferta e a demanda de emprego, isto , ela permite uma linguagem comum entre a empresa e o servio de intermediao. O sistema de classificao de ocupaes auxilia na informao e orientao profissional, pois contm informaes sobre as caractersticas gerais da ocupao, com uma descrio detalhada das tarefas que executa o trabalhador, como as faz e com que instrumentos, equipamentos etc., alm de apresentar as tarefas que podem vir fazer parte da ocupao. Essas informaes ajudam ainda no processo de informao sobre o mercado de trabalho, na medida em que a maior ou menor incidncia de determinada oferta ou demanda ocupacional pode indicar tendncias que devam ser analisadas com maiores detalhes, influindo nas decises de formulao das polticas pblicas, especialmente as relacionadas com a educao profissional. Alm desses, com o desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao, a informatizao do sistema de intermediao tornou-se instrumento indispensvel para a modernizao do servio. Alm de facilitar a tarefa de correlao entre oferta e demanda de emprego, possibilita o aprimoramento do auto-servio, podendo o trabalhador fazer o acesso remoto, por meio de totens instalados em locais estratgicos ou via internet, e em certos casos fazer seu prprio encaminhamento para a entrevista. Mesmo que apresente limitaes, sobretudo para os trabalhadores com maiores dificuldades no mercado de trabalho, a informatizao pode agilizar os servios da intermediao, alm de ampliar as informaes sobre as vagas disponveis e da situao do mercado de trabalho. Para se realizar o servio de intermediao preciso que trabalhadores busquem emprego por meio do servio, como os empregadores contratem tambm por meio do servio. No caso das ofertas de empregos feitas pelas empresas, muitas vezes necessrio uma ao de prospeco da parte do servio de emprego. Essa atividade de prospeco alm de buscar induzir
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o empregador a recorrer ao servio de emprego, ajuda a averiguar se h manifestao de falta de pessoal ou da inadequao deste. Ao realizar essa atividade, espera-se como resultado informaes sobre as condies do mercado de trabalho atuais e futuras, alm, claro, de alimentar o servio de emprego com ofertas de emprego. O servio de emprego pode desenvolver atividades de assessoria s empresas junto tarefa de prospeco, ou ser desenvolvida como uma atividade parte. Essa atividade parece mais importante para a micro e pequena empresa que no possui um departamento de recursos humanos, possibilitando a melhoraria da atividade de recrutamento com o apoio do servio. Nesses casos, o servio de emprego iria alm de simplesmente detectar os candidatos ao emprego e encaminha-los s empresas. Poder-se-ia realizar todo o trabalho de recrutamento, alm de servios de maior envergadura para empresas que estejam instalando-se numa determinada regio, desde um plano detalhado da estrutura de pessoal, com as aptides e qualificaes requeridas, at planos de melhoramento das condies de trabalho. Com isso, ampliam-se s possibilidades de sucesso das empresas que contam com pouco apoio tcnico e, muitas vezes, no tm informaes de como consegui-lo, sobretudo nas regies menos dinmicas ou mais afastadas dos grandes aglomerados urbanos e nas reas rurais. Ricca (1983) considera a atividade de assessoria importante tambm no setor no-organizado da economia, com o agente do servio de emprego atuando como um canal entre esse segmento e o sistema pblico de emprego. As informaes recolhidas junto a esses empreendimentos poderiam contribuir para a formulao medidas de fomento e consolidao do emprego nos mesmos. O servio de intermediao pode criar atendimento diferenciado para certas categorias especiais de trabalhadores, tais como aqueles com incapacidade, o pessoal de direo e superviso, e trabalhadores temporrios. Nos casos dos trabalhadores com incapacidades os agentes de intermediao devem conhecer a lei que regulamenta o trabalho desse grupo de trabalhadores para poder ajuda-los da melhor maneira possvel. necessrio que se tenha um bom diagnstico das possibilidades desse tipo de trabalhador, com as limitaes que possui, se h necessidade de capacitao profissional para assumir as ocupaes que so mais propensas de serem abertas pelas empresas para esse grupo de indivduos. Pelo lado da oferta de emprego para trabalhadores incapacitados, alm do apoio de uma lei que obrigue o empregador a contratao, h necessidade de um maior esforo da parte dos funcionrios que fazem a prospeco de

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emprego para induzir o empregador norma e mostrar-lhe que no h prejuzo para a empresa na contratao de um trabalhador com incapacidade. No caso dos trabalhadores de direo ou superviso, tem se buscado criar uma seo especializada dentro do servio de intermediao para esse tipo de trabalhador. A justificativa para esse privilgio o fato desse grupo de trabalhadores ter maior mobilidade geogrfica, inclusive para fora do pas, alm de recorrem a servios de intermediao pagos na maioria das vezes. Dessa forma, para o servio atrair esse grupo de trabalhadores, preciso criar alguns mecanismos que mostre a esses trabalhadores, as vantagens em se recorrer ao servio pblico e no ao privado. Ademais, a tcnica de seleo desses trabalhadores mais sofisticada que para a maioria dos trabalhadores. Nesse caso no basta simplesmente fazer o encontro da oferta e da demanda e fazer o encaminhamento. preciso uma anlise cuidadosa do currculo do candidato, cuidar da entrevista, entre outras aes, o que exige um atendimento diferenciado. J em relao aos trabalhadores temporrios, o atendimento diferenciado justifica-se pelo fato deste mercado ser caracterizado por uma demanda fluida em constante renovao e uma oferta com prazos de colocao breves. Devido a essas caractersticas a intermediao deve ser diferenciada para agilizar ao mximo o preenchimento da vaga de emprego aberta com o trabalhador adequado. Nesses casos, a tcnica de intermediao reduzida, partindo-se da divulgao da oferta de emprego recebida e esperando que os interessados procurem o agente de colocao que far breves questes como as qualificaes, a idade, ltimo emprego, que so imediatamente repassadas ao empregador e, sendo do interesse deste, encaminha-se o trabalhador para a empresa. No momento que o empregador que ofertou a vaga informa que a mesma foi preenchida, averigua-se se o trabalhador contratado foi encaminhado pela agncia, e em caso afirmativo, contabiliza-se como colocao efetuada. Mesmo buscando criar um atendimento diferenciado para a intermediao de trabalhadores temporrios, reduzindo-se o tempo de intermediao, o servio pblico tem dificuldades em concorrer com as agncias privadas de trabalho temporrio, dado que estas assumem as responsabilidades de contratao, isentando a empresa que utiliza a fora de trabalho da responsabilidade legal pelo trabalhador. Percebe-se, pelo exposto, que a funo de intermediao envolve, na verdade, uma multiplicidade de atividades que no se resume simples colocao do trabalhador em um posto de trabalho. Ela amplia-se e torna-se complexa. E mesmo que tenha apresentado mudanas na sua atuao ao longo de sua existncia, o servio pblico de intermediao de mo-de-obra continua
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a ter o papel de centro de referncia para o trabalhador em busca de ocupao e para o empregador que busca preencher a vaga de emprego. Neste sentido sua existncia teria uma justificativa econmica promover maior transparncia ao mercado de trabalho e uma social a ajuda aos trabalhadores mais vulnerveis desse mercado. Assim, o objetivo fazer com que todo trabalhador que deseje um emprego remunerado, obtenha-o de maneira rpida. Portanto, o servio tem como pressuposto o trabalho assalariado, ainda que as transformaes observadas no mercado de trabalho, com a ampliao das relaes de trabalho atpicas (tempo parcial, temporrio) e do desemprego, tenham levado a ampliao nas funes do servio de emprego. O fato de o servio de intermediao ter sido desenhado para um mercado de trabalho assalariado trs implicaes quando ele transportado para uma economia como a brasileira, onde o mercado de trabalho possui um grande contingente de trabalhadores fora da relao de assalariamento e parte daqueles que so assalariados no tem sua relao de trabalho reconhecida formalmente. Alm do mais, o servio de emprego brasileiro, o SINE, no se consolidou entre ns como nas naes desenvolvidas, mesmo que nestes pases o servio pblico de intermediao conviva com outros esquemas de busca de emprego como as agncias privadas, o anncio em jornais e revistas, a informao boca a boca e tambm a internet. Como vimos no captulo 2, no caso do SINE, apesar de seus indicadores mostrarem uma ampliao do nmero de trabalhadores que procura o servio, das vagas captadas e do nmero de colocaes, sua estrutura ainda bastante frgil, se pensarmos nos servios que pode vir a prestar. Apesar de estar em todas as unidades da federao, o SINE atinge somente cerca de 1/5 dos municpios brasileiros, em 2004 existiam pouco mais de mil e cem postos de atendimento, sendo que menos da metade eram informatizados. Dada a extenso geogrfica do Brasil e a heterogeneidade econmica e do mercado de trabalho entre os vrios espaos regionais, difcil imaginar que o SINE possa cobrir todo o territrio nacional. Talvez no seja o caso. Como dissemos, o servio de intermediao foi pensado para o mercado de emprego e, sendo assim, h necessidade de que o servio se consolide primeiramente nas reas onde a relao de emprego seja predominante. Ocorre, porm que nas regies onde maior o mercado de trabalho, a regio sudeste, tambm grande o contingente de trabalhadores inseridos de forma precria no mercado de trabalho e de desempregados. Isso trs um complicador para o servio, que v crescer o nmero de inscritos, isto , o nmero de trabalhadores que se registram como demandantes de emprego, e
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tem uma baixa participao na colocao que, como visto, situava-se em torno de 8% do total de pessoas admitidas em 2004. Em grande medida, essa pequena participao no total de pessoas colocadas no mercado de trabalho se deve tanto ao fato de ser baixa a captao das vagas, como ser baixo o aproveitamento das vagas colocadas disposio do SINE. Portanto, verifica-se uma necessidade de aprimoramento da atividade de colocao, o que significa a existncia de um espao para melhoria na gesto do servio, tanto pelo lado da prospeco de vagas, como por encontrar o melhor candidato para cada vaga. Se por um lado, a participao no total da admisso pode ser aumentada por um aprimoramento das aes de intermediao, por outro, deve-se pensar na capacidade de influncia do sistema para organizar o mercado de trabalho se sua participao to baixa. Em outros termos, a instituio de um sistema pblico de emprego ser capaz de ter um papel determinante nos rumos do mercado de trabalho, facilitando a passagem da situao de inatividade ou de uma ocupao precria para a situao de emprego assalariado formal? Parece-nos que somente melhorar a gesto e a operacionalizao ser insuficiente. A necessidade de se integrar o servio de intermediao de mo-de-obra s outras polticas de mercado de trabalho um passo importante, especialmente por pode agregar outros servios intermediao que aumentam as chances de emprego dos trabalhadores com maiores dificuldades de insero. Mas importante, seno fundamental, que se amplie a regulao sobre as atividades das agncias de emprego privadas, especialmente de trabalho temporrio, impedindo prticas abusivas e lesivas ao trabalhador que no contribuem para a qualidade do emprego. O aprimoramento do servio passa pelo aperfeioamento da descrio da vaga (isto , conhecer o perfil de trabalhador que se quer contratar) como conhecer melhor o perfil do trabalhador inscrito. Considerando-se a baixa qualificao e escolaridade do trabalhador brasileiro, parece ser preciso que se intensifique ou se introduza a atividade de informao e orientao profissional, pensada aqui muito mais como forma de avaliar as possibilidades de insero do trabalhador no mercado de trabalho. Pensamos que se possa aproveitar aqui a experincia dos conselheiros pessoais da Gr-Bretanha ou da Alemanha, menos como forma de vigi-lo se est realmente envidando esforos para conseguir um emprego e mais como uma ajuda especializada que detecte as necessidades de capacitao que o trabalhador precisa para poder conseguir um emprego.

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Surge assim, a importncia de conexo entre o servio de intermediao e as atividades de qualificao e formao de mo-de-obra. O conhecimento das necessidades de qualificao profissional pelos responsveis pela poltica de formao e qualificao profissional, bem como dos cursos existentes para os quais podem ser encaminhados os trabalhadores que necessitam de alguma atividade de capacitao, fundamental. A partir do momento que o assessor de orientao profissional detecte a necessidade de um trabalhador passar por uma atividade de qualificao para ampliar suas chances de se inserir em um posto de trabalho, deve ter condies de saber que essa possibilidade existe e saber como encaminh-lo. Nesse caso, rapidez importante e, portanto, preciso que se tenham procedimentos administrativos que agilizem essa transio entre o servio de orientao profissional e o programa de qualificao profissional e deste para o servio de intermediao novamente. Alm de procedimentos administrativos que permitam a conexo entre s vrias atividades do servio de intermediao e destas com as demais polticas de mercado de trabalho, a introduo de tecnologias de informao e comunicao pode contribuir para a consolidao e maior agilidade dos servios prestados. Porm, h necessidade de se consolidar o prprio servio de intermediao de forma tradicional (o atendimento pessoal na agncia de emprego) ao mesmo tempo em que se ampliem as possibilidades de auto-servio (totens, servio telefnico, internet). No se pode, nesse caso, pular etapas para aproximarmo-nos da tendncia que se verifica nos pases desenvolvidos, onde crescente a participao do auto-servio no total da intermediao, ficando a cargo do servio de emprego a implementao e gesto da infra-estrutura de intermediao, atuando pouco como mediador entre empregador e trabalhador. Trata-se no de negar os avanos proporcionados pela tecnologia, mas de utiliz-la com uma estratgia diferente, adaptada realidade brasileira. Nos pases desenvolvidos, a atividade de intermediao tende a se concentrar nos trabalhadores que possuem maiores dificuldades para voltarem ao mercado de trabalho, os desempregados de longa durao, e nos trabalhadores jovens. No caso brasileiro, preciso considerar a elevada rotatividade que faz com que o trabalhador passe de um emprego a outro num curto perodo de tempo. Em termos gerais, esse trabalhador de baixa qualificao e necessita de atendimento pessoal, tanto quanto aqueles trabalhadores com maiores dificuldades de insero. A realidade brasileira ainda est mais para o atendimento de balco, em parte pela dificuldade de manipular um instrumento ao qual grande parte do trabalhador no est habituada e pelo baixo nvel educacional da populao. Essas
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questes tm que ser consideradas na medida em que no se trata de utilizar um caixa eletrnico de banco. Trata-se de inserir informaes (digit-las), responder a quesitos e tomar decises. No parece-nos tarefa trivial. Ademais, a informatizao do servio implica em que se faam grandes gastos em investimento na informatizao dos postos que ainda no o so e, tambm, na ampliao dos pontos de acesso, alm de desenvolver todo um procedimento para que se faa a intermediao sem o auxlio de um funcionrio do servio, mas registrando-se a colocao. Portanto, no caso brasileiro impe-se a necessidade de caminhar em dois sentidos ao mesmo tempo: fortalecer o atendimento de balco do SINE e implementar novas formas de intermediao como o auto-servio, que podem atrair um contingente maior de trabalhadores qualificados e que possuem condies de acesso aos servios pela internet, sobretudo. A completa consolidao do SINE depender de sua capacidade em executar tanto suas tarefas tradicionais como de absorver outras. Queremos aqui destacar que atualmente o servio atua basicamente na intermediao e na habilitao do benefcio de seguro-desemprego. Pouco ou nada faz com relao informao e orientao profissional ou o trabalho de informao sobre o mercado de trabalho que pode subsidiar o planejamento das atividades de educao e qualificao profissional. Para fortalecer a intermediao e ao mesmo tempo dar conta de implementar essas outras funes, o SINE necessitar ampliar seu quadro funcional e qualific-lo, tornando-o apto a responder s diversas tarefas que o servio de intermediao venha assumir. Se no caso brasileiro o atendimento pessoal ainda deve ser predominante, pouco provvel que possamos ter um atendimento personalizado como visto nas experincias dos pases desenvolvidos. Talvez aqui a necessidade seja at muito maior, porm isso implicaria em ampliar rapidamente o nmero de pessoal do SINE, com adequada capacitao para a atividade. Mesmo que em locais especficos possa se avanar nessa direo, na grande maioria dos postos de atendimento isso ser invivel no curto prazo. Tanto em termos dos gastos que sero necessrios, como da qualificao exigida. Em relao a esse ltimo aspecto cabe mencionar a importncia estratgica de se constituir um quadro de pessoal capacitado para atender s diversas funes que desenvolve o SINE. Como se mostrou anteriormente no segundo captulo, a descontinuidade administrativa e a falta de uma poltica de recursos humanos que valorizasse o funcionrio do servio de intermediao resultaram na perda de pessoal qualificado. A consolidao do SINE passa, certamente, pela constituio de um quadro de pessoal altamente capacitado e homogneo em termos nacionais para responder aos desafios que se colocaro para o servio no futuro. Isso
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significa a implementao de um nico quadro de carreira, importante para que se possa implementar um servio equnime capaz de respeitar as diversidades locais. Por fim, cabe enfatizar a necessidade de o SINE intensificar sua atividade de prospeco de vagas, aumentando o contato com as empresas, utilizando-se todos os meios possveis (telefone, correio eletrnico, material impresso de divulgao e a visita s empresas) com vistas a estimular a notificao das ofertas de emprego para o servio. Ademais, pode ser interessante que se amplie gradualmente essa atividade de prospeco para o nvel de assessoramento, principalmente s micro e pequenas empresas, de forma a levar a essas informaes importantes referentes ao mundo do trabalho, sempre ressaltando o seu carter no fiscalizador, mas de apoio. Como discutido anteriormente, essa atuao pode ser um importante meio de coleta de informaes sobre o funcionamento do mercado de trabalho entre as micro e pequenas empresas, especialmente aquelas pertencentes ao setor no-organizado, cuja anlise pode vir a contribuir para a formulao de polticas especficas para esse segmento estimulando a gerao de postos de trabalho. Dadas s caractersticas do mercado de trabalho brasileiro, onde grande o contingente de trabalhadores autnomos, o SINE pode contribuir para sua estruturao. Para isso, seria necessrio desenvolver um servio de intermediao de autnomos associando a ele a certificao do profissional, por meio da atividade de qualificao e certificao que ser discutida mais adiante62.

3.2.2. Funo de Informao sobre o Mercado de Trabalho A atividade de informao sobre o mercado de trabalho tem utilidade no somente para o desenvolvimento das funes do sistema pblico de emprego como para os trabalhadores e empregadores, e tambm para a formulao das polticas pblicas. A fonte das informaes pode ser resultante da execuo das funes de intermediao de mo-de-obra, por exemplo, como
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Experincia no sentido de assessoria aos micro e pequenos empreendimentos foi implementado no municpio de So Paulo, onde um agente de desenvolvimento local visitava os empreendimentos de uma determinada regio do municpio, oferecendo o servio de intermediao e procurando detectar as dificuldades do negcio. Tambm se buscou desenvolver um mecanismo de intermediao de trabalho autnomo. Sobre essas experincias ver: Pochmann 2002 e 2004. 211

podem resultar de pesquisas sobre o mercado de trabalho a partir de amostra de domiclios ou de empresas. Dessa forma, o sistema pblico de emprego pode ser um produtor de estatsticas sobre o mercado de trabalho, como resultado da execuo de suas diversas funes, especialmente da intermediao. Pode ainda, produzir informaes primrias sobre o mercado de trabalho, ou ser o um compilador, analista e difusor das informaes (Thuy, Hansen & Price, 2001). O papel que o sistema possui na produo e divulgao de informaes sobre o mercado de trabalho varia de pas para pas, j que existem outros organismos que produzem e se utilizam dessas informaes. Uma vez definida a posio do sistema pblico de emprego na produo e utilizao das informaes sobre o mercado de trabalho levando em conta o papel desempenhado pelos outros rgos, ele poder traar sua poltica de informao, que definir os objetivos prioritrios e estabelecer as diretrizes nesse campo. Dessa maneira, essa poltica pode priorizar objetivos de longo-prazo com vistas a desvendar as tendncias subjacentes no mercado de trabalho, ou de curto-prazo, subsidiando medidas de apoio ao emprego. Pode tambm voltar-se para o ajuste do mercado de trabalho e, nesse caso, subsidiar as atividades de colocao, informao e orientao profissional e de qualificao profissional. Independentemente de qual seja o objetivo que se defina na poltica de informao do sistema pblico de emprego, esta dever considerar os meios e custos necessrios para se atingir esses objetivos e tambm das vrias fontes de informao existentes. Quando a informao sobre o mercado de trabalho decorre da execuo de uma de suas funes, ela certamente limitada. Assim, por exemplo, a partir dos registros administrativos sobre os demandantes de emprego e sobre as ofertas de emprego, pode-se ter uma informao importante em relao s flutuaes de curto-prazo do emprego. No entanto, estas flutuaes esto limitadas aos trabalhadores que buscaram um emprego por meio do servio de emprego e dos empregadores que notificaram o servio sobre a abertura de uma vaga. Aquelas vagas que foram abertas e no comunicadas ao servio de intermediao, esto fora desse cmputo. Deve-se considerar o fato de que muitas das informaes resultantes da execuo das atividades do sistema devem responder a certas normas e regulamentaes. Normas estas que podem ser alteradas, quando no forem do interesse dos usurios dessas informaes. Por outro lado, as informaes especficas recolhidas por meio das atividades podem ajudar a conhecer melhor certos aspectos do mercado de trabalho, como exemplo as informaes sobre as

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exigncias de qualificao das vagas abertas, que podem ajudar a conhecer melhor os aspectos da dinmica ocupacional. O sistema pode tambm, agregar aos seus dados bsicos, informaes sobre o mercado de trabalho recolhidas de outras fontes, colocando-as disposio dos interessados. Assim, renem-se dados a partir da realizao de censos e pesquisas amostrais ou de registros administrativos, que podem ser aplicados s famlias ou s empresas em perodos regulares de tempo. A esses dados compilados de vrias fontes, o sistema pode agregar valor analisando-os e produzindo um quadro coerente do funcionamento do mercado de trabalho que seja til para as decises de polticas pblicas e ajude nas perspectivas profissionais dos indivduos e das empresas. A demanda por informaes sobre o mercado de trabalho cresceu em decorrncia das rpidas transformaes que os mesmos passaram nos pases desenvolvidos. Somam-se a isso os avanos tecnolgicos que permitem a manipulao de bases estatsticas ampliando o acesso s essas informaes a todos interessados, de forma rpida. Essas tecnologias de informao e comunicao tambm fazem com se facilite a divulgao, com crescente uso da internet. Se os recursos tecnolgicos ampliam a capacidade de sistematizao das informaes, por outro lado necessrio que se capacite o pessoal do sistema pblico de emprego, especialmente em termos de capacidade analtica e tcnica, para que explore mais profundamente as informaes obtidas em benefcio do aperfeioamento das atividades do sistema. Outro aspecto importante a cooperao estreita com outros produtores e usurios de informaes sobre o mercado de trabalho (Thuy, Hansen & Price, 2001). No caso brasileiro, temos um grande contedo de informaes que so pouco aproveitadas. Entre as bases de dados que so disponibilizadas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, temos os registros administrativos sobre os trabalhadores admitidos e demitidos mensalmente (Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caged), e os dados sobre o estaque de pessoas empregadas a partir da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), que so registros que as empresas so obrigadas a informar. Alm desses existem as informaes sobre a atividade de intermediao de mo-de-obra do SINE, e sobre o seguro-desemprego. A esses registros administrativos juntam-se s pesquisas amostrais domiciliares (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD) e de empresas (Pesquisa Industrial Mensal; Pesquisa Anual do Comrcio; e Pesquisa Mensal dos Servios), a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), todas
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essas realizadas pelo IBGE, e tambm a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), que realizada por diversos rgos de pesquisas estaduais a partir da metodologia desenvolvida pela Fundao SEADE e o DIEESE. A essas pesquisas que so realizadas periodicamente (mensal ou anual), adicionam-se outras enquetes que complementam as informaes destas. No h, portanto, que se falar de falta de dados. Existe uma grande de produo de estatsticas com informaes sobre o mercado de trabalho que pouco explorada no mbito do SINE e das demais polticas de mercado de trabalho. Em parte, isso decorre do quadro de pessoal ser pequeno e voltado para as atividades de atendimento. Em parte, decorre da ausncia de uma poltica de informao clara e da conscientizao dos responsveis pela formulao e tomada de deciso da importncia de ser ter um diagnstico o mais preciso possvel para se poder atuar corretamente e serem atingidos os objetivos definidos. Nesse sentido, a existncia de um Observatrio do Mercado de Trabalho importante para se articular esse conjunto de informaes e produzir conhecimento. Ele pode ser o elo de ligao entre os produtores de dados e os usurios, tanto pblicos como privados. Ademais, pode mobilizar toda a competncia existente no pas para se criar uma rede de pesquisa que incentive a produo de anlises nacionais, regionais e locais que contribua para subsidiar a formulao das polticas de mercado de trabalho, mas tambm das polticas pblicas que tenham no emprego uma varivel importante. Nesse sentido, cabe destacar a necessidade de o Observatrio capacitar-se tanto em termos de estrutura fsica como de pessoal para poder antecipar-se s mudanas no mercado de trabalho e nas condies de contratao de mo-de-obra, na jornada de trabalho etc.. Isso ponto importante para auxiliar tanto os formuladores como os tomadores de deciso, para que estes tenham elementos norteadores e possam propor e decidir sobre as polticas com maior acerto. A organizao do Observatrio deve prever ramificaes regionais, e nesses casos pode ser importante a parceria com institutos de pesquisas e com as entidades representantes dos trabalhadores e dos empregadores, buscando abrir caminhos para a coleta de informaes produzidas por esses atores do mercado de trabalho. Este trabalho de parceria adquire um carter estratgico principalmente nas regies onde mais difcil a coleta de dados, em geral os municpios pequenos e nas zonas rurais. Nesses casos, a forma de atendimento do servio de emprego a essas comunidades pode se beneficiar e se alimentar das informaes obtidas juntos a

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esses parceiros. Ademais, isso pode ser importante para a realizao de estudos prospectivos que apontem os caminhos do futuro do trabalho.

3.2.3. Funo de Administrao de Programas de Ajuste de Mercado de Trabalho e Apoio ao Emprego A execuo dessa funo pelo sistema pblico de emprego resulta dos problemas de desemprego que os pases desenvolvidos enfrentaram a partir dos anos setenta e que as funes tradicionais mostraram-se insuficientes, o que levou aqueles pases a voltar-se para implementar medidas de longo prazo. O problema era que o alto e persistente desemprego elevara os gastos com benefcios de desemprego, que at meados da dcada de 1970 no tinham um peso significativo. A OCDE (OECD, 1994) passou, ento, a defender que os pases deveriam se concentrar mais em polticas que incentivassem e auxiliassem o trabalhador a retornar ao mercado de trabalho, tirando-o de sua condio de inatividade, e menos nas polticas que pagavam prestaes por desemprego, vistas como pouco incentivadoras volta ao trabalho. O objetivo incentivar que os pases passem a dar maior ateno s polticas que visem o retorno do trabalhador desempregado ao mercado de trabalho, seja por meio da melhoria da produtividade do trabalhador, pela facilitao mobilidade, ou que promovam o investimento. Por outro lado, o documento da OCDE via que parte dos trabalhadores perdia seu posto de trabalho devido s transformaes ocorridas no mundo do trabalho decorrentes do desenvolvimento tecnolgico, que passava a exigir um trabalhador com novas habilidades. Diante disso, era necessria a ampliao da qualificao desses trabalhadores para que os mesmos voltassem a ser competitivos no mercado de trabalho. A implementao das polticas de ajuste de mercado de trabalho pode cobrir diferentes objetivos. De forma geral, buscam aumentar o que se chamou de empregabilidade dos demandantes de emprego e auxiliar a busca por emprego. Este objetivo geral, no entanto, volta-se principalmente a atender aos grupos de trabalhadores mais desfavorecidos do mercado de trabalho, a saber, mulheres, desempregados de longa durao, jovens desempregados, trabalhadores idosos, os trabalhadores demitidos e os indivduos com incapacidades. Esses programas de ajuste podem ser reunidos em trs grupos: i) ajuda a busca de emprego; ii)

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programas de formao e qualificao profissional; e iii) apoio e criao de empregos e experincia profissional (Thuy, Hansen & Price, 2001; Ricca, 1983). O primeiro tipo de programa ajuda a busca de emprego tem como pressuposto que parte dos desempregados pode buscar emprego de forma independente de um servio de intermediao, desde que tenham acesso s informaes necessrias. Visa, dessa forma, influir na oferta de mo-de-obra, pelo oferecimento de servios de informao, orientao e assistncia aos demandantes de emprego, geralmente em estreita colaborao com o servio de intermediao de mo-de-obra, como no caso da Frana. Em alguns casos, como os EUA e o Reino Unido, essas funes vinculam-se aos benefcios de desemprego, como forma de estimular a procura de emprego pelo trabalhador que est recebendo o benefcio. O oferecimento desses programas varia de acordo com o pblico que se quer atender. Assim, so oferecidos servios de informao geral sobre ocupaes, oportunidades de qualificao e formao profissional, e informaes especficas sobre empregos por meio de recursos que os demandantes de emprego possam consultar livremente nas agncias de emprego ou locais de fcil acesso. A maior divulgao e acesso a essas informaes tem se dado com a crescente utilizao de meios eletrnicos (totens) e da internet, o que reduz o custo de assessoramento individual j que menor contingente de pessoal designado para essas tarefas. Outra forma de ajuda busca por emprego so os grupos de atividade (Clubes de Emprego). Nestes grupos os desempregados em busca de emprego recebem informaes e trocam experincias sobre o mercado de trabalho e empregos, podendo-se desenvolver redes de ajuda mtua entre os participantes. Nesses clubes, os coordenadores ensinam tcnicas de busca de emprego ao mesmo tempo em que procuram aumentar a auto-estima e a confiana dos demandantes de emprego. Uma outra atividade em grupo so as feiras de emprego, na qual se organiza o encontro entre empregadores e demandantes de emprego, para que possam entrar em contato uns com os outros. Por fim, h a ajuda intensiva individual que fornece informao e orientao profissional para que o trabalhador normalmente o jovem possa selecionar uma profisso a partir do conhecimento obtido do mercado de trabalho, das possibilidades de formao e qualificao e dos interesses e capacidades de cada indivduo. A ajuda pode tomar a forma de uma assessoria intensiva, voltada especialmente para os desempregados. Os exemplos podem ser vistos na experincia onde o demandante de emprego faz um contrato no qual se compromete
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com a busca de um emprego a partir de um plano definido em conjunto com um assessor pessoal. No Reino Unido, essa ajuda est ligada ao recebimento do benefcio de desemprego, o qual pode ser suspenso quando o demandante de emprego descumpre o plano sem uma justificativa. No caso francs, no h ligao entre essa assessoria e o benefcio de desemprego. Outra forma de assessoria especializada dirige-se aos trabalhadores com problemas pessoais, como uso de drogas, falta de domiclio entre outras, que dificultem a insero no mercado de trabalho. O segundo tipo de programa programas de formao e qualificao profissional visa fornecer aos trabalhadores com baixo nvel escolar e de qualificao a capacitao mnima para que cumpram os requisitos necessrios exigidos pelo mercado de trabalho e, tambm, ajudar aos trabalhadores especializados a mudarem de ocupao em decorrncia de mudanas econmicas. Os cursos de formao e qualificao podem ser realizados em instituies de ensino, nas empresas, ou em uma combinao de ambas, ficando sob a incumbncia do servio de emprego a seleo e o encaminhamento do trabalhador desempregado. Evidentemente, o trabalhador pode buscar maior qualificao por sua prpria iniciativa, do mesmo modo que as empresas podem ter programas de qualificao para seus funcionrios. Portanto, essa funo pode ser vista como auxiliar da funo de intermediao de mo-de-obra, que ganha destaque na medida em que o desemprego persistente e alto nos pases desenvolvidos associado com as mudanas tecnolgicas e econmicas, num contexto de constante transformao do mercado de trabalho que exigiria uma qualificao permanente dos trabalhadores. O terceiro tipo de programa apoio e criao de empregos e experincia profissional tem o objetivo de ampliar a demanda por mo-de-obra e, de forma secundria, aumentar a empregabilidade dos desempregados ao proporcionar-lhes experincia profissional. A criao de empregos pode dar-se de forma direta pelo setor pblico nas atividades que no se relacionam com o mercado, incluindo-se os projetos de desenvolvimento local, em que o sistema pblico de emprego faria o acompanhamento dos trabalhadores e ofereceria formao especializada para as empresas que se comprometam com investimentos no desenvolvimento comunitrio. Nessas medidas de criao de empregos podem ser includas as frentes de trabalho, que tem carter temporrio e complementar a outras formas de promoo do emprego. Outra forma a promoo do trabalho por conta-prpria, com fornecimento de assistncia tcnica e apoio financeiro para os desempregados que desejem montar um negcio prprio. Outro tipo de incentivo gerao de emprego so as subvenes aos empregadores para que estes contratem trabalhadores
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pertencentes aos grupos vulnerveis (jovens, idosos e desempregados de longa durao), tendo como contrapartida da empresa a capacitao do trabalhador contratado durante o tempo de trabalho. Neste caso, o servio de emprego faria a gesto do programa e a seleo dos desempregados. Outra forma de interveno do servio de emprego nas medidas de apoio ao emprego so os projetos de obras pblicas e de investimento. Neste tipo de programa, que consiste em grande medida aos projetos de construo civil, de criao de infra-estrutura e obras pblicas, o sistema pblico de emprego pode contribuir de duas maneiras. A primeira apoiar esses programas. Para tanto, ele pode tomar o lugar dos agentes de contratao privados e encarregar-se da informao, seleo e do transporte dos trabalhadores para a realizao de trabalho sazonais ou de grandes obras pblicas. Pode, no entanto, limitar-se divulgao, naquelas regies onde grande o nmero de desempregados, das oportunidades de trabalho que existam nas reas onde se realizam obras pblicas. O servio pode, em conjunto com a fiscalizao do trabalho, cuidar para que as condies de trabalho previstas sejam respeitadas. O apoio do sistema pblico de emprego pode dar-se, tambm, em momento anterior implantao do projeto. Aqui a incumbncia coletar e fornecer informaes sobre a realidade local tanto em termos quantitativos como qualitativas (de ordem sociolgica, cultural e de comportamento) que permita a agncia encarregada de conceber o projeto tomar decises que assegurem o xito do mesmo. Assim, o servio dever fornecer dados sobre o nvel de desemprego da regio onde ser implantado o projeto, das caractersticas da mo-de-obra desempregada, da durao do desemprego, informaes sobre a melhor maneira de se mobilizar a mo-de-obra disponvel, que tipos de tarefas os trabalhadores estaro aptos a aceitar, tempo de traslado para a obra, entre outras informaes. Pode tambm, ter como tarefa elaborar um plano de recursos humanos necessrio para execuo do projeto, dimensionando o pessoal que ser envolvido, do tempo em que sero necessrios e das qualificaes exigidas, a partir do qual ser feito um plano de contratao, de capacitao e qualificao dos trabalhadores que lhes permitam executar diferentes tarefas para a consecuo do projeto. Essas medidas de apoio, desempenhadas pelo servio pblico de emprego, ampliam seu papel regulador do mercado de trabalho para o fomento do emprego. A segunda maneira de o sistema pblico de emprego atuar no apoio s obras pblicas e de investimento na concepo e na promoo de projetos. Por esse modo o sistema utilizaria
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sua rede de agncias para consultar os interessados localmente sobre os projetos que atenderiam s necessidades de determinado local ou regio. A partir dessa consulta, elaboram-se projetos preliminares para serem apreciados por tcnicos que avaliaro a viabilidade e as conseqncias para a economia e o mercado de trabalho local/regional, inclusive estimando os custos dos projetos. Esses projetos so apresentados para a comunidade que selecionam ou ordenam os projetos segundo as suas prioridades, submetendo-se sucessivamente aos outros nveis de deciso at que os projetos tomem parte dos programas de investimentos do governo federal. Ademais, dada a posio central do servio pblico de emprego no mercado de trabalho, sua experincia pode ser aproveitada na sua participao para as grandes decises do governo em termos de desenvolvimento de todos os setores econmicos. Esse conjunto de programas de ajuste de mercado de trabalho apresentados pode envolver vrias instituies pblicas e privadas na sua implementao e execuo. A participao do servio de emprego, nesse caso, pode ser dar de vrias maneiras, como participante de um programa administrado por outra instituio; selecionando e encaminhando os participantes para os programas; como fornecedor de um determinado servio ou pacote de servios; e como gestor de um programa que executasse em sua totalidade. A quantidade de programas que podem ser implementados com mltiplas atividades pode ser um complicador para o servio de emprego, ainda que seu maior conhecimento do mercado de trabalho seja um diferencial importante, na medida em que essa informao fundamental para o planejamento e a gesto dos programas. A lgica de implementao de parte desses programas compelir os desempregados a se esforarem para conseguir um posto de trabalho e seu desenvolvimento est associado s reformas nos sistemas de benefcios de desemprego. Ainda que esses programas possam ter um papel importante para facilitar a insero do trabalhador desempregado em um posto de trabalho, certamente tem sido implementado em grande parte dos pases desenvolvidos como meio de reduo do gasto com o pagamento de benefcios de desemprego. Como vimos no primeiro captulo, as reformas introduzidas nas polticas de mercado de trabalho tinham como um dos princpios a responsabilidade do trabalhador frente s oportunidades ocupacionais, isto , o trabalhador deve assumir um papel ativo para alcanar um posto de trabalho, e para isso poderia contar com o apoio dessas medidas. Implicitamente, joga-se sobre os desempregados a responsabilidade pela sua situao e obriga-o a mud-la, enquanto que a sociedade, por meio das polticas de ajuste de mercado de trabalho incumbe-se to somente do apoio nessa busca para sair
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da condio de desempregado. Por outro lado, as medidas de apoio e de criao direta de empregos tem tido pouca ateno nos pases desenvolvidos, uma vez que implicam na maior atuao do Estado nas decises de investimento, que contraria a lgica das diretrizes econmicas conservadoras que ganharam visibilidade nas ltimas dcadas. No Brasil, a experincia de implementao de polticas de ajuste do mercado de trabalho concentrou-se especialmente na qualificao profissional e em programas de gerao de emprego e renda. Em menor medida nas atividades de ajuda a busca por emprego, ainda que se tenha dado maior nfase ao servio de intermediao de mo-de-obra, e em programas de apoio ao jovem e, mais recentemente, s atividades de microcrdito. No que se refere s atividades de qualificao profissional o objetivo o mesmo dos pases desenvolvidos: aumentar a empregabilidade do trabalhador desempregado. Em outros termos, ampliar as chances de um trabalhador desempregado conseguir uma ocupao aps o mesmo ter participado de um curso de qualificao profissional. No caso brasileiro o complicador adicional a baixa escolaridade da populao, tanto em termos de anos de estudo como em termos da qualidade da educao. Diante disso, no se trata apenas de ampliar alguns conhecimentos gerais e outros especficos para que o trabalhador possa estar preparado para assumir uma ocupao para o qual estava defasado profissionalmente, ou dar-lhe as condies para assumir uma outra ocupao. H um problema que anterior, e que no pode ser sanado com um curso de qualificao profissional, mesmo que o mesmo tenha um perodo de durao maior. H que se considerar o contingente a ser qualificado, que tambm no desprezvel. Portanto, a questo passa por repensar a prpria poltica educacional e de educao profissional para atingir esse contingente de trabalhadores e dar-lhes as condies necessrias para atuar com maior desenvoltura no mercado de trabalho. Ademais os cursos de qualificao no respondem, plenamente, s exigncias do mercado de trabalho no qual o trabalhador estava inserido ou que seja de interesse do trabalhador. Acabam atendendo mais as demandas das instituies que j possuem cursos estruturados, as quais so contratadas para ministr-los. No se implementou uma estratgia de atuao em conjunto com outras polticas de mercado de trabalho, por exemplo, com o SINE, ou com os programas de gerao de emprego e renda. Da se verifica a ausncia de um sistema de informaes sobre o mercado de trabalho, apesar de se ter um enorme conjunto de dados de diferentes fontes sobre o mercado de trabalho brasileiro que aproveitado s parcialmente.
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Em relao aos programas de criao de emprego e de experincia profissional, a criao direta de empregos pelo setor pblico bastante tmida. Isso devido, em grande medida, a limitao imposta ao gasto com pessoal dada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito da evidente necessidade de ampliao das polticas sociais, em especial no mbito da educao e sade. Nesse grupo de polticas destacam-se os programas de gerao de emprego e renda. Salvo algumas excees, esses programas atuaram de forma viesada, destoando de seus objetivos originais de atender quelas reas e segmentos com maior desemprego, servindo para direcionar recursos das polticas de mercado de trabalho para outras polticas onde as diretrizes do ajuste fiscal subtraam recursos oramentrios. Este foi o caso dos recursos direcionados para o setor agrcola no mbito do Proger rural e Pronaf, como discutido no segundo captulo. Destaque-se que o caso brasileiro tem, a nosso ver, um grande espao para ampliar as atividades de apoio ao emprego. Ainda que sejam pontuais, a criao de frentes de trabalho pode desempenhar um papel importante para aliviar o desemprego, sobretudo dos trabalhadores com maiores dificuldades de insero. Da mesma forma, pode ajudar as autoridades locais na soluo de problemas de infra-estrutura ou de outra natureza, estabelecendo projetos especficos, delimitados no tempo e no espao, para que sejam implementados com auxlio das frentes de trabalho. Por outro lado, dadas as dificuldades de elaborao de projetos de desenvolvimento, o servio pode desempenhar papel relevante no apoio e na formulao de projetos de desenvolvimento local, auxiliando as autoridades locais e regionais a definirem e implementarem seus planos de desenvolvimento respeitando-se as caractersticas da mo-de-obra local.

3.2.4. Funo de Administrao de Benefcios de Desemprego Os benefcios de desemprego tm como finalidade a ajuda econmica aos trabalhadores desempregados e, geralmente, dividem-se em dois tipos: o seguro-desemprego e a assistncia ao desemprego. O primeiro financiado, normalmente, por cotizaes feitas pelos trabalhadores e empregadores, podendo contribuir tambm o Estado, cobrindo o risco de perda do emprego. O valor recebido pelo trabalhador desempregado est relacionado com as contribuies feitas no passado e repe um percentual do salrio anterior do trabalhador. O benefcio pago por um perodo de tempo limitado que varia de acordo com o pas.

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A assistncia ao desemprego paga um benefcio para os desempregados independentemente de seu histrico profissional, direciona-se queles trabalhadores que no satisfazem as condies que o habilitem a receber o seguro-desemprego. Seu financiamento feito por meio de recursos pblicos arrecadados por impostos e o perodo de pagamento limitado a um perodo de tempo especfico. Esse tipo de benefcio associa-se assistncia social e em alguns pases pode estar associado ao pagamento de prestaes sociais, o qual pago independentemente da capacidade do beneficirio para o trabalho. Em alguns pases a prestao social paga para o trabalhador que esgotou o perodo de recebimento da assistncia de desemprego e no conseguiu empregar-se. Em outros pases, a prestao social substitui a assistncia ao desemprego e paga para o trabalhador desempregado que continua sem ocupao quando termina seu perodo de seguro-desemprego. O pagamento do benefcio de desemprego tem como premissa o fato de o trabalhador estar desempregado e estar em busca de novo emprego. Assim, ele permite que durante o perodo de desemprego o trabalhador tenha os meios necessrios para manter sua condio de vida enquanto procura uma nova ocupao. Procura evitar que o trabalhador ao perder o emprego caia numa situao de pobreza, mantendo o nimo e o respeito prprio. Por outro lado, com o aumento do desemprego de longa durao nos pases desenvolvidos, o benefcio de desemprego passou a ser visto como um fator de desestmulo busca por emprego para os trabalhadores que permanecem por longo perodo desempregados. Ademais, com o maior contingente de indivduos em situao de desemprego, aumentaram os gastos com benefcios e as necessidades de recursos oramentrios destinados a essas despesas. Com isso, os sistemas de benefcios de emprego foram reestruturados, tornando-se mais rgidos, tanto em relao ao tempo de recebimento como em relao ao valor do benefcio. Com a reestruturao o servio de emprego passa a ser considerado um instrumento importante para estimular os desempregados busca ativa por um emprego. A gesto dos benefcios de desemprego pode ser feita tanto pelo servio pblico de emprego como por outra instituio estatal ou ligada aos atores sociais envolvidos como o caso da UNEDIC na Frana, que administrado pelos trabalhadores e empregadores. Portanto, a atuao do servio de emprego pode se dar de vrias formas e, na maioria dos pases desenvolvidos, o servio atua em conjunto com a instituio que administra o benefcio de desemprego. So poucos os pases onde o servio pblico de emprego o administrador EUA,
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Canad e Noruega e nestes o servio somente administra o seguro-desemprego e no o benefcio assistencial. Nesses casos servio o responsvel pela arrecadao das contribuies, da definio das prestaes, do valor dos benefcios, da verificao da busca ativa de emprego e da elegibilidade contnua dos trabalhadores (Thuy, Hansen & Price, 2001). Na maioria dos pases, o servio de emprego atua na elegibilidade contnua e a verificao de busca ativa de emprego, e na ajuda ao trabalhador na busca por emprego. Nas atividades de elegibilidade e verificao de busca de emprego o servio de emprego faz o acompanhamento do trabalhador desempregado que recebe benefcio de desemprego, averiguando se o mesmo tomou medidas para conseguir algum emprego. Em alguns pases os beneficirios so obrigados a se registrarem no servio de emprego como demandantes de emprego e declarando-se disponveis para trabalhar. Esse acompanhamento feito a partir de algumas normas que devem ser cumpridas pelos desempregados e, caso no sejam cumpridas, so previstas sanes, com suspenso ou cancelamento do benefcio. A comprovao de busca de emprego varia de acordo com o pas, podendo ser uma declarao oral, informes de empregadores, lista de contatos com empresas ou cartas solicitando emprego. Da mesma forma, varia o perodo com que o trabalhador deve comparecer ao servio de emprego para comprovar a procura de emprego, podendo ser semanal, mensal, bimestral ou trimestral. Outro papel desempenhado pelo servio de emprego a ajuda na busca de emprego. O objetivo facilitar com que o desempregado que recebe benefcio seja reempregado, para o que se lana mo de programas de ajuste de mercado de trabalho alm, claro, da intermediao de mo-de-obra. A atuao do servio varia segundo a maior ou menor rigidez do sistema de benefcios de desemprego do pas e, assim, a ajuda est relacionada com a identificao e intensidade do esforo de procura por emprego. Na maioria dos pases necessrio o registro inicial no servio de emprego para o recebimento do benefcio. Em alguns, no momento da inscrio realiza-se uma entrevista, que pode ser utilizada para classificar o demandante de emprego segundo suas caractersticas de insero no mercado de trabalho, ou para se estabelecer um plano de ao para ser desenvolvido pelo beneficirio ao longo do perodo de recebimento do benefcio. A esta primeira entrevista seguem-se outras, para acompanhamento, variando-se a freqncia das mesmas. Em alguns casos, as normas do benefcio de desemprego estabelecem que o beneficirio deva ser colocado em um programa ativo de mercado de trabalho aps um perodo determinado se continuar na situao de desemprego. Onde a poltica de benefcio de
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desemprego no estabelece esse perodo, fica a cargo dos assessores do servio de emprego a incumbncia de determinar a entrada obrigatria segundo caractersticas individuais do beneficirio. As mudanas no sistema de benefcios de desemprego nos pases desenvolvidos buscam associar ao pagamento do benefcio procura ativa de emprego. O objetivo evitar a permanncia do desempregado recebendo o benefcio por longo perodo. Da a necessidade de se estabelecer normas mais rgidas e exigir o registro na intermediao de mo-de-obra, maior freqncia ao servio de emprego e o encaminhamento para atividades de acompanhamento individualizado. Assim, desenvolvem-se instrumentos para a identificao dos trabalhadores, classificando-os segundo a maior probabilidade de ficarem desempregados por um largo prazo. O sistema de seguro-desemprego no Brasil tem caractersticas que o distinguem dos pases desenvolvidos e tambm dos outros pases de desenvolvimento tardio. Primeiramente, como j apresentado no segundo captulo, sua introduo somente ocorreu na segunda metade da dcada de 1980, consolidando-se de fato nos anos noventa depois da instituio do FAT para seu financiamento, o que d o carter diferenciado dos demais programas, tendo em vista que no funciona exatamente como um mecanismo de seguro, a partir de uma contribuio pretrita. Outro aspecto distinto em relao aos pases desenvolvidos que o nmero de prestaes pr-determinada em no mnimo de trs e no mximo de cinco, guardando uma relativa relao com o perodo de trabalho anterior, assim como a taxa de reposio salarial que pode ser de 100% nos casos dos trabalhadores que recebiam o salrio mnimo no ltimo emprego, reduzindo-se essa proporo medida que aumenta o salrio recebido pelo beneficirio do seguro, dado que o valor do seguro-desemprego possui um piso (o valor do salrio mnimo) e um teto, que alterado de tempos em tempos. Por outro lado, no existe no Brasil um mecanismo de assistncia de desemprego como naqueles pases. O trabalhador aps receber as prestaes a que tem direito, deixa de receber qualquer ajuda, devendo cumprir os prazos definidos na lei do seguro-desemprego para voltar a ter condies de habilitar-se novamente ao seu recebimento. A legislao brasileira do seguro-desemprego prev o cancelamento do benefcio quando o trabalhador recuse outro emprego que seja condizente com sua qualificao e remunerao anterior, da mesma forma como prev o auxlio ao desempregado na busca por um novo emprego, com a promoo de
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aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional. Segue, portanto, uma direo prxima aquela das reformas dos pases desenvolvidos. No entanto, no temos aqui um movimento de acompanhamento do desempregado que recebe o benefcio. Evidentemente, no faria sentido implementar no Brasil uma ao que busque maior restrio ao pagamento do seguro-desemprego, uma vez que o nmero de prestaes pagas muito menor do que o tempo mdio de desemprego do trabalhador. Considerando que o tempo de desemprego no se distribui uniformemente entre os trabalhadores, atingindo mais aqueles com menor qualificao, menor escolaridade e com alguns atributos especficos, pode-se concluir que se deva aperfeioar o programa para ampliar a cobertura desses grupos especficos. Ou seja, no caso brasileiro necessrio trilhar o caminho inverso do que tem sido feito nos pases desenvolvidos, introduzindo-se medidas de apoio ao desempregado para que este consiga um emprego ao mesmo tempo em que se amplia o tempo de cobertura do seguro-desemprego. Talvez seja o caso de se pensar na introduo de um mecanismo de assistncia ao trabalhador desempregado com maiores dificuldades de insero e que no tenha condies de habilitao ao seguro-desemprego. Poder-se-ia, neste caso pensar em introduzir instrumentos de classificao do beneficirio do seguro para se detectar a sua probabilidade de desemprego, como no caso de alguns pases desenvolvidos. No entanto, pode-se questionar qual o significado de se introduzir a classificao do desempregado para se detectar aqueles mais propensos ao desemprego de longa durao num contexto de grande contingente de indivduos desempregados em que a maioria de baixa qualificao e escolaridade?

3.2.5. Funo de Conteno da Oferta de Mo-de-Obra Explicitamos essa funo das demais como meio de evidenciar um aspecto especfico ao mercado de trabalho brasileiro. Muitos dos indivduos que se encontram ativos, seja em atividades regulares e formais, seja no setor informal, na maioria das vezes no deveriam fazer parte da fora de trabalho. Nesse grupo de pessoas esto as crianas e adolescentes, e os idosos.

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Em relao s crianas e adolescentes, no h muito que argumentar em favor de se retardar a entrada desse segmento populacional no mercado de trabalho. Trata-se de um direito bsico, cremos, de uma sociedade civilizada, a de garantir que as crianas e os adolescentes tenham condies para o seu desenvolvimento fsico, mental e emocional, preparando-se adequadamente para exercer uma ocupao livremente elegida. Porm, esse direito bsico nem sempre est assegurado, principalmente para aqueles pertencentes s famlias pobres, onde o trabalho infantil muitas vezes ajuda a garantir a renda mnima de sobrevivncia da famlia. Polticas como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) so importantes mecanismos para se retirar esse contingente populacional da fora de trabalho. A este se soma a maior interveno pblica de fiscalizao das condies de trabalho, sobretudo em regies menos dinmicas, onde o trabalho infantil utilizado como forma de reduo de custos. Evidentemente, o problema do trabalho da criana e do adolescente mais profundo e est diretamente ligado ao fato de que o responsvel pelas famlias dessas crianas e adolescentes no ter renda, ou esta ser insuficiente para manuteno familiar. J no caso dos indivduos idosos, a sua participao no mercado de trabalho decorre em grande medida do fato de ser o rendimento obtido da aposentadoria ou penso insuficiente para sua manuteno. Assim, esses trabalhadores voltam ao mercado de trabalho para complementarem a renda recebida da previdncia ou da assistncia social. Esse mais um fator a pressionar o mercado de trabalho com o aumento da oferta de trabalho de baixa qualificao. Nesse caso, a melhor poltica, nos parece, o aumento do salrio mnimo, j que isso afeta diretamente o rendimento desse contingente populacional63. Esta, no entanto, no parece ser uma idia bem aceita, haja vista a recorrncia com que os setores conservadores vm a pblico e sempre h muito espao nos meios de comunicao para esses argumentos a defesa da desincompatibilizao do piso dos benefcios da previdncia ou assistenciais do valor do salrio mnimo. Outro aspecto a melhorar a renda dos aposentados e pensionistas melhorar as condies de acesso e a qualidade dos servios pblicos que atendem esse grupo populacional de forma que seus custos, sobretudo em termos de ateno sade, sejam reduzidos. Mas isso implica, novamente, em ampliar os gastos sociais, o que nas condies de baixo dinamismo econmico e ortodoxia econmica, parece pouco provvel de ocorrer.

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Anlise abrangente das implicaes do salrio mnimo para o mercado de trabalho, previdncia social e seus efeitos sociais pode ser encontrado em Baltar, Dedecca & Krein, 2005.

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Do ponto de vista da melhor estruturao do mercado de trabalho, a reduo da oferta de mo-de-obra pouco ou sem qualificao fundamental. Somente assim que se poder fazer com que esse tipo de trabalhador tenha maiores chances de encontrar um emprego que lhe d um rendimento adequado. Portanto, a implementao de polticas que inibam a entrada de crianas e adolescentes, bem como evite o retorno dos idosos ao mercado de trabalho, so importantes para se atingir esse objetivo. A execuo dessa funo no parece, a nosso ver, ser uma exclusividade do sistema pblico de emprego em si, mas ele pode detectar as regies e ocupaes onde isso mais freqente, ajudando na formulao de estratgia de enfrentamento da questo. Alm disso, ele pode ser o articulador de polticas que tenham esse objetivo, como por exemplo, polticas sociais que se voltam para a manuteno da criana na escola, transferindo renda famlia da criana. Pode-se, tambm, implementar polticas voltadas aos adolescentes, por exemplo, bolsas de estudos para que terminem o ensino mdio, associando a isso atividades comunitrias que amplie as experincias de vida e abram perspectivas de serem construdas trajetrias ocupacionais.

3.3. O sistema pblico de emprego como instituio estratgica das aes de emprego no mercado de trabalho brasileiro
Na seo anterior apresentamos um conjunto de funes que se constituem nos instrumentos bsicos de um sistema pblico de emprego. Podem ser acrescentadas algumas funes e, outras modificadas, o que necessariamente deve ocorrer com o desenvolvimento das polticas de mercado de trabalho e com as necessidades especficas de cada momento histrico. Em relao ao caso brasileiro, temos um conjunto de polticas de mercado de trabalho que cumprem as funes acima descritas. Como se discutiu no segundo captulo, muito se avanou na consolidao das polticas de mercado de trabalho desde meados dos anos noventa. No entanto, apesar desses avanos, essas polticas apresentam deficincias cuja correo depende em parte de reavaliao da prpria poltica e em parte de uma maior colaborao entre as vrias polticas existentes. Como exemplo, podemos citar o servio de colocao de mo-de-obra, este pode melhorar sua eficincia se desenvolver as atividades de informao e orientao profissional, mas tambm se tiver capacidade de encaminhar o trabalhador para uma atividade de reciclagem ou atualizao profissional, facilitando seu encaminhamento para um posto de trabalho. Portanto,

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necessita-se tanto do aprimoramento da poltica em si como de sua complementao com outras polticas. Nesse sentido, a evoluo das polticas de mercado de trabalho se deu de forma fragmentada, com suas aes tendo um carter restrito e com ausncia de articulao entre elas. O desafio que est posto transformar esse conjunto de polticas num sistema que seja capaz de definir uma estratgia comum de ao frente aos problemas do mercado de trabalho brasileiro. Trata-se de organizar o conjunto de aes dos vrios nveis de governo (nacional, regional e local) e do setor no-governamental que atuam no mercado de trabalho, evitando a superposio de aes que representam ineficincia na utilizao dos recursos. Azeredo (1998) destaca que as diversas polticas que tem no FAT o seu eixo organizador no esto integradas, o que causa distores e limitaes aos possveis impactos que essas polticas possam ter. A constituio de um sistema pblico de emprego, ao integrar e articular as polticas de mercado de trabalho, permitiria romper com essas limitaes. Ademais, a articulao das vrias polticas considerada um ponto estratgico para responder heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro, tanto pelo fato de que somente uma parcela se insere no trabalho formal, como pelas marcadas desigualdades regionais. A autora defende a necessidade de se criar um arcabouo legal capaz de consolidar os avanos que foram feitos no mbito das polticas de mercado de trabalho e que organize o sistema pblico de emprego. No seu entendimento, a institucionalidade estabelecida com a criao do FAT e do Codefat, que d a esse conselho a responsabilidade de deliberar e normatizar sobre todas as medidas que sejam financiadas pelo fundo, torna-se frgil ao no ter o apoio legal. A partir dessa perspectiva, considera como sendo pontos fundamentais dessa legislao: i) a definio de princpios e objetivos abrangentes; ii) distribuio clara de competncias e atribuies entre os diferentes nveis de governo; iii) estabelecimento de canais que garantam a participao da sociedade; iv) delimitao de funes e responsabilidades das instituies privadas, inclusive com a determinao de critrios para o aporte de recursos pblicos; v) criao de mecanismos que garantam a articulao entre os diversos programas que integram as polticas de mercado de trabalho, tanto aquelas financiadas com recursos do FAT como do oramento da Unio (Azeredo, 1998). A constituio do sistema pblico de emprego aparece, dessa forma, como o elemento catalisador capaz de consolidar o conjunto de polticas de mercado de trabalho numa
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ao sistmica, que induziria maior eficincia e eficcia dessas polticas. Essa ao sistmica possvel na medida em que se estabelea um objetivo comum, orientando, assim, o prprio aperfeioamento das polticas. Sobressai entre as preocupaes de Azeredo, o imperativo de se aperfeioarem os instrumentos do sistema para que se possa alargar sua abrangncia, para incorporar aqueles trabalhadores que esto fora das atividades formais. Nesse aspecto surge uma limitao que a ausncia de articulao entre as polticas do sistema pblico de emprego e as polticas sociais e setoriais, bem como a maior integrao com o BNDES no estabelecimento do uso dos recursos do FAT, como aponta Dedecca (2004). Se o sistema pode ser um instrumento que contribua para a incorporao dos trabalhadores em situao de precariedade no mercado de trabalho, torna-se importante que se construa uma estratgia que tenha na gerao de emprego o seu objeto. Como discutimos anteriormente, o desenvolvimento de uma expertise de parte do sistema pblico de emprego por meio de sua funo de gerao de informaes sobre o mercado de trabalho o capacita para ser um interlocutor qualificado na definio da estratgia de desenvolvimento. Sua contribuio, nesse aspecto, volta-se para apontar as tendncias observadas no mercado de trabalho em relao s ocupaes que esto em declnio e as que so emergentes; a alterao no contedo das ocupaes; as regies onde se pode encontrar mo-de-obra qualificada disponvel para introduo ou ampliao de certas atividades econmicas; em que setores econmicos h maiores dificuldades para se encontrar fora de trabalho com requisitos especficos de qualificao. Ou seja, as informaes geradas pelo sistema, bem como a produo de conhecimento sobre o mercado de trabalho a partir dessas informaes e de outras fontes pelo pessoal do servio de emprego envolvido nessas questes, pode ser material de grande valia para os formuladores das polticas sociais (especialmente da educao) e das polticas setoriais. Essa contribuio pode ser estendida para a definio da estratgia do BNDES na utilizao dos recursos do patrimnio do FAT direcionados para projetos de desenvolvimento econmico, considerando que esta parte da estratgia de desenvolvimento do pas. Ademais, a maior participao nas decises do BNDES reflete uma prtica necessria como meio de acompanhamento e fiscalizao do recurso pblico pela sociedade. Por outro lado, a introduo de polticas sociais e setoriais construdas com consideraes sobre as necessidades e dificuldades do mercado de trabalho tambm fortalecem as polticas de mercado de trabalho. Se, por exemplo, a formulao de uma poltica para um
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determinado setor (ou uma determinada regio) considera as limitaes da fora de trabalho, pode em conjunto com o servio de emprego, estabelecer uma estratgia para se preparar a mo-de-obra para a consecuo do projeto. Ou seja, o sistema pblico de emprego pode desenvolver estratgias conjuntas para o sucesso de outras polticas pblicas que por sua vez contribuem para a consolidao das polticas de mercado de trabalho. A constituio de um sistema busca se contrapor s dificuldades da ao fragmentada das polticas de mercado de trabalho. A fragmentao por sua vez dificultaria que indivduos e empresas utilizem os servios por no saberem como acess-los. Por outro lado, um conjunto fragmentado de polticas mais fraco e, por isso, tem maior dificuldade em atender s necessidades, o que resultaria na ampliao de polticas e programas, o que dificulta angariar apoio poltico do pblico atendido. Ademais, para que os objetivos da poltica sejam atingidos necessria a articulao de um conjunto de programas e no da execuo isolada destes, o que ultrapassa a capacidade de instituies especficas (Draibe, 1998). Assim sendo, se os objetivos que se quer para o caso brasileiro devam ir alm das funes ou das capacidades que se observa nos pases desenvolvidos, ele dever ser capaz de ir alm dos seus limites. No se trata de invadir espaos alheios, mas de construir canais pelos quais possa conectar-se s outras instituies do mbito do mercado de trabalho (Fiscalizao, Justia do Trabalho etc.) assim como de outras reas que, em ltima instncia, influenciam na dinmica do mercado de trabalho. Quando falamos de ir alm das funes, no pensamos em que se criem, obrigatoriamente, novas funes alm daquelas que apresentamos na seo anterior. O que se que destacar que elas precisam ser adaptadas para o caso brasileiro. Nesse contexto, a consolidao do sistema pblico de emprego pode significar um avano estratgico para a estruturao do mercado de trabalho. H, porm, condicionalidades para que seja efetivo: o ambiente econmico, o ambiente da regulao do trabalho, e as polticas sociais. O ambiente econmico condiciona o sistema pblico de emprego na medida em que seu dinamismo gere os postos de trabalho suficientes. O que se tem verificado desde o incio da dcada de 1980 um baixo ritmo de crescimento do produto cujo significado para o mercado de trabalho foi o crescimento do desemprego e das ocupaes precrias. Nesse contexto, as aes das polticas de mercado de trabalho ficam limitadas, pois, o ritmo de crescimento da oferta de
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trabalho maior que o ritmo de crescimento da demanda de trabalho. Para agravar a situao, durante a dcada de 1990, em decorrncia das reformas liberalizantes, realizou-se uma reestruturao produtiva e organizacional que implicou no enxugamento de pessoal, principalmente na indstria, que apresentou reduo lquida do nmero de empregados. Observa-se, portanto, dois movimentos importantes para o mercado de trabalho: o maior crescimento da populao ativa em relao ao crescimento do emprego e o deslocamento da gerao de emprego para o setor tercirio (comrcio e servios). A ausncia de oportunidades de empregos em estabelecimento e as limitaes da proteo social levaram ao crescimento das ocupaes precrias, por meio da ocupao por conta-prpria, do emprego domstico e trabalho assalariado sem registro em carteira. Diante desse quadro, as aes do sistema so bastante tolhidas. Primeiramente, pela incapacidade do servio de emprego em colocar todos os trabalhadores que se inscrevam como demandantes de emprego. Como mostrado no segundo captulo, o SINE apesar de sua significativa melhora, esta muito aqum de aproveitar todas as vagas captadas. Mesmo que isso ocorresse, verifica-se que as vagas que dispe respondem por uma parcela pequena do total de vagas abertas. Por fim, ainda que se pudesse dispor de todas as vagas disponveis, o contingente de trabalhadores em busca de trabalho seria maior do que o total de vagas, o que significa que parte dos demandantes continuaria na situao de desemprego. Em segundo lugar, o movimento de reestruturao produtiva, mesmo que no apresente a mesma intensidade da dcada de 1990, leva necessidade de que as polticas do sistema sejam capazes de requalificar e reorientar o trabalhador para nova ocupao no mesmo ou em outro setor de atividade. Essa requalificao s ter xito se o trabalhador for preparado para assumir um posto de trabalho que venha a ser criado. Se os postos de trabalho no forem criados o trabalho de qualificao do trabalhador ser perdido, o que significa desperdcio de recursos pblicos. O mesmo raciocnio pode-se fazer com relao aos jovens. A preparao do jovem para ingressar no mercado de trabalho ser facilitada e mais bem sucedida num ambiente de crescimento, onde a gerao de empregos no o coloque diante da concorrncia com um trabalhador mais experiente. No significa que no haver a necessidade de uma poltica especfica para a insero do jovem, mas no haver a preocupao da poltica em compensar as perdas do empregador por no contratar um trabalhador mais experiente que teria maior produtividade. Alm do mais, num mercado de trabalho restrito, as polticas de subsdios s empresas que contratam jovens podem levar ao efeito substituio nas ocupaes de menor
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qualificao, transferindo o problema de inserir o trabalhador jovem, para o de inserir o trabalhador adulto com baixa qualificao. Pode-se argumentar que, mesmo com a economia crescendo a taxas mais consistentes, no ser possvel incorporar todos aqueles que esto em busca de um emprego, ao menos no curto prazo, sobretudo aqueles que estejam em ocupaes precrias. Assim, sero necessrias polticas que promovam o emprego em microempreendimentos, de forma individual, associada ou cooperativada. A alternativa de um trabalho por conta-prpria ou um trabalho assalariado tem significados diferentes de acordo com o contexto econmico de cada poca. Num ambiente econmico em que o mercado de emprego seja restritivo, a ocupao por conta-prpria torna-se um meio de sobrevivncia, dado que sua renda deriva do setor produtivo organizado da economia que pouco dinmico. J num ambiente de dinamismo econmico, a ocupao por conta-prpria torna-se uma alternativa ao emprego, que o trabalhador pode avaliar qual a mais vantajosa, pois sendo dinmico o setor produtivo organizado (e maior a renda nele gerada), este pode gerar oportunidades para os microempreendimentos, abrindo-se a oportunidade de maior estruturao destes. A dinmica demogrfica outro aspecto importante que se relaciona ao ambiente econmico e tem implicaes para o sistema pblico de emprego. A queda na taxa de fecundidade brasileira est conduzindo a dinmica demogrfica para um momento de transio. Esse fato levar o pas a ter uma reduo na taxa de dependncia, uma vez que o menor nmero de nascimentos levar a uma reduo da proporo de crianas e adolescentes no total da populao. Por outro lado, a populao em idade ativa dever continuar crescendo, ainda que num ritmo menor. Essa queda na taxa de dependncia durar um determinado perodo, aps o qual voltar a crescer a partir do aumento da populao idosa em relao populao total. O perodo de transio demogrfica, de uma populao mais jovem para uma populao mais madura, significa que a maior parte da populao estar em idade produtiva e, portanto, pronta para contribuir para o aumento do produto e de se fazer uma poupana para o futuro, quando a taxa de dependncia voltar a crescer. Diante desse fato, os benefcios desse perodo de transio somente podem ser aproveitados se o pas for capaz de gerar os postos de trabalho para incorporar esse contingente da populao ativa, ampliando a taxa de participao que se situa pouco abaixo de 60%. Portanto, somente em um ambiente de dinamismo econmico poder-se- auferir o que se tem
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chamado de bnus populacional64. Os desafios do sistema pblico de emprego ser capacitar-se para atender de forma gil a essa mudana por meio de suas vrias funes e de articular-se com as demais polticas pblicas de forma a complement-las no que se referir a questo do emprego. O outro fator de condicionalidade, a regulao do trabalho, influencia a efetividade do sistema pblico de emprego na medida em que a tendncia liberalizante que se introduziu no pas busca reduzir a regulao pblica sobre o trabalho. O aumento da flexibilidade no uso da fora de trabalho implica em maior fluidez ocupacional, o que impem maiores dificuldades para a definio adequada das exigncias da vaga e do perfil de trabalhador necessrio para o seu preenchimento. Ademais, as atividades de formao e qualificao profissional tambm tornam-se mais complexas e possivelmente, implicaro em maior tempo e maiores recursos. O mesmo ocorre com as atividades de informao e orientao profissional, que por sua vez exigir um quadro de pessoal mais capacitado para atender uma maior diversidade. Significa menor padronizao de servios e maior necessidade de atendimento personalizado. A maior flexibilidade do uso da fora de trabalho pode ampliar a heterogeneidade ocupacional j presente no mercado de trabalho dentro de uma mesma regio e entre as vrias regies do pas, acarretando, portanto, em maior diferenciao salarial. Se o objetivo de se instituir um sistema pblico de emprego nacional, com vistas a torn-lo mais homogneo, essas tendncias dificultam o alcance desse objetivo, tornando mais difcil a estruturao do mercado de trabalho. Alm da flexibilidade ocupacional, a reduo da regulao pblica do trabalho pode levar a tambm a flexibilidade quantitativa, ampliando a rotatividade j elevada do mercado de trabalho brasileiro, e da terceirizao, levando a um aumento das formas atpicas de relao de trabalho e das formas precrias, contribuindo para enfraquecer o movimento de estruturao do mercado de trabalho. Para as funes do sistema pblico de emprego a maior rotatividade amplia as dificuldades de cobertura pelo seguro-desemprego, dado que para a habilitao ao benefcio exige-se tempo mnimo de registro em carteira e um tempo de carncia entre uma habilitao e outra. Alm disso, a rotatividade implica em ocupaes de menor complexidade e menor qualificao de fcil substituio, o que desestimula a maior qualificao do trabalhador que no momento de desemprego ter maiores dificuldades para encontrar um novo posto de trabalho dada a maior concorrncia para esse tipo de ocupao e tambm maiores dificuldades para uma

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Sobre o debate sobre a transio demogrfica e o bnus demogrfico ver: Carvalho & Wong, 1995; Queiroz, Turra & Prez, 2006; Alves & Bruno, 2006; Amaral et al., 2006. 233

aumentar sua qualificao, exigindo maior tempo de preparao para aprimorar suas habilidades para outras ocupaes e, portanto, aumentando a probabilidade do tempo de desemprego. O movimento de terceirizao ao deslocar o emprego de uma empresa maior para uma menor, implica, normalmente, numa piora das condies de trabalho e remunerao do trabalhador aumentando as chances de relaes de emprego precrias tanto pela maior dificuldade de se fiscalizar as empresas menores, como pela menor capacidade de interveno sindical. A insero precria do trabalhador tem impacto tanto sobre a arrecadao para o financiamento das polticas de mercado de trabalho como implica em ausncia de proteo social ao trabalhador. No obstante, a oferta dessas vagas, por no respeitarem as normas vigentes muito provavelmente no ser notificada para o servio de emprego, ou seja, implica num menor nmero de vagas disposio do servio de intermediao, o que poderia no ocorrer caso se mantivesse a contratao pela empresa que terceirizou o servio. O ltimo condicionante sobre a estruturao do mercado de trabalho, as polticas sociais, tem implicaes sobre a oferta de mo-de-obra, em termos quantitativos como qualitativos. No que se refere ao aspecto quantitativo da oferta de trabalho ela se d pela maior ou menor capacidade das polticas sociais oferecerem condies de sobrevivncia s pessoas inativas. Assim, se o sistema previdencirio der condies para que o trabalhador possa se aposentar ao ultrapassar a idade ativa e manter-se sem a necessidade de encontrar uma ocupao que lhe d uma complementao de renda, contribuir para reduzir a oferta de mo-de-obra. Por outro lado, nas famlias de baixa renda com crianas ou adolescentes a ausncia de polticas que permitam a manuteno da famlia sem a necessidade de ocupao dos filhos nessa faixa etria, tambm contribui para reduzir a oferta de mo-de-obra. No aspecto qualitativo, a questo a poltica educacional de qualidade. Nesse item importa tanto colocar e manter as crianas e adolescentes na escola como oferecer-lhes um ensino de qualidade, pois isso facilitar a transio da situao de inatividade para a situao de atividade. Acrescente-se ainda que, um trabalhador que tenha uma boa formao bsica (ensino fundamental e mdio) tem melhores condies de qualificao profissional. Portanto, as polticas sociais contribuem para evitar tanto o excesso de oferta de mo-de-obra como para aumentar a capacidade de adaptao a novas situaes do mercado de trabalho. Com isso, o sistema pblico de emprego beneficia-se de duas formas. A primeira tendo um contingente menor pressionando o mercado de trabalho e assim, facilita o trabalho de colocao dos demandantes de emprego que
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esto em idade ativa. A segunda forma deve-se ao fato de que o jovem chega ao mercado de trabalho mais bem preparado para sua insero e, com isso, as aes do sistema podem ajuda-lo com maior eficincia e maior efetividade na colocao. Em sntese, o sistema pblico de emprego pode ter uma contribuio valiosa para a estruturao e funcionamento do mercado de trabalho brasileiro. Essa contribuio se d na maior agilidade do ajuste entre a oferta e a demanda de trabalho, ao ampliar a transparncia do mercado de trabalho, pela facilitao da transio de uma ocupao para outra, de um setor para outro, ou de uma regio para outra minimizando os efeitos das mudanas estruturais. Com isso, reduzindo o tempo de permanncia do trabalhador na situao de desemprego. Por outro lado, ao facilitar o acesso aos servios dos grupos com maiores dificuldades de insero no mercado de trabalho, reduz a assimetria entre o conjunto de trabalhadores no mercado de trabalho. A proteo de renda para os que perdem o emprego permite ao trabalhador uma transio adequada para um novo posto de trabalho. Na medida em que o sistema consegue coordenar o conjunto de funes que lhe cabem no mercado de trabalho, ele possibilita a eficcia na sua realizao. Porm, o sistema parte de um todo mais amplo e a efetividade de suas aes na direo de um mercado de trabalho mais estruturado e com melhor funcionamento depende de outras polticas e instituies terem no emprego a sua centralidade.

3.4. O desenho do sistema pblico de emprego brasileiro: ampliando sua abrangncia

A introduo de uma diretriz liberalizante na economia brasileira a partir de 1990 para inseri-la na economia internacional, levou a um processo de reestruturao econmica que foi acentuado com as mudanas ocorridas com a implementao do Plano Real e a sobrevalorizao cambial que se seguiu. Essa reestruturao era vista como fundamental para modernizar a economia do pas e torn-la mais competitiva. A elevao do desemprego foi visto como uma decorrncia passageira dessas mudanas e seu enfrentamento seguiu as diretrizes que as economias industriais desenvolvidas deram no enfrentamento do desemprego. Assim, as polticas de mercado de trabalho ganharam importncia e, dentre elas, a qualificao profissional, haja vista que se associava o desemprego como decorrente da inadequao do perfil dos trabalhadores frente s novas exigncias do mercado de trabalho. Apesar das reformas estruturais
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terem sido implementadas, o desemprego persistiu em nveis elevados, o que levou a se questionar as polticas de mercado de trabalho. O debate em torno da constituio de um sistema pblico de emprego j se inicia na segunda metade da dcada de 1990 e culmina na realizao do II Congresso Nacional sobre Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda em 2005. Chahad, em artigo de 1996, defendia a constituio de um sistema pblico de emprego como meio de modernizao do mercado de trabalho, tornando seu funcionamento mais eficiente. Assim, num contexto de constante transformao do mundo do trabalho, o papel do sistema seria o de combater o desemprego estrutural e adequar a fora de trabalho aos novos requisitos profissionais. Ao realizar esse papel, o sistema permitiria aumentar a empregabilidade da fora de trabalho; recolocar mais rapidamente o desempregado; reduzir o tempo de procura por emprego; melhorar a administrao do seguro-desemprego; e facilitar o equilbrio entre oferta e demanda de mo-de-obra. Os princpios que deveriam nortear a constituio do sistema pblico de emprego brasileiro seriam: ampla negociao com o conjunto da sociedade; descentralizao, buscando-se a maior participao de estados e municpios; parmetros de sua organizao definidos pelo Codefat; precedncia das aes de emprego sobre todas as demais, com destaque para o treinamento e qualificao profissional; implantao gradativa do sistema, a partir de projetos-piloto com estmulo da adeso das unidades da federao. O autor considerava, ainda, como imprescindvel para o sucesso do sistema, as reformas estruturais da Previdncia Social, do Sistema Tributrio e das Relaes de Trabalho (Chahad, 1996). Em artigo posterior, o autor ao analisar o papel seguro-desemprego no sistema pblico de emprego, destaca a importncia da integrao e articulao das polticas de mercado de trabalho. V na experincia dos pases desenvolvidos a comprovao dessa necessidade de conexo entre polticas passivas e ativas de mercado de trabalho. Essa integrao serviria para impedir que os trabalhadores permaneam por longo tempo desempregados, induzindo-os busca ativa por uma ocupao. A associao do seguro-desemprego s outras polticas vista como forma de reforo mtuo e reduz a durao do pagamento do benefcio, tornando as polticas menos onerosas. No que se refere ao sistema pblico de emprego, as propostas apresentadas pelo autor seguem a experincia dos pases desenvolvidos. Assim, defende a centralizao das vrias polticas em um nico local, nos moldes do One-Stop Center dos EUA, o que facilitaria o monitoramento da procura por trabalho pelos beneficirios e das iniciativas para sua recolocao
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no mercado de trabalho. O aprimoramento das polticas de mercado de trabalho com maior integrao e articulao no seriam suficientes, devendo-se introduzir sinais de mercado para evitar que o monoplio do Estado na oferta de servios no leve a uma atuao ineficiente do sistema pblico de emprego, alm de colocar como necessria a avaliao permanente das atividades desempenhadas. No que tange especificamente ao seguro-desemprego, o autor defende a introduo de mecanismos indutores de procura ativa por emprego e sanes para o uso indevido do benefcio, sugerindo que a maior rigidez seja acompanhada por um sistema de apelaes e defesa para se evitar abusos e injustias (Chahad, 2000). Das propostas colocadas por Chahad, que em certo sentido refletem o posicionamento do Ministrio do Trabalho poca, pode-se depreender que a lgica da proposta de construo do sistema pblico de emprego segue as diretrizes das reformas dos pases desenvolvidos, ou seja, em grande medida as diretrizes elaboradas pela OCDE. No plano institucional dirige-se questo da descentralizao administrativa, a centralizao do atendimento e a participao das agncias privadas no provimento dos servios. No plano da gesto das polticas, a nfase recai sobre a necessidade da integrao e articulao das polticas, e da avaliao sistemticas. No plano da execuo das polticas, o destaque para a focalizao e a reduo de custos (ou o aumento da eficincia). A partir de outra viso do problema, Cardoso Jr., ao analisar o processo de construo do sistema pblico de emprego, conclui que o conjunto das polticas de mercado de trabalho brasileiras tem pouco impacto sobre o mercado de trabalho. Esse baixo impacto seria resultado, por um lado, da implementao tardia do sistema pblico de emprego e do fato deste sistema ter sido construdo de forma imitativa ao dos pases desenvolvidos e, portanto, sem as adequaes necessrias s especificidades de nosso mercado de trabalho. Por outro lado, dos efeitos das mudanas observadas no mundo do trabalho e do vis contencionista da poltica econmica. Para o autor, necessita-se atuar em duas direes. Rever as diretrizes da regulao macroeconmica que determina em ltima instncia o funcionamento do mercado de trabalho, e redefinir as diretrizes do sistema pblico de emprego brasileiro. O autor considera que um sistema pblico de emprego para o padro brasileiro deveria organizar-se a partir dos programas de gerao de emprego e renda, dado que os mesmos atuam pelo lado da demanda. No entanto, enfatiza que tomar esses programas como eixo do sistema pressupe um contexto de crescimento econmico. Neste contexto, tais programas ganhariam relevncia e sua articulao com as demais atividades
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clssicas de um SPE passaria a fazer todo sentido, como a intermediao e capacitao profissional, ambas orientadas a metas fsicas de desempenho previamente planejadas (Cardoso Jr., 2000: 29). Temos, portanto duas vises diferentes sobre o encaminhamento do sistema pblico de emprego. A primeira toma a situao macroeconmica como dada e procura adaptar a experincia dos pases desenvolvidos, focada sobre a oferta de mo-de-obra, para o Brasil. A segunda pressupe uma mudana no contexto econmico e concentra-se na demanda de mo-de-obra. As discusses sobre a constituio de um sistema pblico de emprego foram ampliadas com a realizao de um congresso nacional, em 2004, que reuniu trabalhadores, empresrios, representantes dos vrios nveis de governo e tambm das entidades pblicas e privadas que esto ligadas s polticas pblicas de emprego. A esse congresso seguiram-se cinco congressos regionais e o II Congresso Nacional onde discutiu-se e aprovou-se uma proposta para a constituio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Ainda em 2005, o Codefat tomou a primeira iniciativa (Resoluo n 466) para implementar as decises tomadas no II Congresso. O documento final do II Congresso reconhece que os resultados das aes das polticas de mercado de trabalho dependem de outras polticas no orientadas especificamente para o mercado de trabalho, como a poltica econmica, a poltica de desenvolvimento setorial e regional, que garantam o crescimento sustentado da economia, assim como das polticas sociais, da poltica de salrio mnimo, do sistema de relaes do trabalho (MTE, 2005). Verifica-se, aqui um avano em relao postura que o governo vinha mantendo at ento, de olhar o desempenho das polticas de mercado de trabalho como resultantes da sua melhor ou pior gesto. A importncia desse fato est em reconhecer que o sistema pblico de emprego no um fim em si mesmo, mas um instrumento do conjunto de polticas de gesto do trabalho. Com isso, a discusso da construo do sistema no se reduz somente a detalhes tcnicos de gesto e operacionalizao das polticas, mas coloca a dimenso poltica nessa construo, redefinindo a posio do sistema em relao ao temas do trabalho e do emprego.

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A proposta de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda A definio de sistema pblico de emprego resultante do II Congresso do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda procura ampliar a noo que, segundo o documento, resultaria de um contexto marcado pelo pleno emprego e pela homogeneidade do mercado de trabalho. O entendimento dos participantes do Congresso foi que o caso brasileiro precisaria ir mais alm de suas funes tradicionais para atingir o propsito de responder s especificidades da organizao do mercado de trabalho do pas. Assim, no pargrafo 17 das resolues finais explicita-se a concepo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Este
[...] consiste na articulao e integrao de um conjunto de polticas de proteo e incluso sociais s polticas de gerao de emprego, trabalho e renda de abrangncia nacional e regional, fundamentada nas seguintes funes: seguro-desemprego, orientao profissional e intermediao de mo-de-obra, qualificao e certificao profissional, produo e gesto de informaes sobre o mercado de trabalho, insero da juventude e de grupos vulnerveis e gerao de trabalho e renda via o fomento s atividades empreendedoras de pequeno porte, individuais e coletivas (MTE, 2005: 312).

Destaca-se nessa concepo a preocupao com os segmentos que ocupam posies precrias ou que estejam excludos do mercado de trabalho. A preocupao legtima e mais do que necessria, porm deve-se ter em conta que essa funo incorporadora do sistema ser bem sucedida, cremos, na medida em que as funes tradicionais estejam consolidadas dentro do objetivo primeiro do sistema, ou seja, ajudar na estruturao do mercado de trabalho. S a partir do fortalecimento de suas funes tradicionais ser possvel desenvolver as funes de incluso, que necessitaro de maior articulao do sistema com as polticas de incluso social, implementadas por meio das polticas sociais, que esto fora do mbito da gesto do trabalho. No obstante, a ampliao conceitual ganha um carter estratgico importante considerando-se as especificidades do mercado de trabalho brasileiro. A noo de sistema pblico pressupe a ao integrada de um conjunto de polticas, no caso as polticas de mercado de trabalho, reunidas em torno de um mesmo objeto e dirigidas para um objetivo comum, o que exige uma coordenao central em nvel nacional. O alargamento do conceito do sistema pblico de emprego, para abarcar no o emprego, mas o trabalho em geral, torna mais complexo a tarefa do sistema pblico de emprego. Isso exigir uma redefinio do prprio papel desempenhado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), assim como do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e do Frum Nacional de Secretarias do Trabalho (Fonset). Esses devero ser capazes de unir esforos para ampliar o papel
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dos vrios instrumentos das polticas de mercado de trabalho no fortalecimento do sistema de proteo social existente no pas. Os congressistas definiram sete princpios que deveriam nortear a construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR). Esses princpios incluem aspectos bastante gerais como a erradicao da pobreza e das desigualdades sociais e regionais; o fortalecimento da participao dos atores sociais; a articulao do sistema com entidades governamentais e no-governamentais que atuam na rea social; o acesso universal s aes do sistema com aes focalizadas nos segmentos mais vulnerveis; integrao com as polticas sociais, especialmente daquelas voltadas para a elevao do nvel de escolaridade; descentralizao e integrao de todas suas funes. A amplitude de princpios se por um lado contempla as preocupaes com a situao social de muitos trabalhadores, por outro, pode colocar tarefas para as quais o sistema s pode contribuir marginalmente, o que gera muitas vezes avaliaes equivocadas. Um exemplo disso a preocupao com a erradicao da pobreza. Por mais que se considere louvvel toda iniciativa nessa direo, as aes do sistema pblico de emprego no so polticas contra a pobreza. Isso no quer dizer que de forma indireta as aes no tenham um impacto sobre ela, mas esse impacto marginal e, mesmo assim como medida preventiva. Esse o caso do seguro-desemprego, que ao dar apoio financeiro ao desempregado pode evitar que o trabalhador e sua famlia caiam em situao de pobreza em decorrncia da perda da renda do trabalho. No se paga o seguro-desemprego para que o trabalhador saia da condio de pobreza, no esse o seu objetivo. Portanto, como outro princpio o atendimento prioritrio ao trabalhador mais vulnervel no mercado de trabalho, pode vir a ocorrer a avaliao, equivocada, de que o seguro-desemprego seja ineficaz por atender proporcionalmente menos esse conjunto de trabalhadores. Outro aspecto que pode trazer confuso a questo da elevao da escolaridade do trabalhador. Ainda que isso possa acontecer, por meio de programas de alfabetizao ou nos moldes de cursos supletivos, no , no nosso entender, da alada do sistema pblico de emprego essa tarefa, e sim da rea de Educao. Nesse sentido, entendemos a preocupao dos congressistas com o aumento da escolaridade, a partir da integrao e articulao das aes do sistema pblico de emprego e das aes da Educao que possibilite o direcionamento dos trabalhadores, cujo perfil indique essa necessidade, para programas educacionais de alfabetizao ou de ensino supletivo.
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Com base nesses princpios, foram definidas as diretrizes que devem nortear a constituio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Essas diretrizes relacionam-se s funes do sistema, gesto, a integrao com outras instituies e polticas, s competncias entre os atores envolvidos, s questes normativas e de financiamento. Em conjunto, essas diretrizes buscam dar as caractersticas estruturais e institucionais do sistema, assim como os pressupostos de seu funcionamento. Em relao s funes do sistema, as diretrizes enfatizam a necessidade de integrao entre as vrias polticas e programas; de introduo de mecanismos de monitoramento e avaliao; do fortalecimento da participao de empregadores e de outras entidades pblicas e privadas; de informatizao das aes; da criao de mecanismos de acesso preferencial ou aes especficas para os segmentos em condies de vulnerabilidade em relao ao trabalho; e do desenvolvimento de novas metodologias para operacionalizao das polticas. Em termos de diretrizes especficas para cada funo, destacamos a estruturao de intermediao de servios autnomos. No mbito da qualificao profissional, aparece a orientao de instituio de mecanismos de certificao profissional em conjunto com rgos afins. Entre as diretrizes dos programas de gerao de emprego e renda, destaca-se a preocupao com a facilitao do acesso ao crdito com formas alternativas de garantia e com poltica de juros subsidiada. No seguro-desemprego, a expanso da rotina de recusa aparece com a necessidade de se ampliar a cobertura para grupos mais vulnerveis, trabalhadores sazonais e nos processos de reestruturao e depresso econmica. Sobressai aqui a questo da integrao das vrias polticas, essencial para que tenhamos um conjunto de polticas que funcionem de forma sistmica. Nesse sentido, a introduo de procedimentos que possibilite a articulao dessas vrias polticas fundamental para criar-se canais de comunicao entre elas. A preocupao central com a questo da integrao permitir maior eficincia e eficcia na operacionalizao das polticas, o que reafirmado pela indicao de instrumentos de monitoramento e avaliao. Evidentemente, esse aperfeioamento na orientao das polticas correto, contribuindo para melhorar o desempenho das mesmas. Como vimos no segundo captulo, sem deixar de reconhecer que houve avano nos resultados das polticas, verificou-se que muito pode ser feito para melhorar a performance delas. O aprimoramento das mesmas por meio da maior articulao pode ter impacto sobre a efetividade
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das mesmas num primeiro momento, ou seja, partindo do pressuposto de que a falta de maior articulao reduz o desempenho dessas polticas, ao se eliminar esse entrave, tem-se um ganho que se traduz na melhoria do mercado de trabalho. Contudo, como procuramos mostrar na primeira seo deste captulo, a efetividade das polticas de mercado de trabalho e, portanto, do prprio sistema est diretamente ligada ao desempenho da economia. A gerao de novos postos de trabalho em nveis adequados depende de uma economia dinmica. S com isso ser possvel ampliar-se as oportunidades de ocupao e, tambm, as chances de incorporao dos trabalhadores com maiores dificuldades no mercado de trabalho. Trs pontos nos parecem importantes para que o sistema atenda as especificidades brasileiras: a intermediao de autnomos, a certificao profissional e o fornecimento de crdito subsidiado. Acreditamos que essas propostas completam-se para atingir um segmento dos trabalhadores que, mesmo com a retomada do crescimento, poder encontrar dificuldades de insero num emprego. Assim, as atividades por conta-prpria, num contexto de crescimento, tornam-se uma alternativa vivel, dado que com crescimento, parte dos trabalhadores que se encontravam nessa situao encontrar emprego, reduzindo o nmero de indivduos ocupados por conta-prpria e, portanto, reduzindo a concorrncia, ampliando a chances de maiores ganhos dos que permanecem. O apoio aos trabalhadores que continuarem nas atividades autnomas, por meio do aprimoramento de suas habilidades e com a certificao do seu servio, alm da intermediao dessas atividades e facilitando o acesso ao crdito subsidiado para a aquisio de material e instrumentos de trabalho, pode ter um efeito positivo para a incluso desses trabalhadores como profissionais, permitindo-lhes (re)construir uma trajetria ocupacional. Cabe, de toda forma, enfatizarmos que essa alternativa no deve ser a soluo para todos aqueles que tenham dificuldades para retornarem a um emprego regular, ou seja, no se deve crer que o trabalho autnomo seja a alternativa para todos esses. Nesse sentido, ressalta-se a importncia da articulao das polticas de mercado de trabalho entre si e com outras polticas pblicas. Isso porque ser importante que a atividade de informao e orientao profissional do servio pblico de emprego tenha capacidade de detectar aqueles indivduos que tenham condies para trabalhar por conta-prpria, encaminhando-os para as polticas que lhe daro o apoio necessrio. Por outro lado, para aqueles trabalhadores sem qualificao e cujo perfil no indique-o para a atividade autnoma, torna-se importante as polticas que visem funo de conteno da oferta, evitando que os mesmos pressionem o mercado de trabalho deprimindo os
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salrios. Nessa direo, importante a articulao do sistema com as polticas assistenciais de forma que se possa construir um caminho para a transio do trabalhador idoso para a inatividade ou adiar a entrada do adolescente de baixa escolaridade no mercado de trabalho. Evidentemente, cada situao exigir instrumentos diferenciados de ao. No entanto, o desenvolvimento de polticas que possibilite ao jovem permanecer na escola ou ao idoso ter uma renda e desenvolver atividades comunitrias pode ter uma enorme contribuio para conter o excesso de oferta de mo-de-obra no mercado de trabalho. No que se refere gesto, as diretrizes caminham no sentido de fortalecer o tripartismo, com o estabelecimento de mecanismos de controle social e publicizao das informaes. Outro aspecto importante o estabelecimento de mecanismos de monitoramento, avaliao e controle, bem como a construo de indicadores de eficincia, eficcia e efetividade social como parmetro para incremento de recursos. Destacam-se, tambm, a necessidade de se garantir a operao contnua e permanente de todas as atividades, bem como de serem cumpridos os prazos da liberao de recursos, aprimorando-se a forma de repasse dos mesmos. Para garantir-se a integrao das funes, considerando-se as especificidades regionais, as diretrizes propem a introduo de um convnio nico. Quanto estrutura fsica, estabelecem-se a padronizao das unidades de atendimento, denominando-os de centros pblicos integrados de emprego, trabalho e renda, alm de se adotar critrios para a seleo e capacitao do quadro de pessoal dos centros integrados para reduzir a rotatividade e melhorar o atendimento. Em relao integrao com outras instituies e polticas, as diretrizes assinalam a importncia de se integrar as aes do sistema aos programas sociais e econmicos nos trs nveis de governo e tambm aos fundos constitucionais. Destacam ainda a necessidade de participao do sistema em aes que fortaleam o desenvolvimento territorial e os arranjos produtivos locais e redes de empreendimentos autogestionrios. Da mesma forma, os congressistas consideraram importante que o MTE tenha participao nos fruns do governo que definem as polticas econmicas, nas agncias de fomento e nos fundos constitucionais, procurando introduzir metas de emprego na poltica econmica e nos financiamentos pblicos. Um ponto importante das diretrizes quando elas apontam para a necessidade do sistema articular-se com o Ministrio da Educao, bem como com o sistema S para se estabelecer aes conjuntas com vistas a amplificar as aes de formao e qualificao profissional, procurando atender os grupos mais vulnerveis, especialmente os jovens.
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Sobre esse ltimo ponto, parece-nos fundamental que se tenha uma estratgia nica em relao formao e qualificao profissional. A articulao do sistema com o Ministrio da Educao e o Sistema S o primeiro passo para que se possa coordenar e agregar esforos para facilitar que o jovem transite da escola para o trabalho e, tambm, facilitar o aprimoramento das qualificaes do trabalhador adulto. A definio de uma poltica educacional de formao profissional, ainda que seja de competncia da rea educacional, no pode prescindir das informaes e do conhecimento sobre as questes do trabalho que o sistema pode dar. Por outro lado, as atividades do Sistema S, que uma instituio pblica, devem ser incorporadas na estratgia de formao e qualificao profissional do pas. Com isso, a definio da poltica de formao e qualificao deve ser elaborada por todos os envolvidos, possivelmente num conselho nacional sobre formao profissional que inclua os representantes das vrias instituies envolvidas e que leve em considerao a estratgia de desenvolvimento do pas. Com relao estratgia de desenvolvimento do pas fundamental que ela tenha a gerao de emprego como um de seus eixos organizadores, dado que ela tem influncia decisiva sobre a dinmica do mercado de trabalho. Os participantes do II Congresso colocaram como uma diretriz a necessidade de o MTE ter participao nos fruns que discutem os temas econmicos, bem como nas agncias de fomento. Ao fazer isso, enfatizaram o papel importante que a funo de informao e de apoio ao emprego do sistema pode ter na formulao e na implementao da poltica de desenvolvimento, tornando-a mais realista e mais efetiva para sociedade brasileira. As diretrizes sobre as competncias dos atores envolvidos no sistema apontam para a descentralizao da execuo das aes do sistema, passando essa responsabilidade para estados e municpios. A responsabilidade do MTE fica definida como de monitoramento, controle e avaliao das aes executadas. Nessas diretrizes sobressai a preocupao de se evitar a sobreposio de aes entre os vrios executores, prevendo-se capacidade de gesto plena aos entes federados. As sociedades civis sem fins lucrativos tambm podero executar aes do sistema, desde que firmem contratos ou convnios com os estados ou municpios. Estes ltimos podero participar de forma autnoma desde que comprovem capacidade tcnica e financeira com a aprovao do Codefat e das Comisses Municipais e Estaduais de Emprego. Cabe ao MTE alm do monitoramento, superviso e avaliao das aes do sistema, a execuo de aes complementares desde que no implique em sobreposio a outras aes desenvolvidas.

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Quanto s questes normativas, as diretrizes do Congresso definem como sendo importantes o estabelecimento em legislao de conferncias nacionais, estaduais e municipais do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, assim como a regulamentao da participao de entidades sem fins lucrativos e das agncias privadas de intermediao, obrigando-as a colocarem disposio das vagas por elas captadas para todo sistema. Outro ponto destacado o estabelecimento de um frum de discusses sobre o marco regulatrio que aponte caminhos para a formalizao dos micro e pequenos empreendimentos urbanos e rurais. Com respeito ao financiamento do sistema, as diretrizes reforam o FAT como a principal fonte para as despesas com as aes das funes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Destaca-se a referncia a necessidade de se evitar o contingenciamento dessas aes. Estabelece-se a meta de 8% no mnimo de recursos da arrecadao primria do PIS-PASEP a serem destinadas ao gasto com as polticas e programas do sistema, excetuando-se os gastos com seguro-desemprego e o abono salarial. As diretrizes apontam ainda para a necessidade de se pactuar com estados e municpios que estes prevejam em seus oramentos anuais recursos para as funes do sistema. Com relao ao financiamento das aes das polticas do sistema pblico de emprego, e ainda que o FAT continue a ter o papel preponderante e seja o eixo organizador das suas polticas, no se pode desprezar os recursos pblicos direcionados para o Sistema S e os recursos do FGTS. O volume de recursos dessas trs fontes, se coordenadas em torno de um objetivo comum, pode ter maior eficcia na sua utilizao e alavancar o conjunto de polticas de mercado de trabalho. No entanto, isso implica em se rediscutir o papel e o desenho dos recursos que financiam o Sistema S e do FGTS. A partir das diretrizes definidas no II Congresso, uma comisso tripartite elaborou uma proposta para normatizar as resolues do Congresso. A primeira medida normativa foi a Resoluo do Codefat n 466 de 21 de dezembro de 2005, que instituiu o Plano Plurianual Nacional e Estadual e o Convnio nico. Nessa resoluo explicita-se que as funes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda so: o seguro-desemprego; a intermediao de mo-de-obra; a qualificao social e profissional; a orientao profissional; a certificao profissional; a pesquisa e informaes sobre o mercado de trabalho; e todas as funes e aes que sejam definidas pelo Codefat com vistas insero no mercado de trabalho e ao fomento de atividades autnomas e empreendedoras.

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O Plano Plurianual tem como objetivo integrar as vrias funes e aes do sistema no territrio. Cabe Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE) do MTE a elaborao de proposta do Plano Plurianual Nacional, bem como das diretrizes para a elaborao dos Planos Plurianuais Estaduais a ser encaminhado ao Codefat para a deliberao. Uma vez aprovado o termo de referncia do Plano Plurianual Estadual, a instituio estadual pertencente ao sistema consolidar as propostas dos vrios municpios num Plano Estadual Anual de Aes, contemplando a distribuio regional das aes, a forma de aplicao dos recursos e os postos de atendimento da unidade da federao. Uma vez consolidado o plano anual, o mesmo encaminhado para a Comisso Estadual de Emprego que apreciar e deliberar sobre as propostas e aprovar o Plano. interessante destacar que a resoluo impede a aprovao do plano por deciso ad referendum da comisso, medida que busca fortalecer a comisso como rgo decisrio das aes, forando sua maior responsabilidade para com os caminhos do sistema em nvel regional. a partir dos planos estaduais anuais que se elaborar o Convnio nico a ser celebrado entre MTE e os estados e Distrito Federal, assim como com as capitais e municpios com mais de 300 mil habitantes. Esse convnio o instrumento por excelncia para a integrao e operacionalizao das funes e aes continuadas do sistema, sendo que ser celebrado somente um convnio em cada espao territorial por ente federativo. Para a operacionalizao das funes e aes continuadas, os estados, capitais e municpios, alm do Distrito Federal podero celebrar contratos com entidades sem fins lucrativos, devendo haver uma rede informatizada e integrada entre os executores no mesmo territrio. Para os casos de aes especficas, ou seja, localizadas em determinado perodo de tempo, prev-se a celebrao de Convnios Especficos para o atendimento da demanda. Nesses casos, o MTE poder celebrar o convnio diretamente com a entidade executora da ao. A operacionalizao das vrias polticas dever ser feita por meio de centros integrados de atendimento ao trabalhador. Esses centros devem funcionar como porta de entrada do trabalhador para todos os servios a serem prestados. Com isso, espera-se eliminar a proliferao de postos de atendimento e a necessidade de o trabalhador buscar agncias diferentes para habilitar-se ao seguro-desemprego, fazer a inscrio no servio de intermediao ou ser encaminhado para um curso de qualificao profissional. A integrao dos vrios centros pode eliminar a concorrncia entre as vrias agncias hoje existentes, pois independentemente de quem
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faa a captao da vaga, esta estar disponvel para todas as agncias, facilitando, assim, encontrar o trabalhador mais adequado e mais rapidamente para preench-la. Do mesmo modo, elimina a necessidade de o trabalhador fazer a inscrio em vrias agncias, pois o banco de dados ser nico. Podemos dizer que o desenho institucional que resulta do Congresso um avano em relao situao anterior. A instituio de um convnio nico entre o MTE e as unidades da federao ou grande municpio, a partir de planos previamente discutidos e que incorporam as vrias aes a serem realizadas no mbito de cada espao territorial, racionaliza os procedimentos ao mesmo tempo em que exige maior empenho em planejamento. De acordo com o levantamento do caso do estado do Paran65, a existncia de um plano plurianual permite que a unidade da federao faa o pagamento de despesas sem que tenha ocorrido o repasse, o que no podia ser feito anteriormente, permitindo que se cumpra com os compromissos com os fornecedores. Esse aspecto positivo convive, entretanto, com a ausncia de um fluxo contnuo de recursos, o que implica em custos administrativos e financeiros que poderiam ser evitados se o cronograma de repasse fosse respeitado. Ademais, convive-se tambm com a reduo do volume de recursos, trazendo insegurana com relao continuidade das aes. Esse problema de fluxo est relacionado, em grande medida, com a poltica econmica em vigor, que exige um supervit primrio elevado, obrigando o contingenciamento das despesas e dificultando a manuteno do fluxo de repasses por parte do MTE. A reduo dos recursos tambm est associada poltica macroeconmica. Com baixo crescimento econmico a receita do FAT s cresce com aumento da alquota do PIS-PASEP. Porm, 20% da arrecadao desviado para o caixa do Tesouro, por meio da DRU, como mostrado no segundo captulo. Ou seja, para se cobrir os gastos das polticas de mercado de trabalho, tem-se recorrido ao patrimnio do fundo, j que a receita que fica para o MTE insuficiente para o volume de despesas. No sem motivo que no documento final do Congresso, incluiu-se a necessidade de se garantir um percentual mnimo da receita do PIS-PASEP para ser alocado com as polticas de mercado de trabalho, excluindo-se os gastos com o seguro-desemprego e o abono salarial. Outro ponto de avano a concepo de um centro integrado que faz o encaminhamento para todas as polticas existentes. Sob esse aspecto, o ganho para o trabalhador
A anlise feita do desenho do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda toma como referncia o levantamento do caso do estado do Paran, que apresentado no apndice ao final deste captulo. 247
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 considervel, uma vez que o mesmo no tem que transitar entre vrias instituies para ter acesso aos vrios servios oferecidos. O Centro torna-se assim, a unidade de atendimento do sistema e, para seu bom desempenho ele precisa estar equipado e ter pessoal qualificado para fazer os diferentes encaminhamentos. A integrao e articulao das vrias polticas torna-se mais fcil tendo uma nica porta de acesso aos servios, mas exige que o fluxo de informaes entre elas, os vrios centros de uma determinada regio e os nveis de gesto funcionem bem. Um problema levantado o da existncia de mais de um gestor num mesmo espao territorial, pois cada nvel de governo tem suas prprias diretrizes em relao s polticas, o que pode dificultar a integrao. Outro ponto seria a forma de remunerao por atendimento, que criaria concorrncia entre as vrias agncias de um mesmo territrio, reduzindo a colaborao entre elas. Esses problemas no so insolveis, mas exigem um grande esforo de coordenao para serem transpostos esses obstculos, tanto dos gestores regionais e locais diretamente ligados ao dia a dia dos centros, como das comisses de emprego. Para tanto, preciso pessoal qualificado e capacitado tanto na gesto como nas comisses de emprego. Nesse ltimo aspecto a experincia do Paran mostra que h certo despreparo dos membros que participam das comisses que, associado falta de maior preocupao com a coisa pblica torna mais difcil articular as polticas em torno de objetivos comuns que atendam aos interesses da coletividade. A questo da capacitao estende-se tambm aos demais funcionrios ligados execuo das polticas. Estes so a quase totalidade dos funcionrios, no estado do Paran representam cerca de 94% do total do pessoal do sistema. Assim, tanto mais importante que esses trabalhadores estejam devidamente treinados para executarem suas funes. No entanto, nem todos esto devidamente capacitados, a estimativa no caso analisado de que cerca de 84% dos funcionrios ligados diretamente s atividades de execuo estejam devidamente habilitados para elas. Porm, no caso dos funcionrios que esto ligados colocao ocorre um fato curioso, pois, como eles tm acesso s vagas disponveis, muitas vezes ocorre de realizarem a prpria colocao em um novo emprego, tendo em vista um salrio maior. Assim, acaba ocorrendo rotatividade dos funcionrios ligados ao atendimento, com a sada de trabalhadores qualificados. Essa rotatividade acaba por influir no ritmo de atendimento dos que procuram os servios do sistema, especialmente do servio de colocao onde se concentra o maior nmero de atendimentos do sistema do Paran. O grande fluxo de trabalhadores faz com que os atendentes, no af de reduzir o tamanho da fila acabem por no explorar todas as possibilidades para a
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insero do demandante de emprego. Isso pode significar a postergao de um atendimento mais aprofundado a ser realizado num momento futuro. Sobre o aspecto de se buscar explorar todas as alternativas de insero do trabalhador, abreviando-lhe o tempo de desemprego, poder-se-ia averiguar a possibilidade de uso de instrumentos que construam a trajetria profissional do indivduo como, por exemplo, o fichier historique, aplicado no caso francs. O problema que pode ser encontrado que a maioria dos trabalhadores inscritos no servio de intermediao de mo-de-obra possam no ter uma trajetria profissional que facilite a sua reinsero. Ou seja, dada a caracterstica do nosso mercado de trabalho ter um grande contingente que passa de uma atividade formal para uma atividade no setor informal, ou desta para outra ocupao informal, acaba por criar um contingente de trabalhadores que pulam de uma ocupao outra, sempre de baixa qualificao. Com isso, esses trabalhadores no conseguem adquirir experincia suficiente em nenhuma ocupao, dificultando-lhes uma colocao estvel. Mas, a introduo de um instrumento que recupere a trajetria do demandante de emprego no elimina a necessidade de se fazer um atendimento mais aprofundado com o trabalhador que se inscreve no servio. Continua, pelo menos no curto e mdio prazos, a questo da capacidade de atendimento. Esta depende por um lado da produtividade do servio de intermediao como da intensidade com que os trabalhadores afluem ao centro de atendimento. Nesse ltimo caso isso decorre tanto da dinmica econmica, que pode gerar um maior ou menor nmero de desempregados, como da dinmica demogrfica, isto , da maior ou menor participao das pessoas em idade ativa. Do ponto de vista da produtividade do servio de emprego, esta depende tanto da existncia de centros de atendimento informatizados que agilizam os procedimentos, como da capacitao dos funcionrios e, tambm, do nmero de funcionrios do servio. Os dados do estado do Paran mostram que relativamente PEA do estado, o nmero de funcionrios bem menor quando comparados com o quadro de pessoal dos pases desenvolvidos analisados no primeiro captulo. Assim, a capacitao estratgica para a produtividade, bem como a informatizao, mas parece haver a necessidade de uma ampliao do quadro funcional do sistema para se atingir o nvel de qualidade que se espera que ele tenha. Isso coloca-nos um outro aspecto importante para o bom funcionamento do sistema como um todo. A nosso ver, imprescindvel que as pessoas envolvidas nas polticas tenham um quadro de carreira que lhes permitam traar uma trajetria profissional, da mesma forma como os
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trabalhadores que eles atendem diariamente. O problema que surge como ser esse quadro? Cada unidade da federao ter o seu? Ou este ser local? Ou, ento, nacional tendo em vista que o sistema nacional e no estadual ou local? Hoje a grande maioria dos funcionrios que esto ligados a execuo das polticas esto ligados aos municpios e, portanto, seus salrios esto limitados pela capacidade de cada prefeitura. Portanto, definir um quadro de carreira a nvel estadual, por exemplo, implica que todos os funcionrios do estado pertencero ao mesmo quadro, mas como fica o pagamento dos funcionrios? Lembremos que os recursos do FAT no so destinados para o pagamento de pessoal, portanto, o gasto com pessoal, que representa cerca de 60% do total do gasto do sistema, totalmente de responsabilidade dos estados (em torno de 25%) e dos municpios (em torno de 75%). Ou seja, a manuteno dessa forma de operacionalizao implica em grandes diferenciaes entre os ordenados dos funcionrios do sistema, dependendo da regio e do municpio em que o mesmo estiver alocado. Contudo, se o objetivo oferecer um servio homogneo em qualquer centro de atendimento, ser necessrio a todos que desempenhem a mesma funo terem as mesmas qualificaes. Construiremos um sistema nacional mantendo as desigualdades existentes entre os funcionrios das diversas regies do pas? O desenho institucional, quando se define as competncias dos diversos atores, aponta para uma organizao parecida com a dos Estados Unidos, com o governo federal dando as diretrizes bsicas para o funcionamento e as unidades da federao executando as polticas e tendo a liberdade para construir um sistema especfico. A tendncia descentralizao se apresenta tambm nas outras experincias estudadas, como na Alemanha, onde a agncia local tem a prerrogativa de organizar-se da forma como melhor lhe convier para executar de forma eficaz suas funes. No caso brasileiro, o governo federal, pelas diretrizes, ficar responsvel pelo monitoramento, controle e avaliao das aes do sistema, enquanto estados e municpios se responsabilizam pela execuo das aes, podendo estabelecer convnios com entidades sem fins lucrativos para prestarem servios. No entanto, prev-se que as unidades de atendimento os centros integrados sejam padronizadas, com os mesmos critrios para seleo e capacitao do quadro de pessoal. Procura-se dar maior participao na gesto das polticas aos entes federados ao mesmo tempo em que se quer garantir a qualidade do atendimento, respeitando-se as especificidades regionais e locais. Parece-nos pouco realista dar maior poder de gesto aos estados e municpios na execuo das aes e definir padres de atendimento, pois nem todas as

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unidades da federao e municpios tero as mesmas condies para implementar os centros integrados. Se h a compreenso da importncia de um atendimento de qualidade e uniforme em todos os centros integrados e considerando que o acesso aos servios das diversas polticas tenha apenas uma porta de entrada, o mais lgico que essa porta seja o servio de emprego. Isso porque ele receberia tanto os pedidos de seguro-desemprego como faria as inscries dos demandantes de emprego, fazendo os devidos encaminhamentos. Assim sendo, talvez no fosse o caso de pensarmos numa instituio nacional com autonomia administrativa e financeira ligada ao MTE para ser o eixo estruturante do sistema? Seria mais fcil e gil uma instituio que funcionasse como uma empresa pblica de servios para contratar e implantar os centros e operacionalizar as polticas que seriam definidas a partir do planejamento dos estados e municpios por meio das comisses de emprego e, no plano nacional, pelo Codefat para os quais o servio de emprego continuaria a ter que prestar contas. Assim, poder-se-ia garantir que fossem implementadas e executadas polticas nacionais ao mesmo tempo em que os estados e municpios poderiam implementar polticas complementares ou especficas de cada regio sem o risco de se ter padres de atendimento diferenciado entre diferentes regies, pois uma nica instituio faria a prestao do servio. Como nica instituio queremos dizer que seria o local onde o trabalhador uma vez inscrito, seria encaminhado para um posto de trabalho, para um curso de qualificao ou para alguma atividade que o ajude na insero ocupacional. No significa, por exemplo, que o servio oferecer cursos de qualificao, mas que far a intermediao entre o trabalhador e a instituio responsvel pelo curso, recepcionando o mesmo trabalhador ao final da atividade de qualificao para encaminh-lo ao mercado de trabalho. Alis, outro aspecto que nos parece importante a definio de uma estrutura organizada de formao e qualificao profissional. A qualificao profissional realizada por meio da contratao de cursos junto a entidades pblicas e privadas de ensino. No entanto, existe uma rede de escolas pblicas de ensino tcnico que junto das entidades do sistema S poderiam ser reunidas sob uma coordenao nacional, formando uma rede pblica de ensino profissionalizante e de qualificao profissional que poderia ser o principal sustentculo de uma poltica de formao e qualificao profissional. Isso no significa que as entidades privadas sejam dispensveis, mas elas entrariam para atender demandas complementares rede bsica.

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Um problema detectado na anlise do caso do Paran foi a dificuldade de se qualificar o trabalhador em tempo hbil para que o mesmo ocupe uma vaga aberta. Esta no uma tarefa trivial, haja vista que se quer ter o trabalhador qualificado para o momento em que for aberta uma vaga, esta ser rapidamente preenchida. Portanto, h um trabalho prvio que rene vrias funes do sistema: o levantamento das informaes sobre o perfil dos demandantes de emprego e dos empregos que so gerados; a anlise das informaes sobre o mercado de trabalho e a produo de estudos prospectivos com relao s tendncias das ocupaes; o trabalho de anlise do contedo das ocupaes existentes e de suas alteraes, bem como das novas ocupaes que so criadas; para ento se definir quais so os cursos que devem ser priorizados dentro da poltica de qualificao profissional e qual deve ser seu contedo. Portanto, isso implica que a poltica de qualificao profissional, para que atenda s necessidades dos trabalhadores em busca de emprego, deve ser elaborada a partir de um conjunto de informaes que exige o trabalho de vrios profissionais, que poderiam ser reunidos num conselho tcnico sobre formao e qualificao profissional. Uma poltica de qualificao que tenha condies de se antecipar s demandas futuras de profissionais um aspecto fundamental para qualificar o trabalhador desempregado e abrir-lhe a oportunidade de reintegrar-se ao mercado de trabalho, j que a tarefa de qualificao no se realiza da noite para o dia, exigindo maior tempo quanto menor for a qualificao e escolaridade do indivduo. O oferecimento desse servio, no entanto, precisa estar disponvel para quando o servio de emprego detecta um demandante cujo perfil indique a necessidade de qualificao profissional. O curso oferecido deve satisfazer s necessidades do demandante de emprego, ou seja, no se pode encaminhar o indivduo para um curso qualquer, mas sim um que atenda ao seu perfil e que lhe amplie suas habilidades e respeite seus anseios profissionais. Aqui entra outra funo importante e que no oferecida no servio de emprego brasileiro, a informao e orientao profissional. Este servio pode ajudar a se detectar com maior rapidez os interesses e as potencialidades dos indivduos que esto em busca de um emprego, podendo encaminhar-lhe para um curso de qualificao profissional, quando for o caso, mais adequado, evitando-se que o trabalhador transite por vrios cursos inutilmente. Ou at, em determinados casos, possa orientar o desempregado para uma atividade por conta-prpria, o que pode significar seu encaminhamento para cursos de qualificao e tambm para os servios de microcrdito entre outros.

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Essas questes esbarram necessariamente na ampliao do quadro de pessoal para a realizao dessas vrias funes, o que significa ampliar os gastos. A consolidao do sistema com a introduo do Centro Integrado de Atendimento ao Trabalhador vai depender de investimentos na montagem desses centros. Todavia, existem as despesas com custeio do sistema, que significa a manuteno de sua operacionalizao. Para se ter uma dimenso de quanto isso custaria fizemos um exerccio a partir das informaes obtidas do sistema do estado do Paran e estimamos o quanto custaria para se operacionalizar o sistema em todo o territrio nacional tendo como parmetro o desempenho desse estado. Dependendo do pblico potencial do sistema que se considere temos um custo que varia entre R$227 milhes e R$643 milhes, que representa entre 2% e 4% da arrecadao do PIS-PASEP de 2005. Ou seja, o volume de recursos relativamente baixo, sobretudo se considerarmos que 20% do que arrecadado vai para o Tesouro. Portanto, o custo para se operacionalizar o sistema nacionalmente sustentvel com os recursos que se tem hoje, mas que no chegam s polticas que atendem aos trabalhadores. Nas diretrizes definidas no Congresso, considera-se a possibilidades de que as aes possam ser executadas por entidades civis privadas sem fins lucrativos, desde que estabeleam convnios com os estados ou municpios. No entanto, no fica claro qual deve ser a postura diante das agncias de emprego privadas de emprego temporrio. Apesar de as normas da OIT recentes admitirem a existncia conjunta das agncias privadas com o servio pblico de emprego, no caso das agncias de emprego temporrio isso pode ter um efeito prejudicial socialmente. Isso porque cria-se uma concorrncia entre o servio pblico e essas agncias pelas vagas disponveis e pelos trabalhadores. Se a agncia privada no for obrigada a informar sobre as vagas que tm disponveis, ela no o far, o que diminui a transparncia do mercado de trabalho uma vez que somente os trabalhadores que procurarem seus servios tero a oportunidade de concorrer a uma dessas vagas. Ademais, como o objetivo da agncia privada atender rapidamente s necessidades da empresas usurias, a tendncia que ela selecione os mais qualificados e descarte aqueles trabalhadores com maiores dificuldades de insero, cuja nica alternativa ser o servio pblico de emprego. A conseqncia que o servio pblico ter maiores dificuldades para preencher as vagas captadas dado que seus usurios tendem a ter menor qualificao. Como afirma Ricca (1982), para a empresa usuria da mo-de-obra tanto faz se a intermediao realizada pelo servio de emprego ou pela agncia de emprego temporrio, a diferena est no fato de que a
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agncia privada assume o nus do recrutamento e da demisso. Essa forma de contratao acaba por criar um trabalhador de segunda classe na empresa usuria, pois seu status e sua remunerao, normalmente, sero inferiores ao dos trabalhadores vinculados empresa. Apesar de considerar que as agncias privadas possam conviver com o servio pblico, o autor afirma que o Estado ao abrir mo de fazer a gesto do emprego temporrio por meio do servio pblico de emprego, perde o controle sobre esse tipo de trabalho e perde um instrumento para impedir o crescimento desordenado do mesmo. Ou seja, perde-se parte da capacidade de organizar o mercado de trabalho e de estimular a contratao por meio de vnculos de trabalho permanentes. Pode-se pensar que no caso brasileiro, o servio de emprego venha a oferecer um servio de emprego temporrio fazendo a gesto dos contratos, com isso, reduzindo o custo das empresas contratantes, mas garantido a qualidade da relao de trabalho. Por outro lado, ao fazer isso pode vir a ter maior controle sobre esse tipo de contrato e, tambm, maior influncia sobre sua evoluo, abrindo novas possibilidades aos trabalhadores com maiores dificuldades de insero, pois o trabalho temporrio pode ser a porta de entrada para um emprego com contrato por tempo indeterminado. Como no um servio lucrativo, o servio de emprego pode garantir que as condies do trabalhador sejam melhores, alm de evitar o descumprimento das normas trabalhistas. Ademais, ao se colocar como um parceiro importante para as empresas na gesto dos recursos humanos, o servio pblico de emprego ganha a confiana da empresa nos seus servios. Pode-se pensar numa agncia especfica do servio pblico de emprego que preste esse tipo de servio, como feito na Alemanha, cujas agncias de emprego temporrio esto separadas das agncias locais. A prestao de servios adicionais para as empresas pode ser um fator importante de atratividade, especialmente para as micro e pequenas empresas (MPE). Normalmente o servio de emprego atende a mdia e grande empresa que possuem departamento especfico para a atividade de recrutamento e seleo. No obstante, o servio pblico poderia implementar um servio diferenciado para as micro e pequenas empresas, aproximando-as do sistema. Assim, facilitar-se-ia o acesso desses empreendimentos s aes de colocao e qualificao da mo-de-obra, inclusive a j ocupada, o que muitas vezes no ocorre por falta de maior informao. Atender as MPE nos parece importante para se atingir o objetivo de se estruturar o mercado de trabalho e elevar as condies de trabalho nessas empresas.

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O atendimento diferenciado aos micro e pequenos empreendimentos um fator que tanto auxilia na insero do trabalhador desempregado, como pode ajudar essas empresas a aprimorarem a gesto da mo-de-obra. Normalmente, os micro e pequenos empreendimentos, por serem administrados diretamente pelo empregador, acabam por no ter um processo de seleo e recrutamento de pessoal, fazendo com que prevaleam indicaes pessoais e a contratao de conhecidos que nem sempre so os mais indicados para ocupar o posto de trabalho. A profissionalizao desses empreendimentos fundamental para tornarem-se mais produtivos e competitivos. Nesse sentido, a orientao e a assessoria na contratao de pessoal qualificado pode ser um passo importante no fortalecimento desses empreendimentos. Ademais, pode-se pensar em aes de orientao talvez cursos especficos para o micro e pequenos empreendedores sobre noes bsicas da legislao trabalhista, da importncia de se ter um ambiente de trabalho que garanta a segurana do trabalhador na execuo das tarefas, bem como a sua sade, alm de outras questes importantes que aprimoram os resultados e a produtividade do trabalhador. Aumentar produtividade do trabalhador fator decisivo para que os empreendimentos desse segmento tornem-se empreendimentos viveis, sendo que para isso, os empregadores devem estar conscientes da importncia de ter um trabalhador mais bem qualificado, para o que as aes do sistema podem ter uma contribuio destacada. No entanto, as polticas voltadas para esses empreendimentos ultrapassam as polticas de mercado de trabalho. Como mostra Santos (2006), a melhoria das condies de trabalho nesses empreendimentos passa pelo fortalecimento dos mesmos e dependem de um conjunto de iniciativas para que suas aes sejam efetivas. Assim, so necessrios mecanismos que levem a um processo virtuoso que, a um s tempo, melhore a competitividade desses negcios, permitindo-lhes manter-se no mercado, melhorando as condies de utilizao da fora de trabalho a alocadas. Esse conjunto de medidas inclui desde uma poltica tributria e de crdito diferenciada, passando pela facilitao do acesso s informaes sobre as relaes de trabalho e sobre o mercado de trabalho, programas de qualificao da mo-de-obra, at a ampliao da representatividade poltica desse segmento. Temos, portanto, que o apoio aos micro e pequenos empreendimentos compem-se de um amplo leque de polticas pblicas. Nesse conjunto, acreditamos, o servio pblico de emprego e outras polticas de mercado de trabalho podem cumprir um papel destacado no que se refere aos recursos humanos, desde que se crie canais que facilitem o acesso desses empreendimentos aos seus servios. Destaque-se, no entanto, que devido a grande heterogeneidade de situaes que se encontra nesse segmento, deve-se voltar a
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ateno para aqueles empreendimentos que se mostrem viveis, ou seja, aqueles que realmente tenham capacidade de se manterem no mercado, incorporando-se ao setor organizado. Em relao participao social, as diretrizes do Congresso reafirmam a importncia da gesto tripartite das aes do sistema em todos os nveis, garantindo maior transparncia das polticas. Isso importante, pois, como vimos, na Alemanha e no Reino Unido a participao social perdeu importncia com as reformas recentes, que caminharam muito mais dentro de uma perspectiva gerencial, com definio de metas a serem atingidas. A melhoria da gesto das polticas sem duvida uma questo importante a ser perseguida, porm, mais importante definir os rumos dessas polticas e seus objetivos, a partir dos quais devem ser estabelecidas as metas. E nesse aspecto, a participao social fundamental para que os interesses dos trabalhadores sejam respeitados. Essa participao, no entanto, precisa ser qualificada. Como salientamos anteriormente, um dos problemas das comisses de emprego o pouco preparo dos conselheiros para responderem s suas atribuies. No se quer que os mesmos sejam especialistas em todas as questes, afinal essa uma instncia poltica e no tcnica. Mas preciso que esses conselheiros tenham acesso a informaes e estudos acerca dos assuntos sobre os quais tem que tomar decises e, para tanto, ser necessrio uma estrutura de apoio a essas comisses, bem como de um centro produtor e sistematizador das informaes de interesse dos conselheiros. Nesse ponto, refora-se a importncia de um rgo capaz de reunir, sistematizar e produzir estudos sobre diferentes aspectos do mundo do trabalho que fornea elementos para o debate e a tomada de decises nas comisses de emprego, e tambm no Codefat. Essas informaes tero que ser informaes gerais, mas tambm conter dados sobre a realidade do mercado de trabalho local e regional, afinal os conselheiros tero que tomar decises sobre a realidade dos locais onde vivem. A coleta e produo de informao tero que atender as mais diferentes regies do pas e, dessa forma, esse rgo de informao ter que ter ramificaes regionais. Assim, considerando a capilaridade que o MTE tem em todo territrio nacional, por meio das Delegacias Regionais do Trabalho, seria interessante se repensar o papel destas ampliando-lhe para atingir outros objetivos, at mesmo sendo parte do centro integrado, para coletar e fornecer informaes sobre outras questes do mundo do trabalho que esto fora da alada das polticas de mercado de trabalho e, portanto do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.

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Com relao questo da integrao e articulao das polticas, a deciso de se criar um local nico para acesso aos servios de colocao e do seguro-desemprego, um passo importante, pois em um nico atendimento o trabalhador pode acessar os dois servios. Isso evidentemente melhora as condies de funcionamento atuais. Isso significa, portanto, um avano e um ganho em termos da eficincia do servio de emprego. Deve-se pensar, entretanto, em maneiras de se ampliar as formas de proteo de renda para segmentos que hoje no so atendidos pelo seguro-desemprego, como trabalhadores temporrios, sem registro em carteira e autnomos. Pode-se pensar em esquemas como realizado para pescadores artesanais em pocas de defeso. Isso fundamental para que se atingir o objetivo de incorporao desses trabalhadores ao setor organizado e a trabalhos regulares e, portanto, caminharmos para a estruturao do mercado de trabalho. Se a articulao entre a atividade de intermediao de mo-de-obra e de seguro-desemprego apresenta avano, a relao do servio com as atividades de qualificao ainda deixa a desejar. Como vimos, a partir das informaes do estado do Paran, ainda h um descompasso entre o encaminhamento do trabalhador para o curso de qualificao, a realizao do curso e o preenchimento da vaga. A vaga acaba sendo preenchida antes que o trabalhador termine a atividade de qualificao. Antecipar as exigncias em termos de qualificao e habilidade a serem desenvolvidas pelos trabalhadores para terem condies de ingressarem em um posto de trabalho, como j afirmamos, um ponto que pode ajudar a sanar esse problema, mas depende do desenvolvimento das atividades do Observatrio do Trabalho. No entanto, pode-se pensar em desenvolver esquemas alternativos para a qualificao do trabalhador, como o treinamento na empresa, ou um bnus para que o trabalhador contratado possa freqentar um curso que o ajude no desenvolvimento das atividades da ocupao que venha a ocupar. Esse bnus permitiria que a escolha da entidade a fornecer o curso fosse do prprio trabalhador ou at mesmo por indicao da empresa que o contratou, possibilitando que o encaminhamento para a qualificao fosse integrado com a colocao. O bnus nos parece mais adequado ao trabalhador adulto, enquanto o treinamento na empresa, ainda que no signifique excluir o trabalhador adulto, poderia ser associado ao jovem que busca o seu primeiro emprego. O objetivo seria aliar a atividade de colocao desse grupo que possui maior dificuldade de insero, com a qualificao. Esta, porm seria um misto entre a atividade de qualificao para o exerccio de uma ocupao como a experincia de trabalho
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efetiva. Assim, possibilitaria a um s tempo que o jovem no somente fizesse um curso de qualificao, mas tambm adquirisse experincia de trabalho. Aqui h a necessidade de articulao no somente da atividade de colocao e qualificao, mas tambm da poltica de insero do jovem, que faria o elo entre as duas anteriores, a empresa e o jovem trabalhador. Por fim, uma questo levantada pelo documento do II Congresso e relevante para se caminhar para a estruturao do mercado de trabalho em relao a articulao das polticas de mercado de trabalho com as polticas de proteo social, especialmente as polticas de transferncia de renda. Como vimos no primeiro captulo, as reformas nos servios de emprego, procuraram em grande medida introduzir restries para evitar que os indivduos em idade ativa permaneam menos tempo como beneficirios de programas de assistncia. O objetivo fazer com que esses indivduos voltem ao mercado de trabalho mesmo em ocupaes de baixa qualidade e baixa remunerao, e permitindo que o valor dos benefcios se reduza, tornando-se uma complementao da renda auferida com o trabalho. Busca-se ao mesmo tempo a reduo dos gastos com benefcios sociais e a elevao da taxa de participao e de emprego. No caso brasileiro, o pagamento do seguro-desemprego por curto perodo e no h esquemas de benefcios de assistncia ao desempregado quando termina o prazo do seguro e o trabalhador continua sem emprego. Da mesma forma os programas de transferncia de renda so baratos para os cofres pblicos. O que se busca criar canais que ajude o indivduo que se encontra no programa de transferncia de renda a encontrar uma atividade que lhe possibilite caminhar pelas prprias pernas. Esses beneficirios, geralmente mulheres, muitas vezes esto ocupados, e sempre em atividades de baixa produtividade, cuja remunerao insuficiente para a manuteno da famlia. Como na grande maioria, so indivduos com baixa escolaridade e qualificao, a insero em um emprego mais difcil, o que implica desenhar esquemas alternativos para a insero produtiva desses trabalhadores. O que se deve evitar que eles venham a ampliar a oferta de mo-de-obra sem qualificao. Assim, o atendimento a esses grupos deve ser diferenciada e personalizada, pois alguns podem ter perfil para buscar um emprego desde que passe por um perodo de qualificao e at de aumento da escolaridade mais longo que o do trabalhador com alguma qualificao, enquanto para outros a sada pode passar pelas atividades autnomas ou dos empreendimentos de economia solidria. Isso implica na articulao entre as aes de vrios ministrios e das polticas de trabalho, de assistncia e de educao. No entanto, o sucesso das aes para o atendimento aos objetivos de incorporar
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produtivamente esses indivduos a um trabalho decente impe a retomada do crescimento em nveis mdios superiores aos observados nas ltimas dcadas. Pois somente com o dinamismo da economia poder-se- criar oportunidades viveis para esse grupo de trabalhadores e caminhar-se para uma estruturao do mercado de trabalho mais homognea e equnime.

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Apndice
A experincia do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda do Estado do Paran

Fazemos aqui um exerccio para estimar qual o tamanho do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, em termos do seu custo operacional, para sua constituio em todo territrio nacional. Tomamos como ponto de partida o estado do Paran. Essa escolha deve-se ao fato de nesta unidade da federao o servio de emprego estar mais bem organizado em todo o territrio estadual do que na maioria dos demais estados e possuir uma rede informatizada que integra os vrios postos de atendimento, na direo que aponta as propostas de construo do sistema. Para obtermos as informaes, fizemos um levantamento junto Secretaria/Coordenao SINE do estado do Paran66. O levantamento trs muitas limitaes, pois, alm dos dados sobre as polticas, temos apenas a opinio de uma nica gestora dentro do sistema. Cremos, no entanto, que isso pode nos dar algumas pistas para pensarmos sobre os rumos que se est dando para a consolidao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e apontar para questes a serem pesquisadas de maneira mais profunda em relao ao tema. O estado do Paran possui uma agroindstria importante, principalmente na regio norte do estado, em que se introduziu primeiramente o caf e depois a cultura da soja. A produo de gros tambm tem grande peso no estado tanto como fornecedor para a agroindstria como para a exportao e seu desenvolvimento associa-se, em grande medida, grande propriedade, com a produo mecanizada e alta produtividade. O setor industrial tambm tem destaque, sobretudo na regio metropolitana de Curitiba, onde se encontra o plo automobilstico (IPEA, IBGE, UNICAMP/IE/NESUR, IPARDES, 2000). O PIB do estado em 2003 representava cerca de 6% do PIB nacional e 34% do PIB da regio Sul. Sua populao de 10,2 milhes de pessoas, sendo 49% de mulheres e 84% de pessoas residentes na rea urbana, segundo os dados da PNAD-2005. Em 2005 possua uma populao ativa de 5,62 milhes de indivduos com 5,24 milhes ocupados e 377 mil desocupados.

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Do total de ocupados, 62,2% so empregados, sendo 34,8% com carteira assinada, 5,8% estatutrios e militares e 14,3% sem registro em carteira de trabalho. Dos no-assalariados, 20,3% so trabalhadores por conta-prpria, 5,3% empregadores, 12,3% trabalhadores na autoconstruo ou autoproduo e sem remunerao. Considerando que 7,3% so trabalhadores domsticos (2,1% com registro e 5,2% sem registro em carteira) temos que o total de trabalhadores em situao de precariedade so 59,4% do total de ocupados ou 3,11 milhes de indivduos, que somados aos desempregados representa 62,1% (3,49 milhes de trabalhadores) da populao ativa segundo os dados da PNAD de 2005. Portanto, temos aqui um breve retrato da populao que pode fazer parte do pblico atendido do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda no estado do Paran. O sistema organiza-se nesse estado em trs nveis. Uma coordenao estadual, que faz a gesto geral do servio de emprego. Dezoito escritrios regionais, que tm a incumbncia de fazer o elo entre a coordenao estadual com as 230 unidades de atendimento ao pblico no municpio. O servio de emprego est presente em 53% dos municpios do estado do Paran, com os maiores municpios tendo mais de uma agncia de atendimento. Os servios prestados pela unidade de atendimento variam de municpio para municpio, sendo o objetivo da Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoo Social incorporar gradualmente, alm dos servios tradicionais do servio de emprego, servios sociais. Assim, atualmente j existem 63 municpios onde a unidade de atendimento municipal oferece alm da intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego e qualificao profissional, tambm microcrdio (Banco Social) e desenvolvimento local. Nos demais municpios h variedade de combinao desses servios, com dois municpios apresentando somente a intermediao de mo-de-obra. Como se observa, caminha-se em direo s propostas aprovadas pelo II Congresso, de se caminhar para a implantao de centros integrados de atendimento ao trabalhador, com a oferta de vrios servios, com vistas a eliminar a superposio de atores e executores das polticas. O total de funcionrios envolvidos nas atividades do sistema no estado de 1.488 trabalhadores. Desse total, a grande maioria est alocada nas unidades municipais, cerca de 88% ou 1.305 funcionrios, responsveis pelo atendimento direto ao trabalhador. O pessoal restante divide-se quase que igualmente entre a coordenao estadual, 6,3% e os escritrios regionais, 6,0% (tabela 3.1).
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As informaes foram fornecidas por meio de entrevista com a Coordenadora Estadual do SINE Paran, senhora

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Tabela 3.1 Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Distribuio do pessoal segundo nvel administrativo. SINE-Paran, 2006. Funo Abs % 93 6,3 Coordenao Estadual 90 6,0 Escritrios Regionais 1.305 87,7 Unidades Municipais 1.488 100,0 Total
Fonte: Secretaria do Trabalho do Estado do Paran. Coordenao SINE Paran. Elaborao prpria.

Observando-se a distribuio do quadro de pessoal segundo o tipo de funo que desempenham (tabela 3.2), constata-se que a quase totalidade est nas atividades de execuo (94%, ou 1.295 funcionrios). Menos de 1% do total realizam tarefas de gesto, com 5,5% do pessoal envolvido nas atividades tcnicas e de apoio (informtica, licitaes e convnios, assessoria jurdica etc.).
Tabela 3.2 Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Distribuio do pessoal segundo funo. SINE Paran, 2006. Funo Gesto Execuo Atividades tcnicas e de apoio Total Abs 11 1.395 82 1.488 % 0,7 93,8 5,5 100,0

Fonte: Secretaria do Trabalho do Estado do Paran. Coordenao SINE Paran. Elaborao prpria.

As despesas com a operacionalizao67 do sistema no estado situaram-se abaixo de trinta milhes de reais entre 2004 e 2006. A maior parte dessas despesas refere-se ao gasto com pessoal que representa cerca de 3/5 do total, com aproximadamente 44% gasto com pessoal das unidades municipais. Destaque-se que, em mdia o funcionrio das unidades municipais tem um salrio de aproximadamente R$750,00 mensais, enquanto que a mdia dos salrios do pessoal do estado de R$1.867,24 por ms. Por outro lado, os gastos de custeio situam-se acima de 1/3 do
Elietti de Souza Vilela. Esto excludos os gastos com pagamento de benefcios etc., contabilizando-se apenas as despesas para se realizar o atendimento ao trabalhador. Deve-se ter em mente que esses valores so aproximados dado que o SINE no dispe
67

263

total das despesas, enquanto os gastos com investimento, apesar do aumento na participao nos dois ltimos anos, situam-se em certa de 3% (tabela 3.3).
Tabela 3.3 Distribuio das despesas operacionais1 do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda do Estado do Paran por tipo de despesa, 2004-2006. (em R$ mil). 2004 2005 2006 Tipo de Despesa Abs % Abs % Abs % 1,8 3,5 2,7 Investimento 503,48 1.008,77 772,33 10.738,05 37,8 10.938,15 37,6 11.200,00 38,4 Custeio 2 Pessoal 17.165,90 60,4 17.165,90 59,0 17.165,90 58,9 Estado 4.442,15 15,6 4.442,15 15,3 4.442,15 15,2 Municpio 12.723,75 44,8 12.723,75 43,7 12.723,75 43,7 28.407,43 100,0 29.112,82 100,0 29.138,22 100,0 Total Fonte: Secretaria do Trabalho do Estado do Paran. Coordenao SINE Paran. Elaborao prpria.
(1) Exclui as despesas com benefcios. (2) FAT- valor conveniado + recursos do Estado - valor aproximado.

A origem dos recursos para financiar essas despesas provm das trs esferas do governo. Os recursos federais provm do FAT e respondem pelos gastos com investimento e custeio, que tambm contam com recursos do governo estadual. As despesas com pessoal so pagas inteiramente com recursos dos municpios e do estado, de acordo com o vnculo do funcionrio. Dessa forma, as despesas operacionais so financiadas, majoritariamente, pelos municpios e pelos recursos federais, que representam cerca de 44% e 33%, respectivamente, ficando os 23% de despesas restantes cobertos com recursos estaduais (grfico 3.1).

de um oramento unificado e parte das despesas paga com recursos de estados e municpios como contrapartida pelo repasse dos recursos do FAT e, portanto, no entram nas contas do SINE. 264

Grfico 3.1 Distribuio das despesas segundo origem dos recursos. Estado do Paran, 2004-2006.

44%

43%

44%

Local Estadual

23%

26%

22%

Federal (FAT)
33% 31% 34%

2004

2005

2006

Fonte: Secretaria do Trabalho do Estado do Paran/Corrdenao SINE-PR. Elaborao prpria.

Procurou-se ainda detectar, junto responsvel pela coordenao do SINE, as opinies sobre a utilizao do Plano Plurianual como instrumento de gesto e os problemas para a articulao das polticas territorialmente. Em relao ao Plano Plurianual, este considerado um instrumento melhor em relao ao Plano Anual, pois permite o pagamento de despesas sem que se tenha feito o repasse dos recursos. Porm, permanece a intermitncia do fluxo de recursos, que precisam ser corrigidos anualmente, sem se ter um cronograma preciso de repasse financeiro por parte do FAT/MTE aos estados conveniados. A existncia de um fluxo descontnuo de transferncia de recursos acarreta custos administrativos como o pagamento de juros ou de alterao de contratos. Essa instabilidade se agrava, com o fato de o montante de recursos ser reduzido ano a ano, o que implica em insegurana na continuidade do financiamento das polticas implementadas. Com relao articulao entre as vrias polticas de mercado de trabalho, a maior dificuldade apontada com relao qualificao profissional, ou seja, a dificuldade de encaminhamento do trabalhador que poderia retornar mais rapidamente ao mercado de trabalho aps um curso de qualificao que atualizasse suas habilidades ou preparasse-o para o exerccio de uma nova ocupao. Essa dificuldade se traduz no descompasso entre o tempo para a liberao dos recursos para se viabilizar a realizao do curso de qualificao e o preenchimento da vaga. Ou seja, quando se viabiliza o curso e se qualifica o trabalhador, na maioria das vezes no h a colocao imediata do trabalhador.
265

Outro ponto destacado pela coordenadora diz respeito baixa capacidade operacional das unidades de atendimento. Dado o fluxo de trabalhadores que afluem ao servio, formam-se longas filas que pressionam os atendentes, fazendo com que estes procurem agilizar o atendimento e, com isso, focando-se no interesse principal do solicitante, deixando de explorar as demais possibilidades para sua insero por meio da interface com as demais polticas existentes. Ademais, acrescenta-se a esse ltimo problema a ausncia de uma viso mais geral sobre o sistema por parte do atendente, com este concentrando-se apenas na sua tarefa. Com relao capacidade de atendimento, parece necessrio averiguar em que medida isto decorre de um problema de dimensionamento ou de um excesso de procura pelo servio. No primeiro caso, so necessrias medidas de ampliao do espao fsico e do nmero de pessoal envolvido no atendimento, alm, claro, de introduo de equipamentos e procedimentos que ajudem a aumentar a produtividade de cada atendente. No caso de um aumento da procura pelos servios, isso pode decorrer de um problema conjuntural, de desaquecimento da economia que amplia o nmero de trabalhadores desempregados, ou em decorrncia de um aumento da taxa de participao da populao em idade ativa. Assim, a estratgia pode ser, em alguns casos, ampliar temporariamente o nmero de atendentes para responder ao aumento da demanda, ou buscar o apoio de outras agncias que tenham um fluxo menor de atendimento. No impedimento dessas alternativas, deve-se avaliar em que medida seria necessrio uma ampliao do espao fsico, uma vez que isso implica em gastos com investimentos que num momento posterior, de crescimento econmico, pode transformar-se em capacidade ociosa de atendimento. preciso, avaliar, portanto, a capacidade necessria para se oferecer um atendimento de qualidade ao trabalhador que busca os servios do sistema. No caso do Paran, o problema parece estar mais ligado ao baixo nmero de pessoal do sistema. Em 2006, foram realizados um total de 1,41 milhes de atendimentos/operaes pelo sistema, os quais concentraram-se basicamente no servio de intermediao (799 mil inscritos e 218 mil vagas captadas) e na habilitao ao seguro-desemprego (345 mil habilitados) o que representou quase 97% do total dos atendimentos/operaes realizados (tabela 3.4). Considerando que o sistema conta com 1.305 funcionrios envolvidos diretamente no

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atendimento aos trabalhadores, significa que cada funcionrio realizou no ano cerca de 1.081 atendimentos/operaes, o que significa cinco atendimentos por funcionrio/dia68.
Tabela 3.4 Atendimento no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda por tipo de atendimento/operao. SINE Paran, 2006 Tipo de Atendimento/Operao Intermediao de mo-de-obra - inscritos Intermediao de mo-de-obra - vagas captada Central de Profissionais Autnomos - inscritos Central de Profissionais Autnomos - solicitao de servios Central de Profissionais Autnomos - encaminhamentos Habilitaao ao Seguro-desemprego Teleconsulta trabalhista Banco Social (operaes de crdito) Qualificaao profissional Total Total de funcionrios no atendimento N atendimentos/funcionrio Total geral de funcionrios N atendimentos/total de funcionrio
PEA PR - 2005

N Abs 799.678 218.155 6.434 10.002 9.138 345.499 9.155 5.012 7.276 1.410.349 1.305 1.081 1.488 948 5.624.065
3.780

% 56,7 15,5 0,5 0,7 0,6 24,5 0,6 0,4 0,5 100

N pessoas economicamente ativas/total de funcionrio

Fonte: Secretaria do Trabalho do Estado do Paran. Coordenao SINE Paran. Elaborao prpria.

Aparentemente baixo o nmero de atendimentos/operaes realizadas por funcionrio em cada dia. Deve-se considerar que essas operaes no so homogneas e no se distribuem uniformemente ao longo do ms/ano, o que implica que determinadas tarefas podem exigir maior tempo do que outras e at um mesmo tipo de atendimento como, por exemplo, a intermediao, deve-se considerar as caractersticas do trabalhador. Portanto, no se pode afirmar que a produtividade baixa. Para termos uma idia comparativa do tamanho do quadro funcional utilizamos o nmero de pessoas economicamente ativas (PNAD-2005) por funcionrio do sistema incluindo-se aqui todo o pessoal de gesto, de apoio e de atendimento e encontramos que para o estado do Paran, em mdia tem-se 3,7 mil pessoas economicamente ativa para cada funcionrio do sistema. Esse nmero quase o dobro do servio de emprego dos EUA, como vimos no primeiro captulo, e muitas vezes maior que dos outros pases estudados. Portanto,
68

Considerando-se 12 meses de 20 dias. 267

comparativamente com o que ocorre no plano internacional, o quadro de pessoal nesse estado, e muito provavelmente para o Brasil, ainda pequeno. Outro aspecto importante e que est intimamente ligado ao tamanho do quadro de pessoal a capacitao dos funcionrios. Quanto maior for a capacitao do pessoal dos centros, maior ser a possibilidade de arranjos temporrios que facilitem ampliar o atendimento. Por outro lado, um pessoal mais qualificado tender a ter uma produtividade mais elevada, agilizando o atendimento. A questo da qualificao do pessoal acentua-se quando se avalia a qualidade do atendimento do trabalhador. Se no momento de maior presso, o atendimento no explora todas as possibilidades de insero ou de necessidades do trabalhador, pode-se estar adiando para um momento posterior esse atendimento mais qualificado, o que implica nos resultados do prprio servio, uma vez que isso pode ampliar o tempo de desemprego do trabalhador. O fato de o atendente concentrar-se, exclusivamente em sua tarefa, sem que o mesmo envolva-se mais intensamente com a misso do sistema, parece remeter necessidade de se ter um quadro de carreira claro, que motive o trabalhador a se envolver com todas as questes que dizem respeito ao sistema. A existncia de um quadro de carreira no elimina, ao contrrio acrescenta, a necessidade de maior qualificao do quadro de pessoal. O aspecto da qualificao e capacitao do quadro de pessoal, especialmente daqueles engajados no atendimento ao trabalhador deve-se em grande medida a alta rotatividade dos atendentes. Esse fato faz com que no se consiga qualificar o total de atendentes do servio de emprego. Em mdia, nesse estado cerca de 84% dos funcionrios esto adequadamente capacitados para o exerccio da funo. Como esses tm acesso s vagas que esto disponveis, muitos fazem sua prpria intermediao, sempre que encontram uma ocupao com salrio superior ao que recebem no servio. Acentua-se, a nosso ver, a necessidade de um quadro de carreira que permita ao funcionrio ter uma perspectiva de longo prazo em relao a sua condio profissional. O problema parece estar no fato de que parte dos funcionrios so contratados pelo estado e parte pelos municpios, alm de uma empresa terceirizada e a Associao dos Portadores de Deficincia Fsica do Paran, acarretando diferenas de vnculos de emprego e de salrios. Diante desse fato, o servio de emprego tem maior dificuldade de fazer a gesto dos recursos humanos envolvidos na prestao dos vrios servios do sistema. Em relao aos problemas para a articulao das polticas de mercado de trabalho no nvel territorial, aponta-se para falta de clareza do papel desempenhado pelos conselheiros das
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Comisses de Emprego e o sentido das polticas pblicas de mercado de trabalho. A isso junta-se a falta de compreenso do papel do Estado e da existncia de uma cultura paternalista e compensatria. Por outro lado, as gestes municipais privilegiam demandas locais, nas quais predominam interesses poltico-partidrios em detrimento dos interesses pblicos. Fica patente que as instncias deliberativas e de participao popular que so as Comisses de Emprego pecam pela falta de capacitao e informao de seus membros, associado a uma falta de preocupao com a coisa pblica no seu sentido mais pleno, o que resguarda o interesse de toda a coletividade diante dos interesses privados69.

O custo de se ampliar a experincia do Paran a nvel nacional Fazemos, agora, um exerccio para tentarmos estimar qual seria o custo operacional do sistema a nvel nacional que tenha a capacidade de atender um determinado pblico potencial, verificando-se, assim, a viabilidade de se introduzir um determinado padro de atendimento nacionalmente por meio de centros integrados. Algumas consideraes devem ser feitas preliminarmente. A primeira refere-se ausncia de um quadro consolidado do custo operacional do servio de emprego no pas. Isso se deve a forma como o SINE est organizado para operar, via convnios, que prevem um valor repassado pelo governo federal com recursos do FAT, e uma contrapartida de estados e municpios. Assim, a coordenao nacional do SINE somente tem computada a parcela de recursos repassada (FAT), mas no tem um acompanhamento do montante e da destinao dos recursos da contrapartida de estados e municpios. Essa limitao impede que faamos um levantamento do custo do sistema hoje. Para contornar esse problema, vamos tomar como uma medida do custo mdio de operao de um centro integrado de atendimento o custo calculado a partir das informaes levantadas para a operacionalizao do SINE no estado do Paran. Essa escolha implica admitir que o custo de operao nesse estado igual a mdia nacional, o que pode no ser, muito provavelmente, verdadeiro. No entanto, dada a

Com relao aos problemas enfrentados para a articulao/integrao das vrias polticas no plano territorial, a viso do gestor municipal um pouco diferente. Segundo a senhora Helosa Helena Pereira coordenadora da gesto municipal de Belo Horizonte, Minas Gerais, a pluralidade de gestores num mesmo territrio cria dificuldades para a integrao e continuidade dos programas, dado que cada nvel de governo tem suas prprias diretrizes em relao a essas polticas. Considera ainda que o sistema de remunerao das agncias baseado no atendimento cria concorrncia entre as vrias agncias de um mesmo territrio, reduzindo a colaborao entre elas, com as agncias que no esto informatizadas e ligadas ao SIGAE, no divulgando suas vagas para as demais agncias. 269

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escassez dessa informao, cremos que a informao obtida a partir desses dados pode servir de parmetro para estimarmos o custo em nvel nacional. Outro aspecto a ser considerado refere-se diferenciao de custos que cada estado pode apresentar, ou seja, a proporo das despesas com pessoal, encargos e investimentos varia conforme o estado e o estgio em que se encontra a estruturao do servio em cada local. Assim, outra suposio que faremos de que o custo refere-se operao de cada centro de atendimento, no incluindo-se os gastos com a implantao, o que significaria um maior peso dos investimentos. Como se pretende que o padro de atendimento seja uniforme, independentemente da regio onde se localize o centro, preciso ter funcionrios capacitados e, portanto, um quadro de carreira capaz de manter um quadro de pessoal estvel e qualificado, o que implica que o salrio de cada funo deve ser igual em todo territrio. Isso traz problemas importantes uma vez que, como vimos, a parcela das despesas dos municpios corresponde ao pagamento de salrios. A definio de um salrio nacional implica em que determinados municpios no tenham condies financeiras de bancar o funcionrio e, nesse caso, ser necessrio algum arranjo que permita que o funcionrio seja pago pelo estado, uma vez que os recursos do FAT no podem ser transferidos para o pagamento de pessoal. De toda forma, admitiremos que os salrios sejam iguais para cada cargo/funo em nvel nacional. O terceiro ponto a ser considerado em relao ao tamanho dos centros de atendimento. Cada centro ter dimenses diferenciadas, de acordo com sua localizao, o pblico predominante etc.. Assim sendo, o nmero de funcionrios de cada centro tambm ser diferenciado, ligando-se diretamente a capacidade de atendimento necessria. No entanto, h o custo de operao de uma capacidade mnima de atendimento, ainda que parte do tempo essa capacidade fique ociosa. Diante disso, consideraremos que todos os centros de atendimento tenham a mesma capacidade de atendimento, o que implica que o custo operacional de cada centro o mesmo. A partir das consideraes anteriores definiremos o custo operacional total do sistema (COpTBR) o custo operacional de uma unidade de atendimento(COpU) multiplicado pelo nmero de unidades necessrias para atender um determinado contingente de trabalhadores (NABR).
COpTBR = COpU NABR (1)

270

O custo operacional unitrio de atendimento ser obtido a partir dos dados do custo operacional do SINE do Paran, por meio do quociente entre o total de despesas realizadas no ano de 2006 (COpTPR) e o nmero total de unidades de atendimento do SINE do estado do Paran (NAPR).
COpU = COpTPR NAPR

(2)

J o nmero de unidades necessrias para atendimento nacionalmente (NABR) encontrado pela razo entre o Total de Atendimentos Potenciais no pas (APBR) e a capacidade mdia de atendimento de uma unidade (CM), que obtida pelo quociente entre o total de atendimentos/operaes realizadas pelo sistema do estado do Paran em 2006 (ATBR) pelo total de unidades de atendimento do estado (NAPR).
NABR = APBR (3) CM

CM =

ATPR (4) NAPR

Temos que o Total de Atendimentos Potenciais no pas (APBR) ser encontrado multiplicando-se o pblico potencial do sistema (PP) pelo atendimento mdio recebido por trabalhador, que iremos considerar como sendo o nmero de atendimentos mdios no sistema do Paran (AMPR). Este ltimo a razo entre o total de atendimentos realizados em 2006 (ATPR) pelo nmero de inscritos no sistema (IPR) (que consideraremos a soma entre inscritos na intermediao de mo-de-obra e habilitados no seguro-desemprego). Assim temos que
APBR = Pp AM PR (5)

AM PR =

ATPR (6) I PR

Substituindo-se (6) em (5); (5) em (4) e depois em (3) e (1), bem como (2) em (1), e fazendo-se os arranjos necessrios, obtemos
COpTBR = COpTPR PP (5) I PR

Isto , o custo operacional total para o pas ser o produto do custo operacional por atendimento/operao realizada pelo sistema no estado do Paran pelo pblico potencial do sistema a nvel nacional.

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O pblico potencial a ser atendido pelo sistema ser considerado a partir de trs grupos: i) o total de desligados informado pelo Caged; ii) o total de desocupados segundo a PNAD 2005; e iii) o total de desocupados mais 30% dos ocupados em situao precria (assalariados sem registro em carteira, conta-prpria, empregadores, trabalhadores domsticos, trabalhadores no autoconsumo e na autoconstruo e no remunerados). Os resultados so apresentados tabela 3.5, abaixo.
Tabela 3.5 Estimativa do custo operacional total do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda Pblico Potencial Total de desligados Caged 2005 Total de desocupados (PNAD2005) Total de desocupados (PNAD2005) + 30% situao precria Fonte: IBGE/PNAD2005; MTE/Caged. Elaborao prpria.
(1) O gasto adicional refere-se ao volume de recursos que deveria ser ampliado ao gasto atual do FAT com intermediao e qualificao se todo o recurso adicional for financiado pelo FAT.

N abs. 10.900.000 8.941.995 25.307.861

Custo Operacional Total 277.361.929,00 227.538.438,75 643.985.069,43

Gasto Adicional FAT1 158.161.929,00 108.338.438,75 524.785.069,43

Os dados da tabela 3.5 informam o custo operacional total para que se estenda a todo o pas um modelo de atendimento em centros integrados com os custos e a produtividade semelhante verificada no estado do Paran. A coluna de nmeros absolutos quantifica a populao potencial do sistema a nvel nacional. Pelos dados do Caged, o pblico considerado seria de 10,9 milhes de trabalhadores, que representam o total de trabalhadores que foram demitidos ou demitiram-se de seus empregos no ano de 2005. Para atender esse pblico, o custo operacional seria de R$277,3 milhes. No caso do pblico potencial considerado ser o total de desocupados aferido pela PNAD de 2005, que era de 8,9 milhes de indivduos, o custo operacional seria de R$227,5 milhes. Quando consideramos o pblico potencial como sendo o total de desocupados mais 30% do total de pessoas ocupadas precariamente, chegamos a 25,3 milhes de pessoas, o que significaria a um custo de operacional de R$643 milhes. Portanto, o volume de gastos para operar nacionalmente um sistema que faa o atendimento com o custo observado para o SINE do Paran varia de R$227 milhes a R$643 milhes, o que representaria entre 2% e 4% da arrecadao do PIS-PASEP do ano de 2005. Se esses recursos adicionais para a operacionalizao do sistema a nvel nacional for toda coberta com recursos provenientes do FAT, o aumento dos gastos do fundo em relao ao que foi gasto

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com intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional em 2005 (cerca de R$119 milhes) seria entre R$108 milhes a R$524 milhes. O aumento dos gastos para a implementao de um padro de atendimento uniforme nacionalmente, mostra-se, assim, vivel. Se considerarmos que parte da arrecadao do PIS-PASEP tem sido desviada para se fazer o ajuste fiscal, o que tem implicado em dficits primrios na conta do FAT, podemos concluir que o aumento de gastos no significar uma perda para o fundo. No entanto, preciso que a receita do FAT no seja desvinculada como vem ocorrendo.

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CONSIDERAES FINAIS

este trabalho, procurou-se averiguar a importncia estratgica da constituio de um sistema pblico de emprego para a organizao e bom funcionamento

do mercado de trabalho brasileiro. Num ambiente de baixo dinamismo econmico e elevado desemprego, a questo do emprego assim como a dos salrios foi reduzida a um problema circunscrito ao mercado de trabalho. As polticas destinadas ao mercado de trabalho foram, ento, entendidas como instrumentos capazes de substituir uma poltica macroeconmica dinamizadora da demanda agregada, ajustando-se assim a nova poltica de emprego aos pressupostos da nova ordem liberal. Nesse contexto desfavorvel, procuramos mostrar em que circunstncias a consolidao de um sistema pblico de emprego pode melhorar o desempenho das polticas de mercado de trabalho. Por um lado, no mbito do Sistema possvel melhorar a qualificao profissional dos trabalhadores integrados aos segmentos melhor estruturados da economia, alm de oferecer proteo diante dos riscos de desemprego e perda de rendimento. Por outro lado, tornam-se importantes as funes do Sistema voltadas para a incorporao dos grupos mais vulnerveis de trabalhadores, destacando-se para as medidas que reduzam a oferta de mo-de-obra de baixa qualificao. No entanto, para que se estruture um mercado de trabalho digamos civilizado, insistimos ser necessria a retomada do crescimento econmico em nveis adequados e de forma sustentada, para dinamizar a demanda por trabalhadores e para melhorar as condies de negociao salarial e de outras clusulas contratuais. No desenvolvimento do estudo, considerou-se que era necessrio contextualizar o nascimento dos servios de emprego em pases mais avanados (que muitas vezes so entendidos como modelos) e discutir as principais razes para as inflexes observadas nas ltimas duas dcadas, antes de enfocar a experincia brasileira e os desafios atuais neste campo. Parece oportuno, ao finalizar a exposio dos argumentos, retomar algumas idias para expor com o mximo de clareza as teses centrais desta investigao. Partindo-se de uma perspectiva histrica, mostrou-se que a evoluo dos servios de emprego nas economias de industrializao avanada deu-se a partir das iniciativas isoladas das
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bolsas de trabalho, que buscavam fornecer braos indstria em crescimento. No entanto, essas iniciativas traziam problemas de superexplorao quando utilizadas por intermedirios privados, ou geravam a desconfiana entre sindicados e empregadores quando eram organizadas por um ou por outro, respectivamente. A criao de um servio pblico destinado a fazer essa intermediao tinha como objetivo a eliminao do intermedirio que auferia lucro aproveitando-se de uma situao privilegiada entre aquele que buscava trabalho e o que precisava de mo-de-obra. Mas, tambm visava dar maior racionalidade busca por emprego, evitando que o trabalhador transitasse de porta em porta para conseguir uma ocupao. Assim, a introduo do servio pblico trazia maior transparncia ao mercado de trabalho, evitando a explorao do trabalhador pelo intermediador privado e contribuindo para sua organizao. Por outro lado, desempenhava um papel econmico, pois ao centralizar as ofertas e demandas por emprego em um s local, reduzia o tempo de procura por emprego e ajudava a reduzir o desemprego friccional, melhorando o funcionamento do mercado de trabalho. Em alguns pases, associou-se a proteo de renda contra o desemprego com a atividade desenvolvida pelo servio pblico de emprego. Dessa maneira, o trabalhador que ficasse desempregado podia recorrer ao benefcio de desemprego e, ao mesmo tempo, registrar-se como demandante de emprego. Essa situao reduzia a diferena de poder do trabalhador diante do empregador, uma vez que aquele passou a poder recusar uma proposta de emprego que significasse uma reduo das condies de renda e de trabalho que tinha no emprego anterior. Com isso, evitava-se que o trabalhador, na ausncia de meios para manter sua sobrevivncia, aceitasse condies precrias de trabalho. Aps o fim da Segunda Guerra, o servio teve um papel significativo, especialmente nos pases europeus, de reconverso dos trabalhadores para o trabalho em uma situao de paz. Tratava-se de desmobilizar a indstria de guerra e mobilizar recursos em torno da produo de bens e servios. Com isso, muitos processos produtivos seriam alterados, o que implicava em treinar os trabalhadores para desempenharem outras tarefas, ou seja, atividades que propiciavam o ajuste entre oferta e demanda de emprego. Esse aspecto ressaltou outra funo do servio pblico de emprego: as atividades de formao, qualificao e treinamento da mo-de-obra, que junto com as atividades de intermediao e da administrao dos benefcios de desemprego, passaram a se constituir nas funes bsicas daquela agncia governamental.

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A evoluo do servio ao longo dos anos que se seguiram ao fim da guerra at meados dos anos setenta teve como diretriz a poltica de pleno emprego. Sua atividade resumiu-se a uma ao discreta no mercado de trabalho, na medida em que sua contribuio foi facilitada pela gerao suficiente de postos de trabalho para incorporar a populao ativa e a quase ausncia de desemprego. Com isso, seu papel, em grande medida, limitou-se a encontrar mo-de-obra para ocupar as vagas que eram abertas. Seu bom desempenho teve a contribuio alm do dinamismo econmico, da liberdade que usufruam os sindicatos para organizarem os trabalhadores e lutarem por seus interesses por meio do instituto do contrato coletivo de trabalho, que permitiu criar uma maior homogeneidade no mercado de trabalho. A homogeneidade do mercado de trabalho das economias de industrializao avanada um fator distintivo que ajuda a compreender o desempenho do servio de emprego, dado que as relaes de trabalho so majoritariamente definidas por contratos regulares de trabalho, com definio do contedo das tarefas executadas em cada ocupao, com tempo de trabalho integral e protegidos pela legislao social. Somente a partir de meados dos anos setenta, com o esgotamento do dinamismo econmico que marcara os cerca de trinta anos precedentes, com o aumento do desemprego e sua permanncia em nveis elevados, agravado pela ampliao de contratos de trabalho atpicos, foi colocado em destaque o papel do servio pblico de emprego. O ressurgimento do iderio liberal-conservador que passou a guiar as polticas econmicas a partir da dcada de 1980, com o abandono do compromisso com o pleno emprego, tratou de reduzir o problema do desemprego ao campo do mercado de trabalho. A partir de ento, a questo do desemprego passou a ser explicada como um problema de ajuste do mercado de trabalho, particularmente em relao s mudanas estruturais resultantes da introduo de um novo modelo tecnolgico liderado pela microeletrnica e pelas tecnologias de informao. A partir de ento, as aes do servio de emprego passam a ser vistas como um instrumento para realizar o ajuste do mercado de trabalho e, mais que isso, melhorar o funcionamento deste. O aumento do desemprego, por sua vez, levou ao crescimento dos gastos com benefcios de desemprego. Esse aumento dos gastos foi apontado no como resultado do baixo dinamismo econmico que levara ao aumento do desemprego e com isso com ampliao das despesas com benefcios, mas sim como resultado da acomodao do trabalhador em relao busca de um emprego.

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O novo diagnstico do problema, a partir de uma viso liberal-conservadora, teve como resultado recomendaes de reformulao na legislao trabalhista para deix-la mais flexvel diante de um mercado de trabalho em constante mutao. De outro lado, as recomendaes passaram a ser na direo dos governos priorizarem as polticas de ativao do trabalhador. Ainda que no tenha sido a nica, a OCDE foi a instituio que maior influncia teve sobre a formulao e promoo das chamadas polticas ativas de mercado de trabalho. Essas polticas acabaram por substituir o papel que a poltica de pleno emprego tivera durante os chamados anos dourados. Ao incentivar as polticas ativas, busca-se reduzir os gastos com benefcios de desemprego, concentrando-se as despesas naquelas polticas que impelem o trabalhador a ocupar um posto de trabalho. Diante dessa nova estratgia, o servio de emprego passou a ser visto como um fator importante para sua viabilizao, uma vez que tem na atividade de colocao uma de suas principais funes. Outro aspecto importante foi o desenvolvimento da funo de informao sobre o mercado de trabalho, que passa a ser fundamental para que os trabalhadores tenham maior conhecimento das possibilidades de se empregar, das caractersticas profissionais que esto sendo exigidas, dos cursos que so oferecidos para o aperfeioamento ou para aquisio de novas habilidades ocupacionais. Outro aspecto que torna importante o servio de emprego que no processo de ativao do trabalhador um passo importante para que o mesmo tenha acesso ao benefcio de desemprego seu registro como demandante de emprego no servio de emprego e sua busca ativa por emprego. Ao associar o pagamento do benefcio de desemprego busca por emprego, cria-se a necessidade de um maior controle sobre o trabalhador desempregado, papel que passa a ser desempenhado com maior intensidade pelo servio de emprego. A estratgia de ativao das polticas de mercado de trabalho levou criao de maiores restries para o recebimento do benefcio de desemprego, atingindo mais aqueles trabalhadores com maiores dificuldades em conseguir um emprego, ou seja, os que se encontram numa situao de desemprego de longa durao. Foi justamente sobre esse grupo de trabalhadores, alm de jovens sem experincia e trabalhadores com incapacidades, que recaram as maiores preocupaes dos reformadores, exigindo mecanismos mais precisos de seleo para atingir os trabalhadores pertencentes aos grupos mais vulnerveis e, assim, desenvolver estratgias personalizadas. Para cumprir com o objetivo de insero do trabalhador, as condies de recusa tornaram-se mais restritas. Em conseqncia disso, o trabalhador teve que aceitar
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empregos que no correspondem s suas habilidades e qualificaes, alm de terem aumentado as relaes de trabalho atpicas por tempo parcial, temporrio ou tempo determinado , tornando o mercado de trabalho dos pases desenvolvidos mais precrio. Percebe-se que as reformas nos sistemas de benefcios de desemprego dos pases de industrializao avanada tentam ajustar os recursos limitados diante do crescimento do desemprego especialmente o de longo-prazo que elevou o nmero de beneficirios desses programas aumentando o volume de gastos. Procura-se, dessa forma, evitar o crescimento do nmero de demandantes de benefcios e dos gastos associados a esse aumento. Para isso, implementam-se mecanismos que visam ajustar a situao de restrio do mercado de trabalho s condies de uma economia pouco dinmica. No se questionam os motivos que levaram a economia a ter to pouco dinamismo e resultaram no crescimento do desemprego e sua permanncia em nveis elevados. A estratgia adotada, sobretudo para eliminar o desemprego de longo-prazo, acaba por penalizar aqueles mais frgeis no mercado de trabalho, acentuando as assimetrias de poder entre o empregador e o trabalhador que vende sua fora de trabalho e, tambm, entre os prprios trabalhadores. O caso brasileiro possui caractersticas bastante diversas da trajetria dos pases de industrializao avanada. O desenvolvimento do mercado de trabalho no foi acompanhado pelo desenvolvimento da proteo ao trabalhador e de polticas voltadas para maior organizao e o melhor funcionamento do mercado de trabalho. Como mostrado no segundo captulo, a introduo das polticas de mercado de trabalho foi tardia em relao queles pases e tambm em relao s polticas sociais como, por exemplo, a previdncia social. O servio de emprego somente foi criado na dcada de 1970 e teve seu funcionamento descontinuado ao longo do tempo, com apenas alguns estados mantendo e desenvolvendo as atividades fundamentais do servio. Por outro lado, o seguro-desemprego somente foi criado na dcada de 1980, apesar de existir um mecanismo de auxlio-desemprego que pouca efetividade teve devido ao seu carter bastante restrito de acesso. Apenas na dcada de 1990 que se verifica o desenvolvimento das polticas de mercado de trabalho, a partir da regulamentao do seguro-desemprego e da instituio do FAT. As polticas aqui implementadas procuraram reproduzir para o plano local as polticas de mercado de trabalho executadas nos pases desenvolvidos. Essa reproduo teve como conseqncia a inadequao ao mercado de trabalho brasileiro, dado que este, diferentemente
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daqueles pases, pouco estruturado, caracterstica que se acentuou ao longo dos anos noventa com a adoo de polticas de liberalizao comercial e financeira e do processo de ajuste fiscal associado valorizao cambial. Ao serem internalizadas sem que fosse feita a mediao necessria, as polticas tiveram como resultado a baixa efetividade das polticas, o que foi visto como um problema de integrao e de articulao das polticas, uma vez mais reproduzindo o diagnstico dos pases desenvolvidos. Evidentemente, as polticas implementadas aqui no possuem a articulao necessria, o que poderia resultar em melhor desempenho das mesmas. Porm, o problema de sua baixa efetividade no resulta dessa falta de integrao e articulao, mas sim do contexto econmico em que estas esto inseridas, bastante adverso produo e ao emprego. As mudanas que visam constituio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda podem melhorar o desempenho das polticas de mercado de trabalho, mas dependem de uma redefinio da poltica econmica para que essa melhoria possa ter impactos mais positivos sobre o mercado de trabalho. A retomada do crescimento no plano macroeconmico associada a uma maior integrao e articulao das polticas abre a possibilidade do desenvolvimento de medidas para incorporar segmentos que atualmente tm poucas chances de serem includos nas atividades organizadas da economia. A incluso destes, seja num emprego em estabelecimento, seja em uma atividade autnoma, s ter condies de sucesso num ambiente de dinamismo econmico. Isso porque, no quadro atual de um mercado de trabalho restrito, os poucos postos de trabalho que se abrem so disputados no s pelos trabalhadores que se encontram na economia informal, mas tambm pelo contingente de trabalhadores mais qualificados e com maior experincia profissional que se encontram desempregados. Estes, obviamente tm maiores chances de serem contratados nos empregos de maior produtividade e de melhor remunerao. Portanto, o que resta a esse grupo de trabalhadores mais vulnerveis so as ocupaes de baixa produtividade e que remuneram mal, ou ento as estratgias de sobrevivncia em atividades por conta-prpria, como servios de pequenos reparos residenciais, o trabalho ambulante, entre outras atividades pouco estruturadas. Como foi visto no captulo terceiro, entre as aes que se prev venham a ser executadas pelo Sistema para a insero dos grupos vulnerveis e dos jovens, esto aquelas de apoio e fomento s atividades empreendedoras individuais ou coletivas. Essas atividades, num contexto de baixo dinamismo da economia, podem ajudar como medida paliativa para evitar a
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inatividade e a falta de renda. Porm, sofrem de grande limitao para tornarem-se alternativas viveis para a emancipao, especialmente para os jovens, que buscam um horizonte que lhes mostre um futuro diferente, em que cada um possa construir sua trajetria de vida por meio do trabalho. No se trata de desconsiderar experincias bem sucedidas no mbito dos programas de gerao de emprego e renda, do cooperativismo e da autogesto. Mas sim evidenciar que essas medidas tm limites e no podem prescindir e, sobretudo, substituir os efeitos dinamizadores do crescimento econmico. Portanto, o sistema deve ter nas polticas de gerao de emprego e renda e na economia solidria um ponto de apoio importante para a construo de um mercado de trabalho mais civilizado, abrindo espao para que parte dos indivduos pertencentes aos segmentos mais vulnerveis possam ser includos em atividades viveis. Porm, isso s deve se constituir numa alternativa quando estiverem esgotadas todas as demais ou quando for do desejo do trabalhador. Tendo explicitado a importncia e os limites do sistema pblico de emprego, podemos agora examinar os desafios colocados para a sua consolidao. A organizao do sistema visando facilitar a integrao e articulao das vrias polticas caminha para reunir num nico local o oferecimento dos vrios servios. Esse local o Centro Integrado de Emprego, Trabalho e Renda (CIETR), que far todo o atendimento ao trabalhador. Essa forma de organizao segue a tendncia observada nos pases desenvolvidos, cujo objetivo oferecer em um mesmo local um conjunto de servios direcionados ao trabalhador com a finalidade de promover sua insero no mercado de trabalho. Especialmente na experincia do One-Stop Center dos EUA, o atendimento inclui, alm das polticas de mercado de trabalho, tambm servios sociais. O intuito facilitar e estimular a sada dos indivduos da condio de assistncia para uma condio de ocupao, fazendo que o beneficirio, ainda que continue recebendo um benefcio assistencial, este passe a ser uma parte de sua renda, com a parte complementar obtida pelo exerccio de uma atividade produtiva. No caso brasileiro, a integrao e articulao das polticas de mercado de trabalho com as polticas sociais, especialmente de transferncia condicionada de renda como o programa Bolsa Famlia, podem ser aprimoradas. No entanto, em muitos casos, no se trata de ausncia do exerccio de uma ocupao pelo beneficirio do programa, mas sim do baixo rendimento auferido com a ocupao exercida, o que implica na necessidade de outras polticas que viabilizem a elevao de renda do trabalhador, mais do que um mecanismo que coloque o beneficirio no
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mercado de trabalho. Evidentemente, pode-se pensar nos casos em que, por meio do sistema, o beneficirio migre de uma determinada ocupao para outra que lhe d um rendimento maior, tornando-o independente da assistncia social. Atingir esse objetivo um grande desafio para os programas assistenciais de transferncia de renda e sua concretizao por meio da articulao desses programas com as polticas de mercado de trabalho poderia torn-los realmente efetivos. Mas, as condies para essa efetividade no passam somente pela integrao e articulao dessas polticas com o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, uma vez que requerem condies mais favorveis da economia, que permitam um mercado de trabalho mais inclusivo. Alm dos servios sociais, pensamos que o Centro Integrado de Emprego, Trabalho e Renda poderia incorporar outros servios associados ao trabalho, tais como informaes sobre relaes de trabalho, sade e segurana do trabalhador, entre outras atividades que so prestadas hoje pelas DRTs, tornando-o um ponto de referncia nacional em relao s questes do trabalho. Esses novos servios no seriam para atender nica e exclusivamente ao trabalhador, mas tambm o pequeno empregador, que poderia resolver vrias questes em um mesmo lugar, alm de ter acesso s informaes e, em alguns casos, assessoria especializada, facilitando-lhe a administrao das questes trabalhistas. Esse tipo de servio poderia beneficiar especialmente todos os empreendimentos que no possuem uma estrutura para cuidar especificamente das questes relacionadas ao trabalho. Nesse sentido, o centro integraria todo o conjunto relacionado gesto do trabalho, ultrapassando as atividades relacionadas somente ao sistema pblico de emprego. Reunir um conjunto de servios num mesmo local uma medida bastante interessante, pois torna mais simples o acesso para o trabalhador s polticas, principalmente se a localizao dos centros for bem distribuda no territrio. Isso exigir uma estrutura fsica capaz de oferecer esse conjunto de servios com qualidade, alm de uma administrao integrada e gil. O desenho do sistema tem, no nosso entender, o servio de emprego como seu eixo, pois ele a porta de entrada do sistema. Assim, o CIETR ser uma agncia do servio de emprego. A forma como est sendo encaminhada a estruturao do sistema prev que a execuo e a gesto das polticas sejam feitas pelos estados e municpios, a partir de diretrizes bsicas e uma coordenao nacional feita pelo MTE, definidas num convnio nico. Isso pode trazer limitaes uniformidade do funcionamento, pois toma como ponto de partida uma estrutura pr-existente que muito desigual entre as vrias regies do pas, tanto em termos da capacidade de gesto e
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desempenho como da capacidade financeiras das vrias instncias de governo. Considerando que nveis de governo podem ter interesses e estratgias diferentes, os centros administrados por instncias distintas podem atuar como concorrentes, uma vez que o desempenho de cada centro ser avaliado por seus resultados, e talvez isso prejudique o desempenho do conjunto do Sistema. Outro aspecto importante a ser considerado diz respeito ao status do servidor do Sistema. Pelo desenho institucional, como vimos no exemplo do estado do Paran, uma parte dos funcionrios do quadro funcional estadual e outra parte, a maior, municipal, ficando cada instncia de governo incumbida do pagamento do respectivo quadro de funcionrios. Podemos perguntar como se poder estabelecer um padro funcional se no se pode definir os nveis dos salrios para funes similares em municpios e estados diferentes? A construo de um Sistema homogneo, com pessoal qualificado em todos os seus nveis e locais onde estiver instalado, depende da elaborao de um quadro de carreira especfico. Mas, como criar esse quadro de carreira se o movimento de descentralizao permite que se criem carreiras diferenciadas, uma vez que estas esto no quadro estadual ou municipal? A nosso ver, a alternativa seria dotar o servio de emprego de autonomia para administrar seu prprio quadro de pessoal, prestando servios aos estados e municpios que, por sua vez, pagariam pelo servio prestado. A definio da estratgia das polticas seria dada pelo MTE em nvel nacional, pelas secretarias do trabalho em nvel estadual e pelas secretarias do trabalho municipais no nvel local. Com isso, fortalecer-se-ia o carter nacional do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. A questo da distinta capacidade financeira entre as vrias unidades federativas e entre os municpios de um mesmo estado mais um ponto a ser considerado. E outra limitao dessa ordem refere-se aos recursos do FAT. As restries impostas execuo das polticas de mercado de trabalho pela desvinculao das receitas da Unio (DRU) um fator limitante para a ao do Sistema. Para que tenha condies de ampliar e aprimorar as polticas de mercado de trabalho, fundamental que seja eliminado esse mecanismo, que retira recursos do oramento social para o ajuste fiscal. Alm do mais, devem ser revistos os recursos arrecadados que financiam o sistema S, que representam cerca de 0,3% do PIB, um recurso expressivo que direcionado a atender um pblico bastante restrito. Poder-se-ia pensar em um novo esquema para o financiamento de uma rede de formao e qualificao profissional pblica que incorporasse as organizaes do sistema S, juntando esses recursos com outros oriundos do FAT, sob uma gesto tripartite. Ou seja, somando os recursos arrecadados do FAT com os recursos arrecadados pelo
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Sistema S, tm-se quase 1,5% do PIB, o que uma soma considervel em termos de recursos (em comparao com as economias mais desenvolvidas). Se incluirmos, ainda, os recursos do FGTS, teremos em torno de 3% do PIB, o que uma soma de recursos muito significativa e que poderia dar outro dinamismo nas aes do Sistema. Apesar dessas limitaes, a constituio de um sistema pblico de emprego um fator positivo para o mercado de trabalho, tanto por melhorar as condies de operacionalizao das polticas de mercado de trabalho implementadas (e aprimorar a proteo aos trabalhadores) como por abrir possibilidades de caminhar para a estruturao do mercado de trabalho. A possibilidade de que tal construo no se concretize ou permanea incompleta implica a manuteno da situao atual, isto , deixar-se de lado os efeitos sinrgicos que a ao concatenada das polticas pode obter. No entanto, preciso salientar que essas possibilidades esto condicionadas a um novo projeto poltico de desenvolvimento, que possibilite equilibrar metas aparentemente divergentes: uma poltica de desenvolvimento, com ampliao do gasto pblico, baixa inflao, baixo desemprego e uma taxa de cmbio mais estvel. Pode no ser uma tarefa simples, especialmente num contexto em que qualquer questionamento sobre o status quo tido como uma tentativa de retorno ao passado ou simplesmente desconsiderada como pouco realista. Mas, decisiva para a construo de uma sociedade mais igualitria e fraterna, onde a liberdade do pleno exerccio da cidadania seja uma realidade. Na perspectiva de uma reorganizao econmica capitaneada pelo pleno emprego que a instituio do sistema pblico de emprego abre-se como possibilidade de ser um dos instrumentos para estruturar um mercado de trabalho mais civilizado, reduzindo as desigualdades entre capital e trabalho e entre os prprios trabalhadores, dando a todo trabalhador melhores condies para trilhar uma trajetria profissional. nesse esprito que podemos dizer que o sistema pblico de emprego ainda uma construo inacabada no Brasil.

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