Ocupao Irregular do Solo Urbano: O Papel da Legislao Federal

por Victor Carvalho Pinto

I Introduo O parcelamento do solo constitui o instituto jurdico pelo qual se realiza a primeira e mais importante etapa de construo do tecido urbano, que a da urbanizao. Nessa etapa, define-se o desenho urbano, constitudo pela localizao das reas pblicas destinadas a praas, equipamentos urbanos e comunitrios, traado do sistema virio e configurao dos lotes. Os lotes definem a localizao precisa das edificaes que sero sobre eles construdas, nos termos fixados pelo plano diretor. Assim sendo, uma boa gesto do parcelamento do solo condio indispensvel para que a cidade tenha um crescimento harmnico, que respeite o meio ambiente e propicie qualidade de vida para os moradores. Entretanto, a maior parte do territrio urbano do Pas tem sido constitudo mediante parcelamento irregular do solo. So os chamados loteamentos clandestinos, empreendimentos realizados margem da legislao urbanstica, ambiental, civil, penal e registrria, em que se abrem ruas e demarcam lotes sem qualquer controle do Poder Pblico. Estes so em seguida alienados a terceiros, que rapidamente iniciam a construo de suas casas. Os assentamentos assim constitudos no obedecem a qualquer planejamento urbanstico e so totalmente carentes de infra-estrutura.

Os loteamentos clandestinos podem ser promovidos tanto pelos proprietrios do terreno quanto por terceiros. No primeiro caso, busca-se escapar dos procedimentos e nus contidos nas leis federais, estaduais e municipais, tais como destinao de reas pblicas e realizao de obras de infra-estrutura. No segundo, trata-se da chamada grilagem de terras, em que pessoas inescrupulosas vendem terrenos alheios como se lhes pertencessem. Nem sempre imediata a identificao da grilagem de terras. Em virtude da fragilidade do sistema de registros de imveis, muitas vezes apresentam-se mais de uma pessoa com ttulos de propriedade sobre o mesmo terreno. comum tambm a existncia de ttulos com descries vagas do imvel, que no permitem sua precisa delimitao.

Independentemente desses aspectos civis, os moradores de loteamentos clandestinos no so proprietrios de seus terrenos, mesmo quando o loteador o proprietrio da gleba original. Isso ocorre porque a regularidade urbanstica do empreendimento sempre uma condio para seu registro em cartrio, momento em que so individualizados os lotes, mediante abertura das respectivas matrculas. Antes do registro, os lotes ainda no existem juridicamente e portanto no constituem objeto suscetvel de ser alienado.

Ao lado dos loteamentos clandestinos, tambm constituem parcelamento irregular do solo os assentamentos informais criados diretamente pelos moradores. Estes podem ter origem em ocupaes individuais, que se agregam ao longo do tempo, ou coletivas, organizadas por

vc0709j8-200304228

movimentos sociais. Nesses casos, comumente denominados favelas, no h um empreendedor que venda os terrenos, nem prestaes a serem pagas. Dentre outros transtornos causados pela ocupao irregular do solo urbano, destacam-se os seguintes: desarticulao do sistema virio, dificultando o acesso de nibus, ambulncias, viaturas policiais e caminhes de coleta de lixo; formao de bairros sujeitos a eroso e alagamentos, assoreamento dos rios, lagos e mares; ausncia de espaos pblicos para implantao de equipamentos de sade, educao, lazer e segurana; comprometimento dos mananciais de abastecimento de gua e do lenol fretico; ligaes clandestinas de energia eltrica, resultando em riscos de acidentes e incndios; expanso horizontal excessiva da malha urbana, ocasionando elevados nus para o oramento pblico.

A ocupao irregular do solo est na origem, portanto, dos principais problemas urbanos, em reas to variadas quanto segurana, sade, transportes, meio ambiente, defesa civil e proviso de servios pblicos. Esses problemas no afetam apenas a populao neles residente, mas estendem-se para toda a populao, seja pela ampliao desnecessria dos custos de urbanizao, seja pelas externalidades negativas decorrentes de fenmenos como a contaminao e o assoreamento dos recursos hdricos e a disseminao de doenas contagiosas. A ocupao ilegal do solo urbano uma forma de obteno de renda utilizada por pessoas de todas as classes sociais. Ao lado dos ocupantes que efetivamente sem teto, esto pessoas que pagavam aluguel, que moravam com parentes ou mesmo que j tinham uma moradia, mas querem

vc0709j8-200304228

simplesmente ampliar seu patrimnio. Muitos lotes so ocupados, desde a origem, apenas por prepostos de grileiros, que os pagam para exercer a posse em seu nome. Outros so ocupados originalmente por algum que logo os aluga a terceiros. De fato, tambm nas favelas grande parte dos moradores paga aluguel. Mesmo quando compram terrenos de um empreendedor, a maioria dos moradores de assentamentos informais tem conscincia de sua ilegalidade e das carncias de infra-estrutura. Essa condio aceita em funo dos preos mais baixos. Ocorre que os terrenos sofrem uma valorizao extraordinria durante a urbanizao e regularizao do assentamento. medida que os terrenos se valorizam, grande parte dos moradores originais os vendem para pessoas de renda mais alta e buscam novos assentamentos informais em que possam reiniciar o processo. No se trata apenas de um passivo a ser coberto por investimentos em urbanizao e regularizao fundiria. Tampouco se pode atribuir a irregularidade urbana exclusivamente pobreza da populao e falta de uma poltica habitacional. Nenhuma poltica voltada para os atuais assentamentos atingir seus objetivos enquanto no for implementado um conjunto de medidas voltadas para impedir o surgimento de novos assentamentos clandestinos.

II Propostas Legislativas para o Controle do Parcelamento Irregular do Solo Urbano 1 Introduo da pena de perda do bem irregularmente loteado

vc0709j8-200304228

O parcelamento do solo realizado clandestinamente tipificado pela Lei n 6.766, de 1979, como crime contra a Administrao Pblica:
Art. 50 - Constitui crime contra a Administrao Pblica: I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem autorizao do rgo pblico competente, ou em desacordo com as disposies desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municpios; II - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem observncia das determinaes constantes do ato administrativo de licena; III - fazer, ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicao ao pblico ou a interessados, afirmao falsa sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo. Pena: Recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqenta) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas. Pargrafo nico. O crime definido neste artigo qualificado, se cometido: I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a inteno de vender lote em loteamento ou desmembramento no registrado no Registro de Imveis competente; II - com inexistncia de ttulo legtimo de propriedade do imvel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no art. 18, 4 e 5, desta Lei, ou com omisso fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato no constituir crime mais grave. (NR) (Redao dada pela Lei n 9.785, 29/01/99) Pena: Recluso, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez) a 100 (cem) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas. Art. 51 - Quem, de qualquer modo, concorra para a prtica dos crimes previstos no artigo anterior desta Lei incide nas penas a estes cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatrio de loteador, diretor ou gerente de sociedade. Pargrafo nico. (VETADO) (Includo pela Lei n 9.785, 29/01/99) Art. 52 - Registrar loteamento ou desmembramento no aprovado pelos rgos competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cesso ou promessa de cesso de direitos, ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento no registrado.

vc0709j8-200304228

Pena: Deteno, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqenta) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas, sem prejuzo das sanes administrativas cabveis.

Entretanto, a Lei n 9.099, de 1995, que instituiu os juizados especiais cveis e criminais, previu a suspenso do processo nos crimes cominados com pena mnima de at um ano de priso (art. 89). A suspenso dura de dois a quatro anos, aps os quais extinta a punibilidade do acusado. Durante esse perodo, ele dever apresentar bom comportamento e reparar o dano causado, salvo motivo justificado. Alm disso, a Lei n 9.714, de 1998, determinou a substituio das penas privativas de liberdade pelas restritivas de direitos mais conhecidas como penas alternativas nos crimes apenados com priso no superior a quatro anos. Em decorrncia dessas mudanas no direito penal, adotou-se como prtica, nos crimes de loteamento clandestino, a substituio da pena privativa de liberdade por uma pena alternativa. Ocorre que, ante o desaparelhamento do poder pblico para a fiscalizao do cumprimento dessas penas, generalizou-se entre os juzes a condenao do infrator a distribuir cestas bsicas populao carente. Como resultado, o que se tem verificado que a capacidade dissuasria da criminalizao do loteamento clandestino foi bastante reduzida. Uma providncia importante para restabelecer o poder dissuasrio da sano penal seria a introduo da pena de perdimento do bem ilegalmente loteado como alternativa priso do empreendedor. Tal pena tem fundamento constitucional no art. 5o, XLVI, da Constituio:
Art. 5o, XLVI a lei regular a individualizao da pena e adotar, entre outras, as seguintes: a) privao ou restrio da liberdade; b) perda de bens;

vc0709j8-200304228

c) multa; d) prestao social alternativa; e) suspenso ou interdio de direitos.

A perda do bem certamente teria um forte poder dissuasrio, uma vez que incidiria diretamente sobre os incentivos econmicos da atividade criminosa. Alm disso, contribuiria para viabilizar a prpria regularizao do assentamento, dispensando o Poder Pblico da necessidade de desapropriar a gleba. Naturalmente, a perda do bem s seria aplicada na hiptese de empreendimento feito pelo proprietrio do terreno, no se aplicando aos casos de grilagem. Esta est atualmente enquadrada na modalidade qualificada do crime, prevista no pargrafo nico, II, do art. 50, apenada com um a cinco anos de recluso. Sendo a pena mxima superior a quatro anos, no h possibilidade de substituio por penas alternativas, mas sendo a pena mnima de um ano, pode haver a suspenso condicional do processo. A fim de que tambm esta alternativa seja excluda, sugere-se a elevao da pena mnima do crime qualificado para dois anos de recluso.

2 Vedao do Acesso s Redes de Infra-Estrutura Um assentamento em rea urbana no se consolida se no conseguir acesso a gua e energia eltrica. Assim sendo, as primeiras providncias de seu promotores so perfurar poos e fazer ligaes clandestinas s redes de energia eltrica. Muitas vezes, os poos contaminam ou esgotam as guas subterrneas, prejudicando o abastecimento futuro do assentamento e das reas prximas. J as ligaes no apenas causam graves prejuzos para as empresas concessionrias, mas oneram a toda a populao, uma vez que acarretam aumento das tarifas e apresentam riscos de acidentes.

vc0709j8-200304228

No so raros os casos de pessoas eletrocutadas e de incndios provocados por ligaes eltricas clandestinas. Muitas vezes, as empresas concessionrias preferem oficializar a combater as ligaes clandestinas. No caso do saneamento, comum que se faa a ligao de gua, mas no a de esgotamento, o que cria o chamado esgoto a cu aberto, uma das principais fontes de transmisso de doenas. Ocorre que o fornecimento oficial de gua e energia eltrica consolida irreversivelmente o assentamento e at contribui para sua expanso, uma vez que viabiliza a implantao de novas ligaes clandestinas a partir das oficiais. As ligaes oficiais em assentamentos ilegais representam, em ltima instncia, o prprio Poder Pblico contribuindo para o desenvolvimento urbano desordenado. O mais grave que muitos desses assentamentos localizam-se em reas de risco ou de preservao ambiental e no podem ser regularizados. So comuns, em todo o pas, os assentamentos em reas de proteo de mananciais, encostas sujeitas a desmoronamentos e vrzeas alagveis realizados clandestinamente, mas totalmente eletrificados. No h uma regra clara quanto possibilidade ou no de ligao dos assentamentos ilegais s redes de energia eltrica, gua, esgoto e telecomunicaes. Na verdade, o Poder Pblico tm at estimulado a consolidao de loteamentos clandestinos, ao estabelecer para as concessionrias obrigaes de atendimento a qualquer usurio e de universalizao do acesso aos servios. Tais ligaes, no entanto, so atualmente o principal fator de estmulo expanso irregular do tecido urbano.

vc0709j8-200304228

No se pode admitir, portanto, que as redes de infra-estrutura urbana sejam implantadas margem da legislao urbanstica. A rigor, o objetivo maior do loteamento exatamente o controle pelo Poder Pblico do desenho urbano. Implantar a infra-estrutura antes de aprovar o projeto urbanstico do assentamento subverter completamente o direito urbanstico, tornando incua qualquer poltica de planejamento urbano. No seria exagero dizer que as empresas distribuidoras de energia eltrica so as principais loteadoras clandestinas do pas. As ligaes oficiais dos assentamentos s redes pblicas de infraestrutura s devero ser realizadas em assentamentos regulares ou em vias de regularizao. Somente aps a deciso do Poder Pblico de regularizar o assentamento, fundamentada em estudo tcnico urbanstico realizado por profissional habilitado, poder uma concessionria de servio pblico realizar ligaes oficiais para abastecimento de gua e energia eltrica. O controle do acesso energia eltrica a maneira mais eficaz de conteno dos loteamentos clandestinos. Abrir ruas e vender lotes fcil, mas pouqussimas pessoas estariam dispostas a comprar esses lotes e neles residir se no fosse pela expectativa de que eles estivessem logo dotados de gua e energia eltrica. Controlar a distribuio de energia eltrica muito mais simples que controlar o acesso gua ou fiscalizar o uso do solo. Enquanto as redes de energia so monitoradas distncia, por mtodos automatizados, o controle do uso do solo demanda a presena de fiscais e de equipamentos nem sempre disponveis aos Municpios. J a gua pode ser captada diretamente por poos ou distribuda por carros-pipa. Alm disso, as distribuidoras de energia so poucas e podem ser facilmente fiscalizadas pela Agncia reguladora. Destaque-se, ainda, que, por ser uma concesso federal, a

vc0709j8-200304228

10

distribuio de energia eltrica est protegida contra as presses polticas locais. O prprio ato fsico de eliminar os gatos da rede de energia muito menos custoso politicamente que a derrubada de barracos ou casas de alvenaria. importante que a legislao que trata da ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica) seja alterada, para que vedar s concessionrias de distribuio a ligao oficial de assentamentos ilegais e a tolerncia s ligaes clandestinas. As frmulas de clculo das tarifas tambm devero ser analisadas, a fim de impedir que os prejuzos decorrentes das ligaes clandestinas sejam repartidos com o conjunto da populao.

3 Caracterizao como Improbidade Administrativa da Omisso das Autoridades Municipais na Fiscalizao do Uso do Solo Como desrespeito legislao urbanstica que , o loteamento clandestino constitui, evidentemente, ilcito administrativo, sujeito s sanes previstas na legislao de cada Municpio. Dentre estas, destacam-se as de multa, embargo e demolio, tradicionais em nosso direito administrativo. Raros so os Municpios, no entanto, que fiscalizam

adequadamente o uso do solo. Quando ocorre a fiscalizao, h grande dificuldade em fazer valer o poder de polcia. As notificaes de infrao so solenemente desconsideradas pelos infratores. Uma das principais causas da fragilidade do poder de polcia municipal a omisso das autoridades, que muitas vezes so pressionadas por polticos locais, articulados com os empreendedores ou apenas desejosos de constituir um eleitorado junto aos ocupantes dos terrenos.

vc0709j8-200304228

11

A omisso das autoridades na fiscalizao do uso do solo deve ser caracterizada explicitamente como uma hiptese de improbidade administrativa, o que permitiria a punio dos administradores coniventes com os loteamentos clandestinos, cuja conduta to ou mais grave que a dos prprios empreendedores. 4 Atribuio s Guardas Municipais de Competncia para Exercer o Poder de Polcia no Campo Urbanstico H uma lacuna institucional no que diz respeito ao exerccio do poder de polcia urbanstica. O Municpio o ente da federao responsvel pelo controle do uso do solo (art. 30, VIII da Constituio), mas no clara a competncia da guarda municipal para a represso s infraes urbansticas. As medidas administrativas de embargo e demolio de obras, que so aquelas mais eficazes e imediatas, tm sido executadas com apoio das Polcias Militares. Essas, entretanto, so estaduais e no consideram tais aes prioritrias, preocupadas que esto com a criminalidade em geral. Segundo a Constituio Federal, os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo dos seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (art. 144, 8). Esta redao no impede a atribuio s guardas municipais, de competncia para atuarem no exerccio do poder de polcia municipal, o que deve ser feito pela edio de uma lei federal, caracterizando a fiscalizao do uso do solo como um servio municipal, para cuja proteo pode ser utilizada a guarda municipal. Vale citar as palavras de Raphael Augusto Sofiati de Queiroz, assessor jurdico da Guarda Municipal do Rio de Janeiro: o poder de polcia urbanstica o exerccio indispensvel consecuo das normas imperativas do Plano Diretor. E no h dvidas de que a Guarda Municipal quem exerce

vc0709j8-200304228

12

o Poder de Polcia Urbanstica (Direito Pblico e Segurana Pblica. Editora Lumen Juris, 2001, Rio de Janeiro, p. 27). Tal medida no apenas desoneraria as Polcias Militares, que j esto sobrecarregadas com suas atribuies ordinrias, mas sobretudo permitiria aos Municpios terem maior agilidade na sua atuao fiscalizadora.

5 Positivao do Princpio da Auto-executoriedade dos Atos Administrativos Outro grave obstculo ao controle do uso do solo consiste na no aplicao pelos tribunais do princpio da auto-executoriedade dos atos administrativos, segundo o qual estes independem de autorizao judicial para serem executados. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, nenhuma procedncia tem a objeo de que a ao sumria da Administrao Pblica pode lesar o indivduo, na sua liberdade ou no seu patrimnio. Exigir-se prvia autorizao do Poder Judicirio equivale a negar-se o prprio poder de polcia administrativa, cujo ato tem de ser direto e imediato, sem as delongas e complicaes de um processo judicirio prvio (Direito Municipal Brasileiro, 6 edio, Malheiros, 1993). Embora universalmente aceito pela doutrina, tal princpio freqentemente ignorado pelo Poder Judicirio, o que resulta na concesso de liminares contra o Poder Pblico, quando este age diretamente na represso dos ilcitos urbansticos. Alm disso, as Polcias Militares recusam-se a obedecer diretamente ao Municpio, exigindo ordem judicial para a realizao dos atos de embargo e demolio.

vc0709j8-200304228

13

Na prtica, raros so os Municpios que dispem de uma Procuradoria prpria para o acionamento do Poder Judicirio. A maioria meramente comunica a existncia do ilcito ao Ministrio Pblico, para que este promova a Ao Civil Pblica. Com isso, sobrecarrega-se a Justia e perde-se um tempo precioso, durante o qual o assentamento se consolida. Sugere-se a positivao em lei federal do princpio da autoexecutoriedade dos atos administrativos, pelo menos na esfera urbanstica, medida que reduziria a demanda sobre o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico e permitiria uma atuao imediata das Prefeituras desde os primeiros atos de ocupao irregular do solo. III Concluso O parcelamento irregular do solo est na raiz dos principais problemas urbanos brasileiros. Embora a responsabilidade direta pela fiscalizao do uso do solo seja dos Municpios, o Congresso Nacional tem um amplo espectro de aes sua disposio para aperfeioar as instituies existentes. As medidas ora propostas visam contribuir para esse objetivo, corrigindo ambigidades, preenchendo lacunas e racionalizando a atuao dos rgos pblicos. Consultoria Legislativa, 8 de julho de 2003.

vc0709j8-200304228