7 MILHES

Zaqueo Sande1

REVISO DO DEBATE E DESAFIOS PARA DIVERSIFICAO DA BASE PRODUTIVA

INTRODUO
Em 2006, O Governo de Moambique (GdM) introduziu o Oramento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) 2, popularmente conhecido por 7 Milhes,3 para contribuir para a reduo da pobreza atravs do financiamento de projectos individuais de produo de comida e de gerao de emprego e de renda. A implementao da iniciativa 7 Milhes criou um debate nacional sobre as motivaes, o contedo, direco, instrumentos e impacto de polticas e estratgias pblicas. Os temas do debate so variados cobrindo reas como a justificao e concepo da iniciativa, metodologias de anlise de impacto, a polmica sobre a base estatstica gerada, problemas na implementao (especialmente as fracas taxas de reembolsos e desvios de aplicao), aproveitamento poltico da iniciativa,

Este artigo publicado a ttulo pstumo, pois Zaqueo Sande faleceu vtima de acidente de viao perto de Vilanculos, provncia de Inhambane, no dia 28 de Dezembro de 2010. Zaqueo Sande j havia iniciado a reviso final deste artigo. Depois da sua morte, os seus colegas do Grupo de Investigao de Economia e Desenvolvimento do IESE completaram as revises que Zaqueo previa fazer para que o artigo pudesse ser includo nesta publicao, como estava previsto. O OIIL foi criado pela Lei n 12/2005, de 23 de Dezembro, que aprovou o oramento de Estado para o ano 2006. Esta lei fixa um limite oramental de investimento pblico de iniciativa privada cuja responsabilidade de execuo era delegada aos governos distritais. Esses projectos deviam obedecer a um princpio que era o da produo de comida e gerao de renda e com impacto junto s populaes locais. Contudo, preciso realar que o lanamento do OIIL foi resultado de um longo processo e debate ideolgico de descentralizao em Moambique, cuja operacionalizao mais agressiva est patente na Lei 08/2003 de 19 de Maio (Lei dos rgos Locais de Estado, LOLE) e o Decreto do Conselho de Ministros n11/2005, de 10 de Junho, que aprova o Regulamento da Lei dos rgos Locais do Estado (RELOLE). O nome popular do OIIL, 7 milhes, derivado do facto de, nos seus primeiros anos, terem sido atribudos 7 milhes de meticais a cada distrito rural, independentemente das caractersticas econmicas, demogrficas e territoriais do distrito. Ao longo do tempo, os montantes monetrios foram alterados significativamente e j no so idnticos para todos os distritos. Mas o nome popular, sete milhes, prevaleceu.
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concorrncia (desleal) do Estado com instituies financeiras nacionais, entre outros (Forquilha, 2010; Chimbutane, 2010; Vaz, 2009). Nos ltimos cinco anos, o Oramento do Estado (OE) desembolsou aproximadamente US$ 200 milhes, cerca de 2% do OE total e 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), para 128 distritos e quatro outras regies administrativas.4 Apesar de os fundos serem insignificantes, na maioria dos distritos, os 7 Milhes so a principal instituio financeira com potencial, capacidade e oportunidade de influenciar as dinmicas distritais de produo, investimento produtivo, comercializao e de contribuir para estruturar o sistema financeiro local e sua integrao com o sistema financeiro nacional. Por isso, seria importante perceber, incluindo com estudos de caso, a ligao entre os 7 Milhes e a base produtiva local. Um dos traos dominantes do debate sobre os 7 Milhes o exagero nas expectativas e anlise de impactos, tanto por parte do governo como de analistas independentes (O Pas Online, 16/12/2009). O excessivo espao que esta iniciativa ocupa no discurso poltico moambicano limita o debate sobre a estratgia de reduo da pobreza e sobre a descentralizao aos 7 Milhes, o que apenas contribui para exagerar as expectativas e politizar a anlise. Por fim, existe ainda demasiada crena nos mecanismos de transmisso automticos entre os fundos desembolsados e os impactos, independentemente de todos os outros factores que possam influenciar as dinmicas econmicas e sociais locais, ao nvel dos indivduos, das famlias e das comunidades. As anlises sobre os 7 Milhes apresentam mtodos, perspectivas e resultados contraditrios. A informao inconsistente, dispersa e pouco detalhada para permitir anlises rigorosas e profundas, e no permite perceber ou captar a relao dinmica entre estruturas5, instituies6 e agentes econmicos e polticos (Metier, 2009; MPD, 2009a e 2009b). Este artigo levanta algumas perguntas e hipteses de pesquisa sobre a questo de interveno estratgica do Estado na construo de um sistema financeiro que esteja relacionado com o alargamento das opes de desenvolvimento no
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A iniciativa contemplou quatro regies administrativas com caractersticas rurais, nomeadamente Catembe e Inhaca (parte da cidade e Municpio de Maputo), Maxixe (Inhambane) e Nacala Porto (Nampula), alm de 128 distritos rurais. O que engloba a estrutura de produo, quanto, quando, onde, como e para quem produzido e quais so as interligaes no processo produtivo. Instituies significam as relaes econmicas e sociais; organizaes e estruturas, Estado e suas polticas e legislao, mecanismos de consulta ou participao dos cidados e negociao poltica das opes de desenvolvimento, etc.).

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pas. Quais so as abordagens principais em torno do debate sobre os 7 Milhes? Quais so os problemas dessas abordagens? Quais so as questes fundamentais que devem ser equacionadas para a construo de uma estratgia de financiamento de micro, pequenas e mdias empresas no contexto de reduo da pobreza em massa? Em que medida os 7 Milhes servem os objectivos de diversificao, articulao e alargamento da base produtiva? Para responder a estas perguntas, o artigo foi estruturado em trs seces adicionais. A prxima seco apresenta a evoluo histrica dos 7 Milhes. A seco seguinte questiona os argumentos das abordagens dominantes em torno dos 7 Milhes, usando a base emprica disponvel. A ltima seco sumariza o debate e apresenta desafios de investigao.

GNESE E EVOLUO DOS 7 MILHES

As primeiras experincias-piloto de planificao e oramentao descentralizada em Moambique com foco nos distritos foram implementadas entre 1998 e 2005 na provncia de Nampula. Financiadas pelo fundo das Naes Unidas para o Desenvolvimento (UNCDF), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Embaixada da Holanda, estas experincias-pilotos inseriam-se no Programa de Planificao e Financiamento Descentralizado (PPFD)7 . Esta iniciativa fundamentava-se na crena de que o desenvolvimento local dependia do grau de descentralizao e desconcentrao de responsabilidades e recursos e da participao comunitria na planificao e implementao de actividades do sector pblico local. Estas actividades tinham como foco o desenvolvimento de infra-estruturas, o fortalecimento da capacidade institucional e a articulao de objectivos e prioridades da planificao, no apenas o financiamento de actividades individuais (Castel-Branco, 2003 e 2010a: 47; Faria e Chichava, 1999: 32). Para alm dos programas de investimento produtivo directo estarem apoiados pelo financiamento na infra-estrutura e em alguns servios produtivos e administrativos necessrios, na poca os 21 distritos de Nampula recebiam, por
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O PPFD tinha como objectivo principal contribuir para a reduo da pobreza atravs da governao local melhorada. O seu objectivo imediato era aumentar o acesso pelas comunidades rurais infra-estrutura bsica e servios pblicos, atravs de formas sustentveis e replicveis de planificao, oramentao, financiamento e gesto pblica participativas e descentralizadas (Ver Borowczak et al., 2004: ii).
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ano, quase o dobro dos fundos que os 128 distritos do Pas recebem por ano desde o incio da implementao do OIIL (Castl-Branco, 2003; Borowczak et al., 2004). Em 2006, o GdM iniciou a implementao do programa dos 7 Milhes adstrita s administraes distritais sob a direco dos Conselhos Consultivos Distritais (CCD). A iniciativa visava generalizar a experincia de descentralizao dos programas pilotos e concretizar a implementao da Lei dos rgos Locais de Estado (LOLE) e o respectivo regulamento (RELOLE8) de 2003 e 2005 respectivamente. Estes documentos legais definem o distrito como a unidade territorial base para planificao e oramentao (plo de desenvolvimento). Com efeito, os CCD passaram a ter um papel preponderante nas decises distritais com o surgimento dos 7 Milhes, pois antes disso eram apenas um mero instrumento poltico sem poder de influenciar decises importantes no distrito. De forma mais especfica, a iniciativa descrita pelas autoridades pblicas como um dos instrumentos fundamentais de materializao dos planos quinquenais do governo, das estratgias de combate da pobreza, da Estratgia de Desenvolvimento Rural, da Revoluo Verde, do Plano de Aco de Produo de Alimentos, reflectindo a preocupao do governo pela participao dos cidados, redistribuio e partilha de recursos e poder entre o governo central e local, pela afirmao, autonomia e empoderamento dos pobres nos distritos rurais, etc. (Guebuza, 2009; MPD, 2009a: 5; Val, 2010: 36)9. A contribuio do OIIL para a reduo da pobreza rural (no distrito) concretizada por via da dinamizao da actividade produtiva rural levada a cabo, maioritariamente, por pessoas pobres sem acesso ao crdito dos mercados financeiros formais, para alm de estimular a participao da comunidade e indivduos no desenvolvimento local. Segundo Guebuza (2009), os 7 milhes so para a populao que tem neste fundo a sua nica alternativa para gerar comida, emprego e renda, reduzindo, assim, o nvel de pobreza. A iniciativa, na sua forma original, no contemplava servios de apoio institucional, infra-estruturas e base logstica necessria para tornar as actividades produtivas privadas viveis e sustentveis financeira e economicamente.
RELOLE: Regulamento da Lei de rgos Locais de Estado. Recentemente, no mbito do discurso oficial de combate pobreza urbana, o primeiro-ministro, Aires Aly, anunciou que o Plano Econmico e Social (PES) de 2011 prev que os 7 Milhes passaro a beneficiar tambm os distritos urbanos e, por isso, sero alocados perto de 140 milhes de meticais para 11 capitais provinciais (O Pas, 24/09/2010: 6).

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A filosofia, directrizes e motivao da iniciativa no estiveram sempre claras para os beneficirios nem para os tcnicos e funcionrios seniores do Estado. Por exemplo, em 2006, cada distrito usou os 7 Milhes para financiar a construo de infra-estruturas distritais como postos policiais, casas de funcionrios pblicos nos distritos, pontes, unidades sanitrias, escolas, armazns, represas e diques de irrigao, entre outras infra-estruturas pblicas, de acordo com as prioridades distritais, em parte como forma de materializar o Plano Econmico e Social e o Oramento Distrital (PESOD) (Rafael, 2008). O uso dos 7 Milhes para a construo de infra-estruturas pblicas no distrito gerou uma polmica no seio do governo, nos beneficirios e na sociedade em geral. O governo central acusava as administraes distritais de terem feito um desvio de fundos para financiar infra-estruturas pblicas em vez de actividades produtivas privadas. Por outro lado, as administraes distritais argumentavam que o foco do investimento em infra-estruturas pblicas era vital para a dinamizao dos distritos e para a reduo da pobreza e, por isso, prioritrio. Em adio, os distritos argumentavam que as orientaes, instrues e directrizes sobre a utilizao dos fundos do 7 Milhes no estavam claras, o que dava espao para os CCD e administradores distritais decidirem sobre as prioridades locais (Notcias, 17/04/2007; Forquilha, 2010). De facto, a posio do governo nesta altura, que criticava o uso do OIIL para financiar as iniciativas locais das administraes distritais (infra-estruturas sociais, econmicas e pblicas) entrava em contradio com as Orientaes Metodolgicas emitidas pelo Gabinete do Ministro das Finanas atravs do Ofcio n 101/GM/ MF/2006 datado de 12 de Maio de 2006, que ilustram parcialmente a fonte da confuso sobre a aplicao dos fundos. Este ofcio diz claramente que os fundos deviam ser direccionados para: (i) infra-estruturas socioeconmicas de interesse pblico cuja interveno pode em grande medida ter resposta ao nvel local privilegiando-se o envolvimento de empreiteiros e artesos locais e; (ii) actividades de promoo de desenvolvimento local de impacto no combate pobreza. O mesmo ofcio indica os procedimentos tcnicos para a execuo dos fundos. Isto sugere que, em princpio, era possvel usar o dinheiro para infra-estruturas locais que, de acordo com a interpretao local, significava tambm infra-estruturas pblicas no geral tanto para viabilizar os projectos individuais como para viabilizar econmica e socialmente o distrito no seu todo. Em resposta s fraquezas conceptuais e conflito de orientaes acerca dos 7 Milhes, modificaes importantes foram introduzidas mesmo a partir de finais
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de 2006. Primeiro, foram estabelecidos critrios de diferenciao na alocao de recursos aos distritos, a partir do OE de 2007, que se baseiam na (i) densidade populacional (com peso de 35%), (ii) ndice de pobreza distrital (com peso de 30%), (iii) extenso territorial do distrito (com peso de 20%) e (iv) capacidade de colecta de receitas fiscais (com peso de 15%) (MPD, 2009b). Por exemplo, por causa da alterao dos critrios, de acordo com a Lei do OE em 2008, em Nampula os fundos atribudos variavam entre cerca de 7,5 milhes de meticais na Ilha de Moambique e Lalaua e 8,9 milhes de meticais em Moma. Segundo, foram clarificados os objectivos e tipos de aces e actividades que devem ser financiados com os fundos dos 7 Milhes: produo de comida e gerao de renda em actividades de pequena escala levadas a cabo por famlias pobres, individualmente ou em forma de associao. Como resultado disso, a partir do ano de 2007, a orientao era que a totalidade dos fundos deveria ser aplicada para a produo de comida, gerao de renda e criao de emprego. No ano anterior, na maioria dos distritos, at 70% dos fundos foram aplicados para construo de infra-estruturas pblicas, marginalizando as actividades produtivas privadas directas (MPD, 2009b). Terceiro, o oramento distrital foi reforado em 2,3 milhes de meticais para financiar investimento em infra-estruturas pblicas (desde 2009 o valor atingiu cerca de 2,5 milhes de meticais). Parece que o objectivo destes fundos adicionais para o investimento do distrito , em parte, reduzir a presso sobre os 7 Milhes e evitar desvios de aplicao. Ao mesmo tempo, permite garantir que certas infra-estruturas bsicas sejam construdas para complementar os 7 Milhes e para melhorar as condies de acesso a servios pblicos no geral. Quarto, esto a ser criados continuamente instrumentos reguladores para facilitar e institucionalizar os mecanismos de monitoria do processo de execuo deste oramento. Em 2009, foi publicado o Guio sobre a organizao e funcionamento dos conselhos locais10 e as Direces Provinciais do Plano e Finanas (DPPF) receberam os instrumentos reguladores, nomeadamente: (i) modelo de contrato de emprstimo, (ii) modelo de ficha de identificao do projecto, (iii) modelo de ficha de anlise do projecto, (iv) modelo de ficha de acompanhamento do projecto e (v) modelo de ficha resumo/progresso do projecto11. Entretanto,
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Diploma Ministerial n 67/2009 publicado em conjunto pelo Ministrio da Planificao e Desenvolvimento e Ministrio das Finanas publicado em MPD (2009a). Ver Circular n 002/MPD/GM/2009 do Ministrio da Planificao e Desenvolvimento publicada em MPD (2009a).

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numa entrevista a um funcionrio snior da DPPF de Niassa, em finais de 2010, este questionou a utilidade de tantos formulrios e revelou que o processo tem decorrido sem o preenchimento dos mesmos. Em finais de 2009, o OIIL foi transformado em Fundo Distrital de Desenvolvimento (FDD), com personalidade jurdica, autonomia administrativa e financeira, gerido localmente. O FDD tutelado pelo Governador provincial que homologa os planos e relatrios de actividades, autoriza a recepo de donativos e abertura de contas e realiza inspeces regulares. A execuo das actividades do FDD da responsabilidade dos CCD. Assim, o FDD pode recorrer aos reembolsos, s subvenes do Estado, donativos e fundos comunitrios para dar crdito s pessoas pobres (Conselho de Ministros, 2009). De acordo com o regulamento do fundo, as actividades a serem financiadas, adoptando juros bonificados, so aquelas que visam estimular o empreendedorismo local, actividades de produo e comercializao de alimentos, gerao de emprego e renda e outras actividades relacionadas com actividades produtivas. At que ponto o FDD representa, de facto, um avano significativo na concepo e metodologia de trabalho dos 7 Milhes, esta uma questo que ainda no tem resposta definitiva e clara.

ABORDAGENS SOBRE OS 7 MILHES

O foco desta seco olhar para as diferentes abordagens em torno da anlise sobre os 7 Milhes. A abordagem oficial baseia-se na ideia de que a reduo da pobreza resultado da combinao de servios pblicos com factores culturais e comportamentais individuais (definidos como capital social ou capital individual), tais como ter uma atitude individual adequada em relao produo e ao trabalho e ter as qualificaes para transformar essa atitude empreendedora em riqueza. Uma maneira de fazer isso os pobres abandonarem a sua postura de auto-comiserao e libertarem a sua iniciativa e criatividade tornando-se, por isso, empreendedores que contribuem quer para a reduo da sua prpria pobreza, quer para ajudar outros a sair da pobreza atravs da gerao de empregos. O debate crtico volta dos 7 milhes pode ser agrupado em trs temas principais: (i) a abordagem do neopatrimonialismo, que aponta as limitaes desta iniciativa em relao aos objectivos formalmente apresentados em face da promis7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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cuidade que ela propicia entre interesses partidrios e pblicos; (ii) a abordagem de competio financeira que foca a ineficincia do Estado como financiador do sector privado e dos efeitos distorcionrios que o OIIL gera no mercado financeiro; e (iii) as crticas s avaliaes oficiais de impacto da iniciativa baseadas em informao incipiente e incoerente com outros dados oficiais.

ABORDAGEM DE POBREZA INDIVIDUALIZADA

A abordagem oficial em relao aos 7 Milhes pode ser rotulada de abordagem de pobreza individualizada pelo facto de responsabilizar o pobre pela sua condio e recomendar o empreendorismo dos pobres como a sada imediata da pobreza. Isto explica o foco em projectos individuais, na mudana de atitudes dos pobres em relao ao trabalho, auto-estima, responsabilidade individual, assim como o desenvolvimento do capital individual, que, segundo esta abordagem, constituem os insumos fundamentais para a sada da pobreza, emancipao e empoderamento dos pobres (Brito, 2010; Castel-Branco, 2010b; Chichava, 2010; Guebuza, 2009). Segundo o discurso oficial, os 7 Milhes tm foco nas pessoas pobres sem capacidade de ter acesso a crdito no sector financeiro formal:
(...) 7 Milhes so direccionados aos nossos compatriotas pobres que atravs do reembolso permitem que outros pobres tenham acesso a estes recursos e, ao mesmo tempo, aumentem a capacidade de emprstimo a mais pobres. So recursos que contribuem para elevar a sua auto-estima e para combater a prtica da mo estendida. Por isso, seria demaggico partilhar da opinio de que os muturios no devem devolver o emprstimo. Eles devem-no aos seus pares, tambm pobres, que querem libertar-se da pobreza (Guebuza, 2009).

Armando Guebuza define a natureza dos beneficirios da iniciativa (compatriotas pobres) e torna claro que os fundos no so donativos mas emprstimos, que devem ser reembolsados para que sejam usados em benefcio de outros pobres. E, a maneira vivel de usar os recursos que os pobres se transformem em pequenos empreendedores locais usando a sua criatividade, iniciativa e recursos naturais locais para gerar renda e emprego para si e para outros. Numa perspectiva neoliberal, a nfase nos pequenos empresrios individuais (ou pequenas e mdias empresas) ideologicamente justificvel porque polticas pr-pequeno permitem gerar agentes econmicos sem o poder de influenciar as condies de mercado ou exercer o poder de mercado, o que obriga competio
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livre e, por via desta, eficincia e eficcia individual e social12. Neste contexto, as micro, pequenas e mdias empresas (PMEs) tm um papel importante nos 7 Milhes como sugere Val:
(...) uma aposta estratgica e decisiva nas PMEs a primeira grande mudana que se impe As micro e PMEs so o motor da nossa economia, constituem uma das principais fontes das nossas exportaes, contribuem decisivamente para a criao da riqueza e geram um elevado nmero de postos de trabalho (Val, 2009: 349).

Nesta abordagem, a funo do Estado de ser facilitadora da iniciativa privada (rural), intervindo para conceder emprstimo como forma de suprir uma falha do mercado financeiro domstico e oferecer outros insumos (educao, assistncia sanitria e infra-estrutura pblica) que reforam o capital humano dos pobres. Isto , uma vez que o sistema financeiro formal no est estruturado para responder s necessidades de financiamento de pessoas pobres e de micro, pequenas e mdias empresas, torna-se funo do Estado desembolsar crdito queles que o mercado no atinge, principalmente nas zonas rurais (MPD, 2009; Prodeza, 2010). Por um lado, este modelo de reduo de pobreza advoga um estado interventivo at ao ponto em que essa interveno refora o capital individual ou comunitrio. Por outro lado, a interveno no deve impedir as pessoas de se tornarem mais empreendedoras. De acordo com Val (2009: 253) um Estado para uma situao como a de Moambique rural deve ser razoavelmente interventivo desde que isso no ponha em causa as liberdades fundamentais dos indivduos e no atrofie a iniciativa privada. O discurso oficial apregoa o sucesso da iniciativa com base numa diversidade de informao e dados estatsticos no sistematizados como, por exemplo, fundos desembolsados, nmero de postos de trabalho gerados, reas cultivadas, produo agrcola, etc. No entanto, o debate sobre os 7 milhes avana uma srie de aspectos crticos relativamente fragilidade dos critrios e do suporte emprico dos resultados positivos atribudos iniciativa.

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nessa perspectiva em que se enquadra a Estratgia de Desenvolvimento Rural, Estratgia de Revoluo Verde, Programas de Promoo de Indstria Rural, Plano de Aco para Produo de Alimentos (PAPA) e a Estratgia de Finanas Rurais. A preocupao no a criao de uma base produtiva com agentes e ligaes historicamente e socialmente definidas, mas sim criar um tipo de empresas, de certo tamanho, porque se acredita que reduzem a pobreza. No entanto, a pobreza no reduzida por haver grande ou pequena empresa mas sim pela maneira como os recursos so usados e os ganhos so distribudos entre os donos do capital e dos trabalhadores.
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NEOPATRIMONIALISMO DE ESTADO
As abordagens institucionalistas enfatizam a inadequao das instituies para responder aos desafios dos 7 Milhes. Estas inadequaes incluem, por exemplo, a corrupo, limitada expresso democrtica, fraca descentralizao em relao ao desejvel, incapacidade inerente administrao pblica em relao ao mercado. O neopatrimonialismo de Estado apenas uma das abordagens que ser discutida com certo detalhe nesta seco. O neopatrimonialismo enfatiza o carcter personalizado do sistema poltico em volta do prncipe e a elite (a mquina burocrtica) sua volta, limitando o acesso ao poder e recursos maioria da populao (Badie e Hermet, 2001: 21; Bourmaud, 1997: 61-62). Quer dizer, o Estado no se legitima apenas por mrito e capacidade de organizao e mobilizao das pessoas usando as regras formais atravs da administrao burocrtica, procedimentos e regulamentos, mas sim, e talvez consistentemente, recorrendo a relaes informais entre a elite e a populao ou grupos de populao. Esta abordagem patente em Forquilha (2010 e 2009) e Chichava (2010) quando analisam a natureza do Estado moambicano e a sua relao com os cidados no contexto de adopo de polticas pblicas em Moambique. Forquilha usa o conceito de neopatrimonialismo do Estado tanto no contexto dos 7 Milhes como no processo de descentralizao em geral. Para Forquilha (2010: 41-44), a iniciativa 7 Milhes um instrumento formal criado pelo Estado para atingir objectivos patentes em documentos estratgicos formais para a reduo da pobreza, reduo de assimetrias regionais, promover a participao activa dos cidados, etc. Entretanto, informalmente, os 7 Milhes so um instrumento na mo do governo, representado pelo partido no poder, para conquistar espao poltico, redistribuir rendimentos para os membros, indivduos e grupos de cidados leais ou que se identifiquem com a sua causa. E, as consequncias de um Estado com essas caractersticas so a excluso social, econmica e poltica e o controlo do poder poltico e econmico e dos recursos pelas elites e pelo partido no poder, pois o critrio de pertena ao partido o que mais domina para a participao e emancipao dos cidados, quer politicamente quer economicamente. Desse modo, criam-se as condies de um Estado legitimado por alguns mas sem mrito, onde se promove o clientelismo, marginalizao da maioria da populao, nepotismo, corrupo, etc. Vaz (2009) corrobora com a natureza neopatrimonial do Estado moambicano. Vaz argumenta que os 7 Milhes, o propsito de tornar o distrito como o
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centro da planificao e oramentao e as presidncias abertas promovidas pelo governo de Armando Guebuza, reflectem um esforo para beneficiar mais as elites locais e servidores do Estado, ligadas ou no ao partido no poder, e aumentar o poder e a legitimidade do Presidente Armando Guebuza para controlar e punir os nveis mais baixos da pirmide de poder. A discriminao no acesso aos fundos dos 7 Milhes, baseada na pertena ao partido no poder, fomentada tanto pelos administradores dos distritos como pelos membros dos conselhos consultivos dos distritos (CCD) e constantemente denunciada no decurso da presidncia aberta atravs da imprensa. Ainda mais, o fraco reembolso dos 7 Milhes ao nvel de todos os distritos, aliado ausncia de mecanismos fiveis de cobrana dos muturios, sugere que a no cobrana seja uma atitude deliberada e intencional do partido no poder. Em relao a isso, alguns polticos da oposio dizem no ter dvidas que a atribuio do valor foi concebida nica e exclusivamente para cimentar a hegemonia do partido no poder, a Frelimo, ao longo do pas, principalmente ao nvel das comunidades rurais (Mediafax, 26.05.2010). O funcionamento da iniciativa 7 Milhes coloca a nu as deficincias no sistema de governao local. A presidncia aberta levada a cabo pelo Presidente da Repblica tem mostrado continuamente o descontentamento dos cidados em relao atitude e comportamento dos seus dirigentes ao nvel local sobre a gesto dos 7 Milhes. Alguns administradores e funcionrios, ligados directamente gesto dos fundos, perderam os seus empregos e cargos pblicos. Ironicamente, a presidncia aberta e os 7 Milhes foram capazes de mostrar o mau carcter dos dirigentes ao nvel mais baixo da pirmide da funo pblica. At que ponto o OIIL realmente reflecte a democratizao ao nvel local ou descentralizao das decises e tomada de deciso? No ser esta iniciativa o reflexo de populismo do governo? No ser apenas uma forma de mobilizao nacional de massas que estavam esquecidas no mapa poltico moambicano? Como e at que ponto que a iniciativa tem contribudo para a melhoria do bem-estar das populaes pobres? At que ponto os 7 Milhes e a descentralizao reflectem a partilha institucional/formal do poder? No ser uma forma de legitimao do poder do governo? A base emprica que sustenta a abordagem neopatrimonial do estado no contexto dos 7 Milhes ainda escassa mas ilustrativa. Forquilha usa um estudo de caso (baseado em entrevistas) do distrito de Gorongosa para suportar o seu argu7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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mento. Primeiro, os administradores distritais tm tido muito poder de influncia e controlo sobre os conselhos locais e na seleco dos respectivos membros. Por exemplo, a composio do conselho distrital da Gorongosa mostra que mais de 60% dos seus membros vm de grupos sob controlo do administrador (e da Frelimo), o que pe em causa a representatividade no conselho local para tomar decises que reflictam os interesses heterogneos da comunidade (Forquilha, 2010: 33-34). Segundo, os projectos financiados pelos 7 Milhes no esto ligados ao Plano Estratgico de Desenvolvimento Distrital (PEDD) em Gorongosa. Apenas 7% dos projectos aprovados e financiados esto relacionados com a agricultura e o turismo, considerados como sectores prioritrios pelo PEDD, e os restantes obedecem a lgicas informais. Os documentos formais tm pouca influncia na tomada de decises e prevalecem as lgicas informais na tomada de decises. Terceiro, h um claro controlo de processo de atribuio dos 7 Milhes e uma fraca distino entre a esfera estatal e a partidria por parte da Frelimo em Gorongosa, a avaliar pelo facto de que, em 2007, perto de 70% dos muturios tinham declarado que eram membros da Frelimo e apenas 7% eram da Renamo. No entanto, a percentagem de eleitores que votaram na Frelimo em 2004 em todo o distrito era de 54%, contra 32% da Renamo. No distrito de Vanduzi, o foco do estudo de Forquilha (2010), a proporo de votos para a Frelimo e para a Renamo mais prxima (7% para a Frelimo e 43% para a Renamo). Portanto, a enorme disparidade entre os votantes da Frelimo e os da Renamo no acesso a fundos do OIIL no representativa do peso de cada partido no voto popular, o que sugere haver discriminao activa na atribuio dos fundos. Para alm disso, entrevistas feitas a cidados simpatizantes da Frelimo que tiveram acesso ao OIIL indicam que uma parte considervel deles acredita que o facto de ser membro do partido no poder facilitou tanto a aprovao como o financiamento do seu projecto. Quarto, entre 1994 e 2004, o voto da Renamo na Gorongosa e em Vanduzi aumentou significativamente, passando de 18% para 32% (Gorongosa) e 12% para 43% (Vanduzi). Consequentemente, se o peso do voto da Renamo aumentou to significativamente, o peso do voto na Frelimo diminui (de 63% para 54% no distrito da Gorongosa como um todo, e de 63% para 57% em Vanduzi). A reverso desta tendncia em 2009 poder ter sido tambm apoiada pela utilizao neopatrimonial do OIIL. Se a percepo popular for que ser apoiante (membro ou simpatizante) da Frelimo um critrio determinante para garantir o acesso aos 7 milhes, ento (i) as pessoas no tm que receber os fundos para se torna218
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rem apoiantes e votantes da Frelimo, basta que pensem que apoiando a Frelimo melhoram substancialmente a sua probabilidade de ter acesso aos fundos; e (ii) esta percepo dever reflectir-se na consolidao do poder das elites locais e no comportamento eleitoral da populao (como se reflectiu em 2009). De todo o modo, embora os dados e o conhecimento das prticas informais locais sugiram uma activa discriminao a favor do uso a OIIL para a consolidao do poder das elites dirigentes da Frelimo, preciso ajustar esta anlise para dois factores importantes. Primeiro, apenas um pequeno nmero de membros e apoiantes da Frelimo (a sua elite dirigente) beneficia do neopatrimonialismo poltico. Segundo, num contexto em que tanto a pobreza como o combate pobreza so entendidos pelas elites polticas dirigentes do Estado como assuntos individuais, muito mais provvel que as elites locais estabelecidas (comerciantes, agricultores, operadores financeiros informais, etc.) tenham acesso ao grosso dos recursos. Por razes histricas especficas de Moambique, estas elites tendem a estar ligadas Frelimo. Mesmo controlando estes factores, a suspeita de que o OIIL usado para fins polticos continua demasiado forte para ser descontada.

ABORDAGEM DE COMPETIO FINANCEIRA

Esta abordagem enfatiza que no cabe ao Estado conceder e gerir directamente o crdito aos agentes privados por vrias razes. Primeiro, j existem instituies especializadas, e com experincia de gesto, para desempenhar a actividade creditcia. Isto , o crdito s faz sentido, por regra, se for concedido por uma instituio financeira privada e o Estado pode definir as regras que devem ser adoptadas para o tipo de crdito que quer conceder (Chimbutane, 2010). A mesma posio partilhada por Antnio Souto:
Se estamos a falar de crdito, preciso termos instituies apropriadas para dar crdito. As instituies das administraes locais no foram concebidas e no esto preparadas para fazer isso. A observao no minha, de todas as pessoas que sabem como funciona o sistema financeiro. (Quando no se observam as regras) o resultado bvio: h desvios e uma ineficiente aplicao (O Pas, 16/04/2009).

Segundo, o Estado devia retirar-se do sistema financeiro para evitar a concorrncia desleal com as instituies financeiras vocacionadas para o micro crdito nas zonas rurais ou com organizaes no governamentais. Este argumento levanta trs questes interessantes. Primeira: se as instituies e servios financeiros so fracos, em especial nas zonas rurais e destinadas aos gru7 Milhes Desafios para Moambique 2011

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pos mais desfavorecidos, ser soluo criar um servio pblico administrado pelos governos locais, sem qualquer tradio e experincia sobre o funcionamento do sistema de crdito local? Ou ser prefervel corrigir, directamente, o que impede as instituies financeiras de prestarem estes servios? Segunda: ser que os 11 milhes de moambicanos vivendo em pobreza severa podem resolver os seus problemas individualmente e com recurso a crdito? Estas duas questes so cruciais para discutir e conceber sistemas de financiamento rural. Terceira: em que medida que de facto h concorrncia e distoro provocada pelo OIIL se dois teros dos distritos rurais em Moambique no so servidos por qualquer forma de instituio financeira reconhecida? De toda a maneira, as duas primeiras questes so demasiado importantes para serem negligenciadas no debate sobre finanas rurais.

BASE EMPRICA DE AVALIAO DE IMPACTO

O que dizem os dados empricos e em que medida que ajudam a esclarecer ou a obscurecer o debate? A abordagem oficial no apresenta critrios claros para avaliao do impacto do OIIL. Oficialmente, o critrio de avaliao da iniciativa d nfase ao desembolso dos fundos, execuo dos mesmos e foca anlises muito agregadas, baseadas nas intenes de investimento. Existe uma dose elevada de crena de que, uma vez que os fundos tenham sido desembolsos para os distritos, eles automaticamente fluem para os mais pobres, e tudo o resto acontece automaticamente (mais emprego, mais produo, mais participao, etc.) como sugere um estudo encomendado pelo MPD:
A falta de relatrios sistemticos de acompanhamento e de avaliaes de projectos, em curso ou j realizados, faz com que a referncia aos impactos seja feita com um discurso globalizado e com base em ndices como o aumento das reas cultivadas, a melhoria da qualidade de habitao, a compra de equipamentos, etc. () as avaliaes de impacto realizadas so feitas com base no que est dito na proposta de projecto, o que bastante vago, e no com base no que de facto acontece (Metier, 2009: 54).

O discurso oficial defende que a produo agrcola, o controlo de recursos pblicos pela administrao local e o emprego aumentaram significativamente enquanto a pobreza foi fragilizada, mas este discurso no recorre a uma base estatstica slida e reconhecida. Por exemplo, o governo anunciou que, at Outubro de 2010, haviam sido criados cerca de 261 mil empregos nos 49,4 mil projectos financiados em todas as reas, com destaque para a agricultura e para a peque220
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na indstria (moageiras, prensas de leo, processadoras de vegetais e de frutas) (Cuereneia, 2010). Isto significa que, em mdia, cinco pessoas foram empregues em cada projecto. Em muitos casos, o emprego inclui o proprietrio e, noutros casos, contabilizam-se os membros das associaes beneficirias mas que j existiam antes do OIIL, o que certamente inflaciona o volume de emprego criado. Alm disso, as estatsticas no distinguem nem informam sobre a natureza do emprego: ser ocasional/eventual ou mais permanente? Ser familiar ou no? Quais so as condies desse emprego? Os dados tambm assumem que o emprego cumulativo, isto , os postos de trabalho criados num perodo acumulam sobre os postos de trabalho criados no perodo anterior; postos de trabalho criados num projecto acumulam sobre os postos de trabalho criados noutro projecto. Isto , o clculo no contempla a possibilidade de os projectos falirem e de a fora de trabalho ser suficientemente mvel para circular de um projecto ou regio para outro. Finalmente, estes dados so baseados em intenes, em vez de realizaes, e em relatrios vagos e pouco criteriosos, em vez de em verificao directa. Por outro lado, a discusso sobre o impacto feita pelo GdM no se reconcilia com outras fontes oficiais e no oficiais que analisam tendncias de pobreza, produo e produtividade. A 3 avaliao da pobreza em Moambique mostrou que (i) a percentagem da populao vivendo abaixo da linha da pobreza no diminuiu e at aumentou nas zonas rurais; (ii) o nmero absoluto de pobres aumentou em dois milhes; (iii) a severidade da pobreza aumentou ligeiramente; e (iv) a produo alimentar per capita e a produtividade agrcola diminuram (DNEAP, 2010; Cunguara e Hanlon, 2010). Em casos extremos, como em Cuereneia (2010), o discurso oficial sobre o sucesso do OIIL ignora completamente a estatstica oficial publicada. Para esta abordagem, o centro da discusso deve ser como a iniciativa se articula com os objectivos de desenvolvimento mais gerais que passam pela expanso, diversificao e articulao da base produtiva. Neste sentido, as vrias abordagens apresentam vrias limitaes de carcter metodolgico e conceptual. A abordagem oficial peca ao perceber a pobreza como um fenmeno eminentemente individual quando este um fenmeno social que resulta do padro de acumulao dominante apoiado, tolerado e sustentado pelo governo e pelo grande capital. Ao focar ideologicamente as micro e PMEs, ignora as dinmicas da empresa capitalista cuja probabilidade de sucesso est relacionada com aquisio de poder, experincia, competncias e capacidades que precisam de ser construdas, assim como das condies institucionais e da base logstica criada (ou pelo
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Estado ou pelos privados) para facilitar e viabilizar os projectos individuais. Por outro lado, esta anlise ignora as dinmicas actuais em que as polticas e as organizaes institucionais em Moambique so mais favorveis ao desenvolvimento do grande capital internacional (Castel-Branco, 2010a). O GdM argumenta que a iniciativa ajudou a aumentar a produo agrria assim como potenciou alguns empresrios locais (Cuereneia, 2010; Guebuza, 2009; Val, 2010). Para alm do fraco suporte emprico destas constataes, mesmo nos casos em que a produo e produtividade tenham aumentado, no existem estratgias para aproveitar, transformar, conservar e comercializar de forma sustentvel a produo. Quo til reforar as capacidades dos distritos de produzir mais e com mais produtividade quando depois no possvel comercializar, conservar e processar? Onde esto, ou como que vo ser criados e desenvolvidos, os servios e a base logstica de apoio produo, transformao, comercializao, transporte, controlo da qualidade, financiamento, formao, informao, etc? O discurso oficial menciona emprego gerado, mas no discute a qualidade e a dinmica do mesmo. Olha para evoluo da produo agrcola sem relacion-la com a expanso da populao. Enfatiza a criao de auto-emprego mas no garante as condies infra-estruturais, institucionais, sociais e econmicas cruciais para o sucesso de iniciativas privadas quer focadas em pobres quer no. A iniciativa promove alguns cursos de formao, capacitao em matrias de empreendedorismo, gesto financeira e de negcios, imposto simplificado de pequenos contribuintes e licenciamento de negcios, mas essas formaes no substituem a necessidade de construo de uma base infra-estrutural, institucional e servios de apoio bsicos que garantem a sustentabilidade dos projectos individuais, nem capacitam para produzir e organizar a produo, o aprovisionamento, a investigao, o financiamento e a comercializao com eficcia (DPPF, 2010). Por outro lado, o volume dos fundos distribudos aos empreendedores nos distritos demasiado pequeno para permitir alteraes profundas na vida das pessoas, tendo em conta as taxas de pobreza em Moambique. As 132 regies administrativas disputam US$ 40 milhes por ano, o que representa 2% do oramento de Estado, 0,5% do PIB e cerca de 7% dos oramentos provinciais. Alm disto, o OIIL maioritariamente financiado pela realocao de fundos dos Oramentos dos Governos Provinciais; isto , no so novos recursos financeiros. Comparativamente, o PPFD de Nampula, na primeira metade dos anos 2000, alocava todos os anos novos recursos financeiros aos distritos que equivaliam a cerca do dobro
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do que todos os distritos do Pas hoje recebem. No contexto de pobreza massiva, quo significantes so esses fundos na reduo da pobreza? (Savana 08/10/2010). Apesar de esses fundos representarem algum progresso na alocao de recursos nos distritos, dada sua exiguidade, no faz sentido dar demasiada nfase iniciativa como se fosse substituto das estratgias mais globais de combate pobreza. As evidncias para um ou outro argumento so ainda muito circunstanciais, em vez de directas e no ambguas. Esta evidncia indica que (i) a base produtiva comercial e com capacidade e potencial para construir economias de escala no se est a desenvolver solidamente; (ii) as condies de criao e reproduo de nova capacidade produtiva diversificada, articulada e que pode alimentar o consumo e a economia ainda no esto a ser criadas numa base sistemtica e dinmica; (iii) o carcter extractivo da economia est a ser reproduzido e generalizado (e no por via do OILL, mas do grande investimento privado e pblico); (iv) o enfoque em actividade artesanal de muito pequena escala, desarticulada e concentrada nos estgios mais primrios (extractivos) da produo, impede a emergncia e consolidao de cadeias de produto e valor e a sua sofisticao. De facto, miserabilista a viso que preside retrica de combate mentalidade miserabilista dos pobres.

DESAFIOS DOS 7 MILHES NO CONTEXTO DA DIVERSIFICAO DA BASE PRODUTIVA

Os 7 Milhes em Moambique so o produto do argumento da descentralizao que destaca que os agentes locais (nos distritos) devem tanto participar na tomada e implementao de decises que lhes dizem respeito como partilhar e gerir os recursos disponveis para promover o desenvolvimento local. A alocao de fundos para financiar actividades produtivas privadas considerada pelas abordagens dominantes como uma maneira adequada de promover incluso econmica, social e poltica. Apesar de esses recursos serem insignificantes, h demasiadas expectativas e especulaes sobre o alcance dos fundos para a reduo da pobreza e aumento de produo nas zonas rurais, mesmo que os dados estatsticos oficiais no confirmem isso. O primeiro desafio dos 7 Milhes como relacionar o seu impacto com o alargamento, diversificao e expanso da base produtiva local. Isso implica perceber e analisar as condies infra-estruturais e institucionais que tornam os projectos
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individuais viveis. Mais dinheiro distribudo aos indivduos precisa de ser acompanhado por uma estratgia de criao de servios de apoio complementares. Isso implica tambm enquadrar os 7 Milhes na estratgia de investimento pblico e privado e na estratgia de expanso do sistema financeiro em Moambique. O segundo desafio que a iniciativa precisa de gerar uma base de dados e informao mais consistente, detalhada, de modo a permitir uma anlise desagregada, rigorosa e mais profunda. A informao disponvel no permite perceber nem capta a relao dinmica entre estruturas, instituies e agentes econmicos e polticos relacionados com instituies e estruturas. Muita dessa informao poder vir, se houver uma melhoria nos mecanismos de monitoria de projectos aprovados e de recolha de informao e disseminao da informao. Finalmente, o terceiro desafio avanar de uma anlise normativa sobre o Estado e os 7 Milhespara abordagens que explicam o que e porque est a acontecer. Qual a base produtiva que apoiada pelos 7 Milhes e que tipo de agentes beneficiam? Como beneficia? Talvez estudos de caso sistemticos, com metodologias inovadoras, podero dar luz sobre a ligao entre os 7 Milhes e a base produtiva local.

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