Análisis de Impacto Regulatorio. Fondo para La Promoción Al Desarrollo

Mster en Anlisis Econmico del Derecho y las Polticas Pblicas
2011
ESTUDIO DE LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN AL DESARROLLO

Una aproximacin desde el Anlisis de Impacto Regulatorio
Cynthia Patricia Vila Ormeo

Trabajo de Fin de Mster bajo la tutora de la Dra. Mara Victoria Muriel Patino
ESTUDIO DE LA LEY DEL FONPRODE. Una aproximacin desde el AIR
A mi amado Victorhugo, por haberme apoyado en la elaboracin de este trabajo como colega, amigo y, principalmente, como esposo. A mis padres, hermanas, abuelos y tos porque esto es otra cosecha ms de lo que algn da sembraron.
NDICE DE CONTENIDOS
LISTA DE ABREVIATURAS_____________________________________________________ 8 INTRODUCCIN ___________________________________________________________ 11 CAPTULO PRIMERO: ANLISIS DE IMPACTO REGULATORIO Y LA JUSTIFICACIN DE SU APLICACIN A LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO __________________________________________________________ 16 1. ANLISIS DE IMPACTO REGULATORIO ____________________________________ 16 1.1. Anlisis de Impacto Regulatorio ______________________________________ 17 1.2. Los pasos del Anlisis de Impacto Regulatorio _________________________ 19 2. JUSTIFICACIN DE LA APLICACIN DE LA TCNICA DE ANLISIS DE IMPACTO REGULATORIO A LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO_______________________________________________________________ 23 2.1. Especificidades del estudio de una ley aprobada _______________________ 23 2.2. Especificidades de una nueva ley que regula el Fondo para la Promocin del Desarrollo ____________________________________________________________ 23
2.2.1. El nuevo contexto de Espaa de cara a la poltica de cooperacin al desarrollo __ 23 2.2.2. La necesidad de mayor coherencia de la regulacin de la financiacin de la cooperacin internacional en Espaa _____________________________________________ 25
CAPTULO SEGUNDO: CONTEXTUALIZACIN, PROBLEMAS A RESOLVER, OBJETIVOS, MOTIVOS DE LA INTERVENCIN Y ANLISIS DE INVOLUCRADOS DE LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO________________ 27 1. CONTEXTUALIZACIN: ANTECEDENTES REGULATORIOS _________________ 27 1.1. Marco normativo internacional _______________________________________ 27
1.1.1. Naciones Unidas ___________________________________________________________ 27 1.1.2. Foros mundiales ___________________________________________________________ 29 1.1.3. Unin Europea ____________________________________________________________ 30
1.2. Marco normativo nacional ____________________________________________ 33

1.2.1. Evolucin normativa _______________________________________________________ 33 1.2.2. Evolucin presupuestaria ___________________________________________________ 39
2. LOS PROBLEMAS A RESOLVER ____________________________________________ 44 2.1 Polticas diferentes financiadas por un mismo instrumento financiero___ 45 2.2. Gestin ineficiente de los fondos ______________________________________ 46 2.3. Generacin de endeudamiento de los pases menos desarrollados ______ 47 2.4. Falta de transparencia y control de la gestin __________________________ 48 3. OBJETIVOS DE LA REGULACIN DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO_______________________________________________________________ 49 3.1. Objetivo general _____________________________________________________ 49 3.2. Objetivos especficos _________________________________________________ 51 4. MOTIVOS DE LA INTERVENCIN GUBERNAMENTAL ______________________ 52 4.1. Motivos de eficiencia _________________________________________________ 53
4.1.1. Asimetra en la informacin _________________________________________________ 54 4.1.2. Externalidades ____________________________________________________________ 56 4.1.3. Bienes pblicos ___________________________________________________________ 57
4.2. Motivos de equidad ___________________________________________________ 60 4.3. Fallos en la regulacin ________________________________________________ 60 5. ANLISIS DE LOS INVOLUCRADOS ________________________________________ 61 5.1. Sector Pblico ________________________________________________________ 61
5.1.1. Administracin Pblica espaola ____________________________________________ 61 5.1.2. Pases receptores __________________________________________________________ 66
5.2. Sector Privado ________________________________________________________ 66

5.2.1. Empresas _________________________________________________________________ 66 5.2.2. Organizaciones No Gubernamentales________________________________________ 67 5.2.3. Otros miembros de la sociedad civil _________________________________________ 69
CAPTULO TERCERO: IDENTIFICACIN DE LAS ALTERNATIVAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO_______________________________________________________________ 72 1. PROPUESTA DE REGULACIN CONTENIDA EN LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO ____________________________________________ 72 1.1. Medidas adoptadas por la Ley del Fondo para la Promocin del Desarrollo __________________________________________________________________________ 72 1.2. Innovaciones de la Ley que del Fondo para la Promocin del Desarrollo 74
1.2.1. En el mbito normativo: La Ley frente al FAD y al Proyecto de Ley del Fonprode _ 74 1.2.2. En el mbito presupuestario: El Presupuesto del ao 2011 _____________________ 83
2. POLTICA DE COOPERACIN FINANCIERA DE LA UNIN EUROPEA ________ 84 2.1. Acuerdo de Asociacin ACP-EU o Acuerdo de Contonou _________________ 86 2.2. Fondo Europeo de Desarrollo__________________________________________ 91
2.2.1. El Dcimo FED ____________________________________________________________ 92
3. POLTICA DE COOPERACIN FINANCIERA DE ALEMANIA _________________ 95 3.1. Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo ____________________ 95 3.2. Cooperacin financiera al desarrollo __________________________________ 97
3.2.1. Banco de Desarrollo - Kreditanstalt fr Wiederaufbau __________________________ 97 3.2.2. Agencia de Inversin y Desarrollo -Deutsches Investitions Entwicklungsgesellschaft______________________________________________________________________________ 100
4. POLTICA DE COOPERACIN FINANCIERA DE ESTADOS UNIDOS _________ 101 4.1. Entidades responsables ______________________________________________ 101
4.1.1. Departamentos y agencias independientes __________________________________ 101 4.1.2. Congreso de los Estados Unidos de Amrica ________________________________ 103 4.1.3. Oficina del Director de Ayuda Internacional para el Desarrollo del Estado ______ 105
4.2. La Poltica de las 3D ________________________________________________ 105 4.3. Foreign Assistance Act y modalidades de cooperacin internacional ____ 106
4.3.1. AOD a travs de subvenciones _____________________________________________ 4.3.2. AOD a travs de crditos de desarrollo _____________________________________ 4.3.3 Devolucin de crditos ____________________________________________________ 4.3.4. Fondo de Crdito a las Microfinanzas _______________________________________ 4.3.5. Ayuda ligada _____________________________________________________________ 4.3.6. Condonaciones de deuda _________________________________________________ 107 108 109 109 110 110
CAPTULO CUARTO: ANLISIS COSTE-BENEFICIO DE LAS ALTERNATIVAS REGULATORIAS ___________________________________________________________ 113 1. ANLISIS COSTE-BENEFICIO DE LA PROPUESTA REGULATORIA ___________ 113 1.1. Anlisis coste-beneficio en la Ley que del Fondo para la Promocin del Desarrollo _______________________________________________________________ 114 1.2. Metodologa de aplicacin del anlisis coste-beneficio a la Ley del Fondo para la Promocin del Desarrollo _________________________________________ 115 2. APLICACIN DEL ANLISIS COSTE-BENEFICOAL TEMA 1: OPERACIONES FINANCIABLES CON CARGO AL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO______________________________________________________________ 116 2.1. Donaciones y crditos no ligados ____________________________________ 116
2.1.1. Anlisis de costes y de beneficios __________________________________________ 117 2.1.2. Valoracin en funcin a los objetivos _______________________________________ 118
2.2. Ayuda reembolsable _________________________________________________ 120

2.3. Generacin de deuda ________________________________________________ 124

2.4. Crditos a pases HIPC ______________________________________________ 126

2.5. Participacin del Ministerio de Economa y Hacienda _________________ 127

3. APLICACIN DEL ACB AL TEMA 2: GESTIN DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO ___________________________________________ 129 3.1. Ministerio encargado de la gestin ___________________________________ 129
3.1.1. Anlisis de costes y de beneficios __________________________________________ 129 3.1.2. Valoracin en funcin a los objetivos de la Ley ______________________________ 130
3.2. Autorizaciones presupuestales _______________________________________ 132

4. APLICACIN DEL ANLISIS COSTE-BENEFICIO AL TEMA 3: TRANSPARENCIA Y CONTROL DE LA GESTIN _________________________________________________ 133 4.1. Control parlamentario de la gestin __________________________________ 133
4.2 Control pblico de la actuacin del Fonprode __________________________ 135

5. APLICACIN DEL ANLISIS COSTE-BENEFICIO AL TEMA 4: EVALUACIN DE LAS ACTIVIDADES DEL FONPRODE _________________________________________ 136 5.1. Evaluacin ex ante y ex post __________________________________________ 136
CONCLUSIONES ___________________________________________________________ 140 BIBLIOGRAFA ____________________________________________________________ 145
NDICE DE CUADROS
CUADRO 1: Evolucin de la Asignacin de Presupuestos al FAD del ao 2005 al 2010 (en millones de euros) _______________________________________________________ 43 CUADRO 2: Los cuatro problemas _____________________________________________ 44 CUADRO 3: Los objetivos de la Ley del Fonprode _______________________________ 49
CUADRO 4: Posicin del Grupo Parlamentario Socialista _________________________ 62 CUADRO 5: Posicin del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana IU Iniciativa per Catalunya Verds _________________________________________________________ 63 CUADRO 6: Posicin del Grupo Parlamentario Mixto ____________________________ 64 CUADRO 7: Posicin del Grupo Parlamentario Vasco (EAP-PNV) _________________ 64 CUADRO 8: Posicin del Grupo Parlamentario Cataln (Convergncia i Uni) ______ 65 CUADRO 9: Posicin del Grupo Parlamentario Popular __________________________ 65 CUADRO 10: Posicin del Observatorio de la Deuda en la Globalizacin __________ 66 CUADRO 11: Posicin de la Coordinadora Nacional ONG para el Desarrollo _______ 67 CUADRO 12: Posicin de la ONG Intermon Oxfam _______________________________ 68 CUADRO 13: Posicin del representante de la Universidad Complutense de Madrid 69 CUADRO 14: Posicin de la Confederacin Sindical de las Comisiones Obreras ____ 70 CUADRO 15: Posicin del Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo _________ 70 CUADRO 16: Modificacin normativa a raz de la aprobacin de la Ley del Fonprode 73 CUADRO 17: Cuadro Comparativo: Objetivos del Fonprode _____________________ 75 CUADRO 18: Cuadro Comparativo: Operaciones Financieras con cargo al Fonprode 75 CUADRO 19: Cuadro Comparativo: Gestin del Fonprode _______________________ 77 CUADRO 20: Cuadro Comparativo: Comit Ejecutivo del Fonprode _______________ 78 CUADRO 21: Cuadro Comparativo: Adjudicacin de proyectos y programas ______ 79 CUADRO 22: Cuadro Comparativo: Acuerdos con organismos internacionales _____ 80 CUADRO 23: Cuadro Comparativo: Evaluacin y control _________________________ 80 CUADRO 24: Cuadro Comparativo: Recursos y agente financiero _________________ 81 CUADRO 25: Cuadro Comparativo: Rgimen presupuestario y de rendicin de cuentas _____________________________________________________________________ 81 CUADRO 26: Cuadro Comparativo: Oficina del Fonprode ________________________ 82 CUADRO 27: Cuadro Comparativo: Derechos y obligaciones derivados del FAD ___ 82 CUADRO 28: Cuadro Comparativo: Transferencia de iniciativas y proyectos _______ 83 CUADRO 29: El Presupuesto 2011 asignado al Fonprode (en millones de euros) ____ 83 CUADRO 30: Contribucin espaola en el marco europeo (importe estimado) _____ 92 CUADRO 31: Promocin alemana del desarrollo en los pases en desarrollo y en transicin (en millones de euros) ____________________________________________ 100 CUADRO 32: Flujos oficiales y privados de EUA: comparacin entre el 2005 y 2010 (en millones de dlares) ________________________________________________________ 111
CUADRO 33: Anlisis Comparado: Donaciones y crditos no ligados _____________ 116 CUADRO 34: Anlisis Comparado: Ayuda reembolsable ________________________ 120 CUADRO 35: Condonaciones bilaterales de Espaa a Senegal posteriores al punto de culminacin HIPC (en millones de dlares y euros) _____________________________ 123 CUADRO 36: Anlisis Comparado: Generacin de deuda _______________________ 124 CUADRO 37: Anlisis Comparado: Crditos a pases HIPC ______________________ 126 CUADRO 38: Anlisis Comparado: Participacin del MEH _______________________ 127 CUADRO 39: Anlisis Comparado: Ministerio encargado _______________________ 129 CUADRO 40: Principales actores de cooperacin oficial espaola en Ecuador (en milesde euros y %) _________________________________________________________ 131 CUADRO 41: Anlisis Comparado: Autorizaciones presupuestales _______________ 132 CUADRO 42: Anlisis Comparado: Control parlamentario de la gestin __________ 133 CUADRO 43: Anlisis Comparado: Control pblico de la actuacin del Fonprode _ 135 CUADRO 44: Anlisis Comparado: Evaluacin ex ante y ex post _________________ 136
INDICE DE GRFICOS
GRFICO 1: Donantes de la UE: Parte de la Renta Nacional Bruta (GNI) - 2004 ______ 32 GRFICO 2: Ayuda no Condicionada como % del total del AOD - 2007 ____________ 33 GRFICO 3: Evolucin de las operaciones del FCM por rea geogrfica (1998-2009) 38 GRFICO 4: Organizacin de la Financiacin de la Cooperacin en la UE _________ 86 GRFICO 5: Fondo Europeo de Desarrollo _____________________________________ 94 GRFICO 6: Esquema organizativo de la cooperacin al desarrollo alemana. Datos del Presupuesto Pblico al 2003 __________________________________________________ 96 GRFICO 7: Sistema de Cooperacin de EUA. Presupuesto ao 2005_____________ 103 GRFICO 8: AOD bruta y AOD neta y desembolsos FAD 2003-2006 (millones de euros) _____________________________________________________________________ 119 GRFICO 9: La evaluacin dentro de la gestin para resultados de desarrollo ____ 137
LISTA DE ABREVIATURAS
AA AC ACB ACP AECI(D) AIR AMC AOD BM BEI BMZ
Ausweartiges Amt, Ministerio alemn de Asuntos Exteriores Acuerdo de Cotonou, del 23 de junio de 2000 Anlisis Coste-Beneficio African, Caribbean and Pacific Group of States, Estados del frica, el Caribe y el Pacfico Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (para el Desarrollo) Anlisis de Impacto Regulatorio, Regulatory Impact Analysis (o Regulatory Impact Assessment, RIA) Anlisis Multicriterio Ayuda Oficial al Desarrollo Banco Mundial Banco Europeo de Inversiones Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwiklung, Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania Comit de Ayuda al Desarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Consejo de Cooperacin al Desarrollo
CAD CCD
CD CE CM CMNU CND CSCO DEG

EUA
Congreso de los Diputados Comisin Europea Consejo de Ministros Campaa del Milenio de las Naciones Unidas Coordinadora Nacional ONG para el Desarrollo Confederacin Sindical de Comisiones Obreras Deutsches Investitions-Entwicklungsgesellschaft, Agencia de Inversin y Desarrollo de Alemania Estados Unidos de Amrica
FAA FAD (- Cooperacin) FADI FCM FED FIDE FIEM FMI Fonprode GIZ Grupo KfW GTZ HIPC ICO IFI ISCD KfW LCID LGDE LPGE MAIN MAEC MEH MITC OCDE ODG ODM ONG(D) PACI PMD PPP PTU PYME RNB
Foreign Assistance Act, Ley estadounidense de Cooperacin Internacional Fondo de Ayuda al Desarrollo (en materia de Cooperacin) Fondo de Ayuda al Desarrollo para la Internacionalizacin Fondo para la Concesin de Microcrditos para Proyectos de Desarrollo Social Bsico en el Exterior Fondo Europeo de Desarrollo Fondo de Ayuda al Desarrollo para Instituciones Financieras Internacionales y para la Gestin de la Deuda Externa Fondo para la Internacionalizacin de la Empresa Fondo Monetario Internacional Fondo para la Promocin del Desarrollo Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit, Sociedad Alemana para la Cooperacin Internacional. Grupo bancario Kreditanstalt fr Wiederaufbau Deutsche Gesellschaft fr technische Zusammenarbeit, Agencia alemana de Cooperacin Tcnica Heavily Indebted Poor Countries, Pases altamente endeudados Instituto de Crdito Oficial Institucin Financiera Internacional Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo Kreditanstalt fr Wiederaufbau, Banco de Desarrollo alemn Ley 23/1998 de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Ley 38/2006, de 7 de diciembre, Reguladora de la Gestin de la Deuda Externa Ley de Presupuestos Generales del Estado Memoria del Anlisis de Impacto Normativo Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin Ministerio de Economa y Hacienda Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Observatorio de la Deuda en la Globalizacin Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizaciones No Gubernamentales (para el Desarrollo) Plan Anual de Cooperacin Internacional Pases menos desarrollados Public-private Partnership, Consorcio Pblico-Privado Pases y Territorios de Ultramar Pequea y mediana empresa Renta Nacional Bruta
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SECI QdQ Oxfam UE USAID
Secretara de Estado para Cooperacin Internacional y para Iberoamrica Campaa Quin debe a quin ONG Intermon Oxfam Unin Europea United States Agency for International Development, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
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INTRODUCCIN
El diablo que hay en el mundo proviene de la ignorancia, y las buenas intenciones pueden hacer tanto dao como las malas intenciones, si falta el conocimiento. Albert Albert Camus, La Plaga
La aprobacin de la Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promocin del Desarrollo Fonprode- revivi el debate sobre la pertinencia de los instrumentos de financiacin de la cooperacin internacional, a nivel poltico, en el mundo acadmico y en la opinin pblica. Durante el mismo se plantearon una serie de alternativas regulatorias que, en este trabajo, sern analizadas. La financiacin de la cooperacin se presenta ante el ciudadano de a pie como la solucin a los graves problemas de los pases en desarrollo, como uno de los instrumentos que puede mejorar su desempeo social y econmico. Un lego en cooperacin podra pensar que los pases con altos niveles de crecimiento -llamados pases desarrollados- ejecutan acciones altruistas, destinando parte de su renta a salvar a los que no han tenido la misma suerte y cumplir objetivos tan diversos como deseados, tales como acabar con el hambre, con la pobreza, con la desnutricin, con la falta de educacin, con la ignorancia.1 Sin embargo, las buenas intenciones muchas veces entran en conflicto con otras no tan evidentes solapadas en el altruismo con el que es vista la cooperacin y pueden causar tanto dao como las malas intenciones. Un ejemplo de ello son los efectos
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En una encuesta realizada por la Fundacin Haz lo posible tuvo como uno de sus resultados que la mayora de la personas opinaba que la cooperacin internacional contribuye al cambio y a mejorar las condiciones de vida de la gente. Asimismo, creen que hay que luchar por la igualdad de derechos en todo el mundo para paliar las consecuencias de un sistema mundial injusto, mediante el principio de solidaridad y justicia social (Canal Solidario, 2009).
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negativos en el mercado que pueden ocasionar los diferentes instrumentos de financiacin y las consecuencias sobre la situacin de los pases receptores de ayuda en funcin a costes, como el incremento de su deuda. Estos aspectos y, en general, el funcionamiento de la cooperacin, ha llevado a que en ocasiones se cuestione su existencia. En pocas y lugares diferentes, la ayuda externa ha sido altamente efectiva, totalmente ineficaz y todo lo que va entre estos extremos. Botswana y la Repblica de Corea en los setenta, Bolivia y Ghana a finales de los ochenta, y Uganda y Vietnam en los noventa, son ejemplos de pases salieron de la crisis gracias al papel significativo que jug la ayuda en cada transformacin. Pero en Zaire -ahora Repblica Democrtica del Congo-, la ayuda fue un fracaso rotundo, pues dcadas de ayuda externa a gran escala no dejaron ni un vestigio de progreso (BM, 1999). Estos son algunos de los ejemplos de las contradicciones de la financiacin de la cooperacin. Descubrir las razones que ocasionan tal paradoja hubiera sido imposible antes de la realizacin del Mster de Anlisis Econmico del Derecho y las Polticas Pblicas, especficamente, antes de la elaboracin de este Trabajo de Fin de Mster, que consiste, precisamente, en analizar Ley del Fonprode, que es el fondo a travs del cual se financia la mayor parte de la ayuda oficial al desarrollo -AOD- espaola,2 por medio de la aplicacin de la metodologa denominada Anlisis de Impacto Regulatorio (o, en su denominacin en ingls, Regulatory Impact Assesment) -AIREl antecedente del Fonprode es el denominado Fondo para la Ayuda al Desarrollo FAD-, el cual fue creado por el Real Decreto Ley 16/1976, de 24 de agosto, por el que se dictan medidas fiscales, de fomento de la exportacin y el comercio. Llamativo fue el hecho que su promulgacin se realizara en un contexto en el cual Espaa tena como objetivo principal la internacionalizacin de sus empresas y segua siendo pas receptor de ayuda. Por ello, los mecanismos de crditos permitidos en su regulacin se ejecutaban, como regla general, a cambio de la adquisicin de bienes y servicios de empresas espaolas. Posteriormente, cuando Espaa pas a ser pas donante, el FAD fue utilizado para cumplir con el propsito de financiar la AOD. La finalidad de la internacionalizacin de sus empresas, sin embargo, no fue dejada de lado. Esta confusin de objetivos, integrados en una misma herramienta financiera trajo, segn los estudiosos de la cooperacin, ms de un problema, principalmente, la ineficacia e incoherencia de la ayuda. Adems, durante su vigencia se sum tambin la falta de transparencia y control en la gestin de esos fondos que se sustentan en los informes del Tribunal de Cuentas, as como el uso de la ayuda ligada a travs de crditos concesionales que ha generado el incremento del endeudamiento de pases no desarrollados. Estas razones
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No slo es cooperacin proveniente del gobierno central. Tambin las administraciones autonmicas y locales destinan a ella parte de su presupuesto. Entre los aos 2000 a 2004, las 17 comunidades autnomas y los ms de 8000 gobiernos locales contribuyeron en un 14,7% a la AOD espaola en general.
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son las que llevaron al legislador a optar por la modificacin del FAD a travs de la creacin de dos nuevos instrumentos, uno de ellos, dedicado exclusivamente a la financiacin de la cooperacin internacional espaola, el Fonprode,3 con el cual se busca cumplimiento las obligaciones internacionales de Espaa en la materia, as como de sus objetivos como poltica nacional. Esta opcin legislativa ha suscitado grandes cambios en la estructura de la financiacin de la cooperacin pues, entre otras cosas, ha eliminado la ayuda ligada, aumentado las formas en que se puede otorgar ayuda reembolsable; traslada su gestin al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin -MAEC-; crea rganos nuevos; y, modifica los mecanismos de control parlamentario. En definitiva, es una nueva regulacin que tiene costes y beneficios. El contexto antes descrito es una razn para explorar esta materia relevante para Espaa, por ser una de sus principales polticas internacionales. Pero no es el nico motivo. Tambin lo es la necesidad de analizar las alternativas adoptadas por el legislador para determinar si en la aprobacin de esta norma se han tenido en cuenta distintas opciones regulatorias, as como los diferentes los costes y beneficios que conlleven a una regulacin ms eficiente de las herramientas de financiacin de la cooperacin, a travs de un anlisis coste-beneficio -ACB-, para lo cual utilizaremos el AIR. Esta metodologa tiene como antecedente la Orden Ejecutiva 12291, de 1981, emitida por el Presidente de los Estados Unidos de Amrica -EUA- Ronald Reagan, en la que requera a todas las agencias ejecutivas presentar un anlisis coste-beneficio de las principales normas, de forma que slo aquellas que tuvieran mayores beneficios que costes se presentaban al Presidente para su aprobacin. Las agencias tenan la carga de demostrar si realmente eran coste-efectivas, en otras palabras, rentables. A qu se debi esta regulacin? Las razones por las que se emiti dicha orden fueron la necesidad de reducir el margen de regulacin, incrementar el control de las agencias, proveer mayor eficiencia a la revisin presidencial del proceso regulatorio y asegurar justificaciones mejor razonadas para la regulacin. El anlisis que deban hacer las agencias consista en sealar los costes y beneficios de la propuesta regulatoria, adems de esquematizar los enfoques alternativos que pudieran alcanzar dichos objetivos a un menor coste y en caso que los costes (o beneficios) no fueran cuantificables, deban ser descritos (Baldwin y Cave, 2002). Dicho antecedente es la base del nombrado AIR que, en la actualidad se considera una metodologa, en base a un proceso analtico, que logra identificar y calcular los efectos de la regulacin, quines son afectados y los costes y beneficios de la misma; a travs de un procedimiento racional que mejora la calidad regulatoria. El AIR es
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El otro instrumento creado es el Fondo para la Internacionalizacin de la Empresa, creado por la Ley 11/2010, de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo a la internacionalizacin de la empresa espaola, gestionado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, cuyos crditos no contabilizan como AOD. Este Fondo cubre uno de los objetivos que antes tena el FAD.
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aplicado por la Unin Europea -UE- y por la mayora de pases que la conforma, entre ellos, Espaa. Esta metodologa servir para realizar el anlisis de la regulacin del Fonprode en el presente trabajo. El desarrollo de nuestro tema de estudio se realiza en cuatro captulos. En el primer captulo analizamos qu se entiende por AIR y su importancia de cara a una mejor regulacin o better regulation como se ha entendido en las polticas de la UE; y cmo ha sido recogida por la legislacin espaola. Posteriormente, revisaremos los pasos que componen este anlisis que son: la justificacin de la regulacin que incluye descubrir los problemas a enfrentar, la determinacin de sus objetivos, los medios a travs de los cuales se consiguen, el anlisis de alternativas regulatorias que puedan considerarse opciones para llegar a los objetivos de la regulacin y, finalmente, el anlisis coste-beneficio de las alternativas analizadas. En base a este marco terico emprendemos la justificacin, dentro del mismo captulo, de la aplicacin del AIR a la Ley del Fonprode, haciendo hincapi en que se trata de un anlisis de impacto de una norma que ya est en vigencia, siendo sta una particularidad debido a que, en principio, la utilidad de realizar un AIR es mayor si se lleva a cabo antes de su aprobacin. Otra parte de la justificacin se relaciona concretamente en la importancia de descubrir el impacto de la regulacin de este instrumento de financiacin de la AOD. En el captulo segundo contextualizamos la regulacin del Fonprode tanto en el marco internacional del cual Espaa es parte, como en el marco normativo nacional, especialmente. Luego describiremos los problemas que la regulacin busca resolver, que son cuatro: la coexistencia de dos polticas diferentes financiadas por un mismo instrumento; la gestin ineficiente de los fondos; la generacin de endeudamiento en los pases menos desarrollados -PMD-; y, la falta de transparencia y control de la gestin de dichos fondos. Posteriormente identificamos los objetivos de la regulacin en funcin a los cuales se debe de aprobar el entramado normativo. Desarrollamos tambin los motivos econmicos de la intervencin gubernamental que giran en torno a problemas de eficiencia, bsqueda de equidad y fallas en la regulacin. Finalmente, realizamos el anlisis, identificando las partes que se veran beneficiadas o afectadas con esta nueva regulacin. En el tercer captulo nos dedicamos a analizar las alternativas regulatorias que puedan llevar, con diversos costes, a alcanzar los mismos objetivos de la regulacin. Primero, comparamos la regulacin del FAD, la propuesta del Proyecto de Ley del Fonprode y la regulacin adoptada por la ley aprobada. Segundo, analizamos otros tres sistemas de cooperacin: el de la Unin Europea, especficamente el anlisis del Fondo Europeo de Desarrollo -FED-, por servir como referente para los pases miembros; el modelo alemn de financiacin para el desarrollo, por realizar esta labor a travs de un Banco de Desarrollo; y la cooperacin financiera de los EUA, por ser el principal donante de AOD.
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El ltimo captulo est dedicado ntegramente a la aplicacin del anlisis costebeneficio destacando los aspectos ms relevantes de la regulacin del Fonprode. Este ACB se realiza tomando en cuenta diversas fuentes de datos que analizados a lo largo de los captulos precedentes, comparando diversas alternativas regulatorias y optando por la que consideramos ms coste-eficiente. Este anlisis nos permitir obtener las principales conclusiones del trabajo. No puedo terminar esta introduccin sin antes agradecer la labor de mi tutora, Dra. Mara Victoria Muriel Patino, quien gui la elaboracin del presente trabajo con el alto nivel de profesionalismo que la caracteriza, que ha quedado demostrado en las clases impartidas en el mster y en sus crticas a este escrito. Asimismo, agradezco el apoyo constante de mi director de mster, Dr. Fernando Rodrguez Lpez y su disponibilidad durante toda mi estada en la Universidad de Salamanca.
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CAPTULO PRIMERO ANLISIS DE IMPACTO REGULATORIO Y LA JUSTIFICACIN DE SU APLICACIN A LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
1. ANLISIS DE IMPACTO REGULATORIO
En la actualidad, regular una poltica pblica va ms all de la bsqueda de consensos entre las partes involucradas, seguir un procedimiento establecido en una norma jurdica o cuidar de que no genere gastos (aumento del presupuesto) sin mirar otros impactos (econmicos, sociales o polticos) que pueda ocasionar. Una ptima regulacin constituye la base fundamental para garantizar estndares adecuados en mbitos como el social, el ambiental y el de proteccin de la salud, adems de proporcionar seguridad a los particulares y a las empresas sobre el desarrollo. Al mismo tiempo, una regulacin deficiente o de baja calidad puede causar costes individuales y sociales a los actores econmicos y consumidores, minando la competitividad de las compaas (reduce las innovaciones y acrecienta los costes) y restringiendo el crecimiento econmico, adems de inhibir la creacin de trabajo (Allio, 2007). Es por tal motivo que la regulacin debe de cumplir con requisitos que superen los meramente legales, como no afectar -ms de lo eficientemente posible- a los involucrados, es decir, que no genere mayores costes que beneficios. Esta bsqueda ha sido denominada en la doctrina como better regulation,4 la cual no tiene una
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Sobre la materia puede consultarse Baldwin 2005; Wiener 2006; Meuwese 2008.
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definicin nica, pero usualmente engloba como sucede en Europa- el intento general de racionalizar y simplificar la legislacin existente y la nueva, tratando de asegurar que las decisiones logren satisfacer las necesidades y las expectativas de los ciudadanos, de los agentes econmicos y de todos los involucrados, de la manera ms legtima, proporcional y coste-eficiente posible; as como mantener el impacto de las consecuencias inesperadas y no deseadas en un mnimo aceptable (Comisin Europea, 2006).
1.1. Anlisis de Impacto Regulatorio

Uno de los mtodos para analizar el impacto real de la regulacin de una poltica es el que se utilizar en el presente trabajo, denominado Anlisis de Impacto Regulatorio. Segn el Manual de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE- consiste en un proceso coherente y analtico, de identificacin y clculo sistemticos de los efectos esperados de la regulacin (OCDE, 2008) que ayuda a entender quines y cmo sern afectados y cul es la opcin regulatoria que genera menores costes para todos. El AIR deja a la luz una serie de herramientas polticas, que pueden ser distintas a la regulacin directa, como campaas de educacin y de advertencia del problema; informacin especfica y directa a los consumidores para que cuiden sus propios intereses; informacin de los bienes y servicios antes que sean adquiridos por los consumidores; impuesto para reducir la actividad; dar un subsidio para incentivar la actividad; promover un esquema de autorregulacin con una industria o un grupo; entre otras, que puede ser tan o ms eficientes (OCDE, 2008). As, diversificar el enfoque de un problema poltico puede conseguirse utilizando AIR, sobre todo, cuando a la luz de la misma, es necesaria una nueva regulacin o un cambio regulatorio, pues facilita la consideracin de alternativas o formas de regulacin menos costosas, ya que implica un anlisis detallado a travs de tales alternativas, as como de las medidas optadas en la regulacin, de lo cual puede concluirse si alguna de ellas cumple con los objetivos deseados de la manera eficaz. Por su parte, el AIR ayuda a identificar posibles efectos colaterales o costes ocultos de la regulacin, as como cuantificar los posibles costes del cumplimiento sobre los individuos o las empresas y los que debe asumir el Estado (Department of the Taoiseach Government Buildings, 2009). En conclusin, lo ms importante de realizar el AIR es que el impacto de las decisiones polticas ser analizado de manera racional, mejorando su calidad (OCDE, 2008). La Unin Europea recientemente ha implementando este mtodo para medir la mejora en la regulacin, de manera completa, consistente y con una estrategia plenamente desarrollada para mejorar la calidad del proceso regulatorio y sus resultados, en funcin a una poltica transversal denominada legislar mejor. Lo ms importante de la elaboracin de una mejor regulacin es tener una idea cabal de todas sus consecuencias. Las propuestas pueden adaptarse para obtener el mximo provecho y
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minimizar efectos secundarios negativos. En esta lnea, la Comisin Europea CE- se ha comprometido a examinar el impacto econmico, social y ambiental de todas las propuestas polticas. Es un planteamiento basado en el conocimiento y encaminado a asegurarse de que la decisin de presentar iniciativas y el modo de hacerlo se apoyan en pruebas slidas y en un anlisis de todas las opciones, incluyendo la de no tomar medidas Desde 2003 la CE ha llevado a cabo ms de 150 evaluaciones de este tipo, cambiando la forma en que se crean las polticas de dicha institucin. (Comisin Europea, 2009). En el caso de Espaa, el AIR fue introducido a travs del Real Decreto 1083/2009, del 3 de julio, que regula la Memoria del Anlisis de Impacto Normativo -MAIN- de anteproyectos de ley y proyectos de reglamento del Gobierno. Dicha norma, unifica la regulacin anterior sobre las exigencias de examinar el impacto de las legislaciones que se aprueban5 y se adeca a las disposiciones emitidas en el seno de la UE sobre la materia.6 De acuerdo al Real Decreto, el fin ltimo de la obligatoriedad de realizar una MAIN es garantizar que a la hora de elaborar y aprobar un proyecto se cuente con la informacin necesaria para estimar el impacto que la norma supondr para sus destinatarios y agentes. La responsabilidad de impulsar y fomentar su realizacin est a cargo de la Direccin General de Organizacin Administrativa y Procedimientos, de la Secretaria de Estado para la Funcin Pblica del Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica, no de la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios, como podra esperarse dado que la Agencia se cre contando entre sus fines el de la evaluacin de las polticas pblicas.7 La Direccin, para cumplimiento a dicho mandato, elabor una gua metodolgica del anlisis de impacto normativo, que no es un una norma, sino un documento en el que se recogen, con la mayor extensin posible, todos aquellos aspectos que pueden observarse para la realizacin de la Memoria (Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica, 2010). No existe un modelo genrico de AIR que se use a nivel internacional. La OCDE, la UE, el gobierno espaol y, as, cada Estado en donde se ha implementado, poseen manuales particulares de aplicacin del AIR. No obstante, en la mayora de ellos existe una clara identificacin de objetivos, mecanismos de consulta con los involucrados, exmenes detallados del impacto y la consideracin de alternativas a la regulacin
Como la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; modificada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoracin del impacto de gnero en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, reiterada en la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo. Como la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de marzo de 2005, Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unin Europea, base de la posterior obra Comisin Europea 2006. En esta lnea, se considera que la evaluacin debe ser realizada por ministerios o agencias dedicadas a evaluacin de polticas, unidades de revisin de la regulacin, oficinas nacionales de auditora (Ladergaard, 2007).
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(Department of the Taoiseach Government Buildings, 2009), adems de elementos particulares que se pueden agregar de cara a una mejor decisin regulatoria.
1.2. Los pasos del Anlisis de Impacto Regulatorio

En primer lugar, el AIR permite concluir si la regulacin est justificada, poniendo en marcha un procedimiento que permita rechazar las intervenciones que pueden ser soluciones a problemas pequeos que no justifican el gasto pblico o que no son viables (OCDE, 2008). Luego de ello, es importante, contextualizar, es decir, describir el contexto poltico en el que se produce la regulacin. Esto es el fondo de la cuestin, debido a que muestra los problemas o desafos de la regulacin, as como las cuestiones que debe abordar en el momento de su aprobacin, tomando en cuenta lo que ha sucedido con anterioridad, con la intencin de otorgar al destinatario informacin sobre la poltica que se regula. (Department of the Taoiseach Government Buildings, 2009). Asimismo, antes de cualquier anlisis entre costes y beneficios, y relacionado con el paso anterior, se debe de identificar los problemas que justifican una intervencin debido a que sin ella no se ha logrado maximizar el bienestar social. Por lo general son de tres tipos, de eficiencia, de equidad y en la regulacin. Respecto al primero se debe a que no existe un mercado universal, en el cual se pueda negociar con cualquier mercanca, ni equilibrios competitivos con asignaciones eficientes (primer teorema del bienestar). En estos casos existen fallas de mercado (externalidades, asimetra en la informacin, bienes pblicos y poder de mercado), por lo que el regulador tendr que eliminar las causas del problema para luego dejar actuar al mercado , luego de identificar el resultado que sera eficiente, forzar dicha situacin. Cuando la regulacin se debe a razones de equidad, el resultado puede generar ms costes que beneficios directos, pero se busca que estos se dirijan a un grupo determinado que generalmente es ms vulnerable y con ello se espera un aumento del bienestar social. El problema de la equidad es que es un concepto social, por lo que es la propia sociedad quien lo implementa en funcin al grupo; y a veces los individuos quieren algo para la sociedad que no quieren para s mismo, lo que genera tambin comportamientos dismiles. En el caso de la equidad solo se puede forzar el resultado del mercado, no restaurar. Por ltimo, las fallas en la regulacin se deben a que la misma responde a intereses particulares ms que a generales, que hay un nivel bajo de cumplimiento o que presenta problemas de diseo (Garca Santos, 2007). Posteriormente, es necesario determinar cules son los objetivos que se buscan con la regulacin. Los objetivos pueden ser generales o inmediatos, especficos, cuantificables, realistas y temporales (Department of the Taoiseach Government Buildings, 2009). Este paso es importante ya que en funcin a los objetivos se tendrn en cuenta las alternativas y se realizar el ACB.
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Por su parte, en tanto, la aplicacin del AIR busca, como hemos sealado, mejorar la calidad de la regulacin, identificando y evaluando los efectos esperados de una propuesta regulatoria, sta debe ser sometida a un proceso comparativo para identificar las posibles alternativas u opciones polticas que deberan incluso ser sometidas a un proceso pblico de consulta. Este paso hace que el AIR produzca decisiones sistemticas, al permitir elegir la mejor alternativa; por ello es fundamental y se puede acudir a la regulacin comparada. El fin ltimo es que la regulacin slo se realice si es que con ello se llega a aumentar el bienestar social neto, es decir, si los beneficios totales son mayores que los costes totales, en funcin a toda la sociedad. Por ello, se deben tratar de abarcar todos los costes y los beneficios de la opcin regulatoria. Estos costes a analizar pueden ser (OCDE, 2008): - Costes directos: los que sufren directamente los involucrados personas, empresas, gobierno- como consecuencia de la regulacin, que estn relacionados con los objetivos principales de la regulacin; - Costes indirectos: costes secundarios de la regulacin que no estn relacionados con sus objetivos principales. - Costes relacionados con la competencia: la reduccin de competencia generada por la regulacin, por ejemplo, el establecimiento de requisitos excesivos que se convierten en barreras de entrada; y, - Posible efecto sustitucin, que ocurre cuando las personas cambian su comportamiento, a causa de la regulacin. Por ejemplo, si sta incrementa el precio de un producto, las personas tendern a compran menos del mismo y a usar bienes sustitutos. Lo cual puede generar costes que podran no ser calculados. Consecuentemente, los costes se comparan con los posibles beneficios de las medidas (anlisis coste-beneficio). De acuerdo con el manual de la OCDE, como metodologa, el ACB es la mejor prctica para realizar AIR, porque se basa en anlisis cuantitativos, en general monetarios, que pueden ser comparados (OCDE, 2008, pg. 11). Adems, en caso de que exista informacin cualitativa, el anlisis puede hacerse parcialmente reduciendo las cuestiones que conllevan anlisis subjetivos. El analista debe tratar de estimar en trminos monetarios cuestiones que son difciles de estimar; as como evitar el doble cmputo de costos y beneficios; tomar por separado los costos puntuales one-off y los recurrentes (podramos denominarlos de mantenimiento); para poder calcular los costes totales en un periodo de tiempo determinado y haciendo el descuento respectivo para llegar a una cifra monetaria nica.8 Asimismo para hacer el clculo se
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Es necesario comparar el impacto en un periodo largo de tiempo porque los costes y beneficios suceden en diferentes momentos. Como un dlar hoy vale ms que un dlar maana, las diferencias de los momentos en que ocurren los costos y beneficios deben ser tratados con una
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toma en cuenta la tasa de preferencia temporal, la incertidumbre y la inflacin de los precios. Pese a los posibles inconvenientes que pudieran surgir a la hora de realizar el anlisis, el objetivo final se encuentra en lograr el break even analysis (OCDE, 2008). Es decir, en estimar los costes y preguntarnos si ser efectiva la regulacin con relacin a los beneficios, de forma que justifique los costes. An as, en algunos casos no es viable el ACB, por lo que se puede utilizar el denominado anlisis coste-efectividad que consiste en descubrir el medio que resulta ms barato para conseguir el objetivo. Este ltimo se asume que est determinado, por lo que no se analiza si la regulacin debe darse sino de qu manera, tomando en cuenta slo los costes. Es un mtodo til pero limitado porque no determina si la accin est justificada (si los beneficios superan los costes) y no determina la eleccin del nivel ptimo de beneficios; no obstante, puede reducir los costes de dar solucin al problema a un nivel mnimo. Es por ello que se dice que este tipo de anlisis no resuelve qu hacer sino cmo hacerlo (Jacobs, 2007). Otro tipo de tcnica es el denominado anlisis multicriterio -AMC-, que consiste en identificar los objetivos y establecer todos los criterios para su logro, estos se ordenan en funcin de su importancia relativa. Luego, cada opcin poltica obtiene un puntaje (score), por cada criterio individual que cumpla. Los puntajes ponderados se suman para determinar la opcin que mejor se adapta a los objetivos. No obstante, es una herramienta adicional respecto a los otros anlisis. De otro lado, tambin debe hacerse un anlisis del impacto sobre la competencia en el mercado. Pues muchas de las decisiones regulatorias, de alguna manera, tienen algn efecto sobre el funcionamiento del mercado. A pesar de ser una tarea difcil, el primer paso que se propone en este anlisis es realizar el denominado screening test. La OCDE tiene un modelo en base a tres tipos de preguntas sobre: (1) El impacto en el nmero de empresas en el mercado; (2) El impacto sobre su capacidad competitiva; y, (3) Los incentivos para competir.9 Si alguna de las preguntas es afirmativa, quiere decir que la regulacin tendr impacto en la competencia y deber ser evaluada por un especialista que sopese adecuadamente los costes de la restriccin y los beneficios. Esto ltimo debe ser correctamente advertido para evitar una regulacin que distorsione el funcionamiento del mercado. Cabe sealar, por ejemplo, que el procedimiento que sigue la CE es el descrito en el Impact Assessment Guidelines,10 el cual determina las bases del anlisis y los pasos
tasa de descuento, que es un ajuste de su valor por un porcentaje determinado para que puedan ser comparables (descuento de valor actual neto). Bajo estas tres preguntas se encuentra una lista de lmites regulatorios comunes que tienen un especial impacto anti-competitivo. El Impact Assessment Guidelines, publicado por la Comisin Europea en el 2009, es una gua que reemplaza otra adoptada por la Comisin en junio de 2005 y reformada en marzo de 2006. Respecto del AIR seala que es a set of logical steps to be followed when you prepare policy
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que se deben seguir, que coinciden con algunos de los elementos explicados lneas arriba. Los pasos que seala la gua son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Identificar el problema Definir los objetivos Desarrollar las alternativas principales Analizar el impacto de esas opciones Comparar las opciones Elaborar un esquema de seguimiento y evaluacin de las polticas.
La CE ha podido constatar que los anlisis de impacto han llevado a un ajuste importante de intenciones durante la preparacin de propuestas. Por ejemplo, en mbitos como el medio ambiente, la evaluacin ha llevado a la conclusin de que no eran necesarias medidas vinculantes.11 En el caso espaol, el art. 2 del Real Decreto 1083/2009, establece el contenido mnimo de las MAIN, las cuales deben analizar: a. Oportunidad de la propuesta; b. Contenido y anlisis jurdico con la lista de normas que se derogan; c. Anlisis de la adecuacin de la norma a la distribucin de competencias; d. Impacto econmico y presupuestario (que incluye un anlisis de impacto sobre la competencia); y, el impacto por razn de gnero.12 No obstante, como hemos sealado anteriormente, no existe un procedimiento nico que apliquen todos aquellos que realizan AIR, pero mnimamente debe contener los pasos descritos basados fundamentalmente en los lineamientos seguidos por la OCDE y que sern aplicados en el presente AIR respecto de la Ley que del Fonprode.
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proposals. It is a process that prepares evidence for political decision-makers on the advantages and disadvantages of possible policy options by assessing their potential impacts. The results of this process are summarised and presented in the IA (Impact Assessment) report (Comisin Europea, 2009, pg. 7). Sobre regulacin en materia ambiental pueden verse: Opinion about Impact assesment on the Proposal for a Directive on the control of major-accident hazards involving dangerous substances (amending Seveso II Directive 96/82/EC). (Comisin Europea, 2010c); Opinion about Impact Assessment on Communication EU Biodiversity Strategy to achieve the EU 2020 biodiversity target (Comisin Europea, 2011). El art. 3 del Real Decreto seala que en caso se identifique que no deriven impactos apreciables, se puede elaborar una Memoria abreviada, sin necesidad de que contenga un anlisis econmico, ni sobre la competencia.
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2. JUSTIFICACIN DE LA APLICACIN DE LA TCNICA DE ANLISIS DE IMPACTO REGULATORIO A LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
2.1. Especificidades del estudio de una ley aprobada
La tcnica AIR se utiliza para analizar propuestas regulatorias cuando stas no han sido aprobadas, como sealamos en el apartado anterior, para que el regulador descubra las herramientas o alternativas que puedan conseguir los objetivos al ms bajo coste posible, para que se recomiende como medida poltica a aprobar. Sin embargo, la regulacin sobre el Fonprode fue aprobada por el Congreso de los Diputados CD- el 23 de octubre de 2010, por lo que, en adelante, el presente AIR se aplicar sobre una medida que actualmente se encuentra en ejecucin. En este sentido, en funcin a los objetivos sealado de la poltica de estructuracin del fondo que financia la AOD espaola,13 analizaremos las medidas tomadas por la norma y las medidas alternativas que existen para darles cumplimiento, sobre las cuales aplicaremos el ACB. Es decir, como el AIR proporciona a los decision makers informacin sobre la eficacia o eficiencia de distintas opciones, de cara a la consecucin de los objetivos regulatorios, la importancia del estudio que estamos realizando sobre la ley ser en retrospectiva, es decir, analizaremos las alternativas que se tuvieron o que se pudieron tener en cuenta al momento de escoger la herramienta regulatoria y sobre ellas efectuaremos el anlisis, de forma tal que podamos determinar si la medida finalmente aprobada y adoptada resulta ser la ms eficiente.
2.2. Especificidades de una nueva ley que regula el Fondo para la Promocin del Desarrollo
2.2.1. El nuevo contexto de Espaa de cara a la poltica de cooperacin al desarrollo Especficamente, la aplicacin de AIR sobre la Ley 36/2010 que aprueba el Fonprode responde a la importancia de la poltica de cooperacin al desarrollo para Espaa y para los pases beneficiarios, lo cual amerit una nueva regulacin que diera orden a una serie de medidas legislativas dispersas que desarrollaban las funciones y los
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La AOD es la transferencia de recursos de origen pblico, que incluye las agencias oficiales, gobiernos regionales y locales y agencias ejecutivas, entregada directamente o a travs de las instituciones multilaterales, a favor de pases en desarrollo si es que: tienen como objetivo la promocin del desarrollo econmico y el bienestar de dichos pases, sin perjuicio de que pueda tener otros; que se otorguen en trminos financieros de concesionalidad mnima. Existe tambin el trmino Financiacin Oficial al Desarrollo compuesta por flujos financieros que pueden tener los mismos objetivos de la AOD pero no alcanzan su grado de concesionalidad (IglesiaCaruncho, 2005).
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objetivos de su antecesor, el FAD. Desde 1976, ao en que se cre el FAD,14 ste tuvo como finalidad apoyar la internacionalizacin de la empresa espaola, en un contexto en el cual Espaa era pas receptor de ayuda internacional y estaba sumido en una profunda crisis econmica; razn por la cual, sirvi para que las empresas espaolas accedan a nuevos mercados en los pases en desarrollo (Gmez Gil, 2007). Por ello como poltica, se ejecutaba el apoyo al desarrollo de los pases empobrecidos como un efecto colateral de la poltica de exportaciones espaolas; la cooperacin era un efecto deseable, pero no obligatorio, en la medida en que los crditos se computaban como AOD. As, el FAD, pese a su nombre, fue concebido como un instrumento de fomento y apoyo a la exportacin, y slo secundariamente como un apoyo al Tercer Mundo (Prez Soba Diez del Corral, 2000). Paulatinamente, la regulacin original fue incluyendo objetivos ligados a la cooperacin sin modificar sus instrumentos, para hacer frente al cambio de Espaa que dejaba de ser pas receptor de ayuda para convertirse en donante. El Estado no consider como tarea propia la cooperacin para el desarrollo, ni para extenderla a ms destinos, ni la necesaria coordinacin y planificacin, hasta la dcada de 1980, sobre todo cuando en 1981 Espaa dej de constar en las listas del Banco Mundial BM- como pas en vas de desarrollo, dejando de recibir ayuda (Prez-Soba Diez del Corral, 2000, pg. 446). El nuevo status de Espaa como pas donante, lo oblig a que en un corto tiempo, haya tenido que generar recursos materiales y humanos, instrumentos e instituciones que ejecutaran la nueva polica de cooperacin y el cumplimiento de una serie de responsabilidades, sobre todo a nivel internacional15 (Alonso, 1999). Esto ha marcado los rasgos del sistema de cooperacin espaol, el cual fue subsanando su evolucin con: - Reformas insertadas en diferentes textos normativos. - Determinacin de su presupuesto ao tras ao, a travs de las leyes de presupuestos generales del Estado, en donde se determinaban el destino de los fondos y los encargados de su gestin, a discrecionalidad. - El acrecentamiento de la forma en que se traduca la ayuda a travs de nuevas modalidades. - El aumento del destino especfico de los fondos.
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Es el instrumento ms veterano de la cooperacin espaola, pues tuvo vida propia nueve aos antes de que naciese la mxima instancia de la Administracin encargada de coordinar y dirigir, de forma expresa, la poltica de cooperacin para el desarrollo, que es la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, creada en 1985 (Alonso, 1999). En la dcada de los ochenta, Espaa ya era parte de los ms importantes organismos financieros de carcter multilateral, como: BM y la Asociacin Internacional de Desarrollo; Fondo Africano de Desarrollo; Banco Interamericano de Desarrollo; Banco Africano de Desarrollo; Banco Asitico de Desarrollo; Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo. Asimismo, a nivel de la Unin Europea, contribuye al Fondo Europeo de Desarrollo. En 1991 se convierte en miembro del Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.
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De otro lado, el nmero de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo ONGD- se increment, as como las subvenciones destinadas a las mismas, lo cual amerit el aumento del nmero de administraciones pblicas que realizaban o apoyaban programas y proyectos de desarrollo. Todo ello se produjo sin modificar sustancialmente la estructura del FAD, como se ver ms adelante, lo que ha llevado a que se considere uno de los instrumentos de cooperacin ms polmicos,16 por las razones mencionadas, a las que se suma falta de transparencia y control en su gestin. Es por estos motivos que se justifica la transformacin de su regulacin, la gestin de la poltica de cooperacin, las estrategias y acciones, especficamente, respecto al manejo de los fondos que se destinaban para cumplir las metas nacionales internacionales del Estado en esta materia. 2.2.2. La necesidad de mayor coherencia de la regulacin de la financiacin de la cooperacin internacional en Espaa Uno de los objetivos de la ley materia de anlisis es, precisamente, dar coherencia a la regulacin de la cooperacin, que se canalizaba a travs del FAD, con la creacin del Fronprode. No obstante, esta tarea de reestructuracin del sistema de financiamiento de la cooperacin internacional no se limita a compilar las disposiciones que de alguna manera estaban relacionadas con el FAD; pues, a la par, establece diferentes modificaciones en las lneas de actuacin y operaciones que pueden ser financiadas con cargo al fondo, reconociendo mayores canales de financiamiento dentro de ello el otorgamiento de microcrditos que antes estaban a cargo del Fondo de Concesin de Microcrditos, que se vio limitado con la entrada en vigencia del Fonprode -; por otro lado, limita la ayuda reembolsable; as como desliga la ayuda a la compra de bienes y servicios espaoles. Asimismo, la Ley que del Fonprode modifica la gestin de la financiacin de la cooperacin, establece la creacin de un rgano nuevo (el Comit Ejecutivo del Fonprode), a la par, una nueva distribucin de competencias (aumentando o disminuyndolas en algunos casos) de diferentes rganos, entre ellos el MAEC, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio -MITC-, y el Ministerio de Economa y Hacienda -MEH-. Estas modificaciones deben ser analizadas a la luz de la vigente Ley 23/1998, Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo LCID-, la cual reforz el papel de la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica -SECI-, y, dentro de ella, de la Agencia Espaola de Cooperacin
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Esto se puede observar en los debates en las sedes del Congreso de los Diputados y el Senado, a donde han comparecido representantes de distintos sectores involucrados con la cooperacin al desarrollo, cada uno exponiendo su punto de vista, pero ninguno de ellos sin dejar de resaltar los inconvenientes de la regulacin del FAD respecto al cumplimiento de los objetivos de la poltica de cooperacin internacional para el desarrollo.
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Internacional -AECI-.17 No obstante continu dndole un papel principal como gestor del gasto pblico en AOD al MEH y a otros ministerios. Estas competencias exorbitantes del MEH se han expuesto en el Real Decreto 1884/1996, de 2 de agosto, de Estructura Orgnica Bsica del MEH,18 en donde se seala entre ellas las que legalmente correspondan en relacin con el () Fondo de Ayuda al Desarrollo y otros instrumento de apoyo oficial a la exportacin, con lo cual se identifica el FAD con apoyo a la exportacin y no a la cooperacin; as como la refinanciacin y reestructuracin a nivel bilateral y multilateral de deuda oficial y comercial con garanta del Estado y la representacin de Espaa en el Club de Pars, que a su vez formaba parte de los fondos del FAD y, en principio, relacionado con AOD. En la nueva regulacin, tambin se introducen modificaciones respecto del control parlamentario de las operaciones que afecten los fondos del Fonprode aprobadas por el Gobierno, adems de una nueva distribucin de los recursos con los que cuenta. De otro lado, estipula transferencias de iniciativas y proyectos, saldos contables y de tesorera, que estaban a cargo del FAD, y que al momento de la aprobacin de la Ley se encontraban pendientes de ejecucin o culminacin. Todo lo anterior supone una modificacin significativa de la organizacin del Fondo y de la financiacin de la cooperacin. Estas reformas tienen costes y beneficios polticos que se deben tomar en cuenta a travs del AIR. Por tales razones, podemos afirmar que est justificado el anlisis de las medidas regulatorias adoptadas por el Fonprode, a travs de un examen objetivo de sus consecuencias, toda vez que, de lo sealado, se observa que existen distintas partes involucradas en la medida adoptada, las cuales asumen tambin beneficios y costes con ocasin de esta nueva regulacin. Es por ello que resulta pertinente aplicar el mtodo de AIR para poder concluir si la poltica adoptada resulta finalmente eficiente en funcin a los objetivos que se buscan conseguir.
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Desde enero de 2008 la AECI pasa a denominarse Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID-, en cumplimiento de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos. Modificado por el Real Decreto 931/1998, de 14 de mayo, por el que se crea la Secretara General de Comercio Exterior.
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CAPTULO SEGUNDO
CONTEXTUALIZACIN, PROBLEMAS A RESOLVER, OBJETIVOS, MOTIVOS DE LA INTERVENCIN Y ANLISIS DE INVOLUCRADOS DE LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
1. CONTEXTUALIZACIN: ANTECEDENTES REGULATORIOS

1.1. Marco normativo internacional
En el mbito internacional, tanto desde la perspectiva mundial como desde la integracin europea, Espaa se encuentra obligada a cumplir normas o compromisos, que debieron ser observados en la aprobacin de la Ley que regula el Fonprode. Por eso, el primer paso del AIR estriba en analizar el contexto en el cual se realiz la regulacin, lo cual incluye revisar dichos compromisos internacionales de Espaa en materia de cooperacin al desarrollo. 1.1.1. Naciones Unidas Desde las Naciones Unidas ha existido una gran preocupacin por este tema, la cual se ha visto concretada en diversos documentos, que la desarrollan.
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Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM-: En el ao 2000, se realiz en Nueva York la Cumbre del Milenio, dentro de la cual, representantes de 189 Estados (entre ellos, Espaa) firmaron la Declaracin del Milenio.19 El objetivo 8 se refiere a Fomentar una alianza mundial para el desarrollo, dentro del cual la meta 8B es Atender las necesidades especiales de cooperacin internacional de los pases en desarrollo. Consenso de Monterrey:20 Fue acordado en 2002, en el cual los pases subrayaron la necesidad de tomar medidas para reducir la pobreza teniendo en cuenta las necesidades especiales de cada pas y su capacidad de ejecutar los programas en desarrollo y con economas en transicin. Lo que incluye, no admitir cualquier tipo de financiamiento. Declaracin de Doha sobre la financiacin para el desarrollo:21 Concluy que era necesario solicitar a los pases, cuyas polticas tienen un impacto sobre los pases en desarrollo, que aumenten sus esfuerzos por formular polticas que estn en consonancia con objetivos de crecimiento sostenido, reduccin de la pobreza y desarrollo sostenible. Asimismo determin que los pases deben seguir aplicando polticas macroeconmicas slidas y, cuando corresponda, efectuar reformas estructurales, fortaleciendo sus instituciones econmicas y sus sistemas financieros. Resolucin Cumplir la promesa: Unidos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio:22 por la cual los Estados se han comprometido a una cooperacin al desarrollo bajo ciertas condiciones: - La movilizacin de recursos financieros para el desarrollo y su uso eficaz. - La necesidad de seguir reformando y modernizando las instituciones financieras internacionales -IFI- de modo que estn mejor preparadas para responder a las emergencias financieras y econmicas y prevenirlas. - La mejora de la participacin y representacin de los pases en desarrollo en el BM y el Fondo Monetario Internacional -FMI-. - Resistir las tendencias proteccionistas y rectificar las medidas distorsionadoras del comercio,23 ya que ste es considerado motor del crecimiento y el desarrollo, as como del logro de los ODM.
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ste es el documento base. As, segn Guerrero, En las conferencias de Nueva York, Accra y Doha, y en las reuniones del G20 en Washington, en Londres y en Pittsburg, y especialmente en la Cumbre del G8 en LAquila, se manifestaron posturas firmes y se adoptaron compromisos concretos a fin de conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2010, pg. 4). Documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo, Naciones Unidas A/CONF.198/3, Monterrey (Mxico), 18 a 22 de marzo de 2002. Declaracin de Doha sobre la financiacin para el desarrollo: Documento final de la Conferencia internacional de seguimiento sobre la financiacin para el desarrollo encargada de examinar la aplicacin del Consenso de Monterrey, Naciones Unidas A/CONF.212/L.1/Rev.1, Doha (Qatar), 29 de noviembre a 2 de diciembre de 2008. Resolucin aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/65/1, de 19 de octubre de 2010, Sexagsimo quinto perodo de sesiones, Cumplir la promesa: unidos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
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- La liquidez a corto plazo y la financiacin y subvenciones para el desarrollo a largo plazo, se utilizarn para ayudar a los pases en desarrollo a responder adecuadamente a sus prioridades de desarrollo. - Las corrientes internacionales de capital privado, en particular las inversiones extranjeras directas, junto con la estabilidad financiera internacional, son complementos esenciales de las iniciativas nacionales e internacionales en pro del desarrollo. - La necesidad de polticas integradas que se refuercen mutuamente en un amplio espectro de cuestiones econmicas, sociales y ambientales para el desarrollo sostenible. - El crecimiento econmico sostenido, inclusivo y equitativo, para que todas las personas -en particular los pobres- participen en las oportunidades econmicas y se beneficien de ellas.24 1.1.2. Foros mundiales En dos foros mundiales en los que participaron tanto los ministros de los pases en desarrollo como de los pases donantes, conjuntamente con los directores de instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, se emitieron dos declaraciones suscritas por los representantes de Espaa. Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. Apropiacin, armonizacin, alineacin & resultados y mutua responsabilidad: Dada en el 2005,25 trata sobre la mayor eficacia de la cooperacin, medibles a travs de indicadores. Adems, requiere supervisar y apreciar su implementacin; as, en la declaracin se expresa lo siguiente: evaluaremos peridicamente nuestros progresos mutuos a escala nacional, tanto cualitativos como cuantitativos, en la puesta en prctica de los compromisos adoptados en concepto de eficacia de la ayuda al desarrollo. Programa de Accin de Accra: Emitida en el 2008,26 reconoce que existen avances pero an quedan cosas por hacer, y si bien los gobiernos de los pases en vas de desarrollo cumplen un papel determinante en las polticas de desarrollo, seala que los donantes los respaldarn respetando las prioridades nacionales, invirtiendo en sus recursos humanos e instituciones, haciendo un mayor uso de sus sistemas para la provisin de ayuda y aumentando la previsibilidad de los flujos de ayuda.
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A partir de ello, se distingue el derecho de los pases, en particular los pases en desarrollo, a proceder con plena flexibilidad, con resultados equilibrados, ambiciosos, amplios y orientados al desarrollo, lo cual dara un impulso muy necesario al comercio internacional y contribuira al crecimiento econmico y al desarrollo. Tal condicin se debe traducir en la creacin de empleo y de oportunidades de obtener ingresos, adems de estar complementado por polticas sociales eficaces. Foro de Alto Nivel, realizado en Pars entre febrero y marzo de 2005. 3 Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, llevado a cabo en Ghana en septiembre de 2008.
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1.1.3. Unin Europea A diferencia de los documentos anteriores, los emitidos por la UE son de ineludible cumplimiento para Espaa, al ser parte de una cesin del ejercicio de competencias de los estados miembros.27 La relevancia estriba ms que en la poltica de cooperacin de la propia UE,28 en que impone acciones a los Estados miembro, que deben ser reflejadas en su legislacin. Tratado de Lisboa:29 entr en vigor el 1 de diciembre de 200930 e introduce cambios en el mbito de la cooperacin al desarrollo31, sobre todo la modificacin de los dos tratados originarios que se exponen a continuacin. Segn la Comisin Europea de esta forma, La ayuda humanitaria queda () incluida en un Tratado por primera vez en la historia (Comisin Europea, 2010a, pg. 18). Tratado de la Unin Europea o de Maastricht: promulgado en 1993, el cual introdujo a la cooperacin al desarrollo como una poltica comn.32 En su versin consolidada -tras el Tratado de Lisboa- dicha poltica adquiere ms fuerza: la UE y los Estados miembros debe apoyar el desarrollo sostenible en los planos econmico, social y medioambiental de los pases en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza (art. 21.d). Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea:33 Tambin a partir de los cambios de Lisboa, en el art. 208 explica que Las polticas de cooperacin para el desarrollo de la Unin y de los Estados miembros se complementarn y reforzarn mutuamente, seala que tendr como fin la erradicacin de la pobreza y respetar los compromisos asumidos en el marco de las Naciones Unidas.-34
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Las normas europeas ingresan al ordenamiento jurdico espaol a travs del art. 93 de la Constitucin. Por ejemplo, debe sealarse que desde 1981, existe una Agencia Europea de Cooperacin, creada por el Reglamento (CEE) 3245/81 del Consejo. Modifica el Tratado de la Unin Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Comunidad Europea, hoy Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea. Se puede sealar que en los primeros aos de la Comunidad, sta no contaba con una atribucin de competencias especficas para la cooperacin para el desarrollo (Ayuso Pozzo, 2001, pg. 87). El nuevo Tratado crea el puesto del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Vicepresidente de la Comisin, apoyado por el Servicio Europeo de Accin Exterior. Pese a la necesidad de coordinacin incluida en este tratado todo segua tratndose de una aspiracin (Granell, 2006, pg. 129). Versin consolidada en el Diario Oficial de la Unin Europea, C 115/47, del 9 de mayo de 2008. El Ttulo XX de la Parte III, Cooperacin al Desarrollo del Tratado de Funcionamiento de la Comunidad Europea seal que su accin es complementaria a la de los Estados miembros. En el art. 177, aparte de los objetivos generales (lucha contra la pobreza e insercin los pases en desarrollo en la economa mundial), contribuir al objetivo general de desarrollo y consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Tambin se trata la cuestin en la Cuarta Parte, Asociacin de los Pases y territorios de ultramar en materia de intercambios comerciales.
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Consenso Europeo sobre Desarrollo:35 Sobre la base de la Declaracin de Pars antes reseada, busca coordinar las acciones de cooperacin estatal, adems de la europea, sobre la base de los principios de implicacin, asociacin, dilogo poltico en profundidad, participacin de la sociedad civil, igualdad de gnero y compromiso permanente con el fin de prevenir la fragilidad de los Estados.36 Reglamento (CE) 1905/2006, Instrumento de Financiacin de la Cooperacin al Desarrollo- ICD (2007-2013):37 Sustituye a los instrumentos geogrficos y temticos anteriores,38 y busca la coherencia con los ODM. Comunicacin Ayuda de la UE: realizar ms, mejor y ms rpido, de 2006:39 Insiste en la mejora de la eficacia, la coherencia y el impacto de la ayuda comunitaria y de los Estados miembros al desarrollo, vinculados con los ODM. Informe Mantenimiento de los compromisos de Europa en materia de financiacin del desarrollo, de 2007:40 Determina la necesidad de fuentes de financiacin, estables y previsibles, as como la garanta de compromisos presupuestarios a largo plazo por parte de los Estados miembro.41 Con relacin a los pases pobres altamente endeudados, Heavily Indebted Poor Countries -HIPC-, invoca a los Estados miembro a la realizacin de una poltica responsable de prstamos y
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Declaracin conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisin sobre la poltica de desarrollo de la Unin Europea, publicado en el Diario Oficial C 46 de 24 de febrero de 2006. Est conectado con lo trabajado en Naciones Unidas. Vid. Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones, de 4 de abril de 2007, De Monterrey a 'El Consenso Europeo sobre desarrollo': respetar nuestros compromisos, COM (2007) 158. Los pases en desarrollo son los responsables principales de su propio desarrollo, pero la UE asume su parte de responsabilidad en los esfuerzos conjuntos realizados en el marco de la asociacin. De otro lado, la UE se comprometi a aumentar los presupuestos dedicados a la ayuda hasta alcanzar el 0,7% del producto interior bruto para 2015, con un objetivo colectivo intermedio del 0,56% para 2010. Dado por el Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006. Ha sufrido una modificacin el ao 2009, a travs del Reglamento (CE) 960/2009. Fueron 5 los instrumentos financieros sustituidos: Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacin; Instrumento de Cooperacin al Desarrollo ; Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos; Instrumento de Estabilidad ; e, Instrumento de Cooperacin en materia de Seguridad Nuclear. Comunicacin de la Comisin, COM (2006) 87, de 2006. En dicho ao la Comisin tambin emiti Comunicaciones al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre Financiacin del desarrollo y eficacia de la ayuda - Retos que plantea el incremento de la ayuda de la UE durante el perodo 2006-2010, COM (2006) 85, y sobre Cmo hacer ms productiva la ayuda Europea: un marco comn para la elaboracin de los documentos estratgicos nacionales y la programacin plurianual comn, COM (2006) 88. Informe anual del Consejo al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones, COM (2007) 164, de 2007. Relacionado con el cumplimiento de las metas del Consenso de Monterrey. De otro lado, en el 2007, tambin la Comisin emiti la Comunicacin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones, de 4 de abril de 2007, Hacia una estrategia Europea de ayuda al comercio - contribucin de la Comisin, COM (2007) 163. Resalta la aplicacin de fuentes de financiacin innovadoras (como el impuesto sobre los billetes de avin, el sistema internacional de compra de medicamentos, y el mecanismo de financiacin internacional de las vacunaciones) en favor de los pases en vas de desarrollo.
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emprstitos, que debe incluir la mejora de la gestin de la deuda de dichos pases y la promocin de un dilogo con los prestamistas. A partir de estas normas, se pueden encontrar algunas cifras sobre la cooperacin espaola destacadas por los documentos oficiales de la UE. En primer lugar est el porcentaje de la Renta Nacional Bruta RNB- que cada pas de la regin destina a la cooperacin para el desarrollo, donde se observa que Espaa no est dentro de los primeros lugares.
GRFICO 1: DONANTES DE LA UE: PARTE DE LA RENTA NACIONAL BRUTA (RNB)42 - 2004
Fuente: Comisin Europea 2006a.
El segundo grfico se refiere al porcentaje de AOD no ligada, segn el cual, Espaa tiene un alto porcentaje de ayuda ligada o condicionada, seguida slo por Estados Unidos, que no pertenece a la UE, e Italia.
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Red AOD para desarrollo de pases y organizaciones multilaterales como una parte del RNB.
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GRFICO 2: AYUDA NO CONDICIONADA COMO % DEL TOTAL DE AOD - 2007
Fuente: Comisin Europea 2010b
1.2. Marco normativo nacional

Aparte de las obligaciones internacionales contradas por Espaa, la evolucin normativa y presupuestaria del pas sirve tambin como un elemento para examinar la ley que establece el Fonprode. 1.2.1. Evolucin normativa La cooperacin al desarrollo en Espaa tiene alrededor de 25 aos de ser normada. Para llegar a la actual ley han sido emitidas diversas normas, aunque contaron con una postulacin inicial particular. (a) Real Decreto Ley 16/1976, por el que se dictan medidas fiscales de fomento de la exportacin y del comercio interior El Real Decreto Ley 16/1976, de 24 de agosto,43 cre el FAD, cuyos crditos empiezan a concederse en 1977. La Ley sealaba un doble objetivo: i. Apoyar la exportacin de bienes y servicios espaoles. ii. Favorecer el desarrollo de pases beneficiarios de la financiacin. En los antecedentes del mencionado decreto ley se seala que es aconsejable que Espaa inicie un sistema de mayor presencia en pases en vas de desarrollo. A tal efecto,
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En l se dictan medidas fiscales, de fomento de la exportacin y del comercio interior.
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se prev la creacin de un Fondo que pretende dar sistemtica y agilidad a la concesin de crditos de Estado a Estado, lo que tambin redundar en beneficio de la exportacin espaola de bienes y servicios. Esta medida se insert conjuntamente con el objetivo general de atender la coyuntura de crisis econmica con medidas urgentes de reduccin del dficit presupuestario.44 Tambin, la norma sealaba que la utilidad del FAD era conceder crditos y otras ayudas en trminos concesionales por el Estado espaol a otros Estados, instituciones pblicas extranjeras e instituciones financieras intergubernamentales. La condicin de dichos crditos y ayudas fue la adquisicin por parte del beneficiario de bienes y servicios espaoles. Los inicios de la cooperacin espaola fueron contradictorios pues, cuando se public la mencionada ley, Espaa era an pas considerado en vas de desarrollo, situacin de la cual haban salido desde hace ms de dos dcadas otros pases de la regin.45 Esto confirma que el sistema de crditos establecido no formaba, en estricto, parte de una poltica de cooperacin, en la medida en que no existan instrumentos para llevarla a cabo. No es sino hasta 1985, fecha en que se crea la SECI, en que formalmente se considera que Espaa inicia su labor como pas donante. Posteriormente, se cre la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional CICI-,46 la AECI,47 la Oficina de Planeacin y Evaluacin, para evaluar los Planes Anuales de Cooperacin Internacional -PACI-, el Consejo de Cooperacin al Desarrollo -CCD-;48 y, sobre todo, la entrada de Espaa al Comit de Ayuda al Desarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico -CADen diciembre de 1991. En 1992, el CD aprob un informe sobre los objetivos y lneas generales de la poltica espaola de cooperacin y ayuda al desarrollo, en donde se seala, respecto al FAD, que los crditos debern dirigirse al logro de los objetivos generales de la cooperacin Asimismo, menciona textualmente la ligazn entre la cooperacin y la internacionalizacin de las empresas espaolas, a pesar de que la los rganos mencionados fueron creados para servir al primer objetivo.
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En especial, se conjugan con otras medidas de carcter tributario como la introduccin del impuesto sobre el lujo. El BM no dej de calificar a Espaa como pas en desarrollo de renta intermedia sino hasta 1981. El Comit de Ayuda al Desarrollo -CAD- de la OCDE lo mantuvo como potencial receptor de ayuda hasta 1985, ocho aos despus de que fue creado el FAD (Gmez Gil, 1996). Mediante Real Decreto Ley de 21 de febrero de 1986. Mediante Real Decreto Ley de 11 de noviembre de 1988. Hoy Agencia Espaola para la Cooperacin y el Desarrollo -AECID-. rgano consultivo y de participacin en la definicin de la poltica de cooperacin internacional para el desarrollo; en el cual participan representantes de la sociedad civil y agentes sociales de la cooperacin junto con representantes de la Administracin General del Estado. El Consejo est adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin a travs de la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional y regulado por el art. 22 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo y el Real Decreto 2217/2004, de 26 de noviembre, sobre competencias, funciones, composicin y organizacin del Consejo de Cooperacin al Desarrollo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Cooperacin 2011).
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(b) Ley 23/1998, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo De manera general, la poltica de cooperacin internacional espaola, se condens en la Ley 23/1998 de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, antes mencionada, la cual articul en un nico texto el conjunto de medidas e instrumentos que hasta entonces se encontraban en diversas leyes, que haban configurado con anterioridad dicha poltica. Adems de actualizarlas, la ley regul aspectos nuevos como la complementariedad, colaboracin y coordinacin de las diferentes entidades e instituciones de la administracin pblica, que cada vez se relacionaban ms con la poltica de cooperacin, tratando de asegurar una mayor eficacia y coherencia.49 Segn la LCID, la cooperacin econmica se expresa a travs de aportaciones destinadas a proyectos de inversin para el aumento del capital fsico de los pases beneficiarios y a proyectos de ayuda a los sectores econmicos; tambin, a travs de contribuciones oficiales a organismos internacionales de carcter econmico y financiero, acuerdos financieros de alivio o condonacin de deuda suscritos por va bilateral o multilateral, donaciones, prstamos o ayudas instrumentadas para que los pases receptores puedan afrontar dificultades coyunturales de ajuste en sus balanzas de pagos, y los establecidos en trminos concesionales; as como dotaciones a los ya existentes fondos de ayuda al equipamiento, gestionados directamente por la AECI con cargo a su propio presupuesto. Respecto al financiamiento de la cooperacin bilateral el artculo 14 de la LCID sealaba que se podan financiar las siguientes modalidades: por un lado, recursos gestionados por el MAEC, vinculados a la ejecucin de programas y proyectos de desarrollo social bsico de las poblaciones beneficiarias, para financiar: - Dotaciones presupuestarias dirigidas a la concesin de microcrditos y de crditos rotatorios destinados a colectivos vulnerables y a la ejecucin de proyectos de desarrollo social bsico. - Donaciones. - Cooperacin tcnica, cooperacin econmica y financiera, ayuda humanitaria y educacin para el desarrollo y sensibilizacin social. Asimismo, en el artculo 28.2 la LCID sealaba que existen recursos gestionados por el MEH que podan destinarse al otorgamiento de crditos concesionales en los trminos internacionales, para la exportacin con apoyo oficial. En el caso de crditos destinados a programas y proyectos de desarrollo social bsico, los recursos se administraban conjuntamente por los MAEC y MEH. Por su parte, en el artculo 28.3, la
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La norma contempla la creacin de nuevas modalidades crediticias gestionadas por el MAEC, el personal de cooperacin, la definicin de las ONGD, el reconocimiento del rgimen fiscal especial aplicable a esas organizaciones y a las aportaciones efectuadas a las mismas, as como un tratamiento presupuestario especfico para la cooperacin, con la posibilidad de adquirir compromisos de gastos de carcter plurianual en aquellos programas de cooperacin que as lo requieran.
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LCID dispona que la aplicacin de los recursos deber garantizar su adecuada instrumentacin; el rigor y control en la aplicacin de los criterios de desarrollo para identificar y seleccionar los proyectos que se propongan financiar a travs de estos crditos y promover mecanismos que faciliten su coordinacin con los programas de ayuda no reembolsable, prestando especial atencin a los HIPC. Estas normas especficas han sido modificadas con la entrada en vigor de la ley del Fonprode. No obstante, en lneas generales, la LCID sigue constituyendo el marco general que determina la poltica de cooperacin, respecto a la cual las dems normas que desarrollan cuestiones especficas de dicha poltica se han desarrollado. (c) Ley 62/2003, sobre Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social Posteriormente, y especficamente respecto al FAD, el art. 7 de Real Decreto Ley 16/1976, fue derogado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, sobre Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, la cual seal el objeto, las operaciones que se financian a su cargo, los recursos, gestin y, en general, todo lo concerniente al funcionamiento de dicho fondo.50 Dicha ley sealaba que el FAD tiene por objeto otorgar crditos y lneas de financiacin en trminos concesionales y, excepcionalmente, donaciones a favor de pases en desarrollo. Tambin con cargo al mismo podrn efectuarse aportaciones de capital y contribuciones financieras, ya sean ordinarias o bien de carcter extraordinario,
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La disposicin adicional vigsima segunda regula todo lo relacionado al FAD, quedando derogado el art. 7 del Real Decreto 16/1976, de 24 de agosto, sobre medidas fiscales, de fomento a la exportacin y del comercio interior, que crea el FAD. La disposicin vigsima segunda seala: Dos. Financiacin de operaciones con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo. 1. Con cargo al FAD se podrn conceder prstamos y lneas de financiacin en trminos concesionales, y donaciones a Estados e instituciones pblicas extranjeras y a empresas pblicas o privadas residentes en el extranjero. Asimismo se podrn efectuar aportaciones de capital y contribuciones financieras, a instituciones financieras o fondos fiduciarios de carcter multilateral de las que Espaa sea miembro o bien suscriba, al efecto, el correspondiente acuerdo de financiacin. 2. Los crditos y lneas de financiacin concesionales, as como las donaciones otorgadas a Estados, instituciones pblicas extranjeras o empresas pblicas o privadas residentes en el extranjero con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo se destinarn a la financiacin de proyectos de desarrollo en estos pases, para los cuales el beneficiario adquiera bienes y servicios espaoles, o alternativamente, de cualquier procedencia distinta de la espaola cuando haya razones, apreciadas por el Ministerio de Economa, que lo justifiquen. Igualmente se podrn poner a disposicin de los pases beneficiarios lneas de financiacin con el objeto de impulsar la actividad productiva, en especial la de pequeas y medianas empresas. En los crditos otorgados a empresas pblicas o privadas residentes en el extranjero ser necesario que los correspondientes Estados garanticen directamente la operacin crediticia. Las condiciones financieras de los crditos y lneas de financiacin concesionales se establecern conforme a los requisitos establecidos en el Acuerdo de la OCDE sobre Directrices en Materia de Crdito a la Exportacin con Apoyo Oficial, o en aquellos otros tratados o acuerdos internacionales que sustituyan o complementen a aqul. Cuando en el pas beneficiario acontezcan situaciones de guerra, terremotos o catstrofes naturales de singular gravedad u otras circunstancias excepcionales, el Gobierno podr autorizar la realizacin de donaciones con cargo al FAD, sin perjuicio de lo previsto con carcter general en el nmero 3 del presente apartado dos en cuanto a la realizacin de donaciones para la financiacin de estudios.
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a instituciones financieras o fondos fiduciarios pblicos de carcter multilateral de las que Espaa sea miembro o bien suscriba, al efecto, el correspondiente convenio o acuerdo de financiacin. De esta forma ampla el objetivo de la existencia del Fondo a contribuir al desarrollo econmico y social de los pases receptores por medio de la financiacin de proyectos que contribuyan a tal fin. Asimismo, la ley buscaba promover la internacionalizacin de la economa espaola a travs de las relaciones econmicas y comerciales de Espaa con otros pases y zonas de integracin econmica y de la presencia del Estado en las instituciones financieras multilaterales. Esta disposicin ha sido derogada con la entrada en vigor de la ley del Fonprode. De la regulacin citada podemos analizar que, an en el ao 2003, la forma de financiamiento de la ayuda se haca principalmente en trminos concesionales y slo excepcionalmente a travs de donaciones. Es decir, a los mecanismos existentes antes de que Espaa se convirtiera en pas donante, se les adiciona el objetivo de contribuir con el desarrollo econmico y social de pases receptores, pero continuando como objetivo principal la internacionalizacin de la empresa espaola (d) Ley 38/2006, Reguladora de la Gestin de la Deuda Externa Otra norma que se sum a la regulacin del FAD, la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, Reguladora de la Gestin de la Deuda Externa -LGDE-, fue promulgada con el objeto de regular los instrumentos de gestin de la deuda que ostenta Espaa como acreedor, de forma tal que se vincule con la poltica de cooperacin espaola, entre ellos, la que se deriva de crditos bilaterales concedidos en trminos concesionales con cargo al FAD, entre otros mecanismos de crdito al exterior.51 Dispone que inicialmente dicha cantidad servira para la constitucin de un fondo fiduciario para financiar aportaciones futuras a fondos y programas pertenecientes al Sistema de Naciones Unidas o cualquier otro organismo de carcter pblico y multilateral con los que Espaa tuviera acuerdos de financiacin. Para aumentar dicha cantidad, dispone tambin la concesin de un suplemento de crdito al presupuesto por concepto del FAD, el cual sera financiado con los reintegros que efectuara el Consorcio de Compensacin de Seguros provenientes de recobros anticipados de la deuda externa del ejercicio 2006, quedando condicionado al ingreso de los recursos que lo financian en el Tesoro Pblico. (e) Real Decreto 741/2003, sobre el Fondo para la concesin de microcrditos para proyectos de desarrollo social bsico en el exterior Esta norma cre el Fondo para la Concesin de Microcrditos para los proyectos de desarrollo social bsico en el exterior (FCM), que se convirti en un instrumento de la cooperacin para el fomento de servicios financieros dirigidos a las microempresas
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Sobre el financiamiento del FAD, establece que el incremento de la dotacin del Estado al FAD para el ao 2006, en 528 millones de euros. Con cargo a ese monto el Consejo de Ministros -CMpodr aprobar operaciones adicionales del FAD.
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en los pases en desarrollo. El fondo, segn el art. 3, actuaba a travs de dos tipos de instrumentos: 1. Financieros: crditos y prstamos en cualquier modalidad; y, 2. No financieros: gastos derivados de la evaluacin, seguimiento e inspeccin de las operaciones del FCM, as como los de identificacin y de asistencia tcnica relativos a la facilitacin de servicios a entidades relacionadas con la actividad microfinanciera. De acuerdo al artculo 2 del real decreto, los recursos a cargo del fondo eran los establecidos en el presupuesto y los ingresos por los retornos de los crditos concedidos. Este fondo dependa del MAEC, administrado por un Comit Ejecutivo, del cual formaban parte tambin el MEH y el Instituto de Crdito Oficial ICO-, como agente financiero. Hasta el 2009, se han concedido prstamos en las siguientes dimensiones por regiones:
GRFICO 3: EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DEL FCM POR REA GEOGRFICA (1998-2009)
Evolucin anual de las operaciones del FCM por rea geogrfica (1998-31/03/2009)
700.000
613.715
600.000 500.000
Millares
400.000 300.000 200.000 100.000 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total FCM Series2 Iberoamrica Series3
Series4 AAEO
356.545
257.170
2008
Fuente: AECID
Del grfico anterior, se puede apreciar que el total de crditos concedidos ha ido incrementndose ao tras ao desde su creacin, habiendo sido la regin ms favorecida Amrica Latina. Segn un estudio elaborado en 2008 por el Grupo Consultivo para la Ayuda a los Pobres -Consultative Group to Assist the Poor-, el FCM ocupa el segundo lugar entre los donantes bilaterales en esa rea. Hasta diciembre de dicho ao, los prstamos del FCM se habran traducido en ms de 2.000.000 de microprstamos, el 60% a mujeres. (AECID 2010).
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No obstante, el Tribunal de Cuentas determin en un informe del ao 2006 que el FCM acumul prdidas agregadas de 150 millones de euros desde su creacin en 1998 hasta dicho ao, debido a que sus ingresos fueron "insuficientes" para cubrir las provisiones riesgo-pas de los prstamos concedidos y las diferencias de tipos de cambio; adems de no realizar un adecuado estudio de la capacidad crediticia de los prestatarios. (Europapress 2011) (f) Ley 11/2010, de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalizacin de la empresa espaola Antes de la creacin del Fonprode, mediante Ley 11/2010 de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalizacin de la empresa espaola, se cre el Fondo para la Internacionalizacin de la Empresa -FIEM-,52 como instrumento para la financiacin de dicho objetivo. En el debate en el CD qued demostrada la estrecha relacin que la aprobacin de esta norma tiene con el Fonprode, debido a que el FAD qued dividido en estos dos nuevos fondos. En el caso del FIEM, su gestin est a cargo del MITC, a travs de la Secretara de Estado de Comercio, y monopoliza el objetivo de de promover las operaciones de exportacin de las empresas espaolas, as como las de inversin espaola directa en el exterior. Fue precisamente en este punto sobre el cual se alzaron las crticas, debido a que mantiene los mecanismos de crditos, pero ahora desligados de la AOD. En conclusin, la Ley 36/2010, del Fonprode ha tratado de condensar la regulacin antes descrita en un nico instrumento normativo dirigido tambin a un solo objetivo: la eficiencia de la poltica de cooperacin financiera. La relevancia del anlisis de impacto de la norma que crea el Fonprode es que esta ley significa la cumbre de un proceso de varios aos de intentos de desvincular la financiacin de de la AOD con el objetivo de la internacionalizacin de la empresa, no exento de crticas a nivel nacional e internacional. 1.2.2. Evolucin presupuestaria La regulacin de la financiacin del FAD -sobre todo, la distribucin de sus fondos- se puede apreciar en la evolucin de las leyes de presupuestos del Estado de los ltimos aos. A continuacin, analizaremos los montos que el presupuesto ha asignado al FAD desde el ao 2005 hasta el ao 2010, as como la distribucin, en base a lmites mximos, de la aplicacin concreta de dichos fondos a actividades de cooperacin al desarrollo, en algunos casos. Primero, los presupuestos cada ao por separado; luego, dicha evolucin detallada en un cuadro que expresa los montos asignados al FAD ao por ao en forma sintetizada, sobre todo su distribucin. El objeto es ver cmo han ido modificndose dichos fondos no slo en montos sino tambin con relacin a su destino y gestin.
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Reglamentado en el Real Decreto 1797/2010 de 30 de diciembre.
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(a) Presupuestos Generales del Estado de 2005 En el presupuesto para el ao 2005, la asignacin al FAD fue de 520 millones de euros, sobre los cuales, el Consejo de Ministros CM- fue facultado a aprobar operaciones hasta 672 millones, con la salvedad de que las dotaciones para financiar las operaciones no rebasen el importe total, sin perjuicio de la utilizacin de cuantas provenientes de aos anteriores. Este lmite no inclua a las operaciones de refinanciacin de crditos concedidos con anterioridad con cargo al FAD en cumplimiento de acuerdos del Club de Pars sobre renegociacin de la deuda exterior de pases prestatarios. Asimismo, la norma presupuestaria dispuso que el CM redistribuyera como mximo 125 millones a proyectos de desarrollo humano sostenible en la forma de crditos, lneas de financiacin y donaciones, tanto de forma bilateral como a travs de instituciones financieras de desarrollo.53 (b) Presupuestos Generales del Estado de 2006 Luego de la modificacin que dispusiera la LGDE, el presupuesto para el ao 2006, aprobado mediante Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2006, increment la dotacin al FAD en 850 millones de euros para los fines sealados en la disposicin adicional vigsima segunda de la ley de medidas fiscales. La ley de presupuesto seal que el CM poda aprobar operaciones con cargo al FAD por un importe de hasta 1.000 millones de euros, no pudindose rebasar el importe total de 850 millones de euros, sin perjuicio de que pudieran usarse cuantas de aos anteriores. Nuevamente se excluyeron las operaciones de refinanciacin de crditos. Asimismo seal operaciones para financiar aportaciones de capital y contribuciones financieras a programas de desarrollo y organismos y fondos fiduciarios internacionales en el marco de las competencias del MAEC, en base a convenios o acuerdos de financiacin en un mximo de 330 millones. (c) Presupuestos Generales del Estado de 2007 La Ley 42/2006, de 28 de diciembre, Ley de los Presupuestos Generales del Estado del ao 2007, increment el presupuesto del FAD en 1.205 millones de euros con cargo a las siguientes aplicaciones presupuestarias: Fondo de Ayuda al Desarrollo en materia de Cooperacin -FADCooperacin, 625 millones de euros.
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Adems del FAD, exista el Fondo para la Concesin de Microcrditos creado por la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales y Administrativas, para la Concesin de Microcrditos para Proyectos de Desarrollo Social Bsico en el Exterior. Con la entrada en vigencia de la Ley 36/2010, dicho Fondo ha quedado integrado en el Fonprode.
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Fondo de Ayuda al Desarrollo para Instituciones Financieras Internacionales y para la Gestin de la Deuda Externa -FIDE-, 230 millones de euros. Fondo de Ayuda al Desarrollo para la Internacionalizacin -FADI-,54 350 millones de euros. Asimismo, dispone que el CM podr aprobar operaciones con cargo al FAD por un importe de hasta 1.505 millones de euros, con arreglo a la siguiente distribucin por departamentos: Iniciativa del MAEC: hasta 775 millones de euros. Iniciativa del MEH: hasta 230 millones de euros. Iniciativa del MITC: hasta 500 millones de euros. La limitacin no se aplicaba a operaciones de refinanciacin de crditos. Dentro de la cifra a iniciativa del MAEC se podan financiar las aportaciones de capital y contribuciones financieras a organismos e instituciones Internacionales, programas de desarrollo y fondos multilaterales de desarrollo. Especficamente, respecto al FADI se aplicaron los retornos de operaciones de ayuda. (d) Presupuestos Generales del Estado de 2008 La Ley 51/2007 de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado de 2008, estableci la dotacin por 2.330 millones de euros. Tambin seal que el MAEC poda financiar, con cargo a dicho fondo, aportaciones de capital y contribuciones financieras a organismos e instituciones internacionales, programas de desarrollo y fondos multilaterales de desarrollo hasta 300 millones de euros. Dicho ao, el incremento en la dotacin se hizo a las aplicaciones presupuestarias por los siguientes importes: FAD-Cooperacin, 1.560 millones de euros. FIDE, 470 millones de euros. FADI, 300 millones de euros. Las operaciones del CM con cargo al FAD se limitaron hasta 2.530 millones de euros con arreglo a la siguiente distribucin por departamentos: Iniciativa del MAEC, hasta 1.560 millones de euros. Iniciativa del MEH, hasta 470 millones de euros. Iniciativa del MITC, hasta 500 millones de euros.
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Su finalidad es financiar la puesta en marcha de proyectos, fundamentalmente educativos, sanitarios, de infraestructuras en localidades de difcil acceso, electrificacin, entre otros, en pases en vas de desarrollo. Estos crditos se destinan exclusivamente a proyectos que no son comercialmente viables, pero que tiene una gran importancia tanto para la calidad de vida de los ciudadanos como para el desarrollo de los pases donde se van a ejecutar (Instituto de Crdito Oficial 2011).
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Nuevamente se excluyeron las operaciones de refinanciacin de crditos y se establece a cargo del al FADI de los retornos de operaciones. (e) Presupuestos Generales del Estado de 2009 La Ley 2/2008 que aprob el presupuesto del FAD en 2.088 millones de euros, segn la siguiente aplicacin: FAD- Cooperacin, 1.478 millones de euros. FIDE, 360 millones de euros. FADI, 250 millones de euros. Las operaciones del CM podan ser hasta 2.338 millones de euros segn la siguiente distribucin: Iniciativa del MAEC: hasta 1.478 millones de euros, en donde las aportaciones de capital y contribuciones financieras a organismos e instituciones internacionales no financieros tendr un lmite mximo de 300 millones de euros. Iniciativa del MEH: hasta 360 millones de euros. Iniciativa del MITC: hasta 500 millones de euros. Ms los recursos adicionales de retornos cuyo origen sean operaciones aprobadas a iniciativa del departamento ministerial correspondiente. (f) Presupuestos Generales del Estado de 2010 La Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del Estado de 2010, dispuso una dotacin al FAD de 1.848 millones de euros, distribuidos como siguen: FAD-Cooperacin, 1.355 millones de euros. FIDE, 299 millones de euros. FADI, 194 millones de euros. El CM poda aprobar operaciones hasta de 2.154 millones de euros, con arreglo a la siguiente distribucin por departamentos: Iniciativa del MAEC: Hasta 1.355 millones de euros, de los cuales hasta 800 millones de euros para operaciones que conlleven ajuste en dficit pblico. Esta es una diferencia respecto a las otras leyes presupuestarias. Iniciativa del MEH: Hasta 299 millones de euros. Iniciativa del MITC: Hasta 500 millones de euros. Y dispuso como recursos adicionales los retornos de operaciones aprobadas a iniciativa del departamento ministerial correspondiente.
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(g) Anlisis comparado de la asignacin presupuestaria al FAD El Cuadro 1 muestra la evolucin de las dotaciones destinadas al FAD ao por ao, as como la determinacin de las partidas especficas a las que debieron de ser destinadas, sealando sus lmites mximos en cada una de ellas. De lo que se desprende que los fondos no han tenido el mismo destino, habiendo evolucionado a lo largo de los aos. Incluso, a travs de las leyes presupuestarias se crearon especies de sub-fondos, cada uno de ellos con un destino especfico. Adems, los fondos del FAD eran distribuidos y gestionados por tres ministerios diferentes.
CUADRO 1: EVOLUCIN DE LA ASIGNACIN DE PRESUPUESTOS AL FAD DEL AO 2005 AL 2010 (EN MILLONES DE
EUROS)
AO 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total al FAD 520 850 1.205 2.330 2.088 1.848
FAD Cooper
FIDE
FADI
CM 672 1,000
MAEC
MEH
MITC
AC y CF55: 330 775 AC y CF: 250 1.560 AC y CF: 300 1.478 AC y CF: 300 1.355 800
56
625 1.560 1.478 1.355
230 470 360 299
350 300 250 194
1.505 2.530 2.338 2.154
230 470 360 299
500 500 500 500
Elaboracin: Propia. Fuente: LPGE aos 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010. Ttulo: De las operaciones financieras. Captulo: Relaciones del Estado con el ICO
En resumen del anlisis de seis aos de dotaciones presupuestarias al FAD podemos observar que en el ao 2005 el presupuesto se limit la distribucin de la dotacin slo respecto al financiamiento de proyectos de desarrollo humano sostenible en la forma de crditos, lneas de financiacin y donaciones, bilaterales o a travs de IFI, a cargo del FAD en 520 millones de euros. En el 2006, se impuso un mximo de 330 millones para financiar aportaciones de capital y contribuciones financieras a programas de desarrollo y organismos y fondos fiduciarios internacionales.57
55 56
57
Aportaciones de capital y contribuciones financieras. Dentro de este lmite de aprobaciones por Consejo de Ministros, las operaciones que por su carcter no reembolsable conlleven ajuste en dficit pblico tendr un lmite mximo de 800.000 miles de euros. En concordancia con lo dispuesto en el art. 2.1.e y 13.3 de la ley del Fonprode. El art. 56 de la Ley de Presupuesto 2006 estableca que el Fondo para la concesin de microcrditos ascenda a 100 millones de euros y su destino seran los fines previstos en el apartado tres de ese art., as como a los gastos de asistencia tcnica de los distintos proyectos.
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A partir del ao de 2007 y hasta el 2010, los presupuestos generales del Estado establecieron lmites mximos de las aplicaciones presupuestarias, con la diferencia que las mismas fueron divididas en 3 tipos de fondos: 1. FAD Cooperacin; 2. FIDE; y 3. FADI. La gestin de cada uno de ellos corresponda, respectivamente, a los siguientes tres ministerios entre los cuales se dividi el FAD: (a) MAEC; (b) MEH; y, (c) MITC. Existe una salvedad: las limitaciones no se aplican a operaciones de refinanciacin de crditos concedidos con anterioridad, con cargo al FAD, que se lleven a cabo en cumplimiento de los acuerdos en el seno del Club de Pars, de renegociacin de la deuda exterior de los pases prestatarios. Dichos presupuestos, sealan tambin que dentro de la cifra de aprobaciones del CM de operaciones a iniciativa del MAEC podan financiarse aportaciones de capital y contribuciones financieras a organismos e instituciones internacionales, programas de desarrollo y fondos multilaterales de desarrollo, hasta un lmite mximo en cada ao. Mencionan especficamente que se aplicarn al FADI los retornos de operaciones de ayuda de su misma naturaleza, respetando el lmite de operaciones fijado al MITC. De ello se desprende que paulatinamente se han ido financiando operaciones relacionadas a objetivos diversos.
2. LOS PROBLEMAS A RESOLVER

Entendido el marco en el cual se ha emitido la Ley del Fonprode, se puede extraer un grupo de problemas a los cuales la nueva poltica de financiacin de la cooperacin internacional se enfrenta, los cuales se presentan en el siguiente cuadro.
CUADRO 2: LOS CUATRO PROBLEMAS PROBLEMAS 1 Dos polticas diferentes financiadas por un mismo instrumento Gestin ineficiente de los fondos La generacin de endeudamiento en los pases menos desarrollados Falta de transparencia y control EXPLICACIN Tanto la poltica de cooperacin al desarrollo como la de internacionalizacin de la empresa financiadas por el FAD La gestin ineficiente se produce al estar dividido, entre tres departamentos ministeriales, el mismo fondo Los mecanismos de crdito reembolsable ha generado altos niveles de endeudamiento en pases en desarrollo El destino de la financiacin del FAD Crditos ilegtimos e ilegales que han comprometido a los PED Elaboracin: Propia.
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Este Fondo fue creado por el art. 105 de la Ley 50/1998 de Medidas Fiscales y Administrativas, para la concesin de microcrditos para proyectos de desarrollo social bsico en el exterior.
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2.1 Polticas diferentes financiadas por un mismo instrumento financiero

Luego de su creacin el FAD fue ampliando sus objetivos de tal forma que se us para financiar actividades diversas como: - Acciones de ayuda humanitaria y de emergencia; - Cuotas, suscripciones y aportaciones de capital a las instituciones financieras internacionales; - Cuotas y contribuciones a programas y fondos de organismos multilaterales de desarrollo. Dicha multiplicidad de objetivos gener limitaciones para seguir respondiendo eficientemente a los mismos, pues no estaban delimitados con claridad los instrumentos que serva a cada uno de ellos. Debido a esto, los denominados crditos FAD58 (uno de los instrumentos a cargo del FAD, por medio del cual se otorgaban crditos a la exportacin en trminos concesionales), estaban limitadamente vinculados al resto de la poltica de ayuda ya que se gestionaba con criterios ajenos a los de la cooperacin al desarrollo. El problema estaba representado en la existencia de dos polticas diferentes financiadas por un mismo instrumento: el FAD. A lo largo del tiempo, el FAD, al incrementar sus funciones y tareas se convirti en un cajn de sastre, primero con crditos, luego con transacciones como aportaciones a organismos multilaterales o a fondos globales, o donaciones, sin que estuviesen delimitadas con claridad sus funciones. Asimismo, exista un instrumento financiero individual que se encargaba de los microcrditos, el Fondo para la Concesin de Microcrditos De esta forma las operaciones del FAD no se encontraban integradas apropiadamente dentro de una estrategia clara y apropiada a nivel (OCDE, 2006, pg. 58). El CAD en el Peer Review hecho a Espaa en el ao 2006 seal que un defecto bsico es el doble mandato de los crditos del FAD: como fondos de AOD, que como tales necesitan tener un propsito claro sobre el desarrollo, y al mismo tiempo, han de servir como herramientas para la promocin de las exportaciones. En casos como Colombia, de una lnea de crdito FAD de ms de 250 millones de dlares abierta en 1999, slo 50 millones de dlares sirvieron para acuerdos de prstamos que no estaban ligados
58
Eran gestionados por la Secretara de Estado de Turismo y Comercio. Los crditos coexistan con otros instrumentos como contribuciones a instituciones multilaterales o, con carcter excepcional, donaciones. Los crditos FAD eran otorgados a pases en desarrollo para la financiacin de proyectos de exportacin con los objetivos de: (a) La penetracin de empresas espaolas en nuevos mercados y el conocimiento de sus productos, otorgando para sus proyectos unas condiciones de financiacin muy ventajosas, que hacen su oferta ms competitiva. (b) Que los pases en desarrollo accedan a unas condiciones financieras concesionales o ms favorables a las de mercado, porque incorporan un elemento de liberalidad o una donacin implcita determinada, para la adquisicin de bienes y servicios necesarios para su desarrollo.
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(OCDE, 2006, pg 38). Asimismo, hace mencin a la reforma propuesta del FAD por la LGDE, la cual considera que servir para los problemas y para asegurar la consistencia de los criterios de estabilidad financiera, coordinacin y clara relacin con los ODM. Esta dualidad de objetivos y su falta de correspondencia con las polticas de desarrollo, mencionada anteriormente, ha generado el predominio de Espaa en ayuda ligada (Alonso, 2003). La ayuda ligada es entendida como aquella prctica consistente en ligar la concesin de la ayuda, directa o indirectamente, a la compra de bienes y servicios59 del pas donante. Ante este problema el CAD emiti una recomendacin sobre la desvinculacin de las polticas de cooperacin hacia los PMD; lo cual ha sido materia de debate en la UE, dando como resultado la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo de 18 de noviembre de 2002 denominada Desvincular la ayuda en aras de la eficacia. Este tipo de ayuda ha estado relacionada con el carcter mayoritariamente ligado de los crditos a la adquisicin de bienes o servicios espaoles por parte de los pases receptores. Este tipo de ayuda en el mbito internacional genera restricciones a la libertad de uso de los recursos de tales pases y sobrecostes (CD, 2010). Para que se contabilicen como AOD los crditos FAD deben estar orientados hacia el desarrollo de los pases empobrecidos. No obstante, excepto en casos extraordinarios, estos crditos han sido otorgados de manera ligada a las exportaciones, imposibilitando que el pas receptor tenga libertad de contratar, inhabilitando a empresas locales que pueden otorgar dichos bienes o servicios (Carrin et al., 2009). Por este y otros motivos, que se analizarn posteriormente, se volvi indispensable reformar los instrumentos para cumplir con los objetivos nacionales y las obligaciones internacionales del Estado espaol a las que hemos hecho referencia.
2.2. Gestin ineficiente de los fondos

El destino de los fondos del FAD, segn las leyes de presupuesto generales del Estado de los ltimos aos, estuvo dividido en tres departamentos ministeriales diferentes, el del MAEC, el del MEH y el del MITC. Esto ha generado debilidad administrativa, debido a la absoluta descoordinacin de los objetivos y recursos aplicados a la cooperacin espaola, por cada uno de dichos ministerios, que aplicaban los fondos siguiendo los objetivos de sus lneas polticas individuales, adems de una maraa de departamentos, direcciones generales u organismos autnomos que se relacionaban con la cooperacin, con presupuesto y programas propios, lo que provoc la
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As definida en la Comunicacin Desvincular la ayuda en aras de la eficacia, explicada infra. Deepen Bahadur Bista seala que la ayuda ligada implica todo tipo de prcticas por las cuales las elecciones del pas receptor estn tomadas de antemano. As, cuando la ayuda se concede sobre una base ligada, es como dar una medicina muy por debajo de la dosis prescrita, que no solamente prolonga la enfermedad, sino que la agrava. De esta forma, el doctor cobrar ms honorarios y el farmacutico ganar ms vendiendo ms medicinas. (in Ayuda En Accin, 2003, pg. 3).
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inversin de los fondos FAD por organismos no especializados en cooperacin y ajenos a ellos (Gmez Gil, 2008). Tal situacin ha imposibilitado la existencia de un instrumento integrado de gestin de fondos destinados a la ayuda, lo cual redunda en la falta de un elemento de planificacin, estudio y evaluacin conjuntos que generen eficiencia de la poltica de cooperacin.60 ste es un problema real de inexistente coordinacin, pugnas, evidentes disfunciones y, en definitiva, a que no se respeten los criterios y objetivos fundamentales para la AOD que, durante la regulacin anterior, han sido sustituidos por objetivos propios de cada departamento. Como consecuencia, con los recursos de los crditos FAD se han financiado una multiplicidad de actuaciones, muy variadas en su finalidad, tipologa y operativo, de forma que el FAD se ha convertido en el gran cajn de sastre de la cooperacin espaola, donde se imputan gastos que son aprobados directamente por el gobierno y que obtienen financiacin con comodidad (Gmez Gil, 2008, pg. 26). Los gestores de los crditos FAD, a cargo del MITC, los han usado como instrumento de promocin comercial, independiente del elemento de desarrollo. Debido en gran parte, no a la mala aplicacin de sus competencias, pues stas les han sido otorgadas, sino que no corresponden con sus objetivos ni con sus capacidades necesarias para ejecutar la poltica de cooperacin. Los crditos FAD han sido, desde el principio, uno de los mayores problemas de la poltica de cooperacin espaola en el seno del CAD, pues los volmenes de ayuda de Espaa han ido incrementndose en funcin a este instrumento usado con criterios comerciales, como en la dcada de los 70 con la venta de material militar a travs de crditos FAD (Gmez Gil, 1996).
2.3. Generacin de endeudamiento de los pases menos desarrollados

Con relacin a la cooperacin reembolsable, el problema es que, como se da a condicin de su devolucin, genera deuda en el pas receptor. Ello puede ir en contra de los objetivos internacionales de reduccin de la pobreza, sobre todo en los pases que son calificados como altamente endeudados o HIPC. Adems, nada garantiza la devolucin de los crditos al Estado espaol, por lo cual, eventualmente, puede resultar perjudicial a la propia cooperacin espaola debido a que no se podr reinvertir en nueva AOD. La LGD, en sus disposiciones transitorias primera y tercera, recomend al Gobierno la reforma de dos mecanismos generadores de deuda. Uno de ellos era, como puede vislumbrarse, los crditos FAD, pues no puede haber poltica eficaz de cooperacin
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Como seal el Catedrtico de Economa Aplicada de la Universidad Complutense, Alonso Rodrguez, ante la Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, durante la sesin del 15 de febrero de 2010, esta deficiencia en la gestin lleg en un caso concreto a que un crdito FAD operase para apoyar la inversin en instalaciones hospitalarias al tiempo que se estaba haciendo asistencia tcnica no reembolsable en materia de atencin pblica en salud, sin conexin absoluta entre ambos mbitos (Congreso de los Diputados, 2010).
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hacia un pas sin dar tratamiento adecuado al problema de su deuda. El Informe de los Objetivos y las Lneas Generales de la Poltica Espaola de Cooperacin y Ayuda al Desarrollo, aprobado por unanimidad en el Pleno del Congreso de los Diputado el 26 de noviembre de 1992,61 sealaba que el Congreso apoyaba la iniciativa de convocar a una conferencia internacional sobre la deuda, donde se analice la eliminacin de las causas del endeudamiento, se ofrezcan nuevas fuentes de financiacin con intereses limitados y se acuerden programas sociales, complementarios para hacer soportable a las poblaciones la operacin de liquidacin de deuda. A pesar de todo, los problemas han seguido existiendo. Hacia el 2007, de acuerdo a un estudio realizado a cargo del Observatorio de la Deuda en la Globalizacin ODG-, los pases empobrecidos deban a sus acreedores pblicos (Estados y organismos multilaterales) y privados (bancos, tenedores de bonos o fondos de inversin) 2,28 billones de euros y ese mismo ao transfirieron al Norte ms de 355.322 millones de euros en concepto del pago de la deuda. Por su parte, respecto a Espaa, el monto del que son acreedores asciende a 8.495,60 millones de euros; de la cual casi el 50% (4.195 millones de euros) es deuda procedente de los crditos FAD, mientras que un 43% (3.661 millones de euros) corresponden a deuda comercial o generada por la Compaa Espaola de Seguros y Crdito a la Exportacin (Carrin et al., 2009).
2.4. Falta de transparencia y control de la gestin

Durante la vigencia del FAD, se encontraron mltiples deficiencias en su contabilidad y gestin sealadas por el Tribunal de Cuentas.62 ste en un Informe elaborado en 1993 sealaba que a pesar de que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 1987 indic que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1987, que obliga a llevar una contabilidad. independiente del Fondo, se interpretar en el sentido de que las operaciones de ste se reflejarn en un Balance y Cuenta de Resultados propios del FAD, como contempla igualmente el Plan de Cuentas aprobado, hasta el momento de redactar este Informe no se ha obtenido la Cuenta de Resultados del FAD, y el correspondiente Balance a 31 de diciembre es un mero Balance de sumas y saldos, donde las cuentas de ingresos y gastos se van acumulando desde 1986 y figuran en el Activo o Pasivo segn la naturaleza de sus saldos, sin que se haya procedido a efectuar los oportunos cierres del ejercicio ni a elaborar el correspondiente Balance de Situacin y Cuenta de Resultados (Tribunal de Cuentas, 1993) En pocas palabras, para el informe, los problemas ocurridos son una manifestacin de la escasa importancia concedida a la contabilidad, carente de representatividad, y que ha desempeado un papel secundario en la gestin; incluso, presentando retrasos considerables y ausencia de procedimientos normalizados que garanticen la correccin y adecuacin de las operaciones registradas. La falta de transparencia de
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Informe analizado por Prez-Soba Diez del Corral, 2000. Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalizacin del Fondo de Ayuda al Desarrollo a las Cortes Generales, aprobado en sesin del 29 de julio de 1993.
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las instituciones favorece el desconocimiento por parte de la opinin pblica de los intereses que, muchas veces, se ocultan en la utilizacin de la ayuda (Mesa, 1995). A ello se le suma la ausencia de un seguimiento en el medio y largo plazo de lo que ha ocurrido con los proyectos ejecutados, es decir, su real impacto en los pases en vas de desarrollo a travs de una adecuada poltica de evaluacin de resultados.
3. OBJETIVOS DE LA REGULACIN DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO

Determinados los problemas a ser atacados por la ley que cre el Fonprode, es momento de analizar los objetivos que persigue la regulacin; obviamente, los mismos responden a la voluntad poltica de dar solucin a los problemas que hemos descrito. Los objetivos han sido extrados de los debates parlamentarios y del propio texto de la Ley del Fonprode.
CUADRO 3: LOS OBJETIVOS DE LA LEY DEL FONPRODE TIPOS GENERAL ESPECFICOS OBJETIVOS Crear un instrumento financiero eficiente y coherente, de cara a los objetivos de la cooperacin internacional. Desvincular la AOD del objetivo de internacionalizacin de la empresa espaola. No incrementar la situacin de endeudamiento de los pases HIPC. Crear canales que generen mayor transparencia y control de la gestin. Alcanzar el 0,7% de la renta nacional bruta destinado a la cooperacin al desarrollo antes del 2015. Elaboracin: Propia.
3.1. Objetivo general

La Ley tiene como objetivo general crear un instrumento financiero, Fonprode, que sea capaz de presentarse como un canal eficiente y coherente de acuerdo a los objetivos de la poltica espaola de cooperacin internacional para el desarrollo. (a) Eficacia Este concepto ha tenido una evolucin a lo largo de varias dcadas.63 No obstante, mnimamente hace referencia a que una poltica es eficaz siempre que tome en cuenta la existencia de los siguientes problemas y tome medidas adecuadas para
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Un estudio importante de esta evolucin y su tratamiento por diferentes investigadores puede ser encontrado en Alonso, 2005.
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combatirlas: 1. La estabilidad en los flujos de la ayuda: que alude al coste que para las posibilidades de desarrollo del receptor tiene la inestabilidad de los flujos de ayuda. Esto alude a la existencia de marcos temporales estables de acuerdos entre el donante y el receptor partnership-; 2. Resolver el conflicto principal-agente debido a problemas de informacin asimtrica: la condicionalidad no es la mejor solucin pues es imposible anticipar todas las condiciones posibles de un contrato que se considere ptimo. Lo mejor es alinear adecuadamente los intereses del donante y las necesidades del receptor. Esto es el principio de apropiacin -ownership- del desarrollo; 3. La fungibilidad de la ayuda: no se puede resolver con la condicionalidad o selectividad; es mejor la mutua condicionalidad de compromiso efectivo entre donante y receptor; 4. Mejorar los niveles de coherencia (disipacin del impacto), para no dar a travs de la poltica de cooperacin y quitar con otra poltica como la comercial (Alonso, 2005). En el cumplimiento de estos tems es que se puede llegar a una ayuda eficaz, y es lo que se busca a travs de la Ley del Fonprode. (b) Coherencia La coherencia de las polticas de cooperacin significa el trabajo para asegurar que los objetivos y resultados de la poltica de desarrollo de un gobierno no sean daados por otras polticas del mismo gobierno que impactan sobre los pases en desarrollo; y que esas otras polticas, donde sea posible, apoyen los objetivos de desarrollo (OCDE, 2003). La coherencia puede entenderse en un sentido amplio como el modo en el que la consecucin de un conjunto determinado de objetivos en un campo preciso es estimulada u obstaculizada por la poltica desarrollada en otros campos o mbitos de la accin pblica, es decir, entre polticas comerciales y la cooperacin, o entre esta ltima y la de seguridad o derechos humanos. Por su parte, la definicin en sentido estricto ubica a la coherencia en el interior de un terreno preciso de la poltica del gobierno (Hoebink, 2003, pg. 215).64 Como podra ser la incoherencia de la propia poltica espaola de cooperacin, revelada en la falta de consistencia entre los diferentes objetivos y/o instrumentos de esa poltica. En el caso del Fonprode, el objetivo es que exista coherencia entre los dos sentidos mencionados. En sentido amplio, debido a que el FAD ha estado ligado a la poltica de comercio, al punto que tanto sta como la de cooperacin estuvieron siendo ejecutadas por un mismo instrumento; no obstante, no se tena clara la relacin entre
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El autor reconoce tambin un tercer tipo de incoherencia, que se da entre las polticas de cooperacin y las desplegadas en otros campos que formaran parte de las competencias europeas. Asimismo, la OCDE 2000 ha considerado tres dimensiones diferentes de la coherencia: 1. Coherencia horizontal, entre diferentes polticas sin que entren en conflicto; 2. Coherencia vertical, consiste en la correspondencia entre los objetivos de los ciudadanos y los medios polticos que se aplican; 3. Coherencia temporal: las polticas sean consistentes a largo plazo.
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las mismas. En este sentido, lo que se busca es que ambas polticas acten con instrumentos adecuados a cada una de ellas, sin que acte una en detrimento de la otra. Las polticas de comercio, entre otras, deben de contribuir con los objetivos de desarrollo. De lo contrario, se asumiran costes econmicos y sociales altos, debido a que pueden llegar a anularse los efectos positivos de la AOD y afectar el desarrollo de los pases socios (Coordinadora de ONGD para el Desarrollo, 2010). Esto mismo ha trado como consecuencia la falta de coherencia en sentido estricto, segunda modalidad, debido a que las propias herramientas de ejecucin de las polticas de cooperacin no han sido adecuadas a los objetivos de desarrollo.
3.2. Objetivos especficos

Sobre la base del objetivo general se presentan cuatro especficos: 1. Desvincular la AOD del objetivo de internacionalizacin de las empresas espaolas. 2. No contribuir a aumentar el endeudamiento de los pases HIPC. 3. Crear canales que generen mayor transparencia y control en las operaciones hechas como poltica de cooperacin al desarrollo. 4. Avanzar en el logro de compromisos internacionales como Estado donante: alcanzar el 0,7% de la renta nacional bruta destinado a la cooperacin al desarrollo antes del 2015. Estos objetivos van de la mano con una serie de obligaciones internacionales que el Estado ha contrado en materia de cooperacin, como el Consenso de Monterrey, antes presentado, en donde se menciona como uno de los puntos especficos a mejorar la ayuda ligada. En dicho Consenso se seal que Los pases receptores y los pases donantes, as como las instituciones internacionales, deberan tratar de aumentar la eficacia de la AOD. En particular, es necesario que las instituciones financieras y de desarrollo multilaterales y bilaterales intensifiquen sus esfuerzos (Consenso de Monterrey, prrafo 43). Respecto a este punto, el Consenso determin finalidades especficas: Armonizar sus procedimientos operacionales al ms alto nivel, a fin de reducir los costes de las transacciones y hacer ms flexibles los desembolsos y las entregas de AOD, teniendo en cuenta las necesidades y los objetivos de desarrollo que haya determinado el propio pas receptor. Apoyar y respaldar las medidas e iniciativas tomadas, como las medidas para hacer ms favorables las condiciones de la ayuda,65 redoblndose los esfuerzos por abordar el problema de las restricciones gravosas.
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En particular la puesta en prctica de la recomendacin del CAD sobre la liberalizacin de la ayuda a los pases menos adelantados, aprobada en la OECD en mayo de 2001.
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Promover la utilizacin de la AOD con miras a movilizar recursos financieros adicionales para el desarrollo, como las inversiones extranjeras, el comercio y los recursos internos. Fortalecer la cooperacin triangular, incluidos los pases con economas en transicin, y la cooperacin Sur-Sur como instrumentos para la prestacin de asistencia. Mejorar la capacidad de absorcin y la gestin financiera de los pases receptores en lo que respecta a la utilizacin de la ayuda, a fin de promover el uso de los instrumentos ms apropiados para el suministro de asistencia.66 Utilizar los planes de desarrollo que los propios pases en desarrollo hayan determinado y con los cuales se hayan identificado, que prevean estrategias para reducir la pobreza, as como los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza como medios para suministrar la ayuda solicitada. Proceder de modo que los pases receptores puedan contribuir ms a la elaboracin de programas de asistencia tcnica, incluidas adquisiciones, a fin de tener ms influencia en ese proceso, adems de utilizar ms y mejor los recursos de asistencia tcnica locales. Centrar ms la AOD en los grupos pobres y mejorar la coordinacin de la ayuda y la medicin de los resultados. Cabe destacar que en el art. 1 de la ley analizada se menciona que el Fonprode tiene como finalidad la erradicacin de la pobreza, la reduccin de las desigualdades e inequidades sociales entre personas y comunidades, la igualdad de gnero, la defensa de los derechos humanos y la promocin del desarrollo humano y sostenible en los pases empobrecidos. No obstante, la reduccin de la pobreza, la reduccin de las desigualdades y la defensa de los derechos humanos, son fines que pueden englobarse dentro del objetivo de eficacia de las polticas de desarrollo, como una medida del impacto de la ayuda. Es decir, estn relacionadas con el objetivo general descrito lneas arriba;67por lo que en adelante cuando hagamos referencia a la eficacia, estarn incluidos los objetivos descritos en el art. 1 de la Ley del Fonprode ya mencionados.
4. MOTIVOS DE LA INTERVENCIN GUBERNAMENTAL

Hemos definido la justificacin de la aplicacin del AIR a la Ley 36/2010, lo problemas a los que se enfrenta su regulacin y sus objetivos. En este acpite analizaremos los motivos econmicos de la regulacin, que pueden ser dados por un gobierno que se supone acten en aras del inters pblico (Baldwin, R. y Cave, M., 2002). Como
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Estos instrumentos deben permitan tener en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo y la necesidad de que las corrientes de recursos sean previsibles, en particular mecanismos de apoyo presupuestario, cuando corresponda y sobre la base de consultas exhaustivas. Tal como se enfoca a la reduccin de la pobreza en un estudio realizado por Mosley (2003), en el mismo sentido White (1999)
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sealamos en el Captulo primero, son tres los motivos que pueden encontrarse para que el legislador o el decision maker adopte una poltica determinada: problemas de eficiencia debido a fallas de mercado que incluye la presencia de externalidades, bienes pblicos, poder de mercado o asimetra en la informacin-, bsqueda de equidad y existencia de fallos en la regulacin.
4.1. Motivos de eficiencia

A travs del mercado compradores y vendedores, preocupados por su propio bienestar, pero actuando guiados por una mano invisible, llegan a un equilibrio que maximiza el bienestar total de ambos; esto se denomina mercado perfectamente competitivo (Mankiw, 2009). Es decir, cada uno maximiza su bienestar, llegando a un comn equilibrio, que es un patrn de interaccin, que no cambiar si no intervienen fuerzas externas (Cotter y Ulen, 2002). En dicho mercado se asume que existe una gran cantidad de compradores y vendedores, que imposibilita que alguno de ellos determine el precio de los productos; los bienes y servicios que se ofrecen y demandan tienen sustitutos perfectos; existe informacin perfecta; y, finalmente, no existen barreras a la entrada y salida del mercado. Esto se denomina eficiencia del mercado, que es la propiedad que tiene una asignacin de recursos de maximizar el excedente total recibido por todos los miembros de la sociedad (Mankiw, 2009). El concepto de eficiencia ha sido desarrollado por Pareto (eficiencia de Pareto o paretiana). Una situacin pareto eficiente sucede cuando es imposible cambiarla para que por lo menos una persona mejore su situacin (segn su propia estimacin) sin empeorar la situacin de otra (tambin segn su propia estimacin) (Cotter y Ulen, 2002). Esta eficiencia paretiana, que se da en un mercado perfectamente competitivo, no suele ocurrir en algunas ocasiones (Mankiw, 2009), producindose las denominadas fallas de mercado. En estos casos la regulacin se justifica porque el mercado no controlado es, por alguna razn, incapaz de producir comportamientos o resultados acordes con el inters pblico. En algunos casos puede haber incluso ausencia de mercado (Baldwin y Cave, 2002). Debido a la existencia de dichas fallas se justifica la regulacin de la cooperacin internacional, especficamente, de los instrumentos de financiacin de la ayuda, ya que la AOD hace referencia a aquellas partes de las entradas de capital que los incentivos normales del mercado no ofrecen (Rosentein-Rodan, 1961) . La ayuda reduce notablemente las fallas de los mercados financieros (Agence Franaise de Dveloppement, 2005). En los PMD, dichos mercados son menos sofisticados y los comportamientos de la oferta no llegan a satisfacer toda la demanda -prdida de eficiencia-. La banca comercial, orientada a la colocacin de recursos bajo exigentes condiciones de recuperabilidad, selecciona a sus clientes en funcin a medidas de riesgo y rentabilidad que permitan que su cartera, en promedio, genere
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las rentabilidades deseadas. Los prstamos que maximizan el beneficio de un banco estn racionados, existiendo un lmite al nivel total de prstamos para una clase particular de prestatarios o de tipo de activos (Fitzgerald, 2003). Las formas que adoptan los flujos de capital dirigidos hacia pases en desarrollo operan en marcos diversos y con objetivos diferente, desde el punto de vista del inversor (Fitzgerald, 2003). Por ello, una Ley como la que crea Fonprode es eficiente en vista del impacto que tiene en los PMD, al promover el acceso al crdito y otros tipos de financiamiento del desarrollo y, de esta manera, regular las fallas de mercado existentes, en busca del bienestar, las cuales analizaremos a continuacin. 4.1.1. Asimetra en la informacin Los mercados competitivos solo funcionan apropiadamente si los consumidores estn suficientemente informados para evaluar los productos en competencia. No obstante el mercado puede fallar al producir la informacin por un amplio nmero de razones: la produccin de informacin puede tener costes o el uso de la informacin puede no ser compensado por el que la usa al que la produce. No existiendo incentivos para su produccin (Baldwin y Cave, 2002). El paradigma de la informacin asimtrica ayuda a explicar una gran variedad de comportamientos econmicos. En este caso, la asimetra en la informacin puede enfocarse desde dos perspectivas, que se convierten en las razones de la regulacin especfica de la materia analizada. En primer lugar, porque uno de los motivos de la existencia de instrumentos financieros para la ayuda internacional, es que en los mercados crediticios, se generan problemas de asimetra en la informacin, seleccin adversa68 y el riesgo moral69 (Robinson, 2001). El riesgo moral porque, en sentido amplio, los pases receptores saben que pueden gastar dinero sin tener que firmar autorizaciones presupuestarias, porque confan en que los donantes los van a rescatar de cualquier dificultad. Por su parte, los donantes porque lo desean, o por otras razones, pueden rescatarlos (Klein y Harford, 2005). En el caso de la ayuda reembolsable, los deudores tienen mayor informacin sobre su posibilidad de cumplimiento (o incumplimiento) que los prestamistas. Esto puede acarrear comportamientos oportunistas por parte de los prestatarios, ocultando informacin relevante para poder acceder a crditos.
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Es un problema que surge en los mercados en donde el vendedor sabe ms que el comprador de los atributos del bien que est a la venta. El comprador corre el riesgo de comprar un bien de baja calidad. Es la tendencia para el conjunto de atributos no observados de convertirse en no deseados desde el punto de vista de la parte no informada (Mankiw, 2009). Este problema surge cuando el agente est realizando una tarea en vez de otra persona, el principal dentro de la teora de la agencia-. Si el principal no puede monitorear perfectamente el comportamiento del agente, ste tiende a hacer menos esfuerzo de lo que el principal considera deseable. En estos casos el principal trata de alentar al agente para que acte ms responsablemente. En conclusin, es la tendencia de una persona que est siendo monitoreada imperfectamente de tener un comportamiento deshonesto o indeseable (Mankiw, 2009, pg. 484).
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Por otra parte, el conocimiento de los prestamistas de estas diferencias, ha llevado a que existan proyectos que, a pesar de ser buenos y lucrativos, nadie est dispuesto a financiar, con lo que los mercados se colapsan (Robinson, 2001), como consecuencia, debido a que los que tienen el dinero no pueden diferenciar o adelantar, con toda certeza, qu crditos sern reembolsado con posterioridad, se suben los tipos de inters. Esto genera que se seleccione a un grupo como el nico que puede acceder a crditos, mientras que grandes grupos potenciales de prestatarios pueden estar permanentemente excluidos del crdito, seleccin adversa-. Como seala Robinson, los bancos no pueden diferenciar entre solicitantes que presentan alto riego y bajo riesgo, por lo que tienen que elevar las tasas de inters para compensar los riesgos relacionados con la informacin asimtrica. (2001). En esta lgica, el riesgo privado excede al riesgo social (Robinson 2001: 22), pues un prstamo que se niega o que debe hacerse lquido rpidamente a un bajo precio, puede generar prdida privada, pero no necesariamente prdida social, pues alguien est ganando. El papel de la cooperacin, cuando la aversin al riesgo en los mercados financieros es excesivamente sesgada en contra de nuevas inversiones o para proyectos de largo plazo debido a que estos ltimos aumentan dicha aversin, se centra en crear instrumentos que mejoren la situacin. En estos casos, los donantes actan a travs de subsidios y prstamos garantizados, reduciendo selectivamente el tipo de inters, sustituyendo la accin del mercado, asumiendo los costes hundidos (Meiklejohn, 1999). Estos problemas tambin son un obstculo importante para el establecimiento y desarrollo de las pequeas y medianas empresas -PYME-, pues ofrecen menos seguridad a los prestamistas debido a que no tienen acceso a la informacin relevante que les facilite hacer proyecciones futuras. (Alesina y Dollar, 2000). En estos casos, la asimetra de la informacin se manifiesta en el hecho que el xito de una empresa depende de un flujo constante de informacin sobre la existencia de mercados potenciales, nuevas tecnologas o sobre la posibilidad de formar vnculos con otras empresas. Pero los costos de recopilar dicha informacin pueden ser muy altos para las PYME, por lo que tambin se subsidian las provisiones de dicha informacin (Meiklejohn, 1999). Por ejemplo, con cooperacin tcnica, asesora empresarial, entre otras cosas. Por esta razn, estos mercados suelen estar muy regulados, para que sea una forma de proteger al prestamista y a prestatario. Por su parte, la cooperacin es un caso tpico de relacin principal-agente: el principal (donante) entrega unos recursos para objetivos definidos, pero no tiene capacidad para controlar el uso que de esos recursos hace el agente (receptor) (Alonso, 2005, pg. 40). Estos problemas suelen presentarse en dos situaciones: - La eleccin del receptor de la ayuda: pues los pases donantes buscan beneficios con la ejecucin de polticas de cooperacin. Mientras que los receptores, que seran los agentes -gobiernos, empresas o ciudadanos-
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buscan satisfacer sus propios intereses que en algunos casos puede no coincidir con el del principal. Por ello, los donantes suelen seleccionar pases receptores donde identifiquen buenas prcticas, como ausencia de corrupcin, para garantizar la eficacia de la ayuda.70 - La relacin de los donantes (principal) con las instituciones que sirven de mediadoras de la ejecucin de la ayuda como las organizaciones internacionales, instituciones financieras, ONGD, encargados de implementar los programas y las inversiones; presenta el mismo problema (agentes). Esta relacin tambin genera costes de transaccin y es considerado uno de las mayores preocupaciones de los donantes respecto a la eficacia de sus polticas de cooperacin (Kanbur, 2001). Por ello se produce la regulacin en materia de transparencia, control y evaluacin de resultados de las acciones que se llevan a cabo en los PMD. 4.1.2. Externalidades Existen externalidades cuando las actividades de un agente individual u organizacin producen efectos en otros agentes y dichos efectos, que pueden ser positivos o negativos, no se traducen en los precios del mercado. Como consecuencia, los incentivos econmicos no conducen a una maximizacin del bienestar en la asignacin de los recursos. Es decir, la externalidad representa el valor no compensado de las acciones de una persona sobre el bienestar de un tercero (Mankiw, 2009, pg. 204). Eso significa que los beneficios/costes sociales exceden a los beneficios/costes privados. En el caso de externalidades positivas (como las que se producen a partir de la educacin, salud, alimentacin, investigacin), los agentes privados, al no tomar en cuenta el beneficio social, proporcionarn dichos bienes slo si sus beneficios privados exceden los costes que tienen que afrontar. En estos casos, la inversin se realizar por debajo del ptimo social. Esto genera que los mercados no puedan asignar los recursos eficientemente; por lo tanto, es necesaria, en muchos casos, la accin gubernamental a travs de polticas pblicas que busquen llegar al ptimo social.71 La razn de esta regulacin es que el precio de los productos no llega a reflejar los verdaderos costes a la sociedad de producir ese bien y el consumo excesivo segn los resultados (Baldwin y Cave, 2002). Existen diversas soluciones gubernamentales, como subsidios, donaciones, que se ponen en marcha para alcanzar dicho ptimo, en el caso de externalidades positivas.
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Un estudio de los diferentes criterios utilizados por los donantes ha sido realizado por Alesina y Dollar 2000. No obstante, algunos anlisis han cuestionado este criterio de eficiencia y de selectividad ha sido contradicha por otros estudios; Vid. Sanahuja 2009. El teorema de Coase planea que si las partes privadas pueden negociar sobre la asignacin de recursos, sin costos de transaccin, entonces el mercado privado resolver siempre el problema de las externalidades y asignar los recursos eficientemente (Mankiw, 2009). Para una evolucin de la teora de Coase, puede consultarse (Pitelis, 1993)
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En el campo de la cooperacin existen externalidades positivas, como el hecho de que el desarrollo econmico y social, que se fomenta a travs de la ayuda al desarrollo, beneficia al progreso, la paz y la seguridad, de todos los pases, desarrollados o en vas de desarrollo. De otro lado, el desarrollo de cualquier pas ampla las posibilidades del dinamismo de la economa mundial y aminora las tensiones internacionales (Alonso et al., 1999). En el caso de externalidades negativas sucede lo contrario, y el gobierno puede actuar a travs de impuestos, restricciones o incentivos, para llegar al ptimo social (Meiklejohn, 1999). Especficamente, en los mercados financieros pueden existir externalidades negativas en dos casos: 1. Cuando las ventajas de los ingresos no puede ser capturada por los inversores, porque se acumula en empresas de otros sectores (como los proyectos de grandes infraestructuras); 2. La actuacin de algunos inversores lleva a otros a incurrir en grandes prdidas riesgo de liquidez(Fitzgerald, 2003). En la doctrina se acua un concepto denominado externalidades transfronterizas cross-border externality- que ocurren cuando las acciones de un pas tienen consecuencias en otro, sin que medien los mercados competitivos clsicos (Kanbur, 2001).72 En el caso de la cooperacin internacional, dichas externalidades se identifican con la influencia en el crecimiento y el fuerte impacto en los PMD (Agence Franaise de Dveloppement, 2005), sobre todo si no se articulan adecuadamente con los lineamientos de las polticas de desarrollo.73 Por ello, estas acciones estn relacionadas con conceptos como eficacia y coherencia. De acuerdo al informe de la UE sobre la coherencia en este tipo de polticas,74 las actividades que no estn directamente relacionadas con la cooperacin al desarrollo tienen un fuerte impacto en los PMD. En este sentido, una mala poltica de cooperacin puede llegar a generar efectos perversos sobre los pases en desarrollo que no son deseados por ninguna de las partes. 4.1.3. Bienes pblicos Las externalidades se conectan con otro concepto que es el de bienes pblicos. La conexin entre ambos se produce a partir de la diferencia entre los beneficios pblicos y privados de un bien: la externalidad. Cuando sta diferencia es grande estamos hablando de un bien pblico por ejemplo, la educacin - (Kaul y Stern, 2000).
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Ejemplos de ellas son la contaminacin atmosfrica, control de enfermedades infeccionas, contagio financiero o los efectos de una guerra civil. Tal como suceda con la ejecucin de los fondo del FAD, que duplicaba sus objetivos en la internacionalizacin de la empresa y la ayuda al desarrollo. Comisin de las Comunidades Europeas. Documento de trabajo de la Comisin. Informe de la Unin Europea sobre la coherencia de la poltica de desarrollo, Bruselas, COM (2007) 545 final.
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El bien pblico tiene las caractersticas de ser no rival (el consumo del bien por una persona no disminuye la cantidad del mismo del que dispone otra) y no excluible (no es posible excluir a nadie de su disfrute). Estos bienes afrontan problemas de suministro debido a que el mercado no los produce por s mismos, a pesar de que las personas los necesitan, como la paz. Adems, porque sus beneficios no pueden limitarse a un solo comprador, sin embargo, una vez que se proporcionan, muchos pueden disfrutar de ellos. Es decir, debido a que no son excluibles los potenciales consumidores pueden esperar que otro lo proporciones para actuar como free-rider (polizn). Es por ello que el Estado busca proveerlos y financiar dicha provisin a travs de impuestos. El concepto de bienes pblicos se ha ampliado al mbito internacional con los denominados bienes pblicos internacionales o mundiales cuyos beneficios se extienden a travs de las fronteras, las generaciones y los grupos de poblacin. Y de los cuales se dice que seran provedos en cantidades insuficientes si se dejaran a la voluntad individual de cada pas. La diferencia respecto a otros bienes pblicos es el nmero de beneficiaros, pues es probable que sean grupos extremadamente grandes. Como consecuencia, los beneficiarios son ms diversos, incluyen pases en vas de desarrollo e industriales, pobres y ricos, y personas de diferentes culturas,por lo mismo, son diferentes su intereses, y la cooperacin podra ser difcil de lograr (Kaul y Stern, 2001). En consecuencia, la cooperacin para el desarrollo puede entenderse como un problema de proporcionar bienes pblicos mundiales (Martin, 2001) Estos pueden ser divididos en tres tipos segn se relacionen con: 1. Desarrollo de un pas (crecimiento, pobreza) que mitiga las externalidades negativas; 2. Mecanismos entre pases para gestionar las externalidades negativas internacionales (como acuerdos de gestin de recursos naturales o prestamistas internacionales de ltimo recurso); 3. Inversiones no especficas en investigacin cientfica bsica, como el desarrollo de vacunas (Kanbur, 2001). En estos casos el dilema de proporcionar bienes pbicos se debe a que las externalidades se asumen cada vez ms por personas de otros pases (Kaul y Stern, 2001) haciendo ms costosa la cooperacin entre los mismos. Desde la teora del dilema del prisionero, los intereses estales respecto de la cooperacin internacional se dividen entre el provecho que pueden obtener al alcanzar los acuerdos de cooperacin, y los incentivos para no cumplir con sus compromisos.75 La lgica del dilema del prisionero conduce inexorablemente a la
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En este caso, quienes aplican este modelo, asumen la interaccin de dos pases que comparten un bien pblico comn que existe a partir de contribuciones de ambas partes. Se plantea el problema del pas donante ms rico que decide entre hacer una transferencia o contribuir con un bien pblico, mientras se interesa slo en el efecto de sus resultados sobre su propio bienestar, teniendo en cuenta la reaccin del receptor. El otro actor es un pas pobre que sera el receptor. El donante es el lder Stackleberg y el receptor es el seguidor (Jayamaran, 2000).
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defeccin, pero cuando el juego se repite indefinidamente los actores pueden adoptar estrategias de reciprocidad que les permia alcanzar equilibrios de cooperacin mutuamente benficos. En este sentido, se puede llegar a la conclusin de que la cooperacin internacional es un ajuste de polticas estatales para lograr resultados que todos prefieren al statu quo (Martin, 2001). Descrito el problema de los bienes pblicos en la cooperacin, podemos sealar que su regulacin puede estar justificada debido a que existen bienes pblicos mundiales que es beneficioso que se provean como el medio ambiente sano, la salud, la estabilidad financiera-, los cuales no surgirn si no se aplican polticas adecuadas. La cooperacin internacional abarca cuestiones transfronterizas que ameritan la ejecucin de operaciones y la creacin de instrumentos que pongan en marcha los mltiples acuerdos internacionales sobre la materia; siendo necesarios ajustes de polticas para convertir males pblicos mundiales en bienes pblicos mundiales. En este sentido, de la forma en que se afronten las externalidades que puede producir un bien pblico depende de la extensin de dicha externalidad, en tanto pueden surgir problemas de coordinacin, es decir, cada pas busca sus propios intereses comportamiento racional- lo que genera que otros pases estn en una peor situacin, que si hubiese existido coordinacin respecto a la explotacin de los bienes. Por ejemplo, el uso del agua. En la cooperacin, si los flujos de ayuda de un pas donante conducen al desarrollo de otro pas y este, a su vez, reduce las externalidades negativas transfronterizas, esa ayuda puede considerarse un bien pblico internacional. Si la ayuda traducida en un programa que combate una enfermedad en un PMD, de forma que evite su propagacin a travs de fronteras, o conduce a la inversin en infraestructura y se incrementan los ingresos y disminuye la migracin ilegal, tambin puede ser un bien pblico internacional. Visto de esta manera, la ayuda al desarrollo, adems de beneficiar a los destinatarios, genera beneficios en otros, incluso a los propios donantes (Kanbur, 2001). No obstante, a pesar de los beneficios existen problemas de accin colectiva que deben hacerse frente para internalizar las externalidades. La gestin de estas externalidades requiere de tres tipos de insumos relacionados: 1. Juntar a los pases involucrados para que debatan, se pongan de acuerdo sobre el problema y la accin coordinada; 2. El control de las acciones coordinadas (monitoreo); 3. La compensacin de los costes de corto plazo, de las acciones de coordinacin (Kanbur, 2001). De lo que se desprende que el rol de la ayuda, si busca proporcionar dichos bienes, no es gratuita. Existe una inversin de recursos institucionales por la coordinacin y recursos financieros para satisfacer los costes a corto plazo con el objetivo de que el acuerdo se cumpla y no sea ms beneficioso su incumplimiento. Esto es la clave. No obstante, algunos costes son altos, como las consecuencias socio polticas de restringir la oferta como consecuencia de un acuerdo multilateral. Si no hay recursos
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para una compensacin entonces no hay acuerdo. En caso la externalidad afecte tanto al donante como al receptor, los mecanismos de gestin son bienes pblicos pero tambin necesitan recursos para ponerlos en prctica. En este sentido, sin una adecuada regulacin que impulse la provisin de bienes pblicos e incentive la cooperacin entre pases donantes y receptores, que tome en cuenta los costes de transaccin, no se aumentarn las externalidades positivas que genera la provisin de bienes pblicos o, por el contrario, no se reducirn las externalidades negativas de los males pblicos.
4.2. Motivos de equidad

Adems de la eficiencia existen una serie de razones que, alejndose de la busca de un mercado de competencia perfecta, se centran en alcanzar fines relacionados con la equidad, es decir, con mejorar la situacin de algunos miembros de la sociedad que se encuentran en situacin de vulnerabilidad. Por ejemplo, el combate y lucha contra la pobreza para erradicar desigualdades es, segn fue presentado supra, uno de los ODM, al cual los pases se han comprometido; adems del objetivo de toda la comunidad internacional de contribuir a hacer efectivo el desarrollo de todo ciudadano, como parte del respeto de los derechos humanos, que estn vinculados con este concepto, como la educacin, la salud o la vivienda. Numerosos pases continan actualmente en situacin de vulnerabilidad. De acuerdo al ndice de Desarrollo Humano -IDH- de 2010, existen 42 pases considerados como de desarrollo muy bajo, el menor de ellos es Zimbabue (0,140), en donde hay un 47% de esperanza de vida al nacer; mientas que Mozambique presenta como promedio de aos de instruccin de su poblacin 1,2. Estas cifras, si las diferenciamos con pases considerados como de desarrollo muy alto, entre ellos, Noruega, quien tiene 0,938 de ndice, 81% de esperanza de vida al nacer y, en promedio, 12,5 aos de educacin entre sus habitantes; muestran las desigualdades que an existen entre los pases del mundo de cara a las posibilidades de alcanzar altos niveles de desarrollo y garantizar calidad de vida a sus habitantes (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010). Son estas mismas cifras las que sirven de fundamento para implementar polticas que busquen acortar la brecha de desarrollo entre los pases del mundo, reflejadas en compromisos internacionales de cooperacin entre los estados de cara a la eliminacin de las desigualdades y en polticas internas concretas orientadas a darles cumplimiento.
4.3. Fallos en la regulacin

Segn fue presentado en el Captulo primero, la regulacin inicial que desarroll las funciones del FAD, Real Decreto-Ley 16/1976 de 24 de agosto, fue creada con el objetivo de internacionalizar la empresa espaola. Sobre los instrumentos creados por
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esta norma, la Ley 62/2003 incluy otro objetivo: promover el desarrollo. Asimismo, no ha existido una distribucin adecuada de competencias entre los rganos encargados de gestionarla, como tampoco canales de transparencia, evaluacin y control de las actividades realizadas con cargo a FAD y dirigidas al cumplimiento del objetivo de cooperacin al desarrollo. Por lo tanto, no resulta adecuada la regulacin actual debido a que con el paso del tiempo el objetivo de promover el desarrollo fue incluido como poltica, pero ejecutado a travs de instrumentos regulatorios creados, en un inicio, para cumplir un objetivo diferente. Esto ha distorsionado la poltica de cooperacin internacional para el desarrollo al no estar dotada de mecanismos propios. Por lo tanto hay que relacionar estos fallos de la regulacin con los efectos perseguidos actualmente de cara a una nueva regulacin.
5. ANLISIS DE LOS INVOLUCRADOS

A continuacin se realizar un anlisis de los sujetos involucrados o partes interesada (stakeholders) en la regulacin de la financiacin de la cooperacin al desarrollo. As, se expondrn los argumentos que cada uno plantea respecto a la medida regulatoria adoptada por la Ley del Fonprode, tanto a favor como en contra y, de darse el caso, la alternativa regulatoria que ellos proponen. Tambin, se muestran iniciativas, que se dan cuando el tema no ha sido abarcado por la norma, pero que los involucrados consideran que debi incluirse. Todo lo cual servir para hacer el posterior ACB. Para realizar este acpite hemos tenido en cuenta la comparecencia de los diferentes grupos de involucrados a los debates parlamentarios. Todos los involucrados que haremos referencia, que no forman parte del gobierno, fueron invitados a participar en los debates, especficamente, la referencia que se tiene de sus opiniones y preferencias ha sido extrada del Acta de Sesin de la Comisin de Cooperacin al Desarrollo del Congreso de los Diputados, a la cual comparecieron el da 15 de febrero de 2010 (CD, 2010c).
5.1. Sector Pblico

El primer grupo de involucrados rene a entidades del sector pblico que en este caso son: la Administracin Pblica espaola y los pases receptores. 5.1.1. Administracin Pblica espaola Los intereses implicados y las alternativas adoptadas por la Administracin Pblica Espaola se pueden rescatar del propio texto de la norma, los cuales han sido expuestos durante el ter parlamentario. Cabe destacar que la aprobacin de la Ley del Fonprode tuvo un alto consenso de las cuestiones fundamentales por todos los
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grupos polticos. Tal es as que, luego del debate y las enmiendas hechas por el Senado, la Ley fue aprobada por 339 votos a favor y una abstencin. No obstante, desglosaremos los puntos de vista de cada grupo parlamentario expresados durante el debate legislativo. Los argumentos a favor o en contra que se sealan a continuacin, han sido emitidos respecto del texto del proyecto de ley. Las fuentes son: la Sesin Plenaria 187, de 20 de octubre de 2010, en la que se debatieron las enmiendas del Senado (CD, 2010a), la Sesin No. 34 de la Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de fecha 10 de febrero de 2011 donde se debati y vot el PACI para el 2011 (CD, 2010b); la Sesin No. 33 de la Comisin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de fecha 9 de febrero de 2011, en la cual compareci la Secretaria de Estado de Cooperacin Internacional (Rodrguez Ramos) para la presentacin del PACI 2011 (CD, 2010c); la Sesin Plenaria No. 140, del Congreso de los Diputados, celebrada el 18 de marzo de 2010 (CD, 2010d) . (a) Grupo Parlamentario Socialista (gobernante) El Grupo Parlamentario Socialista, durante los debates, hizo nfasis en los instrumentos de cooperacin financiera en forma de ayuda reembolsable, los cuales, segn su consideracin pueden tener un impacto no solo en las polticas de lucha contra la pobreza, sino por su alcance anticclico que tambin beneficia a la economa mundial. En ese sentido apoya el proceso de creacin del Fonprode, segn fue presentado en el proyecto. El Ministro de Asuntos Exteriores, el Sr, Moratinos Cuyaub, compareci ante el Congreso de los Diputados a defender el proyecto de ley de creacin del Fonprode, de lo cual se pueden resumir su posicin como sigue:
CUADRO 4: POSICIN DEL GRUPO PARLAMENTARIO SOCIALISTA
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Es una solucin a fallos de mercado de capitales internacionales. Ofrece recursos adicionales para suplir las carencias, facilitando el acceso a financiacin de coste mucho menor. Genera disciplina uso de los recursos. de
ARGUMENTOS EN CONTRA
Genera deuda.
PROPUESTAS
Mantener los crditos, conjuntamente con otros instrumentos de ayuda que no generen deuda.
Ayuda ligada
Agiliza la prestacin de ayuda.
Genera sobrecostes. Deja de lado el objetivo de promover el tejido productivo en los pases receptores.
Excepcionalmente para gestin urgente de los fondos en situaciones de guerra o catstrofe humanitaria.
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Lmite del presupuesto destinado a AOD, para ayuda reembolsable
Es adecuado fijar un lmite, pero con consideracin de las necesidades de los pases receptores y diferenciar los instrumentos que generan deuda, que no son todos los reembolsables.
Establecer el lmite.
Elaboracin: Propia.
(b) Resto de grupos parlamentarios (oposicin) En primer lugar, se encuentra el grupo parlamentario Esquerra Republicana Izquierda Unida Iniciativa per Catalunya Verds quien present una enmienda a la totalidad del proyecto, del cual se puede extraer su posicin respecto a los siguientes temas:
CUADRO 5: POSICIN DEL GRUPO PARLAMENTARIO ESQUERRA REPUBLICANA IU INICIATIVA PER CATALUNYA
VERDS TEMA REGULADO

Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Genera deuda. Viola el Pacto de Estado, la Ley de Deuda Externa, las recomendaciones del CAD de la OCDE, por conceder la cooperacin espaola donaciones y no crditos a pases empobrecidos.
PROPUESTAS
Eliminar todos los instrumentos de ayuda reembolsable.
Lmite del presupuesto destinado a AOD, para ayuda reembolsable Procedimiento de aprobacin de proyectos
Es adecuado fijar un lmite, de acuerdo a las necesidades de pases receptores.
Mantener el lmite.
Someter la aprobacin de cada proyecto al Consejo de Cooperacin; luego, un proceso de ratificacin en la Comisin de Cooperacin y consulta a organizaciones locales de la sociedad civil en los pases receptores. No se trata de polticas financieras sino de cooperacin. Insuficiente. La gestin debe exclusiva del MAEC. ser
Intervencin del MEH en la gestin del Fonprode Exigencia garanta soberana crditos de para
Corresponsabilidad con el Gobierno del Estado receptor, ratificado por el CD.
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Control gestin
de
la
A travs de una comisin mixta de evaluacin entre ambos estados. Auditora integral de la deuda reclamada por el Estado espaol. Crear una comisin mixta entre el Parlamento y la sociedad civil. Elaboracin: Propia.
Control Parlamento
del
En segundo lugar, estn los otros grupos que tambin opinaron sobre el proyecto de ley del Fonprode. As, a continuacin se presentan las posiciones de los Grupos Parlamentario Mixto, Vasco, Cataln y Popular.
CUADRO 6: POSICIN DEL GRUPO PARLAMENTARIO MIXTO
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Importante para pases que solo de esta forma pueden invertir en infraestructura bsica.
Genera deuda.
PROPUESTAS
No a pases HIPC. No en ayuda humanitaria. No en servicios sociales. Elaboracin: Propia.
CUADRO 7: POSICIN DEL GRUPO PARLAMENTARIO VASCO (EAP-PNV)
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Promocin del econmico, capacidad emprendedora, iniciativas empresariales. tejido la las
PROPUESTAS
Mantener los mecanismos de financiacin con lmite. No HIPC (sin excepcin). No servicios sociales y ayuda humanitaria.
Facilita el acceso recursos financieros. Transferencia de derechos y obligaciones del FAD
No para situaciones de emergencia. Deben ser Fonprode. hacia el
Elaboracin: Propia.
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CUADRO 8: POSICIN DEL GRUPO PARLAMENTARIO CATALN (CONVERGNCIA I UNI)
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Promocin del econmico, capacidad emprendedora, iniciativas empresariales. tejido la las
PROPUESTAS
Mantener los mecanismos de financiacin con lmite. No HIPC (sin excepcin). No servicios sociales y ayuda humanitaria.
Facilita el acceso recursos financieros. Ayuda ligada Transparencia y control de la gestin Sobre costes. Evitar corruptelas.
a Tampoco favorecer corruptelas locales.
No para situaciones de emergencia. Eliminarla. Transparencia absoluta en las adjudicaciones, proporcionando informacin clara y exhaustiva al CD y al pas beneficiado. Los remanentes deberan de darse al Fonprode.
Transferencia de derechos y obligaciones del FAD Gestin MAEC del Poltica de cooperacin.
Mayores polticas. Capacidad financiera.
capacidades tcnico-
Participacin del MEH en la gestin del Fonprode
El enfoque es bsicamente de cooperacin al desarrollo.
Los representantes en organizaciones internacionales deben ser del MAEC. Elaboracin: Propia.
CUADRO 9: POSICIN DEL GRUPO PARLAMENTARIO POPULAR
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Genera deuda.
PROPUESTAS
No para pases HIPC Lucha contra la evasin fiscal.
Intervencin del MEH en gestin del Fonprode Control gestin de la del Auditora integral de la deuda reclamada por el Estado espaol.
No se trata de polticas financieras sino de cooperacin. Es insuficiente un informe parlamentario
Evitar al MEH y que sea el MAEC quien gestione. Mayores controles Parlamento del
Control Parlamento
Crear una comisin mixta entre el Parlamento y la sociedad civil Elaboracin: Propia.
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5.1.2. Pases receptores Hay un segundo actor involucrado por parte del sector pblico que cada vez ocupa un papel ms relevante en la cooperacin para el desarrollo: son los pases receptores, principales destinatarios de los efectos producidos por la cooperacin. A continuacin se explica lo que se extrae de las opiniones del ODG, que es un centro de investigacin que de las relaciones Norte-Sur y de la generacin de deuda por las comunidades en la era de la globalizacin.
CUADRO 10: POSICIN DEL OBSERVATORIO DE LA DEUDA EN LA GLOBALIZACIN
TEMA REGULADO
Iniciativas no mencionadas en el proyecto de ley.
ARGUMENTOS A FAVOR
Cumplimiento del Consenso de Monterrey. Compartir la responsabilidad de evitar y resolver situaciones en que el nivel de endeudamiento es insostenible. Evitar deuda ilegtima en el futuro. Mecanismo de alivio de la deuda, porque detecta deuda ilegtima.
El Fonprode crea nuevos mecanismos generadores de deuda sin mecanismos de evaluacin ex ante, durante y ex post.
PROPUESTAS
Corresponsabilidad del Estado espaol con los pases del Sur en la generacin de la deuda.
Auditoras de las carteras de crdito.
Elaboracin: Propia.
5.2. Sector Privado

El anlisis no puede quedarse en el mbito pblico, sino tambin avanzar hacia el privado. Deben ser materia de anlisis los puntos de vista que han podido recogerse desde representantes de las empresas quienes durante el debate no han prestado mayor informacin ni una clara posicin respecto al Fonprode-, las ONG y los otros miembros de la sociedad civil. 5.2.1. Empresas El examen de la actividad empresarial se ve reflejado a travs de la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales, la cual es una institucin sin fines de lucro cuya misin es la defensa de la empresa. Agrupa a 230 organizaciones empresariales, territoriales y sectoriales; integrando y representando a ms de 5.000 organizaciones de base que aglutinan a 1.450.000 empresarios y autnomos (Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales, 2007). No obstante cuando acudi a la CCD, slo manifest su acuerdo con la creacin del Fonprode debido a que responde a un nuevo modelo de gestin (CD, 2010c).
67
5.2.2. Organizaciones No Gubernamentales Se presenta a continuacin un estudio de dos actores que han opinado sobre diversos aspectos del proyecto de ley sobre la creacin del Fonprode: la Coordinadora Nacional ONG para el Desarrollo -CND-, como asociacin sin nimo de lucro que agrupa a ONG de diversa naturaleza jurdica76 y la ONG Intermon Oxfam -Oxfam-, dedicada a la lucha contra la pobreza en pases en vas de desarrollo (Intermon Oxfam, 2011).
CUADRO 11: POSICIN DE LA COORDINADORA NACIONAL ONG PARA EL DESARROLLO TEMA REGULADO Ayuda reembolsable ARGUMENTOS A FAVOR ARGUMENTOS EN CONTRA Genera deuda. Pas receptor en condicin dbil de negociacin. Servicios sociales de acceso universal independientes de variables econmicas. Ayuda ligada Las empresas espaola no son, necesariamente, las ms eficientes. PROPUESTAS No debe destinarse pases de renta baja. No para humanitaria. a
ayuda
No para servicios sociales bsicos. No para humanitaria. ayuda
Condicionada al cumplimiento de criterios de participacin, no de disciplina econmica. Los fondos que se dieron desde el MITC como AOD vuelvan al Fonprode no al FIEM. Informacin operaciones pblica. de ser y
Traslado de derechos, obligac., fondos y contabilidad del FAD Transparencia y rendicin de cuentas
Fonprode tendra cmputo negativo.
Dbil en el proyecto.
debe
Evaluacin ex ante accesible a todos.
Modelos de auditora social, ambiental, de derechos humanos, impacto de gnero. Fragmentacin del FAD en Fonprode y FIEM El FIEM no cambia sustancialmente la partida de internacionalizacin de la empresa del FAD. Siguen los riesgos de endeudamiento, de proyectos que no responden a intereses del pas receptor. FIEM no debe ser AOD Deben exigirse informes de coherencia del FIEM con las polticas de cooperacin hacia el MAEC.
76
Regulado en el art. 7 del estatuto de la organizacin (Coordinadora ONG para el Desarrollo, 2008).
68
Iniciativa
Principios
Incluir el tema responsabilidad empresarial.
de la social
Elaboracin: Propia. CUADRO 12: POSICIN DE LA ONG INTERMON OXFAM
TEMA REGULADO
Relacin MEH y MAEC
ARGUMENTOS A FAVOR
Responde slo al contexto actual (presin por el gasto, control del dficit). Fonprode no es poltica econmica sino de cooperacin.
PROPUESTAS
Rol del MEH debe ser instrumental o subsidiario.
Exigencia garanta soberana Transparencia Ayuda reembolsable
de
Requisito exagerado y demora el trmite de la ayuda. Faltan mayores mecanismos de rendicin de cuentas. Es adecuada para sectores productivos. No para servicios bsicos. Obliga a los usuarios a pagar tasas. Imposibilidad de que se devuelvan los crditos.
Eliminarla.
Aumentarla. No para servicios bsicos. No para pases HIPC. No para humanitaria. Mantenerlo. ayuda
Lmite en el presupuesto para AOD reembolsable Dotacin recursos humanos de
Es razonable. Para que no sea la puerta rpida de llegar al 0,7% del PIB. Necesario para alcanzar los objetivos.
Establecer una dotacin econmica especfica y compromisos de revisin la estructura de AECID. Los que fueron contados como AOD, deben retornar como AOD al Fonprode.
Traslado de derechos y obligaciones del FAD al Fonprode Iniciativa Regulacin
Regular la responsabilidad social de la empresa. Agenda de eficacia: calendario de previsibilidad, compromisos ao por ao, calendario de cumplimiento de avances. Elaboracin: Propia.
Evaluacin
69
5.2.3. Otros miembros de la sociedad civil A continuacin se presenta el anlisis de tres actores privados ms: uno del mbito acadmico (representante de la Universidad Complutense de Madrid) y dos de entidades sindicales: la Confederacin Sindical de Comisiones Obreras -CSCO- y el Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo -ISCD-.
CUADRO 13: POSICIN DEL REPRESENTANTE DE LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID77
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
Importante para pases en desarrollo que slo pueden acceder a crdito y a inversiones de esta manera. Disciplina recursos. en uso de
Genera deuda.
PROPUESTAS
Mix adecuado polticas. de
Se financian inversiones que nunca seran financiados con deuda. Lmite en el presupuesto para AOD reembolsable No existe fundamentacin tcnica. Los pases en desarrollo pasan por momentos diferentes segn los mercados de capitales. Ms integrado objetivos cooperacin. a de Afecta la previsibilidad de la ayuda. Ayuda se dedica ms al gasto que a la inversin. Exigencia de garanta soberana para otorgam. de crditos Diferencia en el presupuesto para cada instrum. Fragmentacin del FAD en Fonprode y FIEM Responde a una tradicin de conflicto y se adeca a la forma de la administracin espaola Dificulta y obstaculiza la gestin del Fonprode.
Establecer lmites al uso de crditos para ayuda humanitaria y necesidades bsicas. La regla sea no dar crditos, si hay que darlo se exija un informe expreso.
Eliminarlo.
Gestin MAEC Presupuesto anual
del
Adecuado.
Marco presupuestario de carcter plurianual.
Eliminar esta exigencia.
Rigidez en la gestin.
Establecer un volumen total de recursos y parte que son reembolsables. Modelo britnico y sueco. Lo ptimo es que exista una lgica conjunta de todos los crditos con carcter concesional.
Es un subptimo. Coherencia en el uso del FIEM con las polticas de cooperacin al desarrollo. No es claro si se consideran como AOD.
77
Es el catedrtico de Economa, Alfonso Rodrguez.
70
Retrasa el proceso de toma de decisiones.
No es necesario un informe de aprobacin del MEH.
Elaboracin: Propia. CUADRO 14: POSICIN DE LA CONFEDERACIN SINDICAL DE LAS COMISIONES OBRERAS
TEMA REGULADO
Divisin del FAD en Fornprode y FIEM Dotacin recursos humanos Ayuda reembolsable de
ARGUMENTOS A FAVOR
Debe de haber 2 instrumentos con objetivos e instrumentos diferentes. Todos los necesarios. que sean
PROPUESTAS
Es correcto.
Aumentarlos.
No para humanitarias.
acciones
No para pases altamente endeudados. Exigencia garanta soberana crditos Gestin MAEC de para del Paraliza el desarrollo de las operaciones financieras. Slo para operaciones reembolsables bilaterales. Aclarar que el rgano de ejecucin y seguimiento es la AECI. Conjuntas entre el MEH y el MAEC.
Actos de seguimiento que el MEH no realiza.
Participacin del MEH en la gestin Iniciativa
Principios
Vincular las operaciones al cumplimiento de normas internacionales del trabajo. Elaboracin: Propia.
CUADRO 15: POSICIN DEL INSTITUTO SINDICAL DE COOPERACIN AL DESARROLLO
TEMA REGULADO
Ayuda reembolsable
ARGUMENTOS A FAVOR
PROPUESTAS
Mayoritariamente donaciones. La cooperacin reembolsable debe ser residual y experimental.
Presupuesto anual
No garantiza compromisos.
los
Previsin de plurianual.
carcter
No sigue e Plan director de cooperacin espaola.
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Exigencia garanta soberana crditos
de para
Pases menos desarrollados no carguen con las deudas de sus empresas. Contina con la inercia del FAD, al estar condicionada a la agenda de la comisin interministerial. Las operaciones del Fonprode son de cooperacin, no contribuciones financieras como al FMI.
Flexibilidad para que se atene ese requisito.
Eliminarlo.
Dotacin recursos humanos Iniciativa
de
Recursos humanos tcnicos estables suficientes. Objetivos y principios
y y
Responsabilidad social de la empresa debera aparecer en una disposicin adicional. Ponerse como objetivo la creacin de empleo (Organizacin Internacional del Trabajo -OIT). Elaboracin: Propia.
72
CAPTULO TERCERO IDENTIFICACIN DE LAS ALTERNATIVAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
1. PROPUESTA DE REGULACIN CONTENIDA EN LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
Una vez culminada la primera parte del AIR, lo que sigue es analizar la alternativa adoptada por la nueva ley emitida. Dicho anlisis debe realizarse en una doble etapa examinando las medidas adoptadas por la ley del Fonprode, en comparacin con el antiguo FAD y el proyecto original presentado.
1.1. Medidas adoptadas por la Ley del Fondo para la Promocin del Desarrollo
Las medidas generales adoptadas por la Ley del Fonprode se pueden resumir en las siguientes: Divide de las funciones del FAD en dos nuevos fondos: 1. El FIEM que en adelante ser el instrumento para la internacionalizacin de la empresa espaola, bajo la gestin del MITC; 2. El Fonprode, que se constituye como instrumento financiero dedicado a las polticas de AOD, gestionado por el MAEC.
73
Detrae cualquier finalidad comercial del Fonprode, de forma que se integre plenamente a la cooperacin, para que se convierta en uno de los principales canales ejecutores de los PACI y otros documentos de cooperacin. Modifica la gestin de los fondos del Fonprode que quedan a cargo del MAEC, con intervencin del MEH cuando se concedan los crditos concesionales. Por su parte, las medidas concretas pueden resumirse en las siguientes: Financia, con cargo al Fonprode, proyectos y programas de desarrollo, con carcter de donacin de Estado a Estado en pases menos adelantados, de renta baja, renta media y renta media-baja en sectores prioritarios de la cooperacin. Ampla los instrumentos de cooperacin a cargo de la gestin del Fondo, como: portaciones a fondos en IFI; aportaciones a programas de micro finanzas; aportes a fondos globales y fondos fiduciarios constituidos o por constituir en organismos multilaterales no financieros cuyo objetivo sea la lucha contra la pobreza; contribuciones financieras a programas de desarrollo y organismos multilaterales de desarrollo no financieros de los que Espaa sea o ser parte Mantiene la concesin de crditos, prstamos y lneas de financiacin en trminos concesionales, esta vez con carcter no ligado, incluidos aportes a programas de microfinanzas, as como la adquisicin temporal de participaciones directas o indirectas de capital o cuasi capital en vehculos de inversin financiera, en los pases prioritarios. Respecto de las ltimas medidas se advierte que no supondrn la implicacin o participacin del Fonprode en la poltica de apoyo a la internacionalizacin de la empresa espaola, sino de apoyo al tejido productivo endgeno de los pases socios, de las distintas PYME de economa social, atendiendo especficamente a las necesidades financieras de las iniciativas empresariales de las mujeres en los pases beneficiarios. Cuando se recurra al prstamo se tendrn debidamente en cuenta consideraciones de riesgo y de sostenibilidad de deuda en el pas receptor. De otro lado, vale resaltar que Ley del Fonprode ha tenido consecuencias directas en otras normas de la cooperacin al desarrollo, derogando algunas y modificando otras, tal como se puede observar en el siguiente cuadro.
CUADRO 16: MODIFICACIN NORMATIVA A RAZ DE LA APROBACIN DE LA LEY DEL FONPRODE
EFECTO
Deroga
NORMA Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social
ARTCULO DA 22
MATERIA Regulacin del FAD
74
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Art. 28.2
Art. 28.3
Modifica
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Art. 14
Competencia de la financiacin y ejecucin bilateral. Especficamente de los crditos con carcter concesional. Aplicacin de los recursos destinados a crditos concesionales. Modalidades de cooperacin bilateral y multilateral Competencias de la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional respecto al Plan Director y Plan Anual de Cooperacin. Intervencin del Congreso de los Diputados
Elaboracin: Propia.
Art. 24.278
Arts. 15.1 y 15.2
1.2. Innovaciones de la Ley del Fondo para la Promocin del Desarrollo

1.2.1. En el mbito normativo: La Ley frente al FAD y al Proyecto de Ley del Fonprode La Ley del Fonprode ha derogado las disposiciones relativas al FAD reguladas en la Ley 62/2003, que lneas arriba presentamos; asimismo, la aprobacin de la ley difiere del proyecto presentado por el Gobierno. Por tales consideraciones, creemos oportuno hacer diversos cuadros comparativos donde se analicen las diferencias que se presentan entre los tres, con el objetivo de tener claras las alternativas que se tuvieron en cuenta al momento de la aprobacin.
78
Adicionalmente a ley modifica las siguientes normas que no se relacionan con la materia analizada en este trabajo, pero fueron aprobadas conjuntamente: Disposicin Transitoria 4, y 7 del Real Decreto Ley 11/2010 , de 9 de julio, de rganos de gobierno y rgimen jurdico de las Cajas de Ahorros; Disposicin adicional 4 de la Ley 9/2010, de 14 de abril, por la que se regula la prestacin de servicios de trnsito areo; artculos 2.3, 12.2 y 27 de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulacin de normas bsicas sobre rganos rectores de las Cajas de Ahorros.
75
Para ello, mencionamos los objetivos; las operaciones financieras con cargo al fondo; la gestin del fondo; las instituciones creadas; la adjudicacin de proyectos y programas; los acuerdos con organismos internacionales; la evaluacin y control; los recursos y agente financiero; el rgimen presupuestario y de rendicin de cuentas; y los derechos y obligaciones derivados del FAD.
CUADRO 17: CUADRO COMPARATIVO: OBJETIVOS DEL FONPRODE
MATERIA
Objetivos
FAD
Contribuir al desarrollo econmico y social de los pases receptores por medio de la financiacin de proyectos. Promover la internacionalizacin de la economa espaola.
PROYECTO
Creacin y establecimiento del rgimen jurdico del Fonprode como instrumento de cooperacin al desarrollo, gestionado por el MAEC a travs del SECI (art. 1).
LEY
Creacin y establecimiento del rgimen jurdico del Fonprode como instrumento de cooperacin al desarrollo, gestionado por el MAEC a travs del SECI (art. 1.1). Erradicar la pobreza, reducir las desigualdades e inequidades sociales, igualdad de gnero, defensa de derechos humanos y promocin del desarrollo humano y sostenible en pases empobrecidos (art. 1.2). Elaboracin: Propia.
CUADRO 18: CUADRO COMPARATIVO: OPERACIONES FINANCIERAS CON CARGO AL FONPRODE
SUBTEMA
Donacin de Estado a Estado
FAD
Donaciones a Estados e instituciones pblicas extranjeras y a empresas pblicas o privadas residentes en extranjero. Destinadas a financiacin de proyectos de desarrollo para los que el beneficiario adquiera bienes y servicios espaoles, o alternativamente, de cualquier procedencia cuando haya razones, apreciadas por el MEH.
PROYECTO
Financiacin de proyectos y programas, estrategias y modalidades de ayuda programtica con carcter de Donacin de Estado a Estado.
LEY
Sin modificaciones.
Organismo Multilateral de Desarrollo
----
Contribuciones y aportes a organismos multilaterales. de desarrollo no financieros, programas y fondos fiduciarios en dichos organismos (art. 2.1.b y c)
Contribuciones y aportes a organismos multilaterales de desarrollo no financieros (art. 2.1.b)
76
Asistencia tcnica
Aportaciones a fondos de asistencia tcnica en instituciones financieras multilaterales para promover participacin de empresas y profesionales espaoles en actividades de dichas instituciones Aportaciones a instituciones financieras o fondos fiduciarios de carcter multilateral
Asistencia tcnica, estudios de viabilidad, evaluaciones ex ante y ex post de programas y ejecucin anual del Fondo (art. 2.1.c)
Sin modificaciones.
Instituciones financieras
Aportaciones a fondos temticos sectoriales en IFI de desarrollo; aportaciones a programas y fondos multidonantes (art. 2.1.e) Crditos, prstamos y lneas de financiacin concesional (art. 2.1.f)
Aportaciones a fondos en instituciones financieras internacionales de desarrollo; aportaciones a programas y fondos multidonantes (art. 2.1.d) Sin modificaciones.
Crditos
Crditos y lneas de financiacin concesionales que se destinarn a financ. de proyectos de desarr., para los que el beneficiario adquiera bienes y servicios espaoles, o alternativamente, de cualquier procedencia cuando haya razones, apreciadas por el MEH. Lneas PYME de crdito ---En los crditos otorgados a empresas pblicas o privadas residentes en el extranjero ser necesario que los correspondientes Estados garanticen la operacin crediticia. ---para
Lmite crditos
---Garanta soberana exigible para otorgar crditos a pases menos adelantados de renta baja o media. (art. 2.2)
Lmite porcentual de ayuda reembolsable (5%) Sin modificaciones.
Exigencia de garanta soberana
Excepciones a los crditos
------
No ayuda reembolsable a pases altamente endeudados (art. 2.2) Los crditos de Estado a Estado no pueden financiar servicios sociales bsicos en pases menos desarrollados (art. 2.2)
Crditos a pases HIPC
----
Los pases del ndice HIPC slo son benef. cuando lo autorice expresamente el CM, a propuesta del MAEC y previo anlisis de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos (art. 2.2) Previo a la concesin del prstamo: anlisis de riesgo e impacto de sostenibilidad de la deuda, que se remitir al MEH. (art. 2.2)
Autorizacin expresa del CM, a propuesta del MAEC, previo anlisis de la Comisin Delegada para Asuntos Econmicos, para pases que alcanzaren el punto de culminacin de a iniciativa HIPC (art. 2.2) Sin modificaciones.
Informe del MEH
----
77
Ayuda ligada
Toda, como regla general.
Excepcionalmente, podrn realizarse aportaciones ligadas cuando la urgente ejecucin del a ayuda venga justificada por situaciones de guerra o catstrofe que exijan instrumentar acciones con mayor rapidez. (art. 2.3)
-----
Elaboracin: Propia. CUADRO 19: CUADRO COMPARATIVO: GESTIN DEL FONPRODE
SUBTEMA
Gestin
FAD
Competencia del MEH, a travs de la Secretara de Estado de Comercio y Turismo.
PROYECTO
Competencia del MAEC, como agente rector de la poltica de desarrollo, a travs de la SECI y la AECID, cmo rgano de ejecucin. (art. 4) En el caso de financiacin reembolsable, las condiciones financieras y la definicin de garantas requerirn, previo a su negociacin, el informe favorable del MEH. (Art. 4) Elegibles las que cumplan con los ODM, de la LCID, los planes directores y otros. (art. 5.1) Identificacin de las acciones a cargo del MAEC, a travs del SECI y AECID. La identificacin de las actuaciones del art. 2.1.e ser recogida por el MEH. (art. 5.2) Para el caso del 2.1.a y 2.1.f, adems se toma en cuenta la prioridad de los beneficiarios. (art. 5.1)
LEY
Sin modificaciones.
Informe del MEH
----
-----
Concesin de operaciones
Corresponde a las autoridades del pas beneficiario la seleccin de los proyectos a financiar de acuerdo con el MEH. Para la identificacin de proyectos se tendrn en cuenta las necesidades priorizadas por el pas y las normas internacionales sobre financiacin de proyectos en trminos concesionales, ----
Sin modificaciones.
Excepciones
Para el caso del 2.1.a y 2.1.e, adems se toma en cuenta la prioridad de los beneficiarios. (5.1) Elaboracin: Propia.
78
CUADRO 20: CUADRO COMPARATIVO: COMIT EJECUTIVO DEL FONPRODE
MATERIA
Competencia
FAD
No existe, en su lugar, la Comisin Interministerial del examina todas las propuestas de financiacin que le sean remitidas por el ME, y decidir su elevacin al CM quien autoriza las operaciones,
PROYECTO
Estudiar todas las propuestas remitidas por la SECI del MAEC y decidir su elevacin al CM. (art. 8.1)
LEY
Estudiar y valorar todas las propuestas remitidas por la Oficina del Fonprode, y decidir su elevacin al CM. (art. 8.1) Estudiar y valorar la programacin operativa del Fondo que deber integrarse en la programacin de la AECID, planes anuales y directores, analizando las evaluaciones y dictmenes sobre la actuacin del Fondo. (art. 8.3)
Excepciones al procedim. de aprobacin
----
Crditos, prstamos y lneas de financiacin que debern ser acordados con el MEH antes de la elevacin al Comit. Luego de ello, se elevar al CM. Si el pas es HIPC, es necesario el informe de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos. Aportaciones con cargo al Fonprode, del art. 2.1.e, las que negociar el MEH con la institucin financiera correspondiente. Luego se eleva al Comit, a propuesta conjunta del MAEC y el MEH, al CM, a propuesta conjunta del MAEC y MEH. (art. 8.2)
----
Sesiones
----
----
Se reunir en sesin ordinaria al menos una vez por trimestre. (art. 8.2) Adscrito al MAEC, presidido por el Secretario de Estado de Cooperacin Internacional, junto con MAEC. Formarn parte el MEH otros organismos y departamentos que gestionen fondos que computen como AOD, y el ICO. El reglamento asegurar la presencia mayoritaria del MAEC. (art. 8.4)
Dependencia
----
Presidido por el Secretario de Estado de Cooperacin Internacional y el MEH formar parte del mismo (art. 8.3)
79
Miembros
Presidente: el Secretario de Estado de Comercio y Turismo del MEH. Vicepresidente primero: el Director General de Relaciones Econmicas Internacionales del MAEC. Vicepresidente segundo: el Director General de Comercio e Inversiones del MEH. Vocales. Secretario y Ponentes
---
Conformado por representantes del MAEC, MHA y todos los que gestionen fondos de AOD. Tambin el Instituto de Crdito Oficial(art. 8.4)
Elaboracin: Propia. CUADRO 21: CUADRO COMPARATIVO: ADJUDICACIN DE PROYECTOS Y PROGRAMAS
SUBTEMA
Encargados
FAD
La adjudicacin de los proyectos financiados con cargo al FAD as como la contratacin de las empresas ejecutoras de los mismos, corresponde al pas beneficiario siguiendo su normativa de contratacin. ----
PROYECTO
La adjudicacin de la ejecucin, del art. 2.1 a y e, se har por el beneficiario segn la norma local. (art. 9.1)
LEY
Sin modificaciones.
Reglas
Los convenios de financiacin, en virtud del art 2.1.a y f, establecern la obligacin de respetar las convenciones internacionales suscritas por Espaa, derechos humanos, responsabilidad social corporativa -RSC-, normas laborales, anticorrupcin, transparencia.(art. 9.2)
Los convenios de financiacin establecern la obligacin de respetar las convenciones internacionales suscritas por Espaa, derechos humanos, RSC, normas laborales, anticorrupcin, transparencia. (art. 9.2)
Elaboracin: Propia.
80
CUADRO 22: CUADRO COMPARATIVO: ACUERDOS CON ORGANISMOS INTERNACIONALES
SUBTEMA
Encargados
FAD
----
PROYECTO
Suscritos por MAEC, a travs de la SECI, los acuerdos del 2.1.b,c y d. (art. 10.1) Los del art. 2.1.e, sern suscritos por la vicepresidenta segunda del gobierno y ministra de MEH, como Gobernadora por Espaa en las IFI. El MAEC habr de estar representado en todos los actos de carcter institucional que se deriven de las aportaciones sealadas en el art. 2.1.e. (art. 10.2)
LEY
Suscritos por MAEC, a travs de la SECI. (art. 10.1) Los del art. 2.1.d, sern suscritos por el gobernador de Espaa en las instituciones financieras internacionales conjuntamente con la SECI. (art. 10.2) El MAEC asumir la negociacin, tramitacin y gestin de las contribuciones a organizaciones internacionales con cargo al Fonprode. Y ostentar la repres. ante los Fondos constituidos en instituc. financieras internac. cuando son de contribuciones con cargo al Fonprode.(art. 10.3) Elaboracin: Propia.
CUADRO 23: CUADRO COMPARATIVO: EVALUACIN Y CONTROL
MATERIA
Materia y consecuencias
FAD
El MEH impulsar con todos los medios a su alcance la aplicacin de los principios de transparencia y concurrencia en los procedimientos de adjudicacin. El MEH garantizar con todos los medios a su alcance la eficaz y eficiente utilizacin de los fondos.
PROYECTO
Afectan a todas las operaciones, antes de su aprobacin como luego de su ejecucin.(art. 13.1) En los convenios del 9.2, el MAEC puede, anular, revocar o dejar sin efecto operaciones cuando se incumplan obligaciones. El incumplimiento puede dar lugar a inhabilitar a la persona fsica o jurdica adjudicataria, para ser adjudicataria por un periodo de 5 aos, que pueden ser reducidos.(art. 11.39 Gobierno remite un informe semestral al Congreso y al Senado. Lo hace extensivo al CCD. (art. 12)
LEY
Afectan a todas las operaciones, antes de su aprobacin como luego de su ejecucin. En los convenios del 9.2, el MAEC puede, anular, revocar o dejar sin efecto operaciones cuando se incumplan obligaciones. Los convenios fijarn las consecuencias. (art. 11.1)
Control parlamentario
El Gobierno informar semestralmente al CD y al Senado de las operaciones autorizadas por el CM Adems enviar anualmente una memoria detallada
Gobierno remite un informe anual. (art. 12.1) La SECI comparece a las Comisiones para presentar el informe y dar cuenta de su ejecucin. El Congreso y el Senado emiten un dictamen. (art. 12.2) Elaboracin: Propia.
81
CUADRO 24: CUADRO COMPARATIVO: RECURSOS Y AGENTE FINANCIERO
MATERIA
Recursos
FAD
----
PROYECTO
Cobertura con carcter anual en la LPGE asignada al MAEC. Ms devoluciones o cesiones onerosas de prstamos y crdito concedidos por el 2.1.f. Ms flujos econmicos de comisiones e intereses devengados y cobrados por la realizacin de dichos activos financieros. (art. 13.1)
LEY
Cobertura con carcter anual en la LPGE asignada al MAEC. Ms devoluciones o cesiones onerosas de prstamos y crdito concedidos por el 2.1.e. Ms flujos econmicos de comisiones e intereses devengados y cobrados por la realizacin de dichos activos financieros. (art. 13.1)
Agente financiero
Autorizaciones presupuestales
ICO LPGE fija el importe que corresponde al fondo anualmente. Adems el importe mximo de las operaciones que pueden ser autorizadas por el CM, salvo las renegociaciones de deuda.
Transferida al ICO (art. 13.1) 14) Sin modificaciones. La LPGE fijar el importe mximo de las dotaciones anuales que pueden ser autorizadas. Dentro del importe anterior, los importes mximos concretos. Para cada operacin del art. 2.1. (art. 13.2) LPGE fija el importe mximo de operaciones con efecto en dficit pblico. Todas las operaciones contarn con un informen preceptivo previo del MEH sobre el impacto del dficit. (art. 13.3) La LPGE fijar el importe mximo de las aportaciones que pueden ser autorizadas. Dentro del importe anterior, los importes mximos concretos. Para cada operacin del art. 2.1.(art. 13.2) LPGE fija el importe mximo de operaciones con efecto en dficit pblico. En el caso del art. 2.1.e, es del 5%. (art. 13.3)
Elaboracin: Propia. CUADRO 25: CUADRO COMPARATIVO: RGIMEN PRESUPUESTARIO Y DE RENDICIN DE CUENTAS
MATERIA
Coordinacin, y coherencia
FAD
----
PROYECTO
La coordinacin del resto de actuaciones de cooperacin se lleva a cabo por los dems organismos y departamentos ministeriales de los mecanismos de la LCID. (Disposicin Adicional Primera)
LEY
Mecanismos de la LCID. El Consejo de Cooperacin podr dictaminar nuevo informe anual preparado por la Ofic. del Fonprode y Direccin General de Planif. y Evaluacin de Polticas de Cooperacin del art. 12, previa a remisin a Comisiones del Congreso y Senado. La CCD actuar como mxima instancia de coordinacin del Gobierno en materia de coherencia de la poltica. (art.17)
82
Contabilidad y rendicin de cuentas
----
Contabilidad independiente de la del Estado. Dividendos y otras remuneraciones podrn ser destinadas a finalidades especficas, tambin mantener en cuentas distintas al Banco de Espaa. (art. 15.1) El MAEC - SECI, estar encargado de la rendicin de cuentas.(art. 15.2)
Contabilidad independiente de la del Estado. Dividendos y otras remuneraciones sern destinadas a finalidades especficas, tambin mantener en cuentas distintas al Banco de Espaa. (art. 15.1) El MAEC - SECI, estar encargado de la rendicin de cuentas. (art. 15.2) Sin modificaciones.
Embargo
Por deudas de los Estados extranjeros beneficiarios exigibles en territorio espaol, contra los derechos, fondos y valores producto de la realizacin, liquidacin y pago por parte de la autoridad espaola concedente o su agente financiero, de los crditos y prstamos otorgados.
Por deudas de estados extranjeros beneficiarios exigibles en territorio espaol o de las empresas ejecutoras o beneficiarias de proyectos.(art. 16)
Elaboracin: Propia. CUADRO 26: CUADRO COMPARATIVO: OFICINA DEL FONPRODE
MATERIA
Oficina del Fonprode
FAD
----
PROYECTO
---
LEY
Implementada por AECI, con rango de direccin. (Disp. Adic. Primera.1) Elaboracin: Propia.
CUADRO 27: CUADRO COMPARATIVO: DERECHOS Y OBLIGACIONES DERIVADOS DEL FAD
MATERIA
De operaciones a iniciativa del MAEC De operaciones a iniciativa del MITC De operaciones a iniciativa del MEH
FAD
----
PROYECTO
Fonprode asume derechos y obligac. del FAD que se puedan derivar de operac. a iniciativa del MAEC (Dispos. Adic. Segunda) Los derechos y obligaciones derivados del MITC sern asumidos por el FIEM. (Disp. Adic. Segunda) El MEH asumir los derechos y obligaciones generados por l mismo. (Disp. Adic. Segunda)
LEY
Sin modificaciones.
----
Sin modificaciones.
----
Sin modificaciones.
Elaboracin: Propia.
83
CUADRO 28: CUADRO COMPARATIVO: TRANSFERENCIA DE INICIATIVAS Y PROYECTOS SUBTEMA Del MITC FAD ---PROYECTO El MITC transferir todas las propuestas e iniciativas a su cargo al FIEM. (Disp. Adic. Tercera) El MITC transferir todas las propuestas e iniciativas a la aplicacin presupuestaria correspondiente. (Disp. Adic. Tercera) El MAEC transferir todas las propuestas e iniciativas al Fonprode. (Disp. Adic. Tercera) LEY Sin modificaciones.
Del MEH
----
Sin modificaciones.
Del MAEC
----
Sin modificaciones.
Elaboracin: Propia.
1.2.2. En el mbito presupuestario: El Presupuesto del ao 2011 Analizada la parte normativa de la Ley del Fonprode, examinaremos el impacto de su aprobacin en el presupuesto del ao 2011. Este ao, en la partida antes destinada al FAD, se modific el art. 55 de la Ley 39/2010, de PGE para el 2011. Seala que la dotacin a dicho fondo ser de 945 millones de euros y estarn destinados a los fines establecidos en el art. 2 de la Ley del Fonprode (donaciones, aportes, crditos). Esa misma cantidad fue la autorizada para que sea aprobada por el CM.
CUADRO 29: EL PRESUPUESTO 2011 ASIGNADO AL FONPRODE (EN MILLONES DE EUROS)
AO 2011
TOTAL
MX. DE APROB POR EL CM
DISTRIBUCIN Donacin de Estado a Estado Contribuciones y aportaciones a organismos multilaterales de desarrollo no financiero (programas y fondos fiduciarios) Asistencia Tcnica. Aportes a fondos en instituciones financieras de desarrollo. Aportaciones a fondos multidonantes de IFI.
945.230
945
300
Lmite a operaciones relacionadas con dficit
30079
Concesin de crditos, prstamos y lneas de financiacin concesionales. Aportes a programas de microfinanzas y apoyo al tejido social productivo. Adquisicin temporal de participaciones directas o indirectas de capital o cuasi capital en instituciones financieras o vehculos de inversin financieras.
645
Elaboracin: Propia.
79
Lmite a las operaciones que por su carcter no reembolsable conlleven ajuste en dficit pblico.
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Como se aprecia en el cuadro 27, a diferencia de los presupuestos de los aos anteriores, explicados supra, las dotaciones del presupuesto del ao 2011 destinadas a financiar la cooperacin no estn distribuidas entre las iniciativas de tres ministerios. Adems, en el presupuesto ha establecido un lmite a la aprobacin de operaciones con carcter reembolsable, que incluye operaciones de capital y cuasi capital asa un monto de 645 millones de euros. Y aquellas que generan dficit pblico, por un mximo de 300 millones de euros. Como se puede observar sigue siendo mayor la cantidad presupuestada de ayuda bilateral reembolsable que las donaciones y la ayuda multilateral. Asimismo, tal como lo establece la Ley del Fonprode, el presupuesto 2011 detalla el monto mximo de operaciones que pueden ser aprobadas por el CM de acuerdo a lo estipulado en el art. 13.2 y a los objetivos del art. 2.1, de la siguiente manera: 300 millones de euros para las operaciones descritas en el art. 2, inc. 1, literales a, b, c y d, de la aprobada Ley del Fonprode. 645 millones euros para las operaciones descritas en el art. 2, inc.1, literal e de la misma Ley. Especficamente para financiar crditos, prstamos y lneas de financiacin en trminos concesionales, incluidos los aportes a programas de microfinanzas y de apoyo al tejido social productivo, la adquisicin temporal de participaciones directas o indirectas de capital o cuasi capital en instituciones financieras o vehculos de inversin financieras dirigidas al apoyo a pequeas y medianas empresas de capital. La norma presupuestal seala que tambin son recursos del Fonprode los retornos que tengan lugar durante el ejercicio econmico 2011 cuyo origen sean operaciones del MAEC con cargo al FAD o al FCM.80
2. POLTICA DE COOPERACIN FINANCIERA DE LA UNIN EUROPEA

La accin exterior de la UE se divide en tres mbitos: poltica exterior y de seguridad comn; poltica comercial comn; y, la poltica de cooperacin al desarrollo. Esta ltima es un objetivo, no slo social, sino tambin poltico y econmico, lo cual se traduce en los instrumentos de cooperacin existentes. Los fundamentos de esta poltica se encuentran en el Ttulo III del Tratado de Funcionamiento de la UE. Esta
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Tambin formaba parte de la cooperacin espaola para el desarrollo, creado para fomentar las microfinanzas en los pases en desarrollo, para atender las necesidades de sectores que no tienen acceso al sistema financiero tradicional o ste no satisface adecuadamente sus necesidades. Qued establecido en el art. 105 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre y desarrollado mediante Real Decreto 741/2003, de 23 de junio, sobre el Fondo para la concesin de microcrditos para proyectos de desarrollo social bsico en el exterior.
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poltica est a cargo, desde el 3 de enero de 2011, de la Direccin General de Desarrollo y Cooperacin Europa Aid.81 La ayuda es ofrecida a travs de un conjunto de instrumentos financieros, que desde el 2005, con la aprobacin del Consenso Europeo de Desarrollo, fueron reducidos, a travs de un marco simplificado de nueve instrumentos para el periodo 2007/2013 (Krsnik, 2009). Los instrumentos de financiacin se dividen en geogrficos y temticos. Dentro de los criterios geogrficos se encuentran los pases de frica, el Caribe y el Pacfico, denominados pases -o Estados ACP-, y los pases y territorios de Ultramar, denominados pases -o Estados PTU-.82 Ciertamente, la poltica de cooperacin de la UE se extiende a otras reas, no obstante, la relacin con los pases antes mencionados es la ms importante porque recibe mayor cantidad de recursos (Krsnik, 2009). Con relacin a ellos, vamos a centrar el anlisis de sus instrumentos de ayuda y, sobre todo, del funcionamiento del FED. Sobre las instituciones encargadas, el Consejo Europeo es el principal decisor y la Comisin Europea propone, negocia e implementa las polticas. La importancia del rol del Parlamento Europeo vara segn qu aspecto en particular de la poltica es considerado y las bases legales bajo las cuales se introduce la propuesta. La autorizacin del Parlamento se requiere para ciertos tipos de acuerdos internacionales con los pases en desarrollo. Sin embargo, el FED, la principal fuente de financiamiento de la ayuda al desarrollo de los ACP, est fuera del presupuesto de la UE y por lo tanto la influencia del Parlamento es limitada.83
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Esta Direccin rene dos antiguas direcciones generales, la DG Desarrollo y la DG EuropeAid, y establece un punto de contacto nico para la poltica de desarrollo; adems es nico interlocutor del Servicio Europeo de Accin Exterior y todas las DG sectoriales (Comisin Europea, 2011a). Son 21 los pases PTU, que dependen constitucionalmente de cuatro Estados miembros de la UE: Dinamarca, Francia, Pases Bajos y Reino Unido. Sus nacionales son ciudadanos Europeos pero no forman parte del territorio de la UE (Comisin Europea, 2010d). Desde 1973, el parlamento ha propuesto la integracin del fondo dentro del presupuesto de la unin, pero con poco xito. Los Estados miembros siguen siendo reacios a perder el control sobre el tamao de sus contribuciones al fondo (Jones, 2001).
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GRFICO 4: ORGANIZACIN DE LA FINANCIACIN DE LA COOPERACIN EN LA UE
Comisionado DG Ampliacin
Comisionado DG Comercio
Comisionado DG Relaciones Externas (DCI, IIS, EIDHR, ENPI)
Comisionado DG Desarrollo (FED)
Comisionado DG ECHO Oficina de Ayuda Humanitaria
(Fuera de la Comisin Europea)
Organizacin bsica
Ciclo de proyecto
Informes de la Comisin RELEX EuropeAid Oficina de Cooperacin
Banco de Inversin Europeo Consejo de Directores EIB (representando Estados Miembros de la UE y la Comisin)
Instrumento de financiacin
Seis pases de los Balcanes Occidentales y Turqua
Mediterrn., Europa del E., Rusia del Cucaso,
Democracia, Derechos Humanos, Estado de Derecho
Para respuest a a la crisis y la preparacin
IPA
(Instrumento de Preadhes.)
ENPI
(Instrumento Europeo de Vecindad y Asociac.)
IEDDH
(Instrumento de Democracia y Derechos Humanos)
IFS ***
Asia, Amrica Latina, Asia Central, frica del Sur
frica, Cari be y Pacfico (ACP)
(Instrumento de Estabilidad)
ICD
EDF ****
(Fondo Europeo de Desarrollo)
(Instrumento de Cooper. para el Desarrollo)
Ayuda humanit.
Inmediata respuesta a crisis humanit.
Campo de la organizacin
Delegaciones de campo
Fuente: OCDE, 2006.
2.1. Acuerdo de Asociacin ACP-EU o Acuerdo de Contonou

La primera referencia de las relaciones entre los pases ACP y la UE consta en la Declaracin Schuman de mayo de 1950 que dio origen a la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, y en la que se mencionaba que una de las tareas esenciales de la organizacin, era el desarrollo del continente africano. Posteriormente, el Tratado de Roma, en su art. 131, estableca una asociacin privilegiada con las colonias de cuatro de los entonces seis Estados miembro. A partir de la independencia de muchos pases africanos, se hizo necesaria una nueva regulacin de las relaciones entre los mismos y la Unin, establecindose convenios de asociacin (Krsnik, 2009). Actualmente rige el Acuerdo de Asociacin ACP-EU, denominado tambin Acuerdo de Cotonou -AC-, firmado el 23 de junio de 2000. ste tiene como antecedentes los acuerdos de Yound y de Lom,84 firmados entre las mismas partes; as como el
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El Convenio de Yaound I fue firmado por representantes de los 6 pases de la Comunidad Econmica Europea y de 18 pases africanos el 20 de diciembre de 1962; entr en vigor el 1 de enero de 1963 y tuvo una vigencia de 7 aos. Este fue seguido por el Convenio Yaound II, en vigor desde el 1 de enero de1970 por un periodo de 6 aos (hasta 1975). En lo que se refiere a la cooperacin al desarrollo, lo ms importante de Yaound II fue la ampliacin de las ayudas financieras para el desarrollo econmico y social de los pases africanos firmantes. Fue reemplazado por el Convenio de Lom I que se firm el 28 de febrero de 1975 y entr en vigor el
87
denominado Libro Verde sobre las relaciones de la UE con los pases ACP, elaborado en 1996, en el cual se exponan las razones para redefinir dichas relaciones, sobre la base de las experiencias de los anteriores acuerdos. Fruto de este anlisis se firm el AC, el cual tiene una vigencia de 25 aos (hasta el 2025), con una clusula de revisin cada 5 aos (Krsnik, 2009). El Acuerdo fue revisado en Luxemburgo en 2005, oficialmente denominado Acuerdo Interno entre los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativo a la financiacin de la ayuda comunitaria concedida con cargo al marco financiero plurianual para el perodo 2008-2013, de conformidad con el Acuerdo de Asociacin ACP-CE y a la asignacin de ayuda financiera a los pases y territorios de Ultramar a los que se aplica la parte cuarta del Tratado CE. La segunda revisin ha concluido el 19 de marzo de 2010, cuya firma oficial se realiz en Ouagadougou, Burkina Faso, el 23 de junio del mismo ao, el cual est siendo aplicable provisionalmente desde el 1 de noviembre de 2010.85 Respecto a la cooperacin financiera, con la finalidad de simplificar el proceso y hacerla ms flexible se han racionalizado los instrumentos de la cooperacin, en particular, por lo que respecta al FED. El AC introduce modificaciones importantes al respecto, lo que se ha traducido en una reduccin y racionalizacin de los canales de desembolso de fondos (Krsnik, 2009), a travs de dos instrumentos: Ayuda no reembolsable. Instrumento de inversin: administrado por el Banco Europeo de Inversiones BEI-; a travs de prstamos, de fondos propios y de cuasifondos propios. As como garantas para apoyar inversiones privadas nacionales y extranjeras.86
85
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1 de enero de 1976, con una vigencia de 5 aos, que ampla an ms los instrumentos de cooperacin. Antes de que termine su vigencia se firm el Convenio de Lome II, que entr en vigor el 1 de enero de 1981 por un periodo de 5 aos, siendo lo ms destacable el establecimiento de dos cuentas independientes, la primera para la financiacin de proyectos de cooperacin financiera y tcnica, y la segunda para la financiacin de proyectos de cooperacin agrcola e industrial. Este ltimo fue seguido por los Convenios de Lom II y III. Reconoce, por primera vez, que el cambio climtico es una cuestin prioritaria para la Asociacin ACP-UE, confirma el papel que desempea la inversin del sector privado en la infraestructura bsica e introduce la posibilidad de financiar las operaciones del Banco Europeo de Inversiones en los pases ACP a travs de intermediarios sudafricanos (Banco Europeo de Inversiones, 2010). El art. 58 del AC seala que podrn beneficiarse de la financiacin no slo los Estados ACP, sino tambin organismos regionales, interestatales y mixtos de los que formen parte uno o ms Estado ACP; organismos pblicos o paraestatales nacionales o regionales y los Ministerios de los EACP, incluidos sus Parlamentos y, en particular, sus instituciones financieras y bancos de desarrollo; las sociedades, empresas y otras organizaciones y agentes econmicos privados de los Estados ACP; las empresas de un Estado miembro de la Comunidad para emprender proyectos productivos en el territorio de un Estado ACP; los intermediarios financieros de los Estados ACP o de la Comunidad; las autoridades locales descentralizadas de los Estados ACP y la Comunidad; los pases en desarrollo que no formen parte del grupo ACP cuando participen en una iniciativa conjunta o en una organizacin regional con Estados ACP.
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Todos los instrumentos de cooperacin financiera se aplican, entre otras cosas, a medidas que contribuyan a (art. 60, del AC): Reducir la carga de la deuda y los problemas de balanza de pagos de los pases ACP.87 Reformas y polticas macroeconmicas y estructurales88 Ayuda a las fluctuaciones de los ingresos de exportacin.89 Polticas y reformas sectoriales.90 Micro proyectos y cooperacin descentralizada.91 Programas de cooperacin tcnica; y Ayuda humanitaria y ayudas de emergencia.92 El anexo II del AC regla los trminos y condiciones de la financiacin de las operaciones del denominado instrumento de inversin, los crditos de recursos propios del BEI, y otras operaciones especiales. Asimismo, en el art. 76 del mismo anexo, establece tambin los siguientes mecanismos de inversin:
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El art. 66 prev que para este objetivo pueden ser usados los recursos previstos por el Acuerdo, as como otros recursos distintos al FED. Asimismo, se podr conceder: a) asistencia para estudiar y encontrar soluciones prcticas al endeudamiento y a los problemas de balanza de pagos; b) formacin sobre gestin de la deuda y negociaciones financieras internacionales, as como ayuda para talleres, curso y seminarios de formacin en estos mbitos; y c) tcnicas e instrumentos flexibles de gestin de la deuda. En este caso, pueden otorgarse ayudas presupuestarias directas siempre que: a) la gestin del gasto pblico sea suficientemente transparente, fiable y eficaz; b) existan polticas macroeconmicas o sectoriales bien definidas; y c) la contratacin pblica sea abierta y transparente. El apoyo presupuestario es un mecanismo que garantiza la transferencia de fondos a la hacienda pblica del pas beneficiario siempre que se respeten las condiciones sealadas. En 2010, el apoyo presupuestario represent el 24 % (1.800 millones de euros) del total de los compromisos del presupuesto de la UE y del FED. Se distingue el apoyo presupuestario general por medio del cual la UE ayuda a la aplicacin de una estrategia de desarrollo nacional del apoyo presupuestario sectorial, que sirve de instrumento para el apoyo financiero de la UE al pas asociado en un sector determinado (Comisin Europea, 2010). Asimismo, los arts. 22 y 67 del AC, regulan el apoyo al ajuste estructural, para reformas macroeconmicas y sectoriales aplicadas por los Estados ACP. El art. 68.2 del AC revisado, establece este apoyo con el objetivo de preservar las reformas y polticas socioeconmicas que puedan verse afectadas negativamente a causa de una reduccin de ingresos, y remediar los efectos dainos de la inestabilidad de los ingresos de exportacin, especialmente de los procedentes de productos agrcolas y mineros. Segn el art. 69 pueden ser polticas y reformas sociales y econmicas; medidas de mejora de la actividad del sector productivo y la competitividad de las exportaciones; medidas para expandir los servicios sociales y temas transversales. A travs de programas sectoriales, presupuesto, inversin, rehabilitacin, capacitacin, asistencia tcnica e institucional. Pueden financiarse con aportes del FED, sin que estos excedan los del proyecto. El saldo les corresponde a la colectividad; a los agentes de cooperacin descentralizada; y, excepcionalmente, al Estado ACP, con contribuciones financieras, equipo pblico o prestacin de servicios (arts. 70 y 71). Esto se denomina financiacin mixta de la ayuda al desarrollo: (combinacin de subvencin y prstamo), que permite incrementar el recurso a los prstamos concedidos principalmente por el BEI (Comisin Europea, 2011). Excepcionalmente, debido a la naturaleza de esta ayuda, se podrn utilizar los crditos a programas, a solicitud el pas ACP interesado (art. 72.5). Las acciones tambin excepcionalmente pueden financiarse con recursos del FED cuando no sean a cargo al presupuesto de la UE (art. 73.2).
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(a) Recursos financieros a largo plazo Los recursos financieros a largo plazo se presentan en forma de subvenciones, asesoras y consultas y capital de riesgo. Este ltimo puede ser en forma de: i) Participacin de beneficios en empresas ACP, incluidas las instituciones financieras: generalmente destinado a sociedades minoritarias no matrices y se retribuir sobre la base de los resultados del proyecto (art. 2.2, Anexo II). ii) Ayuda de cuasicapital a empresas ACP (podrn ser financieras): anticipos de los accionistas, bonos convertibles, prstamos condicionales,93 subordinados94 y con derechos de participacin,95 otros. iii) Garantas y otros reforzamientos de las garantas de los crditos que se pueden utilizar para la cobertura de riesgos polticos y otros riesgos vinculados a la inversin y se destinarn a inversores y acreedores crediticios, tanto extranjeros como locales. (b) Prstamos con recursos propios del BEI (art. 4, Anexo I) Para proyectos y programas productivos u otras inversiones, en estrecha cooperacin con los bancos nacionales y regionales de desarrollo y con las instituciones bancarias y financieras de los Estados ACP. Dichos prstamos se dan con el tipo de inters aplicado por el Banco a los prstamos con las mismas condiciones en cuanto a divisa y periodo de amortizacin. No obstante, los proyectos del sector pblico tendrn opcin a una bonificacin de inters del 3%. El tipo de inters definitivo no ser en ningn caso inferior al 50 % del tipo de inters referencial. Los plazos de amortizacin se fijan en funcin de las caractersticas econmicas y financieras del proyecto, pero en ningn caso podrn exceder los 25 aos. Los prstamos tendrn normalmente un periodo de gracia fijado en funcin de la duracin de construccin del proyecto. Para inversiones en empresas del sector pblico se podr exigir al Estado ACP interesado garantas o compromisos especficos vinculados a un determinado proyecto. (c) Prstamos ordinarios Estos prstamos se otorgan con un tipo de inters de referencia, con las mismas condiciones en cuanto a periodos de gracia y plazos de reembolso y un margen de
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Cuyo servicio y/o duracin estarn vinculados al cumplimiento de determinadas condiciones en relacin con el resultado del proyecto; en el caso especfico de los prstamos condicionales para estudios de pre inversin u otra asistencia tcnica relacionada con los proyectos, se podr renunciar al pago si no se realiza la inversin. En este caso y en el de los prstamos con derecho de participacin, la retribucin comprender normalmente un tipo de inters fijo no superior al 3% y un componente variable de acuerdo con el rendimiento del proyecto. Que se reintegrarn cuando se hayan resuelto todas las dems reclamaciones. En estos casos, el tipo de inters depende del mercado. Cuyo servicio y/o duracin estarn vinculados a los rendimientos financieros del proyecto.
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beneficio fijado por el BEI (Anexo II, 2.6). Pueden concederse en plazos y condiciones favorables: - En pases menos adelantados, que hayan sufrido un conflicto o que hayan sufrido una catstrofe natural, para proyectos de infraestructura (3%); - Para los proyectos de infraestructura realizados por entidades del sector pblico con gestin comercial en pases HIPC. En estos casos, el BEI intenta reducir el coste medio de los fondos mediante la cofinanciacin; en caso no sea posible, el tipo de inters puede reducirse por el montante necesario. Tambin se aplican plazos y condiciones favorables a proyectos que impliquen operaciones de reestructuracin en el marco de la privatizacin o para proyectos que reportarn beneficios sociales o medioambientales importantes y claramente demostrables, a los que se aplica una bonificacin de inters que no podr exceder del 3 %. En todo caso, el tipo de inters nunca ser inferior al 50 % del tipo de referencia (Anexo II, 2.7 del AC modificado).96 Los fondos condiciones favorables sern con cargo al instrumento de ayuda a la inversin y no podrn exceder el 5 % de la cantidad total destinada a financiacin de inversin por el mencionado instrumento y por el Banco, de sus recursos propios (Anexo II, 2.8). (d) Garantas de inversin Estas garantas se fijarn de modo que reflejen los riesgos asegurados y las caractersticas concretas de la operacin (Anexo II, 2.5 y art. 77 del AC). Asimismo, pueden otorgarse proteccin de las inversiones de acuerdo a lo establecido en el art. 78 del AC. Una referencia especial debe hacerse al BEI, que es la institucin financiera de la Unin; establecida para financiar proyectos de inversin de capital que contribuyan al desarrollo equilibrado, la integracin y la cohesin econmica y social de los pases miembros. Este rgano es autnomo y tiene personalidad legal y estructura propias; adems funciona con capital propio que suscriben los estados miembros. Los fondos los maneja en el mercado financiero y concede prstamos en condiciones de rentabilidad que no son del mercado (Jones, 2001). El BEI participa activamente en la financiacin del desarrollo de los pases ACP y PTU, en el marco del AC y de la Decisin de Asociacin de Ultramar.97 Esta tarea la realiza especficamente a travs del Fondo Europeo de Inversin -European Investment Fund -,
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Los fondos necesarios para estas condiciones favorables sern con cargo al instrumento de ayuda a la inversin y no podrn exceder el 5% de la cantidad total destinada a financiacin de inversin por el mencionado instrumento y por el Banco, de sus recursos propios (Anexo II, 2.8). Suscrita en 2001 por una duracin de 12 aos y posteriormente revisada en 2007.
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definido tambin en ambos instrumentos (BEI 2011: 5), el cual financia los proyectos de redes transeuropeos y aquellos promovidos por las PYME (Jones, 2001).98
2.2. Fondo Europeo de Desarrollo

El Fondo Europeo de Desarrollo es considerado el instrumento principal de la ayuda de la UE a la cooperacin prestada a los de ACP y PTU, autorizado implcitamente por el Tratado de Roma de 1957, en su art. 131, que estableca una asociacin privilegiada con las colonias de cuatro de los entonces seis estados miembros.99 Cada acuerdo de asociacin que ha existido entre el la UE y los pases ACP y PTU100 ha ido acompaado de un nuevo FED, salvo en los casos de Lome IV -cuyos proyectos se financiaron con dos FED y Cotonou cuyos proyectos se financiarn con cargo a cinco FED. (Krsnik, 2009); mediante un acuerdo interno entre los involucrados. El FED es un fondo que no es parte integrante del presupuesto comunitario general, sino financiado por los Estados miembro,101 sujeto a normas financieras propias, programado en ciclos de 5 aos y dirigido por un comit especfico. En la actualidad, el FED est compuesto de varios instrumentos, entre los que hay que citar principalmente las subvenciones; los capitales de riesgo; y, los prstamos al sector privado.102 ltimamente se han racionalizado los instrumentos del FED y se ha introducido un sistema de programacin mvil que permite una mayor flexibilidad y atribuye una
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Las condiciones aplicables al Fondo de Inversin como instrumento, se describen en el documento Operaciones del Fondo de Inversin y prstamos con carga a recursos propios del BEI, resumen de las condiciones aplicables, El Banco Europeo de Inversiones en los Estados de frica, del Caribe y del Pacfico (ACP) y en los Pases y Territorios de Ultramar (PTU). Los instrumentos financieros ACP y PTU, catalizadores del desarrollo, BEI, Luxemburgo, 2009. No obstante, estos instrumentos son la aplicacin de las disposiciones del AC, sobre financiacin, descritas lneas arriba. Aunque dirigido originalmente a los pases africanos. Los Estados signatarios del Tratado de Roma de 1957, para no daar las relaciones con los pases y territorios de Ultramar contemplaron en la Parte IV del Tratado un rgimen de asociacin, as como la creacin del FED (Manero, 2009). La independencia de dichos territorios africanos ocurrida en los aos inmediatamente posteriores a la entrada en vigor del Tratado de Roma, llev a ambas partes a la necesidad de elaborar un nuevo instrumento jurdico que regulase la nueva situacin desde una triple perspectiva (poltica, econmica y de cooperacin al desarrollo). Dicho instrumento fue el Convenio de Yaound. Estos Estados, como Espaa, pueden celebrar sus propios acuerdos bilaterales y desarrollar sus propias iniciativas con pases en desarrollo que no se financian a travs del FED o de otros fondos comunitarios. Los instrumentos Stabex (mecanismo financiero de estabilizacin de ingresos de exportacin del sector agrcola) y Sysmin (para el sector minero), se suprimieron con el nuevo Acuerdo de asociacin firmado en Cotonou, en junio 2000. A partir del cual la ayuda no se distribuye entre "programable" (la que se reparte entre los Estados mediante la programacin al inicio del Convenio) y "no programable" (no susceptible de un reparto a priori, al referirse a los mecanismos del STABEX y el SYSMIN, el apoyo al ajuste estructural, y la ayuda humanitaria); sino que estas ltimas se incluyen en un solo fondo de subvenciones, integrndose en el proceso de programacin (Casanova, 2001).
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responsabilidad mayor a los Estados ACP. No obstante, desde la Convencin de Yeund I, los pases beneficiarios del Acuerdo entre la UE y los ACP pueden acceder a los prstamos financieros que concede el BEI a terceros pases;103 adems, se benefician de algunas partidas del presupuesto comunitario para ayuda humanitaria, alimentaria, apoyo a la democracia y los derechos humanos (Casanova, 2001). 2.2.1. El Dcimo FED El ciclo actual del FED es el Dcimo,104 que cubre el periodo 2008-2013, aprobado por el Acuerdo de Cotonou revisado.105 Tal como est establecido en el art. 1 del Acuerdo, en el financiamiento tambin participa Espaa.
CUADRO 30: CONTRIBUCIN ESPAOLA EN EL MARCO EUROPEO (IMPORTE ESTIMADO)
ESTADO MIEMBRO Espaa TOTAL CLAVE DE CONTRIBUCIN 7,85 CONTRIBUCIN EN EUROS 1.780.537.000 22.682.000.000 Fuente: Acuerdo Cotonou revisado. Elaboracin: Propia.
La dotacin presupuestaria total (22.682 millones de euros) a favor de los pases ACP y a los PTU, se dividen as: - 21 966 millones de euros se asignan al grupo de Estados ACP; - 286 millones de euros a los PTU; y, - 430 millones de euros a la Comisin para sufragar los gastos de apoyo conexos a la programacin y ejecucin del FED.
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El Banco facilita una cantidad de sus propios recursos en forma de prstamos, para financiar prioritariamente, proyectos y programas productivos u otras inversiones destinadas a fomentar el sector privado en todas las reas de la economa. Tambin, mantiene relaciones estrechas con las instituciones financieras (privadas, nacionales o regionales) que operan en los Estados ACP (Casanova, 2001). Los 9 FED anteriores han sido: el primero 1959-1964; el segundo 1964-1970 (Convenio de Yaund I); el tercero 1970-1975 (Convenio de Yaund II); el cuarto 1975-1980 (Convenio de Lom I); el quinto 1980-1985 (Convenio de Lom II); el sexto 1985-1990 (Convenio de Lom III); el sptimo 1990-1995 (Convenio de Lom IV); el octavo 1995-2000 (Convenio de Lom IV y su revisin IV bis); y, el noveno 2000-2007 (Acuerdo de Cotonou). En 1996, la Comisin Europea public el denominado Libro Verde sobre las relaciones de la UE con los pases ACP, donde se exponan las razones para redefinir dichas relaciones, sobre la base de las experiencias de los Convenios de Yaound y Lom. Fruto de este anlisis se firm el Convenio de Cotonou (20 de junio de 2000), que tiene una vigencia de 25 aos (hasta el 2025), con una clusula de revisin cada 5 aos (Krsnik, 2009). El actual fue revisado en Luxemburgo en 2005, y oficialmente denominado Acuerdo Interno entre los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativo a la financiacin de la ayuda comunitaria concedida con cargo al marco financiero plurianual para el perodo 2008-2013 de conformidad con el Acuerdo de Asociacin ACP-CE y a la asignacin de ayuda financiera a los pases y territorios de ultramar a los que se aplica la parte cuarta del Tratado CE.
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El monto asignado a los pases ACP, se repartir de la manera siguiente: 17 766 millones de euros a la financiacin de los programas indicativos nacionales y regionales; 2 700 millones de euros a la financiacin de la cooperacin intra-ACP e interregional; y, 1 500 millones de euros a la financiacin del instrumento de ayuda a la inversin.
De tal presupuesto, una buena parte se dedica a programas regionales.106 La creacin de importes de incentivo para cada pas es una innovacin del Dcimo FED. Asimismo, el Acuerdo de Cotonou revisado tambin explica a dnde se dirigen los recursos reservados para gastos de apoyo vinculados al FED (programacin y ejecucin).107 Segn el art. 6.2, estos recursos cubrirn gastos que se deriven de: - Las actividades de preparacin, seguimiento, control, contabilidad, auditora y evaluacin directamente necesarias para la programacin y aplicacin de los recursos del FED gestionados por la Comisin; - La consecucin de esos objetivos, como las actividades de investigacin en materia de poltica de desarrollo, la realizacin de estudios, la celebracin de reuniones, y las de informacin, sensibilizacin, formacin y publicacin; y, - Las redes informticas de intercambio de informacin, y cualesquiera otros gastos administrativos o de asistencia tcnica que la Comisin pueda tener que sufragar en conexin con la gestin del FED.108 En conclusin, el esquema de financiacin de la cooperacin de la UE, para pases ACP y PTU, puede simplificarse en la grfica siguiente:
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Se recalca de esta forma el valor de la integracin econmica regional para el desarrollo nacional y local, por servirle como base. Aquellos que no estn necesariamente previstos en los documentos de apoyo estratgico ni en los programas indicativos plurianuales. De otro lado, se destinarn a cubrir los gastos sufragados por la Comisin, tanto en la sede como en las delegaciones, con relacin al apoyo administrativo necesario para gestionar las operaciones financiadas al amparo del Acuerdo de Asociacin ACP-CE y la Decisin de Asociacin.
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GRFICO 5: FONDO EUROPEO DE DESARROLLO
Fuente: BEI (2010).
Los fondos del FED son financiados por la CE, quien est a cargo de la ayuda no reembolsable. Asimismo, la gestin del resto de los fondos est a cargo del BEI, a travs de subvenciones, en la forma de tipos de inters y de asistencia tcnica; as como del Fondo de Inversin,109 en la forma de prstamos, participaciones y garantas. Por su parte, el BEI destina recursos propios para el otorgamiento de los denominados prstamos prioritarios. Esto se une a recursos que provienen del presupuesto de la UE. Tambin puede existir cofinanciacin con organismos e instituciones de desarrollo, Estados miembros de la Comunidad, Estados ACP, terceros pases o instituciones financieras internacionales o privadas, empresas u organismos de crdito a la exportacin (art. 65.1 del AC).
109
El instrumento de ayuda a la inversin se gestiona como un fondo de rotacin; opera con plazos y condiciones vinculados al mercado; y evita las distorsiones en los mercados locales y el desplazamiento de las fuentes de financiacin privadas. Asimismo, soporta parte del riesgo de los proyectos que financia (3.1.c del AC modificado). El Banco ser retribuido por los gastos derivados de la gestin del instrumento de ayuda a la inversin.
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3. POLTICA DE COOPERACIN FINANCIERA DE ALEMANIA

El sistema oficial de ayuda al desarrollo de Alemania tiene una estructura multiorganizacional, pues si bien est a cargo, principalmente, del Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo, se basa en la colaboracin entre entidades estatales, federales y locales, y, sobre todo, de stas con entidades privadas como las fundaciones polticas,110 ONG, sindicatos, Iglesia, asociaciones civiles y empresas.
3.1. Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo

El Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo, Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwiklung -BMZ-, es responsable de la formulacin de las polticas de cooperacin y de los programas de accin. A diferencia de otros pases europeos donantes, Alemania en 1961 cre un ministerio dedicado exclusivamente a dichas tareas. Dentro de este Ministerio se encuentran una serie de agencias de implementacin, con diferentes jerarquas, siendo la principales, por su grado de autonoma, la Agencia de Cooperacin Tcnica -Deutsche Gesellschaft fr technische Zusammenarbeit -GTZ-,111 la cual desde el 1 de enero de 2011, ha sido fusionada con la Sociedad Alemana para la Cooperacin Internacional, Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit -GIZ-. Otra institucin principal es el Banco de Desarrollo, Kreditanstalt fr Wiederaufbau -KfW-. La Agencia de Inversin y Desarrollo, Deutsches Investitions-Entwicklungsgesellschaft -DEG-,112 tambin juega un papel importante sobre todo en cooperacin financiera. No obstante, adems de las instituciones mencionadas, participan, en el plano pblico, otros ministerios como, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Ausweartiges Amt -AA- y el Ministerio de Finanzas, Finanz Amt, as como los Lnder o estados federados; sin dejar de mencionar la importante la colaboracin del sector privado. As, el esquema general de la cooperacin alemana es como se ilustra en el siguiente grfico.
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Todos los partidos polticos cuentan con fundaciones polticas que, por lo general, reciben recursos del BMZ. Apoyan especialmente la formacin de entidades como sindicatos o cooperativas, movimientos ecologistas, as como partidos polticos (Pintor Pirzkall 2010). Fundada en 1975, se encarga de ejecutar los proyectos de cooperacin tcnica. Los fondos de esta agencia provienen de una subvencin del gobierno alemn. Estas contribuciones estn dirigidas principalmente en la financiacin de personal, su formacin y material de trabajo. Tanto el KfW como el DEG, pertenecen al Grupo bancario KfW. Este grupo no slo realiza acciones de cooperacin internacional para el desarrollo sino que tiene tres actividades principales: 1. Promocin de la economa nacional: a travs del financiamiento de proyectos de ciudadanos alemanes o de Pyme; 2. Financiacin de la exportacin: de empresas alemanas para que se posicionen a nivel mundial; 3. Financiacin al desarrollo, que se realiza a travs del KfW y el DEG.
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GRFICO 6: ESQUEMA ORGANIZATIVO DE LA COOPERACIN AL DSARROLLO ALEMANA (PRESUPUESTO PBLICO AL
2003)113
Fuente: OCDE, 2006. Elaboracin: Propia.
Respecto a la cantidad de presupuesto que manejan cada uno de ellas, del esquema anterior se desprende que la cooperacin alemana a nivel federal maneja el 91% del total del presupuesto otorgado por el Parlamento, mientras que los estados federados el 9%. Destaca el papel del BMZ, el cual maneja el 54% del total de la AOD.114 El Ministerio es responsable de la formulacin de polticas, planificacin y control de programas y la coordinacin de toda la cooperacin de Alemania,115 tanto la bilateral, que abarca el 34% del total de la ayuda, como la multilateral que abarca el 20%. Como hemos sealado anteriormente, las agencias de ejecucin ms importantes son las que se encargan de la cooperacin financiera y de la cooperacin tcnica, siendo el BMZ el responsable de la relacin entre las mismas. Esta separacin, a largo plazo, segn la evaluacin de la OCDE, puede no ser apropiado para las polticas de
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Con relacin a Otros Ministerios Federales: Incluye los Ministerios de Proteccin al Consumidor; Alimentos y Agricultura; Defensa; Economa y Trabajo; Educacin e Investigacin; Salud y Seguridad Social; Interior; Justicia; Transportes y la Oficina de Prensa y Comunicacin. Con relacin a Otros: Fondos de mercado del KfW elegidos por la ODA y la inversin del DEG en equidad. En el presupuesto del ao 2011 se le ha asignado un total de 6,219 000 millones de euros. De la cual el 50,1% es para ayuda bilateral; 1,3% para gastos del Ministerio; 11,6% destinado al BM y FMI; 3,5% a bancos regionales; 13,3% al FED; 10,8% a la sociedad civil, grupos empresariales e instituciones; 4,5% al programa de ayuda alimentaria; 4,9% a instituciones de Naciones Unidas (Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2011). As lo asevera tambin Pintor Pirzkall, 2010.
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desarrollo (OCDE, 2006). Cabe destacar que desde el 1 de enero de 2011, la administracin de la GTZ ha quedado incluida en la GIZ, que rene tambin al Servicio de Desarrollo Alemn, Deutscher Entwicklungsdienst -DED- y a la Fundacin Alemana de Formacin y Desarrollo Internacional, Deutsche Stiftung fr Internationale Entwicklung und Weiterbildun -Inwent-, en una sola institucin. La mayora de las actividades del GIZ son comisionadas por el BMZ (GIZ, 2011). La implementacin de proyectos y programas no es responsabilidad del BMZ, sino de las agencias de ejecucin -como las antes mencionadas- o son delegadas a otros ministerios como el de Asuntos Exteriores y el de Finanzas. Las fundaciones polticas, las organizaciones eclesisticas y las ONG, que estn agrupadas en lo que en el esquema se denomina cooperacin no gubernamental, reciben el 5% del total; la denominada cooperacin econmica conocida como Public-private Partnership -PPP,116 ejecutada por el KfW conjuntamente con el DEG y entre otras agencias, maneja el 2% del total destinado a la ayuda. La denominada cooperacin de recursos humanos maneja tambin el 2%. A nivel ministerial, destaca la accin de otros ministerios, siendo el ms relevante el Ministerio de Finanzas, quien no slo recibe presupuesto del Parlamento para AOD, sino que tambin financia sus actividades con un porcentaje de retornos por condonacin de deuda externa que es contabilizada como AOD. En el ao analizado fue de 16%, incluso un monto mayor al asignado presupuestariamente. El AA sigue en orden de importancia, recibiendo aproximadamente un 4% del total de AOD.
3.2. Cooperacin financiera al desarrollo

En trminos de volumen, despus de la cooperacin multilateral, la cooperacin financiera es el elemento ms importante.117 El grupo bancario Kreditanstalt fr Wiederaufbau, Grupo KfW, acta no slo como banco de fomento de los pases en desarrollo, sino tambin como banco promotor de la economa alemana. No obstante, para nuestros intereses, analizaremos la poltica de cooperacin financiera del Grupo KfW, la cual se ejecuta a travs del Banco de Desarrollo KfW. El DEG slo forma parte de la financiacin al desarrollo a travs de canales especficos, pero no recibe presupuesto del Estado. 3.2.1. Banco de Desarrollo - Kreditanstalt fr Wiederaufbau Por encargo del Gobierno Alemn, el KfW financia inversiones, reformas estructurales y servicios de asesoramiento para el desarrollo de la infraestructura econmica y social, as como para la conservacin de los recursos naturales. La financiacin del
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PPPs son imprecisamente definidos como acuerdos institucionales cooperativos entre actores del sector pblico y privado (Hodge y Greve, 2009, pg. 33). Para los autores, pocas personas estn de acuerdo con el significado actual de las PPP. En el 2003, se destin al KfW el 16% del total de la AOD.
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banco est conformada por: fondos del presupuesto; fondos del mercado; y contribuciones financieras por crditos promocionales (KfW, 2011a). (a) Cooperacin financiera a travs de fondos del presupuesto Este tipo de cooperacin hace referencia al uso de fondos que son entregados por el BMZ al Banco, provenientes del presupuesto federal. La recepcin de tales fondos por parte de los pases receptores ha sido dividida segn una categorizacin de la situacin econmica de los mismos, sobre los cuales se establecen los trminos y condiciones de la financiacin, tal como sigue: - Pases menos desarrollados, reciben ayuda no reembolsable, denominadas subvenciones -FC grants-. - Pases en desarrollo que no son PMD, pero a los que el Banco Mundial aplica condiciones favorables aplicando los criterios de la International Development Association118 debido a que son considerados como pases de bajos ingresos per cpita, los cuales reciben crditos como contribuciones financieras, en esos mismos trminos. - El resto de pases en desarrollo reciben crditos a una tasa de inters del 2% por 30 aos, con 10 aos de gracia, en la que no estn obligados a efectuar pagos. Independientemente del grupo receptor, generalmente los fondos para medidas complementarias y, usualmente, proyectos y programas de preparacin se proveen sin coste. Adems, en los pases que slo son receptores de crditos, el 25% de esa cooperacin financiera puede ser usada como ayuda no reembolsable, siempre que se emplee en proyectos de reduccin de la pobreza o que se encaminen a mejorar la situacin de las mujeres, el medio ambiente, la inversin en infraestructura social, o como garanta de crdito para PYME. (b) Cooperacin financiera a travs de prstamos promocionales Esta modalidad consiste en otorgar crditos a propio riesgo, pero en situaciones similares a las del mercado (tasa de inters, madurez, aos de gracia, entre otros), con
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El BM tiene 2 formas de realizar los crditos. Legalmente, son organizaciones separadas, pero en la prctica comparten un mismo personal, estructura organizativa, polticas y reglas. Son: (1) The International Bank for Reconstruction and Development presta principalmente a pases de renta media, a tasas de mercado de los mercados de capital mundial, pagables entre 10 a 20 aos. (2) The International Development Association realiza prstamos a los pases ms pobres del mundo. La mayora de los prestatarios tienen ingresos per cpita menores al mximo de US$ 885 para ser elegibles. Algunos pases pequeos, con ingresos un poco ms altos pero y con baja solvencia crediticia tambin pueden calificar. Los prstamos la asociacin se financian con los aportes de pases donantes. Estos prstamos son otorgados sin intereses, con un periodo de gracia de 10 aos, por lo que las devoluciones se extienden de 20 a 30 aos, dependiendo de la situacin. El prestatario paga tres cuartos del 1% de los gastos de servicio, que el Banco Mundial utiliza para cubrir los gastos administrativos. No hay periodo de gracia para esta ltima obligacin (Sanford, 2002).
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la finalidad de cerrar la brecha en la oferta de prstamos (entre prstamos para el desarrollo y la financiacin a travs de la banca comercial). Estos prstamos se dan para apoyar la expansin de la infraestructura econmica y el sector financiero. Los proyectos se someten a una profunda evaluacin de cumplimiento de los criterios de poltica al desarrollo y de riesgo crediticio; as como de impacto ambiental. Bajo esta modalidad se pueden llevar a cabo medidas complementarias de apoyo al personal, conjuntamente con el BMZ (KfW, 2011b). (c) Cooperacin financiera a travs de prstamos con fondos de mercado o compuestos119 Es una modalidad de financiamiento de economa mixta y de reduccin de intereses. Se presenta como una forma adicional, creada por el gobierno federal, para movilizar los fondos del KfW, que cuentan tambin como cooperacin al desarrollo. En su financiacin se utilizan fondos para contribuciones financieras otorgadas por el presupuesto del gobierno, sumados a fondos recaudados por el KfW o fondos propios, por ello es se les denomina de economa mixta. sta tipo de financiacin se subdivide en tres formas de crditos: Cooperacin financiera de economa mixta: Son prstamos que requieren garantas oficiales para la exportacin. Los proyectos que pueden financiarse son tratados, seleccionados y evaluados por el KfW y tienen que coincidir con los requisitos de la agencia de seguros de exportaciones respectiva. Prstamos a tipos de inters reducidos: Es otra modalidad de financiacin al desarrollo, que se usa desde el aos 2011, en la que el BMZ dispone de fondos del presupuesto en forma de subvenciones. Esta donacin se usa para reducir el inters de un prstamo otorgado por el KfW, a tal punto que el proyecto o programa califica como elegible para el financiamiento y el prstamo califica como AOD. Esto permite alcanzar el efecto de mxima movilizacin de recursos en pases con riesgos r elativamente bajos. Es un prstamo que se ofrece sin garanta, con plazos de 10 a 12 aos y con 2 o 3 aos de gracia, bajo el propio riesgo del KfW. Debido al vencimiento a corto plazo, el uso de estos prstamos de bajo inters se consideran principalmente para la promocin del sector financiero. Los diferentes grupos objetivo como las PYME o determinadas inversiones como de proteccin del medio ambiente, se pueden promover a travs de lneas de crdito otorgadas a bancos socios adecuados. En principio tambin se pueden promover inversiones en infraestructura o proyectos PPP. Cooperacin financiera compuesta: esta forma de prstamos para el desarrollo es usada para financiar proyectos que presenten un marco de garanta para el desarrollo, en el cual se combinan fondos del presupuesto y del KfW. A estos
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Sobre el tema, Vid. KfW, 2011c.
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proyectos le son aplicables las polticas habituales de desarrollo, sobre seleccin, evaluacin y otras directivas del gobierno federal. Los trminos y condiciones estn por encima de los de la ayuda normal al desarrollo, pero an por debajo de los del mercado. Desde el 2004, se han realizado modificaciones como: la ampliacin de los pases receptores; el ajuste de la madurez del crdito para que sea ms flexible; y con un plazo de hasta 25 aos; y, el prstamo concedido en un solo tramo. Para este tipo de crditos, el presupuesto establece techos de garanta de 2 millones de euros para cubrir la porcin del mercado que los requiere.
CUADRO 31: PROMOCIN ALEMANA DEL DESARROLLO EN LOS PASES EN DESARROLLO Y EN TRANSICIN (EN
MILLONES DE EUROS)120
2007
Total Subvenciones (fondos del presupuesto) Crditos (fondos del presupuesto) Crditos para el desarrollo En los cuales se usaron fondos del presupuesto Crditos promocionales (Fondos del KfW) Cooperacin delegada Total de fondos del presupuesto 3,002 803 277 579 130 1,236 80 1,210
2008
3,648 882 352 1,033 213 1,314 68 1,446
2009
3,482 1,112 230 878 106 1,151 111 1,448
Fuente: KfW, 2011d. Elaboracin: Propia.
3.2.2. Agencia de Inversin y Desarrollo -Deutsches Investitions EntwicklungsgesellschaftEl DEG se encuentra inserto en la poltica de financiacin al desarrollo que ejecuta el Grupo KfW. Es una institucin financiera de desarrollo que trabaja con el sector privado de los pases socios, que acta segn las siguientes modalidades: 1. Financiamiento de crditos de largo plazo para ayudar a proteger contra las crisis a proyectos de inversin cofinanciados; 2. Diversificacin de los flujos de capital apoyando a inversores pioneros; y, 3. Aportaciones al capital de las empresas (DEG, 2011a). El DEG invierte en proyectos rentables, que contribuyen al desarrollo sostenido. Tambin realizan inversiones en el sector financiero para facilitar el acceso al capital local. El objetivo final es crear y expandir estructuras empresariales slidas en los pases en desarrollo.
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Las diferencias en el total se deben a que los nmeros han sido redondeados.
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(a) Productos financieros Son cuatro los productos financieros que pueden encontrarse. Capital social: participacin en el capital de la empresa en el pas inversor; inters minoritario; disposicin variable de los componentes de riesgo; en algunos casos, derechos de voz y voto en el Consejo; definicin clara de las estrategias de salida. Financiacin mezzanine:121 acuerdos sobre proyectos especficos; rendimientos basados en el riesgo; seguridad subordinada; opciones de conversin. Prstamos a largo plazo: en euro, dlar o moneda local; entre 4 a 10 aos de plazo; con intereses fijos o variables, orientados al mercado, de acuerdo a los riesgos del proyecto y del pas; en un mximo de hasta 25 millones de euros . Garantas: movilizacin de los crditos a largo plazo o bonos en moneda local; reducir el riesgo cambiario a travs del reembolso de los prstamos en moneda local; riesgo compartido con el banco local. Adems de los productos financieros, el DEG ofrece apoyo en los proyectos de inversin con servicios de consultora, entre otros;122 as como en la gestin de riesgos (DEG, 2011c).
4. POLTICA DE COOPERACIN FINANCIERA DE ESTADOS UNIDOS

4.1. Entidades responsables
4.1.1. Departamentos y agencias independientes A nivel federal y ministerial, la poltica de cooperacin internacional de Estados Unidos de Amrica est a cargo del Departamento de Estado, US Department of State, a travs de la Secretara de Estado, Secretary of State. Dentro de ella, dos entidades son las encargadas de dicha poltica, la Oficina de Cooperacin Internacional, Office of United States Foreign Assistance y la Agencia para el Desarrollo Internacional, United States Agency for International Development -USAID-.
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Se usa para financiar transacciones grandes, como adquisicin de empresas y proyectos de gran inversin. Comprende instrumentos de tasa financiera media, como deuda subordinada, acciones preferentes, que forman la capa central de un paquete de financiacin que incluye tambin capital y deuda de tasa intermedia. As como, ofrece a los inversores una tasa intermedia de retorno y conlleva tambin un riesgo intermedio (Pratt y Crow 1995: 370). Asistencia en el diseo de proyectos y apoyo continuo durante la duracin del proyecto (DEG, 2011b).
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El Departamento de Estado es la principal institucin dentro del Poder Ejecutivo, responsable de la poltica exterior; y, dentro del mismo, el Secretario de Estado es el principal asesor del Presidente en dicha materia. El Departamento tambin presta apoyo al desarrollo de las actividades vinculadas a los asuntos exteriores de otras entidades gubernamentales. Las actividades que realiza se relacionan con la representacin de EUA en el exterior, los programas de cooperacin internacional, el crimen internacional, los programas de entrenamiento militar en el exterior, entre otros (Departamento de Estado de los Estados Unidos, 2011). Adems de los programas que se manejan conjuntamente con USAID, el Departamento de Estado administra otros de forma directa, como las relacionadas con control del narcotrfico, terrorismo, armamento, refugiados y las contribuciones voluntarias a organizaciones internacionales por ejemplo, Unicef. La mayor cantidad de la ayuda militar es administrada por el Departamento de Defensa, Department of Defense en conjuncin con la Oficina de Ayuda Poltico-Militar del Departamento de Estado. La Agencia de Cooperacin de Seguridad y Defensa es el rgano responsable dentro del departamento, de los programas de financiamiento militar y entrenamiento, que administr aproximadamente US$ 47000 millones del total de ayuda del 2005. El Departamento del Tesoro tambin administra programas internacionales. Las contribuciones del EUA y las participaciones al BM y otras instituciones multilaterales de desarrollo son administradas por el Subsecretario de Asuntos Internacionales del Tesoro. Los Directores Ejecutivos designados por el Presidente, representan a los EUA en los bancos. El Tesoro tambin se ocupa de los asuntos y programas relacionados con la reduccin de la deuda externa, incluyendo la participacin de EUA en la iniciativa HIPC.123 En el ao 2004, fue creada una nueva agencia para administrar la iniciativa presidencial de cumplimiento de los ODM denominada Corporacin para los Objetivos del Milenio, Millennium Challenge Corporation, a cargo de ejecutar a travs de la gestin por resultados, mecanismos de ayuda competitivos que inviertan recursos en pases que tengan estrategias a favor del crecimiento. Est dirigida por un Director Ejecutivo que reporta al Consejo de Administracin presidido por el Secretario de Estado. Otras agencias gubernamentales que juegan un rol en la implementacin de los programas de ayuda son los Peace Corps,124 la Trade and Development Agency125 la
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El Departamento del Tesoro gestiona adems un programa de asistencia tcnica, ofreciendo asesores financieros temporales a los pases que implementan reformas econmicas y combaten actividad financiera terrorista. Para el presupuesto del 2004, los fondos de actividades del Tesoro fueron de US$ 1.3 billones. Los Peace Corps son voluntarios en proyectos de desarrollo comunitario, salud o educacin. TDA financia misiones de comercio y estudiosos de viabilidad de proyectos privados que puedan generar exportaciones de EUA. Su presupuesto en el 2005 fue de US$ 51 millones.
103
Overseas Private Investment Corporation.126 Tambin existen dos agencias independientes, como la Inter-American Foundation y the African Development Foundation, las cuales administran ayuda.127 En el grfico siguiente, se observa la forma en que est compuesto el sistema de cooperacin de EUA y la distribucin de presupuesto del ao fiscal 2005, en donde se puede apreciar que la organizacin est dividida en distintos ministerios y agencias, adems de una fuerte influencia del Parlamento.
GRFICO 7: SISTEMA DE COOPERACIN DE EUA. PRESUPUESTO AO 2005
Presidente (PODER EJECUTIVO)

Consejo Nacional de Seguridad Oficina de Gestin y Presupuesto Inspector General
Congreso (PODER LEGISLATIVO)

Comisiones de Crditos: Comisin del Senado de Relaciones Internacionales Comisin de Relaciones Internacionales del Congreso
USAID
38.8%
Departamento de Estado
Tesoro
13.4%
4.3%
Corporacin para los Objetivos del Milenio
(nuevo)
Defensa: 21,7 % Agricultura: 13,9% Salud y SSHH: 3,7% Misiones de paz: 1,1% Otros. 3,2 %
Total: 43.6%
Misiones bilaterales y regionales
Embajadas
Representaciones ocasionales, asistencia tcnica y oficinas nacionales
Fuente: OCDE, 2006. Elaboracin: Propia.
4.1.2. Congreso de los Estados Unidos de Amrica El Congreso tiene un papel fundamental en el rumbo de la poltica de cooperacin internacional norteamericana. Numerosas comisiones y sub comisiones son responsables de la autorizacin de la ayuda, especficamente de programas y polticas, as como de su vigilancia. Estn a cargo, en el Senado, de la Comisin de Relaciones Exteriores, Committee on Foreign Relations, as como, en la Cmara de
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OPIC ofrece seguros contra riesgos polticos a las empresas norteamericanas que invierten en los pases en desarrollo y en las nuevas democracias y financia proyectos a travs de crditos y garantas. Tambin apoya a las misiones de inversin y otros servicios de informacin de preinversin. Sus actividades de seguros han sido autosostenidas, pero la reforma de las normas de crditos hace necesaria una consignacin de garantas. Ambas enfatiza el desarrollo de las bases, proporcionando apoyo financiero a las organizaciones privadas en pases de desarrollo. En el 2005, la Cmara de las Representantes dispuso de US$ 18 y 19 millones para cada una respectivamente.
104
Representantes, de la Comisin de Relaciones Internacionales, Committee on International Relations. La ayuda alimentaria es responsabilidad de las comisiones de agricultura de ambas cmaras y compartida con la mencionada comisin de la Cmara de Representantes. Los aportes a los bancos multilaterales de desarrollo estn dentro de la jurisdiccin de la Comisin de Relaciones Internacionales del Senado y la Comisin de Servicios Financieros del Congreso, Financial Services Committee. La aprobacin del gasto se realiza por completo a travs de subcomisiones de asignaciones128 tanto del Senado como de la Cmara de Representantes. En este sentido, casi todos los fondos de ayuda estn bajo la jurisdiccin de la Sub Comisin de Estado de Operaciones Internacionales y Programas Relacionados, Subcommittee on State, Foreign Operations, and Related Programs.129 Aunque numerosos proyectos de ley sobre ayuda internacional han pasado a la Cmara de Representantes o al Senado, en numerosas ocasiones no han sido aprobados, pues se estancan en el debate debido al calendario legislativo saturado o a disputas entre el ejecutivo y el legislativo sobre la poltica internacional.130 An as, se han aprobado algunos proyectos especficos sobre regiones, sectores o pases.131 Debido a esto las aprobaciones de gasto son consideradas anualmente en el Proyecto de Ley de Operaciones de Gasto en el Extranjero, Foreign Operations Spending Bill, mediante el cual el Congreso asume una gran influencia en la poltica de ayuda internacional, pues no solamente regula los niveles de gasto de casi toda las cuentas de la cooperacin internacional, sino tambin incorpora nuevas iniciativas de polticas que de otra forma deberan ser debatidos y aprobados como parte de la legislacin autoritativa.132 La ley de autorizacin ms relevante es la Foreign Assistance Act of
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En la Cmara de Representantes, a travs del Comit de Asignaciones (Committee on Apropriations -US House of Representatives, 2011) En el Senado, su Comit de Asignaciones basa su mandato en la Constitucin que establece el requisito de asignaciones autorizadas por ley antes de que se realiza algn gasto por parte del tesoro Federal. Las asignaciones estn limitadas por los niveles establecidos por la Comisin de Presupuesto del Senado, Senate Budget Committee (Committee on Appropriations -US Senate, 2011a). En general, ambas se encargan de determinar los gastos especficos del Gobierno. Por ejemplo, la sub comisin tiene la competencia de analizar las autorizaciones de USAID (del Fondo de Inversin de Capital, Ayuda al Desarrollo, Autoridad de Crditos al Desarrollo, etc.); al Departamento del Tesoro (reestructuracin de deuda, asistencia tcnica internacional, ayuda econmica multilateral, aportes al Banco Mundial); y, al Departamento de Estado (Committee on Appropriations -US Senate, 2011b). La FAA de 1961 exiga al Congreso que autorice la financiacin de los programas antes que los fondos asignados se gasten. En 1985, el Congreso promulg una ley que modific dicha norma, para actualizar los marcos de autorizacin, e incorporar nuevos programas y autoridades. Despus de 1986, sin embargo, el Congreso recurri nuevamente al nombramiento de Autoridades, a quienes exima del requisito de autorizar los fondos antes de ponerlos a disposicin de los crditos (Reennak et al, 2009). Por ejemplo, la Seed-Seed Act de 1989 o la Freedom-Freedom Support Act de 1992. Con el tiempo las disposiciones generales de las medidas de operaciones de crditos extranjeros se han convertido en la forma en que el Congreso hace valer sus puntos de vista sobre el papel y el uso de la poltica de ayuda exterior de EUA, PONE lmites o condiciones a la asistencia, o incluso autoriza nuevos programas.
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1961, que regula sobre todo los programas de ayuda econmica y de seguridad,133 y sobre la cual regresaremos ms adelante. 4.1.3. Oficina del Director de Ayuda Internacional para el Desarrollo del Estado Esta Oficina est a cargo del Director of U.S. Foreign Assistance, que es, al mismo tiempo, Administrador de la USAID (Nowels y Veillete. 2006). Lidera el planeamiento estratgico, operacional y de desempeo de la cooperacin, enfocndose en alinear los recursos con las polticas; elabora y sustenta el requerimiento de presupuesto para la ayuda exterior y distribuye los fondos del Estado y la USAID para atender las necesidades y para asegurarse que las inversiones sean sostenibles en el largo plazo. Segn la OCDE, esta Oficina es un paraguas que lidera la estructura, racionalizando y coordinando toda la poltica de ayuda internacional, su planificacin y supervisin (2006, pg. 13). Con su creacin se estandarizaron y se centralizaron las funciones de gestin en una sola sede, para evitar las intromisiones recurrentes del Congreso en el destino de los fondos de cooperacin. El propio Congreso ha reconocido que su accin limita la eficiencia y flexibilidad de la ayuda americana, pues suele ligar la ayuda (OCDE, 2006).
4.2. La Poltica de las 3D

El enfoque de la poltica de cooperacin ha sido transformado desde los atentados del 11 de septiembre de 2001, pues a partir de este momento ha sido vinculada a la seguridad nacional (Tarnoff y Leonardo, 2011). Esto se ha podido observar con las reformas de la Estrategia Nacional de Seguridad, National Security Estrategy NSE-, mediante la cual, en el ao 2002, la poltica de desarrollo norteamericana pas a ser uno de los tres pilares de la poltica exterior, conjuntamente con la diplomacia y la defensa.134 Esta poltica se denomina de las 3D (Development, Diplomacy and Defense). A partir de ese momento la justificacin de presupuesto solicitada por el Poder Ejecutivo, comenz a subrayar la lucha contra el terrorismo como un pilar fundamental de la poltica de cooperacin.
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Tambin son importantes para la cooperacin en general: La Ley de Control en la Exportacin de Armas -The Arms Export Control Act-, la Ley de Desarrollo y Ayuda del Comercio Agrcola y Agricultural Trade Development and Assistance Act-; y la Ley sobre los acuerdos de Breton Woods and -The Bretton Woods Agreement Act- que autoriza la participacin de EUA en los bancos multilaterales de desarrollo. En ese mismo ao la estrategia estableci como objetivo, doblar el tamao de la ayuda de las economas de los pases pobres; asimismo, cre la nombrada Corporacin para los Objetivos del Milenio, por lo que se increment la ayuda en un 50%. Con la nueva estrategia de seguridad nacional en el ao 2006, se intensific ms la poltica de cooperacin, estableciendo nuevas herramientas como: la medicin de resultados del uso de la ayuda; apoyo a las instituciones financieras internacionales en sus esfuerzos para combatir la pobreza; el otorgamiento de subvenciones en lugar de prstamos a los pases pobres; ayuda al comercio y la inversin en los pases pobres; todo ello, enfatizando la ayuda en salud, educacin y agricultura (OCDE, 2006).
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Asimismo, en el 2006, la Secretara de Estado anunci una nueva poltica exterior de transformacin de la diplomacia -transformational diplomacy-. Su objetivo fue trabajar con los socios de todo el mundo para construir una democracia sostenible, estados bien gobernados que respondan a las necesidades de su poblacin y se conduzcan de manera responsable en el sistema internacional (OCDE, 2006, pg. 19). Debido a la dificultad de establecer lneas claras sobre la seguridad de EUA y las metas de desarrollo y democracia, se estipul que estas tres deban trabajar conjuntamente y avanzar en forma simultnea. El Estado norteamericano ha considerado que su seguridad est unida a la capacidad de los dems estados de gobernar de manera justa y eficiente, por lo que su poltica de ayuda se encamina a que esos pases obtengan dichos resultados. Para la OCDE, segn se establece en su Informe del ao 2006, una de las consecuencias de la nueva diplomacia ha sido aclarar cinco objetivos prioritarios135 y seis tipos de receptores136 de la cooperacin internacional, en los que debe centrar su trabajo el Department of State y la USAID. La OCDE considera que con estas medidas adoptadas por el gobierno, se ha establecido una red de asistencia internacional simple y prctica, alrededor de la cual se organizan y priorizan las estrategias y la planificacin presupuestaria por parte del departamento y la USAID. USAID ha sabido combinar las operaciones de ayuda tcnica y econmica de la antes International Cooperation Agency, las actividades de crdito del Development Loan Fund, las funciones del Export-Import Bank y las actividades relacionadas con la agricultura a travs del programa the Food for Peace del Departamento de Agricultura.
4.3. Foreign internacional
Assistance
Act
modalidades
de
cooperacin
La Ley de Cooperacin Internacional, Foreign Assistance Act -FAA-, promulgada en 1961, estableci la creacin de la USAID con el propsito de que administrara los programas de ayuda, siendo la primera organizacin de cooperacin internacional, cuyos esfuerzos estuvieron dirigidos en sus inicios a la implementacin de polticas de largo plazo. La agencia ha cumplido esta tarea durante 50 aos, a travs de diferentes instrumentos permitidos por la FAA: 137
135 136 137
Paz y seguridad; gobierno justo y democrtica, inversin en la poblacin, crecimiento econmico y asistencia humanitaria; en ese orden. Pases en reconstruccin; en desarrollo; en transicin; socios; opresores; y acciones regionales. Se convirti en una agencia independiente en 1999, pero su Administrador se rige por las polticas generales de la Secretara de Estado. USAID es responsable de la mayora de ayuda bilateral; adems, en conjuncin con el Departamento de Estado, atiende el ESF y los programas de ayuda sovitica. En el presupuesto de 2005, USAID recibi US$ 9.5 billones, manteniendo el control directo de US$ 6.1 billn de esa cantidad. (Tarnoff y Nowels, 2005).
107
4.3.1. AOD a travs de subvenciones La mayor parte de la ayuda es a travs de subvenciones. Incluso en los ltimos aos la poltica ha sido no conceder crditos, como se observar en el cuadro 29, que presenta un resumen de los balances de los aos 2005 y 2009. Las formas de subvenciones pueden toman vas diferentes dependiendo del pas receptor, por ejemplo: Transferencia de fondos; A pesar de que es la excepcin ms que la regla, algunos pases reciben ayuda en forma de donacin en efectivo al gobierno. El dinero ayuda a estabilizar la balanza de pagos permitindole adquirir ms bienes de EUA, servir a su deuda o dedicar ms ingresos nacionales a fines de desarrollo u otros. La lgica es que sirva de recompensa a los pases que han apoyado a EUA en la guerra contra el terrorismo (Turqua y Jordania), o dado apoyo poltico y estratgico (Egipto e Israel), o a cambio de realizar reformas polticas y econmicas (muchos pases de frica). De acuerdo a lo establecido en la FAA, en la seccin 109, el Presidente puede determinar esas transferencias, pero no deben exceder el 15% de los fondos disponibles para la ayuda. Asimismo, puede ser transferido y consolidado con otros fondos siempre que la provisin del que ha recibido la transferencia no se incremente ms del 25% de la asignacin original. Programas de Importacin de Productos -Commodity Import Programs-: Es gestionado por el USAID y permite a las empresas privadas de pases extranjeros acceder a dinero para importar bienes de EUA. A cambio, la moneda pagada por estas operaciones va a una cuenta del gobierno receptor y es programada para propsitos de desarrollo por ambos, el pas receptor y EUA. El programa fue muy usado en el pasado, pero hoy slo existe en Egipto. Equipamiento y productos: La ayuda puede consistir en productos alimentarios, armas, equipo como generadores y computadoras. Entrenamiento: La transferencia del know-how es una parte importante de los programas de ayuda. El Programa Internacional Militar y Educacional, The International Military and Educational Training Program provee entrenamiento a los oficiales de las fuerzas miliares de las naciones aliadas y amigas. Experiencia: El Departamento del Tesoro, USAID y los bancos multilaterales envan especialistas a los ministerios de los gobiernos para recomendar reformas polticas. Subvenciones pequeas: Otorgadas por USAID, la Inter-American Foundation y la African Development Foundation hacia organizaciones indgenas para propsitos de desarrollo. A veces se les otorga a organizaciones de microcrdito las que, como retorno, otorgan crditos a microempresarios.
108
Respecto de la asistencia financiera no reembolsable, la Seccin 131 establece que el Presidente est autorizado para proporcionar subvenciones a programas para aumentar la disponibilidad de crdito y otros servicios a las microempresas que no tienen acceso completo a la formacin de capital, asistencia tcnica y servicios de desarrollo empresarial138 para lo cual puede otorgar subvenciones a: Las instituciones de microfinanzas con el fin de ampliar la disponibilidad de crdito, ahorro y otros servicios financieros a los microempresarios; Las organizaciones de microempresas con el propsito de la capacitacin, asistencia tcnica y servicios de desarrollo; as como la creacin de capacidades para satisfacer mejor las necesidades de crdito y la capacitacin de los microempresarios, y Los programas de poltica y reglamentacin a nivel nacional para mejorar el ambiente para los microempresarios y las instituciones de la microempresa que sirven a los pobres y muy pobres. Respecto a la vigilancia, la norma seala que el Administrador deber establecer un sistema de monitoreo que establezca los objetivos de rendimiento para la asistencia y expresar esas metas en una forma objetiva y cuantificable, en la medida de lo posible; as como, establecer los indicadores de desempeo, proporcionar una base para recomendaciones sobre ajustes a la ayuda y, adoptar el uso generalizado de las herramientas de evaluacin de ayuda contra la pobreza.139 4.3.2. AOD a travs de crditos de desarrollo Entre 1962 y 1988 los crditos representaron el 32% del total de ayuda militar y econmica. Esta figura se redujo a mediados de los 80s. Hasta el presupuesto 2001, los crditos representaron menos del 1% del total de la asignacin de ayuda. El desnfasis por los crditos se debi a los problemas de deuda de los pases en desarrollo (Tarnoff y Nowels, 2005). Los crditos de desarrollo -Development Credit-, consisten en que el riesgo es compartido con un banco privado y puede ser usado tambin para el desarrollo del sector. Entre otras cosas la FAA regula los crditos que se otorgan a las microempresas. En la Seccin 108 de la ley seala que el Ejecutivo puede dar asistencia a las microempresas que no tengan acceso a crditos a travs de:
138
Para llevar a cabo los programas el 50 por ciento de todos los recursos de la microempresa ser dirigido a empresarios muy pobres (que viven en el 50 por ciento por debajo del umbral de pobreza del receptor). 139 Adems, la norma establece que el Administrador debe desarrollar por lo menos dos mtodos de bajo coste para evaluar los niveles de pobreza de sus clientes actuales o potenciales; hacer pruebas de campo de los mtodos desarrollados.
109
Crditos y garantas a las instituciones de micro finanzas con el fin de ampliar la disponibilidad del ahorro y el crdito de los hogares ms pobres y de bajos ingresos. Programas de capacitacin a dichas instituciones para mejorar los servicios financieros , y, Programas de formacin para los clientes para un mejor uso del crdito y gestin de sus empresas. El Administrador encargado, actualmente el Director de la Oficina, debe establecer los criterios para la determinacin de las instituciones de microfinanzas elegibles para los crditos, los cuales segn la FAA pueden incluir: El grado en que los destinatarios de los servicios financieros de la entidad no tienen acceso al sector financiero formal. El grado en que los mismos destinatarios se encuentran entre los ms pobres en el pas. El grado en que la entidad est orientada hacia el trabajo directo con las mujeres pobres. La medida en que la entidad financiera recupere el coste de los prstamos. El grado en que la entidad cuente con un plan para llegar a ser financieramente sostenible. Como requerimientos adicionales la Ley seala que la ayuda no puede apoyar los programas que no estn directamente relacionados con los fines de la asignacin. 4.3.3 Devolucin de crditos Entre 1946 y 2002, EUA presto US$ 108 000 millones en programas de ayuda bajo la modalidad crediticia. De esa cantidad, US$ 83 000 millones han sido devueltos al final de 2002. Dejando cerca de 25 000 millones sin pagar. La mayora de receptores de crditos se mantienen al da o solo un poco tienen mora. Por casi tres dcadas, la FAA ha prohibido (la tambin llamada enmienda Brooke) dar nueva ayuda a cualquier pas que haya pasado ms de un ao de incumplimiento (Tarnoff y Nowels, 2005). El Presidente puede decidir lo contrario si considera que es de inters nacional. Asimismo, la FAA establece una forma de reembolso de prstamo acelerado, de acuerdo al cual el Administrador revisa anualmente los saldos de los prstamos bilaterales en condiciones favorables, determina e identifica a los pases cuyos recursos econmicos hacen posible acelerar el reembolso de los prstamos. 4.3.4. Fondo de Crdito a las Microfinanzas En la seccin 132 de la FAA se seala que el Administrador tiene la capacidad de crear un fondo de crdito a las microfinanzas para manejar el riesgo de desastres naturales, guerras o conflictos civiles, la crisis financiera nacional, o a corto plazo los
110
movimientos financieros que amenazan el desarrollo a largo plazo de las instituciones de apoyo de microfinanzas Estados Unidos. Los desembolsos de este fondo deben estar destinados a instituciones de microfinanzas que son apoyadas por EUA para evitar la quiebra de las instituciones por causas como: desastres naturales, guerras, crisis financiera, que amenazan el desarrollo a largo plazo de las instituciones de microfinanzas apoyadas por el EUA. 4.3.5. Ayuda ligada La mayora de la ayuda exterior se usa para la adquisicin de bienes y servicios. No obstante, la cantidad de ayuda que retorna difiere dependiendo del programa. Pero algunas estimaciones generales de algunos programas individuales son posibles, aunque puede diferir ao por ao. En el ejercicio 2004, aproximadamente el 87% o US$ 37 000 millones de ayuda militar y fue usado para la adquisicin de equipo militar y entrenamiento desde EUA. El 13% restante fue asignado a Israel para adquisiciones en ese pas (Tarnoff y Nowels, 2005). Los productos de ayuda alimentaria son adquiridos por completo en EUA, y la mayora de los gastos de transporte de dichos productos van totalmente a empresas de EUA. Sobre esta base, un anlisis superficial sugiere que ms del 90% de la AOD -al menos 1000 millones en el 2004- de alimentos y transporte fueron gastados en EUA (Tarnoff y Nowels, 2005). Debido a que las contribuciones a instituciones multilaterales son combinadas con fondos de otras naciones y la mayor parte de los programas son financiados con fondos tomados en prstamos ms que con contribuciones directas de los estados, la participacin de EUA en las compras financiadas por bancos multilaterales de desarrollo, puede exceder la cantidad de su contribucin.140 La mayora de la ayuda bilateral al desarrollo sustenta programas en pases en desarrollo y en las nuevas democracias europeas, respectivamente. Aunque una pequea porcin de los fondos de esos programas resulta de transferencias de EUA, los servicios de expertos y personas de gestin de proyectos y el equipo es dado por EUA. De acuerdo con el USAID, 81% del total de la ayuda a esos programas (en 2002 y 2003), fueron en recursos. Aunque algunos argumenten que la mayor parte de la ayuda de EUA es para la adquisicin de bienes y servicios, el 100% no retorna (Tarnoff y Nowels, 2005). 4.3.6. Condonaciones de deuda Es parte de la poltica de EUA e incentiva a otros donantes a hacer lo mismo. En total, EUA ha condonado o reducido US$ 1 866 000 millones de deuda de 46 pases entre
140
Por ejemplo, los US$ 1.88 de adquisiciones del BM de recursos americanos para inversin y prstamos de ajuste, en el 2003, fue ms del doble de los US$ 844.5 millones de su contribucin al IBRD y al IDA. Los EUA contabiliz aproximadamente el 18% del total de las adquisiciones internacionales del BM en 2003, ms que cualquier oro pas seguido por Alemania 7.8%; Francia 5.4%; Italia 5.1%; y China 4.9%.
111
1990 y 2003. En algunos casos esa decisin se basa en gran parte por razones econmicas para ayudar a los pases endeudados. EUA ha sido uno de los mayores promotores de la iniciativa HIPC. Tal como se observa en el siguiente cuadro, la cooperacin ha variado presupuestariamente entre el 2005 y el 2009:
CUADRO 32: FLUJOS OFICIALES Y PRIVADOS DE EUA: COMPARACIN ENTRE EL 2005 Y 2010 (MILLONES DE
DLARES)
2005
TIPO DE AYUDA/ AO
I. AOD (A + B) A. AOD Bilateral(1 + 2) 1. No reembolsable 2. Reembolsable Crditos del gobierno y agencias oficiales a) Crditos de AOD alimentaria b) Reprogramacin Otra AOD reembolsable Devolucin por condonacin de deudas B. AOD multilateral (1 + 2) 1. Donaciones y suscripciones de capital 2. Crditos concesionales a agencias multilaterales II.OTROS FLUJOS OFICIALES BILATERALES 1. Crditos oficiales a la exportacin a pases en desarrollo 2. Transacciones relacionadas con inversiones en pases en desarrollo 3. Reprogramaciones no concesionales141 4. Otros seguros y reclamos bilaterales 5. Compensaciones por alivio de deuda. III. FLUJOS PRIVADOS EN TRMINOS DE MERCADO IV. DONACIONES PRIVADAS NETAS 745, 11 142,35 2.353,27 2.353,27 -10,28 -1.792,94 -1.354,13 Montos entregados 28.438,06 26.084,79 26.041,71 43,08 43,08 20,00 23,08 -380,83 -118,10 -10,28 -306,37 -306,37 Montos recibidos -815,58 -805,30 Montos netos 27.622,48 25.279,49 26.041,71 -762,22 -263,29 -286,37 23,08 -380,83 -118,10 2.342,99 2.353,27 -10,28 -1.047,83 -1.211,78 3.666,78 3.666,78 -9,07 2.125,35 1.563,22 Montos entregados 29.659,18 25.992,40 25.992,40
2009
Montos recibidos -827,84 -818,77 -818,77 -411,74 -411,74 Montos netos 28.831,34 25.173,63 25.992,40 -818,77 -411,74 -411,74
-327,81 -79,22 -9,07
-327,81 -79,22 3.657,71 3.666,78
-9,07 -1.137,09 -737,89 988, 25 825,33
112,95
-11,20
101,75
296,83
-73,62
223,21
226,41 263,40 -244,09 -183,52
226,41 19,31 -183,52 69.206,37 8.628,56
0,00 265,30 -275,07 -50,51
0,00 -9,77 -50,51 69.168,00 16.288,00
Fuente: U.S. Official Assistance Database. Elaboracin: Propia.

141
Development
Incluye intereses capitalizados o reclamos privados.
112
Adems de analizar los diferentes canales de AOD que existen en EUA, es de destacar la variacin presupuestaria entre los aos 2005 y 2009 en lo que corresponde a ayuda reembolsable. En el ao 2009 no se destin presupuesto para este tipo de ayuda. Ello en concordancia con la poltica de no endeudamiento de los pases HIPC. No obstante, se han incrementado los crditos oficiales a la exportacin para pases en desarrollo, de 142 millones en el ao 2005, a 1 563 millones, aproximadamente, en el ao 2009. A pesar de que esta ltima modalidad tambin genera deuda.
113
CAPTULO CUARTO ANLISIS COSTE-BENEFICIO ALTERNATIVAS REGULATORIAS DE LAS
1. ANLISIS COSTE-BENEFICIO DE LA PROPUESTA REGULATORIA

La teora econmica se fundamenta en la nocin de la racionalidad individual, en el sentido de que una persona toma decisiones en base a una comparacin de costes y beneficios. De la misma manera, las decisiones gubernamentales deberan ser analizadas racionalmente bajo estos parmetros, tomando en cuenta los costes y beneficios sociales. La palabra social es usada en la literatura para diferenciar tres aspectos del ACB: primero, se usa para denotar que los efectos que se toman en cuenta en la evaluacin se refieren a todos los individuos en la sociedad, no slo a los partes directamente involucradas; segundo, para sealar que los efectos distributivos se incluyen en los efectos de eficiencia; y, finalmente, para enfatizar que los precios del mercado no siempre son buenos referentes de la disposicin individual a pagar, por lo que se suele utilizar los denominados precios sombra shadow prices- (Brent, 1996).142
142
Este autor seala que un precio sombra (S) puede definirse como el incremento en el bienestar social que resulta de cualquier cambio marginal en la disponibilidad de las materias primas o
114
En su nivel ms bsico, el ACB de un proyecto requiere la identificacin de todos los efectos sobre el bienestar individual de todos los miembros de la comunidad. Luego, tales efectos deben ser medidos en una unidad comn de forma que se puedan comparar los beneficios agregados con los costes agregados. Pero esto no es poco controversial (Sugden y Williams, 1978). En la medida en que el impacto de costes y beneficios depende del mbito en el que se evale la poltica y de la funcin objetivo disponible -agregacin de las funciones de utilidad de los individuos afectados(Pasqual, 1999), es necesario tener presente la influencia del ambiente externo. En el caso de los instrumentos de financiacin de la cooperacin para el desarrollo, a partir de la bibliografa analizada, descubrimos que existen mltiples grupos, con bases sociales o polticas, que sostienen sus propios puntos de vista acerca de la conveniencia de ofrecer ayuda a los pases en vas de desarrollo y la forma en que debe hacerse, incluyendo valores ticos, econmicos, sociales o polticos (Gudio, 1996). En este sentido, la construccin de una poltica en materia de financiacin de la cooperacin se realiza en un contexto inestable por las presiones de la opinin pblica, el Parlamento, los partidos polticos y los grupos organizados de la sociedad civil, lo que lleva a que los objetivos, pero sobre todo, las medidas, tengan un grado relativo de aceptacin por todos los sectores influyentes.
1.1. Anlisis coste-beneficio en la Ley del Fondo para la Promocin del Desarrollo
En el caso del Fonprode, su regulacin tambin ha despertado la atencin de diferentes grupos de inters relacionados con la cooperacin, especficamente, con la financiacin de la misma. Ello debido a la deslegitimacin de la utilidad de la cooperacin financiera en su conjunto para algunos sectores relevantes de la opinin pblica espaola, mientras estuvo vigente la legislacin que regulaba el FAD. Por estas razones, es difcil realizar un anlisis de la poltica que est exento de dificultades. Por ejemplo, en el anlisis de los crditos, es difcil llegar a un consenso sobre cmo disear programas que sean coste-efectivos identificando dos causas fundamentales. En primer lugar, los programas de crdito en pases en vas de desarrollo han sido diseados para centrarse en los excluidos por parte del sector financiero formal. Por ello es difcil que podamos identificar, como resultado del programa, el efecto causal de los crditos en la economa de las personas desfavorecidas o las regiones pobres. (Pande, 2008, pg. 104). Es decir, sabemos cmo afectan los crditos a la economa de las familias ms pobres pero no a la poblacin general. Entonces, al no disponer de un grupo de control, es difcil evaluar el impacto de las polticas de promocin crediticia enfocadas hacia las familias ms desfavorecidas
factores de produccin. Si la inversin en la produccin de un bien g se denota con Y, entonces:

=
115
(Pande, 2008, pg. 104).143 Este enfoque riguroso (por proporcionar una estimacin cuantitativa precisa del impacto) presenta problemas como sesgo en la seleccin de la muestra, mala especificacin de la relacin subyacente, problemas de motivacin y costes. Frente a esto se presentan alternativas de evaluacin de impacto menos formales como la evaluacin rpida, observacin de participantes, estudios de casos o aprendizaje participativo. Los mtodos rigurosos y no rigurosos no son mutuamente excluyentes, y las combinaciones de ambos son a menudo ptimas (Mosley, 1999). En segundo lugar, en la evaluacin de los programas de crditos estos estn altamente subsidiados, normalmente por organizaciones internacionales. Entonces, para realizar el ACB, es necesario conocer los componentes del programa y, en particular, el volumen de la subvencin. Esto no es fcil. Por tanto, es difcil descomponer este tipo de intervenciones para saber qu elementos hay que copiar, cules deberan reproducir y cules no (Pande, 2008, pg. 104). De lo explicado, qu mtodo se podra utilizar para que con los datos que tenemos a disposicin se pueda hacer un adecuado ACB de la Ley del Fonprode? Utilizar un mtodo cuantitativo sobre las distintas alternativas est mucho ms all de los objetivos de este trabajo,144 por lo que nos centraremos en describir con el mayor detalle posible las fuentes de los costes y beneficios de cada una de las opciones regulatorias o alternativas. La tarea de cuantificar dichos costes y beneficios requerira el acceso a numerosos datos que no disponemos, por lo que este ACB tomar en cuenta la informacin expuesta en los captulos anteriores en forma sistemtica.
1.2. Metodologa de aplicacin del anlisis coste-beneficio a la Ley del Fondo para la Promocin del Desarrollo
La Ley que regula el Fonprode toca diversas materias, las cuales sern agrupadas en cuatro temas para efectos de la evaluacin del ACB: 1. 2. 3. 4. Operaciones financiables con cargo al Fonprode. Gestin del Fonprode. Mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas. Mecanismos de evaluacin.
143
144
Esto ltimo se basa en el ACB que se realiza en funcin a la metodologa de grupos de control, que consiste en crear una poblacin similar a las del grupo sobre el que recae la regulacin (grupo de tratamiento) pero no afectados por la intervencin (grupo de control) y luego comparar el cambio en el grupo afectado con el grupo de control. Es til ilustrar esta afirmacin. Segn Mosley 1999, en un estudio realizado por l y Hulme sobre programas de microfinanzas en varios pases se emplean mtodos formales e informales para evaluar su impacto sobre la pobreza y otros objetivos de desarrollo. El coste de los mtodos informales fue de 75.000 libras esterlinas en tres aos y el coste de los mtodos formales fue de 35.000 libras esterlinas adicionales. Estas cifras no son atpicas del coste que conlleva la investigacin para evaluar el impacto en pases en desarrollo en general.
116
Hemos tratado de abarcar las cuestiones principales y controvertidas o que tienen una forma de regulacin diferente a nivel comparado que llama la atencin. Por su parte, hemos dejado de lado aquellas cuestiones que no han sido modificadas respecto a la regulacin anterior que esto haya generado debates; o que habiendo sido cambiadas ha existido un amplio consenso respecto a su modificacin, o no generan costes o beneficios relevantes que cambien las conclusiones a las que se puedan llegar. Para realizar el ACB sobre el Fonprode realizaremos los siguientes pasos:
1. 2.
Identificar las fuentes de los costes y beneficios de las alternativas regulatorias sealando sus fuentes y la poblacin afectada o beneficiada. Comparar los costes y beneficios entre las alternativas regulatorias con relacin a los objetivos buscados por la ley.
La distribucin de los costes y beneficios que describiremos, a travs de las fuentes analizadas, as como la poblacin afectada, se realizar de acuerdo a lo expresado en las sesiones parlamentarias por los diferentes grupos de inters, los informes de los actores involucrados, las evaluaciones de la OCDE, as como la opinin de expertos plasmada en la literatura sobre la materia; todo lo cual se considerar en funcin a los objetivos de la regulacin; es decir si las medidas adoptadas conducen a la eficiencia y coherencia de las polticas de desarrollo; si contribuyen a desvincular la AOD del objetivo de internacionalizacin de la empresa espaola; si no generar mayor endeudamiento a los pases HIPC; o si con ellas se consiguen mejorar los canales de transparencia y control de la gestin de los fondos; de forma tal que se logre alcanzar el 0,7% de la RNB destinada a cooperacin. De los pasos anteriores obtendremos conclusiones parciales a lo largo del anlisis que nos servirn para obtener conclusiones generales al final del presente trabajo.
2. APLICACIN DEL ANLISIS COSTE-BENEFICO AL TEMA 1: OPERACIONES FINANCIABLES CON CARGO AL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
2.1. Donaciones y crditos no ligados
CUADRO 33: ANLISIS COMPARADO: DONACIONES Y CRDITOS NO LIGADOS
DONACIONES Y
CRDITOS NO LIGADOS
Alternativa 1 Ayuda ligada a la adquisicin de bienes y servicios espaoles

FAD, EUA
Alternativa 2 Ayuda no ligada.

Fonprode Elaboracin: Propia.
117
2.1.1. Anlisis de costes y de beneficios La alternativa adoptada por el Fonprode es que las donaciones y crditos no estn ligados a la adquisicin de bienes y servicios de empresas espaolas, a diferencia de la regulacin del FAD, cuyo objetivo principal era la internacionalizacin de la empresa espaola. (a) Alternativa 1: Ayuda ligada Costes: 1-1 1-2 Es contradictoria con la poltica de ayuda humanitaria. Fuente: Campaa Quin debe a Quin -Qdq-. Afectados: pases receptores. Genera sobreprecios, porque las empresas espaolas no son necesariamente las ms eficientes, por lo que limitar a el pas receptor a adquirir de un productor especfico, limita la competencia y genera prdida de eficiencia pues el pas puede estar pagando un precio ms alto del que pagara si tuviera la opcin de escoger libremente el proveedor, lo que se denomina sobreprecio145. Fuente: CND. Afectados: pases receptores. Disminuye de la eficacia de la ayuda y su valor real. Fuente: Consenso de Monterrey (prrafo 43). Afectados: pases donante y receptor. Disminuye el crecimiento de los pases receptores, debido al efecto expulsin de empresas nacionales. Fuente: Gonzales y Larr, 2004. Afectados: empresas de pases receptores. La ayuda se vuelve inoperante debido a que los intereses de los donantes no coinciden con los de los pases receptores, no contribuyendo a un desarrollo real. Fuente: Gonzales y Larr, 2004). Afectados: pases receptores. En el largo plazo, las empresas del pas donante, que tenan fcil acceso al mercado, pueden tener condicionadas las bases competitivas sobre las que se asienta la presencia internacional de la empresa, hacindola depender de factores concesionales de carcter discrecional. Fuente: Alonso, 1999. Afectados: mercado, empresas del pas donante. Genera distorsiones del crdito en las condiciones de competencia en el mercado internacional, pues es un elemento subvencionador del producto exportado. Fuente: Alonso, 1999. Afectados: Mercado internacional, pases competidores.
1-3
1-4
1-5
1-6
1-7
145
Jepma seala que los estudios empricos demuestran que hay una media de 20% de sobreprecio, que en casos extremos puede llegar hasta el 177% o el 225% (in Gonzales y Larr, 2004).
118
1-8
Subordina los intereses de los pases receptores a la conveniencia comercial de los donantes, desviando la ayuda a pases que no tienen prioridad en los planes de desarrollo. Fuente: Arias, 2005/2006.146 Afectados: pases receptores.
Beneficios: 1-1 Aumenta el volumen de los negocios, de los beneficios empresariales y del empleo. Fuente: Gonzales y Larr, 2004. Beneficiados: empresas espaolas, poblacin econmicamente activa. Reduce los riesgos de las empresas exportadores debido al aval pblico. Fuente: Alonso, 1999. Beneficiados: empresas espaolas. Diversifica la oferta y esto beneficia a los compradores. Fuente: Alonso, 1999. Beneficiario: consumidores. Equilibra la balanza de pagos por los ingresos de los retornos, mientras el receptor no tiene que obtener otras divisas para su devolucin, lo cual reduce los costes de transaccin. Fuente: Gonzales y Larr, 2004. Beneficiados: pas donante.
1-2 1-3 1-4
2.1.2. Valoracin en funcin a los objetivos Las alternativas 1 y 2147 se corresponden directamente con la eficacia y coherencia del instrumento financiero, pues ha sido arduamente debatido que ligar la ayuda, genera problemas como la desviacin de objetivos propiamente relacionados con la cooperacin internacional (coste 1-1 y 1-4). Por esto, en los aos de funcionamiento del FAD, hubo un abuso en el uso de este instrumento, el cual contabiliz altos porcentajes del total de ayuda. Como se muestra en el cuadro siguiente, que muestra desembolsos del FAD, stos siempre han sido bastante altos y han conformado una parte grande del total bruto de AOD, tanto as que en trminos netos (descontndolas devoluciones de la ayuda reembolsable), en el ao 2005, existi un dficit de (-)3,2 millones de euros.
146
147
Por ejemplo, pases como Turqua, Indonesia o China en el 2004 estuvieron encabezando los fondos recibidos. Ni Turqua ni Indonesia eran pases prioritarios para la cooperacin espaola en el ao 2004, lo era tampoco en el Plan Director 2005. Los 3 pases recibieron en total casi 100 millones de euros como desembolsos de crditos FAD en 2004, cantidad que supera el total recibido por cuarenta pases de frica Subsahariana en concepto de proyectos y programas no reembolsables financiados por la AECI (Arias, 2005/2006). En este caso son alternativas totalmente opuestas, por lo que los costes de una son los beneficios de la otra y viceversa.
119
GRFICO 8: AOD BRUTA Y AOD NETA Y DESEMBOLSOS FAD 2003-2006 (MILLONES DE EUROS)
70 60 50 40 30 20 10 0 -10 AO 2003 AO 2004 AO 2005

17,9
3,8 -3,2 AOD Bruta AOD Neta Desembolsos brutos FAD
65,2
43,8
34,6
24,9 13,7
10,2
20,6 13,8 10,4
AO 2006
Fuente: MAEC (Olivi, 2008).
En definitiva, segn las fuentes analizadas, con la alternativa 2 se cumple cabalmente el objetivo de desvincular la AOD de la poltica de internacionalizacin de la empresa (beneficios 1-1, 1-2 y 1-3). Con la alternativa 1, existen mayores probabilidades de que haya un aumento de la RNB destinada a la ayuda, debido a que sera una consecuencia de los mayores beneficios de las empresas espaolas por el incremento del comercio (beneficio 1-1); por el contrario, con la alternativa 2 esto sera un coste. Ninguna de las alternativas est ligada directamente a la generacin de deuda del pas receptor. Debido a que la ayuda puede condicionarse no slo a travs de crditos sino tambin a travs de las donaciones. Por lo que no necesariamente un mecanismo de ayuda ligada incrementara la deuda de los pases receptores. Por su parte, la alternativa 2, contribuye ms la transparencia y control, debido a que no se subordinan los objetivos del pas receptor (coste 1-8), ni se solapan objetivos comerciales dentro de los objetivos de cooperacin. En conclusin, en trminos netos, de los datos y las fuentes revisadas, se podra afirmar que la alternativa 2 (ayuda no ligada) es ms eficiente que la alternativa 1 (ayuda ligada) para alcanzar los objetivos de la norma.
120
2.2. Ayuda reembolsable

CUADRO 34: ANLISIS COMPARADO: AYUDA REEMBOLSABLE
Alternativa 1 Crditos, prstamos y lneas de financiacin; programas de microfinanzas; participaciones directas o indirectas de capital o cuasicapital en instituciones financieras o vehculos de inversin financiera. Lmite porcentual de la AOD de este tipo.148 Fonprode
Alternativa 2 Mismos instrumentos sin lmites de presupuesto.
Alternativa 3 Slo ayuda no reembolsable.
AYUDA REEMBOLSABLE
FAD
Elaboracin: Propia.
QdQ, EUA
2.2.1. Anlisis de costes y de beneficios (a) Alternativa 1: Mantener la ayuda reembolsable La alternativa adoptada por el Fonprode es que se mantengan la ayuda reembolsable, ampliando sus modalidades (art. 2.2.e). Asimismo, establece un lmite al porcentaje de AOD con carcter reembolsable. Costes: 1-1 1-2 Genera deuda que luego no puede ser pagada. Fuente: Qdq.149 Afectado: pas receptor. Genera menos empleo y contribuye menos a reducir la pobreza que la ayuda no reembolsable. Fuente: QdQ. Afectado: pas receptor Aumenta los impuestos en el pas receptor para pagar los retornos. Fuente: QdQ. Afectado: pas receptor.
1-3
Beneficios: 1-1 Los pases en desarrollo obtienen financiacin para buenos proyectos, que no podra conseguirse por otros medios, por carecer de acceso a capital.
148 149
El lmite de 5% para el presente Plan Director fue adherido tras una enmienda del Senado (CD, 2010a). En el ao 2001, 16 pases en desarrollo finalizaron el ao 2004 con flujos negativos en relacin a los FAD, y cuatro de ellos -Nger, Repblica del Congo, Malawi y Camern- devolvieron ms fondos en concepto de reembolsos del FAD -casi 7 millones de euros- que la ayuda no reembolsable recibida de la AECI como proyectos y programas -poco ms de 1,7 millones-, a pesar de encontrarse entre ellos algunos de los pases ms pobres del planeta (Arias, 2005/2006).
121
1-2 1-3
1-4
1-5 1-6
1-7
Fuente: GCC, Klein y Harford, 2005.150 Beneficiados: pas receptor. Promocin de la pequea y mediana empresa. Fuente: GCC. Beneficiados: pas receptor. Los crditos alientan la inversin, mientras que las donaciones el consumo del gobierno. Fuente: Klein y Harford, 2005. Beneficiario: pas receptor. Est asociado a niveles ms rpidos de crecimiento en un ambiente institucional adecuado, mientras que las donaciones no. Fuente: Klein y Harford, 2005. Beneficiario: pas receptor. Los donantes invierten ms dinero en cooperacin. Fuente: Klein y Harford, 2005. Beneficiario: pas receptor. Existe un mejor monitoreo de la ayuda cuando se trata de crditos, porque existe un mayor inters financiero en su xito. Fuente: Klein y Harford, 2005. Beneficiario: pas donante y pas receptor. Los retornos se usan como nueva ayuda (fondos rotatorios). Fuente: Gonzales y Larr (2004). Beneficiados: pas donante porque se acerca a sus objetivos internacionales y el pas receptor porque financia ms proyectos y programas de desarrollo. (b) Alternativa 2: Otorgar ayuda reembolsable sin lmite en el presupuesto
Esta alternativa propone la existencia de crditos, sin que se establezcan lmites presupuestales sobre el total del presupuesto destinado a AOD. Costes: 2-1. Los crditos pueden convertirse en una puerta rpida para llegar a la meta del 0,7% del PIB destinado a cooperacin. Fuente: CND. Afectados: pases receptores que por necesidad solicitan crditos. 2-2 Es probable que se repitan las prcticas del FAD, en el cual la mayor parte de la AOD lo constituan los crditos FAD. Fuente: Oxfam, QdQ. Afectados: pas receptor y pas donante. Beneficios: 2-1 2-2 Mayor flexibilidad en la determinacin del gasto. Fuente: CMNU. Beneficiados: pases receptores, gobierno espaol. Acceso a crdito a pases que lo necesitan y que estn en condiciones de pagar. Fuente: UCM. Beneficiados: pases receptores.
150
Esta idea forma parte de lo que los autores denomina development bank pradigm.
122
(c) Alternativa 3: Slo ayuda no reembolsable Costes: 3-1 Disminuye los ingresos de las devoluciones y cobros de intereses, lo que significa que disminuye la reinversin en AOD. Fuente: Klein y Harford (2005). Afectados: pas receptor y pas donante.
2.2.2. Valoracin en funcin a los objetivos En el caso de la alternativa 1, el objetivo de eficacia de la AOD se cumple en tanto es capaz de influir en el desarrollo de los pases receptores, lo cual se consigue a travs de los diversos beneficios que han sido mencionados. Financiar proyectos de inversin que no podran realizarse a travs de otra financiacin, por lo que alientan la inversin, una adecuada recaudacin en el pas receptor y promueve las PYME (beneficios 1-1, 1-2, 1-3 y 1-4). La existencia de ayuda reembolsable, en s misma, no significa que va a existir una ligazn con la internacionalizacin de la empresa espaola, en este sentido, los crditos correctamente gestionados son capaces de mantener el horizonte dentro de la AOD. Asimismo, la ayuda reembolsable permite un mayor inters en el monitoreo de la eficacia de la ayuda, pues hay un mayor inters financiero en su retorno y est asociado a niveles ms rpidos de crecimiento en un mejor ambiente institucional (beneficios 1-7 y 1-5), lo cual va de la mano con el objetivo de que exista mayor transparencia y control. Por su parte, la presencia de ayuda reembolsable aumenta el porcentaje de RNB destinada a la ayuda, debido a que los donantes pueden invertir ms dinero en ayuda ante la posibilidad de retorno y esos retornos se vuelven a utilizar en nuevas inversiones (beneficios 1-7 y 1-8). Ciertamente, la alternativa 1 tiene como el principal coste el hecho de que genera deuda en los pases receptores, lo cual contradice uno de los objetivos de la Ley (coste 1-1 y 1-2); adems de las consecuencias de esta deuda como son el estancamiento del desarrollo y de inversiones por los compromisos de pago. No obstante, en trminos netos presenta mayores beneficios. Sobre la generacin de deuda, existen cifras que respaldan la posicin de no permitir que se emitan ms crditos los pases en desarrollo. En Senegal, en el ao 2006, Espaa condon una cantidad importante de deuda, la mayora de la cual provena de deuda FAD, como est resaltado en cuadro siguiente.
123
CUADRO 35: CONDONACIONES BILATERALES DE ESPAA A SENEGAL POSTERIORES AL PUNTO DE CULMINACIN
HIPC (EN MILLONES DE DLARES Y EUROS) Importe condonado Deuda comercial Deuda comercial Prstamos pblicos (pre FAD) Deuda FAD Principal Intereses 45.439.617,26 dl. 8.109.829,21 eur. 9.334.336.04 eur. 12.221.919 dl. 12.115.571,77 dl. 106.347,47 dl. Importe computable como AOD 45.439.617,26 dl. 8.109.829,21 eur. 9.334.336,04 eur. 106.347,47 dl. 0 dl. 106.347,47 dl.
Fuente: MEH (Olivi, 2008).
La alternativa 2 no rechaza la existencia de crditos, al contrario, considera que esos no deben de tener un lmite presupuestario fijo establecido en la LPGE sobre el total de AOD, sino que debe ser discrecionalidad del gobierno. Esta alternativa podra representar seguir en la misma lnea de los crditos FAD y destinar la mayor parte de la AOD a la concesin de ayuda reembolsable (coste 2-1 y 2-2); lo cual va en contra de los objetivos de no endeudamiento de los pases HIPC. No obstante, la ausencia de lmites da al gobierno mayor discrecionalidad al momento de definir sus polticas, quien est en mejor disposicin para decidir, de acuerdo al contexto y al pas receptor, en qu monto debe destinarse la ayuda; por otro lado, no se limitaran los crditos a aquellos pases que s estn en condiciones de devolverlos (beneficios 2-1 y 2-2). En este sentido, la alternativa 2 se relaciona indirectamente con la eficiencia del instrumentos ya que sta depende de un conjunto de elementos, no obstante, como hemos sealado, el hecho que existe alta discrecionalidad, en aos anteriores ha llevado a abusos por parte del gobierno en el uso del instrumento crediticio, existiendo antecedentes de ineficiencia e incoherencia en su uso. Por su parte, es un instrumento que no contribuye a la bsqueda de no endeudar ms a los pases receptores, as como tampoco lo hace respecto a la transparencia y control, si es que se busca menor discrecionalidad por parte de los gestores de la cooperacin. La alternativa 3 propone la eliminacin de los crditos y otro tipo de ayuda no reembolsable, de cara a una AOD basada nicamente en las donaciones. Esta alternativa elimina todos los beneficios de la alternativa 1, adems de una disminucin de los ingresos por devoluciones y la reinversin en AOD. Al mismo tiempo tiene como ventajas los costes de la existencia de ayuda reembolsable. En conclusin, en funcin a las fuentes valoradas, consideramos que la alternativa 1 se adeca mejor a los objetivos de la regulacin, ya que en trminos netos presenta mayores beneficios que costes que las dems alternativas regulatorias.
124
2.3. Generacin de deuda

CUADRO 36: ANLISIS COMPARADO: GENERACIN DE DEUDA
Alternativa 1
GENERACIN DE DEUDA
Alternativa 2 No exigir soberana garanta
Exigencia de garanta soberana para operaciones reembolsables bilaterales Fonprode
UCM
Elaboracin: Propia.
2.3.1. Anlisis de costes y de beneficios (a) Alternativa 1: Garanta soberana para operaciones reembolsables bilaterales La alternativa adoptada por el Fonprode es que los pases que pueden ser beneficiarios de los crditos debern adoptar la correspondiente garanta soberana (art. 2.2 de la ley). En este caso, las dos alternativas son excluyentes y contrarias por lo que los costes de una sern los beneficios de la otra y viceversa. Costes: 1-1 1-2 1-3 Retrasa los proyectos. Fuente: CMNU. Afectados: pas donante y pas receptor. Paraliza el desarrollo de operaciones financieras. Fuente: UCM. Afectados: pas donante y pas receptor. La garanta socava la ayuda basada en la produccin, ya que el cumplimiento est garantizado de ante mano. Fuente: Klein y Harford, 2005. Afectados: pas donante y pas receptor Dificulta que se combata contra el riesgo moral de aquellos los pases que esperan una condonacin de la deuda. Fuente: Klein y Harford, 2005. Afectado: pas donante.
1-4
Beneficios: 1-1 Asegura el cumplimiento de la deuda. Fuente: PSOE. Beneficiario: pas donante. 2.3.2. Valoracin en funcin a los objetivos La alternativa 1, elegida en la Ley del Fonprode, establece la exigencia de garanta soberana en caso de crditos bilaterales. Esta exigencia genera costes para el pas donante, ocasionado por el retraso en la ejecucin de los proyectos, debido al trmite parlamentario y administrativo por el que debe pasar la aprobacin de la garanta en
125
los pases receptores (coste 1-1). Esto paraliza el desarrollo de las operaciones financieras involucradas en los proyectos a ser financiados (coste 1-2). Ambos costes afectan el objetivo de coherencia y eficacia de la ayuda. Por su parte, la exigencia de garanta soberana va en contra de la financiacin en base a la produccin, pues al existir un respaldo del gobierno, los destinatarios de los crditos no tienen incentivos para producir en funcin a la obligacin de devolucin (coste 1-3), por lo que la garanta acrecienta el riesgo moral (coste 1-4), lo cual perjudica al pas donante y aminora las posibilidades de elevar la RNB dirigida a la AOD. La razn principal de establecer una garanta soberana es porque resulta una forma de asegurar las devoluciones de los crditos (beneficio 1-1), lo cual se relaciona con el objetivo de alcanzar el porcentaje de RNB destinada a cooperacin, as como evitar generar mayor endeudamiento en los pases receptores al exigir que la aprobacin pase por un examen de viabilidad por parte de las autoridades de dichos pases que conocen mejor su situacin financiera. Sin perder de vista que la alternativa 1 tambin puede tener consecuencias que vayan en contra de otros objetivos como la eficacia y coherencia de la ayuda al retrasar los procesos de toma de decisiones. Ello en el sentido que los proyectos pueden quedar paralizados o anulados despus de firmar el contrato debido a que ya no es oportuna su realizacin. Adems impide llegar con rapidez al sector que no tiene acceso a los crditos. Por su parte, no diferenciar entre garantas exigidas a crditos otorgados al sector pblico o privado puede traer como consecuencia que si no se cumpliera con la deuda esta se convertira en deuda externa oficial, bilateral, que deben pagar todos los ciudadanos del pas receptor, lo cual acrecienta su nivel de pobreza (Ramos, 2006). La opcin de la ley por la alternativa 1 se ha debido ms a la bsqueda de seguridad de que no se den situaciones de endeudamiento que conlleven a mayor pobreza y desigualdad en los pases receptores y siendo sta una razn poderosa y determinada por el actual contexto de la cooperacin mundial y por las obligaciones internacionales de Espaa en dicha materia, se ha optado por el second best, sin considerar que el mismo establecimiento de la garanta soberana puede ir en contra de los objetivos buscados. Por ejemplo, en el ao 2001, como ha sido expuesto en los debates en el Congreso, Espaa abri una lnea de crdito FAD a Mozambique, pues debido a las inundaciones del ao 2000 toda una ciudad se qued sin electricidad, por lo que financi un generador. En el tiempo que dur la aprobacin de la garanta soberana ya era el ao 2005, el pueblo tena un generador, y ms que uno nuevo, necesitaban la red de abastecimiento (CD, 2010a). Por tales motivos, segn las fuentes analizadas, la alternativa 2 (no exigir garantas soberanas) sera mejor que la alternativa 1 en trminos generales a pesar de que con la alternativa 1 se pueda conseguir mayor seguridad de la devolucin de los crditos y tener ms cuidado de no generar deuda. No obstante, se sacrifica la eficacia de los proyectos de cooperacin y se generan altos costes de transaccin.
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2.4. Crditos a pases HIPC

CUADRO 37: ANLISIS COMPARADO: CRDITOS A PASES HIPC
Alternativa 1 CRDITOS A
PASES HIPC
Alternativa 2 Prohibicin excepciones

Oxfam Elaboracin: Propia.
Prohibicin con excepcin de autorizacin del CM151

Fonprode
sin
2.4.1. Anlisis de costes y de beneficios (a) Alternativa 1: Prohibir los crditos a pases HIPC, con excepcin de una autorizacin del CM La alternativa adoptada por el Fonprode es que los pases que hubieran alcanzado el punto de culminacin de la iniciativa HIPC152 slo podrn ser beneficiarios de manera excepcional de los crditos cuando lo autorice el Consejo de ministro, a propuesta del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin, y previo anlisis de la Comisin delegada del gobierno para Asuntos Econmicos, que efecte una valoracin sobre el impacto del crdito en la duda del pas receptor y el correspondiente estudio de sostenibilidad de la deuda realizado por las instituciones financieras internacionales (art. 2.2 de la Ley). Costes: 1-1 Genera mayor endeudamiento de pases HIPC, lo que hace ms difcil su devolucin. Fuente: CMNU. Afectado: pas receptor. Genera mayor pobreza, pues obliga a los usuarios a pagar tasas. Fuente: Oxfam. Afectado: destinatarios de la AOD.
1-2
151 152
A propuesta del Senado, se elimin la disposicin que estableca que el MAEC emitiera un informe preceptivo y vinculante, ante el CM (CD, 2010). La iniciativa para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados es un instrumento a travs del cual se ofrece a los dichos pases una salida a la deuda, combinando el alivio de la misma con una serie de reformas estructurales. Para recibir el alivio de la deuda, deben ser pases que renan los requisitos del FMI y el BM para recibir ayuda en condiciones concesionarias, estar en una situacin de deuda insostenible y demostrar un buen historial de reformas. Estas reformas constituyen la primera etapa de la iniciativa, la cual consigue una reprogramacin de los pagos en condiciones concesionales de los acreedores bilaterales. El punto de decisin se alcanza una vez que el pas ha establecido un buen historial de aplicacin de reformas y polticas durante tres aos. En ese momento, la comunidad internacional, incluidos el FMI y el BM, se compromete a reducir a un nivel sostenible la carga de la deuda de un pas cuando se alcance el punto de culminacin, al que se llega despus de un perodo de aplicacin de polticas satisfactorias encaminadas a continuar las reformas estructurales y de medidas de poltica social. La duracin de este perodo se aplica con flexibilidad y se est reduciendo, previo estudio caso por caso, en los pases con historial continuado de aplicacin de reformas econmicas y sociales (Van Trotsenburg y Macarthur 1999).
127
1-3
Genera costes de transaccin derivados del trmite de la autorizacin. Afectados: pas donante.
Beneficios: 1-1 Es posible financiar proyectos de desarrollo en pases pobres que no tienen acceso a canales financieros para realizarlos. Fuente: partidos polticos. Beneficiados: pas receptor.
2.4.2. Valoracin en funcin a los objetivos Sobre este subtema se cambi la regulacin del FAD, que no estableca prohibiciones a la financiacin de pases HIPC, lo cual tuvo un amplio consenso. El debate se centr en si deba existir excepciones a la prohibicin de otorgar ayuda reembolsable a esos pases (alternativa 1) o debera quedar totalmente prohibido (alternativa 2). Nuevamente, al encontrarnos con alternativas contradictorias, los costes de una sern los beneficios de otra y viceversa. La alternativa 1 presenta costes que contradicen los objetivos de la regulacin, especficamente el de no endeudar ms a los pases HIPC, lo cual, al mismo tiempo, compromete la eficacia y la coherencia de las polticas de cooperacin y genera costes de transaccin. De los sealado en el anlisis de las fuentes se puede concluir que una forma ms segura de alcanzar los objetivos de la regulacin es optar por la alternativa 2, en la medida en que la concesin de crditos a pases HIPC empeora la situacin de los mismos y genera perjuicios tambin al pas donante debido a que no se puede asegurar el retorno de dichas inversiones. La concesin de crditos a pases HIPC, que an no han superado su situacin de alto endeudamiento, genera altos costes para el desarrollo. En los debates parlamentarios la representante de la CMNU para Espaa puso el ejemplo de Tanzania, en donde el ao en que se cancel su deuda externa se escolariz a ms de un milln de nios; si hubieran continuado con la deuda la escolarizacin hubiese tardado mucho ms (CD, 2010).
2.5. Participacin del Ministerio de Economa y Hacienda

CUADRO 38: ANLISIS COMPARADO: PARTICIPACIN DEL MEH
Alternativa 1 PARTICIPACIN
DEL MEH
Alternativa 2 Gestin total MAEC Oxfam del
Autorizacin del MEH antes de la concesin de crditos. Fonprode, CSCO
Elaboracin: Propia.
128
2.5.1. Anlisis de costes y de beneficios La alternativa adoptada por el Fonprode (alternativa 1) es que los crditos sean aprobados, luego de que el MEH haya emitido un informe dando su conformidad. (a) Alternativa 1: Informe del MEH para la concesin de crditos Costes: 1-1 1-2 Retrasa el proceso de toma de decisiones, coste de oportunidad. Fuente: UCM. Afectados: Pases receptores y pases donantes Genera costes de transaccin (condicionalidad respecto de la agenda de la comisin interministerial, coordinacin entre ambos ministerios). Fuente: UCM, ISCD. Afectados: Pases receptores y pases donantes. Confunde la gestin de la cooperacin con operaciones financieras. Fuente: UCM. Afectados: Pases receptores y pases donantes. Genera costes polticos relacionados con la prdida de autonoma del MAEC respecto a la poltica de cooperacin. Afectados: gobierno de Espaa.
1-3 1-4
Beneficios: 1-1 Mejora la especialidad en el manejo de operaciones crediticias y anlisis de viabilidad. Fuente: FAD. Beneficiados: Pases receptores y pases donantes. Genera mayor control del dficit y la presin por el gasto. Fuente: funciones del MEH. Beneficiados: Pases donantes. (b) Alternativa 2: Decisin del MAEC sobre crditos, sin intervencin. Costes: 2-1 Produce ineficiencia en la toma de decisiones por la falta de experiencia. Fuente: UCM. Afectados: pases donantes y pases receptores.
1-2
Beneficios: 2.2 Mantiene la independencia de la poltica de cooperacin respecto a las dems polticas. Fuente: UCM. Beneficiados: pases donantes y pases receptores.
2.5.2. Valoracin en funcin a los objetivos La alternativa 1 responde al cambio de la gestin de los crditos que contabilizan como AOD. En la regulacin del FAD, estos estaban divididos en tres ministerios, dependiendo de cul era su finalidad. En el caso de la Ley del Fonprode, en tanto el
129
objetivo es dar coherencia a los instrumentos de financiacin de la ayuda, la gestin ha pasado al MAEC. Dicha alternativa mantiene la relacin con el MEH en lo que respecta a la autorizacin de crditos. Esta opcin presenta costes que van en contra del objetivo antes mencionado, como el retraso en la toma de decisiones (costes 1-1 y 1-2), adems, esta autorizacin a cargo de otro ministerio puede no desvincular adecuadamente el objetivo de cooperacin de otros diferentes (costes 1-3 y 1-4). No obstante, se considera que tendra el beneficio del conocimiento y la experiencia en el manejo de los crditos y el control del gasto y de la deuda (beneficios 1-1 y 1-2), lo cual se relaciona directamente con los objetivos de disminuir la deuda. Por su parte, la alternativa 2 plantea que sea exclusivamente el MAEC quien tenga a cargo la aprobacin de los crditos sin intervencin del MEH. Las razones son que si bien puede ser un costo la falta de experiencia en el tema; los crditos que se computan como AOD, responden a criterio de cooperacin, no de financiacin o de comercializacin, por lo que no sera necesario que participe el MEH. No existe una inclinacin definitiva de la balanza respecto a una u otra alternativa en funcin a criterios objetivos. La alternativa 1 fue materia de amplio consenso, pero la razn principal fue que se ha dado mucha importancia al cuidado del endeudamiento de los pases en desarrollo y al control de los crditos.
3. APLICACIN DEL ACB AL TEMA 2: GESTIN DEL FONDO PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
3.1. Ministerio encargado de la gestin
CUADRO 39: ANLISIS COMPARADO: MINISTERIO ENCARGADO
Alternativa 1 MINISTERIO
ENCARGADO
Alternativa 2 Crear un Ministerio de Cooperacin exclusivamente. Alemania

Elaboracin: Propia.
Fondo a cargo del MAEC. Fonprode
3.1.1. Anlisis de costes y de beneficios La ley analizada, en su art. 4, en concordancia con la LCID, traslada la gestin del Fonprode, incluido el estudio, la planificacin, negociacin y seguimiento de las ayudas con cargo al mismo, al MAEC. Cambia, as, la gestin del anterior fondo que estaba a cargo de tres ministerios, en funcin al tipo de accin que se llevaba a cabo, como fue analizado en la evolucin de los presupuestos correspondientes.
130
(a) Alternativa 1: Fondo a cargo del MAEC Costes: 1-1 1-2 Genera costes de implementacin de la nueva gestin. Afectado: pas donante. Genera costes polticos derivados del traslado de competencias. Afectado: pas donante.
Beneficios: 1-1 1-2 Otorga coherencia de la poltica de cooperacin. Beneficiados: pas donante y pas receptor. Concentra los instrumentos de financiacin de la cooperacin en un solo objetivo. Beneficiado: pas donante. (b) Alternativa 2: Creacin de un ministerio exclusivo dedicado a cooperacin internacional Costes: 2-1 Implementacin ms altos que en la alternativa 1. En el ao 2010 el presupuesto gubernamental del BMZ fue en total 6,219 millones de euros, de los cuales ms de 83 millones de euros se destinaron a los gastos del Ministerio (Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2011). Fuente: Alemania. Afectados: pas donante. Costes polticos derivados del traslado de competencias. Afectados: pas donante.
2-2
Beneficios: 2-1 2-2 Coherencia de la poltica de cooperacin. Concentracin de los instrumentos en un solo objetivo.
3.1.2. Valoracin en funcin a los objetivos de la Ley En este punto, ambas alternativas logran el objetivo de la coherencia. No obstante, la alternativa 2 es una mejor herramienta para conseguir la coherencia de las polticas de cooperacin, en la medida en que estn a cargo de un ente poltico dedicado en forma exclusiva a hacerse cargo de las mismas, adems de concentrar todos los instrumentos de cooperacin bajo los mismos intereses.
131
No obstante, el cambio producido por la alternativa 1, tambin asegura, a diferencia de la regulacin del FAD, mayor coherencia en la cooperacin, adems de desvincular el objetivo de internacionalizacin de la empresa espaola. Con el FAD, la gestin se encontraba a cargo de tres ministerios, por lo que cada uno de ellos actuaba segn las polticas propias de la cartera a su cargo, por ello, no existan criterios unificados de cooperacin. Un buen ejemplo de lo sealado es el caso de Ecuador, en donde durante los aos 2002 a 2005, la participacin de cada ministerio fue muy fluctuante. Como se puede apreciar en el cuadro 39, en dicho pas, en el 2002, el MITC, quien gestionaba los crditos FAD, desembols cerca del 40% de la ayuda bruta y en el 2004 registra algo ms de 6%. Por su parte, el MEH, encargado de los programas de cancelacin de la deuda, en el 2004 registr un desembolso del 0,02% de la AOD bruta y en el 2005 el 15,3%. Finalmente el MAEC, encargad de los microcrditos, tuvo una participacin menos variable, pues registr ms del 30% de la ayuda en el 2002 y ms del 42% en el 2005. Dicha volatilidad es una muestra de la falta de criterio que se ha tenido sobre el uso de los flujos de AOD (Olivi, 2008).
CUADRO 40: PRINCIPALES ACTORES DE COOPERACIN OFICIAL ESPAOLA EN ECUADOR (EN MILES DE EUROS Y
%)
2002 MAEC MEH MITC Total 3 ministerios AOD bilateral bruta total 15.824 (30,67%) 2.801 (5,51%) 20.545 (39,82%) 39.246 (76,07%) 51.593 2003 9.797 (33,43%) 6 (0,02%) 9.749 (33,26%) 19.585 (66,83%) 29.803 2004 13.318 (37,56%) 6 (0,02%) 2.241 (6,32%) 15.603 (44,00%) 35.459 2005 17.810 (42,16%) 6.475 (15,33%) 510 (1,21%) 24.852 (58,83%) 42.243 Total periodo 56.749 (35,78%) 9.328 (5,88%) 33.045 (20,84%) 99.164 (62,52%) 158.603
Fuente: MAEC (Olivi, 2008).
Por otro lado, la alternativa 1 responde de una manera ms adecuada al contexto de crisis econmica que vive Espaa, evitando gastos burocrticos que conllevara la implantacin de un nuevo ministerio. Este mismo anlisis es aplicable a la alternativa existente en la cooperacin alemana de crear un banco especializado en cooperacin que gestione las herramientas financieras de desarrollo. El art. 8 de la Ley del Fonprode establece la creacin del Comit Ejecutivo del Fondo para la Promocin del Desarrollo, encargado de estudiar y valorar las propuestas de financiacin con cargo al Fondo, presentadas por la Oficina del Fonprode, as como decidir su elevacin para autorizacin por el CM. Por otro lado, hace lo mismo con la programacin operativa del fondo que se integrar en
132
la programacin de la AECID y Planes Anuales y Directores de la cooperacin. Dicho Comit est presidido por el Secretario de Estado de Cooperacin Internacional, y conformado tambin por representantes del MEH, otros departamentos que gestionen fondos de AOD y el Instituto de Crdito Oficial. En la cooperacin alemana, todas estas funciones estn a cargo del KfW, el cual es una institucin especializada en crditos y otras herramientas, que diversifican los mecanismos de ayuda contribuyendo con su eficiencia.
3.2. Autorizaciones presupuestales

CUADRO 41: ANLISIS COMPARADO: AUTORIZACIONES PRESUPUESTALES
Alternativa 1 AUTORIZACIONES
PRESUPUESTALES
Alternativa 2 Establecer un marco presupuestario de carcter plurianual. CMNU, UCM, ISCD

Elaboracin: Propia.
Presupuesto anual que determina los importes mximos de cada modalidad Fonprode
3.2.1. Anlisis de costes y de beneficios Respecto a los recursos del Fonprode, la ley seala en su art. 13.2, que la LPGE fijar anualmente los importes mximos concretos que correspondan a todas las operaciones del art. 2, inc. 1 de la ley. (a) Alternativa 1: Presupuesto anual Costes: 1-1 1-2 Genera rigidez de las polticas. Fuente: CND; UCM. Afectados: pases receptores y donantes. Genera costes polticos al trasladar, en la prctica, las decisiones de distribucin de fondos al Congreso. Fuente: Debates del Congreso. Afectados: gobierno de Espaa.
Beneficios: 1-1 Produce menor discrecionalidad en el gasto. Fuentes: Debates del Congreso. Beneficiados: pases receptores. (b) Alternativa 2: Presupuesto anual con un marco presupuestario plurianual Beneficios: 2.1. Proporciona mayor previsibilidad de la ayuda.
133
2.2 2.3
Fuente: UCM. Beneficiados: pases donantes y receptores. Permite una mayor planificacin de proyectos de largo plazo. Fuente: UCM. Beneficiados: pases receptores Evita que se paralicen proyectos a largo plazo por falta de financiacin. Fuente: UCM. Beneficiados: pases receptores
3.2.2. Valoracin en funcin a los objetivos de la Ley Este punto se relaciona con los objetivos de no endeudar ms a los pases receptores y de conseguir mayor transparencia y control de la gestin. En este sentido, la alternativa 1 establece que los fondos del Fonprode estarn determinados en el presupuesto de manera anual y estableciendo topes a cada una de las herramientas que regula el art. 2.2 de la Ley. El establecimiento del presupuesto anual, sin un marco de carcter plurianual, como lo propone la alternativa 2, genera rigidez en las polticas, debido a que no permite el planeamiento a largo plazo de las acciones de cooperacin, ya que cada ao existe la incertidumbre de si se va a seguir financiando o no los proyectos (coste 1-1). Adems, sin un marco plurianual existe mayor posibilidad de que exista una intromisin del Parlamento en la determinacin de las polticas, como sucedi con el FAD, en el cual ao por ao, a travs de leyes presupuestales fueron designados no slo los montos, sino tambin la entidad encargada de gestionar los instrumentos de ejecucin de la cooperacin financiera. No obstante, la idea de un presupuesto anual responde a que con l se resta discrecionalidad en el gasto (beneficio 1-1). En este sentido, la alternativa 2 (establecer un marco presupuestario plurianual), formulada por los involucrados en las sesiones parlamentarias, puede acompaar el establecimiento del presupuesto que ao a ao sera destinado al Fonprode y de esta forma cumplir con los objetivos de eficiencia y coherencia de la cooperacin, lo cual redunda en un mayor volumen de la ayuda (por reinversin) sin sacrificar la transparencia y el control de la gestin.
4. APLICACIN DEL ANLISIS COSTE-BENEFICIO AL TEMA 3: TRANSPARENCIA Y CONTROL DE LA GESTIN

4.1. Control parlamentario de la gestin
CUADRO 42: ANLISIS COMPARADO: CONTROL PARLAMENTARIO DE LA GESTIN
Alternativa 1 CONTROL PARLAM .

DE LA GESTIN
Alternativa 2 Mayor influencia del Congreso en la poltica de cooperacin planificacin y autorizacin-. Estados Unidos
Gobierno emite informe anual al Congreso y al Senado. La SECI comparece. Fonprode y FAD
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Elaboracin: Propia.
4.1.1. Anlisis de costes y de beneficios El control parlamentario de los fondos, segn el art. 12 de la ley, se efecta a travs de un informe anual al Congreso. Esto marca una diferencia con la regulacin del FAD en la cual se exiga un informe semestral. No obstante la Ley del Fonprode aade que SECI debe comparecer ante las cmaras para presentar dicho informe concluyendo con un dictamen de las cmaras (alternativa 1). (a) Alternativa 1: Informe del Ejecutivo al Parlamento sobre la gestin del Fonprode Esta alternativa no genera costes adicionales con relacin a la regulacin anterior, pues es una prctica que estaba prevista en la Ley del FAD incluso, esta vez, con mayor periodicidad. (b) Alternativa 2: Mayor control parlamentario sobre la planificacin, gestin y ejecucin del Fonprode Esta alternativa genera mayores gastos y costes de transaccin entre las entidades ejecutivas y legislativas. No obstante, como beneficios pueden mencionarse: mayor participacin de diversos poderes en la gestin de la cooperacin; mayor eficacia de las polticas; mejora de la calidad de las polticas. Fuente: GCC. 4.1.2. Valoracin en funcin a los objetivos de la Ley En este sentido, si bien la alternativa 1 es menos costosa en trminos monetarios, pues no genera altos costes de transaccin, ms que la presentacin de un Informe y la comparecencia de los miembros del Ejecutivo al Parlamento; deja de lado otros factores importantes, como es llegar al objetivo de mayor transparencia y control, a travs de mecanismos realmente efectivos. Esto ltimo se consigue si es que existe una verdadera interaccin entre los poderes del Estado, que vigilen y controlen adecuadamente, la labor de los encargados de las herramientas de cooperacin. La alternativa 2 plantea que adems de los informes que se exigen, el Parlamento tenga mayores mecanismos de control de la gestin, desde la planificacin hasta la propia evaluacin de los instrumentos de financiacin de la cooperacin, lo cual es una forma de cumplir adecuadamente los objetivos de transparencia y control de la gestin.
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4.2 Control pblico de la actuacin del Fonprode

CUADRO 43: ANLISIS COMPARADO: CONTROL PBLICO DE LA ACTUACIN DEL FONPRODE
Alternativa 1 CONTROL PBLICO No existe
Alternativa 2 Mecanismos de control y rendicin de cuentas pbicos. CND y QdQ

Elaboracin: Propia.
Fonprode
4.2.1. Anlisis de costes y de beneficios (a) Alternativa 1: inexistencia de canales de control pblico La alternativa 1, adoptada por el Fonprode, consiste en no establecer canales de participacin ciudadana o pblica respecto al manejo de los fondos. Costes: 1-1 1-2 1-3 1-4 1-5 Reduce la eficiencia y calidad de las polticas de ayuda. Fuente: CMNU, QdQ. Afectados: pases donantes y pases receptores. Reduce la coherencia entre dichas polticas. Fuente: CMNU, QdQ. Afectados: pases donantes y pases receptores. Produce manipulacin. Fuente: CMNU, QdQ. Afectados: pases receptores. Genera eficientismo cortoplacista. Fuente: CMNU, QdQ. Afectados: pases receptores. No identifica el endeudamiento ilegal y el ilegtimo. Fuente: CMNU, QdQ. Afectados: pases receptores.
Costes: 1-1 Menores costes de transaccin al reducir a la mitad la frecuencia en que se emiten los informes al Congreso. Beneficiario: pas donante.
4.2.2. Valoracin en funcin a los objetivos de la Ley En este caso, es el mismo razonamiento que en el acpite anterior. La alternativa 1 es menos costosa en trminos monetarios y costes de transaccin que a alternativa 2, porque simplemente se opt por no regular un canal de control pblico. No obstante, deja de lado otros factores importantes, como es llegar al objetivo de mayor transparencia y control, a travs de mecanismos realmente efectivos. Esto genera
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costes, como los sealados lneas arriba que van en contra del objetivo establecer mecanismos que generen mayor transparencia y control, de cara a una mayor eficiencia de los instrumentos. Es por ello, que la alternativa 2, que propone mecanismos de control pblico, podra ser menos costosa que la alternativa 1, a partir de las fuentes analizadas, ya que conseguira un control adecuado de la labor de los encargados de las herramientas de cooperacin, pero ms que todo, de la eficiencia de las polticas.
5. APLICACIN DEL ANLISIS COSTE-BENEFICIO AL TEMA 4: EVALUACIN DE LAS ACTIVIDADES DEL FONPRODE
5.1. Evaluacin ex ante y ex post
CUADRO 44: ANLISIS COMPARADO: EVALUACIN EX ANTE Y EX POST
Alternativa 1 EVALUACIN
EX ANTE Y EX POST
Alternativa 2 Implementacin de mecanismos de evaluacin para resultados. OCDE, BM, Declaracin de Pars, Oxfam
Elaboracin: Propia.
Evaluacin de todas las operaciones, ex ante y ex post, segn el Plan Director y otros documentos de evaluacin. Fonprode
5.1.1. Anlisis de costes y de beneficios La alternativa 1, adoptada por el Fonprode, respecto a la evaluacin est descrita en el art. 11. Segn sta, la evaluacin afectar a todas las operaciones que se hagan con cargo al Fonprode tanto anterior a su financiacin como posterior a su ejecucin, segn los criterios del Plan Director de la Cooperacin Espaola y otros documentos de cooperacin. (a) Alternativa 1: Evaluacin ex ante y ex post La opcin de la ley toma el mecanismo establecido en el Plan Director de Cooperacin, tal como estaba previsto en la regulacin del FAD. Dicho Plan hace hincapi en la evaluacin de los fondos de ayuda multilateral, ms no presenta una programacin sistemtica de la evaluacin de la ayuda, diferencindola por materias o instrumentos. Adems, deja de lado la evaluacin intermedia, que tambin forma parte de la evaluacin, y que consiste en el seguimiento de la marcha de un proyecto sobre el alcance de sus objetivos parciales, el uso de los recursos, que
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podra dar como resultado que se cambie la lnea de accin o, incluso, que se cancele el proyecto (Gudio, 1996). (b) Alternativa 2: Evaluacin por resultados Esta alternativa se basa en el seguimiento de la ayuda segn la denominada gestin para resultados de desarrollo, que nace a partir de la Declaracin de Pars y es impulsada por el Banco Mundial y la OCDE. Es una estrategia de gestin centrada en el desempeo del desarrollo y en las mejoras sostenibles de los resultados del pas (BM y OCDE, 2006). Est basado en indicadores, calendarios y metas, que tiene como objetivo mejorar la calidad y eficacia de la cooperacin, a travs de un sistema de evaluacin de la eficiencia y calidad de la ayuda, durante todo el proceso de ejecucin de las polticas. El monitoreo y la evaluacin en la gestin para resultados, involucra la recopilacin sistemtica de la informacin de desempeo acerca del progreso hacia los resultados, que luego se debe usar para la toma de decisiones. Asimismo, provee herramientas y modelos slidos para la medicin del desempeo y tiene una larga trayectoria como una herramienta para aumentar la eficacia de las intervenciones de desarrollo. En la actualidad el monitoreo y la evaluacin para resultados es una herramienta fundamental de la gestin para resultados de desarrollo (ver grfico 9) que ayuda tanto a los pases como a las agencias a medir sistemticamente el avance de los resultados de programas y proyectos.
GRFICO 9: LA EVALUACIN DENTRO DE LA GESTIN PARA RESULTADOS DE DESARROLLO
Fuente: BM y OCDE, 2006.
Costes: 2-1 Genera costes coordinacin. administrativos de elaboracin, implementacin y
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2-2 2-3
2-4
Fuente: Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012. Afectados: pases donantes. Genera prdida relativa de cuotas de poder. Fuente: Gudio, 1996. Afectados: pases donantes. Produce peligro de reduccionismo economicista, que consiste en tener una visin del desarrollo slo en trminos cuantitativos. Fuente: Gudio, 1996. Afectados: pases donantes. Genera peligro de la exaltacin de la neutralidad valorativa al momento de la evaluacin, por lo que se debe tener cuidado de incorporar subjetividades del evaluador. Fuente: Gudio, 1996. Afectados: pases donantes.
Beneficios: 2-1 Mejora la eficacia y calidad de las polticas de cooperacin, al dar un panorama omnicomprensivo de la accin de ayuda. Fuente: BM y OCDE, 2006; Gudio, 1996. Beneficiarios: pases donantes y pases receptores. Permite la planificacin de la ayuda a largo plazo. Fuente: Gudio, 1996. Permite conocer el impacto de la ayuda a largo plazo. Fuente: BM y OCDE, 2006; CND. Beneficiarios: pases donantes y pases receptores. Mejora la rendicin de cuentas de los resultados de las acciones de los pases donantes y de sus agencias a la sociedad. Fuente: BM y OCDE, 2006. Beneficiarios: pases donantes y pases receptores. Alinea la programacin, el monitoreo y la evaluacin con los resultados. Fuente: BM y OCDE, 2006. Beneficiarios: pases donantes y pases receptores.
2-2 2-3
2-4
2-5
5.1.2. Valoracin en funcin a los objetivos de la Ley Los objetivos de eficacia y coherencia de la cooperacin significa tambin que los pases donantes y sus agencias sean capaces de lograr resultados colectivos de desarrollo y hacerlo a travs de las herramientas ms adecuadas para medir el proceso que los lleve hacia esos resultados y, de esta forma, usar los mismos como lecciones para la mejora continua del desempeo de la cooperacin (beneficios 2-1 y 2-3). A nivel nacional, el monitoreo y la evaluacin de los resultados de las polticas de cooperacin aporta informacin que se puede usar para administrar mejor dichas polticas, los programas y los proyectos y para demostrar el progreso alcanzado a los ciudadanos y a los interesados directos de la sociedad civil (beneficios 2-1, 2-2, 2-3 y 2-4). Ello, debido a que muestra el grado en que actividades o programas especficos
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contribuyen a lograr los resultados nacionales. No obstante, este modelo de evaluacin depende de la definicin cuidadosa de objetivos y la identificacin de indicadores y herramientas de medicin, que an no han sido implementadas en el modelo de evaluacin de la cooperacin espaola descrito en el Plan Director. Asimismo, los indicadores y las estrategias de seguimiento y evaluacin se vinculan lgicamente a los efectos e impactos deseados, y demuestran claramente si los resultados identificados se estn logrando (beneficio 2-6). Estos indicadores se usan sistemticamente a lo largo de cualquier intervencin de programa o proyecto para aportar pruebas del desempeo de los resultados en curso. Las actividades de seguimiento y evaluacin continuas analizan el grado en que los resultados planificados realmente se logran con el fin de ir ajustando la implementacin segn sea necesario (beneficio 2-2 y 2-3). La alternativa 1, adoptada por la ley, nos traslada al modelo de evaluacin que en general se utiliza para todas las polticas de cooperacin para el desarrollo contenido en el Plan Director. No obstante, en el mismo se seala que ste no ha sido implementado. En conclusin, a pesar el modelo de evaluacin que forma parte de la gestin para resultados no est exento de costes, administrativos, de implementacin y otros costes que presentan peligro para la eficacia de la cooperacin (coste 2.2, 2.3 y 2.4); los beneficios son mayores y cumple con otros objetivos como la eficacia de la cooperacin as como de la transparencia y control de la gestin de los instrumentos de ayuda. Es por ello que, a pesar de que la Ley de Fonprode no prohbe o limita que exista una evaluacin para resultados, como recomendacin, consideramos que debera implementarse este mecanismo en el corto plazo por ser adecuado para realizar los ajustes precisos a la poltica, al proporcionar un sistema de aprendizaje y gestin del conocimiento que se adquiere como consecuencia de la evaluacin.
140
CONCLUSIONES
El objetivo del presente trabajo ha sido analizar la Ley 36/2010, de 22 de octubre, que del Fondo para la Promocin del Desarrollo, a travs de la aplicacin de la metodologa denominada Anlisis de Impacto Regulatorio, para hacer una valoracin de su eficacia en trminos de costes y beneficios obtenidos de diversas fuentes, sobre todo, de aquellas que han participado en los debates parlamentarios y grupos interesados en el tema de la regulacin de dicho instrumento. Luego de seguir los pasos del AIR podemos concluir lo siguiente: 1. El AIR, como herramienta que nos ha servido para analizar el impacto real de la creacin del Fonprode, nos ha proporcionado un proceso analtico, que nos ha permitido identificar los posibles efectos y determinar los costes y beneficios del mismo a travs de una serie de fuentes utilizadas. Ello nos ha dado luces de las posibles mejores alternativas que existen para regular dicho instrumento de financiacin de la cooperacin, siguiendo las directrices sobre anlisis de impacto aplicadas en la Unin Europea, en diversos Estados miembro y en Espaa. 2. En el caso de la Ley del Fonprode, se justifica la aplicacin del AIR a pesar de realizarlo retrospectivamente debido a que la norma ya haba sido aprobada. Ello, debido a la importancia que en la actualidad tiene la poltica de cooperacin al desarrollo para Espaa y para los pases beneficiarios y, sobre todo, a los problemas que ocasion la regulacin de su antecesor: el FAD quien se qued encerrado en el tiempo y arrastr los cambios de objetivos de la poltica espaola especficamente la de comercio y cooperacin- hasta la actualidad. Los principales problemas se enfocaban en la falta de un instrumento financiero idneo para canalizar la poltica de cooperacin de
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manera coherente y eficaz, no vinculada a otros objetivos ajenos a dicha poltica. Con la aprobacin de la Ley del Fonprode se realizan muchos cambios en la gestin del fondo para la financiacin de la AOD, que implican modificaciones de los instrumentos y la forma de la cooperacin, la titularidad de su gestin, las instituciones de gestin, los mecanismos de transparencia y control, todo lo cual ha generado costes y beneficios. 3. Existen cuatro problemas a los que la regulacin del Fonprode se ha enfrentado, que son: 1. La existencia de dos polticas diferentes exportacin y cooperacin- financiadas por un mismo instrumento; 2. La gestin ineficiente de los fondos como consecuencia del problema anterior; 3. La generacin de endeudamiento en los PMD debido al uso de ayuda reembolsable, los denominados crditos FAD; finalmente, 4. La falta de transparencia y control de las cuales adoleci FAD. La nueva regulacin ha buscado hacer frente a dichos problemas, as como cumplir con las obligaciones de Espaa en materia de cooperacin internacional: crear un instrumento financiero de la eficiente y coherente; desvincular la AOD del objetivo de la internalizacin de la empresa; no incrementar la situacin de endeudamiento de los pases HIPC; crear canales de mayor transparencia y control; as como alcanzar el 0,7% de la RNB destinada a cooperacin. 4. Por su parte los motivos econmicos de la intervencin a travs de la creacin del Fonprode se debe a la existencia de fallas en el mercado de la ayuda debido a que los incentivos normales del mercado no cubren dichas entradas de capital, sobre todo del mercado financiero en los PMD. As, se presentan problemas de riesgo moral debido a comportamientos oportunistas de los prestatarios al ocultar la informacin a los donantes; seleccin adversa por la falta de financiamiento de ciertos proyectos debido al desconocimiento de los crditos que puedan ser reembolsados con posterioridad y a la subida de los tipos de inters; que se deben a problemas de asimetra en la informacin, afectando sobre todo a las PYME. La cooperacin acta en contra de estos fallos sustituyendo la accin del mercado con subsidios o prstamos garantizados. La cooperacin presenta externalidades positivas como el desarrollo econmico y social, la paz y la seguridad; tambin externalidades negativas, por ejemplo, en los mercados financieros con el riesgo de liquidez. Ello sin dejar de lado que existen externalidades transfronterizas como la con la influencia del crecimiento y su impacto en los pases en desarrollo. Esto se conecta con el concepto de bienes pblicos internacionales o mundiales que
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son producto de la amplia diferencia entre el cose social y el privado de las actividades antes mencionadas. Esos bienes presentan problemas de suministro el cual es asumido por los instrumentos de cooperacin que trata de internalizar las externalidades a travs de todos sus mecanismos de financiamiento. Adems de lo anterior, existen evidentes razones de equidad que se sustentan en la lucha contra la pobreza y la erradicacin de las desigualdades en el desarrollo reflejadas en IDH, as como tampoco los fallos en la regulacin existentes durante la vigencia del FAD. 5. A pesar de que la Ley 36/2010 fue aprobada por casi todos los parlamentarios (339 votos a favor y 1 abstencin), durante los debates se expusieron diversas opiniones respecto a diferentes aspectos de la regulacin. El debate adems cont con la participacin de representantes de diferentes grupos de la sociedad civil. Todos coincidieron en que era necesaria y urgente una nueva regulacin del FAD, aunque algunos con crticas fuertes a ciertos aspectos, como el mantenimiento de los instrumentos de ayuda reembolsable. 6. Del anlisis comparado de alternativas hemos podido observar que existen diversas opciones regulatorias que se adecan a cada uno de los objetivos de los pases sobre la cooperacin. EUA es el mayor donante del mundo y ha dejado de utilizar mecanismos de ayuda no reembolsable para no contribuir a la generacin de deuda de sus pases receptores. El caso de Alemania es interesante debido a cmo est estructurada la organizacin institucional de la cooperacin, especialmente la financiera. que cuenta con rganos especializados en dicha materia como el Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo y el Banco de Desarrollo, y con instrumentos tanto financiero y cuasi financieros articulados de una manera ordenada y coherente. 7. El ltimo paso del AIR es el anlisis coste-beneficio, el cual lo hemos realizado de la siguiente manera: 1. Dividimos la regulacin en temas. 2. Identificamos las alternativas de cada tema. 3. Describimos los costes y beneficios de cada alternativa. 4. Finalmente, valoramos dichos costes y beneficios utilizando las fuentes obtenidas a lo largo de la investigacin en funcin de los objetivos que busca la ley que crea el Fonprode. 8. El primer tema a analizar se refiere a las operaciones financiables por el Fonprode. Segn las fuentes de costes y beneficios analizadas podemos sealar lo siguiente: Prohibir la condicionalidad de la ayuda a la adquisicin de bienes y servicios del donante por parte del pas receptor es ms eficiente que permitir la ayuda ligada, pues se adeca ms a los objetivos de la ley.
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Mantener los instrumentos de ayuda reembolsable, a travs de herramientas financieras y cuasi financieras, estableciendo un lmite en el presupuesto, es ms eficiente que dejar dichas herramientas sin lmites o, por otra parte, que eliminar cualquier mecanismo de ayuda reembolsable. La exigencia de garanta soberana para operaciones crediticias no es eficiente para alcanzar los objetivos de la norma pues se sacrifica que los proyectos que se desean financiar se realicen oportunamente lo cual genera retraso en el desarrollo, a pesar de que con ello se busca evitar mayor endeudamiento y asegurar el pago de la deuda. No debe existir ninguna posibilidad de otorgar crditos a pases HIPC ni siquiera con una autorizacin excepcional del Consejo de Ministros, como lo establece la ley del Fonprode, puesto que de cualquier forma la concesin de crditos a pases HIPC empeora la situacin de los mismos y genera perjuicios tambin al pas donante debido a que no se puede asegurar el retorno de dichas inversiones. Es acertada la opcin de la ley de trasladar la competencia de la gestin al MAEC y hay consenso en ello. No obstante, la ley establece que para la concesin de crditos se necesita una autorizacin del MEH, sobre esto se gener polmica, pues se propone que el MEH no tenga ningn tipo de intervencin en materia de cooperacin. Pero, de las fuentes analizadas, no se ha podido develar inclinacin definitiva de la balanza respecto a una u otra alternativa en funcin a criterios objetivos.
9. El segundo tema se refiere a la gestin de los fondos del Fonprode. Segn las fuentes de costes y beneficios analizadas podemos sealar lo siguiente: Existen opciones que nos proporcionan las alternativas comparadas analizadas sobre la institucin a cargo de la gestin de fondos de la financiacin de la cooperacin, como el caso de Alemania. Aunque la dicha alternativa es adecuada pues centra dicha tarea en un solo ministerio, la creacin de ste o de un banco especializados no se adecuara al contexto de crisis econmica que vive Espaa, en donde en el momento actual se prioriza el ahorro de los gastos burocrticos. La ley establece el presupuesto anual, pero se plante la alternativa de establecer un marco presupuestario plurianual, lo cual puede acompaar la propuesta de la ley y, de esta forma, cumplir con los objetivos de eficiencia y coherencia de la cooperacin, lo cual redunda en un mayor volumen de la ayuda (por reinversin) sin sacrificar la transparencia y el control de la gestin.
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10. El tercer tema se refiere a la transparencia y control de la gestin del Fonprode. Segn las fuentes de costes y beneficios analizadas podemos sealar lo siguiente: Sobre el control parlamentario, la alternativa adoptada es menos costosa en trminos monetarios pues slo exige la presentacin de un informe y la comparecencia de los miembros del Ejecutivo al Parlamento. No obstante deja de lado otros factores importantes, como es llegar al objetivo de mayor transparencia y control, a travs de mecanismos realmente efectivos. Por lo que la alternativa de crear mayores mecanismos de transparencia y control por parte del parlamento es una mejor forma de cumplir adecuadamente los objetivos. En la ley no se determinan mecanismos de control pblico de la gestin del fondo, lo cual es necesario ya que conseguira un control adecuado de la labor de los encargados de las herramientas de cooperacin, pero ms que todo, de la eficiencia de las polticas.
11. El mecanismo de evaluacin de las polticas financiadas con el fondo que plantea la ley tiene una particularidad, es que si bien no prohbe la evaluacin segn la gestin para resultados, remite dichos mecanismos a los existentes en el modelo de evaluacin que en general se utiliza para todas las polticas de cooperacin para el desarrollo contenido en el Plan Director. Esto no sera un problema si no fuera porque en el mismo plan se seala que no ha sido implementado en Espaa. Por ello, ms que una alternativa llamamos la atencin sobre esta falta de implementacin. Pues si bien la evaluacin dentro del modelo de gestin para resultados no est exento de costes, estos son superados por los beneficios y ayuda a cumplir con los objetivos de eficacia de la cooperacin as como de la transparencia y control de la gestin de los instrumentos de ayuda. Por ello, como recomendacin, consideramos que debera implementarse este mecanismo en el corto plazo por ser adecuado para realizar los ajustes precisos a la poltica, por proporcionar un sistema de aprendizaje y gestin del conocimiento que se adquiere como consecuencia de la evaluacin. Este anlisis nos ha llevado a la conclusin general que en la nueva regulacin del fondo que financia la cooperacin, Fonprode, existen aciertos y desaciertos, cosas por celebrar y por perfeccionar. Pero ha sido un paso adelante en la mejora de la regulacin de la poltica de cooperacin al desarrollo, que subsanara los problemas que se presentaron con el FAD, si es que el Fonprode se engrana adecuadamente con las dems herramientas de AOD. De esta manera se podran alcanzar los objetivos de eficacia y coherencia.de los instrumentos de financiacin de la cooperacin, a travs de una adecuada gestin del mismo en donde existan mecanismos de control y evaluacin de la forma en que los fondos son utilizados y sus resultados.
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Análisis de Impacto Regulatorio. Fondo para La Promoción Al Desarrollo

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Mster en Anlisis Econmico del Derecho y las Polticas Pblicas

ESTUDIO DE LA LEY DEL FONDO PARA LA PROMOCIN AL DESARROLLO

Cynthia Patricia Vila Ormeo

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1.2. Marco normativo nacional ____________________________________________ 33

5.2. Sector Privado ________________________________________________________ 66

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2.2. Ayuda reembolsable _________________________________________________ 120

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2.3. Generacin de deuda ________________________________________________ 124

2.4. Crditos a pases HIPC ______________________________________________ 126

2.5. Participacin del Ministerio de Economa y Hacienda _________________ 127

3.2. Autorizaciones presupuestales _______________________________________ 132

4.2 Control pblico de la actuacin del Fonprode __________________________ 135

CONCLUSIONES ___________________________________________________________ 140 BIBLIOGRAFA ____________________________________________________________ 145

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AA AC ACB ACP AECI(D) AIR AMC AOD BM BEI BMZ

CD CE CM CMNU CND CSCO DEG

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SECI QdQ Oxfam UE USAID

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1.1. Anlisis de Impacto Regulatorio

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1.2. Los pasos del Anlisis de Impacto Regulatorio

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1. CONTEXTUALIZACIN: ANTECEDENTES REGULATORIOS

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Fuente: Comisin Europea 2006a.

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GRFICO 2: AYUDA NO CONDICIONADA COMO % DEL TOTAL DE AOD - 2007

Fuente: Comisin Europea 2010b

1.2. Marco normativo nacional

En l se dictan medidas fiscales, de fomento de la exportacin y del comercio interior.

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400.000 300.000 200.000 100.000 0

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CONCLUSIONES _ 140 BIBLIOGRAFA __ 145