Pontificia Universidad Catlica de Chile - Instituto de Ciencias Polticas Magster en Ciencia Poltica Reforma del Estado.

. Nombre: Giulio Melo. Presentacin del Problema En Chile la discusin sobre como descentralizar no es nueva, existen antecedentes que se remontan a la conformacin de la Repblica y continan a lo largo de los distintos sistemas polticos y pocas, sin embargo hay consenso, que es a partir de los ltimos veinte aos donde el proceso asume una dinmica de aceleracin, que ha llevado a discusiones de alto nivel encaminadas a determinar las condiciones y metodologa para lograr una real descentralizacin (Len, 2000). Existen medidas en este sentido implementadas durante los aos de rgimen militar en cuyo caso el proceso de descentralizacin se transforma en un proceso ms bien de traspaso de funciones, ya que el componente democrtico no estuvo presente. De todas maneras las transformaciones y medidas tomadas en ese periodo son an hoy la base del sistema institucional descentralizado. Desde el inicio de la transicin se ha impulsado una serie de medidas que han puesto la discusin sobre la profundidad de la descentralizacin en un contexto de democratizacin, en tal sentido se han impulsado importantes reformas en el mbito municipal y en el regional, dos de los mbitos privilegiados en la estructura administrativa chilena para llevar a cabo procesos de esta naturaleza. Algunos de los hechos relevantes de los ltimos veinte aos son ley de rentas municipales (1979), el traspaso de la administracin de la salud y la educacin (1981), la eleccin de alcaldes y concejales (1992) y la ley de gobiernos regionales (1993). Una de las esferas de la Reforma del Estado radica en el estrechamiento de la asociacin entre el Estado y la sociedad civil, y una redistribucin de las responsabilidades y tareas entre ambos, viabilizada por acuerdos y decisiones participativas. A partir de la comprensin de estos procesos, es posible destacar el concepto de descentralizacin, el cual de alguna manera cruza todo el panorama y se ha alzado como uno de los ejes sustentadores y potenciadores del proceso de redemocratizacin y que debiese estar en la base de la Reforma del Estado, dentro del complejo contexto de la globalizacin y de la intensificacin de lo particular y de lo local. La descentralizacin ha sido un tema de preocupacin en Chile desde la dcada de los sesenta y ha experimentado diversos perfeccionamientos expresados en modificaciones a la legislacin pertinente o en la creacin administrativa de nuevos instrumentos descentralizados de inversin pblica. En el caso chileno, puede identificarse un marco general en el cual se inserta

este proceso, que se compone de aspectos internos, como tambin de factores externos al pas que afectan y condicionan la descentralizacin. Los aspectos internos son predominantemente polticos y culturales. Dentro de los primeros, un primer factor es el planteamiento de un Estado unitario como marco inamovible del proceso descentralizador. Esta estructura debiese ser compatible con un estado descentralizado, en la medida que los organismos subnacionales estn diseados como otro nivel de ejercicio del poder y no como un servicio pblico ms. Por otra parte, el carcter fuertemente presidencialista del rgimen poltico basado en la creencia de un poder ejecutivo fuerte, sin duda afecta la dispersin del poder poltico, es decir la descentralizacin. Tambin, la estructura centralizada de partidos polticos y el sistema binominal de elecciones, marcan una tendencia a la conformacin de dos bloques, lo cual se muestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad de escenarios que retraten la diversidad poltica de cada territorio. Lo anterior ha dificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchen legtimamente por sus intereses territoriales. En definitiva no existe un subsistema partidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere a participacin ciudadana y validacin del sistema democrtico. Siendo en su esencia un proceso eminentemente poltico, la importancia y nfasis que otorgue el Gobierno a este tema es de fundamental importancia para poder seguir avanzando. En general ha predominado la visin de una carencia de voluntad poltica en torno al tema de la descentralizacin, de una falta de consenso sobre los limitantes y desafos del proceso y de la no existencia de una visin prospectiva del pas y de un modelo de Descentralizacin para Chile. Entre los factores internos culturales, el ms importante lo constituye el predominio de una cultura centralista que genera resistencias al proceso descentralizador. Esta cultura se ha generado junto con un patrn inarmnico y desigual en el desarrollo del pas, donde la Regin Metropolitana presenta concentracin en todos los mbitos, en particular concentracin econmica y productiva. Como factor interno puede mencionarse el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macroeconmica en los ltimos aos, que otorga un escenario ms propicio a la descentralizacin en la medida que una economa sana abre la posibilidad de profundizar un proceso de descentralizacin fiscal. El factor externo ms importante es el proceso de globalizacin, que obliga a replantear la estructura del Estado y el ordenamiento territorial necesario para enfrentar las amenazas y oportunidades que se abren. Ello es fundamental para un pas pequeo que depende de su capacidad de competir en el contexto internacional y que por tanto debiese hacer pleno uso de su potencial humano, natural y productivo que se encuentra en sus regiones.

Con el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet se intenta profundizar el proceso de descentralizacin con la creacin de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, instancia de colaboracin pblico-privada tendiente a agilizar la descentralizacin de las decisiones sobre el desarrollo productivo en el mbito subnacional, proceso que vena desarrollndose lentamente desde 1990. La catstrofe de fines de febrero del 2010 potencia la importancia de estos organismos y la colaboracin pblico-privada que la sustenta, pudindolas convertir en un instrumento poderoso no solo para la reconstruccin de la produccin, sino que tambin para la transformacin de la economa regional. Antes esta nueva institucionalidad, cabe preguntarse si estas agencias responden a una descentralizacin 2.0, vale decir, a un avance concreto en cuanto a la necesidad de las regiones en conformarse como entes decidores de su propia realidad social, poltica y econmica, o un continuo de medidas poco satisfactorias que enfrenta este proceso.

Marco Terico

Descentralizacin: Frente a la constatacin de la existencia de diversos enfoques y nfasis Cmo definir la Descentralizacin? Una opcin es la que enfrenta el contenido de la descentralizacin a partir de establecer la distincin entre esta y otros trminos relacionados, por ejemplo se define en primer trmino la desconcentracin, esta sera el "traspaso de atribuciones y recursos desde los niveles superiores a otros intermedios o inferiores dentro de la misma institucin", mientras que descentralizacin sera "...impulsar un proceso de adecuacin del aparato pblico, que modifique la realidad centralizadora en pos de la transferencia de competencias desde el ente administrativo central a entes jurdicamente diferenciados de aquel - y agrega - dotados de personalidad jurdica y patrimonio propio, que no le estn jerrquicamente subordinados, sino sometidos a supervigilancia..."(Abalos y Hernndez, 1995) . Ciertamente que este es el contenido que el discurso del Gobierno chileno ha desarrollado para establecer un lmite preciso a una transformacin que aparece como un proceso indito y distinto a la reconocida tradicin centralista de este pas. Para agregar otro concepto a los ya sealados agregamos el de deslocalizacin, del Manual para la Gestin Regional (1994), esto es "el acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicios o de administracin". En el informe de la conferencia electrnica sobre Descentralizacin en Amrica Latina (Rodrguez, 1994), se publica una sntesis de los intercambios entre una veintena de expertos del continente y en la cual se responde a la interrogante: Tipo de descentralizacin o partes de un mismo proceso?, En este informe se distinguen los siguientes tipos de descentralizacin: desconcentracin,

delegacin y devolucin. La desconcentracin corresponde a una " asignacin de funciones especficas, manteniendo la responsabilidad total en manos centrales", la delegacin es " la forma de descentralizacin que tiene lugar cuando los entes paraestatales u otras agencias gubernamentales semiautnomas reciben responsabilidad de ejecutar o mantener inversiones sectoriales" y por ltimo la devolucin sera asignar " a los gobiernos locales responsabilidades de ejecucin global de proyectos y/o mantenimiento de operaciones sobre una base de autosustentacin" implica en otras palabras "la transferencia de tareas a entidades territoriales subnacionales a las cuales se les traspasa las tareas y las responsabilidades polticas". Sin embargo, el informe citado concluye indicando que ms que tipos de descentralizacin son partes de un mismo proceso. Como se aprecia definir que es la descentralizacin se torna complejo, y ello porque detrs de este proceso en marcha, se debaten los nuevos modos de organizacin poltica de la sociedad de la era de la globalizacin, en que el modo de produccin dominante impone la discusin sobre el modo de regulacin. Sin embargo la complejidad de fenmeno no ha quitado la posibilidad de los esfuerzos de sntesis, . Salazar (1997) propone un modo de ordenar la discusin sobre los sentidos y alcances del tema, en el marco de las ciencias sociales, . el El autor se refiere a la descentralizacin como un proceso que pese a tener un origen en la necesidad del modelo de desarrollo de adaptarse a una nueva condicin de produccin, se agrega el hecho de que para el propio modelo que lo impulsa es un fenmeno de naturaleza desconocida. En este sentido se plantea que pese al alto grado de experticia lograda por el modelo liberal en materia de control y administracin del macrosistema, en el terreno de lo micro existe un descuido que lleva a la falta de elementos que no le permiten operar en esas realidades. Salazar indica en todo caso que junto con el esfuerzo de adaptacin del modelo liberal tambin se genera el germen de la transformacin social en el hecho de que los actores locales tambin estaran frente a un escenario indito para avanzar en la construccin de ciudadana, ya que la falta de experticia del modelo provoca espacios o intersticios de accin, por donde pueden entrar procesos humanizadores, con un abanico de experiencias y discusiones que marcan un proceso dinmico y aparentemente sin patrones establecidos. En un sentido similar, Jos Luis Coraggio (1992), define claramente este fenmeno en nuestro continente, el autor habla de dos corrientes de descentralizacin, aludiendo a dos nfasis distintos, con los cuales se hace la lectura del fenmeno y que por naturaleza derivan en modelos de desarrollo de signo opuesto. Por un lado estara el nfasis en la profundizacin de la accin del libre mercado en los niveles locales, para lo cual el modelo neoliberal requiere nuevas unidades territoriales de gran dinamismo y flexibilidad lo que se asegura neutralizando en los territorios el poder centralista del Estado, la idea es que son los mercados los que deciden segn las ventajas comparativas de cada lugar, cuales son las diversas dinmicas microeconmicas que deben estructurase para insertar la localidad en la globalidad, el Estado es garante de la buena marcha de ello. Por otro lado est la corriente que postula que el territorio local (y dentro de ello la descentralizacin), debe rescatar la iniciativa de actores que un sistema globalizado pierden identidades y protagonismo, un

factor que restablece desde abajo las condiciones para que emerja un proyecto de sociedad humanizante y no concentrador. Surgen desde abajo, las autonomas subnacionales estableciendo la justicia social y econmica, a esto lo llama proyecto democratizante. Por descentralizacin podemos entender genricamente cualquier proceso tendiente a reducir la concentracin del poder poltico, la capacidad econmica, o las decisiones administrativas en un determinado agente o unidad territorial mediante su traslado o reasignacin hacia entidades orgnica y diferencialmente diferenciadas (Mario Marcel). En cuanto a las diversas formas que puede tomar, reconoceremos las siguientes: Descentralizacin Funcional: Cuando el punto de referencia es la estructura de una organizacin. Descentralizacin Territorial: Cuando el punto de vista es la estructura polticoadministrativa del pas. Descentralizacin Poltica: Cuando el objeto de este proceso es la distribucin del poder poltico. Descentralizacin Fiscal: Cuando el objeto de este proceso es la administracin de los recursos fiscales (para que sea eficiente se deben cumplir tres supuestos fundamentales; Un marco de competencia de los gobiernos subnacionales, la existencia de mecanismos de decisin individual y colectiva, y la existencia de suficiente flexibilidad fiscal). Descentralizacin Administrativa: Cuando el objeto de este proceso es son las competencias administrativas. En general se tienden a utilizar indistintamente diversos conceptos para declarar transferencias de recursos, atribuciones y responsabilidades entre diferentes niveles de la administracin del Estado, y todos ellos se agrupan bajo el rtulo de descentralizacin. Sin embargo, la amplitud de tal concepcin debe ser precisada, lo que para efectos de este trabajo se hace siguiendo los postulados de Rodinelli, Nellis y Cheema (1983), citados por Mardones (2008), donde se declara que la descentralizacin sera la transferencia de responsabilidad para el planeamiento, gestin, recoleccin de fondos y asignacin de recursos desde un gobierno central (Valds y Valdivieso). Segn ellos, existiran cuatro tipos principales de descentralizacin, dependiendo del receptor de la transferencia, a saber: desconcentracin, delegacin, privatizacin y devolucin. Valds y Valdivieso definen los cuatro conceptos de la siguiente forma: Como desconcentracin se entiende a la accin que el mismo Estado desarrolla con oficinas regionales, dependientes directamente del nivel central. Delegacin se utiliza para explicar la transferencia de recursos y responsabilidades de ejecucin, en un mbito determinado, a una institucin distinta a la que disea, normalmente hacia niveles subnacionales autnomos, pero donde el gobierno central mantiene el rol preponderante de regulacin y financiamiento. La

privatizacin es una forma especial de delegacin en la que la institucin a la que se transfiere la responsabilidad y/o recursos corresponde a una organizacin privada. Finalmente, la devolucin sera el traspaso total a entidades autnomas de las responsabilidades de planificacin, diseo, regulacin, monitoreo, financiamiento e implementacin. Ventajas y limitaciones de la descentralizacin Las ventajas de este proceso desde la perspectiva poltica establece que la descentralizacin contribuye a un mayor involucramiento de la comunidad, puesto que al transferir responsabilidades que tienen repercusiones en el mbito local al gobierno subnacional, se logra un mayor escrutinio o control ciudadano. De este modo, la comunidad local exigir ms a los funcionarios en su desempeo, ya que estn en mayor conocimiento de sus responsabilidades y los servicios asociados. Lo anterior significa aumentar la participacin ciudadana en trminos locales con las instituciones del estado Estado, fortaleciendo la democratizacin de este proceso. Desde la ptica administrativa esta sentencia que el centro carece de informacin suficiente respecto a las condiciones y necesidades locales, y dado que los servicios se entregan localmente, al menos algunas decisiones respecto a ellos deben hacerse a ese nivel (Irarrzaval y Prez). De esta manera la descentralizacin permite la experimentacin o la innovacin en las formas de provisin de los bienes y servicios. En lo econmico sugiere que con la descentralizacin se lograr mayor eficiencia asignativa. Lo anterior significa que la provisin de bienes pblicos ser ms eficiente, cuanto ms se adecue a la demanda, territorialmente diferenciada, de dichos bienes. Estas tres miradas de ver la descentralizacin significa que puede aumentar la eficiencia al mejorar la relacin entre las preferencias de la comunidad y la asignacin de recursos, de tal forma que se generen incentivos para que las autoridades y los funcionarios locales respondan de mejor forma a los requerimientos de las comunidades, por lo cual los servicios o bienes pblicos debiesen ser provistos por las jurisdicciones que tengan control sobre la mnima rea geogrfica donde se internalizan los costos y beneficios de estos bienes y servicios pblicos. Tambin la descentralizacin puede generar una competencia entre diversos gobiernos locales para satisfacer la demanda de los ciudadanos, generando una relacin ms eficiente entre las preferencias de los ciudadanos y lo servicios prestados y el pago por ellos. En suma, la descentralizacin contribuye a lograr una mayor correspondencia entre la oferta de bienes y servicios pblicos y las preferencias o demandas de la ciudadana. Tambin se reconoce que en virtud de lo anterior, la descentralizacin permite desarrollar una mayor capacidad de innovacin en la oferta de servicios. Finalmente, se reconoce que la descentralizacin tambin contribuye a una reduccin de los costos de acceso a la informacin.

Sin embargo, la descentralizacin no es una panacea; puede no ser eficiente en la provisin de servicios estandarizados o rutinarios, puede repercutir en una prdida de economas de escala, particularmente cuando hay baja capacidad de las administraciones subnacionales. Finalmente, la descentralizacin puede dificultar la coordinacin de las polticas nacionales, produciendo mayor dificultad en la cohesin social. (Irarrzaval, Prez)

Agencia Regional de Desarrollo Productivo Justificacin: En una economa abierta al mundo como la chilena, la competitividad tiende a ligarse cada vez ms a la existencia de ventajas competitivas localizadas. La globalizacin no devala, ni menos suprime, las caractersticas propias de un territorio, sino que, por el contrario, las realza. La geografa de la nueva economa global se centra crecientemente en territorios. La prosperidad de un territorio depende de la capacidad que ste tenga de albergar sostenidamente actividades productivas que puedan surgir, consolidarse y competir eficazmente en los exigentes mercados mundiales. Para que una empresa pueda crear permanentemente ventajas competitivas es tan importante lo que sucede dentro de ella, lo relativo a su gestin, como lo que ocurre fuera, en su entorno inmediato. Una regin que ofrece un entorno estimulante para la materializacin de nuevos negocios y para el desenvolvimiento de las empresas que operan en ella, se ver beneficiada de este dinamismo, instalando bases slidas para un desarrollo sostenible que beneficie a sus habitantes.1 Ante lo anterior, surge la necesidad de elaborar un programa que permita abordar estos tpicos concernientes al fomento productivo de cada regin, y consecuentemente con esto, surgen las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), la que representa un nuevo enfoque en la manera en que Chile aborda su desarrollo econmico: desde las Regiones y con la participacin de los actores locales, tanto pblicos como privadossu implementacin constituye un paso trascendental en materia de descentralizacin. Radica en las Regiones -en sus autoridades, empresarios y empresarias, universidades y centros de investigacin, sociedad civil- la definicin de una visin estratgica de largo plazo, que gue las acciones pblicas y privadas de emprendimiento, fomento e innovacin, as como, progresivamente, la asignacin de fondos y eventual adecuacin de instrumentos de apoyo a estas materias2

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http://www.ardp.cl/opensite_20061207153355.asp http://www.ardp.cl/opensite_20061207153449.asp

Es as que en el 2005 Bachelet anuncia como una de sus 36 medidas presidenciales: Crearemos nuevas Agencias de Desarrollo Regional en cada regin, con oficinas provinciales. En el 2006 Se crean las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo con la forma jurdica de comits CORFO mediante acuerdo No 392. Posteriormente en el 2007 se establece la suscripcin de Contrato de Prstamo entre Gobierno y BID para la implementacin del Programa que estipula un perodo de 4 aos y medio de ejecucin. Ya en el 2008 son construidas las agendas regionales y diseados los Programas de Mejoramiento de la Competitividad. Este mismo ao son aprobadas las agendas de desarrollo productivo por los Consejos Estratgicos y se suscriben los convenios con los servicios pblicos. Definicin, Visin, Misin, Objetivos y Estructura A continuacin se presentara una descripcin de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en cuanto a la institucionalidad del que presenta y es propia del programa. Las ARDP son rganos pblico-privadas que tienen como misin promover el desarrollo productivo regional sustentable, contribuyendo as al mejoramiento de la competitividad regional y a fomentar el desarrollo econmico de la regin. Visin: al ao 2010, Chile cuenta con una potente red de Agencias Regionales de Desarrollo Econmico, que han transformado profundamente las estructuras productivas en las regiones, dotando a sus tejidos empresariales de los factores de competitividad que hoy las tienen insertas en los mercados nacionales e internacionales. La misin de las Agencias es impulsar el desarrollo productivo de las regiones basado en esfuerzos de ciencia, tecnologa e innovacin que permitan diversificar la economa local, generar mayor productividad, valor agregado y empleo decente, vistos como mecanismos fundamentales para una ms justa distribucin del ingreso, la realizacin personal y laboral y una mejor calidad de vida de todos los integrantes de la comunidad regional. El cumplimiento de la misin indicada se desagrega en diversos objetivos siendo los ms importantes los siguientes: Contribuir a la descentralizacin econmica tanto a nivel nacional como al interior de cada regin. Promover una distribucin interregional de los recursos pblicos y de sus capacidades de gestin y administracin que combine criterios de eficiencia y de discriminacin positiva tendiente a incorporar proactivamente comunidades y territorios rezagados al proceso de desarrollo econmico nacional.

Participar en la elaboracin y ejecucin de estrategias regionales de desarrollo econmico (ERDE) que afronten los problemas y promuevan las capacidades y oportunidades de cada una de las regiones del pas. Impulsar la efectiva descentralizacin del presupuesto pblico en fomento productivo y en ciencia, tecnologa e innovacin de manera que las comunidades regionales vayan asumiendo en forma directa y progresiva la gestin de los recursos estatales que hoy tienen una direccin centralizada. Articular a los actores pblicos y privados en el diseo y ejecucin de las polticas, programas, proyectos as como tambin de otras iniciativas en el mbito del desarrollo econmico regional. En esto implica reconocer y valorar los aportes especficos que pueden actores pblicos de nivel nacional, regional y local, incluyendo asociaciones intermunicipales, como tambin las capacidades y experiencias logradas por corporaciones, fundaciones y otras iniciativas de carcter no gubernamental. Estimular el dilogo intrarregional permanente de los diversos agentes del desarrollo econmico territorial y otros sectores de la comunidad para afianzar un mejor uso de los recursos, provocar sinergias y consensuar visiones de futuro. El desarrollo econmico es componente principal del proyecto poltico de cada regin, en consecuencia debe articular demandas, intereses y anhelos de los diversos sectores, lo que slo puede lograrse en un ejercicio que valore la participacin de las instituciones y la ciudadana. Promover condiciones favorables del entorno en que se desenvuelven los agentes productivos, particularmente con las polticas sociales, la educacin y la cultura, la infraestructura urbana y rural, y el medio ambiente, la ciencia y la tecnologa. Propiciar un clima favorable a nuevos emprendimientos y la generacin de encadenamientos verticales y horizontales de grandes, medianas y pequeas empresas. Promover capacidades pblicas y privadas que puedan participar en la ejecucin de polticas de desarrollo econmico, como es el caso de municipios, agrupaciones intermunicipales, centros acadmicos, corporaciones y fundaciones privadas. Proponer y ejecutar cambios en la institucionalidad y los instrumentos pblicos de fomento productivo, asegurando que ellos sean los ms adecuados a las necesidades, desafos y etapas de desarrollo que experimenta cada regin. Fomentar el desarrollo de la ciencia, tecnologa e innovacin productiva de manera de poner en valor los recursos y potencialidades de que dispone la regin, establecer y afianzar una identidad propia de cara a la globalizacin y apoyar de manera permanente y sistemtica la competitividad territorial y sus agentes productivos en su insercin en el concierto nacional e internacional.

Generar informacin econmica relevante para la toma de dediciones de los actores econmicos regionales, permitiendo por tanto contar con informacin desagregada y pertinente a los intereses de los actores econmicos regionales. Estructura Poltica y Administrativa La ARDP: Institucionalidad Regional A nivel poltico o decisorio se sugiere la existencia de un Consejo Directivo que integre a representantes de los principales mbitos pblicos, privados e institucionales vinculados al desarrollo econmico de cada regin. En consecuencia, su composicin podr variar de una regin a otra, pero manteniendo su carcter paritario pblico-privado. Para estos efectos, el sector pblico estara representado por el Gobierno Regional, ministerios y servicios pblicos nacionales vinculados al tema, empresas estatales y representantes de los municipios. A su vez, el sector privado e institucional se representar por gremios empresariales y laborales de los principales sectores productivos de la regin, centros acadmicos, fundaciones y corporaciones de desarrollo econmico. Se propone, a modo ilustrativo, la siguiente composicin: Un representante del Presidente del Gobierno Regional 2 representantes del CORE (Comisin de Desarrollo Econmico) 4 SEREMIS (Economa, CORFO, Agricultura , Minera-Energa), 3 Representantes mundo municipal 3 gremios empresariales ms importantes 3 gremios laborales 2 Universidades Regionales 2 Corporaciones o Fundaciones de Desarrollo

Anlisis Descentralizacin Puede decirse que no existe actualmente un consenso explcito respecto de la evolucin global del proceso de descentralizacin en Chile. A continuacin se presentara un anlisis evaluativo de estos 20 aos que lleva el proceso de descentralizacin tras el retorno a la democracia. Se evaluara la descentralizacin en trminos polticos, administrativos y fiscal, y analizar las problemticas que presentan las ARDP. Descentralizacin Poltica y Desarrollo Institucional Se refiere a la capacidad real que tienen los ciudadanos de un territorio de hacer un escrutinio de la gestin que realizan las autoridades locales. Tradicionalmente, la forma de medicin de este aspecto es considerando los

sistemas de eleccin, canales de participacin abierta con los ciudadanos, presupuestos participativos y otros. La democracia permiti poner en marcha el proceso de descentralizacin propiamente tal. Los conceptos clave asociados desde el inicio del proceso en 1990 han sido la autonoma, el cambio en la estructura del estado y la participacin. Sin embargo, todos los sectores reconocen que el proceso no est an bien desarrollado y que existe mucho camino por recorrer, especialmente en los mbitos del desarrollo equilibrado, democracia y modernizacin de la gestin pblica descentralizada. En el mbito regional, se reconoce como avances la creacin de los Gobiernos Regionales, entidad que permiti consolidar el proceso y evitar retrocesos, y la creacin, desarrollo y evolucin de diversos instrumentos de Inversin de Decisin Regional como los ISAR, IRAL y Convenios de Programacin. En definitiva se reconoce como avance decisivo la creacin y puesta en marcha de la institucionalidad regional, con sus recursos, plantas de funcionarios, y eleccin indirecta de consejeros. Cabe sealar que en este mbito se encuentra en trmite, una reforma constitucional que permitira la eleccin directa de los consejeros regionales. Si bien se estima que esto es un objetivo relevante, todava resta definir como se podra resolver el nombramiento del Intendente Regional, que es la mxima autoridad de la regin y cuya designacin es una decisin que recae plenamente en el gobierno central, y en consecuencia lo responsabiliza muy poco con el nivel regional. A nivel municipal los avances se expresan en la consolidacin creciente de los municipios como actores legitimados entre la dirigencia poltica y la ciudadana. Sin duda uno de los avances ms importantes ha sido el proceso de democratizacin que comienza formalmente en 1992, mediante la eleccin de alcaldes y concejales por sufragio universal. Posteriormente se estableci un nuevo de mecanismo para la realizacin de las elecciones municipales, conducente -en lo fundamental-, a la eleccin directa del cargo de alcalde. Finalmente, se present al Congreso Nacional un proyecto de ley para establecer en el pas un sistema electoral municipal que contemple, expresamente, elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales. Descentralizacin Administrativa y Gestin Descentralizada Se refiere a la autonoma de gestin que tienen los gobiernos subnacionales para cumplir con las funciones que la ley les asigna. Algunos aspectos que tradicionalmente se consideran para medir este mbito son la capacidad de gestionar los recursos humanos a nivel de nombramientos, asignacin de responsabilidades, modificaciones en la estructura del personal. Tambin se consideran aspectos tales como autonoma decisional respecto a la forma de abordar responsabilidades y tareas.(Irarrzaval y Prez) En el caso de la descentralizacin administrativa suelen distinguirse diversos niveles: Desconcentracin: cuando el gobierno central transfiere o dispersa sus funciones a sus agentes locales, en cuyo caso el centro retiene sus

atribuciones respecto de sus unidades dependientes jerrquicamente. Delegacin: las unidades subnacionales son semi autnomas, no son controladas por el gobierno central pero le dan cuenta a l, usualmente hay una relacin contractual. Devolucin: se refiere a un nivel de cuasi autonoma, en el que las unidades ejercen el control de una poltica o una funcin que les fue transferida. En Chile, si bien el Ejecutivo present un proyecto de ley que establece un procedimiento para la transferencia de competencias desde el gobierno central a los gobiernos regionales, esta propuesta no constituye un cambio significativo en las relaciones intergubernamentales. No obstante que esta iniciativa constituye una seal positiva en trminos de posicionar el problema de la necesidad de precisar o adecuar las funciones que hoy recaen en los gobiernos regionales, es importante sealar que en su versin inicial este proyecto solo estableca un procedimiento para el traspaso de competencias, que debe considerar el mrito de cada solicitud en un comit interministerial para que una vez aprobado por el Presidente de la Repblica, finalmente se dicte un decreto ley que transfiere la competencia. Sin embargo, hoy en da se podran realizar traspasos de funciones y atribuciones directamente a travs de decretos leyes o leyes especiales. Por otra parte, el gobierno tambin tramit otro proyecto para permitir la definicin ms autnoma de las plantas funcionarias a nivel municipal (art. 121 de la Constitucin Poltica), el cual no cont con los votos suficientes. Pero en la prctica existen muchos mbitos de gestin en los que los gobiernos subnacionales requieren de mayores atribuciones para poder actuar de acuerdo a las funciones y atribuciones que estos tienen. Por ejemplo; tanto el Estatuto Docente como el Estatuto de Atencin Primaria de Salud restringen severamente la gestin que los municipios pueden desarrollar en estos mbitos a nivel local, del mismo modo que a nivel regional los servicios no tienen atribuciones suficientes para modificar sus plantas funcionarias ni modificar los servicios bsicos que prestan. Se observa adems una falta de coordinacin en el territorio, sumado a la falta de coordinacin de las intervenciones sectoriales en el territorio, dificulta las acciones vinculadas a las estrategias de desarrollo regional y local. Una limitacin en la solucin de este problema es el desequilibrio de poder entre el GORE y los Ministerios del Gobierno Central, a travs de los SEREMIS, en el territorio. De igual forma, las autoridades de los servicios desconcentrados responden a su superior del nivel nacional y no al Intendente. Por su parte, en el Intendente predomina el papel de representante del presidente de la Repblica, ms que representante de la comunidad regional. Un factor adicional de descoordinacin es la dificultad para relacionar las polticas del nivel regional con el nivel comunal, debido a la carencia de instrumentos de coordinacin entre ambas instancias. Hay que agregar en este punto de la descentralizacin la ausencia de mecanismos de evaluacin de la gestin, vale decir, la ausencia de un sistema informacin para evaluar la gestin de los organismos descentralizados y por lo mismo la imposibilidad de establecer mecanismos de incentivos a la buena

gestin, lo cual no ha sido resuelto de forma no muy satisfactoria, por los PMG y el establecimiento de metas a los Gobiernos Regionales. Descentralizacin Fiscal Se refiere a cmo se asignan los recursos entre los distintos niveles de gobierno subnacional para lograr optimizar el bienestar social. Los ingresos y los gastos son los principales componentes de la actividad fiscal. Por lo tanto, es importante analizar cmo es la distribucin relativa de los ingresos y gastos publicos entre los distintos niveles de gobiernos subnacionales con respecto al gobierno central. Por el lado de los ingresos, interesa considerar todos los recursos que llegan o se generan en los gobiernos subnacionales, considerando impuestos, cobro de derechos, rentas varias, transferencias, subvenciones y otros. A mayor proporcin de recursos pblicos administrados por los gobiernos subnacionales, se podr plantear que existe mayor nivel de descentralizacin. Los indicadores que miden descentralizacin fiscal se expresan tradicionalmente en trminos de la proporcin del gasto pblico que administran los gobiernos subnacionales y la proporcin de los ingresos fiscales que son recaudados por los gobiernos subnacionales. De acuerdo a informacin de la OECD, Chile tiene un 12,8 por ciento de su gasto descentralizado. Esta proporcin podra elevarse a un 18 por ciento si es que se consideran los gastos asociados a las corporaciones municipales de salud y educacin. Por el lado de los ingresos, los gobiernos subnacionales chilenos manejan un 8,4 % de los ingresos pblicos totales. Estas cifras muestran un bajo nivel de descentralizacin fiscal si se compara con los pases unitarios miembros de la OECD, que en promedio comandan un 30,5 % del gasto pblico y un 16,6 % de los ingresos pblicos. Los indicadores de descentralizacin fiscal chilenos son inferiores solamente para los casos de Francia y Portugal, mientras que todos los otros pases de la OECD muestran ndices de descentralizacin fiscal bastante ms significativos. En el contexto latinoamericano, de acuerdo a Weisner (2003), Chile aparece en un nivel intermedio de participacin de impuestos locales en relacin al producto, al ser comparado con otros pases unitarios de la regin como son Bolivia, Colombia y Ecuador. Ms an, la participacin de los impuestos subnacionales en proporcin al producto se ha mantenido constante para nuestro pas en los ltimos aos. (Irarrzaval y Prez) Hay que sealar tambin que se percibe una debilidad en materia municipal, expresada en una alta dependencia del FCM, una gestin deficiente en muchos municipios y una carencia generalizada de autonoma municipal para realizar inversiones de carcter local. En el mbito regional, el problema ms acusado es la incapacidad de los Gobiernos Regionales para obtener recursos propios. Actualmente este nivel tiene como nico ingreso propio el 70% de las patentes mineras, que

representa una mnima parte en comparacin con las transferencias centrales para gastos de inversin. Adems, los Gobiernos Regionales reciben el 65% correspondiente a la enajenacin de bienes races fiscales de la regin pero va transferencia del FNDR por lo que no puede considerarse como ingreso propio. (SUBDERE, 2000) En Chile han existido modificaciones en el mbito de las rentas municipales de los aos 2000, 2005 y 2008, los cuales han sido procesos complejos y lentos. En la prctica si bien estas modificaciones legislativas han introducido cambios en la gestin y magnitud de los recursos, no han repercutido significativamente en modificar los indicadores de descentralizacin fiscal que se han mencionado previamente. Por lo tanto, es posible concluir que respecto a descentralizacin fiscal no hay mayor complacencia con los avances logrados a la fecha en Chile. En suma, se puede constatar para el caso chileno, que a pesar de los intentos formales que se han realizado en las tres dimensiones en las cuales habitualmente se evala la descentralizacin, en la prctica; existen an importantes desafos en los que se debe avanzar. Agencias Regionales de Desarrollo Productivo A pesar de los logros alcanzados, existen importantes desafos que no han logrado ser adecuadamente abordados a travs del actual sistema de fomento. Por un lado, el pas tiene regiones con un desarrollo desigual en trminos de productividad, crecimiento, inversin y generacin de empleo, con la Regin Metropolitana concentrando buena parte de los beneficios derivados del crecimiento econmico experimentado en las ltimas dcadas. Por otro, existen diferencias marcadas entre las empresas de mayor y menor tamao en trminos de su articulacin en el tejido productivo, incorporacin a dinmicas virtuosas de expansin de negocios, insercin en mercados e innovacin empresarial. Tanto las desigualdades entre el dinamismo econmico de las regiones, como las dificultades que experimentan las empresas de menor tamao para su desarrollo, son parte de los obstculos que el pas enfrenta para lograr un crecimiento que favorezca mayores niveles de equidad. Segn el Documento Conceptual del Proyecto, del ao 2006 sostiene que el pas est impulsando un proceso de descentralizacin que pretende permitir que las decisiones que afecten el desarrollo econmico regional se tomen en los mbitos locales. Se sostiene adems que en este contexto, las principales falencias detectadas en la actual oferta y forma de operar del instrumental de fomento son: Fragmentacin del instrumental de fomento productivo: eso significa la existencia de variadas agencias de fomento con diferentes instrumentos desarticulados, esto produce ineficiencias al sistema, generando traslapes de herramientas y competencia por clientes, debido a la falta de objetivos comunes. Vale decir, no existe una coherencia entre los distintos clster para generar un proyecto mancomunado.

Baja flexibilidad: debido a que los instrumento son definidos y normados desde el nivel central, surge la incapacidad de responder a necesidades y contingencias no previstas en los diseos originales, aun cuando los recursos existan, la poca flexibilidad en la toma de decisiones genera la prdida de oportunidades de desarrollo. Desajuste de la oferta de fomento productivo respecto de las especificidades territoriales: como en el punto anterior, los instrumentos al ser diseados desde el nivel central, en ocasiones, no permite adaptarse a las necesidades locales que se presentan. Adems, los estamentos regionales poseen escasos recursos de control, lo que dificulta el poder adecuar las ofertas regionales, y ante ello, es el nivel central quien puede redisear los instrumentos para adecuar la oferta de la regin. La institucionalidad de las agencias es una consecuencia del debate no resuelto en Chile entre dos visiones: la centralista, que ha sido la dominante hasta la actualidad y la regionalista o territorialista, que si bien desde 1990 hasta la fecha ha ido ganando espacios, en la prctica no ha podido disponer de herramientas concretas que le permitan una implementacin eficaz del desarrollo regional.

Conclusiones En sntesis, podramos afirmar que, al igual que en otras materias, las bases fundamentales del modelo descentralizador vigente en Chile fueron establecidas en el gobierno militar y los gobiernos democrticos hicieron cambios relativamente tendenciales en materias administrativas y de apoyo a la gestin, perfeccionando la desconcentracin de funciones administrativas, implementando la inevitable democratizacin de los municipios, y fortaleciendo a los gobiernos regionales cuya efectividad es hoy muy discutible. En materia de descentralizacin fiscal no han existido modificaciones significativas. Un estudio de la OECD (2009) da cuenta de ello, sealando que a pesar de los avances y reformas del ltimo gobierno, iniciativas como las de la ARDP estn limitadas por una agenda designada centralmente y por la falta de un marco institucional capaz de coordinar las diferentes polticas, instrumentos y actores involucrados en el desarrollo. La falta de consenso en torno a la descentralizacin tambin se traduce en cierta visin negativa por parte de funcionarios pblicos sobre las agencias. Para algunos ste es un organismo artificial, impuesto, que puede llegar a interceder en la poltica del servicio pblico, generalmente establecida desde el centro, la que no solo tiene que conciliar con el accionar del Gobierno Regional, sino que adems con este nuevo organismo. Esta visin negativa si bien puede no ser un obstculo explcito, puede entorpecer el acceso a recursos, an en forma de instrumentos asignados por el servicio pblico, para el cumplimiento de la agenda regional o los Programas de Mejoramiento de la Competitividad de los cluster. Lo anterior es sealado por los miembros del Comit Estratgico de las Agencias, donde las crticas tienden a concentrarse en la falta de autonoma decisional, falta de gobernabilidad en la asignacin de los recursos que se canalizan a travs de la agencia, y al conjunto de limitaciones que impone el hecho de ser comit CORFO una ambigua insercin institucional en la estructura del estado, sometida a la reglamentacin y burocracia de CORFO, sin el status necesario para cumplir cabalmente su mandato de coordinar la inversin pblica en funcin de una agenda pro desarrollo regional. En suma, el proceso descentralizador chileno aparece entrampado en un crculo vicioso de mltiples aristas. Los Ministerios sectoriales y el Ministerio de Hacienda han resistido transferirle recursos y autonomas de decisin a las regiones y municipios, aduciendo (no sin razn) escasa capacidad de gestin de estos ltimos. Los Ministerios sectoriales han tendido a resistir la coordinacin a nivel territorial para preservar la insularidad de sus programas favoritos. A su vez, la severa escasez de recursos impide desarrollar adecuadas capacidades de gestin, generndose as una profeca autocumplida. Los gremios nacionales se resisten a otorgarle autonoma y flexibilidad a los municipios, escuelas o servicios de salud, con lo cual los problemas de baja capacidad de gestin empeoran.

Los partidos polticos no tienen mayor inters en resolver estos problemas, por temor a generar competidores locales. Los Intendentes y Secretarios Regionales Ministeriales, as como los candidatos al Congreso, se han designado hasta ahora en Santiago, esencialmente por criterios de balance poltico partidista. Por su parte, muchos Alcaldes recurren al clientelismo como forma de asegurar la siguiente reeleccin, lo cual empeora los problemas de gestin. Adems, no hay una adecuada rendicin de cuentas a los ciudadanos locales, ni tampoco hay muchas organizaciones de la ciudadana local que exijan esta rendicin de cuentas. Por ltimo, la prensa y medios de comunicacin nunca han sido ni muy descentralizados, ni muy descentralizadores. La grfica siguiente muestra las retroalimentaciones perversas de este sistema complejo, generando la espiral que detiene el proceso descentralizador. Si bien este ao se llevara a cabo un cambio en lo que son las ARDP transformndose en corporaciones de derecho privado, que tendera a una mayor y mejor descentralizacin, tambin trae consigo nuevos desafos. Las ARDP se transformarn en entes vinculados al gobierno regional, por lo que cada intendente ser quien presida el directorio de la corporacin (ex Consejo Estratgico), dando sentido a la esencia de este programa que es descentralizar la toma de decisiones en lo que a iniciativas de fomento productivo e innovador para regiones se refera. "Postulamos a ser la unidad tcnica de los gobiernos regionales. Vale decir, que en todo lo que los intendentes y el Consejo Regional requieran como propuestas para desarrollar un determinado sector productivo, la Corporacin -que no perdera su carcter de agencia- aportara los antecedentes y experiencia para que ellos tomen la mejor decisin", explica Geraldo Jusakos, director ejecutivo de la ARDP de Antofagasta.3 Lo anterior se vera entorpecido principalmente por la poca capacidad de las regiones en cuanto a la toma de decisiones y a la labor que cumple el intendente en la regin, que en la prctica es un representante del presidente que la mxima autoridad de la regin en cuanto a su representacin ciudadana. Si bien estas agencias fueron creadas principalmente para " pasar de un proceso de descentralizacin basado en normas y procedimientos a uno basado en actores, en emprendimiento, en desarrollo productivo, en redes de competitividad".4 Esta presenta variadas crticas, tanto en su conformacin institucional, como en su orgnica de avance en la descentralizacin como se pudo observar en el anlisis previo. Puede inferirse de todo lo anterior, que si bien es un precedente que trata de profundizar la descentralizacin en Chile, presenta avances en cuanto a la toma de decisiones y generar una identidad productiva en la regin, adems de tratar de disminuir las brechas entre las distintas regiones en cuanto a su

http://www.ardpvalparaiso.cl/2010/corfo-reformula-las-agencias-regionales-de-desarrollo-productivopara-otorgarles-mayor-autonomia/ 4 http://www.subdere.gob.cl/1510/w3-article-69530.html

capital econmico. Sin duda hay que seguir avanzando y para ello es necesaria la voluntad poltica de todos los actores involucrados.

Bibliografa Ministerio de Hacienda, Direccion de Presupuesto, Programa De Mejoramiento De La Gestin. Santiago, Chile. 2003 Ministerio Secretara General de la Presidencia, Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado. Santiago, Chile. 2002 ABALOS, J. y HERNANDEZ, L (1995). Descentralizacin y Transferencia de competencias. Ministerio del Interior. SUBDERE. Santiago - Chile. FUNDACION FRIEDRICH EBERT, CED, INC (1994). Manual para la Gestin Regional. Santiago - Chile. CORAGGIO, J.L. (1992). Las Dos Corrientes de la Descentralizacin en Amrica Latina. Revista Cal y Canto N 11. ECO, Santiago - Chile, PP 3-10. RODRIGUEZ, A.(Coordinador) (1994). Informe Final Conferencia Electrnica sobre Descentralizacin en Amrica Latina. En Catlogo de publicaciones www.riadel.cl . Santiago - Chile. SALAZAR, G. (1997). Descentralizacin y Sinerga Histrica Local: Fracasos y Desafos. MARCEL C., MARIO. Politeia Soluciones Prcticas. Acreditacin y Mejora Contina de los Procesos de Gestin Subnacional en Chile. 4-14, Octubre 2006. SUBDERE (2000). Diagnstico Sobre El Proceso De Descentralizacin En Chile. Santiago, Chile Waissbluth, Mario. (2005). La Reforma del Estado en Chile 1990-2005, Diagnostico y Propuesta de Futuro. Santiago, Chile Sitios Web http://www.estrategiadigital.gob.cl/node/373 http://www.pmgterritorial.gov.cl/menu2/index_b.htm www.modernizacion.cl www.clad.org www.dipres.cl