Sei sulla pagina 1di 67

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUÍA METODOLÓGICA PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN
DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUÍA METODOLÓGICA PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN

GUÍA METODOLÓGICA PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ESTRATÉGICAS

Enero de 2012

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

GUÍA METODOLÓGICA PARA EL SEGUIMIENTO AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ESTRATÉGICAS

Índice

INTRODUCCIÓN

 

3

1 SINERGIA

3

 

1.1 E L NACIMIENTO DE S INERGIA

3

1.2 M ARCO CONCEPTUAL

 

5

2 SEGUIMIENTO AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

6

 

2.1 LOS INDICADORES : ELEMENTO CENTRAL EN EL SEGUIMIENTO

7

2.2 E SQUEMA L ÓGICO DEL PND

8

2.3 PRÁCTICAS E INSTRUMENTOS PARA EL S EGUIMIENTO

9

2.3.1 Prácticas

 

9

2.3.2 Encuesta de percepción

10

2.3.3 Tableros de Control

10

2.4

F ASES DEL SEGUIMIENTO AL PLAN N ACIONAL DE D ESARROLLO

11

2.4.1 Fase 1: Pasos previos

11

2.4.2 Fase 2: Actividad de seguimiento

15

2.4.3 Fase

3:

Productos del seguimiento

17

3

EVALUACIÓN DE POLÍTICAS ESTRATÉGICAS

19

3.1 CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE EVALUACIÓN

19

3.2 F ASES DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS ESTRATÉGICAS

20

3.2.1

Fase 1: Seleccionar la política a evaluar

20

3.2.2

Fase 2: Diseñar la estrategia de la evaluación

23

3.2.3

Fase 3: Contratación de la evaluación

35

3.2.4

Fase 4: Supervisar la ejecución de la evaluación

46

3.2.5

Fase 5: Uso de los resultados de las evaluaciones

50

GLOSARIO

55

BIBLIOGRAFÍA

 

56

ANEXOS

 

58

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

Introducción

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el documento a través del cual el Gobierno nacional consolida sus prioridades estratégicas, así como los objetivos de desarrollo en los ámbitos económico, social y ambiental del país. Como tal, este documento representa la carta de navegación del Gobierno ya que contiene las principales políticas a desarrollar durante el período presidencial.

En la Constitución Política de 1991 (Art. 343) se estableció el mandato de diseñar y organizar los sistemas de seguimiento y evaluación de gestión y resultados de las políticas y proyectos implementados por el Gobierno nacional. Posteriormente, con la Ley Orgánica 152 de 1994, se facultó al Departamento Nacional de Planeación (DNP) para ser el ente encargado del diseño y organización de estos sistemas. Con base en esas directrices, se creó en 1994 el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (Sinergia), cuyo propósito es mejorar la efectividad en la formulación y ejecución de las políticas del PND y medir de manera oportuna y apropiada los resultados de la gestión pública. Sinergia se constituye así en una herramienta indispensable para la toma de decisiones y la rendición de cuentas del Gobierno nacional a la ciudadanía.

Posteriormente, a través del Documento CONPES 3294 de 2004, no solo se formalizaron los avances logrados durante la etapa de estructuración y establecimiento de Sinergia (1994 2004), sino que también se definió su actuación a partir de tres componentes: i) seguimiento al PND, ii) evaluaciones de las políticas estratégicas y iii) rendición de cuentas, los cuales condujeron al desarrollo del Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno (Sismeg) y el Sistema Nacional de Evaluaciones (Sisdeval), así como a la elaboración de manera concertada de un manual de rendición de cuentas y un índice que califica a las entidades del Gobierno de acuerdo a la calidad de sus rendiciones.

Además de retroalimentar el ciclo de la política pública, el seguimiento a los resultados del PND provee información sobre el progreso de una política específica al comparar los avances logrados frente a las metas propuestas. La evaluación, por su parte, proporciona un juicio valorativo del diseño, la implementación y los efectos de una intervención sobre los beneficiarios, con el fin de brindar a los tomadores de decisiones la información suficiente para mejorar la política pública. El continuo avance de Sinergia en cada uno de estos elementos ha

contribuido al mejoramiento constante de la administración pública, con lo que se ha fortalecido el modelo de gobernabilidad cuya base es la transparencia a través de la rendición de cuentas como variable clave dentro de las prácticas del buen gobierno 1 .

En tal sentido, la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas (DEPP) del Departamento Nacional de Planeación (DNP), comprometida con el fortalecimiento de las capacidades del Gobierno en el seguimiento y evaluación de la gestión pública, presenta esta guía, la cual tiene como objetivo describir y explicar la manera en que Sinergia entiende y realiza el seguimiento al PND y las evaluaciones efectivas de las políticas públicas.

Esta guía se estructura en tres partes. En la primera, se abordan aspectos conceptuales que son clave para entender el funcionamiento de Sinergia. En la segunda, se presentan las principales fases que comprenden el seguimiento al PND. Y en la tercera, se presentan las fases del proceso de evaluaciones efectivas.

1

Sinergia

Sinergia es el sistema creado desde la constitución de 1991 con el fin de hacer seguimiento y evaluación

a las políticas públicas inmersas en el Plan Nacional

de Desarrollo y que por ende han de guiar el actuar

del sector público nacional. Este sistema está

orientado a apoyar al Gobierno a alcanzar sus metas, mediante la identificación temprana de las fortalezas

y debilidades en la gestión de las políticas, así como en la medición objetiva de los resultados y logros alcanzados por las mismas.

1.1 El nacimiento de Sinergia

Las prácticas de seguimiento y evaluación de políticas públicas son adoptadas por Colombia en los años noventa, bajo el enfoque de la Nueva Gerencia Pública (NGP), el cual nace en el marco de las reformas del Estado que se dan en el país en las dos últimas décadas del siglo XX. Este enfoque, inspirado en los modelos del sector privado, parte de definir a los administradores públicos como gerentes que deben maximizar el valor público y hacer eficiente el gasto, teniendo presente la lógica del servicio público (DNP, 2009).

1 El buen gobierno se entiende como “un conjunto de responsabilidades y prácticas, políticas y procedimientos […] que proveen una directiva estratégica, aseguran el logro de objetivos, controlan el riesgo y utilizan recursos con responsabilidad y rendición de cuentas” (Citado en PND 20102014 “Prosperidad para todos”, pág. 471. Building Better Governance. Australian Public Service Commission , 2007).

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

La historia de la evaluación y el seguimiento al PND, en tal sentido, tienen su origen en la Constitución Política de 1991, la cual establece en su título XII (Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública), capítulo II (De los Planes de Desarrollo), artículo 343:

La entidad nacional de planeación que señale la ley tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.

Por su parte, la Ley 152 de 1994 en el artículo 29

establece que: “[…] corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de las entidades”.

Es así como a través del CONPES 2688 de 1994 se comienza a diseñar la estrategia para el mejoramiento de la gestión pública y se crea el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (Sinergia) . Posteriormente, teniendo como base la autoevaluación como concepto clave del sistema y con la Gestión Pública Orientada a Resultados –GPOR como propuesta para la materialización de una estrategia que incorpora un cambio conceptual y operacional en la administración del Estado, en el CONPES 2790 de 1995 se definen diferentes instrumentos para la medición de resultados. La meta fundamental era definir herramientas que permitieran a Colombia analizar su capacidad como Estado para articular soluciones eficientes a las demandas sociales y económicas, a través de la evaluación permanente de las estrategias y resultados de los diferentes programas que implementa en el marco de las políticas públicas acogidas en cada uno de sus planes de desarrollo 2 (DNP, 2010). En este contexto, comenzó a desarrollarse en Colombia el enfoque de GPOR, por medio del cual se profundizó, entre otros temas, en la nueva relación

2 Así las cosas, en noviembre de 1991 el DNP convocó al Seminario “Sistemas de evaluación ex post aplicables al sector público”, con asistencia del Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y el mismo DNP, miembros de la Asamblea Constituyente del 91, representantes del sector privado colombiano, y funcionarios del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, y de la Contraloría General de los Estados Unidos.

Estado ciudadanía establecida en la Constitución. Este enfoque se basó en el fortalecimiento de dos aspectos fundamentales de la administración estatal:

la gestión integral con participación ciudadana y la

capacidad institucional de los organismos y entidades gubernamentales (CONPES 2790 de 1995).

Se definen entonces los planes indicativos

cuatrienales con planes de acción anuales como herramientas estratégicas con las cuales se empezó a realizar seguimiento y evaluación a los compromisos plasmados en el PND. En septiembre de 1995 se implementaron dichos instrumentos en 12 entidades

a nivel nacional. A pesar de que estos planes

indicativos se desarrollaron planteando áreas estratégicas, resultados y responsables, tuvieron el problema de no estar asociados estrictamente con el

ejercicio de asignación presupuestal. Por esta razón,

y para subsanar la situación, se conformaron las

Unidades de Gestión las cuales tendrían por objetivo concertar los objetivos y programas del PND,

garantizar la adecuada articulación entre diferentes organismos del Estado y monitorear los compromisos de los involucrados a través de los acuerdos de eficiencia.

Los acuerdos de eficiencia se refinaron en el documento CONPES 3002 de seguimiento de 1997, en el cual se propusieron diferentes metas que representaron los compromisos institucionales que derivaran en una adecuada articulación y gestión alrededor del PND. Con los acuerdos de eficiencia se buscaba: i) asegurar certidumbre sobre los recursos presupuestales; ii) fijar prioridades de gasto; iii) cumplir con los resultados previstos. Esto facilitó que en dicho año las entidades públicas con compromisos asociados al PND se esforzaran por hacer ejercicios de planeación, seguimiento y evaluación alrededor de Sinergia, lo cual desembocó en formulación de objetivos, indicadores y metas mucho más rigurosos.

Luego de un período de interinidad que va de 1998 al año 2000, en 2002 se realizó un diagnóstico sobre el Sistema que arrojó las siguientes recomendaciones:

Fortalecer el marco conceptual del sistema y aclarar sus alcances. el marco conceptual del sistema y aclarar sus alcances.

Determinar instancias, vínculos, competencias y responsabilidades en las entidades participantes del sistema. instancias, vínculos, competencias y responsabilidades en las entidades participantes del sistema.

Lograr una mejor articulación y efectividad en los procesos de seguimiento y evaluación. una mejor articulación y efectividad en los procesos de seguimiento y evaluación.

Mejorar la articulación y celeridad entre los procesos de planeación, presupuestación, seguimiento y evaluación. la articulación y celeridad entre los procesos de planeación, presupuestación, seguimiento y evaluación.

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas
y Evaluación de las Políticas Estratégicas Ofrecer información oportuna, periódica y confiable.

Ofrecer información oportuna, periódica y confiable.

Así las cosas, y en el marco de la Directiva 10 de 2002

y del Programa de Reforma de la Administración

Pública (PRAP), Sinergia inició un proceso de reforma que buscó fortalecer el sistema en torno a tres grandes objetivos: 1) contribuir a mejorar la eficacia

y el impacto de las políticas, programas e

instituciones, 2) incrementar la eficiencia y

transparencia en la programación y asignación de los recursos y 3) estimular la transparencia en la gestión pública, incorporando de manera activa el control de

la

ciudadanía.

En

este orden de ideas, los componentes del Sistema

se rediseñaron y se incorporaron herramientas modernas en la gestión por resultados, como el Sigob 3 , la presupuestación por resultados, la agenda anual y cuatrienal de evaluaciones de impacto, el informe al Congreso, y otros mecanismos de rendición de cuentas.

Con la entrada en operación del Sigob, se buscaba producir información de corto plazo sobre los resultados de las políticas reflejadas en el PND, con el ánimo de que el Alto Gobierno y la ciudadanía pudieran hacer seguimiento a los principales compromisos del Gobierno nacional. El Sigob permitió que se registraran avances en línea con los que se facilitó la labor del seguimiento por medio de indicadores y metas previamente concertados. Esta herramienta, que facilitó la rendición de cuentas, fue prestada por el PNUD y fue hasta 2008 que se obtuvieron los derechos de propiedad intelectual sobre el sistema, gracias a las diferentes mejoras que se le incorporaron en la DEPP. Las reformas tecnológicas que sufrió el Sigob condujeron al establecimiento de metodologías de seguimiento a la gestión, técnicas de análisis y uso de la información, roles y responsabilidades frente al cumplimiento de metas y ejercicios frecuentes de capacitación a diferentes funcionarios públicos.

Desde el año 2009, se empezó a adelantar una reingeniería del Sigob y a los procesos asociados a las evaluaciones, en aras de lograr una mayor articulación y cohesión alrededor de Sinergia. De esta manera, el Sigob se transformó en Sismeg, transición que permitió contar con una visión sistémica y articuladora del seguimiento y de la manera como las entidades y los diferentes actores aportan a la concesión de los compromisos adquiridos por el Gobierno nacional.

3 Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno – Sigob . Sistema desarrollado por el PNUD.

Por su parte, en Evaluaciones, se revisaron los procesos y se articularon éstas a los objetivos del PND, lo que ha permitido contar con información más adecuada y pertinente a las necesidades del

gerente público en la gestión de las políticas. Frente

al futuro, el reto al que se enfrenta Sinergia a partir

del año 2012 es la implementación de Sinergia Territorial, el cual tiene como objetivo llevar las buenas prácticas del seguimiento al PND y evaluación de políticas públicas a los municipios del país.

Finalmente, cabe destacar el papel que se le otorgó a Sinergia en el marco de la Ley 1450 de 2011, a través de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014 “Prosperidad para todos”. En el Capítulo 6 (Soportes transversales de la prosperidad democrática), en la sección sobre Buen Gobierno, el Artículo 228 establece que: “[…] El seguimiento del Plan

Nacional de Desarrollo se realizará a través del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados – Sinergía– diseñado con el objeto de realizar un seguimiento a la gestión de las entidades del gobierno y realizar una evaluación efectiva de los resultados e impactos de las políticas públicas, en cumplimiento de los objetivos de desarrollo del país, el cual comprende al Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno –Sismeg–, concentrado en el seguimiento continuo del desempeño de las entidades públicas y que es insumo para la toma de acciones correctivas en aras de alcanzar los objetivos del PND; y el Sistema Nacional de Evaluaciones –Sisdeval– concentrado en las valoración de las intervenciones del Estado y que sirven de insumo para los procesos de diseño y ajuste de las políticas y de la asignación de recursos públicos.”

1.2 Marco conceptual

Sinergia se implementa con el objetivo de apoyar a que el Gobierno mantenga o cambie el rumbo de las

políticas públicas, identifique los efectos inesperados

y mejore el desempeño para alcanzar los objetivos

definidos en el PND. A través de la información que generan el seguimiento y la evaluación de políticas se desarrollan insumos que permiten mejorar la toma de decisiones basada en evidencias y retroalimentar el ciclo de las políticas públicas en el corto y largo plazo. De esta forma, se mejora de manera continua la gestión de cada una de las entidades del gobierno, se fortalece la cultura de la evaluación en la administración pública, se genera valor público al fomentar el desarrollo de políticas públicas efectivas, se legitima la actuación del Estado y, en últimas, se consolidan las instituciones democráticas.

Con el fin de consolidar su misión y lograr una mayor articulación entre el seguimiento y la evaluación, Sinergia revisó su marco conceptual, centrándolo en

la forma como los ciudadanos reciben y disfrutan los

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

bienes y servicios públicos ofrecidos por la administración pública, lo cual demandó la inclusión del concepto de “cadena de valor”, como columna vertebral del marco conceptual de Sinergia.

La cadena de valor ofrece un análisis de la oferta y demanda de la política pública mediante el seguimiento de los indicadores en cada uno de sus eslabones. Por el lado de la oferta, se encuentran los insumos, los procesos y los productos, principal área de actuación de las entidades públicas; y por el lado de la demanda, los resultados e impactos de la intervención pública sobre los beneficiarios. En tal sentido, el seguimiento enfoca su atención principalmente en las etapas de procesos, productos y resultados de la cadena de valor (oferta), mientras que la evaluación, además de los elementos anteriores, se remite a los impactos (demanda).

Sinergia ha logrado articular los dos procesos, acompañando dl enfoque propio del seguimiento que es ser capaz de ofrecer información oportuna en el corto plazo sobre “cómo vamos” con el de las evaluaciones, que es dar información a profundidad sobre la causalidad de las acciones adelantadas en las políticas y su impacto sobre la población beneficiada por las mismas.

 

“En Sinergia, el seguimiento permite saber qué

evaluar y las evaluaciones permiten saber en dónde

 

hacer énfasis con el seguimiento”

Cadena de valor de la política pública

seguimiento” Cadena de valor de la política pública Fuente: DEPP ‐ DNP. 2 Seguimiento al Plan

Fuente: DEPP DNP.

2 Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo 4

El esquema de seguimiento adoptado por el Gobierno se basa en la concepción de Kusek y Rist (2005), quienes lo entienden como un proceso continuo y sistemático de recolección y análisis de información proveniente de indicadores efectivos con el cual se puede determinar el grado de avance de una política pública. En este sentido, los indicadores son la variable clave sobre la cual se puede obtener la información del avance de la intervención del Estado. Los indicadores son

4 Los pasos acá referenciados incluyen los descritos en el proceso de calidad de la DEPP DNP concerniente al Seguimiento del PND.

simplemente la relación de un avance sobre una meta preestablecida, es decir los indicadores muestran el avance frente a las metas planeadas por el Gobierno. De esta manera, el seguimiento facilita anticipar errores, corregir situaciones y acercar a la ciudadanía a través de sus percepciones sobre la solución efectiva de problemas.

El modelo de seguimiento que se ha implantado en Sinergia es un híbrido resultante del mejoramiento y aplicación tanto del modelo tradicional como del modelo basado en resultados. El modelo tradicional (Morra y Rist, 2009) centra el seguimiento en la articulación de insumos, actividades y productos, lo que en el modelo de Sinergia estaría orientado solamente a la oferta. Por el contrario, el modelo de seguimiento basado en resultados supervisa la aplicación de la evaluación de resultados e impactos, dándole más libertad al ejecutor en sus procesos de gestión.

El seguimiento implementando por Sinergia no solamente vela por los resultados y la oferta institucional, sino que tiene en cuenta la demanda y la percepción ciudadana. De esta forma, se cuenta con una batería combinada de diferentes tipos de indicadores (trazadores, subindicadores y proxies) :

Indicadores trazadores, que reflejan el objetivo primordial de la política y por ende deben describir el trazadores, que reflejan el objetivo primordial de la política y por ende deben describir el avance de las mismas.

Subindicadores, los cuales complementan y explican los trazadores. los cuales complementan y explican los trazadores.

Indicadores proxy, que se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener información en que se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener información en el corto plazo de estos indicadores.

Teniendo en cuenta el esquema de la cadena de valor, estos indicadores han sido clasificados en gestión, producto y resultado 5 , los cuales son, por sus características, los más aptos para el esquema de seguimiento implementando.

Con lo anterior, se podría definir que el esquema de seguimiento al PND parte de un conjunto de indicadores que clasificados, según el momento en la cadena de valor de las políticas, permite dar parte del estado de avance frente a su objetivo final: que los ciudadanos disfruten de unos bienes y servicios públicos, previamente pactados en el programa de gobierno y en el PND.

5 Para mayor detalle, ver Guía metodológica sobre teoría de cambio (DEPP DNP, 2010).

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

El interés por el seguimiento a los indicadores, si bien se da en todos los niveles, varía en detalle y especificidad, según la competencia de cada actor. Por esto, el sistema está concebido sobre un esquema piramidal, respetuoso de las competencias definidas en los arreglos institucionales de la administración pública.

Esquema Piramidal del Seguimiento

Estratégico: En función de los temas que requieren altos niveles de coordinación intersectorial Sectorial: En
Estratégico: En función de los temas que requieren
altos niveles de coordinación intersectorial
Sectorial: En función de los temas que se desarrollan en el
marco de las competencias sectoriales y sus entidades
adscritas
Gestión: En función de los temas que permiten comparar la
gestión de las entidades

Fuente: PND 20102014 “Prosperidad para todos”.

En la parte superior de la pirámide, se concentran los

temas estratégicos o transversales, de interés del

señor Presidente de la República y del Consejo de

Ministros, por su visión holística del Gobierno, lo que

a su vez permite identificar los niveles de

coordinación que deben existir entre los sectores y

las

diferentes entidades.

En

el nivel medio los temas sectoriales recogen el

actuar conjunto de todas las entidades adscritas a cada sector y la visión y su responsabilidad. Este nivel tiene la característica de ser diseñado para ser liderado directamente por el ministro o director del departamento administrativo según corresponda.

Y el nivel inferior se encuentra los temas de gestión, que recogen el comportamiento de las entidades de acuerdo a un grupo de indicadores comparables.

2.1 Los indicadores: elemento central en el seguimiento

El elemento fundamental para hacer seguimiento es

el indicador, el cual se define como una variable

clave sobre la que se puede obtener la información

del avance de la intervención del Estado. Por tanto,

los indicadores muestran el avance frente a las metas planeadas. De esta manera, el seguimiento facilita anticipar los cuellos de botella en la implementación de la política pública, corregir situaciones e informar sobre el desempeño del Gobierno en la consecución de las metas acordadas y suscritas en el PND.

Tipos de indicador 6

Tipo de

Definición

6 Idem

indicador

 

Resultado

Mide los cambios en el tiempo producidos por la entrega de los bienes y servicios del programa. Lo que permite verificar el cumplimiento de los objetivos del proyecto y su contribución al desempeño de la estrategia y política pública donde el programa está inscrito

Producto

Mide los bienes y servicios obtenidos con las actividades del proyecto, así como los cambios directos en la situación de los beneficiarios. Específicamente, este tipo de indicadores permiten diagnosticar el rendimiento de la implementación del programa

Gestión

Mide el comportamiento y desempeño de los procesos e insumos asociados a un programa necesarios para alcanzar una meta determinada

Fuente: DEPP DNP.

Este nuevo esquema de seguimiento adoptó el criterio general para la formulación de indicadores, conocido como CREMA, al cual se le agregó la variable sensibilidad.

Indicadores “CREMAS”

 

Claro:

C

Debe representar fielmente al objetivo. Debe ser preciso en su definición y medición.

 

Relevante :

R

Apropiado para garantizar su medición. Es el más práctico y el más indicado para mostrar el cambio.

 

Económico :

E

Es disponible a un costo razonable. Es justificable su utilización dado el beneficio que genera para la medición.

 

Medible :

M

Debe ser sensible al cambio de las variables que desea medir, pero estable a cambios en el ambiente. Debe estar abierto a la validación externa.

 

Adecuado :

A

Es representativo de los resultados.

 

Sensible:

S

Se observan cambios en períodos cortos de tiempo.

Fuente: Kusek y Rist (2005); adaptación de la DEPP DNP.

Para Kusek y Rist (2005) la metodología “CREMA” proporciona indicadores que no solo están ligados a los objetivos sino que a su vez son la mejor herramienta de la cual dispone el encargado del seguimiento para medir los cambios propuestos en los objetivos. Se debe establecer un sistema donde cada resultado a medir tiene un número de indicadores ligado a un objetivo específico. Por esta razón, dentro de un modelo de seguimiento existen una serie de actividades y estrategias que deben ser coordinadas y gestionadas con el fin de alcanzar

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

estos objetivos y así medir el cambio que estos generan.

Conexión entre los resultados y los indicadores

RESULTADOS Elementos para la comprobación de resultados Objetivo Objetivo Objetivo específico 1 específico 2
RESULTADOS
Elementos para la
comprobación de
resultados
Objetivo
Objetivo
Objetivo
específico 1
específico 2
específico 3
Elementos para
supervisar la aplicación
de la política pública
Indicadores
Indicadores
Indicadores
asociados al
asociados al
asociados al
OE1
OE2
OE3

Fuente: Morra y Rist (2009); adaptación DEPP–DNP.

Los indicadores asociados al seguimiento muestran el progreso de la intervención en diferentes momentos del tiempo. Es así como el seguimiento puede conseguir y proporcionar información del cambio que se ha producido desde el inicio del programa hasta su finalización. Además, es importante notar la relación entre los diferentes tipos de indicadores que se definan dentro de la cadena de valor de la intervención para poder entender la conectividad existente entre cada fase del programa y su contribución en el alcance del objetivo de largo plazo.

2.2 Esquema Lógico del PND

Lograr adoptar un nuevo modelo de seguimiento no se consigue sin el acompañamiento de una serie de

acciones que faciliten la armonización de actividades

y labores. En este sentido, la elaboración misma del PND requiere tener en cuenta una serie de elementos que permitan o faciliten la actividad de seguimiento a políticas públicas.

Lo primero a tener en cuenta es que el PND se debe soportar en una estructura que sea escalable, es decir que los pilares estén conformados por objetivos, los objetivos por estrategias y las estrategias por programas. El nuevo modelo de seguimiento incorporó indicadores en tres niveles con el fin de armonizar la estructura del plan y la labor del seguimiento. De acuerdo con lo mencionado, los indicadores trazadores serían la expresión de los pilares y objetivos del PND, los

subindicadores y los indicadores proxy nos ayudarían

a entender y evidenciar los avances conseguidos en tales temas.

Escalabilidad del PND

Pilar PND

Objetivo 1

Estrategia 1 Programa 1 Programa n
Estrategia 1
Programa 1
Programa n
Estrategia n Programa 1
Estrategia n
Programa 1

Objetivo n

Estrategia n

Programa 1 Programa nPrograma n Estrategia n Programa 1 Objetivo n Estrategia n Fuente: DEPP–DNP. Adicionalmente, entre los niveles

Fuente: DEPP–DNP.

Adicionalmente, entre los niveles de agregación deben existir relaciones de articulación que permitan tener coherencia y faciliten el seguimiento tanto a nivel programático como a nivel ministerial y de departamentos administrativos. Para diferenciar los niveles de agregación, se pueden tener en cuenta las siguientes definiciones:

Definiciones niveles de agregación

Nivel de

 

agregación

Definición

Pilar

Los pilares son los ejes estratégicos del PND y están compuestos por objetivos.

Objetivo

Representa el elemento programático que identifica la finalidad a la cual serán dirigidos los recursos y esfuerzos para dar respuesta a las necesidades del país. Este objetivo general será desarrollado a través de estrategias, programas y proyectos.

Estrategia

Conjunto de acciones que guían la acción del Gobierno para lograr un determinado objetivo. Deben ser concretas, medibles y que puedan ser operacionalizadas a través de programas y proyectos específicos.

Programa

Conjunto organizado de acciones dirigidas hacia el logro de un objetivo específico, con tiempo, presupuesto, metas y población claramente definidos, las cuales caen en el marco de la misión y capacidad institucional de cada una de las agencias de gobierno llamadas a desarrollarlas.

Fuente: DEPP–DNP.

De la misma manera, es importante tener en cuenta que la formulación de programas evidencian los marcos estratégicos al interior de las entidades. En este orden de ideas, los programas deben ser costeables, previa identificación de los diferentes tipos de recursos a usar, entre los cuales se encuentran: recursos de inversión, funcionamiento, Sistema General de Participaciones –SGP–, Empresas Industriales y Comerciales del Estado –EICE–, entidades territoriales e, incluso, del sector privado.

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

Vale anotar que debajo del nivel de los programas 7 ya se encuentran los indicadores.

Articulación y coherencia en el PND

los indicadores. Articulación y coherencia en el PND Fuente: DEPP y DIFP–DNP (2010). De otra parte,
los indicadores. Articulación y coherencia en el PND Fuente: DEPP y DIFP–DNP (2010). De otra parte,

Fuente: DEPP y DIFP–DNP (2010).

De otra parte, de acuerdo con la Ley, el plan de inversiones tiene como objetivo estimar el esfuerzo que implica, en términos de recursos, el cumplimiento de las principales metas fijadas por el Gobierno nacional en la parte general así como sus fuentes de financiación y la consistencia de éstas con el escenario macroeconómico y fiscal. En efecto, es indispensable que exista coherencia entre el plan de inversiones, el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto de mediano plazo. Esta relación con los instrumentos de planeación económica de mediano plazo es necesaria para determinar las posibilidades reales de ejecución de los principales programas y proyectos.

Adicionalmente, en la elaboración del plan de inversiones se requiere la especificación de los mecanismos adecuados de ejecución y por lo tanto en el diseño de los programas es necesario que se identifique 8 :

El ejecutor de cada uno de los programas de inversión pública. ejecutor de cada uno de los programas de inversión pública.

La capacidad institucional de las entidades ejecutoras. institucional de las entidades ejecutoras.

La estrategia para ejecutar los programas. estrategia para ejecutar los programas.

7 Para la formulación de objetivos y programas se utilizar la metodología SMART: DNP. “Guía Metodológica para la Formulación de Indicadores”. Bogotá, 2009. La palabra SMART significa inteligente y se utiliza como acrónimo de los adjetivos Specific, Measurable, Achievable, Realistic y Time Bound. Ver Drucker (1954). I) Específico: que sea claro sobre qué, dónde, cuándo y cómo va a cambiar la situación; ii) Medible: que sea posible cuantificar los fines y beneficios; iii) Realizable: que sea posible de lograr a partir de la situación inicial; iv) Realista: que sea posible obtener el nivel de cambio reflejado en el objetivo; v) Limitado en el tiempo: que establezca un período de tiempo en el que se debe completar cada uno de ellos. 8 DEPP y DIFP – DNP (2010).

Las leyes, fondos y rentas de destinación específica que financian los programas. leyes, fondos y rentas de destinación específica que financian los programas.

Los posibles “cuellos de botella”. posibles “cuellos de botella”.

Ciclo de elaboración del Plan de Inversiones

¿Quién ejecutará? ¿Existen cuellos ¿Tiene capacidad de botella? institucional? ¿Cómo se ¿Cómo se
¿Quién
ejecutará?
¿Existen cuellos
¿Tiene capacidad
de botella?
institucional?
¿Cómo se
¿Cómo se
financiará?
ejecutará?

Fuente: DEPP y DIFP DNP (2010).

Por último, teniendo en cuenta que el plan de inversiones debe presentarse con sus principales metas y recursos a nivel regional, y que esto será un elemento fundamental en la discusión en los foros regionales y en el Congreso de la República, es necesario que en la regionalización del mismo se garantice que: i) los programas de inversión se formulen con un enfoque regional que permita orientar las acciones de los Gobiernos nacional y territorial y el sector privado hacia el desarrollo de estas sobre la base de su potencial endógeno; ii) su resultado propenda por una equidad regional en la distribución territorial del gasto público basado en los criterios (población, población pobre, eficiencia fiscal y administrativa) 9 .

2.3 Prácticas e instrumentos para el Seguimiento

Desde el inicio de este Gobierno se han diseñado y generado algunas prácticas e instrumentos en materia de seguimiento, las cuales se han convertido en hitos, por su capacidad de dar claridad del enfoque, alinear las estrategias e identificar fortalezas y debilidades en el seguimiento. Estas son:

Los Talleres de Buen Gobierno, los Diálogos de Gestión y los Diálogos Bilaterales, en lo que se refiere a prácticas; y la encuesta de percepción y los tableros de control, frente a los instrumentos.

2.3.1 Prácticas Los Talleres de Buen Gobierno, son los espacios en los que el Gobierno en su más alto nivel se reúnen a revisar la estrategia, los avances y los retos en cada uno de los sectores y en los temas transversales

9 Artículo 3 de la Ley 152 de 1994.

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

definidos por el Presidente de la República y los cuales han quedado consignados en el PND. Estos talleres están diseñados para realizarse cada seis (6) meses, con la asistencia indelegable de los Ministros

y Directores de Departamentos Administrativos y la

presencia del Señor Presidente de la República. La organización y liderazgo de estas reuniones están a cargo del Departamento Administrativo de la

Presidencia y de la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa.

Los Diálogos de Gestión, son reuniones sectoriales presididas por el Señor Presidente de la República y el Ministro del sector correspondiente, en la que el sector expone ante el presidente su estrategia, indicadores y metas, así como los avances en las mismas. Estas reuniones además de contar con la retroalimentación del Presidente frente a la estrategia sectorial, permiten que él en compañía del Ministro defina la línea a seguir para todo el equipo de colaboradores del sector frente a las metas y retos que enfrentan y han acordado. Estos Diálogos se espera se den al menos una vez al año. La organización y liderazgo de estas reuniones están a cargo del Departamento Administrativo de la Presidencia y de la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa.

Y los Diálogos Bilaterales, son reuniones entre el

Presidente y cada Ministro, en las que revisan de manera más detallada las estrategias, metas y retos. Estas reuniones, que se espera se realicen cada 6 meses, permiten mayor flexibilidad en los temas y frecuencia de las mismas. La organización y liderazgo de estas reuniones están a cargo del Departamento Administrativo de la Presidencia y de la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa.

2.3.2 Encuesta de percepción

Con este nuevo esquema de seguimiento, se contempla realizar una encuesta de percepción ciudadana, en la cual se conozca la opinión de los ciudadanos sobre la forma como los ha afectado (de forma positiva, negativa o neutra) las políticas y programas desarrollados por el Gobierno. Los resultados de esta encuesta se tendrán en cuenta en los informes 10 que genere la DEPP con el fin de monitorear también la demanda de políticas y programas del PND.

2.3.3 Tableros de Control

Los tableros de control se generaron para hacer que la gestión pública sea más efectiva, con lo que el

10 Ver más adelante los principales productos del Grupo de Seguimiento.

Gobierno nacional realiza seguimiento de cerca a los sectores con el fin de identificar las prioridades y los temas críticos y, al mismo tiempo, brindar espacios de trabajo para el fortalecimiento de las entidades y los modelos de gestión a cargo de la entrega de bienes y servicios a la ciudadanía. Es así como a través de los Talleres de Buen Gobierno y los Diálogos de Gestión mencionados anteriormente, así como las Mesas de Trabajo Transversales, las cuales cuentan con responsables y liderazgos claros para la gestión de las prioridades del país, se ha fortalecido y actualizado el Sismeg, con el cual se busca apoyar todos los ejercicios anteriores y el ciudadano puede monitorear la gestión por resultados del Gobierno.

En el aspecto estratégico, los tableros de control permiten generar información útil para realizar un análisis periódico de los aportes de cada sector a los objetivos y prioridades nacionales como son pobreza, empleo, crecimiento económico, etc. Esta información se utiliza en las reuniones de Consejo de Ministros con el Presidente de la República. De otra parte, en el aspecto sectorial, los tableros de control brindan información que puede ser utilizada para realizar un análisis periódico de las variables relevantes del sector, el cual permite identificar aspectos de metas e indicadores que pueden requerir un esfuerzo adicional para culminar de manera exitosa.

Dependiendo del tema, un tablero de control sectorial puede contener, entre otras, la siguiente información: las prioridades de política sectorial, los indicadores asociados a dichas prioridades, la línea de base de los indicadores, el avance correspondiente al último dato disponible, un análisis descriptivo sobre el avance del indicador, el porcentaje de avance de la vigencia, la meta de dicha vigencia, la meta del cuatrienio y un análisis de cómo va el avance del indicador en relación a su meta, que se resume en el semáforo.

Ejemplo de tablero de control (comercio)

a su meta, que se resume en el semáforo. Ejemplo de tablero de control (comercio) Fuente:

Fuente: DEPPDNP.

Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas

2.4 Fases del seguimiento al