C. 878. XXXVII. Cavallo, Domingo Felipe s/ recurso de casacin.

S u p r e m a

C o r t e: la decisin de la Cmara Nacional de

Contra

Casacin Penal (fs. 644/656), que hizo lugar a la excepcin de falta de accin y, en consecuencia, sobresey a Domingo Felipe Cavallo por los delitos de calumnias e injurias, la querella interpuso recurso extraordinario (fs. 658/671), que fue concedido a fs. 678/679. -ISe agravia el recurrente de que la extensin otorgada por la Alzada al artculo 68 de la Constitucin Nacional resultara lesiva del principio de igualdad, al concederse contempladas privilegios en l. a En personas este no especficamente impugna la sentido,

interpretacin de la sentencia por cuanto considera que no resulta posible este anlisis cuando la norma claramente delimita su mbito de aplicacin. Por otro lado, alega que la sentencia en crisis es impugnable en base a la doctrina de la arbitrariedad toda vez que slo se habra arribado a una mayora puramente formal sobre las cuestiones decididas. As, destaca que no existira acuerdo sobre el presupuesto normativo que originara la presentacin del imputado ante el Congreso: en uno de los votos se consider que resultaba aplicable el artculo 106 de la Constitucin Nacional y en el otro, si bien se resalt que los fundamentos seran iguales en ambos supuestos, lo consider incluido dentro del artculo 71. -IIA admisible causa y mi juicio, que la el recurso se extraordinario dirige contra en tanto es una el dado existe impugnacin federal

sentencia definitiva, dictada por el superior tribunal de la cuestin suficiente agravio se vincula con la interpretacin que debe otorgarse a clusulas constitucionales. El thema decidendum se centra en determinar si la inmunidad de opinin de la que gozan los legisladores resulta extensible a los ministros del Poder Ejecutivo en

las ocasiones en que se presentan ante el Congreso por motu propio (artculo 106) o ante la convocatoria de alguna de las cmaras (artculo 71). Para tratar la cuestin resulta insoslayable tener como referencia el voto en disidencia del ministro doctor Carlos S. Fayt en Fallos por 321:2617 la que, Corte a mi y por en otro lado los principios permiten sentados una los juicio, precedentes resguarda

relativos a las inmunidades parlamentarias, antecedentes que exgesis adecuadamente los fines que inspiran el texto constitucional en anlisis. -IIISi bien es cierto que la interpretacin semntica de los trminos de la norma -que la querella, alegando la univocidad de su redaccin, postula como nico mtodo interpretativo en el caso- debe tenerse en consideracin en la tarea exegtica, no resulta prudente detenerse slo en ella cuando esta de se perspectiva las ha podra del normas menoscabar Estado en el la funcionamiento As, instituciones que las

consecucin del bien comn. dicho correctamente redactadas con acuerdo a la gramtica, la semntica y la lgica, pueden, de todas formas, resultar oscuras frente a la compleja realidad de la conducta regulada (Borda, Guillermo A. "Tratado de Derecho Civil, Parte General I" Ed. Perrot, Buenos Aires 1996, pag. 203, con cita de Linares) y que la misin judicial no se agota con la remisin a la letra de la ley, toda vez que los jueces, en cuanto servidores del derecho para la realizacin de la justicia, no pueden prescindir de la ratio legis y del espritu de la norma (Fallos 302:1284). Principios que, por otro lado, se reafirman en ocasiones en las que se impone la elucidacin del contenido de normas es constitucionales, ella el donde no debe de la obviarse la inteligencia otorgada por la Corte en sus precedentes, por cuanto ellas. Y en tal sentido tiene dicho el Tribunal, que resulta fundamental en la interpretacin constitucional, su estudio como un conjunto armnico dentro del cual cada una intrprete final Constitucin Nacional. Precisamente, a mi modo de ver, sta es una de

de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las dems (Fallos 167:121; 190:571; 194:371; 240:311; 296:432; 320:74), de manera que sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efectos del cumplimiento de sus fines del modo ms beneficioso para la comunidad (Fallos 277:147; 315:952). En por lo sntesis, una interpretacin Y si bien, circunscripta invoca la nicamente al texto de la disposicin cuestionada resulta, menos, incompleta. como querella, "cada palabra de la Constitucin debe tener fuerza y su significado propio, no debiendo suponerse que ella ha sido intilmente de usada cada o uno agregada" de sus (Fallos 95:334), la coherencia trminos adquiere

razonabilidad en el marco en el que se encuentra inserta -la Constitucin Nacional- y en la consecucin de los fines que a sta competen. -IVDesde este punto de vista, no cabe inadvertir que el Tribunal tiene establecido no desde antiguo a las que las inmunidades parlamentarias contemplan personas,

sino que son una garanta al libre ejercicio de la funcin legislativa para mantener la integridad de los poderes del Estado (Fallos 169:76; 217:122; 248:462; 252:184), pues no otorgan beneficios a individuos concretos sino en la medida en que stos han sido designados para proveer a la Repblica de las leyes que han de regirla. De tal forma que la llamada "inmunidad de opinin" se erige como el privilegio que acta ms directamente y con mayor efectividad en la obtencin de aquellos fines. Sucintamente, pero con todo nfasis, en el Proyecto (Cap. XXXVII) Alberdi as describe el instituto: "El orador es inviolable, la tribuna es libre; ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeando su mandato de legislador." (Segunda Parte, Seccin 1, Captulo Primero, Art. 41, "Bases", Plus Ultra, 1974). Por ello, mientras que los de arresto y de proceso encuentran sus lmites (artculos 69 y 70, respectivamente), Ed.

la

irresponsabilidad

por

las

expresiones

vertidas

en

el

mbito parlamentario es prcticamente absoluta (doctrina de Fallos 234:250) y las personas que ampara no pueden ser molestadas por ninguna va. Disposicin tal la que tarea lo de que se que est en destinada las que a garantizar la independencia funcional de las cmaras legislativas, de modo afirme la discusiones mejor previas, a los quedando al margen de toda persecucin ulterior, permita que alcanzar ley responda intereses de la Nacin cuente con la ms alta expresin de proteccin (de la disidencia del ministro doctor Carlos S. Fayt en Fallos 321:2617, considerando 24). Y puesto que "esta inmunidad debe interpretarse en el sentido ms amplio y absoluto; porque si hubiera un medio de violarla impunemente, l se empleara con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio, y frustrada la Constitucin en una de sus ms substanciales disposiciones", como ya sostuvo en 1863 la primera conformacin del Tribunal en la causa suscitada a raz de los dichos del senador Martn Piero (Fallos 1:297), comprender en esta prerrogativa a casos como el presente, busca resguardar la independencia de los mismos legisladores, surgiendo la irresponsabilidad de los ministros como una consecuencia accidental, aunque no por ello menos necesaria. Porque si se impide que los ministros del Poder Ejecutivo carezcan formacin estara puedan de y exponer libremente circunstancias para que conocen por el ejercicio de su funcin -an cuando ellas respaldo sancin probatorio de las un suficiente hacerlas se los valer en un proceso judicial- y que pueden influir en la leyes, de subrepticiamente coartarles a introduciendo modo

legisladores la amplitud de debate que, precisamente, es lo que la previsin constitucional intenta proteger. -VAs interpretada la garanta, resulta indiferente determinar si el ministro concurri a la sesin del congreso por voluntad propia o a raz de una convocatoria de los legisladores. En ambos supuestos gozara de la inmunidad (Gonzlez, Joaqun V. "Manual de la Constitucin Argentina", Estrada Editores, Buenos Aires, 1959 pg. 64). Por lo cual,

el agravio intentado por el recurrente en cuanto considera que la sentencia de la cmara de casacin habra llegado a una mayora aparente, habida cuenta que los votos se habran sustentado en dos disposiciones constitucionales distintas, deviene insustancial. Sin perjuicio de ello, considero que la cuestin ha sido adecuadamente dilucidada en los considerandos 17 a 21 de la disidencia en Fallos 321:2617. Afirma adems la querella que, de concederse a los ministros este privilegio, absoluta se de les su estara conducta" otorgando teniendo una en "irreprimibilidad

cuenta que, al no pertenecer a los cuerpos legislativos, no resultara posible aplicarles las sanciones disciplinarias que el texto constitucional prev para los legisladores, que en el ejercicio de sus funciones, incurrieran en desrdenes o inconductas (artculo 66 de la Constitucin Nacional). Pero, de adverso, a mi juicio, resulta evidente que el ministro se encuentra en una situacin anloga a la de los legisladores. Por un lado, la cmara de diputados puede promover en su contra el procedimiento de juicio poltico (artculo 53), y adems, puede ser removido por el Presidente de la Nacin, quien ni siquiera debe invocar los motivos de su decisin (artculo 99 inciso 7). -VILa sentencia de la Cmara Nacional de Casacin Penal, igualdad a alega ante no el la recurrente, ley por vulnerara cuanto la garanta un de mediante indebido la norma

voluntarismo judicial, se estara extendiendo un privilegio personas contempladas expresamente por invocada. Sobre este aspecto, es doctrina del Tribunal que la garanta que consagra el artculo 16 de la Constitucin Nacional consiste en aplicar la ley a todos los casos, segn sus diferencias constitutivas, de tal suerte que no es la igualdad igualdad lo que absoluta para se o rgida la que se aplica, sino la la todos a los casos otros en idnticos, que las mismas importa

prohibicin de establecer excepciones que excluyan a unos de concede circunstancias (Fallos 321:92). En consecuencia, el mero hecho de que exista una

distincin

discriminacin

no

basta

por

solo

para

declarar que una disposicin viola esta garanta, sino que es indispensable, adems, que las diferentes repercusiones de la norma se basen en una diferencia irrazonable o arbitraria (Fallos 315:1594). Ahora bien, en base a estos principios, no parece una "diferencia irrazonable" admitir que los ministros del poder ejecutivo, cuando concurren a las cmaras legislativas, puedan gozar de este privilegio teniendo en cuenta que stos, por definicin constitucional, participan en la formacin de las leyes (artculo 99 inciso 3). Es precisamente esta nota, su carcter de colegislador, una de las "objetivas razones" (doctrina de Fallos 318:2611) que, por un lado, permiten -en este aspecto- equiparar a los miembros del Congreso con los ministros del Poder Ejecutivo y, por contraposicin, estas constatar un esta "desigualdad de de condiciones" que justifica otorgarles, por sobre quienes no desempean funciones, privilegio estas caractersticas. Parece afirmar el recurrente que el fundamento de esta inmunidad tiene su base en el origen electivo de los cargos de quienes su los ostentan, en en tanto de que ellos "representan al pueblo" (fs. 669). Por el contrario, V.E. ha sustentado la en Ley tela legitimidad "razones orden y pblico, relacionadas con la marcha regular del gobierno creado por Fundamental" de juicio la (Fallos 317:365 de los 319:1699). magistrados, Precisamente estos precedentes, en los que se haba puesto inmunidad corroboran la impertinencia de este agravio por cuanto, como es evidente, las inmunidades de los jueces tampoco estn basadas en la eleccin o la representatividad popular. No escapa al suscripto -sin abrir juicio sobre este caso en particularque admitir este privilegio encierra el peligro de que, por su uso irresponsable, puedan verse afectados los derechos de los individuos. Pero las garantas sociedad individuales democrtica" no son valores 32 absolutos inciso 2 y deben de la ceder "...por las justas exigencias del bien comn en una (artculo Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Y es precisamente este bien comn, fin ltimo de la comunidad poltica, el que da sentido a la existencia de

los

poderes

del

Estado,

quienes

con

estas

miras

pueden

limitar el ejercicio de las garantas individuales conforme las "leyes que reglamentan su ejercicio" (artculo 14). -VIIPor lo expuesto, a mi juicio, corresponde rechazar el recurso interpuesto y confirmar la sentencia en todo cuanto fuera materia de apelacin. Buenos Aires, 18 de septiembre de 2002. LUIS SANTIAGO GONZALEZ WARCALDE ES COPIA

Buenos Aires, 19 de octubre de casacin". Considerando:

de 2004.

Vistos los autos: "Cavallo, Domingo Felipe s/ recurso

1) Que contra la decisin de la Sala IV de la Cmara Nacional de Casacin Penal (fs. 644/656), que hizo lugar a la falta de jurisdiccin y a la excepcin de falta de accin planteada por la defensa de Domingo Felipe Cavallo, revocando la resolucin dictada por la Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, y dejando firme la decisin de la juez de primera instancia que sobresey al imputado por los delitos de calumnias e injurias, la querella dedujo recurso extraordinario (fs. 658/671), que fue concedido a fs. 678/679. 2) Que para as decidir el recurrente sostuvo que la extensin otorgada por la alzada a la inmunidad de opinin prevista en el art. 68 de la Constitucin Nacional, resultara lesiva al principio de igualdad ante la ley en tanto se est aplicando dicha inmunidad a favor de un sujeto que no se encuentra comprendido en el mbito de esa norma constitucional. Por puramente presupuesto otro lado, pues y no con fundamento acuerdo bajo en que la el se sentencia impugnada slo se habra logrado con una mayora formal, existe 71 y sobre el cual normativo arts. 106

produjo la comparecencia del querellado al Congreso de la Nacin, alega que el pronunciamiento en crisis es impugnable sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad. 3) Que los agravios del recurrente suscitan cuestin federal para su examen por la va intentada, pues ponen en tela de juicio la inteligencia que cabe atribuir a determinadas clusulas de la Constitucin Nacional y la decisin del tribunal superior de la causa ha sido contraria a la validez del derecho invocado por los recurrentes con base directa e inmediata en dichas normas (art. 14, inc. 3 de la ley 48). 4) Que segn consta en autos, los seores Angel Nelson Pozzoli y Hctor Fernando Colella en sus respectivas condiciones de presidente y vicepresidente del directorio de Sociedad Annima Organizacin Coordinadora Argentina (OCA) promovieron querella por calumnias e injurias contra Domingo

Felipe Cavallo por los dichos que habran tenido lugar en el recinto de la Cmara de Diputados de la Nacin, en la sesin ordinaria de los das 23 y 24 de agosto de 1995, cuando el querellado por ese entonces ministro de Economa Obras y Servicios Pblicos de la Nacin, compareci en esa condicin a informar sobre distintos aspectos vinculados con el rgimen de correos y telgrafos de la Nacin. 5) Que la cuestin que debe decidir esta Corte, tal como ha la sido invocado dos el agravio planteado su por para el su y recurrente, examen: presenta aspectos fundamentales

institucin

ministerial,

naturaleza

funciones, lo cual nos remite a considerar si en el sub examine las expresiones efectuadas por un ministro del Poder Ejecutivo en el marco de un debate parlamentario en la Cmara de Diputados de la Nacin encuentra amparo en la inmunidad de opinin prevista en el artculo constitucional 68, ya que los querellantes sostienen que la proteccin del discurso de los ministros no se encuentra contemplada en nuestro sistema institucional con idntico alcance a la proteccin conferida a los legisladores federales (ver. fs. 665/668 vta.), para luego, de ser superada afirmativamente tal hiptesis, determinar el alcance de la proteccin de dicha garanta respecto de las declaraciones de marras y su contexto fctico. 6) desde los Que, con esta comprensin, que entonces, hacen a es la

menester introducirnos en la cuestin mediante el estudio, fundamentos constitucionales organizacin jurdico-poltica del Estado, de la naturaleza y funciones propias de la institucin ministerial. Cabe recordar sobre el punto, que la figura ahora en anlisis, no se encuentra prevista en la Constitucin de Filadelfia, modelo directo en muchas de sus partes de nuestra Ley Fundamental de la cual definimos, entre otras cosas, la estructura bsica de nuestro Poder Ejecutivo (art. II se. 1 y 87 respectivamente), pues la Constitucin argentina, disea la institucin ministerial en sus arts. 100 y sgtes. apartndose de aquella fuente, y tomando como referente, a travs del proyecto de Constitucin de Juan Bautista Alberdi (arts. 87-92), una constitucin que

responda de 1812).

directamente

al

modelo

parlamentario

(arts.

222-230 de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola 7) Que la Constitucin argentina dispone en el art. 100 que los ministros tendrn a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin, frase que en debida conexin con lo dispuesto en el art. 103, tiene una significacin amplia respecto obstante excepcin de estn de lo de las facultades de y todo al funciones acto rgimen atribuidas a y los constitucionalmente a dichos agentes, de modo tal, que no impedidos sus resolutivo, econmico son estos concerniente

administrativo

departamentos,

responsables en una primera instancia de la evaluacin, el anlisis y la consecuente gestin de los diversos asuntos de la administracin pblica siendo debidamente responsables de los actos que legalizan y solidariamente de los que acuerdan entre ellos (art. 102). 8) funcional, meros firma. 9) entonces, previsto extiende Que a la luz de lo citado la corresponde, si la se o considerar en a el ap. la para 68 de resolver la cuestin Que de acuerdo que con los esta aproximacin del o medio Poder podemos de los afirmar la ministros pblica por

Ejecutivo son, en trminos institucionales, mucho ms que agentes de administracin del simples de su fedatarios actos presidente

inmunidad de opinin de los legisladores federales segn lo Constitucin ministerial Nacional, misma, institucin

especficamente a los ministros que comparecen al Parlamento en los trminos dispuestos por los arts. 71 y 106 del texto constitucional. 10) Que los postulados constitucionales contenidos en los aps. 68, 71 y 106 deben ser examinados en primer lugar desde una visin panormica del texto formal como una unidad sistemtica de distintas normas, correlacionando y coordinando unas con otras de tal forma que haya congruencia y relacin directa entre ellas, siendo de suma significacin considerar, adems de la letra de las normas, la finalidad perseguida y la dinmica de la realidad (Fallos: 312:2192, entre otros), teniendo en miras tambin el particular diseo institucional elaborado por la Constitucin Nacional.

10

11) interpretativo texto mismo un

Que

para

armonizar tomar

con en

dicho

diseo los de

debemos, art.

pues, 68, de la

consideracin fundamental

alcances de la inmunidad pretendida valorando por sobre el del pretensin y garantizar sistema debate control parlamentario

libre, tanto de la eventual intromisin de los individuos como de las posibles presiones de otros poderes, pues en esta pretensin se condensan los aspectos medulares del rgimen republicano de gobierno. De este modo la interpretacin constitucional debe hacerse de manera que sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efectos del 12) cumplimiento Que la de sus de fines las del modo de ms los beneficioso para la comunidad (Fallos: 318:1967). inmunidad opiniones legisladores para el desarrollo de la funcin legislativa se revela inmediatamente como necesaria para el cumplimiento de tales fines, en por el lo tanto, ms se debe considerar y absoluto a dicha inmunidad sentido amplio (Fallos:

1:297, considerando 1). 13) Que no obstante lo antes dicho respecto a la citada disposicin, cabe precisar la terminologa utilizada distinguiendo, conforme su naturaleza, entre la inmunidad e indemnidad de ciertos funcionarios, pues mientras a travs de la primera se impide toda coercin sobre la persona del legislador actos o sin un previo procedimiento la persona en el a cargo de la respectiva cmara, la segunda, en cambio, opera cuando los ciertos del Estas establecidas mximo texto por actos de Fayt, directamente quedan de Fallos: ser las fuera de la responsabilidad penal (considerando 8 del voto disidente juez precedente slo 321:2617), o sea que son atpicos. ultimas la legal se excepciones ocupa de la pueden as de Constitucin Nacional, nuestro

indemnidad

opiniones parlamentarias en el art. 68. En tal sentido, si bien adherimos a los argumentos de esta Corte en tanto que las previsiones de la norma citada tienen una elevada significacin institucional, al extremo sistema de que resulta lcito afirmar que integran el representativo republicano (Fallos: 169:76,

11

considerando 4), se advierte que la Constitucin Nacional otorga, mediante el art. 68, indemnidad a las opiniones parlamentarias siendo stas de carcter funcional, pues lo que en verdad se halla fuera del alcance de la ley penal son los actos y no el actor por su calidad de tal, pues aun cuando el legislador cesare en su mandato sigue amparado por la indemnidad del acto. 14) Que, el art. 71 prescribe una de las tantas relaciones de colaboracin existentes entre el Poder Legislativo y los ministros del Poder Ejecutivo. La norma dispone que cada una de las cmaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes. De este modo el ministro, si bien comparece como funcionario del Poder Ejecutivo, lo hace contribuyendo a una labor especficamente legislativa. 15) Que, por otro lado, el art. 106 se encuentra directa y complementariamente relacionado con el art. 71, pues ambos se refieren a la presencia de un ministro del Poder Ejecutivo en el recinto del Congreso Federal, la diferencia estriba en que en el primer supuesto el ministro informa bajo requerimiento, mientras que en el segundo opera la facultad discrecional de concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte en sus debates sin derecho a voto. As, el ministro tiene la posibilidad de defender ante los legisladores las polticas pblicas que instrumente desde su departamento en orden a lograr, en caso de ser necesario, un acompaamiento legislativo. 16) conforme la Que la importancia del de la de norma marras, precitada, pone en singularidad caso

evidencia, en tanto ha dispuesto expresamente como nica limitacin que aqullos no estn habilitados a votar en el marco de las sesiones respectivas, la voluntad del constituyente de equipararlos respecto de esta participacin al legislador. Efectivamente, tal impedimento se constituye como la nica diferencia que el texto constitucional ha impuesto en el marco de las funciones previstas en el art. 106, entre un ministro del Poder Ejecutivo y un legislador. 17) Que, en sntesis, el objetivo funcional y complementario que surge de las conductas previstas en los artculos constitucionales 71 y 106, nos permite afirmar que

12

tales normas se encuentran dirigidas por igual a fomentar la colaboracin y participacin de los ministros en tareas propias del Poder Legislativo. Asimismo, corresponde inferir, por analoga, que cuando sesin un ministro concurre en el al recinto de del las Congreso funciones en de parlamentaria, marco

informacin o colaboracin previstas en tales artculos, lo hace con la proteccin derivada de una indemnidad implcita, pues resulta inadmisible una interpretacin que obste o limite el ejercicio de funciones otorgadas directamente por el texto constitucional, ya que no parece posible que la Constitucin le haya impuesto deberes y concedido facultades sin la respectiva proteccin de las opiniones que emite cuando hace uso de la facultad prevista en el art. 106, o cumple con las obligaciones impuestas en el art. 71. 18) Que, como consecuencia del criterio funcional expresado, cabe desestimar la indemnidad de los ministros con sustento en como lo dispuesto patrn y en el art. 68 tal y de la a Ley la Fundamental institucin una constitucional admitir de comn

ministerial, la

garanta brindar con lo el sin de

exclusivamente en el marco de dos funciones ministeriales: cumpliendo al obligacin informar de explicaciones de Poder Legislativo con aquel parte acuerdo

dispuesto en el art. 71 de la Constitucin Nacional, y otra colaboracin del a funcional poder en en sus el mediante debates art. 106 ejercicio discrecional de la facultad de concurrir a las sesiones derecho Congreso tomando lo voto conforme previsto

nuestra Ley Suprema. 19) Que, por consiguiente, de acuerdo con esta lectura funcional podemos afirmar que la indemnidad del discurso de los ministros no se deriva del texto literal del art. 68, sino, de la Constitucin Nacional en tanto unidad sistemtica de distintas normas congruentemente coordinadas unas con otras 20) constitucionales y Que, de enmarcadas en un especfico diseo institucional. finalmente, orden normativo existen y de fundamentos conveniencia

institucional que extienden la garanta de indemnidad de opinin parlamentaria lo necesario como para proteger a los

13

ministros

del

Poder

Ejecutivo

asegurar

el

ejercicio

desinhibido de lo dispuesto en los arts. 71 y 106 de la Constitucin argentina. 21) Que sobre la base de la conclusin antecedente de acuerdo a la extensin reconocida a la indemnidad de opinin por el parlamentaria recurrente prevista de en el art. 68 de con la lo Constitucin Nacional, el planteo de arbitrariedad efectuado carece relacin directa decidido. 22) Que corresponde consecuentemente precisar el contexto fctico en que las declaraciones fueron formuladas por el querellado. Segn consta en autos, Angel Nelson Pozzoli y Hctor Fernando Colella puntualizan que las opiniones del ministro fueron formuladas en la sesin ordinaria de los das 23 y 24 de agosto de 1995 en el recinto de la Cmara de Diputados de la Nacin, cuando se discuta el rgimen de correos y telgrafos de la Nacin y al habrsele expresamente conferido la palabra. Por ello, y odo el seor Procurador Fiscal, se declara admisible de la -//el recurso extraordinario, y se confirma el pronunciamiento apelado. Costas en el orden causado en razn

14

-//- novedad de la cuestin y de su complejidad. Notifquese y devulvase. (segn CARLOS su S. FAYT (segn su voto)ANTONIO su BOGGIANO ES COPIA VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: Que las cuestiones planteadas en el sub lite son sustancialmente anlogas a las consideradas y resueltas en el precedente de Fallos: 321:2617, disidencia del juez Fayt, a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitirse en razn de brevedad. Por ello, de y conformidad con se confirma el lo dictaminado por el seor Procurador Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario pronunciamiento apelado. Costas en el orden causado en razn de la novedad de la cuestin debatida y su complejidad (art. 68, segunda parte, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Notifquese y devulvase. CARLOS S. FAYT. ES COPIA voto)- JUAN CARLOS MAQUEDA (segn

voto)- E. RAUL ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.

VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen del seor Procurador Fiscal, a cuyos trminos se remite en razn de brevedad. Por ello, y de conformidad con el dictamen del seor Procurador Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario, y se confirma el pronunciamiento apelado. Costas en el orden causado en razn de la novedad de la cuestin ES COPIA y de su complejidad. Notifquese y devulvase. ANTONIO BOGGIANO.

VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA Considerando: 1) Que la Sala IV de la Cmara Nacional de Casacin Penal, al revocar la resolucin dictada por la Sala

15

I de la Cmara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal, dej firme la decisin de la juez de primera instancia que haba hecho lugar a la excepcin de falta de jurisdiccin y de falta de accin planteada por la defensa de Domingo Felipe Cavallo, y en definitiva por mayora sobresey al imputado en orden a los hechos por los que fue querellado. Contra querellantes El esta resolucin, el recurso el apoderado de de los fs. interpuso recurrente extraordinario que el

658/671 que fue concedido a fs. 678/679. sostiene pronunciamiento a quo impugnado se asienta en una errnea aplicacin a este caso del art. 68 de la Constitucin Nacional, pues el extendi indebidamente la inmunidad all establecida a favor de un sujeto que no se encuentra comprendido en el mbito de esa norma constitucional; de tal modo, postul, se habra vulnerado la garanta de igualdad ante la ley mediante un indebido voluntarismo judicial. Por otro lado y con fundamentos en la doctrina de la arbitrariedad, sostuvo que la cmara slo en apariencia ha logrado reunir la mayora necesaria para arribar a una sentencia vlida, pues no existe acuerdo entre los votos de los jueces que integran la mayora en cuanto a la norma constitucional arts. 71 y 106, respectivamente bajo la cual se produjo la comparecencia del querellado al Congreso de la Nacin. 2) Que los agravios del recurrente suscitan cuestin federal para su examen por la va intentada, pues ponen en tela de juicio la inteligencia que cabe atribuir a determinadas clusulas de la Constitucin Nacional y la decisin del superior tribunal de la causa ha sido contraria a la validez del derecho invocado por los recurrentes con base directa e inmediata en dichas normas (art. 14, inc. 3, de la ley 48). 3) Pozzoli y Que segn consta en autos, en sus Angel Nelson Hctor Fernando Colella respectivas

condiciones de presidente y vicepresidente del directorio de Sociedad Annima Organizacin Coordinadora Argentina (OCA) promovieron querella contra Domingo Felipe Cavallo por el delito de calumnias e injurias, que habra tenido lugar en la sesin ordinaria de los das 23 y 24 de agosto de 1995 en

16

el recinto de la Cmara de Diputados de la Nacin, cuando el querellado compareci a informar, en su calidad de ministro de Economa, Obras y Servicios Pblicos de la Nacin, sobre distintos aspectos vinculados con el tratamiento del proyecto de la ley de correos. 4) Que, tal como ha sido planteado el agravio invocado por el recurrente, la cuestin remite a examinar si en el sub examine las expresiones efectuadas por un ministro del Poder Ejecutivo en el marco de un debate parlamentario en la Cmara de Diputados de la Nacin encuentran amparo en la inmunidad de opinin prevista en el art. 68 de la Constitucin Nacional. 5) Que a tal fin resulta necesario precisar el contexto fctico que cuando en las se que tales declaraciones en de la fueron demanda y formuladas por el querellado. En efecto, los demandantes puntualizan surgieron opiniones discuta aludidas el rgimen correos

telgrafos de la Nacin y al habrsele conferido la palabra al ministro de Economa que haba concurrido a la sesin parlamentaria. consideracin a los De del lo art. del expresado 68 de la resulta Ley claro que la debe debate Fundamental en el

efectuarse a la luz de la particular intervencin que se da ministros Poder Ejecutivo parlamentario y en especial en el presente caso en lo que se refiere a la determinacin del alcance de la proteccin de las manifestaciones vertidas por los ministros del Poder Ejecutivo en el desempeo de sus cargos en cuestiones relativas a materias que se encontraban sujetas al debate, examen y control del Poder Legislativo. 6) considerar Que, con esta la comprensin, cuestin los es menester para resolver fundamentales

principios que hacen a la exgesis constitucional. En este sentido, cabe recordar la doctrina del Tribunal segn la cual ninguna de las normas de la Ley Fundamental de la Nacin puede ser del interpretada todo que la en forma y aislada, que la desconectndola normas en la compone, de la

interpretacin debe hacerse, al contrario, integrando las unidad sistemtica Constitucin, comparndolas, coordinndolas y armonizndolas de tal forma que haya congruencia y relacin directa entre ellas (Fallos:

17

312:2192 disidencia del juez Petracchi, considerando 5 y 320:2701, entre otros). Adems, la obra genuina de los intrpretes, y en particular de los jueces, es permitir el avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradiccin, consagrando la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para los que fue dictada la Constitucin Nacional. Es necesario subrayar que la Constitucin Nacional y el ordenamiento jurdico del que es base normativa, deben ser examinados como un todo coherente y armnico, en el cual cada precepto recibe y confiere su inteligencia de y para los dems. De tal en modo, ninguno del puede ser estudiado es aisladamente sino funcin conjunto normativo,

decir, como partes de una estructura sistemtica considerada en su totalidad. Esta interpretacin debe tener en cuenta, adems de la letra, la finalidad perseguida y la dinmica de la realidad (Fallos: 320:875). Con arreglo a estos postulados, la interpretacin constitucional debe hacerse de manera que sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efectos del cumplimiento de sus fines del modo ms beneficioso para la comunidad (Fallos: 315:992; 318: 1967). 7) corresponde, Que en a la luz de los principios el alcance citados de la primer lugar, precisar

inmunidad de opinin de los legisladores federales segn lo dispuesto por el art. 68 de la Constitucin Nacional ya que los querellantes plantean que la proteccin del discurso de los ministros no se encuentra amparado en nuestro sistema institucional con idntico alcance a la proteccin conferida a los senadores y a los diputados de la nacin (ver fs. 665/668 vta.). 8) Que como he sealado en el voto de la causa C. 1526.XXXVI "Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio", de fecha 17 de febrero de 2004, el examen acerca de los dichos de los parlamentarios en nuestro sistema constitucional debe ser efectuado teniendo en miras el desempeo del mandato del legislador o el ejercicio de sus funciones y no el lugar en que sus opiniones hayan sido emitidas. Dicho criterio de interpretacin se evidencia desde los comienzos de la vida independiente de la Repblica Argentina hasta el prlogo

18

mismo de la elaboracin de la Constitucin Nacional (ver Juan B. Alberdi, Bases y Puntos de Partida para la Organizacin Poltica de la Repblica Argentina en Obras Selectas, Buenos Aires, La Facultad, 1920, t. X, pg. 282). 9) Que la inmunidad constitucional respecto de la libre expresin del legislador busca tanto la proteccin del rol que desempea en el debate como la custodia de un bien ms amplio cual es la posibilidad de que el resto de la ciudadana conozca acerca de materias que, de otro modo, podran quedar limitadas de las a ese debate o al aun ms Los restrictivo marco comisiones parlamentarias.

ciudadanos deben poder acceder mediante los medios masivos de comunicacin al ejercicio irrestricto de esas funciones que al corresponden representante al legislador. para el La visin de de los esas constituyentes de 1853 fue premonitoria en cuanto protegi popular cumplimiento funciones de informacin, control y debate. 10) Que desde esta perspectiva las previsiones del art. 68 de la Constitucin Nacional tienen una elevada significacin pues su finalidad no es la de proteger a un miembro del parlamento para su propio beneficio, sino que estn destinadas a garantizar la independencia funcional de las cmaras legislativas, habilitando a los representantes del pueblo a cumplir sus funciones sin temor a acciones civiles o criminales (conf. doctrina de Fallos: 315:1470, considerando 6). La inmunidad de opinin se enhebra, pues, con el adecuado funcionamiento del sistema representativo y republicano en que se sostiene el andamiaje institucional y la proteccin del representante del pueblo en el desempeo de ese mandato tambin se origina en el principio de la soberana popular que ha sido delegada para el ejercicio de sus funciones (art. 33 de la Constitucin Nacional). Por consiguiente, privilegio la inmunidad contemple de los las legisladores no ya que es un la que personas busca

custodia de las instituciones y el libre ejercicio de los poderes y que, por lo tanto, est dentro de la concepcin argentina del 11) sistema Que, de representativo acuerdo con republicano lo (conf. la doctrina de Fallos: 169:76, considerando 4). expresado,

19

proteccin Nacional de la

conferida se refiere

por

el

art.

68 al

de

la

Constitucin de las el

estrictamente con el

ejercicio de

funciones parlamentarias con respeto absoluto al principio soberana popular objeto proteger discurso de los senadores y diputados tanto frente a las eventuales presiones de los individuos como en relacin a la eventual intromisin de los poderes Ejecutivo y Judicial. No es una inmunidad localizada o una proteccin personal, ya que su objetivo esencial es permitir el ejercicio libre y desinhibido de las funciones parlamentarias y de los actos necesarios que se enderezan a ese fin. 12) inmunidad de la se Que corresponde, a los pues, considerar si esta al extiende ministros que Para comparecen ello

Parlamento en los trminos previstos por los arts. 71 y 106 Constitucin Nacional. resulta imprescindible ponderar el particular diseo institucional elaborado por la Carta Magna respecto de la intervencin de los ministros del Esas Poder normas Ejecutivo se en los debates a parlamentarios. encuentran dirigidas

fomentar la colaboracin y participacin de los ministros en las tareas de deliberacin, informacin y control que el texto constitucional impone al Poder Legislativo, de modo que toda consideracin acerca de las labores desplegadas en estos casos no puede partir de una interpretacin aislada de su posicin por en el Poder citados Ejecutivo. artculos Se para trata aqu en el consecuencia de una peculiar funcin de nexo instrumental impuesta los facilitar cumplimiento de tales funciones. 13) Que la interpretacin de los alcances de la inmunidad pretendida debe ser estudiada teniendo en miras ese diseo institucional ms que el texto literal mismo del art. 68, porque lo que la Constitucin Nacional pretende en este caso es la profundizacin de un sistema de debate y control que hace a la esencia del rgimen republicano de gobierno. 14) Que, el art. 71 dispone que cada una de las cmaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes. El texto se encuentra incorporado en la Seccin Primera del Ttulo Primero de la Segunda Parte de la Constitucin que se titula "Del Poder Legislativo" y

20

tiene por fin, en primer lugar, satisfacer la necesidad de las cmaras de lograr una informacin certera y completa en relacin a los datos que pudiera suministrar el ministro y, en segundo trmino, con el fin de difundir la informacin pertinente Congreso implica, Magna y entre el pblico a que una de sus en general. actividad informacin, funciones en en El ministro comparece como funcionario del Poder Ejecutivo al mbito del contribuye de luego, esencialmente lo cual no general la legislativa requerimiento

desde puedan

expresamente contempladas en los arts. 100 a 107 de la Carta entenderse englobadas funcin parlamentaria. 15) Que, por otro lado, el art. 106 prescribe que pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte en sus debates, pero no votar. El texto est incorporado en la Seccin Segunda "Del Poder Ejecutivo" y la funcin desplegada no puede ser equiparada a la descripta en el precedente considerando. En un caso el ministro informa en paridad de condiciones y en el a la se cmara que requiri al su comparecencia otro incorpora debate

parlamentario sin abdicar, en ninguno de ambos casos, de su relacin con el Poder Ejecutivo y sin que pueda entenderse, y esto es lo ms relevante en el caso, que se trasladen las inmunidades expresamente concedidas por la Constitucin a los legisladores. 16) Que para el cumplimiento de esos fines, el texto de la Carta Magna ha contemplado que el ejercicio de la funcin parlamentaria en particular en lo que se vincula a las tareas de investigacin y control faculta a los ministros del Poder Ejecutivo a participar de esa funcin legislativa en paridad de condiciones, a punto tal que la misma norma ha dispuesto a fin de evitar confusiones que aqullos no estn autorizados a votar en el marco de las sesiones respectivas. El hecho de que los ministros hayan sido slo excluidos expresamente del ejercicio del sufragio en esta intervencin muestra que ha sido voluntad de los constituyentes que la participacin de aqullos sea equiparable, salvo por esa facultad, con el desarrollo de esta funcin parlamentaria de investigacin de materias que resultan esenciales para la consideracin de las ms altas

21

cuestiones en las que intervienen ambos poderes. 17) Que su labor no es equiparable a la desplegada por los secretarios de del Poder pas Ejecutivo porque es de los Estados que los Unidos de Amrica que ni siquiera son mencionados en la constitucin aquel claro constituyentes de 1853 se separaron del proyecto de Alberdi para delimitar sus funciones con una particular relevancia institucional para que acten con proteccin, en el debate parlamentario Unidos de pero sin ha formar parte que las de un sistema parlamentario. En efecto, la Corte Suprema de los Estados Amrica sealado consideraciones basadas en la separacin de poderes que hacen necesaria una inmunidad absoluta para legisladores federales y estaduales y para el presidente de los Estados Unidos no exigen una inmunidad similar para los ministros del gabinete u otros altos funcionarios del Poder Ejecutivo [Mitchell v. Forsyth, 472 U.S. 511, 521 (1985)]. Ese tribunal no ha creado una inmunidad general para ministros del Poder Ejecutivo respecto de las causas criminales y slo ha reconocido una inmunidad en las causas civiles basada esencialmente en la tradicin del common law [Spalding v. Vilas, 161 U.S. 483, 498 (1896); Butz v. Economou, 438 U.S. 478, 508 (1978); Imbler v. Pachtman, 424 U.S. 409, 424 (1976); Barr v. Matteo 360 U.S. 564, 572 (1959); Harlow et al v. Fitzgerald, 457 U.S. 800, 812/3 (1982); Scheuer v. Rhodes 416 U.S. 232, 238 (1974); Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, 2. ed., Mineola NY., The Foundation Press, 1988, pg. 268/269] tal inmunidad es una inmunidad cualificada restringida para ciertos actos Co, Press, es como regla (John 234 377, E. y Nowak y Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, 4. Ed., St. Paul Minn., West Publishing Foundation 1991, Law 12. 1991, una pg. ed., pg. Gerald New nota 1) Gunther, York, y [(Nixon The slo v. Constitucional excepcionalmente Westbury,

inmunidad

absoluta

Fitzgerald, 457 U.S. 731, 748 (1982)]. 18) Que, por consiguiente, el texto constitucional ha impuesto que en la del al conducta del analizada una poder de de se unan control y otra dos e de funciones funcional informacin distintas con el inherente ministro, Poder colaboracin

ejercicio

Legislativo

colaboracin funcional con aquel poder mediante el ejercicio

22

de una facultad exclusivamente discrecional como integrante del Poder Ejecutivo; distincin que, sin embargo, no resulta siempre prstina en la prctica como emana de la lectura de los diarios de sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin como consecuencia de la dinmica propia del debate parlamentario. 19) Que desestimada la inmunidad del ministro con sustento en lo dispuesto en el art. 68 del texto constitucional, resulta apropiado determinar si existe un patrn constitucional comn que confiera inmunidad a los ministros resultara encuentra por su intervencin al la en el que parlamento, principio conducta en un caso su pues de se o inconveniente funcional por custodiada mencionado Constitucin

interpretacin

concluir

desprotegida en el otro. La Carta Magna estudiada desde esa perspectiva procura mediante la insercin de las conductas previstas en los arts. 71 y 106 que se desarrolle una libre comunicacin ellos entre ambos en poderes el del Estado aunque sin desmerecer las respectivas atribuciones que a cada uno de corresponde adecuado funcionamiento institucional del pas. As como el sistema constitucional procura evitar con esa comunicacin el aislamiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, tambin del mismo modo debe entenderse de al 20) aproximacin que tienden a una que el suministro de de informacin que de la necesaria para el desarrollo de los negocios de la Repblica requiere comparecen adecuada proteccin aquellos facultades lectura que de Congreso Que, por a cumplir con esas la

rango constitucional. consiguiente, permite la segunda parte de la Constitucin Nacional de acuerdo con una funcional asegurar o afirmar existen a los fundamentos de orden textual y de conveniencia institucional suficiente proteccin las ministros del Poder Ejecutivo para cumplir, sin temores a eventuales demandas presiones, con conductas descriptas en los arts. 71 y 106 de la Carta Magna. 21) Que, en efecto, esta Corte ha reconocido la doctrina de la existencia de poderes implcitos que atiende a la valoracin en de atribuciones alguna, que no depositadas considerarse expresamente rama puedan

23

razonablemente apropiadas y relevantes para el ejercicio de los poderes expresamente otorgados a determinado departamento, en cuyo caso puede admitirse que constituyan un acompaamiento de estos ltimos. Su extensin no puede ir ms all de lo que fuere rigurosamente necesario para que la facultad expresa no resulte ilegtima y gravemente impedida, por lo que mal podra depender el establecimiento de sus lmites de la discrecin del rgano que los ejercite (Fallos: 318:1967). Se trata nicamente de reconocer ciertas atribuciones que son imprescindibles para el ejercicio de las expresamente y concedidas, con que el puedan considerarse de la adecuadas compatibles diseo general

Constitucin, pero que no son sustantivas ni independientes de los poderes expresamente concedidos, sino auxiliares y subordinadas (Fallos: 322:1616) con el objetivo de favorecer dentro del rgimen republicano tanto la separacin como el equilibrio armnico de los poderes en funcin de lograr la plenitud del estado de derecho (conf. doctrina de Fallos: 297:338 y 305:504). 22) Que cabe inferir, por analoga, que cuando el ministro concurre a la sesin parlamentaria lo hace con una inmunidad implcita ya que no parece posible considerar que la Constitucin Nacional haya concedido tales facultades y deberes opiniones a aqul que de sin una conferirle cuando limpia la la proteccin a las con de el de las Poder los que emite responde necesidades

institucionales formalista ministros que en

comunicacin funcin

Legislativo. Resulta inadmisible, pues, una interpretacin descoyunte estos peculiar mecanismos institucionales

precisamente han sido incorporados por los constituyentes de 1853 para integrar temporalmente al ministro al discurso legislativo. Entre los poderes concedidos al ministro se encuentra el de responder al requerimiento legislativo del art. 71 y el de comparecer voluntariamente de acuerdo con el art. 106 dentro del marco de una funcin excepcional de colaboracin e informacin con el Congreso de la Nacin y lo que es razonablemente apropiado y relevante para el ejercicio de un poder concedido por la Constitucin debe ser considerado como acompaando la concesin de esa facultad [Marshall v. Gordon, 243 U.S. 521, 537 (1917)]. 23) Que, asimismo, corresponde tener presente que

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la Reforma Constitucional de 1994 ha acentuado estos rasgos de participacin de los ministros en la labor del Congreso de modo que no puede considerarse que los poderes Ejecutivo y Legislativo se encuentren aislados para el ejercicio regular de funciones esenciales para el buen gobierno de la nacin. En efecto, se ha incorporado en el art. 101 de la Constitucin Nacional la figura del jefe de gabinete de ministros que "debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 71". Asimismo, la norma fundamental dispone mayora mayora Cmaras". En este sentido, el art. 198 del Reglamento de la Cmara de Diputados de la Nacin denomina "sesin informativa" a la sesin en que el jefe de gabinete concurre ante el plenario de esa cmara "a efectos de cumplimentar lo dispuesto en el artculo 101 de la Constitucin Nacional" y el art. 202 lo autoriza a responder para a cada uno de los bloques, estando facultado solicitar breves cuartos que "puede de de ser la los interpelado totalidad miembros a de de los los cada efectos miembros una de del de las tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la absoluta absoluta cualquiera de las Cmaras, y ser removido por el voto de la

intermedios a efectos de ordenar las respuestas, todo lo cual demuestra que la reciente Reforma Constitucional ha procurado incrementar el desarrollo de una fluida relacin entre ambos poderes que ya estaba contemplada en la Constitucin Nacional de 1853. 24) Que de lo dicho se advierte que esa funcin tambin coparticipa de los rasgos ya sealados respecto de la particular esto las relacin las es, el que nuestros constituyentes el Congreso en y de y que han los se del establecido ministros, encuentran para relaciones entre rango informativa

sobresaliente

funciones

control

Parlamento que requieren tambin el fortalecimiento de todos aquellos mecanismos institucionales que permitan favorecer el cumplimiento de esos objetivos. Para ello la inmunidad limitada cmaras de del los ministros de en la su comparecencia es un ante las Congreso Nacin instrumento

25

apropiado tanto para evitar la presin inadmisible sobre funcionarios sin del Poder Ejecutivo a como para lograr el ejercicio desinhibido de los deberes del cargo ministerial prevenciones respecto eventuales responsabilidades civiles o penales por sus dichos en el mbito parlamentario y en el cumplimiento de lo dispuesto por las citadas normas constitucionales. 25) Que, asimismo, el respeto debido al ejercicio de esa funcin del ministro se correlaciona necesariamente con el carcter igualitario que debe primar en las relaciones entre los poderes del Estado en este caso. La paridad de condiciones bsicas entre los participantes del discurso legislativo se sostiene, en primer lugar, en fundamentos de orden terico para el fortalecimiento del diseo institucional entre los tres poderes del Estado que emana de la segunda parte de la Constitucin Nacional. En este sentido, las legislaturas modernas no solo responden mediante un proceso formal de votacin a los desacuerdos existentes en la sociedad, tambin internalizan esos desacuerdos. Por consiguiente, es importante que la legislacin surja tambin de un proceso deliberativo con el compromiso de que se tengan en cuenta en el debate todas las perspectivas que puedan razonablemente considerarse como competitivas en cualquier propuesta a consideracin. Estas legislaturas modernas estn estructuradas para asegurar este propsito, con reglas acerca de la representacin de las partes y de los intereses y localidades, con reglas acerca de audiencias votacin pblicas, (Jeremy reglas sobre Law enmiendas and y reglas sobre Waldron, Disagreement,

Oxford, Oxford University Press, 2001, pg. 40). 26) Que para cumplir con dicho diseo el texto constitucional requerimiento deliberativo ingreso del ha o en elaborado por el en los citados a artculos este un procedimiento por el cual los ministros se incorporan, a voluntad cual propia, proceso las del naturalmente en modo aportan directo

perspectivas propias del poder administrador. Ahora bien, el funcionario dependiente presidente de la Nacin al discurso parlamentario no puede producirse en el marco de una relacin asimtrica porque ello supondra una dependencia de un poder respecto del otro cuando lo que pretende el esquema constitucional en estos

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supuestos es que se produzca un amplio desarrollo del flujo de informacin entre ambos poderes del Estado, sin perjuicio de la proteccin amplia e irrestricta del discurso de los diputados y senadores que resulta del art. 68. 27) Que sabido es que en un sistema de frenos y contrapesos las instituciones polticas se limitan entre s, no slo en el a sentido su esfera dbil de de que sino cada en una el est circunscripta poder, sentido

fuerte de que aun dentro de sus esferas no son omnipotentes (Jon Elster, Rgimen de mayoras y derechos individuales en De los derechos humanos. Las Conferencias Oxford Amnesty de 1993, Madrid, Ed. Trotta, 1998, pg 183). Existe, pues, en la concepcin republicana la idea de que debe existir tambin la posibilidad de que cada uno de los cuerpos del gobierno pueda resistir y contrabalancear al otro. Bajo este principio distinto al de la separacin de poderes cada poder est autorizado a ejercer cierta influencia activa sobre el otro en orden a resistir y contrabalancear su poder (Bernard Manin, Checks, balances, and boundaries: The Separation of Powers in the Constitutional Debate of 1787, en B. M. Fontana, The invention of the Modern Republic, Cambridge, Cambridge University Press, 1994, 27-62). 28) Que este Tribunal ha sealado que el principio de por la divisin natural de poderes, al margen de la separacin asegura una externa de sus tres componentes, no excluye su vinculacin una interrelacin funcional que necesaria coordinacin (conf. doctrina de Fallos: 313:1513, considerando 17). Una natural derivacin de ese principio en la prctica de la participacin del ministro en las sesiones parlamentarias es que se mantenga una inmunidad temporal para que asegurar se deben tanto el equilibrio en orden a entre la los poderes del Legislativo y Ejecutivo como la imprescindible comunicacin mutuamente consecucin bienestar general que impone el Prembulo de la Constitucin Nacional. 29) ministro Que no debe mbito espera olvidarse del de que el Lo texto que la del constitucional ha querido incorporar plenamente al debate al dentro del Congreso. la Constitucin Nacional comparecencia

ministro es algo ms que un mero procedimiento informativo.

27

Requiere, en verdad, de su participacin en la deliberacin propia del Poder Legislativo que se encuentra en el centro del concepto mismo de democracia y que puede ser definida como un razonamiento seriamente argumentos y sobre la los mritos de la poltica y los y pblica. Se trata de un proceso en el cual los participantes consideran diversos informacin decidir sustantiva buscan individualmente

persuadir a otros respecto de lo que constituye una buena poltica pblica. Esta deliberacin legislativa se compone de tres elementos sustanciales que son la informacin, los argumentos y la persuasin (Joseph M. Bessette, The Mild Voice Press, of Reason. Government, pg. 46 Deliberative Chicago, y sgtes.). el Democracy La and of American Chicago a ese National The University

1997, de

incorporacin (conf. art.

procedimiento deliberativo en el que participa con cuasi plenitud requiere, asegurar facultades ministro un recaudo 106) es su naturalmente, de su igualdad como bsico cual en la

proteccin mediante la mencionada inmunidad implcita para participante discusin legislativa. En efecto, si el texto constitucional incorpora al proceso deliberativo al ministro dejando slo a salvo su incapacidad de votar sera inadmisible concluir, al mismo tiempo, que se encuentra situado en una condicin asimtrica en el ejercicio mismo de ese discurso parlamentario por temor a las eventuales presiones de los otros codeliberantes o a los terceros que podran eventualmente verse afectados por sus dichos. Slo la igualdad de capacidades polticas hace a la deliberacin completamente a ese democrtica y slo se entonces los incorporados proceso deliberativo

benefician por la incorporacin de diversidad de opiniones y perspectivas (James Bohman, Public Deliberation. Pluralism, Complexity and Democracy, Cambridge Mass., The MIT Press, 2000, pg. 109). 30) Que, en segundo trmino, pueden sealarse razones de conveniencia institucional para la proteccin de las opiniones de los ministros en estos casos. En efecto, el objetivo funcional que surge de los arts. 71 y 106 de la Constitucin Nacional puede cumplirse en su integridad mediante la mayor desinhibicin en las expresiones de los ministros del Poder Ejecutivo para que el Congreso de la

28

Nacin

pueda

acceder de datos

a la

informacin necesaria para un

para

la

consecucin

imprescindibles

adecuado

ejercicio de la tcnica legislativa propiamente dicha o para el control de los otros poderes del gobierno. 31) funcin Que la proteccin de las opiniones de los ministros como instrumento til para el desarrollo de la legislativa se revela como necesaria, en el sub lite, con la lectura de la intervencin del ministro Cavallo en la sesin parlamentaria del 23 y 24 de agosto de 1995. El ministro fue convocado para que informara sobre aspectos esenciales para el desarrollo de la tarea de investigacin y control del Congreso. All fue interrogado respecto a una multiplicidad que "El de temas ministro y su negativa faltando a a contestar los deberes una de pregunta llev a uno de los diputados presentes a manifestar seor est funcionario pblico! Le vamos a iniciar accin penal Es un encubridor!" (ver intervencin del diputado Moreau en pg. 3655 del Diario de Sesiones correspondiente a la 8 sesin ordinaria de los das 23 y 24 de agosto de 1995), lo cual pone en evidencia que al principio terico de los poderes implcitos debe ser sumada la conveniencia poltica respecto al irrestricto flujo de informacin en estos casos para evitar que se frustre el objetivo constitucional que surge de las normas citadas. En efecto, una eventual declaracin en la cual no se hubieran suministrado los datos correspondientes para controlar a las supuestas personas involucradas en supuestas agresiones contra el Estado por temor a hipotticas demandas judiciales por los afectados por los dichos del ministro en la sesin legislativa hubiera importado precisamente una limitacin del discurso del funcionario incompatible con el cumplimiento de los objetivos que surgen de la Constitucin Nacional con el objeto de suministrar el mayor grado de informacin al Poder Legislativo. 32) requiere, en Que este el discurso de en la cmara reglas legislativa bsicas de caso, ciertas

igualdad entre los participantes y resulta claro, del mismo texto constitucional, que se ha pretendido la incorporacin temporal de los ministros al debate parlamentario. Ello se ve reflejado en trminos prcticos en el Reglamento de la

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Cmara de Diputados de la Nacin en cuanto dispone en su art. 203, con directa y particular referencia al art. 106 del texto constitucional que "Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden concurrir a cualquier sesin y tomar parte en el debate. Podrn ser asistidos, cuando lo consideren conveniente, por los Secretarios de Estado dependientes de sus respectivos a en ministerios, en uso el de el la los que asimismo y a los tendrn sern miembros derecho participar debate. Unos otros

equiparados,

palabra,

informantes de Comisin". Es de suma significacin, pues, el rol atribuido a los ministros cuando participan en las deliberaciones de la Cmara de Diputados, pues el miembro informante de la comisin que ha dictaminado sobre el proyecto en discusin tiene una presencia especial en el debate, a punto tal que goza de prelacin en el orden de la palabra (art. 137, incs. 1 y 2 del reglamento citado), posee plazos especiales para intervenir en el debate en general (art. 153) y tiene derecho a replicar, siempre, o a contestar observaciones al despacho, durante los debates en general o en particular (arts. 138 y 158). 33) Que debe tenerse en cuenta, adems, que ese conjunto de reglas y de usos que las asambleas deliberativas incorporan a sus reglamentos no es un rasgo menor a ponderar en este tipo de casos, puesto que no slo traducen, en trminos resulta que, en concretos, de la la configuracin misma, institucional sino que que Constitucin caso en tambin de

representan el debido reconocimiento a una prctica poltica este particular, confiere rasgos equiparacin funcional a los ministros cuando concurren a las cmaras del Congreso. 34) Que, como consecuencia de lo expresado, la inmunidad del discurso de los ministros no se deriva de los trminos literales de del los art. 68 porque la posicin no es institucional representantes populares

asimilable a las funciones que desempean habitualmente los ministros del Poder Ejecutivo. La proteccin de sus dichos surge, en realidad, Nacional en de una inmunidad aparece implcita en la el Constitucin nexo que las necesaria entre para el

cumplimiento de las funciones asignadas al ministro como instrumental relaciones Poder

30

Legislativo y el Poder Ejecutivo y no resulta, en este caso, del mero hecho de ser secretario o ayudante del presidente de la Nacin. 35) Que, asimismo, la inmunidad de opinin de los ministros tiene un alcance limitado porque se refiere exclusivamente al despliegue de las funciones que resultan de los arts. 71 y 106 de la Carta Magna. Su inmunidad emana de los poderes implcitos por el ejercicio de la funcin particular que resulta de esas normas y no del carcter mismo del desempeo de la funcin ministerial. La inmunidad de opinin tiene un alcance temporal pues est circunscripta al encuentro entre los dos poderes del Estado que se configura en la convocatoria del Congreso a la comparecencia del ministro y a la concurrencia potestativa de este ltimo a las sesiones de las cmaras. Dicha inmunidad a diferencia de los parlamentarios est estrictamente limitada a los actos de comparecencia en tales trminos, momentos en los que se hace necesaria la extensin de la proteccin de la funcin 106 de parlamentaria la en en a los ministros Se en virtud de la una Poder de debate interpretacin armnica de lo dispuesto por los arts. 68 y Constitucin temporal la el funcin marco Nacional. de los del forma en as del del coparticipacin Ejecutivo condiciones ministros ejercicio

legislativa

paridad

parlamentario. 36) Que, finalmente, esta inmunidad implcita y limitada a los supuestos previstos por los arts. 71 y 106 no importa una concesin irrestricta a los ministros del Poder Ejecutivo porque ella encuentra sus lmites en la facultad que tiene el presidente de la Nacin para remover al jefe de gabinete y a los dems ministros del despacho (art. 99, inc. 7) y de la Cmara de Diputados de ejercer el derecho de acusar ante el Senado a los ministros por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones y del Senado de juzgarlos en juicio pblico (arts. 53 y 59 de la Constitucin Nacional). 37) Que en orden a la extensin reconocida en este pronunciamiento a la inmunidad de opinin que asista al querellado respecto de sus expresiones efectuadas ante la Cmara de Diputados de la Nacin, el planteo de

31

arbitrariedad efectuado por el recurrente carece de relacin directa con lo decidido. Por ello, y de conformidad con el dictamen del seor Procurador Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario, y se confirma el pronunciamiento apelado. Costas en el orden causado en razn de la novedad de la cuestin ES COPIA
Recurso extraordinario interpuesto por Hctor Fernando Colella y Angel Nelson Pozzoli, representados por el doctor Julio A. Federik Traslado contestado por Domingo Felipe Cavallo, representado por los doctores Roberto Durrieu y Hernn Munilla Lacasa Tribunal de origen: Cmara Nacional de Casacin Penal, Sala IV Tribunales que intervinieron con anterioridad: Cmara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, Sala I; Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 1

debatida

de

su

complejidad.

Notifquese

devulvase. JUAN CARLOS MAQUEDA.

32