Habitação Social em Cidades Do Brasil

Coleo HABITARE/FINEP
HABITAo soCIAl NAs mETRPolEs BRAsIlEIRAs

Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e so Paulo no final do sculo XX
Coordenador
Adauto lucio Cardoso
Porto Alegre 2007
2007, Coleo HABITARE Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo ANTAC Av. Osvaldo Aranha, 99 - 3 andar - Centro CEP 90035-190 - Porto Alegre - RS Telefone (51) 3308-4084 - Fax (51) 3308-4054 http://www.antac.org.br/ Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Presidente Luis Manuel Rebelo Fernandes Diretoria de Inovao para o Desenvolvimento Econmico e Social Eliane de Britto Bahruth Diretoria de Administrao e Finanas Fernando de Nielander Ribeiro Diretoria de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Eugenius Kaszkurewicz Grupo Coordenador Programa HABITARE Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Caixa Econmica Federal - CAIXA Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq Ministrio da Cincia e Tecnologia - MCT Ministrio das Cidades Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo ANTAC Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEBRAE Comit Brasileiro da Construo Civil da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - COBRACON/ABNT Cmara Brasileira da Indstria da Construo CBIC Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional ANPUR Apoio Financeiro Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Caixa Econmica Federal - CAIXA Editores da Coleo HABITARE Roberto Lamberts - UFSC Carlos Sartor - FINEP Equipe Programa HABITARE Ana Maria de Souza Angela Mazzini Silva
Projeto grfico Regina lvares Texto de apresentao da capa Arley Reis Coordenao de reviso Claudio Cesar Santoro Revisores M. Cecilia G. Barbosa Moreira Vilma Homero Editorao eletrnica Amanda Vivan Imagem da capa Reproduo da obra de Candido Portinari Favela com Msicos 1957 Pintura a leo/madeira 46 X 55 cm Reproduo autorizada por Joo Candido Portinari Imagem do acervo do Projeto Portinari Fotolitos e impresso COAN - Indstria Grfica www.coan.com.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP). Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC
H116
Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX / Organizador Adauto Lucio Cardoso. Porto Alegre : ANTAC, 2007. (Coleo Habitare) 552 p. ISBN 978-85-89478-19-9
1. Habitao de Interesse Social. 2. Poltica Habitacional Brasil. I. Cardoso, Adauto Lucio. II.Ttulo. III. Srie CDU 728.222
Coordenao da Coleo Adauto Lucio Cardoso Autores Adauto Lucio Cardoso, Andra Pinheiro, Betnia de Moraes Alfonsin, Danielle Duarte de Oliveira, Demstenes Moraes, Ivana Arruda da Silveira, Jan Bitoun, Jos Flvio Morais Castro, Jos Jlio Ferreira Lima, Lvia Miranda, Luciana de Oliveira Royer, Maria ngela de Almeida Souza, Maria Elvira Rocha de S, Maria Helena de Lacerda Godinho, Maria Vitria Paracampo, Marinella Machado Arajo, Moema Carneiro, Nelson Baltrusis, Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho Navarro, Rosane Lopes de Arajo, Srgio Azevedo, Sheila Villanova Borba, Suzana Pasternak Taschner, Sylvia Antunes Gonzlez, Victor Rene Villavicencio Matienzo e Will Robson Coelho Coordenao Nacional do Projeto Rede Habitat Coordenador geral Adauto Lucio Cardoso Observatrio das Metrpoles/IPPUR/ UFRJ Orlando A. dos Santos Junior - Observatrio das Metrpoles/ IPPUR/UFRJ Gerncia de execuo Will Robson Coelho - Observatrio das Metrpoles/IPPUR/UFRJ Regio Metropolitana de Belm Equipe tcnica e apoio: Andrea Pinheiro, Maria Elvira Rocha de S, Jos Julio Lima, Maria Vitria Paracampo Bolsistas: Karina Cascaes Penanti, Ilkimy Aparecida Paixo Aranha, Rogrio da Silva Santos Regio Metropolitana de Belo Horizonte Coordenao: Maria Helena Navarro e Sergio Azevedo (consultor) Equipe tcnica e apoio: Renato Godinho Navarro, Victor Rene Villavicencio Matienzo, Alfio Conti, Elisete de Assis R. L. Ribeiro, Lena de Lacerda Godinho, Naiane Loureiro dos Santos, Rachel Almeida Bolsistas: Ana Paula de Oliveira, Daniele Duarte de Oliveira Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Coordenao: Adauto Lucio Cardoso, Orlando A. dos Santos Junior Equipe tcnica e apoio: Will Robson Coelho, Cleber Lago, Tatiana Dahmer, Cynthia Campos Rangel, Peterson Leal Pacheco, Henrique R. de Castro Bolsistas: Adilton dos Santos Jesus, Ludmila Rodrigues, Danielle B. Ferreira
Regio Metropolitana de Recife Coordenao: Lvia Izabel B. de Miranda, FASE-PE Equipe tcnica e apoio: Jan Bitoun, Maria Angela de A. Souza Bolsistas: Marja Mariane, Sergio Ximenes Silva Regio Metropolitana de So Paulo Coordenao: Rosngela Paz Consultorias de coordenao: Suzana Pasternak, Lucia Bogus Equipe tcnica e apoio: Nelson Baltrussis, Luciana Royer, Paula Santoro Bolsistas: Vagner Izaguire do Amaral, Juliana Abramides dos Santos Regio Metropolitana de Porto Alegre Coordenao: Betania Alfonsin, Sheila Borba Equipe tcnica e apoio: Sylvia Gonzalez, Rosetta Mammarela, Rede Habitat (Porto Alegre) Bolsistas: Flvio Augusto, Rodrigo Rocha Souza Instituies de apoio Co-executores do Projeto Rede Habitat Observatrio Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE-RJ, FASE- Belm e FASE-PE) Fundao de Economia e Estatstica - Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos - FEE/NERU Departamento de Sociologia e Programa de Estudos Ps-Graduados em Cincias Sociais Pontifcia da Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo - FAU/USP Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro - Observatrio das Metrpoles/IPPUR/UFRJ Departamento de Servio Social, Departamento de Arquitetura e Urbanismo, e Mestrado em Geografia da Universidade Federal de Pernambuco UFPE Observatrio de Polticas Urbanas PROEX/PUCMINAS Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Praticas Scio Ambientais - NESC/ CpqAM - CMG/ UFPE - FASE PE Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Par UFPA Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais PLIS ACESSO Cidadania e Direitos Humanos - Cidade de Porto Alegre
sumrio
Apresentao Adauto Lucio Cardoso 1 Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias Srgio Azevedo 2 Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de Araujo e Will Robson Coelho 3 Um olhar sobre a habitao em So Paulo Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis 4 Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife Maria ngela de Almeida Souza 5 A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo 6 Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo 7 Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez 8 A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo 9 As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana Nelson Baltrusis 10 Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo Luciana de Oliveira Royer 362 324 276 236 194 150 114 82 42 12 5
11 O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo Lvia Miranda e Demstenes Moraes 12 Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife Jan Bitoun 13 Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S, Maria Vitria Paracampo e Moema Carneiro 14 Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada Renato Godinho Navarro 15 Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho 16 Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho 532 514 480 456 436 414
Apresentao
Adauto Lucio Cardoso
ste livro o resultado de um trabalho de pesquisa em rede envolvendo instituies acadmicas e organizaes no-governamentais, com o objetivo de avaliar aes voltadas para enfrentar o problema da habitao social em seis Regies Metropolitanas do Brasil. Essa abordagem tem como justificativa o fato de que a literatura especializada que analisou a poltica habitacional ressalta uma forte tendncia, no perodo ps-BNH, de descentralizao e, ao mesmo tempo, de inovao em polticas habitacionais, como pode ser evidenciado no texto de Sergio Azevedo, includo nesta obra, que busca, do ponto de vista da poltica federal de habitao, contextualizar a pesquisa. Essa descentralizao tem sido encarada sob um duplo aspecto: por um lado, evidenciam-se possibilidades de maior eficincia e democratizao das polticas e, por outro, apontam-se evidncias de clientelismo e corrupo na alocao de recursos. Com relao s prticas alternativas, verifica-se uma grande propenso adoo de solues inovadoras nessas experincias descentralizadas, enfatizadas em bibliografia que trata das experincias bem-sucedidas. Nesse caso, observa-se uma nfase por vezes exagerada no seu potencial de reprodutibilidade e em sua capacidade de ultrapassar a etapa dos projetos-piloto. Pesquisa anteriormente desenvolvida pelo Observatrio das Metrpoles, intitulada Municipalizao de Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia brasileira recente (1993-199), mostrou, em primeiro lugar, a presena de um expressivo movimento de descentralizao das polticas habitacionais, todavia com grande desigualdade entre os municpios em funo dos recursos disponveis, e, em segundo, a existncia de experincias significativas e inovadoras no mbito dessas polticas. A pesquisa teve, originalmente, como objetivos bsicos mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias de gesto de processos de implementao de solues habitacionais para baixa renda, podendo ser includas as desenvolvidas a partir tanto da iniciativa do poder pblico quanto da sociedade civil (cooperativas, organizaes no-governamentais, movimentos de moradia etc.), do setor privado ou, ainda, de parcerias entre esses diferentes agentes, dando destaque participao dos usurios como agentes do processo, seja ao nvel da produo, seja ao nvel da gesto dos empreendimentos. Esse universo deveria incluir programas ou experincias alternativas (assim consideradas a partir de seu potencial de inovao) no campo da proviso de oportunidades habitacionais construo ou reforma de unidades, proviso de lotes urbanizados, fornecimento de materiais de construo ou em outras esferas de atuao habitacional urbanizao de assentamentos, regularizao fundiria e utilizao de instrumentos normativos visando facilitar o acesso terra. O trabalho abrangeu municpios de seis Regies Metropolitanas (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Belm). Para isso, foi ampliada e consolidada a rede cooperativa de pesquisa, com ncleos estruturados nas capitais, formada a partir da experincia do Observatrio das Metrpoles incluindo o Ncleo Rio de Janeiro (uma parceria entre o Ippur/UFRJ e a Fase), o Observatrio Nordeste (uma parceria entre o Instituto de
Geografia da UFPE e a Fase Recife), o escritrio regional da Fase Par, a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, o Ncleo de Estudos Urbanos (Nepur) ligado ao Departamento de Sociologia da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo , o Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de Belo Horizonte e a Federao de Economia e Estatstica do Estado do Rio Grande do Sul.A rede tem como mbito de investigao os municpios das Regies Metropolitanas de Belm, do Recife, de Belo Horizonte, de So Paulo, de Porto Alegre e do Rio de Janeiro. Em cada um desses pontos, a rede conta com uma equipe de pesquisadores e infra-estrutura necessria para sua participao em todas as etapas da pesquisa. A metodologia previa que a produo analtica da pesquisa se desenvolveria em dois planos. Em um primeiro momento, foram feitas a caracterizao e a anlise mais geral das experincias habitacionais praticadas nos municpios das Regies Metropolitanas escolhidas, buscando identificar o papel desempenhado pelas administraes municipais e incluindo uma sondagem sobre experincias inovadoras para baixa renda oriundas da sociedade civil (movimentos de moradia, ONGs) e do setor privado que serviram de referncia para a avaliao. Em um segundo momento, aprofundou-se a anlise por meio de estudos de caso nos quais procurou-se explorar as particularidades das experincias selecionadas, a fim de sistematizar e avaliar os mtodos adotados. O primeiro momento da pesquisa foi dedicado consolidao das relaes entre os diferentes parceiros das redes, formao das equipes locais para o trabalho de campo e ao desenvolvimento e discusso coletiva da metodologia a ser aplicada nas diferentes etapas do processo. Essa fase preliminar culminou com a realizao de um workshop, no Rio de Janeiro, para o fechamento final da programao de trabalho do primeiro ano. Aps essa fase preliminar, passou-se ao trabalho de pesquisa no plano local. Como atividade a ser desenvolvida ao longo de toda a primeira etapa, foram realizados o levantamento e a sistematizao de referncias bibliogrficas relativas s polticas e s experincias habitacionais desenvolvidas em cada regio.A Coordenao Geral se encarregou de fazer o mesmo para as bibliografias no plano nacional. Como as experincias inovadoras a serem sistematizadas deveriam ser avaliadas no mbito das polticas habitacionais locais, foram necessrios o levantamento e a sistematizao dessas polticas, implementadas nos municpios selecionados (por iniciativa da administrao local ou dos governos estaduais e federal) durante os ltimos cinco anos. Para isso, utilizou-se um primeiro questionrio, que foi aplicado aos responsveis pelo setor de habitao das prefeituras, com o objetivo de recolher dados relativos poltica habitacional em geral, assim como elementos especficos de cada programa/projeto habitacional implementado no municpio nesse perodo. Alm disso, foi desenvolvida uma sondagem em cada local, para identificar experincias inovadoras oriundas da sociedade ou do setor privado, que resultou em um segundo questionrio (Q2), aplicado aos agentes da sociedade civil ou da iniciativa privada daqueles locais. Uma vez preenchidos esses questionrios, foram montados bancos de dados, na esfera local, com as informaes coletadas, para que fosse desenvolvida a anlise dos resultados. Essa anlise se materializou em relatrios parciais, que foram apresentados e discutidos coletivamente num segundo workshop. Esses relatrios parciais, revistos aps o workshop, esto apresentados no livro na forma de texto introdutrio sobre a problemtica habitacional

em cada Regio Metropolitana. Partindo de uma abordagem comum, necessria para manter a homogeneidade, os textos deste livro aproveitam-se tambm da rica experincia de cada equipe local, o que os diferencia e os qualifica como importantes contribuies para pesquisadores e tcnicos locais.Alm disso, podem-se verificar, a partir da sua leitura, uma certa sincronicidade e homogeneidade de aes e polticas, pela influncia dos programas federais, e, ao mesmo tempo, a especificidade das experincias locais ou regionais. Os textos referidos so: 1. Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, por Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de Araujo e Will Robson Coelho. 2. Um olhar sobre a habitao em So Paulo, por Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis. 3. Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife, por Maria ngela de Almeida Souza. 4. A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm, por Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo. . Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, por Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo. O workshop supracitado teve ainda como objetivos, alm dos expostos: a apresentao e a discusso de proposta de indicadores de necessidades habitacionais na esfera local, utilizando a base municipal do Censo de 1991, atualizada segundo projees desenvolvidas a partir da Contagem Populacional de 199 e das PNADs, cuja metodologia de clculo foi ento repassada aos membros das equipes locais;

a discusso de critrios de seleo de experincias inovadoras e de propostas de casos a serem estudados em detalhe. Esses critrios envolveram os seguintes aspectos: a diversidade das experincias quanto tipologia do produto (por exemplo: lote, produo habitacional, regularizao fundiria etc.) e quanto aos modelos de gesto (autogesto, cooperativas etc.); a representatividade regional do conjunto; a priorizao dos projetos em estgio avanado de implementao, passveis de mais elementos para avaliao; a escala dos projetos; o potencial de eficcia e inovao dos projetos, ou seja, sua sustentabilidade econmica (baixos nveis de inadimplncia, retorno de financiamentos, prestaes acessveis populao de baixa renda etc.); sua sustentabilidade ambiental (se respeita o ecossistema no processo de execuo e gesto, entre outras questes);
sua sustentabilidade tcnica (exeqibilidade no tempo, viabilidade de incorporao de tcnicas alternativas pelos (as) executores (as), capacidade de remunerao da mo-de-obra envolvida etc.); incorporao de um enfoque de gnero; o potencial de reprodutibilidade dos projetos, ou seja, em que medida as inovaes ou a eficcia alcanada se devem a caractersticas locais ou a iniciativas passveis de generalizao em outros contextos socioculturais. Uma vez identificadas as experincias significativas, passou-se etapa dos estudos de caso, primeiramente por meio da aplicao de roteiro de pesquisa especfico, em que se buscou explorar as particularidades das experincias selecionadas, sistematizando e avaliando os mtodos adotados. A pesquisa foi realizada com o agente organizador de cada experincia, que permitiu reconhecer os elementos necessrios sua caracterizao e classificao, para posterior avaliao. Esse roteiro inclua as seguintes questes: caracterizao do modelo de gesto do empreendimento; caracterizao detalhada do pblico-alvo, com recorte de gnero e de etnia; reconhecimento do nmero de famlias chefiadas por mulheres beneficirias das aes, assim como da forma e do status de participao das mulheres no processo de tomada de deciso quanto ao perfil dos projetos, gesto, execuo e ao acesso titularidade do produto dos programas; identificao da estrutura funcional utilizada para implementao do projeto. Isto , capacidade de previso e gesto dos recursos no tempo: se h estrutura de planejamento, transparncia na gesto de recursos e projetos, implantao destes ltimos etc; caracterizao do modelo de organizao da produo (quando for o caso); caracterizao da tipologia do produto e da tecnologia construtiva utilizada; identificao dos agentes envolvidos (assessoria tcnica, financiadores, gestores, executores de obras etc.) e do perfil de sua participao no projeto; identificao dos recursos utilizados: fontes, forma de captao, aplicao etc.; caracterizao das formas de financiamento adotadas. Uma vez caracterizadas as experincias, foi feita coleta de informaes complementares s levantadas nos questionrios, por meio de anlise mais qualitativa, recolhendo-se outros depoimentos dos agentes envolvidos, realizando-se visitas aos locais dos projetos e anlise de documentao disponvel. Nessa etapa buscou-se aprofundar alguns elementos das experincias, tais como: 1. o processo de formulao do projeto;
9
2. o processo de insero do grupo no projeto: critrios para seleo das famlias beneficiadas, nveis de participao das famlias, capacitao dos beneficirios para participao no processo, resistncias sua implantao; 3. o modo como se desenvolveu a relao entre agentes executores (as) e assessorias tcnicas; 4. o detalhamento do mtodo de gesto: gerenciamento das finanas, tomada de decises, formulao, nvel de participao do grupo etc. . o nvel de satisfao das famlias beneficiadas quanto aos produtos e a avaliao delas sobre sua participao na execuo e gesto dos mesmos; . os problemas identificados no processo: inadimplncia, custos, atraso nos cronogramas, no-envolvimento das famlias, discriminao das mulheres no processo, grau dos conflitos interpessoais entre agentes etc. O mapeamento das experincias significativas nas Regies Metropolitanas analisadas mostrou que so pouco relevantes os casos em que no ocorre iniciativa de algum mbito de governo, o que levou a que todos os casos selecionados apresentassem esse perfil.Todavia, as avaliaes tambm mostram a importncia crescente das organizaes no-governamentais e do papel relevante dos movimentos de moradia. Os estudos de caso selecionados esto igualmente includos neste livro, seguindo-se ao texto mais geral que trata da habitao social em cada metrpole: A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro, por Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo. As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema.Viabilizando o acesso terra urbana, por Nelson Baltrusis.
10
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo, por Luciana de Oliveira Royer. O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo, por Lvia Miranda e Demstenes Moraes. Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife, por Jan Bitoun. Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca, por Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S, Maria Vitria Paracampo e Moema Carneiro. Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada, por Renato Godinho Navarro.
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte: o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto, por Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho. Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III, por Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho. Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre, por Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez. O conjunto das experincias relatadas e avaliadas nesta obra revela o importante potencial tcnico e poltico que vem sendo acumulado por agentes tanto governamentais quanto no-governamentais no desenvolvimento de experincias de habitao social.Verifica-se forte capacidade de inovao, que muitas vezes disseminada entre municpios vizinhos, como nos casos de Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre. Muitas vezes essa disseminao deriva da migrao de tcnicos, a partir das alternncias de partidos ou grupos polticos no poder em municpios diversos. Sem dvida, porm, inegvel o efeito-demonstrao de certos programas que exercem influncia no apenas no mbito regional mas em escala nacional, como o caso do Favela-Bairro, do Rio de Janeiro. As inovaes identificadas ocorrem sob diversos aspectos. Do ponto de vista tcnico, observa-se a melhoria significativa nas tcnicas e na qualidade do trabalho em mutires, como demonstram o texto de Luciana Royer sobre So Paulo e o texto de Maria Helena Godinho et al. sobre os casos em Belo Horizonte, embora tais avaliaes reconheam ainda a permanncia de problemas significativos. A importncia do estudo adequado das alternativas de projeto e seu possvel impacto sobre as relaes sociais no ps-obra so tambm enfatizados no estudo sobre a urbanizao de favelas em Porto Alegre.Todavia, mais significativa que o aspecto tcnico parece ser a dimenso da gesto. Em vrios municpios puderam-se constatar inovaes significativas, com ampla participao da populao, destacando-se os casos de Recife e Belo Horizonte. As avaliaes mostram tambm algumas limitaes nas aes desenvolvidas localmente, seja pelo aspecto tcnico seja por problemas no modelo de gesto adotado. Permanece, no entanto, como grande problema, a carncia de recursos, que na maioria dos casos impede a ampliao da escala de atuao, fazendo com que, no geral, ainda estejamos limitados a festejar experincias bem-sucedidas cujo alcance toca apenas de leve o problema. Mesmo no caso do Favela-Bairro, em que se pode comprovar uma ampliao mais efetiva da abrangncia do programa, as limitaes oramentrias resultaram em perdas da qualidade final das urbanizaes, como evidencia o texto de Cardoso, Araujo e Coelho. Por fim, cabe ressaltar a enorme distncia que ainda existe entre os municpios-ncleo das metrpoles e a maioria da periferia. Enquanto as capitais e, eventualmente, algumas cidades da periferia imediata apresentam capacidade de inovao e iniciativa, a maioria das administraes locais nos outros municpios permanece sem condies tcnicas ou administrativas para desenvolver aes que tenham algum significado para o atendimento das enormes necessidades habitacionais de suas populaes.A avaliao empreendida traz, assim, para o centro da anlise o problema da gesto metropolitana, ainda sem soluo institucional.
11
12
1.
Coleo Habitare --Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras --Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro eeSo Paulo no final do sculo XX Coleo Habitare Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro So Paulo no final do sculo XX
1.
Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
Srgio Azevedo
artigo busca realizar um balano da poltica habitacional brasileira recente, para, posteriormente, refletir sobre as tendncias e alguns dos novos desafios que se apresentam nesse incio de sculo. Para tanto, na primeira seo discutimos as interfaces da questo habitacional com as
13
demais polticas urbanas. A segunda seo dedicada a contrastar de forma sucinta a retrica e a prtica da poltica habitacional logo aps o perodo de redemocratizao do pas. Na terceira parte do texto, analisar-se- a trajetria da poltica habitacional nos anos 1990, seus impasses, constrangimentos e desafios. Por fim, a ltima seo do artigo ser dedicada avaliao de algumas das alternativas de enfrentamento da questo habitacional com nfase nos setores populares e reflexo sobre as possibilidades e perspectivas de atuao dos diferentes nveis de governo nessa rea.
1. As interfaces da questo habitacional com as demais polticas urbanas

A maioria das unidades habitacionais construdas no pas nos ltimos anos no contou com linhas de crdito governamentais, e a autoconstruo foi o tipo predominante do sistema construtivo1. Ao definir formas de apropriao e utilizao do espao permitidas ou proibidas no contexto de uma economia de mercado extremamente hierarquizada e marcada por profundas desigualdades de renda, a legislao urbana brasileira termina por separar a cidade legal ocupada pelas classes mdias, grupos de alta renda e apenas por parte dos setores populares da cidade ilegal destinada maior parte das classes de baixa renda. Assim, a legislao acaba por definir territrios dentro e fora da lei, ou seja, configura regies de plena cidadania e regies de cidadania limitada (Rolnik, 1997, p. 13). Essa hierarquizao espacial agrava tambm as condies sociais dos mais pobres, ao desvalorizar fortemente tanto no plano simblico quanto no econmico as reas no reguladas pelo Estado. Nesse sentido, pode-se dizer que a ilegalidade sem dvida um critrio que permite a aplicao de conceitos como excluso, segregao ou at mesmo apartheid ambiental (Maricato, 1996, p. 57).
Em funo da interdependncia da questo da moradia com outras esferas recorrentes e complementares, nem sempre um simples incremento dos programas de habitao se apresenta como a soluo mais indicada para melhorar as condies habitacionais da populao mais pobre. Em primeiro lugar, porque esses programas podem ser inviabilizados caso outras polticas urbanas, como as de transporte, de energia eltrica, de esgotamento sanitrio e de abastecimento de gua, no estejam integradas (Azevedo, 1990). Em segundo lugar, porque em certas ocasies, em funo do trade-off entre diversas polticas pblicas, mudanas em outros setores] como maior investimento em saneamento bsico (esgoto e gua), incremento no nvel de emprego, aumento do salrio mnimo, regularizao fundiria, entre outras podem ter um impacto muito maior nas condies habitacionais das famlias de baixa renda do que um simples reforo dos investimentos no setor. Diante de um contexto desse tipo, no por acaso que nas grandes metrpoles brasileiras os programas de regularizao fundiria vinculados a melhorias urbanas tm sido crescentemente vistos como um instrumento de poltica habitacional extremamente importante na luta de um grande contigente de moradores de favelas e de bairros clandestinos em busca da integrao socioeconmica.
14
Mesmo no perodo do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964/86), quando foi marcante a presena do Estado, calcula-se que cerca de 26% das novas construes contaram com financiamento do Sistema Financeiro da Habitao (Melo, 1988).
1
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
2. Poltica habitacional e redemocratizao: retrica e prtica

No incio de 1985, quando se implantou a ento chamada Nova Repblica, o quadro existente no setor habitacional apresentava, resumidamente, as seguintes caractersticas: baixo desempenho social, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema sem a penalizao dos muturios. Em maro daquele ano, foi formado, por iniciativa do ento presidente do Banco Nacional da Habitao (BNH), um grupo de trabalho de alto nvel, com atribuies de propor um encaminhamento para o problema. Participavam desse grupo representantes da Comisso Nacional dos Muturios (CNM), do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos (Dieese), da Associao Brasileira das Companhias Habitacionais (ABC) e da Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e de Poupana (Abecip). Aps trinta dias de negociaes, as entidades envolvidas no lograram chegar a um consenso sobre a melhor de forma de enfrentar a inadimplncia, a falta de liquidez e o dficit do SFH. Aps presses e contrapresses, mobilizao de parlamentares e partidos, e muita discusso interna, o governo finalmente tomou a deciso final. Todos os muturios teriam um reajuste de 112%, desde que optassem pela semestralidade das correes (Unicamp, 1991).
Os que desejassem manter as indexaes anuais teriam um aumento correspondente correo monetria plena, ou seja, de 246,3%. Desnecessrio dizer que, excetuando uma minoria de mal-informados e de decises no-racionais, a quase totalidade dos muturios optou pela primeira alternativa, que incorporava a principal reivindicao da Coordenao Nacional dos Muturios (112% de reajuste). Analisemos brevemente os impactos dessa deciso para o SFH e para os vrios atores envolvidos nas negociaes. Ressaltando inicialmente os aspectos positivos, podemos dizer que, no essencial, o pleito dos muturios foi atendido, tanto que podemos considerar o primeiro ano da administrao Sarney (1985) como o fim das mobilizaes e dos movimentos regionais e nacionais de muturios. As entidades, quando no se desintegraram, continuaram a existir exclusivamente no papel, sem maior capacidade de aglutinao. O SFH e as entidades de crdito imobilirio tiveram a curto prazo uma melhora sensvel, pois diminuram-se os ndices de inadimplncia e cresceu substancialmente a liquidez do sistema. Entretanto, os efeitos perversos no podem ser subestimados. Primeiramente, ao se conceder um subsdio dessa magnitude aos muturios, sem nenhuma outra medida compensatria de receita, agravouse substancialmente o j existente dficit do SFH. Em segundo lugar, como a maioria dos muturios do ento BNH era composto por famlias de renda mdia e alta, um subsdio nico para todas as faixas de financiamento, na prtica, converteu-se numa poltica
15
pblica de redistribuio de rendas s avessas. Alis, de conhecimento pblico que o valor da maioria das prestaes de imveis situados em bairros nobres das principais cidades brasileiras adquiridos atravs do SFH, poucos anos antes do citado reajuste no era, alguns anos depois, suficiente para alugar casas relativamente modestas em reas de periferia. No mbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas iniciais que aparentemente indicavam uma predisposio a profundas reformas. Foi criada uma comisso de alto nvel para propor sugestes, e, mais tarde, sob patrocnio federal e com o apoio da Associao dos Arquitetos do Brasil, desenvolveram-se debates regionais sobre as propostas em pauta, envolvendo setores universitrios, entidades de classe e associaes de muturios (Valena, 1992). Os temas abordados eram os mais variados possveis: discutiam-se medidas de descentralizao do BNH, com o fortalecimento das delegacias regionais, e at mudanas no sistema de financiamento, operao e receita do sistema. Em funo da complexidade da questo, da forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos bsicos da reforma, quando o governo decretou a extino do Banco (Melo, 1990). A forma como se deu essa deciso foi motivo de surpresa para as entidades envolvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse procedimento se chocava com as declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores, feitos pelo
prprio governo. No referente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se resgatou do controvertido processo de discusso em curso. A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Federal tornou explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional do Banco, sem o enfrentamento de questes substantivas, somente agravou os problemas existentes. Constrangimentos como o do desequilbrio financeiro do sistema no foram sequer tocados (Azevedo, 1988; Melo, 1988). A incorporao das atividades do BNH Caixa Econmica Federal fez com que a questo urbana, e em especial a habitacional, passasse a depender de uma instituio em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais. Do mesmo modo, ainda que considerada como agncia financeira de vocao social, a Caixa possui, como natural, alguns paradigmas institucionais de um banco comercial, como a busca de equilbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. Nesse contexto, tornou-se difcil, por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau de subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc. Evidentemente, poder-se-ia argumentar que a poltica urbana e habitacional estar sempre a cargo do respectivo ministrio, atuando a Caixa apenas como rgo gerenciador do sistema. Convm lem-
16
brar, entretanto, que tambm no passado a poltica urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros rgos Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e Ministrio do Desenvolvimento Urbano. Apesar disso, na prtica, por ter controle sobre recursos crticos, couberam ao BNH a definio e a implementao concreta da poltica. No havia por que supor que com a Caixa Econmica ocorresse uma situao muito diferente. Assim, apesar dos discursos e das diversas mudanas ministeriais Ministrio do Desenvolvimento Urbano, Ministrio da Habitao e Urbanismo, Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social , a Caixa Econmica Federal foi o carro-chefe da poltica habitacional vinculada ao Sistema Financeiro da Habitao. Ressalte-se que no primeiro ano aps a extino do BNH 1987 as Companhias Habitacionais (Cohab) financiaram 113.389 casas populares. Durante o primeiro semestre de 1988, esse nmero caiu drasticamente para 30.646 unidades devido s mudanas da poltica habitacional a partir da Resoluo 1464, de 26/02/88, do Conselho Monetrio Nacional, e normas posteriores (CAIXA, 2000). Sob a alegao da necessidade de controle das dvidas dos estados e municpios, essa resoluo criou medidas restritivas ao acesso a crditos por parte das Cohab. Do mesmo modo, ao criar novas normas para se adaptar citada resoluo e a outras que lhe sucederam, a Caixa Econmica Federal terminou, na prtica, no s por transferir iniciativa privada os crditos para a habi-
tao popular, como tambm diminuiu a capacidade dos estados e municpios em disciplinar a questo habitacional. Assim, a transformao das Cohab de agentes promotores em simples rgos assessores e a obrigatoriedade dos muturios finais de assumirem os custos totais dos terrenos e da urbanizao acarretaram inmeras conseqncias negativas no final dos anos 1980. Entre elas, podem-se citar: a) a paulatina diminuio de poder por parte das companhias habitacionais; b) a elevao da exigncia de renda da clientela dos programas tradicionais, que passaram a voltarse fundamentalmente para famlias com rendimentos mensais acima de cinco salrios mnimos; c) a desacelerao dos programas alternativos (Azevedo, 1990). Essa tendncia elitista da poltica de habitao popular vinculada ao SFH no significou, entretanto, que os programas alternativos durante os primeiros anos da Nova Repblica tenham tido pouca importncia. Pelo contrrio, eles nunca foram to fortes. Entre os desenvolvidos margem do SFH, merece destaque especial o Programa Nacional de Mutires Habitacionais, da Secretaria Especial de Ao Comunitria (Seac). Apesar de suas especificidades e dinamismo sem precedentes, ele apresenta muitos pontos em comum com os programas alternativos que o antecederam (Profilub, Promorar, Joo de Barro etc.), tanto no referente ao papel do poder pblico local, quanto no que diz respeito atuao da populao beneficiada.
17
Por outro lado, em seus poucos anos de vida, a trajetria institucional da Seac exemplifica bem a falta de uma poltica clara para o setor. Vinculada inicialmente Secretaria de Planejamento, ela passa posteriormente para a Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social, Ministrio da Previdncia e, por fim, ao Ministrio do Interior. O programa habitacional da Seac funcionava com verba a fundo perdido do Oramento Geral da Unio (OGU) e se propunha a atingir as famlias com renda mensal inferior a trs salrios mnimos, normalmente preteridas pelos programas tradicionais. Seu formato institucional previa o estabelecimento de um convnio entre a Seac, a instituio conveniada que poderia ser a prefeitura ou um rgo do governo estadual e a sociedade comunitria habitacional, formada pelos participantes de cada projeto. Na maioria dos estados, o escritrio local da Seac realizava diretamente convnios com as prefeituras. Em alguns deles, no entanto, as atividades da Seac foram centralizadas em um nico rgo estadual, que coordenava e promovia o programa, normalmente com um nome de identificao estadual. Do ponto de vista formal, pode-se dizer que no curto espao de menos de dois anos o programa se props a financiar cerca de 550.000 unidades habitacionais (Seac, 1988), enquanto nesse mesmo perodo as Cohab financiaram menos de 150.000 (CAIXA, 2000). Supe-se que mais de um tero das
unidades financiadas no tenham sido construdas, em razo, entre outros fatores, do baixo financiamento unitrio aliado inflao galopante e m utilizao dos recursos. O processo inflacionrio, por si s, dificultou enormemente o cumprimento das metas fsicas programadas, em virtude do aumento exorbitante dos preos dos materiais de construo e servios. Por outro lado, a dependncia exclusiva de verbas oramentrias, somada situao de crise econmica e fiscal, levava ao temor de que no se conseguiria manter o programa com o mesmo dinamismo dos dois anos anteriores. Havia ainda o desafio da busca de um maior controle das metas quantitativas do programa, sem tornar a sua estrutura pesada e onerosa. Ressalte-se tambm que a inexistncia de uma poltica clara de prioridades para alocao de recursos tornou o programa uma presa fcil do clientelismo e de toda sorte de trfico de influncias (Valena, 1999). A experincia histrica brasileira mostra que sempre que um programa habitacional altamente subsidiado permite um grau muito alto de liberdade na alocao de recursos, as regies menos desenvolvidas e os estados com dificuldades polticas junto ao governo central terminam seriamente prejudicados, como ocorreu com a Fundao da Casa Popular durante o perodo populista (1946/1963) (Azevedo e Andrade, 1982). Assim, por exemplo, enquanto o Nordeste abriga aproximadamente 35% da populao brasileira, somente 15,6% dos recursos do Pro-
18
grama Nacional de Mutires Habitacionais (85.914 unidades) foram investidos na regio (Seac, 1988). Apesar de todos esses constrangimentos e deficincias, no se pode negar-lhe o impacto. Foi a primeira vez na trajetria da poltica popular brasileira que um programa alternativo apresentou melhor desempenho quantitativo do que os convencionais. Devido ao seu frgil formato institucional, ele terminou junto com o mandato do primeiro presidente civil da chamada Nova Repblica.
na prtica a distribuio estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, atravs da Resoluo 25, de 26/10/90 (Unicamp, 1991, p. 42). A construo de unidades convencionais tambm continuou privilegiando setores populares de renda mais elevada. O Plano de Ao Imediata para a Habitao (Paih), lanado em maio de 1990 e apresentado como medida de carter emergencial, se propunha a financiar em 180 dias cerca de 245 mil habitaes, correspondente a investimento da ordem de 140 milhes de VRF, montante que significa um custo mdio de 570 VRF por unidade. Totalmente financiado com recursos do FGTS, com juros reais entre 3,5% e 5,55 ao ano para o muturio final, o plano tinha como populao-alvo as famlias com renda mdia de at cinco salrios mnimos. O Paih possua trs vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas), programa de lotes urbanizados (com ou sem cesta bsica de materiais) e programa de ao municipal para habitao popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). Enquanto para os dois primeiros programas os agentes promotores eram variados (Cohab, Cooperativas, Entidades de Previdncia, Carteiras Militares etc.), para o ltimo este papel caberia exclusivamente prefeitura. A coordenao geral ficaria a cargo do Ministrio de Ao Social / Secretaria Nacional da Habitao, atuando a Caixa Econmica Federal como banco de segunda linha, isto , com a responsabilidade de implementar os programas atravs dos agentes promotores.A CAIXApoderia atuar tambm como agente financeiro, do mesmo modo que os bancos e as Caixas Econmicas
3. A poltica habitacional nos anos 1990: as ambigidades e a busca de democratizao

O governo Collor pouco inovou nos seus dois anos e meio de mandato em relao administrao anterior no referente a mudanas no Sistema Financeiro da Habitao. Possivelmente, devido nfase e primazia no combate inflao, todos os programas sociais de maior envergadura, prometidos durante a campanha, foram postergados para um segundo momento. Em relao especificamente habitao popular, houve o que Marcus Andr Melo chama de banalizao da poltica, com dissociao das atividades de saneamento e desenvolvimento urbano e sua transformao em uma poltica distributiva, agora vinculada ao novo Ministrio da Ao Social. Da mesma forma que o governo anterior, a alocao das unidades construdas tanto pelos programas populares convencionais quanto pelos alternativos estes ltimos baseados na autoconstruo continuou sendo feita por critrios aleatrios, no respeitando
19
estaduais ento existentes, as sociedades de crdito imobilirio e as companhias habitacionais. A avaliao do Paih mostra o no-cumprimento de vrias das metas estabelecidas: o prazo estimado de 180 dias alongou-se por mais de 18 meses; o custo unitrio mdio foi de cerca de 670 VRFs, bem superior ao previsto inicialmente (570 VRFs), ocasionando uma diminuio de 245 mil para 210 mil unidades (Unicamp, 1991). Por fim, por motivos clientelistas e lobby de setores empresarias da construo civil de regies menos desenvolvidas, especialmente do Nordeste, o plano no logrou seguir os percentuais de alocao de recursos definidos pelo Conselho Curador do FGTS para os diversos estados da federao (Schvasberg, 1993). Durante a administrao Collor, no houve tambm nenhuma iniciativa para rediscutir em profundidade o SFH. Houve apenas maquiagens de efeitos e legalidade duvidosa como as contidas na Medida Provisria 294, de 31 de janeiro de 1991. Em seu artigo 20, modifica-se o reajuste das prestaes, vinculadas ao Plano de Equivalncia Salarial, supondo que o aumento real de salrios semestrais deve ser maior que a remunerao da caderneta de poupana. Assim, as prestaes seriam reajustadas mensalmente pela remunerao das cadernetas e na data-base seria acrescido o ganho real de salrio porventura existente. Procurava-se, com esta medida, diminuir atravs de artifcio legal contestado pelos muturios e posteriormente derrubado pela justia o rombo histrico do Sistema Financeiro da Habitao. Ainda em 1991, foi facilitada a quitao da casa prpria pela metade
do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correo e juros. Normalmente, a segunda opo de quitao foi a mais vantajosa, ocasionando na prtica subsdios substanciais. Permitiuse tambm o uso do FGTS para a quitao antecipada. Boa parte dos muturios de classe mdia logrou liberar seus imveis por preos bastante acessveis. O governo conseguiu momentaneamente aumentar o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais, mas seguramente isso significou maiores subsdios e agravamento ainda maior da crise. O contra-argumento do governo era que essa receita estava perdida devido aos baixos valores das prestaes e que, assim, pelo menos, fora possvel resgatar parte dessa verba. Para os setores mdios, foi extinto o Plano de Equivalncia Salarial e terminou-se com o perdo dos resduos do saldo devedor, atravs do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS). Com a destituio de Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudana nos rumos da poltica habitacional especialmente no referente s classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Municpio, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitao. Entretanto, pouco foi feito para mudar o quadro conhecido de crise estrutural do SFH. Com a extino do FCVS, criou-se um plano de amortizao baseado no comprometimento de renda (em substituio ao antigo Plano de Equivalncia Salarial) e definiram-se percentuais mximos de cobranas de taxas e despesas cartoriais etc.Alm disso, houve um esforo de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a
20
canalizarem pelo menos parte da arrecadao das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados classe mdia. Esperava-se com isso alcanar, at o final do governo Itamar, investimentos da ordem de 1,4 bilho de dlares (Azevedo, 1996). Em relao produo de casas populares, a administrao Itamar procurou atuar em duas frentes. Primeiramente, buscou terminar at meados de 1994 cerca de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior, atravs das linhas de financiamento tradicionais (FGTS), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e verbas oramentrias. Previa-se, segundo declarao do ento secretrio Nacional da Habitao, a aplicao de aproximadamente 800 mil dlares para a concluso dessas casas. Em segundo lugar, lanou o Programa Habitar Brasil, voltado para municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar Municpio, destinado aos municpios de menor porte. O financiamento federal para esses programas estimados em 100 mil dlares para o ano de 1993 previa verbas oramentrias e parte dos recursos arrecadados pelo Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), que terminou no ocorrendo dentro do montante previsto, em funo de prioridades do Plano de Estabilizao Econmica (Azevedo, 1996). Na verdade, apesar de nomenclaturas diferentes, os referidos programas tinham as mesmas caractersticas bsicas. Capitaneados, na poca, pelo Ministrio do Bem-Estar Social, previam a participao de governos estaduais e prefeitura municipais. Sua
populao-alvo seriam as famlias de baixa renda e as que vivem em reas de risco. Para se ter acesso a estes financiamentos, entre outras exigncias, era obrigatria a criao de um Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, bem como de um respectivo Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, para onde os recursos deveriam ser canalizados. Alm dos custos de urbanizao dos terrenos, legalizao, elaborao do projeto tcnico, pavimentao de ruas e eletrificao era exigida uma contrapartida claramente definida do governo estadual ou municipal envolvido (10% do investimento federal para as regies menos desenvolvidas e 20% para as demais).Todo o projeto deveria ser feito em parceria com organizaes comunitrias locais. Os projetos poderiam prever construo de moradias, urbanizao de favelas, produo de lotes urbanizados e melhorias habitacionais, mas os beneficirios desses programas deveriam ser proprietrios ou ter a posse dos terrenos. No caso de construo de moradias ou melhorias habitacionais, o regime de trabalho deveria ser de ajuda mtua ou auto-ajuda, enquanto caberia ao governo estadual ou municipal a obrigao de prestar assistncia tcnica, atravs de equipe interdisciplinar. Esse custo, no entanto, no poderia ultrapassar 5% do financiamento fornecido pela Unio. No caso de obras de infra-estrutura e equipamentos comunitrios, alm das modalidades citadas, eram
21
permitidos administrao direta ou contrato de empreitada a firmas particulares. Em se tratando de produo de moradias e lotes urbanizados, seriam cobradas dos beneficirios parcelas mensais de pelo menos 5% do salrio mnimo vigente, pelo perodo mnimo de cinco anos. Os recursos arrecadados seriam reaplicados no Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social. Caberia ao Conselho estadual ou municipal criar as normas complementares necessrias matria. Por fim, durante esse prazo de carncia mnimo de cinco anos, as casas e os lotes urbanizados deveriam permanecer como patrimnio do fundo estadual ou municipal. Nesse perodo, os beneficirios firmariam um contrato de concesso de uso, dispositivo que no se aplicaria quando o terreno fosse de sua propriedade. Apesar de apresentarem um avano significativo, ao proporem a formao de Conselhos para gerir a poltica habitacional em que, alm de membros indicados pelo governo, previa-se a participao de representantes da sociedade civil e a criao de fundos especficos que permitiriam, em princpio, verbas constantes e pontuais para a produo de habitaes populares, alm de evitarem possveis tentativas de desvios dos recursos repassados pela Unio, os programas mencionados possuam vrios constrangimentos. Mesmo sendo uma iniciativa de poltica descentralizadora, eles pecavam por uma excessiva padronizao. Em outras palavras, faziam tbula rasa da enorme heterogeneidade dos municpios brasileiros, exigindo de todos a formao de
Conselhos e fundos. No h dvida de que, para a maioria dos pequenos municpios, corria-se o risco da criao apenas formal desses mecanismos, como ocorreu nos ltimos anos com outras exigncias similares feitas por leis federais e estaduais (Conselho de Sade, Educao, Criana e Adolescente, Assistncia Social etc.). Convm lembrar que, apesar de propor a criao de fundos estaduais e municipais, o governo no logrou, at o final da administrao Itamar, a formao de um fundo federal. Os mencionados programas dependeram fundamentalmente de verbas oramentrias ou de recursos provisrios (IPMF), o que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se conseguiu avanar na formao de um Conselho federal, similar aos propostos para os governos estaduais e municipais. Ressalte-se, entretanto, que, com o objetivo de reformar e criar um novo arranjo institucional para o setor, tanto a proposta de criao de um Conselho quanto a de criao de um fundo federal voltados para a rea habitacional foram no incio dos anos 1990 questes em pauta na Cmara de Deputados. Essa discusso, iniciada em 1992 por meio da constituio de um Frum Nacional de Habitao, envolvendo inmeras instituies da sociedade civil e rgos pblicos vinculados questo habitacional, se organizou em torno de trs propostas, cada uma representando determinados blocos de interesses: parte da burocracia pblica da poltica habitacional (Frum dos Secretrios Estaduais de Habitao), os construtores e o setor popular organizado. Elas ti-
22
nham como ponto comum a busca da restaurao de uma nova aliana entre os interesses envolvidos no financiamento, produo e uso da moradia, atravs da criao de um Conselho Nacional de Habitao, com a funo de gerir a poltica habitacional, e de um fundo especfico para garantir o financiamento do setor. Evidencia tambm a preocupao de no deixar exclusivamente na mo de um rgo governamental os rumos da poltica habitacional, abrindo perspectivas de um tipo de participao neocorporativa em que segmentos da sociedade civil teriam assento. As sugestes sobre o formato institucional deste Conselho variavam bastante, e a proposta do movimento popular era a nica em que os representantes da sociedade civil seriam majoritrios. A administrao Fernando Henrique, que tomou posse no incio de 1995, apresentou como proposta para o trinio 1996-1999 a aplicao de R$ 26,5 bilhes para beneficiar 1.394.900 famlias, utilizando aproximadamente R$ 19,6 bilhes de recursos oriundos do FGTS e R$ 6,9 milhes provenientes da contrapartida de estados e municpios (Sepurb, 1996c). Em linhas gerais, do ponto de vista financeiro, as iniciativas para viabilizar essa proposta seriam: a) continuar os esforos visando o saneamento do FGTS, com o objetivo de proteger os recursos dos trabalhadores, bem como ampliar a capacidade de investimento habitacional do fundo; b) securitizar a dvida do Fundo de Compen-
sao das Variaes Salariais (FCVS) com os agentes financeiros e o FGTS; c) implementar novas formas de captao de recursos para o setor imobilirio a partir de empresas de capitalizao e seguros, fundos mtuos e fundaes de previdncia privada, entre outros. Como elemento chave da nova poltica, passase a discutir a questo habitacional de forma integrada poltica urbana e poltica de saneamento ambiental, atravs da Secretaria de Poltica Urbana. Nessa mesma linha de busca de articulao entre polticas complementares e recorrentes, defende uma poltica fundiria urbana adequada de modo a desestimular a formao de estoques de terras para fins especulativos. Ainda, segundo o programa habitacional da primeira administrao Fernando Henrique Cardoso, sugeria-se reforar o papel dos governos municipais como agentes promotores da habitao popular, incentivando-os inclusive a adotar linhas de ao diversificadas, voltadas para urbanizao de favelas e recuperao de reas degradadas. Eram propostas, entre outras, as seguintes medidas no campo da habitao popular: apoiar programas geradores de tecnologia simplificada que possibilitassem a construo de moradias de qualidade a custo reduzido; privilegiar as formas associativas e cooperativas de produo de habitaes e incentivar programas de assistncia tcnica aos rgos, entidades e organizaes comunitrias, comprometidas com solues locais e integradas de interesse social.
23
Quanto s iniciativas de alcance social do incio da primeira administrao FHC, merece destaque o Programa de Concluso de Empreendimentos Habitacionais, que visava recuperar investimentos j realizados com recursos do FGTS que no geraram os benefcios esperados, especialmente para viabilizar a comercializao de conjuntos habitacionais contratados at 1991 por empresas privadas, que se encontravam inacabados em virtude de problemas de financiamento na poca. Por sua vez, os Programas de Crdito Direto ao Cidado, denominados Cred-Mac e Cred-Casa, voltados para famlias com at oito salrios mnimos de renda mdia mensal (atuando, inclusive, no setor informal), possibilitariam a oferta de crdito para a aquisio de materiais de construo, visando melhoria ou construo de habitaes. Sua principal caracterstica residia na forma de financiamento mais simplificada, j que esses programas no seguiam as regras do Sistema Financeiro da Habitao.
24
cpios (Sepurb, 1996a, 1996b). Entre 1996 e 2000, o desempenho do governo, no que diz respeito poltica de habitao popular stricto sensu, ficou aqum do inicialmente planejado, pois para o Pr-Moradia foram investidos cerca de R$ 830 milhes, em recursos do FGTS, para a construo de 155.219 unidades residenciais, a um custo mdio unitrio de R$ 5.400,00. No mesmo perodo, com recursos a fundo perdido do OGU, foram alocados no Morar Melhor / Habitar Brasil em torno de R$ 860 milhes que resultaram na construo de 294.595 moradias, com custo unitrio mdio de R$ 2.920,00 (CAIXA, 2000). Ressalte-se, entretanto, que em polticas recorrentes e complementares s polticas habitacionais populares os aportes da Unio foram bem mais substanciais. Por meio de financiamento do FGTS, o governo federal investiu, entre 1996 e 2000, em torno de R$ 2,7 bilhes em saneamento bsico (Pr-Saneamento). No citado perodo, foram aplicados cerca de R$ 2,5 bilhes de recursos oramentrios do OGU em diversos programas de infra-estrutura e saneamento (CAIXA, 2000). Por fim, quanto s propostas no dinamizadas de novas polticas habitacionais, deve ser lembrado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), voltado para atingir uma clientela na faixa entre quatro e seis salrios mnimos de renda familiar. Ainda que proposto como forma de leasing habitacional, esse programa parece no ter sido pensado com a mesma filosofia de seus congneres europeus. O ar-
No setor social, destacam-se o Pr-Moradia e o Programa Habitar Brasil, voltados para o poder pblico (estados e municpios) e financiados, respectivamente, com recursos do FGTS e do Oramento Geral da Unio. Seus principais objetivos seriam a urbanizao de reas degradadas para fins habitacionais, a regularizao fundiria e a produo de lotes urbanizados. Nessas duas iniciativas, buscavase beneficiar 677.100 famlias, investindo R$ 5,2 bilhes, sendo R$ 4 bilhes de recursos do FGTS e R$ 1,2 milho da contrapartida de estados e muni-
rendamento aqui teria mais o objetivo de facilitar a retomada dos imveis em caso de inadimplncia do muturio, evitando longas batalhas judiciais2. Para os setores mdios (renda familiar mensal de at 12 salrios mnimos), tem se destacado ao longo dos ltimos anos o Programa Carta de Crdito, que utiliza recursos do FGTS e das cadernetas de poupana. Trata-se de fornecer uma linha de crdito direta ao cidado, que pode escolher a melhor alternativa para resolver seu problema de moradia, dentre as modalidades de aquisio de habitao pronta, nova ou usada. Merece tambm destaque o Programa de Financiamento Produo e ao Crdito Individual, voltado para apoiar a indstria da construo civil na produo de projetos habitacionais destinados parcela da populao de renda mdia e alta que opte por um contrato de financiamento vinculado ao imvel.Trata-se de programa praticamente similar ao que foi hegemnico durante o perodo BNH para os setores de maior renda, exceto no que respeita ao financiamento que, alm dos recursos das cadernetas de poupana, abre a possibilidade de outras fontes complementares (Companhias Hipotecrias e Fundos de Investimento Imobilirio). Mas, a maior novidade na rea habitacional nos anos 1990 foi a aprovao, atravs da Lei Fede-
ral 9.512 / 97, do denominado Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), em moldes totalmente diferentes do SFH, criado junto com o extinto Banco Nacional da Habitao e que at hoje financia a maior parte dos programas existentes, por meio de recursos da caderneta de poupana e do FGTS. Inspirado na experincia norte-americana, o novo sistema opera exclusivamente com recursos da iniciativa privada nacional e internacional. O ponto de destaque do SFI a chamada alienao fiduciria, pela qual o muturio somente torna-se proprietrio do imvel quando quita o financiamento. Com isso, o financiador pode retomar rapidamente os imveis em inadimplncia. Tanto o perodo permitido para atrasos quanto os prazos de financiamento e as taxas de juros sero fixados, atravs de contrato, entre os agentes fiducirio e fiduciante, sem interferncia do Estado. Pelo texto da lei, os assalariados podero utilizar os recursos do FGTS para abater as dvidas. O objetivo de seus mentores seria atrair no s capitais internacionais como recursos dos fundos de penso, uma vez que financiando apenas parte do custo do imvel (cabe ao comprador arcar diretamente com parte dos custos) e com a possibilidade de rpida retomada em caso de inadimplncia alm da inexistncia de regulao governamental para prazos, taxa de juros e comprometimento mximo de renda familiar com as prestaes dificilmente haveria possibilidade de prejuzo para o investidor.
25
Tradicionalmente, nos casos graves de inadimplncia, a CAIXA tem optado pelo leilo com as residncias ocupadas, mas isso acarreta uma diminuio nos preos dos arremates das mesmas.
2
Um eventual revigoramento do atual Sistema Financeiro da Habitao depende da resoluo de uma complicada questo poltica sobre como cobrir o dficit acumulado ao longo das ltimas dcadas. Por outro lado, o desempenho do novo Sistema Financeiro Imobilirio, ainda em fase de implementao, depende de inmeras variveis financeiras e econmicas, bem como de alianas de interesses e de um formato institucional que lhe permitam conceder financiamentos em larga escala e em fluxo constante. Evidentemente, este um sistema que somente pode ser utilizado para setores de renda mais alta, uma vez que seria duvidoso que, em uma conjuntura de juros altos, fosse capaz de atingir uma clientela mais ampla.
nal, como tambm a pouca amplitude e o fracasso da maior parte dessas intervenes governamentais. Em uma sociedade extremamente heterognea e desigual como a brasileira, questes aparentemente universais como educao, servios de sade, saneamento e habitao no so facilmente comparveis e muito menos intercambiveis entre alguns dos diversos submundos sociais. Assim, no referente ao habitat, temas como necessidades habitacionais, aluguel, habitao adequada, tamanho de terreno, infra-estrutura, entre outros que em geral so tratados como se estivessem vinculados a um nico mercado , tm, na verdade, significados muito variados, dependendo dos setores sociais a que se referem. Comecemos pelas alternativas que se abrem para os setores populares, que mesmo durante a fase urea do BNH foram os menos beneficiados. Nessas condies, a opo habitacional para a maioria da populao pobre, formada por um considervel contingente de desempregados e de trabalhadores eventuais, tm sido os cortios, favelas e bairros clandestinos, localizados fundamentalmente nas metrpoles e grandes cidades. Assim, a autoconstruo torna-se a soluo possvel para amplas camadas populares resolverem seus problemas habitacionais. Em funo da escassez de recursos e de tempo disponvel, essas construes prolongam-se por um largo perodo de tempo e se caracterizam pelo tamanho reduzido, baixa qualidade dos materiais empregados, acabamento precrio e tendncia deteriorao precoce (Maricato, 1979; Ribeiro e Azevedo, 1996).
4. Perspectivas e cenrios para a questo da moradia no incio do novo sculo

A rpida urbanizao das ltimas dcadas do sculo XX aliada a um processo de industrializao tardia que incorporou somente uma pequena parcela dos trabalhadores urbanos acarretou problemas urbanos complexos e de difcil enfrentamento por parte do poder pblico. Entre as diversas carncias da populao de baixa renda vinculadas ao habitat (saneamento, abastecimento de gua, energia eltrica, transporte etc.), a que apareceu com mais evidncia e centralidade foi o dficit de moradia. Esse contexto explica, em parte, no s por que o poder pblico, em termos de poltica urbana, priorizou historicamente a questo habitacio-
26
A experincia tem demonstrado que, apesar dos subsdios diretos e indiretos, nos pases subdesenvolvidos as casas populares so ainda muito caras para a maioria dos setores de baixa renda. Nessas circunstncias, a poltica habitacional enfrenta um dilema de difcil soluo: se subsidia em maior escala, compromete drasticamente a produo quantitativa de casas; se busca um nvel maior de eficcia atravs do retorno de parte do capital aplicado , exclui uma considervel parcela da populao dos programas tradicionais de habitao popular. por esse motivo que, nas ltimas dcadas, tanto no Brasil como em muitos outros pases em desenvolvimento, pesquisadores, autoridades governamentais e lderes comunitrios vem os chamados programas alternativos de habitao popular como uma das formas de tentar responder s necessidades habitacionais das populaes de baixa renda. Embora a retrica oficial continue a exaltar as qualidades dos chamados programas alternativos como forma de enfrentar os problemas habitacionais dos setores populares, os impactos concretos dessas iniciativas ainda necessitam de estudos mais detalhados3. Em contraposio e como estratgia para enfrentar a crise de moradia, parte dos setores mdios e altos optou, entre outras alternativas, pela participao em condomnios fechados afastados das reas
nobres, mas com acesso relativamente rpido atravs de servios de transportes (auto-estradas, metrs de superfcie etc.), e pela recuperao de parte de antigos bairros populares, bem localizados na estrutura das cidades, impondo-lhes uma nova significao simblica, concomitante com a criao de externalidades exclusivas, que os diferenciariam do resto da rea (Ribeiro e Azevedo, 1996). As estratgias de parte dos setores mdios e de alta renda supracitadas significam a criao de ilhas de classe mdia incrustadas na periferia ou em antigos bairros populares. Se atentarmos para o fato de que, concomitantemente a esse processo, est em curso o adensamento das favelas e dos bairros populares j consolidados, podemos antever o que chamaramos de diminuio perversa da segregao espacial. O maior convvio forado, em espaos contguos, dos estratos mdios e altos com setores populares, em um contexto de desagregao social e de baixo crescimento econmico, tende a desencadear um recrudescimento dos preconceitos sociais e uma identificao mecanicista de pobres como sinnimo de classes perigosas (Ribeiro e Azevedo, 1996). Parte desse comportamento das classes mdias est relacionada com a trajetria ascendente da violncia urbana. Entretanto, a tendncia de ver o
27
Durante o perodo BNH, esses programas corresponderam a cerca de 265 mil unidades habitacionais, significando apenas 5,95% do total dos financiamentos do Banco (Azevedo, 1988, p. 117). Convm lembrar, entretanto, que aps 1985 a maioria dos programas de habitao popular nos trs nveis de governo, implementados fora do SFH, privilegiaram os programas alternativos (mutiro, autoconstruo, cooperativas de autogesto etc.) que, em muitos casos, apresentaram resultados satisfatrios (Azevedo, 1990).
3
outro de classe inferior como um inimigo em potencial tende a cristalizar preconceitos ideolgicos nas elites, que obscurecem a necessidade da busca de solues econmicas e polticas de mbito mais amplo (diminuio dos nveis de pobreza absoluta, ampliao das possibilidades de ascenso social, reforma do Estado etc.) e terminam por enfatizar respostas individuais imediatistas, incapazes de atacar as razes do problema.Alm disso, acarretam problemas que no s afetam negativamente a estrutura urbana das cidades como tambm as prprias condies habitacionais desses setores. Ou seja, levam a um aumento exacerbado nos servios de segurana e de taxas de condomnios, ao aprisionamento das pessoas em suas residncias e diminuio da importncia da rua, enquanto espao pblico de convvio social, intercmbio, socializao e lazer. (Ribeiro e Azevedo, 1996). Por outro lado, tambm se poderia supor alguns efeitos positivos no esperados decorrentes dessa conjuntura. Em primeiro lugar, uma maior presso dos setores populares cobrando do poder pblico maiores investimentos de infra-estrutura, equipamentos comunitrios e outras melhorias habitacionais, tendo em vista o efeito demonstrao. Numa conjuntura democrtica, em que o voto possui o mesmo peso, independente da classe social do votante, este um cacife no desprezvel.Alis, apesar da crise fiscal e econmica, a melhora dos indicadores sociais nas duas ltimas dcadas pode ser explicada, em grande parte, por fatores de ordem poltica.
O debate sobre as possibilidades de reforma do SFH, iniciado em dezembro de 1992 na Cmara dos Deputados por ocasio do Simpsio Nacional da Habitao, do qual participaram parlamentares de vrios partidos, representantes de sindicatos e numerosas associaes da sociedade organizada, no logrou restaurar uma aliana suficientemente forte entre os diversos atores envolvidos no financiamento, na produo e no uso da moradia, para ensejar modificaes estruturais no Sistema Financeiro da Habitao. Nas discusses sobre as reformas do SFH, desde a primeira metade dos anos 1990, as propostas de descentralizao estavam sempre amarradas aos possveis novos formatos institucionais da poltica federal. Apesar de suas diferenas, no que diz respeito ao papel dos diferentes mbitos de governo, elas apresentavam uma certa similitude. Unio caberia definir a macropoltica e arcar com a maior parte dos financiamentos;aos estados federados,realizar atividade reguladora dentro de seus respectivos territrios, suplementar uma parte dos recursos, desenvolver os programas clssicos das Cohab e eventualmente quando por fragilidade de setores organizados da sociedade ou do poder municipal implementar diretamente alguns projetos alternativos para os setores de baixa renda. Aos governos locais era destinada uma grande responsabilidade pela implementao da poltica na ponta da linha: seja oferecendo terrenos e/ou participando de obras de infra-estrutura como contrapartida de recursos repassados de outros nveis de governo, seja se responsabilizando diretamente pela execuo das obras, seja ainda acompanhando ou orientando os setores organizados da
28
sociedade (cooperativas, grupos de mutiro etc.) envolvidos com os diferentes projetos. Essas propostas de descentralizao no tinham como objetivo a criao de sistemas autnomos em mbito estadual e municipal. Entretanto, com a desarticulao do Sistema Financeiro da Habitao, a partir de 1987 tanto alguns estados, ao se organizarem para fazerem jus a possveis repasses federais, quanto muitos municpios de grande porte, para se habilitarem a repasses federais e estaduais, terminaram por criar uma estrutura institucional que lhes permitiu a criao de sistemas hbridos capazes, de um lado, de se articularem com iniciativas oriundas de um nvel mais alto de governo e, de outro, de experimentarem, com diferentes graus de institucionalizao e de sofisticao, polticas habitacionais autnomas. No que se refere aos governos estaduais, o n grdio dessas polticas independentes foi a busca de uma fonte de financiamento prpria, ao mesmo tempo significativa e constante, de modo a assegurar um desempenho regular e consistente. Nesse sentido, a experincia do estado de So Paulo foi a nica que at o momento apresentou xito na configurao de um completo Sistema Estadual de Habitao. A experincia paulista incentivou outros governos por exemplo, Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul a buscar, em suas respectivas Assemblias Legislativas, apoio para a criao de Sistemas Estaduais de Habitao autnomos. O malogro desses projetos se deveu, principalmente, s dificuldades dos governadores em obter, dos legislativos,
consenso sobre fontes de recursos oramentrios permanentes (Arretche, 2000). O governo paulista logrou, em 1989, aprovar uma lei na Assemblia Legislativa que aumentava o ICMS em 1%, com objetivo de criar uma fonte constante e livre para aplicao em habitao popular. Isto permitiu que a Companhia Habitacional Estadual (CDHU) elaborasse uma poltica prpria, abrangendo programas, mecanismos de comercializao e formas de subsdios prprios. Os recursos oriundos do ICMS tm permitido desde ento um aporte constante e extremamente significativo para a produo de habitaes de interesse social naquele estado. Basta ver que os gastos oramentrios nessa rubrica passaram de R$ 167 milhes, em 1988, para mais de R$ 400 milhes em 1994 (Arretche, 2000, p. 107-109). Alm do estado de So Paulo, tambm o Cear, nas administraes Tasso e Ciro, utilizou primordialmente verbas oramentrias para financiamento de sua poltica de habitao popular com formato institucional prprio e s margens das agncias federais, lanando mo dos recursos do FGTS apenas de forma suplementar.Ainda assim,no se pode afirmar que se tenha constitudo no estado do Cear um Sistema Estadual de Habitao, dado que no se registra a institucionalizao de recursos fiscais que garantam um fluxo contnuo de oferta de bens (Arretche, 2000, p. 118). Ao longo da dcada de 1990, a maioria dos estados optou por manter sua dependncia de fontes federais, ainda que muitos desses programas nacionais tenham ganhado na esfera estadual nomes fantaDesafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
29
sia, como estratgia de vrios governos para angariar maior legitimidade poltica em suas respectivas populaes (Azevedo, 1996). Entre esses, alguns poucos estados como foi o caso, entre outros, da Bahia, Pernambuco e Paran conseguiram, por diferentes motivos, angariar vultosos repasses do governo federal, distintamente da maior parte das administraes estaduais, que, em virtude de questes endgenas, no logrou captar recursos relevantes, como ocorreu, por exemplo, com o Rio Grande do Sul (Arretche, 2000). Deve ser ressaltado que, alm de programas federais e estaduais, h uma tendncia ao surgimento de um sem-nmero de programas de mbito local, para esta faixa de menor renda, abrangendo desde a construo de conjuntos, reurbanizao de reas degradadas, mutiro e lotes urbanizados (Pnud, 1996).A crise fiscal do Estado, especialmente nos mbitos federal e estadual, e a conseqente diminuio de verbas para as necessidades habitacionais, aliadas a um contexto democrtico que amplia a presso popular, acarretaram um processo difuso e no planejado de descentralizao, que poderamos chamar de uma municipalizao selvagem da poltica habitacional para os setores de menor renda ou, como preferem Adauto e Luiz Csar, de uma descentralizao por ausncia (Cardoso e Ribeiro, 1999). Esses programas podem apresentar diversas vertentes e envolver diferentes agncias, esferas de governo e mesmo Organizaes No-Governamentais, bem como priorizar projetos tradicionais (construo de conjuntos) ou programas alternativos cls-
sicos: autoconstruo, mutiro, legalizao de lotes, urbanizao de favelas etc. As dificuldades de se realizar atualmente um balano geral sobre a ao municipal na rea habitacional no Brasil decorrem da amplitude dessa interveno, da diversidade de programas, da carncia de informaes e das distintas metodologias empregadas nas diversas pesquisas realizadas, o que nem sempre possibilita a comparabilidade dessas experincias. Apesar disso, os estudos j realizados explicitam no s diversos constrangimentos, mas tambm potencialidades e impactos no negligenciveis desses programas. No que diz respeito aos constrangimentos, para parte da literatura especializada, ainda que em determinadas circunstncias essas aes possam at vir a ter um impacto relevante, na maioria dos casos, a dependncia de verbas oramentrias e a inexistncia de fontes de recursos especficos e constantes pressupem a sujeio dessas iniciativas s prioridades conjunturais do governo. Por no possuir o controle sobre verbas ou fundos especiais e por seu carter distributivo, esses programas tenderiam a se transformar a mdio prazo em um poo sem fundo, em que os recursos so sempre muito inferiores s demandas. Alm disso, com o passar do tempo, a disputa com outros programas sociais por dotaes oramentrias possivelmente se tornaria constante e acirrada (Azevedo, 1996). A enorme clientela potencial dessas iniciativas, aliada escassez e no previsibilidade de recursos, e,
30
em muitos casos, falta de critrios bem definidos de prioridades, favoreceria o surgimento de prticas de favoritismo e de clientelismo poltico. Assim, embora a lgica de alocao desses recursos possa ser bastante variada, o fator de legitimao poltica e de apoio eleitoral tende a ter grande importncia na definio da populao-alvo desses programas, na maioria dos casos pontuais e/ou intermitentes e vinculados a uma determinada administrao. Mesmo tratando-se de bens escassos e de impacto pouco significativo para a maioria da populao pobre dos respectivos municpios, esse modelo teria a capacidade de criar forte expectativa nos setores populares. No por outro motivo que, nas ltimas campanhas eleitorais municipais, muitos candidatos venham usando o sonho da casa prpria como uma das bandeiras para lograr apoio popular (Azevedo, 1996). No que se refere s potencialidades desses programas municipais, desenvolvidos especialmente nos anos 1990, estudos recentes tm demonstrado as grandes possibilidades de inovao institucional e de adaptabilidade s idiossincrasias locais. Em outras palavras, essas iniciativas tm funcionado como um grande laboratrio que permite a socializao de inmeras experincias bem-sucedidas, muitas das quais premiadas internacionalmente (Bonduki, 1996; Souza, 1997). Alm disso, pesquisa recente envolvendo 45 cidades grandes e mdias nas diferentes regies do pas revelou que em muitas delas o impacto dessas aes est longe de poder ser considerado despre-
zvel para o pblico-alvo das polticas habitacionais implementadas. Assim, do ponto de vista da origem dos recursos utilizados, os municpios foram responsveis, de forma autnoma, pelo financiamento de aes que beneficiaram cerca de 37% das famlias, e participaram do financiamento de outros programas, que beneficiaram cerca de 21% das famlias (Cardoso e Ribeiro, 1999, p. 17. Grifo nosso). Em outras palavras, nas cidades estudadas, em mdia, quase 60% das famlias atendidas por projetos habitacionais tiveram algum tipo de aporte oriundo dos cofres municipais, e mais de um tero delas foi atendido exclusivamente com recursos oramentrios dos governos locais. Essa mesma pesquisa revela diferenas significativas entre as vrias regies do pas. Nesse sentido, o Nordeste, que apresenta um quadro de carncias mais dramtico, justamente onde se localizam as piores performances, em comparao s cidades do Sul regio em que os municpios apresentam situao financeira relativamente mais confortvel e onde se pde constatar, em mdia, um melhor desempenho. Segundo os pesquisadores, seria possvel supor que esse diferencial diz respeito, por um lado, ao volume de recursos financeiros, tcnicos e administrativos que esses municpios dispem para fazer face s suas necessidades; por outro lado, no caso do Nordeste, tambm conseqncia da cultura poltica local, onde as prticas clientelistas esto mais enraizadas no cotidiano e correspondem a mecanismos ainda no superados de reproduo do poder, a nvel local. (Ibid.)
31
No que concerne ao Nordeste, essa anlise baseada na cultura poltica local acaba sendo matizada pelos prprios autores, quando afirmam encontrar fortes similaridades em municpios metropolitanos do Sudeste. Outro fator que merece destaque diz respeito importncia da questo institucional, pois foi constatada uma forte correlao entre a existncia de estruturas administrativas mais sofisticadas (Cohab, rgos de planejamento, secretarias de habitao, instrumentos de poltica urbana etc.) e um melhor desempenho na rea habitacional. Ressalte-se, particularmente, a importncia da legislao sobre as conhecidas reas Especiais de Interesse Social, que foram responsveis por importantes avanos na regularizao fundiria, permitindo que considervel contigente de setores de baixa renda se incorporasse cidade legal (Cardoso e Ribeiro, 1999). A poltica do novo governo seria a de estabelecer parcerias com os estados federados e, especialmente, com os municpios envolvendo a participao de setores organizados da sociedade , como forma tanto de democratizar o processo de acesso casa prpria aumentando sua transparncia e colaborando para minimizar as prticas clientelistas tradicionais (Cardoso, 2003) quanto de dinamizar a produo da habitao popular e a urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos precrios (vilas, favelas e bairros clandestinos etc.).
5. Posfcio: guisa de concluso

A partir da ascenso do governo Lula e da criao do Ministrio das Cidades, um cenrio baseado na aproximao institucional da poltica urbana (lato sensu), habitacional, de saneamento e de transporte, com caractersticas de polticas regulatrias centralizadas, buscando envolver as trs esferas de governo, possibilitou avanos significativos nos primeiros trinta meses de governo. Ressalte-se que a proposta do Ministrio das Cidades apresenta desde o incio do governo apoio de atores relevantes: possua defensores nas burocracias estaduais (Associao Brasileira de Cohab; Frum Nacional de Secretrios de Habitao) e em setores organizados da populao civil (Frum Nacional de Reforma Urbana, Movimento Nacional de Luta pela Moradia, Frente Nacional do Saneamento, movimentos voltados para transporte pblico urbano de passageiros, alm de redes voltadas para equacionar a governana metropolitana), estes ltimos aliados de longa data dos partidos hegemnicos na coalizo governamental e, portanto, com poder de presso no desprezvel sobre a atual administrao federal. O Ministrio capitaneado por Olvio Dutra, tendo como secretria executiva Ermnia Maricato, conseguiu recrutar tanto nos quadros efetivos da Administrao federal quanto nos de outras instituies pblicas e universidades do pas uma equipe extremamente qualificada. Apesar das idiossincrasias das diferentes reas e de frices decorrentes das especificidades das lideranas das diversas diretorias, a cpula ministerial, por meio de um trabalho de co-
32
ordenao interna apoiado por inmeros seminrios envolvendo entidades da sociedade organizada de vocao urbana e especialistas e consultores de diversas tendncias , logrou aparar arestas e avanar em propostas de regulao de polticas essenciais para as cidades brasileiras. Alm disso, percebendo que muitas dessas polticas transcendiam o Ministrio, envidou-se para envolver no s outras agncias e Ministrios que apresentavam fortes interfaces com as aes em curso, como tambm buscou integrar outros nveis de governo, sempre com a participao dos diferentes movimentos urbanos. Em relao Habitao, esse tema passou a receber uma viso mais holstica levando em conta no s a construo de novas moradias, mas tambm issues, que, por vezes, so at mais importante para enfrentar a questo do habitat, como regularizao fundiria, saneamento, infra-estrutura, transporte pblico, entre outros. Como lembra Ermnia Maricato (Maricato,2005), nos 30 meses da gesto do Ministro Olvio Dutra, entre os diversos xitos alcanados, podem-se ressaltar: 1. Nova poltica nacional de habitao: mudana de paradigma Aps longa ausncia, o novo Sistema Nacional de Habitao inclui o mercado privado (para ampliar a oferta para a classe mdia) e a habitao de interesse social. O novo marco regulatrio e a nova estrutura sero complementados pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) previstos na Lei Federal 11.124/2005, aprovada no Congresso Nacional aps 13 anos de tramitao. A tese perseguida para a mudana de paradigma na rea de habitao a seguinte: a) buscar segurana jurdica e ampliar recursos financeiros para o mercado privado de moradias para a classe mdia. Dessa forma, espera-se que a classe mdia no dispute recursos federais com as faixas de baixa renda, como aconteceu nos governos anteriores; b) ampliar os recursos e dar prioridade de investimentos que esto sob gesto federal e nacional para as faixas de rendas mais baixas (92% do dficit habitacional est situado abaixo de cinco salrios mnimos). Dessa forma, espera-se conter o crescimento das favelas e das ocupaes urbanas ilegais. 2. Ampliao dos recursos federais e nova orientao para o enfrentamento da questo habitacional Com recursos geridos pelo governo federal, em 2003 e 2004 foram contratados R$ 10,7 bilhes para atender a 760 mil famlias com imveis novos e usados, aquisio de material para construo, reformas de moradia e urbanizao de favelas. Em 2005, as metas de contratao so atender a 640 mil famlias com a aplicao de R$ 10,6 bilhes. Enquanto a aplicao dos recursos sob gesto federal estava fortalecendo a concentrao da renda no pas, j que a maior parte deles era dirigida para as faixas de renda situadas acima de cinco salrios mnimos, a atual administrao priorizou os invesDesafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
33
timentos pblicos subsidiados abaixo dessa faixa, em que se encontra 92% do dficit habitacional. A mudana normativa nos programas habitacionais federais (PSH, PAR), a criao de novos programas (PCS, PEHP) e uma resoluo aprovada pelo Conselho Curador do FGTS (Resoluo 460/2005) permitiram ampliar os recursos de subsdios para baixa renda. Pela primeira vez o governo federal atuou ativamente na questo da regularizao fundiria. O novo programa j deu incio a processos para fornecer a documentao do imvel habitacional para mais de 500 mil famlias de baixa renda moradoras de assentamentos informais situados em 26 estados, em especial nas 11 maiores metrpoles brasileiras. O Ministrio das Cidades fez convnio com a Associao dos Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg) para o registro gratuito de moradias sociais regularizadas. 3. Proposta de uma poltica nacional do saneamento ambiental e ampliao dos investimentos
34
Convm assinalar que pela primeira vez o Ministrio das Cidades, em parceria com os Ministrios da Sade, do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, investiu em 2003 e 2004 uma soma indita de R$ 6,1 bilhes de reais (gua esgoto, resduos slidos e drenagem) integrando e racionalizando os diversos programas. A abertura de financiamentos com recursos do FGTS mostra uma reverso de orientao em relao aos governos anteriores, pois em apenas dois anos (2003/2004) se investiu um montante de recursos quase igual ao alocado entre 1995 e 2002 (Maricato, 2005, p. 1). Tambm de forma inovadora, a seleo de projetos obedeceu a chamamento pblico via internet, e a escolha das propostas ocorreu via pontuao com critrios divulgados publicamente. 4. Campanha nacional sobre o Plano Diretor Participativo Mais de 1.700 municpios aqueles com mais de 20 mil habitantes e os metropolitanos de qualquer porte esto obrigados a elaborar seus planos diretores at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto da Cidade. O Ministrio das Cidades, nos primeiros 30 meses do governo Lula, conseguiu apoiar diretamente um nmero no-desprezvel de municpios nessa ao, seja por meio de financiamento (370 municpios), seja por meio de cursos de capacitao s equipes (173). A Campanha Nacional Plano Diretor Participativo, coordenada pelo Ministrio das Cidades,
A ausncia de regras no setor, que inviabiliza investimentos pblicos e privados, pode ter um fim com o Plano do Saneamento Ambiental, que aguarda votao no Congresso Nacional. O Plano institui a obrigatoriedade de planos, metas, indicadores e transparncia para a gesto. Esse instrumento no inviabiliza as empresas estaduais, mas fixa deveres e obrigaes para os titulares do servio. Essa proposta, debatida em 11 audincias pblicas em todo o pas, pretende proporcionar um horizonte sustentvel para o desenvolvimento do setor.
j conta com 25 ncleos estaduais formados por gestores pblicos, tcnicos, lideranas sociais, universidades, parlamentares, promotores pblicos e empresrios, abrangendo aproximadamente 900 municpios brasileiros. 5. Marco regulatrio da mobilidade, dos transportes coletivos e trnsito As diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte foram aprovadas no Conselho das Cidades, e est em andamento a definio de um marco regulatrio para o setor. As leis que tratam da acessibilidade para idosos e portadores de deficincia foram regulamentadas, e uma parceria entre o Ministrio das Cidades e diversas entidades governamentais e no-governamentais busca sua implementao. Quanto preveno de acidentes no trnsito, foram ministrados 47 cursos de capacitao para 5 mil tcnicos de trnsito pertencentes a 400 municpios.A resoluo 168 do Contran determinou a realizao de cursos de habilitao para 25 milhes de condutores. Essas medidas visam diminuir os acidentes de trnsito, que matam aproximadamente 40 mil pessoas por ano e incapacitam outras centenas de milhares. 6. Poltica nacional de desenvolvimento urbano com participao democrtica Considerando a dimenso e a diversidade regional e urbana do pas e considerando ainda o pouco conhecimento social acumulado sobre a poltica urbana (ou o pouco conhecimento acumulado sobre
a participao social em polticas pblicas), o Ministrio das Cidades enfrentou dificuldades para lograr uma participao democrtica ampla na definio da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Em 2003, a Conferncia Nacional das Cidades definiu as diretrizes e prioridades da Poltica Urbana Brasileira. Participaram do processo de construo da Conferncia mais de 3.400 municpios e 26 estados da Federao. Os 2.800 delegados que participaram da Conferncia Nacional, em Braslia, foram eleitos nessas Conferncias Municipais e Estaduais, que alm de representantes de rgos do poder executivo dos governos estaduais e municipais de vocao urbana, das cmaras de vereadores, das assemblias legislativas e das universidades e centros de pesquisas possuam, majoritariamente, representantes de entidades da sociedade organizada, como, entre outras, ONGs, movimentos sociais, associaes reivindicativas de polticas setoriais, sindicatos e associaes profissionais. A I Conferncia Nacional das Cidades (CNC) elegeu o Conselho das Cidades, que conta com representantes de todos os segmentos supracitados. Esse Conselho aprovou, em 18 meses de vida, as principais aes e polticas definidas pelo Ministrio das Cidades. Em relao II CNC, as conferncias municipais ocorreram nos meses de junho e julho de 2005. As conferncias estaduais devem ocorrer em agosto, setembro e outubro, e a Conferncia Nacional est
35
programada para o ms de novembro, em Braslia. Em suma, apesar das fragilidades enfrentadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, que se prope envolver os trs mbitos de governo, com o pressuposto de uma relao federativa de cooperao ainda longe de ser uma realidade , o Ministrio das Cidades, por sua atuao nos primeiros 30 meses da gesto de Olvio Dutra, no pode, de modo algum, ser qualificado de inoperante e pouco objetivo, como tentou caracteriz-lo parte da mdia e de setores aliados do prprio governo. A ironia da histria que a citada administrao priorizou o enfrentamento de polticas regulatrias, extremamente estratgicas a mdio e longo prazo para melhorar a qualidade de vida e conferir maior justia social s cidades brasileiras, mas que no guardam uma relao simtrica com o calendrio poltico e eleitoral de curto prazo. E, alm disso, causa espanto que mesmo os numerosos avanos de aes concretas na rea de habitao e saneamento no tenham sido devidamente capitalizados e divulgados pelo governo. A explicao para esse fato pode ser debitada relutncia do ncleo duro do governo em aceitar a priorizao das atividades do Ministrio em relao s demais polticas do governo federal. A crise poltica que se abateu sobre o governo e sua base de sustentao parlamentar e social, em funo da torrente de denncias e da comprovao de atos de corrupo ativa e passiva envolvendo rgos governamentais, parte da cpula do Partido dos
Trabalhadores e alguns partidos aliados, fragilizou fortemente a administrao do presidente Lula. Sem entrar na discusso do mrito e da eficcia das diversas iniciativas de defesa tomadas por um governo acuado, uma delas foi tentar recompor ou pelo menos minimizar a perda de sua base parlamentar, atravs de uma minirreforma ministerial. No rol dessas iniciativas, o Ministrio das Cidades foi oferecido a um partido conservador, aliado de segunda hora, cabendo ao presidente da Cmara indicar uma pessoa de sua confiana para ocupar o cargo de ministro. A nova administrao do Ministrio, prevalecendo o comportamento dos primeiros meses dessa segunda gesto, deve priorizar as polticas habitacionais distributivas, por meio de relaes tte--tte com governadores e prefeitos, que acarretaro, entre outros efeitos discutveis, a diminuio do papel ativo da Caixa Econmica Federal nas polticas de habitao popular, inclusive no que diz respeito utilizao de critrios universalistas e explcitos na definio de prioridades para alocao de recursos. Tambm so provveis a supresso ou a desacelerao das aes voltadas para a discusso, a elaborao, a aprovao parlamentar e a implementao de polticas regulatrias recorrentes e complementares, agenda que marcou os primeiros 30 meses da gesto do ministro Olvio Dutra, com apoio explcito de instituies, associaes profissionais, ONGs e movimentos sociais, alm de parlamentares, tcnicos e pesquisadores que vm atuando nas ltimas dcadas na rea urbana.
36
Referncias
ARRETCHE, Marta. Interveno do Estado e o Setor Privado: o modelo brasileiro de poltica habitacional. Trabalho apresentado no colquio Socits et Politiques dAjustement dans les Economies Semi-industrialises, Amiens, Frana, dez. 1990. __________. Estado Federativo e Polticas Sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: Fapesp, 2000. ASCHER, F.; LUCAS, C. LIndustrie du Btiment: des forces productives librer. Economie et Politique, n. 236, Paris, 1974. AZEVEDO, Sergio de; ANDRADE, Luis A. Gama. Habitao e Poder: da Fundao da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitao. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982. AZEVEDO, Sergio de. Poltica de Habitao Popular e Subdesenvolvimento: dilemas, desafios e perspectivas. In: DINIZ, Eli. (Org.). Polticas Pblicas para reas Urbanas: dilemas e alternativas. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982. __________. Vinte e Dois Anos de Poltica de Habitao Popular (1064-1986): criao, trajetria e extino do BNH. RAP, Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, n. 4, out./dez. 1988. __________. A Trajetria dos Programas Alternativos de Habitao Popular no Brasil. RAM, Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 195, Ano XXXVII, abr./jun. 1990. __________. Planejamento, Cidades e Democracia: reflexes sobre o papel dos governos locais nos anos 90. In: DINIZ, Eli; LOPES, Jos S. L.; PRADI, Reginaldo. (Org.). O Brasil no Rastro da Crise. So Paulo: Anpocs/ Ipea/Hucitec, 1994. __________. A Crise da Poltica Habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio de. (Org.). A Questo da Moradia nas Grandes Cidades: da Poltica Habitacional Reforma Urbana. Rio de Janeiro: Ed. da UFRJ, 1996.
37
BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994. Infraestructura y Desarrollo. Indicadores del Desarrollo Mundial, Washington, D.C., 1994. BNH, Banco Nacional da Habitao. Departamento de Planejamento e Anlise de Custos, DPLAC, Rio de Janeiro, 1982. BONDUKI, Nabil. Habitat: as prticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1996. CARDOSO, Adauto Lcio; RIBEIRO, Luiz Cesar Queiroz de. (Org.). A Municipalizao das Polticas Habitacionais: uma avaliao das experincias recentes (1993-1996). Rio de Janeiro: Ippur/UFRJ; Fase, abr. 1999. (Relatrio de Pesquisa). CARDOSO,Adauto Lcio. Poltica Habitacional no Brasil. Revista Proposta, Rio de Janeiro: Fase, n. 95, fev. 2003. CAIXA, Caixa Econmica Federal. Programas com recursos do FGTS e do OGU (Setor Pblico), Belo Horizonte, 2000. CEPAL, Comisso Econmica para a Amrica Latina (Naes Unidas). Amrica Latina y el Caribe: stock de viviendas y estimacin de dficit cuantitativo y cualitativo. Santiago: Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica e Social (Ilpes), 1993. COHN, Amlia. Gastos Sociais e Polticas Sociais nos anos 90: a persistncia do padro histrico de proteo social brasileiro. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, GT,Estrutura Social e Desigualdade, XXIV., 2000, Petrpolis. Anais..., Petrpolis, out. 2000. FIBGE, Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censos Demogrficos. 1980; 1991; 2000. __________. Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclio (Pnad) de 1995. 1995. FONELLE, Regis; RAMOS, Lauro. Income distribution in Brazil. Rio de Janeiro: Pontifcia Universidade Catlica, Departamento de Economia, 1992. (Texto para Discusso n. 288). GUIMARES, B. M. Las Favelas en Belo Horizonte y La Accin del Gobierno: tendencias y desafios.Trabalho apresentado no Congrs International sur lHabitat, Montral, Canad, 1992.
38
LACERDA, Cristina Silveira de. A incorporao imobiliria para os setores de baixa classe mdia em Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1998. (Monografia de Especializao em Planejamento Urbano) Escola de Arquitetura de UFMG, Belo Horizonte. 1998. MARICATO, Ermnia. (Org). A Produo Capitalista da Casa (e da Cidade) no Brasil Industrial. So Paulo: Alfa-Omega, 1979. __________. Metrpole na Periferia do Capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violncia. So Paulo: Hucitec, 1996. __________. Balano de 30 Meses de Governo. Ministrio das Cidades, Governo Federal. Braslia. 2005. MEDICE, Andr; AGUNE, Antonio. Desigualdades regionais na dcada de 80: o Brasil no mais o mesmo? In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS,Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas, 18., 1994, Caxambu. Anais..., Caxambu, nov. 1994. MELO, Marcus Andr Barreto Campelo. Classe, Burocracia e Intermediao de Interesse na Formao da Poltica de Habitao. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, XII., 1988, guas de So Pedro, So Paulo. Anais..., guas de So Pedro, out. 1988. __________. Explicando a Formao de Polticas: atores, interesses, agendas e a anlise da poltica habitacional. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, XIV., 1990, Caxambu. Anais..., Caxambu, out. 1990.
39
ODONNEL, Guilhermo. Sobre o Estado, a democratizao e alguns problemas conceituais. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 36, p. 123-146, jul. 1993. PNUD, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil 1996. Braslia: Pnud/Ipea, 1996. PRADO, Eleutrio da Silva; PELIN, Eli Roberto. Moradia no Brasil: reflexes sobre o problema habitacional brasileiro. So Paulo: Ed. CBMN (Companhia Brasileira de Metalurgia e Minerao); Fipe (Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas), 1993.
REIS, Fbio W. Consolidao Democrtica e Construo do Estado: notas introdutrias e uma tese. In: REIS, Fbio W.; ODONNEL, G. (Org.). A Democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice, 1988. RIBEIRO, LUIZ Cessar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio de. A Produo da Moradia nas Grandes Cidades Brasileiras: dinmica e impasses. In: __________. (Org.). A Questo da Moradia nas grandes Cidades: da Poltica Habitacional Reforma Urbana. Rio de Janeiro: Ed. da UFRJ, 1996. ROLNIK, Raquel. A Cidade e a Lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. So Paulo: Studio Nobel; Fapesp, 1997. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Razes da Desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1993. SCHVASBERG, Benny. Atores em Movimento na Disputa Territorial do FGTS nos anos 90: Estado, espao social e planejamento em transformao. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, V., 1993, Belo Horizonte. Anais..., Belo Horizonte, 1993. SEAC, Secretaria Especial de Ao Comunitria. Administrao Central. Braslia, ago. 1988. SEPURB, Secretaria de Poltica Urbana. Poltica Nacional de Habitao. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia, 1996a. __________. Contexto da Poltica de Habitao. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia, 1996b. __________. Secretaria de Poltica Urbana. Principais Aes em Habitao (1995-1999). Ministrio do Planejamento e Oramento, Braslia, 1996c. SMADU, Secretaria do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano. Plano Diretor da Cidade. Prefeitura Municipal, Rio de Janeiro, 1992. SOUZA, ngela Gordilho. (Org.). Habitar Contemporneo: novas questes no Brasil dos Anos 90. Salvador, 1997. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) UFBA, Faculdade de Arquitetura, Lab-Habitar, Salvador. 1997. UNICAMP. Polticas, Demandas e Necessidades Habitacionais. Campinas: Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas, Universidade de Campinas, 1991. Mimeo.
40
VALENA, Mrcio M.The Inevitable Crisis of the Brazilian Housing Finance System. Urban Studies, v. 29, n. 1, p. 39-56, 1992. __________.The Clousure of the Brazilian Housing Bank and Beyond. Urban Studies, v. 36, n. 10, p. 1747 1768, 1999. WEAVER, James H.; OKEEFE, Kevin M. Aonde Vai a Economia do Desenvolvimento? Enfoque Econmico, USIS, n. 2, p. 46-70, 1993.
41
42
2.
2.
Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso, Rosane Lopes de Araujo e Will Robson Coelho
1. Aspectos institucionais e caracterizao fsica
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) foi criada em 1975, um ano aps a criao das outras Regies Metropolitanas no pas, uma vez que para a sua instituio foi necessrio, primeiro, resolver o problema da fuso, ou seja, a extino do antigo estado da Guanabara e a incorporao
43
do seu territrio ao antigo estado do Rio de Janeiro, do qual o novo municpio do Rio de Janeiro passou a ser a capital. Complementando a lei federal que instituiu a RMRJ, o Decreto-lei Estadual 14, de 15/3/1975, criou a Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Fundrem), entidade com personalidade jurdica de direito privado, sob superviso da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do Estado, qual cabia dar apoio tcnico e administrativo ao Conselho Deliberativo e assessoramento ao Conselho Consultivo.
A Fundrem, uma vez estabelecida, dedicou-se elaborao de diagnsticos e buscou implementar convnios de assistncia tcnica para a elaborao dos planos diretores em todos os municpios da Regio Metropolitana, cujos produtos eram basicamente projetos de leis de zoneamento. Porm, nem sempre a Fundrem conseguia a aprovao de seus projetos de leis nas Cmaras de Vereadores, pois envolviam interesses municipais na questo do uso do solo. Assim, pela Portaria 46, de 1979, baixada pelo governador do estado, tentou-se deslocar da competncia municipal para a estadual a aprovao de projetos urbansticos. Os conflitos constantes entre a Fundrem e os governos municipais acabaram por desgastar o rgo, que, a partir da redemocratizao do pas, da instituio das eleies municipais e da maior autonomia que passou a ser conferida ao poder local, foi gradativamente perdendo poder poltico. Em 1990, a Fundrem foi extinta, seus tcnicos dispersaram-se em outros rgos estaduais e seu acervo foi parcialmente perdido nos arquivos do estado. Desde ento, nenhum outro rgo especfico responsvel pelo planejamento do territrio metropolitano foi constitudo. Em 21 de setembro de 1990, em razo das mudanas trazidas pela Constituio Federal, que passou para os governos estaduais a competncia para a cria-
o das reas metropolitanas no pas, foi promulgada a Lei Complementar Estadual 64, que disps sobre a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composio, organizao e gesto, e que definiu as funes pblicas e os servios de interesse comum. Desde a sua criao at a edio dessa lei complementar, a principal alterao na composio da RMRJ foi a excluso do municpio de Petrpolis. Entre 1991 e 2000, novas alteraes1 ocorreram, passando de quatorze (Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias, Itabora, Itagua, Mag, Mangaratiba, Maric, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Paracambi, So Gonalo e So Joo de Meriti) para dezenove o nmero de municpios que compem a RMRJ, em virtude da criao de cinco novos municpios por meio de processos de emancipao de distritos Guapimirim, Japeri, Queimados, Seropdica e Tangu. A RMRJ ocupa uma rea de 5.645 quilmetros quadrados 12,91% da superfcie do estado tendo, no centro, o municpio-sede do Rio de Janeiro; ao norte, os municpios de Nilpolis, So Joo de Meriti, Duque de Caxias, Nova Iguau, Japeri, Queimados e Belford Roxo, que compem a sub-regio da Baixada Fluminense; ao fundo da Baa de Guanabara, os municpios de Mag e Guapimirim; a leste da Baa de Guanabara o eixo leste metropolitano , os municpios de Niteri, So Gonalo, Itabora, Tangu e Maric; a oeste no limite da regio , os municpios de Man-
44
Em 1997, foi aprovada a Lei Complementar Estadual (LCE) 87, que modificou a composio da RM e revogou a LCE 64, de 1990. Em 1998, a LCE 89 disps sobre o Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana. Aps 2000, foram feitas novas alteraes na composio da RMRJ por meio da Lei Complementar 97, de 2001, que excluiu Maric, e da Lei Complementar 105, de 2002, que incluiu o novo municpio de Mesquita (emancipado em 1999) e excluiu os municpios de Itagua e Mangaratiba.
1
garatiba e Itagua, junto da Baa de Sepetiba; e a noroeste, os municpios de Seropdica e Paracambi. A distribuio territorial e administrativa da RMRJ est apresentada na Tabela 1.
dos ventos, reduzindo-se para uma faixa de 75% a 78% nas baixadas litorneas, por influncia dos ventos de nordeste. Nos sops montanhosos, o clima dominante o tropical chuvoso, com chuvas durante todo o ano e ndices pluviomtricos superiores a 2 mil milmetros anuais no sop da Serra do Mar e de 1,5 mil milmetros a 2 mil milmetros anuais nos sops dos macios litorneos. Em funo das chuvas freqentes, as temperaturas so mais amenas nessas formaes, variando de 21 C a 22 C, em mdia, durante o ano. A umidade relativa nessas reas chega a 86%. O clima tropical de altitude o que predomina nas encostas dos macios e serras, com mais chuvas na Serra do Mar do que nos macios litorneos, em virtude das altitudes mais elevadas. Nos dois tipos de formao, existem diferenciaes entre as vertentes, com ocorrncia de maior quantidade de chuvas e menor temperatura nas que sofrem a ao dos ventos martimos. Quanto aos aspectos geomorfolgicos, a RMRJ pode ser caracterizada com base nos trs grupos principais de elementos que definem o seu relevo: os macios litorneos, as baixadas e a Serra do Mar, que se estende de norte a oeste, marcando os limites com os municpios das regies serrana e centrosul fluminense. Os macios litorneos so quatro formaes isoladas, mais prximas do litoral: macios da Pedra Branca, Tijuca e Serra da Madureira, no Rio de Janeiro; e Serra de Cassorotiba, em Niteri. Entremeando essas formaes, encontram-se as baixadas
Tabela 1: Distribuio territorial e administrativa da RMRJ. Fonte: IBGE (2000).
Na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, podem-se encontrar trs tipos de reas climticas, acompanhando a diversidade de relevo e localizao, expressas nas variaes pluviomtricas, de temperatura, dos ventos e da umidade relativa do ar. Nas reas de baixada, predomina um clima tropical, com estao seca no inverno, mdia pluviomtrica anual de mil milmetros e temperatura em torno de 23 C (mdia anual). A umidade relativa varia de 78% a 80% nas baixadas interiores, mais protegidas
45
litorneas em toda a extenso prxima ao mar, onde se localizam as lagoas barradas por restingas. E entre os macios litorneos e a Serra do Mar, esto as baixadas interiores, que formam uma grande superfcie de ocupao de plancies e colinas, abrangendo a baixada fluminense. O sistema hidrogrfico composto de trs grandes grupos de bacias, segundo seu local de desaguamento. O maior deles, que compreende as bacias que desguam na Baa de Guanabara, apresenta caractersticas de baixada de natureza pantanosa com reas inundveis, por estarem situadas em nveis abaixo da mdia das mars. Existem ali vrios rios que drenam reas intensamente ocupadas nos municpios do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense, a oeste da baa, e de Niteri, So Gonalo e Itabora, a leste, bem como alguns outros ao fundo da baa que, descendo da Serra dos rgos, atravessam reas de ocupao mais rarefeita nos municpios de Mag e Guapimirim.Ainda nesse grupo, h extensas reas de mangue mais ao fundo da baa, nos municpios de Mag, Guapimirim, Itabora e So Gonalo.
46
cionam como intermedirias entre os rios e o mar, ao qual se ligam por canais. Quatro lagoas com essas caractersticas situam-se no lado oeste da baa, no municpio do Rio de Janeiro: Rodrigo de Freitas, em rea intensamente ocupada, e Jacarepagu, Camorim, Tijuca e Marapendi, em rea de ocupao mais recente. Nesse conjunto, tambm se verifica a existncia de reas inundveis. E do lado leste, no municpio de Niteri, localizam-se as lagoas de Piratininga e Itaipu, drenando reas de urbanizao recente e acelerada, e ainda as lagoas de Maric, Barra, Padre e Guarapina, no municpio de Maric, em reas com ritmo intenso de parcelamento. Os dados populacionais mostram a grande concentrao e polarizao exercida pelo municpio do Rio de Janeiro sobre o entorno (e sobre o prprio estado do Rio de Janeiro): um em cada trs moradores do estado mora na capital e trs em cada quatro fluminenses residem na RMRJ. No entanto, apesar dessa grande concentrao, o processo histrico indica uma perda de posio relativa do municpio do Rio de Janeiro em relao RMRJ, caindo de 79,1% para 53,8% entre 1940 e 2000. J a relao entre a regio metropolitana e o estado, partindo de um patamar de 61,8% em 1940, cresce at 1980, quando atinge 77,7% (seu ponto de inflexo), baixando ento lentamente at atingir 75,7% no ano 2000. Nas dcadas de 1940 e 1950, a RMRJ conviveu com altas taxas de crescimento populacional, principalmente nos municpios limtrofes da capital, onde elas chegaram a superar os 10% ao ano. Nos anos 1960, ocorreu um arrefecimento, principalmente
Outro conjunto formado pelos rios situados mais a oeste da regio que desguam na Baa de Sepetiba, drenando extensas reas planas e baixas com trechos inundveis, e limitado ao fundo pela Serra do Mar. Abrange os municpios de Mangaratiba, Itagua, Paracambi, Japeri, Queimados e parte de Nova Iguau, assim como a zona oeste do Rio de Janeiro. O ltimo grupo composto dos cursos de gua que desguam nas chamadas lagoas litorneas, constitudas por recuo ocenico e formao de restingas, que fun-
nos municpios da Baixada Fluminense e na capital. Esse processo se aprofundou nas dcadas de 1970 e 1980, dando a impresso de que essa tendncia seria irreversvel. A primeira metade dos anos 1990 ainda reforou o comportamento anterior; no entanto, no perodo mais recente verificou-se um relativo reaquecimento do crescimento populacional, com exceo de trs municpios, que mantiveram a tendncia anterior: Nilpolis, que continuou a perder populao; Niteri e Paracambi, cujas taxas de crescimento diminuram.
2. Ocupao e expanso urbana

Ponto de partida para a expanso de toda a regio, o municpio do Rio de Janeiro teve sua origem nas proximidades do Morro do Castelo e Praa XV, junto ao primeiro porto da cidade. Dessa base, expandiu-se em direo a pequenas localidades criadas a partir de outros pequenos portos situados na orla da baa e nas margens de rios afluentes, cujas ligaes eram feitas inicialmente apenas por meio de pequenas embarcaes. Desses locais partiram tambm alguns dos primeiros caminhos de penetrao para o interior. Posteriormente, caminhos por terra levariam s propriedades rurais, na maioria das vezes engenhos de acar. A abertura progressiva desses caminhos, que levavam a outras provncias, definiu eixos de penetrao e propiciou o assentamento de localidades mais tarde atingidas por linhas de diligncias, de bonde ou de trem. As linhas de bonde desempenharam, a partir de 1868, papel indutor na ocupao urbana de tipo
residencial. Instaladas mediante diversas concesses, devidamente articuladas com o empreendimento dos primeiros parcelamentos de terra, essas linhas foram fundamentais para a ocupao de reas no servidas pelos ramais ferrovirios. O sistema de bondes constituiu uma extensa malha que integrava o centro da cidade aos bairros distantes e unia, na rea central, as principais praas e terminais ferrovirios e hidrovirios, garantindo, assim, a integrao de grandes reas urbanas com bastante mobilidade. As ligaes entre estaes de diferentes ramais ferrovirios contriburam para a consolidao de reas comerciais formadas nas proximidades dessas estaes. O sistema foi importante tambm para o estabelecimento da primeira rea industrial da cidade, no bairro de So Cristvo. Com sua extino na dcada de 1960, o sistema foi substitudo por linhas de nibus, que utilizaram os eixos consolidados pelos bondes. A malha ferroviria da RMRJ teve seu primeiro trecho inaugurado em 1858, com 48 quilmetros, que ligava a estao D. Pedro II, no centro urbano da metrpole, a Queimados, na Baixada Fluminense, e chegava estao de Japeri j no ano seguinte, tendo como intermedirias as estaes de Engenho Novo e Cascadura e, em seguida, So Francisco Xavier, Sampaio, Mier, Todos os Santos (hoje extinta), Engenho de Dentro, Madureira e Deodoro. Desta ltima, seguiu a bifurcao para Santa Cruz, cujo ramal foi inaugurado em 1878. Em 1883, entrou em atividade a Estrada de Ferro Rio Douro, com ramais para Tingu e Xerm, ao p da Serra das Araras (todos desativados atualmente). Em 1886, foi inaugurada a Estrada de Ferro Leopoldina, que, partindo da gare Baro
47
de Mau, iniciava o contorno da Baa de Guanabara at atingir, mais tarde, Duque de Caxias, Gramacho, Mag, Guapimirim e Inhomirim, na raiz da Serra dos rgos. E, em 1893, entra em operao a chamada Linha Auxiliar, ligando D. Pedro II a Belford Roxo, que se tornaria distrito de Nova Iguau e seria emancipado posteriormente. Utilizada inicialmente para transporte de cargas, a malha ferroviria cumpriria, mais tarde, papel importante no processo de expanso da ocupao urbana. O desenho original dessa vasta rede, entretanto, no chegou a completar um sculo de vida. Vrios ramais foram desativados na segunda metade do sculo XX, com a implantao da malha viria que atenderia prioridade dada produo automobilstica. A expanso dos subrbios vem como decorrncia da entrada em operao do transporte de passageiros nos ramais ferrovirios. Ncleos residenciais vo se formando em torno das estaes. As ruas adjacentes s vias frreas tornam-se longos eixos de acesso aos bairros, alcanando, inclusive, os municpios vizinhos da regio metropolitana e compondo uma estrutura urbana baseada em corredores rodoferrovirios de disposio radiada, cujo ncleo so os centros do Rio de Janeiro e de Niteri. Com a construo das rodovias de acesso ao Rio, em meados do sculo XX, abrem-se novas opes de acesso rpido aos bairros e centros comerciais mais distantes. Esses novos eixos so a Av. Brasil (BR-101) na direo da zona oeste, a Rodovia Washington Lus (BR-40), que atravessa o municpio de Duque de Caxias em direo ao norte (municpios da regio serrana), e a Ro-
dovia Presidente Dutra, que cruza So Joo de Meriti e Nova Iguau, na Baixada Fluminense, no rumo de So Paulo. Em um estudo elaborado em 1984 sobre a evoluo da mancha urbana da RMRJ (Fundrem et al., 1984), com base nos levantamentos aerofotogramtricos de 1959 (IBGE) e de 1976 (Fundrem), foram identificadas as tendncias de expanso da ocupao na regio, conforme o Mapa 1. Como resultado desse processo de expanso, configurou-se uma estrutura metropolitana que, atualmente, pode ser caracterizada da seguinte forma: Ncleo formado pela rea central e zonas norte (parte), sul e oeste (parte) do municpio do Rio de Janeiro (reas de Planejamento [AP] 1 - Centro; 2 - zona sul e Tijuca; e 4 [parte - Barra da Tijuca]), e pelo municpio de Niteri, concentra, em termos sociais, as camadas de mais alta renda, maior escolaridade e faixa etria mais elevada, bem como a maior quantidade de equipamentos e servios. Zona Suburbana formada pelos bairros dos subrbios cariocas (AP 3 e 4 [parte - Jacarepagu]), concentra camadas de renda mdia e conta com um atendimento razovel em termos de oferta de servios pblicos, tendo sido objeto de investimentos estatais entre os anos 1940 e 1970 (Kleiman, 1992). Periferia Consolidada formada pelos bairros da zona oeste do municpio do Rio de Janeiro (AP 5), pelos municpios da Baixada Fluminense (Belford Roxo, Duque de Caxias, Japeri, Nova Iguau, Nilpolis, Queimados e So Joo de Meriti) e pelo
48
Mapa 1: Vetores de crescimento da metrpole do Rio de Janeiro. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
municpio de So Gonalo, apresentou altas taxas de crescimento populacional entre os anos 1940 e 1970 e concentra uma populao pobre, com menor escolaridade, mais jovem, mais negra e com pouco acesso a servios e equipamentos urbanos. Periferia em Expanso formada pelos municpios de Guapimirim, Itagua, Mag, Mangaratiba, Maric, Paracambi,Tangu, Seropdica e Itabora, a regio mais distante do ncleo, com relativa presena de reas rurais, e, mais recentemente, tem apresentado taxas mais elevadas de crescimento populacional, indicando uma expanso da mancha urbana em sua direo.
O crescimento perifrico ocorreu, historicamente, por meio da ocupao de reas no dotadas de infra-estrutura ou de servios urbanos.Assim sucedeu com os atuais subrbios do municpio do Rio de Janeiro, que, embora tenham sido ocupados desde o final do sculo XIX, s foram urbanizados a partir da dcada de 1940. As reas de urbanizao da periferia consolidada, principalmente as da Baixada Fluminense, freqentemente correm risco de enchentes, tendo em vista as caractersticas geomorfolgicas da regio, em grande parte inadequadas ocupao urbana. A proliferao de loteamentos populares sem qualquer
49
forma de controle ou planejamento prvio (como se ver, de forma mais detalhada, no item seguinte) tornou essa regio sujeita a enchentes peridicas, situao agravada pela precariedade da manuteno dos sistemas de canais e do vazamento contnuo de esgoto e lixo no escoamento pluvial. Assim, ao risco de inundao soma-se a ausncia total ou parcial de infra-estrutura que marca a periferia carioca. O Plano de Transportes Metropolitanos (PTM) (1992-1994) constatou um aumento de 78% para 84% no uso dos transportes coletivos no total das viagens realizadas na RMRJ, acarretando uma diminuio na utilizao do transporte individual de 24% para 16%. No mbito dos transportes coletivos, a maior evidncia a perda de importncia, em termos absolutos e relativos, do transporte por trem como alternativa para a populao da periferia e dos subrbios. Essa perda compensada pela ampliao do peso do sistema de nibus, que francamente majoritrio hoje, conformando um sistema com grande declnio da eficincia em tempo de deslocamento, com aumento da poluio e reduo do conforto nas viagens. Tambm o metr, que consumiu altos investimentos na dcada de 1970, permaneceu limitado, atendendo principalmente populao da zona sul e de parte da zona norte do Rio de Janeiro, sendo apenas recentemente estendido s regies mais perifricas do municpio, mas ainda assim com funcionamento precrio. Do total de viagens por transportes coletivos, 91% so feitas por nibus, o que confirma o peso
excessivo dessa modalidade em relao s demais, principalmente s realizadas por trilhos. 2.1. Cortios, favelas, loteamentos: histrico do problema habitacional no Rio de Janeiro
2.1.1. Dos cortios s favelas: 1870-1930
50
A questo da moradia no Rio de Janeiro aparece como um problema a partir da segunda metade do sculo XIX, motivado pelo intenso crescimento demogrfico e pelas transformaes na estrutura urbana decorrentes do papel preponderante desempenhado pela cidade, tanto do ponto de vista econmico quanto do poltico. A partir de 1870, a mancha urbana comea a se expandir, incorporando as terras adjacentes, que se haviam desvalorizado em funo da decadncia das atividades agrcolas e que passaram a constituir uma alternativa de investimento, atraindo o capital comercial excedente, oriundo do trfico de escravos ou da intermediao comercial. Amparado pela expanso do sistema ferrovirio, o crescimento da rea urbana se deu pela formao de um mercado de terras e pela promoo de novos loteamentos nas reas suburbanas, cuja ocupao se viabilizava, tendo a populao nessa regio aumentado de 18,85%, em 1870, para 22,6%, em 19062. Nesse perodo, essa expanso baseou-se na produo de moradias para as camadas mdias, que j ento constituam um contingente populacional importante na cidade, favorecido pela expanso do servio pblico (uma vez que a cidade era capital do pas) e das atividades comerciais.
Beloch (1980), apud Machado da Silva e Valladares (1986).
A populao pobre, por outro lado, concentravase nas reas centrais da cidade ou no seu entorno imediato, dada a impossibilidade de arcar com o elevado custo da terra e do transporte nas reas suburbanas. Predominavam os cortios3, estalagens ou casas de cmodos, que chegaram a abrigar cerca de 25% da populao carioca no incio do sculo XX (Finep e GAP, 1985). Essa situao s se modificaria a partir de 19101915, em virtude das polticas de erradicao desenvolvidas pelo poder pblico4 e da reduo relativa dos custos da terra e dos transportes nas reas mais perifricas, alterando a composio social dos subrbios em expanso com a chegada de grupos de menor renda. A condio de capital e a visibilidade da pobreza, que sempre caracterizaram o desenvolvimento da cidade do Rio de Janeiro, tornaram inevitvel, desde o incio do sculo XX, a edio de algumas iniciativas oficiais para tratar o problema da moradia popular. As alternativas de interveno predominantes eram a construo de vilas operrias pelas indstrias, que buscavam reas distantes do centro, e a construo de habitaes higinicas por empreendedores privados sob um regime de concesso do poder pblico, iniciativas bastante limitadas em termos quantitati-
vos5. A par dessas iniciativas, as nicas experincias desenvolvidas pelo poder pblico, no perodo, referem-se construo de 120 unidades de moradias para operrios, em 1906, e construo de um conjunto de habitaes operrias no subrbio de Marechal Hermes, em 1916. Com a destruio e a proibio dos cortios6 e diante da escassez crnica de moradias e do alto preo dos aluguis, a populao pobre passou a ocupar terrenos vazios nas reas centrais, nos quais erguia habitaes extremamente precrias (barracos). Desde seu aparecimento na cidade, as favelas foram objeto de intervenes de remoo, em nome da higiene, da paisagem ou da moral. Lucien Parisse assim caracteriza a relao da cidade com as favelas:
A cidade olha a favela como uma realidade patolgica, uma doena, uma praga, um quisto, uma calamidade pblica. Estas expresses encontramse em todos os jornais, sob a pena de jornalistas, professores, intelectuais, quer eles exprimam sua hostilidade favela ou declarem seus bons sentimentos, suas boas intenes. (Parisse, apud Valladares, 1980, p. 22) 51
3 4
So, em geral, cmodos construdos para alugar, com tanques e instalaes sanitrias de uso comum (Taschner, 1997, p. 9).
Entre essas, ressalte-se o famoso bota abaixo desenvolvido pelo prefeito Pereira Passos, por ocasio da abertura da Avenida Central. Ver, a respeito, Benchimol (1982). Em 1892, o poder pblico institui legislao que concede favores especiais e algumas obrigaes para empresas cuja finalidade construir moradias para trabalhadores e classes pobres (Machado da Silva, 1981). A partir desse momento, estabelecem-se na cidade algumas empresas, como a Empresa de Saneamento do Rio de Janeiro, que produzem vilas proletrias, mais tarde simplesmente vilas, para as camadas populares.
5
Em 1855, a Cmara Municipal estabelece um dispositivo que probe a construo de novos cortios, sem a prvia aprovao da Junta de Higiene Pblica, e, em 1876, probe definitivamente e por completo a construo de cortios na rea central da cidade (Taschner, 1997). Leeds e Leeds (1978) ressaltam que esse processo de demolio de cortios que se realiza em nome da higiene pblica no acompanhado por nenhuma proviso de moradias ou sequer de alojamentos provisrios para a populao removida.
6
2.1.2. A expanso das favelas: 1930-1960
As favelas, ocupando os morros que configuram a paisagem carioca, comearam, j na dcada de 1930, a apresentar um alto grau de visibilidade social que preocupava as elites. O Plano Agache, apresentado em 1930, tratava do problema da favela identificando uma inverso da funo adequada das reas ocupadas por esses assentamentos, que, pela sua localizao, deveriam acolher a populao de classe mdia. Para a populao favelada, o Plano previa a construo, na periferia, de cidades-satlite junto de zonas industriais, que proveriam emprego para a populao de trabalhadores pobres. Largamente inspirado no Plano Agache, o Cdigo de Obras de 1937 (Decreto 6.000), em seus artigos 347 e 349, proibia a construo de novas favelas e a realizao de melhorias nas favelas existentes, que seriam substitudas por ncleos de habitao de tipo mnimo mediante a construo de habitaes proletrias (Valladares, 1980; Machado da Silva, 1981). Em 1941, a prefeitura do Rio de Janeiro criou um programa de erradicao de favelas, os Parques Proletrios Provisrios, que deveriam acolher a populao favelada enquanto se construam casas definitivas, de alvenaria, nas favelas. A concepo que norteava a criao dos Parques Proletrios era que a favela constitua, principalmente, um lugar de acolhida de migrantes, um estgio em uma trajetria de progressiva integrao social que deveria ser acelerada por
meio da transferncia dos favelados para os Parques. Com o retorno rea da favela, em habitaes de alvenaria, a integrao dessa populao ocorreria em um ambiente urbano normal. Sob esse programa, foram destrudas quatro favelas, e sua populao (em torno de 8.000 pessoas, correspondendo a 3,2% da populao favelada da poca) foi removida para trs Parques Proletrios (Gvea, Caju e Praia do Pinto). O programa no avanou alm dessa iniciativa; os terrenos das favelas no foram urbanizados, os Parques Proletrios Provisrios tornaram-se definitivos e, mais tarde, foram considerados favelas7. Os efeitos prticos dessas polticas foram pouco eficazes em face da magnitude dos problemas. Com o crescimento acelerado da populao e a falta de polticas habitacionais que atendessem massa de trabalhadores no qualificados que chegavam cidade, s restou populao de baixa renda a alternativa da ocupao de terras vazias, particulares ou pblicas.Assim que, em 1948, realizou-se o primeiro Censo Oficial de Favelas do Rio de Janeiro, que quantificou em 138.387 as pessoas residentes em 105 favelas, nmero correspondente a cerca de 7% da populao do antigo Distrito Federal (Valladares, 1980). No Censo de 1950, esse nmero j chegava a 169.000. Ainda na dcada de 1940, outras iniciativas oficiais visavam atuar sobre o problema das favelas cariocas: a Fundao Leo XIII, criada a partir de uma parceria precoce entre a Arquidiocese do Rio de
52
Outra caracterstica relevante refere-se ao rgido controle estabelecido sobre o cotidiano dos moradores pela administrao dos Parques, como parte de sua poltica de socializao das populaes faveladas (Leeds e Leeds, 1978).
7
Janeiro e a prefeitura, atuou, de 1947 a 1954, em cerca de 34 favelas, provendo-as de servios bsicos e criando Centros de Ao Social em oito delas; a partir de 1955, a Arquidiocese passou a agir por intermdio da Cruzada So Sebastio, enquanto a prefeitura criava o Servio Especial de Recuperao de Favelas e Habitaes Anti-Higinicas (Serfha). A Cruzada So Sebastio realizou melhorias nos servios bsicos em 12 favelas e teve como principal marca de sua atuao a edificao de um conjunto de prdios no bairro do Leblon, que abrigou populaes oriundas de trs favelas prximas. Alm disso, a Cruzada interferiu em favor da permanncia de trs outras favelas (Borel, Esqueleto e Dona Marta). A soluo habitacional oficial preponderante no perodo 1930-1960 proveio dos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) e da Fundao da Casa Popular, esta ltima com desempenho menos expressivo. Os IAPs construram vrios conjuntos habitacionais em reas suburbanas no Rio de Janeiro, em escala significativa. Durante a sua atuao, os IAPs produziram, atravs do Plano A, isto , do programa de construo de conjuntos habitacionais, cerca de 26% das moradias legalizadas na cidade (Varon, 1988, apud Taschner, 1997)8. Todavia, deve-se ter em mente que a poltica habitacional desenvolvida pelos IAPs enquadrava-se no que Wanderley Guilherme dos Santos denominou cidadania regulada, ou seja,
a criao de um conjunto de direitos associados integrao ao mercado de trabalho formal e submisso dos sindicatos ao pacto populista. Nesse sentido, permanecia fora do mbito dessa poltica todo o conjunto de trabalhadores urbanos no portadores de carteira de trabalho, para quem a favela tornava-se uma soluo habitacional possvel, com a vantagem de possibilitar a moradia prxima ao mercado de trabalho. Assim que, no Censo de 1960, a populao favelada j totaliza 335.063 pessoas, correspondendo a 10,15% da populao da cidade. Enquanto a populao total crescia a uma taxa de 3,3% ao ano durante a dcada, a populao favelada crescia a 7,06%, mais do que o dobro. A favela no era, no entanto, a nica alternativa habitacional para a populao mais empobrecida: na periferia da metrpole cresciam espetacularmente os loteamentos populares, inclusive em municpios adjacentes ao Rio de Janeiro, que comeavam nesse perodo o seu processo de conurbao ao municpio do Rio de Janeiro. Os primeiros municpios a receber loteamentos so Nilpolis e, parcialmente, So Joo de Meriti, entre os anos 1930 e 1940, ainda como fruto da urbanizao direcionada para o oeste, provocada pela expanso do sistema ferrovirio. Mas ser a partir da segunda metade dos anos 1940 que Duque de Caxias, Nova Iguau9 e So Joo de Meriti vivero uma expanso sem precedentes da produo de lo-
53
8 9
Esse percentual significativamente maior do que o referente ao conjunto da produo dos IAPs no pas, que alcana apenas 5,2% (Taschner, 1997, p. 17).
A expanso dos loteamentos em Nova Iguau, principalmente no ps-guerra, coincide com a decadncia da cultura da laranja, muito prspera nos anos 1920 e 1930, mas que foi severamente afetada pelas pragas, e, sobretudo, pela concorrncia internacional da produo norte-americana (Souza, 1992).
teamentos populares, viabilizada pela abertura da estrada Rio-Petrpolis, ainda nos anos 1930, pelo dessecamento dos pntanos da Baixada, principalmente em Nova Iguau, nos anos 1940, e, finalmente, pela abertura da Rodovia Presidente Dutra.Tambm o municpio de So Gonalo, do outro lado da Baa de Guanabara, ir experimentar crescimento exponencial da produo de loteamentos, viabilizado pela abertura da Rodovia Amaral Peixoto, ligando Niteri a Campos dos Goytacazes, no norte fluminense. Santos (1985, p. 25) assim descreve este processo:
Laranjais, canaviais, pastos, passam a ser jardins. Reminiscncias esprias, evocaes poticas s avessas das garden-cities de Howard, sem gua, sem esgoto, sem luz, sem transporte, sem escola. Mal e mal eram abertas ruas e piqueteados lotes. Isto quando no se tratava de reas subaquticas ou situadas em pirambeiras inacessveis, identificveis e comercializveis apenas em planta. 54
ocupadas por fazendas, onde no deveria haver muita gente prestando ateno ao que ocorria. Em So Joo de Meriti, Nova Iguau, Duque de Caxias e So Gonalo contam outras distncias, alm das fsicas. Tratava-se de outro Estado e, em particular, de outras Prefeituras. Prefeituras fracas, pequenininhas, sem recursos, que foram obrigadas a enfrentar reviravoltas e rupturas dramticas nos territrios sob seu comando. Sem capacidade real para faz-lo, tinham a obrigao formal de controlar as mudanas. Era demais: pragas devastadoras nas plantaes; queda na demanda internacional de ctricos; superao e estagnao na indstria (caso de So Gonalo); transformaes radicais no uso do solo; levas e levas de recm-chegados (...). Os loteamentos se alastraram, em muitos casos, sem que as Prefeituras soubessem onde e como estavam acontecendo. Um simulacro de projeto de urbanizao desenhado em cima de um levantamento topogrfico dos mais sumrios bastava para legaliz-los.
Contrariamente ao explosivo crescimento das favelas, o processo de expanso dos loteamentos perifricos se caracterizava pela invisibilidade tanto para a opinio pblica quanto para os tcnicos e especialistas da administrao pblica. Ainda segundo Santos (1985, p. 26), a
exploso dos loteamentos se d longe do ncleo do Rio. Longe das reas postas sob controle, portanto. No territrio do antigo Distrito Federal, as irregularidades acontecem em regies vagas,
O mesmo processo que se verifica na Baixada Fluminense ocorre nas reas perifricas do municpio do Rio de Janeiro, na chamada zona oeste, formada pelas Regies Administrativas (RA) de Bangu (XVII), Campo Grande (XVIII) e Santa Cruz (XIX), como mostra a Tabela 2:
Tabela 2: Crescimento dos loteamentos por dcada na zona oeste do municpio do Rio de Janeiro (1930-1960). Fonte: Ribeiro (1987).
Desse total, como se pode observar na Tabela 2, um conjunto significativo se caracterizava pela irregularidade, ou seja, por no se conformar aos padres estabelecidos pela legislao ou por no ter completado o processo de aprovao na prefeitura. Este ltimo ponto bastante importante: com exceo da cidade do Rio de Janeiro, que contava, nos anos 1950, com algumas normas que regulavam a abertura de loteamentos10, os municpios do en-
torno, de maneira geral, no dispunham de qualquer legislao que regulamentasse o parcelamento do solo, o que tornava a sua aprovao um ato administrativo simples, permitindo que os loteamentos perifricos, apesar de suas precariedades, se tornassem regulares. O perodo se conclui, assim, com a dupla tendncia da questo habitacional, que ir marc-la a partir de ento: favelas e loteamentos perifricos.
55
O Decreto 6.000, de 1937 Cdigo de Obras , determinava parmetros para loteamentos a serem abertos na cidade, estabelecendo condies para os lotes e para as reas pblicas.
10
2.1.3. Remoo de favelas e expanso das periferias: 1960-1990
Se no perodo 1930-1960 surgiram as periferias e consolidaram-se as favelas como formas por excelncia do habitat popular, os 30 anos seguintes caracterizaramse pela fixao desse padro e, em contrapartida, por iniciativas de enfrentamento do problema habitacional a partir, principalmente, da poltica de remoo de favelas e de construo de conjuntos habitacionais nas reas perifricas. Os dados censitrios de 1960 a 1991 demonstram que a taxa de crescimento anual da populao favelada do Rio de Janeiro, embora decrescendo gradativamente, manteve-se sempre acima da taxa de crescimento da cidade, como revela a Tabela 3. Nota-se que a proporo da populao moradora em favelas em relao ao total da populao continuou crescendo, mesmo no perodo 1970-1980, quando se verificou uma forte queda da taxa de cres-
cimento das favelas, devida, por um lado, enorme oferta de lotes na periferia metropolitana11 e, por outro, s iniciativas de remoo e de construo de conjuntos habitacionais populares nas zonas perifricas, como veremos em seguida. Em 1962, o governador Carlos Lacerda criou a Cohab-GB (transformada em Cehab-RJ na segunda metade dos anos 1970, aps a fuso do estado da Guanabara com o estado do Rio de Janeiro).At 1965, a Cohab construra os conjuntos Vila Kennedy, Vila Aliana e Vila Esperana, com respectivamente 5.069, 2.187 e 464 unidades habitacionais, com o objetivo de abrigar as famlias removidas das favelas. Os conjuntos situavam-se na zona oeste da cidade (AP-5) e na Regio Administrativa de Anchieta (AP-3), reas que ento apresentavam baixa acessibilidade ao centro urbano. A Tabela 4 sintetiza o processo de interveno de remoo e de relocalizao no perodo.
56
Tabela 3: Crescimento da populao total e favelada no municpio do Rio de Janeiro (1950/1991). Fonte: Censos Demogrficos - IBGE; IplanRio (1991). Tabulao: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
11
Ressalte-se que o nmero de lotes produzidos era bem superior s taxas de crescimento populacional na regio.
Tabela 4: Remoo de favelas (1962-1965). Fonte: Portes (1977); Valladares (1980).
O governo subseqente foi marcado por uma forte ambigidade. Eleito com uma plataforma que inclua a urbanizao das favelas, caracterizando-se como uma candidatura de esquerda, Negro de Lima herdou os conjuntos habitacionais produzidos na gesto anterior, um deles ainda em construo, mas no contava com recursos financeiros para desenvolver uma poltica ampla de construo. Entre 1966 e 1968, a Cohab construiu 3.023 unidades, todas localizadas no conjunto Cidade de Deus, em Jacarepagu (AP-4), destinadas s vtimas de uma grande enchente que atingiu a cidade em 1966. Para responder ao seu compromisso de campanha com a urbanizao, Negro de Lima criou, paralelamente, a Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco), em 1968, dando incio a um processo de urbanizao em trs favelas (Mata Machado, Braz de Pina e Morro Unio), com a adoo de uma metodologia de interveno que inclua um amplo processo de discusso e a participao dos moradores nas decises de projeto relativas ao programa de interveno12.
Ao mesmo tempo, sob a gide do governo federal, foi institudo um amplo processo de remoo, que pode ser considerado uma verdadeira interveno no governo estadual. A Coordenao de Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Rio (Chisam), constituda poucos meses aps a criao da Codesco, tinha como objetivo erradicar as favelas cariocas, contando para isso com o apoio poltico do governo federal e com recursos do Banco Nacional de Habitao. A Cohab passou ento a trabalhar sob a superviso da Chisam, que, por sua vez, estava diretamente subordinada ao Ministrio do Interior. Ao governador eleito, restou manifestar apoio iniciativa (Valladares, 1980). A ao da Chisam desenvolveu-se at 1974, englobando ainda o perodo do primeiro mandato do governador Chagas Freitas. A remoo concentrouse essencialmente na zona sul da cidade, abrangendo mais de 16.000 unidades. Uma sntese do processo nesse perodo pode ser verificada na Tabela 5.
57
12
Ver, a respeito, Blank (1980) e Santos (1977).
Tabela 5: Remoo de favelas (1968-1972)13. Fonte: Portes (1977); Valladares (1980).
58
As conseqncias perversas do modelo de remoo j foram suficientemente abordadas na literatura. Segundo Valladares (1980), o crescimento das favelas no perodo anterior remoo era uma estratgia dos setores populares para obter o direito remoo e, conseqentemente, conseguir o alojamento em uma moradia prpria. Os ndices de inadimplncia foram altssimos, e o abandono das casas com a volta subseqente para a favela foi uma constante. Nesse sentido, a remoo possibilitou, a uma parte da populao removida, alguma capitalizao, mediante a venda da casa no conjunto. Deve-se ressaltar, ainda, que o processo foi conturbado; houve forte resistncia remoo, que foi enfrentada de forma autoritria, resultando no esfacelamento da Federao de Associaes de Favelas do Estado da Guanabara (Fafeg), rgo que congregava as associaes de moradores de favelas.
O ano de 1974 marca o fim da poltica de remoes, e a Cehab passa a adotar uma linha de ao exclusivamente baseada na produo de novas habitaes. No final da dcada de 1970, a poltica de urbanizao de favelas volta a ganhar peso com a proposio, pelo Programa de Erradicao de Favelas (Promorar) do governo federal, do Projeto Rio, que urbaniza parte significativa do complexo de favelas14 da Mar, eliminando as moradias em palafitas que caracterizavam o local. Essa mudana reflete, sem dvida, o processo de redemocratizao e o peso eleitoral das massas de favelados, bem como o fracasso do programa de remoes e seus efeitos perversos. Alm do Projeto Rio, a dcada de 1980 assistir a outras iniciativas dos governos locais. Uma delas em 1981, no municpio de So Joo de Meriti, com um Programa de Legalizao de Favelas, por meio do qual foram entregues carns de pagamento de Contratos de Promessa de Compra e Venda de lotes, na forma de condomnio, a aproximadamente 110 famlias de 2 das 27 favelas existentes em seu territrio (Araujo, 1988, p. 104). Em seguida, cabe assinalar o programa estadual Cada Famlia, um Lote, desenvolvido pelo primeiro governo Brizola, cujo objetivo era a titulao das reas faveladas e a produo de lotes urbanizados. Paralelamente, foi desenvolvido pela adminis-
O processo de remoo permanece at 1974; contudo, os dados regionalizados disponveis vo at 1972, no invalidando, em ordem de grandeza, os fenmenos mencionados.
13
Com o crescimento e a expanso fsica, algumas favelas experimentam um processo de conurbao, formando um conjunto nico de assentamentos que passaram a ser denominados complexos de favelas.
14
trao municipal da capital o Projeto Mutiro, que visava urbanizao das favelas e utilizava o mutiro como forma de execuo das obras. O programa Cada Famlia, um Lote foi promulgado no mbito do Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado do Rio de Janeiro - 1984/1987 com o objetivo de repassar os lotes ocupados irregularmente a seus moradores, mediante a cobrana de preos simblicos, com a garantia dos direitos legais da propriedade (Carvalho, 1996, p. 59). Optando pela soluo jurdica da regularizao fundiria, na falta de recursos para grandes investimentos em urbanizao, o estado props-se a oferecer segurana ao morador, por meio de um Contrato de Compra e Venda com a Cehab15, com condies de pagamento de, no mximo, 48 prestaes no reajustveis que no excedessem 10% do salrio mnimo. O rgo responsvel pelo programa era a Secretaria do Estado de Trabalho e Habitao (Seth), e a Cehab era a responsvel pela sua execuo.Tendo como meta inicial regularizar, em cinco anos, um milho de lotes em todo o estado, entre eles 400 mil j ocupados por favelas e loteamentos irregulares e clandestinos, o programa Cada Famlia, um Lote conseguiu at outubro de 1985 a titulao de 32.817 lotes em conjuntos habitacionais e demais reas ocupadas irregularmente. Desse total, 31.084
ttulos correspondiam ao municpio do Rio de Janeiro, onde o programa praticamente se concentrou. No final de 1986, 16.686 lotes situados em 25 favelas cariocas obtiveram o ttulo de propriedade (Araujo, 1988, p. 79). Assumindo a funo de reconhecer as reas ocupadas irregularmente na cidade, especialmente as favelas, o governo do estado instituiu, alm do Cada Famlia, um Lote, o Programa de Favelas da Cedae16 (Proface), destinado implantao de redes de gua e esgoto. O resultado mais expressivo quanto urbanizao de favelas nesse perodo ocorreu no Pavo-Pavozinho, no bairro de Copacabana, zona sul do Rio de Janeiro. A partir da experincia do Proface, o estado foi includo no Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para a Populao de Baixa Renda da Zona Urbana (Prosanear), desenvolvido pelo governo federal. Com recursos provenientes da Caixa Econmica Federal e do Banco Mundial, para serem usados na urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda, o Prosanear-RJ obteve da Cedae uma proposta de interveno em seis favelas cariocas e, mais tarde, em outras cinco (Iung, 2003, p. 102). Entretanto, somente na dcada de 1990 houve a assinatura oficializando o Programa no estado do Rio de Janeiro.
59
A documentao jurdica da rea a ser titulada iniciava-se com um Termo de Transferncia de Propriedade para a Companhia Estadual de Habitao (Cehab), que, sendo uma sociedade de economia mista estadual, poderia processar a venda dos lotes aos moradores, uma vez que no competia ao estado doar suas terras (Araujo, 1988, p. 65).
15 16
Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio de Janeiro.
O Projeto Mutiro, criado no incio dos anos 1980 pelo governo municipal do Rio de Janeiro, atuaria na implantao de melhorias em infra-estrutura em reas de favelas e loteamentos irregulares por meio do trabalho comunitrio. Posteriormente, o Projeto adotaria a mo-de-obra remunerada, que passaria a coexistir com o trabalho no remunerado, e teria suas aes ampliadas, incorporando a construo de equipamentos comunitrios, como creches, escolas, entre outros. Segundo Carvalho (1996, p. 60), o Projeto Mutiro contava com a participao popular tanto na fase de projeto quanto na de execuo das obras, buscando o fortalecimento da organizao das associaes de moradores. Recebendo apoio poltico, administrativo e institucional, alm de significativo reforo oramentrio, o referido Projeto atendeu a 220 comunidades at 198917, tendo trabalhado em algumas delas em conjunto com o Proface, do governo estadual. Comportando diversas alteraes ao longo de sua existncia, o Projeto Mutiro continua a ser mantido pelas sucessivas administraes municipais.
60
A construo dos conjuntos habitacionais na periferia caracterizou tambm esse perodo, como se observa na Tabela 6. No entanto, percebe-se que os conjuntos so construdos principalmente no municpio do Rio de Janeiro e que relativamente pouco expressiva a produo nos municpios perifricos. Estes concentravam, ento, sobretudo a produo de loteamentos populares. Como se pode verificar na Tabela 6, o municpio do Rio de Janeiro sempre concentrou o investimento pblico estadual e federal relativo proviso da moradia. Apenas nos anos 1990 essa tendncia se inverteu; no entanto, deve-se considerar que essa inverso refletiu, por um lado, a carncia de recursos da Cehab e, por outro, a prioridade no reassentamento das populaes atingidas pelas enchentes de 1988, desenvolvido por meio do Projeto Reconstruo Rio, com financiamento do BID. Os dados mostram ainda que os anos 1970 concentraram o grosso da produo pblica de moradias entre a proviso de novas habitaes e aquelas destinadas remoo de favelas, podendo-se estimar em 50% a proporo da produo destas. Os dados relativos aos anos 1980 apresentam alguns problemas, j que no informam quando a interveno de construo de casas populares relativa a processos de urbanizao de favelas como no caso do Projeto Rio. Os Grficos 1 e 2 indicam a distribuio dos conjuntos por municpios e por Regies Administrativas.
Com a mudana do governo do estado, em 1987, o programa Cada Famlia, um Lote foi extinto, e o Proface foi substitudo pelo Programa de Saneamento para Comunidades de Baixa Renda (Sanear), cuja prioridade era o esgotamento sanitrio para a Baixada Fluminense, o que deixaria em segundo plano a implantao de redes de gua em favelas (Iung, 2003, p. 91).
17
Conforme dados da Secretaria de Desenvolvimento Social (Barboza, 2002, p. 18).
Tabela 6: Construo de Conjuntos Habitacionais (1960-1989). Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, com base em dados da Cehab-RJ.
61
Grfico 1: Conjuntos habitacionais Cehab - Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Produo por dcadas (1960-1996). Fonte: Cehab - RJ
Grfico 2: Conjuntos habitacionais Cehab - municpio do Rio de Janeiro. Produo do Rio de Janeiro (1960-1996). Fonte: Cehab - RJ
62
Como j assinalado, o perodo 1960-1990 marcado por uma queda significativa nas taxas de crescimento do municpio do Rio de Janeiro e por um crescimento significativo da periferia, principalmente dos municpios da Baixada Fluminense e de So Gonalo, crescimento tambm verificado a partir dos anos 1980 em alguns municpios mais perifricos, como Itabora e Maric. Esse crescimento perifrico deve-se a uma dupla tendncia: por um lado, persiste ao longo dos anos 1960 e 1970 a pro-
duo de lotes populares e, por outro, torna-se mais difcil a ocupao das favelas, em virtude da poltica de remoo. Considerando que ainda existia um grande estoque de lotes vagos nesses loteamentos, as possibilidades de aquisio de lotes, sem infra-estrutura, baratos e com financiamento a longo prazo diretamente do loteador, viabilizaram a soluo da casa prpria para um vasto contingente populacional. Essas assertivas podem ser visualizadas nas Tabelas 7 e 8.
Tabela 7: Produo de loteamentos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro por dcada. Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, com base em dados da Fundrem.
Da mesma forma como ocorreu no perodo anterior, verifica-se que tambm a zona oeste do municpio do Rio de Janeiro apresentar um movimento de produo de loteamentos similar ao da Baixada Fluminense, com a ampliao, nesse caso, do nmero de loteamentos irregulares, a partir das modifica-
es da legislao (edio do Regulamento de Parcelamento da Terra, em 1970) e da maior fiscalizao. Essa tendncia se ampliar a partir de 1979, tendo em vista a edio da Lei Federal 6.766, que passa a instituir um conjunto de exigncias para a aprovao de loteamentos18.
63
As determinaes da Lei 6.766 no afetam muito o municpio do Rio de Janeiro, que j tinha parmetros similares na sua legislao. A influncia maior seria sobre os municpios perifricos, que, no entanto, permanecem sem contar com instrumentos de fiscalizao e de controle urbansticos eficazes, no obstante a atuao da Fundrem, que teve papel fundamental na criao de legislaes de uso do solo nesses municpios.
18
Grfico 3: Investimentos em gua e esgoto - RMRJ (19751991). Fonte: Marques (1993) Tabela 8: reas loteadas e vazias nos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro em 1985. Fonte: Tabulao Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, com base em dados da Fundrem.
64
A importncia crescente do redirecionamento das polticas urbanas para a urbanizao dos assentamentos em favelas reflete-se tambm nos dados relativos aos investimentos em saneamento. Considerando o espao metropolitano, Marques (1993) mostra que, sobretudo a partir de 1979, o perfil tradicionalmente regressivo dos investimentos em infra-estrutura, fartamente comentado pela literatura (por exemplo, no estudo clssico de Vetter et al., 1979), muda com a realizao de grandes contra-
tos para a realizao de obras de abastecimento de gua na Baixada Fluminense e em favelas, principalmente no complexo da Mar, objeto do Projeto Rio e de esgotamento sanitrio, tambm nesses espaos, mais para o fim da dcada de 1980. Paralelamente, so tambm assinados contratos relativos a obras de esgoto, para a regio da Barra da Tijuca zona litornea do Rio de Janeiro, onde se concentra a fronteira de expanso do mercado imobilirio de alta renda (Grfico 3).
Os dados indicam uma transformao da lgica da interveno pblica em infra-estrutura19, em que se torna mais equnime a distribuio dos investimentos entre reas ricas e pobres. Certamente essa alterao fruto do processo de redemocratizao e, no caso do Rio de Janeiro, da emergncia e consolidao, nos anos 1980, do fenmeno poltico do brizolismo, cuja lgica pressupe um forte compromisso eleitoral com as populaes mais pobres favelas e periferias. Alm do investimento em saneamento, uma experincia significativa ocorre com a criao do Ncleo de Regularizao de Loteamentos. Origina-se em uma iniciativa da Procuradoria Geral do Estado, renovada com o primeiro governo Brizola, que estabelece um frum com a participao de representaes do Movimento de Loteamentos e, posteriormente, com a adeso da prefeitura do Rio de Janeiro. O Ncleo realiza o cadastramento dos loteamentos e, com base na Lei 6.766, indicia o loteador irregular, assegurando a interrupo do pagamento das prestaes enquanto no forem realizadas as obras e regularizado o assentamento. Essa ao permite, ainda, a atuao da prefeitura na realizao de obras. Em 1992, o Ncleo institudo no mbito municipal e abandona a esfera estadual. Ao final do perodo, acumulavam-se perspectivas positivas de transformao, com a aprovao da
nova Constituio e com a consolidao de programas de urbanizao de favelas e de regularizao de ocupaes e loteamentos, deixando para trs os anos de chumbo da poltica de remoo. No entanto, a extino do BNH tornou incerto o futuro da poltica habitacional no pas e na cidade, num contexto em que as favelas voltavam a crescer.
3. As polticas habitacionais nos anos 1990

Com o fim do BNH e com a crise econmica que se instaurou sobre o pas nos anos 1980, verificou-se, de maneira geral, forte restrio aos investimentos na rea da moradia. Isso se refletiu de maneira mais contundente na atuao das Companhias Estaduais de Habitao, que, com exceo de So Paulo20, viveram, nos 1990, perodos de intensa crise e de paralisao, quando no de falncia, dado o alto grau de inadimplncia dos muturios. No foi diferente o que ocorreu com a Cehab-RJ, cuja atuao foi progressivamente reduzida, ficando sujeita s possibilidades de transferncia de recursos do governo federal, via emendas oramentrias, ou ao acesso aos recursos do FGTS, fortemente restringidos a partir de 1994, quando se passou a exigir critrios rgidos de capacidade financeira de endividamento para o repasse. A produo da Cehab na dcada , portanto, pouco significativa, ressaltando-se apenas algumas
65
No apenas de gua e esgoto. Tambm no caso da eletricidade, essas mudanas so similares com a criao de programas especficos, no mbito das concessionrias estaduais, para a eletrificao das favelas, superando problemas tradicionais dessas reas, como a famosa comisso de luz, segundo Valladares (1980).
19 20
Que garantiu recursos especficos estaduais para o setor.
iniciativas articuladas com projetos especiais, como foi o caso do Projeto Reconstruo Rio, que visou atender aos vitimados pelas enchentes de 1986. Entre 1995 e 1998, a Cehab produziu 11.472 unidades, das quais 3.625 por meio do programa Reconstruo Rio, 6.010 com recursos do oramento da Unio, via programa Habitar Brasil, e 2.569 com financiamento da Caixa Econmica, via programa Pr-Cred Associativo, em conjuntos para funcionrios do estado. O Observatrio das Metrpoles - Rio de Janeiro vem desenvolvendo h alguns anos uma pesquisa permanente que busca identificar e avaliar o desempenho dos municpios no campo habitacional21. Essa pesquisa partiu dos dados levantados pelo IBGE na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) e complementou-os com pesquisas de campo. O texto a seguir se baseia nessa experincia e nos dados acumulados, apresentando uma sntese do que vem ocorrendo na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro desde 1993. Dos 19 municpios que compem a RMRJ, foram escolhidos 11 para aplicao dos questionrios. Essa escolha foi realizada segundo os dados da pesquisa A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao da experincia recente 1993-1996 e tambm do Perfil dos Municpios Brasileiros (IBGE, 2001). O cruzamento das informaes recolhidas forneceu indicativos dos municpios que poderiam ter desenvolvido aes habitacionais. Uma sntese desses dados pode ser vista nas Tabelas 9, 10 e 11.
Aps a averiguao dos dados dessas pesquisas, foram selecionados os municpios que evidenciavam resultados relativamente expressivos, com a conseqente excluso de oito deles (Guapimirim, Mag, Maric, Nilpolis, Queimados, Seropdica, Tangu e Japeri22). Alm das entrevistas nas prefeituras dos municpios selecionados, decidiu-se analisar tambm a atuao da Cehab-RJ. Dos 11 municpios, apenas cinco (Belford Roxo, Duque de Caxias, Itabora, Rio de Janeiro e So Joo de Meriti) tm como rgo especfico de habitao uma secretaria ou departamento. Mesmo nesses, alguns dos secretrios municipais pareceram desconhecer algumas das questes tcnicas envolvidas na formulao de programas habitacionais e a legislao concernente. Apenas trs municpios (Duque de Caxias, Nova Iguau e Rio de Janeiro) demonstraram algum nvel de estruturao interna na rea, com secretrios ou tcnicos relativamente esclarecidos sobre as legislaes e os programas desenvolvidos no mbito habitacional de seus municpios. Em Japeri, embora no tenhamos aplicado a entrevista e o questionrio prefeitura, identificamos, por intermdio da Cehab-RJ, a existncia do programa de relocalizao de unidades promovido pelo estado, na modalidade Morar Feliz, que proporcionou a substituio de 70 casas. Ressalte-se que, nesse caso, no houve iniciativa ou parceria municipal; tratou-se de uma ao do governo do estado.
66
21 22
Observatrio de polticas urbanas e gesto municipal: rede nacional de avaliao e disseminao de experincias alternativas em habitao popular. Foram includos alguns resultados sobre Japeri a partir das informaes coletadas na Companhia Estadual de Habitao (Cehab-RJ).
67
Tabela 9: Existncia e caractersticas bsicas de aes em habitao - RMRJ. Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/ OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
68
Tabela 10: Tipos de programas ou de aes em habitao - RMRJ (1). Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/ OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
69
Tabela 11: Tipos de programas ou de aes em habitao - RMRJ (2). Fontes: Perfil dos municpios brasileiros Pesquisa de informaes municipais bsicas IBGE (2001) in: http://www.ibge.gov.br/ OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
Em Niteri, no foi possvel obter informaes na prefeitura, mas sabe-se que existiram algumas aes pontuais de urbanizao, com reconstruo ou reforma e a relocalizao de algumas unidades habitacionais, sem, no entanto, indicao de nmeros. Tambm parece existir um programa de regularizao fundiria de maior expresso, mas no foi possvel a sua quantificao, em razo da recusa da administrao em receber a equipe da pesquisa. Observa-se, ainda, na Tabela 9, o pequeno nmero de famlias beneficiadas pelos programas habitacionais. Os municpios de Duque de Caxias e Nova Iguau apresentam nmeros mais elevados de famlias atendidas no perodo 1999-2000, em virtude da implementao do Programa Reconstruo Rio, do governo estadual, que reassentou a populao que vivia em reas beira de crregos ou em reas pulmo necessrias para as obras de macrodrenagem. Quanto aos programas habitacionais, os dados relativos aos quantitativos so pouco fidedignos, mas os de urbanizao de assentamentos (favelas e loteamentos irregulares), de construo de unidades habitacionais e de oferta de lotes urbanizados so mais significativos. O municpio de Mangaratiba foi o nico que desenvolveu ao habitacional ampla no perodo recente, contando exclusivamente com recursos oramentrios da prefeitura. Os recursos gastos com as intervenes foram estimados pelo secretrio de Planejamento do municpio em aproximadamente R$ 2 milhes em trs anos, de 2000 a 2002, e um custo
individual da infra-estrutura executada foi avaliado em torno de R$ 800,00 por lote ou unidade. No caso de Mangaratiba, a ao efetivada envolveu construo, reconstruo, reforma, relocalizao, oferta de lotes, urbanizao e regularizao da posse dos lotes. Foi viabilizada pela prefeitura, mediante a negociao com proprietrios de glebas loteadas irregularmente que estavam em dbito com o fisco municipal, a doao ao municpio de grande parte dessas reas, em troca do perdo da dvida e da autorizao para lotear o restante da rea, dessa vez regularmente. Os outros municpios desenvolveram aes ou programas que contaram com financiamentos de rgos federais, estaduais, internacionais ou mesmo entidades privadas. Mesmo o municpio do Rio de Janeiro, que dispe de um grande oramento, s atuou com recursos prprios em algumas aes; a maior parte dos programas realizados contou com contrapartida municipal. Alguns municpios demonstraram uma ao bastante tmida, com produo de poucas unidades. Foi o caso de So Joo de Meriti, onde se identificaram a construo de unidades (70 casas de 28 m para os funcionrios pblicos municipais), a urbanizao de um assentamento com financiamento do governo federal e tambm um programa da Cehab-RJ (Morar Feliz repasse de recursos federais) de construo de 50 casas. Em So Gonalo tambm houve construo de 40 casas duplex, que foram repassadas por meio de
70
concesso de uso remunerada, com financiamento do governo federal. Tambm nesse caso verificouse a atuao da Cehab-RJ, no mbito do programa reabilitao/reforma de conjuntos, que, segundo as informaes, beneficiou cerca de 1.500 unidades de apartamentos. Por fim, apresentando resultados um pouco superiores, aparece o municpio de Itabora, que desenvolveu um programa em parceria com a Cehab-RJ, no mbito do programa Morar Feliz, em que foram construdas 324 casas para substituir outras moradias existentes no local. Outros municpios, embora sem alocar recursos oramentrios expressivos, conseguiram agenciar recursos externos para o desenvolvimento de aes locais. Em Itagua, as aes desenvolvidas originaramse principalmente da insero em programas federais (Habitar Brasil BID/OGU/Programa de Arrendamento Residencial (PAR)/Pr-Moradia/Morar Melhor). Um ponto importante foi a negociao envolvendo a empresa privada MRS Logstica (concessionria da linha frrea), para remoo de populao de rea de risco margem da ferrovia. Com recursos do Programa Morar Melhor (Sedu-PR) e do Prosanear, foram construdas 27 casas de 41 m, a um custo de R$ 7 mil a unidade, e tambm com recursos do Prosanear, foi implementada a pavimentao em trs bairros, que beneficiou cerca de 880 pessoas. Com financiamento do Programa Habitar Brasil/OGU, foram construdas 50 casas, e, atravs do programa Pr-Moradia, foi financiada a construo de 62 banheiros em moradias de baixssima renda.
Pelo programa de remoo e relocalizao de assentamento em rea de risco margem da linha frrea, realizado em parceria com a MRS Logstica (concessionria da linha frrea), foram construdas e doadas 100 casas, executadas com um kit metlico, prximas ao antigo local. Entre 1996 e 2002, 3.112 famlias residentes em sete assentamentos informais e bairros populares obtiveram a regularizao fundiria. Como se pode notar, Itagua demonstrou bastante capacidade para desenvolver e captar recursos em diversas fontes, para aplicar em vrios tipos de ao no campo habitacional. O total dos recursos investidos chegou a R$ 14,21 milhes, dos quais apenas R$ 544 mil procederam do oramento municipal para os empreendimentos citados. A prefeitura de Belford Roxo desenvolveu aes de construo e relocalizao com apoio de financiamentos do Crdito Associativo/Caixa e do Habitar Brasil-99 (Morar Feliz - Cehab-RJ) e promoveu, com recursos prprios, uma ao de regularizao fundiria denominada Meu Lar, Meu Cho. Quanto ao Habitar Brasil-99, a iniciativa foi do estado, atravs da Cehab-RJ, com a construo de 56 casas para reassentamento, e a participao do municpio se deu atravs da escolha da rea da relocalizao, realizada em rea disponvel em seu territrio. A ao de regularizao fundiria Meu Lar, Meu Cho foi promovida com recursos prprios e j beneficiou 600 lotes; estando outros 800 com processo em andamento.A rea de regularizao concluda, de uma rea total de 32 mil m, dividida em oito
71
subreas, foi de aproximadamente 24 mil m, dividida em seis subreas. No municpio de Duque de Caxias verificou-se a existncia de programas financiados com recursos do PAR/Caixa e CrediMac/Caixa, do Habitar Brasil BID98 (Morar Feliz/Cehab-RJ) e do Habitar Brasil (Morar Melhor/Sedu-PR), bem como do oramento municipal. Por meio de uma articulao envolvendo recursos do Habitar Brasil BID-98 (Morar Feliz/Cehab-RJ), foram construdas e doadas 890 casas para beneficiar famlias da Favela do Lixo, em Vila Nova. Por meio do Habitar Brasil (Morar Melhor/Sedu-PR), foram construdas 71 casas para relocalizar moradores das margens do rio Saracuruna. O programa tambm promoveu a urbanizao da rea do rio (construo de uma avenida) e, com os recursos do oramento municipal, viabilizou a oferta de 355 lotes, dos quais apenas 55 contavam com infra-estrutura (gua e luz, arruamento sem pavimentao) e o restante no dispunha de infra-estrutura completa (somente gua e luz). Duque de Caxias tambm foi um municpio que conseguiu articular o apoio de financiamento federal e estadual, tendo se destacado com o programa de construo de 820 casas para o assentamento da Favela do Lixo, com grande investimento, de mais de R$ 22 milhes, conseguidos atravs do programa Habitar Brasil BID-98. Em Nova Iguau, identificaram-se programas com financiamento federal (OGU- Oramento Geral Unio verbas parlamentares para urbanizao; CrediMac/Caixa), com financiamento estadual (CehabRJ [Morar Feliz]) e com recursos prprios. Com os
recursos do OGU (obtidos atravs de emenda parlamentar), foram construdos, em mutiro, 20 banheiros em sub-habitaes de famlias de renda at dois salrios mnimos, e foi realizada a urbanizao de favelas, com a melhoria de infra-estrutura em reas degradadas, que beneficiou cerca de 200 famlias. O programa de regularizao fundiria foi oferecido com recursos do Oramento Municipal e favoreceu 786 famlias. Foi direcionado para cinco reas pblicas ocupadas e tambm para trs reas privadas, que foram desapropriadas. A Cehab-RJ (Morar Feliz) promoveu uma ao de relocalizao/substituio de moradias, no mbito do projeto Lagoinha, beneficiando 1.264 famlias. Um programa que apareceu de forma significativa nos municpios pesquisados foi o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), da Caixa Econmica Federal.Trata-se de programa voltado para famlias com renda entre trs e seis salrios mnimos, que, segundo estudos, acabou por concentrar-se no atendimento a famlias com renda entre cinco e seis salrios mnimos. Seu financiamento se d por meio de recursos onerosos, parcialmente subsidiados com base na possibilidade de extenso do prazo de pagamento com menores taxas de juros. Nesse caso, o municpio no capta recursos diretamente, eles so contratados pela Caixa com um agente empreendedor local. Para obter a reduo de custos, alguns municpios tm participado das aes com a doao do terreno e a realizao de algumas obras de infra-estrutura, alm do cadastramento da demanda. Observou-se que os demandantes cadastrados so encaminhados Caixa, que faz a
72
seleo da demanda solvvel, levando em conta os critrios de risco de inadimplncia, sem qualquer participao subseqente da administrao local. Em Itagua, no PAR/Caixa, a parceria do municpio ocorreu por meio de contatos com as concessionrias e pelo servio de terraplanagem, como tambm pela reduo de impostos, flexibilizao da legislao, apoio tcnico e negociao das reas. Outros municpios, como Belford-Roxo, Duque de Caxias, Nova Iguau e Rio de Janeiro, tambm tiveram projetos financiados com recursos do PAR/Caixa. Em alguns casos, houve doao ou ajuda na articulao para a compra do terreno e a execuo da terraplanagem, alm da reduo de impostos e a flexibilizao da legislao para a construo dos conjuntos habitacionais pelas construtoras. Em outros casos, houve apenas a indicao dos beneficirios. Em Belford Roxo, foi criado o programa denominado HabitAO, responsvel pela construo de 1.568 unidades habitacionais, com recursos do PAR. Em Duque de Caxias, foram construdas 1.282 unidades habitacionais, e em Nova Iguau, 919. Tambm no Rio de Janeiro, no mbito do programa Morar Carioca, foram construdas 1.955 unidades habitacionais com recursos da Caixa Econmica, atravs dos programas Cartas de Crdito ou PAR. Ainda em Belford Roxo, foram construdos 451 apartamentos com recursos do Crdito Associativo/Caixa. Outro programa da Caixa utilizado nos municpios pesquisados foi o CrediMac (financiamento de materiais de construo). Em Duque de Caxias, 55 famlias foram beneficiadas por ele, e o
financiamento lhes foi concedido juntamente com o programa de oferta de lotes. Tambm em Nova Iguau foram usados os recursos desse programa para o atendimento aos beneficiados por outros programas da prefeitura, como o de urbanizao e regularizao de reas ocupadas. O municpio do Rio de Janeiro foi o ltimo a ser visitado, uma vez que dispnhamos de informaes das linhas de ao que existiam no campo habitacional. Os programas eram basicamente os mesmos encontrados na pesquisa anterior (A Municipalizao das Polticas Habitacionais Uma avaliao da experincia recente 1993-1996), uma vez que pouca coisa se alterara nos dois governos subseqentes (Csar Maia / Luiz Paulo Conde), que apresentavam a mesma diretriz poltica. As informaes que havamos coletado foram verificadas e confrontadas no site da prefeitura (<http://www.rio.rj.gov.br> e <http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br>). Na execuo dos seus programas, a Secretaria Municipal de Habitao (SMH) articula-se com diversos rgos da administrao direta e indireta, principalmente com a Riourbe, a IplanRio, a Secretaria de Esportes e Lazer, a Secretaria de Urbanismo, a GeoRio e a Secretaria de Desenvolvimento Social. Como parte da terceirizao interna das demandas, a Riourbe licita e fiscaliza parte das obras gerenciadas pela SMH, alm de participar como parceira na execuo do Favela-Bairro. Com destaque nesse processo, foi firmado um convnio com o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) para a realizao de concursos pblicos para elaborar a metodologia do Programa
73
Favela-Bairro. J o IplanRio contrata levantamentos aerofotogramtricos, servios de topografia, projetos de arquitetura e urbanizao. A SMH opera com recursos da prefeitura e com financiamentos captados de fontes como Caixa Econmica Federal (atravs do Comunidade Solidria e de programas como o Prosanear e Pr-Cred Associativo), agncias multilaterais (Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID), Previ-Rio (atravs do Programa de Cartas de Crdito Imobilirio) e iniciativa privada. Na regularizao fundiria, urbanizao e construo de habitao popular, a SMH parceira de entidades, como o Viva Rio, em projetos de construo de habitao popular; de instituies, por meio de convnios firmados com o Iapas, a UFRJ e a UFF; e da iniciativa privada, em programas como o Favela-Bairro. Os documentos oficiais de divulgao da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro listam como objetivos centrais da poltica habitacional: a) integrar a cidade com as comunidades carentes, atravs de projetos especficos; b) expandir as aes realizadas pelos governos anteriores na rea da habitao; c) oferecer condies para construo em terra infra-estruturada e desestimular a expanso da mancha urbana; d) garantir aos cidados o acesso cidade, facultando-lhes condies de infra-estrutura, de comunicaes, de servios e equipamentos pblicos que sustentam a vida urbana moderna.
Como veremos com mais detalhes a seguir, a poltica habitacional foi estruturada inicialmente em torno de seis programas cujas metas declaradas eram a aproximao da cidade irregular com a cidade legal, a transformao das favelas em bairros, a ampliao da base de ttulos de propriedade em assentamentos populares e o aumento da oferta de oportunidades para ocupao dos vazios urbanos infra-estruturados. Por isso, o programa Favela-Bairro, que previa o atendimento a favelas mdias (de 500 a 2.500 domiclios), acabou dando origem, a partir da administrao de Luiz Paulo Conde (1997-2000), a dois novos programas: o Bairrinho, para pequenas favelas com at 500 domiclios, e o Grandes Favelas, para as que abrigavam mais de 2.500 domiclios. Dos programas que compem a espinha dorsal da poltica habitacional, dois foram includos em um contrato com o BID: o Programa Favela-Bairro e o Programa de Regularizao de Loteamentos. Ativos desde 1994, ganharam uma nova dimenso a partir de assinatura do contrato no final de 1995. A poltica habitacional municipal do Rio de Janeiro foi ento basicamente estruturada nos seguintes programas: Programa Favela-Bairro (de 500 a 2.500 domiclios - objetivo: integrao urbanstica e social). Programa Bairrinho. (at 500 domiclios - objetivo: integrao urbanstica e social). Programa Grandes Favelas. (mais de 2.500 domiclios - objetivo: integrao urbanstica e social).
74
Programa Regularizao Fundiria e Titulao (objetivo: extenso do direito de propriedade, especialmente em reas de favelas). Programa Morar Carioca (objetivo: mudanas na legislao, cartas de crdito para funcionrios municipais, Programa Arrendamento Residencial/Caixa - PAR). Programa Morar Legal - Regularizao Urbanstica e Fundiria de Loteamentos de Baixa Renda (objetivo: urbanizao e titulao dos lotes). Programa Novas Alternativas (objetivo: revitalizao de habitaes coletivas). Programa Morar Sem Risco (objetivo: eliminao das ocupaes sob viadutos). Enquadram-se na modalidade de construo de unidades o programa Morar Carioca (Carta de Crdito ou PAR/Caixa), que ergueu 1.955 unidades habitacionais, e os atendimentos habitacionais necessrios para desadensamento das favelas sob interveno dos programas Favela-Bairro, Bairrinho e Grandes Favelas. Essa segunda modalidade foi responsvel pela produo de 1.147 unidades, com financiamento do BID e contrapartida municipal de 40%. Ainda nessa modalidade de construo de unidades, atravs da Cehab-RJ, o estado produziu moradias em dois programas, um deles de substituio de moradias em assentamentos populares ou favelas, com a construo de 1.150 unidades em quatro comunidades do municpio do Rio de Janeiro, a um custo total de R$ 22,831 milhes, financiados com recursos estaduais (custo por unidade com urbani-
zao de aproximadamente R$ 19 mil). E o outro, um empreendimento polmico, denominado Nova Sepetiba, subdividido em duas reas (Nova Sepetiba I e II), tambm financiado com recursos estaduais, de R$ 57,813 milhes, com construes de baixa qualidade, perfazendo 5.513 unidades (custo por unidade com urbanizao de aproximadamente R$ 11 mil) localizadas em periferia distante, sem infra-estrutura e servios como transporte e comrcio. Esse Programa da Cehab-RJ ainda ofereceu 1.849 lotes na rea de Nova Sepetiba I, servidos de infra-estrutura mnima, a um custo total de R$ 6,762 milhes (custo por unidade de lote de aproximadamente R$ 3,66 mil). Essa ao da Cehab-RJ veio reeditar a produo do conjunto habitacional de grande escala, disponibilizando, por um custo simblico, o lote com a casa para uma populao de baixa renda, em uma rea isolada da cidade, desprovida de servios e equipamentos pblicos adequados. Na modalidade de reforma de unidades habitacionais, o programa municipal Novas Alternativas de reabilitao de cortios reformou cinco casares e 60 unidades de apartamentos, contando com recursos da ordem de R$ 866 mil (custo por unidade de aproximadamente R$ 14,5 mil) e tendo parceria/financiamento da Caixa e contrapartida municipal. Os beneficiados foram enquadrados pelos programas da Caixa, no PSH (0 a 3 salrios mnimos), pagando prestao de aproximadamente R$ 40,00, e pelo PAR (3 a 6 salrios mnimos), pagando cerca de R$ 135,00. O governo do estado tambm atuou na reforma de unidades por meio do programa Vida Nova,
75
realizando obras em 14 conjuntos habitacionais localizados em alguns bairros do municpio do Rio de Janeiro que beneficiaram aproximadamente 49 mil unidades, a um custo de cerca de R$ 41 milhes (custo por unidade de aproximadamente R$ 836,00), financiados a fundo perdido com recursos estaduais. Enquadram-se na modalidade de relocalizao de unidades os programas municipais Morar sem Risco e Morar Carioca. O Morar sem Risco favoreceu a populao ribeirinha e as ocupaes sob viadutos, financiando 15.500 famlias a fundo perdido com recursos oramentrios do municpio e apoio de parceria/financiamento da Caixa (no h informao sobre o total dos recursos aplicados nem o custo por unidade). O Morar Carioca tambm promoveu a requalificao de conjuntos residenciais, atendendo cerca de 8.690 famlias, a um custo total de R$ 4,5 milhes (custo por unidade de aproximadamente R$ 517,00), tambm com recursos oramentrios do municpio e apoio de parcerias (sem informao das parcerias). na modalidade urbanizao de assentamentos que o municpio apresenta os nmeros mais expressivos de famlias atendidas, com os Programas Favela-Bairro, Bairrinho e Grandes Favelas, alm do Programa Morar Legal, destinado a urbanizao e regularizao de loteamentos. O Favela-Bairro, tambm conhecido na prefeitura como Proap-I23, abrange inicialmente o perodo
de 1996 a 2000, visando atender 54 comunidades. Sua continuidade, no perodo de 2000 a 2004, prorrogvel at 2006, com o Proap II, prev o atendimento a 89 comunidades inscritas. O programa Favela-Bairro propunha-se atuar em favelas que possussem entre 500 e 2.500 domiclios, tendo beneficiado at agora cerca de 74 mil famlias. O Proap-I contou com R$ 234 milhes (custo por famlia de aproximadamente R$ 3,16 mil), financiados com o apoio do BID e contrapartida municipal de 40%. Para o Proap-II, esto previstos mais R$ 300 milhes. O Bairrinho foi criado nos moldes do FavelaBairro, para atender s pequenas favelas, de at 500 domiclios, e contou com recursos da Unio Europia, da Caixa e de outras entidades. O total de investimentos monta a R$ 28 milhes (investimento por habitante de R$ 334,00). J foram favorecidas 2.270 famlias (11.313 pessoas), e h previso para incluso de mais 12.580 famlias. O Grandes Favelas, que tambm surgiu do Favela-Bairro, dirigido a quatro grandes favelas com mais de 2.500 domiclios Jacarezinho, Rio das Pedras, Fazenda Coqueiros e Bairro Rollas. Contando com a parceria da Caixa para o financiamento de R$ 41,3 milhes e com a contrapartida municipal de R$ 14,3 milhes (total de recursos investidos da ordem de R$ 55,6 milhes), o programa j beneficiou cerca de 41 mil famlias nas quatro reas (custo por famlia de aproximadamente R$ 2,44 mil).
76
23
Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares.
Nos trs programas de favelas (Favela-Bairro/ Bairrinho/Grandes Favelas), o grau de urbanizao inclui todos os itens da infra-estrutura bsica, como gua, esgoto, drenagem, iluminao pblica, pavimentao e arborizao, alm de servios, como a coleta de lixo e equipamentos pblicos. O Programa Morar Legal tambm conta com recursos vindos do BID, da Caixa e da contrapartida municipal. O total de investimentos de US$ 36 milhes (aproximadamente R$ 130 milhes), que j beneficiaram cerca de 16 mil famlias (custo por famlia de aproximadamente R$ 8 mil). Por ltimo, na modalidade de regularizao fundiria, temos o Programa Regularizao Fundiria e Titulao, realizado exclusivamente com recursos oramentrios do municpio (assim como nos outros municpios, tambm no se informou o total dos recursos aplicados). A regularizao dos lotes feita pela concesso de direito real de uso ou pela doao, mas a maior parte no se encontra devidamente registrada em cartrio e ainda aguarda a concluso dos trmites processuais. Nesse caso, mais comum que apenas a parte referente prefeitura se realize, incluindo o lanamento de taxas, como licenas e IPTU. Mais de 16 mil famlias foram atendidas em processos de regularizao, mas apenas cerca de 3 mil obtiveram a titulao.
foi capaz de desenvolver uma ao permanente e planejada na rea habitacional, contando com recursos internacionais, do BID, em volume significativo, e com o aporte de financiamentos da Caixa Econmica Federal, menos relevante. No entanto, deve-se considerar que o municpio, para implementar seus programas prioritrios, investiu recursos prprios expressivos na urbanizao de favelas e menos considerveis na regularizao e urbanizao de loteamentos. Uma comparao entre os investimentos realizados nos diversos municpios da RMRJ pode ser observada na Tabela 12. Foi possvel perceber, por meio dos dados relativos aos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, que as limitaes oramentrias para o enfrentamento da questo habitacional acabam por definir a nfima atuao dos programas, que, em sua maioria, tm atuado em solues a posteriori, com a proviso de infra-estrutura e a tentativa de titulao onde j existe a habitao, executada pelo morador.A pouca incidncia de iniciativas pblicas destinadas proviso de novas oportunidades habitacionais leva reproduo do problema, gerando mais precariedade em reas da cidade ocupadas pela populao de baixa renda, excluda do acesso formal moradia. O Favela-Bairro e outros programas similares, que trabalham fortemente sob o vis fsicoterritorial, delimitando as reas ocupadas pela populao de baixa renda como de interesse social, a fim de regulariz-las, tendem a direcionar suas aes visibilidade de obras de infra-estrutura e ao discurso da insero dessas ocupaes ao resHabitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
77
4. Concluso
Como evidenciam os dados supracitados, verificou-se que apenas o municpio do Rio de Janeiro
tante da cidade na forma em que se apresentam, com algumas melhorias. A questo que se impe se a urbanizao de assentamentos informais no estaria, dessa maneira, legitimando excees des-
vinculadas dos mnimos sociais, sem estabelecer padres de uso e ocupao do solo que possam ser adequados e dignos para a populao como um todo.
78
Tabela 12: Total estimado de recursos investidos por municpio e na RMRJ. Fontes: OBSERVATRIO IPPUR/UFRJ FASE Projeto Rede Habitat
Referncias
ARAUJO, M. S. M. Possibilidades e limites de uma poltica pblica habitacional: o programa Cada Famlia, um Lote. Rio de Janeiro, 1988. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 1988. BARBOZA, S. C. Projeto Mutiro e a poltica habitacional da Cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2002.Trabalho de Concluso de Curso (Especializao) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2002. BENCHIMOL, J. L. Pereira Passos um Haussman Tropical: as transformaes urbanas na Cidade do Rio de Janeiro no incio do Sculo XX. Rio de Janeiro, 1982. Dissertao (Mestrado) UFRJ/Coppe. 1982. BLANK, G. Brs de Pina: experincia de urbanizao de favela. In: VALLADARES, L. (Org.). Habitao em questo. Rio de Janeiro: Zahar, 1981. p. 93-124. BONDUCKI, N. Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Estao Liberdade, 1998. CARVALHO, R. M. E. A expanso de favelas na Cidade do Rio de Janeiro dcada de 80. Rio de Janeiro, 1996. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 1996. CHINELLI, F. Os loteamentos de periferia. In: VALLADARES, L. (Org.). Habitao em questo. Rio de Janeiro: Zahar, 1981. p. 49-68. FINEP (Financiadora de estudos e projetos); GAP (Grupo de Arquitetura e Planejamento). Habitao popular: inventrio da ao governamental. Rio de Janeiro: Garili Artes Grficas e Editora, 1985. FUNDREM et al. Estrutura urbana da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Fundrem, 1984. IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica); Empresa Municipal de Informtica do Municpio do Rio de Janeiro (IplanRio). Dados do Censo Demogrfico de 1991.
79
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica). Informaes sobre cidades. IBGE, 2000. __________. Perfil dos Municpios Brasileiros Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic). IBGE, 2001. Disponvel em: <http://www.ibge.net/perfil/index.htm>. IUNG, M. G. A participao social e as polticas pblicas: o exemplo do PROSANEAR-RJ. Rio de Janeiro, 2003. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2003. KLEIMAN, M. Obras pblicas de infra-estrutura urbana e o processo de transformao do espao construdo no Rio de Janeiro 1937/1965. In: FERNANDES, A.; GOMES, M. A. (Org.). Cidade e histria: modernizao das cidades brasileiras nos sculos XIX e XX. Salvador: UNBa, 1992. LEEDS, A.; LEEDS, E. A sociologia do Brasil urbano. Rio de Janeiro: Zahar, 1978. LIMA, M. H. B. Em busca da casa prpria: autoconstruo na periferia do Rio de Janeiro. In: VALLADARES, L. (Org.). Habitao em questo. Rio de Janeiro: Zahar, 1981. p. 69-91. MACHADO DA SILVA, L. A. Aspectos de la poltica habitacional em Brasil.Trabalho apresentado na II Reunio do Grupo Latino-Americano de Investigaciones Urbanas, International Sociological Association, Mxico, 1981. Mimeo. MACHADO DA SILVA, L. A.; FIGUEIREDO, A. Urbanizao X Remoo: uma polarizao recente.Trabalho apresentado no V Encontro da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais
80
(Anpocs). Friburgo, 1981. Mimeo. MACHADO DA SILVA, L. A.; VALLADARES, L. Habitacin popular em Rio de Janeiro: polticas y realidad. Trabalho apresentado nas Jornadas Internacionales Renovacin urbana y vivienda popular em reas metropolitanas de America Latina, promovido pela Technische Universitat Hamburg-Harburg, 1986. Mimeo. MARQUES, E. C. Desigualdades sociais e infra-estrutura urbana: produo de equipamentos de saneamento no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1993. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 1993.
PORTES, A. Housing policy, urban poverty and the state: the favelas of Rio de Janeiro 1972/1976. New York, 1977. Mimeo. RIBEIRO, L. C. de Q. (Org.). A promoo imobiliria no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Ippur/UFRJ, 1987. (Relatrio final de Pesquisa). __________. Dos cortios aos condomnios fechados. As formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997. SANTOS, C. N. F. Loteamentos na periferia metropolitana. Revista de Administrao Municipal, p. 22-39, jan./mar. 1985. SOUZA, M. S. Da laranja ao lote: transformaes sociais em Nova Iguau. Rio de Janeiro, 1992. Dissertao (Mestrado) UFRJ/Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social, Rio de Janeiro. 1992. TASCHNER, S. P. Poltica Habitacional no Brasil: Retrospectivas e Perspectivas. Cadernos de Pesquisa do Laboratrio de Estudos sobre Urbanizao, Arquitetura e Preservao (LAP), So Paulo: Universidade de So Paulo, n. 21, set./out. 1997. VALLADARES, L. do P. Passa-se uma casa. Anlise do programa de remoo de favelas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Zahar, 1980. VETTER et al. Espao, valor da terra e eqidade dos investimentos em infra-estrutura no Municpio do Rio de Janeiro. Revista Brasileira de Geografia, Rio de Janeiro: IBGE, v. 41, n. 12, 1979.
81
82
3.
3.
Um olhar sobre a habitao em So Paulo
Suzana Pasternak Taschner e Nelson Baltrusis
1. Introduo
conjunto de indicadores relevantes para aferir as condies habitacionais de um local forma-se a partir de um ncleo universalmente aceito: densidade, propriedade, acesso infra-estrutura, superfcie construda, qualidade da moradia etc. Em regies mais desenvolvidas, a esse ncleo
83
bsico somam-se medidas mais sofisticadas, relativas s reas livres; acesso infra-estrutura social, como escolas, comrcio, lazer e cultura; segregao por renda, etnia ou grupo etrio, e outros. No presente trabalho, foram utilizados apenas indicadores construdos a partir de informaes censitrias disponveis. Isso, sem dvida, limitou bastante o diagnstico habitacional esboado. Tanto os quesitos quanto os itens selecionados como resposta nos diversos censos demogrficos no so os mesmos em datas distintas. No ano 2000, por exemplo, material de construo e a categoria domiclio rstico no aparecem, dificultando o
clculo do dficit habitacional e a comparao com a srie histrica. Nos censos de 1872 e de 1890, nada se detalhava sobre o domiclio, cujas caractersticas comearam a aparecer em 1900. Nesse ano e em 1920, apenas a condio de ocupao da casa era investigada (prpria, alugada, cedida).A partir de 1940, outras variveis agregaram-se ao formulrio do censo, mas, mesmo ao questionarem a mesma varivel, as respostas seguem ocasionalmente padres distintos. Mesmo a varivel com maior ndice de permanncia nos questionrios condio de ocupao categorizava diferentes condies na resposta domiclio prprio. Em 1980, dividia os prprios em pagos ou em aquisio; em 1991, s a construo prpria ou tudo prprio; j em 2000, retornavam as categorias pago e em aquisio. Em relao fossa sptica, em 2000 detalhouse se estava ligada rede de esgoto ou pluvial, mas em 1991 e em 1980 a pergunta se limitava a distinguir se a fossa era sptica ou rudimentar. Muitas outras variveis tambm mudaram, atualizando-se. Sobre o banheiro, por exemplo, retrata-se a evoluo desse equipamento domiciliar, partindo-se da categorizao de individual ou coletivo, presente em 1980, para o nmero de banheiros, em 1991 e 2000. Em relao aos utenslios domsticos, as respostas indicam igual evoluo: em 1980, restringiam-se ao tipo de fogo,
existncia de telefone, rdio, geladeira, TV em cores e preto e branco, automvel particular ou para o trabalho. Em 1991, ao lado desses equipamentos, acrescentaram-se freezer, filtro de gua, lavadora de roupas e aspirador de p. Em 2000, some o fogo, mas surgem microondas, aparelho de ar condicionado, videocassete e microcomputador, como podemos observar no Quadro 1. O presente trabalho no incorpora todas as possveis resultantes do Censo de 2000. As tabulaes publicadas impossibilitam ainda medidas mais sofisticadas de densidade domiciliar para referncias geogrficas menores que macrorregies. Mas j mostram, de forma preliminar, as tendncias habitacionais da metrpole e da capital paulista.
84
Quadro 1: Informaes coletadas nos censos demogrficos do Brasil sobre domiclios. Fonte: IBGE (1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000).
2. Situao habitacional na metrpole e no municpio de So Paulo

2.1. Evoluo do parque domiciliar Desde a dcada de 1980, a taxa de crescimento do nmero de unidades domiciliares tem sido maior que a taxa populacional. Entre 1970 e 1980, a populao brasileira cresceu a 4,44% anuais, e os domiclios, a 3,63%, indicando um aumento da demanda demogrfica por moradias. De 1991 e 2000, essa relao se inverteu: os domiclios cresceram a 2,87%
anuais, enquanto a populao brasileira aumentou a um ndice de 1,93%. Isso reflete uma diminuio do nmero de pessoas por moradia, alm da queda de fecundidade e de novos arranjos familiares. A anlise das Tabelas 1, 2 e 3 e 4 mostra as taxas de crescimento populacional tanto do pas quanto do Sudeste, do estado de So Paulo, da regio metropolitana e do municpio, apontando um firme decrscimo nas duas ltimas dcadas do sculo XX. A contagem de 1996 introduz um certo vis, mas h fortes indcios de sua subestimao.
Tabela 1: Populao do Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1980 a 2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.
85
Tabela 2: Domiclios do Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1991 e 2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991 e 2000.
Tabela 3: Taxas anuais de crescimento geomtrico, populao e domiclios. Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: Tabelas 1 e 2.
Tabela 4: Pessoas por domiclio. Brasil, Regio Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo, 1991 e 2000. Fonte: Tabelas 1 e 2.
86
Para o municpio de So Paulo, a taxa de crescimento do parque domiciliar quase o dobro da taxa de crescimento populacional, maior que a existente para o Brasil, o Sudeste, o estado e a metrpole. Isso significa que a mdia de moradores por domiclio diminuiu na capital em cerca de 7%. Para o municpio, em 1980, a mdia de moradores por casa era de 4,17, mais de 20% superior do ano 2000. Houve tambm um aumento do nmero de residncias unipessoais. Levantamento da prefeitura e da Empresa Brasileira de Estudos do Patrimnio (Embraesp) mostra que So Paulo ampliou a rea construda cadastrada
em mais de 30%. De 1991 a 2000, o municpio ganhou 95 milhes de metros quadrados. Essa superfcie equivale a ao triplo da rea do municpio de Diadema (matria publicada no jornal O Estado de So Paulo, 26 jan. 2003, p. C1). O dado refere-se tosomente rea legal, cadastrada no Departamento de Rendas Imobilirias, que compe o universo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). O crescimento da rea construda, no entanto, deve ser bem maior, embora seja difcil de ser mensurado. So Paulo atingiu 385 milhes de metros quadrados de rea construda formal em 2000, em contraposio
aos 290 milhes em 1991. Ou seja, uma taxa de crescimento de 3,20% ao ano, bem superior taxa de crescimento demogrfico de 1,48% anuais, para o mesmo perodo. As construes residenciais se mantiveram em 2/3 de toda a rea edificada. Em seguida, h os imveis comerciais e de servio, incluindo as garagens, com pouco mais de 20%, consolidando o perfil tercirio e contrastando com o perfil industrial das dcadas anteriores. As unidades industriais, armazns e depsitos ficaram com 7,55% de acrscimo da rea construda. A pesquisa citada pelo Estado de So Paulo destaca os distritos com maior ganho de rea construda: Itaim Bibi,Vila Andrade, Jabaquara, Moema, Sapopemba, Santana, Jardim So Luiz, Sade e Santo Amaro. A reduo da taxa de incremento demogrfico patente em todos os segmentos espaciais, desde o pas (reduo de 18%), Sudeste (10%), estado de So Paulo (20%), regio metropolitana (12%) e municpio (32%). Percebe-se que essa reduo bem menor na Grande So Paulo, mostrando que a metrpole ainda mantm certo vigor demogrfico. J o cenrio na capital distinto. O municpio de So Paulo s no viu
sua populao diminuir em nmeros absolutos porque seu crescimento vegetativo foi superior perda por migrao. Entre 1991 e 1996, a populao da cidade aumentou em 192.867 habitantes, e entre 1996 e 2000, em 595.180, num total de 788 mil habitantes na dcada. Esse incremento, entretanto, no se distribui de forma uniforme pelo tecido urbano: desde 1980, as taxas de crescimento populacional nos anis centrais vm sendo negativas (ver Tabela 5).Todo o acrscimo populacional concentra-se na periferia. Entre 1996 e 2000, os trs anis centrais perderam quase 46 mil pessoas, enquanto os anis exterior e perifrico ganharam mais de 600 mil habitantes. Os moradores mais pobres so impelidos para regies cada vez mais distantes, tanto para o entorno da capital quanto para as cidades limtrofes. A polarizao social, visvel a olho nu, ganha novos contornos; a pobreza se espalha por todo o tecido municipal, enquanto as classes mais abastadas se concentram em verdadeiros enclaves de riqueza, sobretudo na regio sudoeste da capital. As demais camadas sociais se distribuem de forma espraiada, empobrecendo em direo periferia.
87
Tabela 5: Municpio de So Paulo. Taxas de crescimento populacional por anel, 1960-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.
2.2. Tipo de moradia Chama a ateno o aumento da categoria particular improvisado entre 1991 e 2000, para todos os segmentos geogrficos estudados (Tabela 6). Esse tipo, juntamente com os domiclios rsticos, compe o dficit de moradias, ou seja, so unidades novas a construir. A taxa de crescimento dos domiclios improvisados alcana 7,17% ao ano para o estado de So Paulo, 6,90% para o Sudeste e 6,58% para o Brasil, anualmente. Em relao aos domiclios particulares permanentes, essas taxas so bem inferiores, de quase 3% anuais. J o nmero de domiclios coletivos diminuiu sensivelmente em todos os lugares.
88
Tabela 6: Tipo de moradia. Brasil, Sudeste, estado, metrpole e municpio de So Paulo. 1991 e 2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991 e 2000.
Duas hipteses surgem, uma vez que o conceito utilizado permaneceu: 1) mudou o treinamento dos entrevistadores, que cadastraram em 2000 mais unidades como improvisadas; 2) o aumento real, indicando que parcelas populacionais que antes conseguiam morar em casas permanentes hoje no mais
o conseguem, sendo obrigadas a improvisar moradias inadequadas. Para o Brasil como um todo, so 260 mil moradias a construir, 32,12% na regio Sudeste. O percentual mdio de domiclios vagos para o pas como um todo, para o Sudeste e para o estado de So Paulo, foi da ordem de 15%. Computam-se entre
eles os domiclios de veraneio.Assim, a interpretao desse indicador compromete a anlise. Mas, tanto na Grande So Paulo quanto na capital, esses percentuais so da ordem de 10% (465 mil e 304 mil, respectivamente, em 2000). Na capital, a porcentagem de unidades de veraneio no deve ser expressiva. Assim, esses domiclios vagos so parte de um parque imobilirio a ser estudado para reaproveitamento. 2.3. Tipo de domiclio Tanto na regio metropolitana quanto no municpio de So Paulo, percebe-se um aumento da verticalizao dos domiclios. Na capital, esse aumento maior: em 2000, das unidades habitacionais eram apartamentos, como mostra a Tabela 7. Uma outra varivel que pode ser analisada a partir dos censos demogrficos refere-se aos domiclios favelados. Embora a definio de favela por eles utilizada exclua da contagem aglomerados com menos de 50 unidades, o dado coletado, embora provavelmente subestimado, comparvel historicamente e fornece indicao do ritmo de crescimento. Na Grande So Paulo, a taxa de crescimento domiciliar das unidades faveladas entre 1980 e 1991
alcanou 7,96% anuais, bem superior taxa metropolitana, de 2,11% ao ano. A maior concentrao de favelas do Brasil ocorre na metrpole paulista. Apenas as cidades de So Paulo, Guarulhos, Osasco e Diadema contavam, no ano de 2000, com 938 favelas cerca de um quarto do total no pas. A favela no Brasil um fenmeno predominantemente metropolitano: em 1980, 79,16% das moradias faveladas estavam nas nove regies metropolitanas oficiais. Em 1991, de um total de 3.211 favelas existentes, 74% se localizavam em regies metropolitanas, concentrando um total de 817.603 domiclios favelados. Entre os 15 municpios com maior nmero de favelas em 2000, cinco so do estado de So Paulo: os quatro supracitados, mais Campinas, somam 117 desses ncleos. O crescimento da populao favelada existe tanto no municpio central da regio metropolitana quanto nos do entorno. Assim, se, em 1980, 3,95% da populao da capital era favelada, esse percentual cresce para 7,46%, em 1991, e para 8,72%, em 2000. Para os municpios do entorno metropolitano, o percentual de unidades domiciliares em favelas, que em 1980 era 3,58%, sobe para 8,23% em 1991, como podemos verificar na Tabela 8.
89
Tabela 7: Tipo de domiclio. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000.
Tabela 8: Favelas do municpio de So Paulo, 1980-2000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991, 2000. Contagem da populao de 1996.
Percebe-se que o percentual da populao paulistana morando em favelas crescente. Entre 1980 e 2000, essa populao cresceu a uma taxa de 5,12% anuais, enquanto, no mesmo perodo, a populao municipal aumentou 1,07% ao ano. Como na populao municipal, esse crescimento foi sobretudo perifrico (Tabela 9). Vale a pena ressaltar, entretanto, que est havendo uma mudana na dinmica urbana das favelas: embora entre 1991 e 2000 as taxas de crescimento da populao favelada nos anis interiores tenham sido negativas, entre 1996 e 2000 elas aumentaram nos anis interior e intermedirio:
se em 1991 a proporo de favelados na populao do anel interior era 0,48%, no ano 2000 subiu para 0,78%; no anel intermedirio, passou de 4,79%, em 1991, a 7,19%, em 2000. A Tabela 9 detalha as taxas por anis. O dado de um aumento relativo das favelas no anel interior pode parecer paradoxal primeira vista. Mas o que se tem percebido a olho nu confere com o dado estatstico: inmeros terrenos vagos, ao lado de estradas de ferro e viadutos, no Centro da cidade, tm apresentado favelas novas nos ltimos anos.
90
Tabela 9: Municpio de So Paulo: taxas de crescimento anuais, por anel, para a populao total e a populao favelada, 1991, 1996 e 2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Contagem da populao de 1996.
2.4. Materiais de construo Estas variveis constavam dos Censos de 1980 (piso, paredes externas e cobertura) e 1991 (paredes externas e cobertura), mas foram eliminadas do Censo de 2000, ficando restritas s PNADs (ver Tabelas 10, 11 e 12).Assim, elas podem ser avaliadas para a Grande So Paulo em 1999, mas a amostragem no permite seu dimensionamento para o municpio no mesmo ano. Em relao ao piso, o resultado existe s para os domiclios de 1980. As condies quanto ao piso eram melhores no municpio do que na regio metropolitana: na capital, o uso de cimento (que muito frio) e terra (que propicia a proliferao de nematelmintos e outros vermes) menor. Analisando a Tabela 11, percebe-se que a alvenaria, tanto de blocos quanto de tijolos, o material predominante para a vedao das paredes externas, quer na regio metropolitana, quer na capital. Mesmo nas favelas, a unidade imaginria, o frgil barraco de madeira com piso de terra socada e cobertura improvisada transformou-se numa unidade de alvenaria, muitas vezes com cobertura de laje, para uma possvel ampliao vertical. Pelo Censo Demogrfico de 1991, 66,5% das casas nas favelas do municpio de So Paulo tinham paredes de alvenaria e cobertura de telhado ou laje. De acordo com a pesquisa da Fipe, em 1993, esse percentual era de 74,2% para domiclios com paredes de alvenaria e de 97,1% para os que tinham cobertura de telhado ou laje. Se, em 1973, 46,3% dos pisos nas unidades
faveladas paulistanas eram de terra batida, em 1993, esse percentual se reduz a apenas 4,5%. Tambm a madeira nas paredes externas apresenta sensvel diminuio, tanto na metrpole (de 4,9% em 1980 para menos de 1% em 1999) quanto na capital (de 4,1% em 1980 para 2,30% em 1991). notvel o aumento do uso da laje de concreto como soluo de cobertura. Mesmo nas favelas da capital, o Censo de 1991 aponta sua presena em quase 20% das casas, sobretudo a laje prel. A telha de barro aparece em 29,7% das unidades domiciliares do municpio em 1991, e o cimento amianto, em 15,5%.Tal como o tijolo de barro, as telhas, em geral, vm de pequenas olarias, distantes da capital, com alto custo de transporte, enquanto o fibrocimento e a laje pr-moldada integram o rol das empresas de material de grande porte. Alm disso, o uso da laje permite a ampliao vertical da moradia. Em 1999, 43% das casas localizadas na regio metropolitana de So Paulo eram cobertas com laje de concreto; no municpio de So Paulo, esse percentual j era de 54% em 1991. Ao pesquisar as condies de construo dos domiclios, o PNAD de 2001 classificou o material empregado nas paredes externas e nas coberturas apenas nas categorias durvel e no-durvel. Para o Brasil, como um todo, materiais no-durveis so usados em apenas 0,42% das paredes externas das moradias e em 1,10% das coberturas. Para a Grande So Paulo, o dado s foi fornecido para paredes externas, no-durveis em 0,76% das casas.
91
Tabela 10: Piso dos domiclios. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980 (%).Fonte: FIBGE - Censo Demogrfico de 1980.
Tabela 11: Material das paredes externas, Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-1999 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980 e 1991. PNAD de 1999.
92
Tabela 12: Material da cobertura. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-1999 (%).Fonte: FIBGE Censos Demogrficos de 1980 e 1991. PNAD de 1999.
2.5. Condies de ocupao Tanto na regio metropolitana quanto no municpio, observa-se o crescimento da proporo de casas prprias. Na capital, a proporo de moradias alugadas em 1950 e 1970 era, respectivamente, 58,0% e 38,2%. O fato de a casa ser prpria, entretanto, no significa melhor qualidade ou renda maior. Pelo contrrio, na periferia pobre e nas favelas, elas so maioria. O percentual de unidades cedidas se mantm, com leve tendncia decrescente. Considerando-se as casas prprias, visvel a diminuio do nmero de propriedades ainda no totalmente quitadas, tanto na metrpole como na capital (Tabela 13). No ano 2000, introduziu-se a questo sobre a propriedade do terreno. Na Grande So Paulo, entre as 3.494.041 casas prprias, 89,13% localizavam-se
em terrenos tambm prprios, 5,72% declararam o lote como cedido e 5,15% em outra situao de propriedade. Como o aluguel de lote domiciliar raro no Brasil, provavelmente trata-se de terrenos invadidos. Para a capital, com 2.071.736 moradias prprias, o percentual em terrenos prprios de 90,07%; em terrenos cedidos, de 4,40%; e em terrenos com chance de serem invadidos, de 5,53%. Entre os 180 mil domiclios metropolitanos que ocupam lotes em outra situao que no prprios ou cedidos, 8,64% das moradias ainda no esto completamente quitadas, indicando um mercado imobilirio atuante em lotes com propriedade duvidosa. Existe uma associao entre escolaridade e morar em lote prprio ou cedido: 14% das unidades habitacionais com responsvel sem escolaridade ou com menos de um ano de permanncia na Grande So Paulo esto em terrenos no-prprios ou no-
93
Tabela 13: Condies de ocupao. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: IBGE (1980, 1991, 2000).
cedidos; entre os que moram em terreno prprio, apenas 6% no tm nenhum ano de estudo; entre os moradores de lotes cedidos, so 5,3%, mostrando uma relao inversa entre anos de estudo e propriedade do lote. Isso refora a hiptese de que a maioria, se no todos os terrenos outros, na realidade ocupada ilegalmente, j que mais provvel uma populao no-escolarizada e, portanto, com renda baixa invadir terra urbana para moradia. Para o municpio de So Paulo, 13,54% dos responsveis pela moradia que tm menos de um ano ou nenhum estudo habitam terreno com propriedade dissimulada, percentual maior do que para as outras condies de ocupao: apenas 5,24% dos ocupantes de terrenos prprios tm essa faixa de escolaridade. 2.6. Densidades domiciliares Existem algumas medidas clssicas de densidade domiciliar: moradores por domiclio, nmero de cmodos por domiclio, nmero de dormitrios por domiclio, pessoas por cmodo, pessoas por dormitrio, alm de medidas no censitrias, como as que relacionam superfcie e moradores. Entretanto, normas de moradia so, em grande parte, ligadas a fatores culturais e historicamente determinados. Por exemplo, qual o nvel que o indicador pessoas por cmodo deve apresentar para caracterizar uma casa congestionada? Depende do contexto cultural, e dentro dele, do tempo. No Brasil da dcada de 1980, a mdia era de 4,3 pessoas por domiclio, 5 cmodos por casa e
0,66 pessoas por cmodo. O nmero de cmodos por domiclio aumentou bastante na ltima dcada: em 1991, a mdia era de 4,18, e subiu para 5,59 no ano 2000. Considera-se que um domiclio com 3 cmodos ou menos oferece espao interno insuficiente, partindo-se do princpio racionalista de que qualquer moradia precisa atender a quatro funes bsicas repouso, estar, preparao de alimentos e higiene pessoal , que devem ser exercidas em locais apropriados e exclusivos. Dessa forma, um domiclio com espao indispensvel deve ter, no mnimo, sala, quarto, banheiro e cozinha. A situao brasileira em relao ao congestionamento domiciliar melhorou comparada a 1991. Naquele ano, a porcentagem de domiclios no Brasil com at 3 cmodos era 18,63%, e em 2000 reduzia-se a 15,41%. J entre 1980 e 1991, houve piora relativa, uma vez que em 1980 apenas 10,26% das casas brasileiras tinham menos que 3 cmodos. Em relao ao indicador moradores por cmodo, os higienistas estabelecem seu limiar em 1,5 pessoa por cmodo ou 2,0 pessoas por cmodo habitvel (excluindo banheiro e cozinha). A estatstica brasileira publicada refere-se ao percentual de domiclios com mais de 2 pessoas por cmodo, excluindo o banheiro. Esse indicador aponta que 3,78% das casas brasileiras esto congestionadas. No Sudeste, a proporo de 3,57%, e no estado de So Paulo, de 3,56%. Para o municpio de So Paulo, o percentual de domiclios com mais de 1,5 pessoa por cmodo era, em 1991, de 9,76%, congestionamento superior ao estadual e ao nacional.
94
Quadro 2: Densidades habitacionais, Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 19802000. Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000. PNAD de 1999.
Em relao s pessoas por dormitrio, o limiar so no mximo 2 pessoas por dormitrio. Para o Brasil como um todo, o percentual de domiclios que excedeu esse limiar em 2000 foi de 28,13%. Para o Sudeste, ele ligeiramente menor, de 26,76%, e para o estado de So Paulo atinge 28,79%, enquanto no municpio de So Paulo, em 1991, era bem mais elevado, chegando a 36,68% dos domiclios. No anel perifrico, passava de 50% das moradias. No Quadro 2, podemos observar as densidades habitacionais na Grande So Paulo e municpio, entre 1980 e 2000. 2.7. Existncia de banheiro ou sanitrio At 1980, o quesito censitrio limitava-se a indagar se o domiclio tinha ou no sanitrio, e se ele era individual (servindo apenas a um domiclio) ou
de uso coletivo. A partir de 1991, a pergunta se referia ao nmero de banheiros (ver Tabelas 14 e 15). A situao sanitria intradomiciliar teve melhoria: tanto na regio metropolitana quanto no municpio, o percentual de casas sem banheiro (sanitrio, ducha e pia, ao menos) diminuiu. Alm disso, a porcentagem de casas com mais de 1 banheiro aumentou de 23,8%, em 1991, para 27,5%, em 2000, na regio metropolitana; e de 28% para 31,3%, no municpio. Assim, o destino dos dejetos dentro do domiclio em geral est resolvido. Na trama urbana, a situao, embora mais complicada, tambm melhorou. Em 1973, nas favelas paulistanas, 65,8% das unidades habitacionais contavam apenas com sanitrio coletivo ou no tinham sanitrio; em 1991, pelos dados do censo, somente 12,6% estavam nessas condies.
95
Tabela 14: Sanitrio. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000.
Tabela 15: Banheiro. Grande So Paulo e Municpio de So Paulo, 1991 e 2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991 e 2000.
2.8. Cozinha e combustvel utilizado para cozinhar At 1980, o censo demogrfico perguntava sobre a existncia de equipamento para cozinhar. Mas, j nessa data, 99,30% dos domiclios, seja na regio metropolitana seja no municpio, possuam fogo. Os percentuais de casas com fogareiro, fogo improvisado e sem nenhum equipamento somavam cerca de 0,60%.Assim, a questo, por ser pouco discriminante, foi abandonada.
A segunda indagao, relativa ao combustvel utilizado na cozinha, foi conservada. Percebe-se, observando a Tabela 16, que tanto na metrpole quanto no municpio o gs de botijo predomina, embora note-se aumento do uso de gs canalizado: no municpio, chega a atingir quase 8% dos domiclios. No tecido urbano municipal, no Centro histrico e no Centro expandido, quase 40% das moradias so servidas pela rede pblica. Na periferia, entretanto, esse percentual mal ultrapassa 3%.
96
Tabela 16: Combustvel utilizado para cozinha. Grande So Paulo e municpio de So Paulo, 1980-1999 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980 e 1991. PNAD de 1999.
2.9. Infra-estrutura e servios pblicos No que diz respeito ao abastecimento de gua, a situao da metrpole e do municpio de So Paulo bastante boa: em 2000, na Grande So Paulo, 95,46% das moradias e 1,46% das propriedades usam gua canalizada, totalizando 96,92% das casas. Para o municpio, esse percentual atinge 98,63%. A utilizao de poo caiu, de 10,2% dos domiclios na metrpole, em 1980, para 1,17%, em 1999. E a proporo do uso de poo sem canalizao, que em 1980 atingia mais da metade dos domiclios, caiu para menos de 1/3. Embora estar ligado rede pblica de abastecimento de gua seja importante, convm lembrar que a mera ligao no assegura a qualidade do servio. habitual, em zonas altas da metrpole, que a gua no tenha presso suficiente para encher as caixasdgua. Essa falta de presso na rede favorece tambm a contaminao por resduos do solo, forando uma clorao exagerada. E a deficincia na conservao e na limpeza das caixas, alm da presena de reservatrios sem tampa, contribuem para a criao de mosquitos. A anlise intra-urbana do municpio de So Paulo mostra que no anel perifrico diminui um pouco a porcentagem de casas ligadas rede pblica 96% em 1991. Em relao ao destino dos dejetos, o indicador j no se mostra to adequado. Na metrpole, em 2000, 81,39% dos domiclios estavam ligados rede geral de esgotos; no municpio, 87,23%. O indicador mostra melhoria constante a partir de 1980, como possvel ver na Tabela 17. A partir de 1991, os censos detalharam o destino final dos dejetos para os que no tm fossa ou esgoto. Assim, para a metrpole, em 1991, 3,82% dos domiclios jogavam seus dejetos em valas e 2,18% em crregos (ver Tabela 18). Infelizmente, no ano 2000, o percentual de moradias que ainda despejavam lixo em crregos aumentou para 4,33%; para valas, contudo, caiu para 2,07%. No municpio de So Paulo, em 2000, o esgoto domstico de 4,13% das casas tinha como destino final os crregos, e o de 1,63% delas, as valas. Dado possivelmente relacionado ocupao irregular de vales e mananciais.
97
Tabela 17: Abastecimento de gua. Grande So Paulo e municpio. 1980-2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980,1991 e 2000.
Tabela 18: Destino dos dejetos. Grande So Paulo e municpio. 1980-2000 (%). Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980, 1991 e 2000.
A anlise intra-urbana do municpio de So Paulo mostra que, em 1991, as reas centrais eram bem servidas pela rede pblica de esgoto, com mais de 99% dos domiclios ligados. Mas na periferia esse percentual descia para 84%. O destino dos resduos slidos comeou a entrar nos censos em 1991. Tanto na metrpole
(em 95,56% dos domiclios) quanto no municpio (em 99,20%) predomina a coleta direta (Tabela 19). A freqncia dessa coleta, no entanto, no explicitada pelo censo. Mas nota-se que destinaes incorretas do lixo, como ser queimado, jogado e mesmo enterrado em locais imprprios tm diminudo.
98
Tabela 19: Destino do lixo. Grande So Paulo e municpio, 1991 e 2000 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1991e 2000.
Em relao energia eltrica, em 1991, a cobertura do municpio e da Grande So Paulo j atingia 99,92% das casas. A srie histrica nota apenas que o percentual de unidades domiciliares com medidor cresceu na dcada de 1980 (ver Tabela 20). 2.10. Bens de consumo individual As indagaes sobre bens de consumo individual tm variado bastante cronologicamente, seguin-
do hbitos e melhorias de padro de vida. Muitos quesitos anteriormente importantes e discriminantes, como enceradeira, ferro de passar, TV em preto e branco e aspirador de p, deixaram de s-lo. Para o ano 2000, a Tabela 21 mostra os indicadores pesquisados para o Brasil, regio Sudeste e estado de So Paulo. Ainda no foram fornecidos os resultados de 2000 no mbito da regio metropolitana e do municpio de So Paulo.
Tabela 20: Energia eltrica. Grande So Paulo e municpio, 1980-1991 (%).Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos de 1980 e 1991.
99
Tabela 21: Bens de consumo individual, Brasil, Sudeste e Estado de So Paulo, 2000 (%). Fonte: FIBGE - Censo Demogrfico de 2000.
Tomando como medida o acesso a bens de consumo individual, desde comodidades ligadas a servios pblicos (coleta de lixo, iluminao eltrica e linha telefnica) at o uso de aparelhos eletrodomsticos (geladeira, lavadora de roupas, rdio, televiso, videocassete e microcomputador), e a disponibilidade de automvel para transporte individual, possvel observar melhores condies de vida no estado de So Paulo. Como exceo, o aparelho de ar condicionado aparece em apenas 3,93% dos domiclios paulistas, ao passo que para o Brasil, como um todo, est disponvel em 7,45% das casas, e no Sudeste, em 8,33%. Isso, porm, deve ser atribudo
ao clima mais ameno do estado, sobretudo na regio metropolitana, onde se concentra grande parte das camadas mais ricas. Tambm chama a ateno o fato de que, j em 2000, quase 20% dos domiclios do estado tinham microcomputador. A Tabela 22 revela alguns bens de consumo individual dos domiclios da regio metropolitana e do municpio. Muitos itens presentes nos censos de 1991 e 1980 no so mais investigados (filtro,TV em preto e branco, aspirador de p). J equipamentos contemporneos, como microondas, videocassete e microcomputador sequer eram disponveis poca.
100
Tabela 22: Bens de consumo individual, Grande So Paulo e municpio, 1980 e 1991 (%).Fonte: FIBGE Censos demogrficos de 1980 e 1991.
A geladeira , sem dvida, o eletrodomstico mais presente na metrpole e na capital paulistas,
num percentual que, em 1991, j era superior ao do Brasil como um todo em 2000. Tambm chama
a ateno a presena da televiso: no Brasil, 87% dos domiclios possuam TV em 2000, assim como 94% na regio Sudeste e 95% no estado de So Paulo. Em 1991, a presena da TV em cores era grande em mais de 70% das moradias, tanto na metrpole quanto no municpio. Sua penetrao, como forma de lazer e informao impressionante. Em 1991, as linhas telefnicas fixas ainda eram poucas, com apenas 31,8% dos domiclios no municpio da capital conectados. Em 2000, esse percentual deve ter subido, dado que no estado de So Paulo perto de 58% das casas tm telefone fixo. Sem falar na telefonia celular, que deu enorme impulso a esse tipo de comunicao. Em 2000, verificou-se ainda a penetrao do videocassete: mais de metade das moradias do estado de So Paulo contam com esse bem. E, em relao ao microcomputador, 10,6% das casas brasileiras o possuem, percentual que chega a 17,5% das residncias paulistas e pode influenciar tanto programas educacionais quanto comerciais. As melhores condies de consumo na metrpole e na capital paulista so reafirmadas pelo percentual de casas com lavadora de roupas: em 1991, presente em 47,5% das casas metropolitanas e em 52,3% das municipais, mais que nas 33% das moradias brasileiras no ano 2000. E o resultado de uma forte indstria montadora, aliado ao pssimo transporte pblico, surge nos indicadores de propriedade de automvel particular: em 1991, em 42% dos domiclios municipais, e no ano 2000, em 48% das casas do estado de So Paulo.
3. Poltica de habitao popular na regio metropolitana de So Paulo. Intervenes na habitao popular

3.1. Introduo As polticas relativas habitao popular no Brasil, em especial as relativas a favelas e cortios, eram, at 1984, altamente centralizadas em mbito federal. Sempre houve intervenes locais, mas at a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em novembro de 1986, elas no tiveram a relevncia que apresentaram nos ltimos anos da dcada de 1990. Uma anlise detalhada das polticas federais pode ser encontrada em Pasternak Taschner (1997). Nesta seo, sero discutidas as intervenes nas esferas municipal, regional e estadual nos municpios que compem a regio metropolitana. No tarefa fcil, porque, em primeiro lugar, no existe uma sistematizao sobre tais intervenes. Em segundo lugar, a dimenso tanto territorial quanto poltica e econmica que o municpio de So Paulo ocupa na regio metropolitana encobre experincias e programas implantados por outros municpios. Alm disso, deve-se ressaltar que no basta ter programas ou polticas municipais. necessrio contar com polticas regionais que orientem os investimentos em habitao e a atuao dos diversos nveis de governo. No mbito metropolitano, vale a pena destacar os esforos que o Consrcio Intermunicipal do ABC fez ao realizar um diagnstico do problema habitacional nos municpios que compem a sub-regio.
101
Nos ltimos 30 anos, as intervenes foram organizadas em seis perodos cronolgicos. Para cada um deles, discutem-se o tipo de anlise que se fazia do problema, as solues encontradas e as conseqncias e reaes que essas intervenes criaram, segundo um esquema de anlise j utilizado por mim (Pasternak Taschner, 1986; 1997) e enriquecido por Patton e Palmer (1988). Por anlise, entendem-se as idias prevalentes, conceitos e teorias hegemnicas em cada poca. Solues so as aes efetivamente realizadas, respondendo aos problemas e s teorias. Reaes referemse a novos problemas detectados, que vo redefinir teorias e aes. At a dcada de 1980, no existiu uma poltica habitacional nos municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), com exceo do municpio de So Paulo. Algumas excees podem ser percebidas no Grande ABC, sub-regio que congrega os municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Rio Grande da Serra e Ribeiro Pires, e se destaca por seu perfil industrial.No final dos anos 70, os movimentos sociais organizados pelas CEBs e o movimento sindical da regio comearam a se projetar no cenrio regional e nacional, apresentando propostas alternativas falta de polticas sociais locais e nacionais (Baltrusis e Mourad, 1999, p. 44). 3.2. Dcada de 1960 Nessa dcada, as polticas de desfavelamento s surgiram na capital. Nos demais municpios da re-
gio metropolitana, as favelas no se apresentavam como grande problema. O primeiro tipo de interveno em favelas no municpio de So Paulo foi a remoo e a reinstalao do aglomerado em outro lugar, seguindo uma concepo de que elas eram um antro de doenas, crimes, desorganizao social e marginalidade. Essa patologia se extinguiria com a extirpao do assentamento e a remoo dos favelados para unidades adequadas. Deve ser lembrado que, poca, a populao favelada paulistana era pequena, de cerca de 100 mil pessoas, o que tornava a remoo possvel. Mas, em So Paulo, essa remoo nunca atingiu a truculncia do Rio de Janeiro do governo Carlos Lacerda. Os resultados dessa poltica, tanto no Rio quanto em So Paulo, foram pouco animadores. Os ncleos habitacionais para os quais os favelados foram removidos normalmente eram situados em terrenos perifricos, de difcil acesso. Como conseqncia, o custo do transporte aumentava para as famlias, onerando o oramento. Alm disso, a maior distncia entre os centros de servio e o domiclio impedia a contribuio feminina para a renda familiar. O poder aquisitivo baixava, dificultando o pagamento de prestao ou aluguel e resultando numa volta favela. 3.3. Dcada de 1970 Nessa poca, tornou-se claro que a remoo s se justificava em situaes de emergncia ou em reas de risco. Como forma modal de interveno em favelas, era necessria uma poltica mais eficaz e menos traumtica.Assim, em vez de conduzir o favelado
102
a uma unidade definitiva, procurou-se localiz-lo nas chamadas Vilas de Habitao Provisria (VHP), que j existiam no Rio de Janeiro desde meados da dcada de 1940 sob o nome de Parques Proletrios (Pasternak Taschner, 1986; 1997). As VHP se constituam em alojamento no definitivo, construdo no prprio terreno da favela, onde atuava um intenso servio social, visando dar formao profissional, alfabetizao e documentao populao, e, assim, dar-lhe condies de integrao cidade e ao mercado imobilirio. Mesmo o projeto fsico do alojamento enfatizava seu carter provisrio, com uso de material de construo no definitivo: as VHP eram de madeira, no se empregava alvenaria, e os banheiros eram coletivos. Esperava-se que aps um ano a famlia estivesse apta a se integrar no mercado de moradia e de emprego. As abordagens tericas que mediaram essa forma de interveno inspiravam-se nas formulaes de integrao social da escola de pensamento da sociologia funcionalista. Enfatizavam a idia de que a favela seria a primeira alternativa habitacional para um migrante rural, um trampolim para a cidade, etapa necessria de integrao vida urbana. Nas VHP, a preocupao bsica era encurtar o tempo necessrio que o migrante ficaria na favela, proporcionandolhe alguma infra-estrutura bsica, orientao profissional e instruo formal. As crticas a esse projeto so inmeras. Alm do pressuposto de integrao social implcito que no se mostrou verdadeiro , dados empricos, com origem em Censos de Favelas, cuja coleta sistemtica
se iniciou em meados da dcada de 1970, mostraram que os favelados no eram em absoluto migrantes recentes e nem tiveram na favela seu primeiro local de moradia. As favelas estavam crescendo mais por empobrecimento do que por migrao direta.
Os moradores das favelas no se instalaram logo de incio no barraco onde moravam. Foram se deslocando no espao urbano, numa trajetria de filtrao descendente, dentro do processo de valorizao da terra urbana e do empobrecimento da classe trabalhadora, das reas centrais para as perifricas, das casas de alvenaria para os barracos das favelas. (Pasternak Taschner, 1997, p. 54)
A percepo, no fim dos anos 1970, de que a favela veio para ficar e de que os favelados eram trabalhadores, em grande parte empregados registrados da indstria paulista, trouxe a necessidade de buscar novas solues. Os alojamentos provisrios tornaram-se definitivos. O pressuposto da integrao social numa sociedade como a brasileira tem srios limites: a capacidade da economia paulistana de incorporar fora de trabalho nos plos dinmicos da economia limitada, alm dos pr-requisitos de competncia profissional e escolaridade. 3.4. Perodo 1980-1985 Surge a conscincia de que a favela no representa uma disfuno do sistema, mas a expresso fsica das suas contradies. Isso conduziu a um impasse operacional: como formular o problema da interveno? Como formar uma metodologia de ao que no seja a de ruptura total com o sistema?
103
Alguns setores tcnicos acreditavam que a construo em larga escala, a pr-fabricao, a industrializao e a racionalizao da construo poderiam promover o barateamento da casa, tornando-a acessvel a todos.Assim, edificaram-se conjuntos, como o de Itaquera, onde alguns modelos de reduo de custos foram introduzidos (sistemas de pr-fabricao leve com frmas metlicas, tipo outnord, alvenaria estrutural etc.), no esforo da Cohab-SP em construir cerca de 80 mil unidades habitacionais entre 1980 e 1985. Preconizavam-se ainda a cooperao, a autoajuda e a ajuda mtua como instrumentos que auxiliariam a superar os problemas das favelas. As classes mdias nacionais tentaram transmitir aos favelados uma determinada concepo de sociedade, de forma que eles considerassem que seu cotidiano poderia ser melhorado mediante esforo prprio e auxlio comunitrio. A urbanizao de favelas se impe como poltica bsica. Em 1979, no municpio de So Paulo, iniciouse o Pr-gua, propondo a extenso da rede de gua potvel s favelas, com ligao domiciliar sempre que possvel. O Pr-Luz, programa de eletrificao tambm iniciado das unidades faveladas em 1979, at 1987 j tinha instalado energia eltrica em quase todas as moradias. Esses programas incluam-se nas chamadas polticas compensatrias e cobravam de seus usurios apenas tarifa mnima. Em 1981, um programa mais ambicioso o Profavela prev no apenas a instalao de infra-estrutura, como servios de
educao, sade e financiamento, altamente subsidiado, de melhoria e/ou construo de unidades habitacionais. O custo foi muito alto e o projeto foi abandonado em 1984. Na esfera federal, outro programa, o Promorar, propunha a erradicao das favelas com a substituio dos barracos por unidades-embrio, na mesma rea, e regularizao da posse da terra. Embora os crticos dos programas de urbanizao de favelas argumentem que a certeza da permanncia incentiva novas invases e adensamento das velhas e traz, para o terreno invadido, um simulacro de mercado imobilirio, mesmo para um governo conservador como o de Reinaldo de Barros, em 1979, as solues de remoo j haviam se tornado inviveis diante da massa de favelados (mais de 400 mil pessoas, cerca de 5% da populao municipal). Na regio metropolitana de So Paulo, mais precisamente no municpio de Santo Andr, essa nova alternativa a urbanizao vai ao encontro das propostas dos moradores da favela Palmares. No final dos anos 1970, liderados pelo padre Rubens, eles organizam a primeira iniciativa do gnero numa favela da regio. Da surgiu o Movimento de Defesa dos Favelados, criado no 1 Encontro Nacional sobre Favelas, realizado nos dias 2 e 3 de maio de 1980 em Santo Andr. Segundo Reschke (Reschke et al, 1992, p. 70), o Movimento de Defesa dos Favelados, inicialmente criado no ABC, estendeu-se para So Paulo, Osasco,
104
Campinas, e por fim se espalhou pelos demais estados do Brasil. Entre as principais reivindicaes, estava a regularizao da posse da terra. Em Diadema, esse conceito de urbanizao com intervenes fsicas e aes de regularizao fundiria posto em prtica a partir de 1983, quando a prefeitura comea a intervir nas favelas da cidade. Em So Bernardo do Campo, a Associao de Construo Comunitria criada a partir do Fundo de Greve monta novos programas habitacionais a partir de um projeto piloto de construo de 50 unidades, financiado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). Segundo Bonduki (1992, p. 39), o trabalho da Associao Comunitria passou a ser um importante plo de auto-organizao dos trabalhadores para enfrentar seus problemas concretos. Ele afirma ainda que os trabalhos da associao em habitao popular tiveram incio
a partir de 1983, [quando] um grupo de 50 famlias comprou um terreno, com auxlio da igreja, e desenvolveu, com assessoria tcnica autnoma, um projeto autogestionrio para a produo de casas. Aps negociaes com o governo do estado, obteve da Companhia de Desenvolvimento Habitacional um financiamento para a construo de casas, que caso indito (...) foi repassado diretamente para a associao, que pde gerir com total autonomia. (Ibid., p. 40)
3.5. Perodo de 1986 a 1988 Em Diadema, tem continuidade o processo de urbanizao de favelas. No perodo, tanto em So Paulo quanto nos demais municpios, os movimentos por moradia do incio ocupao de terrenos vagos. Em janeiro de 1986, um novo governo toma posse no municpio de So Paulo, o primeiro eleito diretamente pelo povo desde 1964.
Apoiado por foras conservadoras e amplos setores da classe mdia, temerosos da crescente violncia urbana e atribuindo-a parcialmente a concesses feitas s camadas populares, este governo tornou a falar em remoes de favelas, sobretudo as localizadas em reas prximas aos bairros mais ricos. (Pasternak Taschner, 1997, p. 61).
A lgica dominante considerava o favelado um pobre a ser segregado e considerava os espaos das favelas mais bem situadas na trama urbana terrenos a serem liberados e recuperados para moradias da classe mdia. Em 1986, por efeito do Plano Cruzado (que congelou os preos), houve um certo boom imobilirio. O plano habitacional do governo 1986-1988 ficou mais no discurso do que na ao. Removeramse duas favelas de reas nobres. A contribuio mais interessante do perodo foi a parceria com a iniciativa privada para o desfavelamento. Tratava-se de operaes interligadas em que, em troca da construo de casas para favelados, autorizava-se um construtor a edificar mais do que o permitido pela lei de zoneamento para determinada rea.
105
3.6. Perodo de 1989 a 1992 Em 1989, os municpios de So Paulo, Santo Andr e So Bernardo passam a ser governados por partidos de esquerda, comprometidos com movimentos populares e lutas sindicais. O retrato da cidade elaborado por seus tcnicos trazia tona a existncia de uma enorme cidade ilegal que abrigava as camadas populares. Estimou-se que, pelas leis do zoneamento e cdigo de obras, havia 350 mil moradias irregulares no municpio de So Paulo, a maioria com menos de 125 metros quadrados. Somando-se a isso as casas de favela, cortios e loteamentos irregulares, cerca de 65% da cidade estava em situao irregular. Em Diadema, 1/3 da populao vivia em favelas, ocupando cerca de 4% do territrio. As propostas eram de integrao e diminuio da segregao socioespacial. Assim, a desburocratizao do processo de aprovao de plantas, tanto de unidades quanto de loteamento, tornava-se imperiosa. A segregao urbana surge como item a evitar. O direito cidade de todos. Essa postura fez que fossem tentadas experincias de permanncia da populao encortiada no Centro. Retomaram-se os projetos de urbanizao de favelas, dessa vez com a participao da populao. Os movimentos populares demandavam a retirada de intermedirios e a participao do usurio final no processo de deciso da construo e do projeto de moradia. Incentivavam-se projetos que inclussem a autoconstruo e a autogesto. s crticas da velha esquerda, que via no mutiro uma sobreexplorao da fora de trabalho, a nova esquerda responde que o mutiro autoges-
tionado, alm da reduo de custos, traz conscincia poltica e cidadania, porquanto a organizao para construir acaba por se tornar uma escola de autogesto e organizao coletiva (Bonduki, 1992, p. 164). O municpio de Santo Andr funda a Empresa Municipal de Habitao Popular (Emhap), constri unidades com materiais alternativos, inicia um programa de urbanizao de favelas e cria, em 1991, as reas Especiais de Interesse Social (Aeis), para regulariz-las. So Bernardo do Campo tambm inicia seu programa de urbanizao, e Diadema d continuidade a projeto semelhante, que inclui regularizao fundiria: entre 1983 e 1988, so regularizadas 51 reas por meio da concesso de direito real de uso. Em 1991, Diadema d incio primeira experincia de mutiro autogestionrio verticalizado do pas: o Buraco do Gazuza, atravs do Programa de Habitao Popular, Prohap Comunidade. O projeto do Buraco do Gazuza foi a resposta que o governo federal esboou, mas no concretizou, para as ocupaes ocorridas no final dos anos 1980 e princpio dos anos 1990. A Caixa Econmica Federal comprometeu-se a financiar trs projetos pilotos, com 50 unidades cada um, com repasses diretos para as associaes comunitrias. Esses trs projetos deveriam localizar-se no ABC e na Zona Leste de So Paulo. O movimento da Zona Leste abriu mo do financiamento e assim foram construdas 100 unidades em Diadema e 50 na Vila Industrial de So Bernardo do Campo, realizados por assessorias tcnicas independentes, contratadas diretamente pelas associaes.
106
No caso da reurbanizao de favelas paulistanas, a partir de 1990 foram atendidas 26.000 famlias em 50 favelas, com obras de infra-estrutura: pavimentao, reparcelamento do solo, gua, esgoto, drenagem e abertura de acessos. Ao mesmo tempo, foram atendidas 3.500 famlias em 70 favelas, executando-se pequenas melhorias, tambm em mutiro (So Paulo, 1992, p 12). Introduziu-se, durante o processo, o conceito de risco ambiental para definio da prioridade de interveno. Trata-se aqui de risco geomorfolgico para seus moradores: desabamento, inundao ou solapamento. Em relao oferta de unidades habitacionais fora das favelas, cerca de 33 mil moradias, parte das quais iniciada na gesto anterior, tiveram sua construo continuada. Em suma, as normas de atuao da gesto Luiza Erundina (19891992) em relao habitao popular foram: Desburocratizao e simplificao das normas de construir; Organizao da populao, com a escolha de movimentos populares como interlocutores privilegiados; Construo de moradias por mutires cogestionados (prefeitura e moradores); Urbanizao de favelas, com prioridade para as de risco ambiental; Interveno em cortios; Continuao da parceria com o setor privado (operaes interligadas).
As experincias de So Paulo, Santo Andr, So Bernardo do Campo e Diadema comearam a exercer influncia at mesmo sobre municpios da regio com governos conservadores, incitando iniciativas por melhoramentos em favelas de Guarulhos, Osasco e Mau. Em Osasco, a Cooperativa Pr-Moradia de Osasco (Copromo) ocupa e negocia uma grande rea da cidade e constri, com financiamento do governo estadual, por meio da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU), um conjunto com 2.000 unidades, em mutiro autogestionrio. Entretanto, houve numerosas crticas s polticas vigentes: a morosidade do processo de mutiro; a transformao de movimentos populares em mquinas polticas, gerando um novo clientelismo; a continuidade de formao de novas favelas e adensamento das existentes; o aumento da especulao nas favelas urbanizadas. 3.7. Perodo de 1993 a 2000 A eleio de 1992 escolhe para os municpios da regio governos conservadores, quadro que permanece at 1996 em So Paulo, mas muda em Santo Andr, Mau, Ribeiro Pires. Santo Andr retoma os programas da administrao 1989-2001 e inicia novos projetos de construo de unidades habitacionais em parceria com o governo do estado. A prefeitura de Diadema aprova, em 1994, o novo plano diretor e cria as reas Especiais de Interesse Social I e II. As AEIS II serviriam para demarUm olhar sobre a habitao em So Paulo
107
car todas as favelas da cidade. As AEIS I delimitariam propriedades vazias e as destinariam como espaos reservados para a construo de HIS (Habitao de Interesse Social). De acordo com Mourad (2000), 90% das reas demarcadas foram utilizadas para a construo de moradias populares. Em Guarulhos, a partir de 1998, com a cassao do prefeito, assume o vice, ligado ao Partido Verde, que comea a adotar programas e polticas mais participativos. Outra experincia que merece registro a realizada pelo Projeto Guarapiranga, que urbanizou favelas na regio de mananciais em So Paulo, Cotia, Embu e Taboo da Serra. Em 1993, toma posse na prefeitura de So Paulo um governo de vertente poltica distinta da do anterior. Naquele ano, estudo coordenado pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) mostrou o crescimento da populao favelada no municpio, que atingira 1,98 milho de pessoas, quase 20% do total de habitantes.Alm do adensamento das favelas existentes e do aparecimento de novas, a pesquisa da Fipe apontou a crescente porcentagem de unidades de alvenaria nas favelas cerca de 75%. Ao contrrio da gesto da prefeita Erundina, a ento administrao municipal no tinha nenhum compromisso com movimentos populares. No entanto, a concepo de que favelados eram trabalhadores pobres, com direito cidade, a serem integrados vida urbana j tinha se sedimentado. A poltica habitacional do municpio concentra-se no Projeto de Urbanizao de Favelas com Verticalizao (Prover), comumente chamado de Projeto Cingapura.
Esse projeto mantm os favelados no mesmo terreno, mas em unidades verticalizadas, construdas por empreiteira. Difere, assim, da urbanizao do governo anterior, ao no aproveitar o tecido urbano j construdo pelos favelados e ao fornecer unidade habitacional acabada e no extensvel. No governo Paulo Maluf (1993-96), cerca de 9.000 unidades foram entregues.A administrao que o sucedeu continuou com a mesma poltica em relao s favelas. As unidades dos prdios Cingapura, com 5 e 11 andares, so pequenas 42 m e no podem ser ampliadas. Seu custo elevado cerca de 18 mil dlares. A arquitetura padronizada e o projeto exclusivamente residencial; no se prevem unidades comerciais. No h participao da populao, o que, de certa forma, trocado pela rapidez na execuo. Outra crtica presente na imprensa que as unidades Cingapura tm sido construdas preferencialmente em lugares de grande visibilidade, segundo critrios mais propagandsticos do que tcnicos na escolha das favelas a serem urbanizadas. 3.8. Poltica habitacional no governo que se inicia em 2001 No sculo que comea, outra linha poltica novamente a do Partido dos Trabalhadores reconduzida gesto da cidade de So Paulo.A situao habitacional continua deteriorada, com aumento das favelas e dos sem-teto. Como proposta prioritria, at o incio do segundo semestre de 2001, apresentou-se a revitalizao da rea central, valorizando seu papel
108
como local de moradia da populao pobre. E estimula-se a participao dessa populao, como uma forma de construo de cidadania. Qualquer avaliao da poltica de interveno no urbano e na moradia ainda prematura. Entretanto, a falta de clareza de metas e meios, do tipo de produto que se quer e dos processos que se desejam torna o atual discurso bastante vago. A presena de moradores de rua pelo tecido urbano, sobretudo na rea central da cidade, obrigou a prefeitura a priorizar um programa de retirada dos habitantes de 44 viadutos de So Paulo. At meados de 2002, apenas 17 foram esvaziados, e grades em volta dos vos de alguns deles foram colocadas como medida de preveno. Essa medida, entretanto, no foi eficaz: muitos viadutos voltaram a ser ocupados. A estimativa da prefeitura de que existam 10.000 moradores de rua na cidade: cerca de 1.200 debaixo de pontes e viadutos, enquanto os outros 8.800 estariam em situao de rua, classificao dada queles que dormem sem o abrigo de qualquer tipo de unidade habitacional. Para atend-los, o Programa Acolher os convida para abrigos e centros de convivncia, onde foram abertas 3.382 vagas e onde o servio est sendo informatizado para disponibilizar as vagas mais rapidamente. Para os habitantes dos baixos de pontes e viadutos, o programa de reabilitao urbanstica e ateno aos moradores prev sua retirada e acolhimento em hotis ou casas alugadas at sua transferncia definitiva para conjuntos habitacionais.
Como instrumento de implantao de sua poltica habitacional, o atual governo municipal tem utilizado o Programa Bairro Legal, que pode ser definido como um conjunto de aes integradas em territrios contnuos e delimitados, ocupados predominantemente por populao de baixa renda. Ele compreende a urbanizao e regularizao de favelas e loteamentos irregulares, e a qualificao de conjuntos habitacionais. Os projetos de interveno devem considerar a regularizao fundiria, o acesso aos servios, equipamentos pblicos e reas verdes e de lazer, alm de tentar incluir os favelados nos programas sociais e de gerao de emprego e renda rotineiros do municpio, sem abrir nenhuma linha de atuao especial no assentamento. A inteno implant-lo nas 10 reas de maior excluso social na cidade. Distingue-se dos programas das gestes anteriores pela exigncia de atuao integrada entre diferentes organismos municipais, buscando tambm o envolvimento das demais esferas pblicas, de organizaes no-governamentais e da sociedade civil. Na descrio do projeto, um item historia e descreve as condies de moradia da cidade. Constata que o Censo de 2000 aponta a existncia de 420 mil imveis residenciais vazios na cidade, 26,8% no distrito da S, em reas centrais, dotadas de infra-estrutura e equipamentos pblicos. Segundo ainda o IBGE, o municpio de So Paulo contaria com 612 assentamentos favelados (lembrar que so computados apenas os com mais de 50 unidades habitacioUm olhar sobre a habitao em So Paulo
109
nais), com populao de 909 mil pessoas (como os dados da Contagem de Populao de 1996 forneciam o total de 747.322 favelados, esse nmero indicaria um crescimento de 5,04% anuais, num perodo de quatro anos). Alm de morar em favelas, a populao carente supre suas necessidades habitacionais construindo por conta prpria em loteamentos irregulares. Em abril de 2002, verificou-se a existncia de cerca de 2.866 deles. Segundo o Departamento de Regularizao de Parcelamento do Solo (Resolo), rgo da prefeitura municipal de So Paulo, esses loteamentos e condomnios clandestinos e irregulares ocupam um quinto da superfcie paulistana: somam 338,8 milhes de metros quadrados. O mapa da irregularidade no inclui as favelas e cortios. E, na periferia, a produo de moradias por autoconstruo tem sido estimada em 35% do total de casas. Segundo o documento governamental, apesar das diferentes concepes implementadas na ltima dcada, as intervenes em favelas no conseguiram alterar de forma significativa o quadro urbanstico. Tanto as experincias de urbanizao voltadas para o saneamento bsico quanto as de reassentamento em novas unidades mostraram-se pouco sustentveis. As primeiras, pela dificuldade de incorporao cidade formal de assentamentos com padres urbansticos to distintos. As segundas, por configurarem intervenes parciais, implementadas sem a participao da populao, gerando rupturas com relaes consolidadas, ignorando investimentos dos moradores e criando novas dvidas.
Assim, prope-se uma mudana de paradigma: a substituio de polticas voltadas tanto para a produo de novas moradias quanto para o saneamento por intervenes abrangentes, que considerem de forma integrada a qualificao urbana, a regularizao fundiria, o acesso a servios e equipamentos pblicos e reas verdes, juntamente com programas sociais. O programa est em fase inicial, o que dificulta sua avaliao. As reas prioritrias de interveno foram escolhidas por um critrio de excluso social, definido como uma situao de privao coletiva, que inclui pobreza, discriminao, subalternidade, no-eqidade, no-acessibilidade e no-representao pblica. Em sua primeira fase, o Bairro Legal ser implantado no Capo Redondo, Brasilndia, Lajeado, Jardim ngela e Graja, por apresentarem mais de 15% de populao favelada. Na segunda fase, atender aos distritos de Campo Limpo, Guaianazes, Iguatemi e Anhanguera. At o final da gesto de Marta Suplicy, a prefeitura de So Paulo pretendia atender 74% dos 1,077 milho de favelados e de sem-casa (909 mil favelados, 117 mil encortiados, 41 mil em domiclios improvisados e 8.200 moradores de rua, segundo as estatsticas que constam no plano de governo da Secretaria Municipal de Habitao). Para isso, dizia o governo, seriam necessrios R$ 2,087 bilhes: R$ 1,059 bilho dos cofres da prefeitura e R$ 1,028 bilho de emprstimos de terceiros (Estado, Unio, BID, CAIXA Bird e iniciativa privada). O programa habitacional se dividia em trs partes:
110
Estmulo produo de unidades habitacionais; Articulao de financiamentos; Legalizao e urbanizao de lotes e favelas. Nas gestes passadas, o carro-chefe da poltica de habitao popular era a construo de unidades novas (unidades verticais em conjuntos de prdios com ou sem elevador no prprio espao da favela, por meio de empreitada). Na atual gesto, a prioridade ser dada urbanizao de favelas e lotes e regularizao das reas ocupadas.A justificativa para tal procedimento, segundo o secretrio de Habitao, que a relao custo-benefcio desse tipo de ao melhor, permitindo atender uma maior parcela da populao necessitada.Alm disso, h favelas e loteamentos extremamente consolidados, onde a idia de remoo seria absurda. Assim, devem virar bairros. A prefeitura deve atuar em duas frentes: na legalizao e na urbanizao da rea. Em duas dcadas de programas de interveno em favelas, atravs de legalizao e urbanizao, destacam-se, na dcada de 1980, o de Recife, o de Belo Horizonte e o de Diadema; na dcada de 1990, o Favela-Bairro, do Rio de Janeiro, e o de Santo Andr. Os programas de Recife e de Belo Horizonte enfatizam modificaes na gesto da terra, com os Programas de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) e a legalizao das ocupaes; j o Favela-Bairro muda o desenho urbano, alterando fisicamente o tecido favelado. Em Santo Andr, tenta-se ir alm da tradicional urbanizao qualificada; o municpio est promovendo uma abordagem setorial.
Buscando superar as limitaes dos programas correntes, o governo municipal lanou, em 1997, o Programa Integrado de Incluso Social (Piis), no qual se inclui o Programa de Urbanizao Integral de Favelas (UIF). Ele inova a atuao em favelas, concentrando espacial e institucionalmente polticas setoriais destinadas a alavancar processos de incluso social. O Piis envolve abertura de sistema virio e proviso de infra-estrutura, alm de crdito e fomento aos pequenos negcios pelo Banco do Povo, constitudo nos moldes do sistema de microcrdito de Porto Alegre. O crdito disponibilizado em pequenos valores, em procedimentos simples, para estabelecimentos formais e informais, com exigncias flexveis de garantia. Alm de lotes residenciais, nas favelas de Santo Andr constroem-se unidades de negcios para abrigar atividades econmicas, visando contribuir com a integrao socioeconmica e urbanstica desses assentamentos nos bairros. Tal como no Favela-Bairro do Rio de Janeiro, essa integrao relacionase instalao de servios e comrcio demandados pelo bairro, pelo ncleo e pela cidade, criando uma zona de transio entre eles. Ainda prematuro avaliar os resultados desse programa; ele difere, entretanto, do paulistano, em que no se est pensando em gerao de emprego e renda. O Bairro Legal focaliza sua atuao na reforma fsica, por meio da instalao da estrutura viria e de saneamento, e da legalizao da terra. A nfase do atual governo municipal volta-se para o Programa de Reabilitao do Centro, em que sero investidos recursos em habitao popular e
111
na reabilitao de imveis comerciais desocupados, visando ao repovoamento da regio, que tem multides durante o dia, mas fica vazia noite. Convm lembrar, como j se afirmou, que seria necessria a existncia de uma diretriz regional para
orientar os investimentos em habitao e as polticas municipais. Sem uma maior integrao, ser problemtico equacionar de forma mais eficaz as intervenes em moradia popular, em qualquer esfera, seja municipal, estadual ou federal.
112
Referncias
BALTRUSIS, N.; MOURAD, L. Diadema, estudo de caso. In: ROLNIK, R. (Coord.). Regulao urbanstica e excluso territorial. Revista Polis, So Paulo, n. 32, 1999. BONDUKI, N. Habitao e autogesto. Construindo territrios de utopia. Rio de Janeiro: FASE, 1992. MOURAD, L. Democratizao do Acesso Terra Urbana. Campinas, 2000. Dissertao (Mestrado) aculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, Campinas. 2000. PASTERNAK TASCHNER, S. Squatter Settlements: the facts and the policies.Trabalho apresentado na International Research Conference on Housing Policy, Gavle, Sucia. Publicado em Espao e Debates, n. 18, p. 79-112, 1986. __________. Habitao e Demografia Intra-Urbana So Paulo. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, v. 7, n. 1, p. 7-34, 1990. __________. Favelas e cortios no Brasil: 20 anos de pesquisas e polticas. Cadernos de pesquisa do LAP, So Paulo: FAU-USP, n. 18, 1997. PATTON, C.; PALMER, E. K. Spontaneous Shelter. Philadelphia:Temple University Press, 1988. RESCHKE, A. et al. Favelas: a conquista da urbanizao e da posse. In: PALUMBO, Accorsi; BALTRUSIS, N. (Org). Direito moradia. Uma contribuio ao debate. So Paulo: FASE; Edies Paulinas; UMM, 1992. SO PAULO (Municpio) - Secretaria da Habitao e do Desenvolvimento Urbano. Urbanizao de Favelas em So Paulo: uma experincia de recuperao ambiental. So Paulo, 1992.
113
114
4.
4.
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
Maria ngela de Almeida Souza
o debate atual, a questo da habitao se mantm como um desafio ao poder pblico em suprir as carncias habitacionais, cada vez maiores, das famlias mais pobres. Esta situao se agrava a partir da dcada de 1980, com a reduo dos investimentos no setor, especialmente aps a extin115
o do Banco Nacional de Habitao (BNH), no final de 1986. E assume novas caractersticas com o movimento de descentralizao administrativa e de municipalizao da poltica urbana, aps a Constituio de 1988. O aprofundamento da crise econmica, a partir dos anos 1980, redefine a natureza da questo urbana no Brasil. A emergncia do discurso sobre a pobreza urbana se d num momento de intensificao dos conflitos pela posse da terra e pelo acesso moradia nas grandes cidades brasileiras, e os indcios de fragmentao do tecido social, a expanso da ilegalidade na cidade, a crise fiscal do Estado e a sua retrao nos investimentos
sociais so alguns dos problemas que repercutem diretamente na relao entre a poltica habitacional e a excluso social e espacial das famlias mais pobres. Abordando, de incio, a questo do acesso habitao popular, no contexto mais amplo de acesso cidade, este texto traa um quadro da poltica de habitao popular na Regio Metropolitana do Recife (RMR), visando discutir a atuao da esfera estadual e municipal neste campo. So utilizados os resultados da Pesquisa Rede Habitat Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, que integra o Projeto Habitare-Finep1 e tem por objetivo investigar, avaliar e disseminar experincias alternativas em habitao popular, enfocando a abrangncia dessas experincias e o seu impacto sobre o quadro de necessidades locais, e principalmente verificar se h um novo padro de poltica habitacional, descentralizado e originado no municpio.
assim, na localizao da habitao, evidenciando que as condies de acesso moradia traduzem uma das dimenses de acesso cidade. Os movimentos sociais pela posse da terra e da moradia, que eclodem nas grandes cidades brasileiras a partir de meados da dcada de 1970, antes de se constiturem expresso de luta pela habitao, representam a luta pela prpria permanncia na cidade. Ressaltam a dimenso territorial inerente questo habitacional e conferem noo de acessibilidade habitao, terra urbana e cidade um carter poltico-espacial denunciador de processos de excluso social. Na medida em que o acesso moradia se viabiliza para um grande nmero de famlias como uma transgresso regulao do mercado e se processa s margens do quadro jurdico institudo, assume uma dimenso poltica e torna-se objeto de interveno do Estado atravs de polticas habitacionais. O acesso moradia constitui, assim, o objeto central da demanda e dos movimentos reivindicatrios por habitao e a finalidade da poltica pblica de habitao popular. Na Regio Metropolitana do Recife, a luta por esse acesso moradia expressa as peculiaridades do
1. O acesso habitao: uma dimenso do acesso cidade

116
Ao constituir o ncleo de consumo da famlia, a moradia expressa as condies de acesso dos habitantes aos bens e servios necessrios vida. A desigualdade entre os segmentos sociais transparece,
Esta pesquisa foi coordenada nacionalmente pelo Prof. Adauto Cardoso (UFRJ/Ippur e Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal). A equipe local de pesquisa, coordenada pela Prof. Maria ngela de Almeida Souza foi composta por: i) Jan Bitoun, professor do Departamento de Cincias Geogrficas e do curso de Mestrado em Geografia da Universidade Federal de Pernambuco, coordenador do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais; ii) Lvia Miranda, educadora da Fase-Pernambuco, coordenadora do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais; iii) Demstenes Morais, consultor da equipe Pernambuco; iv) Marja Mariane C. Paulo, colaboradora bolsista da equipe Pernambuco; v) Srgio Ximenes, colaborador bolsista da equipe Pernambuco.
1
processo de ocupao do espao metropolitano, definido com maior amplitude a partir da expanso da urbanizao iniciada nos anos 1960. Os fortes vnculos entre os municpios da Regio Metropolitana do Recife As fortes relaes fsicas entre os municpios da RMR, especialmente entre os mais prximos ao Recife ncleo metropolitano viabilizam, tambm, intensas relaes de complementaridade funcional entre as reas de municpios distintos, porm interligadas pela continuidade do tecido urbano. A enorme aglomerao resultante apresenta-se, ento, como uma cidade metropolitana, com alto grau de interdependncia fsica e funcional entre suas partes, seus bairros, seus locais de trabalho e moradia, suas atividades, suas comunidades e suas redes de servios urbanos. Instituda em 1973, a Regio Metropolitana do Recife tem cerca de 2.800 km e compe-se atualmente de 14 municpios, onde reside uma populao de cerca de 3.330.000 habitantes (Censo Demogrfico de 2000). No rene um conjunto de ncleos urbanos autnomos, mas constitui uma grande rea metropolitana; uma cidade transmunicipal, com 50 km de extenso na faixa litornea, como espao contnuo por conurbao fsica e funcional, interligando as praias de Jaboato, Recife, Olinda e Paulista, com sete sistemas de infra-estrutura e servios urbanos em operao (transporte coletivo, pavimentao, abastecimento de gua, energia eltrica, iluminao, telefonia e limpeza urbana). Nesse contexto, a ques-
to dos assentamentos pobres tambm extrapola a dimenso restrita de cada municpio (Mapa 1).
117
Mapa 1 - Regio Metropolitana do Recife: municpios e malha urbana. Fonte: Alheiros (1998)
Com 218 km, o Recife representa 7,2% da rea metropolitana e concentra 42% dos habitantes da regio. Sua rea urbana se estende por todo o territrio
e sua populao e a vida da cidade crescem alm dos limites do municpio. Precoce em seu carter de metrpole, o Recife tratado como tal, desde os anos 1950, quando o urbanista pernambucano Antnio Baltar (1951) caracteriza-o como cidade transmunicipal, cidade conurbada, cidade metropolitana. Em vez de expressar seu esvaziamento, o decrscimo das taxas de crescimento do Recife nos ltimos censos demogrficos evidencia que a cidade se agiganta com uma populao que cresce fora dela. Nos ltimos trinta anos, sua populao reduz de 58% (1970) para 43% (2000) sua participao na RMR. A cidade se terceiriza, se verticaliza e se especializa como plo de servios, em detrimento do crescimento desses servios nos demais municpios circunvizinhos. Concentrando no apenas o aparelho produtivo e decisrio do estado, mas representando o principal centro administrativo do Nordeste sedes de organismos federais, como Sudene, Chesf, Comando Militar e Justia Federal , o Recife tambm disputa com as regies de Salvador e Fortaleza a condio de principal plo de servios.
118
atravs da Cohab-PE, bem como a urbanizao e o adensamento das faixas de praia. O expressivo incremento populacional do municpio de Camaragibe indica tambm uma expanso para a periferia oeste do ncleo metropolitano. Na dcada de 1980/91, os efeitos dessa periferizao ainda se fazem sentir num significativo incremento populacional dos municpios vizinhos ao Recife Olinda, Paulista, Jaboato e Abreu e Lima , que recebem os grandes conjuntos habitacionais construdos pela Cohab-PE. J entre os anos 1991/2000, os efeitos da inverso da poltica de habitao popular que substitui a construo dos conjuntos pela urbanizao de assentamentos pobres j consolidados, especialmente os localizados no ncleo metropolitano expressam um maior incremento populacional do Recife, Camaragibe e municpios que se expandem na periferia da RMR (Mapa 2 e Tabela 1). Em um processo de periferizao caracterstico da expanso das grandes cidades brasileiras, a populao pobre se desloca na busca de condies de acesso terra e moradia.Tal periferizao caminha, contudo, em dois sentidos: avana para as bordas da malha urbana e densifica o ncleo metropolitano, ocupando os terrenos que se situam s margens do mercado imobilirio. As condies de ocupao das reas pobres da RMR se inserem no contexto mais amplo de formao do espao construdo da regio, no qual a pequena dimenso de alguns municpios favorece a sua integrao funcional com os vizinhos, mas dificulta a municipalizao de polticas voltadas para os setores como o habitacional, que se expandem alm de seus limites (Mapa 3).
A populao desse conglomerado de municpios que integra o espao metropolitano est fortemente concentrada na rea conurbada, formada por Recife, Jaboato, Olinda, Paulista e Camaragibe. Nesse contexto, convm destacar a grande dinmica interna dos fluxos migratrios entre esses municpios. Segundo dados censitrios, cerca de 85% dos habitantes que migraram do Recife, na dcada de 1970, se deslocaram para Jaboato, Olinda e Paulista. Para tal fenmeno contribuiu significativamente a poltica de habitao popular, empreendida
Estreitamente vinculada s caractersticas do stio e ao processo produtivo sob o qual a Regio Metropolitana do Recife se desenvolveu, a expanso dos ncleos urbanos da metrpole se fez, predominantemente, sobre aterros em reas de mar, nas faixas litorneas e sobre terras de antigos engenhos de acar, que at o final do sculo XIX margeavam os mangues de toda a regio. A estrutura fundiria dos municpios litorneos caracteriza-se, assim, por grandes extenses de terras de marinha, s quais se somam as reas loteadas e os remanescentes desses antigos engenhos, que se expandem pelos demais municpios da regio. No processo de expanso urbana, as reas planas, secas e aterradas adquirem um alto valor imobilirio, limitando seu acesso s classes mais abastadas. J os baixios, sujeitos inundao nas mars mais altas e requerendo maior custo de recuperao, bem como os terrenos de alta declividade, que exigem maior custo de implantao de infra-estrutura, passam a ter um valor imobilirio mais baixo em relao aos terrenos planos e secos, ficando ao alcance das classes menos abastadas (Melo, 1978). A apropriao dos terrenos de construo mais fcil pelos setores da populao de maior poder aquisitivo resulta numa extrema desigualdade de acesso ao solo, agravada pela alta seletividade no ritmo e na dotao dos investimentos pblicos, que privilegia a dotao desses investimentos pblicos em reas de maior valor imobilirio. Por outro lado, o atraso da interveno pblica gera dficit de infra-estrutura e torna mais precrias as condies gerais de habitabilidade, em especial nas reas onde mora a populao mais pobre.
119
Mapa 2 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria socioocupacional e conjuntos habitacionais em 1991. Fonte: Projeto: Metrpole, Desigualdades Scio-espaciais e Governana Urbana (Pronex/MCT). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto PNUD BRA 01 - 032.
Os dilemas do modelo histrico de desenvolvimento urbano
120
Tabela 1 - Populao residente e incremento populacional da Regio Metropolitana do Recife e dos municpios componentes (1970-19801991-2000). Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.
Com a intensificao do processo de urbanizao e de metropolizao, a partir da dcada de 1970, um duplo movimento caracteriza a expanso dos assentamentos populares: enquanto os grandes conjuntos habitacionais levam a populao inserida no mercado popular do ncleo metropolitano para a periferia da malha urbana, as famlias mais pobres, excludas do acesso aos mecanismos de financiamento do BNH, se somam ao movimento de invases coletivas de terrenos, numa tentativa de fixao em reas prximas ao mercado de trabalho, no ncleo metropolitano. Especialmente no Recife e nos municpios vizinhos, o incentivo dado ao setor da construo civil pela poltica habitacional implantada por meio do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a especulao imobiliria decorrente desse processo contriburam para a elevao do preo da terra urbana. A reduo e a conseqente valorizao dos espaos disponveis impuseram maiores dificuldades de fixao residencial no ncleo metropolitano. A periferizao da camada mais pobre da populao aliou o problema da moradia s dificuldades de transporte e falta de infra-estrutura e servios urbanos. E a perda do poder de compra da populao, diante da poltica de arrocho salarial adotada pelo governo na dcada de 1970, levou progressivamente eliminao da habitao da cesta de consumo do trabalhador, conduzindo-o s estratgias que passaram a viabilizar a moradia s margens do mercado formal. Entre tais estratgias, inserem-se as sucessivas invases de terrenos urbanos, que, a partir de meados da mesma dcada, ocorrem com carter de luta organizada (Falco Neto e Souza, 1985).
121
Mapa 3 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria socioocupacional e reas pobres em 1991. Fonte: Projeto: Metrpole, Desigualdades Scio-espaciais e Governana Urbana (Pronex/MCT). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto PNUD BRA 01 - 032.
A Arquidiocese de Olinda e Recife divulga, em 1977, que cerca de 58 mil famlias da RMR, totalizando mais de 300 mil pessoas, estavam ameaadas de expulso da Regio Metropolitana do Recife (Barros e Silva, 1985). Outra pesquisa, realizada pela Fundao Joaquim Nabuco, constata que em cinco anos, entre 1978 e 1983, ocorreram na RMR mais de 80 invases, envolvendo cerca de 150 mil pessoas (Falco Neto, 1984). A Cohab-PE registra, entre 1987-89, mais de 200 invases na RMR, envolvendo cerca de 80 mil pessoas, das quais dois teros concentrados no municpio do Recife2 (Souza, 1991). Esta situao repercute de forma expressiva no espao metropolitano, ampliando os assentamentos populares em seu ncleo. Segundo levantamentos realizados pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do governo de Pernambuco em 1990, o espao ocupado pelos assentamentos pobres do municpio do Recife havia duplicado, entre 1975-90, e ocupava cerca de 33 km, ou seja, 15% do total do mu-
nicpio e 26% da rea urbana ocupada, concentrando cerca de 56% das habitaes da cidade. (Souza, 1990). Os indicadores de dficit e de inadequao de habitaes da RMR destacam a regio entre aquelas em que a problemtica habitacional se apresenta mais aguda, ao lado das demais metrpoles do Nordeste e do Norte do pas3, que so as que registram as maiores mdias dos indicadores de carncias habitacionais, no contexto das variaes regionais brasileiras, que so bastante significativas. Definidas a partir de indicadores extrados dos dados censitrios, as necessidades habitacionais dos municpios, e das regies metropolitanas que eles integram, fornecem um quadro geral de carncia no setor habitacional, expressas atravs do dficit habitacional4 necessidade de reposio total de moradias precrias e atendimento demanda no-solvvel nas condies dadas de mercado ; como tambm pela inadequao de habitaes5 necessidade de
122
A Figura 1 apresenta esses dados da conjuntura local relacionados aos principais eventos e aes da poltica habitacional implantada na RMR, segundo as gestes do governo estadual e dos governos municipais.
2
Para estabelecer a comparao desses indicadores, referentes s maiores metrpoles brasileiras e suas respectivas cidades-plo, destacando a Regio Metropolitana do Recife RMR e os municpios que a compem, este texto utiliza os dados produzidos pelo Metrodata equipe de pesquisa do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (UFRJ/Ippur-Fase), publicados no site da web: www.observatorio.tk. Esses dados adotam como referncia o trabalho desenvolvido pela Fundao Joo Pinheiro (O Dficit Habitacional no Brasil, Belo Horizonte, 1995, atualizado no ano de 2002, a partir dos dados preliminares do Censo Demogrfico de 2000), no qual se procura estabelecer parmetros bsicos de habitabilidade, tomando como base as variveis censitrias e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad).
3
A partir da base de informaes da FIBGE (Censo Demogrfico de 2000 e Pnad), o dficit habitacional definido a partir de trs elementos: domiclios improvisados, coabitao familiar e cmodos cedidos ou alugados. Desse modo, a partir do Censo de 2000, mudam os indicadores que, h vrios recenseamentos, caracterizavam o dficit habitacional no Brasil, uma vez que a varivel domiclios rsticos (no disponvel no ltimo Censo), substituda pela varivel cmodos cedidos ou alugados.
4
Os critrios para definir a inadequao de habitaes partem de um padro mnimo, que fixa a qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas que a compem e ainda critrios relacionados ao ambiente em que esta moradia se insere, tais como carncia ou algum tipo de deficincia no acesso infra-estrutura bsica (energia eltrica, abastecimento de gua, instalao sanitria e coleta de lixo) e o adensamento excessivo (densidade acima de trs moradores por dormitrio, em domiclios com famlias nicas) (ibid.).
5
melhoria de unidades habitacionais com certo tipo de carncia. Comparada s oito maiores regies metropolitanas brasileiras, a RM Recife se destaca apresentando o terceiro maior dficit habitacional absoluto (104.122 habitaes), apenas superada pela RM So Paulo (299.964 hab.) e RM Rio de Janeiro (242.990 hab.) Quando relacionado ao estoque de moradias existentes, o dficit habitacional relativo da RM Recife (12,05%) apenas superado pela RM Belm (19,61%) situa-se bem acima da mdia das RMs brasileiras (7,91%), bem como das RMs do Sul e Sudeste do pas, que apresentam dficit habitacional relativo abaixo da mdia das metrpoles do pas (Tabela 2). No contexto da RM Recife, a capital e sede metropolitana o Recife registra um dficit relativo (12,54%) que se mantm na mdia regional (12,05%), seguido com certa aproximao pela maioria dos municpios da regio, exceo de trs: Jaboato dos Guararapes (9,72%), que compe o ncleo central metropolitano e limita-se ao sul com o Recife, mostra um dficit habitacional relativo mais baixo; e Itapissuma e Araoiaba, no extremo norte da regio metropolitana, apresentam os maiores dficits relativos da regio, 18,66% e 18,28% respectivamente (Tabela 2). No quadro geral de inadequao habitacional, a RMR se situa abaixo da mdia das RMs brasileiras quanto ao adensamento domiciliar excessivo (9,18% da RMR e 10,79% das RMs brasileiras). Contudo, a regio representa a metrpole de mais elevada inadequao habitacional por infra-estrutura (55,36%), ao lado das demais RMs do Norte e Nordeste do
pas, todas bem acima da mdia brasileira (23,63%). A inexistncia de sanitrios tambm expressiva na RMR (3,67%), embora esta esteja em melhores condies do que a RM do Cear (5,41%) e a RM de Belm (4,91%), todas muito acima da mdia das metrpoles brasileiras, em torno de 1,17%. No que se refere condio fundiria das habitaes, a RM de Porto Alegre se destaca como a regio de maior percentual de domiclios em terrenos no-prprios (12,38%), seguida da RM de Fortaleza (12,12%) e da RMR (10,86%), enquanto as demais RMs do pas apresentam uma mdia bem inferior (7,77%) (Tabela 2). No mbito interno da regio, a RMR apresenta um quadro ainda mais grave quanto inadequao habitacional no acesso infra-estrutura bsica. o que acontece com quase metade de seus municpios em mais de 80% dos domiclios Itapissuma (97,58%), Araoiaba (96,50%), Igarassu (91,24%), Ipojuca (84,31%), Moreno (83,32%) e Camaragibe (81,93%). No caso especfico dos municpios de Araoiaba e de Moreno, mais de 10% dos domiclios no possuem sanitrio (Tabela 2). Enquanto o municpio do Recife se situa abaixo da mdia regional quanto ao percentual de domiclios com inadequao por infra-estrutura (44,39%), ele se destaca acima da mdia da regio no percentual de domiclios com terrenos no-prprios (11,49% Recife e 10,86% a RMR), destacando a problemtica do acesso terra urbana no ncleo metropolitano, o que tambm se evidencia em Jaboato dos Guararapes (13,09%). Na regio norte da RMR, contudo, situam-se os municpios com maiores dficits habitaPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
123
cionais relativos e o maior nvel de inadequao de moradias, seja por infra-estrutura, seja por carncia de sanitrios, seja por densidade domiciliar, seja pe-
los elevados percentuais de domiclios com terrenos no-prprios, como em Itapissuma (22,41%), Araioaba (14,64%) e Itamarac (12,27%). Ao lado destes, o
124
Tabela 2 - Necessidades habitacionais das oito maiores Regies Metropolitanas do Brasil, de suas respectivas capitais e dos municpios da Regio Metropolitana do Recife (2000). Fonte: FIBGE - Tabulaes especiais do Censo Demogrfico de 2000.
municpio de Moreno, a oeste do ncleo metropolitano, tambm se destaca pelos elevados nveis de inadequao habitacional, especialmente por carn-
cia de infra-estrutura e sanitrios e pela regularizao fundiria das habitaes (15,70%) (Tabela 2).
125
Tabela 2 (continuao)
126
As condies habitacionais da RMR expressam o nvel de renda das famlias residentes na regio. Dados do Censo Demogrfico de 2000 demonstram que a renda mdia dos chefes de domiclios permanentes da RMR de 5,1 salrios mnimos, destacando-se acima
desta mdia o municpio do Recife, com 6,8 salrios mnimos, o que representa cerca de 135% da renda mdia da regio. Como plo central da RMR, o Recife concentra 45% do total dos chefes de domiclios permanentes e 60% da renda total desses chefes (Tabela 3).
127
No contexto da RMR, destacam-se, alm do Recife, os municpios de seu entorno Olinda e Jaboato dos Guararapes , que apresentam uma renda mdia dos chefes de domiclios particulares que se aproxima de 90% do rendimento mdio da regio. Seguem-se Pau-
lista e Camaragibe, com um rendimento mdio mensal de 76,7% e 56,4%, respectivamente. Os demais municpios se encontram abaixo de 50% da mdia regional.
128
Tabela 3 - Rendimento mdio mensal dos chefes de domiclios particulares dos municpios da RMR (2000). Fonte: F.IBGE. Censo Demogrfico de 2000.
2. A dcada de 1980: um momento de conquistas para a pobreza urbana

A dcada de 1980 marca um momento de inflexo no quadro da poltica habitacional da RMR, decorrente das mudanas empreendidas na poltica de habitao popular pelo BNH na segunda metade da dcada de 1970. A criao de alternativas ao programa convencional de construo de conjuntos habitacionais promove, pela primeira vez na histria do pas, uma poltica habitacional dirigida urbanizao de assentamentos pobres consolidados nas cidades. Desde os anos 1930, a poltica de habitao implantada no Brasil, seja atravs dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), seja atravs da Fundao da Casa Popular (FCP), criada em 1946, seja atravs do BNH/SFH, que substitui a FCP a partir de 1964, contempla exclusivamente a proviso de novas moradias em conjuntos habitacionais. A reformulao empreendida, objetivando a urbanizao de favelas, inicia um novo processo que abre espao para a descentralizao da poltica habitacional, atravs do maior envolvimento da esfera local estadual e municipal na gesto dos programas implantados. Tal reformulao impulsionada por um duplo movimento, propiciado pela abertura poltica do regime autoritrio que institui o prprio BNH: de um lado, os organismos internacionais inserem a questo da pobreza no centro da questo urbana dos pases subdesenvolvidos, reunindo intelectuais e setores tcnicos brasileiros para discutir a questo;
de outro lado, os movimentos sociais pela posse da terra e da moradia, que eclodem nas grandes cidades brasileiras, exigem mudanas nas condies da poltica instalada, unindo nessa luta moradores, lideranas polticas, tcnicos e assessores do movimento popular. No quadro geral de inadequao habitacional, a RMR se situa abaixo da mdia das RMs brasileiras quanto ao adensamento domiciliar excessivo (9,18% da RMR e 10,79% das RMs brasileiras). Contudo, a regio representa a metrpole de mais elevada inadequao habitacional por infra-estrutura (55,36%), ao lado das demais RMs do Norte e Nordeste do pas, todas bem acima da mdia brasileira (23,63%). A inexistncia de sanitrios tambm expressiva na RMR (3,67%), embora esta esteja em melhores condies do que a RM do Cear (5,41%) e a RM de Belm (4,91%), todas muito acima da mdia das metrpoles brasileiras, em torno de 1,17%. No que se refere condio fundiria das habitaes, a RM de Porto Alegre se destaca como a regio de maior percentual de domiclios em terrenos no-prprios (12,38%), seguida da RM de Fortaleza (12,12%) e da RMR (10,86%), enquanto as demais RMs do pas apresentam uma mdia bem inferior (7,77%) (Tabela 2). O duplo movimento de presso para reformulao da poltica de habitao popular Na Regio Metropolitana do Recife, alguns eventos marcam um duplo movimento de presso, empreendido pelos organismos internacionais, envolvendo rgos tcnicos e academia, e pelo moviPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
129
mento popular, para reformulao da poltica habitacional implantada pelo BNH. Em 1975, o Movimento Terras de Ningum se inicia nos morros da zona norte do Recife, envolvendo mais de 15 mil famlias e conferindo visibilidade luta pelo acesso terra e moradia na cidade. Essa luta se expande, progressivamente, para diversos pontos do Recife e envolve outros municpios da RMR, ora expressando-se nas invases de terrenos urbanos, ora refletindo-se nos movimentos de luta das famlias pobres pela permanncia no lugar de moradia. Entidades de assessoria reforam o movimento, contando com o apoio especial da Comisso Justia e Paz, da Arquidiocese de Olinda e Recife, liderada pelo arcebispo D. Helder Cmara, que rene intelectuais, polticos e tcnicos de rgos pblicos em torno da causa da moradia. No mbito tcnico e acadmico, a Fundao de Desenvolvimento Metropolitano (Fidem)6 e o curso de Mestrado em Desenvolvimento Urbano (MDU) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) articulam-se em torno das reas pobres, por encomenda do Banco Mundial, atravs da Sudene. Em 1976, iniciam um estudo de viabilidade da recuperao dos assentamentos pobres, realizando pesquisas em alguns deles. Em 1978, a Fidem conclui um levantamento e mapeamento dos Assentamentos de Baixa Renda da Regio Metropolitana do Recife, e o MDU/UFPE-Sudene promove o Seminrio Nacional sobre Pobreza
Urbana e Desenvolvimento, no Recife, reunindo intelectuais do Brasil e de outros pases para discutir o problema da marginalidade urbana7. Paralelamente a esse processo, o BNH institui novos programas, dirigidos a famlias deslocadas das faixas de atendimento das Cohab, numa resposta institucional ao duplo movimento empreendido pelos organismos internacionais e pelas entidades de bairro, que se ampliam nas grandes cidades do pas: o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb) (1975), que visa ampliar as condies de acesso ao solo urbano com condies mnimas de infra-estrutura, em face do crescente processo de favelizao; o Programa de Financiamento da Construo, Concluso e Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social (Ficam) (1977), que concede recursos acoplveis ou no ao Profilurb, mas que, na prtica, se efetiva financiando habitaes para famlias inseridas na faixa de renda contemplada pelas Cohab; e, por fim, o Programa de Erradicao de Sub-habitao (Promorar) (1979), que visa urbanizao das reas pobres consolidadas e em processo de conflito, ou ao reassentamento de favelas removidas diante da impossibilidade de urbanizao no prprio local. Uma vez que implica a remoo de habitaes no interior das favelas para implantao de infra-estrutura ou a criao de lotes urbanizados com moradias para reassentamento de famlias em outro
130
6 7
A partir de 1999, o rgo passou a se denominar Fundao de Desenvolvimento Municipal (Fidem).
Esse debate foi consolidado num livro do gegrafo brasileiro Milton Santos (1978), que aprofunda a relao entre pobreza e desenvolvimento, reunindo uma bibliografia nacional e internacional com cerca de 800 exemplares, e atende a diversas tendncias do pensamento social.
local, o Promorar absorve, em sua implementao, o Profilurb e o Ficam. No ano de 1979, a nova gesto estadual instala a Secretaria de Habitao, com uma unidade administrativa especfica para implantar os programas alternativos do BNH. Por ser o nico agente financeiro do SFH no estado de Pernambuco, a Cohab-PE tem uma ao bastante expressiva ao longo de toda a dcada de 1980, atuando tambm como agente promotor do sistema, ao assumir diretamente as aes de urbanizao de favelas e o reassentamento de famlias removidas de favelas no passveis de urbanizao. Entre os municpios metropolitanos, as prefeituras de Recife e Jaboato dos Guararapes tambm promovem obras de urbanizao de favelas, por meio do Promorar. Casos em que a Cohab-PE atua como agente financeiro, responsvel ainda pela administrao de todos os crditos imobilirios decorrentes da implantao desses programas. A poltica habitacional voltada para a pobreza urbana As solues adotadas para mediar os conflitos urbanos implicam, na maioria das vezes, uma dimenso jurdica, alm de tambm conferirem certa autonomia ao governo local no trato da questo habitacional. Uma autonomia que traduzida num maior aporte de recursos estadual e municipal para resolver conflitos estabelecidos, como tambm nas adaptaes realidade local de mecanismos adotados no mbito dos programas formulados na esfera federal. O maior envolvimento dos governos estadual
e municipal requer tambm maior comprometimento para viabilizar os acordos pactuados. Os anos 1980 marcam, assim, o incio de um novo padro de poltica de habitao popular na RMR. A seleo das reas de interveno resulta de um processo de negociao com as lideranas comunitrias dos pontos de maior conflito e se pauta no levantamento dos assentamentos de baixa renda realizado pela Fidem, em 1978. Este serviu tambm de base para que o prefeito do Recife decretasse, j em 1980, as 27 reas Especiais de Interesse Social (Aeis), que passam a ser institucionalizadas como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), na Lei de Uso e Ocupao do Solo 14.511, aprovada em janeiro de 1983. Essa lei estabelece um tratamento diferenciado para as Zeis, visando garantir sua integrao estrutura formal da cidade e consolidando, assim, uma ao de vanguarda do governo municipal do Recife no processo de legalizao urbanstica e fundiria dos assentamentos pobres. A participao de organismos internacionais na implantao de alguns programas voltados para urbanizao de reas pobres evidencia a interferncia desses rgos nas mudanas operadas na poltica habitacional brasileira. O Projeto Recife, implantado desde os primeiros anos da dcada de 1980, conta com o financiamento do Banco Mundial e a interveno da Sudene para urbanizar as favelas margem direita do rio Capibaribe, bem como para remover quase todas margem esquerda do rio. A exigncia institucional de participao da populao beneficiada na implementao do ProPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
131
morar leva a prefeitura do Recife a criar barraces dentro das reas em interveno, onde tcnicos e representantes das comunidades participavam conjuntamente da gesto das obras. Mesmo revestindo-se, por vezes, do carter de cooptao e sofrendo interferncias de representaes oriundas de uma estrutura poltica clientelista, inegvel o crescimento, seja dos lderes comunitrios, seja dos tcnicos dos rgos governamentais, na apreenso do processo de gesto de obras nos assentamentos pobres propiciado por essa prtica. As crticas s polticas urbanas centralizadoras adquirem fora ao longo dos anos 1980, enquanto se processa a transio do regime autoritrio para o regime democrtico no Brasil. Nesse contexto, a participao de entidades, polticos e profissionais que assessoram o movimento popular contribui para avanos no processo de gesto dos assentamentos pobres. O departamento jurdico da Comisso Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife promove discusses com as lideranas das Zeis, com a colaborao de ONGs e de outros assessores do movimento popular, para o desenvolvimento de um instrumento legal de gesto para as Zeis. Este se institucionaliza na gesto do primeiro prefeito eleito do Recife aps o regime de exceo8, atravs da Lei 14.394, de
1987, que cria o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis)9. Afirmando-se como um dos instrumentos de referncia para regulamentao urbanstica e fundiria e de gesto urbana no contexto brasileiro, o Prezeis serve de modelo para outros municpios do pas, especialmente aps a Constituio de 1988, tornando-se objeto de nova reviso atravs da Lei 16.113, de 1997. Os avanos que se processam na poltica local de habitao popular, tanto na esfera estadual quanto na de alguns municpios da RMR, adquirem uma nova dimenso com a extino do BNH, no final de 1986. A poltica implantada pela Secretaria Estadual de Habitao10, que conta com a Cohab-PE como rgo executor, destaca-se pelo seu carter inovador, nesse quadro de recente ausncia do BNH. Conferindo prioridade populao de baixa renda, o governo de Pernambuco aprova um programa de investimentos no setor habitacional, viabilizando um volume de emprstimos na Caixa Econmica Federal rgo herdeiro das funes do BNH que representa cerca de 30% do total de emprstimos concedidos no pas, em programas ditos alternativos. Alguns aspectos dessa poltica merecem ser destacados, pelo impacto que provocaram no quadro das necessidades habitacionais locais. Visando
132
8 9
Na primeira eleio para prefeito das capitais, realizada em 1985, Jarbas Vasconcelos eleito no Recife.
O Prezeis foi selecionado no mbito desta pesquisa para ser analisado como estudo de caso, representativo de uma experincia significativa na poltica habitacional do municpio do Recife. Em 1986, Miguel Arraes eleito governador de Pernambuco e convoca militantes do movimento popular, especialmente os vinculados Comisso Justia e Paz, para conduzir a poltica de habitao popular de Pernambuco (Souza, 1991).
10
reduo dos custos de produo da habitao, o governo estadual adota, como princpio bsico de ao, a intermediao dos mercados especulativos da terra e do material de construo. Por meio de desapropriao e de cesso de terras pblicas, adquire terras para ampliar a oferta de reas para implantao de novas moradias ou para regularizao fundiria de reas j ocupadas pela populao pobre. E cria ainda o Banco de Materiais de Construo (BMC), que compra em larga escala e repassa para a populao a preo de custo, dando suporte construo e melhoria de habitaes sob o regime de autoconstruo. A partir da experincia de implantao dos programas do Profilurb, Ficam e Promorar, o governo estadual institui mudanas no processo de operacionalizao desses novos programas, concebendo-os como aes individualizadas implantao de lotes urbanizados, financiamento de materiais de construo (atravs do BMC), para construo e melhoria de habitaes por meio do regime de autoconstruo, urbanizao de favelas e legalizao fundiria que atuem de forma isolada ou combinada, conforme as condies especficas de cada rea. Apesar de seu carter estruturador, a atuao do Promorar urbanizao e legalizao integrada e extensiva concentrara-se em poucas reas, em face do volume de recursos e das condies de operacionalizao requeridas.A partir de aes individualizadas, a formulao dos novos programas possibilita combinaes diversas e tem por objetivo maior o alto poder de difuso das aes habitacionais. O financiamento de materiais de construo complementa a
implantao de lotes urbanizados, a urbanizao de favelas ou, mesmo, a legalizao fundiria, podendo tambm ser implantado isoladamente em reas j consolidadas e legalizadas, iniciando um processo de melhoria progressiva com a substituio e recuperao das habitaes. A urbanizao de favelas, por sua vez, pode ser complementada pela implantao de lotes urbanizados em reas remanescentes e desocupadas no permetro da rea de interveno, ou ainda pela legalizao fundiria e pelo financiamento de materiais de construo para habitaes a serem substitudas ou remanejadas. Como exemplo da efetividade dessas condies operacionais, alguns dados comparativos podem ser destacados: O Promorar, implantado a partir do incio dos anos 1980, atravs do BNH, atuou em 28 localidades, promovendo a construo e melhoria de cerca de 14.000 habitaes.Aps a extino do BNH, os novos programas da Cohab-PE, implantados no perodo de 1987/90, urbanizaram cerca de seis reas, beneficiando mais de 20.000 famlias; ampliaram a oferta em mais de 10.000 novos lotes urbanizados; ergueram ou efetuaram melhorias, sob o regime de autoconstruo e com o apoio do Banco de Materiais de Construo, em cerca de 12.000 habitaes, em 80 reas na RMR, e efetivaram a titulao da posse da terra de aproximadamente 30.000 famlias residentes em 24 assentamentos pobres. A condio de agente financeiro do SFH conferiu Cohab-PE (conforme as Leis 4.380/64 e 5.049/66) a prerrogativa de exercer funo cartorial e emitir escritura particular com fora de instrumenPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
133
to pblico, a custos inexpressivos para o beneficirio, bem abaixo dos cobrados por cartrios privados e sem o processo burocrtico por vezes inacessvel s famlias mais pobres. importante salientar que a desvinculao desses programas possibilitou o Estado de Pernambuco, atravs da Cohab-PE, viabilizar fontes de recursos externos ao SFH para incrementar suas aes. Tanto o Programa de Legalizao Fundiria quanto o Programa de Financiamento de Materiais de Construo (especialmente a estruturao e a operacionalizao do Banco de Materiais de Construo) foram viabilizados com o aporte de recursos do Banco Mundial e do Tesouro do Estado, possibilitando. Quando a crise do SFH se aprofunda, levando o Conselho Curador do FGTS a suspender, entre 1991-94, qualquer tipo de emprstimo, a poltica de habitao popular se esgota, seja no mbito federal seja no mbito local. A carncia de recursos limita as tentativas de avanos a iniciativas prprias, tanto do governo de Pernambuco quanto dos governos dos municpios da RMR. A partir de 1995, a abertura de novos emprstimos pelo Conselho Curador do FGTS, fica condicionada a exigncias normativas dos novos programas Promoradia e Prosaneamento , que dificultam o acesso aos recursos por parte do Estado de Pernambuco e da maioria dos municpios da RMR. As cartas
de crdito associativo e individual, oferecidas pela Caixa Econmica Federal s famlias do mercado popular, excluem as de menor renda. O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), destinado a famlias de at seis salrios mnimos, s se torna vivel quelas com renda acima de trs salrios. O final da dcada de 1990 marca, assim, em novos termos, o retorno das dificuldades de acesso aos programas habitacionais pelas famlias mais pobres, a exemplo dos anos 1970. A extino da Cohab-PE, no final de 1998, constitui um forte indicador do esgotamento da poltica habitacional na esfera estadual. A Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape11), que a substituiu, passa a atuar nos novos programas da Caixa Econmica Federal como intermediador entre esse organismo financiador, as famlias que tm acesso s cartas de crdito e a iniciativa privada, que assume a construo dos ncleos habitacionais. Para as famlias mais pobres, o acesso moradia predominantemente viabilizado pelo Programa Habitar-Brasil, com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU).A partir de 1998, o Banco Interamericano de Investimentos (BID) se incorpora ao programa, conferindo-lhe um novo formato, em que prioriza os municpios e condiciona os investimentos em Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS) aos realizados no Desenvolvimento Institucional (DI) do municpio beneficirio.
134
Na atual gesto estadual, iniciada em 2003, altera-se a razo social da Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape) para Companhia Estadual de Habitao (Cehab).
11
Atravs do DI do Habitar-Brasil/BID, novamente o organismo internacional exerce presso, agora sobre os municpios, para definio de uma poltica habitacional no pas. Induz a institucionalizao de Zeis aos municpios que ainda no o fizeram, como tambm requer a definio de um sistema de gesto dessas zonas. Mesmo que excepcionalmente contrate aes de UAS, a exemplo do governo de Pernambuco e de poucos outros estados do pas, a esfera estadual no recebe investimentos de DI, o que mostra a provisoriedade da concesso de recursos do programa nesse mbito. As exigncias do Habitar-Brasil/BID, somadas ao Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, incluem nas agendas municipais da RMR a necessidade de atualizao/implantao dos instrumentos normativos e de gesto das reas pobres, ao mesmo tempo que reforam o esgotamento da poltica habitacional na esfera estadual. A conquista dos excludos Os resultados obtidos pelas famlias de baixa renda da RMR, ao longo dos anos 1980, que caracterizam a dcada como aquela em que a pobreza urbana efetiva grandes conquistas no s quantitativas, mas, sobretudo, qualitativas, na poltica habitacional de interesse social reduzem-se ao longo da dcada seguinte. Em termos quantitativos, ao final dos anos 1980, registram-se na RMR cerca de 40 assentamentos pobres urbanizados ou reassentados, mais de 25.000 moradias construdas ou reconstrudas e cerca de 30.000 moradores das reas pobres do Recife com titulao
da posse da terra, seja atravs de escritura pblica, seja atravs da concesso do direito real de uso. Especificamente no Recife, um tero da rea ocupada pelos assentamentos pobres que corresponde a mais de 1.000 hectares j se encontrava sob o domnio da Cohab-PE (817 ha) e da Empresa de Urbanizao do Recife (URB-Recife) (208 ha). reas em que o processo de legalizao da posse da terra j fora promovido, especialmente nos assentamentos mais antigos e naqueles em que, na dcada de 1970, os moradores estiveram ameaados de expulso pela posio privilegiada que ocupavam na cidade. Esse intenso processo de legalizao fundiria privilegiou as Zeis, avanando na institucionalizao dos assentamentos da cidade e potencializando, assim, o instrumento de gesto institudo pelo governo municipal, o Prezeis, por meio de regularizao urbanstica e fundiria (Souza, 1990). Alm das conquistas que esses resultados representam para a populao excluda do mercado formal de habitao, fundamental destacar as mudanas que redefinem as condies de acesso moradia propiciadas por essa poltica. Mudanas de base que se operam principalmente na seleo e no credenciamento das famlias beneficiadas pelos programas. A seleo individual das famlias cadastradas para os conjuntos habitacionais substituda pela seleo de comunidades a serem beneficiadas pelos programas de urbanizao. O beneficiado dos programas habitacionais assume, assim, uma dimenso coletiva e circunscrita em um territrio. O novo cliente no mais o candidato inscrito em uma lista, mas um grupo social organizado, com poder de aglutinao e de presso.
135
O processo de credenciamento para os financiamentos tambm se torna mais adequado realidade da populao pobre. As exigncias de prova de vnculo empregatcio e de comprometimento de renda compatvel com o montante do financiamento, feitas ao candidato dos conjuntos habitacionais, passam a ser minimizadas para os beneficirios dos programas voltados para a populao com renda de at trs salrios mnimos, em face do respaldo financeiro conferido pelo governo local. Na gesto estadual de 1987-91, o governo de Pernambuco vincula temporariamente a receita do estado Caixa Econmica Federal o banco operador do sistema , em substituio cauo hipotecria do objeto de financiamento, seja habitao ou lote. Isso possibilitou, inclusive, a construo de habitaes em reas onde o processo de legalizao fundiria no fora concludo, ampliando o poder de difuso do programa de construo e melhoria de habitaes. Nos termos do SFH, a constituio do imvel como cauo hipotecria exigia a sua regularizao fundiria, tornando-se um fator de restrio construo e melhoria de moradias em ocupaes ilegais. Ao atuar nos assentamentos mais pobres, os programas voltados para a faixa inferior do mercado habitacional atendem s famlias inseridas nas mais diversas formas do mercado de trabalho, incluindo at as que se situam s margens desse mercado. Nesse sentido, a vinculao temporria receita do estado torna-se a garantia possvel para os financiamentos do SFH, oriundos de fundos remunerados, como o FGTS. Essa postura de adotar o subsdio de forma
clara constitui um aspecto de mudana das condies de acesso moradia operadas pela poltica de habitao popular a partir dos anos 1980. Na dcada seguinte, diante da falta de investimentos em habitao popular, seja na esfera federal, seja na esfera estadual, algumas iniciativas municipais se esboam, em especial na Regio Metropolitana do Recife, enfrentando, contudo, as dificuldades de recursos caractersticas da realidade local.
3. Descentralizao ou centralizao: at que ponto a municipalizao existe?

O crescente processo de descentralizao e municipalizao, impulsionado pela Constituio de 1988 e pela reforma tributria que amplia os recursos dos municpios, confere maior autonomia aos governos municipais para formular polticas especficas. As mudanas institucionais, contudo, se estabelecem de forma distinta nos diversos municpios, segundo a incorporao e a institucionalizao dos canais de gesto democrtica e dos instrumentos de planejamento urbano, e a prioridade conferida alocao de recursos para o setor habitacional. Ao contrrio da tendncia apresentada por outras regies metropolitanas do pas, especialmente as situadas no Sudeste e no Sul, a Regio Metropolitana do Recife no se caracteriza por um enfraquecimento significativo da questo metropolitana. Persistem necessidades de gesto compartilhada que no se traduzem em mecanismos consorciados, exigindo da instncia estadual uma interveno em
136
questes de amplitude intermunicipal. No setor habitacional, o rgo estadual responsvel ainda se mantm preponderante. Apesar dos incentivos municipalizao da poltica habitacional, a atuao da esfera estadual permanece expressiva na RMR, especialmente para os
municpios que se apresentam pouco estruturados para enfrentar a questo. A difuso das experincias no contexto metropolitano se amplia com o deslocamento de tcnicos entre municpios e entre esferas de governo estadual e municipal , conferindo um aspecto peculiar poltica local.
137
Figura 1 - Conjuntura poltica versus poltica habitacional na Regio Metropolitana do Recife. Fonte: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular (Habitare/Finep). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE).
A trajetria dos tcnicos e das experincias A Figura 1 apresenta um panorama geral dos principais eventos e aes da poltica habitacional implantada, nas esferas federal, estadual e municipais, a partir da dcada de 1980, quando se iniciam os programas dirigidos s famlias excludas do mercado formal.Alm das esferas federal (BR) e estadual (PE), destacam-se os municpios do Recife (RE), Olinda (OL), Jaboato dos Guararapes (JG), Camaragibe (CA), Paulista (PA), So Loureno da Mata (SLM) e Igarassu (IG), experincias analisadas como estudo de caso nesta pesquisa, bem como o processo de replicabilidade da institucionalizao das Zeis nos municpios da RMR. Os assessores do movimento popular, integrantes da Comisso Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, tiveram um papel importante na formulao da poltica habitacional local.Ao participarem do governo municipal do Recife, eleito em 1986, e da formulao e institucionalizao do Prezeis, alguns desses assessores consolidam princpios de ao, firmados no mbito do movimento popular. Na gesto estadual, que se inicia em 1987, esse mesmo grupo assume a conduo da poltica estadual de habitao popular, permitindo um certo alinhamento entre as polticas formuladas nas duas esferas de governo (Souza, 1991). Espelhado na experincia do Recife, o municpio de Olinda institucionaliza suas Zeis na gesto 1985-88
e implanta um processo de regularizao fundiria dos assentamentos pobres, de bastante relevncia como poltica de habitao. Na gesto municipal seguinte, 198992, o grupo de tcnicos que estivera frente do programa em Olinda se desloca para Jaboato dos Guararapes, onde institui as Zeis desse municpio e implanta um processo de legalizao fundiria com base na usucapio urbana, intermediada pelo governo municipal. A difuso de experincias nas reas pobres se estende Camaragibe, que, na gesto municipal de 1997-2000, institucionaliza suas Zeis e implanta um programa de defesa civil, no qual a moradia se insere como componente importante. Em face do relevo predominantemente acidentado, o governo de Camaragibe empreende o Programa Camaragibe em Defesa da Vida para enfrentar as situaes de risco de desabamento de barreiras, em cujo contexto tratada a questo da habitao, envolvendo especialmente as situadas em reas de encostas com risco de desmoronamento12. Consciente da dimenso do programa e da necessidade de recursos, bem como das limitaes do poder municipal, o ento prefeito busca articularse com as prefeituras vizinhas, por meio do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano (Conderm), para implantar uma poltica de dimenso metropolitana, visando interveno nos morros da regio13. Uma poltica de interveno em moradias situadas em reas de risco em encostas j vinha sendo
138
12 13
O Programa Camaragibe em Defesa da Vida foi aprofundado, como estudo de caso, ao lado do Prezeis do Recife, no mbito da Pesquisa Habitare-Finep.
Articulando-se aos demais prefeitos da RMR, o de Camaragibe, Paulo Santana, liderou uma articulao, via Conderm, viabilizando verbas do Oramento Geral da Unio (OGU) para investimentos em reas de morro da RMR, o que deu incio ao Programa Viva os Morros. Foram desenvolvidos diagnstico e manual de atuao nas reas de morro da regio.
adotada no Recife, desde a gesto 1986-88, quando foram desenvolvidos os estudos que deram suporte implantao do Programa Parceria nos Morros. Iniciado na gesto 1993-9614, no mbito de um programa de defesa civil, e redefinido na atual gesto, de 2001, denomina-se atualmente Programa Guarda-Chuva. O avano dos demais municpios da RMR no trato da questo habitacional se processa primeiramente pela via normativa, a exemplo do Cabo e de Paulista, que, na atual gesto (2001-04), instalam um processo de reviso de Lei de Uso e Ocupao do Solo, no qual se insere a institucionalizao das Zeis. O trnsito de tcnicos que vivenciaram a experincia do Recife pelos diversos municpios da regio metropolitana acarreta uma certa uniformizao do instrumento normativo quando aplicado. A atuao do rgo de planejamento metropolitano a Fidem contribui, por sua vez, para a difuso de experincias no setor habitacional, tal como as Zeis, implantadas nos municpios de Paulista, So Loureno da Mata e Igarassu, atravs de suas respectivas plantas diretoras, elaboradas com o apoio daquele rgo. A poltica habitacional nos municpios da RMR Entre meados da dcada de 1970 e meados dos anos 1990, a poltica habitacional na RMR encontrase sob a gide da esfera estadual. Deve-se ressaltar, no entanto, que, desde a dcada de 1980, o Recife des-
taca-se na instituio de instrumentos normativos e de gesto urbana, atravs do Prezeis, na interveno urbanstica e na regularizao das Zeis.A carncia de recursos alocados para o fundo do Prezeis, no entanto, evidencia sua baixa efetividade na implementao de planos urbansticos nesses assentamentos. Especialmente a partir da segunda metade da dcada de 1990, os governos municipais da RMR vm investindo em novas formas de gesto dos assentamentos pobres, introduzindo aspectos peculiares em sua poltica. Tal condio se expressa na estrutura funcional dos governos municipais, como se pode observar na Tabela 4. Na gesto de 1997-2000, a prefeitura do Recife cria uma Secretaria de Habitao, de resultados pouco expressivos, transformada em Diretoria de Habitao da Secretaria de Planejamento Urbanismo e Meio Ambiente, na atual administrao (2001-2004). Esta vem conferindo maior nfase questo habitacional, adotando um tratamento integrado em diversas aes, nas quais a moradia constitui o objeto central de uma poltica especfica ou se apresenta como componente importante de polticas que tm como eixo central de interveno, entre outras, o saneamento integrado, a defesa civil, a requalificao de reas histricas e a estruturao da rede viria urbana. Dos municpios da RMR, apenas Recife, Olinda, Jaboato dos Guararapes, Cabo e Paulista tm rgos
139
Corresponde segunda gesto do prefeito Jarbas Vasconcelos, que d continuidade sua poltica de interveno em reas de risco em encostas, iniciada na gesto de 1986-88.
14
nos quais o termo habitao se explicita na sua denominao Secretaria de Habitao e, posteriormente, Diretoria de Habitao (Recife), Secretaria de Polticas Sociais e Habitao (Olinda), Diretoria de Habitao (Jaboato dos Guararapes e Paulista), e Secretaria Executiva de Habitao e Urbanstica (Cabo). Apesar de outros municpios contarem com aes de construo de habitaes de iniciativa municipal, neles essas aes se desenvolvem por meio de programas em que a moradia, embora no seja o objeto central de uma poltica, nela se insere como elemento importante. No caso de Camaragibe, por exemplo, ela tratada no mbito da poltica de defesa civil, implantada atravs da Secretaria de Planejamento e Obras, uma vez que as habitaes de interesse social do municpio se situam, na maioria dos casos, em reas de morro com srios riscos de desabamento. Quanto aos programas e aes habitacionais promovidos pelos municpios, considerando o financiamento e a execuo, a Tabela 4 destaca Recife, com a urbanizao em Zeis, e Camaragibe, com a construo de moradias em encostas e o reassentamento de habitaes em reas de risco, oferta de lotes e regularizao fundiria. Estas duas ltimas aes tambm foram desenvolvidas pelos municpios de Igarassu e de So Loureno da Mata. A proviso da habitao, por sua vez, se concentra de forma expressiva na esfera estadual, que assume a execuo da maioria dos programas de construo. A partir de 1999, a Emhape passa a atuar como intermediria entre a Caixa Econmica Federal e a iniciativa privada na produo de ncleos ha-
bitacionais implantados por meio das linhas de financiamento do Crdito Associativo ou do PAR. Apia o empreendimento atravs da elaborao de projetos e do cadastramento de famlias beneficiadas, entre outras aes. Tais programas, por sua vez, assumem destaque nos municpios da RMR, no perodo analisado. Mas, como so viabilizados para candidatos com renda superior a trs salrios mnimos, tornam evidente a reduo das condies de acesso das famlias mais pobres aos programas habitacionais, em relao dcada de 1980. As famlias de menor renda tm acesso ao financiamento de materiais de construo, viabilizado com recursos do Tesouro Estadual, para construir suas moradias por meio do processo de autoconstruo.A Agenda da Reconstruo constitui tambm um programa implantado pelo governo estadual, com recursos do governo federal, para atender demanda de reconstruo de habitaes prejudicadas pelas chuvas cheias e desabamentos ocorridas em 2000. Implantado em quase todos os municpios da RMR, exceo de Paulista e Abreu e Lima, ele enfatiza a atuao da esfera estadual no setor habitacional metropolitano. Na urbanizao de reas pobres, a partir do final da dcada de 1990, o Programa Habitar-Brasil/ BID torna-se praticamente a nica alternativa de financiamento com recursos incrementados pelo BID, atravs do governo federal. Contudo, apenas Recife, Moreno e Igarassu inseriram-se nesse programa sem o apoio do rgo estadual de habitao, como o fizeram Olinda, Cabo e Paulista.
140
141
Tabela 4
142
Tabela 4 - Programas/aes habitacionais e mecanismos de gesto municipais na RMR. (1997-2001). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.
No contexto do desenvolvimento institucional dos municpios, o Programa Habitar-Brasil/BID estabelece como requisito o aprimoramento da legislao urbanstica municipal, especialmente no que se refere s reas pobres, induzindo sua regularizao urbanstica por meio da transformao em Zeis. Tambm impulsiona as prefeituras a adotarem os instrumentos normativos de reforma do Estatuto da Cidade. A Tabela 5 demonstra, de certa forma, a adoo de muitos desses instrumentos urbansticos normativos na esfera municipal, embora a maioria deles ainda permanea no-regulamentada e sem condies efetivas de aplicao. No contexto metropolitano, apenas Recife e Olinda tm plano diretor aprovado, enquanto Cabo, Jaboato dos Guararapes e outros vm investindo na elaborao de seus respectivos planos. Outros municpios menos estruturados so apoiados pela Fidem rgo de planejamento metropolitano na elaborao de sua planta diretora, ou carta diretora, na qual se propem instrumentos normativos da Agenda da Reforma Urbana, inclusive a institucionalizao de assentamentos precrios em Zeis. Tal participao da Fidem evidencia, mais uma vez, a fora da esfera metropolitana no mbito da RMR, bem como seu papel de indutor da difuso e reproduo de experincias significativas no setor habitacional. A mobilizao e a luta em torno das conquistas de direitos sociais na Constituinte de 1988 fortale-
ceram a capacidade reivindicativa dos movimentos sociais. A participao da sociedade na gesto dos investimentos habitacionais no mbito metropolitano se restringe, contudo, ao Frum do Prezeis15, que atua no Recife h cerca de quinze anos, administrando o Fundo do Prezeis o nico fundo habitacional institudo entre os municpios da RMR16. Nesse contexto, importante ressaltar a superposio de esferas de deciso sobre alocao de recursos em aes habitacionais e de infra-estrutura em assentamentos populares, estabelecida com o Oramento Participativo, que, de certa forma, vem esvaziando a ao do Frum do Prezeis, que se consolidou como mecanismo de integrao da poltica habitacional do municpio do Recife, quando direcionada para as Zeis. Em Jaboato dos Guararapes, a Comisso Especial das Zonas Especiais de Interesse Social (Cezeis) procura desempenhar tambm esse papel integrador nas Zeis. Entremeada pelos interesses populares, a interveno do Estado, de uma forma ou de outra, tem tido um importante papel na gesto do quadro de carncias e desigualdades sociais. Contudo, o movimento de municipalizao da poltica urbana, que avana a partir da dcada de 1990, deslocando para a esfera municipal a responsabilidade, entre outras, do trato da habitao popular, encontra grande parte das prefeituras pouco equipadas para assumir tal incumbncia.
143
Um Conselho especfico para o setor habitacional se situa na esfera estadual o Conselho Estadual de Habitao (CEH) , institudo pela Lei 10.547, de 1991, e regulamentado pela Lei 11.958, de 2001. No Recife, as questes habitacionais so discutidas no Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU).
15
O Fundo do Prezeis foi criado pela Lei do Prezeis 14.947/87. A esfera estadual conta com o Fundo Estadual de Habitao Popular (Fehab), institudo pela Lei 11.958, de 2001.
16
144
Tabela 5 - Instrumentos urbansticos dos municpios da RMR (1997-2002). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.
4. Os estudos de caso selecionados: o Prezeis do Recife e o Programa Camaragibe em Defesa da Vida

A escolha desses dois estudos de caso uma experincia implantada no Recife, capital do estado e da regio metropolitana onde se insere, denominada Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis); e um programa, no municpio de Camaragibe, a oeste de Recife, chamado Camaragibe em Defesa da Vida se pauta em aspectos distintos. No caso do Prezeis do Recife, a seleo remete sua importncia histrica como poltica municipal sistemtica no setor habitacional, uma vez que constitui um instrumento normativo e de gesto, voltado para a urbanizao e a legalizao de assentamentos precrios, institucionalizados como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), institudas em 1987, atravs da Lei Municipal 14.947/87. No caso do Programa Camaragibe em Defesa da Vida, a escolha se pautou por sua importncia como embrio de poder local no trato da habitao popular, uma vez que adota uma administrao de proximidade, influenciada pelo modelo do Programa de Sade da Famlia, e se integra a um projeto mais amplo de articulao institucional e de participao da populao, no mbito de uma poltica de defesa civil.A habitao popular abordada a partir da perspectiva de riscos ambientais, em face da predominncia do relevo acidentado nas reas onde se localizam os assentamentos precrios. Caracterizada como uma das metrpoles mais pobres do pas, a RMR palco de um processo de
periferizao que caminha em dois sentidos: de um lado, avana para as bordas da malha urbana e, de outro, densifica o ncleo metropolitano, ocupando os terrenos que se situam s margens do mercado imobilirio, concentrando-se em reas de risco em encostas ou em alagados. Camaragibe se caracteriza como rea perifrica do Recife, absorvendo parte da expanso populacional do ncleo metropolitano. As solues adotadas para enfrentar a precariedade habitacional das famlias pobres da regio e para mediar conflitos que implicam na maioria das vezes uma dimenso jurdica datam dos anos 1980 e marcam o incio de um novo padro de poltica de habitao popular no pas, conferindo certa autonomia ao governo local no tratamento dessa questo. No mbito da RMR, a poltica de proviso de habitao popular encontra-se sob a gide da esfera estadual, apesar do declnio significativo da atuao do governo do estado, a partir dos anos 1990. No mbito municipal, desde a dcada de 1980, o Recife se destaca na normatizao e interveno urbanstica e na regularizao das Zeis, por meio do Prezeis, embora a carncia de recursos alocados para o Fundo do Prezeis ressalte sua baixa efetividade na implementao dos planos urbansticos nesses assentamentos. Especialmente a partir da segunda metade da dcada de 1990, outros governos municipais da RMR vm investindo em novas formas de gesto dos assentamentos pobres, introduzindo aspectos peculiares em sua poltica. Na gesto municipal de 1997-2000, Camaragibe define suas Zeis e implanta um programa de defesa civil, no qual a habitao se
145
insere como componente fundamental. Em face do relevo predominantemente acidentado, empreendese o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, para enfrentar as situaes de risco de desabamento de barreiras, em cujo contexto examinada a questo da habitao, envolvendo, em especial, as situadas em reas de risco. No Prezeis do Recife, a habitao, entendida em seu sentido mais amplo, insere-se como objeto central da poltica que envolve o acesso terra e as condies de habitabilidade dos assentamentos populares, tendo como pr-requisito a legalizao urbanstica da rea e sua institucionalizao como Zeis. No Programa Camaragibe em Defesa da Vida, a habitao se inclui, no como objeto central, mas como componente importante de uma poltica de defesa civil. A existncia do Prezeis, atuando por 17 anos na normatizao e na gesto das Zeis do Recife, possibilita sua avaliao ao longo das diversas conjunturas polticas que marcaram a poltica habitacional local. J a experincia de Camaragibe, apesar de recente, aponta para uma nova forma de atuao do poder local, integrada no contexto de um programa mais amplo de aes e de administrao participativa. Sob o ponto de vista de uma prtica local, cabe questionar que avanos essas experincias trazem, quais as dificuldades que enfrentam, quais as limitaes a serem superadas e onde se localizam. Considerando as duas experincias analisadas, seja na abrangncia, seja no impacto sobre o quadro de necessidades habitacionais locais, alguns
aspectos podem ser apresentados, a ttulo de comparao, como um padro de poltica habitacional descentralizado e originado no municpio que elas estabelecem. Um primeiro aspecto a destacar que ambas as experincias o Prezeis do Recife e o Programa Camaragibe em Defesa da Vida adotam como perspectiva estratgica a incluso social. So voltadas para a populao pobre residente em assentamentos precrios e buscam um processo de redistribuio de poder para o enfrentamento e a superao das desigualdades sociais, ampliando o espao pblico. O Prezeis oriundo do movimento popular na dcada de 1970-80 e elege a igualdade como ponto de partida. Consiste numa interveno no mercado imobilirio, alterando sua estrutura de poder e garantindo a permanncia de comunidades pobres em seu local de moradia. Consolida-se como instrumento de regularizao urbanstica e de interveno nas Zeis do Recife, embora nunca tenha obtido centralidade nos financiamentos municipais. O Programa Camaragibe em Defesa da Vida, na realidade, adota estratgias de interveno a partir da experincia aplicada na rea de sade, na campanha eleitoral de 1996. Aproveita-se a oportunidade de implementar idias da reforma sanitria na reforma urbana. Apesar de seu curto espao de atuao, esse programa se destaca por sua integrao ao Programa de Administrao Participativa (PAP) do municpio, em cujo mbito so definidas prioridades e alocao de recursos e estabelecidas as aes a serem desenvolvidas.
146
A participao da populao-alvo na gesto da poltica constitui um outro aspecto a destacar. Os canais de interlocuo que se abrem so associados a uma dimenso territorial, sobressaindo o local de moradia como o lugar concreto; a arena de demandas e reivindicaes por melhoria da qualidade de vida, o lugar onde se enrazam as experincias, tticas, mtodos e prticas simples que formam um acervo de solues para a reduo da pobreza. importante salientar que os processos de participao iniciados por ambas as experincias assumem formas diversas e destacam os representantes dessas comunidades como vetores do reconhecimento da existncia de saberes que emanam das camadas populares. No caso do Prezeis implantado no Recife capital do estado e da regio metropolitana , constata-se uma dificuldade em atingir a escala da cidade como projeto de habitao popular, capaz de reviver uma dimenso poltica, no somente tcnica, do movimento popular existente na virada da dcada 1970-80. No caso do Programa Camaragibe em Defesa da Vida, uma seqncia de aes se inicia nas periferias locais para depois alcanar o centro do ncleo metropolitano, tomando como referncia a ao dos agentes comunitrios de sade. Os territrios identificados na gesto do programa, em ordem de dimenso crescente, so estes: localidade de um delegado, rea do programa, regio, municpio. Tanto no Prezeis quanto no Camaragibe em Defesa da Vida, a base territorial o ponto de par-
tida para refletir sobre polticas intersetoriais e estabelecer uma seqncia de procedimentos cuja coexistncia leva a reprogramaes sucessivas que caracterizam essas polticas como processos e no como atividades planejadas antecipadamente. Esses processos ganham fora no decorrer da prtica e do tempo, integrando outros elementos e idias ao. Seguindo o cronograma dos atores e acontecimentos, aproveitam-se, gradualmente, oportunidades e aprendizagem. Observa-se, contudo, que, embora a intersetorialidade seja uma inteno na Lei do Prezeis, ela no se realiza efetivamente na ao poltica. Apesar de dominante, o enfoque territorial, no mbito do Prezeis, no garantiu a integrao das polticas participativas voltadas para as reas de interesse social. No se observa uma articulao efetiva do Prezeis com outros sistemas participativos de gesto, como, por exemplo, o Oramento Participativo. O Prezeis volta-se para ele mesmo, comprometendo sua sustentabilidade. Reunindo exemplos a partir da sade, Camaragibe prope um Conselho de desenvolvimento como alternativa para instituir uma dimenso intersetorial no planejamento. E a integrao de aes do setor habitacional, no mbito de uma poltica mais ampla de investimentos em infra-estrutura para atender a uma poltica de defesa civil, facilita a intersetorialidade. O Programa de Administrao Participativa (PAP), empreendido pela prefeitura de Camaragibe na gesto iniciada em 1997, constitui um bom exemplo do passo gradual estabelecido a partir da sade.
147
J o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, implementado no mbito do PAP, que trata de urbanizao, sofre interferncias de representaes oriundas de uma estrutura poltica clientelista. O enraizamento dessas relaes paternalistas e clientelistas e o nvel de carncia que sustenta tais relaes remetem a um confronto aberto para a continuidade dos processos desencadeados. O clientelismo, bem como a burocracia e as disputas de faces de poder no governo local, encontram-se na base das dificuldades hoje enfrentadas pelo Prezeis. Apesar da sua replicabilidade como instrumento que se tornou referncia nacional, adotado em quase metade dos municpios da regio metropolitana e em grande parte das maiores cidades brasileiras, o Prezeis no se tornou eixo de uma poltica habitacional local efetiva. Observa-se que, ao longo do tempo, ele vem perdendo, inclusive, a dimenso poltica que lhe deu origem. No mbito das consideraes aqui levantadas e tendo em vista a importncia das experincias
148
analisadas, seu contedo poltico e sua concepo de incluso social, surgem outras questes que envolvem a gesto local. As limitaes da dimenso municipal se evidenciam em ambas as experincias e um exemplo disso a iniciativa da gesto municipal de Camaragibe a buscar o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano (Conderm) para articular uma poltica metropolitana de defesa civil que inclusse a questo da habitao popular em reas de risco. Na Regio Metropolitana do Recife, a esfera estadual se faz presente de forma mais expressiva, seja no setor habitacional, seja nas aes de planejamento metropolitano e de apoio aos municpios menos estruturados tcnica e administrativamente. Tal situao revela estgios bem distintos de autonomia municipal e questiona a prpria municipalizao da poltica habitacional, que se apresenta incipiente e dependente de recursos e de capacidade executiva.
Referncias
ALHEIROS, Margareth. Riscos de escorregamentos na Regio Metropolitana do Recife. Salvador, 1998.Tese (Doutorado) UFBA, Salvador. 1998. BALTAR,Antnio Bezerra. Diretrizes de um Plano Regional para o Recife. Recife, 1951.Tese (Concurso para Ctedra) Escola de Belas Artes do Recife, Recife. 1951. BARROS E SILVA, Pedro Eurico. A Questo do Solo Urbano no Recife. Alternativas para uma poltica. Recife: Cmara Municipal do Recife, 1985. CARDOSO,Adauto Lcio; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz (Org.). A Municipalizao das Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia recente. Rio de Janeiro: Fase; Ippur/UFRJ; Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, 2000. FALCO NETO, Joaquim de Arruda. Conflito de Propriedade no Grande Recife. Recife: Fundaj/UFPE/Finep, 1984. (Relatrio final). FALCO NETO, Joaquim de Arruda; SOUZA, Maria Angela de Almeida. Os Mocambos do Recife. O Direito de Morar. Revista Cincia Hoje, Rio de Janeiro: SPBC, v. 3, n. 18, maio/jun. 1985. (Especial Nordeste). MELO, Mrio Lacerda. Metropolizao e Subdesenvolvimento: o caso do Recife. Recife: Sudene, 1978.
149
SANTOS, Milton. A Pobreza Urbana. Recife: MDU/Sudene, 1978. SOUZA, Maria ngela de Almeida. Assentamentos Populares do Recife. Cadastro e Mapeamento. Recife: Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, 1990. __________. Habitao: Bem ou Direito? As condies de acesso habitao analisadas luz da atuao da COHABPE na RMR. Recife, 1991. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Urbano e Regional) UFPE, Recife. 1991. __________.Assentamentos Populares do Recife.Transformaes recentes da situao fundiria e jurdica. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, IV, 1991, Salvador. Anais... Salvador:Anpur, 1991. p. 611-624.
150
5.
5.
A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S e Maria Vitria Paracampo
1. Apresentao
ste texto resultado do Workshop realizado em Belm no perodo de 10 a 11 de dezembro de 2001, com o objetivo de apresentar os resultados de levantamentos preliminares da pesquisa Observatrio de polticas urbanas e gesto municipal: rede nacional de avaliao e disseminao de experincias
151
alternativas em habitao popular, que contou com a participao de 22 pessoas, entre professores, alunos de graduao e ps-graduao, tcnicos da Fase-Belm e o coordenador nacional da pesquisa. Os trabalhos apresentados no Workshop envolveram trs reas: primeiro, tecer um breve diagnstico da Regio Metropolitana de Belm (RMB), Par (PA), mostrando as relaes e a reconfigurao de conflitos/processos socioespaciais na questo habitacional; segundo, fazer uma retrospectiva dos programas habitacionais
no Brasil e suas intervenes na RMB-PA; terceiro, apresentar alguns programas e projetos habitacionais considerados mais significativos das estratgias e contedos das intervenes pblicas na RMB, compondo um quadro preliminar de mapeamento das experincias para estudo de casos da pesquisa. O Workshop buscou ainda mobilizar e consolidar as parcerias institucionais, identificar grupos e/ ou pessoas que j estavam desenvolvendo trabalhos acadmicos ou relacionados s questes da habitao na RMB. As apresentaes e debates permitiram uma maior aproximao da realidade local considerando as especificidades do contexto amaznico e as experincias para composio de tipologia especfica a ser elaborada pela pesquisa Rede nacional de avaliao e disseminao de experincias alternativas em habitao popular.
Santa Brbara. O municpio de Belm faz parte, juntamente com Ananindeua, Benevides e Barcarena da Microrregio Homognea de Belm MRH-37, segundo a diviso adotada pelo IBGE para o territrio paraense (Figura 1). O municpio de Belm a capital do estado do Par e ocupa a maior poro do territrio da RMB, como mostra a Tabela 1.
Tabela 1 rea da Regio Metropolitana de Belm por municpio 1997. Fonte: Idesp/Codem.
2. Da questo social questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm: a poltica de periferizao/metropolizao da pobreza
152
2.1. Belm, metrpole da Amaznia: breve histrico A Regio Metropolitana de Belm foi constituda pela Lei Complementar federal n. 14, de 08/06/73, e seus Conselhos Deliberativo e Consultivo foram criados pela Lei estadual n. 4.496, de 03/12/73. At a metade da dcada de 1990, estava composta somente pelos municpios de Belm e Ananindeua, quando houve a sua redefinio fsico-espacial, sendo ampliada pela Lei Complementar n. 27 de 19/10/1995, com a incluso dos municpios de Marituba, Benevides e
A conurbao das sedes municipais de Ananindeua com Belm no se fez apenas pela proximidade fsico-geogrfica entre as duas cidades, mas foi tambm resultado do avano das reas urbanas de Belm no sentido oeste-leste, isto , no sentido de Ananindeua, por razes decorrentes da histria econmica do Par com reflexos sobre a capital, cuja sntese aqui vai exposta para melhor entendimento do conjunto urbano formado pelas duas cidades. Em 1616, os ingleses j estavam margem esquerda do Rio Oiapoque; os holandeses possuam fortificaes e plantaes de cana-de-acar no Amap e no Xingu; e os franceses assentaram suas feitorias em vrias ilhas da foz do Rio Amazonas.
As primeiras ruas de Belm surgiram ao lado do Guam e por ele se orientaram. Eram as ruas do Norte, Esprito Santo e dos Cavaleiros (estreitos caminhos), hoje, respectivamente, Rua Siqueira Campos e Rua Dr. Assis e Dr. Malcher. Tal como nos ncleos portugueses do litoral atlntico, a atividade econmica, na Amaznia, se iniciou com a lavoura da cana-de-acar, que, contudo, no progrediu devido s dificuldades naturais da mata e dos rios. Apesar disso, alguns engenhos reais foram construdos em Belm, localizados no atual bairro da Cidade Velha (antes chamado de Cidade), ao norte do Igarap do Piri, que ia do Arsenal da Marinha at ao Ver-o-Peso, desembocando na Baa do Guajar, formando, antes, um imenso alagado no terreno onde hoje encontra-se a Praa Dom Pedro II em frente aos atuais Palcios do Governo e Antnio Lemos. O Piri e o alagado foram aterrados entre 1803 e 1823. Por dificuldades financeiras e escassez de mo-de-obra, os senhores de engenho foram levados a fabricar aguardente, de maior consumo e mais elevado preo, em molinetes (pequenos engenhos), instalados do outro lado do Igarap do Piri, porque os mesmos eram proibidos de serem erguidos junto aos engenhos reais do bairro da Cidade. Assim, se formou, ao sul daquele igarap e contornando a Baa do Guajar, o bairro da Campina, cuja divisa com o bairro da Cidade era a Travessa So Mateus (hoje, Padre Eutquio). Verifica-se, pois, que Belm ficou inicialmente presa ao rio e baa, sem nenhuma penetrao para o interior (devido ainda existncia de igaraps e
Figura 1 Regio Metropolitana de Belm com a diviso de municpios. Fonte: PMB/CODEM
A colonizao portuguesa na Amaznia se iniciou com a fundao da cidade de Belm em 1616, para se opor s tentativas dos ingleses, franceses e holandeses de se estabelecerem na regio, ocorreu aps a expulso dos franceses do Maranho, onde pretendiam instalar a Frana Equinocial. Com a construo do Forte do Prespio (depois denominado Forte do Castelo) marco inicial de Belm na confluncia da Baa do Guajar com o Rio Guam (parte meridional da foz do Rio Amazonas), a cidade recebeu, desde logo, a influncia do rio.
153
igaps). Essa influncia se fez, inclusive, quando a cidade tomou a direo para a Ponta do Mel (depois Vila Pinheiro, hoje Vila de Icoaraci), pela orla da Baa do Guajar. Com o insucesso da lavoura da cana-de-acar, os colonizadores portugueses, especialmente os religiosos, com a ajuda dos ndios (domestificados e aculturados, conhecedores dos rios e da floresta), estabeleceram a coleta das drogas do serto (plantas medicinais e aromticas, cacau, canela, cips, razes etc.), utilizando os rios como vias de acesso, em cujas margens surgiram os primeiros povoados e vilas da regio, a partir das misses, quartis e fortalezas. A atividade da coleta se estendeu at os meados do sculo XIX e seus resultados materiais e econmicos foram escassos, salvo o relativo progresso que toda a Amaznia, especialmente o Par, teve no governo do Primeiro Ministro portugus Marqus de Pombal (1750-77), durante o reinado de D. Jos I. Pombal criou a Companhia de Comrcio do Gro-Par, com sede na cidade de Belm, incentivando o cultivo do caf, fumo, cacau e a pecuria, bem como ampliou a utilizao da mo-de-obra escrava africana1. Durante o governo de Pombal, Belm teve um expressivo crescimento demogrfico e avanou para
o interior, rumo mata, afastando-se do rio e da baa, bem como recebeu seus primeiros equipamentos urbanos. Esse avano se fez nas partes mais altas do stio, evitando-se os igaraps e igaps, do que resultou o perfil irregular da cidade.Alcanou, inicialmente, as reas que formam hoje os bairros do Reduto, Batista Campos, Nazar e Umarizal2, sendo a Avenida Nazar (antes Estrada de Nazar) o vetor que orientou, desde ento, o crescimento de Belm rumo ao bairro do Marco, isto , no sentido de Ananindeua, oesteleste, prolongando-se pela Estrada da Independncia at So Brs e, da, pela Estrada Real (depois, Estrada de Bragana; mais tarde, Avenida Tito Franco; hoje, Avenida Almirante Barroso) at o marco da 1 Lgua Patrimonial3. O governo de Pombal caiu em 1777 e, simultaneamente, foi extinta a Companhia de Comrcio do Gro-Par, coincidindo com a queda das vendas das especiarias amaznicas no mercado europeu, fatos que afetaram a economia do Par, que se agravou mais ainda com a liberao da mo-de-obra escrava para a ociosidade. Na segunda metade do sculo XIX, comea a desenvolver-se na Amaznia, especialmente no Par, a extrao da borracha. De incio, como prolonga-
154
1 2
No Par, governou Mendona Furtado, irmo de Pombal, com muito autoritarismo.
Neles predominaram as rocinhas, que eram casas trreas, com grande varanda, estilo campestre, em torno das quais eram executadas atividades rurais as mais diversas. A 1 Lgua Patrimonial (4.110 ha) foi doada Cmara de Belm em 1628, por carta de sesmaria, pelo Governador do Maranho e Gro-Par, Francisco Coelho de Carvalho. A medio e a demarcao s se fizeram, contudo, no sculo XVIII, ficando-se um marco (da o nome do bairro do Marco) na extremidade leste da Estrada Real.
3
mento natural da coleta das drogas, depois de 1880, se fez mais intensamente, devido demanda cada vez maior e subida de seus preos nos Estados Unidos e na Europa, com o crescimento da indstria de artefatos de borracha4. No rush da borracha, Belm ganhou mais consistncia, com a implantao de inmeros servios urbanos, principalmente no governo do Intendente Antnio Lemos (1897-1912): bondes eletrificados e iluminao pblica, servios de esgoto, limpeza urbana e forno crematrio, corpo de bombeiros, calamento de ruas e avenidas etc. Foi quando Belm consolidou seu rumo em direo ao bairro do Marco, a partir da Avenida Almirante Barroso e vias adjacentes. O bairro do Marco foi planejado dentro do limite da 1 Lgua Patrimonial, com abertura de suas avenidas e travessas, ocupadas desde logo por inmeras chcaras. tambm da fase da borracha o crescimento da Regio Bragantina com o surgimento dos ncleos agrcolas, inclusive Ananindeua. Alm da agricultura de autoconsumo e para abastecimento de Belm, floresceu tambm o cultivo de algodo, malva e fumo5. Como conseqncia da camponesao da Regio Bragantina, surgiram, em Belm, indstrias de te-
celagem, calados, curtio de couro, fumo, doces, refrigerantes, sabo etc., que direcionaram a segregao para o bairro do Reduto, onde se instalaram algumas delas. A segregao tambm se deu em Nazar, Umarizal e Batista Campos como bairros residenciais, com seus palacetes, que substituram as antigas rocinhas. At l943, Ananindeua pertencia, juntamente com Benevides, ao municpio de Belm. Inicialmente, chamava-se freguesia. Depois, esta foi transformada em distrito. Sua sede municipal surgiu de uma parada da extinta Estrada de Ferro de Bragana, que ligava Belm (Estao de So Brs) Bragana, com 293 km de trilhos.A estrada foi construda entre 1883 e 1908 com o primeiro trecho (Belm-Benevides) inaugurado em 1884 e extinta em 19646. Pelo Decreto-Lei estadual 4.505, de 30/l2/43, foi criado o municpio de Ananindeua (abrangendo Ananindeua e Benevides), cuja instalao oficial deu-se em janeiro de 1944, sendo nomeado prefeito o Sr. Claudomiro Belm de Nazar. Em dezembro de l96l, foi criado o municpio de Benevides, desmembrado de Ananindeua do qual era distrito. A sede municipal de Ananindeua dista de Belm 28 km pela BR-3l6. Essa estrada, em conexo
155
O uso industrial da borracha de 1770. Mas, s em 1842, com a descoberta do processo de vulcanizao, que a borracha passou a ser aproveitada na indstria de instrumentos cirrgicos, de laboratrios e de pneumticos (Prado Jnior, 1983).
4
A consolidao dessa regio se deu graas facilidade de escoamento da produo pela ferrovia recm-construda e tambm devido chegada de migrantes nordestinos, chegando a se formar ali a maior densidade demogrfica da Amaznia.
5
A extino da ferrovia se fez por causa do sucateamento e obsoletismo do seu equipamento, agravado, como ocorreu, de um modo geral, com toda a rede ferroviria brasileira, face prioridade dada, pelo governo do presidente Juscelino, expanso da indstria automobilstica e conseqente construo de estradas de rodagem em todo o pas.
6
com a BR-010 (Belm-Braslia), pe Ananindeua em acesso rodovirio com o leste e o sul do estado, atravs tambm da malha rodoviria estadual dessas regies.Ananindeua limita-se com o municpio de Belm, ao norte e a oeste; com o de Benevides, a leste; e ainda com o de Belm, ao sul, tendo o Rio Guam como divisor natural. Por muito tempo houve uma discusso sobre os limites entre os municpios de Belm e Ananindeua, fixados pela Lei estadual 158, de 31/12/48, depois reafirmados pela lei que reordenou os limites de todos os municpios paraenses (Lei estadual 2.460, de 19/12/61). Assim, nunca houve razes de ordem legal para essa discusso7. A sede do municpio detm as seguintes coordenadas geogrficas: 1 23 00 de latitude sul e 48 24 00 de longitude W. Gr. O municpio fica entre as coordenadas de 1 10 e 1 30 de latitude sul e 48 10 e 48 30 de longitude W. Gr. Sua altitude mdia de l7 m acima do nvel do mar (altitude da sede: 25 m), possuindo um clima
equatorial supermido, com chuvas abundantes de janeiro a maio, temperatura mdia compensada de 25,6C e umidade relativa do ar mdia de 90%. Na dcada de 1960, o estado do Par sofreu influncia da rodovia Belm-Braslia, construda entre 1958 e 1960. Essa rodovia aproximou a economia regional, em especial a do Par, da economia do resto do pas (Sul e Sudeste, principalmente) mas, em contrapartida, aumentou o fosso j existente entre as diferenas regionais e desagregou as frgeis indstrias de Belm, pela facilidade da entrada, na Amaznia, de manufaturados de outras regies. Paralelamente, a Belm-Braslia favoreceu o aparecimento de novos ncleos urbanos e um acentuado crescimento demogrfico da RMB, face ao intenso fluxo migratrio, conforme mostram a Tabela 2 e o Grfico 1.
156
Tabela 2 Populao da Regio Metropolitana de Belm por municpio, 1991, 1996 e 2000. Fonte: IBGE, Censos demogrrficos (1991; 2000). Contagem populacional (1996).
Verificar Figura 1 sobre os limites da Regio Metropolitana de Belm.
Grfico1 Variao da populao na Regio Metropolitana de Belm por municpio. Fonte: FIBGE: Censos Demogrficos (1991; 2000); Contagem Populacional (1996).
Constata-se nos dados apresentados um adensamento populacional nas dcadas de 1960 e 1970 mais restrito ao municpio de Belm8. At a dcada de 1960 o centro de Belm j estava consolidado, quando se acelera o processo de verticalizao mais intensa, sendo os terrenos de terra firme concentrados nas mos de pessoas com
maior poder aquisitivo, com equipamentos e servios urbanos acelerando o processo de valorizao urbana e especulao imobiliria. Entre 1950 e 1990 as populaes de Belm e da RMB cresceram respectivamente de 255 e 268 mil para 1.099.008 e 1.390.276 milhes de habitantes, como observamos na Tabela 3.
157
Tabela 3 Populao do municpio de Belm e da Regio Metropolitana de Belm em 1950 e 1990 (por 1.000 hab.). Fonte: Instituto de Desenvolvimento Social do Estado do Par.
Fazem parte do municpio de Belm as localidades de Vila do Mosqueiro, Vila de Icoaracy, Outeiro, Val-de-Cans e Tenon.
Cabe ainda acrescentar que cerca de 60 km de reas de terra firme da cidade estavam ocupadas por reparties civis e militares, como mostra a Tabela 4.
dgua, porque o municpio se localiza na confluncia da Baa do Guajar com a foz do Rio Guam. Esses fatores tiveram grande importncia no processo de ocupao urbana da RBM, na medida em que as reas de terra firme foram sendo ocupadas pelas camadas de maior renda, restando somente as reas alagadas para a populao pobre (Figura 2). Essas caractersticas geogrficas tm papel fundamental na forma como as questes socioespaciais esto imbricadas nas questes habitacionais, bem como na forma como a populao de baixa renda busca suprir suas necessidades de moradia na cidade.
Tabela 4 Extenso das reas institucionais na Regio Metropolitana de Belm. Fonte: Plano de Transporte Urbanos de Belm (PDTU).
158
Merece destaque na ocupao urbana da RMB as reas de cotas mais baixas (abaixo de 4,0 metros) e que so sujeitas a inundaes a maior parte do ano, as baixadas, so reas prximas aos canais, hoje definitivamente incorporadas paisagem da cidade, onde se instalaram, depois, os migrantes das dcadas de 1970 e 1980, junto com a populao local de baixa renda e que se constituem objeto de aes de melhoria de saneamento e de habitao de baixa renda.
2.1.1. Das baixadas s invases: a poltica de remoo e reassentamento e o processo de metropolizao da pobreza
O municpio de Belm possui um relevo similar ao da Regio Amaznica, onde se verifica a presena do igarap, vrzea e terra firme. Toda a rea urbana est coberta por uma extensa rede de cursos
Figura 2 Bacias hidrogrficas no Municpio de Belm. Fonte: PMB/SEGEP
Entre os anos 1960 e 1990, podem-se indicar trs grandes vetores de periferizao/metropolizao da pobreza, intrinsecamente relacionados questo da moradia, das lutas e mobilizaes pelo direito de morar na RMB, das baixadas s invases. Constata-se uma reproduo simultnea de subespaos fsicos e sociais marcados pela segregao e pobreza urbana, entre os quais trs se destacam: as baixadas, invases de terras e conjuntos habitacionais. Historicamente podem-se indicar dois grandes eixos de ocupao urbana: a BR-316, em direo aos municpios de Anaindeua, Marituba, Benevides e Santa Brbara, e a rodovia Augusto Montenegro, em direo aos distritos de Icoaraci, Outeiro,Val-de-Cans, Tenon e Ilhas. As ocupaes coletivas da populao de baixa renda se articulam ao processo de periferizao/metropolizao da pobreza, com destaque para trs vetores: as ocupaes coletivas na rea central da RMB, basicamente nas chamadas reas de baixadas restritas ao municpio de Belm, nas dcadas de 1960 e 1970 e, em menor volume, nas dcadas de 1980 e 1990; as ocupaes na chamada rea de transio aps o centro expandido do municpio de Belm, formao de bairros com famlias removidas das reas urbanizadas no centro de Belm; a rea de expanso urbana no sentido nordeste da RMB, envolvendo primeiramente os municpios de Ananindeua e ilhas e, posteriormente, os demais municpios que compem a RMB. Em Ananindeua e distritos de Belm (Icoaraci e Outeiro), destacam-se as invases a conjuntos habitacionais.
2.1.2. As baixadas de Belm e a poltica de remoo e reassentamento
medida que os igaraps foram aterrados, surgiram outros bairros compondo a 1a Lgua Patrimonial. As baixadas atingem cerca de 40% do municpio de Belm, aproximadamente 550 mil habitantes, quase 38% da populao total. A rigor, as baixadas so vrzeas, compondo cinco bacias hidrogrficas: Una, Reduto, Armas, Comrcio e Tuncunduba (Figura 3). So reas constitudas por terras cujas curvas de nvel no ultrapassam a cota de 4,00 metros. tambm nessas reas que ocorrem, nas dcadas de 1960 e 1970, os maiores conflitos fundirios e as principais intervenes pblicas da poltica habitacional marcada pelas estratgias de remoo e reassentamento. Pode-se dizer que essas estratgias tm sido o principal objetivo das polticas habitacionais at os nossos dias. Surgem, ento, nesses subespaos, movimentos populares, mobilizaes, manifestaes mais radicais, atos pblicos, manifestos de todos os tipos. As principais reivindicaes foram por urbanizao, equipamentos coletivos e regularizao fundiria. Dentro do municpio de Belm, os conflitos fundirios em torno da luta pela propriedade das reas ocupadas sempre foi intensa. Ocupou-se um grande nmero de reas alagadas: pblicas e de particulares, da Igreja, principalmente reas da Marinha e da Universidade Federal. As baixadas surgem como alternativa de moradia da populao de baixa renda.Atingem uma extenso de 39,21% do municpio de Belm, com densidade demogrfica de 159,51 (hab/ha), envolvendo uma populao total de 765,476 habitantes (IBGE, 1991). So descritas pela prefeitura como reas de habitaA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
159
As baixadas ou terras alagveis abrangem praticamente todo o stio urbano da cidade de Belm. Apresentam uma tipologia originalmente bastante segregada, grande densidade demogrfica com base na autoconstruo de moradias (tipo palafitas) em terrenos pblicos e/ou imprprias para ocupao edificada. So 28 canais que cortam a cidade de Belm (Figura 3), representando o primeiro vetor de periferizao das camadas mais pobres da populao. O saneamento bsico a principal carncia desta rea. A partir da dcada de 1980, com os projetos de macro e microdrenagem das bacias hidrogrficas, avanou a interveno das polticas pblicas de saneamento e reestruturao urbana das baixadas, acarretando a remoo de seus moradores para reas mais distantes do ncleo urbano e a oferta de novos espaos infra-estruturados ao mercado imobilirio. Com a falta de investimento em polticas de habitao popular, ampliam-se o dficit habitacional e os conflitos fundirios pela terra de morar. As famlias expulsas das baixadas e os imigrantes de outros municpios encontram na prtica das ocupaes coletivas terras ociosas, tambm chamadas de invases, a alternativa para suprir a carncia de moradia, indicando um segundo vetor de periferizao da populao pobre. A poltica de remoo e reassentamento, que permaneceu at o final da dcada de 1990, tem contribudo para mudar radicalmente a paisagem das baixadas. A interveno do poder pblico, atravs de aes de macro e microdrenagem, em diferentes momentos histricos, contribui para a renovao urbana nestes subespaos.
Figura 3 Bacias urbanas no municpio de Belm. Fonte: PMB/SEGEP
160
o subnormal, acumulando uma srie de carncias (Figuras 4 e 5). A circulao e a acessibilidade dos moradores feita por pontes de madeira, verdadeiras vias, quase sempre em mau estado de conservao devido s chuvas. Por isso, torna-se impossvel a implantao de sistema de gua e esgoto e de coleta de lixo e ainda de rede de energia eltrica. Com a impossibilidade da coleta de lixo, o mesmo jogado nos canais, obstruindo-os e comprometendo cada vez mais a qualidade de vida dos moradores, expostos a diversas doenas. Ao lado disso, existe tambm a carncia de equipamentos coletivos, escolas, postos de sade, postos policiais etc.
Figura 4 rea das baixadas de Belm. Fonte: Foto de Vitria Paracampo (2000).
Figura 5 Condies de habitao em reas de baixadas em Belm. Fonte: Foto de Ana Carolina Holanda (2000).
2.1.3. As invases em Belm e Ananindeua e a poltica de urbanizao e regularizao fundiria
O crescimento urbano acelerado no municpio de Ananindeua, nas dcadas de 1980 e 1990, deveu-se principalmente ao movimento organizado9 das ocupaes coletivas, atingindo a maior taxa de crescimento populacional da RMB, cerca de 16%, enquanto Belm
cresceu somente 1,7%. Na dcada de 1990, a prtica de ocupaes coletivas se ampliou para os municpios prximos, levando reconfigurao espacial da RMB, mas permanecendo a lgica de periferizao e metropolizao da pobreza (Figura 6).
161
No se trata de um movimento de ocupao espontneo, famlia famlia, como ocorreu com as baixadas de Belm nas dcadas de 60 e 70. A prtica de ocupaes coletivas desenvolvida nas dcadas de 80 e 90 se configuram como movimentos organizados por grupos sociais de diferentes interesses, polticos, especulativos ou necessidade de moradia. So reas, na sua maioria, de propriedade do poder pblico, distante dos ncleos urbanos, acumulando praticamente as mesmas carncias das baixadas. Em toda a RMB, so cerca de 400 reas de ocupao atingindo quase 30% da populao total.
9
162
Figura 6 Desmatamento provocado pelas invases em Ananindeua. Fonte: Aerofoto CODEM (1998).
Das baixadas s invases se reproduzem espaos de desigualdades socioespaciais, de segregao residencial da populao pobre, assim como o agravamento do problema da falta de saneamento bsico, com implicaes na qualidade de vida dos seus moradores.
Dentro da trajetria de ocupao urbana da RMB, as baixadas de Belm se destacaram como um dos primeiros vetores de apropriao do espao urbano pelas classes populares para suprimento da necessidade de moradia. Os conflitos urbanos/fundirios, nos anos de autoritarismo das dcadas de
1960 e 1970, emergiram, principalmente, das baixadas de Belm nos diversos bairros da 1 Lgua Patrimonial, onde comearam a ser organizados processos de mobilizao coletiva pelo direito de morar, como parte da luta mais ampla pelo resgate da cidadania e da democracia. Constata-se, assim, um quadro geral de grande carncia e de precariedade das condies de vida da populao residente nas reas de baixadas, caracterizando-se como subespaos de segregao scioambiental. Embora o fluxo migratrio relacionado ocupao das baixadas tenha sido mais intenso nos anos 1960 e 1970, a produo do espao urbano em Belm est estreitamente relacionado ocupao dessas reas pela populao pobre. As reas de baixadas esto restritas aos bairros da 1 Lgua Patrimonial, mais prximas ao centro da cidade e da RMB, onde h a maior concentrao dos servios e equipamentos coletivos, apresentando uma grande densidade populacional. As baixadas ocupam cerca de 40% da poro urbana do municpio de Belm e tm aproximadamente 550.000 habitantes, correspondente a 38% da populao. Dentre esses, 34% moram em reas alagadas, como pode ser verificado na Tabela 5, em que essas reas aparecem distribudas pelos bairros. Nota-se, no entanto, que a paisagem urbana das baixadas sofreu vrias modificaes nas ltimas dcadas, em funo da ao das polticas pblicas urbanas e dos movimentos de bairros e seus moradores.A partir do crescimento da cidade, houve a necessidade de criao de vias de transporte, acarretando a in-
163
Tabela 5 Bairros do municpio de Belm e suas reas alagveis. Fonte: Prefeitura Municipal de Belm / Companhia de Desenvolvimento e Administrao da rea Metropolitana de Belm.
corporao das reas baixas ao conjunto urbano de Belm e a consolidao dos contrastes urbanos no municpio. Durante a dcada de 1980, ocorreu um maior adensamento populacional nas reas centrais de Belm atravs da verticalizao, um processo que
se ampliou para as reas de baixadas prximas, saneadas e valorizadas com os investimentos pblicos e privados, garantindo maior estoque de terras infraestruturadas ao mercado imobilirio local.
3. Aes de poltica habitacional no setor formal da RMB

3.1. Poltica habitacional no Brasil A questo habitacional no Brasil remonta a uma trajetria problemtica de razes estruturais, polticas e econmicas. Valena (2001) faz uma reviso histrica das polticas habitacionais desenvolvidas pelos sucessivos governos brasileiros desde o final do perodo militar at o final dos anos 1990, traando observaes classificadas como de dissoluo do modelo nos finais dos anos 1970 ate o caos instalado na dcada de 1980. A partir de 1986 com o fechamento do BNH, alternam-se perodos de apatia e confuso. Com o fechamento do BNH, a poltica habitacional deixada de lado, embora o SFH continue ainda operando minimamente, sendo criada a Secretaria Especial de Ao Comunitria, ligada diretamente Presidncia, numa demonstrao de clientelismo e uma poltica habitacional acfala e sem normas claras. Com o governo Collor, (1990-92) o confisco de valores depositados em cadernetas de poupana por 18 meses prejudica seriamente o SFH, e instala-se o que Valena chama de confuso. O Ministrio da Ao Social, atravs da Secretaria Nacional de Habitao, torna-se o rgo operador a CAIXA, lana programa habitacional
para a rea social, mas, devido grande participao da iniciativa privada, muitas unidades habitacionais produzidas no haviam sido comercializadas at 1994 (preo incompatvel com pblico-alvo). A partir de 1992, recesso e comprometimento do FGTS, paralisam aprovaes para projetos de habitao. A apatia volta com o governo Itamar Franco (1993-94), perodo marcado pela administrao da crise e reforma da CAIXA No primeiro governo FHC (1995-98) ocorre a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), que, junto ao Ministrio do Planejamento e Oramento, prope e administra a poltica habitacional, tendo como rgo executor a CAIXA, os principais programas so: Pr-Moradia, Pr-Credi e PAR (operao dos sistemas de caderneta de poupana e FGTS) cujas aplicaes na RMB sero comentadas a seguir. Sobre os programas, Valena faz uma reflexo acerca da mudana de paradigma adotado pela poltica habitacional. As polticas anteriores tinham, como eixo principal da ao do governo, a produo de moradias; entretanto, o presidente FHC deixou de lado a produo e deu nfase ao conceito de consumo de habitao. Desde o incio do mandato, FHC privilegiou solues de mercado em detrimento das polticas sociais. Na rea habitacional, sua atuao se restringiu a operar, segundo as leis, os sistemas de cadernetas de poupana e FGTS. 3.2. Retrospectiva de aes da poltica habitacional na Regio Metropolitana de Belm Entre 1966 e 1986, a Companhia de Habitao do Par (Cohab/PA) construiu 19.190 casas para a
164
populao de baixa e mdia renda no estado mercado popular. Em Ananindeua, as primeiras 118 unidades foram feitas em 1972, e o volume maior das construes, no perodo de 1977 a 1986. Daquele total, 16.004 casas (83%) foram construdas em Ananindeua. Depois de Ananindeua, Belm foi o municpio que mais se beneficiou com as construes da Cohab/PA, com 1.200 casas em Icoaraci e 1.542 na Marambaia. Por sua vez, a Caixa Econmica Federal mercado econmico construiu na RMB 8.672 unidades, sendo 3.566 casas (2.234 em Ananindeua) e 5.106 apartamentos (384 em Ananindeua). Nos perodos assinalados, das 31.921 unidades habitacionais construdas pela Cohab/PA e CAIXA, na RMB, 59% delas, isto , 19.059 se localizaram em Ananindeua. Na mesma poca, o Sistema Financeiro de Habitao (SFH)10 financiou em todo o Par aproximadamente 100 mil unidades habitacionais, longe ainda de atender ao dficit habitacional do estado. Segundo estimativas levantadas pela Cohab/PA (1990), em 1994, o dficit total era de
1.430.000 unidades (890.000, dficit quantitativo, e 540.000, dficit qualitativo)11; de Belm, ser de 170.000 unidades (115.000, dficit quantitativo, e 55.000, dficit qualitativo); de Ananindeua, de 31.000 unidades (20.000, dficit quantitativo, e 11, dficit qualitativo). 3.3. Programas implementados em Belm entre 1996 e 2001 Conforme possvel observar no Quadro 1 e nas Figuras 7 e 8 onde aparecem os resultados da coleta de dados efetuada nos rgos responsveis por aes na rea habitacional, h registros de dois agentes principais, o Governo do Estado e a Prefeitura Municipal de Belm. No nvel estadual, destaca-se a Cohab, enquanto no nvel local apenas a Prefeitura Municipal de Belm possui informaes dentro de sua estrutura organizacional12, tendo inclusive diversos rgos constitudos no perodo em estudo como parte de um processo inicial visando a municipalizao da poltica habitacional.
165
O setor habitacional do Par atendido pela Cohab/PA (mercado popular), que atua na faixa de interesse social de famlias com renda entre um e 10 salrios mnimos; pelo Instituto de Previdncia de Estado do Par e Caixa Econmica Federal (mercado econmico) e pelos agentes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (SBPE), tais como Econmico, Bradesco, Banpar e Socilar (mercado mdio).
10
Dficit quantitativo: necessidades de novas moradias para atender s famlias que no dispem de habitaes; dficit qualitativo: necessidades de substituio das moradias que esto em precrias condices de habitabilidade, sem nenhum servio bsico (Cohab/PA, 1990).
11
A estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Belm (PMB) em 2001 era formada por dez secretarias, cinco fundaes, trs companhias, trs autarquias, duas agncias distritais e uma administrao regional, alm da chefia de Gabinete do Prefeito, a Guarda Municipal e a Coordenadoria de Comunicao Social. Em 1994, foi regulamentado o Sistema Municipal de Planejamento e Gesto, composto dos seguintes rgos: 1) de planejamento: Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto (Segep), Ncleos Setoriais de Planejamento (Nusp) e Ncleos Regionais de Planejamento (Nurp); 2) de gesto: os rgos setoriais da administrao direta e indireta, as administraes regionais e os conselhos: Conduma, conselhos setoriais e conselho regionais (Ibam, 1999).
12
166
167
Quadro 1 Projetos habitacionais na Regio Metropolitana de Belm 1996-2001
Figura 7 Intervenes da poltica habitacional na Regio Metropolitana de Belm segundo agente promotor. Fonte: PMB/COHAB
Figura 8 Intervenes da poltica habitacional na Regio Metropolitana de Belm segundo programa governamental. Fonte: PMB/COHAB
168
Em 1998, a estrutura e as responsabilidades dos rgos da PMB relacionadas com o setor de habitao e desenvolvimento urbano foram estabelecidas em seis unidades administrativas com atuao mais direta: Sehab, Seurb, Sesan, Saaeb, Codem e Segep. E outras em que a ao habitacional aparece como componente de suas intervenes: Funverde, Cinbesa e Funpapa (Quadro 2).
A Codem responsvel pela urbanizao de reas mediante convnio com terceiros, e pela atuao como agente promotor no planejamento e execuo de obras ou servios financiados com recursos do FGTS/OGU. Essa atribuio deveria ser repassada Sehab, como rgo responsvel pela poltica habitacional.
169
Quadro 2 rgos da PMB envolvidos com programas e aes na rea da habitao 2001
A Seurb e a Sesan elaboram os projetos de desenho urbano e/ou arquitetnicos e tambm realizam a fiscalizao de obras. Caso o projeto envolva mais de um rgo, a fiscalizao tambm se desdobra entre os rgos envolvidos, ou de forma setorial. Com esta forma de trabalho, pode haver a sobreposio de aes, pois os projetos so acompanhados pela populao atravs da Comisso de Fiscalizao de Obras (Cofis). Segundo o Ibam (1999), com a insero da Sehab em 1998, deveria ter havido uma reviso das funes entre os rgos envolvidos, a fim de promover a readequao de competncias. Devido a problemas de recursos humanos, de forma diferenciada pelas unidades administradoras (Segep, Cinbesa, Codem), muitas aes, especialmente nos setores habitacionais, de saneamento e de desenvolvimento urbano, so executadas em conjunto. No entanto, o desenvolvimento dos projetos realizado atravs de contrataes de terceiros, sob a forma de consultoria ou prestao de servios, restando s unidades o cargo de coordenadora. Com isso, a Sehab possui o papel de coordenadora dos programas e estudos de caso. Dentre outros problemas, o trabalho do Ibam (1999) menciona dificuldades de atuao, principalmente na rea de recursos humanos, organizao de competncias, aparelhos de informtica. Acrescenta ainda que o nvel de informatizao dos rgos encontrava-se desatualizado e o acesso entre as prprias unidades era restrito, porm havia uma rede privativa visando ao controle financeiro (j existente na gesto anterior), que disponibilizava dados da execuo oramentrio-financeira.
As aes tomadas pela PMB, desde 1997, foram encaminhadas a partir do Congresso da Cidade, que procurava a integrao das aes municipais com a participao popular. Em 2001 (primeiro ano do segundo mandato do Partido dos Trabalhadores PT em Belm), o Congresso da Cidade trouxe uma srie de inovaes para a administrao local como forma de dar continuidade ao processo de participao popular iniciado no primeiro mandato com o oramento participativo (Frente Belm Popular, 2000). Desse modo, com a criao de equipes interdisciplinares, surgiram alguns conflitos na execuo destas aes, como a falta de conhecimento da legislao urbanstica, ocasionando contratempos na realizao dos projetos que geralmente precisavam ser reformulados para atenderem s regulaes, alm da falta de coordenao sobre as decises tomadas no oramento participativo. Outro problema destacado foi a falta de disponibilidade tcnica dos rgos que resultava em poucos tcnicos em muitos programas, desqualificando o tratamento e o andamento dos projetos. 3.4. Ocupaes ilegais Dadas as limitaes de abrangncia e de resoluo do problema habitacional dentro do setor formal na RMB. O processo de ocupaes coletivas visando a soluo de moradia tornou-se bastante evidente na RMB durante a dcada de 1990. O problema da moradia se agravou em Belm, nas ltimas dcadas, face ao constante aumento dos preos das terras urbanas dos aluguis e dos baixos salrios e tambm pela falta de investimento pblico (setor ha-
170
bitacional) para a faixa salarial de at cinco salrios mnimos. Assim, as classes populares foram, cada vez mais, levadas a ocupar reas ociosas nas periferias de Belm, fato que, a partir do final da dcada de 1970, ganhou maior expresso, no s local, como nacional, porque essa ocupao no se fez mais de forma parcelada, passou a ocorrer em meio a choques com o aparato policial acionado pelos proprietrios das terras urbanas. Essas ocupaes coletivas de terras para moradia passaram a representar um foco de resistncia da sociedade civil frente ao autoritarismo, envolvendo centenas de famlias, que, na poca, de forma organizada e coletiva, ergueram suas casas e conquistaram o direito de morar. As ocupaes coletivas de reas no ocupadas e de conjuntos habitacionais se deram mais acentuadamente em Ananindeua, onde se localizam cerca de 77% das reas de terras desapropriadas, no Estado, e ainda, aproximadamente 55% das reas no desapropriadas (Figura 9). preciso ressaltar que muitas dessas ocupaes ocorreram prximo aos conjuntos habitacionais, cujas estruturas fsicas e equipamentos urbanos, principalmente o transporte coletivo, motivaram essa preferncia. Isso se deu, com mais intensidade, em Ananindeua, conforme se observa nas Figuras 7 e 8. Tambm contribuiu para esse avano, rumo a Ananindeua, a urbanizao das baixadas de Belm, na
Figura 9 Ocupaes ilegais na Regio Metropolitana de Belm. Fonte: COHAB - PA
dcada de 1980, resultando na valorizao do solo urbano, atravs dos projetos de macrodrenagem, principalmente, os das Bacias do Una e Tucunduba(Figura 2), bem como do projeto Comunidade Urbana para Recuperao Acelerada (Cura)13.
171
O Cura um projeto de servio integrado de urbanizao, incluindo sistema virio, calamento, reas de lazer, pequena parte de macrodrenagem etc., beneficiando os bairros do Marco e Pedreira.
13
Em Belm, a prtica de ocupaes coletivas de terras para moradia se legitimou nas contradies do contexto da realidade urbana, imprimindo inmeras transformaes nas relaes entre Estado e classes populares. As lutas pela moradia, que emergiram dessa prtica de ocupaes coletivas, se politizaram como fatores de reorganizao no resgate da cidadania, colocando o urbano como espao socialmente produzido na correlao de foras da sociedade e gerando mobilizaes de diferentes atores sociais. A partir da metade da dcada de 1980, acelerou-se o movimento das ocupaes coletivas, dirigindo-se em dois eixos bsicos: via BR-316 e Rodovia Augusto Montenegro. As famlias expulsas das baixadas urbanizadas de Belm e os imigrantes de outros municpios e estalados passaram a ocupar reas de terras ociosas na 2 Lgua Patrimonial da RMB. Intensificaram-se as ocupaes de terras, e o poder pblico no removeu a populao, nem investiu em desapropriaes, o que resultou no agravamento das questes socioambientais].
172
Tabela 6 -Demonstrativo de imveis comercializados e ocupados Regio Metropolitana de Belm dcada de 1990. Fonte: Cohab (1999); CAIXA (s.d.).
Em 1993, quando ocorreu a ocupao dos conjuntos habitacionais, o processo de construo em alguns conjuntos encontrava-se em fase de concluso e abandonado pelas construtoras. O primeiro conjunto ocupado foi o Verdejante (Figura 10).
Muitos dos conjuntos habitacionais construdos e no concludos dentro da 2 Lgua Patrimonial foram ocupados por posseiros, que conseguiram permanecer em virtude da intermediao do Estado na desapropriao e negociao juntas s construtoras. Em 2001 havia registro de 21 conjuntos habitacionais ocupados por posseiros na RMB, todos com processos judiciais de desapropriao em andamento. A Tabela 6 abaixo mostra o universo de unidades comercializadas na dcada de 1990.
Figura 10 Conjunto Verdejante. Fonte: Foto de Vitria Paracampo (2000).
No ato da ocupao de alguns conjuntos, a polcia de choque foi acionada para retirar os ocupantes, havendo violncia e represso. A maioria dos conjuntos ocupados fazia parte do plano PAIH, ainda em concluso em Ananindeua: (Tauari, Verdejante I, II, III, IV, Xapuri, Murur, Xingu, Icui-Guajar e Osis)
e em Belm (Vila Sorriso I e II, Sevilha, Ana Fabiana, Zoe Mota Gueiros). Estavam concludos: Carnaba, Graja, Nova Marituba e Antnio Gueiros. O conjunto Sevilha, constitudo de 960 apartamentos, encontrava-se desprovido de infra-estrutura e saneamento bsico.A maioria dos blocos no possua janelas, portas; as escadas eram improvisadas com madeira, com alto grau de periculosidade. A energia era suprida por gatos, com risco de acidentes devido ao emaranhado de fios eltricos. No caso da Vila Sorriso, praticamente, a prpria populao construiu algumas casas, passando pelas mesmas dificuldades do conjunto anteriormente citado. O conjunto Osis, um empreendimento construdo para a classe mdia alta, foi ocupado pela Polcia Militar, demonstrando, assim, que o poder pblico no paga um salrio digno que permita a seus funcionrios adquirir casa prpria.A ocupao desse conjunto realizou-se de forma organizada e foi planejada seis meses antes pelos ocupantes. No caso do Nova Marituba e do Caranaba, quando ocorreu a ocupao dos imveis, os proprietrios j residentes e outros que, embora no estivessem morando no conjunto, pagavam prestaes abandonaram seus imveis e ocuparam outros porque no achavam justo pagar mensalidades, enquanto outros ocupantes moravam de graa. Constata-se que, quando ocorreu o processo de ocupao, algumas unidades em vrios conjuntos j haviam sido comercializadas, conforme mostra a Tabela 6. O percentual de comercializao, em relao ao de ocupao, foi baixo 19,45% foram comer-
cializados e 80,55%, ocupados. Dentre os conjuntos comercializados, o Verdejante foi o que mais unidades vendeu, com um total de 16,58% e, conseqentemente, por ser o conjunto com o maior nmero de unidades, foi tambm o de mais elevada ocupao. O Vila Sorriso foi o que menos unidades negociou: somente um.
4. Projetos habitacionais na RMB, estudos de caso

4.1. O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una um empreendimento do governo do Estado, com a participao da prefeitura municipal, com a finalidade de recuperar as baixadas do Una, atravs da execuo de diversas obras de drenagem pluvial necessrias para solucionar os graves problemas de inundaes que ocorrem numa rea de 798 ha, correspondente regio alagada da bacia hidrogrfica do Una, onde vivem atualmente cerca de 160.000 pessoas de baixa renda (Projeto Una, 1999). Um dos principais objetivos do programa eliminar o alagamento com a realizao de obras de melhoramento e/ou abertura de sistemas de saneamento, vias e limpeza urbana, assegurando populao melhores condies de sade, habitao, transporte e demais servios de consumo coletivo. A bacia do Una ocupa uma rea de 3.664 ha, que corresponde a 60% da rea de Belm, compreA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
173
endendo uma poro de terra que se prolonga desde a Baa do Guajar at reas de ocupaes mais recentes prximas Rodovia BR-316 e Av. Augusto Montenegro, o restante pertence s demais bacias. Alm desses aspectos, as baixadas da Bacia do Una se constituem num espao de precria qualificao urbana, entre outros fatores, por causa da ausncia, em grande parte de suas reas, dos principais servios de consumo coletivo. A Bacia do Una compreende 11 bairros Telgrafo, Umarizal, Nazar, Sacramenta, Pedreira, Ftima (ex-Matinha), So Brs, Marco, Souza, Marambaia e Bengi. Em sua rea de influncia vivem mais de 500 mil pessoas, 1/3 dos habitantes de Belm. Dos 11 bairros compreendidos pela bacia, nove j foram atingidos pelo projeto, com exceo dos bairros de Nazar e So Brs. Ao final do projeto, 4.824 famlias sero desapropriadas e 2.780 sero remanejadas. Evidentemente que os 798 ha de rea alagada no se apresentam de forma homognea no interior da bacia. Os terrenos alagados so determinados, basicamente, pela localizao dos cursos dgua (igaraps e canais). Desta forma, a recuperao dessas reas requer obras especficas, de acordo com as caractersticas e natureza da regio. De acordo com o Projeto Una (1999). Sero implementadas atravs do Projeto obras de retificao dos igaraps e revestimento de suas margens; obras de microdrenagem com execuo de sarjetas, caixas captadoras de guas pluviais, redes coletoras e demais dispositivos; obras de implantao de sistemas de abastecimento de gua e esgo-
tamento sanitrio; ampliao da coleta e remoo de lixo; implantao de sistema virio compatvel e equipamentos comunitrios importantes e necessrios, alm de outras. O projeto tem como fonte de financiamento, alm do governo do Estado, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O custo total para urbanizar a Bacia do Una est estimado em US$ 225 milhes, dos quais US$ 145 milhes equivalem aos recursos externos e US$ 80 milhes aos recursos adicionais. Institucionalmente o projeto de macrodrenagem dividiu suas responsabilidades de atuao entre o governo do Estado e a Prefeitura, cabendo ao Estado a gerncia do projeto, alm das subgerncias financeira, jurdica, de gua e esgoto. PMB coube a subgerncia de relocao, drenagem e sistema virio. Quanto participao popular no projeto, estava vinculada ao momento de efervescncia dos movimentos sociais, quando a mobilizao pelo projeto agregou grupos da dcada de 1970. Na dcada de 1980, consolidou-se, a partir do Decreto Estadual 799 de 08/05/1992, tomando a forma institucionalizada de um comit assessor (Quadro 3), legitimamente constitudo por membros do governo, PMB, sociedade civil organizada, representantes das sete sub-bacias e a empresa consultora do projeto (Souza, 1998). Ao comit assessor cabia assessorar a gerncia geral do projeto em relao s preocupaes da comunidade, servir como rgo de consulta em relao ao desenho e urbanizao dos lotes, verificar o cumprimento do cdigo de normas mnimas de autoconstruo na produo das casas, escolas, parques e outra in-
174
Quadro 3 Composio do comit assessor do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Uma. Fonte: Souza (1998).
fra-estrutura, promover aes de educao ambiental e deliberar sobre outras matrias de interesse direto da comunidade. Cabia tambm ao comit promover campanhas de conscientizao dos moradores para evitar a especulao imobiliria, atravs do exame de informaes relativas aos custos imobilirios na rea do projeto, assim como aprovar o Plano de Reassentamento das famlias que deveriam ser remanejadas como resultado das obras do projeto. Para a execuo do projeto, era necessrio um nmero significativo de remanejamentos, estando prevista a indenizao de todos os imveis desapropriados. O valor das indenizaes foi determinado por um levantamento socioeconmico e fsico-territorial, atravs de visita s unidades habitacionais a serem remanejadas. Com o levantamento, os tcnicos do projeto pretendiam conhecer a realidade social e econmica da populao diretamente atingida, bem
como identificar as caractersticas dos imveis a serem remanejados. Assim, o valor real de cada unidade foi determinado com base na determinao do custo de reproduo e fatores da depreciao representada pelo uso e pela deteriorao decorrente da no conservao (Projeto Una, 1999). Porm importante ressaltar que, para determinar o valor da indenizao, leva-se em conta, ainda, a natureza do remanejamento. Se for total, o valor da indenizao igual ao valor calculado do imvel. Se parcial ou com a necessidade de recuo da edificao, o valor da indenizao varia. Alm da indenizao e do lote, os usurios de imveis remanejados totalmente teriam a opo de receber um lote de terra na bacia. Da mesma forma, lotes seriam viabilizados para serem ocupados por remanejados, que poderiam ainda dispor do material do imvel demolido, ou parte deste. Para viabilizar
175
o transporte do material para o novo lote, no caso do remanejamento total, os usurios receberiam o apoio de entidades com carter de ao social, alm de acomodaes para a famlia remanejada durante o perodo de reconstruo do imvel, etc. (ibid.).
4.1.1. O Plano de Reassentamento no Projeto de Macrodenagem da Bacia do Una
mas, separao e por doenas no novo local provocadas pelo nvel de saneamento; insegurana alimentar at que se recomponha o sistema de produo; perda do acesso a bens de domnio pblico (o que algumas vezes pode funcionar como fonte de renda) como rio, rea de bosque; desarticulao social destruio da coero social e das relaes informais de crdito. Baseado nestes pressupostos, elaborou-se o Plano de Reassentamento, cuja principal determinao foi que a distncia mxima entre o local de origem e o destino seria de at 1,5 km. Isto, porm, acabou no se concretizando totalmente, em funo do custo elevado que acarretava a desapropriao de reas, cujas localizaes atendiam a essa exigncia, uma vez que os bairros da Bacia do Una fazem parte da borda do territrio mais urbanizado de Belm sujeito acirrada disputa imobiliria. E tambm por outras razes de ordem tcnica, principalmente quanto necessidade de melhoramentos nos terrenos identificados dentro deste limite. Ao total foram definidas 25 reas de reassentamento, destinadas s famlias remanejadas, sempre respeitando o distanciamento mximo de 1,5 km, entre a localizao inicial da famlia e a rea de reassentamento, destino final da famlia. Operacionalmente, o Plano de Reassentamento destinado s famlias atingidas pelas obras de macrodrenagem passa a ser sujeito aos princpios do Projeto de Qualificao Ambiental, utilizando-se, na prtica, de uma definio do Plano Nacional de Habitao publicado em 1996. Adotou-se a forma auto-
A macrodrenagem prescindia de reas infra-estruturadas para assentamentos de famlias. O maior impacto causado, neste tipo de interveno no espao urbano, d-se pelo processo, muitas vezes necessrio, de remanejar famlias para possibilitar a execuo das obras previstas. No projeto de macrodrenagem, os remanejamentos se fizeram necessrios para as obras de retificao dos canais e aberturas de novas vias. A realizao de remanejamentos estava sujeita a preocupaes constantes de uma lista elaborada pelo Banco Mundial sobre os riscos de pauperizao, presentes em projetos que demandam remanejamento e reassentamento (Gabriele, 1998, p. 317), listados a seguir:
176
desapropriao fundiria; perda do trabalho remunerado; perda da casa/moradia principalmente os que so inquilinos; marginalizao com a mudana pode ocorrer a inferiorizao da situao econmica e do status social, devido localizao do novo assentamento; aumento do nvel de mortalidade principalmente entre crianas e idosos, provocado por stress, trau-
construtiva no provimento habitacional, enquanto representao do abandono aos modelos padro, amplamente difundidos nos conjuntos habitacionais. Havia tambm em acordo com o Crea, rgo de normatizao profissional, a iseno de qualquer taxao para o projeto e a execuo de residncias com rea construda menor ou igual a 60 m, sem laje (Ferreira, 1999). Na prtica, o procedimento adotado para as reas de reassentamento baseava-se na orientao tcnica individualizada para cada famlia remanejada. Esta orientao era feita por dois engenheiros civis e um engenheiro chefe integrante da equipe do Projeto Uma, por intermdio de um escritrio responsvel pelo gerenciamento da obra, constitudo por um subgerente, indicado pelo governador do Estado, assessoria jurdica, rea tcnica e rea social, englobando orientao para planta baixa, planta de estrutura, instalao hidrossanitria e eltrica (Projeto Una, 1997). No entanto, este procedimento vinha sendo comprometido pela operacionalizao que se fazia necessria, em funo das vrias reas de reassentamento, alm do necessrio deslocamento da famlia remanejada at o escritrio do Projeto Una, para que a famlia ou chefe da famlia pudesse ser atendido. Alm disso, fruto deste mesmo problema quantitativo, a fiscalizao das obras se fazia de maneira muito descomprometida com o que havia sido definido pelos tcnicos no nvel de projeto arquitetnico, sanitrio e construtivo, o que gerava uma baixa qualidade
social das construes entendida como melhores condies urbansticas, de conforto e sanitrias (Ferreira, 2001), no caracterizando uma melhoria das condies de vida da populao. Tendo em vista essas dificuldades de operacionalizao e a necessidade de se delimitar uma rea capaz de evidenciar todo o empenho do governo do Estado na realizao das obras, que uma das reas destinadas ao assentamento, denominada poca de Loteamento CDP, atualmente identificada por Paraso dos Pssaros, passou a assumir uma importncia significativa para os diferentes rgos e setores da sociedade participantes do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una. 4.2. O Loteamento CDP: Conjunto Paraso dos Pssaros
4.2.1. Histrico
Dadas as dificuldades iniciais para o reassentamento de famlias em loteamentos localizados segundo os critrios do projeto, optou-se pela concentrao dos reassentamentos no loteamento hoje denominado Paraso dos Pssaros, situado no bairro de Val-de-Cans, no Distrito Administrativo da Sacramenta (Dasac). A rea est localizada nos limites da 1a Lgua Patrimonial, limitada, ao norte, pelos conjuntos Promorar/Providncia; ao sul, por uma ocupao ilegal sem identificao conhecida; a oeste por uma rea pertencente Tropigs e Parags que ainda preserva alguma vegetao originria, embora muito degradada pelas prprias empresas ; e a leste, pela ocupao denominada Santos Dumont. Este deslocaA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
177
mento atingiu cerca de 28,3% das famlias a serem remanejadas (Projeto Una, 1997). O loteamento CDP, logo aps o incio dos remanejamentos, passou a ser conhecido como Conjunto Paraso dos Pssaros. Os acessos se restringem a duas possibilidades: a mais utilizada atualmente a partir da Jlio Csar, pela Rua Santo Amaro, originariamente uma via perifrica, parte do sistema virio do Conjunto Providncia. O outro acesso pode ser feito pela Rodovia Arthur Bernardes, passando por dentro do Promorar, at chegar entrada do conjunto. A rea destinada ao loteamento CDP era originariamente de propriedade de uma empresa de distribuio de combustveis, a Petrleo Sabba, que tinha utilizado h muito tempo atrs o terreno como depsito do seu combustvel. A desapropriao por parte do governo do Estado se deu pelo Decreto n. 901 de 08/05/1993, declarando a rea de utilidade pblica e interesse social para fins de desapropriao. Posteriormente, com o ajuizamento da ao de desapropriao, foi concedida pela Justia a emisso de posse da rea (Projeto Una, 1997). A desapropriao, no entanto, no correspondeu s expectativas geradas em torno do montante pretendido de terra para o reassentamento das famlias, embora o fato no tenha chegado a inviabilizar por completo o seu universo de atendimento das famlias. O primeiro embate ocorrido em torno do projeto a ser executado na rea ocorreu antes mesmo de serem iniciados os servios de terraplanagem, em funo das modificaes necessrias para a adequao do desenho proposto, uma vez que
no ocorreu a desapropriao de toda a rea pretendida pelo governo do Estado. O primeiro projeto apresentado foi completamente rejeitado pelos movimentos populares representados no comit assessor, principalmente pela falta de definio dos equipamentos que seriam construdos na rea, pelo tamanho e adensamento dos lotes que seriam disponibilizados para as famlias. Os lotes tinham rea mdia de 100 m, com 5 m de testada por 20 m de fundo. Tais medidas no possibilitam afastamentos laterais, o que inviabiliza o atendimento de condies de habitabilidade peculiares, como o melhor aproveitamento da ventilao natural para amenizar o desconforto natural gerado pelas caractersticas de clima quente-mido da cidade de Belm (Hertz, 1998). Assim mesmo o governo do Estado ainda disponibilizou cerca de 142 lotes, formando a denominada CDP IV. Enquanto se resolvia o que fazer, as pessoas remanejadas estiveram completamente abandonadas pelo projeto, foram atendidas com uma pssima infra-estrutura instalada nesse setor do conjunto, o que redundou no abandono de lotes e na improvisao de construes que prejudicava muito as famlias remanejadas. Foi nesse mesmo perodo que o comit assessor ao Programa de Apoio a Reforma Urbana (Paru), vinculado Universidade Federal do Par, fez o convite para que esta, utilizando-se do seu quadro tcnico basicamente professores e alunos de arquitetura e urbanismo, profissionais e estagirios de servio social, direito e engenharia civil que pres-
178
tavam assessoria em determinadas questes propusesse uma contra-proposta ao governo do Estado. Assim, surgiu uma proposta alternativa, desenvolvida por alunos como trabalho de concluso de curso, que buscava traduzir para o desenho urbano as demandas levantadas pelo comit assessor14. Este o aprovou e o levou at a Cohab, que, partindo desse trabalho, apresentou um terceiro projeto tentando consolidar as novas demandas com o que era prioritrio para a prpria empresa. A implementao do projeto aprovado e executado requer atendimento de demandas por equipamentos urbanos, como creches, feiras, posto de sade, escolas e reas de lazer. No caso das feiras e creches, a localizao deveria ser de forma desconcentrada a fim de no dificultar o acesso das pessoas a esses locais. Outro problema constatado est relacionada configurao morfolgica dos projetos propostos para o conjunto, que, inicialmente, evidenciaram pouca considerao a questes referentes densidade urbana pretendida pelos estudos. At mesmo o projeto aprovado no apresentou um resultado satisfatrio em comparao, por exemplo, a parmetros desenvolvidos por Acioly e Davidson (1998) em outras experincias de assentamentos. Comparando-se o primeiro projeto proposto e o efetivamente implementado, percebem-se me-
lhorias significativas na relao do morador com o espao em que habita, capaz de atender s suas necessidades bsicas, evidenciadas por dois fatores: o percentual de uso com fins habitacionais de 88% passou a 50%; o tamanho dos lotes de 96m (5,00 m x 19,00 m) passa a 108 m (6,00 m x 18,00 m). Em meados de 1997, o projeto definitivo foi aprovado pelo comit assessor, estabelecendo-se que a Cohab seria responsvel pela elaborao de projetos arquitetnicos, pela assessoria na construo e na implantao, pelo gerenciamento das famlias na rea, alm de buscar a participao da Universidade para que esta desempenhasse um papel crtico e reflexivo naquele cenrio (UFPA, 1998).
4.2.2. O Convnio Cohab/UFPA-Paru/Fadesp: conceitos e princpios
A partir do Paru, foi firmado o Convnio de Cooperao Tcnica conhecido como Cohab/UFPAParu/Fadesp, em junho de 1998, com atuao prevista para seis meses, estendido at janeiro de 2000. Entre suas atribuies, houve uma nova estratgia de ao, em que buscou desenvolver e implementar novas prticas, baseadas numa interdisciplinaridade, com o objetivo de valorizar a identidade individual e coletiva das famlias na cidade. A atuao do convnio foi pautada na interdisciplinaridade sugerida como proposta de atuao apresentada pelo Paru para a gesto do provimento
179
14
Sobre o projeto alternativo, ver Rocha, Reis e Pinheiro (1997).
habitacional do conjunto Paraso dos Pssaros, baseando-se num trabalho integrado entre professores, tcnicos e estudantes de arquitetura e urbanismo, servio social e engenharia civil. Para sua efetivao, foi constitudo um escritrio de atendimento na prpria rea do conjunto, com o intuito de dar a orientao necessria em cada especialidade aos moradores que vinham remanejados das reas do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una. O objetivo geral era orientar tcnica e academicamente, a forma e a organizao de espaos residenciais e de equipamentos urbanos, tendo em vista o aprimoramento e o desenvolvimento dos indivduos e da comunidade em termos sociais, culturais, fsicos e ambientais (UFPA, 1998). Para isso, foram formulados subprojetos de atuao de cada especialidade, em que se especificou a responsabilidade de cada um na gesto do conjunto habitacional. A proposta de gesto apresentada e executada pela equipe do convnio buscou no se distanciar dos programas e dos objetivos gerais declarados tanto pelo BNH de 1996, no que tange, por exemplo, questo participativa, gesto descentralizada dos assentamentos humanos, ao abandono dos padres preestabelecidos de habitao para estas reas, necessidade das parcerias, tampouco se dissociar do Programa Lote Urbanizado, que vinha sendo implementado pela Companhia de Habitao do Estado. A interao das especialidades, servio social, arquitetura e engenharia civil, outro fator que assume uma fundamental importncia ao se dissociar da prtica setorizada, ainda hoje muito observada
na atuao pblica. Mesmo com todas as discusses em torno da descentralizao, no s nos assuntos urbanos, mas na prpria gesto administrativa dos rgos pblicos, ainda complicada essa cobrana no interior da estrutura administrativa existente, vista muito mais como um objetivo a ser alcanado, talvez o mais difcil, pelos vcios acumulados ao longo dos anos de atuao.
4.2.3. Projeto de Qualificao Espacial Interativo
Para explicar a origem do conceito identificador do que seja o Projeto de Qualificao Espacial Interativo proposto pelo convnio, necessrio recorrer a alguns princpios assumidos pelo BNH, por ocasio da sua publicao, visando a demonstrar sociedade que o governo federal estava em sintonia, no discurso, com as discusses ocorridas em Istambul, por ocasio da II Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos. Buscou-se, na aplicao do conceito e na metodologia implementada, utilizar princpios como o abandono dos modelos preestabelecidos no atendimento demanda por habitaes sociais, o trabalho em parceria e a efetiva participao da populao alvo nas decises espaciais individuais e coletivas (UFPA, 1998). Na realidade, era necessrio que se valorizasse a identidade da famlia remanejada com o ambiente de um conjunto habitacional, distante da realidade que estava acostumada a viver. Para que isso fosse conseguido, utilizava-se a efetiva participao da famlia no processo projetual da casa, partindo-se do pressuposto de que o atendimento individualizado
180
com consulta a quadros esquemticos representativos dos novos padres e subpadres, tipologicamente preestabelecidos pelos tcnicos, deveria demonstrar mais claramente populao a possibilidade do reconhecimento dessas famlias da necessidade de legalidade urbanstica (UFPA, 1998). A produo dos quadros esquemticos, como parte constituinte do Projeto de Qualificao Espacial Interativo, serviu para melhor orientar a populao no processo projetual das residncias evidenciado por seis temas: legislao pertinente; ocupao dos lotes; conforto ambiental; instalaes hidrossanitrias, eltricas e construtivas; tipologia arquitetnica e relao custo/benefcio. primeira vista, ou analisando-se de forma isolada os princpios envolvidos na base de atuao do Projeto de Qualificao Espacial Interativo, percebe-se a falta de correspondncia ao contexto real da vida dessas pessoas, uma vez que difcil, para uma populao acostumada a traar suas normatizaes a partir de acordos ou de relaes diretas de vizinhana, exigir-se uma adequao s novas normas ou novos conceitos de qualidade espacial que no partiram dessa produo espontnea de valores. O contato direto e efetivo entre os profissionais e a populao assistida determina um maior comprometimento da equipe como um todo, com os resultados que podero ser alcanados pela experincia, sejam eles positivos ou negativos. Isto s o tempo poder dizer. Apesar deste condicionante, a gesto proposta completamente distinta da gesto que vinha sendo implementada em outras reas
destinadas ao reassentamento das famlias, onde no poderia haver um comprometimento gerado pela vivncia mais direta da realidade.
4.2.4. Interveno social
O trabalho social do convnio na assessoria s famlias remanejadas estava pautado na preocupao da equipe em despertar o sentimento de cidadania nos moradores ao se perceberem como sujeitos partcipes da construo de um espao coletivo com equipamentos urbanos e sociais de qualidade e capacidade para atender as demandas sociais. O objetivo especfico do segmento de atuao social seria contribuir com o processo de participao e organizao social de famlias em rea de reassentamento visando sua melhor insero no novo espao de moradia e na cidade. O primeiro contato da equipe com as famlias em via de assentamento ocorria com a participao na Reunio de Sorteio de Lotes, promovida pela subgerncia de Relocao do Projeto Una, com o objetivo de apresentar s famlias as atividades desenvolvidas pela equipe do Convnio Cohab/Fadesp/UFPA na rea e as informaes necessrias sobre o espao fsico do Loteamento CDP, com os respectivos equipamentos e servios existentes. Desta forma, reafirmava-se a disponibilidade da assessoria tcnica da equipe no processo de produo de sua nova moradia. Nesse momento a equipe social destacava a importncia da participao e organizao comunitria para a garantia de uma moradia digna e com qualidade de vida.
181
O acompanhamento das famlias no ps-assentamento se dava continuadamente no atendimento que a equipe prestava diariamente no barraco localizado na prpria rea, onde um planto social registrava os mais variados conflitos, problemas e demandas do cotidiano dos moradores do Loteamento CDP. O Planejamento de Ao do Servio Social da equipe social do convnio estava pautada numa proposta metodolgica que congregava as principais demandas dos moradores, incluindo cinco eixos de interveno, a saber: organizao comunitria, educao formal e ambiental, gerao de renda e esporte/cultura/lazer. O estmulo participao e organizao comunitria dos moradores configurava-se como o elemento dinamizador de todos os demais eixos de interveno. As atividades desenvolvidas em funo da organizao social concretizavam-se principalmente em reunies de base (por quadras), reunies especficas com representantes de quadra e em reunies ampliadas com entidades e organizaes.
182
que pudessem construir coletivamente um ambiente saudvel de moradia. Dando continuidade s etapas metodolgicas, realizavam-se reunies especficas (por bloco) com os representantes de quadras, garantindo assim o aspecto qualitativo da experincia, atravs da capacitao destas lideranas para o bom desempenho de seu papel no encaminhamento dos trabalhos coletivos da comunidade. A equipe social procurava assessorar a organizao dos representantes de quadras, no sentido de garantir sua autonomia no encaminhamento das demandas comunitrias atravs de aes integradas e especficas. Nessa via eram realizadas reunies por bloco de quadras para capacitao e definio de aes prioritrias. As reunies gerais com toda a comunidade eram as mais variadas, principalmente no que se refere ao envolvimento da populao no acompanhamento da instalao dos equipamentos sociais e urbanos na rea, fazendo-se a articulao/parceria com os rgos responsveis para veicular informaes e agilizar a instalao dos referidos equipamentos. Acompanhar a disposio desses servios era uma das aes do trabalho social. Para isso, discutia-se com os moradores e representantes de quadra a implementao de comisses temticas em torno de questes especficas, tais como gerao de renda, segurana pblica, transporte coletivo etc. A equipe tambm participava de reunies relacionadas ao acompanhamento citado, na qualidade de convidada, como um dos atores presentes na di-
As reunies por quadra, coordenadas pela equipe social do convnio, visavam a fomentar o entrosamento, fortalecer os laos de vizinhana e despertar o sentido da co-responsabilidade coletiva na melhoria das condies de moradia, encaminhando-se o processo organizativo atravs da eleio dos representantes de quadra e suplentes. As reunies objetivavam a continuidade do processo de organizao comunitria, com o incentivo responsabilidade dos assentados na formao de novas lideranas
nmica organizativa da rea. Registrava-se a participao em eventos, tais como as reunies com a Polcia Militar para avaliao e proposio por parte da populao quanto ao servio de segurana pblica e as reunies com a Secretaria de Economia da Prefeitura de Belm para discutir com a populao a instalao de um equipamento de feira na rea. Alm das demandas programadas e previstas pela equipe, as chamadas demandas espontneas, ou seja, demandas j decorrentes da participao efetiva da comunidade de forma organizada, vislumbraram uma possibilidade concreta de sustentao do conjunto aps a sada da equipe. Dentre as demandas levantadas, estiveram em pauta o movimento por taxas de energia eltrica e de gua compatveis com as condies socioeconmicas dos moradores, segurana pblica, conflitos familiares e transporte coletivo (Instituio Selo de Mrito, 1999). Nessas situaes, coube equipe de Servio Social, as devidas orientaes para que, em contato com os rgos responsveis, encaminhassem suas reivindicaes. Uma das aes mais importantes, e que certamente reflete o diferencial deste tipo de experincia, foi a realizada no mbito da gerao de emprego e renda. A partir da atuao do convnio, em julho de 1998, foi realizada uma pesquisa socioeconmica com o intuito de verificar a situao das famlias moradoras no conjunto. Os dados foram alarmantes, uma vez que, das 487 pessoas entrevistadas, apenas 150 tinham algum tipo de renda. Destas, apenas 88% possuam uma renda na faixa de 0 a 3 salrios mnimos, o que revelava a baixa qualidade de vida da populao (Tabela 7).
Tabela 7 Nveis salariais da populao residente. Fonte: Relatrio Convnio Cohab/UFPA-Paru/Fadesp, jul. 98 (Cohab, 1999).
A ao desempenhada pela equipe, na tentativa de minorar esta situao, foi esclarecer, ou melhor, informar sobre os rgos existentes nas diferentes esferas de governo, que prestassem algum tipo de treinamento de baixo custo objetivando a qualificao profissional. A seguir, foi estabelecida uma parceria com a Secretaria de Estado do Trabalho e Promoo Social (Seteps)/Unidade Val-de-Cans, para o encaminhamento de moradores do conjunto aos cursos oferecidos pela instituio.Alm disso, a equipe tambm conseguiu articular a garantia de vagas em outros projetos desenvolvidos pela Seteps, como o Comunidade Solidria, destinada a jovens em situao de risco. Garantiu tambm a participao de moradores da rea na seleo de candidatos ao Projeto Sem Choque, voltado para o conserto de eletrodomsticos, e no Projeto Indstria da Alegria, direcionado criao e confeco de artigos relativos a uma Escola de Samba de Carnaval. Outro ponto positivo foi a constituio de um cadastro de mo-de-obra desenvolvido pela equipe de engenharia civil, em resposta a uma demanda levantada pelos representantes de quadra que, juntamente
183
com a equipe social, foi levado at as empresas responsveis pela implantao das infra-estruturas do conjunto que ainda estavam sendo realizadas, como o asfaltamento de ruas e a construo de sarjetas, para que estas viessem a aproveitar a mo-de-obra dos moradores da prpria rea. Neste sentido, foram procuradas duas empresas, a Andrade Gutierrez, que aceitou e se utilizou deste cadastro a partir de julho de 1999, e a Estacon Engenharia, que no quis nem conversar sobre o assunto. Mesmo que estas aes tenham um universo temporrio de atuao, o que fica e visto como um ponto positivo a disposio dos prprios moradores em buscar uma soluo para o problema, ressaltando-se a orientao dada pela equipe, uma vez que de nada valeria apenas a vontade em buscar solues para os problemas, sem conhecer onde e como buscar, o que fica sempre mais difcil de se conseguir 4.3. Projeto de urbanizao da rea do Paracuri II A rea do Paracuri II configura-se como resultado do processo de urbanizao brasileira e, em particular, do processo de ocupao da Regio Metropolitana de Belm. Dentre as 262 invases registradas pela Cohab, a rea do Paracuri II est localizada no Distrito de Icoaraci, tem uma superfcie de 210.000 m, distante 13 km do centro de Belm, que se encontra habitada por 506 famlias (dados de 1996). Em janeiro de 1996 o terreno foi invadido, com imediata retirada dos ocupantes que logo depois voltaram ao local. Em maro desse mesmo ano, o local foi destinado pela Cohab para o remanejamento das
famlias que haviam ocupado uma rea do entorno do Estdio Edgar Proena (Mangueiro). Em dezembro de 1996, a Cohab elaborou uma Proposta Social de Interveno, com o objetivo geral de contribuir para a melhoria da qualidade de vida da populao atravs da oferta de lotes e reorganizao do espao fsico e ao mesmo tempo garantir o exerccio da cidadania (Cohab, 1999). O Projeto Paracuri II foi financiado com o oramento geral da Unio, com contrapartida do governo do Estado. As obras iniciaram em abril de 1997 com o fim previsto para dezembro de 1998, no entanto, s foram concludas em junho de 1999. A Cohab, atravs de convnio com a UFPA, disponibilizou equipes de engenheiros, arquitetos e assistentes sociais, para a viabilizao do projeto. Alm disso, a rea do Paracuri II foi dotada de equipamentos, tais como delegacia, reservatrio elevado, escola de pr-escolar, quadra poliesportiva e creche. A partir de um levantamento socioeconmico apresentado Cohab, em forma de relatrio elaborado pela assessoria do Servio Social Paru/UFPA, onde se constatou alto ndice de precariedade na rea, em junho de 1997, props-se desenvolver alternativas tendo, como proposta bsica, a oferta de lotes urbanizados para populao com renda de 1 a 5 salrios mnimos e outra proposta constando de lotes urbanizados com cestas bsicas de material para a construo de casa em regime de autoconstruo para populao com renda de 2,5 a 12 salrios mnimos. Dentre estas alternativas, est presente o Projeto Integrado de Aes Governamentais na Urbanizao da
184
rea do Paracuri II (Figura 11).A situao atual que os lotes j foram comercializados, houve a titulao provisria da terra, a construo do Centro Comunitrio e de uma escola de ensino fundamental.
viabilizar o reassentamento das famlias j residentes na rea bem como daquelas que sero atendidas pelo projeto.
4.3.1. Dados socioeconmicos das famlias
Figura 11 Projeto de urbanizao da rea do Paracuri II. Fonte: Foto de Maria Elvira S (2000).
As famlias residentes na rea so predominantemente constitudas de paraenses (72%) apresentam situao socioeconmica precria, com apenas 14% de empregados e 4% de aposentados ou pensionistas. Quanto escolaridade, 60% dos moradores apresentam nveis variando entre ensino fundamental incompleto e ensino mdio completo, sendo que 11% so declaradamente analfabetos. Quanto s moradias, verifica-se que 13% so de alvenaria, 70% de madeira e 17% de outras solues improvisadas. Destas, 97% so ocupadas como residncias; 52% possuem um cmodo, 18% dois cmodos e 6% trs cmodos. As condies de saneamento so precrias, 93% das famlias possuem poos e apenas 22% tem fossa sptica. As necessidades bsicas e as suas principais reclamaes por ordem de importncia so: segurana (91%); sade (78%); educao (77%); transporte (74%); saneamento (72%); lazer (72%); vias de acesso (43%). Os seguintes rgos, com as respectivas competncias, esto envolvidos em parceria institucional no projeto: Caixa Econmica Federal viabilizao de financiamento atravs de recursos do Programa Habitar Brasil. Secretaria Estadual de Segurana Pblica (Segup)
A meta era implementar um Projeto Piloto de Assentamento de 506 famlias (2.530 habitantes), dotado de infra-estrutura fsica e social na rea do Paracuri II, no perodo de julho a dezembro de 1997. O objetivo geral do projeto era contribuir para a melhoria da qualidade de vida da populao, atravs da integralizao das aes governamentais, garantindo o exerccio da cidadania. O projeto tinha os seguintes objetivos especficos: reordenar o espao fsico da rea atravs da oferta de 506 lotes urbanizados e financiamento de cesta de material; organizar as famlias para viabilizar a construo de moradia em regime de autoconstruo; proporcionar comunidade contemplada pelo projeto aes para assegurar padro satisfatrio de sade educao e segurana;
185
e Polcia Militar do Par 4 CIPM-Icoaraci implementao do Projeto Povo, com policiamento ostensivo volante, bem como do Projeto S.A.C. (Servio de Atendimento do Cidado) pela Polcia Militar. Secretaria Estadual de Educao (Seduc/DEN/ DEAF) implementao do Projeto Integrao Escola/ Comunidade. Secretaria de Estado de Sade do Estado do Par (Sespa) aes dentro do Programa sade Preventiva Secretaria de Estado de Agricultura/Centrais de Abastecimento do Par (Sagri/Ceasa) Projeto Compras Associadas, Projeto Mercearia do Povo e Varejo Mvel, os quais devero ser discutidos com a comunidade com vista viabilidade de suas implementaes. Secretaria de Estado e Promoo Social (Seteps) implementao do projeto de capacitao de recursos humanos da rea visando gerao de renda Seteps/Seju Implementao do Projeto Cidadania/Justia itinerante. Companhia de Habitao do Estado do Par (Cohab/PA) responsvel por toda a execuo tcnica e prtica do projeto. Ao Social Integrada ao Palcio do Governo (Asipag) responsvel por articular com as instituies governamentais, buscando parceria na execuo do Projeto Piloto na rea do Paracuri II. Universidade Federal do Par Programa de Apoio Reforma Urbana (Paru/UFPA) elaborao de diagnsticos na rea inerentes aos aspectos socioeconmicos da populao e de arquitetura e urbanismo.
4.4. A comunidade da Vila da Barca: caracterizao geral A comunidade da Vila da Barca localiza-se s margens da Baa de Guajar, no bairro do Telgrafo, na cidade de Belm do Par, compreendendo uma rea de 50.100 m. Seu acesso principal pela Rua de Belm, sendo limitada pela Travessa Padre Julio, pelas instalaes da Companhia de Embarcaes Jonasa e pela Baa do Guajar. Seguindo o levantamento realizado pela PMB, a comunidade possui uma populao estimada para o ano de 1999 em 1.400 habitantes dos quais aproximadamente 48% so constitudos pelo sexo feminino e 52% pelo sexo masculino. Apesar dos dados oficiais levantados, o Jornal Vila da Barca afirma existirem 3.000 moradores distribudos em 600 domiclios. A Comunidade da Vila da Barca possui uma associao de moradores organizada h 17 anos. Segundo o Jornal Vila da Barca (2000), alm da associao de moradores, encontram-se em funcionamento entidades comunitrias da Pastoral e um Centro Comunitrio, bem como a Associao Carnavalesca Mocidade Unida da Vila da Barca, que existe h 11 anos. H ainda pequenos templos religiosos, catlicos e evanglicos. Ainda de acordo com o jornal da comunidade, h um pequeno comrcio na comunidade caracterizado por alguns bares e pequenas mercearias, lojas de venda de frutas e outros alimentos que so comprados no mercado do Ver-o-Peso e levados para o consumo local da populao.
186
Entre as atividades desenvolvidas na comunidade, encontram-se a de cabeleireiro, venda de aa e a pesca a principal delas. O peixe pescado na prpria Baa de Guajar, onde alguns moradores lanam as redes de seus pequenos barcos, alimentam suas famlias e o vendem de forma itinerante ou por encomenda, tendo-se informaes sobre a existncia da prtica da economia de escambo, em que o peixe trocado por outros produtos, como arroz e feijo. Apesar das informaes do Jornal da Vila da Barca apontarem para o uso comercial e de subsistncia do rio, o levantamento da Prefeitura de Belm indica que o rio destinado mais para o lazer e transporte, supondo-se ento que a atividade pesqueira realizada dentro deste primeiro objetivo, no excluindo, no entanto, seu destino econmico. Existe tambm a criao de pequenos animais, como aves e porcos, existindo inclusive um matadouro na Vila, no qual os sunos, assim como os peixes so trocados por outros produtos ou comercializados dentro e fora da Vila. Quanto situao de trabalho, predomina o comrcio informal, havendo poucos trabalhadores com vnculo empregatcio. Segundo os dados da Prefeitura, h o predomnio do trabalho autnomo, a maioria relacionada com servios gerais e domsticos e servios de construo e reparos de residncias, e um grande nmero de moradores classificados como desocupados, sendo que 45,6% da populao tem renda mensal de somente um salrio mnimo e 28% de um a dois salrios mnimos. Os dados sobre os graus de escolaridade apontam para 75,2% da populao com o ensino fundamental grau incompleto e 12,4% com ensino mdio incompleto.
A partir das anlises das fotografias areas e da observao in locu sobre a morfologia urbana e tipologia habitacional do espao da Vila da Barca, podese afirmar que este caracterizado por um conjunto de habitaes em sua grande maioria com tipologias palafticas, situadas sobre uma rea alagada/alagvel, que possui um sistema de circulao desenvolvido sobre estivas de madeira que conformam um traado no regular. Utilizando como base o levantamento realizado pela PMB, verifica-se que 91,7% das habitaes so construdas em madeira, 4,3% em madeira e alvenaria. O restante construdo com materiais mistos como zinco e madeira, taipa e madeira, plstico e madeira e somente 0,4% so construes exclusivamente em alvenaria. Em relao ao nmero de cmodos das habitaes, 27,5% destas possuem mais de quatro cmodos, 17,6% quatro cmodos e 25% trs cmodos. Este um fator a ser aprofundado na pesquisa de campo, j que geralmente nessas reas as habitaes possuem um nmero menor de cmodos. A construo do sistema de circulao sobre estivas de madeira que permitem a localizao das habitaes cada vez mais distantes da terra firme e em direo da Baa de Guajar surpreende pela tcnica e imprevisibilidade dos traados, constituindo espaos de domnio da populao habituada a tal soluo e que j conhece os trajetos.
4.4.1. Origem e construo do espao
187
O jornal O Liberal (2000), em entrevistas com moradores antigos, cita que a Vila da Barca surgiu quando famlias de ribeirinhos e agricultores, em esA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
pecial oriundos de Igarap Mirim e Abaetetuba, buscaram morar prximos estao de trem que existia na Avenida Pedro lvares Cabral, h cerca de 60 anos, para comercializar frutas, verduras e legumes cultivados nas ilhas. Inicialmente, no local onde hoje se situa a comunidade, foram construdas barracas para a venda dos produtos e depois de algum tempo estas famlias deixaram de voltar para suas localidades de origem, construindo habitaes prximo a uma barca encalhada, surgindo, ento, a referncia ao nome da comunidade. Porm, o Jornal Vila da Barca (2000) afirma que a Vila existe h 50 anos, citando a construo de habitaes prximo a uma embarcao, que nunca foi encontrada, e que, segundo o jornal, existiria somente na imaginao dos moradores. O relato de alguns moradores contm informaes que apontam para o vnculo existente entre a origem da Vila da Barca e as ilhas prximas. Das ilhas teria vindo o material construtivo utilizado pelos moradores para fazer as primeiras pontes de tronco de aa e a cobertura das habitaes.
188
4.5. O Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Tucunduba A Bacia do Tucunduba abrange a totalidade dos bairros de Canudos e Terra Firme, e se estende por parte dos bairros do Guam, So Braz, Marco e CuriUtinga, influenciando diretamente a qualidade de vida de parte significativa dos moradores do Distrito Administrativo do Guam (Dagua), alm de atingir o Distrito Administrativo do Entroncamento (Daent) e o Distrito Administrativo de Belm (Dabel). Possui uma rea total de 10,55 km, dos quais 54% alagvel. constituda de 13 canais que juntos somam 14.175 m; deste total, 6.040 m so naturais, 5.700 m j foram retificados de alguma forma, e apenas 1.823 m foram revestidos.A espinha dorsal da Bacia o Canal do Tucunduba, com uma extenso de 3.900 m, sendo 100% em estado natural, mesmo habitado por um contingente populacional significativo e influenciando na qualidade de vida desses cidados. Como o canal do Tucunduba o principal da bacia, recebe efluentes dos demais para o lanamento final no Rio Guam. No entanto, este lanamento est sendo prejudicado por obstrues, seja em decorrncia de barreiras hdricas (movimento das mars), seja pela existncia de moradias no leito do canal e/ou lanamentos de detritos no mesmo. Como conseqncia, devido tambm a precipitaes pluviomtricas, a bacia no oferece a vazo necessria para o rpido escoamento de todo o efluente captado na rea de abrangncia, causando alagamento de grandes reas, provocando graves prejuzos na qualidade de vida dos moradores que habitam no leito e na faixa de domnio do canal.
Na dinmica do processo de ocupao da Vila da Barca, devem ser considerados no somente a atuao da comunidade na natureza, mas tambm os processos naturais ocorridos pela ao da mar em uma rea de orla, ou seja, h uma tenso ou dilogo entre o avano da comunidade em direo gua e o avano da gua em direo rea ocupada pela comunidade. Este seria um dos pontos a serem analisados nas condicionantes do processo de configurao espacial.
Segundo um levantamento inicial produzido por entidades populares que exercem atividades na rea, e por tcnicos do Dagua, foi constatada a existncia de aproximadamente 1.400 domiclios localizados no leito e margens direita e esquerda do Canal (Figura 12).
serem atingidas pelo projeto no ano de 1999, se estendendo at o ano atual. Em 1997 foram cadastradas pela Sesan 1.252 benfeitorias construdas na faixa de domnio de abrangncia do projeto. At o ano de 2001 foram indenizadas pela Prefeitura Municipal/Sesan um total de 468 benfeitorias localizadas na rea de domnio do Projeto Tucunduba, estando assim distribudas quanto sua localizao: Riacho Doce (Av: Perimetral Rua da Paz) 148 benfeitorias; Av. Baro de Igarap-Miri 6 benfeitorias; R. Jos Priante R. So Domingos: 95 benfeitorias; Ilha Pantanal 163 benfeitorias e Passagem Tucunduba II 56 benfeitorias. Do total das 468 benfeitorias indenizadas, foram atendidas 692 famlias aproximadamente. No que se refere ao destino das famlias remanejadas, a Comisso de Remanejamento destaca que h dificuldades em se obter o controle total dos novos endereos, pelo fato de que, aps a assinatura do acordo e o recebimento da indenizao no setor financeiro da Secretaria, perde-se o contato direto com o morador. Entretanto, h informaes de que h preferncia das famlias em permanecerem no mesmo bairro ou em bairros prximos da rea ou, como em alguns casos, retornarem ao municpio de origem. Do total de benfeitorias indenizadas existe o controle apenas de 171, o que corresponde a 36,54% do universo total (Tabela 8). No que diz respeito ao procedimento referente forma como essas famlias foram indenizadas pelo Projeto Tucunduba, a Sesan utilizou inicialmente duas opes de remanejamento: primeira: as famA questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm
Figura 12 Canal do Tucunduba. Fonte: Foto de Vitria Paracampo (2000).
4.5.1. O Processo de Remanejamento no Projeto Tucunduba
O Projeto Tucunduba um projeto de saneamento que contempla a execuo de obras em aterro, drenagem e pavimentao do trecho da Avenida Perimetral at a Rua Celso Malcher. Atualmente est sendo executado o primeiro trecho que se estende da Avenida Perimetral Rua So Domingos. A execuo do projeto financiada pela CAIXA em parceria com a PMB, tendo como rgo executor a Secretaria Municipal de Saneamento (Sesan). A Sesan, atravs de uma comisso de remanejamento, iniciou as negociaes com as famlias a
189
goto; 4.370 m de rede de abastecimento de gua; 1.986,50 m de rede de drenagem urbana; 38.523 m de aterro de vias e miolos de quadra e terraplenagem do terreno destinado construo das unidades habitacionais; construo de 473 unidades unifamiliares, sendo 89 em autoconstruo, 15 unidades multifamiliares com oito apartamentos e adaptao de oito benfeitorias j existentes; remanejamento de 609 famlias em situao de risco ambiental, para rea contgua ao local de origem; construo de equipamentos urbanos e comunitrios: dois centros comunitrios, uma creche com capacidade para atender 150 crianas, um posto de sade Casa Famlia, duas praas e cinco play-grounds; recuperao de rea degradada com implantao de rea verde de 2 ha de revegetao com rvores tpicas da Amaznia; execuo do trabalho social por meio de cinco subprogramas; mobilizao, organizao e controle social, gerao de trabalho e renda, educao sanitria e ambiental, acompanhamento social s famlias remanejadas, servios de atendimento e informao.
Tabela 8 Origem das famlias remanejadas no programa de Macrodrenagem do Projeto Tucunduba. Fonte: Relatrio SocioTcnico SESAN (Belm, 2002).
lias optavam por receber um lote de 8,00 x1 2,00 m, mais uma unidade habitacional em alvenaria construda pela PMB no Conjunto Eduardo Angelim, localizado na Rodovia Augusto Montenegro km 13; segunda: as famlias optavam por receber uma indenizao de acordo com avaliao da sua benfeitoria para que pudessem comprar uma outra em um novo endereo. Esta segunda forma a adotada atualmente pela Sesan.
190
4.5.2. O Plano de Desenvolvimento Local (PDL)
As aes a serem executadas no projeto previstas para o perodo de janeiro 2002 a maro 2004: realizao do processo de consultas sociais: visitas domiciliares, assemblias por rua e quadras; composio do Conselho de Controle Social e das comisses de fiscalizao; implantao de infra-estrutura urbana: 3.120 m de vias pblicas, 320 postes de concreto para iluminao pblica; 4.976 m de rede coletora de es-
5. Concluso
Este texto busca traar um panorama de aes habitacionais na RMB, levados a efeito entre 1996 e 2001. Na anlise do contexto local, tanto do plano
fsico-estrutural como do setor poltico-institucional, aspectos ligados proviso do habitat social demonstram pontos que merecem destaque e crtica mais aprofundada. Percebe-se a existncia de paralelos entre esquemas formais de soluo do problema do dficit habitacional, construo de novas unidades ou de lotes infra-estruturados, e polticas de proviso de representativo percentual para a soluo de problemas em reas ocupadas informalmente. As solues urbansticas, fundirias ou financeiras, em ltima instncia, institucionais, para no dizer polticas, ainda esto por serem pesquisadas com rigor capaz
de mostrar pontos do estrangulamento, causas e conseqncias de m atuao pblica no setor. Neste plano poltico-institucional, nota-se uma falta de coeso entre as unidades governamentais, necessitando uma readequao de competncias e a restrio de suas atuaes, que provm da falta de articulao e de uma coordenao geral das operaes realizadas. Outro problema observado a falta de capacitao tcnica; no h verificao das qualificaes; apenas so realizados, eventualmente, programas de atualizao e treinamentos de equipes.
Referncias
ACIOLY, Cludio Jr.; DAVIDSON Forbes. Densidade Urbana: Um instrumento de planejamento e gesto urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
191
BELM (Prefeitura Municipal - Secretaria Municipal de Saneamento - Ncleo Setorial de Planejamento - Comisso de Remanejamento). Relatrio scio-tcnico. Belm, jan. 2002. CAIXA (Caixa Econmica Federal). Financiamentos habitacionais concedidos pela Caixa no Estado do Par nos ltimos 5 anos. Belm, [s.d.]. (Documento fornecido pela Gerncia de Mercado da CAIXA). __________. Desenvolvimento urbano. Disponvel em: <http//www.caixa.gov.br>.Acesso em: 27 nov. 2001. COHAB (Companhia de Habitao do Estado do Par). Relao dos conjuntos habitacionais ocupados na R.M.B..CAIXA/Cohab. Relatrio anual da Cohab, 1988-1989-1990.
__________. Relatrio do binio 91-92. 1992. Mimeo. __________. Programa de participao comunitria em projeto e autoconstruo de baixa renda CDP/Belm (PA).Trabalho apresentado ao concurso Instituio Selo de Mrito da Associao Brasileira de Cohabs. Belm, 1999. __________. Relao das obras implantadas pela Cohab no perodo 1995-2000. Belm, 2001. Fotocpia. FERREIRA, Hamilton. Clima e Gesto em rea de Assentamentos Humanos: o caso CDP (PA).Trabalho de Concluso do Curso de Arquitetura e Urbanismo. Belm, 1999. (No publicado). __________. Gesto e reforma urbana em rea de assentamentos humanos: convnio COHAB/UFPaPARU/FADESP. Monografia (Especializao) Belm, CESUPA, 2001. FRENTE BELM POPULAR. O prximo passo, qualidade de vida por uma Belm criana, diretrizes programticas, 2001-2004. Belm, 2000. GABRIELE, M. Ceclia Filgueiras Lima. Assentamentos humanizados e qualidade de vida: uma contribuio reforma urbana. In: AMIM, Mrio Miguel; XIMENES,Tereza. (Org.). Habitat nos pases amaznicos. Belm: NAEA/UFPA, 1998. p. 296-395. HERTZ, John B. Ecotcnicas em arquitetura: como projetar nos trpicos midos do Brasil. So Paulo: Pioneira, 1998.
192
IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal). Diagnstico institucional para apoiar a elaborao do plano estratgico municipal para assentamentos subnormais em Belm. Rio de Janeiro, 1999. Fotocpia. LIMA, Jos Jlio. Do plano diretor ao Congresso da cidade: por um projeto para Belm. 2001.Trabalho apresentado no II Encontro Democracia, igualdade e qualidade de vida: o desafio para as cidades no sculo XX, 2001. (No publicado). PARACAMPO, Maria Vitria. Cidadania e direito de mora: a prtica de ocupaes coletivas e o movimento de posseiros. Belm, 1992. Dissertao (Mestrado) UFPA/PLADES/NAEA, Belm, 1992.
PNUD-IPEA/UFPA/NAEA/DAU. Levantamento e anlise dos problemas da gesto do uso e da ocupao do solo e proposio de polticas pblicas Regio Metropolitana de Belm. Belm, 1997. (Relatrio n. 2). PRADO JNIOR, Caio. Histria Econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Brasiliense, 1983. PROJETO UNA. Plano de Reassentamento: atualizao - 1997. Belm: BID Cosanpa, 1997. __________. Estudo longitudinal de avaliao dos impactos scio-econmicos: Governo do Estado do Par. Belm: Cosanpa, 1999. ROCHA, Danielle Tavernard; REIS, Myrna Castelo; PINHEIRO, Waltency Pereira. Projeto alternativo de reassentamento:CDP. Belm, 1997.Trabalho (Concluso de curso) Departamento de Arquitetura e Urbanismo, UFPA, Belm, 1997. SACCHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular.Trad. Cristina Murachco. So Paulo: Edusp, 1999. SEHAB (Secretaria Municipal de Habitao). A poltica habitacional do Governo do Povo. Belm, 2001. Folder fotocopiado. SOUZA, Norma M. Bentes de. Participao popular: reflexes sobre o Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una. Belm, 1998. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional/UFRJ, Rio de Janeiro, 1998. __________. Gesto Urbana x Participao Popular: reflexes sobre o Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una Belm-Par. In: CONGRESSO DE ASSISTNCIA SOCIAL DA AMAZNIA, 3., 2001, Belm; ENCONTRO REGIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL, 1., 2001, Belm. Livro de Teses. Anais... Belm, CRESS 1 regio, 2001. p. 35-38. UFPA Suporte metodolgico para projeto e autoconstruo habitacional de baixa renda em rea de expanso urbana CDP/Belm (PA). Belm: UFPA-Paru, 1998. VALENA, Mrcio Moraes. Globabitao: sistemas habitacionais no Brasil, Gr-Bretanha e Portugal. So Paulo: Terceira Margem, 2001.
193
194
6.
6.
Poltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Maria Helena de Lacerda Godinho, Marinella Machado Arajo, Rachel de Castro Almeida, Renato Godinho Navarro e Victor Rene Villavicencio Matienzo
o Brasil, a questo social da habitao configura-se urbana. Essa percepo corroborada pela taxa de 81,23% da populao brasileira vivendo em cidades, conforme dados do Censo Demogrfico da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE, 2000). Outro aspecto que sobressai
refere-se concentrao dessa populao urbana nas regies metropolitanas. Em 1991, 42 milhes e meio dos 147 milhes de brasileiros residiam nas regies metropolitanas, o que equivalia a mais de 28% da populao total. J em 2000, tambm segundo o Censo Demogrfico do IBGE, 57.999.322 dos 169.590.000 brasileiros residiam nessas regies, equivalendo a 34,20% da populao total. Cardoso e Ribeiro, na dcada de 1990, defendem que a habitao configura-se uma mercadoria impossvel para grande parcela dos brasileiros. O Banco Nacional de Habitao (BNH), apesar de suas falhas, inclua uma poltica de moradia popular. Com a sua extino, o governo federal no definiu com clareza um padro de poltica pblica habitacional e popular a ser implementado, tampouco definiu com clareza o gestor federal das aes no mbito da poltica habiPoltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
195
tacional popular. Nesse contexto dois fatos sobressaem: de um lado, os programas de habitao popular so alocados em vrios ministrios e secretarias; de outro, vrios municpios assumem a implementao de aes no mbito da moradia popular. Cardoso e Ribeiro empenharam-se numa avaliao dos processos de municipalizao de polticas habitacionais, no perodo 1993-6. O resultado desse estudo comprovou a existncia de aes habitacionais significativas inovadoras e descentralizadas. Tomamos essa concluso como ponto de partida e, no presente trabalho, buscamos identificar esse movimento de descentralizao e as experincias significativas e inovadoras no mbito das polticas e/ou aes habitacionais praticadas nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), em 2002. Partimos do pressuposto que a experincia dos governos municipais progressistas da capital mineira, na dcada de 1990, teria caminhado no sentido de consolidar uma poltica democrtica de habitao, comprometida com o enfrentamento das necessidades habitacionais da populao de baixa renda. Essa poltica teria sua visibilidade no Sistema Municipal de Habitao j em funcionamento h 11 anos. Adotamos tambm, como hiptese inicial, o
fato de a capital mineira, cidade-plo da RMBH, revelar uma baixa capacidade de exportar sua experincia para os outros municpios da prpria regio geogrfica em que se encontra. Na primeira parte do texto, apresentamos as heterogeneidades e desigualdades intermunicipais na RMBH, destacando as necessidades habitacionais da populao de baixa renda1, expressas na evoluo do Dficit Habitacional Ajustado (1991-2000) e no quadro de habitaes inadequadas. Na segunda parte, apresentamos viso panormica do estgio em que se encontra o Sistema Normativo Habitacional praticado nos municpios da RMBH, luz das normas constitucionais e do Estatuto da Cidade. Na terceira parte, elaborada a partir de um levantamento junto s prprias prefeituras em 2002, caracterizamos a atuao dos governos municipais, na RMBH, sob a forma de poltica municipal de habitao e/ou de aes isoladas no mbito habitacional. Nas consideraes finais, destacamos a singularidade da experincia de Belo Horizonte no contexto da RMBH, o que, de alguma forma, confirmou a hiptese inicial de no exportao desta experincia para outros municpios da RMBH. Ao mesmo tempo, apontamos a existncia de experincias habitacionais que merecem um estudo mais aprofundado, em virtude de seu potencial
196
Para definio da populao de baixa renda adotamos as mesmas faixas de renda mensal das famlias urbanas, utilizadas pela Fundao Joo Pinheiro, quando da elaborao do Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000, que vo at cinco salrios mnimos, totalizando 140.100 famlias na RMBH-2000. Para esta faixa adotamos, tambm, a mesma subdiviso da FJP: at trs salrios mnimos, que concentra, na RMBH-2000, cerca de 94% das famlias com renda mensal familiar de at cinco salrios mnimos.
1
inovador, em termos de gesto democrtica e/ou de adoo de tecnologias alternativas.
1. Heterogeneidades, desigualdades intermunicipais e necessidades habitacionais da populao de baixa renda

Observamos na RMBH que a ampliao contnua do espao geogrfico no tem representado fator preponderante em seu incremento demogrfico. Criada em 1973 com 14 municpios, chega ao ano de 1991 com 18, a 2000 com 33 e a 2002 com 34. Dos 15 municpios agregados entre 1991 e 2000, seis foram incorporados a partir da emancipao de distritos dos municpios da prpria RMBH e, portanto, j apresentando sua populao contabilizada como pertencente RMBH, no Censo Demogrfico de 1991. Os nove municpios agregados RMBH, no perodo 1991-2000, mostravam, segundo o mesmo Censo Demogrfico de 2000, um aumento de cerca de 90.262 pessoas, o que representa apenas 2,66% de aumento de sua populao em relao ao resultado encontrado em 1991 (Tabela 1). Na Figura 1, no territrio da RMBH, em 2000, identificamos uma concentrao da populao na capital e nos municpios que a circundam. Essa disparidade na distribuio da populao permite-nos
supor que a questo social da habitao, materializada sob a forma de diferentes situaes de necessidade habitacional, concentra-se na capital e nas cidades mais densamente povoadas da regio, entre as quais se destacam: Betim, Contagem, Ibirit, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia, todas com mais de 100.000 habitantes. Para uma caracterizao, ainda que panormica, da gravidade da questo social da habitao na RMBH, no incio do sculo XXI, selecionamos duas entre as vrias situaes de necessidade habitacional2: a necessidade de proviso de moradias, apontada pelo Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000, e a necessidade de recuperao das moradias inadequadas3. 1.1. Consideraes sobre o Dficit Habitacional Ajustado na RMBH-2000, em relao ao conjunto metropolitano e ao Brasil A Fundao Joo Pinheiro (FJP) identifica a necessidade de proviso de moradias com base no clculo do dficit habitacional. No presente trabalho, recorremos ao Dficit Habitacional Ajustado (2000), tambm desenvolvido pela FJP, que permite a comparao das estimativas do dficit habitacional, entre 1991 e 2000, obtidas a partir da soma da coabitao familiar, das habitaes precrias e do nus excessivo com o aluguel.
197
O universo de atuao de uma poltica habitacional inclui o atendimento a vrias situaes de necessidade. Navarro e Godinho (2000) identificaram 21 situaes de necessidade que deveriam ser atendidas pela Poltica Municipal de Habitao em Belo Horizonte.
2 3
Ambos criados pela FJP O Dficit Habitacional Ajustado permite comparar a tendncia do dficit no perodo 1991-2000. .
198
Tabela 1 Composio e populao dos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte - 1991 e 2000. Fonte: Fundao Joo Pinheiro (1998). Dados do Censo Demogrfico do IBGE (1991-2000), trabalhados pelo Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais Proex/PUC Minas - Fase.
A noo de coabitao familiar, adotada pela FJP, inclui a soma de famlias conviventes em um mesmo domiclio. A famlia convivente secundria diz respeito a duas ou mais pessoas residindo em um mesmo domiclio com a famlia denominada principal.No caso de domiclios com famlias conviventes, considera-se apenas a renda da famlia principal (FJP, Centro de Estatstica e Informao (CEI), Belo Horizonte, jun. 2002, p. 3). A habitao precria, tambm, segundo a FJP, inclui os domiclios rsticos:
aqueles que no apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, representando no s desconforto para seus moradores, mas tambm risco de contaminao por doenas, em decorrncia de suas condies de insalubridade, devendo, portanto serem repostos; domiclios improvisados: locais construdos sem fins residenciais servindo como moradia, como debaixo de pontes, em barracas, prdio em construo, etc., indicando diretamente a carncia de novas moradias (FJP, 2002, p. 2). 199
200
Figura 1 - Populao residente nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte Fonte: IBGE - 2000/ Dados trabalhados pelo OPUR/RMBH - PUCMinas
No perodo compreendido entre 1991 e 2000 houve, no Brasil, um acrscimo de 21,7% na demanda por novas moradias, enquanto no conjunto das regies metropolitanas esse ndice subiu para 34,3%, indicando, portanto, um agravamento da questo habitacional nessas regies. Na RMBH o aumento
do Dficit Habitacional Ajustado, no mesmo perodo, foi muito significativo, passando de 100.275 unidades, em 1991, para 151.860, no ano de 2000, o que representa um aumento percentual de mais de 50% em uma dcada, conforme podemos observar na Tabela 2.
Tabela 2 Estimativa do Dficit Habitacional Ajustado 1991-2000. Fonte: FJP (2002).
O nus excessivo com o aluguel aparece como o grande vilo, no que diz respeito anlise do peso de cada componente do Dficit Habitacional Ajustado, no agravamento da questo habitacional, tanto na RMBH quanto no conjunto metropolitano e no Brasil. O ndice de comprometimento mximo de 30% de renda familiar foi utilizado tendo em vista parmetro tradicional do antigo Banco Nacional da
Habitao e, atualmente, da prpria Caixa Econmica Federal, que considera essa percentagem o mximo tolervel de gasto direto com a habitao. (...) sendo considerados apenas as casas e apartamentos urbanos (FJP, 2002, p. 3). Conforme registra a Tabela 3 caram, no perodo de 1991 e 2000, os ndices de habitao precria e de coabitao familiar nas trs reas de abrangncia em tela.
201
Tabela 3 Participao percentual de cada componente no Dficit Habitacional Ajustado. Fonte: FJP (2002).
Do ponto de vista da participao do Dficit Habitacional Ajustado no total dos domiclios particulares permanentes, observamos um decrscimo entre 1991 e 2000 para o conjunto do Brasil, caindo de 15,4% para 14,6%. Constatamos a mesma situao para o conjunto metropolitano, embora o decrscimo seja, ainda, menor do que o observado para o Brasil. No conjunto metropolitano houve uma queda de apenas 0,3% da participao do Dficit Habitacional Ajustado no total de domiclios permanentes, caindo de 13,6% para 13,3%; no caso da RMBH, a situao se inverte, apresentando um acrscimo de 0,7%, passando de 12,2% para 12,9%. Mesmo com este aumento, a taxa estimada em 2000, para a RMBH, inferior s estimadas para o conjunto metropolitano e para o Brasil, tanto em 1991 como em 2000.A Tabela 4 espelha essa situao.
Um indicador do agravamento da desigualdade socioeconmica revela-se quando identificamos uma forte relao das faixas de rendimento mensal domiciliar e familiar com as estimativas de habitaes precrias e com as estimativas de coabitao familiar; quanto menor a renda, maior o percentual de habitao precria ou coabitao familiar. A Tabela 5 mostra que a habitao precria e a coabitao familiar, em sua maioria absoluta, atingem os domiclios com rendimento mdio mensal domiciliar de at dois salrios mnimos, seja em 1991 ou 2000. A situao da RMBH, entretanto, menos desconfortvel que a do conjunto metropolitano ou do Brasil: o aumento de 7,3% na RMBH menor quando comparado aos 7,8% para o conjunto das regies metropolitanas, ou aos 8,7% para o conjunto do Brasil entre 1991 e 2000. Por outro lado, quando destacamos a faixa de renda entre 2 e 5 salrios mnimos, observamos que a RMBH a que teve maior queda percentual na estimativa de habitao precria e da coabitao familiar urbana, no perodo 1991-2000, diminuindo em
202
Tabela 4 Participao percentual do Dficit Habitacional Ajustado no total dos domiclios particulares permanentes. Fonte: FJP (2002).
Tabela 5 Estimativas da habitao precria e da coabitao familiar urbana por faixa de rendimento mensal domiciliar. Fonte: FJP (2002).
torno de 4,2%; no conjunto das RMs, esse mesmo percentual aumentou em 0,3%; para o conjunto do Brasil, o percentual caiu 3,9%. Esse fato talvez tenha sua explicao na poltica municipal de habitao praticada na capital, Belo Horizonte, a partir de 1993, conforme poderemos observar nos itens seguintes. Observando a Tabela 6, outro indicador refora a tese do agravamento da desigualdade. Evidencia-se na RMBH a partir de dois componentes: a) o nmero de domiclios urbanos particulares vagos dobrou em uma dcada, passando de 84.609 moradias, em 1991, para 170.479, em 2000; b) quando compara-
mos informaes oriundas das mesmas fontes (IBGE 1991-2000), relativas ao Dficit Habitacional Ajustado, com o nmero de domiclios urbanos particulares vagos, verificamos que o nmero de domiclios urbanos particulares vagos na RMBH, em 2000, supera em mais de 10% o dficit habitacional estimado em 151.860 domiclios. Esses nmeros indicam que a soluo do dficit habitacional no se reduz ao incremento da poltica de proviso de moradias, de uma forma genrica. Trata-se de incrementar uma poltica de proviso de moradias para populao de baixa renda, de forma especial para aquelas famlias com rendimento mdio domiciliar no ultrapassando dois salrios mnimos.
Tabela 6 Dficit Habitacional Ajustado versus domiclios urbanos particulares vagos. Fonte: FJP (2002).
1.2. Consideraes sobre o quadro de habitaes inadequadas na RMBH A inadequao habitacional diz respeito aos domiclios que no proporcionam a seus moradores condies bsicas de habitabilidade, mas podem ser recuperados, no precisando ser substitudos. A FJP (2002) classifica como domiclios inadequados:
os que apresentam carncia de servios de infraestrutura, entendida como ausncia de ao menos um dos seguintes servios bsicos: energia eltrica,
rede de abastecimento de gua com canalizao interna, rede coletora de esgoto ou fossa sptica e lixo coletado direta ou indiretamente, sem levar em conta a renda de seus moradores; os que apresentam adensamento excessivo de moradores medido atravs da densidade de moradores por dormitrio; foram considerados dormitrios todos os cmodos da unidade habitacional, excetuando-se a cozinha e o banheiro; os que apresentam inadequao fundiria urbana,
203
caracterizada pelo domiclio prprio, quando o proprietrio declara no possuir a posse do terreno. Esse componente foi adotado com o objetivo de identificar o problema da posse da terra em favelas, vilas e reas ocupadas; os que apresentam inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna, expressa na ausncia de instalao sanitria de uso exclusivo do domiclio; os depreciados em funo da idade da edificao; enquadram-se nesse componente parcela das edificaes com mais de 50 anos em 2000, em uso residencial e considerada potencialmente necessitada de cuidados especiais para sua manuteno. (FJP, 2002, p. 4)
ra como fator preponderante, o que reflete a deficincia de servios pblicos na regio.
2. Consideraes sobre o quadro normativo da poltica habitacional na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Apesar de o direito moradia4 ser expressamente reconhecido pelo artigo 6 da Constituio Federal de 19885 como direito fundamental de ordem social, e tanto a Constituio Estadual de Minas Gerais de 1989 (artigo 11, inciso IX) quanto a Lei Orgnica de Belo Horizonte de 1990 (artigo 13, inciso IX) definirem, entre as competncias pblicas, a promoo de programas de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico em seus respectivos territrios, no se pode dizer que este seja um direito efetivo, garantido pelo Estado
Os nmeros da Tabela 7 indicam o nvel da inadequao habitacional na RMBH no ano de 2000. Os dados permitem observar a carncia de infra-estrutu-
204
Tabela 7 Domiclios urbanos durveis com algum tipo de inadequao 2000. Fontes: Dados bsicos: FJP, Centro de Estudos Polticos e Sociais (Ceps), Dficit habitacional no Brasil, 1995 IBGE, Sinopse Preliminar do Censo Demogrfico, 2000. Elaborao FJP (2002).
Apesar de no definir direito moradia, a Constituio do Estado de Minas Gerais determina que este compreende o acesso a equipamentos urbanos rede de gua, luz, esgoto sanitrio, vias de circulao, entre outros (artigo 246, 1), deixando claro que o direito moradia vai alm da simples construo de unidades habitacionais.
4 5
A moradia foi includa entre os direitos sociais pela Emenda Constitucional n. 26, de 2000.
brasileiro a seu cidado. Essa afirmativa justifica-se, sobretudo, pela ausncia de polticas pblicas eficazes, direcionadas promoo do acesso terra, em especial ao solo urbano, onde vive a maior parte da populao brasileira, e ao dficit habitacional ajustado, que, em 2000, foi estimado pela Fundao Joo Pinheiro em 6.539.528 moradias no Brasil. Nesse contexto, os municpios da RMBH seguem a regra e no representam exceo. Dos 34 municpios6 que atualmente a compe, apenas cinco7 possuem polticas habitacionais institudas por lei, sendo a legislao da cidade-plo, Belo Horizonte, a que apresenta a poltica habitacional mais consistente e, em conseqncia, onde se concentram as experincias alternativas de habitao popular e os programas habitacionais mais sustentveis8. So exemplos: o Programa Municipal de Regularizao de Favelas Profavela9, institudo pela Lei n. 3.532, de 6 de janeiro de 1983; o Programa de Estruturao em reas de Risco (Pear),
com seus Grupos Executivos de reas de Risco Gear(s), regulados pelo Decreto n. 10.812, de 28 de setembro de 2001; os Planos Globais Especficos PGE(s), institudos pela Lei n. 8.137, de 21 de dezembro de 2000; o Oramento Participativo da Habitao OP da Habitao, com a sua Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento Participativo Comfora; as Zonas Especiais de Interesse Social destinadas reestruturao de conjuntos habitacionais Zeis-3, institudas pela Lei n. 7.166, de 27 de setembro de 1996, Plano Diretor de Belo Horizonte. Essa tendncia igualmente observada no governo metropolitano, que, at hoje, mais de trinta anos da criao da RMBH10, ainda sofre as conseqncias socioeconmicas e urbansticas da ausncia de poltica habitacional regional, intersetorial e intergovernamental, capaz de garantir solues sustentveis para os problemas habitacionais existentes em seu territrio.
A conformao originria da RMBH, estabelecida pela Lei Complementar n. 14, de 1973, inclua os municpios Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasino. Em 1993, a Lei Complementar estadual n. 26 incorporou os municpios de Brumadinho, Esmeraldas, Igarap, Juatuba, Mateus Leme e So Jos da Lapa. Em 1997, a Lei Complementar n. 49 incorporou os municpios de Confins, Florestal, Mrio Campos, Rio Manso, So Joaquim de Bicas e Sarzedo. Em 1999, a Lei Complementar n. 53, incorporou os municpios de Baldim, Capim Branco, Itabirito, Itaguara e Matozinhos. Em 2000, a Lei Complementar n. 56 incorporou os municpios de Nova Unio e Taquarau de Minas. Em 2002, a Lei Complementar estadual n. 63 incorporou o municpio de Itatiaiuu e excluiu o municpio de Itabirito.
6
205
Esses municpios so Belo Horizonte, Betim, Contagem, Nova Lima e Santa Luzia. Observe-se que, a exceo de Nova Lima, a legislao prpria sobre poltica habitacional foi produzida com participao popular.
7
O termo sustentabilidade empregado no texto para designar aes destinadas a promover espcie de desenvolvimento econmico que aliam incluso social e harmonia ambiental.
8
O Profavela foi o primeiro programa brasileiro de urbanizao de favelas. Seu mbito de abrangncia foi ampliado para reas caracterizadas como Zeis-1 e Zeis-3 pela Lei n. 8.137, de 21 de dezembro de 2000, que promoveu a primeira reviso do Plano Diretor de Belo Horizonte, Lei n. 7.165, de 27 de setembro de 1996, e da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, Lei n. 7.166, de 27 de setembro de 1996.
9 10
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte foi instituda pela Lei Complementar Federal n. 14, de 8 de junho de 1973.
Em verdade, a partir de 1989 que a Constituio do Estado de Minas Gerais passa a mencionar expressamente a habitao entre as funes pblicas de interesse comum, atribudas s regies metropolitanas mineiras (artigo 43, inciso IX), at ento presente na legislao nacional e mineira, em razo de interpretao extensiva da expresso uso do solo metropolitano. Apesar disso, inquestionvel a preocupao do legislador constitucional mineiro em garantir a participao do Estado no processo de elaborao de planos diretores municipais, que se observa, por exemplo, na priorizao de liberao de recursos financeiros estaduais para municpios, mediante planos diretores que estabeleam diretrizes de urbanizao, regularizao e titulao das reas deterioradas, preferencialmente sem remoo de seus moradores (artigo 245, 1, inciso V). No obstante a existncia, desde o incio da dcada de 1980, de leis estaduais importantes para a rea habitacional, o levantamento, efetuado em 2002 junto s prefeituras, no conseguiu capturar reflexos significativos de sua aplicao na RMBH. Entre elas, podemos citar: a instituio do Conselho Estadual de
Poltica Habitacional11 pelo Decreto n. 22.516, de 3 de dezembro de 1982, rgo responsvel pela elaborao da poltica habitacional do Estado; a criao do Fundo Estadual de Habitao pela Lei n. 11.830, de 6 de julho de 1995, destinado a garantir suporte financeiro aos programas habitacionais de interesse social direcionados populao de baixa renda, atualmente desativado; a atuao da Companhia de Habitao de Minas Gerais (Cohab), autorizada pela Lei n. 3.403, de 2 de julho de 1965. Recentemente, observamos no cenrio poltico-administrativo mineiro o renascimento de ntida preocupao com planejamento e gesto metropolitanos participativos e estruturados em articulao interinstitucional12. So exemplos dessa tendncia a criao da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana13 pela Lei Delegada n. 49, de 2 de janeiro de 2003, regulada pela Lei Delegada n. 106, de 29 de janeiro de 2003, e a realizao, em novembro de 2003, do Seminrio Legislativo: Regies Metropolitanas, que promoveu ampla discusso entre sociedade civil, setor pblico e iniciativa privada sobre os rumos das polticas pblicas, do planeja-
206
O Conselho Estadual de Poltica Habitacional foi posteriormente transformado no Conselho Estadual de Habitao pela Lei n. 10.624, de 16 de janeiro de 1992.
11
Atualmente, o planejamento da RMBH cabe Assemblia Metropolitana de Belo Horizonte (Ambel), composta por representantes dos Poderes Executivo e Legislativo municipais e estadual, e com assessoramento tcnico e executivo realizado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (Sedru) e pela Fundao Joo Pinheiro, nos termos do artigo 43 da Constituio do Estado de Minas Gerais de 1989 e da Lei Complementar n. 26, de 14 de janeiro de 1993, e suas alteraes.
12
Em linhas gerais, as atribuies da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana previstas na Lei Complementar n. 106, de 2003, esto em sintonia com as normas gerais sobre poltica urbana, estabelecidas pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, sobretudo em matria de planejamento e gesto democrticos e articulaes interinstitucionais regionais.
13
mento e da gesto metropolitanos em Minas Gerais, em especial na RMBH. O resultado foi o encaminhamento Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao da Assemblia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) e a aprovao em audincia pblica de 194 propostas14, das quais, cerca de 60, destinadas habitao. Outro resultado prtico do seminrio foi o fortalecimento da articulao interinstitucional, visando a elaborar o plano diretor metropolitano da RMBH, consolidada pela publicao da Portaria n. 11, de 22 de janeiro de 2004, editada pelo Comit Executivo da Assemblia Metropolitana de Belo Horizonte. Contudo, em geral, os municpios que compem a RMBH, exceo de Belo Horizonte, ainda apresentam grande distanciamento entre aes governamentais e a ordenao sustentvel do espao urbano, ou seja, capaz de viabilizar as funes sociais da cidade e da propriedade, como preconiza o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, artigos 182 e 183, regulado pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade. Essa constatao deriva da observao do inexpressivo nmero de municpios que utilizam efetivamente os instrumentos de poltica urbana contidos no Estatuto da Cidade. Entre os municpios que compem a RMBH, verificou-se que apenas 11 utilizavam instrumentos de poltica urbana, conforme demonstrado no Quadro 1.
3. Poltica habitacional popular e/ou aes isoladas praticadas nos municpios da RMBH em 2002
Para caracterizar a poltica habitacional, destinada populao de baixa renda, praticada nos municpios da RMBH, em 2002, visitamos e entrevistamos os responsveis pela rea habitacional em 30 dos 34 municpios que compem a RMBH. Apesar de vrias tentativas, no conseguimos entrevistar o responsvel pelas aes no mbito habitacional nos seguintes municpios: Confins, Sarzedo, Itatiaiuu e Nova Unio. Mediante a aplicao de um questionrio, procuramos identificar: a) o sistema normativo em vigor no municpio, no ano de 2002, incluindo as normas do sistema de financiamento no mbito habitacional; b) estrutura funcional disponvel na prefeitura para exercer sua funo de gestora da poltica habitacional; c) as prefeituras que afirmam ter uma poltica habitacional para populao de baixa renda; d) as diversas aes implementadas nos municpios, no mbito da habitao para populao de baixa renda, independentemente de terem ou no poltica municipal de habitao formalizada; e) a existncia de participao da sociedade, seja no planejamento e/ou implementao das aes habitacionais.
207
Documento final do Seminrio Legislativo Regies Metropolitanas: Pensando no futuro. Revista do Legislativo Mineiro, Belo Horizonte, n. 37, p. 24-35, jul./dez. 2003.
14
208
Quadro 1 Instrumentos urbansticos nos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002. Fonte: Pesquisa Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais Proex/PUC Minas - Fase (2002).
209
210
3.1. Sistema normativo da habitao popular nos municpios da RMBH em 2002 O sistema normativo da poltica municipal habitacional integra naturalmente o sistema normativo do municpio; sua lei maior a Lei Orgnica do Municpio, conhecida como LOM. A articulao da LOM com a Lei de Uso e Ocupao do Solo (Luos) e com o Plano Diretor ocorre sob vrias formas. No caso de Santa Luzia, no conseguimos captar essa articulao, apesar de tratar-se de um dos municpios que afirmaram ter Poltica Municipal de Habitao regulamentada por Lei Municipal. O caso de Belo Horizonte merece um destaque especial, pelo carter democratizante, subjacente ao processo desencadeado desde a reformulao da LOM, no perodo ps 1988. Os vereadores, apoiados pelos movimentos e organizaes da sociedade civil, desempenharam um papel decisivo na aprovao da LOM, em 1990, que contm os fundamentos, os princpios, os eixos e diretrizes para uma gesto democrtica da cidade. A LOM determina que o processo do desenvolvimento urbano inclua a urbanizao, a regularizao e a titulao das reas ocupadas por populao de baixa renda e, tambm, que o parcelamento do solo e o adensamento sejam condicionados disponibilidade adequada de infra-estrutura e de equipamentos urbanos e comunitrios.A LOM estabelece ainda que o Plano Diretor inclua, como reas especiais de regularizao, aquelas ocupadas por populao de baixa renda, definindo critrios especiais para sua urbani-
zao e priorizando nessas reas a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios. A tramitao do Plano Diretor na Cmara Municipal de Belo Horizonte, aprovado em 1996 pela Lei Municipal 7.166/96, configurou-se como um processo bastante polmico, visto que os movimentos sociais consideravam insuficientes as normas para as Zonas de Especial Interesse Social, classificadas como: Zeis 1 (as que correspondem s vilas/favelas), Zeis 2 (as que dizem respeito s reas para futuros (re)assentamentos) e Zeis 3 (as que correspondem aos conjuntos habitacionais populares degradados). Desse processo resultou uma Resoluo da Cmara Municipal determinando ao Executivo Municipal a tarefa de elaborar um Plano Estratgico de Urbanizao de Favelas e de envi-lo ao Legislativo Municipal para anlise e aprovao. Na primeira Conferncia Municipal de Habitao, realizada em 2000, foi aprovada uma Resoluo que props um detalhamento do Plano Estratgico que inclusse: a) melhor caracterizao do Plano Estratgico quanto a princpios, diretrizes e normas gerais para todas as vilas/favelas e conjuntos habitacionais populares de Belo Horizonte; b) exigncia de elaborao de um Plano Global Especfico (PGE) para cada rea a ser urbanizada sob a coordenao da Urbel. O PGE tem o objetivo de, a partir de um diagnstico de cada favela, projetar as aes necessrias para sua regularizao e urbanizao.A inteno era fazer do PGE um instrumento facilitador da melhoria da qualidade vida nas favelas, buscando, tambm, integr-las fsica, jurdica e socialmente cidade formal.
211
3.2. Os instrumentos urbansticos nos municpios da RMBH em 2002 Belo Horizonte, Contagem e Betim contam com uma srie de instrumentos urbansticos para facilitar a interveno em assentamentos ilegais: Zeis, regularizao fundiria, assistncia tcnica e jurdica gratuita, para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos, e a concesso de direito real de uso. Apesar de Sabar no contar com uma poltica habitacional oficializada, encontram-se, neste municpio, alm de um nmero significativo de instrumentos urbansticos, um amplo e variado leque de programas habitacionais populares. Santa Luzia registra um nmero reduzido de instrumentos urbansticos, entre os quais se destacam a contribuio de melhoria e o estudo prvio de impacto ambiental. Em Taquarau de Minas e Pedro Leopoldo, significativo o nmero de instrumentos urbansticos. O primeiro com: reas Especiais de Interesse Social (Aeis), solo criado, usucapio urbano, permisso de uso para fins de moradia, assistncia jurdica gratuita, Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), sem possuir, entretanto, regularizao fundiria; em Pedro Leopoldo, encontramos Aeis, desapropriao, regularizao fundiria, assistncia jurdica gratuita, EIA e EIV, alm de contribuies de melhoria, direito de superfcie e direito de preempo. No mbito da indicao dos instrumentos urbansticos adotados, mereceu ateno o fato de 23 mu-
nicpios no terem respondido a essa questo, o que permite supor a inexistncia de tais instrumentos naqueles municpios, conforme se observa na Figura 2. 3.3. As fontes de financiamento Quanto ao financiamento da habitao para populao de baixa renda nos municpios da RMBH, identificamos seis municpios que afirmam possuir o Fundo Municipal de Habitao: Belo Horizonte, Contagem, Betim, Santa Luzia, Pedro Leopoldo e Nova Lima. No entanto, as informaes sobre esses fundos no so homogneas. Cinco desses fundos acham-se regulamentados por Lei Municipal. J em Pedro Leopoldo, consideram-se como Fundo Municipal da Habitao as contas bancrias especficas, abertas pela prefeitura, para depositar sua contra-partida e para depositar os recursos financeiros da Caixa Econmica Federal destinados a cada programa e/ou projeto habitacional. Em Contagem, apesar de o Fundo ter sido criado por Lei Municipal e ter sido aberta uma conta bancria especfica, no vm sendo repassados recursos financeiros oriundos do Tesouro municipal para o Fundo; quando do levantamento realizado em 2002, a prefeitura informou que, naquele momento, no estava ocorrendo aplicao financeira na rea habitacional e que no existiam prioridades claramente definidas. A situao em Nova Lima semelhante de Contagem, diferindo apenas quanto afirmativa de que neste municpio existem prioridades claramente definidas, embora, na data do levantamento, nenhum
212
213
Figura 2 Nmero de instrumentos urbansticos por municpio da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2000. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
programa estivesse sendo implementado com recursos oriundos do tesouro municipal. Em Betim, a especificidade encontra-se no fato de o Fundo ter deixado de funcionar a partir do incio da administrao municipal 2000-2004. Na atual administrao, as prioridades so claramente definidas, mas os recursos financeiros saem do oramento geral da prefeitura. Na tica do conjunto das prefeituras da RMBH, a participao, seja do governo federal e/ou estadual, pouco significativa. Apenas cinco municpios, em 2002, Belo Horizonte, Juatuba, Santa Luzia, Raposos e Nova Lima, admitiram existir alguma forma de parceria, no mbito habitacional, do governo estadual com o federal. Essa parceria foi admitida pelo municpio de Belo Horizonte, em dois programas, e pelos municpios de Juatuba, Esmeraldas, So Jos da Lapa, Ribeiro das Neves, Mateus Leme e Ibirit, em apenas um programa. Belo Horizonte declara ainda receber recursos financeiros internacionais, oriundos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), destinados construo de conjuntos habitacionais.
214
deliberativo, e pelo Oramento Participativo da Habitao (OPH). Uma das reivindicaes do Conselho Municipal da Habitao refere-se definio de um percentual mnimo oramentrio para a habitao popular. A Figura 3 destaca os municpios da RMBH com Fundo Municipal de Habitao. 3.4. A estrutura funcional nas prefeituras da RMBH no mbito da habitao popular em 2002 A estrutura funcional existente nas prefeituras municipais da RMBH para enfrentamento das necessidades habitacionais se apresenta muito diferenciada. Mesmo no chamado eixo econmico da RMBH, constitudo pelos municpios de Belo Horizonte, Betim e Contagem, que abriga, segundo o IBGE-2000, 3.083.218 pessoas, ou seja, mais de 80% da populao da RMBH, identificamos, em 2002, diferentes estruturas organizacionais no mbito habitacional. A capital apresenta uma estrutura funcional mais complexa e detalhada no mbito da Poltica Municipal de Habitao (PMH). Durante a dcada de 1990, o gestor da PMH era uma empresa pblica, a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), abarcando, no entanto, um universo de atuao constitudo pelas favelas. Em 2000, fruto de uma ampla Reforma Administrativa Municipal, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), e esta, por sua vez, encontra-se subordinada Secretaria Municipal de Poltica Urbana e Ambiental (Scomurbe). A SMHAB tem por finalidade coordenar a elaborao e implementao da poltica de moradia no municpio, obedecidas as diretrizes da poltica muni-
Belo Horizonte destaca-se em relao ao conjunto dos municpios, inclusive em relao queles que declararam possuir um Fundo Municipal da Habitao. No caso da capital, o Fundo, criado por legislao municipal, acha-se em funcionamento, mediante conta bancria especfica que recebe recursos financeiros oriundos do tesouro municipal e de outras fontes. A destinao dos recursos financeiros existentes decidida pela sociedade, por meio do Conselho Municipal de Habitao, que tem carter
215
Figura 3 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Fundo Municipal de Habitao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
cipal formuladas pelo Conselho Municipal de Habitao. Foram definidas como suas competncias:
Coordenar a elaborao da estratgia de interveno social em vilas e favelas; Coordenar e executar projetos e obras de urbanizao de vilas e favelas, em colaborao com as secretarias municipais da Coordenao de Gesto Regional; Coordenar a elaborao de projetos de conjuntos habitacionais de interesse social e as atividades de produo de moradia em autogesto; Coordenar a estratgia de interveno em reas de risco no Municpio; Coordenar programas intersetoriais de interveno em vilas e favelas, em colaborao com as secretarias municipais da Coordenao de Gesto regional; Normatizar, monitorar e avaliar as aes de interveno em conjuntos habitacionais de interesse social, reas de risco, vilas e favelas no Municpio; 216 Prestar suporte tcnico e administrativo ao Conselho Municipal de Habitao; Desenvolver outras atividades destinadas consecuo de seus objetivos (Decreto 10.549/2001)15.
No municpio de Betim identificamos a Superintendncia Municipal de Habitao como rgo gestor da Poltica Municipal de Habitao, ligada diretamente ao Gabinete do Prefeito. J no municpio de Contagem, o gestor da habitao tem o formato de uma coordenadoria vinculada Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, de Obras Pblicas, de Meio Ambiente e de Habitao. Nesse municpio no foi possvel identificar o formato de tais mecanismos; as poucas informaes nossa disposio referem-se a dados secundrios que apontam na direo da existncia de mecanismos formais, porm no adotados na prtica. Constatamos, nos demais municpios da RMBH, uma grande variedade de rgos que se responsabilizam pelas aes no mbito habitacional, em sua maioria ligados diretamente ao Gabinete do Prefeito, tais como: Secretaria Municipal de Obras e Atividades Urbanas; Secretaria de Sade atravs do Departamento de Assistncia Social; Secretaria de Obras; Prefeitura (sem definio de rgo especfico); Secretaria de Planejamento; Secretaria Municipal de Governo; Diretoria de Habitao; Secretaria de Assistncia Social; Secretaria de Promoo Social; Secretaria de Desenvolvimento Social. At a Caixa Econmica Federal chegou a ser citada por uma prefeitura, como gestora da poltica habitacional.
A Urbel continuou a existir, porm de forma vinculada SMHAB.
15
Dirio Oficial do Municpio (DOM). Belo Horizonte, 10 mar. 2001.
217
Quadro 2 Estrutura interna da SMHAB em Belo Horizonte 2002. Fonte: Disponvel em: <www.pbh.gov.br>. Acesso em: 2002.
Quadro 2 (cont.)
218
Em sntese, identificamos que a estrutura funcional para enfretamento da questo da habitao, na maioria dos municpios da RMBH, coordenada, predominantemente e de forma direta, pelo prefeito ou pelo seu gabinete; as aes habitacionais (projetos, programas) so, muitas vezes, identificadas com as atividades de realizao de obras e/ou objeto de interveno da Assistncia Social.
3.5. A poltica habitacional16 e/ou aes isoladas nos municpios da RMBH para populao de baixa renda em 2002 Seis dos municpios pesquisados admitiram a existncia de uma poltica municipal de habitao: Belo Horizonte, a capital, Betim, Contagem, Santa Luzia, Rio Acima e Nova Lima. Esses municpios encontram-se no entorno da capital, e a soma de seus
Aqui entendida como um conjunto de aes de responsabilidade da esfera pblica governamental, regulamentado por Lei Municipal e que visa a suprir as necessidades habitacionais bsicas de pessoas e/ou famlias s quais foi e/ou negado o acesso total ou parcial a condies habitacionais adequadas, em decorrncia da ausncia de condies para, por conta prpria, superarem essa situao. Deveria contar com a participao da sociedade e, de forma especial, com a participao dos usurios dessa poltica municipal em nvel de deliberao sobre o que fazer e, tambm, em nvel de fiscalizao das aes implementadas. Ao municpio competiria a sistematizao de suas necessidades especficas, a formulao de propostas de interveno, a destinao de recursos financeiros prprios e a gesto das aes no mbito da habitao popular, como tambm a gesto dos recursos financeiros oriundos dos outros nveis de governo (estadual e federal).
16
habitantes constitui a maior parte da populao da RMBH, perfazendo um total de 3.268.121 pessoas em 2000. Os quatro primeiros dispem de legislao municipal regulamentando a poltica habitacional. Belo Horizonte destaca-se no conjunto desses municpios. A poltica habitacional municipal foi institucionalizada, j de forma participativa, pela Resoluo n. II do Conselho Municipal de Habitao em dezembro de 1994, a qual define o Sistema Municipal de Habitao (SMH) composto: a) pela Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), com competncias de rgo gestor e operador do sistema; b) pelo Conselho Municipal de Habitao (CMH), com competncias de deliberao e de curadoria do Fundo Municipal de Habitao; c) pelo Fundo Municipal de Habitao Popular (FMHP). Esse Sistema passou por modificao no ano 2000 conforme apontado no item anterior, em face da criao da Secretaria Municipal de Habitao, porm sem a extino da Urbel e com a manuteno dos demais componentes do Sistema Municipal de Habitao implantado e em funcionamento desde 1994, tais como Conselho, Conferncias Municipais, Plenrias e presso popular atravs das Associaes de Moradores de Bairros, favelas, Movimento dos Sem-Casa, lideranas comunitrias, corpo tcnico da prefeitura, Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento Participativo (Comfora). A poltica habitacional mostra-se articulada com o Plano Diretor que define as diretrizes gerais da habitao; a articulao com a poltica ambiental ocorre medida que a aprovao
para construo de conjuntos habitacionais passa pelo licenciamento ambiental; e no mbito da Luos, essa Lei a que define as Zonas de Especial Interesse Social - Zeis 1, Zeis 2 e Zeis 3. Em Betim a poltica habitacional municipal foi oficializada pela Lei Municipal n. 2.225, de 17 de agosto de 1992, e por leis municipais complementares que instituram um sistema municipal de habitao muito parecido com aquele de Belo Horizonte e que se manteve em funcionamento at 2000. A mudana na linha poltica municipal acarretou, tambm, modificaes no sistema habitacional, entre as quais destacamos a desativao do funcionamento do Fundo Municipal de Habitao. Quanto participao da sociedade, esta continua ocorrendo, porm, de forma no institucionalizada, mediante a reivindicao de grupos. Foram destacados como atores do processo participativo em 2002: organizaes no governamentais, associaes de moradores de bairros e favelas, associaes empresariais. Existe articulao entre Plano Diretor e poltica habitacional. O Plano Diretor estabelece as reas de maior e de menor adensamento e as diretrizes para a urbanizao de reas ocupadas. No municpio de Contagem, a Lei Municipal n. 3.213, de 12 de julho de 1999, inclui no Sistema Municipal de Habitao: a) Companhia Municipal de Habitao, Obras e Servios de Contagem (rgo operador; b) Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU rgo gestor); c) Fundo Municipal de Habitao Popular (FMHP); d) Conselho MuniciPoltica Municipal de Habitao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
219
220
Figura 4 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Poltica de Habitao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
pal de Habitao Popular (CMHP rgo deliberativo). Embora a urbanizao e regularizao fundiria para vilas e favelas estejam previstas, as informaes obtidas permitem supor apenas a existncia de aes pontuais,flexibilizando os parmetros da Lei. Em Nova Lima, em 2002, a legislao municipal no mbito da habitao encontrava-se em processo de formulao na Cmara Municipal; segundo informaes do representante do Executivo Municipal, a sociedade no estava participando.A proposta de elaborao dessa legislao est restrita s participaes do Gabinete do Prefeito, do secretrio e de consultores. O representante da prefeitura admitiu articulaes entre a poltica habitacional e outras polticas urbanas, sociais e ambientais; essas articulaes so entendidas numa perspectiva bastante restrita, como a implantao de horta comunitria, praas e locais de lazer. O Plano Diretor e a Luos encontravam-se, tambm, em processo de reformulao. J o municpio de Rio Acima, apesar de afirmar que tem uma poltica municipal de habitao, no tinha, em 2002, legislao municipal prpria, no explicitou quais setores ou rgos do poder municipal participaram da formulao da poltica municipal de habitao; admitiu, porm, que no houve participao da sociedade, e o Plano Diretor da cidade vinha, na poca, sendo elaborado por uma empresa terceirizada; admitiu articulao entre a chamada poltica habitacional e a Luos, porm sem explicitar as formas dessa articulao. Na Figura 4, destacam-se os municpios da RMBH com Poltica de Habitao.
3.6. Programas, projetos e aes habitacionais nas prefeituras da RMBH Identificamos apenas quatro municpios da RMBH com uma poltica de habitao para populao de baixa renda, segundo a noo adotada neste estudo. Tambm, constatamos que existe uma variedade de aes no mbito habitacional, materializadas sob as formas de programas e ou projetos isolados na maioria absoluta dos municpios (o Quadro 3 e as Figuras 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 confirmam essa percepo).
221
222
Quadro 3 Municpios versus categorias de interveno em habitao popular na Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2002
223
Figura 5 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Construes de Unidades Habitacionais 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
224
Figura 6 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Reconstruo de Unidades Habitacionais 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
225
Figura 7 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Reforma de Unidades Habitacionais 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
226
Figura 8 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Financiamento de materiais de construo 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
227
Figura 9 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Relocalizao 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
228
Figura 10 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Oferta de Lotes 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
229
Figura 11 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares 2002. Fonte: OPUR/RMBH - PUCMinas
230
Figura 12 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte que possuem Programa de Regularizao Fundiria 2002. Fonte: OPUR/ RMBH - PUCMinas
4. Consideraes finais
Em sntese, observamos que, em 2002, os municpios da RMBH apresentavam uma grande diversidade socioeconmica e profundas desigualdades entre as estruturas normativas e institucionais direcionadas habitao para a populao de baixa renda.A realidade encontrada na capital, Belo Horizonte, em vrios aspectos se distancia da enfrentada pelos demais municpios, seja do ponto de vista da capacidade jurdica, financeira e institucional, seja do ponto de vista demogrfico. As aes pblicas externadas em planos, programas, projetos e aes habitacionais populares, quando existentes, demonstraram-se muito heterogneas e pouco articuladas. Alguns municpios incorporaram quase todos os tipos de instrumentos de poltica urbana, mas a maioria se limitou a desenvolver iniciativas pontuais e isoladas em um quadro tradicional de proviso de unidades habitacionais populares, que no se reflete na realidade fundiria municipal. exceo de alguns poucos municpios (os mais populosos e mais centrais), predominam sistemas e processos de deliberao e gesto pouco democrticos, precariamente institucionalizados do ponto de vista da estrutura funcional, da existncia de uma poltica municipal de habitao popular e
outros instrumentos normativos e das articulaes interinstitucionais. Em poucos municpios a participao popular ampla e institucionalizada. Na grande maioria, coube ao prefeito ou ao prefeito e membros de sua equipe a deliberao sobre planos, programas, projetos e aes no mbito da proviso de moradias populares. Alm disso, os resultados decorrentes dessas aes causaram pouco impacto no dficit habitacional ajustado e acarretaram alteraes pouco significativas no quadro das habitaes inadequadas na RMBH, aproximando a poltica habitacional da RMBH a uma Torre de Babel contempornea. Persistem profundas desigualdades no enfrentamento da questo da habitao popular entre os municpios da RMBH. Os dados coletados na pesquisa que subsidia este texto permitem identificar situaes de poltica habitacional em diferentes estgios, com alguns municpios desenvolvendo aes positivas em direo formulao e consolidao de uma poltica habitacional, e outros municpios desenvolvendo aes habitacionais reativas, pontuais e fragmentadas. A experincia de Belo Horizonte apresenta-se como um caso isolado17 na RMBH. Observa-se, positivamente, em Belo Horizonte um empenho na construo e
231
Essa concluso, no entanto, deve ser relativizada. Os dados que subsidiaram a elaborao deste texto foram coletados nas prefeituras, e a mudana poltico/ partidria ocorrida na prefeitura de Betim pode ter interferido no conhecimento da poltica e/ou da experincia habitacional implementada na dcada de 1990, nas duas gestes municipais anteriores.
17
implementao de uma poltica habitacional de cunho abrangente, descentralizada e participartiva, defendendo o combate segregao socioespacial e desigualdade no acesso aos bens habitacionais, em face da multiplicao de experincias piloto e de programas alternativos de atendimentos s camadas de baixa renda. Entretanto, tambm em Belo Horizonte, percebem-se os limites do atendimento em termos quantitativos muito abaixo das necessidades habitacionais da populao de baixa renda , expressando uma incapacidade estrutural de alterao significativa do panorama, histrico e atual, de desigualdade de acesso habitao digna e adequada. Apesar do panorama geral no muito animador, observamos que comeam a fazer parte do cotidiano da ao poltico-administrativa de instituies governamentais municipais da RMBH, programas, projetos e aes alternativas e inovadoras pela adoo de: a) formas e processos democrticos de gesto; b) tecnologias construtivas alternativas mais baratas e de qualidade; c) mtodos administrativos que garantam maior eficcia e transparncia no uso dos recursos pblicos sempre escassos. No decorrer da pesquisa, aps a identificao dos casos mais expressivos, esto em andamento es-
tudos com o objetivo de aprofundar o conhecimento dessas experincias. Destacamos, no mbito da democratizao da gesto da poltica habitacional popular, aqueles relativos s experincias realizadas em Belo Horizonte tais como: sobre o sistema deliberativo da Poltica Habitacional; sobre o Conselho Municipal de Habitao; sobre os Planos Globais Especficos (PGE) no programa de urbanizao de vilas e favelas; sobre o Oramento Participativo (OP) e Oramento Participativo da Habitao (OPH); sobre o Programa de Erradicao de reas de Risco (Pear) desenvolvido na Urbel e, no mbito dos processos autogestionrios e com tecnologia alternativa de construo habitacional popular, o trabalho sobre Conjunto Urucuia/Residencial Asca. J que a RMBH apresenta-se como uma Babel, poder-se-ia concluir que o futuro habitacional dessa regio um caos. No entanto, a concluso estaria errada. Na realidade, os processos histricos e administrativos de cada municpio da RMBH respondem a circunstncias diferentes, desencontradas, em relao prpria RMBH, embora vlidas. Seria importante redescobrir os processos que deram origem a esse aparente caos. Isto significa aceitar uma realidade sempre diversa na RMBH que deve ser mais conhecida.
232
Referncias
ARRETCHE, Marta T. S.Tendncias no estudo sobre avaliao. In: RICO, Elizabeth Melo. Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo, Cortez, Instituto de Estudos especiais, 1999. p. 29-40. AZEVEDO, Srgio de. Poltica urbana: planejamento, cidades e democracia - reflexes sobre o papel dos governos locais nos anos 90. In: DINIZ, Eli; LOPES, Jos S. L.; PRADI, Reginaldo. (Org.). O Brasil no rastro da crise. So Paulo: Anpocs/Ipea/Hucitec, 1994. AZEVEDO, Srgio de; PRATES, Antonio Augusto. Planejamento participativo, movimentos sociais e ao coletiva. Cincias Sociais Hoje, So Paulo, Vrtice/Anpocs, 1991. BELO HORIZONTE (Municpio). Lei Orgnica do Municpio, mar. 1990. __________. Conselho Municipal de Habitao. Poltica Habitacional para o Municpio de Belo Horizonte. Resoluo n. II, dez. 1994. __________. Obras do Oramento Participativo. Disponvel em: <http://www.pbh.gov./urbano-obras/op-historia.htm>. Acesso em: 18 ago. 2002. __________. Obras do Oramento Participativo. Disponvel em: <http://www.pbh.gov./urbano-obras/op-introduo.htm>. Acesso em: 25 ago. 2002. __________. Obras do Oramento Participativo. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/ opinvestimento.htm>. Acesso em: 26 ago. 2002. __________. Oramento Participativo. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/opinvestimento. htm>. Acesso em: 19 ago. 2002. __________. Oramento Participativo. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/opsetorial.htm>. Acesso em: 26 ago. 2002.
233
BOSCHI, Renato Raul. Descentralizao, clientelismo e capital social na governana urbana: comparando Belo Horizonte e Salvador. Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 42, n. 4, 1999. CARDOSO, Adauto Lcio. Indicadores Sociais e Polticas Pblicas: algumas notas crticas. Proposta, Rio de Janeiro: Fase, n. 77, jun./ago. 1998. CARDOSO, Adauto Lcio; VALLE, Cleber Lago do. A municipalizao das polticas habitacionais. Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal; Ippur/UFRJ-Fase, [s.d.]. (Relatrio de Pesquisa). __________. Habitao e governana urbana: avaliao da experincia em 13 cidades brasileiras.Trabalho apresentado na Anpocs, Caxambu, 1999. FARIA, Cludia Feres. Democratizando a relao entre o poder pblico municipal e a sociedade civil: o oramento participativo em Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1996. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas, Departamento de Cincia Poltica, UFMG, 1996. FASE. Revista Proposta, n. 62, set. 94. Entrevista de Patrus Ananias. FIGUEIREDO, Argelina M. Cheibub. (Org.). Avaliao de polticas sociais no Brasil. Campinas, Unicamp-Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (Neep), 1985. (Relatrio de Pesquisa). FJP (FUNDAO JOO PINHEIRO) (Governo de Minas Gerais). Dficit habitacional no Brasil 2000. Informativo CEI, Belo Horizonte, jun. 2002.
234
NAVARRO, Renato Godinho. Estado, favelas e favelados: uma avaliao do Programa de Integrao Urbana na RMBH, 1984-1991. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas/EAESP-FGV, So Paulo, 1993. NAVARRO, Renato Godinho; LACERDA GODINHO, Maria Helena de. Movimentos Sociais (Populares), Conselho Municipal e rgo Gestor na definio e implementao da Poltica Habitacional em Belo Horizonte, dcada de 90.Trabalho apresentado na Anpocs, Petrpolis, out. 2000. NAVARRO, Renato Godinho; LACERDA GODINHO, Maria Helena de; CARVALHO, Rachel. Conselhos Municipais, Oramento Participativo e Poltica Habitacional em Belo Horizonte, anos 90.Trabalho apresentado no Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, out. 2002.
OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade: para compreender. Rio de Janeiro: Ibam, 2001. RIBEIRO, Frank de Paula. Cidadania possvel ou neoclientelismo urbano? Cultura e poltica no Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte (19952000). Belo Horizonte, 2001. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) Fundao Joo Pinheiro, Escola de Governo, Belo Horizonte, 2001. RIBEIRO, Frank de Paula; CARDOSO, Adauto Lcio. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 37, n. 197, p. 8-20, jul./set. 1990. SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos. Reforma urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: Fase-UFRJ-Ippur, 1995. SOMARRIBA, Maria das Mercs Gomes. Oramento participativo: descentralizao e democratizao do poder local. In FERNANDES, Edsio. (Org.). Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2000. SOMARRIBA, Maria das Mercs Gomes; DULCI, Otvio. A democratizao do poder local e seus dilemas: a dinmica atual da participao popular em Belo Horizonte.Trabalho apresentado na Anpocs, Caxambu, out. 1995. Mimeo.
235
236
7.
7.
Anlise de experincias alternativas de habitao popular em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre
Sheila Villanova Borba, Betnia de Moraes Alfonsin e Sylvia Antunes Gonzlez
Apresentao
a Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), a execuo do projeto Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular esteve a cargo da Fundao de Economia e Estatstica (FEE/RS), atravs do Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos
237
(Neru), em parceria com a Acesso - Cidadania e Direitos Humanos, uma Organizao No-Governamental com experincia em regularizao fundiria e direito habitao. O projeto foi desenvolvido entre maro de 2001 e outubro de 2003, tendo como objetivos gerais: a) caracterizar as polticas habitacionais praticadas nos ltimos cinco anos, nos municpios da regio metropolitana; b) identificar e selecionar programas e projetos de iniciativa do setor pblico, de organizaes sociais ou do
setor privado, que pudessem ser enquadrados como produo habitacional alternativa, tendo em conta seu carter inovador e participativo. Na RMPA, procedeu-se primeiramente a um levantamento em seis municpios selecionados, para localizar experincias desse tipo e, a partir da, escolher os casos a serem investigados atravs de uma pesquisa especfica. Em seguida, seriam analisadas as experincias escolhidas, visando avaliar seu potencial de disseminao. Por razes que sero expostas a seguir, a escolha recaiu sobre duas experincias de regularizao fundiria e construo de habitaes efetivadas pelo poder pblico municipal, na cidade de Porto Alegre. Na primeira etapa, a coleta de informaes foi feita principalmente por meio de documentos tcnicos e questionrios aplicados aos agentes gestores municipais (integrantes do corpo tcnico e administrativo das prefeituras) e complementada atravs de anlise qualitativa dos depoimentos e visitas aos locais dos projetos. Na segunda, foram sistematizados os elementos necessrios caracterizao e classificao das experincias selecionadas, de modo a permitir sua avaliao e comparao com outras, das demais regies metropolitanas investigadas no mbito do Projeto da Rede Habitat. Os resultados desse trabalho so apresentados neste documento, da seguinte maneira: na primeira parte, aps uma breve caracterizao socioespacial da Regio Metropolitana de Porto Alegre, feita a anlise de polticas municipais de habitao dos municpios que a compem; na segunda, so expostos
dois casos ilustrativos da poltica habitacional que vem sendo implementada em Porto Alegre, os quais, no entender da equipe executora da pesquisa, constituem exemplos de prticas alternativas efetivas no campo da proviso habitacional de carter social.
1. A Regio Metropolitana de Porto Alegre

1.1. Caracterizao socioeconmica e espacial da RMPA At o ano de 2002, a RMPA era composta por 31 municpios:Alvorada,Araric,Arroio dos Ratos, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Capela de Santana, Charqueadas, Dois Irmos, Eldorado do Sul, Estncia Velha, Esteio, Glorinha, Gravata, Guaba, Ivoti, Montenegro, Nova Hartz, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo, Parob, Porto, Porto Alegre, Santo Antnio da Patrulha, So Jernimo, So Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul,Taquara,Triunfo e Viamo. A RMPA ocupa 9.825,61 km, representando 3,65% da rea do estado do Rio Grande do Sul. Esteio o municpio que possui menor territrio 32,50 km, correspondendo a 0,7% da rea metropolitana. O maior municpio e tambm o de maior renda agrcola Viamo, que ocupa 1.612 km, equivalentes a 16, 4% da RMPA. A Regio Metropolitana de Porto Alegre localiza-se na poro nordeste do territrio do Rio Grande do Sul (Figura 1). Segundo o ltimo censo demogrfico (IBGE, 2000), tem 3.718.778 habitantes, que representam 36,5% da populao total do Rio Grande do Sul (10.187.798 hab.).
238
Os municpios de Canoas (306.093 hab.) e de Cachoeirinha (107.564 hab.) no contam com rea rural, estando, portanto, com 100% de seu contingente populacional em reas urbanas. Alvorada, Dois Irmos, Esteio, So Leopoldo e Sapucaia do Sul apresentam mais de 99% de sua populao em reas urbanas. Alguns municpios, como Capela de Santana, Eldorado do Sul, Nova Santa Rita, Santo Antnio da Patrulha e Triunfo, destacam-se pela grande percentagem da populao vivendo em rea rural (mais de 25%). Em Glorinha, esse percentual chega a 77,5%. Cerca de 95,5% da populao urbana vive nas sedes municipais. Dos 31municpios da RMPA, 22 tm 100% da sua populao urbana localizada na sede. A RMPA possui alta densidade demogrfica 378,48 hab./km. Observa-se que a maior densidade populacional ocorre em Porto Alegre e nos municpios limtrofes (Alvorada, Canoas e Cachoeirinha), alm de um adensamento nas cidades localizadas ao longo da BR-116, na direo norte (Figura 2). Para caracterizar a RMPA, importante destacar que ela se encontra dentro da rea definida como Bacia Hidrogrfica do Guaba, formada por outras nove bacias hidrogrficas. Com 84.763,54 km, abrange mais de 250 municpios e 30% do territrio gacho. Nessa rea, vivem mais de seis milhes de habitantes, a grande maioria (83,5%) no meio urbano e apenas 16,5% em reas rurais. Alm de ser a rea mais densamente ocupada do estado, concentra a maior parte das atividades industriais e
239
Figura 1: Rio Grande do Sul: limites estaduais e Regio Metrpolitana de Porto Alegre - RMPA. Fonte: FEE/NERU.
Na RMPA, 95,5% da populao vive em reas urbanas (3.551.672 hab.), correspondendo a 42,7% da populao urbana do estado. A populao rural da rea metropolitana de 167.106 pessoas, representando menos de 9% da populao rural do estado (Tabela 1). O municpio mais populoso Porto Alegre: seus 1.360.590 habitantes representam 36,5% da populao da RMPA e 13,35% da populao total do estado. O menos populoso o municpio de Araric, com 4.032 habitantes (apenas 0,11% da populao metropolitana).
240
Tabela 1 - Populao total, urbana e rural nos municpios da RMPA 2000. Fonte: Censo Demogrfico 2000: Resultados do universo (2001). Rio de Janeiro: IBGE
comerciais1. Os rios Ca, Sinos, Gravata e Jacu desembocam no lago Guaba, com uma vazo mdia de 38.000 m3/s, o suficiente para abastecer cada habitante do planeta com 1 litro a cada trs horas. O lago Guaba, por sua vez, conecta-se com a laguna dos Patos; as flutuaes do nvel da gua da laguna, a direo e a intensidade dos ventos predominantes na regio so os fatores controladores do escoamento do lago Guaba, podendo haver alteraes no seu fluxo durante o dia que ocasionem, inclusive, o represamento das guas.
A intensa ocupao verificada na grande rea da Bacia Hidrogrfica do Guaba gerou processos de desgaste na qualidade de suas guas, destruio de matas ciliares, favorecendo processos erosivos e de inundao2, contaminao com produtos oriundos de atividades comerciais e/ou industriais, esgoto domstico lanado diretamente no rio3, ou produtos usados pela agricultura, que acabam drenados pelos lenis freticos at os rios. No caso especfico de Porto Alegre, diversos arroios desembocam direta ou indiretamente (atravs
241
1 2
Essa rea responde por mais de 70% do PIB do Rio Grande do Sul.
Um dos problemas da rea metropolitana o das moradias em zonas ribeirinhas, que sofrem com as chuvas e conseqentes cheias dos rios, antes freadas pela ao das matas ciliares. O rio Gravata parte limpo de suas nascentes, mas ao encontrar ncleos urbanos como Gravata e Cachoeirinha, o nvel de concentrao de coliformes fecais e outros poluentes domsticos o tornam quase estril.
3
do rio Gravata) no lago Guaba, formando 27 sub-bacias. A do Arroio Dilvio a mais povoada e tambm a mais extensa, com 17.606 m e rea de 69,55 km (83% no territrio do municpio), onde residem mais de 450 mil pessoas. A partir da dcada de 1940, o processo de concentrao urbano-industrial na poro nordeste do territrio gacho, associado decadncia das atividades agropecurias da metade sul do estado, impulsionou os fluxos migratrios em direo regio metropolitana, cuja populao cresceu aceleradamente:
com aproximadamente 590 mil habitantes em 1950, em 1960 j superava 1 milho de habitantes, atingindo 1,5 milho em 1970. Em termos percentuais, isso significou uma evoluo de 12,2% da populao total do Rio Grande do Sul, em 1940, para 14,2%, em 1950, e 23,3%, em 1970. semelhana do que ocorreu nas demais regies metropolitanas brasileiras durante a dcada de 1970, as taxas de crescimento populacional mantiveram-se altas. No perodo 1980-91, observa-se uma desacelerao, mas a RMPA ainda cresce a taxas maiores
242
Figura 2: Densidade Demogrfica Municipal - RMPA 2000. Fonte: FEE/NERU. IBGE 2000. METROPLAN 2001
que as do Rio Grande do Sul (2,58% contra 1,48% a.a., respectivamente). Chega-se a 1980 com uma populao de 2.305.610 habitantes, equivalente a 29,6% da populao do estado, e, em 1991, h 3.026.819 habitantes na rea metropolitana, correspondentes a 33,1% do total do estado. Em 2000, com 3.718.778 habitantes, a RMPA detinha 36,50% da populao total do Rio Grande do Sul. Em relao populao urbana do estado, a RMPA representava 42,70%. Segundo Alonso (2001), a atual Regio Metropolitana de Porto Alegre no se caracteriza por uma estrutura ncleo/periferia, e sim por uma configurao na qual possvel distinguir duas grandes reas sub-regionais, cada qual com seu centro. a) RMPA-1 - abrange a poro norte da rea metropolitana, tambm conhecida como Vale do Rio dos Sinos. formada por 13 municpios4, todos com forte especializao na produo coureiro-caladista, e centralizada por Novo Hamburgo e So Leopoldo que so os nicos a possuir indstria diversificada (metalrgica, mecnica, borracha, matrias plsticas) , mas que produz, em grande medida, para a indstria de calados; b) RMPA-2 - constituda pelos 18 municpios da parte sul5, tem parque industrial e setor tercirio diversificados, e centralizada, obviamente, por Porto Alegre. Vrios municpios apresentam caractersticas de cidades-dormitrio.A concentrao da atividade in-
dustrial alta em seis municpios conurbados Cachoeirinha, Canoas, Esteio, Gravata, Guaba e Porto Alegre. Em termos espaciais, os movimentos de crise e reestruturao econmica da dcada de 1990 acentuaram a tendncia descentralizao das atividades industriais dentro da prpria regio metropolitana, da capital em direo aos municpios vizinhos e chamada rea perimetropolitana, situada entre a RMPA e a Aglomerao Urbana do Nordeste, que se constituiu num territrio de expanso da indstria da metrpole. Essa redistribuio geogrfica da produo industrial ocorreu ao mesmo tempo que Porto Alegre consolidou seu papel de plo de servios, com ampliao de sua rea de influncia. Na RMPA, 88,71% dos domiclios contam com sistema de abastecimento de gua por rede. Os municpios com menos de 30% das moradias abastecidas so: Capela de Santana, Glorinha, Nova Santa Rita, Porto,Araric e Nova Hartz (menos de 5% nestes dois ltimos). Quanto rede de esgoto, a cobertura de 32,55% dos domiclios da regio. Mas em Capela de Santana, Eldorado do Sul, Glorinha, Guaba e Sapiranga, esse percentual no chega a 3%. Os municpios com maior percentagem de habitaes ligadas rede de esgoto (entre 40% e 50%) so Cachoeirinha, Campo Bom, Montenegro, Parob e Porto Alegre. O sistema de coleta de lixo apresenta-se muito eficiente, com 97,56% de moradias atendidas.
243
4 5
Araric, Campo Bom, Capela de Santana, Dois Irmos, Estncia Velha, Ivoti, Nova Hartz, Novo Hamburgo, Parob, Porto, So Leopoldo, Sapiranga, Taquara.
Alvorada, Arroio dos Ratos, Cachoeirinha, Canoas, Charqueadas, Eldorado do Sul, Esteio, Glorinha, Gravata, Guaba, Montenegro, Nova Santa Rita, Porto Alegre, Santo Antnio da Patrulha, So Jernimo, Sapucaia do Sul, Triunfo, Viamo.
244
Tabela 2 - Domiclios particulares permanentes, por forma de abastecimento de gua, existncia de banheiro ou sanitrio, tipo de esgotamento sanitrio e destino do lixo, segundo os municpios da regio metropolitana (2000). Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000. (Acesso internet: 19 dez. 2001).
Quanto aos aspectos institucionais e de organizao territorial, cabe destacar que, quando foi criada (Lei Complementar 14/1973), a RMPA era integrada por quatorze municpios: Alvorada, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Estncia Velha, Esteio, Gravata, Guaba, Novo Hamburgo, Porto Alegre, So Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamo uma rea total de 5.438,60 km, correspondente a 1,92% da superfcie do estado. Essa configurao se manteve inalterada at a Constituio Estadual de 1989, que ampliou a RMPA da seguinte forma: foram mantidos os quatorze municpios originais e acrescentados mais trs (Eldorado do Sul, Glorinha e Nova Hartz, que se desmembraram de Guaba, Gravata e Sapiranga, respectivamente). Outros cinco foram includos: Triunfo, Porto, Ivoti, Dois Irmos e Parob, significando aumento de 25,6% da rea total da RMPA, mas acrscimo de apenas 3,12% na populao. A RMPA ficou, ento, com
22 municpios e uma rea total de 6.830,64 km, correspondente a 2,42% da superfcie do RS. Na dcada de 1990, foram includos os municpios de Charqueadas, Nova Santa Rita, Araric, Montenegro,Taquara e So Jernimo. Por fim, no segundo semestre de 2000, foram incorporados Santo Antnio da Patrulha e Arroio dos Ratos, chegando-se configurao atual da RMPA, com 30 municpios uma rea de 9.652 km, equivalente a 3,56% da rea total do Rio Grande do Sul (Figura 3). Em cumprimento s normas federais, a legislao estadual (Lei 6.656; Decreto 23.070.) definiu o Sistema Administrativo Metropolitano, dispondo sobre a criao dos Conselhos Deliberativo e Consultivo da RMPA. A seguir, foi criada a Metroplan (Decreto 23.856, de 08/05/1975) rgo tcnico subordinado diretamente ao Conselho Deliberativo. A marca do processo de institucionalizao da RMPA, semelhan-
245
Figura 3: Ano de insero dos Municpios na Regio Metrpolitana de Porto Alegre - 2001. Fonte: IBGE, METROPLAN e PROCEMPA.
246
a do que ocorreu em todas as regies metropolitanas brasileiras, foi a centralizao. Em 1975, a Lei Complementar 27, que modificou a composio dos Conselhos Deliberativos das Regies Metropolitanas, concedendo a presidncia aos governadores de estado, significou maior centralismo nas decises, pois os municpios ficaram reduzidos a um papel meramente consultivo. Na RMPA, essa tendncia encontrou, desde cedo, um contraponto na insatisfao dos munic-
pios, expressa na idia de uma organizao independente dos rgos metropolitanos oficiais, que foi tomando corpo at que, em 1985, foi fundada a Associao dos Municpios da Grande Porto Alegre (Granpal). A Granpal empenhou-se em recuperar o poder de influncia dos prefeitos. Desde ento, as dificuldades para a articulao entre os rgos pblicos dos trs mbitos de governo, envolvidos no planejamento e na gesto metropolitanos, tm sido uma constante.
Com o avano do processo de metropolizao, houve necessidade de enfrentar problemas de dimenses supramunicipais. A Constituio Estadual de 1989 (Captulo III da Regio Metropolitana, das Aglomeraes Urbanas e das Microrregies) trouxe avanos no sentido de estabelecer as condies para a gesto integrada dos espaos regionais, garantindo ao estado, juntamente com os municpios, o provimento dos recursos financeiros para a organizao, o planejamento e a gesto da regio (Art. 16), e dispondo que as regies metropolitanas tenham um rgo de carter deliberativo, composto pelos prefeitos e presidentes das Cmaras de Vereadores, com funes a serem definidas em lei complementar (Art. 17). Tambm imps restries a que o processo de tomada de deciso sobre as polticas e diretrizes regionais se desse exclusivamente no mbito dos municpios. A Metroplan teve suas atribuies ampliadas na Constituio Estadual de 1989, passando a abarcar as aglomeraes urbanas e as microrregies. A partir de 1995, assumiu tambm a promoo, elaborao e coordenao do planejamento do desenvolvimento regional e urbano em todo o territrio do estado (Decreto Estadual 35.867). Porm, essa mudana de perfil, que ampliou os encargos do rgo, no foi suficiente para capacit-lo a enfrentar a complexidade atual da gesto urbana metropolitana. A Regio Metropolitana de Porto Alegre , na atualidade, um territrio que passa por um conjunto de significativas transformaes econmicas, polticas e institucionais, a exemplo de outras regies metropolitanas brasileiras. Sob o impacto da rees-
truturao produtiva, h um processo de relocalizao de atividades (principalmente industriais), modificaes na estrutura do mercado de trabalho e novas configuraes socioespaciais. A regio enfrenta tambm os problemas decorrentes do esgotamento do modelo anterior de gesto e planejamento, acompanhados da perda de capacidade tcnica e decisria do rgo metropolitano. Se, por um lado, ainda no foram resolvidos os problemas antigos, a complexidade da situao atual acrescentou outros, de natureza essencialmente poltica (ou seja, que no tm soluo estritamente tcnica). Desde o incio dos anos 1990, vm se multiplicando no estado as iniciativas no sentido de efetivar a participao da sociedade (em diferentes nveis e formas) na formulao, implementao e acompanhamento de polticas pblicas, includas as que dizem respeito gesto metropolitana. Nos municpios, e mais recentemente tambm no mbito do estado, tm surgido prticas inovadoras, das quais a mais conhecida o Oramento Participativo de Porto Alegre, vigente desde 1989 e hoje j adotado por vrios outros municpios, principalmente da RMPA. Na esfera estadual, foram implantados os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), seguidos da Consulta Popular e do Oramento Participativo Estadual. justamente na RMPA que esses diferentes instrumentos de gesto coexistem e que eventuais conflitos constituem fonte de ensinamentos sobre como enfrentar problemas e produzir solues negociadas, capazes de garantir condies de governabilidade e governana (Figura 4).
247
248
Figura 4: Sub-divises poltico-administrativas da Regio Metropolitana de Porto Alegre: Municpios, Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) e Oramento Participativo (OP) - 2001. Fonte: FEE/NERU
1.2. Os municpios da RMPA em face das necessidades habitacionais A anlise das polticas habitacionais implementadas na Regio Metropolitana de Porto Alegre revela que, em termos de capacidade tcnica e administrativa, existe uma grande distncia entre Porto Alegre e a maioria dos municpios metropolitanos. Tambm
grande o contraste entre a capital e os demais municpios quanto a suas condies para enfrentar as carncias habitacionais e todos os problemas associados. Por um lado, os municpios metropolitanos tm na capital uma importante referncia em termos polticos e de gesto.Atualmente h vrios deles notadamente os governados pelo Partido dos Trabalhado-
res implementando as prticas de democratizao da gesto que se difundiram a partir da experincia de Porto Alegre, como o Oramento Participativo6. Da mesma forma, muitos programas e instrumentos ligados agenda da Reforma Urbana, principalmente no que diz respeito poltica habitacional, esto sendo implantados. Por outro lado, a situao das cidades da regio metropolitana, em vrios aspectos, bastante adversa, independentemente do partido que esteja no governo municipal. Porto Alegre pde desenvolver suas polticas em um cenrio favorvel: o grau de associativismo da populao bastante elevado. Alm disso, o municpio apresenta sade financeira e tem tido acesso a financiamentos de programas federais, bem como de organismos internacionais. Essas condies no esto presentes, na mesma medida, nas cidades vizinhas. Municpios com receitas bem mais modestas que a capital, evidentemente, enfrentam dificuldades maiores no atendimento das demandas habitacionais. A escassez de recursos gera uma frustrao muito grande tanto para os gestores pblicos quanto para a populao. Nesse sentido, e a fim de superar a lacuna financeira estrutural, alguns municpios apostam claramente na tentativa de buscar financiamento externo para os programas ligados moradia. Um ponto comum a todos buscar apoio dos governos federal e estadual.
Com a finalidade de traar um panorama das condies atuais para fazer frente s necessidades habitacionais da populao de menor renda, foram visitados seis municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre governados por diferentes foras polticas: Alvorada, Cachoeirinha, Viamo, Campo Bom, Novo Hamburgo e So Leopoldo7. Em primeira instncia, procurou-se contemplar a diferenciao interna da RMPA nas duas reas sub-regionais j mencionadas: enquanto os trs primeiros municpios fazem parte da chamada RMPA-1, situando-se no entorno de Porto Alegre, os outros trs localizam-se no Vale do Rio dos Sinos, na RMPA-2 (Figura 4). Essa escolha orientou-se tambm pela necessidade de identificar um municpio adequado para a realizao de estudos de caso, a partir dos quais se pudesse fazer um contraponto com o que se verifica na capital, em termos de poltica habitacional. Em cada municpio selecionado foram entrevistados os responsveis tcnicos pela gesto da poltica habitacional, utilizando-se um questionrio aberto.A sntese das informaes obtidas aparece no Quadro 1. Atravs dos depoimentos colhidos, constatou-se que essas cidades apresentam uma relativa homogeneidade quanto aos problemas urbanos e habitacionais. Na descrio feita pelos gestores locais so citados:
249
6 7
Por exemplo, os municpios de Alvorada, Viamo e Gravata, onde j houve reeleio de administraes petistas.
Alvorada, Viamo e Cachoeirinha so municpios governados por frentes de esquerda, capitaneadas pelo PT; Novo Hamburgo governado por uma coalizo PDT/PSDB; So Leopoldo, pelo PMDB; e Campo Bom, por uma coalizo PMDB/PSDB.
Ocupao de reas pblicas de uso institucional e/ou de uso comum do povo para fins de moradia. A maior parte das ocupaes ocorreu de maneira clandestina e no h instrumento jurdico de titulao das famlias moradoras dessas reas; Existncia de muitos loteamentos clandestinos e irregulares, que resultam em pssimas condies de habitabilidade para as famlias adquirentes dos lotes e que deixam o poder pblico bastante impotente diante dos problemas; Ocupao de reas imprprias, por serem alagadias, por apresentarem risco geolgico ou impedimento legal ambiental (reas de proteo ambiental de nascentes, reas ribeirinhas e topos de morros); Proliferao de vrias formas de ilegalidade urbana, implicando um elevado percentual da populao habitando em situao irregular8; Carncia de recursos financeiros para atender s demandas;
250
No apenas em Porto Alegre, mas em todas as cidades da RMPA governadas pelo PT, dada uma grande nfase regularizao fundiria. Explica-se essa escolha por razes prticas: medidas regularizatrias so fundamentais para a garantia do direito moradia e segurana da posse das famlias atendidas e tambm pelo custo relativamente baixo, em comparao com as intervenes que objetivam a construo de novas unidades habitacionais. Alm disso, so programas factveis de implementao, mesmo sem financiamento externo. No que se refere ao modo de escolha das aes a serem implementadas nos municpios, verificou-se que as trs cidades governadas pelo PT trabalham com Oramento Participativo, prtica que no adotada pelas demais, as quais tm utilizado preferentemente o sistema de Conselhos setoriais, embora a prtica mais citada nessas cidades seja a de assemblia de moradores. Com relao s estruturas administrativas, observou-se que em trs cidades pesquisadas Campo Bom, Novo Hamburgo e So Leopoldo os programas habitacionais desenvolvem-se em secretarias que tambm tm por objeto a assistncia social. Ou seja, a poltica habitacional no se vincula poltica urbana ou de meio ambiente, e sim s aes
Aumento da populao de baixa renda e densificao dos assentamentos existentes; Ausncia de dados confiveis sobre as necessidades habitacionais.
A prefeitura de Alvorada, por exemplo, estima que 75% da produo de moradia na cidade ocorra de forma irregular.
de cunho social, o que pode ser um dado revelador do carter assistencialista das polticas desenvolvidas nesses municpios. Saliente-se que a agregao de vrias competncias em uma mesma estrutura administrativa justificada, por todas as cidades, em funo da Lei de Responsabilidade Fiscal, demonstrando que os arranjos institucionais encontrados so bastante recentes. Quanto ao financiamento da poltica urbana, existe uma grande dependncia externa. Nos ltimos quatro anos, todos os municpios visitados trabalharam com o Programa Habitar Brasil, do governo federal. Cachoeirinha demonstrou capacidade de captao de recursos externos, dada a existncia de programas financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Alvorada, Campo Bom, So Leopoldo e Viamo contaram com recursos do governo estadual na execuo de suas polticas com nfase para o apoio s cooperativas habitacionais. Existe uma generalizada escassez de instrumentos urbansticos e jurdicos para trabalhar com a questo habitacional. Afora a existncia de plano diretor, mencionado em quatro dos seis municpios pesquisados, no parece haver grande preocupao com a previso de instrumentos legais nessa rea. Nesse cenrio, chamou ateno a previso de concesso do direito real de uso como forma de titular os lotes em terrenos municipais nas cidades de Alvorada e Cachoeirinha. De modo geral, todos os entrevistados manifestaram uma grande
esperana no potencial do Estatuto da Cidade para suprir essa lacuna. Constatou-se, porm, a persistncia de antigas vises de planejamento urbano e de poltica habitacional, que pode ser exemplificada por duas situaes: em uma das cidades visitadas, ouviu-se do entrevistado a seguinte afirmativa: Poltica habitacional responsabilidade da Unio e no do municpio (...); em outra, foi apresentado equipe da pesquisa um projeto de urbanizao em que as famlias eram alocadas na rea urbanizada segundo o critrio renda familiar, reservando-se os espaos mais nobres e os lotes maiores para as famlias de maior renda. Ora, tal critrio tende a criar (ou recriar) a segregao socioespacial dentro do prprio assentamento. A inexistncia de registros sistemticos das intervenes representa uma sria dificuldade para a continuidade da pesquisa e do processo de avaliao das polticas municipais de habitao. O que existe so informaes fragmentadas. Alm disso, freqentemente os integrantes das gestes atuais desconhecem o que anteriormente foi feito. No foi possvel localizar pessoas que pudessem contar a histria da habitao, em cada municpio. Mesmo assim, tudo indica haver escassez e/ ou inexistncia de experincias significativas que respondam aos objetivos da pesquisa registrar e analisar polticas habitacionais alternativas na esfera municipal.
251
252
Quadro 1 - Instrumentos para poltica habitacional em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (2001). Fonte: Neru/FEE-RS (2001).
253
A falta de registros adequados e completos torna extremamente difcil o rastreamento das polticas desenvolvidas. Essa situao no uma peculiaridade de um ou outro municpio, mas ocorre em todos. Conforme os entrevistados, isso se deve rotao de partidos polticos nas prefeituras e conseqente descontinuidade na ocupao dos cargos na estrutura administrativa. um diagnstico comum, que mostra a precariedade em termos de recursos humanos e a falta de condies (institucionais, tcnicas e materiais) para desenvolver uma poltica habitacional. Observa-se, pois, que h uma grande heterogeneidade no perfil das polticas habitacionais desenvolvidas pelos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre. Embora no seja a nica varivel influente, constata-se uma distino entre as polticas e os programas desenvolvidos por administraes municipais hegemonizadas pelo Partido dos Trabalhadores e os dirigidos por outras agremiaes partidrias.
254
lticas Urbanas do Ippur para o perodo 1993-1996 (Cardoso e Ribeiro, 2000, p. 14). Ou seja, comprovada a precariedade institucional, que deixa os municpios no mesmo dilema:Sim, para competncias. No, para recursos financeiros. A frmula constitucional mostra-se bastante perversa, reforando desigualdades regionais, conforme j constatado em pesquisa supracitada. Com base nesses dados de carter preliminar, pode-se afirmar que a magnitude dos programas desenvolvidos no municpio capital no tem paralelo nas cidades vizinhas, que, por todos os obstculos aqui relatados, desenvolvem programas modestos e tmidos se comparados aos que nele vm sendo executados. Constatou-se que as cidades da regio metropolitana tendem a tomar Porto Alegre como referncia e marco de comparao, tanto pelas que tm a mesma linha poltica quanto pelas que procuram afirmar-se pela diferena com as polticas desenvolvidas na capital. A opo por Porto Alegre como exemplo de municpio com experincias que possam servir de parmetro para intervenes em outros lugares deveu-se, portanto, a esse levantamento prvio, no qual foi possvel constatar que, entre os municpios da RMPA, somente na capital encontra-se uma poltica habitacional propriamente dita a mais antiga e consolidada da regio, em que o provimento habitacional apoiado por um programa de regularizao fundiria.
Excetuando-se Porto Alegre, a carncia de recursos prprios constitui um constrangimento uniforme para todos os municpios metropolitanos, induzindo-os a buscar parcerias com os governos estadual e federal e, em alguns casos, com organismos internacionais de financiamento. Isso, de certa forma, refora constataes j identificadas na primeira edio da pesquisa A municipalizao das polticas habitacionais uma avaliao da experincia recente, realizada pelo Observatrio de Po-
2. Porto Alegre: experincias em habitao de interesse social

2.1. Regularizao fundiria como suporte produo habitacional Como as demais capitais brasileiras, Porto Alegre apresenta considerveis necessidades habitacionais. Um diagnstico elaborado recentemente pelo Departamento Municipal de Habitao (Demhab) (Porto Alegre, 2001) constata que na capital gacha, em 2001, cerca de 20% da populao vivia em reas irregulares. Desde 1990, com a ascenso da Frente Popular ao governo municipal, a poltica habitacional implementada sofreu uma radical mudana de rumo em relao s estratgias que vinham sendo seguidas no municpio para lidar com as necessidades habitacionais da populao de baixa renda e que tinham como resultado um agravamento da segregao socioespacial. O municpio passou a implementar programas de regularizao fundiria e outros, como os de incentivo ao cooperativismo habitacional, de construo por mutiro, de preveno e relocalizao de famlias moradoras em reas de risco, alm de dar continuidade aos programas do Sistema Financeiro da Habitao, que apoiavam a produo de novas unidades por empreiteiras contratadas.
Em qualquer anlise, no entanto, resta clara a nfase conferida ao Programa de Regularizao Fundiria, que passou a ser o carro-chefe da poltica habitacional no municpio. Isso, por uma conjuno de fatores: a promulgao da Lei Orgnica trouxe uma srie de instrumentos alinhados Constituio Federal; o nmero de favelas no territrio da cidade havia aumentado incrivelmente ao longo da dcada de 1980 (como em todo o Brasil), quando a poltica do BNH j estava agonizante; o movimento comunitrio passou a reivindicar esse tipo de interveno pblica nas reas ocupadas para fins de moradia; as foras polticas no governo municipal tinham identidade com o emergente movimento pela reforma urbana no pas. Qual foi o impacto do Programa de Regularizao Fundiria de Porto Alegre? Em 1991, Porto Alegre tinha 1.263.403 habitantes. Segundo estimativas do Demhab, o nmero de pessoas morando irregularmente era de aproximadamente 300 mil ou 24% da populao. Em 2001, esse nmero reduz-se para 251.883, cerca de 20% da populao, que nesse ano j chegava a 1.360.590 habitantes.Logo, teria havido uma diminuio da irregularidade em quatro pontos percentuais no municpio, entre 1991 e 20009. No entanto, essa diferena no pode ser atribuda exclusivamente ao do Programa de Regularizao Fundiria, que atendia 35.443 domiclios (8,46 % dos domiclios da cidade),
255
Embora a equipe de pesquisa, em conjunto, reconhea a importncia de fazer aqui o registro dessa estimativa de reduo da irregularidade em Porto Alegre, o Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais de FEE/RS considera que ela deve ser tomada como uma avaliao preliminar, por resultar de uma comparao entre dados de diferentes fontes (IBGE e Demhab) que no foram metodologicamente compatibilizados.
9
nesse perodo. Deve-se a uma combinao de fatores, principalmente a introduo e a implementao, ao longo de 12 anos de governo da Frente Popular, de um conjunto de polticas de incluso social e melhoramentos urbanos nas reas carentes do municpio, via Oramento Participativo. Essas polticas tiveram um impacto na diminuio da irregularidade. Alm disso, a populao cresceu pouco em um perodo quando as intervenes pblicas representaram um aumento significativo de investimentos na periferia da cidade. Nesse quadro, o Programa de Regularizao Fundiria timidamente produzia seus resultados. Pode-se dizer timidamente porque, em meados da dcada de 1990, Porto Alegre no fugiu regra do que ocorreu com a maior parte das cidades brasileiras que tentaram implementar polticas de regularizao fundiria no pas, no perodo psConstituio Federal de 1988 e pr-Estatuto da Cidade. Embora houvesse muita vontade poltica da administrao municipal (e mais ainda da populao, que exigia intervenes urbanas via Oramento Participativo), os resultados, de maneira geral, ficaram aqum do desejado. Essa tendncia j fora detectada por uma pesquisa de 1996, realizada pela Fase (Alfonsin, 1997). Em 1997, mesmo que a prefeitura de Porto Alegre j atuasse h sete anos na regularizao fundiria e j houvesse 65 assentamentos indicados para fins de interveno pelo Oramento Participati-
vo, dos 20.500 lotes que passavam por esse processo, apenas 605 tinham sido efetivamente regularizados. O ano de 1997, porm, tornou-se um marco na poltica habitacional do municpio de Porto Alegre10 quando se chegou a uma constatao evidente: era preciso melhorar a performance da poltica habitacional! No bastava regularizar; era necessrio tambm frear a produo da irregularidade. Internamente administrao municipal, parece ter ocorrido uma avaliao sobre o que era, afinal, necessrio para melhorar a regularizao fundiria e diminuir a produo irregular na cidade. Nesse debate, do qual a populao tambm participou, ainda que minimamente, a questo de ter e aplicar instrumentos adequados adquiria uma grande importncia, dado que, embora Porto Alegre contasse com os instrumentos jurdico-urbansticos, a legislao era esparsa e fragmentada.Alm disso, o Estatuto da Cidade vivia ainda, no plano federal, sua longa via-crcis at sua festejada aprovao, ocorrida apenas em 2001. O municpio de Porto Alegre tem algumas caractersticas histricas e geogrficas peculiares que lhe trazem alguns problemas bastante especficos. Seu territrio atravessado pelo Arroio Dilvio, que cruza a cidade no sentido leste-oeste. No incio de sua histria, o Riacho como era chamado dividia a rea urbana dos arraiais. Ao longo da evoluo urbana, pontes
256
O ano de 1997, alis, coincide com o marco temporal que delimita o incio do perodo focado nessa investigao, realizada em vrias metrpoles brasileiras sob a coordenao geral do Ippur e sob a responsabilidade de Adauto Lcio Cardoso.
10
foram construdas sobre o Riacho, e em 1940 comearam as obras de urbanizao de suas margens, onde moravam, quela poca, aproximadamente 5 mil pessoas.A canalizao do Arroio Dilvio alterou seu curso, deixando-o retilneo ao longo da Av. Ipiranga. Trechos do antigo leito foram aterrados, criando novas reas, em grande parte ocupadas como moradia pelas famlias ribeirinhas remanescentes. Em 2002, nesgas dessas reas pblicas, dotadas de grande centralidade na geografia da cidade (Alfonsin, 1997, p. 97), ainda acomodam milhares de pessoas. O instrumento da Concesso do Direito Real de Uso, hoje adotado na cidade para fins de regularizao fundiria de reas pblicas ocupadas, foi fruto, em grande medida, das tenses e da luta das comunidades moradoras das reas do leito aterrado do Arroio Dilvio. Hoje, muitas dessas reas j foram, inclusive, regularizadas (Vila Planetrio,Vila das Placas,Vila Renascena, Vila Lupicnio Rodrigues) e outras esto em processo de regularizao. Alm disso, a montante do Arroio Dilvio, registra-se outra caracterstica importante: a existncia de uma crista de morros (Crista de Porto Alegre), que cruza a cidade no sentido sudoeste-nordeste. Esses morros so reas de preservao ambiental, tanto por lei federal (Cdigo Florestal) como por gravame imposto por sucessivos planos diretores. Por sua localizao no centro geogrfico da cidade, os sops de alguns deles acabaram sendo ocupados por famlias de baixa renda sem condies de acesso a um lote no mercado formal. Essas ocupaes costumam acarretar uma instabilidade geolgica, caracterizando-se como reas de risco. Tecnicamente, a regularizao fundiria desses assentamentos inviabilizada. Como resultado, uma grande
parcela das necessidades habitacionais do municpio conseqncia da ausncia de condies de habitabilidade dessas reas e da necessidade de relocalizar as famlias ocupantes, construindo-lhes novas casas (Foto 1). Estimam-se em 10.337 os domiclios instalados em reas de risco no municpio (Porto Alegre, 2001). Os programas para fazer frente a essa necessidade tm se mostrado insuficientes para atender demanda. A imagem a seguir ilustra a tipologia das habitaes precrias existentes em Porto Alegre, particularmente nas zonas de encosta. Trata-se da ocupao conhecida como Recreio da Divisa, localizada no bairro Lomba do Pinheiro, zona leste de Porto Alegre, junto Estrada Joo de Oliveira Remio. Ocupada inicialmente em 1989, essa rea apresenta declividade acentuada, cuja mdia supera 30%, havendo risco, em alguns pontos, de rolamento de mataces e deslizamentos.Apesar de ser uma localidade com vegetao bem preservada, a retirada de madeira para a construo das casas intensifica os riscos de deslizamento.
257
Foto 1 Porto Alegre Lomba do Pinheiro (Recreio da Divisa): a abertura de caminhos e trilhas intensifica o escoamento das guas pluviais. Foto: Rodrigo R. Souza.
A poltica habitacional desenvolvida no perodo ps-Constituio de 1988 foi bastante marcada por uma intensa participao popular, tanto na apresentao de demandas quanto na discusso de projetos, instrumentos jurdicos a serem utilizados no repasse de unidades habitacionais e/ou lotes urbanizados, na fiscalizao de obras de urbanizao e seus cronogramas de execuo. A interveno do governo municipal foi complementada pela participao das comunidades em Conselhos municipais de habitao11 (inicialmente no-formais e posteriormente legalizados) e de poltica urbana12, ambos com representao governamental, setorial e regional. To importantes quanto o trabalho cotidiano desses Conselhos foram as Conferncias Municipais de Habitao, realizadas em 1999 e em 2000, com grande participao comunitria. Salienta-se a importncia desses momentos pela legitimidade de eventos em que o governo, embora abra canais de participao, no tem como lhes determinar o contedo, em boa medida ditado pelas intervenes da populao. Essas conferncias muito contriburam para reafirmar compromissos e/ou corrigir rotas no dilogo pblico com os beneficirios das iniciativas e programas governamentais.
Segundo Orlando Alves dos Santos Jnior (1999), Porto Alegre ostenta o mais alto nvel de associao e filiao a organizaes associativas dentre as capitais metropolitanas do pas (38% da populao). Essa cultura associativista tem facilitado a criao de cooperativas habitacionais que buscam solues alternativas para a produo de moradias, com apoio do poder pblico13.Tal caracterstica da populao portoalegrense facilita a participao efetiva em processos que objetivam a democratizao da gesto pblica. Isso tem sido bastante valorizado pelos gestores da poltica habitacional no municpio, com relativo xito em todas as instncias que tm essa finalidade. No obstante ter conseguido estabelecer um satisfatrio processo de participao popular na gesto da poltica habitacional, observa-se que o municpio tem ainda problemas na rbita administrativa. O rgo gestor da poltica habitacional uma autarquia, o Departamento Municipal de Habitao (Demhab).Tradicionalmente apartado do restante da estrutura administrativa, pode-se dizer que, apesar de sua maior integrao atual com as demais secretarias que operam a poltica habitacional, ainda se trata de uma integrao informal, que ocorre em grupos de trabalho formados para atuar em intervenes especficas.
258
De 1990 a 1993, funcionou no municpio, sem legislao regulamentadora, o Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitao (Comathab). Passou o ano de 1994 inativo, e depois, em 1995, foi objeto da Lei Complementar 337, que criou e regulamentou seu funcionamento.
11
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental foi criado pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, aprovado pela Lei Complementar 434, de 2002. Tem intensa participao das representaes de Fruns Regionais.
12
O Demhab tem 42 cooperativas habitacionais cadastradas, abrangendo 6 mil famlias beneficirias do programa de apoio ao cooperativismo habitacional (dados obtidos nesse rgo).
13
A estrutura administrativa, como um todo, bastante engessada, o que dificulta a integrao entre os rgos que operam as polticas urbana, habitacional e ambiental. Os fluxos, rotinas e procedimentos administrativos ainda no foram suficientemente reformados para atender s exigncias da poltica que o governo do municpio pretende implantar na cidade, carncia que produziu resultados bastante constrangedores: de 1997 a 2000 foram aprovados apenas sete novos loteamentos regulares no municpio, enquanto no mesmo perodo mais de cem tentativas de implantao de loteamentos clandestinos foram identificadas. Tornara-se evidente que a forma como o municpio fazia a gesto do Programa de Regularizao Fundiria no contribua para o xito das intervenes. A aposta de 1997 foi, ento, que o municpio como um todo fizesse um esforo concentrado para aperfeioar sua atuao nessa rea. Em primeiro lugar, incrementam-se os esforos para alterar a regulao urbanstica municipal com a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA). Paralelamente, aposta-se em um novo modelo de gesto, que inove e modifique os procedi-
mentos do Programa de Regularizao Fundiria, que passa a ser bem mais propositivo. Assim, 1998 declarado o Ano da Regularizao Fundiria, em Porto Alegre.Todas as mais de cem reas nas quais o programa intervinha so gravadas como reas Especiais de Interesse Social (Aeis). O governo empenha-se em canalizar recursos humanos e materiais para acelerar o atendimento das demandas. Importantes vilas da rea central da cidade14, assumidas para fins de regularizao desde o incio da dcada de 1990, so finalmente priorizadas, concluindo-se o processo de regularizao e beneficiando no apenas as centenas de famlias locais, mas o conjunto da cidade, pela qualificao do tecido urbano em que se inserem15. Porto Alegre tem uma poltica habitacional claramente definida e identificada com o iderio da reforma urbana, cuja elaborao foi partilhada, ainda no incio dos anos 1990, com diversos atores sociais16. O PDDUA, aprovado em 1999, criou as condies, a partir da consolidao de diversos instrumentos, para uma maior integrao entre poltica urbana e
259
Inclusive as duas que so analisadas na presente pesquisa: a Vila das Placas (ou Vila La Plata) regularizada e totalmente reconstruda em rea nobre da cidade, transformando-se no Condomnio dos Anjos; o mesmo ocorre com a Vila Lupicnio Rodrigues, rea de moradia de populao de baixssima renda, que tambm reconstruda, convertendo-se em um incremento muito significativo em sua qualidade de vida. Note-se que, no Rio Grande do Sul, vilas a denominao dada s favelas.
14
Nesse mesmo perodo, o municpio consegue contratar recursos de mais de U$ 50 milhes de dlares para a realizao do projeto Entrada da Cidade, numa regio onde vivem mais de 5 mil famlias em pssimas condies de habitabilidade. Trata-se de uma rea sujeita a inundaes, margem da Av. Castelo Branco, via de acesso para quem chega a Porto Alegre pela BR-290 ou BR-116 (da o nome do projeto, que se encontra agora em fase de execuo).
15
Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre (Uampa), Unio de Vilas de Porto Alegre, ONGs, sindicatos, cooperativas habitacionais, Conselhos populares, entre outros.
16
poltica habitacional, cuja dissociao fora um dos entraves (entre muitos) a um maior sucesso da poltica de regularizao fundiria do municpio. Atualmente, Porto Alegre conta com um grande leque de instrumentos disponveis execuo de sua poltica habitacional: Aeis, Concesso do Direito Real de Uso, Usucapio Especial Urbano para fins de moradia, Operaes Urbanas consorciadas, Solo Criado, Fundo Municipal de Desenvolvimento e um instrumento bastante inovador, chamado urbanizador social17. A poltica habitacional do municpio est estruturada em programas que abrangem os seguintes eixos de interveno: regularizao fundiria; urbanizao; reconstruo de unidades; relocalizao de unidades em reas de risco, construo de unidades habitacionais; oferta de lotes; fornecimento de materiais de construo; mutiro. No perodo especificamente pesquisado (19972000), foram feitas em torno de 234 intervenes em diversas reas do municpio. Notadamente, o eixo articulador o Programa de Regularizao Fundiria, anualmente escolhido como uma das prioridades do processo do Oramento Participativo ao longo de todo o governo da Administrao Popular. A dinmica de funcionamento desse programa se inicia com a participao popular na indicao das reas a serem objeto de interveno pelo Oramen-
to Participativo. As comunidades interessadas passam, ento, a demandar, ano aps ano, investimentos como levantamento topogrfico, urbanizao etc., de modo que cada nova interveno solicitada constitua uma etapa do processo (completo) de regularizao fundiria do assentamento. A maioria das reas combina a interveno de diferentes programas, como a urbanizao do assentamento regularizado, a relocalizao de unidades em reas de risco, a reconstruo de unidades habitacionais deterioradas, a construo de unidades, quando a habitabilidade do assentamento e a qualidade do material utilizado nas casas so muito precrias. Para garantir a segurana da posse, os instrumentos jurdicos adotados so, entre outros, a Usucapio Especial para fins de moradia (reas privadas) e a Concesso do Direito Real de Uso (reas pblicas). Com a adoo do gravame urbanstico de Aeis, vai-se garantir o direito igualdade o direito cidade, o direito a habitabilidade, o direito moradia e, ao mesmo tempo, o direito diferena flexibilidade de padres e regime urbanstico, respeito produo social e cultural do habitat. Trabalha-se normalmente com situaes consolidadas, em que h um passivo grande a ser atendido, sendo necessrio eleger prioridades, o que torna todo o processo inevitavelmente lento, mais ainda nos casos em que a regularizao de posse coletiva operada com um instrumento individual. Mas, com
260
O urbanizador social, que comea a ser regulamentado e implementado pela Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre, baseia-se na parceria pblico-privada e na produo regular de lotes a preos acessveis para a populao de baixa renda, e j oferece tema para futuras investigaes.
17
a aprovao recente do Estatuto da Cidade, conta-se com mais uma ferramenta que promete agilizar os procedimentos de regularizao jurdica pela via da usucapio e da concesso de uso coletiva, j que esses instrumentos permitem operar nessa escala. O desafio que se enfrenta, paralelamente poltica de regularizao fundiria, prevenir a produo irregular e clandestina de lotes no municpio. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental adota uma estratgia de produo da cidade bastante compreensiva das necessidades da cidade real. A regularizao fundiria e seus instrumentos foram incorporados ao PDDUA, e um instrumento novo o urbanizador social foi introduzido na regulao urbanstica do municpio. Pretende-se, atravs desse instrumento, atrair os loteadores clandestinos para a produo legal de lotes destinados populao de baixa renda, por meio de uma srie de incentivos e facilidades administrativas, o que implicaria, essencialmente, a flexibilizao de padres urbansticos, a agilizao dos procedimentos de aprovao de projetos e a diminuio de custos e exigncias para os equipamentos. Em contrapartida pelos benefcios oferecidos pela municipalidade, o urbanizador social ofereceria lotes a preos compatveis com a produo de habitao de interesse social ou doaria parte deles municipalidade. Alternativamente, poderia construir equipamentos urbanos, comunitrios ou de gerao de renda. Estuda-se ainda a possibilidade de dispensar a contrapartida do loteador nos casos em que empreendedor e municpio acordem um preo final de lote que
inclua um desconto pelos benefcios concedidos pelo poder pblico. Nesta ltima possibilidade, o municpio logra um aumento da oferta de lotes regulares para a populao de baixa renda via mercado imobilirio. Trata-se, portanto, de uma parceria, na qual o urbanizador social cumpriria uma funo pblica, de forma subsidiria. Para atingir esse objetivo, um grande processo de concertao do instrumento foi conduzido pela prefeitura no dilogo com o Sindicato da Indstria e Construo Civil (Sinduscon), com pequenos loteadores, com cooperativas habitacionais e com a Cmara de Vereadores alm de toda a negociao interna ao prprio poder executivo municipal, visando tambm aproximar poltica habitacional e poltica urbana. 2.2. Acesso habitao e direito cidade A poltica habitacional estruturada sob os sucessivos governos da Administrao Popular, em Porto Alegre, pode ser exemplificada por meio das intervenes feitas na Vila Lupicnio Rodrigues (atual Condomnio Lupicnio Rodrigues) e na Vila das Placas (atual Condomnio dos Anjos). O primeiro aspecto que levou seleo dessas duas intervenes para estudos de caso foi o fato de ambas se situarem na regio central da cidade, em assentamentos precrios e antigos, que foram ento regularizados e urbanizados e receberam edificaes, permitindo a fixao da populao que l residia h mais de quatro dcadas (Figura 5). Alm disso, esto entre as primeiras experincias de produo habitacional, em Porto Alegre, na vigncia do Oramento Participativo.
261
Figura 5 - Condomnio Lupicnio Rodrigues e Condomnio dos Anjos: localizao. Fonte: Arquivo Demhab.
Foto 2 - A Ilhota, margem do Arroio Dilvio (1951). Fonte: Arquivo Demhab.
2.2.1. Condomnio Lupicnio Rodrigues
262
Dentre as reas remanescentes da urbanizao das margens do Arroio Dilvio, estava o grande conjunto de habitaes precrias conhecido como Ilhota, que, at a dcada de 1970, permaneceu como um enclave de pobreza em bairros prximos ao centro de Porto Alegre (Foto 2). Includa em um conjunto de aes de renovao urbana o Projeto Renascena , a maior parte da populao dessa rea foi removida para a Vila Restinga, uma urbanizao nova no extremo sul da cidade. Porm, uma pequena parte dos moradores ali permaneceu, ocupando uma faixa de quarteiro, localizada entre os bairros Menino Deus e Cidade Baixa, dando origem Vila Lupicnio Rodrigues. A Vila Lupicnio estabeleceu-se sobre terrenos pblicos e particulares, junto ao leito do Arroio Cascatinha, que foi deslocado e retificado no incio dos anos 1980. Para viabilizar a execuo da obra, as reas particulares, num total de 2.658,11 m, foram adquiridas pelo municpio (Foto 3).
O projeto foi aprovado na Secretaria do Planejamento Municipal sob a forma de condomnio. Por tratar-se de prprio municipal, o instrumento para viabilizar a regularizao fundiria a Concesso do Direito Real de Uso um contrato de 30 anos, renovveis por mais 30, e assim indefinidamente, para cada famlia cadastrada, que paga mensalmente uma taxa vinculada renda familiar e ao salrio mnimo. A manuteno da rea como pertence visa impedir que a mesma seja objeto de especulao imobiliria. Em 1992, a comunidade da Vila Lupicnio Rodrigues organizou-se e ingressou no Oramento Participativo, demandando a regularizao da rea e a construo de unidades habitacionais (Foto 4). Atravs do Programa Pr-Moradia, da Caixa Econmica Federal, e com contrapartida financeira do municpio, foi possvel implementar o projeto proposto, que teve incio com a marcao e o cadastramento dos moradores, em agosto de 1997.
Foto 3 - Terreno da Vila Lupicnio, na rea do Projeto Renascena (1975). Fonte: Arquivo Demhab.
263
Foto 4 - Vila Lupicnio: situao anterior reurbanizao (1992). Fonte: Arquivo Demhab.
Conforme levantamento feito pelo Demhab, a populao da vila era formada por famlias, em sua maioria, oriundas do interior do Estado e assentadas na rea h mais de 15 anos. Cerca de 350 pessoas ocupavam barracos construdos de forma precria e
em condies insalubres. O conjunto era bastante desorganizado, como costumam ser esses assentamentos, cujos acessos eram becos estreitos. As moradias tinham peas pequenas, sem gua encanada, com ligaes clandestinas de energia eltrica, e, por vezes,
abrigavam membros de diferentes grupos familiares, com ou sem relao de parentesco. Predominava a populao jovem: cerca de 52% dos moradores situavam-se na faixa etria at 19 anos, com baixo nvel de escolaridade (51% com escolaridade at a 4a srie do 1o grau). Tambm eram muito altos os ndices de desemprego e subemprego, embora a localizao da vila em rea nobre da cidade oportunizasse a eventual prestao de servios nas proximidades. Alm de insalubre, a Vila Lupicnio tinha fama de ser um lugar muito violento; h registros (na imprensa e nos relatrios do prprio Demhab) da presena do trfico de drogas, desde essa poca. O projeto previa a construo de 82 unidades residenciais, cujo planejamento levava em conta o nmero de membros de cada famlia; tipologia JK, apartamentos de um, dois e trs dormitrios, em sobrados geminados. A exigidade do terreno disponvel levou economia de espaos de circulao. Optou-se por construir passagens semipblicas, com implantao de pequenas reas verdes no interior desses acessos, que serviriam tambm como espaos de convvio e lazer da comunidade. Procurou-se preservar a relao entre o conjunto e a praa frontal, para manter sua integrao com o dia-a-dia de comunidade. Apesar das restries impostas pelo tamanho do terreno, foi reservado um lugar para a sede da associao de moradores na rea condominial. Durante a execuo das obras, as famlias permaneceram na chamada Casa de Passagem (Foto 5). Essa metodologia j fora adotada em outro assenta-
mento (o Condomnio dos Anjos, o outro caso analisado nesta pesquisa). Nesse alojamento provisrio, os cmodos eram pequenos, com isolamento precrio. Mas, para muitos, era o primeiro contato com infraestrutura bsica e higiene.
Foto 5 - Condomnio Lupicnio Rodrigues - Casa de Passagem. Fonte: Arquivo Demhab.
264
O tempo em que as famlias permanecem na Casa de Passagem considerado um perodo de aprendizado para a futura convivncia no novo condomnio. O rgo pblico municipal oferece cursos e oficinas de educao ambiental. Foi nessa fase que os moradores confeccionaram os mosaicos cermicos que posteriormente foram colocados na fachada das edificaes. Outro objetivo dessa metodologia a permanncia das famlias na rea, de modo a preservar os vnculos com os locais de trabalho e o acesso aos servios urbanos prximos, que j vinham sendo utilizados pela populao.
Figura 6 Condomnio Lupicnio Rodrigues: planta de localizao. Fonte: Demhab.
265
Condomnio Lupicnio Rodrigues Caractersticas rea do terreno 2.758,11 m rea do projeto: 2.755,33 m Sede da associao comunitria: 91,50 m Nmero de unidades habitacionais: 82 Tipologia: JK (18,73 m); 1 dormitrio (29,26 m); 2 dormitrios (39,56 m); 3 dormitrios (41,00 m) A existncia de prdios pblicos, edifcios residenciais, comrcio local e vias estruturadoras no entorno da rea da Vila Lupicnio condicionou o projeto, cuja concepo pretendeu integrar o novo condomnio cidade formal, procurando fugir das tipologias massificadas (Fotos 6 e 7; Figura 7).
Foto 6 - Condomnio Lupicnio Rodrigues interior de residncia e passagem interna. Foto: Sylvia Gonzlez (2003).
Foto 7 - Condomnio Lupicnio Rodrigues cozinha e ptio. Foto: Sylvia Gonzles (2003).
266
Figura 7 Condomnio Lupicnio Rodrigues - perspectiva. Fonte: Demhab.
Esse projeto tem sido criticado, por vezes, como tendo produzido um verdadeiro gueto urbano. Mas a simples erradicao das sub-habitaes, substitudas por unidades novas e com acesso a servios essenciais, j constitui uma evidente melhoria de qualidade de vida para essa populao (Fotos 8 e 9). Em seus depoimentos, os moradores destacam como pontos positivos o fato de contarem com abastecimento de gua, esgoto, energia eltrica e pavimentao; como pontos negativos, costumam mencionar o pequeno espao deixado para as reas de servio ou ptios de cada residncia, alm dos problemas decorrentes da convivncia, como vizinhos que ligam seus aparelhos de som em alto volume, crianas que brincam em locais inadequados, lixo posto fora do local apropriado ou de hora etc.
O Departamento Municipal de Habitao informa que os recursos empregados na construo do Condomnio Lupucnio Rodrigues foram: Edificao R$ 951.776,51 Infra-estrutura R$ 159.057,64 Total R$ 1.100.834,15
Foto 9 - Condomnio Lupicnio Rodrigues: depois. Foto: Sylvia Gonzles (2003).
2.2.2. Condomnio dos Anjos
Foto 8 - Condomnio Lupicnio Rodrigues: antes. Foto: Dona Ada (moradora) (1986).
A ocupao da rea situada na interseco da Av. Ipiranga com a rua La Plata, no bairro Jardim Botnico, teve incio na dcada de 1970 (Foto 10). O local era considerado de muita violncia. Em 1982, com a instalao de painis de propaganda, comea a ser chamado de Vila das Placas (Foto 11). A associao de moradores foi fundada em 1986. Em 1991, iniciase a mobilizao da comunidade para a garantia da posse atravs da lei da Concesso do Direito Real de Uso. A incluso da demanda por regularizao fundiria no Oramento Participativo foi conquistada
267
em 1993, ano em que comeou a ser elaborado um projeto que contemplava 56 famlias residentes. Porm, no houve recursos para a realizao imediata das obras. Em 1997, com a incluso da demanda da comunidade nos programas financiados pela Caixa Econmica Federal (Pr-Moradia), inicia-se a elaborao de um novo projeto, para 60 famlias, que viria a chamar-se Condomnio Residencial dos Anjos.
O levantamento realizado pelo Demhab revelou um total de 255 pessoas vivendo na rea.A maioria das habitaes da Vila das Placas, construdas de modo precrio, tinha de dois a cinco cmodos. A maior parte da populao 71% estava na faixa etria at 19 anos e tinha baixa escolaridade: 51% dos moradores haviam cursado at, no mximo, a 5a srie do 1o grau. A Vila das Placas foi pioneira na metodologia das Casas de Passagem (Foto 12). Com a recusa dos moradores em sair do local durante a execuo das obras, por entenderem que haveria o risco de no serem contemplados com os novos imveis, a soluo foi instal-los na prpria rea, em uma residncia coletiva provisria. Criou-se uma forma de convivncia prxima realidade do que viria a ser o condomnio, com a utilizao e manuteno de equipamentos de uso comum. Como j se disse, essa experincia foi reproduzida pelo Demhab na Vila Lupicnio Rodrigues e em outras mais, na cidade de Porto Alegre.
Foto 10 - Vila das Placas, margem do Arroio Dilvio Avenida Ipiranga (sem data). Fonte: Arquivo Demhab.
268
Foto 11 - Vila das Placas situao anterior regularizao. Fonte: arquivo Demhab.
Foto 12 - Condomnio dos Anjos - Casa de passagem. Fonte: Arquivo Demhab.
Foi edificado um conjunto de 12 prdios de apartamentos (Figura 8). As 45 famlias que permaneceram na Casa de Passagem ocuparam as novas residncias em setembro de 2000; as outras 15 famlias, que haviam deixado a rea durante a construo, tomaram posse de seus apartamentos em abril de
2001, quando o projeto foi concludo. O grau de organizao, anterior implantao da obra, foi o fator primordial que possibilitou o envolvimento da comunidade da antiga Vila das Placas nas discusses e acompanhamento do projeto do Condomnio Residencial dos Anjos.
269
Figura 8 - Condomnio dos Anjos: planta de localizao. Fonte: Arquivo Demhab.
A mudana na forma de morar de casas trreas para apartamentos , que por vezes rejeitada pelos moradores desses assentamentos, no foi traumtica para a comunidade da Vila das Placas (Fotos 13 e 14), por no ser desconhecida da comunidade, formada em boa parte por trabalhadores da construo civil e empregados domsticos.
Os moradores puderam intervir nas decises que diziam respeito a suas novas moradias. As mulheres, principalmente, pressionaram para que houvesse um espao entre os prdios para as crianas brincarem em segurana, sob a vigilncia das mes. Sendo um espao de uso comum, deveria ser zelado em conjunto e utilizado a partir de um consenso entre os moradores (Fotos 15 e 16).
Foto 13 - Condomnio dos Anjos interior de residncia. Foto: Sylvia Gonzles. Foto 15 - Condomnio dos Anjos espao interno de uso coletivo. Foto: Sylvia Gonzles.
270
Foto 14 - Condomnio dos Anjos banheiro. Foto: Sylvia Gonzles.
Foto 16 - Condomnio dos Anjos espao interno de circulao. Foto: Sylvia Gonzles.
Segundo informao do Demhab, na construo do Condomnio Residencial dos Anjos foram gastos, no total, R$ 1.078.000,71, dos quais 61,69% foram aporte do municpio e 38,40% foram financiados pela Caixa Econmica Federal.
Como no caso do Condomnio Lupicnio Rodrigues, o Condomnio dos Anjos propiciou uma evidente melhoria nas condies de vida aos ocupantes da rea (Fotos 17 a 21). Alm disso, at a presente data considerado o de melhor qualidade, dentre os j produzidos pelo Demhab.
271
Fotos 17 e 18 Condomnio dos Anjos antes. Fonte: Arquivos Demhab (sem data).
272
Fotos 19, 20 e 21 Condomnio dos Anjos depois (2003). Fotos: Sylvia Gonzles.
A anlise comparativa dos dois casos permitiu verificar que: o processo de regularizao e urbanizao, tanto da Vila Lupicnio Rodrigues quanto da Vila das Placas, resultou em evidente melhoria na qualidade de vida dos moradores, nos dois assentamentos pesquisados; em ambos os casos, a exigidade dos terrenos disponveis condicionou em grande medida as caractersticas do projeto, determinando limites para o tamanho das unidades residenciais, espaos de uso comum etc., uma vez que o objetivo maior era a fixao da populao na mesma rea; o tamanho da unidade habitacional influi, mas no determina totalmente a qualidade de vida do morador, sendo esta o resultado da combinao de uma srie de fatores, tais como qualidade do espao pblico e dos servios do entorno, apropriao dos espaos de uso comum, e mesmo outros, externos ao local de moradia, como nvel de renda e integrao ao mercado de trabalho; o direito real de uso foi concedido em ambos os casos, mas a prtica de venda da chave ou troca de ocupantes foi muito maior no Lupicnio Rodrigues do que no Condomnio dos Anjos, sugerindo que a segurana da posse se deve em grande parte a outros fatores, entre eles o maior ou menor grau de associativismo e tradio de luta por moradia; a ativa participao comunitria, por meio de sugestes e contrapropostas na definio do projeto urbanstico, fundamental para a futura apropriao
e gesto coletiva desse espao, como demonstra o contraste entre os dois casos: no Condomnio dos Anjos, havia presena majoritria de mulheres chefes de famlia, que assumiram a liderana do processo de regularizao fundiria, levando a resultados mais satisfatrios e sustentveis; no Condomnio Lupicnio Rodrigues, onde esse elemento esteve praticamente ausente, a comunidade foi pouco propositiva ao longo da interveno e atualmente apresenta uma atitude de maior passividade. Provavelmente essa situao est relacionada presena de trfico de drogas no local (observada pela equipe da pesquisa e confirmada pelos tcnicos do Demhab que atuam na rea), que estaria inibindo a participao da comunidade, por temor a represlias.
Concluso
Excetuando-se a capital, nos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre, no foi possvel encontrar o que se poderia chamar de poltica habitacional; na maioria deles, o que existe so aes isoladas de provimento de habitao para estratos de menor renda. Dois aspectos distinguem Porto Alegre: o fato de a poltica habitacional ter como base um Programa de Regularizao Fundiria e a ativa participao comunitria nas decises e definies dos programas
273
e projetos que vm sendo implementados. Existe j um bom nmero dessas experincias, implantadas desde o incio da dcada de 1990, que tm sido objeto de amplo debate sobre os benefcios que teriam gerado para a populao e mesmo para a cidade como um todo. Aps a anlise de duas intervenes o Condomnio Lupicnio Rodrigues e o Condomnio Residencial dos Anjos , podemos afirmar que a regularizao fundiria uma base segura para programas de habitao de interesse social, os quais, por sua vez, ganham em qualidade quando buscam integrao com outros eixos de ao do poder pblico municipal, tais como programas esportivos, culturais, artsticos, de lazer, de educao ambiental e de gerao de emprego e renda. Ao mesmo tempo, as intervenes de regularizao fundiria e produo de unidades habitacionais devem ter em conta uma perspectiva de gnero, no sentido de promover a incluso e o empoderamento das mulheres. Os resultados obtidos
so melhores em relao ao uso dos espaos coletivos, segurana e convvio social (o que fica claramente demonstrado, em especial pelo que ocorreu no Condomnio dos Anjos). Quanto aos rumos da poltica urbana e habitacional, Porto Alegre aponta um caminho em que se reconhece a importncia de o municpio aumentar sua capacidade de interveno na regularizao fundiria, a fim de dar-lhe maior escala. Mas, dado que a regularizao fundiria no tem impacto sobre a produo irregular da cidade, torna-se relevante que, paralelamente ao incremento da produo habitacional para a populao de baixa renda, atuese na inibio da irregularidade atravs de novos instrumentos como, por exemplo, o urbanizador social. Esses instrumentos so um complemento indispensvel das polticas de regularizao fundiria, sob pena de se criar um perverso moto-contnuo irregularidade regularizao. Esse conjunto de aes s possvel, porm, em um processo de governana urbana democrtico, transparente, amplo e pluralista.
274
Referncias
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito moradia: instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Fase/Ippur, 1997. ALONSO, J. A. F. Caracterizao econmica da Regio Metropolitana de Porto Alegre nos anos 1990. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, IX., 2001, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro, 2001. CARDOSO, Adauto Lcio; RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. A municipalizao das polticas habitacionais: uma avaliao da experincia recente (1993-1996). Rio de Janeiro: Fase/Ippur; Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, 2000. PORTO ALEGRE (Municpio). Prefeitura. Departamento Municipal de Habitao (Demhab). Diagnstico da Situao Habitacional de Porto Alegre. Porto Alegre, 2001. (Documento subsdio II Conferncia Municipal de Habitao). Mimeo. SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos. Capital Social e Gesto das Grandes Cidades: associativismo e participao scio-poltica nas regies metropolitanas do Brasil. In: RIGATTI, Dcio. (Org.). Anais do VIII Encontro Nacional da ANPUR. Porto Alegre, Propur/UFRGS, 1999. CD-ROM.
275
276
8.
8.
A poltica de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Araujo
D
1 2
esenvolvido no mbito da pesquisa Rede Habitat Estudo de Caso1, coordenada pelo Observatrio Ippur/UFRJ-Fase, este trabalho tem como objetivo apresentar algumas reflexes de carter avaliativo sobre o programa Favela-Bairro, cujo objetivo o desenvolvimento de aes de urbanizao nas fa-
velas cariocas. Esse programa vem sendo implementado na cidade do Rio de Janeiro desde 1993, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e tem sido considerado uma experincia bem-sucedida, tendo j influenciado programas similares em outras cidades brasileiras. O enfoque de avaliao aqui adotado tem por inspirao os resultados da pesquisa desenvolvida pelo Observatrio Ippur/UFRJ-Fase2, que analisou as iniciativas no campo da habitao popular em 45 municpios
277
Tendo por objetivo geral mapear, sistematizar, avaliar e disseminar experincias de gesto de solues habitacionais para baixa renda, esta pesquisa conta com o apoio da Finep Programa Habitare e do CNPq. Intitulada Municipalizao das Polticas Habitacionais: uma avaliao da experincia recente (1993-1996), desenvolvida com o apoio da Finep.
brasileiros, com estudo de caso sobre 13 entre eles. Esse enfoque permite uma viso mais global e ampliada, situando o programa no mbito das experincias recentes desenvolvidas pelas administraes municipais no territrio nacional. Tendo em vista as limitaes do presente trabalho, a avaliao aqui desenvolvida considerou os seguintes princpios: 1) Avaliar o papel e a importncia da poltica habitacional no mbito da poltica urbana. 2) Avaliar o programa Favela-Bairro no mbito da poltica municipal de moradia. 3) Tomar como elementos centrais da avaliao: a) O grau de atendimento ao objetivo central do programa. b) O modo como ocorre a participao popular na elaborao e implementao das aes. c) O processo de hierarquizao e priorizao das aes. d) A metodologia do projeto / interveno.
278
gerais que caracterizaram essas iniciativas na poltica urbana das trs gestes municipais subseqentes (1993-1996, 1997-2000, 2001-2004) e fazemos uma breve descrio dos diversos programas que marcaram a poltica habitacional nessas administraes. Na seo seguinte, apresentamos uma caracterizao geral do programa, buscando identificar as permanncias e mudanas ocorridas no perodo analisado. Na terceira seo, relatamos trs estudos de caso e, por fim, na ltima seo, as principais concluses avaliativas, tendo em vista os elementos supracitados.
1. Urbanizao de favelas no Rio de Janeiro: antecedentes histricos

As favelas so reconhecidas como um problema secular na dinmica da urbanizao carioca. Ao longo desses 100 anos de vida, foram glorificadas e criticadas, e objeto de algumas iniciativas do poder pblico para enfrentar o desafio que representavam para a sociedade carioca. J nos anos 1920 e 1930, so consideradas manchas na paisagem urbana da cidade, sendo invariavelmente recomendada a sua extino. Os planos e regulamentos urbansticos (incluindo o plano Agache, finalizado em 1930) as colocavam fora da legalidade urbana e indicavam sua remoo sob argumentos inspirados principalmente no sanitarismo, mas tambm em aspectos funcionais e estticos3.
O texto est dividido em quatro sees. Na primeira, apresentamos alguns elementos que permitem situar a experincia do Favela-Bairro entre as iniciativas tomadas pela administrao pblica em relao ao problema das favelas, em vrios momentos histricos. Em seguida, buscamos identificar alguns traos
Para Alfred Agache, o problema das favelas era a ocupao de reas centrais da cidade, que deveriam ter uso condizente e funcional sua localizao. Para ser honesto com o urbanista francs, cabe ressaltar que ele previa a remoo da populao favelada para reas perifricas, a serem urbanizadas segundo o modelo da cidade jardim (cidades-satlites), nas proximidades de reas industriais, que tambm deveriam deslocar-se para a periferia.
3
A partir dos anos 1940, tem incio uma nova etapa na histria das favelas cariocas, marcada por intervenes pontuais, desarticuladas, das quais a mais clebre foi a proposta de criao dos chamados parques proletrios, cujo propsito era abrigar, de forma provisria, a populao de algumas delas. O projeto, no entanto, no teve continuidade; as moradias tornaram-se definitivas e so, hoje, parte das favelas que a interveno buscava erradicar. S nos anos 1960, configurou-se um projeto mais ambicioso de erradicao, com o processo de remoo encetado durante o governo Carlos Lacerda, responsvel pela demolio de barracos e a remoo de famlias para dois novos conjuntos habitacionais, as famosas Vila Kennedy e Vila Aliana4, construdos na zona oeste da cidade, rea de periferia, carente de infra-estrutura e de transporte pblico. ao final da dcada de 1960 que o modelo de remoo contraposto proposta de urbanizao5, a partir da iniciativa das associaes de moradores de favelas, encampadas parcialmente durante o governo Negro de Lima, por meio da atuao da Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (Codesco). Instaurase, desse momento em diante, uma polarizao no debate (urbanizao versus remoo).
Nos anos 1970, famosa a experincia de remoo desenvolvida sob a gide do governo federal, por intermdio do Banco Nacional de Habitao (BNH). As crticas a essa experincia, responsvel pela remoo de barracos e famlias, somadas s mudanas que se operam no mbito do debate internacional sobre a questo da moradia e das cidades, com a realizao da Primeira Conferncia Internacional do Habitat, em 1976, fizeram que a remoo em massa sasse da agenda das polticas habitacionais, at o momento6. Na dcada de 1980 o prprio BNH desenvolver um programa de urbanizao da favela da Mar, como parte da campanha do ento ministro do Interior Mario Andreazza presidncia da Repblica. A derrota de Andreazza e a crise do BNH, que se agrava ao longo da dcada e provoca sua extino em 1986, impedem que a experincia seja replicada em outras favelas da cidade. No entanto, os governos estadual e municipal, eleitos no processo de redemocratizao que se instaura no pas poca, buscam desenvolver iniciativas que tratam dessa questo, mesmo sem contar com o apoio do governo federal7. A eleio de Leonel Brizola, em 1982, para o governo do estado do Rio de Janeiro marcou uma in279
4 5 6 7
A poltica de remoo de favelas foi financiada com recursos do governo americano no mbito do programa de cooperao chamado Aliana para o Progresso. Conforme Machado da Silva (1981). Remoes pontuais, por despejos aprovados pela via judicial ou pela ao dos poderes locais, continuaram e continuam a acontecer, esporadicamente.
A partir dos anos 1930, com os programas habitacionais dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), at a dcada de 1980, as polticas habitacionais eram estreitamente dependentes da atuao do governo federal. Ver Bonducki (1998).
verso de rumo nas aes relativas s camadas populares. Na esfera da habitao, desenvolveram-se dois projetos-piloto de urbanizao das favelas do Cantagalo e do Pavo-Pavozinho, localizadas na zona sul da cidade, estabelecendo as bases de uma metodologia de interveno que viria a ser aperfeioada nos anos seguintes. Essa metodologia baseava-se nos seguintes elementos: Concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando a questo da moradia enquanto edificao por conta dos moradores8, excetuando-se os casos em que houvesse a necessidade de realocao por razes tcnicas (abertura de ruas, reas de risco, implantao de equipamentos pblicos etc.). Criar alternativas de acessibilidade e circulao internas, atravs de uma via com dimensionamento adequado para o trnsito de veculos. Essa via era pensada tambm como alternativa para a distribuio dos troncos principais da infra-estrutura.
280
Alm dessa experincia piloto, os rgos estaduais ligados infra-estrutura (luz e saneamento) do governo estadual passaram a desenvolver programas especficos para interveno nas favelas (programa Proface, da Companhia de guas e Esgotos [Cedae]; programa Uma Luz na Escurido, desenvolvido pela Light).As favelas passam a ser consideradas como reas em que, apesar da irregularidade na forma de ocupao do solo, o poder pblico responsvel pela implantao de infra-estrutura.Alm disso, o governo municipal, muitas vezes alinhado politicamente com o governo estadual, desenvolve uma experincia de realizao de obras em vrias outras favelas cariocas, denominada Projeto Mutiro. Em atuao desde o incio da dcada de 1980, passando a conjugar, partir de 1984, o trabalho voluntrio com o remunerado, o Projeto Mutiro, ligado estrutura da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), realizou intervenes pontuais em 60 favelas. Abrangendo basicamente obras de pavimentao, infra-estrutura, pequenas contenes, construo de creches e centros comunitrios, tambm promoveu o reflorestamento de encostas. Concluindo este item, pode-se afirmar que, ao longo dos anos 1980, desenvolve-se uma rica experincia em urbanizao nos assentamentos denominados favelas, na cidade do Rio de Janeiro.A urbanizao consagrou-se como a resposta adequada ao problema, e ainda
Criar alternativas de transporte de lixo e passageiros nos casos de topografia difcil (sendo clebre na cidade a criao de um plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho). Criar equipamentos sociais e de lazer na rea da favela.
Essa linha de ao difere da experincia de Brs de Pina, desenvolvida pela Codesco, em que havia tambm um processo de reconstruo de moradias.
criou-se um acmulo de experincia tcnica e administrativa que, como veremos, possibilitou o desenvolvimento do programa Favela-Bairro, na dcada seguinte.
sor, dando continuidade s suas iniciativas. Nas eleies de 2000, dessa vez com Luiz Paulo Conde como opositor, Csar Maia foi eleito novamente prefeito. O Plano Estratgico e o Plano Diretor: Em 1992, foi aprovado o Plano Diretor Decenal da Cidade, que seguia, em linhas gerais, os princpios estabelecidos no debate sobre a reforma urbana, incorporando os instrumentos que permitiam o exerccio da funo social da cidade e da propriedade, segundo o disposto na Constituio Federal. Aps a aprovao, o ento prefeito Marcelo Alencar encaminhou Cmara de Vereadores anteprojetos de lei que regulamentavam esses instrumentos. O prefeito eleito para a administrao seguinte (1993-1996), Csar Maia, retirou estes projetos da Cmara, sob pretexto da necessidade de examin-los. Quaisquer outros projetos destinados a essas regulamentaes no foram, at o momento, reenviados. Por outro lado, contratou-se a consultoria de uma empresa catal, sob a responsabilidade de Jordi Borja, para desenvolver um plano estratgico para a cidade, com o objetivo de construir as bases para ampliar sua atratividade para o capital internacional. Percebe-se, nesse caso, uma clara inflexo no campo do planejamento, que deixa de se centrar na questo social, para o mbito dos interesses dos setores empresariais10.
2. A poltica habitacional e a ordem urbana

A eleio de Csar Maia para a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, em 1993, pelo Partido da Frente Liberal (PFL), marca uma inflexo em um longo perodo de domnio da poltica de centro-esquerda e de esquerda na cidade9 e no estado. Csar Maia se elegeu com um discurso que acionava elementos do lacerdismo, com fortes ecos nas camadas mdias da cidade. Em seu programa de governo, o prefeito eleito enfatizava o discurso sobre a ordem urbana, articulado com aes de forte repercusso na mdia, como a expulso dos camels das reas centrais, o cercamento das praas pblicas, a criao da Guarda Municipal, entre outras iniciativas. Alm disso, desenvolveu um conjunto de iniciativas de impacto sobre a cidade, que apresentaremos a seguir de forma resumida. Antes, cabe lembrar que o prefeito conseguiu eleger seu sucessor, o exsecretrio de Urbanismo, arquiteto Luiz Paulo Conde, responsvel por um dos projetos de maior impacto, o Rio Cidade. O prefeito Conde manteve, em linhas gerais, a mesma poltica elaborada por seu anteces-
281
Csar Maia, no entanto, era egresso das fileiras do PDT, partido do governador Leonel Brizola. A marca da passagem de Brizola pelo Rio de Janeiro to forte que os principais polticos em ao no estado e na cidade so egressos do seu partido, como o ex-governador Marcelo Alencar, hoje no PSDB, o ex-governador Anthony Garotinho e Luiz Paulo Conde, atualmente no PMDB.
9
Esses setores foram os responsveis pelo financiamento do plano. Existe j uma abundante literatura sobre o Plano Estratgico do Rio de Janeiro. Ver Vainer (2000); Ferreira (2000); Araujo (2005).
10
A Linha Amarela: Trata-se de uma obra rodoviria de grande envergadura, ligando a Barra da Tijuca, rea de concentrao das camadas mdias e superiores e de forte atuao do capital imobilirio, com o conjunto de avenidas que forma o Anel Rodovirio da cidade. possvel contrastar essa iniciativa com a Linha Vermelha, desenvolvida durante a gesto de Leonel Brizola, que, alm de ligar o aeroporto Internacional com as regies centrais, permitia maior acessibilidade Baixada Fluminense, rea de concentrao das camadas populares. O projeto foi financiado, em sua maior parte, com recursos da prefeitura, e, em parte, com recursos da concessionria, que explora o pedgio. O Projeto Rio Cidade: Elaborado sob a responsabilidade do ento secretrio de Urbanismo, o arquiteto Luiz Paulo Conde, visou requalificao de reas centrais de alguns dos principais bairros da cidade, com obras de infra-estrutura (principalmente drenagem), reorientao do trfego de veculos e pedestres, sinalizao, mobilirio urbano e paisagismo. Embora mostrasse uma distribuio relativamente descentralizada, o projeto beneficiou as reas centrais, tendo maior impacto sobre as camadas mdias. A expulso
dos ambulantes, com a adoo de barreiras arquitetnicas que impedissem sua permanncia nas caladas, foi parte do programa de constituio da ordem urbana, objetivo do prefeito. O projeto foi inteiramente financiado com recursos da prefeitura11. As Operaes Interligadas e a Flexibilizao da Legislao Urbanstica: A Operao Interligada foi o nico instrumento previsto no plano diretor cuja regulamentao foi encampada pela prefeitura12. Esse instrumento foi largamente utilizado pelo governo municipal como alternativa para a flexibilizao da legislao urbanstica, entendida pelo secretrio (depois prefeito) como extremamente rgida e desatualizada. Anlises dos processos de aprovao das Operaes Interligadas mostram a grande fragilidade dos argumentos utilizados em sua defesa, com claro benefcio dos empresrios (no apenas imobilirios), gerando forte polmica na mdia. A opo favorvel flexibilizao permaneceu ao longo da gesto Conde, com a proposio de vrios projetos de lei que beneficiavam claramente as empresas imobilirias, como ficou patente, ao final de seu mandato, com a polmica gerada em torno dos apart-hotis13.
282
Como envolvia claramente a valorizao de imveis situados no seu entorno, o projeto poderia ter se beneficiado da utilizao de instrumentos de captura de mais-valias imobilirias, previstos no plano diretor (como a contribuio de melhoria). Todavia, sequer se cogitou esse tema. Ver Sartor (1999).
11
O projeto de regulamentao foi de iniciativa da Cmara Municipal, embora devesse caber ao Executivo, mas foi aprovado pelo prefeito com um conjunto de vetos que descaracterizaram vrios dos mecanismos de controle sobre o processo decisrio ali previsto.
12
A reao desfavorvel da opinio pblica ao boom construtivo provocado pelos hotis-residncia, especialmente na zona sul da cidade, fez que esse tema fosse objeto da disputa eleitoral, vindo a enfraquecer a possibilidade de reeleio para o ento prefeito. Ver Araujo (2005).
13
Os Jogos Pan-Americanos de 2007: Investindo na concepo estratgica de que os projetos de urbanizao de espaos pblicos detm alto valor simblico para a imagem da cidade, a administrao municipal promoveu a candidatura do Rio de Janeiro sede dos Jogos Pan-Americanos de 2007, obtendo resultado favorvel em 2002. Visando transformao urbanstica de parte da cidade com intervenes significativas na Barra da Tijuca, rea de grande interesse imobilirio , as iniciativas pblicas voltaram-se implantao de estrutura viria, transportes e equipamentos esportivos, assim como elaborao de normas especficas de uso e ocupao do solo para as construes destinadas ao evento. A fim de legitimar o aporte de recursos e os acordos com o setor privado ocorridos, por exemplo, para a construo da vila pan-americana e a reforma do antigo autdromo, os autores e promotores do projeto buscaram valid-lo socialmente, para o que a poltica de valorizao da prtica do esporte e o apoio da mdia foram decisivos. Os Grandes Empreendimentos de Iniciativa do Poder Municipal: Sob o modelo do empreendedorismo urbano14, visando insero e manuteno da cidade no contexto competitivo internacional e nacional, buscando associ-la a uma imagem cosmopolita, a administrao municipal no perodo 20012004 aplicou recursos significativos em grandes pro-
jetos, como o Museu Guggenheim, a Cidade do Samba e a Cidade da Msica. Em detrimento de aes que viessem trazer benefcios diretos populao carioca, investimentos pblicos foram destinados a esses empreendimentos, considerados atrativos para o capital proveniente do setor turstico e tambm de forte apelo poltico. Idealizado para ser implantado na rea porturia, o Museu Guggenheim foi objeto de grande polmica, em funo do aporte financeiro destinado sua construo. Aps uma ao civil pblica contra o investimento de recursos municipais para as obras, o projeto foi paralisado. No entanto, a Cidade do Samba foi concluda, abrangendo um museu do carnaval e alguns barraces de escolas de samba; e a Cidade da Msica, contemplando uma grande sala sinfnica, encontra-se ainda em execuo. A Resistncia Utilizao dos Instrumentos do Estatuto da Cidade: Aprovado em 2001, o Estatuto da Cidade regulamentou os instrumentos contidos na Constituio Federal de 1988 e outros expressos pelo iderio da reforma urbana, objetivando alcanar a funo social da cidade e da propriedade. Alm de ratificar o plano diretor como principal instrumento da poltica urbana, o estatuto determinou sua reviso a cada dez anos. Por conseguinte, antes que entrasse em vigor, a administrao municipal enviou ao Legislativo um projeto de lei revisando o Plano Diretor Decenal da Cidade, que j trazia em
283
14
Ver Harvey (1996).
seu contedo alguns desses instrumentos, ainda no regulamentados. Nessa proposta de reviso, os instrumentos foram transcritos tal e qual no Estatuto da Cidade, necessitando de regulamentao posterior, a ser elaborada, para serem implementados. Implicando a mediao entre interesses imobilirios e polticos, a fim de uma distribuio mais justa da cidade, a resistncia utilizao desses instrumentos foi reincidente e, tal como aconteceu aps a aprovao do plano, na primeira administrao de Csar Maia, em 1993, sua implementao foi desconsiderada, dessa vez em seu segundo governo na cidade. A Poltica Habitacional: Dentro desse conjunto de iniciativas, a poltica habitacional teve forte apelo durante as gestes 1993-1996, 1997-2000 e 2001-2004, representando as aes governamentais dirigidas s camadas populares. Recusando-se a atuar no setor da proviso de novas oportunidades habitacionais (oferta de lotes ou de unidades), essa poltica baseou-se nos seguintes programas: Programa Morar Legal - Regularizao de Loteamentos: dando seqncia a iniciativas desenvolvidas nos governos anteriores, que se materializaram na institucionalizao do Ncleo de Regularizao de Loteamentos, as trs gestes foram responsveis pela concluso do processo em 101 loteamentos, com outros 74 ainda em andamento em 200415. O programa contou com recursos da prefeitura, financia-
mento do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Caixa Econmica Federal. Programa Morar sem Risco: destinado proviso de moradia para populao retirada de reas em situao de risco, principalmente sob viadutos, o programa atingiu 16 comunidades, correspondendo a 14.000 pessoas, com investimentos da ordem de R$ 43,1 milhes (2000). Programa Novas Alternativas: destinado reforma e revitalizao de casares histricos, ocupados por cortios, na regio do Centro da cidade, mantendo sua funo de habitao de aluguel para baixa renda. Foi um programa piloto, com poucas iniciativas, que reformou cinco casares e manteve uma obra em andamento em 2000. Programa Morar Carioca: Originalmente destinado a funcionrios municipais, por meio da cesso de cartas de crdito, passou a abrigar as iniciativas da prefeitura com respeito ao Programa de Arrendamento Residencial, desenvolvido pela Caixa Econmica Federal. Programa Favela-Bairro: Iniciativa de urbanizao das favelas cariocas, o programa desenvolveu-se durante as trs gestes, contando com financiamento da ordem de US$ 180 milhes do Banco Interamericano de Desenvolvimento em cada uma de suas duas etapas.
284
15
Segundo informaes da SMH (1994-2000; 2001-2004).
285
Mapa 1 - Mapa da cidade do Rio de Janeiro reas de Planejamento e Regies Administrativas, 2004. Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados.
O Rio de Janeiro comporta, em suas cinco reas de Planejamento16, delimitadas no Mapa 1, mais de um milho de pessoas que moram em favelas, perfazendo 18,7% do total de sua populao17. A rea de Planejamento 3 (AP 3), que abrange parte da zona norte e do subrbio, concentra o maior contingente populacional da cidade, incluindo cerca de 545 mil habitantes residentes em favelas, metade do total de todo o municpio. nessa AP que esto os maiores complexos de favelas, como o da Mar e o do Morro do Alemo, que foram delimitados como Regies Administrativas, contendo respectivamente 113.807 e 65.026 domiclios18.
teria poder de articular e coordenar todas elas, impondo-se assim a necessidade de criao de uma secretaria especfica. Essa discusso foi desenvolvida pelo Grupo Executivo de Programas Especiais de Trabalho de Assentamentos Populares (Geap), criado em agosto de 1993, com participao de representantes da Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU), da Secretaria Municipal de Obras e Servios Pblicos (SMO), da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), da Empresa Municipal de Informtica (IplanRio), da Empresa Municipal de Urbanizao (Riourbe), da Procuradoria Geral do Municpio (PGM) e da Secretaria Municipal de Fazenda (SMF), que elaborou e entregou ao prefeito o documento Diretrizes da Poltica Habitacional, sintetizando as idias dos seis programas-chave da Secretaria. Em maro de 1994, foi criada a Secretaria Extraordinria de Habitao e, em dezembro do mesmo ano, a Secretaria Municipal de Habitao. O quadro tcnico foi composto por funcionrios e tcnicos da SMDS que lidavam com urbanizao de favelas e com populao de rua, por uma parte dos quadros da SMU que lidavam com loteamentos, assim como
3. O programa favela-bairro e a poltica habitacional

Como o plano diretor remetia a formulao e a gesto da poltica habitacional ao rgo responsvel pelo planejamento urbano da cidade, a idia inicial era criar uma superintendncia de habitao que tivesse a gesto dessa poltica. Porm, como as aes da prefeitura estavam dispersas em muitos rgos da administrao pblica, uma superintendncia no
286
A rea de Planejamento 1 (AP 1) corresponde rea de ocupao mais antiga centro e zona porturia; a AP 2, zona sul litornea e parte da zona norte; a AP 3, zona norte e ao subrbio que se expandiu ao longo das linhas ferrovirias na extremidade nordeste do municpio; a AP 4, rea de ocupao mais recente e a segunda mais extensa na parte oeste, limitada pela faixa litornea e pelos macios; e finalmente a AP 5, rea de maior extenso territorial, a oeste e noroeste do territrio.
16 17 18
Rio de Janeiro (2002). Rio de Janeiro (2000B).
por tcnicos da Riourbe e de outros rgos. Esses elementos evidenciam como o novo governo soube aproveitar-se da capacidade tcnica e administrativa acumulada em anos de interveno sobre as favelas e sobre os loteamentos populares, aumentando as possibilidades de maior efetividade das aes. Os dois programas mais importantes da poltica habitacional (Regularizao de Loteamentos e FavelaBairro) foram financiados com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e contrapartida local do municpio do Rio de Janeiro, mediante um convnio nico, unificando (apenas formalmente) os dois na esfera do Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro (Proap-Rio). O programa Favela-Bairro vem sendo desenvolvido pela Secretaria Municipal de Habitao desde 1994, quando a administrao resolveu adotar uma nova poltica para as favelas em substituio ao antigo Projeto Mutiro. Principal programa do governo da cidade, o Favela-Bairro objetiva complementar ou construir a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer condies ambientais de leitura da favela como bairro da cidade, segundo os termos do Decreto 14.332, de 7 de janeiro de 1995. Visando introduzir valores urbansticos das reas de ocupao formal da cidade e inter-
vir o mnimo possvel nos domiclios construdos na favela, o programa eminentemente voltado para a recuperao de reas, por meio da implantao de infra-estrutura e de equipamentos pblicos, e tem como metas a integrao social e a potencializao dos atributos internos das comunidades19. No escopo do Proap-Rio I, formatado no final de 1995 nos termos do contrato e do regulamento operacional assinado com o BID, alm de melhorias fsicas em favelas e loteamentos, foram includos programas de desenvolvimento sociocomunitrio, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e renda, regularizao urbanstica e fundiria, e reforo institucional das agncias executoras20. Quanto aos aspectos gerenciais do Favela-Bairro, cabe notar que a prefeitura optou por adotar a terceirizao dos servios como norma bsica.Assim, foi terceirizada a maioria dos projetos, a execuo e o acompanhamento das obras, cujo monitoramento foi feito pelo IplanRio, Riourbe, SMH e mais duas empresas contratadas: uma de apoio ao gerenciamento geral do programa e outra de prestao de assistncia tcnica e de apoio superviso. O trabalho dessas empresas, chamadas gerenciadoras, fez parte de toda a primeira etapa do programa, sendo posteriormente assumido, em 2001, pela SMH.
287
19 20
Grifos nossos. Conforme Cavallieri (2003).
Os projetos foram contratados mediante concurso pblico, sob a coordenao do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ). A terceirizao acabou por gerar alguns problemas, tanto no que diz respeito aos projetos mas principalmente s obras, pela falta de experincia das empreiteiras em execut-las em situao peculiar, como a das favelas. Isso levou a alguns conflitos com a administrao e, algumas vezes, a mudanas de projeto que, segundo os arquitetos responsveis, desvirtuaram as intenes originais com o objetivo de ampliar as margens de lucro21. Na definio de critrios para a seleo de reas, foi montada uma matriz de classificao das favelas a partir da colaborao de tcnicos de todas as reas da prefeitura que tinham experincia no tema (Fundao Instituto de Geotcnica do Municpio [Geo-Rio], SMDS, IplanRio, SMU, SMO). O critrio bsico foi a busca de resultados a curto prazo, produzindo, assim, um efeito de demonstrao. Com base nesse critrio, foram beneficiadas, na primeira gesto (1993-1996), favelas de porte mdio que j haviam recebido investimentos anteriores em urbanizao.
288
dimenso da favela entre 500 e 2.500 domiclios; dficit da infra-estrutura (% de domiclios com servios inadequados de gua potvel e esgotamento sanitrio); carncia socioeconmica (mdia dos fatores: % de chefes de famlia com rendimentos at um salrio mnimo, % de domiclios cujos chefes so analfabetos, % de domiclios chefiados por mulheres e % de crianas de 0 a 4 anos); graus de facilidade de urbanizao (existncia de infra-estrutura prvia, custo e complexidade para implant-la); dimenso estratgica (existncia de programas complementares j planejados). Aps a seleo pela equipe tcnica da prefeitura, as favelas a serem urbanizadas foram declaradas reas de Especial Interesse Social (Aeis) nos termos do plano diretor22. Cabe ressaltar que, na primeira gesto, a prefeitura trabalhou inicialmente com um horizonte de 17 favelas23, operando praticamente sem contar com o financiamento do BID para as obras, que foram sendo desenvolvidas com recursos
Entre os critrios de seleo de reas aprovados pelo contrato com o BID, destacamos:
21 22
Depoimento pessoal do arquiteto Paulo Oscar Saad ao autor.
A Lei 2.499, de 26 de novembro de 1996, declara como rea de Especial Interesse Social para fins de incluso em programa de urbanizao e regularizao fundiria as reas das favelas da primeira fase do Favela-Bairro e estabelece resumidos padres especiais de urbanizao. AP 1 - Ladeira dos Funcionrios, Parque So Sebastio, Morro do Escondidinho, Morro dos Prazeres; AP 2 - Andara, Mata Machado; AP 3 - Caminho do Job, Morro Unio, Serrinha, Morro da F, Parque Proletrio do Groto, Parque Royal, Chcara Del Castilho, Ferno Cardim; AP 4 - Canal das Tachas, Vila Amizade; AP 5 - Trs Pontes.
23
municipais. Com a entrada do BID, o programa se expandiu para 56 reas24. Essa situao favoreceu o governo seguinte, pois mostrou ser desnecessrio o investimento na forma de contrapartida, possibilitando a liberao de verbas para outros programas ou para ampliar o nmero de comunidades includas. Originalmente destinado ao atendimento s favelas de porte mdio, o programa se desdobra, na segunda gesto (1997-2000), em dois outros: o Bairrinho25 e o Grandes Favelas26, que, com objetivos similares, buscam ampliar a escala das intervenes. Uma sntese dessas transformaes pode ser identificada na Tabela 1. Includo no Proap-Rio I, o programa contou com financiamento da ordem de US$ 300 milhes, sendo US$ 180 milhes do BID e US$ 120 milhes da contrapartida local. Para o componente urbanizao de favelas, o investimento previsto foi de US$ 192 milhes em quatro anos, dos quais US$ 32 milhes corresponderiam contrapartida da prefeitura e US$
160 milhes ao BID. O contrato prev o custo mximo de US$ 4 mil por famlia e de US$ 3.500 na mdia, ao longo da execuo do programa. Acima disso, necessria aprovao prvia do rgo financiador.Alm dos recursos do BID e da prefeitura, o programa contou com verbas da Caixa Econmica Federal por meio do Comunidade Solidria e de outros programas, como o Prosanear. Esses recursos tornaram-se ainda mais importantes durante a segunda gesto, principalmente para o Bairrinho e o Grandes Favelas. Na segunda gesto, uma iniciativa financiada com recursos da Unio Europia, ainda em carter piloto, visava construir uma interveno de carter social que antecedesse e acompanhasse as obras. Um convnio assinado em 1998 entre a prefeitura e a Unio Europia criou o programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (APD-Rio). Tendo por objetivo a melhoria das condies de vida dos moradores de cinco favelas inseridas no programa Bairrinho27, a proposta
289
Alm das 17 favelas anteriormente selecionadas, segundo dados da SMH, foram includas: na AP 1 - Vila Clemente, Parque Boa Esperana, Parque Vitria, Quinta do Caju, Tuiuti, Morro dos Telgrafos, Parque Candelria, Morro da Mangueira; na AP 2 - Morro da Casa Branca, Morro do Vidigal, Vila Cndido, Guararapes, Cerro Cor, Jamelo, Morro do Salgueiro, Morro da Formiga, Morro do Borel; na AP 3 - Morro da Bacia, Morro do Encontro, Morro dos Urubus, Morro do Fub, Morro da Iguaba, Vila Campinho, Comendador Pinto, Parque Proletrio do Dique, Morro do Sossego, Buriti Congonhas, Faz-quem-quer, Morro do Sap, Moiss Santana, Morro do Sereno, Rua Frei Gaspar (Morro da Paz), Morro do Caracol, Morro da Caixa-Dgua; na AP 4 - Vila Sap, Floresta da Barra da Tijuca, Fazenda do Mato Alto; e na AP 5 - Bairro Nova Aliana, Divinia.
24
Foram includas no programa 39 favelas: AP 1 - Parque Conquista, Morro do Gari, Jurema Aires, Morro do Vigrio, Vila Elza, Unidos de Santa Teresa, Santa Alexandrina; AP 2 - Morro Azul, Babilnia, Vila Pereira da Silva, Chapu Mangueira, Vila Parque da Cidade, Vila Benjamin Constant, Vila Canoas, Pedra Bonita; AP 3 - Comunidade Agrcola de Higienpolis, Incio Dias, Praia Rosa, Sapucaia, Vila Santo Antnio, Comunidade N. Sra. da Apresentao, Final Feliz, Vila Cambuci, Barro Preto; AP 4 - Novo Palmares, Tijuquinha, Muzema, Vila da Paz, Cambalacho; e AP 5 - Carumb, Vila Verde, Areal, Comunidade So Jernimo, Jardim Bela Vista, Agulhas Negras, Lus Fernando Vitor Filho, Vila Moretti, Vila So Bento, Vila Unio da Paz.
25
O programa contemplou cinco reas, sendo trs com obras e duas com planos de interveno: AP 2 - Rocinha; AP 3 - Jacarezinho; AP 4 - Rio das Pedras; AP 5 - Fazenda Coqueiros, Bairro Rollas.
26 27
Vila Parque da Cidade, na Gvea; Vila Benjamin Constant, na Urca - na AP 2; Vila Moretti, Vila So Bento e Vila Unio da Paz, em Bangu - na AP 5.
do APD-Rio visa construo de parcerias entre a sociedade civil e o poder pblico para a realizao de projetos sociais e intervenes urbanas. Apresentando uma tentativa de carter integrado incluindo desde o melhoramento do ambiente urbano
participao comunitria, alfabetizao, capacitao profissional, gerao de trabalho e renda e fomento a microempresas , o programa atua tambm no processo de regularizao das reas. Os recursos aplicados foram de R$ 634.196,5328.
290
Tabela 1: ndices do Programa Favela-Bairro 9 (1 etapa 1994-2000). Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
28
De acordo com os dados da SMH.
Atuando como um subprograma do APD-Rio, o Programa de Aperfeioamento Profissional (PAP), institudo pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) do Rio de Janeiro, instrui arquitetos para a assistncia tcnica em moradias situadas nas reas de interveno do Favela-Bairro. Essa iniciativa estende a melhoria do ambiente urbano habitao. De forma geral, como j adiantado, o Favela-Bairro no previa a construo de unidades habitacionais, exceto nos casos de remanejamento, mesmo assim quando no se pudesse adotar outro tipo de soluo negociada com as famlias envolvidas. A taxa de reassentamento verificada durante a primeira fase foi considerada pequena (5%), e as famlias receberam casas construdas na prpria favela ou uma indenizao29. Muitas vezes houve tambm o pagamento de um auxlio temporrio para cobrir as despesas de aluguel. Nesse sentido, o programa tinha como eixo central a realizao de obras de infra-estrutura, com a abertura de acessos e a criao de uma via de circulao interna, a realizao de obras de saneamento, a eliminao das reas de risco e a construo de equipamentos pblicos, como creches, quadras esportivas, praas etc. Embora o BID no tenha exigido a regularizao fundiria completa das favelas e loteamentos, o processo
foi iniciado dentro do escopo do programa, mesmo com pouca relevncia e poucos recursos. Segundo depoimentos de tcnicos da prefeitura, a realizao das obras era mais importante do que a resoluo da situao de instabilidade da titulao da terra. 3.1. A regularizao urbanstica e fundiria Poucas reas delimitadas e aprovadas por lei municipal como de Especial Interesse Social (Aeis) passaram pelo processo de regularizao. Das primeiras 17 favelas declaradas como Aeis em 1996, apenas cinco tiveram regulamentao urbanstica, com a edio de normas de uso e ocupao do solo, e quatro foram objeto de titulao30. Alm disso, das vinte leis aprovadas declarando favelas como de Especial Interesse Social no perodo 1997-2000, somente uma chegou regularizao dos lotes31. Por estarem localizadas em reas pblicas, os instrumentos de titulao utilizados foram a Concesso de Direito Real de Uso, no onerosa e que pode ser registrada em cartrio, e a Certido de Inscrio de Ocupao, emitida pela Delegacia do Patrimnio da Unio, que, embora no possa ser registrada, garante ao beneficirio o reconhecimento da posse.
291
A indenizao pelo valor da benfeitoria a ser reassentada fazia parte da contrapartida ao emprstimo do BID, e a construo de moradia na mesma localidade, com no mximo 40 m, era contemplada pelo financiamento do banco. Posteriormente, foi introduzida no programa a possibilidade de compra de um outro imvel na mesma localidade, cujos recursos estariam tambm inseridos na contrapartida local. A opo pela compra de moradias para o reassentamento de famlias em reas objeto do Favela-Bairro foi sendo utilizada progressivamente, tornando-se responsvel por 59% dos valores pagos no perodo 1995-2002.
29
Parque Royal, na Ilha do Governador - AP 3, e Ladeira dos Funcionrios e Parque So Sebastio, no Caju - AP 1, localizadas em terreno da Unio; e Ferno Cardim, no Engenho de Dentro - AP 3, situada em rea municipal.
30 31
Trata-se da favela Quinta do Caju, situada em rea da Unio na regio porturia, AP 1da cidade.
Observa-se que, nesses casos, a regularizao fundiria no implica ttulo de propriedade, e sim uma titulao que vincula legalmente o morador quele imvel. Com procedimentos iniciais que incluem, entre outras aes, diagnsticos socioeconmicos; cadastramento das unidades habitacionais e de seus ocupantes; pesquisa fundiria identificao dos proprietrios no Registro Geral de Imveis, no Cadastro Imobilirio Municipal ou Estadual, ou nos registros da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e levantamento aerofotogramtrico e topogrfico, a regularizao fundiria de reas ocupadas pela populao de baixa renda constitui um longo processo, que pode envolver instncias governamentais das trs esferas municipal, estadual e federal. Aps a declarao em lei como de Especial Interesse Social, as reas objeto de interveno, concomitante ou posteriormente s obras de urbanizao, tm iniciada a regularizao urbanstica, que abrange a elaborao de um projeto de alinhamento, definindo os limites entre os espaos pblicos e particulares, o reconhecimento e a denominao formal dos logradouros e a edio de norma especfica de uso e ocupao do solo, que tem por finalidade o ordenamento do ambiente construdo e o habite-se das edificaes. Relacionada a instrumentos elaborados e aprovados pela administrao municipal, a regularizao urbanstica no apresenta maiores dificuldades em seu alcance, que confere ao morador o direito ao endereo, mas sim nos resultados posteriores a essa etapa, como o registro do imvel aps o habite-se, que s possvel mediante a titulao, e o controle urbanstico da rea.
Quanto regularizao fundiria, no caso de reas pblicas, incluem-se a formulao e a aprovao do projeto de parcelamento do solo, em que so definidos os espaos pblicos e delimitados os lotes ou projees de edificaes em quadras; a posterior averbao desse projeto no Registro de Imveis com os lotes individualizados e as quadras; e a elaborao do instrumento legal de titulao, que possibilitar o registro definitivo dos imveis aps a concluso das obras de infra-estrutura.Alm da urbanizao e dos equipamentos, programas de gerao de renda e trabalho tm sido desenvolvidos, em parceria com a SMDS. 3.2. Posto de Orientao Urbanstica e Social (Pouso) Tendo por objetivo o acompanhamento das reas objeto de interveno do Programa Favela-Bairro, foi criado, em 1996, o Posto de Orientao Urbanstica e Social (Pouso), composto por uma equipe multissetorial da prefeitura, cuja principal atribuio era fiscalizar o uso do solo e promover a articulao com outros rgos pblicos para a manuteno das obras realizadas. Segundo Cavallieri (2003, p. 278),na parte social, uma gama variada de orientaes, informaes e encaminhamentos eram fornecidos aos moradores. Instituindo a presena governamental na favela, mesmo que transitria, a atuao do Pouso foi considerada inovadora em funo da possibilidade de interao das aes do programa com a populao da rea durante e aps as obras de interveno. Como principal elemento de articulao com os moradores, os assistentes sociais trabalhavam em conjunto com os agentes comunitrios.
292
Aps a transferncia do trabalho do Pouso da Secretaria de Habitao para a Secretaria de Urbanismo, em 2003, foi dada maior nfase regularizao urbanstica das reas. Uma das diretrizes do programa consiste em educar e estabelecer certos deveres aos moradores da favela contemplada com o Favela-Bairro, de modo que estes possam zelar pela infra-estrutura e pelo espao pblico, alm de comunicar ao rgo da prefeitura a inteno de modificar ou executar novas construes (Rio de Janeiro, 2005b). Para tanto, o Pouso conta com uma equipe formada por arquitetos, engenheiros e apenas um assistente social, e tambm com agentes comunitrios, que atendem a 22 Postos, alm do que funciona na favela da Rocinha, denominado Posto de Orientao Tcnica (POT). 3.3. As mudanas no Proap-Rio II Passados cinco anos do primeiro emprstimo, e sem que todas as obras iniciadas tivessem sido concludas, foi assinado em 2000 um novo contrato com o BID para a realizao do Proap-Rio II, relativo ao
perodo 2001-2004, com a liberao de mais US$ 300 milhes e a contrapartida municipal de US$ 120 milhes. Com idntica engenharia financeira, que incorporava cerca de US$ 7 milhes para a complementao de obras ainda do contrato anterior (Cavallieri, 2003, p. 271), o escopo do programa foi ampliado, visando a um projeto integrado com o objetivo de
dotar os assentamentos de infra-estrutura urbana e servios sociais bsicos, regulariz-los e integr-los cidade, proporcionando o desenvolvimento de suas crianas e adolescentes, e a gerao de oportunidades de trabalho e renda, contando com quatro componentes: urbanizao integrada (SMH); ateno s crianas e adolescentes (SMDS); trabalho e renda (SMTb32); e desenvolvimento institucional (SMH, SMDS, SMTb, SMU).
Nas intervenes, foram includas as favelas menores do programa Bairrinho (de 100 a 500 domiclios) e maiores do programa Grandes Favelas (de mais de 2.500 domiclios) , considerando os complexos formados pelo agrupamento de vrias comunidades contguas ou prximas33. Alm disso,
293
32 33
Secretaria Municipal do Trabalho.
Segundo a SMH, 55 reas foram includas no Proap II pelo Favela-Bairro: AP 1 - Rodo, Matinha (Pantanal), Morro do Bispo (Sumar), Morro do Catumbi, Morro Santos Rodrigues, Morro Azevedo Lima, Morro de So Carlos, Morro da Providncia; AP 2 - Morro dos Cabritos, Morro do Chacrinha, Vila Santo Amaro, Morro da Liberdade (Turano), Parque So Paulo II (Parque JK), Nova Divinia (Borda do Mato), Parque Vila Isabel, Morro dos Macacos, Pau da Bandeira, Morro do Cruz (Frana Jnior e Buraco Quente), Santa Marta; AP 3 - Parque Proletrio de Vigrio Geral, Morro do Juramento, Parque Silva Vale, Vila Primavera, Morro da Cachoeira Grande, Morro da Cotia, Cachoeirinha, Santa Terezinha, Grota, Santa Maria, Jacar, Jacar-Rio dos Cachorros, Bela Vista da Pichuna, Magno Martins, Fazenda Botafogo, Morro do Dend, Parque Jardim Beira-Mar (ou Te Contei), Morro So Joo, Dois de Maio, Parque Unio Del Castilho, guia de Ouro, Vila Esperana, Parque Proletrio de Acari, Vila Rica de Iraj, Vila Arar; AP 4 - Parque Chico Mendes, Rua 8 W n 500, Baro, So Jos Operrio; AP 5 - Vila do Cu, Vila So Jorge, Jardim Moriaba, Vila Joo Lopes, Cosme e Damio, Vila Mangueiral, Coria (Senador Camar), Caminho do Lcio. O programa Bairrinho incluiu, alm das reas anteriormente selecionas: AP 2 - Tijuau; e AP 4 - Entre Rios. Alm disso, o Grandes Favelas contemplou com um plano o Complexo do Alemo, localizado na AP 3.
foi ampliado o limite de realocao para desadensamento, de 5% para 8%. O Proap-Rio II introduziu a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade da SMDS, SMTb e SMH, e coordenao do Comit de Coordenao do Programa, para atender a uma ou mais comunidades, orientando a definio de aes a serem executadas nos componentes de urbanizao integrada; na ateno s crianas e adolescentes; e na gerao de trabalho e renda. Os planos devem ser aprovados pelas respectivas comunidades em assemblia de seus moradores34. No h no Favela-Bairro um frum intermediador, como o Ncleo de Regularizao de Loteamentos. A participao dos moradores ocorre em torno de assemblias realizadas em cada comunidade, e a prefeitura tem a diretriz de estimular a formao de conselhos envolvendo outras entidades, alm das associaes de moradores existentes, que funcionem como interlocutores do poder pblico durante as obras. Em alguns casos, houve denncias de associaes de moradores relativas ao da prefeitura na criao de grupos locais subservientes aos seus interesses. A avaliao dos tcnicos municipais, entretanto, que a participao da populao, embora
exigida pelo Proap-Rio na fase de projeto, pequena em funo do desinteresse dos moradores. Por conseguinte, o Pasi dever, concomitantemente ao projeto de urbanizao, acompanhar os estudos das reas objeto do Favela-Bairro e compreender, alm do diagnstico e das propostas de interveno, a participao comunitria em aes durante e aps a realizao das obras. 3.4. A Equipe E-Solo Durante a reunio de avaliao dos cinco anos da Agenda Habitat II, desde a Conferncia Internacional sobre assentamentos humanos (Istambul, 1996), o ento prefeito da cidade, Csar Maia, buscando maior representatividade internacional, assumiu o compromisso de lanar no Rio de Janeiro a Campanha Mundial de Regularizao da Moradia35. O que veio a gerar, no mbito municipal, a criao da Equipe Macrofuncional E-solo, tendo por objetivo legitimar e institucionalizar as atividades para implementao de um Programa de Regularizao e Titulao de Assentamentos Populares. Contando com quatro programas destinados regularizao fundiria de Regularizao de Loteamentos e Titulao; de Regularizao de Favelas
294
34 35
Proap-Rio II, Regulamento Operacional.
O objetivo da campanha foi alcanar um progresso significativo na proviso de moradia digna para todos, segurana jurdica para a regularizao da ocupao e acesso aos servios bsicos at o ano de 2015.
e Titulao; de Regularizao e Titulao de Assentamentos, promovidos pelo municpio; e de Regularizao de Conjuntos Habitacionais e Titulao na sua estrutura, coube SMH a funo gestora da Equipe E-solo36. Com diretrizes especficas, abrangendo a regularizao urbanstica, administrativa, fiscal e de registro, foram eleitos como projetos prioritrios dessas aes a favela Quinta do Caju, na rea porturia da cidade, e o Parque Royal, localizado na Ilha do Governador, ambos em terrenos da Unio repassados ao municpio. Posteriormente, foi acordado um convnio entre a prefeitura e o Escritrio Regional para a Amrica Latina e o Caribe (Rolac), do Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat), voltado para trabalhos direcionados para a regularizao fundiria de favelas e loteamentos que tivessem a regularizao urbanstica concluda, de acordo com o contrato do BID. Essa iniciativa resultou em uma articulao intermunicipal (Belm, Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Florianpolis, Goinia, Joinville, Porto Alegre, Recife, So Lus, So Paulo, Salvador e Vitria) relativa ao tema da regularizao e no lanamento da Campanha Nacional pela Regularizao Fundiria e pela Governana Urbana, em outubro de 2003, com
a assinatura da Carta Compromisso das Cidades pelo Ministrio das Cidades, pela Frente Nacional de Prefeitos e pelo Frum Nacional de Reforma Urbana. Observa-se que, assim, o Favela-Bairro ganha um outro frum, o do Banco Mundial, visando atuar na regularizao fundiria, campo em que praticamente no avanou em resultados. As iniciativas da Equipe E-Solo resultaram na modificao da Lei Orgnica Municipal possibilitando a doao de imveis pblicos; na assinatura do contrato de cesso gratuita por aforamento entre a Unio e o municpio favorecendo a utilizao da Concesso de Direito Real de Uso como instrumento de titulao para as reas da Quinta do Caju e do Parque Royal; e na elaborao de ato administrativo37 estabelecendo procedimentos especficos para a aprovao de projetos de alinhamento e de parcelamento em reas ocupadas por assentamentos populares. Entretanto, ainda no se tem uma avaliao dos resultados dessas aes relativos ao alcance da regularizao fundiria em favelas. Alguns indicadores sintticos referentes ao desempenho do programa e s mudanas operadas ao longo das duas administraes podem ser vistos nas Tabelas 2, 3 e 4:
295
Alm da SMH, a equipe foi composta pela Clula Urbana assessoria especial do prefeito , pelas Secretarias Municipais de Urbanismo, de Governo, e de Meio Ambiente, pela Diretoria de Patrimnio da Secretaria Municipal de Fazenda e pela Procuradoria Geral do Municpio (Decreto 19.646, de 2001).
36 37
Resoluo Conjunta SMU/SMH 01, de 09/07/2002.
Tabela 2: Continuidade do Programa Favela-Bairro com a mudana de gesto (Csar Maia - Conde). Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
296
Tabela 3: Custos do Proap-Rio I e Proap-Rio II / usos e fontes em US$ 1.000.000,00. Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Tabela 4: Programa Favela-Bairro (Proap) indicadores de andamento (2003). Fonte: IplanRio, Observatrio Ippur/ UFRJ-Fase.
4. Estudos de caso: Praia da Rosa e Sapucaia, Vidigal e Rio das Pedras

4.1. Praia da Rosa e Sapucaia Localizadas ao norte da Ilha do Governador, na
XX Regio Administrativa, rea de Planejamento 3 do municpio, as favelas da Praia da Rosa e Sapucaia so contguas, delimitadas e separadas por uma via, pela praia, na linha-dgua, e por um muro da Cedae (ver Mapa 2 e Foto 1).
297
Mapa 2 - reas das favelas Praia da Rosa e Sapucaia antes da interveno.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Foto 1 - Vista area das favelas, antes das obras.. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Na poca em que foi implantado o projeto de urbanizao para essas reas, ainda no havia no Rio de Janeiro um programa destinado a pequenas comunidades. Considerando a necessidade de ampliar as intervenes para favelas menores do que as contempladas pelo Favela-Bairro (de 500 a 2.500 domiclios), a prefeitura criou o Bairrinho, em 1997. Essas duas favelas, que j contavam com um diagnstico local e uma organizao dos moradores, junto com mais outras duas, foram ento as primeiras inseridas no programa.
4.1.1. Histrico
tasma da remoo (Rodrigues, 2002) pairou sobre aquela populao durante dcadas. Em 1968, houve uma iniciativa, por parte da organizao dos moradores, para garantir a permanncia e o reconhecimento pelo estado, atravs do registro da colnia de pescadores. A tentativa no teve sucesso, pois o nmero de pescadores no correspondia ao exigido pela Capitania dos Portos. Mais tarde, seria criado o Centro de Melhoramentos da Praia da Rosa (atual associao de moradores), como alternativa encontrada para o reconhecimento da comunidade e o respaldo de suas reivindicaes nos rgos governamentais. Vivendo em condies miserveis, agravadas pelo constante alagamento da rea pela mar da Baa de Guanabara, a populao recorria ao uso de palafitas nas construes, procedimento que se tornou a caracterstica mais marcante da comunidade (Fotos 2 e 3).
Os primeiros moradores formavam o ncleo de pescadores local, em 1937, no ento Saco da Rosa. Desde essa poca, as lutas pelo direito de permanncia marcam a histria da Praia da Rosa e Sapucaia. Houve duas grandes investidas nos anos de 1968 e 1970, quando as casas situadas em rea sob litgio na justia por reintegrao de posse foram ameaadas de demolio. Essa insegurana diante do fan-
298
Foto 2
Fotos 2 e 3 - Vista da rea alagada, antes da interveno do Programa Bairrinho. A comunidade de pescadores apresentava formas mistas de ocupao: palafitas, barracos de madeira, casas de alvenarias etc. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foi no ensejo do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara que as associaes de moradores das duas favelas buscaram dar visibilidade a seus problemas, elaborando, em 1988, um documento com uma srie de reivindicaes intitulado Queremos urbanizao. Firmou-se, ento, um convnio entre a Secretaria Municipal de Habitao e a Escola de Servio Social da UFRJ, que j havia desenvolvido estudos na rea, para o acompanhamento do projeto de urbanizao, durante as fases de implantao, execuo e ps-urbanizao.
4.1.2. Caracterizao da rea e da populao
vetores de doenas. A acessibilidade do sistema virio boa e o transporte feito por nibus, por meio de linhas que servem a outras reas, como Bancrios, Ribeira e Bananal. O bairro Tau conta com cinco escolas pblicas, e os equipamentos pblicos de sade utilizados pelos moradores so relativamente distantes, havendo apenas um posto do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) no bairro vizinho Bancrios. O comrcio local e existem, alm de uma indstria, dez instituies: uma creche municipal, duas pr-escolas, duas sedes de associaes de moradores, quatro igrejas e um centro esprita. A rea pertence Unio, e as construes, predominantemente de uso residencial, so, em sua maioria, de alvenaria. Antes da interveno, cerca de 80% dos domiclios tinham gua encanada, e o destino do esgoto era o mar.
299
Situadas em rea sujeita s mars, com proximidade de mangue, as duas favelas esto inseridas no bairro Tau e ocupam a baixada da Ilha do Governador, na Baa de Guanabara. Com risco de inundaes, h incidncia de poluio hdrica e proliferao de
De acordo com levantamentos feitos pela Escola de Servio Social da UFRJ, em 1996, as duas favelas somavam 916 domiclios e 3.318 moradores, sendo 1.858 em Praia da Rosa e 1.460 em Sapucaia. Dos 3.318 habitantes, 41% eram provenientes da Regio Nordeste do pas e residiam no local h pelo menos dez anos. O perfil da populao de classe social baixa, em sua maioria prestadora de servios domiciliares e de segurana, apresentando uma renda mdia individual de 2,16 salrios mnimos (1996).
4.1.3. Caracterizao do projeto aes previstas e realizadas
uma creche tambm faziam parte da proposta. Foram includas ainda outras aes, como arborizao; alargamento, prolongamento e abertura de vias; regularizao de ruas e caladas (Foto 5); abertura da rua de ligao entre as duas favelas; entroncamento e criao de ciclovia beira da Baa de Guanabara; implantao de telefone pblico; realocao de tanques comunitrios e da cooperativa de pesca; e implantao de um per.
A interveno prevista para a rea contemplava projeto virio, de conteno, de pavimentao e de redes de drenagem, alm do reassentamento das famlias que moravam em palafitas e o aterro da rea alagada (Foto 4). A reforma da praa e a implantao de
300
Foto 4 - Pista externa com algumas unidades habitacionais construdas para reassentamento da populao. Ciclovia sobre aterro, onde anteriormente localizavam-se as palafitas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 5 - Beco consolidado pelas obras, que procuraram manter as referncias locais de espacialidade. Alm de aberturas de vias carroveis, as vielas foram estudadas de acordo com os percursos tpicos dos moradores. Fonte: Observatrio Ippur/ UFRJ-Fase
Embora o projeto no tivesse previsto a participao popular, na discusso acerca das intervenes, os moradores que ocupavam as palafitas ficaram receosos de abandon-las em troca do lote urbanizado, ficando ento acordado que seriam construdos embries de 20 m, em rea da prpria favela.A abertura da via de ligao entre as duas comunidades tambm foi objeto de controvrsia; como no houve acordo entre os moradores, foi realizado um plebiscito, cujo resultado foi favorvel abertura da rua. Contando com recursos prprios da prefeitura, os investimentos aplicados na rea foram distribudos conforme a Tabela 5.
A rea teve o processo de regularizao urbanstica iniciado, mas no chegou titulao. Nas datas de entrega dos embries, foram assinados Termos de Compromisso de Entrega de Imvel entre a prefeitura e o morador. No foi prevista para o local a implantao do Pouso, sob a alegao de que o posto situado em outra favela do bairro, o Parque Royal, poderia atender s duas comunidades em questo. As obras foram finalizadas em 1998, mas, alguns anos aps a urbanizao, a rea apresenta um quadro de abandono e decadncia. Segundo Rodrigues (2002), as duas associaes de moradores afirmam que no foi realizada a manuteno dos equipamentos pblicos, bem como das tubulaes de esgoto, que funcionam precariamente, apesar dos servios terem sido solicitados diversas vezes ao poder pblico. O abastecimento de gua tambm apresenta problemas, sendo eventualmente suspenso por at trs dias. A maior parte das praas no tem postes suficientes, e a ciclovia possui trechos sem iluminao pblica. A rua de ligao entre as favelas facilitou o trnsito de carros de passeio, de ambulncias e de caminhes de lixo. Entretanto, em funo da presena do trfico de drogas, viaturas da polcia a utilizam, por vezes em alta velocidade, pondo em risco os transeuntes que por ali passam, pois, em diversos trechos, a rua no tem largura suficiente para receber caladas. Por fim, no houve estmulos socioeconmicos, como garante o Bairrinho, nem programas educativos, esportivos ou recreativos, de gerao de renda, de capacitao profissional ou de educao sanitria nessas
Tabela 5: Recursos investidos no Programa Bairrinho para Praia da Rosa e Sapucaia. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
301
Nas aes destinadas ao reassentamento das famlias que ocupavam as palafitas e as reas de alargamento das vias, foram urbanizados 116 lotes na favela Praia da Rosa, 13 na rea central das favelas e nove em Sapucaia.Alm disso, foram construdos 107 embries na Praia da Rosa e 42 em Sapucaia, onde tambm foi erguido um edifcio de seis apartamentos. Um morador preferiu a indenizao por sua moradia anterior.
reas. Segundo o Censo 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), realizado aps as obras de urbanizao, a populao das duas comunidades sofreu uma pequena alterao, havendo um decrscimo na favela da Praia da Rosa, que passou a contar com 1.743 habitantes, e um acrscimo na de Sapucaia, que computou um total de 1.564 pessoas. 4.2. Vidigal Situada no bairro do Vidigal, na VI Regio Administrativa, rea de Planejamento 2 do municpio, entre trs outros bairros da zona sul ao norte, a Gvea; a leste, o Leblon; e a oeste, So Conrado, onde reside a populao de maior poder aquisitivo da cidade , a favela do Vidigal tem como principal entrada a Av. Niemeyer, importante via de acesso na regio, e ocupa a encosta do macio Dois Irmos, prximo ao oceano Atlntico (ver Foto 6). Contando com 2.287 domiclios, em 1991, a favela foi inserida no programa Favela-Bairro, no mbito do Proap-Rio I, e seu projeto de urbanizao foi iniciado em 1995.
302
4.2.1. Histrico
Com um loteamento denominado Jardim Vidigal, aprovado e averbado no Registro de Imveis na dcada de 1930, porm no implantado, teve incio a ocupao da parte inferior do morro, que em 1941 j continha seus primeiros barracos. A expanso da favela foi inibida pela presena de vigias, que no permitiam o melhoramento dos barracos ou novas construes. Entretanto, com o fortalecimento da associao de moradores nos anos 1960, essa atuao de coibio comea a se enfraquecer. tambm nesse perodo que ocorre a implantao de um empreendimento imobilirio destinado classe mdia, em rea contgua favela. Em 1977, foi detectada a inteno do governo de remoo da comunidade, o que motivou um movimento de resistncia articulado pela associao de moradores, com o apoio de entidades como a Pastoral de Favelas. Nessa ocasio, com receio da possvel remoo, alguns moradores aceitaram a mudana para o Conjunto Habitacional de Antares, em Santa Cruz, bairro da zona oeste da cidade. Afastada a possibilidade de remoo, a associao de moradores promoveu uma campanha de conscientizao da populao no sentido de melhorar as condies de suas habitaes, pressionando o poder pblico para a prestao de servios essenciais e o desenvolvimento de uma srie de iniciativas, tais como a implantao de uma creche, um centro cultural, cursos de especializao, melhorias em infra-estrutura e controle da expanso da favela.
Foto 6 - rea da favela e do macio Dois Irmos, prximo ao mar. Fonte: PCRJ/IPP-Armazm de Dados
4.2.2. Caracterizao da rea e da populao
A rea de ocupao da favela do Vidigal de cerca de 270.000 m, com uma morfologia topogrfica de encostas com declividade acentuada sobre o mar. Situada em grande parte em regio destinada conservao ambiental, conjuga reas verdes, rochosas incluindo reas de risco e de nascentes, com
a ocorrncia de desmatamentos pontuais, poluio dos cursos de gua, acmulo de lixo nas encostas e ruas de acesso com caladas estreitas ou quase inexistentes, em que pessoas e veculos transitam com intensa movimentao. A parte de menor altura do morro a de ocupao mais densa, com a presena do uso residencial e do comrcio local (Foto 7). A legislao ambiental incidente na rea do macio Dois Irmos abrange um conjunto de leis federais, estaduais e municipais, observando-se o tombamento nacional, em 1973, acima da cota 100, como rea de preservao permanente. O uso do solo regido pela legislao municipal de zoneamento (Decreto 322/1976), que compreende reas acima da cota 100 (Zona Especial 1), de proteo ambiental e de restrio ocupao urbana; reas estritamente residenciais, para o uso unifamiliar (ZR 1); a faixa de testada para a Av. Niemeyer, delimitada como turstica; e o trecho entre a Av. Niemeyer e o mar, definido como non aedificandi. Por conseguinte, o no atendimento s determinaes dessas normas pela ocupao da favela caracteriza um dos principais aspectos de sua irregularidade urbanstica e ambiental. Na rea mais prxima Av. Niemeyer (Foto 8), esto localizadas duas escolas pblicas e as paradas de nibus que fazem a ligao com outros bairros e com o metr, alm dos pontos de sada do transporte alternativo que atende favela kombis, vans e mo-
303
Foto 7 - Rua principal, comrcio ambulante e pequenas vendas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
tos. Existem dois hospitais pblicos e trs postos de sade municipais situados em reas vizinhas, e um posto local, tambm municipal, junto associao de moradores. Na parte mais alta do morro, foi implantado o Centro de Esportes e Lazer da Vila do Vidigal, cujas obras de execuo no foram concludas. A favela conta ainda com duas creches mantidas pela SMDS, bem como com igrejas e templos. As construes so predominantemente residenciais e, na sua maioria, de alvenaria, com cobertura de laje, variando entre dois e trs pavimentos.
citrio em sua totalidade, com falta de gua, esgotamento sanitrio em valas negras e drenagem correndo superficialmente sob as casas. Configurando, em sua grande maioria, um bolso de mo-de-obra desqualificada que presta servios principalmente nos bairros prximos Leblon, Gvea, Ipanema, Copacabana e So Conrado , a populao da favela, em 1991, era de 8.580 habitantes, com uma densidade populacional de 361,29 hab./ ha. Em 2000, essa populao totalizou 9.364 pessoas, tendo sido computados 2.757 domiclios38. Existem na comunidade grupos que desenvolvem atividades teatrais (Ns do Morro), a escola de samba Acadmicos do Vidigal, um grupo de pagode profissional (Fundo de Varanda), vrios msicos e artistas plsticos.
4.2.3. Caracterizao do projeto aes previstas e realizadas
Foto 8 - Acesso a partir da Av. Niemeyer. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
304
Durante o processo de ocupao, a rea teve alguns sistemas de infra-estrutura bsica implantados parcialmente pela prefeitura e pela Cedae, por meio do Proface. Porm, o atendimento permaneceu defi-
A rea da favela do Vidigal contava com alguns projetos anteriores interveno prevista pelo programa Favela-Bairro, como a conteno de encostas nas reas de risco (atravs da Geo-Rio); o programa de instalao de depsitos de coleta de lixo; a implantao da Vila Olmpica (Foto 9), no mbito da Secretaria Municipal de Esportes; e um estudo para a duplicao da Av. Niemeyer, a cargo da Secretaria Municipal de Transportes.
38
Segundo dados do Censo do Rio de Janeiro (2000b).
O prdio erguido com recursos do programa para esse fim foi adaptado para funcionar como creche. Segundo a associao de moradores, no houve processo participativo na realizao do projeto ou na implantao da interveno proposta. O Pouso foi instalado no incio das obras, em 1996, e desativado em 2000, quando a urbanizao foi finalizada. Alm disso, a favela no foi objeto de regularizao fundiria, ainda que, em 1998, uma rea na Av. Niemeyer tenha sido declarada como de Especial Interesse Social, atravs de lei municipal39.
Foto 9 - Vila Olmpica, creche ao fundo. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
As aes previstas pela interveno contemplavam saneamento bsico, adequao do sistema virio, melhoria das condies de acessibilidade, redefinio do sistema de tratamento de lixo, remoo e realocao de moradias situadas em rea de risco e criao de creche, lavanderia coletiva e rea de lazer incorporada Vila Olmpica. Contando com recursos da prefeitura e do BID, os investimentos aplicados foram distribudos conforme a Tabela 6. As famlias que ocupavam os imveis objeto de realocao foram indenizadas, no havendo o reassentamento em unidades residenciais construdas na rea.
Tabela 6: Recursos investidos no Favela-Bairro Vidigal. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
305
39
Lei 2.704/1998.
Apesar de as obras de urbanizao haverem trazido melhorias para a comunidade (Fotos 10 e 11), observa-se que o tratamento das reas de risco foi parcial, uma vez que ainda existem trechos sujeitos a desabamento e que, mesmo com a interveno, h
vazamento de esgoto (Foto 12) e problemas no abastecimento de gua. O estado do posto de sade e das escolas pblicas precrio, assim como o de parte das obras realizadas pelo programa, que carecem de conservao e de manuteno.
306
Foto 10 - Circulao por escadaria sem corrimo, acessibilidade ainda reduzida. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 11 - Acesso s habitaes por meio de escadaria. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 12 - Pelo sistema de drenagem, correm tambm lixo e esgoto. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Uma das crticas dos moradores interveno foi a atuao prioritariamente fsico-territorial, faltando o incremento a programas socioeconmicos e educacionais destinados populao. 4.3. Rio das Pedras A favela Rio das Pedras est situada no bairro
de Jacarepagu, zona oeste, na XVI Regio Administrativa, rea de Planejamento 4 da cidade. Com acesso pela antiga Estrada de Jacarepagu e pela Estrada Engenheiro Souza Filho, a rea prxima aos bairros de Gardnia Azul, Jardim Clarice, Bosque dos Esquilos, Quinta do Itanhang e Barra da Tijuca (ver Mapa 3).
Mapa 3 - Localizao da favela Rio das Pedras e de bairros prximos. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Inserida no programa Grandes Favelas, com cerca de 12.000 domiclios e uma populao estimada em 42 mil habitantes40, a comunidade teve suas obras de urbanizao divididas em trs etapas, a primeira iniciada em 1999.
4.3.1. Histrico
307
Ao fim do ciclo econmico local, de produo aucareira, a Baixada de Jacarepagu se encontrava retalhada por vrias fazendas. At meados da dcada de 1960, o entorno da Pedra da Panela, de pouca
40
De acordo com os dados do Rio de Janeiro (2000b).
acessibilidade, apresentava uma ocupao rarefeita, incluindo alguns barracos ao longo do Rio das Pedras, mais prximos Estrada de Jacarepagu. Foi nessa rea que se estabeleceu o ncleo inicial da favela, na margem direita do rio. Com o desenvolvimento urbano da Barra da Tijuca, as obras de infra-estrutura (com projetos de saneamento que levaram canalizao de diversos rios e a implantao de vias) e a construo de edificaes atraram para a regio um grande contingente de mo-de-obra. Sem qualificao e local para moradia, essa populao acabou se instalando em abrigos precrios, aumentando a rea da favela. Diante da ameaa de remoo, com uma ordem judicial de desocupao, o governo do estado editou um decreto41 considerando a rea da Granja Rio das Pedras, localizada entre a Estrada de Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca, de utilidade pblica para desapropriao, com destinao de colnia agrcola e de integrao da reserva biolgica de Jacarepagu. Evitada a remoo, o local passou a acolher tambm famlias que se deslocaram das margens da Estrada de Jacarepagu, uma vez que, no terreno desapropriado, tolerava-se a instalao de moradias provisrias. Nos anos 1970, as obras de implantao da Via 5 (GB-2) incluram a abertura da Estrada Engenheiro Souza Filho, que ficaria conhecida como a variante da Estrada de Jacarepagu e se tornaria um dos principais acessos favela. Essas obras, alm de modifi-
carem a regio, incorporando-a malha urbana da cidade, ocasionaram a expanso de Rio das Pedras, com o aproveitamento da terraplanagem no trecho entre a variante e a Lagoa da Tijuca. Alguns projetos destinados classe mdia foram aprovados em terrenos prximos rea, com a construo de parte das edificaes previstas. No caso do empreendimento da Delfin-Rio, cedido em parte ao Banco Nacional de Habitao (BNH) como resultado de negociao no processo de interveno da empresa, foram construdos oito prdios com 18 pavimentos. O restante dos prdios, seis blocos com 972 apartamentos, esteve envolvido na liquidao extrajudicial da empresa, tendo o Banco Central como liquidante. Esse empreendimento foi invadido no incio dos anos 1990 por moradores da favela, que foram posteriormente retirados sob ao de reintegrao de posse. Do ponto de vista legal, apesar de o decreto de desapropriao se destinar a toda a gleba da Granja Rio das Pedras, o governo estadual concedeu, em 1982, a retrocesso da parte que ficava entre a variante e a Lagoa da Tijuca, devolvendo-a aos antigos proprietrios. Dois anos mais tarde, o municpio tentou nova desapropriao dessa rea, recuando diante do alto valor atribudo ao imvel. Ainda nos anos 1980, atravs do programa Cada Famlia, um Lote, a Companhia Estadual de Habitao do Rio de Janeiro (Cehab-RJ), da ento Secretaria de Estado do Trabalho e Habitao, iniciou o aterro em
308
41
Decreto E 1.551, de 1967.
um terreno localizado entre a variante e a orla da Lagoa da Tijuca, com a finalidade de reassentar 35 famlias removidas da favela em funo das inundaes ocorridas com as chuvas de 1984. Com a enchente, parte da populao ficou acampada beira da variante em barracas da Defesa Civil, que mais tarde deram lugar a barracos de madeira e construes de alvenaria, consolidando a ocupao antes provisria. Visando atuar na regularizao de parte da favela, a Cehab-RJ promoveu, em 1985, a entrega de 130 ttulos aos moradores de Rio das Pedras, quando no local residiam em torno de 2.800 famlias. Diante das dificuldades no aterro do terreno destinado ao reassentamento, em decorrncia das caractersticas naturais da rea solo frgil e alagvel , e dos custos do aterramento, quando finalmente ele foi concludo, o assentamento das famlias acabou no se realizando, em conseqncia da mudana de governo e do
trmino do programa. Dessa forma, o terreno foi invadido, surgindo uma nova rea da favela, que ficou conhecida como Areal 1. Nos anos 1990, alm dos prdios da Delfin-Rio, parte do terreno vago tambm foi invadida. Aps a reintegrao de posse e algumas negociaes, 230 famlias foram abrigadas provisoriamente em barracas da Defesa Civil, em um local que recebeu o nome de Areal 2. Em seguida, o governo estadual editou um decreto de desapropriao, abrangendo as reas de Areal 1 e Areal 2, posteriormente modificado, restringindo a rea a ser desapropriada a pouco mais de um tero da anterior. Extrapolando o ncleo inicial, denominado Rio das Pedras, a favela teve uma ocupao caracterizada pelo agrupamento de diversos outros assentamentos (ver Mapa 4):
309
Mapa 4 - Assentamentos que compem a favela Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Areal 1 ocupado em 1988, foi o principal ponto de expanso da favela, com crescimento em direo rea de proteo ambiental da Lagoa da Tijuca; Areal 2 localizado ao longo da Estrada Engenheiro Souza Filho a variante , sua rea foi ocupada em 1991 pelos que haviam invadido os blocos residenciais construdos pela DelfinRio. Situado em um terreno sem infra-estrutura e de cotas baixas, com solos de argila mole, essa parte da favela apresenta risco permanente de enchentes; Areinha separado de Areal 2 pelo Rio das Pedras, teve sua ocupao precedida de um trabalho de abertura de vias e de execuo de aterro cobrindo toda a rea de implantao, assim como ocorreu em Areal 1. A expanso dessa rea vem ocupando um trecho bastante prximo s margens da lagoa; Pinheiros situado nas fraldas do Morro dos Pinheiros, regio de cotas mais elevadas, sua articulao com a favela Rio das Pedras ocorre por meio de um terreno particular desocupado e por meio de sua principal via de acesso, a variante. Por suas caractersticas naturais, essa rea comportou a implantao de equipamentos pblicos, como o Ciep e o Ciac; Vila Caranguejo foi uma ocupao do outro lado da variante, constituda por uma faixa localizada entre a referida estrada e um terreno de baixada prximo ao Morro da Panela (rea de proteo ambiental), de propriedade privada;
Roque Santeiro configurou um prolongamento da favela, implantado praticamente sobre a variante, que forava inclusive seu desvio. Com uma faixa de terreno de profundidade mdia de 10 m, esse assentamento se encontra entre a estrada e uma rea particular; Vila Mangueira localizada junto antiga Estrada de Jacarepagu, tem previso de remoo atravs do programa. Pela escala da rea ocupada e pelo grande nmero de domiclios, Rio das Pedras considerado um complexo, no qual as enchentes peridicas representam um dos maiores problemas enfrentados pelos moradores. Foi marcante a que ocorreu com as chuvas de vero de 1996, que deixou um grande nmero de desabrigados.
4.3.2 Caracterizao da rea e da populao
310
A favela Rio das Pedras est situada na Baixada de Jacarepagu, s margens da Lagoa da Tijuca (ver Foto 13), tendo como principais marcos geogrficos, alm da referida lagoa, a Pedra da Panela, ao norte; o Morro dos Pinheiros, a nordeste; o Morro da Marimbeira, a oeste; e o Morro da Muzema, a sudeste. Com uma vasta rea plana e uma paisagem de brejos que circunda toda a parte baixa da favela prxima Lagoa da Tijuca, delimitada como rea de Proteo Ambiental (APA), a regio apresenta srios problemas de inundao, parte deles provocada pela configurao natural do terreno, cortado pelo Rio do Retiro e pelo Rio das Pedras (Foto 14), para os quais o projeto de macrodrenagem da Bacia de Jacarepagu
prev canalizao e dragagem. Com a deteriorao das condies da vegetao e o contnuo processo
de assoreamento dos sistemas de drenagem, esses problemas tendem a aumentar.
Foto 13 - Vista area da favela Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
311
Foto 14 - Presena de rios e cotas baixas dos terrenos. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
O Rio das Pedras apresenta-se poludo em virtude do lanamento de esgotos dos condomnios prximos e da prpria favela, onde a Cedae implantou, pelo programa Proface, um sistema de esgotamento sanitrio que inclui redes coletoras nos principais becos e travessas e elevatria de esgoto. Posteriormente, para solucionar os problemas causados pelas enchentes, os prprios moradores passaram a utilizar as redes coletoras para escoar as guas pluviais, com lanamentos diretos nos corpos receptores da regio, que tm como destino final a Lagoa da Tijuca. Como a regio de solos formados por argilas orgnicas e reas de turfa, existem tambm problemas de recalques diferenciais nos terrenos. Os aterros realizados na parte de ocupao mais antiga j apresentam certa estabilidade pelo tempo decorrido, mas ainda ocorrem recalques nas reas aterradas posteriormente. De acordo com a legislao ambiental municipal, a rea compreendida entre a Estrada de Jacarepagu e a Lagoa da Tijuca de Preservao Ambiental Permanente. Quanto ao uso do solo, a legislao urbanstica a classifica como passvel de ocupao urbana como Zona Especial 542, com subzonas que permitem usos residenciais uni e multifamilares, alm de usos comercial e misto. Excetua-se a rea de Preservao Ambiental dos monumentos naturais tombados (Lagoa de Jacarepagu e Morro da Panela).
Dois projetos de alinhamento destinados abertura de novos acessos virios, criados pelo Plano Urbanstico da Barra da Tijuca (n 9892 e n 8997), atravessam a favela. Porm, segundo a proposta para o Anel Virio do municpio, esses projetos sero ainda modificados com a implantao de vias expressas s margens da Lagoa da Tijuca e a transformao da variante em via de vizinhana, de movimento menos intenso. Atualmente, a Estrada Engenheiro Souza Filho (Foto 15) a variante desempenha simultaneamente a funo de principal via de articulao entre os diferentes setores da favela e a de ligao ao restante da cidade, com concentrao comercial mas ausncia de semforos, passarelas, caladas e sinalizao. J a antiga Estrada de Jacarepagu (Foto 16) comporta um intenso trfego, sem qualquer sistema de baias ou sinalizao. Alm do transporte alternativo de vans e motos, algumas linhas de nibus ligam a regio a outros bairros, como Barra da Tijuca, Cidade de Deus, Freguesia, Gvea, Madureira e Cascadura. Em relao ao sistema virio interno, em Areal 1 e Areinha existem quadras definidas com vias implantadas e hierarquizadas (vias de penetrao com caixa de 6 m e transversais com 3 m de largura), que, apesar de no serem pavimentadas e sinalizadas, oferecem condies razoveis de acessibilidade. J no ncleo de Rio das Pedras e em Areal 2, um precrio sistema de becos e vielas, em sua maioria sem pavimentao, restringe o acesso apenas a pedestres (Fotos 17, 18 e 19).
312
42
Decreto 3.046/1981.
Foto 15 - A variante, Estrada Engenheiro Souza Filho. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 17
313
Foto 16 - Estrada de Jacarepagu, onde est instalado o comrcio. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.]
Foto 18
Fotos 17, 18 e 19 - Becos estreitos, muitas vezes escuros e midos, com lixo e vazamento de esgoto. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
A favela conta com um posto de sade que atua em convnio com a Faculdade Souza Marques e, segundo dados da associao de moradores, realiza cerca de 35.000 atendimentos anualmente. O hospital pblico mais prximo o Cardoso Fontes, situado na Estrada Graja-Jacarepagu. No local, existem cinco escolas pblicas, incluindo um Ciac, feito pelo governo federal, e dois Cieps, alm de uma nica creche, em convnio com a prefeitura, que abriga aproximadamente 80 crianas com idade at seis anos.
314
Quanto questo da segurana na favela, sob um pacto de silncio dos moradores, aes relativas represso de atividades, como o trfico de drogas, so realizadas por integrantes de um grupo popularmente conhecido como polcia mineira. A tranqilidade decorrente dessa atuao vista como uma qualidade da favela por parte de sua populao e dos bairros vizinhos. Com uma rea de 610.587 m, Rio das Pedras teve seu ncleo inicial totalmente adensado, concentrando 42% do total de domiclios da favela, com construes de alvenaria em sua maioria (Foto 20). Ao longo das vias principais e secundrias, o gabarito mdio das edificaes de dois e trs pavimentos (Fotos 21 e 22). A rea de Areal 1 a segunda em nmero de domiclios, embora apresente srios problemas de esgotamento e drenagem. No caso de Areal 2, a situao bem mais grave em razo das cotas baixas do terreno e do solo argiloso, com moradias precrias que quase sempre tm um pavimento.
A carncia de espaos pblicos e de reas esportivas e de lazer atinge quase toda a favela; apenas um centro comunitrio localizado junto escola municipal, em Areal 1, atende aos moradores com atividades culturais e complementares, como aulas de bal e artes marciais. A associao de moradores tambm promove cursos e atividades esportivas, ocupando uma edificao de trs pavimentos, de bom padro construtivo, onde funciona uma TV comunitria. A escola de samba que havia na rea foi retirada; atualmente existem casas de msica funk e forr (cinco grandes).
Foto 20 - Vista da ocupao da favela Rio das Pedras. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 21 - Prdios de dois ou mais pavimentos, em via no pavimentada. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
315
Foto 22 - Edificao de trs pavimentos ao fundo e o perigo das ligaes clandestinas de luz. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
O uso comercial, que ocupa em parte edificaes de uso misto, comporta lojas de materiais de construo, aougues, padarias e farmcias, alm de oficinas de automveis de alvenaria. A rea conta tambm com uma delegacia de polcia, um posto dos correios, templos e igrejas. O perfil da populao de classe social baixa, grande parte proveniente da regio Nordeste do pas, que atua como mo-de-obra para a construo civil e servios domiciliares, principalmente nos bairros da Barra da Tijuca e de Jacarepagu, e apresenta uma renda mdia de at dois salrios mnimos (Rio de Janeiro, 2000b).
4.3.3 Caracterizao do projeto aes previstas e realizadas
abertura e a melhoria de vias, com pavimentao e redes de drenagem (Fotos 23 e 24); a instalao de infra-estrutura (esgotamento sanitrio e abastecimento de gua); a conteno de encostas; a implantao de reas de lazer (Foto 25); a construo de creche e de novas unidades habitacionais destinadas ao reassentamento de famlias que ocupam reas de risco e de proteo ambiental.
A interveno prevista na rea foi dividida em trs etapas, contemplando, segundo o programa, a
316
Foto 23 - Rua pavimentada com caladas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 24 - Beco pavimentado. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
As obras, iniciadas em 1999, destinaram-se urbanizao do canal (Rio das Pedras) e da rea de Pinheiros, onde foram construdos 16 prdios de apartamentos, com quatro pavimentos, para a populao removida de algumas reas da favela (Foto 26). Essa primeira etapa, que incluiu a construo de uma creche, foi concluda, mas as demais
continuam em andamento, com previso da construo de uma ponte sobre o Rio das Pedras e da pavimentao e drenagem da Estrada Engenheiro Souza Filho, a variante. Contando com recursos da prefeitura e da Caixa Econmica Federal, os investimentos aplicados foram distribudos conforme a Tabela 7.
317
Foto 25 - Aps as intervenes, em frente associao de moradores h uma grande praa com quadras esportivas. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Foto 26 - Prdios de apartamentos para reassentamento de famlias retiradas de reas de risco.. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Tabela 7: Recursos investidos no programa Grandes Favelas Rio das Pedras. Fonte: IplanRio, SMH, Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.
Conjugando uma rea pblica desapropriada, uma rea de propriedade privada e terrenos aterrados, Rio das Pedras no foi objeto de iniciativas mais recentes de regularizao fundiria, alm das citadas anteriormente. No caso das moradias construdas para reassentamento e doadas s famlias, a informao dos moradores que o instrumento a ser utilizado para a titulao ser o usucapio.
318
encostas, a invaso dos ecolimites implantados com cabos de ao e pontaletes, que expandiu a ocupao para as reas ambientais.
O Pouso no foi implantado na favela sob a justificativa de a urbanizao ainda no ter sido concluda. Na avaliao dos moradores, a qualidade das obras realizadas regular, e o estado de conservao dos equipamentos ruim. Aps a urbanizao de Pinheiros, verificou-se no local entupimento de esgoto e presena de lixo e entulho nas encostas que sofreram obras de conteno. Os problemas de abastecimento e de escoamento de guas pluviais so constantes (Foto 27). Alm disso, constatou-se, nas
Foto 27 - Apesar das intervenes, a rea sofre com inundaes. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase
Segundo os moradores, no foram implementados programas socioeconmicos e educacionais destinados populao da favela, e o processo participativo ocorreu basicamente por meio de reunies propostas para apresentar o projeto de interveno e o acompanhamento da execuo das obras, bem como os problemas delas decorrentes.
forte impacto sobre as condies de vida da populao favelada. A deciso de criar um rgo tcnico-administrativo que incorporasse a experincia anterior dos quadros administrativos da prefeitura revelou-se extremamente profcua, por incluir um aprendizado institucional, condio fundamental para o xito das intervenes em qualquer setor de atuao do poder pblico. Como ltimo aspecto positivo, cabe evidenciar o importante papel desempenhado pela regularizao urbanstica na transformao das condies da populao favelada, conferindo-lhe o direito ao endereo como condio fundamental de cidadania. Embora contando com essas caractersticas positivas, alguns aspectos revelaram-se contraditrios ou problemticos, a saber: Se considerarmos o peso da poltica habitacional no mbito da poltica urbana, notaremos que ele relativamente pequeno e, principalmente, que esse tipo de interveno depende, de forma importante, de financiamentos externos, enquanto outras iniciativas, como o Rio Cidade ou a Linha Amarela, utilizaram recursos da prefeitura. A poltica habitacional do Rio de Janeiro bastante diversificada, mas no inclui iniciativas ligadas ampliao da oferta de novas oportunidades habitacionais, seja por meio de programas prprios, seja por meio da utilizao de instrumentos de poltica fundiria que ampliem a oferta privada. A atuao habitacional da prefeitura, concentrada em polticas
5. Concluses
Tomando como referncia os elementos de avaliao mencionados na introduo deste trabalho, podemos sugerir algumas virtudes e alguns problemas identificados pela anlise: A grande positividade do programa dar visibilidade urbanizao de favelas, consagrando essa prtica como a forma adequada de interveno sobre o problema. Embora seja uma prtica que tem aparecido em todas as grandes cidades brasileiras no perodo recente, a publicidade em torno do projeto, o apoio do BID e o fato de ter se realizado na cidade que se caracterizou, nos anos 1970, como detentora do maior programa de remoo da Amrica Latina do um sentido simblico a essa interveno, que deve ser ressaltado. Destaque-se outrossim que constitui uma iniciativa desenvolvida por um governo de carter conservador. Alm do impacto publicitrio, o programa se pretende uma interveno a ser desenvolvida no tempo, abarcando como horizonte o conjunto das favelas cariocas. Pelos nmeros envolvidos, percebe-se claramente que uma ao em grande escala, com
319
corretivas, tem ocasionado, como efeito perverso, a ocupao de reas inadequadas como nica alternativa de acesso terra e moradia seja sob o ponto de vista ambiental (reas frgeis, encostas ou margens de rios, reas de proteo ambiental, de risco etc.), seja sob o ponto de vista legal. Isso implica uma recriao permanente do problema que se busca resolver. Embora sejam aplicados recursos significativos nas intervenes em reas de favelas, as melhorias aps a urbanizao no tm sido garantidas, no s porque as obras, em muitos casos, abrangem apenas parte da favela, mas porque no existe manuteno dos equipamentos e das reas pblicas. Os objetivos do programa (a integrao) so tratados basicamente do ponto de vista fsico-urbanstico. No entanto, como poltica de integrao social, a iniciativa parece insuficiente, e mesmo os projetos sociais articulados com a interveno no tm a mesma primazia que os aspectos de infra-estrutura, tornando ainda mais difcil a questo da integrao social das populaes faveladas. Um aspecto relevante, nesse sentido, diz respeito questo da valorizao imobiliria que decorre do investimento pblico, gerando processos de expulso branca. A postura da prefeitura foi saudar os processos de valorizao, desconsiderando o problema da sada de moradores e sua substituio por camadas de renda mais elevada. Esse tema de fundamental importncia do ponto de vista da questo da integrao social. O processo de escolha e hierarquizao da interveno, embora pragmtico, parece ser mais uma
estratgia de marketing do que uma definio calcada em diagnstico das necessidades. Dessa forma, as favelas atendidas pelo programa no foram as mais carentes; mas sim as que j vinham sendo objeto de interveno em programas anteriores. A articulao com o rgo estadual de saneamento (Cedae) complexa, e a resistncia aceitao e incorporao das obras de infra-estrutura realizadas no mbito do Favela-Bairro recorrente. O modelo de participao adotado pode ser definido como restrito ou instrumental, limitando-se basicamente informao da populao sobre o projeto e permitindo eventualmente pequenas alteraes de adaptao. Com uma atuao bastante tmida, aparenta fortes indcios de constituir mais uma prtica de legitimao das aes do que propriamente de democratizao da poltica. Experincias desenvolvidas em outras cidades mostram que possvel desenvolver uma poltica que seja amplamente discutida com a populao, seja por meio de conselhos, seja por meio da realizao de conferncias. Os resultados revelam que, nesses casos, a populao manifestou franco interesse em participar e que a democratizao do processo no impediu a eficincia e a eficcia das aes. Um novo modelo de interveno desenvolvido pelo programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (APD-Rio), em um convnio entre a prefeitura e a Unio Europia, instituiu um novo padro de participao popular, restrito a poucas e pequenas favelas, que no tem tido continuidade na ltima gesto (2004-2007).
320
A experincia do Programa de Atendimento Profissional (PAP), desenvolvido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, do Rio de Janeiro, no mbito do APD-Rio, encetou a preocupao com as melhorias habitacionais nos programas cariocas. No entanto, os exemplos elaborados pelo projeto mostram as dificuldades de trabalhar com nveis de adensamento baixos, gerando a possibilidade de se reconhecerem e legitimarem situaes construtivas no apropriadas segurana e salubridade dos ambientes, e oficializando-se padres de moradia no-dignas em edificaes j consolidadas nas reas de favelas. Cabe ressaltar tambm que esse programa foi extremamente limitado, uma vez que no foi concluda a contento a negociao com a Caixa Econmica Federal, que no aceitava os moradores da favela como candidatos ele-
gveis ao financiamento de material de construo. A prefeitura, por sua vez, tambm no manifestou interesse na continuidade do programa. A ampliao do escopo de atuao, no mbito do Proap-Rio II, objeto de um novo contrato com o BID, responde s crticas sobre a limitao das possibilidades de integrao apenas pelo componente fsico-urbanstico, com a criao dos Planos de Ao Social Integrada (Pasi), cujos impactos ainda devero ser avaliados. Embora a regularizao urbanstica possibilite aos moradores o direito a endereo como direito bsico de cidadania, a regularizao fundiria nas reas de interveno do programa Favela-Bairro apresenta resultados pouco efetivos, considerando que apenas cinco favelas, das 111 contempladas no perodo 1994-2000, esto em processo de titulao.
321
Referncias
ARAUJO, R. O planejamento urbano e a norma de uso e ocupao do solo a Cidade do Rio de Janeiro na dcada de 1990. Rio de Janeiro, 2005. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2005. BONDUCKI, N. Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Estao Liberdade, 1998. CARDOSO, A. L. Guia de referncia para elaborao e implementao de Polticas Municipais de Habitao. Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal; FASE; IPPUR/UFRJ, 2001. CARDOSO, A. L.; RIBEIRO, L. C. A Municipalizao das Polticas Habitacionais uma avaliao da experincia recente (1993-1996). Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal; FASE; IPPUR/UFRJ, 2000. CAVALLIERI, F. Favela-Bairro: integrao de reas informais no Rio de Janeiro. In: ABRAMO, P. (Org.). A cidade da informalidade. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras; FAPERJ, 2003. p. 265-296. FERREIRA, R. Plano Diretor e Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro: gesto democrtica ou gesto estratgica? Rio de Janeiro, 2000. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento
322
Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2000. HARVEY, D. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da administrao urbana no capitalismo tardio. Espao e Debates, So Paulo, v. 16, n. 39, p. 48-64, 1996. MACHADO DA SILVA, L. A. Aspectos de la poltica habitacional en Brasil.Trabalho apresentado na II Reunio do Grupo Latino-Americano de Investigaciones Urbanas, International Sociological Association, Mxico, 1981. Mimeo. RIO DE JANEIRO (Municpio). Secretaria de Habitao. Programas da Poltica Habitacional, Intervenes 1994-2000. Rio de Janeiro, 2000a.
__________. Secretaria de Urbanismo/Instituto Pereira Passos. Armazm de Dados, MOREI, 2000b. (Tabulao das informaes existentes na base de dados do IBGE/Censo 2000). __________. Rio Estudos n 46, Rio de Janeiro, 2002. __________. Secretaria Especial de Comunicao Social. Das remoes Clula Urbana Evoluo urbano-social das favelas do Rio de Janeiro. Cadernos da Comunicao, Rio de Janeiro, 2003. Edio especial. __________. Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos, Escritrio Regional para a Amrica Latina e o Caribe. E-Solo os caminhos da regularizao urbanstica e fundiria na Cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2003. __________. Secretaria de Habitao. Relatrio Gesto 2001-2004. Rio de Janeiro, 2005a. __________. Secretaria de Urbanismo. Voc sabe o que o POUSO? Rio de Janeiro, 2005b. Folheto de divulgao. RODRIGUES, F. O programa Favela-Bairro e a experincia de urbanizao das favelas de Praia da Rosa e Sapucaia. Rio de Janeiro, 2002. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 2002. SARTOR, C. E. Imagem da cidade, cidade da imagem: uma anlise sobre o modelo de interveno urbana do Rio Cidade. Rio de Janeiro, 1999. Dissertao (Mestrado) Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. 1999. VAINER, C. Ptria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva do planejamento estratgico urbano. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000. p. 75-103. VIEIRA, L.; CARRERA, L. Favela-Bairro x Nova Baixada: uma anlise comparativa entre experincias de polticas de urbanizao de assentamentos populares. Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal; IPPUR/UFRJ, 2002.
323
324
9.
9.
As reas Especiais de Interesse Social (Aeis) em Diadema. Viabilizando o acesso terra urbana
Nelson Baltrusis
s reas Especiais de Interesse Social (Aeis) foram implantadas em Diadema a partir da aprovao do plano diretor de 1994. Sua origem remonta experincia das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) e do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), im325
plantados no Recife, no incio dos anos de 1980, com o intuito de regularizar e urbanizar favelas; bem como prpria tradio de luta dos movimentos sociais da regio do ABC. As Aeis, em Diadema, foram desenhadas no s como instrumento de regularizao e urbanizao de favelas como aconteceu no Recife, mas tambm com o intuito de avanar e ampliar a sua abrangncia, demarcando reas vazias particulares para a implantao de projetos de habitao de interesse social, visando fazer valer o princpio da funo social da propriedade. Nos Quadros 1 e 2, podemos ver os dois tipos de Aeis implementados em Diadema. Este trabalho se concentrar na avaliao das Aeis-1.
Quadro 1: Aeis-1. Descrio, objetivos e metas
326
Quadro 2: Aeis-2. Descrio, objetivos e metas
A aplicao de um instrumento urbanstico como ferramenta de planejamento urbano com a capacidade de induzir a uma poltica habitacional inclusiva isto , que garanta populao de baixa renda, excluda do mercado e das polticas pblicas, o acesso terra e moradia no muito comum
nas cidades, ou pelo menos nas grandes cidades brasileiras. Em geral, o planejamento e a regulao urbana so instrumentos elitistas e servem apenas para manter a cidade legal, a cidade produzida e comercializada pelo mercado. A legislao urbanstica quase sempre contribui para aumentar o processo
de produo de territrios ilegais. Para Maricato, h uma correlao entre a lei (urbanstica) e o mercado imobilirio capitalista. O financiamento se aplica somente aos imveis legais (Maricato, 2001). claro que existem excees que dependem da forma como os instrumentos urbansticos de regulao do uso do solo so apropriados pelos agentes produtores do espao urbano. Rolnik destaca que a permeabilidade maior ou menor de um governo local constituio de agentes sociais (...) como interlocutores reais de uma poltica urbanstica (...) pode abrir espaos reais de inverso da equao poltico-territorial nas cidades (Rolnik, 1999, p. 91). A avaliao de um instrumento urbanstico que atuou no sentido de reverter a situao de excluso territorial e possibilitou que uma camada da populao tivesse acesso ao mercado esbarra na falta de paradigmas. Grosso modo, as experincias dessa natureza, assim como as denominadas prticas bemsucedidas de polticas habitacionais implantadas e desenvolvidas em diversas localidades do pas, nos so apresentadas como modelos a serem seguidos. claro que existem experincias bem-sucedidas em vrias cidades e regies, mas a maior parte delas diz respeito a intervenes fsicas urbanizao de fave-
las, reas degradadas ou construo de novas unidades ou de regularizao fundiria e urbanstica. A experincia de Diadema pode ser designada como boa prtica, pois promoveu o acesso terra urbana populao de baixa renda, incluindo-a no mercado imobilirio de terras. Poderamos dizer que uma parte do capital morto, para usar uma expresso de Soto, foi capitalizada para a economia formal, desvendando na cidade o tal do mistrio do capital1. No entanto, o que procuraremos demonstrar que os xitos ou os equvocos se deveram muito mais interveno do poder pblico e do seu esforo em criar um espao para que os diversos agentes pudessem negociar do que simples desregulamentao, flexibilizao das regras urbansticas ou ainda aos milagres da tal mo invisvel do mercado urbano. Por isso nos preocupamos em observar a aplicao do instrumento do ponto de vista de sua gesto, que no nosso entender estabeleceu um novo referencial de produo no espao urbano. Nosso trabalho se estrutura diante de algumas questes: como os diversos agentes produtores do espao urbano se comportaram diante da implantao de um novo marco regulatrio? Como o poder pblico se comportou como agente difusor e articulador dessa nova relao
327
O economista peruano Hernando de Soto d uma nova dimenso ilegalidade urbana. Em dois de seus livros, O outro caminho e Os mistrios do capital, ele prope que a ilegalidade seja vista no como um problema para a cidade, mas como um capital morto que necessita de caminhos para se transformar em capital lquido e movimentar a economia. O discurso de Soto se encaixa como uma luva ao discurso do Banco Mundial que defende a propriedade individual. Encaixa-se tambm em outro tipo de demandas: de governos que sem investimentos querem mostrar servio, dos demandatrios da regularizao que podem adquirir maior estabilidade de ocupao, valorizao fundiria e melhores condies de comercializao dos imveis. Porm, as experincias realizadas de acordo com os pressupostos defendidos pelo economista no se demonstraram satisfatrias; segundo Fernandes, as pesquisas indicam que os beneficirios desse tipo de legalizao la de Soto no so os grupos pobres, mas sim os (velhos e novos) grupos econmicos privados ligados ao desenvolvimento da terra urbana, que mais uma vez estariam tirando proveito do investimento pblico na urbanizao destas reas, geralmente bem localizadas e atraentes (Fernandes, 2003, p. 155).
1
socioespacial? E por que, apesar de seu xito em relao ao acesso terra urbana , no conseguiu modificar o padro de ocupao perifrico de produo na cidade? Para compreender o que aconteceu e avaliar o efeito que o instrumento provocou no espao urbano e nas relaes dos agentes produtores, necessrio compreender: a) as relaes entre o municpio de Diadema e sua insero com a sub-regio do ABCD e regio metropolitana; b) a trajetria de luta poltica e o papel que os movimentos sociais desenvolvem na cidade e na regio. Este trabalho se estrutura em duas partes. Na primeira, realizaremos uma breve contextualizao do instrumento dentro do marco terico da regulao urbanstica, destacando a problemtica habitacional na cidade e na regio, bem como a trajetria dos movimentos sociais locais, e como contriburam para a construo de polticas. O problema habitacional ser focado no crescimento das favelas e da populao favelada da cidade e regio, nas experincias pioneiras de urbanizao e regularizao fundiria. Para essa tarefa, nos apoiaremos em trabalhos sobre o processo de urbanizao e regularizao de favelas na regio do ABC, particularmente em Diadema, por meio da leitura dos trabalhos de Pasternak (1977), Denaldi (2003) e Baltrusis (1999). Em relao s Aeis propriamente ditas, apoiamo-nos nos trabalhos de Mourad (2000; 2003), Baltrusis e Mourad (1999),
Tsukumo (2002) e Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis (1997). Estabeleceremos alguns pressupostos metodolgicos para a escolha dos casos e avaliao. Na segunda parte, resgataremos o processo de implementao das Aeis-1, logo aps a aprovao do plano diretor de 1993, destacando o caso da rea da Sanko, que abriu caminho para as negociaes entre movimento organizado e proprietrios. Em seguida, trataremos do perodo de 1997 a 2000, no qual o poder pblico no se preocupou em gerenciar o estoque de terras das Aeis-1. Nesse perodo, mais de 70% das reas livres foram comercializadas, resultando no aumento do preo da terra na cidade, e a maioria dos projetos de implementao dos loteamentos no foi sequer examinada. E, por ltimo, destacaremos uma terceira etapa, a partir de 2001, quando a prefeitura cria a Comisso das Aeis para analisar e aprovar os projetos. Para ilustrar o processo e contextualizar nossa argumentao, resgatamos o processo de negociao da rea da Sanko e realizamos dois pequenos estudos de caso: Vinicius de Moraes/Mazzaferro envolvem duas reas contguas onde foram implementados lotes irregulares, com o aval da prpria prefeitura; na Vinicius de Moraes, existem lotes em situao de risco e com frao ideal de 25 m quase a metade da frao ideal mnima prevista na legislao de Habitao de Interesse Social (HIS), que de 42 m. Globo/Niken diz respeito a um processo de concertao que envolveu essas duas reas.
328
A Globo era uma rea de interesse social (demarcada na reviso do plano diretor em 1998) que foi loteada e comercializada pelo proprietrio como um loteamento de classe mdia. A Niken uma rea verde que foi adquirida pelo movimento de moradia. A gesto feita pelo poder pblico envolveu o proprietrio da rea da Niken, o proprietrio da rea da Globo e os representantes do movimento organizado. Essa concertao viabilizou a implantao de 78 unidades de habitao de interesse social na rea da Globo, e a rea da Niken se transformou num parque pblico. E, por ltimo, realizaremos algumas consideraes sobre os avanos e os limites do instrumento, destacando, principalmente, as limitaes que a questo regional impe s polticas locais. As Aeis-1 foram implantadas e em menos de cinco anos cerca de 80% dos terrenos demarcados foram utilizados para a produo de habitao de interesse social. Para essa avaliao foram entrevistados alguns dos principais atores envolvidos com o processo de implantao e gesto do instrumento. Utilizamo-nos tambm de entrevistas realizadas por Mourad para a sua dissertao de mestrado e das que Tsukumo realizou para o seu Trabalho Final de Graduao (TFG) Na impossibilidade de estudar e avaliar todas as reas onde foram implantados projetos, optamos em primeiro lugar por resgatar a primeira concertao que se realizou no ano de 1996; em seguida, es-
colhemos os dois casos supracitados, porque acreditamos que ilustram no s a nossa argumentao de que no basta ter instrumentos, mas que necessrio criar condies para que eles se efetivem. A coleta de dados e informaes em Diadema no Departamento de Desenvolvimento Urbano, no Departamento de Habitao e nos movimentos e assessorias foi realizada pela estudante do Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) Juliana Abramides, que atuou como bolsista do projeto. Agradeo a colaborao dos tcnicos da prefeitura municipal de Diadema, especialmente as arquitetas Sonia Nagai e Yeda Akemi, o arquiteto Sergio Santos, do Departamento de Desenvolvimento Urbano; Josemundo Queiroz, diretor do Departamento de Habitao, e Marta Cirera, do mesmo departamento. Ao deputado estadual e arquiteto Mario Reali e equipe, particularmente a assessora Liliam Aparecida da Silva Cabrera. Aos amigos do movimento de moradia Ronaldo Lacerda, Jos Ribamar, Aparecida Tijiwa.
329
Parte I Breve histrico sobre a aplicao do instrumento 1. Instrumentos urbansticos contra a excluso territorial
As reas Especiais de Interesse Social fazem parte de um conjunto de instrumentos urbansticos
que objetivam democratizar o acesso terra urbana, bem como criar instncias de gesto participativa no planejamento urbano de nossas cidades. Com a aprovao do Estatuto da Cidade no ano de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal (1988), esses instrumentos comearam a ser utilizados como diretrizes pelos municpios para que, por meio de seus planos diretores, venham promover o direito cidade, defender a funo social da cidade e da propriedade e democratizar a gesto urbana. Rolnik destaca que diversos municpios vm aplicando muitos desses instrumentos desde a dcada de 1990: enquanto se discutia e construa o Estatuto, acontecia em mbito local um processo rico de renovao no campo da poltica e planejamento urbanos (Rolnik, 1999, p. 21). nesse contexto que se insere a experincia de Diadema; o plano diretor aprovado em 1993 j previa muitos desses princpios. Existe uma grande distncia entre a formulao e a implementao dos instrumentos com o pretexto de ordenar o espao urbano ou de resolver as desigualdades territoriais. Geralmente os instrumentos propostos se apresentam como solues perfeitas. Porm, essas ferramentas demonstram ser, na prtica, insuficientes para resolver, ou ao menos amenizar, os problemas causados pela cultura da irregularidade urbana. Fernandes destaca que as leis urbansticas so em geral elitistas e socialmente inadequadas, desconsiderando historicamente a realidade do processo de produo de moradia, e que,
ao exigir padres tcnicos e urbansticos inatingveis, acabam por determinar os altos custos da terra
urbana e por reservar as reas nobres e providas de infra-estrutura para o mercado imobilirio destinado s classes mdias e altas, ignorando assim as necessidades dos grupos menos favorecidos. (Fernandes, 2003, p. 140)
330
A distncia entre a aprovao de um instrumento na legislao urbanstica ou em planos diretores e sua real aplicao enorme. Em pesquisa sobre a aplicao dos novos instrumentos urbansticos em municpios do Estado de So Paulo, Rolnik constatou que, dos 118 municpios com mais de 20.000 habitantes que responderam pesquisa, apenas 42 possuam planos diretores aprovados aps a Constituio de 1988; a maior parte deles contava em sua legislao com um ou mais dos chamados novos instrumentos urbansticos, porm na grande maioria o instrumento sequer estava regulamentado (Rolnik, 1999). De acordo com Maricato, nos anos 1980 alguns instrumentos como, por exemplo, as Zonas de Interesse Social (Zeis) e a legislao especfica para Habitao de Interesse Social (HIS) foram adotados e implementados por alguns municpios, que, no entanto, tiveram dificuldades para sua implementao devido orientao perversa do mercado e a problemas jurdicos muitas vezes relacionados documentao da propriedade. (Maricato, 2001). Na regio do grande ABC, quatro municpios Santo Andr, So Bernardo de Campo, Diadema e Mau utilizaram em seus planos diretores realizados ps-Constituio de 1988 o instrumento de reas (ou Zonas) Especiais de Interesse Social com a finalidade de regularizar as favelas e flexibilizar o
padro dos lotes para a habitao de interesse social, bem como de facilitar o processo de regularizao fundiria2. Porm, dos municpios do ABCD que possuem Aeis ou Zeis, somente Diadema conseguiu romper com o tabu da questo do direito propriedade versus sua funo social. Como destaca Mourad, o fato de o instrumento ter funcionado em Diadema no reside no fato de apenas ele existir na legislao urbanstica, mas na vontade de transformar o espao urbano por meio da vontade poltica de governos comprometidos com a equidade dos recursos territoriais e econmicos, bem como a transformao do espao da cidade (Mourad, 2000, p. 128). No item 3 deste captulo, nos aprofundaremos sobre os antecedentes das Aeis, tanto no plano nacional quanto no regional. Para Rolnik e Cymbalista (1997), as Zeis ou as Aeis buscam incluir no zoneamento da cidade uma categoria que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, estabelecer padres urbansticos prprios para determinados assentamentos. Agregando a esses assentamentos a possibilidade real e legal de melhoria da qualidade ambiental (e com isso) a requalificao do espao habitado das favelas. A adoo desse instrumento significa reconhecer a diversidade de ocupaes existentes nas cidades, alm da possibilidade de construir uma legalidade que corresponda a esses assentamentos e, portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores (Rolnik e Cymbalista, 1997, p. 8).
O que diferencia o caso de Diadema de outros casos que na cidade houve um conjunto de fatores que contriburam para que o instrumento se consolidasse, apesar de suas limitaes, como veremos no decorrer deste texto. Quando o plano foi aprovado, a prefeitura procurou criar um canal de negociao entre os movimentos de luta por moradia e os agentes do mercado imobilirio, um espao que objetivava explicitar os conflitos da luta pela terra. Pela primeira vez, os agentes produtores do espao social urbano poderiam planejar o desenvolvimento da cidade, pelo menos no que se referia questo da poltica habitacional. O municpio j desenvolvia prticas de gesto participativa, como, por exemplo, a definio de investimentos atravs do Oramento Participativo; no caso da habitao, os investimentos da poltica habitacional so definidos atravs do Fundo e Conselho Municipal de Habitao de Interesse Social (Fumapis), caso em que a prtica da gesto ocorria em relao escolha das reas onde haveria interveno bem como aos recursos que deveriam ser investidos em infra-estrutura. O desenho inicial das Aeis-1 em Diadema era atender a essa demanda favelada, desadensar as favelas e urbaniz-las, procurando dar respostas ao movimento de luta por moradia. Da dcada de 1980 at meados de 1990, os movimentos vinham promovendo ocupaes de terras pblicas e particulares, transformando-as em novas favelas. O instrumento
331
Sobre os planos diretores e instrumentos de regulao fundiria na regio do ABC, ver os trabalhos de Mourad (2000); Denaldi (2003).
foi pensado no s para conter esse ciclo vicioso e responder a essas demandas, mas tambm para ser uma ferramenta para melhorar a qualidade do espao urbano na cidade. Os crticos desse instrumento punham vrios impedimentos para sua aplicao. De um lado, alguns setores ligados aos movimentos populares alegavam que a tarefa do poder pblico era providenciar espaos para a habitao, atravs de desapropriao e at de expropriao de terrenos vagos e sem uso. Os empresrios e proprietrios acreditavam que a prefeitura no tinha poder para demarcar e obrigar o uso de determinada rea particular, e que essa demarcao desvalorizaria sua propriedade.
A partir dos anos 1970, com as polticas de desconcentrao industrial e a criao de novos plos de desenvolvimento, esse perfil comea a se transformar. Como conseqncia, na dcada seguinte, muitas empresas deixam a regio ou reestruturam suas bases produtivas. Nesse perodo, o setor tercirio comea a se desenvolver. Apesar da dinmica econmica, os municpios dessa sub-regio vivenciaram um processo de crescimento desordenado, tanto populacional quanto territorial, resultante de polticas econmicas que aprofundaram as desigualdades de renda, ampliaram o nmero de desempregados e aumentaram o subemprego. O grande ABC se destaca ainda pelas lutas por conquistas sindicais e sociais que ocorreram a partir do final dos anos 1970. De acordo com Pasternak (1997), as favelas surgiram na regio metropolitana em meados dos anos 1940, concentradas basicamente na cidade de So Paulo. Na sub-regio do ABC, as primeiras favelas datam da dcada de 1960 (Denaldi, 2001, p. 1). A principal caracterstica das que se formaram at a dcada seguinte era a ocupao gradual de terrenos desocupados. A principal forma de moradia da populao de baixa renda at meados dos anos 1970 era atravs da aquisio de lotes em loteamentos clandestinos perifricos, descrita por Kowarick como padro perifrico de ocupao4.
2. Caracterizando o municpio de Diadema e a sub-regio do ABC

A sub-regio do ABCD, tambm conhecida como regio do ABCD, composta por um conjunto de sete municpios da regio metropolitana de So Paulo3 (ver Mapa 1), que se consolidou economicamente a partir do final dos anos 50 e incio dos anos 60 do sculo XX com a instalao da indstria automobilstica no pas. Os municpios dessa regio sobressaem por seu perfil industrial, abrigando vrias unidades produtivas do setor automotivo, autopeas e qumicos, entre outras.
332
Os sete municpios so: Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Rio Grande da Serra e Ribeiro Pires. A sub-regio tambm conhecida como Grande ABC, regio do ABCD etc.
3 4
Para se aprofundar sobre esse tema, ler os trabalhos de Kowarick.
Mapa 1 Diadema - reas Especiais de Interesse Social e RMSP Localizao do ABC e Diadema. Fonte: produo do autor a partir do Mapa da RMSP.
Com a aprovao da Lei Federal 6.766-79, criminalizando os loteadores que no atendessem aos padres mnimos de implantao de loteamentos, a oferta de terrenos para a populao de baixa renda diminui5. Com a reduo desse tipo de oferta, aliada a outros fatores, como a falncia do Banco Nacional
da Habitao responsvel pela poltica de proviso habitacional e a crise econmica que gerou o desemprego na cidade de So Paulo e regio, comeam a ocorrer a partir de meados dos anos 1980 ocupaes de terrenos vazios pelos movimentos organizados de luta por moradia. Muitas dessas ocupaes
333
De acordo com Grazia e Leo Jr. (2002), loteamento clandestino no tem projeto apresentado ou aprovado pela prefeitura. Na maioria das vezes, quem vendeu os lotes, pessoa fsica ou imobiliria, no proprietria.
5
se transformam em favelas.A principal diferena dessas novas favelas sua forma de ocupao, que no se d mais de forma gradual. Os movimentos (ou grupos interessados) se organizam, escolhem a rea, demarcam os lotes e as ruas e em seguida ocupam todo o territrio. Algumas dessas ocupaes so apenas simblicas, para chamar a ateno das autoridades para o problema e forar a adoo de polticas nos vrios mbitos de governo6. De acordo com Denaldi, as favelas se consolidam nos municpios da sub-regio em diferentes perodos:
vrios estudos apontam para um grande crescimento da populao favelada em Santo Andr, Diadema e So Bernardo na dcada de 1970, em Mau na dcada de 1980 e, mais recentemente, na dcada de 1990 em Ribeiro Pires, o que leva a concluir que h uma tendncia de ocupao de reas cada vez mais distantes de So Paulo, centro da metrpole. (Denaldi, 2001, p. 1)
compem a regio. Nota-se que os ncleos de favela esto mais uniformemente distribudos na malha urbana dos municpios de Diadema e Mau, e mais espacialmente concentrados nos municpios de So Bernardo do Campo e Santo Andr. (Denaldi, 2001, p. 3)
Em relao ao porte, Denaldi ressalta que 60% das favelas de So Bernardo do Campo e 62% das de Santo Andr so grandes, com mais de 500 famlias. Por outro lado, Mau e Diadema concentram a maior parcela da populao favelada habitando ncleos de pequeno porte (com at 50 famlias) (Denaldi, 2001, p. 9). 2.1 O processo de favelizao em Diadema O problema habitacional em Diadema grave. O municpio possui apenas 30,7 km, sendo que 30% esto situados em rea de manancial. Dos seus 356.000 habitantes, cerca de 120.000 residem em favelas, que ocupam 4% do total do territrio. As reas livres para a reproduo de moradia so escassas em relao demanda, que no pra de crescer. Apesar de a Taxa Geral de Crescimento Anual (TGCA) ter cado para 1,77, assim como tem acontecido em outras cidades da regio metropolitana, a presso sobre o
334
Denaldi destaca que no existe homogeneidade na distribuio da populao favelada nos municpios da regio. De acordo com os dados da pesquisa Favelas no Grande ABC: Crescimento e Balano das Intervenes, realizada por ela,
o incremento da populao favelada no ocorre espacialmente da mesma forma nos municpios que
Convm ressaltar que, apesar de no ser o objeto de nosso trabalho, vrias dessas ocupaes se transformaram em conjuntos habitacionais. Em Diadema, a ocupao do Buraco do Gazuza se transformou num conjunto habitacional de prdios de quatro andares, construdo por mutiro autogestionrio financiado pela Caixa Econmica Federal atravs do Prohab-Comunidade; a ocupao da Vila Socialista se transformou num conjunto financiado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU). No municpio de So Paulo, entre os vrios exemplos, podemos citar a ocupao da rea da Garagem, em So Miguel, e a da Fazenda da Juta. O primeiro foi implantado com um projeto financiado pela prefeitura, e o segundo, pela CDHU.
6
item moradia no diminuiu. A cidade de Diadema foi emancipada em 1959. Durante muito tempo, foi considerada uma cidade-dormitrio, e seu processo de ocupao seguia o clssico padro de expanso perifrico. Terrenos baratos, sem nenhuma infra-estrutura em loteamentos irregulares, serviram de abrigo para a mo-de-obra de trabalhadores das indstrias da regio sul de So Paulo e do Grande ABC, principalmente para a recm-criada indstria metalrgica automotiva de So Bernardo do Campo. A construo e a inaugurao da Rodovia dos Imigrantes na dcada de 1970 trouxeram para a cidade indstrias de pequeno e mdio porte, que serviram de apoio forte indstria metalrgica da regio. A partir desse momento, a terra ganha outro valor. De acordo com Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis (1997, p. 12), a partir dos anos 1970, o mercado de terras se aquece em funo da instalao de pequenas e mdias indstrias. Com o aquecimento do mercado, a possibilidade de produzir loteamentos para a populao de baixa renda ficou limitada, primeiro porque os preos comearam a subir e segundo porque o plano diretor de 1973 demarcava 70% das reas livres da cidade para a implantao de indstrias, impossibilitando com isso a produo legal de novos loteamentos. nesse contexto que surgem as favelas na cidade, que se instalam nos espaos possveis: reas pblicas, particulares e de manancial (ibid.). A grande ocupao do territrio da cidade ocorreu nas dcadas de 1970 e 1980. Nesse perodo, a populao cresceu a taxas assustadoras. Esse cres-
cimento, aliado falta de um planejamento urbano mais condizente com as necessidades da cidade real pois, at o final dos anos 1970, a preocupao dos planejadores era com o desenvolvimento econmico baseado na instalao de indstrias , aconteceu de forma desordenada. A falta de preocupao do governo local em atender populao de baixa renda se reflete nas precrias condies de moradia no municpio. At 1990, somente 10% das ruas eram asfaltadas, e os servios de gua e esgoto no atendiam a 30% dos domiclios. O nmero de favelas e da populao favelada tambm aumenta entre 1970 e 1980. De acordo com levantamentos da prefeitura, em 1968 o municpio possua dois ncleos de favelas; na dcada de 1970 eles crescem para 31; na dcada de 1980 so identificados 128; em 1995 encontram-se 197; e em 2001 existem 207. O nmero de favelas existentes no perodo de 1968 a 1970 pode estar subestimado, pois at os anos 1980 elas no eram demarcadas nos mapas da cidade (Tabelas 1 e 2).
335
Tabela 1: Evoluo da populao de Diadema e % da TGCA. Fonte: IBGE (2000).
3. Os antecedentes das Aeis

Como dissemos na introduo, a origem das Aeis remonta experincia de regularizao e urbanizao de favelas e mocambos no Recife dos anos 19807. No entanto, existe tambm uma origem regional e local do instrumento. Podemos dizer que, regionalmente, as Aeis tiveram como antecedentes as lutas dos movimentos sociais, em especial as lutas pelos direitos dos favelados que, nos anos 1970, se organizaram para conseguir melhorias em suas reas de moradia e a garantia jurdica da regularizao. De acordo com Pasternak e Baltrusis (2003, p. 23),
no final dos anos 1970, os moradores, liderados pelo padre Rubens, organizam a primeira urbanizao de favela da regio. Desse movimento surgiu o Movimento de Defesa dos Favelados, criado no 1 Encontro Nacional sobre Favelas, realizado nos dias 2 e 3 de maio de 1980, em Santo Andr. (...) entre as principais reivindicaes, estava a regularizao da posse da terra.
Tabela 2: Evoluo das favelas e populao favelada. Fonte: Diadema (2003).
A primeira grande expanso dos ncleos de favelas aconteceu por volta dos anos 1980. Esse crescimento pode ser expresso pelo grande nmero de ocupaes de terras pblicas e particulares no perodo. Elas ocorriam de forma gradativa: os moradores chegavam aos poucos, sozinhos ou em pequenos grupos, e construam seus barracos. A partir de 1982, a prefeitura comea a intervir no processo de favelizao da cidade, com programas de urbanizao e regularizao fundiria. O principal objetivo desses programas era intervir fisicamente, por meio de obras de melhorias e de reparcelamento, provendo os assentamentos de acesso infra-estrutura e servios urbanos e iniciando um processo de regularizao fundiria, mediante a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), nas favelas situadas em reas pblicas municipais.
336
Em Diadema, o movimento de favelas teve origem com a Comisso Municipal de Favelados de Diadema, ligado ao Movimento de Defesa dos Favelados (MDF), com apoio da Igreja Catlica, depois transformado na Associao dos Favelados de Diadema. A urbanizao de favelas e os mecanismos de regularizao fundiria, como a Concesso do Direi-
Sobre a experincia das Zeis e Prezeis no Recife, ver, entre outros, os trabalhos de Arajo e Costa (1994); Botler e Marinho (1997); e Marinho (1999).
to Real de Uso (CDRU), uma das principais reivindicaes dos movimentos de favelados, comearam a ser aplicados no incio dos anos 1980, principalmente no Recife, em Belo Horizonte e em Diadema, como polticas para o problema. O Quadro 3 destaca os principais antecedentes das AEIS. 3.1 A urbanizao de favelas em Diadema As favelas, os assentamentos precrios, irregulares ou ilegais, s foram reconhecidos e incorporados s polticas pblicas da cidade com a vitria da administrao popular na eleio de 1982.A partir de 1983, inicia-se o processo de urbanizao de favelas entendido como forma de eliminar a segregao social e espacial. Tal programa consistia na integrao desses ncleos habitacionais estrutura social e urbana do municpio, priorizando a execuo de obras de infra-estrutura e de saneamento bsico (drenagem, abastecimento de gua e coleta de esgoto, alm de pavimentao, construo de escadarias, conteno de encostas e iluminao pblica), e na regularizao fundiria. O processo de urbanizao das favelas em Diadema foi se desenvolvendo paralelamente ao de urbanizao da cidade. Hoje, depois de 20 anos do programa, a urbanizao atendeu a mais de 20.000 famlias em 147 ncleos habitacionais, correspondentes a 75% das favelas. Em alguns casos, a qualidade urbana dessas favelas chega a ser melhor que a do bairro em seu entorno.
3.2 A Concesso do Direito Real de Uso Paralelamente ao processo de urbanizao, as favelas foram sendo regularizadas por meio da Concesso do Direito Real de Uso. De acordo com Mourad (2000, p. 66),a discusso da Concesso do Direito Real de Uso (CDRU) vinha sendo debatida pelo MDF (na regio do ABC) desde 1982. Em Diadema, a Associao dos Favelados de Diadema incorporou a proposta ao 2. Encontro de Favelas realizado em junho de 1984. O projeto de lei de CDRU foi elaborado entre os tcnicos da prefeitura e as lideranas dos movimentos de luta pelos direitos dos favelados de Diadema, objetivando o reconhecimento, a legitimao do direito terra para quem nela mora. No dia da votao do projeto de CDRU, o movimento organizou uma enorme passeata, pressionando os vereadores, com os arredores da Cmara Municipal tomados e o plenrio todo ocupado pela populao, que exibia faixas e cartazes com o slogan a terra nossa. (Mourad, 2000). A Cmara Municipal aprovou a CDRU gratuita no dia 21 de setembro de 1985. O reconhecimento do direito posse da terra dos favelados de Diadema foi uma conquista dos movimentos de moradia. A aprovao desse instrumento foi de grande importncia para a luta do movimento dos favelados, no s para Diadema, mas para todo o pas e para o movimento de reforma urbana. Esse reconhecimento tornou-se um marco histrico
337
para a luta dos favelados contra a remoo, garantindo o direito da terra para quem nela mora. Viera da Costa (2002) destaca que a CDRU em Diadema s concedida aos assentamentos em reas pblicas municipais desafetadas e que esto em processo de urbanizao: lotes demarcados com metragem padro, vielas, rede de gua e rede de esgoto instaladas e locais para centros comunitrios. As comunidades devem organizar-se em comisses de moradores e levantar os documentos necessrios para a concesso. Conforme Reis e Liso (1998, p. 129), Diadema, em 1990, foi o primeiro municpio a conseguir o registro do contrato de concesso no Cartrio de Imveis em nome de todos os moradores, marcando assim um evento indito na histria do pas. Aps a aprovao do instrumento, vrios ncleos favelados urbanizados obtiveram o ttulo de concesso. Porm, para que o instrumento fosse reconhecido pelo Cartrio de Registro de Imveis, foram necessrios quatro anos. Ainda hoje, de acordo com Spertini e Denaldi (2000), o instrumento no obteve o seu pleno reconhecimento jurdico legal, pois apenas duas favelas tiveram seus ttulos regularizados em cartrio: Maria Tereza e Jardim Inamar. 3.3 Algumas consideraes sobre o processo de urbanizao de favelas na cidade O programa de urbanizao de favelas foi construdo ao longo de trs administraes consecutivas do Partido dos Trabalhadores. No perodo de 1983-1988, foram iniciadas intervenes em 78 ncleos, com re-
parcelamento do solo, abertura de vias, aprovando-se na Cmara Municipal a CDRU em 51 ncleos. No perodo de 1989 a 1992, houve a continuidade das obras de urbanizao. Em 1990, foi aprovado o Fundo e o Conselho Municipal de Habitao (Fumapis), para ampliar a participao da populao nos projetos e na destinao dos recursos para a urbanizao e a construo de novas unidades habitacionais. De acordo com Mourad, na gesto 1993-1996 houve um grande avano dos movimentos de luta por moradia, que se mobilizaram para aprovar o plano diretor que integrava a poltica habitacional urbana, inscrevendo o direito moradia no contexto mais amplo. Pela primeira vez, na cidade, os movimentos organizados participaram e garantiram a aprovao de um plano diretor. A poltica habitacional na cidade sempre teve como proposta tratar a questo integrada ao prprio desenvolvimento do municpio. Para Baltrusis (1999, p. 30),
o processo de urbanizao de favelas em Diadema alm de dotar as favelas de infra-estrutura, ordenar o parcelamento do solo e resolver a questo fundiria, transformou as favelas em bairros, integrando-as cidade e fazendo com que seus moradores pudessem exercer o direito cidade.
338
Entre 1983 e 1996, o municpio incidiu sobre a realidade das favelas, beneficiando cerca de 90% da populao moradora desses ncleos habitacionais.
Dos 192 ncleos existentes em 1996, 115 foram urbanizados. Cerca de 25% dos ncleos de favelas adquiriram o direito posse da terra atravs da CDRU. De acordo com levantamento do Departamento de
Urbanizao de Favelas, em 2001, elas eram 207: destas, 35 (17%) se encontravam em processo de urbanizao e cerca de 5% do total necessitavam de remoo por estarem em situaes de risco.
Quadro 3: Antecedentes das Aeis.
339
4. As reas Especiais de Interesse Social Aeis-1 demarcando territrios da legalidade
As Aeis nascem em funo do acmulo dos programas de urbanizao e regularizao fundiria das favelas, com o intuito de dar suporte a estes programas. A urbanizao e as regularizaes realizadas
no foram suficientes para amenizar o problema de falta de moradia na cidade. A tenso e a disputa por espaos se agravam, no final dos anos 1990, com as ocupaes de terra que na maior parte dos casos contribuam para o aumento do nmero de favelas. Entre essas ocupaes, convm ressaltar a do Buraco do Gazuza, no bairro de Piraporinha, em que depois de um processo de negociao que envolveu os proprietrios da rea, a prefeitura e o governo
federal, foram construdas 150 unidades em mutiro autogestionrio8. Outro problema a ser enfrentado eram o crescimento e o adensamento dos ncleos de favela existentes. Era necessrio enfrentar o desafio e reverter esse adensamento, bem como criar uma reserva de terras para oferecer alternativas s ocupaes realizadas pelo movimento. Nesse sentido, as Aeis podem ser consideradas um instrumento de poltica urbana que refora a deciso poltica de urbanizar as favelas, complementando e facilitando o processo de regularizao fundiria, e de enfrentar o problema da excluso territorial por meio do estabelecimento de regras claras que viabilizem o acesso terra urbana de forma organizada. Para os diversos atores da cidade, estava claro que o instrumento deveria ser utilizado para otimizar as polticas de urbanizao e regularizao. Para o arquiteto Jorge Hereda, ex-secretrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano de Diadema, era uma possibilidade de legalizar a posse da populao moradora em favelas, principalmente para a populao moradora nas reas particulares 9. Para Manoel Boni, ex-vereador e liderana do movimento da zona oeste, a formulao das Aeis veio com a questo da urbanizao das favelas10. Para Ronaldo Lacerda, coorde-
nador da Associao Pr-Moradia Liberdade, no comeo, lgico, que era para desadensar as favelas, a preocupao com os ncleos, criando espaos para tirar a populao, que estava muito aglomerada dentro das favelas, para colocar num lugar mais adequado para moradia11. 4.1 Caracterizao das reas Especiais de Interesse Social As reas Especiais de Interesse Social-1 (Aeis-1), para propriedades particulares desocupadas, foram caracterizadas no plano diretor de 1993 como: terrenos privados no edificados, subutilizados ou no utilizados, destinados implantao de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (Ehis) e com reserva de reas para equipamentos comunitrios (Diadema, 1994). Foram delimitadas 36 reas privadas vazias como Aeis-1, o equivalente a 745.502 m. As Aeis-1 demarcaram terrenos para a construo de Habitaes de Interesse Social (HIS), visando viabilizar a urbanizao de favelas, seja na produo de novas habitaes para atender populao moradora em situao de risco, seja pela necessidade de remoo de famlias que interferissem na continuidade das obras, e possibilitar acesso terra urbana populao que no tinha acesso ao mercado for-
340
8 9
A experincia do Buraco do Gazuza foi abordada na nota 5. Entrevista realizada por Mourad em 2000. Ibid. Ibid.
10 11
mal de produo de habitao. Alm da delimitao contida nas Aeis-1, a Lei de Uso e Ocupao do Solo, regulamentada em maro de 1996, detalha normas e padres urbansticos para a elaborao de Ehis. A principal exigncia para que as Aeis se consolidassem era atender s famlias com renda mensal de at 10 salrios mnimos; essas famlias no deveriam possuir outro imvel e deveriam residir no municpio. Tais diretrizes foram regulamentadas atravs da Lei de Cadastramento 1.357/94. 4.2 O processo de aprovao do plano diretor No processo de discusso e aprovao do plano diretor, a demarcao de reas particulares vazias para fins de implementao de programas de habitao de interesse social foi conflituosa. Como sublinha a professora Aparecida Tijiwa, liderana do movimento de luta por moradia do Taboo, os movimentos organizados levaram mais de 1.500 pessoas para a Cmara Municipal, para pressionar os vereadores a aprovarem o instrumento e a demarcao das reas. A sesso de aprovao encerrou por volta das duas horas da manh12. Para o deputado Mario Reali, a demarcao das reas de Aeis-1 gerou uma grande disputa em torno do plano diretor, porque representou a disputa da terra no modelo redistri-
butivo, demarcando no mapa da cidade a prpria disputa pelo territrio13. A estratgia poltica para a aprovao do plano diretor de 1993 se concentrou no debate de esclarecimento sobre os novos instrumentos urbansticos, particularmente os que tratavam da questo da funo social da cidade e da propriedade. As Aeis 1 e 2 foram incorporadas plataforma de luta dos movimentos organizados. A prefeitura e os movimentos acreditavam que ao incorporar esses novos instrumentos, em particular as Aeis, estariam contribuindo para a melhoria da qualidade de vida local e viabilizando o acesso terra urbana populao de baixa renda. Os segmentos da sociedade contrrios incorporao das Aeis eram a Associao Comercial e Industrial do Estado de So Paulo, regional Diadema (Aciesp), a Associao Comercial de Diadema (Acid) e os vereadores que representavam seus interesses. Acreditavam que o instrumento inviabilizaria o desenvolvimento econmico da cidade e que as reas demarcadas se transformariam em futuras favelas. Durante o processo de discusso e aprovao do plano, muitas presses foram feitas. Os representantes da Acid caracterizaram a proposta como um instrumento ilegal, intervencionista, demaggico e lesivo aos interesses do municpio.
341
12 13
Entrevista realizada por Baltrusis em 2000. Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.
Houve um amplo processo de mobilizao popular que envolveu os principais movimentos de luta por moradia da cidade: os sem-terra, os representantes das favelas e das reas de ocupaes privadas. Essa movimentao culminou com a ocupao total da Cmara Municipal pela populao, para garantir a aprovao do plano proposto. Esse processo significou um avano nas relaes entre o poder pblico e o movimento, pois, de acordo com Hereda, o poder pblico conseguiu fazer que o movimento de luta por moradia compreendesse o significado do plano, e se colocasse como um ator no processo de sua aprovao. Nas palavras do ex-secretrio:
conseguimos colocar na mesa o movimento de habitao, entendendo o que significava na vida dele [a aprovao do plano] e com fora, inclusive para aprovar o plano. Eu nunca ouvi falar de outro lugar que o movimento de habitao, em vez de reivindicar casa, foi reivindicar que uma legislao urbanstica fosse aprovada de um jeito, sabendo o que significava14. 342
consolidar como um instrumento de gesto15. Definidos os critrios, a prefeitura concentrou esforos para que o instrumento fosse aplicado. Na segunda parte, trataremos do tema da gesto do instrumento e avaliaremos seus avanos e retrocessos.Veremos que o fato de que houve uma ruptura poltica na cidade com a mudana de governo aconteceu porque os tcnicos do poder pblico municipal, os agentes do mercado e o prprio movimento no se apropriaram das possibilidades de gesto do solo inerentes ao instrumento, como, por exemplo, organizar a demanda e propiciar um ambiente de negociao entre os agentes. Sem a participao do poder pblico local, os movimentos entraram no jogo do mercado, disputando entre si a compra de reas para implantao de novas unidades habitacionais. Nesse sentido, a gesto foi substituda pelo confronto. Trataremos ainda de como foi reconstruda essa gesto.
Parte II AEIS-1: Conflitos e gesto 1. As Aeis em Diadema, como ocorreu a gesto do instrumento
Quando as Aeis-1 foram desenhadas e incorporadas ao plano diretor da cidade, seu objetivo era re-
Logo aps a aprovao do plano, a prefeitura montou uma estrutura para gerir o instrumento e estabelecer alguns procedimentos para planejar a utilizao do estoque de terras. De acordo com o arquiteto e deputado estadual Mario Reali, esse esforo se concentrou mais em definir critrios de ocupao das reas vazias demarcadas como Aeis do que se
14 15
Entrevista realizada por Baltrusis em junho de 2000. Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.
servar terras para a remoo da populao residente em reas de risco, desadensar as favelas ainda no urbanizadas e atender demanda dos moradores de aluguel que pressionavam com ocupaes de terras no municpio. O plano diretor comeou a ser elaborado no incio dos anos 1990, e uma das principais questes apresentadas era a falta de terrenos disponveis para a habitao popular. Isso fez que, desde meados dos anos 1980, os movimentos de luta por moradia organizassem ocupaes de terras na cidade. Muitas dessas ocupaes tiveram um desfecho trgico, outras se transformaram em grandes favelas, agravando o problema habitacional. Aps a aprovao do plano diretor, a prefeitura dispunha de uma srie de instrumentos urbansticos para utilizar no planejamento da cidade. Poderia, finalmente, exigir que a propriedade sem utilizao cumprisse sua funo social16. O caminho para que isso ocorresse foi rduo; de acordo com Mourad, o principal desafio para implantar o instrumento foi mexer com os interesses dos donos de terra e tirar a terra do processo de especulao fundiria (Mourad, 2003, p. 229). A primeira negociao que envolveu a prefeitura, os proprietrios de terra e os movimentos foi a rea da Sanko, com 96.800 m, visando atender a 1.800 famlias. Essa negociao criou um novo repertrio para a produo social do espao urbano em
Diadema, tendo como base o dilogo entre as partes: proprietrios de terra e lideranas do movimento de luta por moradia, mediados pelo poder pblico. A prefeitura estabeleceu condies para que esse processo se realizasse, por meio da elaborao de uma estrutura de apoio para agilizar os processos de negociao das Aeis. Foi criada uma comisso composta por vrias diretorias da Secretaria de Desenvolvimento Urbano: Departamento de Habitao e Departamento de Desenvolvimento Integrado; alm do Departamento de Regularizao Fundiria da Secretaria de Assuntos Jurdicos, participavam ainda representantes do Conselho de Habitao e os agentes interessados na aprovao dos projetos. Num primeiro momento, a prefeitura assessorava os movimentos de moradia nos aspectos jurdicos, econmicos e urbansticos. De acordo com Mourad (2003, p. 238),
a prefeitura orientava a constituio jurdica, associao, cadastramento da demanda, escolha do terreno, viabilidade do empreendimento, laudos de avaliao, contratos, registros, estudos preliminares urbansticos, planos de pagamento e contratao de infra-estrutura, e promovia o dilogo entre proprietrio e movimento. 343
Em seus dez anos de aplicao, o instrumento cumpriu seu objetivo, atendendo a parte da demanda por habitao de interesse social, atravs da democratizao do acesso terra urbana e da ampliao
Como a maioria dos planos diretores realizados por cidades progressistas ps-Constituio de 1988, o de Diadema incorporara a maior parte dos instrumentos urbansticos do iderio da Reforma Urbana.
16
do mercado imobilirio para a populao de baixa renda. Os principais problemas que o instrumento enfrentou esto relacionados falta de continuidade poltica. O novo governo que assumiu a prefeitura, em 1997, desfez essa estrutura de apoio e no se empenhou em realizar as concertaes necessrias para que o instrumento funcionasse plenamente. Com essa postura, o instrumento acabou favorecendo, em alguns casos, empreendimentos de classe mdia. Reali destaca que [neste perodo] algumas Aeis1 atenderam uma populao diferente da populao que a gente acreditava que devia ser priorizada no atendimento, [e ele evidencia] reas como a Armando Pineli, que hoje tm um conjunto que no atende a populao de 5 a 10 salrios17. Os problemas apontados por Reali aconteceram porque o poder pblico local foi incapaz de mediar os conflitos que surgiam. E, sem a sua intermediao, os agentes do mercado imobilirio se apropriaram do instrumento e comearam a especular sobre o preo dos terrenos. Nesse perodo, o mercado apostou na falta de unidade dos movimentos e promoveu a comercializao desenfreada, no s das reas demarcadas, mas tambm de reas industriais, muitas das quais imprprias para a implantao de empreendimentos habitacionais. Algumas das principais distores desse perodo se relacionam a empreendimentos que no atendiam demanda preferencial das Aeis-1, produo
e comercializao de loteamentos irregulares, e s limitaes dos movimentos que no conseguiram pautar a discusso e pressionar as instituies para que a legislao fosse cumprida. Sem dilogo, o confronto foi inevitvel, tendo ocorrido sob a forma de manifestaes pblicas e ocupaes de terrenos sem utilizao, como veremos na seqncia. Sem conseguir negociar novos espaos, em 1998, o movimento ocupa reas demarcadas como Aeis-1 e outras no demarcadas, para forar a prefeitura a se posicionar em relao ao problema e pressionar a negociao com os proprietrios. A conseqncia desse enfrentamento foi trgica para a qualidade do espao urbano na cidade, pois alm de esgotar o escasso estoque de terras, algumas lideranas se transformaram em agentes imobilirios, organizando grupos, recebendo prestaes e intermediando negociaes com corretores de imveis. Os loteamentos e as unidades habitacionais produzidas dentro dessa lgica eram de pssima qualidade. Muitos projetos adotaram o critrio de implantar o maior nmero de famlias em detrimento da qualidade. Neles, as reas verdes e livres acabaram sendo ocupadas com moradias. De acordo com Tsukumo (2002, p. 50),os principais critrios utilizados foram o de implantao do maior nmero de lotes possvel, na lgica de dividir o valor da rea por um maior nmero de associados, tornando a compra vivel. Se o mercado imobilirio
344
17
Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003.
se apropriou do instrumento, os movimentos, por sua vez, no foram capazes de pautar uma discusso mais qualificada sobre o tema e entraram no jogo do mercado. O novo marco organizativo era conseguir associados com capacidade de contribuir com mensalidades e comprar o maior nmero de terras. De acordo com Ronaldo Lacerda,
houve uma concorrncia desleal, por parte do movimento da oeste, que mesmo depois de os movimentos terem decidido que nenhum movimento deveria comprar mais reas, para controlar o preo, o movimento da oeste negociou treze reas. Os outros movimentos tambm comearam a adquirir terras e o preo disparou18.
finalidade de cumprir sua funo social da propriedade, ou seja, servir como base para implementar empreendimentos da Habitao de Interesse Social (HIS). No ano de 2000, a maior parte das Aeis-1 eram loteamentos auto-empreendidos com casas autoconstrudas. Esses auto-empreendimentos se assemelham muito s favelas e aos bairros perifricos da cidade, e no estavam regularizados, pois os processos de aprovao ficaram parados nas mesas do Departamento de Desenvolvimento Urbano. Para aprovar um empreendimento de Aeis-1 necessrio que o responsvel pelo loteamento entre primeiro com um pedido de Certido de Diretrizes; depois de aprovadas as diretrizes, o interessado deve solicitar o Alvar de Aprovao e Execuo e, por ltimo, o Certificado de Concluso.Tsukumo (2002, p. 59) destaca que em muitas reas esse procedimento no foi cumprido, principalmente porque a execuo dos projetos se deu, na maioria dos casos, muito antes da emisso de qualquer um desses documentos. De acordo com o arquiteto Sergio Santos, a grande maioria dos projetos possui falhas tcnicas, e os empreendimentos de Aeis-1 no diferem do prprio modo de produo da cidade, pois como sempre acontece em toda a cidade, eles constroem sem comunicar, so os mesmos problemas que acontecem na cidade. Nos loteamentos novos, teria como haver um controle maior, mas isso no aconteceu na gesto 1997-2000 19.
Para os associados que no conseguiam pagar as prestaes, s restava o caminho da ocupao. O poder pblico se omitiu de seu papel de regulador e de intermediador e se ps ao lado dos proprietrios. Para a prefeitura, os movimentos queriam desestabilizar o governo e era impossvel desapropriar aquelas reas; para o Ministrio Pblico, as reas deveriam ser desocupadas imediatamente.Tanto a prefeitura como o Ministrio Pblico em nenhum momento consideraram a possibilidade de acordos entre as partes (ocupantes e proprietrios). Em nenhuma das matrias publicadas sobre as ocupaes de terra do perodo houve qualquer referncia demarcao daquelas terras com a
345
18 19
Ibid. Entrevista realizada por Tsukumo em 2002.
Diante dos problemas causados pela falta de intermediao e at omisso do poder pblico, o governo que assumiu em 2001 estruturou um grupo de apoio para analisar os projetos pendentes de Aeis que apresentavam algum tipo de irregularidade, mediante a nomeao de uma comisso. A Comisso das Aeis se concentrou em analisar e aprovar os loteamentos j implantados, bem como em orientar os novos empreendimentos. De acordo com Santos,
o grande problema que a maioria dos empreen-
dimentos j est implantada. O trabalho da comisso tentar resolver cada caso da melhor maneira possvel. Discutimos com eles (tcnicos e representantes das associaes), convencendo-os a mudar o projeto e a incluir as reas que estavam faltando20.
Com este procedimento, a Comisso conseguiu regularizar vrios projetos. A reativao da Comisso criou oportunidades para encontrar solues novas, como veremos no caso da Globo/Nikken. Ver Mapa 2 com a localizao das reas pesquisadas.
346
Mapa 2: Diadema localizao das reas pesquisadas. Fonte: produo do autor
20
Ibid.
O padro construtivo das Aeis Desde a aprovao das Aeis-1 no plano diretor, os empreendimentos realizados pelo poder pblico, movimentos ou iniciativa privada produziram dois padres: o vertical e o horizontal. De acordo com Mourad, o padro vertical [foi] executado pela iniciativa privada e pelos movimentos que obtiveram financiamento, diferenciando-se da paisagem urbana, onde predomina o padro horizontal. J o padro
horizontal, encontrado na maioria dos loteamentos, foi promovido pela prefeitura e pelas associaes que se autofinanciaram (Mourad, 2000, p. 109). Ver a sntese dos padres na Tabela 3. A falta de financiamento determinante pela predominncia do padro horizontal. J os empreendimentos verticalizados so os da iniciativa privada com financiamento da CAIXA ou aqueles em parceria com o poder pblico que obtiveram financiamento da CDHU e da CAIXA
Tabela 3: Padro unidades por segmento. Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema Departamento de Desenvolvimento Urbano (2001).
2. Construindo um modelo de gesto

A rea da Sanko, situada na Vila Conceio, com 96.800 m, e demarcada como Aeis-1 no plano de 1993, pertencia Indstria de Espumas Sanko. Como todo terreno desocupado, era cobiado pelo movimento de moradia.A inteno dos proprietrios da rea era construir uma indstria de espuma, ampliando sua base de produo na cidade. No entanto, apesar de aquela rea estar demarcada no zone-
amento municipal anterior como zona industrial, a legislao estadual impedia a implantao do tipo de indstria que se pretendia instalar. Como os proprietrios no conseguiam realizar seu empreendimento e os movimentos demandavam reas para a implantao de projetos habitacionais, a idia predominante no incio dos anos 1990 era que a prefeitura desapropriasse a rea e realizasse um empreendimento de Habitao de Interesse
347
Social (HIS), para atender aos moradores de reas de risco e demanda de aluguel e para desadensar as favelas. Era o que se esperava, tanto que em 1993 o movimento a indicou na reunio setorial do Oramento Participativo para ser desapropriada21. Os proprietrios da empresa tambm viam na desapropriao amigvel a nica forma de recuperar seu capital. No entanto, conforme afirma Mourad (2000), apesar de a prefeitura necessitar da rea para atender sua demanda de rea de risco, ela no poderia dispor de R$ 4.000.000,00 (quatro milhes de reais)22, valor avaliado do terreno, pois para isso teria de interromper vrias aes do programa de urbanizao de favelas. O impasse ocorria porque os movimentos no conseguiam interagir nem com os proprietrios da rea nem com seus representantes para negociar. O proprietrio s aceitava negociar com a prefeitura, desde que a desapropriao correspondesse ao valor do total da rea. A necessidade de resolver o impasse incitou a negociao entre as partes. A prefeitura percebeu que teria de promover o dilogo entre elas, e desse processo de negociao foram-se consolidando as bases de um modelo de gesto. De acordo com Mourad (2000, p. 99),depois de um longo processo de concertao, extremamente tenso entre o movimento de luta por habitao, os proprietrios e a prefeitura, foi acordado que o movimento compraria 50% da rea e a prefeitura os outros 50%.A negociao envolveu, alm dos tcnicos da prefeitura,
lideranas do movimento e os proprietrios, agentes do mercado imobilirio, advogados representantes do movimento, entre outros.Alm de viabilizar o acesso terra, havia a preocupao de que a rea no se transformasse em mais uma favela. Essa preocupao levou movimentos e prefeitura a discutirem a melhor forma de ocupao e o tipo de empreendimento que seria implantado no local, como e quem financiaria. Esse processo criou referncias e parmetros para que outras negociaes fossem realizadas. O projeto da rea da Sanko atendeu demanda de trs movimentos de moradia da cidade, alm da articulao e organizao de uma associao dos funcionrios pblicos, e demanda de rea de risco da favela Almiro Senna Ramos. Foram atendidas 1.820 famlias, em trs projetos diferenciados, financiados pela CDHU. Podemos observar melhor a demanda atendida observando o Quadro 4.A negociao da Sanko demonstrou aos movimentos e aos agentes do mercado imobilirio que era possvel construir alternativas forma de produo do espao na cidade. No entanto, o modelo no foi seguido por outros empreendimentos. A necessidade de mudar o mais breve possvel e a dificuldade de conseguir um financiamento para o empreendimento fazem que as famlias comecem a construir sua prpria residncia. O nico financiamento que elas conseguem o de material de construo pela Caixa Econmica Federal.
348
Com a escassez de terrenos vagos na cidade, a tradio da prefeitura era desapropriar para implantar equipamentos pblicos e projetos. Quando ocorriam ocupaes massivas de terras particulares, geralmente a prefeitura desapropriava.
21 22
Esse valor correspondia a aproximadamente 50% do oramento da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano.
Quadro 4: Projeto Sanko Agentes envolvidos, demanda e participao. Fonte: Mourad (2000).
Para atender s pretenses dos proprietrios da empresa Sanko, a prefeitura conseguiu que ela adquirisse e se instalasse num terreno prximo rodovia dos Imigrantes, numa localizao melhor, do ponto de vista do escoamento da mercadoria, contribuindo para a diminuio de trfego pesado no centro da cidade. Quem mais ganhou com esse processo de concertao foi a prpria cidade, que conseguiu atender demanda por moradia e manter a empresa na cidade, induzindo sua instalao num local mais apropriado. Na prtica, o que aconteceu foi um exerccio de gesto democrtica do espao urbano.
mediar os conflitos, surgem os problemas e os confrontos. O primeiro deles est relacionado ao mercado imobilirio e ao modo como ele se apropriou do instrumento. Sem a intermediao do poder pblico, os preos dos imveis disparam, onerando e dificultando o acesso da populao mais pobre, e fazendo que somente parte da demanda a essas reas fosse atendida23. O segundo se refere aos movimentos que no se adaptam nova realidade e entram no jogo do mercado, disputando a compra indiscriminada das reas. o que acontece na zona oeste, onde o movimento liderado por Manoel Boni adquire 13 reas. Outro tipo de problema se relaciona baixa qualidade do projeto de implantao do loteamento e das unidades habitacionais. A maior parte das assessorias contratadas pelos movimentos apresentava, em geral, produtos de pssima qualidade; seus projetos ocupavam reas livres e verdes, promoviam cortes desneces349
3. O retorno dos conflitos e confrontos

Em 1997, o municpio desarticulou o modelo de gesto que estava sendo implementado com a Comisso das Aeis. Sem uma instncia para gerir e
23
Sobre a questo das Aeis e a valorizao do mercado imobilirio em Diadema, ver o trabalho de Hereda, Klink, Nagai e Baltrusis (1997) e Mourad (2000).
srios e prejudiciais ao entorno, reproduzindo, enfim, o padro construtivo da prpria cidade. Para agravar mais ainda o problema, os empreendimentos comearam a ser implantados sem que os projetos fossem aprovados, contribuindo com isso para ampliar o padro de irregularidade da cidade. Os confrontos vinculam-se volta da disputa pela terra na cidade. No incio do ano de 1998, os movimentos de luta por moradia ocupam reas demarcadas como Aeis-1, ainda no comercializadas, para pressionar os proprietrios a negociar, revivendo assim o conflito da disputa pela terra na cidade. Das ocupaes desse perodo, escolhemos o caso das reas Vinicius de Moraes e Mazzaferro, para ressaltar como a falta de gesto ou a gesto malfeita podem causar mais problemas para o espao urbano. 3.1 Vinicius de Moraes e Mazzaferro e o retorno das ocupaes As reas da Vinicius de Moraes e da Mazzaferro, situadas no bairro Casagrande, expressam bem o perodo em que o poder pblico esteve ausente e os movimentos no souberam, ou no conseguiram, encontrar outra forma de disputar o espao urbano que no fossem a ocupao e a presso sobre as negociaes. A gesto que assumiu o governo em 1997 no se preocupou em manter um canal para que o movimento pudesse negociar com os proprietrios de terras. Apesar de algumas reas terem sido negociadas nesse perodo, alguns proprietrios se recusavam a sentar-se na mesa com os representantes dos movimentos. Em janeiro de 1998, depois de vrias tentativas frustradas,
os movimentos resolvem ocupar essas reas com o intuito de forar os proprietrios a negociar. Das cinco reas ocupadas, em janeiro de 1998, quatro eram Aeis1 (Pau do Caf, Vinicius de Moraes, Jardim Arco-ris e Fundiben) e apenas uma (o estacionamento da Krones, no bairro de Piraporinha) no estava demarcada como Aeis. Em entrevista ao jornal Diadema Jornal, de 20 de janeiro de 1998, o ento secretrio de Habitao do municpio, o engenheiro Arthur Reis, disse que Diadema est virando uma grande imobiliria, sem considerar que a maior parte dessas reas estava demarcada como de interesse social. A Mazzaferro foi negociada pela prefeitura em 1996, e, em seguida, foi instalado um alojamento para atender demanda de reas de risco e desadensamento de favelas. O alojamento era provisrio, pois, em parceria com a demanda atendida, o projeto previa que a prefeitura empreendesse um conjunto habitacional. No entanto, a prpria prefeitura descaracterizou a rea, na gesto de 1997 a 2000, instalando ali cerca de 40 famlias de baixa renda, oriundas de outros empreendimentos de Aeis-1 e impossibilitadas de pagar a prestao. A rea da Vinicius de Moraes faz divisa com a Mazzaferro. Ela foi ocupada pelo movimento de moradia em janeiro de 1998, ao mesmo tempo que ocorriam outras 10 ocupaes, como estratgia para abrir o dilogo com os proprietrios e com a prefeitura. Depois do confronto inicial, houve um processo de negociao entre os representantes do movimento e os proprietrios da rea. Porm, na implantao do loteamento se percebe perfeitamente a falta de controle
350
e de intermediao do poder pblico. A rea se transformou num empreendimento totalmente irregular. Uma parte tem lotes com uma parcela ideal de 25 m, alguns em rea de risco, e as reas institucionais esto totalmente ocupadas. O problema se agrava porque o entorno abriga vrios empreendimentos e ocupaes de Aeis-1, concentrando um enorme contingente populacional. Existia, de acordo com Reali,
uma necessidade premente de garantir uma rea livre para ser implantado um equipamento pblico. Exatamente para garantir o acesso do morador no s habitao, mas aos servios de sade, de educao, ou seja, um processo de incluso que no s voc ter um pedao de terra para morar, mas ter um pedao de cidade para viver24.
ento nos prprios caminhes 40 famlias e jogou l nas reas institucionais do loteamento. E hoje fica invivel at a aprovao da Vinicius de Moraes.
Esse comportamento da prefeitura foi a senha para que outras famlias se instalassem na rea. No ltimo plano diretor, o de 2002, a rea passou a ser Aeis-2 isto , rea ocupada por favela , pretensa soluo que no resolve o problema, porque mesmo uma favela para ser regularizada necessita de padres mnimos, o que no ocorre na rea. O que aconteceu na Vinicius de Moraes foi exatamente o contrrio do que deveria ser uma Aeis1 (uma rea com urbanizao e proviso de lotes). A rea se transformou num acampamento precrio, sem possibilidade de implantar infra-estrutura e de difcil regularizao. Tal situao pode ser explicada pela descontinuidade da poltica, como destaca o deputado estadual Mario Reali ao comentar o caso, em que, segundo ele, houve distoro
porque ns tivemos a interrupo do governo que tinha um compromisso com este projeto. Ento entrou um governo que no tinha o mesmo compromisso. Ou seja, a lei tem que ser uma conquista social e uma resposta do estado e do legislativo a essas conquistas sociais, mas ela tem que ser utilizada, independente de quem esteja frente do estado, do executivo e do legislativo25.
Conforme Lacerda, a Vinicius de Moraes e a Mazzaferro no comearam totalmente irregulares. A Mazzaferro, por exemplo, fez parte de
um projeto importante que a prefeitura iniciou em 1996 na rea e que atendeu remoo de vrios ncleos habitacionais. S que ele foi desvirtuado na gesto 1997-2000, porque a prefeitura quis resolver um problema que o movimento da zona oeste estava enfrentando; muitos moradores associados a este movimento e que haviam adquirido lotes no estavam conseguindo pagar e iriam ser despejadas. Foi feito ento um acordo com a prefeitura, que trouxe
351
24 25
Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003. Ibid.
3.2 Globo e Niken reencontrando o caminho da gesto A maior crtica que se fazia s Aeis no incio do ano 2000 era que ela reproduzia o padro das favelas. Apesar de a maioria das reas comercializadas possuir projetos implantados, eles no estavam aprovados e muitos apresentavam problemas sua aprovao. A partir de 2001, a nova gesto da prefeitura empenhou-se em agilizar o processo de aprovao dos empreendimentos. Foi reativada a Comisso das Aeis, para apreciar os projetos de Aeis-1 que estavam parados, e comeou-se a discutir com os movimentos e assessorias tcnicas os encaminhamentos necessrios para a aprovao dos empreendimentos. Essa Comisso era formada por tcnicos nomeados do Departamento de Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Habitao, da Secretaria de Assuntos Jurdicos atravs do Departamento de Regularizao Fundiria, por representantes dos movimentos e proprietrios interessados em aprovar e/ou regularizar seus empreendimentos em Aeis. A comisso se reunia toda semana para avaliar as demandas e estabelecer acordos e metas para que os empreendimentos pudessem ser regulamentados, e para intermediar solues entre proprietrios e movimentos. Alm das aprovaes, a Comisso mediou negociaes como, por exemplo, no caso que envolveu a rea da Globo, uma Aeis-1 onde estava sendo
implementado um loteamento de classe mdia, e a rea da Niken, sede de uma indstria. A maior parte da rea da Niken formada por um parque oriental com nascente e lago. A rea da Globo foi includa na reviso do plano diretor de 1998. E, em 2000, a Cooperativa de Habitao Popular26 entrou com um processo na prefeitura para a realizao de um empreendimento de HIS. Porm, na realidade, o projeto de loteamento apresentado no atendia s famlias de baixa renda do municpio e estava em desacordo com a lei municipal em relao rea verde e institucional a ser doada ao poder pblico. O empreendimento foi denunciado no Ministrio Pblico como loteamento clandestino e teve suas obras de terraplanagem embargadas. interessante sublinhar que o loteamento foi embargado pelo Ministrio Pblico, no porque estivesse em desacordo com a legislao das Aeis, que visava atender demanda de baixa renda, mas porque infringia a legislao de loteamento e parcelamento. A esse respeito, Lacerda afirma que existe uma preocupao muito grande em fiscalizar o movimento e muita coisa passa batida. interessante notar o esforo do Ministrio Pblico em fazer cumprir as leis de proteo ambiental atitude louvvel ou o seu posicionamento a respeito da construo de auditrios em parques tombados. Porm, quando se trata da questo da habitao de interesse social e de fazer
352
Essa cooperativa foi criada por um filho de ex-vereador, com o intuito de empreender um loteamento na rea, e no tinha interesse em atender demanda de at 10 salrios mnimos.
26
valer o estatuto da funo social da propriedade, no se v esse mesmo empenho. Tanto que em Diadema alguns empreendimentos foram realizados em reas demarcadas como Aeis-1 Armando Pinelli, a prpria Globo , e o Ministrio Pblico jamais se manifestou. Em todo o processo de ocupao ocorrido no incio de 1998, em reas ocupadas e demarcadas como Aeis-1 no se considerou a funo social que elas deveriam cumprir.Talvez seja necessrio pr em pauta essa discusso. Independentemente da posio do Ministrio Pblico, o caso da Globo demonstra como o mercado tem capacidade de se adaptar e se apropriar dos instrumentos que deveriam servir para diminuir a excluso territorial. Para Reali, o que aconteceu no caso da rea da Globo foi uma demonstrao
clara da apropriao do mercado imobilirio das reas de Aeis-1, (...) reproduzindo a relao tpica de mercado, que a relao de excluso de uma parcela da populao. Que exatamente o contrrio do conceito de origem da Aeis-1, que o de incluso social e de garantir no mapa da cidade reas para a populao que est excluda do mercado27.
to j estava sendo implementado e por presso do Ministrio Pblico. A interveno poderia limitar-se ao cumprimento das diretrizes de loteamento, exigir que o loteador reservasse a porcentagem exata de rea pblica. No entanto, a nova administrao resolveu exigir dos loteadores que pelo menos parte do loteamento fosse destinado demanda de baixa renda. De acordo com Lacerda, na rea da Globo, a prefeitura acertou logo que assumiu, aceitou estar entrando com processo no Ministrio Pblico, para forar a cooperativa que negociou a rea que realmente fizesse cumprir seu papel social que o de atender demanda por moradia de baixa renda28. Enquanto a prefeitura e os loteadores da Cooperativa Habitacional Popular dialogavam, pois a prefeitura pretendia utilizar parte da rea para alojar parte da populao em reas de risco, a rea da Niken foi adquirida pela Associao Pr-Moradia Liberdade. A Niken era uma indstria de colches que se transferiu do bairro do Taboo, regio com alta densidade populacional e carente de reas verdes e de espaos de lazer, para o estado do Paran. A Niken estava implantada numa rea verde, com nascente e um belo jardim oriental; era uma verdadeira ilha no bairro. O movimento comprou a rea, deu entrada do projeto de parcelamento na prefeitura e comeou a desmatar. O Departamento de Controle Urbano soube do
353
Essa distoro aconteceu, de acordo com Reali, porque o Estado (no caso a prefeitura) se omitiu de seu papel de gestor, no existia um sistema de gesto. A prefeitura s interveio depois que o proje-
27 28
Entrevista realizada por Baltrusis em maio de 2003. Ibid.
desmatamento e embargou a atividade. O caso foi levado para a Comisso das Aeis, que elaborou a anlise do projeto e declarou que a proposta apresentada pela associao para implantao do loteamento no levou em considerao a faixa no edificante de APP, referente ao crrego e nascente existentes na rea, o que inviabilizava a instalao do empreendimento em quase sua totalidade (Diadema, 2004, p. 62). De acordo com Lacerda, o movimento sabia que naquela rea havia uma nascente, mas
o que a gente no sabia que a rea era de preservao ambiental, acho que isto foi um erro (...) quando comeamos a pagar a rea e entramos com processo de aprovao na prefeitura e a veio um monte de empecilho, e a as coisas foram ficando mais claras, a gente viu que faltou assessoria e faltou informao29.
Associao Pr-Moradia Liberdade. E a rea da Niken seria doada prefeitura, que se comprometeria a construir um parque pblico. Essa troca de reas foi importante para a qualidade do espao urbano no bairro do Taboo. Segundo Lacerda, a negociao, para a associao, no foi vantajosa, pois na Niken, o movimento atenderia a
120 famlias, porm tivemos que diminuir este nmero para 78.Tivemos que (re)negociar com o proprietrio da rea a questo de que no ia ser mais l, renegociamos todo o contrato de R$ 1.200.000,00 (um milho e duzentos mil reais), o proprietrio abaixou para R$ 470.000,00 (quatrocentos e setenta mil reais). E tivemos que fazer um esforo para cumprir, e, por no termos tido a orientao certa, ns erramos em comprar uma rea com nascente e pagamos pelo nosso erro30.
Estava criado um impasse: o movimento tinha utilizado sua poupana na aquisio de uma rea que necessitava ser preservada. A Comisso das Aeis-1 sugeriu que houvesse uma permuta entre a rea que a Cooperativa Habitacional Popular (rea da Globo) deveria doar para a prefeitura e a rea da Niken, adquirida pela Associao Pr-Moradia Liberdade. Em outras palavras, em lugar de doar reas livres para a prefeitura, a Cooperativa Habitacional Popular as doaria diretamente
354
Nesse caso, a interveno do Estado (a prefeitura e o Ministrio Pblico) garantiu que a rea da Globo cumpriria sua funo social de propriedade no sentido da Aeis-1, isto , que a populao de at 10 salrios mnimos tivesse acesso terra. A rea da Niken tambm cumpriu uma funo social, que foi proporcionar espao de lazer para um bairro carente desse tipo de servio.A prefeitura no se preocupou apenas em cumprir a legislao, mas em reunir os agentes envolvidos, em propor alternativas situao e em
29 30
Ibid. Ibid.
encontrar a melhor soluo para o conflito. A experincia da Comisso das Aeis contribuiu para que, na reviso do plano diretor de 2000, fosse proposto um sistema de gesto descentralizado. Apesar de aprovado no plano, esse sistema no foi implantado.
4. Avanos e retrocessos
A experincia de implementao e aplicao das Aeis-1 em Diadema demonstrou que possvel criar instrumentos que viabilizem o acesso terra urbana populao de baixa renda. O instrumento pode ser replicado em outras cidades desde que se observem algumas precondies, pois no basta ter vontade poltica para que ele seja bem-sucedido. necessrio que o poder pblico invista na criao de canais de participao e de gesto democrtica e descentralizada, pondo os atores frente a frente para negociarem em p de igualdade. O caso de Diadema pode ser considerado uma boa prtica de poltica para a habitao de baixa renda, porm preciso deixar claro que, mesmo com os avanos, o instrumento no foi capaz de resolver o problema habitacional no municpio; a questo da irregularidade foi tratada, mas apesar disso houve casos de Aeis que se instalaram de forma irregular. Os principais limites do instrumento se devem falta de polticas integradas dentro da prpria es-
trutura municipal. Muitas vezes o instrumento e as questes a ele relacionadas so tratadas somente por tcnicos da habitao, do desenvolvimento urbano ou da regularizao fundiria. A gesto apontada pelos agentes como a principal ferramenta para garantir a aplicao do instrumento das Aeis, bem como o planejamento da cidade. Para Reali, gesto voc monitorar atravs de critrios estabelecidos pela lei (ter um monitoramento) a qualidade de vida, o processo de ocupao e a transformao da cidade31. No entanto, esse monitoramento no deve engessar o desenvolvimento da cidade. Um sistema de gesto participativa deve estar atento s transformaes do espao urbano que se do pela evoluo do processo de expanso, de adensamento ou de esvaziamento da cidade. Esse monitoramento, para Reali, deve existir no sentido de garantir
o acesso de todos cidade. Eu acho que este o principal objetivo de quem pensa numa sociedade melhor e mais justa, com liberdade para todos. E que ela tenha o seu papel produtivo, o seu papel de potencializar o desenvolvimento, de garantir a infra-estrutura para gerar esse desenvolvimento, porque desenvolvimento gerao de renda e gerao de renda gerao de riqueza e a riqueza tem que ser distribuda por todos, por isso que tem que se garantir o acesso de todos cidade32. 355
31 32
Ibid. Ibid.
A questo regional e a falta de polticas setoriais regional, estadual e federal , voltadas ampliao do mercado imobilirio, e a produo de proviso para a baixa renda so elementos constrangedores para a plena aplicao do instrumento na cidade. Maricato afirma que, apesar de seis das metrpoles brasileiras abrigarem mais de 50 milhes de pessoas e de 80% da populao favelada residir em nove metrpoles, no existe no Brasil nenhuma poltica institucional para as metrpoles. Ela fica a critrio do voluntarismo dos diversos municpios em se organizarem, ou no, para resolver problemas comuns, ou problemas criados por todos, mas que acabam afetando alguns (Maricato, 2001, p. 78). O debate sobre as regies metropolitanas e seus limites talvez seja o mais importante para se conseguir implementar uma poltica integrada e universal. Para nele se aprofundar, convm ler, entre outros, os trabalhos de Villaa (1999), em que demonstrado como a segregao se desenvolveu em seis metrpoles; e de Ribeiro (2000), com vrios autores, que procuram compreender as transformaes das metrpoles. No caso da sub-regio do ABC, deve-se ressaltar que o Consrcio Intermunicipal e a Cmara Regional tm conseguido pautar algumas dessas demandas. De acordo com Lacerda,ns conseguimos, junto com as prefeituras (que fazem parte do Consrcio Intermunicipal), fazer um plano regional de habitao para ser apresentado para a CDHU. Desse plano regional, algumas unidades esto em processo de construo em Diadema: Rufino (300 unidades); Fundiben (320 unidades), e outras, como a Casagrande, onde sero construdas mais 300 unidades.
A experincia de Diadema deixa claro que no basta apenas ter instrumentos e ferramentas para combater a excluso territorial; se no existirem canais de participao, se o poder pblico no criar canais efetivos em que os produtores do espao possam debater e escolher os caminhos para construir uma cidade com mais qualidade. O novo plano diretor, aprovado em 2002, prev um sistema de planejamento e gesto descentralizado, que conte com um conselho formado pelos vrios agentes que produzem a cidade, mais o Conselho do Oramento Participativo e tcnicos da prefeitura e do legislativo. A implantao das Aeis promoveu o acesso terra urbana (com infra-estrutura) a uma camada da populao que dificilmente teria possibilidade de adquirir uma unidade habitacional, ou um lote, em terreno regularizado; aumentou a oferta de terras, reduziu a ocupao das reas de mananciais, bem como o crescimento das favelas e dos loteamentos irregulares. No entanto, acreditamos que a maior contribuio da experincia das Aeis-1 em Diadema foi a necessidade de o municpio tomar para si a tarefa de mediar os conflitos entre oferta e demanda e implantar um sistema de gesto do instrumento e do planejamento. Nesses tempos em que o canto liberal nos encanta com seus milagres para desvendar os mistrios do capital, a experincia de Diadema demonstra que no basta apenas flexibilizar as regras urbansticas, preciso qualificar os profissionais e agentes e ampliar os canais de planejamento participativo. No Quadro 5, podemos observar uma sntese da avaliao da implantao do instrumento.
356
Quadro 5: Aeis-1 avaliao. Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema, Reviso do Plano Diretor material de apoio s oficinas de agentes de planejamento (2001).
357
Referncias
ABRAMO, Pedro. (Org.). A cidade da informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras; Faperj; Lincoln Institute of Land Policy, 2003. ALFONSIN, B. et al. (Coord.). Regularizao da Terra e Moradia. O que e como implementar. Braslia: CAIXA 2002. ARAJO, A.; COSTA, F. Recife: desafios da participao popular no PREZEIS. Revista Proposta, Rio de Janeiro: Fase, n. 67, 1994. ARAJO, A. O PREZEIS enquanto instrumento de regularizao urbanstica. Revista Proposta, Rio de Janeiro: Fase, n. 62, 1994. BALTRUSIS, N. Relatrio final sobre o processo de urbanizao de favelas em Diadema. So Paulo: Finep; Labhab; FAU-USP, 1999. (Pesquisa Parmetros para urbanizao de favelas, coordenada pelas professoras Ermnia Maricato e Laura Bueno). BALTRUSIS, N.; MOURAD, L. N. Estudo de Caso: Diadema. In: ROLNIK, R. (Coord.). Regulao urbanstica e excluso territorial. Revista Polis, So Paulo, n. 32, 1999.
358
BOTLER, M.; MARINHO, G. O Recife e a regularizao dos assentamentos populares. In: ROLNIK, R.; CYMBALISTA, R. Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Polis, So Paulo, n. 29, 1997. DENALDI, R. Favelas no grande ABC: crescimento e balano das intervenes. 2001. Fotocpia. (Trabalho programado do curso de Doutorado da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo). __________. Poltica de Urbanizao de Favelas: evoluo e impasses. So Paulo, 2003. Tese (Doutoramento) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo. 2003.
DIADEMA (Prefeitura Municipal). Plano Diretor de Diadema Lei Complementar 25, de 25 de janeiro de 1994. Diadema, So Paulo, 1994. __________. Relatrio da Comisso das AEIS. Diadema, So Paulo, 2003. Fotocpia. FERNANDES, E.; ALFONSIN, B. (Coord.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey; Lincoln Institute of Land Policy, 2003. FERNANDES, E. Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In: ABRAMO, Pedro. (Org.). A cidade da informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras; Faperj; Lincoln Institute of Land Policy, 2003. GRAZIA, G.; Leo Jr, P. S. M. Loteamentos Clandestinos de Irregulares. In: ALFONSIN, B. et al. (Coord.). Regularizao da Terra e Moradia. O que e como implementar. Braslia: CAIXA, 2002. Hereda, J. F.; Klink; Nagai, S.; Baltrusis, N. O impacto das AEIS no mercado imobilirio de Diadema. In: ROLNIK, R.; CYMBALISTA, R. Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Polis, So Paulo, n. 29, 1997. IBGE. Censos demogrficos 1980, 1991, 2000. Disponvel em: <http.www.ibge.gov.br>. MARICATO, E. Brasil, cidades alternativas para a crise urbana. Petrpolis: Vozes, 2001. MARINHO, G. Uma poltica inovadora de urbanizao de Recife 10 anos de PREZEIS. Recife: Fase; Etapas; Centro Josu de Castro, 1999. MOURAD, L. N. Democratizao do acesso terra em Diadema. Campinas, 2000. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, Campinas. 2000. __________. Democratizao do acesso terra urbana: as AEIS em Diadema. In: FERNANDES, E.; ALFONSIN, B. (Coord.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey; Lincoln Institute of Land Policy, 2003.
359
PASTERNAK, S.; BALTRUSIS, N. Um olhar sobre a habitao em So Paulo. So Paulo, 2003. Fotocpia. PASTERNAK, S. Favelas e cortios no Brasil: 20 anos de Pesquisas e Polticas. Cadernos de Pesquisa do LAP. So Paulo: FAU-USP, n. 18, 1977. __________. O Brasil e suas favelas. In: ABRAMO, Pedro. (Org.). A cidade da informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras; Faperj; Lincoln Institute of Land Policy, 2003. REIS, M. A.; LISO, C. H. A Concesso de Direito Real de Uso na regularizao fundiria. In: FERNANDES, E. Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. (Org.). O futuro das metrpoles: desigualdades e governabilidade. Rio de Janeiro: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase; Revan, 2000. ROLNIK, R.; CYMBALISTA, R. Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Polis, So Paulo, n. 29, 1997. ROLNIK, R. (Coord.). Regulao urbanstica e excluso territorial. Revista Polis, So Paulo, n. 32, 1999. SOTO, H. The other path. London: Tauris & Co Ltd., 1986.
360
__________. O mistrio do capital. Rio de Janeiro: Record, 2000. SPERTINI, S. S.; DENALDI, R. As possibilidades efetivas de regularizao fundiria em ncleos de favelas. In: SEMINRIO INTERNACIONAL DE GESTO URBANA E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL, 2000, Campinas. Campinas: PUCCAMP; Polis; Lincoln Institute of Land Policy, 2000. TSUKUMO, I. T. L. Produo de habitao em reas Especiais de Interesse Social (AEIS). O caso do municpio de Diadema - SP. So Paulo, 2002. Monografia Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo. 2002.
VIEIRA DA COSTA, F. C. Concesso de Direito Real de Uso - CDRU. In: ALFONSIN et al. (Org.). Regularizao Fundiria da terra e moradia. O que e como implementar. Braslia: CAIXA, 2002. (Texto base). VILLAA, F. Uma Contribuio para a Histria do Planejamento Urbano no Brasil. In: DAK, C.; SCHIFFER, S. R. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo: Fupam; Edusp, 1999.
361
362
10.
10.
Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo
Luciana de Oliveira Royer
Apresentao
ste texto faz parte do Projeto Rede Habitat, rede nacional de pesquisa que procura avaliar e disseminar as experincias em habitao popular, custeada pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).
363
Um dos principais objetivos dessa pesquisa a sistematizao, avaliao e posterior disseminao,
em todo o pas, de solues habitacionais para a populao de baixa renda, promovidas por agentes pblicos ou privados, com nfase na participao do usurio ou beneficirio final como agente do processo. Este texto traz como estudo de caso dois empreendimentos desenvolvidos no mbito do Programa Paulista de Mutiro, programa realizado pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, a CDHU. Para contextualizar o programa e proceder a uma melhor avaliao dos estudos de
caso levantados foi necessrio um rpido histrico da estrutura institucional da empresa e dos projetos implementados por esta poltica habitacional no pas, j que o desenvolvimento histrico, o contorno poltico e sua estruturao so mpares no cenrio nacional. Desse modo, a primeira seo trata do desenvolvimento da autarquia de 1949 maior empresa pblica de habitao na Amrica Latina, traando um histrico da interveno do governo do estado de So Paulo na rea habitacional, iniciando a contextualizao pela Caixa Estadual de Casas para o Povo (Cecap autarquia), passando pela Companhia Estadual de Casas Populares (Cecap empresa) e pela Companhia de Desenvolvimento de So Paulo (Codespaulo), para chegar Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo (CDH) e Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). Na segunda seo, detalhamos programas e projetos ditos alternativos, desenvolvidos no mbito do governo estadual ou fomentados por ele, como os do Banco Nacional da Habitao (BNH), o Programa Municipal de Habitao (PMH), na gesto Montoro, e os ditos autogestionrios, como o Programa Mutiro da Unio dos Movimentos de Moradia (UMM) e o Programa Paulista de Mutiro (PPM). A terceira seo apresenta o estudo de caso propriamente dito, os empreendimentos do PPM. Para isso, foi conduzida uma pesquisa de campo tanto aos mutires quanto prpria Companhia. Os projetos arquitetnicos, a implantao dos conjuntos, bem como fotografias e outras imagens
dos conjuntos objeto do estudo de caso compem um material iconogrfico independente deste relatrio e integram o acervo da Rede Habitat.
Metodologia
A pesquisa de campo envolveu a coleta de dados na CDHU e em dois mutires, realizados no mbito do Programa Paulista de Mutires, a saber, o conjunto Jaragu A8 e o conjunto Vila Verde. Contou com o apoio decisivo dos pesquisadores Renata Rocha Gonalves e Wagner Isaguirre do Amaral. A coleta de dados primrios e secundrios sobre e da CDHU, permeada por entrevistas com seus tcnicos, foi de crucial importncia e potencializou a busca de textos e documentos que realmente expressassem o que fora digno de nota nessas entrevistas. Ao longo da pesquisa de campo, elas desempenharam um papel essencial. Por se tratar de programas e polticas muito recentes, seus agentes possuem, muitas vezes, se no uma viso crtica, ao menos uma breve anlise do processo. Foram ouvidas assessorias tcnicas, lideranas das associaes, lideranas de movimentos e tcnicos e dirigentes do CDHU.Assim, para alm dos relatrios e documentos de gesto, essas entrevistas trouxeram a dimenso de cada um dos programas, ajudando no balizamento e redefinies de rumo da pesquisa. A anlise e a avaliao do material coletado em campo obedeceram a critrios previamente listados. Alm da pesquisa de campo empreendida, tomou-se como base para o trabalho a dissertao de
364
mestrado defendida por Luciana de Oliveira Royer na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, em 26 de fevereiro de 2003, cujo ttulo expressa a relevncia para este texto: Poltica habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Autos, despachos e relatrios exarados pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo tambm forneceram material fundamental para compreender, principalmente, as recentssimas mudanas pelas quais vem passando o programa de mutiro desenvolvido pelo estado. A anlise e a avaliao do material coletado em campo foram feitas segundo os critrios listados a seguir, definidos previamente pesquisa de campo:
a. Famlias beneficiadas
relao tipologia, foram abordadas as caractersticas das unidades, do conjunto e do entorno.

d. Gesto e participao
O modo como ocorria a organizao comunitria antes e depois da obra; sua participao em espaos institucionais como conselhos; oramento participativo etc.; existncia de programas sociais pblicos ou de iniciativas comunitrias, tal como cooperativas; participao dos beneficirios do processo no desenvolvimento do projeto, na gesto da obra e dos recursos. Quanto assessoria tcnica, referimos sua contribuio na constituio do trabalho no mutiro e na organizao comunitria da populao; na formao de mo-de-obra; na discusso do projeto e na relao com o trabalho social.
Nmero de famlias beneficiadas pelo programa, sua origem e organizao; faixa de renda e, aps a entrega das unidades, permanncia e rotatividade nos conjuntos.
b. Custos e prazos
1. De autarquia maior empresa pblica de habitao na Amrica Latina: rpido histrico da interveno do Governo do Estado de So Paulo na rea habitacional
Na medida em que o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), montado em 1964, passou a no mais responder s necessidades habitacionais cada vez mais prementes1, os gastos com a promoo de polticas para o setor foram gradativamente transferidos aos estados da Federao, movimento que se consolidou
365
Custo mdio da unidade, composio do custo, valor do contrato e tempo de obra, e composio do financiamento.
c. Qualidade do espao urbano
rea da gleba, rea total e til da unidade. Em
Vrios estudos se debruaram sobre a crise do SFH. Ver, a esse respeito, ANDRADE (1976), ARRETCHE (1990), AZEVEDO (1988), BOLLAFI (1972), MARICATO (1987), SACHS (1999), VALLADARES (1982), entre outros.
1
com a Constituio de 1988 e com a maior autonomia financeira por ela conferida a estados e municpios. No estado de So Paulo, o movimento de autonomizao da poltica habitacional pode ser claramente observado no estudo da evoluo da poltica pblica nos anos 1980, em especial no desenvolvimento da companhia responsvel pela execuo de seus projetos a CDHU. Criada em 1949 como uma autarquia, a estrutura da administrao indireta responsvel pela poltica habitacional no estado passou por diversos processos de transformao at chegar ao atual estgio de desenvolvimento. Conforme demonstram os ltimos balanos patrimoniais publicados e alardeiam os documentos oficiais, a CDHU hoje uma das maiores companhias habitacionais do mundo, com oramento maior do que o de muitos estados e municpios brasileiros. De agente do Sistema Financeiro da Habitao / Banco Nacional da Habitao (SFH/BNH) moderna empresa pblica gerida com receitas prprias do estado de So Paulo, a evoluo institucional da CDHU explicita os movimentos de centralizao e descentralizao das polticas pblicas no pas. A fase da empresa que caracteriza o incio da interveno do Estado em habitao compreende o perodo que vai de 1949, quando se criou uma primeira estrutura institucional descentralizada da ques-
to, at o perodo chamado de Nova Repblica, cujo marco inicial nos estados foi a eleio direta para governador, em 1982. 1.1. Cecap autarquia O primeiro rgo destinado questo habitacional foi a Caixa Estadual de Casas para o Povo (Cecap). Bonduki mostra como o governador Adhemar de Barros pretendia ele prprio promover empreendimentos habitacionais, tendo para isso criado a Caixa Estadual de Casas para o Povo (Cecap) em 19492. Com o desenvolvimento urbano, aumentava a demanda por habitao e, conseqentemente, a presso por solues sobre o governo paulista, o qual, como se depreende da afirmao de Bonduki, tencionava promover polticas e programas habitacionais independentes da poltica nacional. Da forma como foi instituda em 1949, a Cecap funcionava como autarquia vinculada Secretaria do Trabalho, Indstria e Comrcio. Criada pela Lei 483, de 10/10/1949, somente foi regulamentada por decreto em 28/2/1964. A fragilidade das finanas pblicas estaduais, alm da inexistncia de um sistema nacional de transferncia de recursos vinculados habitao e da indefinio quanto ao aporte de recursos vo fazer que a Cecap exista apenas nominalmente at 1964. Regulamentada em 1964, cabia Cecap, poca, apenas a funo de agente promotor no sistema SFH/BNH, exercendo a Caixa Econmica do Estado
366
BONDUKI (1998, p. 122).
de So Paulo (Ceesp) a funo de agente financeiro no Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Nesse perodo, a Cecap funcionava de acordo com a lgica centralizada do SFH. 1.2. Cecap empresa Em 1967, foram entregues as primeiras unidades da autarquia, sob a gide do SFH. Em 1975, a Lei 905 transformou a Cecap de autarquia em sociedade por aes, sob o nome de Companhia Estadual de Casas Populares, tambm Cecap3. Seguindo tendncia preponderante durante toda a dcada de 1970, o governo do estado de So Paulo instituiu diversas sociedades de economia mista e empresas pblicas, utilizando instrumentos tpicos do Direito Privado para modernizar a administrao indireta. Convertida em sociedade de economia mista, a companhia passava a ter diretoria profissionalizada, conselho de administrao e conselho fiscal, contabilidade prpria, corpo de funcionrios sob sua responsabilidade, e, principalmente, a ter a possibilidade de celebrar contratos, escapando dos rgidos controles do Direito Pblico. Depois da mudana para sociedade por aes, a Cecap passou de agente promotor do SFH para agente
financeiro e promotor do sistema, operando dentro do Plano Nacional da Habitao Popular (Planhap), com recursos do BNH, a partir do disposto em lei que autorizava o Poder Executivo a adotar as providncias necessrias participao do estado no Planhap4. Entre 1972 e 1980, a Cecap produziu 13.965 moradias, sendo 4.680 no famoso conjunto Zezinho Magalhes, construdo em Guarulhos, que marcou decisivamente a construo de conjuntos habitacionais. As demais unidades foram produzidas no interior do estado. 1.3. Codespaulo Em janeiro de 1981, a mesma sociedade por aes mudou o nome para Codespaulo5, abrangendo outras funes, como promover a desconcentrao do desenvolvimento industrial e urbano em So Paulo. Tambm se pensou na participao do governo estadual, atravs da Codespaulo, na implantao do programa Promorar.Aps pesquisa em 96 municpios paulistas, a meta traada foi a construo de 12.380 unidades em 25 deles. Os investimentos e contrataes feitos pelo programa originaram dvidas que o governo seguinte herdou, conforme se ver adiante.
367
Artigo 12 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir sociedade por aes, sob a denominao de Companhia Estadual de Casas Populares (Cecap), com o objetivo de executar e operar os servios voltados aos planos habitacionais de interesse do estado e do Plano Nacional de Habitao, com sede e foro na capital (Lei 905/75).
3
Artigo 2. - O Planhap ser desenvolvido no estado, atravs de programas plurianuais periodicamente atualizados, e os respectivos projetos contemplaro a concesso de financiamentos, segundo as normas do Sistema Financeiro da Habitao Popular, para a aquisio de lotes urbanizados ou de habitaes terminadas, assim como para a melhoria ou ampliao de unidades habitacionais (Lei 905/75).
4 5
O ento governador binico Paulo Maluf mudou o nome da empresa para que em mais um dos rgos pblicos figurasse o seu nome, Paulo.
Coincidente com a crise do SFH/BNH, essa a poca da transformao institucional do rgo responsvel pela poltica habitacional no estado de So Paulo de estrutura inoperante em sociedade de economia mista, agente de promoo das polticas do Sistema Financeiro da Habitao. A importncia do perodo manifesta, apesar da escassez de estudos e de fontes bibliogrficas sobre o tema, por conta da constituio do que seriam as bases da companhia. Surgida como movimento de descentralizao do setor, a gestao da companhia estadual de promoo de polticas habitacionais vai ocorrer, portanto, no bojo do desenvolvimento do SFH/BNH, cuja marca era a excessiva centralizao. E, atuando como agente do sistema nacional de articulao nesse mbito, a CDHU trar, em suas razes, as principais caractersticas dos atores envolvidos naquela experincia, advindo desse perodo os marcos estruturais que a aliceram at hoje. 1.4. CDH O momento poltico, de abertura do regime aps quase 30 anos de autoritarismo e represso das demandas, bem como de presses sociais de movimentos organizados que comeavam a emergir aps anos de represamento, impeliu a companhia a mudar seu perfil de atuao. A organizao dos movimentos e a demanda crescente por moradias vo erigir a questo esfera dos direitos que devem ser univer-
salmente assegurados por um governo que se pretenda democrtico. Os documentos do perodo deixam bem clara a inflexo por que passa a companhia: a necessidade de correo dos equvocos do SFH/BNH ser a tnica das polticas no incio dos anos 1980. Aps o primeiro ano de governo Montoro, 1983 o primeiro de gesto democrtica aps a experincia autoritria , a enorme inadimplncia da antiga companhia com o governo federal (com unidades construdas pelo financiamento habitacional do BNH e dvidas no saldadas no perodo acumulado) mostrou a necessidade de uma reformulao interna, destinada a estabelecer uma nova organizao administrativa, com a contratao de novos tcnicos e a valorizao dos que j atuavam. A empresa foi transformada, em maro de 1984, na Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo (CDH). O documento que contm o balano dos quatro anos de governo Montoro aponta a importncia dessa reestruturao, principalmente no momento em que se encontrava o pas:necessidade e possibilidade histrica de construir novas instituies pblicas que simbolizassem e agilizassem a implementao efetiva dos compromissos polticos assumidos durante o perodo de oposio aos governos estaduais do autoritarismo6 (grifo nosso). Assim, em maro de 1984, a Codespaulo tornou-se a Companhia de Desenvolvimento Habita-
368
Parte da entrevista concedida por Pedro Paulo M. Branco pesquisadora em 16 de outubro de 2000, por ocasio da pesquisa para a dissertao de mestrado, defendida em fevereiro de 2003.
6
cional (CDH). Propunha-se uma empresa voltada exclusivamente para o enfrentamento da questo de moradia para os setores de menor renda, com modelo institucional prprio de articulao das aes. Nesse sentido, os conceitos determinantes do novo modelo so as demandas por participao e descentralizao, e a mobilizao de municpios como parceiros bsicos da ao. At ento, como j se salientou, a Codespaulo operava com transferncia de recursos federais. Com a crise do sistema, somada indisposio da convivncia do regime democrtico nos estados com o autoritarismo central, no era mais possvel depender de aportes de recursos federais para o enfrentamento da questo. Conforme ressalta um documento interno da companhia,
a capacidade de investimento do poder pblico, comprometida, culminou com o bloqueio total dos investimentos do SFH, atravs das resolues do Banco Central que proibiram qualquer instituio financeira do pas de realizar operaes de emprstimo com organismos que contassem com a participao dos poderes federal, estadual e municipal7.
gar recursos da arrecadao para financiar polticas pblicas de habitao, nem receitas disponveis que permitissem a incluso de despesas de maior vulto no seu oramento geral. O relatrio governamental sobre a poltica habitacional, de 1983 a 1986, enfatiza a necessidade de uma ao sistemtica do poder pblico para o desenvolvimento de uma poltica que realmente atendesse a populao de baixa renda, de um a trs salrios mnimos.A partir de um diagnstico das condies do setor, quando da eleio de 1982, Montoro propunha pressionar o governo federal por mudanas nas regras de financiamento imobilirio, procurando, o que foi importante e de certo modo inovador na poca, direcionar o uso do solo urbano e dos recursos federais do setor para projetos sociais. Alm disso, uma das bandeiras da administrao era a descentralizao administrativa, com o aumento do poder decisrio de estados e municpios (Muylaert; Pinheiro, 2000, p. 32). O perodo marcou, portanto, a construo de uma estrutura institucional para a promoo de programas e projetos pelo estado de So Paulo na rea habitacional. O mais importante deles, que ser mais bem detalhado na seo seguinte, o Programa Municipal de Habitao (PMH). Baseado no mutiro e na autoconstruo, o programa foi desenvolvido em todo o estado de So Paulo, em parceria com os municpios.
369
A nova proposta da companhia era ento operar com recursos do prprio tesouro estadual, de origem oramentria. So Paulo, no entanto, no dispunha de nenhum mecanismo que permitisse segre-
Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1987).
1.5. CDHU Mas o grande salto de financiamento do setor e de destinao de recursos para a companhia se deu com a aprovao da Constituio de 1988 e com a nova legislao tributria do estado editada a partir de ento. Com a Constituio, houve mudanas significativas na distribuio dos recursos tributrios nas trs esferas pblicas (Federao, estados e municpios), com forte descentralizao das fontes de tributos e do produto da arrecadao. Garantida maior autonomia financeira aos estados na Constituio, houve condies para o aumento de recursos oramentrios para investimentos, seja pela elevao de alquotas de impostos, seja pelo aumento da prpria arrecadao anual de tributos. No tocante principal fonte de receita estadual o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) , a mudana foi ainda maior:
Do ponto de vista da capacidade de gerao de receita, a alterao mais importante , sem dvida, a substituio do ICM pelo ICMS. O ICMS resulta da fuso das bases de seis impostos (...) As caractersticas gerais do ICMS so semelhantes s do ICM. No entanto, os estados tm maior autonomia para a fixao de alquotas aplicveis s operaes internas, que podero ser seletivas, em funo da essencialidade das mercadorias e dos servios.8 (Grifo nosso)
Alm da possibilidade de fixao de alquotas, a incorporao do item Servios ao antigo ICM tornou possvel acrscimo significativo de receita (...) para o conjunto dos estados, da ordem de 15% da receita do ICM. (...) Considerado o conjunto de impostos de competncia dos estados, a arrecadao prpria lquida cresceria, segundo as estimativas disponveis, cerca de 11,5%9. Em razo do ambiente de reformas iniciado nos estados, em 1982, e da demanda crescente dos movimentos organizados, aqueles assumiram a titularidade de polticas pblicas at ento planejadas e executadas sob elevado grau de centralizao. Assim com a habitao: se fato que o movimento de reformas em So Paulo antecipou a responsabilidade do governo estadual pela implementao da poltica habitacional, no resta dvida de que a autonomia financeira garantida pela Constituio de 1988 acelerou esse processo. A instituio de um sistema estadual de financiamento e proviso habitacional passava por certas condies: desarticulao do sistema nacional; demandas organizadas de reivindicao sobre o governo estadual; paralisao da indstria da construo civil, em razo da fragmentao do modelo anterior e da crise fiscal do estado; autonomia financeira garantida pela Constituio; existncia de estrutura administrativa estadual para financiamento e promoo
370
8 9
Ver VARSANO (1989). Ibid.
da poltica habitacional. De um lado, a possibilidade de constituio de uma poltica autnoma, que garantisse ao governo o bnus de revitalizar o setor da construo e atender demanda organizada por moradia; de outro, a presso de movimentos de reivindicao populares e de empresrios pela adoo de uma poltica prpria para o setor. Em resumo, estavam criadas as bases para a dinamizao da poltica no estado: interesse poltico, uma fonte de recursos volumosa e estvel para suportar as novas despesas e uma estrutura institucional consolidada, com capacidade tcnica e organizacional. Segundo Arretche10 a institucionalizao de uma fonte vinculada de recursos extremamente importante para a existncia de um sistema habitacional; no menos importante a consolidao de instituies especificamente voltadas para tal fim. Havia recursos financeiros prprios e rgo estatal especializado na promoo e no financiamento de polticas habitacionais: enfim, So Paulo tinha a sua prpria estrutura para o desenvolvimento de polticas do setor. Dadas as condies gerais para a criao de um sistema habitacional em mbito estadual, importante destacar as aes do governo paulista no sentido de autonomizar sua poltica pblica. O ponto mais importante foi a criao de um fundo pblico capaz
de suportar as despesas no setor. Constitudo basicamente de recursos tributrios, o fundo cumpria um duplo papel: garantia parte do oramento estadual para a proviso de unidades para as famlias de menor renda e injetava recursos financeiros na construo civil, paralisada com a fragmentao do modelo SFH/BNH11. De um lado, possibilitava a reproduo econmica de um setor altamente dependente de investimentos estatais; de outro, promovia polticas pblicas de universalizao de direitos, na linha da Constituio cidad recm-promulgada. A principal receita constitutiva desse fundo pblico foi o adicional do ICMS, vinculado a investimentos em moradia popular e institudo pela Lei 6.556, de 30 de novembro de 1989, com vigncia a partir de 1990. De acordo com a lei, a receita resultante da elevao da alquota em 1% seria destinada ao financiamento, pela Caixa Econmica do Estado, de programas habitacionais de interesse da populao, desenvolvidos e executados pela CDHU.Alm disso, era previsto, expressamente, o subsdio estatal, na medida em que priorizava o atendimento da demanda de renda familiar at cinco salrios mnimos, com prestaes no superiores a 20% da referida renda. Tal legislao foi renovada anualmente, com previso de vinculao do adicional do imposto proviso habitacional subsidiada12.
371
10 11 12
Ver ARRETCHE; RODRIGUEZ (1998). Ibid.
Em 1997, a justia considerou que a vinculao da receita ao financiamento de polticas pblicas especficas contrariava a Constituio. A partir de ento, apesar da inexistncia do dever legal, o governo do estado tem repassado o montante equivalente da quota desse adicional para investimentos habitacionais. De qualquer modo, cabe a ressalva de que desde 1998 no h mais previso de vinculao financeira para o financiamento habitacional.
A entrada do governo Qurcia, em maro de 1987, trouxe para a CDH a chamada mudana de conceito no enfrentamento do dficit habitacional. A poltica era a prpria mudana de escala das intervenes e a macia participao da iniciativa privada na execuo dos programas e projetos. Alm de responder aos movimentos de reivindicao e de atacar o dficit habitacional, a mudana de conceito visava tambm oferecer instrumento de reao para o setor privado da construo civil. Por trs da nfase dada forte mudana de escala de atuao da CDH ou mudana radical de atitude do estado, atravs da pomposa meta de 400 mil unidades habitacionais no quadrinio 1987/90, conforme consta de vrios documentos e materiais publicitrios da poca, est o fomento atividade do subsetor de edificaes da indstria da construo civil, em crise pelo fim de financiamento estatal macio em decorrncia da extino do BNH. conhecido o famoso acordo celebrado entre o ento governador Orestes Qurcia e o ento presidente da Fiesp, Mrio Amato, no sentido de aprovar legislao estadual que destinasse parcela dos recursos do novo ICMS para dinamizar a indstria da construo civil no estado de So Paulo. A crise da indstria da construo com o desmantelamento do sistema SFH/BNH, em 1986, e a re-
ao estimulada pela vinculao do fundo pblico a obras do setor indicam que a CDHU, a partir de 1987, se estruturou para responder a esse mercado habitacional, influenciando decisivamente o modo de produo de unidades no estado. A forte vinculao entre os empresrios da construo civil e os agentes pblicos do Poder Executivo sinalizam uma captura da empresa e da poltica habitacional pelo setor privado, um avano indiscriminado desse setor sobre o fundo pblico na rea de moradia popular. Os recursos que a partir de 1990 passaram a ser alocados na Companhia deram outro flego produo de unidades habitacionais, com a implementao dos chamados programas de massa, executados em sua maior parte por meio da empreitada global13. Assim, no comeo da dcada de 1990, a CDHU se tornaria grande agente de promoo da indstria da construo civil, conforme demonstra a evoluo dos investimentos da empresa no perodo. A tnica dominante foi a idia de mudar o conceito da proviso pblica de habitao. A empreitada global passa a ser o paradigma de produo, a construo de unidades habitacionais em massa. Como definiu o relatrio de gesto do governo poca: construir casas em massa efetivamente uma das prioridades da administrao Qurcia14. E, numa clara tentativa de se
372
13
Modo de produo no qual o estado, atravs da CDHU, licita toda a execuo do empreendimento entre empresas de construo civil, dentro de procedimento padro. Ver SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1991a).
14
diferenciar da gesto anterior, a Companhia teve seu nome alterado, acrescentando-se o desenvolvimento urbano denominao da empresa. O diagnstico de que o dficit habitacional de So Paulo crescia de modo exponencial e que os governos anteriores tinham avanado pouco para sua erradicao indicava a necessidade de uma reestruturao profunda da empresa, que deveria se voltar ao enfrentamento do problema. Em 1988, quatro programas da CDHU estavam em andamento: o SH1, na Grande So Paulo; o SH2, no interior; o SH3, na Regio Metropolitana.Alm desses, havia o Programa Municipal de Habitao (PMH), que continuava em curso. A execuo desses novos programas implicou mudanas organizacionais na Companhia, refletindo a referida mudana de conceitos. s diretorias de Projetos e Obras, de Desenvolvimento de Produto e Financeiro-Administrativa, agregou-se a de Desenvolvimento Socioeconmico, separando-se a diretoria administrativa da financeira. Alm disso, foram contratados estudos diagnsticos da empresa, com o objetivo principal de implantar controles financeiros. As referidas mudanas estruturais e de conceito de poltica habitacional levaram a CDH, como empresa pblica, a administrar, em 1988, o terceiro oramento de investimentos entre as estatais paulistas, atrs apenas da Companhia Energtica de So
Paulo (Cesp) e da Companhia do Metropolitano de So Paulo (Metr). Segundo dados extrados de relatrios internos da Companhia15 seu custeio j chegou a representar mais de 30% desse oramento. Do lado dos investimentos, a preocupao com a produo em larga escala refletia-se na poltica de obteno de recursos e nas formas de financiamento. Importa destacar, nesse ponto, que a reduo dos custos globais da construo civil e os mecanismos e formas de diminuio do valor da terra urbana no eram a principal preocupao da empresa nessa mudana de conceito. A meta era a produo recorde de unidades, pouco importando a consecuo de um preo timo por unidade produzida. Tal fato pode ser observado na execuo dos principais programas da Companhia. Refletindo essa mudana de conceito, o primeiro dos novos programas foi o chamado SH1, que consistia na construo de 20.000 unidades na Zona Leste da capital. A escolha se deu pelo fato de a regio ser apontada, nos documentos internos da Companhia, como foco majoritrio de tenso, com demandas da populao por terra e recursos para a construo em mutiro. No entanto, a resposta estatal distanciava-se, e muito, da pretenso inicial dos cadastrados, optandose pela empreitada global com resultados, do ponto de vista da eficincia, mais satisfatrios.
373
15
Ibid.
O mutiro, desenvolvido no mbito do PMH, no perodo Montoro, foi erradicado16. Segundo o prprio relatrio de gesto do governo Qurcia,
ficou evidente que a contratao seria o caminho mais eficaz para se obter rapidamente os resultados qualitativos e quantitativos esperados. Principalmente, seria impossvel levantar 20 mil casas na Zona Leste da capital pelo sistema de mutiro, com a urgncia necessria para reduzir a tenso social oriunda das invases. (...) Para dar o salto de 2 mil para 100 mil casas por ano (...) a empresa no poderia mais ser uma simples promotora de mutires como antes. Ela passou a ser uma gerenciadora de construtores, precisou se organizar para contratar projetistas, consultores, empresas de gerenciamento e empreiteiras em larga escala17. (Grifo nosso)
O princpio de interveno do estado na questo habitacional estava claro: (...) a ao governamental deve ser catalisadora da maior ao privada e sua interveno direta deve limitar-se superao da crise mais aguda. Assim, necessrio promover maior participao da iniciativa particular.18 A modalidade de execuo preferida foi a empreitada global, na qual a CDHU contratava empresas da construo civil para o desenvolvimento de projetos. Alm disso, recorreu-se tambm a uma modalidade de execuo chamada subempreitada, utilizada principalmente em alguns empreendimentos no interior do Estado, em que a contratao das empreiteiras compete s prefeituras. O padro de qualidade tambm foi modificado:
374
O documento tambm aborda o tom adotado nessa passagem de uma gesto a outra com referncia questo do mutiro, principalmente pelo ento presidente da CDH, Adriano Branco: a diretoria anterior da CDH, do governo passado, pretendia fazer casas basicamente por mutiro. Isso havia sido transmitido populao de forma enftica foram montados esquemas de como se fazer mutiro, ensaios de mutiro e at psicodramas de mutiro. E, agora, como convencer a populao de que no dava para erguer rapidamente 20 mil casas por mutiro? O secretrio dizia, at com bom humor, que na histria da humanidade s h uma tentativa de mutiro nessas dimenses a Torre de Babel, que, segundo a Bblia, no deu certo. E complementa: a secretaria, na verdade, no contra a autoconstruo. Continua apresentando as dificuldades desse tipo de construo num projeto em grande escala: a terraplenagem no pode ser feita por mutiro, as empreiteiras fazem tudo simultaneamente, o tempo gasto na obra maior, j que o pessoal de mutiro s trabalha aos sbados e domingos. No se pode comparar a qualidade do trabalho realizado por profissionais com o de leigos. Quanto ao argumento do custo, a resposta clara: No mutiro, o desperdcio de material muito grande. (...) Quantos sacos de cimento comprar? (...) Onde armazenar? Como saber se o lote (de cimento) vai ser consumido no tempo certo ou no? (...) Imagine-se a quantidade de carrinhos de mo, betoneiras, ps, enxadas, martelos, trenas, prumos. Como fazer o controle de tudo? (...) Quando se compram blocos de concreto, claro que o fornecedor vai entregar tudo num lugar s. Como deslocar esses blocos para as casas, algumas vezes distantes quilmetros do local de depsito? (...) Tudo isso est bem presente nas anlises dos prefeitos em cujas cidades esto sendo feitos mutires, com o apoio do Estado. Para coroar, mais um argumento que desaconselha o mutiro nessas circunstncias o custo. Refere-se o texto ao custo financeiro de uma obra que gastaria 10 meses e que em mutiro leva dois anos, acrescentando que a experincia mostra que o custo do material sobe mais do que a variao das OTNs (...). O prejuzo no preo do material elimina qualquer vantagem que haveria na economia da mo-de-obra. (...) duro botar isso na cabea das pessoas, iludidas com as promessas de mutiro. Mas os tcnicos da CDH andaram fazendo umas continhas que ajudam a entender por que seria complicado construir grandes conjuntos residenciais pelo processo artesanal (...), 100 mil unidades habitacionais por ano, como pretende o governo Qurcia. S de alvenaria, vo ser 9 milhes de m (...), a cobertura dessas 100 mil casas equivale a 4 milhes de m de telhado. Daria para cobrir uma rea igual de dois parques do Ibirapuera. Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado) Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1988).
16 17 18
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1988, p. 26). Ibid., p. 27.
Era preciso fazer o dinheiro render mais, mudar o projeto de moradia. Baixar o custo. O padro habitual da CDH era uma casa de 42 m, com laje revestida por dentro e por fora. O novo tipo de casa deve ter 35 m. Para ganhar no custo, o projeto diminua acabamentos, tirava uma parede interna (quarto e sala conjugados), eliminava o forro e deixava o piso s no cimento19.
cializao de 36.702 unidades habitacionais em apenas um nico ano, 1992. O governo Fleury, que sucede o de Orestes Qurcia, consolidou modelo iniciado em 1987, de produo em massa e parceria com a iniciativa privada. No entanto, importante observar uma inovao marcante: o programa de mutiro com autogesto, uma resposta s reivindicaes do movimento por moradia, na poca ascendente, a partir de importantes conquistas no mbito municipal. A introduo do Programa Mutiro Unio dos Movimentos por Moradia (UMM) ser tratado adiante, na seo 3.
Como j ocorrera no modelo do SFH/BNH, o acesso s faixas de menor renda e a necessidade de fazer os escassos recursos renderem mais historicamente se concretizaram entre outras formas pelo rebaixamento do padro de qualidade das habitaes, em prejuzo dos futuros moradores, e no pela melhoria da produtividade da indstria da construo civil. Se os dois primeiros anos do governo Qurcia (1987 e 1988) serviram para reestruturar a Companhia, com enfoque no setor produtivo da indstria da construo civil, a segunda metade do mandato foi de consolidao dessa poltica, continuada por seu sucessor. Nos primeiros anos, os recursos advindos do ICMS viabilizam as metas de construo de empreendimentos que totalizam cerca de 200 mil unidades. O programa SH3, estruturado para atender Regio Metropolitana de So Paulo, atinge cifras espetaculares: a produo iniciada em 1990 permitiu a comer-
2. Programas e projetos alternativos desenvolvidos no mbito estadual

Como complemento do histrico da estrutura institucional da CDHU, os itens a seguir procuraro pontuar o desenvolvimento de programas e projetos ditos alternativos no mbito do governo do estado de So Paulo. O histrico da estrutura institucional da Companhia no abrange o escopo dos programas por ela desenvolvidos. Se verdadeiro que a compreenso dessa estrutura fundamental para a compreenso da evoluo dos programas e projetos alternativos, tambm verdade que necessria uma anlise, ainda que incipiente, sobre o funcionamento dos principais programas de mutiro que so objeto
375
19
Ibid., p. 30.
desse estudo e sobre o perodo durante o qual vm sendo desenvolvidos pelo estado de So Paulo. Sero observados os programas alternativos do BNH, o Programa Municipal de Habitao, o Programa Mutiro UMM e o Programa Paulista de Mutiro. 2.1. Projetos alternativos BNH Analisando a poltica e os programas habitacionais anteriores administrao Montoro, nota-se que,
do total de habitaes construdas para a faixa de renda de at cinco salrios mnimos, 1.230.919 foram edificadas atravs das Companhias Metropolitanas de Habitao (Cohabs); 171.570, pelo programa Promorar (dedicado erradicao de subabitaes, como diz sua rubrica); e apenas 7.924 dentro do programa Joo-de-Barro, nico dirigido ao estrato mais carente da populao20. (...) A poltica habitacional do governo de So Paulo procura alterar este quadro injusto atravs da criao de esquemas alternativos que possibilitem uma forte atuao junto s camadas mais pobres 21. (Grifo nosso) 376
financiamento prpria do BNH, criado em 1984, depois da entrada de Montoro no governo e da criao da CDH22. Apesar da participao muito limitada, as avaliaes das experincias do programa sempre exaltavam a satisfao do morador: por seu envolvimento em vrias etapas do empreendimento; pela ateno ao lugar onde ele vai morar; pela rapidez com que a casa ficou pronta; pelos custos finais das prestaes; pela integrao com os vizinhos atravs da mtua ajuda, envolvendo emprstimos de materiais e ferramentas. A necessidade de correo dos equvocos do SFH/BNH, j mencionada anteriormente, foi fundamental para a inflexo dada ao desenvolvimento de programas do gnero pelo governo do estado. Tal inflexo leva a Companhia a buscar desenvolver outros programas, com novas solues, como os que se atinham ao carter inovador de uma ou outra tcnica construtiva e escala construtiva pretendida, e tambm alguns estudos para viabilizao de programas de maior escala para baixa renda23. O Programa Municipal de Habitao (PMH) paradigmtico da mudana na concepo da poltica habita-
Convm ressaltar que o Joo-de-Barro foi um programa nacional de autoconstruo com linha de
Dados do SFH/BNH at fevereiro de 1986 (22 anos do sistema) mostram que foram construdos nesse perodo (22 anos), 4.450.898 unidades habitacionais; dessas, 1.907.844 atravs do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), ou seja, para muturios de renda maior do que 20 salrios mnimos. Para os muturios de renda entre 5 e 20 salrios mnimos, havia 1.332.641 unidades, e para os de renda de 1 a 5 salrios mnimos, 1.410.413 unidades, perfazendo 32% do total da carteira do BNH. Em termos de recursos, apenas 8% destinavam-se a atender s camadas mais pobres.
20 21 22 23
Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986a). Sobre os programas e linhas de financiamento autoconstruo e mutiro do sistema SFH/BNH, ver, entre outros, SACHS (1999) H vrios trabalhos desse tipo no Centro de Documentao Tcnica (CDT) da CDHU. Entre eles ARNUS; ARAJO; BATISTUZZO (198?).
cional do incio dos anos 1980.A tentativa de escapar das restries do regime SFH/BNH e contemplar as demandas dos novos atores da poltica nacional ser sua marca constitutiva, e suas conseqncias tero repercusso decisiva nos rumos da Companhia. 2.2. Programa Municipal de Habitao PMH Para atender s camadas mais pobres, o governo do estado de So Paulo institui o Programa Municipal de Habitao, iniciado em 1984, um dos primeiros programas habitacionais que teve o mutiro como pressuposto. Ele representa uma nova filosofia de poltica habitacional, que encara a moradia popular com um servio pblico, prestado por (...) tcnicos do estado24, sugere o documento, com uma conotao bem diferenciada da que pretendiam alguns movimentos populares.Visava contribuir para a soluo do problema da habitao popular atravs da ao integrada de estado, municpios e comunidades25. Em 1984, o programa foi formatado e iniciouse sua implantao. Em 1985, a proposta foi consolidada, e em 1986 as obras estavam em execuo em 102 municpios conveniados. O funcionamento do PMH deu-se a partir dos princpios de descentralizao e participao. A descentralizao preconizada dizia respeito participa-
o da prefeitura em sua execuo, o que foi formulado na poca como uma parceria entre estado e municpios. Para ingresso no programa, o municpio deveria dispor do terreno no qual seriam feitas as casas, da assistncia tcnica para seleo dos futuros muturios e de engenheiros e mestres-de-obra. Atravs da CDH, o estado forneceria o projeto e a assistncia tcnica necessria para a construo, financiando tambm o material. Nessa parceria, a populao contribuiria com a mo-de-obra, pondo em vigncia a participao, um dos princpios bsicos do governo. Segundo o documento, assim, o PMH est consolidando em So Paulo os histricos e tradicionais sistemas de autoconstruo, de auto-ajuda e, sobretudo, de mutiro26. O argumento da reduo do custo foi uma das bases tcnicas do programa. De fato, porque vrios custos no incidiam no financiamento, houve redues de at um quarto dos valores praticados pelo BNH para a mesma faixa de renda, de um a trs salrios mnimos (alguns convnios do PMH chegaram a 115 OTNs por unidade, contra 600 OTNs para construo do mesmo padro pelo BNH). Cabia ao muturio final, de fato, apenas o custo do material de construo. O custo financeiro era absorvido pelo estado, com recursos do oramento. CDH cabiam os custos de projeto e de assistncia tcnica e, por
377
24 25 26
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986a, p. 8). Ibid. Ibid., p. 9.
fim, s prefeituras, a doao de terrenos, a execuo das obras de infra-estrutura e a superviso. interessante notar que o programa deveria comear pelas prefeituras; ou seja, elas que deveriam demonstrar interesse, solicitando a celebrao de convnios. O documento tambm enfatiza algumas etapas do empreendimento, como as reunies de projeto, cuja importncia ressaltada, pois era fundamental que a futura casa corresponda aos desejos e necessidades dos moradores (para) despertar nas populaes o sentimento comunitrio, vital na fase de construo27. importante perceber que nesse programa, um dos primeiros estaduais, o discurso comunitrio j se faz presente, ainda que relativo apenas fase da construo. O documento claro quando afirma que o sistema de mutiro caracterizado pela co-gesto: os mutirantes participam de todas as decises suas opinies e disponibilidades de tempo so levadas em considerao em vez de simplesmente se limitarem a cumprir ordens28. A definio do sistema como sendo de co-gesto e a definio dessa mesma co-gesto trazem outros questionamentos. Um dos documentos
sobre o PMH apresenta, como um avano, o cuidado de levar a opinio da populao em considerao. Anacronismos parte, a considerao da opinio da populao, vindo do primeiro governo de um estado eleito diretamente depois do perodo de ditadura, foi um avano, ao menos no discurso. A questo pedaggica de transformar o futuro morador em agente do processo e no consider-lo apenas membro da fila do dficit habitacional29 deveria influir de maneira decisiva no desenho do programa. Mas, de fato, em quase todos os documentos relativos ao PMH, maior nfase dada descentralizao administrativa, mostrando que essa era a grande preocupao do governo. Desde o esquema de liberao de recursos (montado para assegurar s prefeituras a posse integral do dinheiro nas fases que precedem o incio das obras30) at a participao em sua gesto, o programa objetivava garantir maior descentralizao. Ao deslocar o centro decisrio, a execuo do PMH destacou o papel das prefeituras, promovendo na prtica a desejada municipalizao da execuo de polticas que buscam resolver problemas nascidos nos municpios31. Talvez, historicamente, esse fosse o eixo do programa, o carter
378
27 28 29 30 31
Ibid. Ibid., p. 16. Expresso utilizada por Pedro Paulo M. Branco na entrevista concedida pesquisadora. SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986e, p. 14). Id., 1987.
de exemplaridade sugerido por Martoni Branco32, quando formula que o ponto central no era uma concepo de enfrentamento do dficit habitacional, enorme j quela poca, mas sim uma concepo de exemplarizao, no sentido de semear algumas iniciativas, ainda que em escala mnima, j que no havia condies institucionais para suportar financiamentos na escala que era necessria33. At o encerramento de todos os empreendimentos, ocorrido em 1993, o PMH comercializou 5.642 unidades habitacionais, sendo 218 na Regio Metropolitana de So Paulo e Baixada Santista e 5.424 no interior do estado. Atendeu ao todo a 94 municpios, com custos variados. As avaliaes do programa, tanto internas quanto externas, apontam falhas em sua execuo em cidades do interior paulista e fornecem informaes importantes sobre o conhecimento acumulado na Companhia sobre o gerenciamento de programas habitacionais sob a forma de mutiro34. Na histria da Companhia, portanto, o PMH se apresenta como uma tentativa de atingir as faixas at trs salrios mnimos. Quanto escala, o volume necessrio para acabar com o dficit habitacional quantitativo s ocorreria a partir de 1989, com a aprovao da Lei 6.556, que elevou em 1% a alquota do ICMS, vin-
culando a receita tributria do estado ao financiamento de programas habitacionais de interesse social. O marco mais importante da CDH talvez tenha sido a construo, ou permanncia em outras bases, de uma estrutura institucional que manteve a atuao estatal em um perodo de crise do sistema federal, este sim responsvel pela proviso habitacional do pas. Por conta de todo tipo de bloqueio de verbas, o estado foi tambm pressionado a dar respostas efetivas, financiando habitao com recursos do tesouro. A presena do governo estadual promovendo, diretamente com seus recursos, um programa habitacional do tipo do PMH tambm sinalizava a mudana pela qual passava o pas. 2.3. Programa Mutiro UMM Outra marca da fase de consolidao da CDHU foi a introduo do Programa Mutiro Unio dos Movimentos por Moradia (UMM), bem distinto do programa tpico que vinha sendo desenvolvido na Companhia em fins da dcada de 1980. Nascido de uma reivindicao dos movimentos organizados de luta por moradia, o referido UMM desenvolveu-se com associaes comunitrias, na forma de mutiro. necessrio, ainda que de maneira incipiente, contextualizar a atuao da Unio dos Movimentos
379
32 33 34
Expresso utilizada por Pedro Paulo M. Branco na entrevista concedida pesquisadora. Parte de entrevista de Pedro Paulo M. Branco concedida pesquisadora. Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional (1986c).
por Moradia no mbito estadual. Durante os anos 1980, a luta desses movimentos para que leis e financiamentos fossem aprovados demonstra todo um processo anterior de organizao na defesa do mutiro com autogesto35. Formada entre 1986 e 1987, a UMM tinha fora e representatividade suficientes para pressionar o estado no sentido de reivindicar, em sua companhia habitacional, um programa semelhante ao que estava sendo conduzido na esfera municipal a partir da gesto Erundina, de 1989 a 1992. Por congregar vrios movimentos e associaes de luta por moradia de toda a cidade, a Unio, como sujeito social, tinha legitimidade para representar os movimentos e ser importante interlocutor com o governo do estado36. Assim, por meio da presso organizada da Unio, foi constitudo o primeiro programa de mutiro chamado autogestionrio, o Programa Mutiro UMM. Na viso de lideranas do movimento, o depoimento de Gutemberg Souza, do Frum dos Mutires, entidade municipal, pontua a questo: Porque a luta exige questionamento direto, quem questionava o CDHU eram os movimentos sociais, o movimento popular de moradia. E existe aquela relao muito pretensiosa dos tcnicos de dizer que no, sem movimento, (...) ns sabemos (...) aquela idia do saber tcnico, enquanto o povo no sabe o que quer, ns que temos que dizer para eles.
O Programa Mutiro UMM tem como data-marco o compromisso do governador Fleury, firmado em ata de reunio de agosto de 1991. A primeira ata previa a construo de 3.040 unidades com a gesto de associaes comunitrias, sendo 960 unidades em terrenos do patrimnio da CDHU, 960 em terrenos doados pela prefeitura de So Paulo, 160 em terrenos das associaes hipotecados Companhia, 960 em terrenos doados por outras prefeituras da Regio Metropolitana. Anteriormente, nas gestes Montoro e Qurcia, a CDHU j havia estabelecido compromisso com os movimentos que deram origem UMM, em particular com os sem-terra da Zona Leste. Em funo das ocupaes, a CDHU passou a privilegiar a formao de estoques de terrenos, visando atender a demanda crescente. Como exemplos de aes influenciadas pela presso dos movimentos, sobressaem a desapropriao da Fazenda da Juta, localizada na periferia de So Paulo, na divisa com o municpio de Mau, e o programa em empreitada global SH1. Na Fazenda da Juta, o movimento foi atendido com a destinao de lotes urbanizados nos quais os beneficirios passaram a empreender obras em mutiro. O programa teve inmeras dificuldades de operacionalizao, conforme afirmam Rodrigues e Pessina (1997), j que era
380
H inmeras dissertaes e teses que tratam do tema. ARANTES (2002), BISILLIAT-GARDET (1990), BONDUKI (1986), CARDOSO (1993), COMAR (1998), FELIPE (1997), GOHN (1991), RONCONI (1990; 1995), SILVA (1994).
35
Entrevista concedida pela professora doutora Rosangela Dias Oliveira Paz pesquisadora, em outubro de 2000, por ocasio da pesquisa para a dissertao de mestrado, defendida em fevereiro de 2003.
36
excepcionalizado, onde at seu nome Programa Mutiro UMM denotava tal carter na poltica habitacional daquele governo (...) sempre com muitos problemas e resistncia por parte da CDHU, que tratava o programa dentro de sua ordem interna com a mesma lgica das empreiteiras 37.
A construo de conjuntos habitacionais em mutiro na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), com repasse de recursos diretamente s associaes comunitrias cadastradas na CDHU, que faziam a autogesto do empreendimento, previa o repasse para material de construo, mo-de-obra especializada (parcial), projetos, administrao de obra e canteiro. Os terrenos podiam ser de propriedade da CDHU, das prefeituras ou das prprias associaes, e a infra-estrutura caberia CDHU ou s associaes, com apoio das prefeituras. Quando o terreno fosse de propriedade da CDHU e a infra-estrutura, realizada por ela, seus custos seriam financiados populao da mesma forma que os valores anteriormente repassados. As associaes responsabilizavam-se pela administrao das obras e eram obrigadas a contratar assessoria tcnica. A tipologia adotada pela maioria das associaes comunitrias na RMSP era o edifcio de quatro a cinco pavimentos, com rea til mxima de 54 m/unidade e valor mdio de 1.260 UPFs para a construo. O Programa Mutiro com a Unio dos Movimentos por Moradia (UMM)38, descrito no item 3
deste captulo, com autogesto detalhada na forma e contedo, recebeu muita influncia das experincias realizadas na Prefeitura do Municpio de So Paulo (PMSP) no mesmo perodo, provocando o interesse de outros agentes, como a prpria Caixa Econmica Federal, que promoveu e financiou empreendimentos em mutiro em So Bernardo do Campo e Diadema. Cabe observar que, na prefeitura de So Paulo, a questo da autogesto assumia o papel central da poltica habitacional, implicando grande apoio da populao e suporte institucional ao desenvolvimento dos programas (por exemplo, alimentao e apoio organizao de creches). Segundo o documento de avaliao,
o programa implementado apresenta alguns pressupostos, que remetem ao conceito de autogesto: a. indicao das associaes comunitrias pela UMM, bem como a seleo das famlias beneficiadas; b. contratao de assessorias tcnicas escolhidas pelo movimento; c. livre escolha pela populao do projeto arquitetnico; d. construo de unidades com padres superiores aos da produo tradicional, sendo os ganhos de escala obtidos atravs do processo de gesto de obras e economia na aquisio dos materiais. 381
37 38
Ibid. SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Regulamento do Convnio UMM - Mutiro. So Paulo: CDHU, 1992a.
2.4. Programa Paulista de Mutiro No incio do governo Covas, em 1995, documentos internos da CDHU apresentavam o Programa Mutiro UMM com 3.554 unidades habitacionais contratadas a um custo mdio de R$ 11.713,76, o que gerava uma despesa de 10% da receita da CDHU relativa aos recursos provenientes do ICMS. Nesses documentos, so reconhecidas as potencialidades do programa e est consignado que o mutiro conseguia atingir 54 m de rea til, enquanto o chamado padro CDHU atingia 51 m; a isso se somam menores custos de produo (sempre em mdia): R$ 216,00/m no mutiro e R$ 334,00/m na empreitada global. Assim, reconhecidas as potencialidades, apesar de apontados diversos entraves sua continuao, foi desenhado e inaugurado ainda em 1995 o Programa Paulista de Mutiro, que procurava diferenar-se da gesto anterior e imprimir a marca do governador sua formulao. A prioridade que o governo Covas confere em seus pronunciamentos s alternativas de mutiro e auto-ajuda, baseado no estmulo organizao da populao, bem como reduo dos custos e prazos de produo, no entanto, contrasta com a expresso numrica reduzida de unidades concludas (no mais de 6%). Incidem no valor do financiamento das unidades habitacionais todos os recursos disponibilizados
pela CDHU, alm de seus custos indiretos, ou seja, recursos repassados para edificao, projetos e administrao de obras; custos de terrenos e obras de infra-estrutura realizadas pela CDHU; atividades tcnicas e de fiscalizao da Companhia, calculadas como 10% do total de custos diretos do empreendimento para despesas operacionais, mais 3% relativos ao Coeficiente de Administrao e Fiscalizao de Obras (Cafo). Um dos motivos para as dificuldades apresentadas reside na necessidade de significativa adaptao operacional da CDHU (...) e novas rotinas em todas as reas tcnicas, como registra o documento que avalia o Programa Mutiro UMM39. O mesmo documento apresenta outros problemas que resultam nos ditos limites de escala do programa, dados principalmente pelo nvel de organizao prvia da populao e pela falta de assessorias tcnicas qualificadas em grau suficiente.
O Programa Mutiro UMM foi implantado na CDHU no mesmo momento em que a Prefeitura Municipal de So Paulo desenvolvia programas conceitualmente similares, e tal influncia se fez presente incorporando vcios e virtudes desta experincia. O mesmo exemplo gerou o interesse de outros agentes, com a prpria CAIXA, que promoveu e financiou empreendimentos em mutiro em So Bernardo e Diadema. Cabe observar que na PMSP a
382
39
Ver, a esse respeito, SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (1995a).
questo da autogesto assumia um papel central na poltica habitacional adotada, implicando grande apoio e suporte institucional (alimentao, apoio organizao de creches). (...) O programa implementado apresenta alguns pressupostos, que remetem ao conceito de autogesto: indicao das associaes comunitrias pela UMM, bem como a seleo das famlias contratao de assessorias tcnicas livre escolha pela populao do projeto arquitetnico construo de unidades com padres superiores aos da produo tradicional, sendo os ganhos de escala obtidos atravs do processo de gesto de obras e economia na aquisio dos materiais.
passe foi o no preenchimento, pelas associaes, das exigncias tcnicas dos programas. Outra dificuldade apontada foi a no-viabilizao dos terrenos das prefeituras municipais. Em agosto de 1993, o secretrio passou a uma repactuao do programa: desta vez, 6.022 unidades habitacionais em 30 empreendimentos 40.
Segundo o documento
evidente o impacto do programa em relao ocupao dos ltimos remanescentes do patrimnio CDHU na Regio Metropolitana de So Paulo (de alto custo e sujeitos a fortes presses de demanda organizada e no-organizada). Treze por cento dos terrenos foram utilizados nas reas indicadas. (...) Em termos de custos, trata-se de terrenos de alto valor, que assumem custo mdio unitrio de R$ 4.800.
O documento ressalta que a experincia de conduo de programas em mutiro foi acumulada pela Companhia atravs das prefeituras municipais, que forneciam acompanhamento tcnico e social, e que o Programa Municipal de Habitao diferenciase fundamentalmente da proposta de mutiro com associaes comunitrias.
Os primeiros contratos foram feitos s em junho de 1992, decorrentes da permanente adaptao das partes ao programa. A dificuldade no primeiro re-
Assim, o programa apresenta limites de escala pelas seguintes condicionantes: nvel de organizao prvia da populao e necessrio apoio de assessorias. No documento Regulamento de Registro das Associaes Comunitrias, na primeira etapa do Programa Mutiro com Associaes Comunitrias (Programa Mutiro UMM), h a seguinte definio de objeto:
383
40
Ibid.
Captulo II Do Objeto 2.1 Este regulamento destina-se ao registro de associaes comunitrias interessadas em participar da primeira etapa do Programa Mutiro com Associaes Comunitrias de produo de habitao de interesse social por autogesto, a ser promovido pela CDHU na RMSP.
Alm da dificuldade de adaptao da estrutura da CDHU ao novo formato da autoconstruo, outros bices avultavam, como a informalidade das associaes de moradores, que no preenchiam as mnimas condies tcnicas exigidas pelo programa, e a dificuldade das prefeituras municipais em disponibilizar terrenos para as construes. Mais uma dificuldade, essa de ordem econmica, era o limite de escala dos empreendimentos participativos ou autogestionrios. Em entrevistas com tcnicos da CDHU, a questo da reduo dos custos pelo volume de unidades produzidas foi muito destacada. Alm de refletir um problema que de fato tais empreendimentos enfrentam, os limites de escala constituem o principal argumento dos detratores da experincia. Em texto sobre os convnios de mutiro, Evaniza Rodriguez, coordenadora da UMM at 2002, tambm trata do financiamento:
De modo geral, podemos dizer que a CDHU limita o exerccio da autogesto, assumindo para si responsabilidades e decises que no lhe caberiam. Como exemplo, podemos citar a proibio da elaborao de projetos prprios pelas assessorias tcnicas dos movimentos, alegando que estes teriam uma super-
Para a Companhia, os pressupostos que remeteriam ao conceito de autogesto so, pois, a participao mais ativa do movimento na escolha de quem ser beneficiado, o fato de contar com uma assessoria tcnica prpria e ganho de escala inerente ao prprio mtodo construtivo e o modo de gerenciamento da obra41. O que se percebe, nessa primeira abordagem, uma miscelnea de conceitos: autogesto, gesto dos recursos e organizao dos trabalhos no canteiro. Quando se pretende comparar o Programa Mutiro com os da Empreitada Global, argumenta-se que a comparao deve ser relativizada; um dos aspectos que o programa apresenta limites evidentes de escala, motivados principalmente pelos princpios da autogesto: populao organizada e capacitada para conduzir e gerenciar obras e recursos. A autogesto, assim, compreendida como a do empreendimento42.
384
Mais adiante, no mesmo documento de avaliao, a CDHU afirma que as associaes e assessorias tm demonstrado dificuldade de adaptao s normas CDHU. Ver, a esse respeito, ibid.
41 42
Ibid.
fcie acima do compreendido por eles como habitao popular, custos muito elevados e que o acervo de projetos da Companhia seria suficiente para o programa (...) CDHU passa a influenciar diretamente as associaes na escolha de assessoria tcnica, projeto e processo construtivo, itens muito caros concepo de autogesto. Entendemos que esses processos de escolha fazem parte dos princpios da autogesto. Esse processo se deu com mais intensidade a partir da introduo da tipologia VI22J43, que utiliza estruturas pr-moldadas (...)
associaes e tcnicos da Companhia, cujo enfoque se baseou em critrios predefinidos, j descritos na metodologia deste relatrio. Alm das entrevistas, foram coletados textos e documentos na CDHU e na UMM, como implantao e plantas dos conjuntos, contratos e ofcios, fornecendo dados que se somaram ao contedo da pesquisa. Projetos arquitetnicos e implantao, bem como fotografias e outras imagens dos conjuntos objeto do estudo de caso, compem um material iconogrfico independente deste relatrio e integram o acervo da Rede Habitat. Seguem abaixo os indicadores da pesquisa de campo, de acordo tambm com os itens a serem pesquisados, definidos previamente, quais sejam: (1) famlias beneficiadas, (2) custos e prazos, (3) qualidade do espao urbano e (4) gesto e participao. 1. Famlias beneficiadas a.Nmero de famlias beneficiadas b. Renda c.Permanncia e rotatividade 2. Custos e prazos a.Custo mdio da unidade b. Composio do custo c.Valor do contrato d.Tempo de obra
385
3. Estudo de caso: Programa Paulista de Mutiro

Para o estudo de caso do Programa Paulista de Mutiro foram escolhidos dois conjuntos habitacionais localizados na Zona Norte do municpio de So Paulo, na gleba denominada Jaragu Voith: Jaragu A8 e Jaragu A2 (Residencial Vila Verde). Como se ver, os conjuntos apresentam diferenas significativas em relao organizao inicial das famlias, tipologia de projeto e organizao, gesto e participao. Diferenas que nos possibilitam iniciar algumas reflexes e anlises sobre o desenvolvimento do programa. Ao longo da pesquisa de campo foram realizadas entrevistas com moradores, representantes das
VI22J o nome pelo qual conhecida uma tipologia arquitetnica em H, padro da CDHU, que remete tipologia padro tpica de conjuntos habitacionais, com quatro andares e acesso atravs de escadaria entre os blocos.
43
2.1 Composio do financiamento a. Material de construo relativo s edificaes b. Remunerao da administrao das obras e mo-de-obra especializada* c. Remunerao da assessoria tcnica d. Canteiro de obras** 3. Qualidade do espao urbano 3.1 rea a. Gleba b. Total da unidade c. rea til da unidade 3.2 Tipologia a. Caractersticas das unidades b. Caractersticas do conjunto c. Caractersticas do entorno
4. Gesto e participao 4.1 Organizao/participao a. Organizao (antes/depois) b. Participao em espaos institucionais (conselhos, oramento participativo etc.) c. Existncia de programas sociais pblicos ou de iniciativas comunitrias (cooperativas etc.) 4.2 Participao dos beneficirios no processo: a. Projeto b. Gesto da obra c. Gesto dos recursos financeiros 4.3 Assessoria Tcnica a. Contribuio na organizao do trabalho no mutiro b. Contribuio na organizao comunitria da populao c. Formao de mo-de-obra d. Discusso de projeto e. Existncia de trabalho social
386
Sistematizao - estudo de caso 1. Famlias beneficiadas
2. Custos e prazos
387
2.1 Composio do financiamento
3. Qualidade do espao urbano
388
4. Gesto e participao
389
As entrevistas com moradores e lideranas dos dois mutires parecem no deixar dvida quanto s vantagens de um projeto prprio e de um sistema construtivo diverso ao pr-moldado: Nas palavras de uma das lideranas do movimento de moradia, que sintetiza a situao dos empreendimentos:
390
No PPM padro, eles dizem que o sistema de pr-moldados na superestrutura (fundao, pilares, vigas e lajes) torna essa fase mais rpida. Porm, como o povo no foi organizado, todo o restante da obra acaba levando muito tempo para ser concludo. Alm disso, um mtodo mais caro e de pior qualidade; a obra sai mais rpido, mas com isso tambm a qualidade cai. Ao invs de 58 m, com o pr-moldado so aproximadamente 40 m e mais caros 44.
Entrevista de Donizete, liderana da Unio dos Movimentos por Moradia, concedida aos pesquisadores em 10 de maro de 2003, por ocasio da pesquisa Finep.
44
O valor de financiamento apropriado nos dois empreendimentos resultou muito prximo, por volta de R$ 27.000,00, inclusos os custos diretos e indiretos. No entanto, aps uma reviso forada feita pela CDHU por conta dos questionamentos apresentados pelo Tribunal de Contas do Estado e pelo Ministrio Pblico Estadual, o valor do mutiro com a estrutura pr-moldada caiu: Assinamos duas vezes com eles, primeiro mais ou menos em 1999, depois foi revisto o preo das unidades, modificou-se o contrato, a gente j tinha pagado uns dois anos e comeou a pagar de novo pelo outro contrato, o que diminuiu um pouco o preo do apartamento, foi para R$ 23.000,00 45. Ressalte-se que o custo final do mutiro Jaragu A8 no foi disponibilizado para esta pesquisa, havendo ainda pendncias na finalizao do contrato, conforme apontado na tabela apresentada na sistematizao do estudo de caso do mutiro Jaragu A8. No entanto, em um clculo ainda estimado, os custos por metro quadrado da rea total do Jaragu A8 so muito maiores do que os do mutiro Vila Verde. Este apresenta um custo de R$ 450,45/m, enquanto o custo de Jaragu A8, considerando o valor de comercializao de R$ 23.000,00, conforme a entrevista, chega a R$ 540,67/m, ou seja, cerca de 20% maior. Se
a conta for feita com o valor estimado do financiamento, aproximadamente R$ 27.000,00 computando-se custos diretos e indiretos, o metro quadrado sai a R$ 634,70/m, quase 41% a mais.Alm disso, os ganhos do Vila Verde so inequvocos: o projeto prprio congregou a associao em uma definio fundamental do empreendimento que se queria construir, a rea til do apartamento quase 50% maior, a participao do beneficirio no acompanhamento da obra no se restringiu vedao e finalizao das unidades, podendo atravessar toda a obra. importante notar que a gesto do empreendimento faz a diferena no resultado final da obra. A comparao entre os dois mutires localizados na mesma gleba mostra que naquele onde houve uma maior participao da populao, o conjunto Vila Verde, desde o projeto do apartamento, passando pela gesto de todas as etapas da obra, foi observada uma qualidade espacial muito diversa em relao ao conjunto Jaragu A8, no qual os mutirantes participaram apenas da finalizao da obra. Essa participao no diz respeito somente efetiva mo-de-obra na construo das unidades, mas tambm ao envolvimento e autogesto de todo o empreendimento, com o domnio da execuo do conjunto. No mutiro Jaragu A8, o que se nota um desinteresse dos mutirantes e da prpria diretoria da associao quanto ao andamento das obras.
391
45
Entrevista de D. Cida, moradora do conjunto Jaragu A8, concedida aos pesquisadores Renata e Wagner em maro de 2003, por ocasio da pesquisa Finep.
Deve-se atentar finalmente para o papel de uma associao atuante na conduo de um processo como esse. Os problemas de gesto e organizao enfrentados pela associao do mutiro Jaragu A8 durante o andamento das obras contriburam fortemente para sua desmobilizao. Segundo as entrevistas, os moradores no concordavam com vrios encaminhamentos na gesto da obra e no havia interlocuo com a diretoria da associao. No final do projeto, restaram suspeitas de desvio de recursos pela diretoria da associao. A assessoria tcnica, segundo as mesmas entrevistas realizadas, contribuiu apenas na elaborao do Regulamento de Obras e no acompanhamento tcnico. importante ressaltar que a associao do mutiro Vila Verde participa, conjuntamente com outras associaes, de uma organizao que as congrega (Unio dos Movimentos por Moradia), resultando num notvel ganho de qualidade na gesto do mutiro, inclusive na finalizao das unidades. A sede da Unio (UMM), por exemplo, abrigava cursos com a participao de professores do Senai, destinados s associaes afiliadas e voltados formao de mode-obra especializada. Outro ganho foi a reduo dos custos com material, decorrente da prtica de consultas a fornecedores para adquirir ganho de escala na compra de insumos. A formao de central de compras com dois representantes de cada mutiro auxiliou na conduo das obras.
A preparao conjunta, com visitas a outros mutires, tambm auxiliou muito no processo de gesto do empreendimento Vila Verde. Os relatos das entrevistas destacam a relativa estabilidade na conduo do mutiro, com a organizao do trabalho em grupos, distribudos em escala definida para o sbado e o domingo.Apesar de no ter sido a mesma desde o incio, a assessoria tcnica trabalhou no planejamento e contribuiu at o momento da ocupao. **** Alm da avaliao do estudo de caso, a anlise de contratos de empreendimentos de diversas fases do Programa Paulista de Mutiro facilita a compreenso das mudanas pelas quais vem passando o programa e delineia com mais nitidez seus novos rumos. Em que pesem algumas diferenas formais entre os contratos e a possibilidade de distines em suas disposies, notam-se, em uma breve comparao, diversidades que indicam alteraes significativas no desenho do programa46. Contratos como o do empreendimento Jaragu A8, celebrados em 1996, segundo ano de vigncia do PPM, especificam que as cpias dos projetos para as obras somente sero disponibilizadas na medida da necessidade relativa execuo das obras.As solicitaes de quaisquer elementos e respectivas entregas devero ser devidamente comprovadas. Por sua vez, contratos de mutires que empreendiam projeto
392
46
Foram utilizados para essa breve comparao contratos dos empreendimentos Copromo, Jaragu A8, Itaquera e Vila Verde.
prprio, como o Copromo47, especificavam apenas o prazo para aprovao do projeto nos rgos competentes. patente a diferena na apreenso do objeto da obra. No primeiro caso, o projeto vai sendo apresentado conforme a sua execuo, enquanto no segundo, por se tratar de projeto prprio, h um conhecimento prvio e integral do projeto a executar. O texto contratual dos primeiros anos do PPM tambm traz como obrigao a entrega prvia do Regulamento de Obra, que trata da normatizao das relaes entre os beneficirios e a associao. No entanto, j no segundo ano do programa, surge a figura do Relatrio do Planejamento de Obras: Plano de desenvolvimento de obras, envolvendo estratgia de compra de materiais e de contratao de mo-deobra especializada, apresentando a forma de viabilizao do cronograma e autogesto completa, antes da obra. Sabe-se que o correto manejo dos instrumentos de planejamento de uma obra cronograma fsico-financeiro, por exemplo fundamental para o xito de sua execuo, o que refora o argumento do conhecimento completo do projeto, antes de seu incio, tanto pela assessoria tcnica quanto pela associao. Ressalte-se que no contrato do Jaragu A8, como o projeto da CDHU, o memorial descritivo, com a relao dos materiais a serem utilizados, a descrio do trabalho na obra e a planilha quantitativa
so fornecidos pela Companhia, ficando a associao e a assessoria fora dessas deliberaes. Mas tanto a associao quanto a assessoria so obrigadas a apresentar ento o cronograma fsico-financeiro, o regulamento de obras e o relatrio de planejamento de obras, que devem estar de acordo com as regras da Companhia, j que devero ser aprovados antes do incio das obras. Outra mudana muito clara ocorre na diminuio do papel da assessoria tcnica ao longo do programa. De agente interveniente,
encarregada do acompanhamento das obras, sendo a responsvel tcnica pelas mesmas para organizao, orientao e acompanhamento do trabalho dos mutirantes em todas as etapas da construo; orientao e administrao dos servios de mo-deobra especializada; realizao do trabalho social no canteiro; (...); responsabilidade e atestado, por engenheiro ou arquiteto, da documentao integrante da Prestao de Contas da Associao.
conforme constava de contratos celebrados no incio do programa, a assessoria nem mais figura como parte no contrato. A clusula stima do contrato, assinado em 2002 com a Associao Habitar Vida Nova, de Presidente Prudente, apresenta como partes apenas a associao e a CDHU, cabendo empresa de as-
393
O Copromo, cujo nome remete associao de moradores que o construiu, Cooperativa Pr-Moradia de Osasco, um conjunto habitacional de 540 unidades, constante da segunda fase do Programa Paulista de Mutiro, localizado em Osasco, na Grande So Paulo. Por ter sido um dos primeiros mutires da segunda fase que ainda contava com projeto prprio e por constar em vrias propagandas do governo do estado, muito citado e visitado por associaes de moradores.
47
sessoria a responsabilidade tcnica pelas atividades desenvolvidas pelos mutirantes necessrias execuo das obras de implantao do empreendimento (...), obedecendo aos parmetros mnimos fixados pela CDHU. A mesma clusula stima apresenta ainda outra mudana muito significativa: entra no funcionamento da prpria associao ao determinar como sua primeira atribuio a eleio e a posse de comisses de obras, nominadas, indicando inclusive o nmero de componentes que devero ser adotados. O item 7.1 apresenta as comisses de compras de materiais e servios, de preveno de acidentes e de prestao de contas. S liberada a emisso da Ordem de Incio de Servios se for comprovada a criao dessas comisses. Essa drstica mudana pode ser tambm compreendida aps os questionamentos sofridos pelo programa desde 1997, culminando com a sada do ento presidente da CDHU, Goro Hama, amigo pessoal do governador Mrio Covas, em 2000. H indcios de desvio de verba feito atravs do Programa Mutiro para uma construtora que financiou a campanha eleitoral do governador do estado 48. Os questionamentos feitos pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo no tratam somente de irregularidades cometidas pela CDHU, mas vo ao mago do programa quando questionam a escolha
que a associao faz dos servios e materiais que utiliza na obra. Ora, esse um dos princpios caros a uma construo em mutiro por autogesto: a autogesto dos recursos para a construo das unidades. E esse parece ser o limite do Estado no controle de um programa desse tipo. Segue-se parte do relatrio do conselheiro do TCE, expedido em 2000:
Caracteriza-se o mutiro pela contribuio pessoal que os participantes da associao do, com o seu trabalho, realizao da obra ou do servio. elogivel o sistema pelas vantagens que traz, tanto pelas noes de cidadania e solidariedade que desenvolve entre os participantes, quanto pelos objetivos que alcana: a construo de uma casa; a melhoria da rua; ou a construo de praas e jardins. Ao contribuir com seu servio, o cidado sente-se construindo sua casa e, ao fim, sentir que no uma ddiva da Administrao, mas um projeto para o qual seu esforo foi essencial. Neste ponto, surgem duas questes relevantes para o mutiro. A primeira, a prpria escolha da associao que, por seus membros, executar a obra ou servio. No h dvida de que a Administrao Pblica deve se preocupar em organizar um sistema democrtico, que permita o acesso a todos que desejam construir moradias, fixando, assim, as condies legais para a existncia da associao (do-
394
48
Ver Anexo.
cumentos de fundao, relao de membros, rea, registros etc.) e estabelecendo critrio de escolha de associao mais adequado. Deve o administrador proporcionar igualitariamente s associaes a possibilidade de efetuarem a contratao da obra em mutiro. Inexistindo critrios, prevalecer a escolha aleatria, nem sempre justificvel vista do interesse pblico. Assim, uma associao com melhor articulao poltica poder aproximar-se do administrador para conseguir o que outra, igualmente formada por pessoas potencialmente mutirantes, talvez no consiga. A segunda questo diz respeito indispensvel participao do mutirante na obra. No presente caso, a auditoria aponta que a participao com esforo do mutirante foi de pouca monta. Prevaleceram os servios contratados de empresas enquanto o trabalho do mutirante interessado ficou reduzido a uma parte insignificante. A realizao da obra por servios contratados pela associao, sem licitao, elevou o seu custo, uma vez que a escolha das empresas no obedece a qualquer critrio seletivo. No presente caso, aditamentos contratuais foram realizados, aumentando o valor inicial do contrato e prorrogando prazos, diante da necessidade de readequao do cronograma fsico-financeiro s reais condies de produo do mutiro. Isso demonstra falhas na elaborao do projeto inicial. Em conseqncia disso tudo, os custos do mutiro
em destaque mostram-se elevados, superando at mesmo os custos das unidades habitacionais do Programa de Empreitada Global, cujas obras so realizadas por empreiteiras, que no deixam de apropriar lucros. (...) Portanto, as justificativas apresentadas pela origem foram insuficientes para afastar as falhas mencionadas pela auditoria (fls. 371/388), especialmente no sentido de estar descaracterizado o ponto principal da contratao, qual seja, o regime de mutiro, motivador da inexigibilidade licitatria. Com efeito, como bem disse SDG,em sntese, os fundamentos utilizados para a descaracterizao so: - Transferncia para terceiros de inmeros encargos, cuja prtica destoa do princpio bsico do programa de mutiro; (baseado no parecer da Unidade de Engenharia do TCE que diz 3- Restrio na participao dos mutirantes De acordo com informaes obtidas in loco, bem como na anlise das prestaes de contas e contratos com terceiros, constatou-se que os servios de mutiro restringiram-se s construes verticalizadas, com servios de menor importncia, como o transporte de materiais, entulhos e limpeza das obras, descaracterizando o regime de mutiro, alicerado na inexigibilidade licitatria; - Associaes pouco contriburam na execuo das obras; - Transferncia de servios a pouqussimas empresas, o que enseja a presuno de favorecimentos, 395
eis que tais servios poderiam ser realizados por inmeras empresas; - Custos dos projetos incidindo sobre o valor da unidade habitacional, contrariando o estipulado na clusula 5, 1, do contrato; - Memorial descritivo incompatvel com o sistema construtivo; - Custo elevado dos mutires; - Possveis favorecimentos a empresas responsveis pelo fornecimento, montagem dos pr-moldados e confeco das placas de identificao das obras, em razo da inexigibilidade de licitao nos mutires; - Aditamentos dos valores contratuais pela necessidade de readequao do item mo-de-obra especializada, uma vez que o volume dos servios executados pelos mutirantes foi inferior ao inicialmente estimado, encarecendo, ainda mais, os custos da construo; - Ausncia de justificativas dos critrios utilizados na escolha da associao. 396 (...) Diante do exposto, o MEU VOTO NO SENTIDO DA IRREGULARIDADE DO CONTRATO DA INEXIGIBILIDADE DE LICITAO, BEM COMO DOS TERMOS ADITIVOS. RECOMENDO, FINALMENTE, QUE A CDHU ESTABELEA, COM CLAREZA, CRITRIOS
QUE PERMITAM O ACESSO DE FORMA DEMOCRTICA S ASSOCIAES INTERESSADAS EM CELEBRAR CONTRATOS PARA A CONSTRUO DE CASAS SOB O REGIME DE MUTIRO49.
Inicialmente, depreende-se do parecer do TCE o reconhecimento do mutiro como espao de participao popular em um programa de proviso de moradias. Quando o conselheiro diz que o sistema elogivel, por conta tanto das noes de cidadania e solidariedade que desenvolve entre os participantes quanto dos objetivos, o TCE reconhece o programa como uma perspectiva de ampliao da participao popular, talvez como um projeto educativo no sentido do senso comum. No entanto, segundo o tribunal, a indispensvel participao do mutirante na obra demonstra que esse processo educativo s se realiza se o mutirante contribuir com sua prpria fora de trabalho. A gesto, no caso a autogesto do empreendimento, no considerada participao efetiva; ao contrrio, vista como um desvio da finalidade primeira:a auditoria aponta que a participao com esforo do mutirante foi de pouca monta. Ou seja, para ser um programa de mutiro autogestionrio, ele deve contar com mo-de-obra mutirante em todas as etapas da obra. Os recursos do financiamento destinados contratao de mo-de-obra especializada esto chegando a nveis que descaracterizam o mutiro, segundo essa viso. No entanto, para um
49
Relatrio do Conselheiro Antnio Roque Citadini, membro do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
programa efetivamente autogestionrio, no necessariamente a mo-de-obra mutirante o ponto central, mas sim a autogesto dos recursos e do empreendimento. Quando o mutirante no mais pde gerir a obra, tendo sida a associao compelida a contratar uma empresa indicada para construir a infra-estrutura e a estrutura das unidades habitacionais, como foi o caso do Programa Paulista de Mutiro, o espao de autogesto do empreendimento diminuiu. De fato, no paliteiro prevalecem os servios contratados de empresas, alm do trabalho do mutirante, reduzido a parte insignificante, como aponta o conselheiro do TCE. Dessa forma, se para parte significativa da obra ser construda com servios de terceiros (empresas contratadas), no pode a associao fazer a gesto desses recursos, o governo que deve licitar. O limite de um programa autogestionrio est assim claramente posto: se for autoconstruo, com aporte de mo-de-obra do beneficirio, no h problemas de ordem legal. Mas a autogesto dos recursos e do empreendimento, esse esbarra no controle legal, pressupondo-se que somente o Estado tem condies de garantir o controle do dinheiro pblico em contratao de servios de terceiros. A partir desses questionamentos, o Programa Paulista de Mutiro passou por uma srie de reformulaes e o atual formato do contrato espelha essas mudanas. Baseado nos questionamentos apresenta-
dos, o programa agora funciona de tal modo que a CDHU licita toda a fase de infra-estrutura e estrutura do edifcio, cerca de 55% a 60% da obra, executando atravs de uma construtora privada o que conhecido como paliteiro. As associaes j o recebem pronto, ou seja, toda a estrutura do edifcio pilares e vigas , devendo o regulamento de obras e todo o cronograma fsico-financeiro do mutiro incidirem apenas sobre o restante da construo, ou seja, sobre a vedao e o acabamento. O espao da autogesto assim diminuiu fisicamente na obra, conforme as lideranas do movimento de moradia50. Convm refletir sobre os rumos tomados pelo programa de mutiro. A partir da formulao de reivindicaes fundamentais como a construo de sua casa, os movimentos populares de luta por moradia conseguiram evoluir de formas como a auto-ajuda individual para a auto-ajuda coletiva. Ou seja, do mutiro realizado com a ajuda de amigos e parentes no fim de semana para a organizao de uma comunidade maior que pleiteava terra urbana e construo de casas para seus integrantes.A diferena entre a forma de realizao, de construo das moradias (mutiro), e a forma de gesto dessa obra (autogesto) era de certo modo indistinta no movimento at o comeo da dcada de 1980. No entanto, as polticas de autoconstruo assistidas ou mesmo outros tipos de mutiro desenvolvidos pelo poder pblico como al-
397
50
Entrevista concedida por Evaniza Rodriguez e Donizete em 10 de maro de 2003 aos pesquisadores Renata e Wagner, por ocasio da pesquisa Finep.
ternativa para a populao de baixa renda estavam sendo implantados por algumas esferas do governo. o caso dos chamados mutires de guias e sarjetas do prefeito Mrio Covas. No municpio de So Paulo, o paradigmtico programa de mutiro do Funaps Comunitrio desenvolvido na gesto Erundina (1989 a 1992) trouxe a questo da autogesto para a poltica habitacional, implicando grande apoio da populao e suporte institucional ao desenvolvimento dos programas (por exemplo, alimentao e apoio organizao de creches). Pressupostos como a indicao das associaes comunitrias pelo movimento de moradia, bem como a seleo das famlias beneficiadas, a contratao de assessorias tcnicas escolhidas pelo movimento, a elaborao do projeto arquitetnico em conjunto com a populao e a construo de unidades com padres superiores aos da produo tradicional, delineavam um programa autogestionrio, promovido pelo poder pblico51. A CDHU no tinha a mesma experincia nos programas de mutiro que havia desenvolvido. A experincia acumulada pela Companhia na conduo de programas em mutiro provinha quase exclusivamente de parcerias com prefeituras municipais, que acompanhavam a parte tcnica e social, no mbito do Programa Municipal de Habitao. O PMH diferenciava-se fundamentalmente da proposta de muti-
ro com associaes comunitrias desenvolvida pela prefeitura de So Paulo na gesto Erundina. A partir das presses do movimento organizado para a implantao de um programa semelhante no governo do estado, em 1992, houve a necessidade do estabelecimento de novas rotinas na rea da CDHU. Com a constituio do Programa Paulista de Mutiro, pouco a pouco os pressupostos do programa foram mudados ou suprimidos a partir de justificativas como ganho de escala ou mudana no sentido do ganho de agilidade. Apesar de avanos no valor do financiamento e na percentagem de recursos desse financiamento para a contratao de mo-de-obra especializada, o desenho do programa de mutiro do governo do estado incorporou todos os questionamentos sofridos no TCE e no Ministrio Pblico Estadual (MPE), colaborando para o esvaziamento de seu sentido inicial. De alternativo, hoje o que se constata que o mutiro como programa de proviso foi incorporado mquina estatal, tendo sido modificado a tal ponto que de fato o espao fsico da autogesto diminuiu.
398
Eplogo: um incio de problematizao sobre programas autogestionrios

O estudo das polticas pblicas de habitao e das formas de organizao autogestionrias evidencia a multiplicidade de sentidos que a autogesto
importante ressaltar que o programa de mutiro autogestionrio da prefeitura de So Paulo no enfrentou a srie de constrangimentos impostos pela nova lei de licitaes, promulgada em 1993, que atinge os empreendimentos contratados a partir desta data.
51
comporta. O carter plurvoco do conceito de autogesto52 uma das maiores fontes de controvrsias entre especialistas, tcnicos, movimentos organizados e agentes do poder pblico responsveis pelo planejamento e execuo da poltica habitacional. Antes de mera divergncia semntica, a confuso em torno do termo no tem sido sem propsito. s vezes involuntria, por vezes provocada, o sentido e a extenso da autogesto como forma de organizao deixam o espao material para ocupar o universo simblico dos atores envolvidos no debate poltico, operando quase exclusivamente no campo da ideologia. evidente que o uso do termo por atores com interesses to diversos, em larga medida contraditrios, implica explicitar os pontos de convergncia e divergncia entre eles, mostrando os pontos de aproximao e afastamento, alm de investigar a causa da ambigidade em conseqncia da utilizao de um mesmo vocbulo para expressar coisas diferentes. E, medida que o contedo e o alcance da autogesto para cada ator tornam-se claros, a am-
bigidade inicial se desfaz e os motivos da confuso restam de forma patente. A prpria histria do mutiro no municpio de So Paulo mostra o desenvolvimento do conceito de autogesto em lutas ditas concretas. A participao crescente de rgos institucionais nos projetos de mutiro deveu-se muito necessidade de amenizar a tenso entre os movimentos e o poder pblico, agravada pela precria e explosiva questo urbana e habitacional do comeo da dcada de 1980. O corpo do movimento social ganhava densidade, principalmente nos grandes centros urbanos. Acentuavam-se as idias de participao e descentralizao, bem como a mobilizao de municpios como parceiros bsicos na execuo dos projetos. Nesse contexto, os mutires ditos independentes53 e os realizados pelo Programa Joo de Barro, como o implementado pelo governo de Franco Montoro (PMH), e desenvolvidos basicamente no mbito estadual na primeira metade da dcada de 1980, tinham uma concepo de rede de parcerias por todo o estado, envolvendo prefeituras em mais
399
Segundo o Dicionrio do Pensamento Marxista, em sentido estrito, autogesto refere-se participao direta dos trabalhadores na tomada de decises bsicas nas empresas. Os meios de produo so socializados. (...) Num sentido mais geral, a autogesto uma forma democrtica de organizao de toda a economia, constituda de vrios nveis de conselhos e assemblias. (...) em seu sentido mais geral, a autogesto a estrutura bsica da sociedade socialista, na economia, na poltica e na cultura. Em todos os domnios da vida pblica (...) a tomada de decises bsicas est nas mos dos conselhos de autogesto e das assemblias organizadas segundo princpios fundados na organizao da produo e nas divises territoriais. Nesse sentido, transcende os limites do Estado. Os membros dos rgos de autogesto so eleitos livremente, responsveis perante seu eleitorado, demissveis, esto sujeitos rotatividade e no detm quaisquer privilgios materiais. Isso acaba com a forma tradicional de Estado, com a burocracia poltica como elite dominante e com a poltica profissional como uma esfera do poder alienado. Ver, a esse respeito, Bottomore (1988).
52
Como exemplo de mutires ditos independentes de maior envolvimento em uma poltica deliberada de proviso habitacional, pode-se citar o mutiro Vila Nova Cachoeirinha, desenvolvido na Zona Norte do municpio de So Paulo, iniciado em meados da dcada de 1980 no contexto do Programa ProMorar, do BNH.
53
de 100 canteiros concomitantes, todos de pequeno porte. Entendia-se, ento, que a soluo do problema habitacional implicava a mediao participativa como forma de ampliar os programas sem um nus financeiro excessivo para o estado54. Mesmo no andamento de obras de mutiro e autoconstruo, desenvolvidas no sentido de ampliao da participao popular, a tradio poltica do paternalismo encontrava campo frtil para avanar. Tanto que, em vrias reunies iniciais com a populao, vereadores apareciam como padrinhos dos mutirantes, na tentativa de manter a velha forma de dominao, mediadas pelo favor e contrrias a formas diretas de participao popular. Apostando na passividade da populao reivindicante, tal tradio logrou xito, ao menos em um primeiro momento nas experincias de autoconstruo desenvolvidas no interior do estado de So Paulo. O risco de um sistema de autoconstruo por ajuda mtua terminar se desenvolvendo na tradicional forma da autoconstruo stricto sensu muito grande, muito aqum da possvel e planejada participao popular.
400
conceito de autogesto nos programas ainda que apenas operacional , a partir do governo Fleury no caso especfico da CDHU, promoveu um certo mal-estar no corpo tcnico de vrios rgos pblicos encarregados de sua implementao, inclusive da prpria CDHU. A gesto do dinheiro por outras pessoas, ainda mais pelos futuros beneficirios finais, gerava desconfiana por parte dos tcnicos. Eram os homens bons que tomam conta do dinheiro do Estado55 se vendo obrigados a dividir a tarefa com pessoas formalmente no habilitadas para tanto.A noo da poltica pblica como um favor, uma concesso do Estado, pesava muito nessa relao entre os tcnicos pagos pelo poder pblico e os trabalhadores do mutiro. Predominava a idia de que todos deveriam confiar nos tcnicos, j que eles fariam o melhor para entregar o presente que o Estado lhes destinara. Tal noo de poltica pblica como favor, bem como o refreamento provocado na participao popular evidenciam os limites de uma poltica autogestionria promovida pelo Estado.A limitao do Estado em fomentar polticas autogestionrias consensual no corpo tcnico da CDHU. O conflito permanece entre os homens bons e os movimentos autogestionrios: a responsabilidade compartilhada, mas
Como pode ser observado em diversas entrevistas, em documentos da Companhia e tambm na experincia no canteiro de obras, a introduo do
Note-se que nessa poca, meados da dcada de 1980, que o envolvimento entre movimentos populares de luta por moradia e agentes tcnicos, como arquitetos, engenheiros e assistentes sociais, entre outros, comea a tomar corpo e a conformar um tipo de interveno na rea habitacional que culminaria com experincias de mutiro autogestionrio desenvolvidas em vrios municpios governados por administraes democrtico-populares. Sobre esse assunto, ver Bonduki (1986).
54
Entrevista concedida em fins de 2000 por Mrcio Penteado, antigo funcionrio da CDHU, que, discorrendo sobre o tema autogesto promovida pelo Estado, tratou da questo dos homens bons que cuidam do dinheiro pblico versus as associaes de moradores que gerenciavam esse recurso.
55
no a confiana mtua. O movimento sente-se preso necessidade de ter a Ordem de Incio de Servio assinada pelo tcnico da CDHU, enquanto estes no confiam na prestao de contas do movimento, gerando desconfianas de lado a lado. A noo histrica de autogesto como instrumento progressista de gerenciamento do dinheiro pblico56 e de configurao de polticas pblicas com maior participao do beneficirio final foi tambm questionada pelo Tribunal de Contas do Estado, conforme apresentado nas Consideraes Finais. De fato, o representante do poder pblico no consegue admitir que a autogesto possa ser promovida pelo Estado. Como j afirmado, a defesa do mesmo conceito por representantes de interesses to diversos, por vezes opostos, denota uma vasta gama de significaes possveis, com mltiplos intuitos. Para alguns movimentos organizados, a radicalidade da autogesto a faz estratgica, em que se busca uma transformao mais ampla e profunda da organizao produtiva, mediada pela reivindicao de proviso habitacional. Para outros, autogesto uma forma mais efetiva de atendimento das reivindicaes por moradia, independentemente da reorganizao da reproduo
da vida material. J para o poder pblico, a questo tambm pode ser vista de diversos ngulos. Para alguns governos, a autogesto pode ser uma forma de cooptao de movimentos; uma forma de buscar legitimao popular pela conquista do espao de representao simblica; uma forma de superexplorar mo-de-obra; uma forma de refrear os movimentos de reivindicao,concedendo alguma forma de participao. Para outros, uma forma de promover reformas estruturais sem alteraes institucionais, sem rupturas com o status quo. Neste ltimo caso, a limitao entre a autogesto promovida pelo Estado e a reivindicada pelos movimentos patente, restando uma questo, dificilmente superada, que remete aos limites de polticas reformistas. Independente do interesse destacado e do ator envolvido, fato que desponta como inevitvel introduo e ao aprofundamento de polticas autogestionrias, a tenso permanente entre proprietrios e noproprietrios e a soluo dos conflitos distributivos na sociedade de classes. Porque, nas polticas estudadas, autogesto limitou-se ao gerenciamento de recursos distribudos, sem que fosse dada a devida importncia distribuio desses recursos. Essa questo, se raramente invocada, deve emergir, inevitavelmente.
401
56
Ver nota 55.
Referncias
ABREU, Haroldo B.; LEITE, Mrcia S. P. Mutiro: sobrevivncia ou soluo? Revista Proposta, Rio de Janeiro: Fase, n. 35, 1987. (Mutires Habitacionais, da casa cidadania). ANDRADE, Luis Aureliano. Poltica urbana no Brasil: o paradigma, a organizao e a poltica. Revista Estudos CEBRAP, v. 18, p. 117-148, out./dez. 1976. ARANTES, Pedro Fiori. Arquitetura nova Srgio Ferro, Flvio Imprio e Rodrigo Lefvre, de Artigas aos mutires. So Paulo: Editora 34, 2002. ARNUS F. Ramon; ARAJO, Felix; BATISTUZZO, Fernando. Proposta de Implantao de um Processo de Produo Seriada de Elementos Pr-Fabricados em Argamassa Armada para Fins Habitacionais. So Paulo: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, 198?. ARRETCHE, Marta. Interveno do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de poltica habitacional. Espao e Debates, MCT/CNPq/Finep, v. 10, n. 31, p.21-36, 1990. __________. Aspectos Regionais dos Gastos com Habitao e Saneamento Bsico. In: AFFONSO, Rui de Britto A.; SILVA, Pedro Luiz B. (Org.). Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: Fundap, 1996a.
402
__________. Desarticulao do BNH e autonomizao da poltica habitacional. In: AFFONSO, Rui de Britto A.; SILVA, Pedro Luiz B. (Org.). Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: Fundap, 1996b. __________. Poltica Habitacional entre 1986 e 1994. In: ARRETCHE, Marta; RODRIGUEZ, Vicente. (Org.). Descentralizao das Polticas Sociais no Estado de So Paulo. So Paulo: Fundap - Fapesp; Braslia: Ipea, 1998. ARRETCHE, Marta; RODRIGUEZ, Vicente. Descentralizao das Polticas Sociais no Estado de So Paulo. In: __________. (Org.). Descentralizao das Polticas Sociais no Estado de So Paulo. So Paulo: Fundap / Fapesp; Braslia: Ipea, 1998.
ASCECAP (Associao dos Servidores da Cia. Estadual de Casas Populares). Carta ao Governador. So Paulo, 30 dez. 1998. 8 p. AZEVEDO, S.; ANDRADE, L. A. G. Habitao e Poder - Da fundao da casa popular ao Banco Nacional da Habitao. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. AZEVEDO, Sergio de. Vinte e dois anos de habitao popular (1964-1986): criao, trajetria e extino do BNH. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 4, n. 22, p. 107-119, out./dez. 1988. __________. Poltica de Habitao Popular: equvocos e mitos sobre a autoconstruo. RAM - Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 36, n. 192, jul./set. 1989. __________. A crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90. In: RIBEIRO, Luiz Csar de Queirs. A crise da moradia nas grandes cidades: da questo da habitao reforma urbana. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1996. p. 73-104. AZEVEDO, Srgio de; PRATES, Antonio Augusto Pereira. Planejamento participativo, movimentos sociais e ao coletiva. Cincias Sociais Hoje. So Paulo: Vrtice/Anpocs, 1991. BISILLIAT-GARDET, Jeanne. Mutiro, utopia e necessidade. SMC/CNPq-Orstom, 1990. BOLLAFI, Gabriel. Aspectos socioeconmicos do Plano Nacional de Habitao. So Paulo, 1972.Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo. So Paulo. 1972. BONDUKI, Nabil. Construindo territrios de utopia: a luta pela gesto popular em projetos habitacionais. So Paulo, 1986. Dissertao (Mestrado) FAU-USP, So Paulo. 1986. __________. Habitao e Autogesto - construindo territrios de utopia. So Paulo: Fase, 1992. __________. Origens da habitao social no Brasil. So Paulo: Estao Liberdade/Fapesp, 1998. BOSCHI, R. R. (Ed.). Movimentos Coletivos no Brasil Urbano. Rio de Janeiro: Zahar, 1983. BOTTOMORE,Tom. (Ed.). Dicionrio do Pensamento Marxista. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1988.
403
BUBER, Martin. O Socialismo Utpico. So Paulo: Perspectiva, 1971. BURGUESS, Rod. Self-Help Housing Advocacy: a curious form of radicalism. A critique of the Work of John F. C. Turner. In: WARD, Peter M. (Ed.). Self-Help Housing, a critique. London: Mansell Publishing Limited/ Alexandrine Press, 1982. CARDOSO, Luis Reinaldo A. Construo habitacional por mutiro Caracterizao, gerenciamento e custos. So Paulo, 1993. 202 p. Dissertao (Mestrado) Epusp, So Paulo. 1993. COHAB-Bauru. Algumas consideraes sobre a experincia da COHAB Bauru em projetos de mutiro. Bauru, 1987. COHAB-MS. Construo de Moradias por Ajuda-Mtua: Experincias no Estado do Mato Grosso do Sul. COHAB-MS, experincia no municpio de Anastcio. 1986. COMAR, Francisco de Assis. Interveno Habitacional em Cortio na Cidade de So Paulo: o Mutiro Celso Garcia. So Paulo, 1998. Dissertao (Mestrado) Epusp, So Paulo. 1998. DURHAM, Eunice R. Movimentos Sociais, a construo da cidadania. Novos Estudos Cebrap, n. 10, p. 24-30, out. 1984. FASE-SP. O que autogesto. So Paulo, 1994.
404
FELIPE, Joel Pereira. Mutiro e Autogesto no Jd. So Francisco (1989-1992): movimento de moradia, lugar do arquiteto. So Carlos, 1997. Dissertao (Mestrado) Departamento de Arquitetura da EESC-USP, So Carlos. 1997. GOHN, Maria da Glria. Movimentos sociais e luta pela moradia. So Paulo: Loyola, 1991. GUILLERM, Alain; BOURDET,Yvon. Autogesto: uma mudana radical. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1976. HARMS, Hans. Historical Perspectives on the Practice and Purpose of Self-Help Housing. In: WARD, Peter M. (Ed.). Self-Help Housing, a critique. London: Mansell Publishing Limited/Alexandrine Press, 1982.
IPT - Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de SP. Experincia de Auto-ajuda e Ajuda Mtua, relatrio de pesquisa. Projeto de Autoconstruo Joo Paulo II, Proafa. [S.l.], [s.d.]. JACOBI, Pedro. Autoconstruo: mitos e contradies. So Paulo: Revista Espao e Debates, n. 3, [s.d.]. __________. Movimentos Sociais Urbanos no Brasil: Reflexo sobre a Literatura nos anos 70 e 80. Revista BIB, Rio de Janeiro, n. 23, 1987. __________. Atores sociais e Estado. Revista Espao e Debates, So Paulo: Neru/Cortez, n. 26, 1989. KOWARICK, Lcio. (Org.). As lutas sociais e a cidade, So Paulo: passado e presente. So Paulo: Cedec/ Unrisd/Paz e Terra, 1993. MARICATO, Ermnia. Autoconstruo, a arquitetura possvel. In: __________. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil Industrial. So Paulo: Alfa-mega, 1979. __________. Poltica habitacional no regime militar. Petrpolis: Vozes, 1987. MOISS, Jos Alvaro et al. Alternativas Populares da Democracia: Brasil, Anos 80. Petrpolis: Vozes; So Paulo: Cedec, 1982. MUYLAERT, Eduardo; PINHEIRO, Paulo S. Franco Montoro: democrata e estadista. Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 56, mar. 2000. NIEDENHOFF, Horst-Udo. Co-gesto na Repblica Federal da Alemanha. So Paulo: Nobel, 1991. O COOPERATIVISMO de ajuda-mtua no Uruguai: uma alternativa popular de soluo do problema habitacional. Dinmica Cooperativa. Cuadernos Cooperativos Uruguaios, Montevideo, 22(95), jan. 1986. OLIVEIRA, Sidney S.; REINACH, Henrique de C.; MAFFEI, Abbe Chen. Vila Nova Cachoeirinha, construo de habitaes por Ajuda-Mtua em So Paulo. Cohab-SP. [S.l.], [s.d.]. REINACH, Henrique C. Construo de habitaes por ajuda-mtua: interveno da Vila Nova Cachoeirinha: da prtica teoria. In: SIMPSIO INTERNACIONAL SOBRE PRODUO E TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA EM HABITAO: DA PESQUISA PRTICA. HABITEC-87. 1987, So Paulo. Anais... So Paulo: IPT, 1987.
405
RIBEIRO, Luiz Csar de Queirs, AZEVEDO, Sergio de. A crise da moradia nas grandes cidades: da questo da habitao reforma urbana. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1996. 283 p. RODRIGUES, Evaniza; PESSINA, Leonardo. Programa Paulista de Mutiro e Autogesto do Governo do Estado de So Paulo (1995-1997). Campinas, 1997. Monografia disciplina Desenho e Gesto do Territrio Municipal, PUC-CAMP, Campinas. 1997. RONCONI, Reginaldo. Programa de mutires com autogesto na cidade de So Paulo: resumo. So Paulo, 1990. Mimeo. __________. Habitaes construdas com gerenciamento pelos usurios, com organizao da fora de trabalho em regime de mutiro (o programa Funaps Comunitrio). So Paulo, 1995. Dissertao (Mestrado) Departamento de Arquitetura da EESC-USP, So Paulo. 1995. ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. So Paulo, 2003. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo. 2003. SACHS, Cline. So Paulo: Polticas Pblicas e Habitao Popular. So Paulo: Edusp, 1999. SANTILLN, Diego A. Organismo Econmico da Revoluo, a autogesto na revoluo espanhola. So Paulo: Brasiliense, 1980.
406
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Habitao Popular, um programa democrtico. So Paulo: CDH, 1986a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Habitao de Interesse Social algumas recomendaes (documento II). So Paulo: CDH, 1986b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Pesquisa e Acompanhamento do PMH Anlise do PMH de Lorena. So Paulo: CDH, 1986c. (Entrevistas com mutirantes, assistente social local e mestre-de-obras).
__________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Programa de assentamentos habitacionais na regio metropolitana de So Paulo. So Paulo: CDH, 1986d. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Superintendncia de Obras. Atividades Desenvolvidas 1983-1986. So Paulo: CDH, 1986e. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Poltica pblica de habitao popular no Estado de So Paulo - 1983-1986. So Paulo: CDH, 1987. 256 p. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Plano Habitacional do Estado de So Paulo. So Paulo: CDH, 1988. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Habitao para o Desenvolvimento. So Paulo: CDHU, 1988a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. So Paulo, habitao para todos. So Paulo: CDHU, 1988b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Estrutura Organizacional. So Paulo: CDH, 1989a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Manual de Procedimentos do Programa SH2. So Paulo: CDH, 1989b. 14 p. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional. Programa habitacional do Estado de So Paulo: programas em andamento: plano de ao 89/91. So Paulo: CDH, 1989c. 65 p. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. 1990, o ano da habitao em So Paulo. So Paulo: CDHU, 1990. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Atuao da CDHU na rea habitacional perodo 1987/90. So Paulo: CDHU, 1991a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Plano habitacional do ESP, 19911994 (verso preliminar). So Paulo: CDHU, 1991b.
407
__________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Regulamento do Convnio UMM - Mutiro. So Paulo: CDHU, 1992a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Poltica Estadual de Habitao: papel da CDHU. So Paulo: CDHU, 1992b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programas Habitacionais do Estado de So Paulo, atuao da Secretaria da Habitao e CDHU 1991-1994. So Paulo: CDHU, 1993a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Anais do Seminrio de Polticas Habitacionais Estaduais. So Paulo: CDHU, 1993b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programa Chamamento Empresarial. So Paulo, 1994a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programas habitacionais do Estado de So Paulo: atuao da Secretaria de Habitao e CDHU. So Paulo: CDHU, 1994b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Relatrio da Gesto 1991-1994. So Paulo: CDHU, 1994c. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programa Mutiro-UMM Avaliao
408
Preliminar. So Paulo: CDHU, fev. 1995a. V. I; II. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Regulamento do Programa Paulista de Mutiro. So Paulo: CDHU, 1995b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programa Paulista de Mutiro e Autogesto (cartilha). So Paulo: CDHU, 1995c. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Caracterizao dos programas em andamento e proposta de novos programas. So Paulo: CDHU, 1995d.
__________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Alguns Aspectos da Situao Habitacional do Estado de So Paulo. Sinopse Gerencial. So Paulo: CDHU, 1995e. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Sistema estadual de habitao: resumo executivo. So Paulo: CDHU, 1995f. 14 p. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Habitao de Interesse Social no Brasil: histrico. So Paulo: CDHU, 1996a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Balano de uma poltica alternativa de captao de recursos (ICMS-habitao) e novas premissas de atuao. So Paulo: CDHU, 1996b. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Polticas habitacionais baseadas na ajuda mtua seleo de textos. So Paulo: CDHU, 1996c. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Apresentao FIESP. So Paulo: CDHU, nov. 1996d. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Relatrio de Atividades 1995/1996. So Paulo, 1996e. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. MORAR informativo CDHU. So Paulo: CDHU, out. 1996 - jul. 1997. Mimeo. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. A oferta habitacional da CDHU: evoluo e distribuio na primeira dcada 1986-1996. So Paulo: CDHU, 1997a. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. FGV/CONSULT. Projeto de Modernizao. So Paulo: CDHU, 1997b. 13 p. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. CDHU-30 anos: 67/97. So Paulo: CDHU, 1998.
409
__________. Gabinete do Governador. Voc Sabia? 4 anos de governo 1995-1998. So Paulo, 1999. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. A oferta habitacional da CDHU: evoluo e distribuio 1986-1999. So Paulo: CDHU, 2000. __________. Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. A oferta habitacional da CDHU: evoluo e distribuio 1986-2000. So Paulo: CDHU, fev. 2001. SCHERER-WARREN, Ilse; KRISCHKE, Paulo J. (Org.). Uma Revoluo no Cotidiano? Os novos movimentos sociais na Amrica Latina. So Paulo: Brasiliense, 1987. SEMINRIO LATINO-AMERICANO SOBRE AUTOCONSTRUO, 1986, Curitiba. Anais... Curitiba, 1986. SILVA, Ana Amlia. (Org.). Moradia e Cidadania: um debate em movimento. So Paulo: Plis, 1994. 220 p. TEMPORAES. Depto Histria FFLCH-USP. Democracia e Autogesto. So Paulo: Humanitas / FFLCH-USP, 1999. (Nmero especial). TURNER, John F.C. Vivienda, todo el poder para los usuarios. Madrid: Hermann Blume, 1977. VALLADARES, Lcia. (Org.). Habitao em questo. Rio de Janeiro: Zahar, 1980. __________. Repensando a Habitao no Brasil. Rio de Janeiro: Iuperj; Zahar, 1982.
410
__________. Polticas Alternativas de Habitao Popular: um vo sobre a literatura internacional. Espao e Debates, MCT/CNPq/Finep, n. 16, 1985. VARSANO, Ricardo. O impacto da reforma constitucional sobre as receitas estaduais e municipais. RAM Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 36, n. 193, out./dez. 1989. WARD, Peter M. (Ed.). Self-Help Housing, a critique. London: Mansell Publishing Limited/Alexandrine Press, 1982.
Anexo Matria do jornal Folha de So Paulo, publicada em 17 de outubro de 1997
Tribunal constata falhas no repasse de verbas para construo de casas em regime de mutiro Auditoria especial do Tribunal de Contas do Estado (TCE) constatou irregularidades em 18 contratos da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) para repasse de verbas destinadas construo de casas populares em regime de mutiro. Os contratos foram assinados entre 1996 e junho deste ano. A CDHU liberou R$ 36,61 milhes para construo de 3.638 casas. A maior parte dos contratos foi firmada s vsperas das eleies municipais do ano passado. Dezoito associaes de amigos de bairro, movimentos de sem-terra e pr-moradia da capital e quatro municpios da Grande So Paulo (Osasco, Itaquaquecetuba, Ferraz de Vasconcelos e Guarulhos) receberam recursos pblicos.Assinaram os contratos o presidente da CDHU, Goro Hama, e dois diretores da companhia, Fernando Antnio de Carvalho e Antnio Francisco Ribeiro Jnior. O mutiro um sistema por meio do qual as
entidades que captam os recursos da CDHU devem tocar as obras por conta prpria. Mas as associaes contrataram empreiteiras para a construo de sete conjuntos habitacionais. Em seis dessas obras foi contratada a Via Engenharia S/A, que contribuiu com dinheiro para a campanha do governador Mrio Covas (PSDB) na eleio de 1994. O conselheiro do TCE Antnio Roque Citadini, relator dos 18 processos, sustenta em despacho de 25 pginas que as contrataes no atenderam aos princpios constitucionais da economicidade. O TCE deu 30 dias para a estatal apresentar sua defesa. Segundo o tribunal, em vrias situaes o valor liberado pela CDHU maior que o utilizado pelas associaes. O preo dos terrenos foi considerado excessivo em todos os empreendimentos. A CDHU investiu R$ 21 milhes na contratao da Geribello Engenharia e da Sistema Pri Engenharia para fiscalizarem obras praticamente concludas. Os auditores constataram que, em um dos contratos, assinado em 9 de junho para construo
411
de 200 unidades no valor de R$ 2,14 milhes, a execuo da obra apontada na ltima medio era de 22,17%. Mas a execuo s alcanou de fato 3%. O deputado Paulo Teixeira (PT) pediu uma Comisso Parlamentar de Inqurito para investigar a CDHU.
governo paga a conta. Somados todos os projetos, a empreiteira est faturando 47 milhes de reais com isso. uma proeza e tanto, pois os mutires so, por definio, obras sem empreiteiro, construdas pelos futuros moradores com ajuda de parentes e amigos, no de empresrios.
Empreiteira amiga de tucanos ganha at com mutires: Casas em Gara: valorizao de 300% em onze dias
Uma empreiteira de Braslia, a Via Engenharia, est ganhando bom dinheiro no governo paulista de Mrio Covas. Faz obras para a Sabesp, a companhia estadual de gua e esgoto, trabalha na duplicao de um trecho da Rodovia Ferno Dias e est de olho no programa de concesso de estradas iniciativa privada. Em 1995, num lance ousado, associou-se a duas outras construtoras e ofereceu 1,8 bilho de reais pela concesso do sistema Anhangera -Bandei412
A Via tem boas relaes com os tucanos. Um de seus donos, Jos Celso Gontijo, to amigo de Covas que em maio o governador foi a Braslia para o casamento de sua filha. Em 1994, a empresa mobiliou o comit do presidente Fernando Henrique Cardoso e deu 250.000 reais para Covas; foi o stimo maior doador da campanha. O presidente da CDHU, Goro Hama, arranjou at emprego para um parente, seu concunhado Munir Apene, que at julho ajudava a Via a ganhar contratos nos mutires. Outro detalhe curioso: de cada duas associaes de mutires que contrataram a empresa, uma ligada ao Ncleo de Ao Popular do PSDB, cujo coordenador, Edson Marques, tem dupla militncia: tambm gerente do programa de mutires. Goro Hama diz que no h nada errado. As associaes contratam a Via porque querem, explica. Coisas estranhas acontecem na CDHU. Em Gara, no interior do estado, a empresa pagou no ano passado R$ 762.000 por um terreno que valia R$ 200.000 onze dias antes. No lote, foram construdas 500 casas, por R$ 6 milhes. A Longitudinal Construes, que fez a
rantes. Ganhou, mas no levou. Os rivais reclamaram no Tribunal de Contas do Estado e o caso foi parar na justia. Na semana passada, chegou-se a um desfecho: haver nova concorrncia. Mas a Via no descansa. Descobriu agora uma mina de ouro na Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, CDHU. Com o incentivo da estatal, associaes de sem-teto esto contratando a Via para erguer o esqueleto dos prdios do programa de mutires. O
obra, tem uma explicao para a sbita valorizao do terreno. Chutei o preo para cima porque precisava receber logo algum dinheiro para comear, admite o diretor Jos Alexandre de Araujo. No sei o que houve, j que a licitao foi feita pelo governo anterior, diz Goro Hama. O que importa que o preo final do conjunto saiu em conta.
413
414
11.
11.
O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo
Lvia Miranda e Demstenes Moraes
Apontamentos iniciais
O
1
redirecionamento das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, a partir da segunda metade dos anos 70, apontou para um novo padro de interveno pblica que priorizava a regularizao urbanstica e fundiria das favelas1. Esse processo refletiu um conjunto de fatores:
415
o reconhecimento parcial da ineficincia e do carter excludente da poltica habitacional; as presses dos movimentos de luta pela moradia mediante ocupaes coletivas de terrenos urbanos e reivindicaes pela posse da terra nos assentamentos de baixa; e os debates a respeito da pobreza urbana e habitat que, inicialmente travados em mbito internacional, ganharam impulso no Brasil com o incentivo das agncias multilaterais.
Este novo padro ainda conviveu com as intervenes de remoo da populao de baixa renda de reas centrais para as periferias distantes.
A Lei Federal de Parcelamento (Lei 6.766), em 1979, foi outro elemento importante para este processo de redirecionamento da poltica habitacional, possibilitando regras especficas para o parcelamento do solo em reas de interesse social. Um dos instrumentos mais significativos que comeou a ser discutido nesse contexto foi a Zona Especial de Interesse Social (Zeis) ou rea de Especial Interesse Social (Aeis), visando ao reconhecimento e incorporao da cidade produzida pela populao de baixa renda ao tecido urbano consolidado. No Recife2, a criao das 26 reas Especiais (Decreto 11.670/80) refletiu o contexto de mudanas nas polticas urbanas e, especificamente, o atendimento aos requisitos para implantao do Programa de Erradicao de Sub-habitao (Promorar) no Recife. Trs projetos de urbanizao foram elaborados para as favelas Coque, Coelhos (Foto 1) e Braslia Teimosa3; reas que, historicamente, sofreram intensas presses para a remoo de sua populao e se tornaram marcos da resistncia popular.
416
Foto 1 - Zeis Coelhos e Conjunto Habitacional Promorar no centro do Recife. Fonte: Acervo Observatrio PE, 1999.
Esses projetos previam a criao de parmetros urbansticos especiais, de Comisses de Legalizao da Posse da Terra e do Grupo de Trabalho Executivo para Legalizao das reas Especiais. As reas Especiais, em 19834, com alguns ajustes, passaram a ser reconhecidas pela nova Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei n. 14.511/83, sem,
O Recife, com uma rea de 218 km, representa 7,2% da rea metropolitana e rene 1.422.905 habitantes (Censo Demogrfico de 2000), o que representa 42% dos habitantes da regio, concentrados em uma rea urbana que se estende por todo o territrio municipal. Como ncleo central da regio metropolitana, o Recife estabelece fortes relaes de complementaridade funcional com os demais municpios da regio, intensificadas pela continuidade do tecido urbano nos municpios vizinhos.
2
O processo de urbanizao de Braslia Teimosa, a partir do projeto Teimosinho (1979-80), constitui uma experincia fundamental para a concepo da proposta do Prezeis, anos mais tarde, por conta do processo participativo para elaborao do projeto instaurado pela comunidade com apoio de tcnicos e setores da Igreja e em funo dos parmetros urbansticos j previa, p. ex., instrumentos para impossibilitar a atuao de especuladores e empreendedores imobilirios, com a regulao sobre as dimenses dos lotes e a proibio de remembramentos) e da metodologia de gesto previstos e implementados.
3
Em Belo Horizonte, em 6/1/1983, um pouco antes do estabelecimento das Zeis no Recife, foram definidos mecanismos legais especficos associados a programas de regularizao de favelas o Profavela (Lei n. 3.532); criando no zoneamento municipal a categoria denominada Setor Especial - 4, especfica para a urbanizao e regularizao jurdica das reas. Contudo, esta experincia no avanou, significativamente, no mbito institucional, em relao aos processos participativos de planejamento e gesto ficando distante da estrutura complexa de gesto do Prezeis.
4
entretanto, parmetros que orientassem a interveno pblica para regularizao dos assentamentos. A partir da iniciativa da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife (CJP), instituio liderada por Dom Hlder Cmara, com atuao no acompanhamento jurdico a conflitos fundirios, e com a participao de diversas entidades do movimento popular, foi elaborado o projeto do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), prevendo um conjunto de regras, procedimentos e mecanismos para o reconhecimento de outras reas faveladas como Zeis, para viabilizar a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos e para efetivar um sistema de gesto participativa. Aps um longo processo de negociao e ajustes, o Projeto de Lei do Prezeis foi aprovado e sancionado em maro de 1987 (Lei 14.947/87). Em 1995, uma nova lei do Prezeis foi sancionada representando o aprimoramento dos parmetros urbansticos e dos mecanismos e procedimentos de gesto. At o momento, 66 localidades foram formalmente reconhecidas como Zeis, ocupando, aproximadamente, 85% das reas de favelas no Recife. A Lei Orgnica do Municpio e o Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife (Lei n. 15.547/91) tm como uma de suas prioridades, nos captulos referentes poltica urbana, o tratamento urbanstico das Zeis. Na Lei de Uso e Ocupao do Solo, so reafirmados os requisitos para a transformao de reas em Zeis, presentes na Lei
do Prezeis; prevendo, ainda, que os parmetros urbansticos para o controle urbano devem ser estabelecidos por planos urbansticos especficos para cada zona. O Prezeis, como canal de participao, obteve ainda, reconhecimento e assento em duas importantes instncias oficiais que discutem e definem as diretrizes da poltica urbana: no Conselho de Desenvolvimento Urbano, que tem poderes deliberativos no controle da implementao do Plano Diretor da Cidade do Recife, e tambm no Conselho do Oramento Participativo, institudo em 2001. A Zeis como instrumento de regulao e de regularizao A Zeis est prevista como um dos instrumentos de regularizao fundiria na Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei 9.785 de 29/01/99), que altera a Lei 6.766/79 em seu artigo 3o, acrescentando o 6o no artigo 2o e no Estatuto da Cidade (alnea f, do inciso V do artigo 4o). A Zeis se constitui, a princpio, num instrumento de regulao e controle do uso e ocupao do solo, a partir da previso de parmetros urbansticos, dimenses mximas das reas dos lotes para novos parcelamentos ou resultantes de remembramentos, inibindo, assim, os interesses dos empreendedores imobilirios e comerciais. O efeito imediato a diminuio da presso que estes agentes poderiam exercer sobre as famlias de baixa renda
417
moradoras destes assentamentos5, para transformaes no ambiente construdo com novos objetos imobilirios, com a conseqente apropriao por segmentos diferentes dos ocupantes originais, acarretando na substituio desta populao. Na maior parte das legislaes municipais, a Zeis vem sendo trabalhada articulada a outros instrumentos jurdicos, urbansticos e de planejamento e gesto participativa para que, de modo coordenado, possa dar maior efetividade ao objetivo de regularizar os assentamentos de interesse social. Em funo das formas de uso e ocupao existentes ou planejadas, as Zeis podem ter classificaes distintas, com normas e parmetros diferenciados: terrenos pblicos ou particulares ocupados por assentamentos precrios de baixa renda passveis de regularizao urbanstica e regularizao jurdica da posse da terra; loteamentos irregulares e clandestinos; terrenos no edificados, subutilizados ou no utilizados6, caso sejam destinados implantao de programas habitacionais de interesse social;
reas com concentrao de habitao coletiva precria de aluguel (cortios), onde haja interesse pblico na promoo de programas habitacionais. O status de ser Zeis, como instrumento de reafirmao do grau de consolidao do assentamento, e a existncia de um sistema de gesto participativa vm habilitando o Prezeis para a captao de recursos (pblicos ou/e frutos de financiamentos de agncias internacionais). So inegveis os resultados alcanados a partir do Prezeis para as comunidades de baixa renda: a possibilidade de a populao de baixa renda permanecer em suas comunidades, inclusive em reas centrais, prximas a localidades com disponibilidade de servios e equipamentos urbanos e oportunidades de trabalho e renda; o reconhecimento institucional do direito participao de representantes populares na formulao e acompanhamento de polticas urbanas; a consolidao da mudana nos padres de interveno urbanstica daqueles assentamentos. Contudo, as expectativas em relao transformao das condies de vida da populao das Zeis foram, relativamente, frustradas.A Figura 1 resgata o processo de transformao de comunidades pobres em Zeis de 1983 at 2003.
418
Em um tecido urbano como o do Recife onde as reas ocupadas por segmentos de renda diferentes esto prximas, no h reas vazias extensas prximas ao centro, e as localizadas na periferia esto concentradas na mo de poucos proprietrios e onde tambm h restries geomorfolgicas e geotcnicas em parte considervel do territrio do municpio o instrumento da Zeis foi fundamental para ampliar as possibilidades de permanncia da populao favelada em reas que, em sua maioria, esto localizadas prximas a parcelas infra-estruturadas da cidade e onde j haviam construdo uma histria de conquista de direitos e estabelecido relaes de vizinhana e laos de afetividade.
5
Diadema, So Paulo, o municpio, no Brasil, onde esta modalidade de reas especiais de interesse social ganhou maior efetividade. A partir de um processo de negociao entre tcnicos, vereadores e movimentos populares, foi estabelecido no Plano Diretor que as Aeis 1 se constituiriam nas reas vazias, destinadas produo de novos ncleos habitacionais populares.
6
A Foto 2 mostra a Zeis Entra Apulso, na vizinhana do Shopping Center Recife, bairro de Boa Viagem. Os pa-
rmetros restritivos que regulamentam a Zeis a preserva da forte especulao imobiliria do entorno.
419
Figura 1 - Transformao de assentamentos de baixa renda em Zeis 1983-2003. Fonte: Observatrio PE. MAPA bAsE: URb/FADE 1998 Adaptado por Lvia Miranda
cas sociais, principalmente a referente gerao de trabalho e renda, inclusive instituindo um grupo de trabalho em emprego e renda. O funcionamento deste grupo e, de uma forma geral, a articulao dos seus principais focos de interveno com outras intervenes no campo social tiveram resultados pouco expressivos ao longo da trajetria do Prezeis. Interesses e expresses do poder local: condicionantes e desafios para o Prezeis O Prezeis, mais do que um conjunto de mecanismos, regras e procedimentos para regular e regularizar as Zeis consiste em um instrumento de planejamento e gesto, dependendo para sua efetividade, das prioridades, estratgias e aes do executivo municipal. Os perodos de avano e de estagnao para a utilizao dos instrumentos de poltica urbana e para o Prezeis refletem, por um lado, a descontinuidade das aes e a mudana de prioridades que vm predominando e constituindo um padro reativo de gesto; por outro, as distintas posturas do governo municipal em relao aos movimentos populares e aos canais de participao. Em nenhuma gesto o Prezeis se constituiu em um instrumento fundamental da poltica habitacional municipal o que significa, de algum modo, um descaso por uma conquista dos movimentos populares, pela legislao e pelo sistema institudo de planejamento e de interveno em favelas. Uma das dificuldades para que o Prezeis se torne prioridade governamental est na sua origem como projeto formulado pela sociedade civil, no podendo ser claramente identificado como projeto de uma gesto ou
Foto 2 - Zeis entra a pulso na vizinhana do shopping Recife no bairro de boa Viagem. Fonte: Acervo Observatrio PE, 1999.
420
O Prezeis, ao longo de sua trajetria, no se tornou um instrumento fundamental para as polticas municipais de desenvolvimento urbano e habitacional, considerando a prioridade na alocao de investimentos no mbito municipal e as estratgias de planejamento local, disputando com outros programas e projetos definies governamentais quanto aos recursos. Duas Zeis, apenas, tiveram, o processo de urbanizao concludo, Coronel Fabriciano e Joo de Barros, e somente a primeira teve a regularizao jurdico-fundiria finalizada em 1995. O Prezeis, em sua concepo, teve como um dos seus mais importantes objetivos a integrao da regularizao urbanstica e fundiria a outras polti-
de um administrador mesmo considerando que sua institucionalizao tenha se dado na gesto de Jarbas Vasconcelos (1985-1988). O Prezeis, ao limitar seu objeto de interveno s Zeis que j tm a Comisso de Urbanizao e Legalizao (Comul) instituda, acaba perdendo a oportunidade que, potencialmente, o instrumento da Zeis tem a oferecer: de se tornar um dos principais instrumentos para a definio das diretrizes e aes estratgicas da poltica habitacional. O programa prev a concentrao de recursos nos assentamentos que participam diretamente do sistema de gesto. Esta (de)limitao do campo de atuao do Prezeis acarreta dificuldades para ampliar sua visibilidade e legitimidade em relao a outros segmentos sociais e interesses, principalmente em relao aos movimentos de moradia. Atualmente existem 66 Zeis no Recife e 40 comunidades pobres vm solicitando a transformao de suas reas em Zonas Especiais7.Trinta e cinco Zeis possuem Comul instaladas, oito solicitam instalao de Comul e duas solicitam reviso de seus limites legais uma para incorporar reas vizinhas e outra para subdividi-la considerando a necessidade de instalao de mais de uma Comul (Figura 2).
Planejamento e gesto participativa O sistema de gesto do Prezeis est alicerado, fundamentalmente, em duas instncias deliberativas: as Comul, que so responsveis pela formulao, coordenao, implementao e fiscalizao dos planos de urbanizao e regularizao fundiria a serem desenvolvidos em cada Zeis, e o Frum Permanente do Prezeis, arena institucional de articulao dos diversos segmentos8 que integram o Prezeis para discusso e definio das estratgias para o conjunto das reas. Este frum deveria, ainda, gerir os recursos para o Fundo do Prezeis9, contudo, a no efetivao dessa sua atribuio representa um dos maiores obstculos para o desenvolvimento dos objetivos do sistema de gesto. Ainda no mbito do Prezeis, foi instituda a Coordenao do Frum, que, alm de coordenar as plenrias, tem o papel de acompanhar o trabalho de todas as instncias tcnicas do sistema e o processo eleitoral das Comul. Vale citar, tambm, as Cmaras de Urbanizao, de Legalizao e de Oramento e Finanas e os Grupos de Trabalho de Emprego e Renda e de Meio Ambiente que se constituem em instncias consultivas, cuja finalidade subsidiar tecnicamente todas as esferas que compem o Prezeis (Figura 3).
421
7 8
Trs receberam parecer positivo em junho de 2002.
O Decreto municipal n. 17.595/97 em seu art. 2 prev como integrantes do Frum do Prezeis: dois representantes de cada Zeis com Comul instalada; um representante de cada Zeis sem Comul instalada; quatro representantes de entidades gerais do movimento popular; dois representantes de entidades de pesquisas; dois representantes de entidades profissionais; um representante da Cmara de Vereadores do Recife; seis representantes da Empresa de Urbanizao (URB)/Recife sendo um representante da presidncia, um da Secretaria de Polticas Sociais, um da Secretaria de Planejamento Urbano e Ambiental, um da Secretaria de Finanas; um da Secretaria de Assuntos Jurdicos e Administrativos, um da Cohab/PE e um representante de cada ONG integrante do Prezeis. A Lei n. 15.790/93, que instituiu o Fundo Municipal do Prezeis, foi aprovada pela Cmara Municipal prevendo como possveis receitas, entre outras,: dotaes do oramento municipal, transferncias intergovernamentais, convnios, receita provenientes dos seus prprios recursos e doaes.
9
422
Figura 2 - As Zeis do Recife e suas Comul. Fonte: Observatrio PE. MAPA bAsE: URb/FADE 1998 Adaptado por Lvia Miranda
Figura 3 - PREZEIs: mecanismos de planejamento e gesto. Fonte: PREZEIs
423
Na Empresa de Urbanizao do Recife (URB/ Recife), uma estrutura especfica para o acompanhamento do sistema tambm foi criada. As Diretorias de Integrao Urbanstica (Diur) e de Planejamento Urbanstico (DPU) possuem duas
divises especficas para auxiliarem o Prezeis: a Diviso de Gesto de Zeis (DGZ) e a Diviso de Urbanizao de Zeis (DUZ), articulada a estas existe ainda a Diviso de Regularizao Fundiria (DRF) (Figura 4).
Figura 4 - Planejamento e gesto do Prezeis. Fonte: PREZEIs.
424
Em relao articulao do Prezeis com outros programas e canais de participao, as dificuldades so evidentes. O Frum do Prezeis, apesar de ter assento no Conselho de Desenvolvimento Urbano e no Conselho do Oramento Participativo, no vem conseguindo fazer com que os instrumentos de planejamento e de regularizao previstos pela Lei do Prezeis sejam considerados para formulao de diretrizes e, principalmente, para definio dos investimentos.
No campo da articulao com foras sociais relacionadas questo moradia, h dificuldades para o estabelecimento de consensos e alianas num contexto de intensas disputas por recursos e por visibilidade poltica. As presses por demandas dispersas acabam contribuindo para a implementao de aes pblicas descoordenadas e pontuais, mas que trazem dividendos polticos aos gestores pblicos. Nem a possibilidade de transformao dos assentamentos precrios em Zeis, considerando os
benefcios quanto consolidao das ocupaes e permanncias dos moradores, vem servindo como ponto de convergncia de interesses para os movimentos de moradia. importante acrescentar que, de 1999 at 2002, foram registradas 40 solicitaes para a transformao de assentamentos em Zeis, nmero expressivo considerando que as 66 Zeis so compostas por 252 assentamentos/comunidades. Contudo, em funo de um evidente esgotamento do sistema gerencial, da escassez de recursos e da falta de vontade poltica dos governantes, o Prezeis no vem promovendo a expanso do nmero de Comul. Hoje, das 66 Zeis, apenas 35 participam do sistema de gesto. O Frum do Prezeis no vem promovendo a aglutinao de estratgias para a defesa do interesse comum, considerando o que mais importa para as comunidades: a regularizao urbanstica e fundiria, tampouco vem promovendo o debate sobre lutas mais estruturais. Para o funcionamento do sistema Prezeis fundamental, ainda, que os participantes do Prezeis ampliem sua viso sobre o oramento municipal (programao e execuo) e sobre as diretrizes gerais da poltica urbana, como, por exemplo, o que foi estabelecido no Plano Diretor. Merecem ateno tambm, para que as proposies do Prezeis possam se tornar mais realistas, questes como a situao da economia (local e nacional), as prioridades governa-
mentais locais, as diretrizes dos programas federais e das agncias internacionais, entre outras. Formalmente, est previsto que o Frum do Prezeis tem como uma de suas atribuies aprovar a proposta oramentria do Fundo do Prezeis, devendo, tambm, acompanhar sua execuo; todavia, evidente a ausncia de controle sobre o Fundo pelo sistema de gesto.Algumas dificuldades podem ser apontadas: de um lado, os representantes da sociedade civil, por no dominarem a linguagem contbil e por no investirem no tema, no conseguem acompanhar sistematicamente a execuo oramentria; de outro, o poder pblico no presta contas e no apresenta balancetes trimestrais e anuais (como previsto na lei). Isto cria dificuldades para desenvolver procedimentos para avaliar o processo de alocao de recursos e estabelecer estratgias para a captao. Um campo fundamental que merece ateno em relao efetividade do Prezeis diz respeito aos processos participativos, considerando tanto os aspectos institucionais (estrutura formal) quanto as prticas desenvolvidas pelos agentes que compem o programa. Alguns dos problemas referentes participao no mbito do Prezeis merecem consideraes: H dificuldades para o enfrentamento de questes de ordem conjuntural, poltica e econmica10 que no favorecem a criao de um ambiente de mobilizao da base social. Parte
425
A crise econmica acarreta problemas concretos para a ampliao da participao (recursos infra-estruturais, operacionais, custos de transporte, alimentao para participar etc.), alm da descrena em relao s instncias governamentais, entre outros.
10
significativa da populao est lutando pela sobrevivncia, sem meios ou estmulos para participar de discusses que no tragam benefcios concretos imediatos. O sistema de gesto tende a fortalecer o formato representativo da participao, a partir dos lderes eleitos para as Comul. perceptvel o distanciamento de diversos lderes comunitrios em relao s bases. Apesar de serem eleitos por via direta, h, por parte de alguns representantes, desinteresse e/ou incapacidade de mobilizar suas comunidades para o desenvolvimento de processos mais amplos de discusso; processo que pode estar relacionado a estratgias para manuteno de sua representao, poder, vantagens financeiras e, tambm, para ocultar a prioridade dada a interesses particulares em detrimento dos coletivos. No foram institudos, ainda, mecanismos permanentes de consulta s bases, com o intuito de evitar o isolamento dos representantes, nem instrumentos de acompanhamento sistemtico, pelos moradores das reas, s aes dos representantes eleitos nas Comul, inclusive com a previso de mecanismos para revogar os mandatos destes, em funo do no cumprimento das suas atribuies. A capacitao do segmento popular do Prezeis no domnio da linguagem e do conhecimento tcnico outro ponto de fragilidade do sistema de gesto, dificultando, para o segmento popular, a identificao das questes fundamentais e a participao mais efetiva
na formulao e planejamento das aes, o que vem se refletindo, de certo modo, no carter reivindicativo de parcela considervel das demandas dos lderes quando estes buscam recursos pblicos para obras pontuais em suas reas, a partir da indiferena s diretrizes apontadas pelos prprios planos urbansticos. Em relao do poder pblico, h dificuldades para adaptar a mquina administrativa e os tcnicos da empresa de urbanizao s prticas exigidas pelo sistema de co-gesto, mesmo considerando o avano quanto criao de setores (departamentos e divises) no mbito da URB/Recife, especificamente, para conduzir os processos referentes s Zeis. Um sistema de planejamento participativo requer o desenvolvimento contnuo de processos de negociao baseados em informaes sobre as realidades das localidades e sobre os projetos. A capacidade operacional da mquina pblica e do prprio Prezeis, contudo, limitada, tanto para levantar estimativas quanto para fomentar discusses sobre estratgias para interveno (etapas e prioridades), evidenciando no s os problemas comuns (escassez de recursos) s administraes municipais, mas as opes e prioridades polticas e governamentais. Convm ressaltar ainda que, em diversos momentos do processo de planejamento, perceptvel a falta de sintonia e coordenao entre setores da administrao e at disputas, alguns mais sensveis gesto participativa e s intervenes para consolidao das favelas, e outros ainda resistentes ao reconhecimento da cidade informal.
426
Em outro campo, as assessorias s comunidades (ONGs) tiveram, historicamente, um papel fundamental na formao, organizao e consolidao dos movimentos populares do Recife, inclusive para a formulao da proposta, implementao e consolidao do Prezeis. Contudo, a ao sempre se concentrou na formao e fortalecimento de pessoas ou grupos do movimento, acabando por contribuir para um processo de elitizao na participao popular. No Prezeis, a maior parte dos investimentos em capacitao das ONGs foi direcionada aos representantes eleitos para as Comul. No mbito do Prezeis, a definio do papel das ONGs objeto de controvrsias: por um lado, a assessoria deve contribuir na qualificao da viso e do posicionamento dos representantes das comunidades na sua participao nas instncias de gesto; por outro, em vrios momentos, as ONGs vm se posicionando de modo independente j que fazem parte do sistema de gesto. Outro ponto a ressaltar mudana gradativa do perfil dos tcnicos. As assessorias vm sendo solicitadas para desempenhar um papel diferente do papel, dos anos 80, de fortalecimento das organizaes populares. Os tcnicos passaram a ter um perfil mais tcnico e especializado principalmente, no planejamento urbano e no campo jurdico da regularizao da posse da terra. Entretanto, o nmero de tcnicos disponibilizados ainda insuficiente para o acompanhamento tcnico dos processos e das obras. Por outro lado, o compromisso com o sistema gesto, a partir da participao efetiva nas instncias formais,
vem diminuindo ao longo dos ltimos anos, denotando a mudana de prioridades dessas instituies. Regulao e controle do uso e ocupao do solo e mercado informal O principal benefcio que a institucionalizao das Zeis trouxe refere-se implementao de parmetros urbansticos que inibem os interesses dos grandes agentes empreendedores imobilirios e comerciais , ao estabelecer limites quanto s dimenses das reas dos terrenos para novos parcelamentos ou remembramentos. Deste modo, o efeito imediato a diminuio da presso que estes agentes poderiam exercer sobre os moradores das Zeis. Contudo, estes setores vm, em administraes mais conservadoras, tentando influenciar tanto o Executivo como o Legislativo para modificar estes parmetros na direo de uma flexibilizao das normas das reas mais urbanizadas, com a argumentao de que o instrumento da Zeis impediria o desenvolvimento da cidade. A importncia da rigidez de alguns parmetros urbansticos que resguardam a consolidao das Zeis no significa que a discusso sobre padres de urbanizao, normas, ndices, ao longo da trajetria do Prezeis, tenha cessado, principalmente, para o aperfeioamento tanto no mbito de normas gerais quanto para contemplar especificidades do ambiente construdo e das condies geomorfolgicas. Alguns estudos no campo disciplinar do Desenho Urbano foram desenvolvidos tentando explorar novas alternativas na requalificao das favelas e novos mecanismos de controle e compensao de adensamento construtivo.
427
H que se ressaltar que a Lei de Uso e Ocupao do Solo (Lei n. 16.176/96) prev os Planos Urbansticos como os instrumentos para normatizao das Zeis, a partir de parmetros especficos que deveriam resguardar a tipicidade local; todavia, estes planos no vm sendo implementados integralmente, e a insuficincia de parmetros urbansticos gerais, previstos atualmente pela Lei do Prezeis, acarreta a impossibilidade de estabelecer referncias mais consistentes para o processo de planejamento e para um controle urbano mais eficaz. O mesmo Grupo de Trabalho para Normatizao das Zeis props ainda a criao de equipes especializadas na fiscalizao de Zeis em todas as Unidades Regionais da Diretoria de Controle Urbanstico, onde se dariam as reunies das Comul. A histrica inadimplncia e ineficcia do poder pblico quanto ao controle urbano denota o descaso do Estado, considerando que os investimentos para a constituio de uma estrutura mais adequada de monitoramento e fiscalizao foram e vm sendo muito aqum deste desafio. As Zeis continuam ignoradas pelos setores de controle urbano por desinteresse, j que no so setores rentveis do ponto de vista fiscal, e pela falta de parmetros que dem suporte fiscalizao. Em relao s Zeis, no importa apenas resguardar os investimentos pblicos e os interesses coletivos; importante verificar tambm a questo da dinmica
imobiliria nas Zeis e a mobilidade residencial com a hiptese de que, em determinadas reas, por conta da localizao e/ou por conta dos investimentos pblicos, vem ocorrendo a substituio de populao, at mesmo para segmentos de renda prximos. Regularizao fundiria O estabelecimento de Zeis traz, para os processos de regularizao fundiria, a possibilidade de no apenas de consolidar a permanncia de populaes moradoras de reas ocupadas em desconformidade com a lei, mas tambm de integrar estes processos ao planejamento e controle do uso do solo (aes preventivas) e regularizao urbanstica (aes corretivas). A Lei do Prezeis prev, para regularizao fundiria em reas pblicas, a utilizao exclusiva da Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), proibindo a doao.A CDRU11 acaba tendo dificuldades para ser aceita entre os moradores Zeis, por no implicar a aquisio de direitos equivalentes aos da transferncia da propriedade. Nas reas privadas, o instrumento que vem sendo utilizado o usucapio urbano, com um baixo nmero de titulaes efetuadas, representando uma significativa defasagem em relao ao nmero de famlias potencialmente beneficirias. Atualmente existem no Prezeis 24 reas em processo de regularizao fundiria12; 22 reas com
428
11 12
A CDRU um importante instrumento utilizado na regularizao fundiria de reas de interesse social assentadas em reas pblicas, cuja posse da terra irregular.
Cel. Fabriciano, Entra Apulso, Torres, Asa Branca, Vila da Paz, Coelhos, Vila Unio, Jardim Ucha I, Jardim Ucha II, Greve Geral, Aritana, Coque, Vila Felicidade, Planeta dos Macacos, Campo do Vila, Marron Glac, Pe.Miguel, Beirinha, Vila do Vintm, Tamarineira, Vila Esperana/Caboc, Stio do Cardoso, Coqueiral, Trs Carneiros.
CDRU como instrumento de legalizao; quatro reas com usucapio como instrumento de legalizao, beneficiando 77.391 habitantes. So 19.296 imveis em processo de regularizao fundiria: 870 Concesses de Direito Real de Uso em tramitao; 1.091 Concesses de Direito Real de Uso entregues aos moradores; 300 aes de usucapio ajuizadas. Historicamente, o Prezeis vem enfrentando problemas comuns aos programas de legalizao da posse da terra no Brasil a rigidez da legislao dos registros de imveis; a cultura conservadora do Poder Judicirio; a falta de continuidade dos programas em funo da mudana de prioridades dos governos; a estrutura dos cartrios, com precrias formas de registro e armazenamento; e outros mais especficos, referentes ao descompasso entre as aes de regularizao jurdico-fundiria e o planejamento das intervenes urbansticas. Esse descompasso tambm se verifica considerando a dinmica dos submercados imobilirios informais e as transformaes das reas pelos prprios moradores. H dificuldades, ainda, quanto a um maior aporte de recursos para viabilizar uma estrutura compatvel com o desafio (qualificao dos recursos humanos, equipamentos). A possibilidade de utilizao de instrumentos de regularizao coletiva a concesso de uso espe-
cial para fins de moradia e o usucapio urbano coletivo, importantes conquistas para o reconhecimento do direito coletivo moradia trazem perspectivas para a agilizao dos processos de regularizao fundiria. Estes instrumentos dependem de planos urbansticos que definam os espaos pblicos e privados e reforcem a necessidade de integrao entre os processos de regularizao fundiria e urbanstica. O recente interesse das agncias multilaterais pela regularizao fundiria, como forma de incorporao de parte da populao de baixa renda economia formal, pode significar uma oportunidade para captao de recursos que incremente as estruturas institucionais que executam as aes de regularizao. Contudo, o processo de regularizao fundiria, em larga escala, pode gerar, principalmente em reas privadas, graves problemas, como a substituio de usos e de populao, caso no estejam associados a mecanismos que favoream a permanncia da populao original, resguardando o objetivo principal da interveno. As condies de habitabilidade nas Zeis Segundo o Cadastro de reas Pobres13 (PR/ URB; UFPE/Fade, 1998), 659.076 habitantes (46,32% dos habitantes do Recife) ocupam 154.280 domi429
Em 1998, foi realizado o Cadastro de reas Pobres quando foram levantados e analisados 421 assentamentos ocupados pela populao de baixa renda com precrias condies de habitabilidade. Este cadastro oferece uma classificao preliminar das reas denominada Grau de Pobreza e uma base cartogrfica digital na escala 1:25000 (utilizada neste trabalho). O Grau de Pobreza foi definido a partir do cruzamento de dados de duas ordens: socioeconmicos e fsico-ambientais, a partir de observao em vistorias tcnicas locais. Estas informaes receberam uma pontuao que permitiu classificar cada localidade em pobre, muito pobre e crtica. O Cadastro contm, ainda, um banco de dados organizado em fichas tcnicas de caracterizao de localidade.
13
clios em 421 assentamentos de baixa renda, que apresentam carncia de infra-estrutura e servios urbanos, alm de irregularidades quanto propriedade e/ou s condies de ocupao do solo numa rea de 3.357 hectares, correspondendo a 15,26% da rea total do municpio. Do total desses assentamentos, 252 compem as 66 Zeis. A partir dos dados censitrios do IBGE (2000), o Observatrio de Polticas Pblicas-PE14 estima para as reas Zeis uma populao de 592 mil habitantes, 41,6% da populao recifense em cerca de 150 mil domiclios (Tabela 1). O problema no novo: a ocupao irregular de terrenos associada autoconstruo sempre foi a principal alternativa de acesso moradia para a populao de baixa renda no Recife. O recenseamento de 1913 j apontava que 43% das unidades habitacionais eram caracterizadas como mocambos,
o censo dos mocambos de 1939 revelou que quase metade da populao do Recife, 164.837 habitantes, era constituda de mocambeiros, e o levantamento realizado pela Sehab, em 1988-1989, referente aos assentamentos residenciais populares, constatou que estes representavam 166.000 habitaes, mais da metade dos domiclios na cidade do Recife que seriam levantados pelo censo de 1991 (305.901). Alguns processos mais recentes em relao aos assentamentos de baixa renda e s Zeis devem ser considerados. A expanso e o adensamento dos assentamentos de baixa renda nas reas perifricas, como, por exemplo, nos bairros da Vrzea (onde est localizada a Zeis Rosa Selvagem), Passarinho, Brejo da Guabiraba e Ibura (bairro que contm as Zeis Ibura-Jordo e UR-5/Trs Carneiros), sem planejamento e sem condies adequadas de infra-estrutura, acentuam problemas ambientais e ampliando situaes
430
Tabela 1 Nmero de habitantes e unidades habitacionais em assentamentos precrios de baixa renda Recife. Fonte: * UFPE/Fade; PR/URb. Cadastro de reas Pobres da Cidade do Recife, 1998. ** FIbGE. Censo Demogrfico, 2000.
O Observatrio mapeou a relao existente entre setores e limites de Zeis e considerou: um mesmo setor pode conter grupos cujas caractersticas socioeconmicas so extremamente distintas, o que mascara as estatsticas; os limites de setor se baseiam quase sempre em limites territoriais (vias, cursos dgua), secionando muitas vezes unidades espaciais de mesma natureza; o tamanho do setor determinado pelo nmero de domiclios contidos (250 a 350), o seu adensamento no perodo entre censos (dez anos) proporciona o seu desmembramento, dificultando a comparabilidade.
14
431
Figura 5 Grau de habitabilidade nas Zeis. Fonte: Observatrio PE. MAPA bAsE: URb/FADE 1998 Adaptado por Lvia Miranda
de risco em encostas decorrentes de ocupaes. A maior parte do incremento populacional no Recife, cerca de 299 mil dos 418 mil habitantes, ocorreu, sobretudo, nas reas de colinas a noroeste, oeste e sul. Cabe ainda mencionar o adensamento dos assentamentos de baixa renda em reas centrais, como o caso de Braslia Teimosa, expresso significativamente na coabitao, sobrecarregando a precria infra-estrutura existente e piorando as condies de salubridade e conforto ambiental, com a verticalizao e expanso das construes nos lotes. A impossibilidade de ascenso socioeconmica de muitas famlias pobres e sua resistncia para se manter em reas com acesso a servios e oportunidades de trabalho e renda vem acarretando a intensificao da autoconstruo nos assentamentos em reas centrais. As informaes e anlises disponveis em estudos anteriores permitiram uma aproximao preliminar sobre a questo da habitabilidade em reas Zeis.A Figura 5 apresenta o ranking geral de habitabilidade em reas Zeis.
432
acessibilidade, mobilidade, disponibilidade de espaos pblicos (para lazer, descanso etc.), adensamento construtivo, acabam por definir as situaes precrias de habitabilidade da maioria das reas da cidade do Recife. Planejamento e regularizao urbanstica A experincia do Prezeis vem representando uma mudana expressiva nos padres de planejamento e de interveno urbanstica dos assentamentos precrios ocupados pela populao de baixa renda. A partir de Planos Urbansticos Especficos, o assentamento estudado para uma interveno integral, respeitando a sua tipicidade (morfologia urbana). Uma onda de renovao das concepes de planejamento da interveno urbanstica para favelas se desenvolveu nos anos 80, tendo como principais molas propulsoras: as transformaes de concepes no mbito dos programas governamentais, considerando as diretrizes apontadas por organismos de financiamento internacionais e as condies para financiamento destas polticas; as novas idias no campo do planejamento urbano, a partir da discusso sobre instrumentos urbansticos e de novas experincias no campo do desenho urbano, alimentando a constituio de um novo iderio, diversificado, que contaminou, parcialmente, tcnicos governamentais, e de assessoria aos movimentos. O Plano Urbanstico se consolidou como instrumento de definio das etapas para a implementao dos processos de regularizao urbanstica e jurdico-fundiria, devendo prever: diretrizes e parmetros
Apesar da expressiva diferena entre as condies de habitabilidade das reas centrais em relao periferia, em nenhuma parte do territrio do Recife h condies ideais quanto ao saneamento ambiental drenagem, coleta e tratamento de lixo, abastecimento dgua e coleta e tratamento dos esgotos sanitrios. A ausncia ou precariedade dos servios e infra-estruturas de saneamento ambiental associada s condies dos domiclios (salubridade, conforto ambiental, densidade, qualidade da construo etc.) e a outras condies dos assentamentos referentes
urbansticos especficos para o parcelamento, uso e ocupao do solo; projeto de parcelamento que especifique o traado do sistema virio, as reas destinadas a equipamentos pblicos, as reas no edificantes e os espaos livres de uso pblico; os projetos com as intervenes necessrias regularizao urbanstica da rea e melhoria das condies de habitabilidade da populao, a partir da ampliao da oferta dos servios urbanos para atendimento integral, a eliminao de situaes de risco, a instalao de equipamentos pblicos e usos complementares aos assentamentos habitacionais; instrumentos e procedimentos para a regularizao jurdico-fundiria; o nmero de relocaes e as reas vazias necessrias para o assentamento das famlias a serem reassentadas. O Prezeis, contudo, no vem obtendo resultados expressivos no campo da regularizao urbanstica; alguns fatores merecem ser destacados: a execuo incompleta dos planos urbansticos, decorrente da falta de recursos e sua m gesto15; a ausncia de projetos executivos; a falta de aes coordenadas
entre o processo de implantao de infra-estrutura, relocao de famlias e a disponibilizao de terrenos; a precariedade do acompanhamento tcnico das obras e a falta de controle e fiscalizao sobre os padres urbansticos nas reas; a implementao de aes pontuais, que, em muitos casos, ignora a ordem mais racional de implementao da infra-estrutura entre outros Para o Recife, cidade onde a maior parte de sua populao vive em condies precrias de habitabilidade, explicitar os problemas e estrangulamentos do Prezeis, considerando os seus diversos campos de atuao, relacionando-os aos interesses, estratgias e prticas que esto em jogo na gesto e na produo do espao pode fornecer pistas metodolgicas para se discutir, de maneira ampla, a constituio e fortalecimento de espaos de gesto participativa, assim como os interesses e a formulao de agendas pactuadas no sentido de criao de alternativas inovadoras para os programas de desenvolvimento urbano e habitacionais.
433
15
No processo de estabelecimento de prioridades, o Frum do Prezeis acaba adotando uma estratgia de pulverizao dos escassos recursos que administra.
Referncias
ARAJO, A. O Prezeis enquanto instrumento de regulao urbanstica. Proposta, Rio de Janeiro, Fase, n. 62, p. 60-62, 1994. ARAJO, A.; COSTA, F. Recife: desafios da participao popular no Prezeis. Proposta, Rio de Janeiro, Fase, n. 67, p. 48-50, 1995. CARDOSO, A.; RIBEIRO, L. A municipalizao das polticas habitacionais: uma avaliao da experincia recente (1993-1996). Rio de Janeiro, Fase/UFRJ/Ippur, 2000. FASE PE. ETAPAS. CJC. Dez anos do Prezeis: uma poltica inovadora para o Recife. Recife, Fase/Etapas/ Centro Josu de Castro, 1999. __________. Prezeis: o olhar dos moradores. Recife, Fase/Etapas/Centro Josu de Castro, 2000. FIGBE. Censo Demogrfico 2000. Rio de Janeiro: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2000. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>. LOSTAO, S. S. O Prezeis: um processo de participao popular na formulao da cidade. Recife, 1991. Dissertao (Mestrado) MDU/UFPE, Recife, 1991.
434
MORAES, D. Por uma poltica habitacional de interesse social para o Recife: apontamentos sobre o Prezeis. In: SEMINRIO DE AVALIAO DE PROJETOS IPT, So Paulo, 2002. Anais..., So Paulo, IPT, 2002. OBSERVATRIO PE; FASE. As Zonas Especiais de Interesse Social do Recife (Zeis): diversidade e potencialidades. Coordenao de Lvia Miranda e Jan Bitoun. Recife, Fase, 2002. Mimeo. PREFEITURA DO RECIFE. FUNDAJ. A Habitao de interesse social no Recife. Coordenao de Lvia Miranda, Magda Caldas Neto e Socorro Arajo. Recife, Prefeitura do Recife/Fundao Joaquim Nabuco/Fundaj, 2001. Mimeo.
PREFEITURA DO RECIFE; EMPRESA DE URBANIZAO DO RECIFE; FUNDAO DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO. Cadastro de reas Pobres da Cidade do Recife. Recife, Prefeitura do Recife, 1998. (CD ROM).
435
436
12.
12.
Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife*
Jan Bitoun
o mbito da pesquisa Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, implantado em 1997 pelo governo de um municpio perifrico da Regio Metropolitana do Recife (RMR), apresenta caractersticas inovadoras
437
no encaminhamento dado s questes habitacionais: Levou em conta as limitaes impostas pela capacidade administrativa e financeira de um municpio de 128.000 habitantes, em sua maioria de baixa renda, e as urgncias resultantes do forte crescimento populacional em reas de colinas, onde as prticas de autoconstruo provocaram a multiplicao dos pontos de risco, evidenciados por acidentes (desabamentos) durante a estao chuvosa.
*Gostaramos de agradecer prefeitura de Camaragibe pelo pronto atendimento s nossas solicitaes de pesquisa, colocando nossa disposio os dados que possibilitaram este estudo. Agradecemos tambm ao Ncleo de Gesto e Polticas Pblicas (Nugep), do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco, pela cesso de mapas e organogramas que constam neste texto.
Programa Camaragibe em Defesa da Vida: um novo desenho para a ao habitacional em municpio da periferia metropolitana do Recife
O carter inovador do desenho dado s aes habitacionais do municpio de Camaragibe1 reside no reconhecimento dessas limitaes e dessas urgncias que levaram o governo a promover uma integrao entre a organizao da Defesa Civil, concebida como prioritria, e as aes, vistas como complementares. O programa consiste em fortalecer e ampliar a Defesa Civil que assume tambm a concepo e a realizao de obras de infra-estrutura e de construo de unidades habitacionais destinadas a famlias residentes em pontos de risco. Reconhece-se, deste modo, que o municpio no tem como desenvolver uma poltica habitacional stricto sensu, mas que cabe a ele se organizar para identificar as aes emergenciais, focalizadas nas situaes de risco tecnicamente identificadas pela Defesa Civil e tratadas pelo meio de intervenes intersetoriais, incluindo a construo de unidades habitacionais. Fruto da situao de escassez de recursos pblicos diante de uma ocupao do territrio caracterizada pela precariedade das condies habitacionais de muitas famlias, esse desenho original parece ser um bom ponto de partida para muitos dos municpios perifricos que, situados em aglomeraes metropolitanas, apresentam as mesmas caractersticas administrativas, financeiras e de ocupao de reas de risco. O que chama ateno, no caso de Camara-
gibe, o fato que esse desenho foi estabelecido no decorrer de um processo de administrao do territrio que se iniciou em 1993 com a implantao, no mbito da municipalizao da poltica de sade, de uma malha de Unidades de Sade da Famlia, propiciando aos administradores um conhecimento fino do territrio e, em especial, das periferias. A implantao do Programa Camaragibe em Defesa da Vida em 1997 simultnea do Programa de Administrao Participativa, no mbito do qual os investimentos municipais em obras so decididos em fruns e conselhos que ativam a expresso da cidadania local. Destacam-se, tambm as iniciativas tomadas desde 1997 pelo municpio para, no Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, promover uma mobilizao com maiores dimenses em torno da gesto de risco em encostas habitadas, levando o Estado a conceber o Programa Viva o Morro. Os primeiros resultados do programa foram, alm de disseminar novas prticas da Defesa Civil, de garantir em 2001 recursos ampliados para municpios perifricos da aglomerao metropolitana e servir de insumo concepo de uma Poltica Nacional de Controle de Risco em Assentamentos Precrios em Encostas Urbanas, debatida durante um seminrio nacional, organizado em 2003 no Recife, e promovido pelos Ministrios das Cidades e da Integrao Nacional.
438
O municpio de Camaragibe, que se limita a oeste com o Recife, com seus 51 km, e uma populao de 128.702 habitantes (Censo Demogrfico de 2000), representa 0,2 % da rea metropolitana, reunindo 0,4 % da populao regional. Inserida na rea de conurbao que se estende a partir do ncleo central da RMR, Camaragibe expressa um alto grau de interdependncia fsica e funcional com o Recife, especialmente como municpio de periferia absorvedor da expanso populacional do ncleo metropolitano.
1
Considerando esse itinerrio singular, a inovao local, necessariamente limitada nos seus efeitos em termos quantitativos, ganha um maior vulto. No se trata aqui de registrar mais uma boa prtica, mas de compreender como, partindo de uma prtica local enraizada no mundo da necessidade e da escassez, que o mundo dos municpios encarregados da gesto de periferias urbanas em crescimento em todas as aglomeraes brasileiras, seria possvel definir polticas habitacionais em maior escala, adaptadas s condies de urgncia e s capacidades de gesto pblica que caracterizam o momento atual nessas periferias. Com esse objetivo, apresenta-se o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, destacando-se o seu cerne: a subordinao das aes habitacionais municipais poltica de Defesa Civil, procurando identificar as inflexes que essa subordinao provoca no modo de planejar, projetar e realizar aes habitacionais. Elementos contextuais so tambm apresentados: estruturais para evidenciar as caractersticas de periferia urbana do municpio promotor e conjunturais para esclarecer os caminhos seguidos pelo governo municipal na gesto do seu territrio, lanando mo das oportunidades existentes em instrumentos nacionais como a poltica de sade , locais como a participao popular e regionais como a existncia de um planejamento metropolitano, para ampliar a capacidade de interveno pblica.
1. Camaragibe, um municpio perifrico

A Regio Metropolitana do Recife, desde a sua fundao na dcada de 70, inclui o territrio de Camaragibe, inicialmente sob a forma de distrito do municpio de So Loureno da Mata e, aps a sua emancipao em 1982, como municpio autnomo. Esse territrio, situado a cerca de 12 km do centro da capital pernambucana, expressa os atributos clssicos de uma periferia rural/urbana de grande aglomerao, especialmente aceleraes bruscas do crescimento urbano e pobreza como condio de muitas famlias. Esse quadro associado a receitas municipais escassas e aparelho de controle urbano pouco efetivo. 1.1. Acelerao do crescimento urbano Nos anos 80, Camaragibe, apesar da sua proximidade com o centro do Recife, apresentava um crescimento ainda modesto a partir do seu ncleo central composto pela Vila Operria da fbrica txtil que deu origem cidade nas nascentes do rio Camaragibe. A vrzea deste afluente do Capibaribe adentra-se entre as colinas que ao norte e a oeste circundam a plancie flvio-marinha, onde se expandiu a cidade do Recife e constitui um caminho natural para oeste, reencontrando, aps atravessar um passo entre as colinas, a vrzea do Capibaribe em So Loureno da Mata. Este caminho, que corresponde a PE 05 (Av. Belmiro Gouveia) o primeiro ncleo linear de assentamento urbano no municpio. A par-
439
tir dele, as colinas foram paulatinamente ocupadas, especialmente ao sul, mais prximo do limite com Recife.Vieram se assentar, durante os anos 70, moradores da plancie desabrigados pelas enchentes. Durante os anos 80, o tabuleiro de Aldeia, situado a leste e nordeste do municpio, foi objeto de comercializao do solo por meio de grandes parcelas, atraindo recifenses abastados para instalao de chcaras, granjas e clubes campestres. Nos pequenos aglomerados rurais situados ao longo da PE 27 (Estrada de Aldeia), como Vera Cruz, os moradores tornaram-se freqentemente prestadores de servios para esses empreendimentos residenciais. O revestimento da Estrada de Aldeia facilitou o acesso, no primeiro trecho, s encostas do tabuleiro que, deste modo, puderam ser ocupadas pela populao de baixa renda (Tabatinga) (Figura 1). O incremento da populao municipal, nos anos 80, deu-se a um ritmo de 1,14% ao ano levando o total da populao de 87.110 em 1980 a 99.407 em 1991 (Censos do IBGE). Essa taxa de crescimento somente superior, no mbito da Regio Metropolitana, s taxas observadas no municpio central, Recife (0,69% ao ano) e em Moreno (1,03% ao ano). Entre os municpios que mais cresciam na periferia do Recife, estavam Paulista (5,39% ao ano), Jaboato dos Guararapes (3,59% ao ano), e at Olinda (1,75% ao ano), onde se associava uma ocupao por setores mdios e abastados na orla martima implantao e ampliao dos grandes conjuntos habitacionais financiados pelo BNH. Estavam tambm Abreu e Lima (4,58% ao
ano) e So Loureno da Mata (3,89% ao ano), cujo crescimento se devia principalmente implantao de grandes conjuntos habitacionais, respectivamente Caets e Parque Capibaribe (Tabela 1). Se na dcada de 80, estavam ainda sensveis os efeitos da poltica nacional de habitao no crescimento urbano das periferias, a situao mudou na dcada seguinte, quando ocorreu uma brutal acelerao da taxa de crescimento de Camaragibe (2,73% ao ano). Esta a quarta observada entre os municpios da Regio Metropolitana do Recife. As duas primeiras concernem a municpios de pequeno porte populacional (Araoiaba e Itamarac), e a terceira ao crescimento de Porto de Galinhas no municpio de Ipojuca. O fato que, com a ausncia de uma poltica habitacional e o fim da construo dos conjuntos, a demanda por habitao popular vai se diluindo onde houver possibilidades de acesso ao solo, preferencialmente em locais menos distantes de zonas de atividades. No municpio do Recife, constata-se o extremo adensamento de assentamentos populares localizados nas proximidades do centro. Os morros situados a norte, oeste e sul, constituem tambm uma alternativa, apenas um pouco mais distante, mas com acesso ao solo menos restrito e mais barato, para onde transborda o crescimento urbano. Estes processos de adensamento e transbordo constituem a histria recente da ocupao urbana de Camaragibe nos diversos setores do seu territrio. Deste modo, o crescimento se concretiza pela ocupao total dos alagados da vrzea do rio Camaragibe e das colinas
440
Tabela 1 Crescimento populacional na Regio Metropolitana do Recife (1980-2000). Fonte Ipea, Fundao Joo Pinheiro, Pnud (2002).
441
situadas a sul e a norte do eixo central da Avenida Belmiro Gouveia, em encostas cada vez mais ngremes e menos adequadas localizao de habitaes precrias, ameaadas de desabar com a ocorrncia de chuvas fortes. Nos arredores de Vera Cruz, no norte do municpio, assentamentos de baixa renda tambm crescem em condies ainda mais perif-
ricas em encostas de tabuleiro. Assim, no territrio municipal de 48,12 km, inteiramente includo no permetro urbano, a evoluo da ocupao recente abrange at setores de feio ainda agreste no norte do municpio em reas de nascentes do rio Beberibe, com evidentes ameaas sobre esses mananciais (Figura 1).
442
Figura 1: Camaragibe, um municpio perifrico. Fonte: PCR Seplan (2002), Fidem/Banco Mundial/Cities Alliance (2003). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Mapa base: Alheiros (1998).
Essas dinmicas de adensamento da ocupao em interstcios de reas j ocupadas, como o caso dos alagados e das colinas prximas PE 05, e da busca de novas reas de expanso do habitat popular, como nas periferias da PE 27, devero receber um impulso suplementar com a implantao do terminal de metr Timb, a sudoeste do municpio. Mas no h dvidas que o impulso principal da vitalidade de um mercado paralelo do solo e da moradia, sem controle mnimo da qualidade da oferta, continua sendo a prpria debilidade da poltica habitacional destinada populao de baixa renda. 1.2. Importncia da populao de baixa renda O segundo atributo de um municpio da periferia metropolitana a condio de pobreza imposta a um grande nmero de seus habitantes. Na Tabela 2, verifica-se essa caracterstica na Regio Metropolitana do Recife, adotando a linha de pobreza do Atlas de Desenvolvimento Humano. O ncleo central, composto pelos municpios de Recife e Olinda, apresenta percentuais menores de pessoas com renda per capita abaixo de R$ 7.750,00 ao ano; esse ncleo se prolonga no litoral sul e norte nos municpios de Jaboato dos Guararapes e Paulista, que apresentam tambm taxas inferiores a 40%. Em Camaragibe, limtrofe a oeste do Recife, os percentuais so bem maiores tanto em 1991 como em 2000, conquanto se observem taxas ainda maiores em municpios mais afastados do ncleo central (Tabela 2). Essa mesma posio, intermediria entre municpios do ncleo central e periferias mais longnquas
Tabela 2 Pessoas com renda per capita inferior a R$ 7.550,00 por municpio (1991 e 2000). Fonte: Ipea, Fundao Joo Pinheiro, Pnud (2002).
443
caracteriza tambm a situao de Camaragibe no que se refere desigualdade entre seus habitantes, conforme pode se verificar nas Tabelas 3 e 4: desigualdade crescente entre 1991 e 2000 e estabilidade ou recuo da renda dos mais pobres; mas essa desigualdade bem mais moderada que em municpios do ncleo central, quando se considera a renda per capita mdia mensal dos 20% mais ricos da populao
muito inferior renda auferida pelos mais ricos dos municpios do ncleo central (Recife e Olinda) e seus prolongamentos nos litorais sul e norte (Jaboato dos Guararapes e Paulista), de alta valorizao imobiliria. Diferentemente daqueles municpios, a populao de Camaragibe , sobretudo, formada por famlias cuja renda se situa abaixo da linha da pobreza ou um pouco acima, havendo uma minoria mais abastada que no est em nmero suficiente para disputar atravs da poltica os recursos municipais, como ocorre no ncleo central e, especialmente, no Recife.
Nas periferias metropolitanas, h uma clara hegemonia dos segmentos populares que, em Camaragibe, levou ao governo o Partido dos Trabalhadores (PT) em 1997. Pela primeira vez, esse partido assumia uma administrao municipal na Regio Metropolitana do Recife. O desenho dessa administrao combinou administrao de proximidade, influenciada pelo modelo j implantado do Programa de Sade da Famlia, participao popular na orientao dos investimentos pblicos e prioridade atribuda s periferias urbanas em situaes de risco.
444
Tabela 3 Percentual da renda apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% pobres da populao (1991-2000). Fonte: Ipea, Fundao Joo Pinheiro, Pnud (2002).
Tabela 4 Renda per capita mdia em reais dos quintis (20%) mais pobres e mais ricos da populao (1991-2000). Fonte: Ipea, Fundao Joo Pinheiro, Pnud (2002).
2. Administrao de proximidade: influncia do modelo do programa de sade da famlia

na gesto 1993-1996, que o PT, responsvel pela Secretaria Municipal de Sade, implantou a municipalizao da sade, financiada com recursos oriundos, principalmente do Fundo Nacional de Sade. A municipalizao em Camaragibe, diferentemente de outros municpios metropolitanos, consistiu em lanar mo do Programa de Sade da Famlia para estruturar todo o sistema de sade no conjunto do territrio de Camaragibe.A equipe bsica de sade de famlia
composta por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de sade e exerce suas atividades no entorno de uma Unidade de Sade da Famlia, onde esto cadastradas as famlias residentes num territrio predefinido (populao adscrita). A equipe levanta informaes sobre as condies de vida e de sade dessas famlias bem como sobre as caractersticas socioambientais do territrio. Administra a relao entre a populao e o conjunto do sistema de sade, regulando o encaminhamento dos pacientes a unidades de maior complexidade e estimulando a organizao da comunidade para exercer o controle
445
social das aes e servios de sade. Realiza tambm aes de educao e promoo a sade, de controle do meio ambiente e de prestao de assistncia na Unidade e em visitas domiciliares. Na prtica da equipe de sade da famlia, h, ento, trs funes bsicas do territrio na sua dimenso microlocal: para escuta, servindo coleta das informaes objetivas e subjetivas facilitada por uma presena permanente na ponta e pelo envolvimento de agentes comunitrios de sade, moradores do lugar; para administrao, definindo articulaes sistemticas com outros territrios, formando Regies de Sade, e com equipamentos e instituies situados fora dele; para realizaes, materializando a prestao de servios no espao vivido. Essa tripla funo do territrio fonte de informaes, espao de articulaes horizontais e verticais e campo de aes concretas expressando a presena do setor pblico na ponta prpria dos princpios do Programa de Sade da Famlia. Parece que foi paulatinamente adotada, especialmente pela equipe encarregada da organizao da campanha eleitoral de 1996 e por outros rgos municipais para implantao dos Planos de Obras 1999 e 2000, no Programa de Administrao Participativa. A deciso tomada em 1994 de universalizar o Programa de Sade da Famlia como estratgia para efetivar a Ateno Bsica em Sade levou ao estabele-
cimento de um calendrio de implantao das equipes e das unidades (ou da converso de unidades bsicas existentes) que implicava definir prioridades quanto aos locais a serem atendidos. Novamente, este calendrio torna bem evidente uma opo pela desperiferizao, ou seja, pelo atendimento preferencial s reas mais perifricas. As quatro primeiras equipes foram instaladas em 1994 nas colinas da periferia sul do municpio, prximas do limite com Recife (Areeiro, Bairro dos Estados, Santa Mnica e Viana). Em 1995 foram instaladas sete equipes em localidades das colinas do sul, das encostas do tabuleiro de Aldeia e em trs reas isoladas da metade norte do municpio. As equipes implantadas nos anos seguintes, at 1999, atenderam tambm a localidades perifricas desenhando uma malha cada vez mais fina em torno do centro urbano, que foi integrado por ltimo ao Programa de Sade da Famlia. Contando com 32 equipes (incluindo 161 agentes comunitrios), atendendo cada uma de 900 a 1.500 famlias, o sistema cadastrou 107.000 habitantes em 25.670 famlias, representando mais de 90% da populao municipal (dados consolidados do ano de 1999 no Sistema de Informao de Ateno Bsica Siab). O mais notvel que essa quase universalidade foi atingida partindo da periferia para depois alcanar o centro. A administrao da sade em Camaragibe no procedeu a uma descentralizao, apesar de ter dividido o territrio em cinco Regies de Sade, mas reconstruiu um sistema a partir de ncleos perifricos situados nas bordas onde moravam comunidades que tinham pouco ou nenhum acesso aos servios (Figura 2).
446
a gesto iniciada em 1997 adotou essa mesma estratgia territorial no desenvolvimento do modelo participativo para a elaborao do Plano de Obras Regionalizado, coordenado pelas secretarias de Planejamento e de Governo. Cento e vinte delegados foram eleitos em junho de 1997 por assemblias populares de cada uma das cinco regies; o nmero de delegados proporcional populao da regio e cada um deles representa cerca de mil moradores o que garante a representao do maior nmero de localidades.Assim, estabeleceu-se uma malha fina parecida com o modelo de disperso das equipes de sade da famlia, permitindo a escuta dos problemas e o levantamento dos pleitos locais (Figura 3). No decorrer dos anos 1997 e 1998 e no primeiro semestre de 1999, so construdas as articulaes que caracterizam a administrao desse territrio: Frum da Cidade (reunido em abril de 1997 e maro de 1998), Assemblia Popular (reunida em junho e setembro de 1997), Plenria Geral dos Delegados (reunida em agosto de 1997, janeiro, abril e dezembro de 1998), Plenrias Temticas (reunidas em novembro de 1997), Plenrias Regionais e Comisses Regionais, levando formao em 1999 do Conselho de Delegados/as da Administrao Participativa. Todas essas instncias configuram ao mesmo tempo articulaes entre dimenses microlocais, regionais e municipais e um processo contnuo na dimenso temporal, permitindo evidenciar uma dinmica e proceder a reajustes num ritmo sustentado. A escuta e a administrao levam realizaes que constam do Plano de Obras Regionalizado, aprovado em abril de 1999. Reiniciase ento o ciclo para fechar em abril-maio de 2000 o novo Plano. As realizaes do Plano/99 abrangem 28 localidades em cinco regies, predominando as obras
Figura 2 Camaragibe e suas cinco regies administrativas. Fonte: Prefeitura de Camaragibe, adaptado por Observatrio PE (2003).
Defendendo os princpios afirmados no plano de governo,

a promoo do desenvolvimento local integrado e sustentvel; o fortalecimento da participao social, do processo democrtico e da construo da cidadania; a qualificao das polticas pblicas locais na perspectiva de uma viso intersetorial, descentralizada, e de co-responsabilidade entre governo e sociedade; e a reorientao dos sistemas e servios visando uma maior eficincia da mquina pblica (Leal, 2003),
447
de pavimentao/drenagem, construo de muros de arrimo, escadarias e praas, bem como reformas, ampliaes ou implantaes de unidades de sade, escolas e postos policiais, principalmente.A ampla difuso dessas intervenes dispersas em todos os cantos do territrio municipal inerente a esse tipo de programa construdo a partir de delegados locais, cujo interesse reside exatamente na possibilidade de dotar a comunidade qual esto ligados de algum equipamento novo. no contexto dessas prticas que o governo municipal introduziu a inovao nas suas aes habitacionais, vinculando-as Defesa Civil.
3. Uma poltica habitacional vinculada defesa civil

A vinculao da Poltica Habitacional Defesa Civil deve-se a diversos fatores, entre os quais os principais parecem ser: a conscincia da pouca capacidade do municpio de se tornar construtor de moradias, papel assumido pela administrao estadual por meio da Cohab-PE, posteriormente transformada em Empresa de Habitao de Pernambuco (Emhape); o sentimento de emergncia, fortalecido pelos contatos diretos com os delegados e agentes comunitrios, face aos riscos de desabamentos durante a estao chuvosa; a preocupao com o ambiente expressa, no mbito da promoo da sade, pelos profissionais engajados na Reforma Sanitria; e a presena, na Secretaria de Obras, de engenheiros, cuja principal tarefa era de evitar os acidentes. A Comisso de Defesa Civil foi instituda naquela Secretaria pelo Decreto 003/97, sendo definidas diversas tarefas que deveria assumir, entre as quais a ampliao do Programa de Casas Populares, a melhoria dos acessos s residncias, a conteno de encostas e a instituio e capacitao de Agentes Ambientais de Defesa Civil. Ficava claro que a poltica habitacional do municpio estava sob a responsabilidade dos gestores da Defesa Civil e que estes deviam adotar as prticas de proximidade, atravs de agentes comunitrios, experimentadas na poltica de Sade (Figura 4).
448
Figura 3 Plano de obras regionalizado: obras executadas em 1999. Fonte: Leal (2003).
Figura 4 Fortalecimento da Defesa Civil. Fonte: Leal (2003).
Mas deve ser ressaltado que as articulaes intersetoriais ocorrem mais facilmente para atender s demandas da Defesa Civil do que em outros rgos municipais. Face aos acidentes, natural que se realize uma sinergia momentnea entre diversos setores que, nas suas prticas rotineiras, se mantm separados. Na administrao de um pequeno municpio, onde todas as secretarias conviviam no mesmo prdio, era possvel tornar mais sistemticas essas articulaes:
a Coordenao de Defesa Civil associava as secretarias de Obras, de Ao Social e as secretarias responsveis pelo Programa de Administrao Participativa (Governo e Planejamento) e, portanto, formuladoras do Programa de Obras; as secretarias municipais de Sade, Educao, Administrao, Finanas, Comunicao e a Procuradoria; na esfera estadual, a Secretaria de Recursos Hdricos, a Coordenao de Defesa Civil de
Pernambuco, o Corpo de Bombeiros, a Companhia Energtica de Pernambuco (Celpe) e a Empresa de Habitao de Pernambuco (Emhape) so parceiros da Defesa Civil municipal.
Do mesmo modo, era possvel mobilizar o conjunto dos diversos agentes comunitrios presentes nas localidades, desenvolvendo aes preventivas e educativas e elos de informao entre a administrao e essas localidades: Agentes Comunitrios de Sade, Delegados da Administrao Participativa, Garis Comunitrios e Agentes Jovens de Meio Ambiente. Desde 1997, o fortalecimento da Defesa Civil se operacionalizou em duas frentes: a primeira nas suas tarefas tradicionais e a segunda, no desenvolvimento de aes habitacionais. No tocante primeira, houve um aparelhamento que contou com novos recursos humanos, distribudos entre contratados (48 pessoas 4 coordenadores, 4 en-
449
genheiros, 4 assistentes sociais, 32 auxiliares, 2 estagirios, 2 encarregados na Central e distribudas em 4 equipes nas 4 reas de risco) e voluntrios (60 treinados para observar pontos de risco e fazer a interface entre morador e prefeitura) e novos recursos materiais (Central de Atendimento, 20 rdios de comunicao, 2 Kombis em perodo seco e 4 em perodo chuvoso, 1 caminho e 1 retroescavadeira). Foi ento possvel ampliar as aes clssicas da Defesa Civil realizando um diagnstico que dimensionou a extenso dos problemas, considerando que cerca de 15 mil famlias residiam em reas de risco, sendo que 2 mil dessas famlias estavam em riscos iminentes. Para evitar os acidentes, lanou-se mo de lonas plsticas para recobrir vertentes argilosos evitando a infiltrao das guas. O nmero de lonas foi se ampliando no decorrer dos anos, conforme registros dos gastos na Tabela 5.
munitrio, implantada na localidade de Vera Cruz. A prefeitura forneceu o material e remunerou pedreiros, que foram auxiliados por mo-de-obra no remunerada das famlias beneficiadas, para construo de 47 unidades em Vera Cruz, e 23 foram espalhadas em outras reas de risco. O custo total dessas 70 unidades foi de R$ 175.000,00. As outras 40 unidades edificadas por empreiteiras na localidade de Cu Azul custaram R$ 150.000,00.
Tabela 6 Obras executadas: Programa Camaragibe em Defesa da Vida. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
450
Tabela 5 Gastos em lonas: Programa Camaragibe em Defesa da Vida. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
As obras habitacionais realizadas durante o perodo entre 1997 e junho de 2000 esto registradas na Tabela 6. As unidades habitacionais so casas embries para abrigar famlias retiradas das reas de riscos iminentes ou j desabrigadas. Setenta unidades foram edificadas seguindo um modelo alternativo com tijolos fabricados por uma pequena olaria de carter co-
A modstia dessas realizaes evidente (ver Fotos 1 a 6) e remete fraca capacidade de investimentos em infra-estrutura do municpio: cerca de 1.500.000,00 ao ano. tambm evidente que, face extenso dos problemas acumulados, essas aes sinalizaram para a populao um esforo de interveno de carter piloto, tendo em vista a escala das realizaes. Mesmo assim, ocorrendo aps dcadas de abandono, essas intervenes realizadas no mbito do Plano de Obras, pactuado com as comunidades, receberam uma acolhida positiva, em grande parte provocada pela presena permanente de agentes pblicos associados a agentes comunitrios nas localidades.A qualidade das casas no foi discutida, aceitando-se que, no mundo da necessidade e da emergncia, o mnimo j representa um ganho.
Foto 1 Impermeabilizao com lonas plsticas, Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
Foto 2 Impermeabilizao do solo com lonas plsticas. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
Foto 3 Escadarias. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
451
Foto 4 Escadarias. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
Foto 5 Casas destinadas a famlias desabrigadas: modelo convencional. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
Foto 6 Casas destinadas a famlias desabrigadas: modelo alternativo. Fonte: Prefeitura de Camaragibe (2003).
452
Mas, o principal ganho parece ser outro, reside nas mudanas no modo de planejar as aes habitacionais que a Defesa Civil introduz quando assume o papel de ator da poltica habitacional: O sentido de urgncia na eleio das prioridades se fundamenta em mapas de graus de risco por localidades, insumos ao debate nas instncias participativas, limitando os efeitos das prticas clientelistas bastante comuns nas articulaes comunitrias levando deciso; A integrao das informaes envolve tambm os diagnsticos realizados pelas equipes de Sade da Famlia, auxiliando os engenheiros;
O planejamento das obras envolve ao mesmo tempo a anlise do relevo, a identificao da infra-estrutura de conteno de encostas, acessos, drenagem e a construo de unidades habitacionais; A presena permanente da administrao aps as obras, podendo evitar que novas construes restabeleam a situao de risco. Esse conjunto de prticas tornou a Defesa Civil em Camaragibe o principal interlocutor do governo do estado na elaborao pela Emhape em 1993 de um Projeto Metropolitano de Habitao de Interesse Social, visando a captar recursos federais. Neste, plei-
teia-se em Camaragibe a construo de 2.500 unidades habitacionais em 7 localidades, devendo, ento, se houver recursos, abranger a totalidade das famlias em situao de risco iminente.
4. Os esforos de superao dos limites da ao municipal: a articulao metropolitana

As receitas municipais ampliaram-se bastante durante o perodo 1997- 2001, como pode ser observado na Tabela 7:
uma outra escala de interveno. Em abril de 1997, em reunio do Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana (Conderm), o prefeito solicitou a incluso do tema Morros e encostas na pauta das discusses dos problemas comuns aos municpios metropolitanos. Essa iniciativa foi bem recebida por outros municpios que enfrentam a mesma problemtica, j que na aglomerao metropolitana cerca de 40% da populao reside em reas de colinas, que tendem a se adensar cada vez mais. Durante os anos 1998, 1999 e 2000, diversas resolues do Conderm afirmam a prioridade a ser atribuda ao problema. No mesmo perodo, se desenvolviam contatos com tcnicos e polticos dos diversos municpios, e com a universidade para formatar o Programa Metropolitano Viva o Morro. Essa mobilizao deu origem a elaboraes tcnicas com o objetivo de revisar as formas de atuao da Defesa Civil e do Planejamento Urbano em bairros de colinas (Diagnstico ambiental, urbanstico e social das reas de morros da RMR; Manual de Ocupao dos Morros; Projeto de Comunicao Social para Mobilizao; Sistema de Informaes para Gesto Urbana dos Morros). Articulaes polticas embasadas nessa iniciativa permitiram que fosse encaminhada uma emenda parlamentar da bancada federal de Pernambuco ao Oramento Geral da Unio, exerccio 2001, garantindo aos dez municpios da Regio Metropolitana do Recife, com menos de 200.000 habitantes, R$ 11,6 milhes para equipamento da Defesa Civil e obras de infra-estrutura em encostas habitadas. Esse
Tabela 7 Composio da receita do oramento municipal. Camaragibe (1997-2001). Fonte: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/default.php>. Pasta Finanas Pblicas, Pernambuco e Camaragibe, 1997. Acesso em: nov. 2003.
453
Esse aumento se deve ao incremento das transferncias obrigatrias (FPM, ICMS etc) e, sobretudo, das outras transferncias (Fundo Nacional de Sade Fundef eventuais convnios), resultando principalmente da boa insero do municpio no Sistema nico de Sade.A capacidade de investir em infra-estrutura, mesmo ampliada, no segue o mesmo ritmo. Da, os esforos desempenhados pelo governo de Camaragibe para buscar na dimenso metropolitana
aporte representa para Camaragibe a duplicao dos recursos que, tradicionalmente, pode gastar em infra-estrutura. Outro ganho poltico foi conseguido quando Recife foi a sede do 1o Seminrio Nacional de Controle de Risco em Assentamentos Precrios nas Encostas Urbanas, promovido pelo Ministrio das Cidades, em agosto de 2003. Deve esse Ministrio elaborar, com base nas experincias locais, uma poltica nacional atendendo a essa problemtica especfica.
A inovao local, ao encontrar seus limites, foi capaz de indicar e induzir caminhos que parecem ser bem adaptados situao de pequenos municpios das periferias metropolitanas onde o crescimento urbano gera urgncias tais que a integrao das polticas habitacionais e de Defesa Civil, associada administrao de proximidade e ao engajamento que propicia a participao, possa romper com o abandono ao qual esto historicamente relegadas as populaes dessas periferias.
454
Referncias
ALHEIROS, Margareth. Riscos de escorregamentos na Regio Metropolitana do Recife. Salvador, 1998. Tese (Doutorado) UFBA, Salvador, 1998. BITOUN, Jan. Programa de Administrao Participativa de Camaragibe-PE. In: SPINK, P.; CAMAROTTI, I. (Org.). Reduo da Pobreza e Dinmicas Locais. So Paulo: FGV, 2001. COMPANHIA ESTADUAL DE HABITAO E OBRAS (CEHAB). Projeto Metropolitano de Habitao de Interesse Social. Recife: Cehab, 2003. Mimeo. CONDEPE-FIDEM. Programa Viva o Morro: diagnstico e resumo executivo da Regio Metropolitana do Recife. Recife, Governo de Pernambuco, 2003. (CD ROM). EMHAPE. Empresa de Habitao de Pernambuco. Relatrio de Atividades 2000-2002. Recife: Emhape, 2002. Mimeo. ESTADO DE PERNAMBUCO; FIDEM; BANCO MUNDIAL; CITIES ALIANCE. Mercado Imobilirio I. Recife: Fidem; Banco Mundial; Cities Aliance, 2002. Mimeo. IPEA; FUNDAO JOO PINHEIRO; PNUD. Atlas do Desenvolvimento Urbano no Brasil. Belo Horizonte: Ipea; Fundao Joo Pinheiro; Pnud, 2002. (CD ROM). LEAL, Suely. Pesquisa Descentralizao Poltica Administrativa, Gesto Compartilhada e Empreendedorismo Local. Recife: Nugepp, 2003. PREFEITURA DE CAMARAGIBE. Projeto Metropolitano de Habitao de Interesse Social. Camaragibe, Prefeitura de Camaragibe, 2003. Mimeo.
455
456
13.
13.
Experincias de promoo de habitao de interesse social na Regio Metropolitana de Belm: estudos de caso Conjunto Paraso dos Pssaros e Vila da Barca
Andra Pinheiro, Jos Jlio Ferreira Lima, Maria Elvira Rocha de S, Maria Vitria Paracampo e Moema Carneiro
Introduo
ste trabalho fruto do desenvolvimento das pesquisas realizadas no mbito da Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular na Regio Metropolitana de Belm (RMB), coordenadas nacionalmente pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
457
e Regional (Ippur) e localmente desenvolvidas pela Universidade Federal do Par (UFPA) e a Fase/Programa Amaznia - Par.A anlise de casos estudados vale-se da aplicao da metodologia adotada nacionalmente pelo Observatrio de Polticas Pblicas do Ippur/UFRJ/Fase Nacional. Embora tenha sido mantida a preocupao com parmetros que permitissem comparaes de experincias no plano nacional, peculiaridades locais e limites operacionais fizeram que, mesmo com a aplicao de um formulrio de pesquisa comum, os produtos obtidos e aqui relatados apresentem peculiaridades prprias do contexto local e da natureza das experincias pesquisadas. Possveis prejuzos na formao de um quadro
nacional das experincias nacionais so, a nosso ver, compensados por uma maior riqueza nas anlises, sem perda de condies para que seja feita uma comparao dos casos. De uma maneira geral, percebe-se que a trajetria da poltica habitacional tem sido conduzida na RMB em funo do equacionamento de problemas de saneamento. Um entendimento mais detalhado da situao da habitao popular na RMB requer que as experincias habitacionais tomem como ponto de referncia intervenes visando a melhorias de condies de saneamento, aes estas que envolvem no apenas o esgotamento sanitrio, o abastecimento de gua, mas tambm problemas de drenagem em razo do stio fsico. Assim, cada um dos dois estudos de caso aqui descritos Conjunto Paraso do Pssaros e Vila da Barca apresenta, em diferentes aspectos, relaes com intervenes voltadas problemtica do saneamento ambiental, seja por meio dos componentes fsicos, institucionais, seja por meio da viabilizao financeira ou mesmo do envolvimento da comunidade em torno de obras de saneamento. Neste artigo, aps a apresentao de cada caso, h anlises concentradas na aplicao dos parmetros comuns da pesquisa nacional adaptados aos casos da RMB. Empregaram-se, como referencial analtico, os conceitos de Replicabilidade, Adequabilidade e Sustentabilidade quanto aos componentes da habitao, do urbanismo, do meio ambiente, do paisagismo e espao pblico, do equipamento social e do sistema virio. A metodologia da pesquisa utilizou compara-
es entre a situao dos moradores antes e depois da experincia, consultas a beneficirios, projetistas e executores.
O contexto da Regio Metropolitana de Belm

A RMB, at 1995, era composta por dois municpios: Belm e Ananindeua. Instituda inicialmente atravs de Lei Complementar pelo Governo Federal em 1973, em 1995 foi ampliada e passou a abranger, alm dos municpios iniciais, os de Marituba e Benevides, e, em 1996, o de Santa Brbara. A populao do municpio de Belm, que era de 633.374 habitantes, em 1970, e de 933.287, em 1980, atigiu, segundo recenseamento realizado pelo IBGE em 2000, 1.795.536 habitantes. As taxas de crescimento diminuram no perodo 1970-1991: caram de 3,95% per annun no perodo de 1970-80 para 2,65% no perodo de 1980-90. A outra municipalidade da RMB, Ananindeua, cuja populao era de 22.527 habitantes em 1970 e de 88.151 em 1991, contava com 393.569 habitantes em 2000, quando vigoraram os novos limites muncipais entre ela e Belm (IBGE, 1951, 1971, 1981, 1992 e 2001). As quantidades de habitantes dos demais municpios que passaram a compor a RMB em 2000 aparecem na Tabela 1. No tocante habitao de interesse social, a RMB e, mais precisamente, as periferias dos municpios de Belm e Ananindeua tm sido alvo de diferentes tipos de ocupao desde a dcada de 1950. Houve uma primeira tendncia de distribuio de
458
Tabela 1 - Evoluo da populao da Regio Metropolitana de Belm, 1950-2000. Fonte: IBGE, censos demogrficos, disponvel em <http.www.ibge.gov.br>.
terras a instituies pblicas nos dois principais eixos em que supostamente a cidade cresceria. Exrcito, Marinha e Instituies de Pesquisas possuam a regio chamada de Cinturo Institucional da cidade. A natureza desse uso do solo, isto , a defesa por meio das foras armadas, deu origem a grandes reas com restries de acesso. Nessas mesmas reas, posteriormente ocupadas em parte por conjuntos habitacionais, vm ocorrendo, desde os anos 1970, invases de terra pela populao de baixa renda. As conseqncias dessa ocupao informal so consideradas pela mdia e pelo Governo o maior problema da cidade. Houve tambm invases em reas localizadas na periferia da cidade pertencentes ao setor privado e a instituies pblicas. Estas so as alternativas
encontradas pela populao de menor poder aquisitivo para conseguir abrigo em localizaes prximas ao trabalho e para obter as facilidades existentes na cidade. Na RMB, a invaso de terras de propriedade institucional e de propriedade privada tanto para a construo de assentamentos informais quanto para a ocupao de unidades vagas em conjuntos habitacionais inacabados, em 1991, segundo dados da Cogep (1992), foi praticada por uma populao estimada em 25 mil famlias. Em funo das caractersticas fisico-geogrficas do espao metropolitano da Amaznia, as aes do setor habitacional sempre estiveram relacionadas ao saneamento bsico, a fim de ampliar o estoque de terras infra-estruturadas para o mercado imobilirio, bem como os investimentos para melhorar as condi-
459
es de habitao nas reas alagadas, que dependem da realizao de infra-estrutura fsica, obras de drenagem, recuperao e abertura de canais. Duas linhas de aes destacam-se nesse eixo alternativo-local: a Remoo e Reassentamento da populao de reas alagadas e a Urbanizao e Regularizao Fundiria de reas de ocupao. Com relao Remoo e Reassentamento, as primeiras intervenes do poder pblico nas reas de cotas baixas de Belm foram realizadas na dcada de 1930 ao longo do Rio Guam e da Baa do Guajar visando evitar as inundaes. Nas dcadas de 1940/50, prosseguiram as intervenes por meio de Programas Federais nas reas de sade e saneamento, com destaque para o Programa de Proteo e Assistncia ao Trabalhador da Borracha, e foram executadas obras de drenagem das reas de baixadas prximas ao Igarap Tucunduba at o igarap Val-de-Cans, ficando a execuo sob a responsabilidade da extinta Fundao Servio Especial da Sade Pblica (Sesp). Ao longo das ltimas dcadas, as experincias habitacionais na RMB tm se restringido a componentes de aes de saneamento voltadas drenagem e proviso de abastecimento de gua e esgoto sanitrio. Na RMB, no h nfase na proviso habitacional desvinculada de intervenes de saneamento. Mesmo em reas secas localizadas fora da Primeira Lgua Patrimonial, as ocupaes no prescindem de aes de saneamento, em razo da falta de continuidade das redes infra-estruturais j existentes na regio metropolitana. As experincias apresentadas a seguir mostram, em diferentes momentos, interfaces entre as aes de saneamento e as realizaes voltadas melhoria habitacional.
A seleo de estudos de casos

O conhecimento do universo de intervenes de habitao de interesse social na RMB exigiu inicialmente um levantamento de todas as experincias locais no perodo de 1997 a 2002. Embora seja possvel identificar um nmero razovel de exemplos, um exame mais minucioso do material existente nas instituies governamentais revela que o registro das aes no possui dados confiveis sobre a abrangncia dos projetos, a populao-alvo e o nmero efetivo de unidades habitacionais produzidas. H problemas quanto superposio de aes; uma mesma rea aparece mais de uma vez nos registros, mesmo quando se trata apenas de uma ao de construo de equipamento ou de fornecimento, por exemplo, de cesta de material de construo. Ainda assim possvel mostrar um panorama amplo de exemplos na RMB. O mapeamento dos casos registrados obtidos nas instituies governamentais, apresentado na Figura 1, a sntese do material levantado nas instituies governamentais estaduais e municipais voltadas habitao de interesse social. A partir desse panorama, buscou-se definir critrios para a seleo dos casos para estudo tendo por base o reconhecimento do quadro fsico-geogrfico, da natureza diversa das intervenes e do desenho de financiamentos: os casos deveriam ser representativos de diferentes esferas de governo, uma vez que, em funo da instncia governamental envolvida, h diversidade no tratamento da questo habitacional. Procurou-se, ainda, incluir casos ligados s fontes de financiamento com origens em agentes que investem estruturalmente no espao urbano brasileiro.
460
Figura 1 - Mapa das intervenes habitacionais na RMB. Fonte: Cartografia elaborada pela equipe Belm (UFPa) a partir da base cartogrfica Codem (1998), dados da Companhia de Habitao do Estado do Par (Cohab, 2003) e Secretaria Municipal de Habitao, Prefeitura Municipal de Belm (Sehab, 2003).
Quanto ao envolvimento de agentes sociais, procurou-se identificar aes que enfatizassem a criao de mecanismos de participao popular, bem como experincias reveladoras de parcerias de instituies de ensino e pesquisa como canais de transferncia e disseminao de conhecimentos sociais, educacionais, tcnicos e polticos. Assim, optou-se por enfocar o Conjunto Paraso dos Pssaros, parte do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una, conduzido pelo Governo do Estado do Par, e o Projeto Morando Melhor da Vila da Barca, iniciativa da Prefeitura Municipal de Belm. A contraposio governamental dos dois casos proposital. Tanto os agentes envolvidos e seus discursos quanto a utilizao de mecanismos articulados com cada cenrio poltico so considerados significativos para o estudo.
O estudo de caso Conjunto Paraso dos Pssaros

O Conjunto Paraso dos Pssaros, ou Assentamento CDP, assim conhecido de incio por ocupar rea pertencente anteriormente Companhia das Docas do Par, surgiu em 1998 como parte da necessidade de realocao da populao a ser remanejada das reas de abrangncia das obras do Projeto de Macrodrenagem na Bacia do Una (para detalhes do projeto, ver Quadro 1). A rea no tinha uso, j que fora ocupada por depsitos de combustvel da empresa Petrleo Sabba. O projeto contou com recursos do Programa Pr-Moradia e do governo do estado para implantar a infra-estrutura urbana. No total foram produzidos 2.057 lotes urbanizados, que possibilitaram o assentamento de 4.598 habitantes.
461
Quadro 1 - O Projeto de Macrodrenagern da Bacia do Una.
462
O planejamento do conjunto e a execuo das obras contaram inicialmente com a participao popular por meio dos representantes do Comit Assessor do Projeto Una, um conselho paritrio de representantes das organizaes de bairros atingidos, do governo estadual e de diversas organizaes da sociedade civil. Durante a execuo das obras e a instalao das famlias, participaram, por intermdio de convnio de cooperao tcnica, a UFPA, atravs do Paru, e a Cohab. Trata-se de um projeto de reassentamento em rea de terra firme na zona de transio alm da Primeira Lgua Patrimonial de Belm1. A realizao do Conjunto est inserida nas aes visando realocao de famlias mediante indenizao e reutilizao de material das antigas
moradias. Para tal, um plano de reassentamento foi desenvolvido pelo governo do estado atravs da Cohab em parceria com a Prefeitura Municipal de Belm. Sua implementao peculiar nesse tipo de projeto, pois, em funo da parceria executiva entre a Cohab e o Paru/UFPA, disps de assessoria tcnica e social para as famlias a serem reassentadas, na produo das novas moradias e na organizao comunitria. Destacam-se ainda, na assessoria prestada, a realizao de um projeto de qualificao ambiental e a adoo da forma autoconstrutiva na edificao dos imveis, mediante a elaborao de um projeto de parcelamento do solo e o fornecimento de projetos arquitetnicos para os novos lotes a serem ocupados.
Primeira Lgua Patrimonial a poro do territrio municipal doada pela Coroa Portuguesa para formar a Municipalidade de Belm, em 1627, e corresponde rea mais urbanizada da cidade.
1
O projeto urbanstico do Conjunto Paraso dos Pssaros

Em termos de localizao, h duas possibilidades de acesso ao Conjunto, cuja rea totaliza 55.000 m: a partir da Jlio Csar (Conjunto Providncia) e pela Rodovia Arthur Bernardes (Conjunto Promorar) (Figura 2). As obras foram realizadas entre 1996
e 1998, abrangendo, no incio da instalao do Conjunto, uma populao de 2.057 famlias. Os custos totais de urbanizao, segundo dados obtidos na Cohab/PA, totalizaram, na primeira etapa denominada CDP I , R$ 2.602.625,18, ou seja, R$ 3.110,96 por lote, e, na segunda denominada CDP II , R$ 3.027.670,19, ou seja, R$ 3.045,55 por lote.
463
Figura 2 - Aerofoto com a localizao do Conjunto Paraso dos Pssaros. Fonte: Adaptada do levantamento aerofotogramtrico da Codem por Hamilton Ferreira (2001).
Na ocasio da realizao dos projetos bsicos de engenharia, uma primeira proposta de parcelamento para o Conjunto foi elaborada pela empreiteira contratada para as obras de infra-estrutura, mas foi posteriormente rejeitada pelos movimentos populares, em razo de problemas de alto adensamento e de dificuldades apontadas para a integrao do mesmo ao entorno. Em seguida, mais duas propostas de parcelamento foram apresentadas, at que finalmente optou-se pelo projeto elaborado, em meados de 1997, pela gerncia do Projeto de Macrodrenagem em parceria com o Paru/UFPA, em que a Cohab ficou incumbida da realizao de projetos e da implantao e gerenciamento das famlias na rea. O desenho do loteamento teve como pressuposto proporcionar acessibilidade e locais de convivncia, por meio da proviso de reas residenciais e de espaos para convvio, como praas, por exemplo. Procurou-se definir um percentual de uso para fins habitacionais que fosse compatvel com uma densidade populacional aceitvel para o Conjunto. No projeto inicial, o uso habitacional totalizava 88%, mas se manteve em 50% na verso definitiva; os tamanhos dos lotes variavam de 95 m (5,00 x 19,00) a 108 m (6,00 x 18,00), e o atendimento demanda de equipamentos urbanos era garantido. O sistema virio interno do Conjunto foi estruturado em funo da hierarquizao de sua malha, atravs de vias principais de mo dupla e de vias locais, mesmo que no houvesse uma continuidade fora do conjunto no entorno A Figura 3 apresenta uma planta do parcelamento proposto para a realocao de pessoas.
Os projetos de unidades habitacionais

Os projetos habitacionais necessrios instalao das famlias foram objeto da assessoria da UFPA, que trabalhou diretamente com a Cohab. Todo o processo de autoconstruo foi acompanhado por alunos e professores dos cursos de Servio Social, Arquitetura e Engenharia Civil, visando prestao de consultoria para a populao no projeto arquitetnico, na construo das unidades e no processo de definio da ocupao de cada lote. As famlias receberam somente os lotes urbanizados e uma indenizao pela suas antigas moradias, em geral muito pouco valorizadas, uma vez que no tinham escritura pblica, a maioria era de madeira, do tipo palafitas, e estavam em pssimas condies de conservao. O trabalho de assessoria tcnica realizado pela universidade juntamente com os demais rgos permitiu uma gesto compartilhada de recursos e aes, que apresentou vrias inovaes em relao s prticas anteriores de remoo e reassentamento de famlias das baixadas. Assim, montou-se uma estrutura no local do Conjunto, onde trabalhou durante um ano um grupo de professores e alunos de arquitetura, engenharia e servio social. Os projetos de arquitetura buscavam garantir qualidades de conforto trmico e segurana construtiva das novas habitaes, orientando as famlias que receberiam apenas o lote ou as que teriam o material de construo da antiga residncia reutilizado, assim como aqueles que receberiam uma cesta de material de construo. J os que somente receberiam o valor da indenizao pela benfeitoria
464
465
Figura 3 - Planta de parcelamento do Conjunto Paraso dos Pssaros. Fonte: Adaptada do projeto original por Hamilton Ferreira (2001).
no local de origem foram apenas orientados para o recebimento dos valores acordados nos termos do acordo celebrado entre os moradores e a Cohab. As tipologias da poca da construo destacam-se pela semelhana com a arquitetura tradicional da regio quanto ao desenvolvimento do programa e relao entre as peas internas. Alteraes foram promovidas em funo de um melhor aproveitamento da luz e da introduo de alguns dispositivos para melhorar a renovao de ar e combater a alta umidade da regio, atravs de aberturas, reas internas descobertas e presena do ptio. Com o tempo, tipologias mais atuais demonstram as modificaes econmicas realizadas pelos moradores, mediante a elevao do gabarito e acrscimos no aproveitamento do lote. H que assinalar a manuteno dos alinhamentos originais do projeto urbanstico. Os procedimentos de orientao para a instalao das famlias eram feitos depois da realizao de um sorteio de lotes entre moradores remanejados das reas de canal, includos em um cadastro organizado anteriormente pela gerncia de realocao do Projeto Una. Em seguida, os representantes das famlias eram atendidos no barraco de projetos, localizado no canteiro das obras. Caso no fosse aceita a assessoria, era apresentada a localizao do lote pelos engenheiros, com recomendaes bsicas e transporte do material de construo aproveitado da antiga moradia. Caso fosse aceita, cabia aos arquitetos a realizao de estudos referentes s necessidades de cada fam-
lia, conforto trmico e dimensionamento para o fornecimento de um esboo do projeto da residncia. De posse desse esboo, o morador teria um prazo de 24 horas para aprovar o pojeto executivo e para receber a cpia do material. Os projetos de unidades habitacionais projetados para o Conjunto Paraso dos Pssaros apresentavam como caracterstica bsica o aproveitamento do lote sem prejuzo da iluminao e da ventilao naturais para os ambientes. Os banheiros e cozinhas recebiam cuidados especiais quanto renovao de ar.Tais aspectos so necessrios em razo de sua inobservncia na arquitetura espontnea das reas de baixa renda. Com a alta umidade e as constantes elevaes de temperatura, comum a existncia de cmodos com mofo, que resulta em problemas respiratrios nos moradores. Os projetos elaborados foram propostos com a incluso de reas de ventilao nos interstcios dos ambientes. A caracterstica do formato do lote estreito e comprido levou, inevitavelmente, soluo do corredor lateral e manuteno de reas livres na frente das edificaes. Aps cinco anos de ocupao, comum verificar a construo de mais um cmodo na frente da edificao: so os ptios cobertos utilizados para atividades de lazer ou mesmo para explorao comercial. H pequenas vendas, casas lotricas e mesmo escolas particulares para aulas de reforo. A Figura 4 a seguir mostra tipologias originais construdas logo aps a implantao do loteamento enquanto na Figura 5 aparecem tipologias de edificaes em 2004, aps modificaes introduzidas pelos moradores.
466
Figura 4 - Fotos de tipologias originais (1999). Fonte: Fotos de Hamilton Ferreira (2001).
467
Figura 5 - Fotos de tipologias atuais. Fonte: Fotos de Jos Jlio Lima (2002).
A organizao comunitria na ao do Paru/Cohab

A operacionalizao da organizao comunitria foi concretizada a partir da realizao de reunies com os moradores, por quadra, visando definio de direitos e deveres dos moradores. Nesse processo, ocorreu uma sistemtica em que, pelo fato da insero da ao no Conjunto estar voltada a uma das frentes do Projeto de Macrodrenagem do Una coordenada pelo governo do estado, as demanadas estabelecidas no local eram encaminhadas aos rgos governamentais competentes. Em meio s aes de organizao comunitria e tendo como nfase a participao de outras instituies, realizou-se uma pesquisa socioeconmica focalizada na insero dos moradores em programas preexistentes de gerao de emprego e renda. Segundo essa pesquisa, das 487 pessoas entrevistadas, apenas 150 tinham algum tipo de renda, das quais somente 12% possuam renda superior a trs salrios mnimos.Tais informaes foram passadas a rgos existentes nas diferentes esferas de governo, a fim de que prestassem algum tipo de treinamento de baixo custo objetivando a qualificao profissional. Realizaram-se ento aes de parceria do Projeto Una com a Secretaria de Trabalho e Promoo Social, no mbito do Programa Comunidade Solidria, destinado a jovens em situao de risco; do Projeto Sem Choque, voltado para cursos de conserto de eletrodomsticos, bem como do Projeto Indstria da
Alegria, direcionado criao e confeco de artigos relativos a uma Escola de Samba de Carnaval. Em funo da presena de profissionais de engenharia civil, um cadastro de mo-de-obra ligada ao setor da construo foi desenvolvido.Apesar de ter sido relatada a participao da organizao popular nas discusses, tanto sobre tarifas sociais de energia eltrica e de gua compatveis com as condies socioeconmicas dos moradores, quanto sobre comportamentos sociais que incluam questes de segurana pblica, conflitos familiares e transporte coletivo, no havia ao especfica para a participao direta dos moradores em questes concernentes insero do Conjunto e seus moradores na cidade. Os esclarecimentos objetivavam a manuteno dos equipamentos existentes, e a congregao dos moradores enfatizava a luta pela construo de todos os equipamentos previstos no projeto. A anlise das condies anteriores ao projeto, do projeto em si e das condies pesquisadas aps o projeto de urbanizao em 2003 demonstra aspectos voltados a modificaes relacionadas com a situao anterior de moradia dos ocupantes em reas fora do recinto do Conjunto. De fato, nos relatos dos moradores, que comparam a situao atual do Conjunto com a moradia em reas alagadas, no h nfase nas condies encontradas por ocasio da instalao do Conjunto.A anlise do projeto de urbanizao, efetuada pelos pesquisadores como o ponto inicial do estudo de caso, no coincide com os referenciais adotados pelos moradores quando questionados sobre as condies atuais do Conjunto2.
468
Foram realizadas 35 entrevistas com moradores no perodo compreendido entre janeiro e junho de 2003.
O fato de a rea ocupada pelo Conjunto ter sido um antigo depsito de combustvel, considerada ambientalmente desfavorvel pela pesquisa, por apresentar resduos remanescentes, no foi considerado de modo negativo pelos moradores.
O Quadro 2 mostra uma sntese de aspectos relacionados s situaes anterior e posterior ao projeto de urbanizao do Conjunto.
Quadro 2 - Comparativo das situaes anterior e posterior ao projeto de urbanizao do Conjunto Paraso dos Pssaros
As informaes prestadas pelos moradores durante a realizao da pesquisa permitem concluir uma avaliao geral positiva, tendo em vista a valorizao imobiliria alcanada e a possibilidade da co-habitao familiar. Por outro lado, os moradores reclamam de dificuldades com a sustentabilidade econmica devidas a problemas de integrao do assentamento com o entorno, na medida em que no h feira de produtos alimentcios com preos compatveis com o padro socioeconmico da rea. Consultas aos atores sociais envolvidos na realizao do Conjunto Paraiso dos Pssaros acerca das condies gerais de satisfao sobre a integrao espacial do Conjunto, os impactos no entorno, a
acessibilidade fsica do Conjunto, as transformaes ambientais e sanitrias e a integrao social dos moradores, so demonstradas no Quadro 3. A insatisfao com respeito integrao do projeto, manifestada pelos beneficirios, projetistas e participantes da universidade envolvidos nas alteraes propostas ao desenho original do loteamento, deve-se localizao do Conjunto, pois no havia, inicialmente, integrao ao entorno. O problema permanece, mesmo aps a concluso das obras do projeto de macrodrenagem no entorno, na medida em que faltou uma viso urbanstica mais ampla para prever mudanas no sistema virio capazes de integrar a rea Primeira Lgua Patrimonial.
469
Quadro 3 - Sntese de resultados das consultas aos atores sociais do Conjunto Paraso dos Pssaros
Em relao ao impacto no entorno, tanto os executores segundo os quais a escolha do local foi imposta pela necessidade de uma gleba de grandes dimenses para a realocao de um nmero maior de moradores afetados pelo Projeto de Macrodrenagem quanto os beneficirios consideram-no irrelevante. J os projetistas demonstram insatisfao quanto relao do conjunto com o entorno, em razo da falta de considerao do impacto urbanstico do projeto de macrodrenagem na cidade como um todo. A necessidade de reviso do projeto de parcelamento at uma malha de maior coerncia interna trouxe, para projetistas e executores, nvel mais aceitvel em relao acessibilidade fisica dos moradores. Para os beneficirios, no entanto, o tecido urbano interno criou problemas pelo fato de o transporte pblico no respeitar a hierarquia viria interna; o trfego de nibus nas vias locais constitui um problema de acessibilidade para os pedestres. A disponibilizao de projetos de arquitetura com preocupaes de conforto ambiental e a busca de um equilbrio entre o espao pblico e o priva-
do, atravs do respeito ao alinhamento virio e da possibilidade de acrscimos de rea construda sem prejuzo do conjunto, so consideradas fatores de satisfao para beneficirios e projetistas, mas irrelevantes para executores. Quanto a transformaes ambientais e sanitrias, os respondentes revelaram-se satisfeitos. Como j mencionado, a instalao do Conjunto Paraso dos Pssaros insere-se no escopo global do Projeto de Macrodrenagem da Bacia do Una, representando assim um exemplo de melhoria das condies sanitrias precrias existentes na cidade de Belm. A Figura 6 apresenta o conjunto em 2003.
470
Figura 6 - Foto do Conjunto Paraso dos Pssaros em 2003. Fonte: Foto de Jos Jlio Lima (2003).
Estudo de caso Vila da Barca

A comunidade da Vila da Barca est localizada na orla da cidade de Belm, na faixa de terra ao longo da Baa do Guajar, na altura do Bairro da Sacramen-
ta (Figura 7). Apresenta, como caracterstica peculiar, uma configurao espacial estruturada pela continuidade da cidade sobre as guas, para alm dos limites da terra firme.
471
Figura 7 - Localizao da Vila da Barca. Fonte: Adaptao pela equipe da UFPa do levantamento aerofotogramtrico Codem, PMB (1998).
A Vila da Barca teve sua ocupao iniciada provavelmente por volta da dcada de 1920; (Diogo, 2002). Os moradores originais talvez fossem trabalhadores de uma fbrica de beneficiamento de castanha localizada no Bairro do Reduto, bairro industrial do incio do sculo XX, situado na vizinhana. Para a Vila da Barca, ter-se-iam deslocado famlias de ribeirinhos e agricultores oriundos dos municpios de lgarap-Miri e Abaetetuba (Figura 8).A localidade tambm possuia uma estao de trem nas proximidades, o que teria agregado populao em razo da existncia de um local de comercializao de produtos agrcolas.
drenagem, j referido anteriormente. Tal caracterstica est associada necessidade de erradicao de habitao em palafita, sem uma relao direta com a resoluo do problema estrutural de drenagem que orientou a construo de canais, novas vias e o conseqente remanejamento de populao. O interesse pelo estudo do caso deve-se ao fato de ser a primeira interveno institucional na rea a contar com desenho financeiro especfico para as necessidades locais.
O arranjo institucional da experincia piloto do Programa Morando Melhor Vila da Barca

A aplicao do Programa Morando Melhor da Prefeitura Municipal de Belm (SEHAB, 2003) na Vila da Barca teve como objetivo a realizao de um projeto piloto de financiamento, sem juros, para aquisio de material de construo para pequenas obras em residncias de famlias com renda entre 1,5 e 3 salrios mnimos. A promoo foi da Secretaria de Habitao do Municpio de Belm (Sehab) em parceria com a Associao Paraense de Apoio s Comunidades Carentes (Apacc), o Centro de Estudos Articulao e Referncia para Assentamentos Humanos (Cearah Periferia) e a Associao de Moradores da Vila da Barca (AMVB). Os valores de financiamento por famlia variavam de R$ 200,00 a R$ 600,00, assim distribudos: poupana da famlia, 1/6 do valor da obra; subsdio da Prefeitura Municipal de Belm, 2/6 do valor da obra; emprstimo Apacc/Cearah Periferia, 3/6 do valor da obra (valor a ser retomado pela famlia em um prazo de 12 meses).
472
Figura 8 - Fotos antigas da Vila da Barca. Fonte: reproduo de foto do Jornal O Estado do Par (dcada de 1940) feita por Adriane Diogo (2002).
A Vila da Barca uma das ocupaes de rea de baixada em Belm. Mesmo inserida na Bacia do Una, por constituir uma ocupao sobre a Baa do Guajar ligada ao sistema virio principal dos bairros consolidados de forma direta, atravs de avenida estrutural, e no sobre curso de gua do interior do tecido urbano, no foi includa no Projeto de Macro-
As obras realizadas na Vila da Barca no perodo entre 1998 e 2000 envolveram 59 famlias beneficiadas com financiamento para aquisio de material de construo para melhoria habitacional. Segundo dados da Sehab, 74,4% das famlias beneficiadas utilizaram mo-de-obra local especializada, e 55,32% delas agruparam-se em grupos solidrios para o financia-
mento. As obras realizadas abrangeram reforma ou ampliao de cmodos, recuperao ou ampliao de instalaes sanitrias, reforma ou pintura de fachadas, recuperao ou implantao de instalaes eltricas ou hidrulicas e estrutural, construo ou recuperao da cobertura e construo de cercas, portes e varandas (Figura 9).
Figura 9 - Melhorias nas edificaes da Vila da Barca promovidas por financiamento do programa Morando Melhor. Fonte: Fotos de Jos Jlio Lima (2002).
O arranjo institucional consistiu na formao de um Conselho Gestor composto pela Secretaria de Habitao da Prefeitura Municipal de Belm, a Apacc e o Cearah Periferia. Abaixo do conselho, formou-se uma unidade de coordenao do projeto, composta pelos mesmos membros do conselho e outros da Federao Metropolitana de Centros Comunitrios e Associao de Moradores (Femecam), da Confederao dos Bairros de Belm (CBB) e de entidades de base da rea. Nessa unidade, articulavam-se trs equipes, uma social, uma responsvel pelas obras e uma responsvel pelo gerenciamento e por uma comisso de compras. A organizao comunitria esteve envolvida no projeto para garantir o adimplemento, na medida em que o sistema de emprstimo, segundo a estrutura montada, dependia do pagamento de todos os moradores, dentro do limite do escopo do projeto.
Merece destaque no arranjo institucional (Figura 10) a criao, na rea do projeto, de uma Comisso de Fiscalizao, composta pelos prprios moradores, com a responsabilidade de estar presente na execuo das obras e de fiscalizar o emprego dos recursos. Por se tratar de uma iniciativa voltada participao de uma organizao no-governamental da qual os recursos eram originados, em parceria com a administrao local, no havia na experincia uma participao maior desta ltima. As aes visavam diminuio de inadequao habitacional no assentamento e formao de grupos solidrios para garantir o pagamento dos financiamentos. Em sntese, os resultados foram especficos para as unidades das famlias participantes, sem maiores repercusses urbansticas. A repercusso do Projeto Morando Melhor Vila da Barca no atinge as condies urbanas concernentes ao
473
Figura 10 - Esquema institucional elaborado pela equipe da UFPa a partir de informaes fornecidas pela Prefeitura Municipal de Belm
saneamento. O Quadro 4 a seguir sintetiza aspectos de uma comparao entre a situao anterior e posterior ao projeto de urbanizao Morando Melhor. Mesmo que o projeto tenha sido considerado como um piloto para uma ao mais abrangente, possivel identificar algumas concluses sobre seu alcance na Vila da Barca.
474
Os resultados obtidos tm levantado discusses sobre at que ponto a tipologia da ocupao e a manuteno das caractersticas de ocupao sobre as guas seriam um fator de preservao da identidade da rea. H uma continuidade no processo de construo e reconstruo edilcia na Vila da Barca, considerada fundamental para a manuteno de pequenos negcios como forma de assegurar a subsistncia da populao ali instalada. Pela proximidade com a feira do Ver-o-Peso e com o centro
comercial metropolitano, a Vila da Barca uma espcie de entreposto para a venda de produtos vindos da regio das ilhas. Mesmo que no tenha ocorrido qualquer modificao mais abrangente, o projeto apontado pelos moradores como benfico. Seria complementar a melhoria da unidade de sade localizada no entorno do assentamento, em um terreno na poro continental. Institucionalmente, a interveno piloto na Vila da Barca abriu a discusso para um projeto mais amplo que prev o aterro e a alterao da tipologia das edificaes. Tal projeto vem sendo discutido pelos moradores e pela prefeitura desde o incio de 2004, mas ainda no h consenso para que ele consiga deslanchar, embora j existam, segundo a prefeitura, recursos federais aprovados.
Quadro 4 - Comparativo da situao anterior e posterior ao projeto de urbanizao Morando Melhor Vila da Barca
Em que pesem as diferenas entre as duas experincias apresentadas como estudos de caso na RMB, o objetivo contribuir no sentido de discernir se seriam reprodutveis, adequadas ou aplicveis sustentabilidade em si. Nas trs abordagens, so indicados aspectos considerados negativos e positivos de cada uma das experincias (Quadro 5). Pelo indicado, a reprodutibilidade da experincia do Conjunto Paraso dos Pssaros centraliza-se no remanejamento de populaes de reas sem saneamento, onde os moradores so removidos para locais de condies mais salubres de moradia. Nas novas reas, h necessidade de organizao comunitria em torno da adequabilidade de equipamentos sociais, tanto em nmero quanto em qualidade do atendimento, e em torno de esquemas capazes de dotar essas reas de condies de circulao visando integrar o novo assentamento ao sistema de transporte que serve ao entorno. Outro aspecto importante no item da reprodutibilidade refere-se dimenso do conjunto. Empreendimentos pblicos com muitas unidades
tendem a ser construdos em reas desmatadas para esse fim, procedimento que causa danos ao ambiente natural, acarretando prejuzos para a sustentabilidade ambiental do assentamento. No que se refere adequabilidade do conjunto, verifica-se uma discordncia entre o projetado e o vivido pelos moradores. O projetado, enquanto estrutura de desenho urbano para a consolidao do conjunto, demandaria uma correpondncia com medidas necessrias insero do transporte pblico e ao desenho virio proposto. Mostra-se aqui o quanto a ao de proviso habitacional est desintegrada do restante da administrao pblica. O mesmo se depreende da falta de titulao definitiva, perpetuando uma condio de insegurana, mesmo que tenha sido possvel dotar o conjunto de unidades habitacionais capazes de prover espao para abrigar o crescimento da famlia e das atividades produtivas ou o desenvolvimento de atividades comerciais. A reprodutibilidade da experincia piloto do Projeto Morando Melhor Vila da Barca observada no
475
Quadro 6 a seguir est relacionada forma de conteno da inadequao habitacional. Merece destaque a insero de um arranjo institucional para tratar desse aspecto do dficit habitacional na RMB. Considerando a adequabilidade da iniciativa, mesmo que se tenha em mente o reduzido impacto ambiental e urbano da experincia, deve-se registrar que a experincia suscita a discusso sobre o respeito tipologia das edificas e ao tratamento individual das necessidades de melhoria habitacional, ainda que a sustentabilidade do projeto esteja comprometida pela baixa durabilidade em funo da alta umidade na rea.
Aliada pouca abrangncia urbanstica do projeto, a falta de uma ao de regularizao fundiria na Vila da Barca provoca, segundo os moradores pesquisados, uma especulao imobiliria envolta na questo da possibilidade de manter uma ocupao em lotes localizados em pontos privilegiados pelas melhorias promovidas pelos moradores nas pontes de acesso (estivas, segundo a denominao local). Nenhuma forma de controle est vinculada a essa especulao imobiliria. Apenas em 2004, a rea foi declarada como zona especial de interesse social, 10 anos aps a promulgao do Plano Diretor de Belm e cinco aps a Legislao de Controle Urbanstico.
476
Quadro 5 - Avaliao do Projeto Paraso dos Pssaros
Quadro 6 - Avaliao do Projeto Morando Melhor Vila da Barca
Consideraes finais
Os dois estudos de caso permitem vislumbrar modificaes na conduo da poltica habitacional na RMB, em que h aplicao de programas nacionais. Convm lembrar que do meio da dcada de 1980 at o incio da dcada de 1990 programas como o HabitarBrasil e o Programa de Arrendamento Residencial no contemplavam os assentamentos de Belm.A iniciativa da Cohab, ao articular aes de remanejamento do Programa Una com o programa Pr-Moradia, reabilita aes desse carter e prope maior ateno para a aplicabilidade de tais programas ao contexto regional e local. Quanto aos arranjos institucionais, nos dois casos ocorreram inseres de novos atores: no Paraso dos Pssaros, da Universidade Federal do Par; na Vila da Barca, da ONG Cearah Periferia. A princpio, so tidos como decisivos para que as aes de interven-
o habitacional sejam reproduzidas, sustentveis e tenham maior nvel de adequao. Em um exame mais detalhado, porm, deve-se destacar que h limites importantes em tais articulaes. No caso especfico da Universidade no Paraso dos Pssaros, a orientao e a informao passadas aos novos moradores no avanam para uma mobilizao em torno de conquistas mais permanentes, como a regularizao fundiria, ou mesmo de uma reviso da insero do morador no contexto do prprio projeto de macrodrenagem. No foram formadas comisses de acompanhamento ou qualquer outro esquema mais independente da populao para cuidar da continuao da relao institucional. Hoje, quando a Cohab e a Universidade esto fora do projeto, h constantes disputas em torno da utilizao de reas devolutas pela Companhia de Saneamento do Estado do Par (Cosanpa), responsvel pela continuidade e finalizao das obras de drenagem na
477
bacia. Algumas reas do Paraso dos Pssaros tornaram-se depsitos de material e garagem para veculos pesados ainda utilizados nas obras da bacia. No caso da Vila da Barca, a presena da Cearah Periferia, ONG desvinculada de programas nacionais de fomento habitao, impe limites para a ao institucional, o que se torna uma limitao do ponto de vista da abrangncia urbanstica do projeto. Embora a capacidade mobilizadora da ONG seja um fator positivo que contribuiu para a presena da Secretaria de Habitao do Municpio, naquele momento ainda uma secretaria em processo de instalao. A presena da Cearah trouxe um certo isolamento do rgo governamental responsvel em relao aos demais rgos da administrao municipal, como, por exemplo, a Companhia de Desenvolvimento e Administrao da Regio Metropolitana de Belm (Codem), responsvel pela regularizao fundiria, e a Secretaria Municipal de Saneamento (Sesan), necessria para dar coerncia ao carter pontual da interveno. A municipalizao da poltica habitacional depende de capacitao e de rticulaes inter e intragovernamentais ainda no priorizadas. Do ponto de vista urbanstico, tambm investigado nos estudos de caso, h dificuldades para a consolidao dos assentamentos. A localizao do Conjunto Paraso dos Pssaros demanda uma reviso do sistema de transporte pblico e da estruturao viria, inexistente no projeto do Conjunto. As iniciativas tambm esbarram na falta de uma poltica de regularizao fundiria. Mesmo estando previstos os instrumentos de regularizao no Plano Diretor e em outros instrumentos legais, sua no-aplicao torna difcil a sustentabilidade das experincias. Quanto vinculao entre habitao e aes
de saneamento, apresentada no incio deste trabalho, possivel afirmar, a partir dos casos estudados, que as dificuldades encontradas para sanear reas ocupadas por populao pobre dentro do espao urbano da RMB so de ordem tcnica, poltica e econmica. Diante da falta de tecnologia adequada s especificidades regionais, combinada com a falta de capacidade de gesto, as experincias tendem a reproduzir modelos desenvolvidos em outras regies do pas; a resoluo tcnica defronta com a inexistncia de solues prprias para a problemtica amaznica. H uma dificuldade devida ao relevo plano para escoamento por gravidade das guas residurias, que, juntamente com a existncia de um ciclo hdrico marcado por um grande nmero de cursos de gua em bacias ocupadas com adensamento urbano, tornam a resoluo tcnica difcil e fora dos parmetros consagrados em normas desenvolvidas para outras realidades. As dificuldades de ordem poltica esto ligadas a prticas clientelistas e assistencialistas que envolvem as relaes entre a populao e os promotores das aes de saneamento. Alm disso, os custos das obras exigem grandes investimentos, da a insero de agncias multilaterais, como o BID, quase sempre com uma agenda desvinculada das prticas locais. Por outro lado, as intervenes de saneamento articuladas com as intervenes de melhoria habitacional em reas alagadas, principalmente no tocante poltica de Remoo e Reassentamento, vm ao longo das ultimas dcadas ganhando novos contedos polticos e tcnicos com avanos e retrocessos. Mesmo com a permanncia de prticas clientelistas e corporativistas, observa-se um processo de ampliao da participao popular nos programas atuais, embora mais no mbito consultivo do que no deliberativo.
478
Referncias
COGEP (Coordenadoria Geral de Planejamento). Diagnstico do Plano Diretor de Belm. Belm: Prefeitura Municipal de Belm, 1992. Mimeo. DIOGO, Adriane.Vla da Barca: Morando sobre as guas. Belm-Par-Brasil Por uma Interpretao Urbanstica Situacional dos Espaos de Moradia Popular Autoconstrudos. Rio de Janeiro, 2002. Dissertao (Mestrado) PROURB - UFRJ, Rio de Janeiro. 2002. FERREIRA, Hamilton. Gesto e reforma urbana em rea de assentamentos humanos: convnio COHAB/UFPa PARU/FADESP. Belm, 2001. Monografia (Especializao) CESUPA, Belm. 2001. IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica). Censo Demogrfico 1950. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1951. __________. Censo Demogrfico 1970. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1971. __________. Censo Demogrfico 1980. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1981. __________. Censo Demogrfico 1991. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 1992. __________. Censo Demogrfico 2000. Regio Metropolitana de Belm. Rio de Janeiro: IBGE, 2001. IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas). DAU/UFPa - Departamento de Arquitetura Universidade Federal do Par. Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano. Belm: Universidade Federal do Par, 1997. LIMA, Jos Jlio. Regulatory Instruments and Urban Form: Searching for Social Equity in Belm, Brazil. Oxford, 2000.Tese (Doutoramento) Oxford, Oxford Brookes University. 2000. Secretaria Municipal de Habitao SEHAB. Programa Morando Melhor. Belm: SEHAB, 2003. (cpia) TRINDADE JR., Saint-Clair. A Cidade Dispersa. So Paulo, 1998.Tese (Doutoramento) Universidade de So Paulo, So Paulo. 1998.
479
480
14.
14.
Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada1
Renato Godinho Navarro
O
1
presente artigo, na primeira parte, descreve o contexto social e poltico em Belo Horizonte, nos anos 1980 e incio dos 1990 e, a seguir, registra aspectos histricos e descritivos do sistema deliberativo da poltica habitacional existente no municpio, entre 1989 e 1992. Na segunda
481
parte, delineia e analisa as caractersticas bsicas da poltica de democratizao do referido sistema, implementada por foras, movimentos e organizaes democrticas e populares, observando-se trs formas de ao: 1) ampliao institucional do sistema deliberativo com a criao de novas instituies de deliberao e consulta;
As pesquisas que deram origem a este trabalho foram desenvolvidas inicialmente no mbito de duas redes nacionais de pesquisa: 1) Projeto Pronex/MCT/CNPq Metrpoles, desigualdades socioespaciais e governana urbana (coordenado nacionalmente pelo professor Luiz Csar de Queiroz Ribeiro); 2) Projeto Habitat/ Finep Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, coordenado pelo professor Adauto Lcio Cardoso. Em ambos os casos, o n da rede em Minas Gerais situa-se no Observatrio das Metrpoles, PUC Minas/Proex, coordenado pela professora Maria Helena de Lacerda Godinho.
Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada
2) garantia de um funcionamento relativamente regular das novas instituies democrticas e democratizantes; 3) democratizao das instituies normativas e organizacionais existentes. As aes de implementao dessas trs diretrizes so analisadas na terceira parte e, ao final, apresentam-se as concluses.
1. Antecedentes histricos
No final da dcada de 1970 e incio da seguinte, desenrolam-se importantes processos no Brasil: crise econmica, agravamento das desigualdades socioespaciais, movimentos sociais e populares, mobilizao de outros setores da sociedade civil e processo de redemocratizao do pas. No caso de Belo Horizonte, alm desses processos, merece destaque a ocorrncia de significativas mobilizaes populares, lideradas por entidades e instituies ligadas problemtica das favelas2. Esses movimentos, entre outros fatores, foram, de certa forma, responsveis pela iniciativa tomada pelo rgo metropolitano (o Plambel), em 1982, de estruturar a fundamentao jurdica e o anteprojeto de lei do Programa Municipal de Regularizao de Favelas (Profavela). Em janeiro de 1983, foi aprovada (e, posteriormente, sancionada pelo prefeito Jlio Arnoldo Laender) a Lei Municipal 3.532, que autorizava o Executivo municipal a criar o Profavela. Em face do Decreto 4.489, de 13 de julho
de 1983, fizeram-se mudanas significativas na estrutura organizacional do Executivo municipal, destacando-se a criao de nove secretarias especiais; entre elas a Secretaria Municipal de Ao Comunitria (SMAC), definida como responsvel pela questo da habitao popular, e a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), pelo planejamento e execuo da poltica urbana de desenvolvimento. Nos rgos e secretarias municipais existentes, duas alteraes merecem destaque por sua interface com a problemtica habitacional, a saber: 1) foi extinta uma espcie de diviso de trabalho entre a Superintendncia de Desenvolvimento da Capital (Sudecap) e a Secretaria Municipal de Obras (aquela com os projetos de obras de maior envergadura, e esta com os projetos de menores propores); todas as obras passaram para o mbito da Sudecap, e Secretaria de Obras foi atribudo o papel de rgo de fiscalizao da legislao urbanstica (aprovao de projetos de construo, fiscalizao de obras etc.); 2) a Companhia Ferrobel teve seu estatuto alterado em dois importantes aspectos: a) no nome, passando para Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte, Urbel; b) na finalidade principal, que passou a ser de urbanizao de terrenos (reas municipais), com, entre outras coisas, diviso em terrenos peque-
482
Participaram desses processos a Unio dos Trabalhadores da Periferia (UTP), a Pastoral de Favelas e a Federao das Associaes de Moradores de Belo Horizonte (Famobh).
2
nos (80 a 100 m) a serem distribudos para camadas de baixa renda. No incio do segundo semestre de 1984, a SMAC e a SMDU, juntamente com a Secretaria Municipal de Assuntos Especiais (SMAE) e a Secretaria Municipal de Planejamento (SMPL), sob a coordenao da primeira, elaboraram e lanaram o Plano Municipal de Habitao Popular. A vinculao da Urbel a essas quatro secretarias configura o que poderia se chamar de um Sistema Municipal de Habitao Popular, ou seja, um formato institucional em que cada instituio ou rgo cumpre um determinado papel ou uma determinada funo, a saber: a SMAC, mobilizao comunitria; a SMAE, em conjunto com o rgo ou agente promotor (no caso a Urbel), captao de recursos em mbito estadual, federal e internacional; a SMDU,acompanhamento tcnico do Plano (...) bem como sua compatibilizao com o Plano de Desenvolvimento Urbano do Municpio; a SMPL, compatibilizao da atuao dos rgos e entidades municipais envolvidos na elaborao e implementao da poltica municipal de habitao popular. O Plano d bastante nfase aos chamados programas alternativos em contraposio queles considerados programas tradicionais de habitao popular:
Assim, a necessidade de se desenvolverem programas alternativos, baseados na autoconstruo, consenso quase unnime entre as agncias especializadas, autoridades e estudiosos do assunto. (...) Para a consecuo dos objetivos propostos sero implementados quatro programas: Lotes com Servi-
os; Lotes Individuais Urbanizados; Reurbanizao e Legalizao de Favelas e reas de Ocupao No Controladas; Apoio Construo, Ampliao e Melhorias Habitacionais. Esses programas, ainda que individualizados, so recorrentes e complementares, devendo ser combinados de acordo com as caractersticas de cada rea da cidade (Plano Municipal de Habitao Popular, p. 11; 18).
A questo da participao popular j aparece nesse documento: 1) nas diretrizes gerais: ...vale lembrar a importncia da participao popular para o bom desempenho de um plano como o proposto. Ningum melhor do que a prpria comunidade afetada para saber em cada situao concreta as opes factveis entre o elenco de polticas disponveis.(p. 15); 2) no item referente ao formato institucional, sob a forma de mobilizao comunitria, a cargo da SMAC (p. 16); 3) no Programa de reurbanizao e legalizao de favelas e de reas de ocupao no controladas:
Num programa desse tipo, as equipes tcnicas do municpio, por mais eficientes que sejam, no podem prescindir da participao dos moradores. Ningum melhor que os membros da comunidade para identificar os problemas e definir suas prioridades. Assim que todo esforo deve dirigir-se no sentido de que a comunidade a ser atendida tenha participao efetiva no desenvolvimento do projeto, expondo suas necessidades, propondo solues, formulando alternativas e tomando parte ativa na implantao dos projetos (p. 29). 483
Para esse Programa foram definidos critrios de implantao tendo em vista o estabelecimento de uma escala de prioridades. A rea prioritria foi definida a partir da conjugao de trs critrios: mais densamente povoadas, com maior deficincia de saneamento bsico e infra-estrutura e com piores condies habitacionais e maior potencial de participao comunitria:
(...) como a participao fator importante em programas desse tipo, dever-se- dar prioridade de atendimento quelas reas em que se identifique maior potencial de mobilizao comunitria. Uma maneira de se verificar esse potencial a existncia de entidade comunitria formal ou de grupos informais representativos, que se tornariam, no caso, os principais elementos de contato entre os tcnicos responsveis pelo programa e a populaoalvo. (...) O contato com a populao-alvo ser feito inicialmente pela SMAC que, em conjunto com os moradores, levantar os principais problemas, as prioridades e sugestes para a ao governamental. Uma vez cumprida essa etapa, o rgo promotor, de 484 posse das informaes levantadas, elaborar uma primeira proposta de trabalho. Uma vez pronta, a proposta seria apresentada aos representantes da comunidade para discusso e recebimento de subsdios. Somente, ento, cuidar-se-ia do projeto definitivo (p. 30).
No Programa de apoio construo, ampliao e melhoria habitacionais, ressalta-se a importncia da mobilizao comunitria e de sua organizao em grupos de autoconstruo (mutiro) que atuem com base na ajuda entre seus membros (p. 35). Apesar dos evidentes avanos em termos de Poltica Municipal de Habitao, seja atravs da nova legislao, ou do Plano e de seus programas, podemse identificar evidncias de uma construo de cima para baixo. Os rgos e entidades estatais (SMAC, SMDU, SMPL, SMAE e Urbel), seus dirigentes e tcnicos comandavam a formulao e implementao do Plano Municipal de Habitao e de seus programas. A participao dos movimentos e organizaes populares deu-se, na maioria das vezes, de forma pontual (por programa e respectiva rea de abrangncia) e consultiva. Em agosto de 1983, com base em protocolos bilaterais firmados entre o governo federal (Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica Seplan-PR), e a GTZ (entidade governamental da Alemanha), o ento governador do estado, Tancredo Neves3, e a prefeitura municipal de Belo Horizonte formalizaram um protocolo de cooperao com vistas implementao do Programa de Integrao Urbana na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PIU-RMBH). Esse programa previa, em sua fase inicial (1984-6), a concentrao de suas atividades em
Atravs do Programa de Desenvolvimento de Comunidades (Prodecom)/Secretaria de Trabalho e Assistncia Social (Setas).
projetos-piloto para reas faveladas de Belo Horizonte. Em 10 de agosto de 1984, o prefeito Hlio Garcia assinou o Decreto 4.762 que cria o Profavela e dispe sobre sua regulamentao. Em janeiro de 1985, o novo prefeito, Ruy Jos Vianna Lage, sancionou a Lei Municipal 3.995, que Introduz dispositivos na Lei 3.532, de 6/1/83 Cria o Programa Municipal de Regularizao de Favelas Profavela. A partir de ento, as favelas delimitadas at aquela poca passaram a constar de um zoneamento prprio denominado SE-4 Setor Especial 4 , que possibilitava a regularizao jurdica e urbanstica desses assentamentos em Belo Horizonte4. Nesse mesmo ano em 25 de maro o prefeito sancionou a Lei Municipal 4.034, que trata do uso e da ocupao do solo urbano de Belo Horizonte e, no artigo 52 do Captulo VIII, da Comisso de Uso e Ocupao do Solo, estabelecendo para esta a finalidade de propor medidas para o aprimoramento da Lei e de sua aplicao, e opinar sobre os casos omissos. Coube ao prefeito constituir a Comisso, aprovar seu Regimento Interno e indicar dois representantes da prefeitura. Alm destes, faziam parte da Comisso: um representante da Cmara Municipal; um representante do Plambel; um representante dos rgos de classe, tais como: Associao Comercial de Minas, Sindicato da Indstria de Construo Civil e
Sindicato dos Corretores; um representante das entidades profissionais, tais como: Instituto de Arquitetos do Brasil e Sociedade Mineira de Engenheiros; um representante da comunidade. Ou seja, dos sete membros da Comisso, quatro eram representantes do Estado, sendo trs do governo municipal (dois do poder executivo municipal e um do poder legislativo) e um do governo estadual (Plambel).A assimetria de representao poltica e a desigualdade de poder ficam evidenciadas; o Estado est sobre-representado e numa posio hegemnica, tendo em vista, principalmente, o mbito e a extenso da competncia legal do prefeito conforme visto anteriormente.Alm disso, a finalidade da Comisso mostrava-se bem restrita, na medida em que lhe foi atribudo um carter consultivo e, ainda assim, limitado a poucas questes (propor medidas para, opinar sobre; o aprimoramento da Lei e eventuais casos omissos). Finalmente, em abril de 1985, a prefeitura (ainda na administrao municipal de Ruy Lage), por intermdio da Secretaria Municipal de Ao Comunitria, coordenadora do Profavela, lanou a segunda parte do Plano, que foi denominado, ento, Plano Municipal de Habitao Popular II. O Plano II inteiramente dedicado ao Profavela e expe de forma detalhada e didtica: 1) as questes mais relevantes da Lei 3.995/85; 2) as obrigaes e competncias dos
485
Os principais aspectos do Profavela, que passaram a valer a partir de ento foram: 1) garantia da tipicidade e caractersticas dos assentamentos favelados; 2) instituio de um lote padro; 3) proibio de alienao a um mesmo ocupante de mais de um lote residencial; 4) indicao do direito de titulao mulher no caso de famlia no legalmente constituda; e instituio de interveno do Poder Pblico na transferncia de ttulos em reas originalmente de propriedade municipal.
4
diversos rgos municipais; 3) os procedimentos e aes tcnicas e administrativas necessrias efetivao do Programa. A Constituio de 1988 gerou a necessidade de adequao legal dos municpios s novas exigncias normativas e, em Belo Horizonte, restabeleceram-se os antigos poderes da Cmara municipal, alm de ter havido o favorecimento das condies de sua atuao. Duas determinaes fundamentais da Constituio deveriam se materializar: promulgao das leis orgnicas municipais e, para os municpios com populao acima de vinte mil habitantes, elaborao de um Plano Diretor. Em Belo Horizonte, no perodo referido, a coligao partidria que ocupava a prefeitura (Administrao Pimenta da Veiga/Eduardo Azeredo) detinha a maioria na Cmara municipal e era liderada pelo PSDB. Entretanto, foras de oposio ditas democrticas e populares eram bem fortes e bastante ativas na Cmara. Em 1989, a Administrao Pimenta da Veiga/ Eduardo Azeredo lanou o Programa Participativo de Obras Prioritrias (Propar). Segundo Somarriba (1996, p. 531), esse Programa realizou assemblias regionais, com a presena do prefeito, nas quais foram sugeridas as obras que os participantes julgavam prioritrias; tais assemblias no tiveram, portanto, carter deliberativo e serviam apenas para indicar de forma descontnua e nada sistemtica, as princi-
pais preocupaes dos moradores de cada regio. O governo em exerccio manteve as nove Administraes Regionais institudas por lei no governo anterior (1983-1988, PMDB) e, assim, reiterou a idia da descentralizao da gesto municipal. Essa descentralizao foi, entretanto, criticada pelo ento prefeito de Belo Horizonte, Patrus Ananias (tambm vereador no perodo imediatamente anterior), em entrevista concedida em 19945. Em 1992, o sistema deliberativo da poltica habitacional em Belo Horizonte era composto: 1) do ponto de vista dos fruns decisrios, por aqueles tradicionais (Cmara municipal e prefeitura) e, no Executivo, com destaque, o rgo definido legalmente e desde 1983 como gestor, a saber, a Urbel. Esta, por sua vez, era responsvel pela administrao do Fundo Municipal de Habitao Popular, criado em 1955. Outros rgos do executivo mantinham relao direta com o sistema deliberativo da poltica habitacional, seja como executor de parte de suas decises como no caso da Sudecap seja como controladora e fiscalizadora da aplicao da Lei de parcelamento, uso e ocupao do solo urbano e do Cdigo de Obras e de Posturas como no caso da Secretaria Municipal de Atividades Urbanas/ SMAU. O prefeito Patrus Ananias, na mesma entrevista de 1994, declarou que tanto a Sudecap quanto a Urbel estavam rigorosamente sucateadas:
486
Entrevista Revista Proposta, da Fase, n. 62, p. 42, set. 1994.
Quando assumimos a Prefeitura, estas empresas [Sudecap e Urbel] estavam rigorosamente sucateadas. A Sudecap, inclusive, funcionava como um rgo autnomo totalmente desvinculado das prioridades do governo municipal. Era uma linha auxiliar de empreiteiras e no um rgo pblico voltado para o bem comum (...) o governo anterior praticamente no fez nenhuma casa popular (Revista Proposta, da Fase, n. 62, p. 37, set. 1994).
2) do ponto de vista normativo e jurdico-legal mais geral: a) pela Poltica Municipal de Habitao, oriunda dos governos anteriores, na qual se inseria o Profavela, descrita e analisada em seo anterior; b) pelo Plano Diretor e Luos de 1985. Em dezembro de 1990, o Executivo enviou Cmara uma proposta de reviso, mas a polmica se instalou quando a bancada, dita democrtica e popular e de oposio, questionou tanto o processo de elaborao, considerado pouco participativo, como seu contedo, considerado tecnocrtico; votada em 1992, a proposta no foi aprovada. Sobre essa no aprovao, Patrus Ananias afirma que o governo anterior no teve competncia para conseguir, internamente, unidade em torno do Plano e, ao mesmo tempo, faltou empenho poltico pessoal do prprio prefeito Eduardo Azere-
do no processo de tramitao na Cmara6; c) pela Lei Orgnica do Municpio (LOM), aprovada em 1990, que se configura como a parte mais importante e significativa de uma poltica de democratizao, ao estabelecer os fundamentos, os princpios e as principais diretrizes para a gesto do municpio numa perspectiva democrtica e para a democratizao da gesto municipal das polticas urbanas entre as quais, a poltica habitacional7. Enquanto sntese de um projeto democrtico e democratizador de gesto da cidade, e dada sua grande relevncia, a LOM ser, a seguir, tratada de forma detalhada. Alm disso a LOM merece um destaque especial porque seu processo de elaborao desempenhou um papel decisivo na aglutinao de vereadores democrticos e populares da oposio, movimentos e organizaes da sociedade civil, em torno dos fundamentos, princpios e diretrizes de uma poltica de gesto democrtica da cidade. Essa poltica, por sua vez, tornou-se um dos eixos norteadores do programa da coligao partidria que, liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), venceu as eleies municipais de 1992, e se tornou uma referncia fundamental para as mudanas posteriores na gesto da poltica habitacional no municpio.
487
Segundo depoimento de Patrus Ananias: O Plano foi mandado para a Cmara e ficou l como um filho rfo, esquecido. Vrios secretrios publicamente divergiam e discordavam do Plano Diretor. A rejeio ao Plano teria ocorrido basicamente por divergncias sobre vrios instrumentos mas, sobretudo, sobre o solo criado (Revista Proposta da Fase, n. 62, p. 41, set. 1994).
6
Em seu prembulo se l: Ns, representantes do povo de Belo Horizonte, investidos pela Constituio da Repblica, na atribuio de elaborar a lei basilar da ordem autnoma e democrtica que, fundada no imprio da justia social e na participao direta da sociedade civil, instrumentalize a descentralizao e a desconcentrao do poder poltico, como forma de assegurar ao cidado o controle do seu exerccio, o acesso de todos cidadania plena e a convivncia em sua sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, promulgamos sob a proteo de Deus, a seguinte Lei Orgnica.
7
Democratizao na gesto da poltica de de habitao em em Belo Horizonte,Residencial Asca: um estudo do Programaser disseminada Poltica municipal moradia popular Belo Horizonte - o anos 1990: uma experincia possvel de de Autogesto
A importante questo da participao popular da sociedade civil no processo decisrio vem tratada em vrios artigos da LOM. J o artigo 2 destaca como princpio que todo poder do Municpio emana do povo, prevendo no pargrafo 1 o exerccio indireto do poder pelo povo, por meio da eleio de representantes. No pargrafo 2 do mesmo artigo, o exerccio direto do poder pelo povo se d por meio de plebiscito, referendo, iniciativa popular no processo legislativo e participao na ao fiscalizadora da administrao pblica; neste ltimo caso, a ao materializa-se mediante as instncias populares, com estatutos prprios, aprovados pela Cmara municipal. Como objetivo prioritrio do municpio a LOM (artigo 3) estabelece, entre outros, assegurar o exerccio, pelo cidado, dos mecanismos de controle da legalidade, a legitimidade e a eficcia dos atos do Poder Pblico e dos servios por ele prestados populao; assegurado a qualquer cidado e s entidades legalmente constitudas o direito de denunciar s autoridades competentes os atos lesivos aos direitos dos usurios, praticados por rgo ou entidade pblica ou por delegatrio de servio pblico (Ttulo II, art. 4, 6). Por outro lado, estabelece que a ao administrativa do Poder Executivo ser organizada segundo os critrios de descentralizao, regionalizao e participao popular (art. 18 do Captulo IV, que trata da Administrao Pblica); prev que o Poder Pblico garantir a participao da sociedade civil na elaborao do Plano Diretor, do Plano Plurianual, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual (art. 24).
488
A LOM tambm reitera a participao popular por meio da eleio de seus representantes (os vereadores) pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos (No Ttulo IV,Da Organizao dos Poderes, Captulo I, art. 70); prev que a Cmara manter comisses permanentes e temporrias, cabendo-lhes a realizao de audincias pblicas com entidades da sociedade civil (inciso II do art. 82), e atribui a elas competncia para receber petio, reclamao, representao ou queixa de qualquer pessoa contra ato ou omisso de autoridade ou entidade pblica (inciso V); prev as possibilidades de emenda a essa Lei, entre as quais reconhece a participao da iniciativa popular (art. 86); preceitua que, em matria de interesse especfico do Municpio, a iniciativa popular pode se exercer pela apresentao Cmara de projeto de lei subscrito por, no mnimo, cinco por cento do eleitorado do municpio (art. 89). Em relao fiscalizao e controle do Poder Legislativo, preceitua que qualquer cidado, partido poltico, associao legalmente constituda ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidade de ato ou agente pblico (art. 96); institui a Defensoria do Povo dando-lhe, entre outras atribuies, a de apurar as reclamaes, queixas ou denncias contra prestao dos servios pblicos, por parte de qualquer cidado. Em vrios de seus artigos a LOM trata especificamente da democratizao na gesto de polticas sociais setoriais (Sade: artigos 139 e 143; Educao: artigos 158, 159 e 162; Cultura, artigos 168 e 169; Assistncia social, artigos 175 e 178). Da mesma forma, assegura que o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade, a garantia do bem-estar de sua populao e o cumprimento da funo social da propriedade objetivos da poltica urbana executada pelo Poder Pblico se dem mediante a participao da sociedade civil no planejamento e no controle da execuo de programas que lhe forem pertinentes (Cap. XI, Poltica Urbana, art. 184). No planejamento do transporte coletivo e do sistema virio, a LOM nomeia, como um dos princpios a serem observados, o da participao da sociedade civil (art. 196). Neste contexto normativo e organizacional do municpio, uma vontade poltica de democratizao, por parte de setores expressivos da sociedade local, materializou-se em uma poltica com a finalidade de implantar a gesto democrtica na cidade de Belo Horizonte e, portanto, a democratizao da gesto de suas polticas urbanas; entre tais polticas incluiu-se, evidentemente, a poltica habitacional dotada de um sistema deliberativo segundo o qual, conforme mostrado na seo anterior, ficou evidente a necessidade de aes democratizantes. No processo eleitoral de 1992, as eleies para a prefeitura de Belo Horizonte foram vencidas pela Coligao Frente BH Popular formada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e Partido Verde (PV). Foram eleitos, como prefeito, Patrus Ananias do PT (vereador e relator da LOM) e vice-prefeito, Clio de Castro (do PSB); para a Cmara municipal, elegeu-se uma bancada expressiva de vereadores filiados a tais partidos.
2. A poltica democratizao do sistema deliberativo da poltica habitacional em Belo Horizonte

Na construo da poltica de democratizao estiveram envolvidos, no plano da sociedade civil, movimentos sociais, organizaes populares, entidades profissionais, sindicatos, ONGs e outros, que, desde a dcada de 1980, vinham atuando e conseguindo resultados positivos, ainda que parciais na democratizao da gesto municipal das polticas urbanas e, portanto, da poltica habitacional. No plano institucional estatal destacaram-se: 1) tcnicos do poder executivo municipal, comprometidos ou sensibilizados pelo iderio da reforma urbana (e, no caso especfico, pela plataforma da gesto democrtica da cidade); 2) vereadores eleitos para a legislatura do perodo 1989-1992, principalmente aqueles filiados aos chamados partidos de esquerda ou progressistas (PT, PSB, PC do B, PPS, PV e outros) que constituram uma bancada significativa e atuante no legislativo municipal (em termos quantitativos, mais de um tero da composio total da Cmara). Tais vereadores, apoiados pelos movimentos e organizaes da sociedade civil, tiveram um papel decisivo na aprovao da Lei Orgnica Municipal de 1990 (LOM), e esta, como se mostrou anteriormente, contm os fundamentos e princpios da poltica democratizadora e de seus eixos e diretrizes principais. No sistema partidrio brasileiro destacou-se o projeto de democratizao do PT e, nele, a proposta de um novo modo de governar a cidade, o denominado modo petista de governar.Tal modo ou mode-
489
lo, na perspectiva de uma ruptura poltico-cultural com os modelos tradicionais de governo, assenta-se em aes sistemticas de democratizao do processo de deciso e planejamento, por meio da incorporao da participao popular e daqueles outros setores da sociedade civil tradicional e historicamente alijados do processo decisrio da poltica urbana. Nessa linha, em maio de 1992, lideranas e foras ditas democrticas e populares, sob a liderana do PT, lanaram Patrus Ananias (PT) e Clio de Castro (PSB) como candidatos, respectivamente, a prefeito e vice-prefeito de Belo Horizonte para o perodo 19932000. No programa Plataforma democrtica e popular, que serviu de base para a constituio da Frente (Proposta de Governo para uma Belo Horizonte Democrtica e Popular Patrus BH 92, editada em maio de 1992), destacam-se aquelas referncias que guardam relao direta com a configurao de um projeto de democratizao na gesto da cidade e de suas polticas urbanas que, por sua vez, tm como ponto de partida o princpio de fazer cumprir a Lei Orgnica do Municpio8.
490
Nos tpicos introdutrios Cidade e Cidadania e O desenvolvimento histrico da cidade, possvel identificar a associao genrica do projeto a um processo de democratizao radical ou de radicalizao da democracia9. No tpico Reforma Poltico-Administrativa, aps definir seus princpios bsicos, conclui-se que eles s se realizaro na medida em que se constiturem em instrumentos poltico-tericos capazes de, efetivamente, combinarem democracia nas decises com eficcia na execuo e democratizao das decises e controle ao nvel dos conselhos populares. A democratizao entendida como a participao popular organizada, tanto nas definies do planejamento e do oramento, quanto na execuo seja do oramento, seja das metas fsicas (p. 12-13). A idia de governar a partir das instituies de gesto existentes e das novas est bem explicitada quando afirma que buscaremos incentivar, promover e acolher as estruturas de organizao e representao da democracia socialista, ao lado das instituies clssicas do municpio (Executivo e Legislativo)10.
O texto completo o seguinte: A Prefeitura petista reafirma seu princpio de fazer cumprir a Lei Orgnica do Municpio, que no teve suas diretrizes implementadas em toda a sua extenso pela atual administrao (Proposta de Governo para uma Belo Horizonte Democrtica e Popular Patrus BH 92, p. 16).
8
A cidade cidad uma proposta no sentido da construo de uma nova hegemonia: a hegemonia que se realiza como processo permanente de democratizao radical de todos os planos da vida social. (...) fundamental dizer que a cidade s ser reconstruda como espao do interesse pblico, como lugar da diversidade e da cultura, como espao da cidadania plena e universal, na medida em que ela for apropriada pela grande maioria da populao. O que s ser possvel a partir de um processo baseado na radicalizao da democracia, na radicalizao do processo de distribuio da riqueza, da renda e do poder. (...) O projeto democrtico-popular que queremos construir se baseia, no plano municipal, na reconstruo da cidade como espao coletivo de universalizao de direitos, como espao da realizao da democracia, da transparncia, da descentralizao e da cidadania. (p. 1-2; 7. Grifos nossos)
9
Segundo o documento, isto seria conseguido atravs de uma Estrutura de Conselhos que partilharia, efetivamente, tanto das decises quanto do planejamento e controle da execuo das decises tomadas (p. 15).
10
Em relao ao Poder Executivo municipal so feitas vrias propostas para as onze secretarias municipais; para as nove administraes regionais existentes (consideradas de carter puramente formal (...), sem autonomia administrativa e financeira e com pequena interferncia no planejamento e execuo de metas, prope-se a transformao em subprefeituras distribudas de forma mais homognea e compatvel com uma administrao descentralizada. Simultaneamente, feita uma proposta de estrutura organizacional constituda por Conselhos Populares Regionais e por um Conselho de Poltica Municipal, com as seguintes atribuies: Poderes deliberativos sobre planos, polticas e projetos para o municpio no mbito de sua competncia; Funes de acompanhamento e fiscalizao da implementao e execuo das metas definidas (p. 16). No Projeto, os Conselhos Populares caracterizam-se como canais para a expresso e participao popular, como abertura da administrao do municpio para a participao direta da populao organizada, como espao institucional de representao de diferentes segmentos sociais e como forma de fortalecimento da participao popular (Tpico: Participao Popular e Cidadania, p. 43). Quanto aos projetos especficos de democratizao na gesto de cada poltica urbana, suas diretrizes e objetivos foram definidos de maneira mais concreta no primeiro ano da nova administrao (democrtica e popular), evidentemente com base nas referncias genricas da Proposta. Dois ei-
xos de ao podem ser identificados: 1) utilizao de instrumentos institucionais existentes no plano normativo geral (LOM, Plano Diretor, Luos) e especfico de cada poltica e da estrutura organizacional geral (prefeitura e Cmara) e especfica de cada poltica; simultaneamente, desenvolvimento de aes no sentido de tornar tais instrumentos mais democrticos e democratizantes ou, em alguns casos, simplesmente democrticos e democratizantes; 2) criao de novos meios institucionais normativos e organizacionais com o objetivo de ampliar o acesso dos setores populares (e de outros atores da sociedade civil) ao sistema deliberativo de cada poltica. A finalidade do projeto, portanto, clara: ampliar (quantitativa e qualitativamente) a participao popular e de outros atores da sociedade civil na gesto municipal das polticas urbanas e, entre elas, evidentemente, a poltica habitacional. Esta, segundo a Proposta, deve assegurar aos moradores de Belo Horizonte o direito habitao ( semelhana dos direitos educao, sade e segurana) no s como um lugar de morar, ou dormir, mas como o lugar de viver a prpria individualidade, de enriquecimento pessoal, de intimidade e segurana (p. 6). Por poltica habitacional entendese, no presente trabalho, a ao autnoma, porm articulada e interdependente, de duas polticas: a de proviso de bens habitacionais populares e a fundiria (no mbito da poltica urbana), que est relacionada com: 1) a disponibilizao de terrenos para programas habitacionais destinados populao excluda do mercado habitacional formal; 2) a
491
regularizao fundiria dos assentamentos derivados de ocupaes espontneas e irregulares por parte da populao anteriormente citada. No tpico Poltica Urbana, a ltima proposta refere-se poltica de proviso de bens habitacionais populares ao destacar a necessidade de estmulo e criao de mecanismos que visem a ampliar a produo em larga escala de habitaes de emergncia e unidades habitacionais com tecnologia de ponta. No tpico especfico denominado Habitao (p. 50), oito proposies so feitas, entre as quais destacam-se as trs primeiras: regularizao fundiria e urbanizao de favelas, busca de financiamento para programas de moradia popular e programas de preveno de risco em favelas (p. 50). No caso da poltica habitacional em Belo Horizonte, a atuao nos dois eixos a partir de 1993 significou, na prtica, a vontade de criar e implementar um novo e ampliado sistema de deliberao, composto por: 1) instituies normativas e organizacionais existentes, de carter geral, democratizadas (Lei do Plano Diretor Municipal, Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo (Luos), prefeitura e Cmara municipal); 2) instituies normativas e organizacionais existentes, especficas da poltica habitacional, democratizadas (Poltica Municipal de Habitao, Fundo Municipal de Habitao Popular/FMHP, Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte/Urbel, rgo gestor oficial da poltica de proviso de bens habitacionais populares); 3) novos fruns de deliberao, abertos e acessveis ampliao da participao dos atores da sociedade civil e, em particular, dos movimentos e organizaes populares.
3. A democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte na dcada de 1990

Esta parte est estruturada em trs sees, uma para cada diretriz da poltica de democratizao do sistema deliberativo da poltica de proviso de bens habitacionais populares em Belo Horizonte: 1) ampliao do sistema deliberativo; 2) aes de democratizao mediante criao e funcionamento regular das novas instituies de deliberao e consulta; 3) aes de democratizao nas instituies existentes. 3.1. A ampliao do sistema deliberativo da poltica de moradia popular com a incorporao de novas instituies No Quadro 1, apresentam-se evidncias de ampliao do sistema deliberativo da poltica de habitao popular quando se compara dezembro de 1992 com dezembro de 2000. Pode-se observar no Quadro 1 que, em dezembro de 2000 e entre 1993 e 2000, o sistema deliberativo da poltica habitacional comps-se de 13 instituies de carter normativo/regulatrio, suporte oramentrio-financeiro e organizacional; portanto, ocorreu um acrscimo de seis novas instituies j que, no perodo 1989-1992, existiam sete instituies, nesse sistema. Considerando o carter deliberativo da maioria das novas instituies, fica evidente a diminuio da centralidade de ao decisria e de poder do executivo municipal.
492
Quadro 1 Sistema deliberativo da poltica de moradia popular em Belo Horizonte
3.2. A democratizao na gesto da poltica de moradia popular em face das novas instituies democrticas (e democratizantes) Entre as diversas instituies criadas, selecionaram-se, para anlise, o Conselho Municipal de Habitao e o Oramento Participativo da Habitao (OPH); nessa seleo articularam-se duas variveis: a
importncia no processo de democratizao e a vinculao direta com a implementao da poltica de moradia popular no municpio11.
Sobre o Conselho Municipal de Habitao
493
Nos dois ltimos anos do governo de Eduardo Azeredo (1991-92), a Poltica Municipal de Habitao foi definida no mbito do Executivo, observadas
11
No foram, portanto, consideradas neste artigo as Conferncias Municipais (Habitao e Poltica Urbana) e o Conselho Municipal de Poltica Urbana.
as competncias do Legislativo municipal e ouvidos os setores comunitrios em reunies regionalizadas de carter consultivo, convocadas e coordenadas pela prefeitura. No perodo 1993-2000 o processo de formulao da Poltica Municipal de Habitao desenvolveuse no interior do Conselho Municipal de Habitao, e a participao dos representantes das entidades populares variou entre o mnimo de um e o mximo de oito por reunio do Conselho. Em mais da metade do nmero de reunies, a participao variou de quatro a oito representantes. Um balano da participao dos diversos representantes por entidades da sociedade civil, em 17 reunies do Conselho Municipal de Habitao no perodo 1994-5, mostrou: UTP12 (trs representantes), 10 vezes; ASA/Casa13 (dois representantes), 11 vezes; Famobh14 (quatro representantes), 21 vezes; Famobh e ASA (um representante), uma vez; FM15 (uma representante), 3 vezes; Favifaco16 (um representante), 6 vezes; CUT-BH e AAPV-MG17 (um representante), 2
494
vezes; CGT (um representante), 2 vezes; Sinttel-MG18 e CUT-BH (um representante), 4 vezes; Amabel19 (um representante), 3 vezes; liderana popular20 indicada pelo Executivo municipal em acordo com entidades populares, 3 vezes. Em pesquisa realizada em agosto de 2000, foram entrevistados cinco atores relevantes da poltica habitacional em Belo Horizonte. Em relao ao processo de definio e implementao da Poltica Municipal de Habitao em Belo Horizonte na dcada de 1990, foram feitas duas perguntas. Na primeira, contrapuseram-se as atuaes das instituies governamentais tradicionais (Prefeitura e Cmara) e das entidades e movimentos da sociedade civil, perguntando qual delas foi decisiva.Apenas um entrevistado optou pelas instituies governamentais. Os demais assinalaram as duas opes ao mesmo tempo, o que indica uma percepo predominante de ter existido, na dcada de 1990, uma parceria ou co-gesto na formulao e implementao da poltica habitacional em Belo Horizonte.
12 13 14 15 16 17 18 19 20
UTP Unio dos Trabalhadores da Periferia de Belo Horizonte. ASA Ao Social Arquidiocesana; Casa Centro de Apoio ao Sem-Casa. Famobh Federao das Associaes de Moradores de Bairros, Vilas e Favelas de BH. FM Federao das Mulheres. Favifaco Federao das Associaes de Vilas, Favelas e Conjuntos Habitacionais Populares. CUT-BH Central nica dos Trabalhadores Belo Horizonte; AAPV-MG Associao dos Artesos e Produtores de Variedades de Minas Gerais. Sinttel Sindicato dos Trabalhadores em Telecomunicaes de MG. Amabel Associao dos Moradores de Aluguel da Grande BH. Portaria 3.459/96, aps negociaes e acordo com as entidades populares.
Na segunda pergunta, centrou-se o foco nas entidades, movimentos e lideranas da sociedade civil e pediu-se que se assinalasse uma ou, no mximo, duas alternativas para aquelas que tiveram papel preponderante na formulao e implementao da poltica habitacional. As entidades, movimentos e lideranas populares foram assinaladas quatro vezes; as entidades e lideranas de representao profissional (IAB, OAB, Crea etc.), uma vez; na alternativa outras, um dos entrevistados indicou movimentos e lderes polticos. Essa percepo dos atores relevantes corroborada mediante uma leitura das atas do Conselho Municipal de Habitao (CMH): estas evidenciam uma participao e interlocuo ativas das lideranas populares com os outros atores da sociedade civil e representantes governamentais. Entretanto, possvel identificar ineficcias e inefetividades no mbito do funcionamento do Conselho Municipal de Habitao, entre as quais se destaca sua paralisao por um longo perodo. Em novembro de 1997, a Cmara aprovou a Lei 7.379, dando nova redao Lei 6.508/94 sobre a composio do Conselho Municipal de Habitao; em abril de 1998, um vereador (Andr Quinto, PT) apresentou Cmara a Emenda n. 4 ao Projeto de Lei 941/98, que tambm tratava da composio do Conselho, sendo esta aprovada com 25 votos favorveis e 11 vereadores ausentes.A mudana nos critrios de composio do Conselho gerou insatisfao e divergncias polticas entre alguns conselheiros, movimentos e organizaes populares, quanto ao direito de indicao dos representantes do segmento. No perodo compreendido entre 22 de abril de 1998 e 14 de dezembro
de 1999 (portanto, aproximadamente, vinte meses), o Conselho no funcionou, em virtude da continuidade da pendncia, de seu desdobramento em ao judicial e dos trmites burocrticos da justia. Algumas lideranas populares (e mesmo alguns tcnicos governamentais) atribuem presidncia da Urbel parte da responsabilidade por esse longo perodo de inatividade do CMH. Nessa linha, situa-se Ribeiro (2001, p. 73, 96) ao analisar os efeitos perversos do fato, em relao ao OPH:
Em virtude da impossibilidade da posse dos novos membros do Conselho Municipal de Habitao no mandato 98-99, devido a questionamentos jurdicos (...) no foi aprovada a distribuio dos R$ 14 milhes de reais disponibilizados naquela ocasio. Diante dessa circunstncia, a coordenao do OPH elaborou uma proposta de distribuio de recursos ad referendum aprovao do Conselho, logo que este retomasse suas atividades. Este encaminhamento visou o cumprimento do calendrio das discusses pblicas do OPH 99-2000 gerando, entretanto, mais um desgaste na relao da Urbel com o Movimento de Sem-Casa, tanto pela ausncia de legitimidade da proposta de distribuio dos recursos, quanto pelo seu prprio contedo. (...) A ausncia de um consenso mnimo entre as entidades populares e de uma articulao poltica decisiva por parte da direo da Urbel no sentido de reativar os trabalhos do Conselho, (...) desarticulou a instncia de participao ampliada da Poltica Municipal de Habitao comprometendo, profundamente, a base de gesto democrtica do projeto poltico do executivo municipal.
495
Sobre o Oramento Participativo da Habitao (OPH), no contexto do Oramento Participativo (OP) de Belo Horizonte
Em Belo Horizonte, o Oramento Participativo Regional (OPR) foi implantado em 1993, no primeiro ano do governo da Frente BH Popular, tendo como objetivos: definir, com a participao da populao, a distribuio de recursos destinados a investimentos da prefeitura; ampliar os espaos democrticos; ampliar o controle da sociedade sobre o Estado. O OPR tem carter deliberativo e dele participam, alm dos atores estatais, atores sociais, representando associaes populares, entidades representativas de outros setores da sociedade civil (religiosas, culturais) e tambm cidados no vinculados a movimentos sociais, denominados por Somarriba como cidados avulsos (Somarriba, 2000). A metodologia operacional de elaborao do OPR implantada em 1993 avaliada anualmente, e vem passando por modificaes com o objetivo de aperfeioar o processo de participao popular. No OPR elaborado anualmente, no perodo que compreende 1993/199921, desenvolveram-se, de forma sistemtica e sucessiva, as seguintes aes: 1) sistematizao e divulgao, pela prefeitura, das informaes sobre receitas, despesas e recursos disponveis para investimentos; 2) reunies nas sub-regies de cada Administrao Regional com os objetivos de: realizar a aglu-
tinao, pelos diferentes atores, das reivindicaes de cada sub-regio e promover a eleio de seus delegados ao Frum Regional do OPR; 3) participao dos delegados regionais nas denominadas Caravanas de Prioridades, quando os delegados eleitos, antes da realizao do Frum Regional, tm oportunidade de conhecer as situaes de necessidade dos locais indicados, nas reunies sub-regionais, para receberem obras do OP; 4) criao da Comisso Municipal de Acompanhamento e Fiscalizao do OP (Comfora); 5) realizao dos Fruns Regionais quando so consolidadas as prioridades da regio, eleitos os delegados ao Frum Municipal e feita a escolha dos membros das Comfora regionais; 6) consolidao pela prefeitura das reivindicaes dos Fruns Regionais; 7) realizao do Frum Municipal; 8) aprovao e incorporao Proposta Geral de Oramento para o ano subseqente, a ser encaminhada pela Prefeitura Cmara municipal de vereadores; 9) em 1994, foram criados os Fruns Setoriais da Educao, Sade, Meio Ambiente, Desenvolvimento Social e de Administrao de Recursos Humanos e de Despesas de Pessoal, de carter predominantemente consultivo, bem como Feiras Culturais (para ampliar a divulgao do OPR);
496
21
A partir de 1999, passou a ser bianual.
10) em 1995, foram suspensos os Fruns Setoriais, por serem avaliados como pouco eficazes, e criado o Frum da Habitao com carter deliberativo e formato diferente dos Fruns Setoriais do ano anterior; alm disso, foi criado o Grupo Gerencial do OP; 11) em 1996, iniciou-se a implementao do OPH. O Frum setorial da habitao foi desmembrado do OP Regional, atendendo a demanda do CMH22; 12) em 1997, foi criada a Comisso Municipal de Oramento Participativo (CMOP) com o objetivo de ampliar o carter ainda regional do OP para uma dimenso municipal; 13) em 1999, realizou-se a I Conferncia da Cidade, que aprovou a hierarquizao do conjunto de aes a serem desenvolvidas pela PBH para o binio 2001/2002, elegeu o Conselho da Cidade, com a atribuio de controlar e acompanhar a execuo oramentria e gesto das aes priorizadas, introduziu a bianualidade do OP Regional e Habitao, em alternncia com o OP Cidade, e definiu polticas sociais e intervenes urbanas; 14) em 2001, adotou-se a Unidade de Planejamento (UP) para o OP Regional e optou-se pela aplicao do ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU), como referncia para a distribuio de recursos e qualificao das demandas apresentadas pelos delegados nos Fruns Regionais do OPH.
No que se refere s formas e instrumentos de participao no OP e OPH, o Quadro 2 apresenta uma multiplicidade de formatos que vm sendo adotados para articular a participao da sociedade, tanto nas tomadas de decises como em seu exerccio de controle do Estado. O Quadro 2 permite identificar dois aspectos importantes no mbito do processo de democratizao da deliberao. O primeiro indica um movimento contnuo e permanente em direo consolidao de um processo democrtico e descentralizado de tomada de decises. O segundo aspecto diz respeito ao nmero de modificaes introduzidas no processo decisrio. Esse fato permite supor, de um lado, a existncia de problemas no processo; mas, de outro, tambm possvel supor um movimento permanente de busca de solues e aperfeioamento do processo decisrio. Nesse contexto, estariam inseridas no s a criao do OPH, mas tambm a do OP Cidade; este, principalmente, significou um aumento da faixa de participao no processo decisrio por parte da sociedade. Como antecedente histrico e prioritrio criao do OPH, encontra-se o problema do dficit habitacional (50.000 unidades em Belo Horizonte). Essa situao agravada para a populao de baixa renda, pela ausncia de poltica habitacional Popular nas diferentes instncias de Governo. O Programa de Autogesto, uma das primeiras aes da Frente BH Po497
22
BELO HORIZONTE (Prefeitura Municipal). Disponvel em: <http://www.pbh.gov./urbano-obras/op-introduo.htm>. Acesso em: 25 ago. 2002.
498
Quadro 2 Formas de participao nos Oramentos Participativos. Fonte: Dados trabalhados pelo OPUR/MBH (2002), a partir de levantamento documental da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
pular para produo de novos assentamentos, desdobrou-se em vrias atividades, inclusive o cadastramento de 57 Ncleos dos Sem-Casa. Em agosto de 1994, realizou-se o 1 Frum dos Sem-Casa, para decidir o processo de implantao do Programa Autogesto. No
OPR/95, esse Movimento dos Sem-Casa, a partir de sua capacidade de mobilizao e organizao das famlias, conseguiu a aprovao de 365 lotes urbanizados para posterior construo de unidades habitacionais, junto s diversas Administraes Regionais.
499
23 24 25 26 27 28
Id. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/urbano-obras/op-historia.htm>. Acesso em: 18 ago. 2002. Id. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/op_setorial.htm>. Acesso em: 26 ago. 2002. Ibid. Id. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/ opinvestimento.htm>. Acesso em: 19 ago. 2002. Id. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/op_setorial.htm>. Acesso em: 26 ago. 2002. Id. Disponvel em: <http://www.pbh.gov.br/siga/op/ opinvestimento.htm>. Acesso em: 26 ago. 2002.
A participao desse Movimento no OPR gerou dois problemas. O primeiro refere-se ao fato de as Administraes Regionais no contarem com recursos financeiros suficientes para atender s demandas do Movimento e, ao mesmo tempo, atender a outras demandas, tambm consideradas prioritrias. Um segundo problema, singular no contexto das polticas pblicas, identificado por Ribeiro (2001) e diz respeito ao questionamento relativo aos critrios de partilha dos recursos financeiros. Na definio de prioridades oramentrias visando a atender ao maior nmero de pessoas de uma comunidade, como inserir, na partilha financeira, recursos para um bem que se caracteriza por uma apropriao individual? Poder-se-ia acrescentar: principalmente quando o atendimento a esse bem de apropriao individual se faz em detrimento do atendimento de um bem de uso coletivo, por exemplo, urbanizao de favela, construo de vias de acesso, entre outros. Tais problemas desencadearam um amplo debate, tanto no interior do aparato estatal quanto no do movimento popular. De fato, ocorreu um questionamento em relao forma como se deu a participao do Movimento dos Sem-Casa no OPR/95. A soluo encontrada foi a constituio de um instrumento especfico para atendimento s demandas do Movimento dos Sem-Casa, no caso, o OPH. Em 1995, a prefeitura destinou quantia de R$ 6.000.000,00 (seis milhes de reais), correspondendo a 18% da receita anual para investimentos da prefeitura, para investimento na habitao popular mediante deliberaes no mbito do OPH e de sua estrutura de funcionamento (Figura 1).
500
Figura 1 Estrutura de funcionamento do Oramento Participativo da Habitao (OPH)
A implementao do compromisso assumido pela Frente BH Popular de produo de moradia popular ou para cidados de baixa renda, obedeceu s diretrizes definidas pelo Conselho Municipal de Habitao. Aps a definio, pela prefeitura, do volume de recursos financeiros para habitao popular, cabe ao Conselho Municipal de Habitao deliberar sobre:
1) a distribuio dos recursos, no que se refere ao percentual de alocao por programa habitacional e por forma de gesto em cada empreendimento; 2) os critrios para seleo das associaes ou Ncleos do Movimento dos Sem-Casa a serem atendidos; 3) nmero de benefcios a serem distribudos por programa habitacional; 4) quais programas, formas de gesto e nmeros de famlias a serem atendidas no OPH; 5) os critrios para eleio de delegados que participariam do Frum Municipal de Habitao, conforme pode ser observado na Tabela 1.
Popular. Na avaliao do potencial democratizante do sistema deliberativo de uma poltica social, sobressai, como um dos indicadores importantes, a participao dos setores interessados ou beneficiados por aquela poltica. Neste trabalho, selecionaram-se trs formas de participao no OPH, quantificando-as em dois momentos (1995 e 2000). Mesmo reconhecendo tratar-se de um indicador bastante restrito, quando no articulado a uma avaliao da qualidade dessa participao, no se pode desprez-lo, medida que contribui para identificar a tendncia de evoluo ou involuo da participao dos usurios da poltica. Sendo assim, seguem-se as trs formas selecionadas de participao no sistema de deliberao do OPH: a participao dos Ncleos dos Sem-Casa nas reunies das sub-regies, a participao das famlias cadastradas nos Ncleos dos Sem-Casa nessas mesmas reunies, e a participao dos delegados nos Fruns Municipais do OPH, em 1995 e em 2000. Na Tabela 2 observa-se que houve um crescimento de cerca de 17,5% no nmero de Ncleos dos Sem-Casa cadastrados no OPH, em um perodo de cinco anos, o que permite supor certo reconhecimento, pelos Ncleos, da validade da participao no OPH. Em relao distribuio dos Ncleos cadastrados no espao geogrfico de Belo Horizonte, observa-se que essa ocorre de forma assimtrica, variando de seis a 36 Ncleos dos Sem-Casa cadastrados, por Regio Administrativa. Da mesma forma, o aumento do nmero de Ncleos dos Sem-Casa cadastrados ocorre de forma bastante diferenciada.A Regio Centro-Sul registra no s o menor nmero de Ncleos cadastrados, como tambm apresenta uma queda no
Tabela 1 Critrios para eleio de delegados por Ncleo, segundo o nmero de famlias associadas aos Ncleos dos SemCasa e entidades similares. Fonte: Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte. Histrico do I Frum Municipal da Habitao. OPH. Belo Horizonte, citado por Ribeiro (2001, p. 63).
501
A permanncia desses critrios para eleio dos delegados aos Fruns Municipais do OPH parece indicar uma concordncia com as decises do Conselho Municipal de Habitao, ou, dito de outra forma, uma capacidade do CMH para representar os interesses dos usurios da Poltica Municipal da Habitao
nmero desses Ncleos cadastrados, caindo de seis, em 1995, para cinco, em 2000. J na Regio de Venda Nova, h um aumento de 100% no nmero de Ncleos dos Sem-Casa cadastrados, passando de 12 para 24, no mesmo perodo de cinco anos. Quanto presena dos Ncleos dos Sem-Casa nas reunies preparatrias do OPH, observa-se uma evoluo positiva, do ponto de vista quantitativo, em cinco anos, passando de 141 Ncleos presentes nas reunies preparatrias de 1995 para 164 em 2000; no entanto, em relao ao total de Ncleos cadastrados, constata-se uma queda de mais de 3%. Enquanto, em 1995, 95% dos Ncleos cadastrados estiveram presentes s reunies preparatrias do OPH, em 2000 essa percentagem caiu para 92,13%.
Do ponto de vista das famlias associadas aos Ncleos dos Sem-Casa, observa-se um crescimento do nmero de famlias associadas, aumentando de 28.951 famlias em 1995, para 31.469 associadas em 2000, representando um aumento de quase 9% em cinco anos. J o nmero de famlias presentes nas reunies preparatrias do OPH aumentou em mais de 100% em cinco anos, passando de 6.011 famlias em 1995 para 13.469 famlias em 2000. Por outro lado, observa-se que 20% das famlias associadas aos Ncleos dos SemCasa estiveram presentes s reunies preparatrias do OPH em 1995, subindo essa percentagem para 40% em 2000 (Tabela 3). Esses nmeros permitem supor uma tendncia positiva na evoluo da participao do usurio direto da poltica habitacional Popular no sistema deliberativo dessa poltica.
502
Tabela 2 Presena dos Ncleos dos Sem-Casa nas reunies preparatrias do OPH. Fonte: Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel). Dados trabalhados pelo Opur/RMBH, PUC Minas.
Tabela 3 Participao das famlias nas reunies preparatrias do OPH. Fonte: Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel). Dados trabalhados pelo Opur/RMBH, PUC Minas.
Na Tabela 4, destaca-se o aumento do nmero de delegados aos Fruns Municipais do OPH; so 388 em 1995 contra 424 delegados em 2000. Entretanto, o que mais chama a ateno o alto ndice de presena desses delegados nos Fruns Municipais, representando 91,23% em 1995 e 87,42% em 2000. Os dados apresentados permitem afirmar que a experincia do OP e do OPH em Belo Horizonte inseriu-se num projeto mais amplo de democratizao da gesto municipal das polticas urbanas, e ambos constituram uma das vrias evidncias da existncia de uma nova cultura poltica de governo municipal. Em seu trabalho sobre o OPH, Ribeiro considerou-o, por um lado,a mais importante inovao no proces-
so de implementao da poltica municipal de proviso de bens habitacionais populares. Entretanto, atravs de pesquisas de campo, o autor identificou prticas e comportamentos prprios da velha cultura poltica, segundo ele, tpicos de um neoclientelismo urbano no qual se observa a reiterao de prticas polticas tradicionais da cultura poltica brasileira e, mais do que isso, de potencializao de tais prticas: A introduo de mecanismos de acesso moradia pautados na fora ideolgica de reificao do Movimento dos Sem-Casa e na distribuio seletiva de recursos pblicos nas disputas corporativas no interior desse segmento social especfico, caracterizam esse processo de reiterao (Ribeiro, 2001, p. 11).
503
Tabela 4 Presena dos delegados nos Fruns Municipais do OPH 1995-2000. Fonte: Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel). Dados trabalhados pelo OPUR/RMBH, PUC Minas.
504
Ribeiro (2001, p. 76) cita duas razes que teriam levado a prefeitura a aumentar em 16,5% os recursos disponibilizados para o OPH. Quanto primeira (presso do Movimento dos Sem-Casa), no h o que questionar em termos de legitimidade, mas, em relao segunda, ou seja, clculo poltico do que essa deciso poderia render no processo eleitoral, merece, no mnimo, uma reflexo j que, de pronto, traz memria uma prtica recorrente das elites polticas tradicionais no Brasil. Continuando nessa linha de anlise crtica da atuao da prefeitura, o autor destaca sua atuao em relao ao OPH
99-2000, considerando-a uma manifestao da cultura poltica dominante que favorece o autoritarismo social das tecnocracias pblicas:
O OPH 99-2000 foi marcado por uma srie de conflitos entre o movimento popular e o executivo municipal. A comear pela instituio arbitrria e unilateral da bianualidade do Oramento Participativo (OPR e OPH) por parte da Secretaria Municipal de Planejamento, orientando-se por argumentos tcnico-operacionais acerca da capacidade executiva da prefeitura. (Ribeiro, 2001, p. 100. Grifos nossos)
Ainda segundo Ribeiro, a prtica autoritria voltaria a se manifestar em face da atuao da Urbel junto ao IV Frum Municipal de Habitao quando apresentou, em relao distribuio dos recursos do OPH 99-2000,
uma proposta (...) que trazia dois aspectos que confrontavam com os interesses gerais do Movimento de Sem-Casa ali reunido. O primeiro refere-se justamente falta de legitimidade poltica da proposta. Segundo as principais lideranas do movimento, a Urbel deveria antes da realizao das plenrias ter discutido a proposta com o Movimento reiterando que, na ausncia do Conselho, a Comfora poderia de maneira qualificada construir uma proposta compatvel entre os interesses da Prefeitura e do Movimento de Sem-Casa. Todavia, o que ocorreu foi a apresentao de uma proposta unilateral da Urbel, ad referendum do Conselho, mediante a alegao de que essa atribuio de responsabilidade exclusiva da instncia colegiada. (Ribeiro, 2001, p. 101. Grifos nossos)
construo de 830 unidades habitacionais para tais cooperativas; somente sobre o tero restante caberia deliberao por parte do Frum Municipal de Habitao OPH 2001-2002. Ribeiro destaca, a esse respeito, a justificativa do posicionamento assumido:
Embora no fossem as nicas cooperativas habitacionais atuando na cidade, a articulao entre os agentes polticos da Prefeitura e os representantes das duas cooperativas citadas gera um discurso de vinculao direta (...) [argumentando] que a criao do Programa de Apoio s Cooperativas e Associaes Habitacionais deveu-se presso desses atores organizados do Movimento junto ao Prefeito. (Ribeiro, 2001, p. 134)29.
Entretanto, o autor concentra sua anlise crtica no processo de indicao das famlias destinatrias dos bens habitacionais do OPH, relacionando-o com o chamado neoclientelismo urbano e apresentando, em vrias partes de seu trabalho, um nmero significativo de indcios ou evidncias: 1) ao procurar explicaes para a queda na adeso das famlias aos Ncleos dos Sem-Casa no OPH 99-2000:por no vislumbrarem a real possibilidade de acesso moradia, seja pela escassez do bem em disputa, seja pelo processo poltico de indicao das famlias contempladas que, em muitos casos, passa por critrios desprovidos de legitimidade coletiva do ncleo (id., p. 80, grifos nossos);
Ribeiro refere-se, criticamente, em relao articulao da Urbel com duas cooperativas habitacionais (uma com lideranas ligadas ao PT e outra com dirigentes ligados ao PT), nos seus gabinetes, portanto, nos bastidores, quando da destinao prvia e privilegiada de 2/3 dos recursos destinados
505
Ribeiro destaca, na ata da reunio do Frum, o seguinte trecho: Em seguida o representante da Urbel passou informaes sobre as Cooperativas Habitacionais e perguntou se o Movimento se interessava em formar uma nova cooperativa, uma vez que j havia 02 (duas) cooperativas cadastradas (Ribeiro, 2001, p. 135).
29
2) ao se referir ocorrncia de prticas predatrias na implementao da poltica municipal de proviso de bens habitacionais populares: Ao que tudo indica, est na forma como vm se dando as indicaes das famlias beneficirias (ibid., p. 93); 3) ao citar trecho de um relatrio da Urbel de 1997 sobre o perfil socioeconmico das famlias indicadas para o OPH 96, e os critrios estabelecidos para a seleo das famlias destinatrias (mais necessidade, mais carncia, mais participao):Todo o processo de cadastramento revelou que determinadas lideranas dos Ncleos dos Sem-Casa beneficiadas ainda carregam certos valores polticos tradicionais pois (...) foi constatado um certo nmero de famlias indicadas que contrariam os critrios estabelecidos por essa poltica (ibid., p. 118); 4) ao citar o depoimento de um dos coordenadores de Ncleo dos Sem-Casa da Regional CentroSul poca do cadastramento do OPH 97:
Olha, vou ser sincero com voc. Se eu for fazer uma reunio com todas as famlias vai dar briga. 506 Na vila tem muita gente precisando de casa. Eu vou ver quem mais precisa e indico l pra Urbel. Inclusive t com minha sobrinha precisando de uma casa. Tem uma senhora l embaixo... coitada! (ibid., p. 118).
tambm agentes polticos. Estes, reconhecendo as possibilidades do cargo se utilizariam de cdigos de autoridade e poder visando ampliar seu prestgio como lideranas comunitrias e/ou angariar benefcios pessoais. (...) a indicao das famlias atravs de senhas propiciavam prticas tradicionais de clientelismo, favoritismo e jogos de interesses os mais diversos (...).A adoo desse procedimento formal [ata de reunio pblica especfica para seleo das famlias destinatrias] se revelaria menos um meio de transparncia e legitimao coletiva da indicao para se tornar, a bem da verdade, mais um indicador da fragilidade organizacional dos ncleos e do mandonismo presente nas relaes dos coordenadores com as famlias dele dependentes. (Ibid., p. 119. Grifos nossos)
6) ao se referir a uma iniciativa dos tcnicos da Urbel (com o aval da Comfora), antes do cadastramento do OPH 98, de realizar um programa de capacitao dos coordenadores:
Concebida a partir da dificuldade ou esperteza dos coordenadores em relao a formalizao das atas, a idia era fornecer formato de atas especficas para cada finalidade, facilitando seu preenchimento, ao mesmo tempo que buscava coibir a prtica recorrente de se forjar atas de indicao e substituio verificada em alguns ncleos.Ademais se institua pela primeira vez a lista de suplentes na indicao caso fosse necessrio a substituio de alguma famlia, segundo critrios autnomos nos ncleos. Essa medida se fez urgente em virtude das constantes substituies promovidas pelos
5) ao comentar as evidncias anteriores:

os coordenadores no seriam to somente mediadores privilegiados na intrincada rede social do Movimento de Sem-Casa entre as famlias e o espao especfico da poltica estatal gerado pelo OPH, mas
coordenadores sem qualquer legitimidade coletiva e/ou motivo convincente para tal. Isso levava os substitudos a contestarem junto Urbel (...) as sucessivas medidas de natureza eminentemente formal no obtiveram pleno xito (...) [confirmando] (...) o poder de influncia e manipulao das lideranas sobre a indicao das famlias. (Ibid., p. 120-121. Grifos nossos)
dores em relao s famlias beneficiadas chega ao absurdo da prtica de favores sexuais com as mulheres, mesmo as casadas, mediante ameaas de perderem a casa. (...) existe uma convenincia dos beneficiados no processo de manipulao das indicaes. Muitos tm medo de perder a casa ou a indicao para o benefcio. (Ibid., p. 121. Grifos nossos)
7) ao relatar um caso (que denomina como clientelismo s avessas) em que o coordenador de um Ncleo dos Sem-Casa atende ao pedido de um influente assessor poltico da prpria prefeitura, no sentido de indicar a filha de sua empregada domstica:pedido feito, pedido aceito, (...) sem que se precisasse da contemplada participar de qualquer reunio do ncleo (ibid., p. 122); 8) ao citar parte de entrevista feita com um membro do corpo tcnico da Urbel, responsvel pela implementao dos cadastros das famlias e pelo acompanhamento social nos conjuntos habitacionais:
Os coordenadores de ncleos formam verdadeiras quadrilhas de sem-casa; isso no passa de um coronelato urbano, dada a excessiva autonomia do movimento; alguns coordenadores exercem um poder desptico sobre as famlias; l no Conjunto Horizonte [nome fictcio] a chantagem de um dos coordena-
Ribeiro complementa a informao extrada da entrevista, fazendo a seguinte observao sobre a questo dos favores sexuais: O mais agravante que o acusado era uma das principais lideranas de uma das entidades gerais do Movimento de SemCasa, representando quatro ncleos do OPH (ibid., p. 124)30. 3.3. Aes de democratizao nas instituies j existentes no sistema deliberativo da poltica de moradia popular Em relao ao modo de funcionamento do Executivo municipal, foi possvel identificar maior acessibilidade da populao aos rgos gestores relacionados com a c; alm disso, ficou evidente que houve uma diminuio na centralidade da participao do executivo municipal no processo decisrio da poltica habitacional. Merece destaque tambm o fato de, na administrao Patrus Ananias, ter assu-
507
E finaliza essa parte de sua anlise afirmando: Digo, sem receio de uma generalizao incauta, que h evidncias de que a maioria dos ncleos de sem-casa organizam-se verticalmente e no horizontalmente como era esperado, seguindo com habilidade, em meio a omisso dos agentes polticos, o contexto social e a histria poltica brasileira. (...) cabe supor que a desconfiana mtua e a participao nitidamente instrumental e oportunista podem ser consideradas normais do ponto de vista daqueles que a praticam. (...) as relaes pessoais tm um peso significativo, muitas vezes, determinante. O problema que o OPH no foi concebido para isso, muito antes o contrrio. (Ibid., p. 128. Grifos nossos)
30
mido a presidncia da Urbel uma liderana histrica do movimento popular, ex-administradora da Regio Leste de Belo Horizonte, filiada ao Partido Comunista do Brasil (PC do B). Ribeiro, entretanto, cita exemplos de atuao unilateral e autoritria do executivo atravs da Companhia responsvel (a Urbel) pela poltica habitacional: 1) ao submeter ao CMH proposta de convnio com a Ao Social Arquidiocesana (ASA) para construo de unidades habitacionais sem prvia discusso nos fruns institucionalizados e legtimos, o que teria gerado, por sua vez, protesto contundente de um dos conselheiros ligado ao movimento popular; 2) ao privilegiar a forma gesto pblica nos empreendimentos habitacionais, na contramo da Poltica Municipal de Habitao (que define, explicitamente, a forma autogesto como preferencial) e do prprio discurso do executivo municipal (ibid., p.106). Quanto ao funcionamento do legislativo municipal pode-se dizer que, a partir de 1993, ocorreu um aumento significativo: 1) de seminrios, encontros, etc. sobre os mais diversos problemas da cidade, inclusive o problema da habitao popular; 2) de audincias pblicas, entre as quais, aquelas referentes problemtica habitacional no municpio; 3) de mandatos coletivos ou populares assim considerados por aqueles vereadores que, por meio de reunies peridicas com os eleitores interessados em participar, reconheciam na prtica o carter delegativo de sua representao. Nas referidas reunies prestavam-se contas e debatiam-se
questes relevantes de interesse popular.A questo da habitao popular se constitua em eixo importante de atuao de alguns desses vereadores o que implicava uma articulao permanente e estreita com as organizaes e movimentos populares comprometidos com a luta pela moradia popular. Entretanto, h que registrar prticas da velha cultura poltica de administrao municipal entre as quais se destaca a proposta e tramitao da chamada, pejorativamente, de Emenda Frankstein. Em abril de 1998, o vereador Ronaldo Gontijo (PPS) apresenta o Projeto de Lei 774 com pequenas alteraes na redao da Lei 7.166/96 (Luos). Este projeto de lei serviu, posteriormente, como abrigo a uma emenda bem mais ousada que alterava de modo substancial o Plano Diretor e a Luos, seja beneficiando os interesses dos setores do capital imobilirio e especulativo, seja retirando conquistas relativas gesto democrtica da cidade (como, por exemplo, retirando o carter deliberativo de alguns importantes Conselhos Municipais); tal manobra de bastidores da oposio gerou grande polmica e muita revolta, e em outubro de 1999 foi realizado um ato de protesto (um abrao de costas ao prdio da Cmara) com ampla participao do movimento popular e de suas lideranas, de vereadores31 e um deputado federal32. Apesar da presso popular e da resistncia de alguns vereadores, em 8 de novembro de 1999, a emenda substitutiva ao Projeto de Lei 774/98 (subscrita por nove
508
31 32
Andr Quinto e outros. Nilmrio Miranda (PT).
vereadores33) foi aprovada com a seguinte votao: 26 votos a favor; 5 contra e 4 abstenes. Em 11 de novembro, o Deputado Nilmrio Miranda entrou com representao junto Procuradoria de Justia do Estado pedindo apurao de possveis irregularidades na aprovao do Projeto de Lei 774/98, e, em 7 de novembro, realizou-se uma passeata de estudantes de arquitetura com a presena do IAB-MG (o arquiteto Leonardo Castriota), que terminou em uma reunio com o prefeito municipal. Finalmente, em 15 de dezembro de 1999, o prefeito Clio de Castro devolve o Projeto de Lei 774/98 Cmara integralmente vetado; centenas de manifestantes postaram-se na Cmara municipal, e o veto do prefeito foi aprovado.
bitao). Tal processo e tais aes propiciaram uma significativa ampliao da participao popular e de outros atores da sociedade civil no processo deliberativo da poltica de habitao popular. Entretanto, do ponto de vista de uma concepo ampliada e mais exigente de democracia, constataram-se evidncias empricas significativas da permanncia de prticas, comportamentos e valores prprios da cultura poltica autoritria e elitista que tm marcado, historicamente, a administrao de nossas cidades e que ainda hegemnica na grande maioria dos municpios brasileiros. Pode-se, afinal, considerar como desejvel a disseminao dessa experincia para outros municpios brasileiros? A resposta afirmativa, na medida em que essa experincia alternativa e inovadora de democratizao do sistema deliberativo da poltica de habitao popular pode ser avaliada como predominantemente positiva. Entretanto, tal disseminao s tem sentido e legitimidade se, no processo, forem previstos mecanismos que busquem neutralizar, diminuir e, no limite, erradicar aquelas prticas e aqueles comportamentos e valores no democrticos, ou democrticos apenas na aparncia, observados na experincia analisada. Finalmente, essa disseminao somente ser possvel se forem levadas em considerao as peculiaridades socioeconmicas de cada municpio e a trajetria histrica especfica do sistema de poder local.
4. Concluses
Em Belo Horizonte, nos anos 1990, ocorreu um processo de democratizao no sistema deliberativo da poltica de habitao popular atravs de sua ampliao, ou seja, da criao e funcionamento regular de novas instituies normativas e organizacionais de deliberao e consulta (OP, OPH, Conselho Municipal de Habitao, Conferncia Municipal de Habitao, Compur e Conferncia Municipal de Poltica Urbana). Alm disso, desenvolveram-se aes democratizadoras e democratizantes nas instituies existentes (Executivo e Legislativo municipais, Fundo Municipal de Habitao, Poltica Municipal de Ha-
509
1. Conceio Pinheiro (PSC); 2. Gra Ornelas (PSB); 3. Geraldo Flix (PMDB); 4. Joaquim Valentim (PRTB); 5. Jos Brasil (PDT); 6. Leonardo Mattos (PV); 7. Roberto Salles (PFL); 8. Silvinho Rezende (PSD); 9. Walter Tosta (PMN).
33
Referncias
AZEVEDO, Srgio de. Planejamento, cidades e democracia: reflexes sobre o papel dos governos locais nos anos 90. In: DINIZ, Eli; LOPES, Jos S. L.; PRADI, Reginaldo. (Org.). O Brasil no rastro da crise. So Paulo: Anpocs/Ipea/Hucitec, 1994. AZEVEDO, Srgio de; PRATES, Antonio Augusto. Movimientos sociales, accin colectiva y planificacin participativa. Revista Latinoamerica de Estudios Urbanos Regionales, Santiago, v. XXI, n. 64, p.103-120, dic. 1995. __________. Planejamento participativo, movimentos sociais e ao coletiva. Cincias Sociais Hoje, So Paulo: Vrtice/Anpocs, 1991. BELO HORIZONTE (Cmara Municipal). Lei Orgnica do Municpio, mar. 1990. ____________. Lei n. 3.532. Autoriza o Executivo Municipal a criar o Programa Municipal de Regularizao de Favelas Profavela, jan. 1983. ____________. Lei n. 3.995. Introduz dispositivos na Lei n. 3532, cria o Profavela e d outras providncias, jan. 1985. ____________. Lei n. 6.508. Cria o Conselho Municipal de Habitao, jan. 1994.
510
____________. Lei n. 7.165. Institui o Plano Diretor do Municpio de Belo Horizonte, ago. 1996. ____________. Lei n. 7.166. Estabelece normas e condies para parcelamento, ocupao e uso do solo urbano, ago. 1996. __________ (Poder Executivo). Decreto n. 4.762. Cria o Profavela e dispe sobre sua regulamentao, ago. 1984. __________. Portaria n. 3.459, de 20 de junho de 1996. Indica a composio do CMH, bem como os membros de acordo com os representantes das entidades.
__________. Decreto n. 9.065. Regulamenta a Lei n. 7.166/96 Parcelamento, ocupao e uso do solo urbano estabelecendo normas para procedimentos gerais e de rotinas, e para aprovao de projetos de parcelamento do solo, e d outras providncias, dez. 1996. BOSCHI, Renato Raul. Descentralizao, clientelismo e capital social na governana urbana: comparando Belo Horizonte e Salvador. Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 42, n. 4, p. 22-38, 1999. BRASIL. Constituio (1998). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. BRASIL. BIRD. PNUD/SECRETARIA ESPECIAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. SEDU/GOVERNO FEDERAL; IPPUR/FASE. Poltica Municipal de Habitao: orientaes para formulao e implementao. Braslia, ago. 2001. (Cadernos do Programa, v. 1). CONFERNCIA MUNICIPAL DE POLTICA URBANA DE BELO HORIZONTE, 1., 1996, Belo Horizonte. Anais..., Belo Horizonte, 1996. CONFERNCIA MUNICIPAL DE HABITAO DE BELO HORIZONTE, 1., 1998, Belo Horizonte. Documento Final, Belo Horizonte, [s.d]. CONSELHO MUNICIPAL DE HABITAO (Belo Horizonte). Poltica Habitacional para o Municpio de Belo Horizonte. Resoluo n. II, dez. 1994. FARIA, Cludia F. Democratizando a relao entre o poder pblico municipal e a sociedade civil: o Oramento Participativo em Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1996. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas, UFMG, Belo Horizonte, 1996. GODINHO, Maria Helena de Lacerda. Movimentos Sociais (Populares), Conselho Municipal e rgo Gestor na definio e implementao da Poltica Habitacional em Belo Horizonte, dcada de 90. Trabalho apresentado no Encontro Anual da Anpocs, Petrpolis, out. 2000. GODINHO, Maria.Helena de Lacerda; CARVALHO, Rachel. Conselhos Municipais, Oramento Participativo e Poltica Habitacional em Belo Horizonte, anos 90.Trabalho apresentado no Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, out. 2002.
511
GONDIM, Linda Maria. Participao popular e democratizao da gesto urbana. In: GUIMARES, Berenice Martins. Cafuas, barracos e barraces: Belo Horizonte, Cidade Planejada. Rio de Janeiro, 1991.Tese (Doutorado) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1991. GUIMARES, Berenice Martins; AZEVEDO, Srgio de. (Org.). Belo Horizonte em tese. Belo Horizonte: Ceurb/UFMG, 1995. LUMEN INSTITUTO DE PESQUISA. FUMARC. PUC-MINAS. URBEL. Universo de atuao da Urbel: a percepo de atores relevantes da poltica habitacional. Belo Horizonte, dez. 2000. NAVARRO, Renato Godinho. Estado, favelas e favelados: uma avaliao do Programa de Integrao Urbana na RMBH, 1984-1991. 1993. 169 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (EAESP-FGV), So Paulo, 1993. NOGUEIRA, Helosa; SIMES JR., Jos Geraldo; ALMEIDA, Marco Antnio de. Experincias inovadoras de Gesto Municipal. Publicaes Plis, So Paulo, n. 9, p. 161, 1992. PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT). Diretrio Municipal de Belo Horizonte. Patrus BH 92: Proposta de Governo para uma Belo Horizonte Democrtica e Popular - sntese dos programas setoriais. Belo Horizonte, maio 1992. RIBEIRO, Frank de Paula. Cidadania possvel ou neoclientelismo urbano? Cultura e poltica no Oramen512
to Participativo da Habitao em Belo Horizonte (1995-2000). Belo Horizonte, 2001. Dissertao (Mestrado) Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 2001. RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, v. 37, n. 197, p. 8-20, jul./set. 1990. SOMARRIBA, Mercs et al. Governana em Belo Horizonte: Relatrio de Pesquisa do Projeto GURI, CEURB-FAFICH-UFMG. Belo Horizonte, 1996. (Mimeo.). SOMARRIBA, Mercs; DULCI, Otvio. A democratizao do poder local e seus dilemas: a dinmica atual da participao popular em Belo Horizonte.Trabalho apresentado na Anpocs, Caxambu, out. 1995. Mimeo.
URBEL/UFMG. Plano Estratgico de Urbanizao das Zeis de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Ceurb/Fafich/ Fundep, 1999. URBEL. Minuta de Lei de Regulamentao das Zeis-1 E Zeis-3 e adaptao do Profavela. Belo Horizonte, 1999. __________. Poltica Municipal de Habitao, 1993/1999. Belo Horizonte, 1999.
513
514
15.
15.
Poltica municipal de habitao em Belo Horizonte - o Residencial Asca: um estudo do Programa de Autogesto
Danielle Duarte de Oliveira, Ivana Arruda da Silveira e Maria Helena de Lacerda Godinho
ste texto refere-se a uma das experincias alternativas em habitao popular identificadas em Belo Horizonte na dcada de 1990.Trata-se de um dos resultados da pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, realizada em mbito nacional
515
pelo Observatrio das Metrpoles sob a coordenao do professor Adauto Lcio Cardoso e, em nvel da Regio Metropolitana de Belo Horizonte pelo Observatrio das Metrpoles Ncleo Minas Gerais, sob a coordenao da professora Maria Helena de Lacerda Godinho. Prope-se a caracterizar o processo do regime de autogesto, adotado na construo do Conjunto Urucuia, em Belo Horizonte. Compe-se da descrio do programa de autogesto em Belo Horizonte, acrescida da caracterizao do projeto arquitetnico desenvolvido no conjunto, da soluo urbanstica adotada e do sistema
construtivo empregado. A partir de uma pesquisa de campo, buscou-se resgatar a experincia da ps-ocupao, ou seja, o uso e apropriao dos espaos construdos e seus resultados encontram-se relatados no ltimo item. A experincia aqui relatada no se configura como uma experincia inovadora uma vez que a autogesto como prtica para a soluo de problema habitacional j existe no Brasil, desde os anos de 1980, ainda que de forma incipiente. A autogesto aqui entendida como uma das formas de produo de unidades habitacionais da poltica habitacional de Belo Horizonte para populao de baixa renda. Prev a participao pelos futuros moradores, mediante a adoo do processo de autoconstruo e de mutiro com assessoria tcnica. Inclui tambm, necessariamente, a participao direta do gestor municipal da poltica habitacional atuando como provedor de recursos financeiros e/ou mediador na busca de financiamento, como controlador do cumprimento da legislao pertinente e da qualidade do empreendimento.
mento demanda da populao de baixa renda, ao lado das formas de gesto pblica e da co-gesto. Integra a Poltica Municipal de Habitao, em vigor no municpio desde 1994, que tem a finalidade de produzir moradias e/ou lotes urbanizados para atender a populao com renda de at cinco salrios, moradora da capital mineira no mnimo h dois anos e que no tenha sido contemplada, anteriormente, com unidade habitacional em outro programa. Entende-se, aqui, como habitao popular a moradia com infra-estrutura adequada: imveis dotados de iluminao, conforto ambiental adequado, esgotamento sanitrio, gua tratada, servio de coleta de lixo e reas de lazer. Nos casos dos projetos habitacionais, executados sob a forma de autogesto, o grande diferencial encontra-se na participao direta do futuro morador no processo de produo e implantao do empreendimento. Um pressuposto bsico da autogesto refere-se, exatamente, ao controle sobre todas as etapas do processo de viabilizao do empreendimento efetuado pelos futuros moradores. Um segundo pressuposto refere-se presena de um agente do movimento social com personalidade jurdica, habilitado legalmente para representar os futuros moradores na gesto da produo do conjunto habitacional. Para implementar as aes da poltica habitacional o municpio conta com recursos financeiros do tesouro municipal alocados no Fundo Municipal de Habitao Popular.A definio da aplicao desses recursos e sua forma de gesto constituem tarefas do Oramento Participativo da Habitao (OPH).
516
1. O programa de autogesto em Belo Horizonte

Antecedentes histricos O programa de autogesto, no mbito da habitao popular, tem incio em Belo Horizonte com o governo do prefeito Patrus Ananias (gesto 1993/1996). Configura-se uma das formas de atendi-
O processo decisrio, no contexto do Oramento Participativo da Habitao, para construo de um empreendimento habitacional popular via o formato de autogesto praticamente o mesmo j descrito em outro artigo desta coletnea.
1. A Prefeitura define o volume de recursos financeiros a ser investido em habitao popular; 2. O Conselho Municipal de Habitao delibera sobre: a) distribuio dos recursos, no que se refere ao percentual de alocao por programa habitacional e por forma de gesto de cada empreendimento (autogesto ou gesto pblica); b) os critrios para seleo dos Ncleos do Movimento dos Sem-Casa a serem atendidos; c) o nmero total de famlias a ser atendidas no OPH; e) os critrios para eleio de delegados ao Frum Municipal do OPH. 3. A realizao do OPH coordenada pelo gestor da poltica municipal de habitao Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel)1 e, percorre os seguintes passos: a) realizao de reunies regionais de carter informativo com as famlias cadastradas nos Ncleos do Movimento dos Sem-Casa; b) a eleio dos delegados ao Frum
Municipal do Oramento Participativo da Habitao; c) a realizao do Frum Municipal do OPH. 4. J o Frum Municipal do OPH, a partir dos critrios estabelecidos pelo CMH, seleciona os Ncleos dos Sem-Casa que sero contemplados no OPH, define o nmero de unidades habitacionais que sero distribudas entre as famlias cadastradas em cada um dos Ncleos dos Sem-Casa contemplados no OPH, elege os delegados que vo compor a Comfora Habitao. 5. Cabe aos Ncleos de Sem-Casa contemplados no Frum Municipal do OPH selecionar, em assemblia geral, os futuros moradores dos conjuntos habitacionais a serem construdos, encaminhar para ao gestor da poltica municipal de habitao a ata dessa assemblia com o registro do nome e endereo dos futuros moradores dos referidos conjuntos habitacionais. (Oliveira, Castro e Godinho, 2007, p. 537)
No ano de 2000, o programa de autogesto j contabilizava, em Belo Horizonte, sete conjuntos construdos perfazendo um total de 585 unidades e dois conjuntos se encontravam em processo de construo com um total de 653 unidades, conforme se pode observar no Tabela 1.
517
A Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), naquele perodo, era o rgo gestor da poltica Municipal de Habitao de Belo Horizonte; em 2000, com a implantao da reforma administrativa ocorrida na prefeitura de Belo Horizonte, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), que assume a gesto da poltica, passando a se responsabilizar pela implementao do OPH e de suas decises, inclusive a construo de novos conjuntos habitacionais.
1
Tabela 1 - Produo de moradias em regime de autogesto Urbel /SMHAB. Fonte: Secretaria Municipal de Habitao de Belo Horizonte - SMHAB (2003).
A experincia de autogesto, a seguir relatada, refere-se construo e ocupao do conjunto Urucuia com 202 unidades.
518
agentes tcnicos contratados pela ASCA e, evidentemente, os futuros moradores Na gesto do prefeito Patrus Ananias inicia-se um governo mais aberto participao popular em Belo Horizonte. Um indicador dessa abertura referese criao do Oramento Participativo j no primeiro ano de seu governo 1993. Nesse contexto, a ASCA do Bairro Betnia reuniu 5.000 famlias para disputar oramento para a habitao na plenria do Oramento Participativo na Regional Leste. Devido presena macia dos participantes da ASCA, a plenria final do Oramento Participativo aprovou uma verba suficiente para aquisio de um terreno na regio do Barreiro.
2. A experincia de autogesto no processo de produo e implantao do Conjunto Urucuia

A experincia de autogesto na construo do conjunto Urucuia envolveu a participao dos seguintes agentes: a) a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte na condio de agente pblico, b) a Associao dos Sem-Casa do Bairro Betnia (ASCA) na condio de agente do movimento social, c) os
Nesse mesmo ano, o tema da Campanha da Fraternidade da igreja catlica foi moradia. Os dirigentes das pastorais sociais, acompanhando o trabalho realizado no Bairro Betnia, convidaram coordenadores locais para trabalhar em um projeto sobre moradia, que se iniciava. O fato deu origem criao de vrias associaes de Sem-Casa em Belo Horizonte, que passaram a disputar, no Oramento Participativo de 1994, moradia nas regionais. Com isso, a administrao municipal criou o oramento participativo especfico para habitao (OPH). A Urbel, que atuava em vilas/favelas, viu-se compelida a desenvolver um trabalho mais abrangente, incluindo a construo de conjuntos habitacionais populares. Nesse contexto, a prefeitura preparou vrios projetos, a fim de disputar recursos para construo de moradias, no Habitar Brasil, programa da Caixa Econmica Federal. 2.1. Localizao e insero do conjunto Urucuia no municpio de Belo Horizonte O Conjunto Urucuia localiza-se, conforme pode ser observado na Figura 1, no municpio de Belo Horizonte, no bairro Urucuia, na rea sul da Regional Barreiro. Dentro do espao urbano da capital mineira, a Regional Barreiro constitui um plo com certo grau de autonomia em relao ao centro da capital, com um total de 237.089 habitantes e uma densidade populacional de 4.229 hab/km.
Fontes de financiamento e custo do empreendimento
Figura 1 Localizao do Conjunto Urucuia no municpio de Belo Horizonte. Fonte: Base Cartogrfica: PRODABEL. Dados trabalhados pelo OPUR/RMBH - PUC Minas 2003
O Conjunto Urucuia foi financiado pela Prefei-
tura Municipal de Belo Horizonte e a Caixa Econmica Federal. Em 1995, a ASCA e a Prefeitura negociaram com o Governo Federal e a CAIXA recursos financeiros para construo do conjunto habitacional Urucuia. Depois de um ano de negociaes obteve-se, junto a CAIXA, um financiamento no valor de R$ 4.500,00 por famlia, perfazendo, portanto, R$ 909.000,00, o que representou 32% do custo total. O custo total do empreendimento foi de R$ 2.833.627,00, gastos da seguinte forma: 0,71% no projeto; 9,01% no terreno; 33,75% na produo da infra-estrutura; e 57,01% diretamente na produo da
519
habitao. O custo unitrio final ficou em torno de R$ 14.000,00. Outros conjuntos construdos pela Urbel com a mesma tipologia de sobrado Deuslene I e II, Dom Silvrio I e II, Lagoa e Serra Verde foram comparados ao Urucuia, com o intuito de auxiliar na anlise dos valores de custo de cada elemento (projeto, terreno, infra, infra-sudecap e habitao). Dessa anlise concluiu-se que o Conjunto Urucuia, assim como o conjunto Lagoa, ambos com um grande nmero de habitaes, 202 e 376 respectivamente, tiveram o valor do projeto inferior a outros do mesmo porte. Observou-se ainda que a habitao constituiu-se, em geral, na poro mais cara da obra. O segundo item que apresentou maior custo foi o da infra-estrutura. 2.2. Participao e atribuies dos agentes envolvidos no processo de construo do conjunto Urucuia
O futuro morador
saber: maior tempo de filiao, maior necessidade comprovada e menor renda. A participao dos futuros moradores na viabilizao do empreendimento ocorreu de formas variadas e em diferentes momentos. Uma primeira forma de participao foi a adoo da ASCA como sua representante para os trmites legais e aes que se fizessem necessrios viabilizao da construo e implantao do conjunto Urucuia. Os anteprojetos arquitetnicos e o projeto bsico foram desenvolvidos depois de ouvidas as demandas dos futuros moradores. A proposta urbanstica arquitetnica foi aprovada em assemblia dos futuros moradores, coordenada pela Asca. Limitados aos mutires de final de semana, os futuros moradores participam das atividades de trabalho no empreendimento. A gesto do empreendimento, entretanto, adquiriu uma feio singular com a criao de uma frente de trabalho paga, ao longo da semana, com a contratao de profissionais da construo civil e parte da mo-de-obra disponvel entre os associados da ASCA e futuros moradores. No perodo ps-ocupao do conjunto, foi realizada uma avaliao por uma comisso que contou com a participao de 20 moradores, feita por amostragem, atravs de visitas a cerca de 10% do total dos domiclios. Foram examinadas vinte casas, com recepo e acompanhamento de seus proprietrios, o que colaborou para o melhor entendimento e ava-
520
As famlias (202) futuras moradoras do conjunto Urucuia foram selecionadas pela ASCA, aps aprovao pelo OPH dos recursos financeiros necessrios aquisio do terreno. Nessa seleo, a ASCA adotou dois tipos de critrios: - os propostos pela poltica municipal de habitao, a saber: limite de renda at cinco salrios mnimos, residir em Belo Horizonte h mais de dois anos e no possuir outro imvel; - critrios internos, prprios da Associao, a
liao das caractersticas fsicas e ambientais, no exterior e interior das residncias.

O agente do movimento social
O agente do movimento social, no caso do empreendimento em considerao, foi a ASCA, criada no comeo dos anos 90, na parquia da igreja catlica do bairro Betnia, com o intuito de oferecer moradia populao local de baixa renda. Entretanto, com o passar do tempo, acabou atuando nos bairros limtrofes (Industrial, Milionrios, Palmeiras, Centenrio, entre outros).As famlias participantes das atividades da Associao residem em imveis de pssima qualidade, alugados ou cedidos. A ASCA apresenta um histrico de produo de moradia popular, como o Conjunto Vila Rgia, um dos primeiros empreendimentos implementados em Belo Horizonte em regime de autogesto. Conseguiu, nesse empreendimento, que as famlias por ela assessoradas e organizadas em grupo, se responsabilizassem pelo planejamento, administrao financeira do projeto e pela construo do conjunto habitacional. Com a concretizao de seu primeiro empreendimento, a ASCA se habilitou como uma entidade capaz de fomentar outros projetos habitacionais voltados s populaes de baixa renda. Destacou-se na produo de unidades populares de qualidade, com um espao adequado, tanto em termos de tamanho, quanto em termos de iluminao e ventilao, acesso infra-estrutura bsica adequada, com esgotamento sanitrio, gua tratada, servio de coleta de lixo e rea de lazer. Outras vantagens, at ento impensveis, foram:
- produo de moradias populares de qualidade com a gerao de economia no custo final da obra, graas conjugao de vrios fatores, tais como: planejamento coletivo assessorado por tcnicos contratados pela prpria associao, trabalho em mutiro, incorporao de tecnologias alternativas; - capacitao e o treinamento profissional dos participantes nos mutires o que possibilitou a insero, de vrios deles, no mercado de trabalho. Entre as vrias atribuies do agente ASCA no processo de construo do conjunto Urucuia destacam-se: - assinatura de convnio com o agente pblico, no caso a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte; - planejamento, gerenciamento e execuo do empreendimento; - prestao de contas aos futuros moradores e ao agente pblico. Para viabilizar essas atribuies, a ASCA contratou assessoria tcnica para as reas: jurdica, contbil, social, de engenharia e de arquitetura. A contratao foi realizada por seleo de uma entre as vrias assessorias tcnicas cadastradas pelo agente pblico. A assessoria tcnica foi prestada por tcnicos contratados do escritrio de arquitetura e engenharia que assessorou a ASCA na construo de seu primeiro empreendimento habitacional. A experincia amadu-
521
recida no primeiro empreendimento foi, sem dvida, um diferencial que tornou mais eficiente todo o processo. Convm salientar que orientao, ordenao de despesas e pagamentos cabiam aos tcnicos.Alm dos arquitetos e engenheiros (tcnicos da chamada rea fsica), a assessoria tcnica era ainda formada por assistentes sociais, contadores, advogados.
O agente pblico
do possvel, as sugestes dos futuros moradores e respeitando as diretrizes da Urbel. Desenvolveram-se dois modelos de sobrados de dois andares: as casas do tipo 1 com rea total de 53,86 m, em um total de 154 unidades, e as de tipo 2 com rea de 56,11 m, em um total de 48 unidades. A proposta urbanstica arquitetnica final foi apresentada pela assessoria tcnica contratada pela ASCA, em assemblia geral dos futuros moradores. Nessa plenria aprovaram-se, tambm, os dois modelos residenciais apresentados que, alm de atender aos requisitos de diversidade volumtrica e adequar-se s condies topogrficas locais, atendiam tambm, na medida do possvel, s demandas diferenciadas das famlias em termos de tamanho da unidade habitacional. Aps essa assemblia fizeram-se mais alguns ajustes, por solicitao da Plenria, sem, contudo, alterar a concepo global do projeto. A adoo do modelo 1 na maior parte do Conjunto visou a otimizar a ocupao das quadras (40 m de largura) em fraes de terreno de 4,20 m de largura (testada do terreno) e, aproximadamente, 18 m de fundo, permitindo a implantao de alamedas de servios nos fundos dos lotes, em patamares intermedirios entre as casas voltadas para cada rua do conjunto. Nas alamedas, a transio entre os nveis das casas feita por meio de tabules ou, quando necessrio, de contenes. O espao de circulao organizou-se em vos com afastamentos entre trs e cinco metros separando agrupamentos de doze casas, implantadas no sen-
O processo de autogesto no eliminou as atribuies do gestor municipal da poltica habitacional. O agente pblico foi representado pela Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel), autarquia criada no comeo dos anos 80 para atender cidade informal, reconhecida pela Lei Profavela. O papel da Urbel revestiu-se de particular importncia no processo de construo do conjunto Urucuia. Na condio de rgo gestor da poltica municipal de habitao constituiu-se um canal de comunicao entre a Prefeitura e a ASCA, representante dos futuros moradores do conjunto Urucuia; ao mesmo tempo em que desempenhou as atribuies de acompanhamento e controle do empreendimento no mbito tcnico, econmico e no mbito social. Coube, ainda, Urbel a elaborao do convnio assinado pela Prefeitura e a ASCA, o que criou as condies necessrias para liberao de verbas para a construo e implantao do conjunto. 2.3. Descrio tcnica do empreendimento
O projeto arquitetnico
522
Os anteprojetos arquitetnicos e o projeto bsico foram desenvolvidos incorporando, na medida
tido transversal quadra, voltadas para as alamedas, e uma pequena rea de lazer interna. Essas vias de pedestres, alm de promoverem acesso aos grupos de casas, permitem maior integrao entre as trs quadras que compem o Conjunto.
Soluo urbanstica adotada e o sistema construtivo empregado
se os limites dos lotes contidos no cadastro pblico (Lei 7.165/96). O sistema construtivo adotado foi o de alvenaria estrutural no armada (Usimix), uma tecnologia alternativa desenvolvida por uma empresa de capital privado a Valemix. Essa tecnologia apresenta as seguintes caractersticas: produo de blocos furados de solo-cimento com adio de escria, em dimenses nominais de 9 x 19 x 39 cm, com meio bloco de 9 x 19 x 19 cm e trs quartos de bloco de 9 x 19 x 29 cm, utilizados nas emendas, cantos e outras situaes, em que normalmente so utilizados blocos cortados, alm de blocos canaleta para vigas, contraventamentos, vergas, contravergas e passagem horizontal e/ou vertical para tubos e eletrodutos. Trata-se de uma estrutura com alto grau de racionalidade, evitando-se desperdcios de tempo homem/hora trabalhada e de material quebra de blocos, concretamentos de pilares e vigas, necessidade de revestimentos internos e externos, aps a regularizao de superfcies irregulares. A utilizao do bloco Usimix nas construes do Conjunto Urucuia produziu efeitos interessantes: criao de empreiteiras de mo-de-obra, na forma de cooperativas especializadas na adoo da tecnologia alternativa criada pela Valemix e compostas em grande parte de mutirantes e ex-mutirantes; aproximao da Valemix dessas cooperativas que passaram a ter oportunidades de trabalho sempre que surgiam oportunidades de construes com o sistema alvenaria estrutural (Usimix), fossem elas construdas ou no sob a forma de mutiro. Assim, os integrantes
523
A concepo de implantao do Conjunto Urucuia levou em considerao os seguintes aspectos: - a configurao longitudinal das quadras; - a declividade e a terraplenagem existentes; - as reas destinadas a equipamentos pblicos SE2 (Setor Especial 2) localizadas nas esquinas das quadras (Lei n. 7.166/96) - a leitura e visibilidade do conjunto a partir de pontos de acesso regio; - a busca de uma diversidade volumtrica e tipolgica, visando construo de uma nova identidade para os moradores, de modo a enriquecer a paisagem local; - A necessidade de espaos pblicos para facilitar o convvio entre os moradores; - o atendimento demanda de 200 unidades residenciais. Procurando manter a concepo original do estudo preliminar, a soluo urbanstica de implantao do conjunto foi desenvolvida com alguns ajustes indicados pelo Setor de Aprovao de Projetos da Secretaria Municipal de Atividades Urbanas, que visavam aprovao de modelos diferentes, respeitando-
dessas cooperativas comeam a trabalhar em outras obras, no somente em conjuntos habitacionais, mas tambm em creches, escolas, entre outras. A excelente consistncia do subsolo, na rea de implantao do Conjunto, permitiu, ainda, a adoo da tecnologia de fundaes diretas, de baixo cus-
to quando comparada a outros procedimentos. As Figuras 2, 3 e 4 registram e exemplificam etapas diferentes do processo e sistema construtivo. J a Figura 5 registra um detalhe do sistema construtivo da escada interna das edificaes que oferece segurana e conforto, alm da beleza esttica.
Figura 2 Unidades habitacionais em construo. Fonte: Urbel.
Figura 4 - Instalaes feitas no interior dos furos dos blocos. Fonte: Urbel.
524
Figura 3 - Utilizao dos blocos de formato especial na execuo de vergas e cintas. Fonte: Urbel.
Figura 5 - Detalhe construtivo da escada interna das edificaes. Fonte: Urbel.
Entretanto, alguns problemas construtivos, tambm, foram registrados, tais como falta de cuidado no lanamento do concreto na frma que sujou a alvenaria; os respingos deveriam ter sido lixados, conforme pode ser observado na Figura 6; na Figura 7, a ferragem encontra-se exposta na concretagem das vigotas da laje pr-fabricada.
Conforto ambiental das edificaes
A implantao do Conjunto Urucuia pode ser classificada como satisfatria em relao ao conforto ambiental na medida em que a implantao das unidades habitacionais obedeceu s normas tcnicas de ventilao. O vento predominante chega de modo uniforme a todas as unidades (auxiliado pelas declividades do terreno). A fachada principal fica na orientao noroeste, e os quartos possuem aberturas nesse sentido e no sentido sudeste.As janelas dos banheiros contribuem para uma boa ventilao. Entretanto, como as casas foram projetadas em fita, isto , dispostas lado a lado e unidas por paredes geminadas as aberturas foram feitas apenas no sentido da frente e dos fundos, com exceo, apenas, para as casas de esquina.Tal situao determina menor insolao nos ambientes internos, mas, ao mesmo tampo, garante maior privacidade nesses ambientes. A concepo arquitetnica de casas geminadas, apesar de ser uma boa soluo, do ponto de vista econmico, requer alguns cuidados para otimizar os aspectos do conforto ambiental. A constatao da ausncia ou insuficincia de alguns desses cuidados geraram situaes de risco no mbito do conforto ambiental. Fugindo s especificaes originais do Bloco Usimix, no se utilizou a tinta especificada e nenhum tipo de isolante nas paredes geminadas das edificaes do Conjunto, dessa forma, ocorre passagem de barulho e desconforto acstico.
Figura 6 - Problema construtivo
525
Figura 7 Problema construtivo. Fonte: Urbel. Fonte: Urbel.
O bloco Usimix possui alta porosidade, absorvendo, assim, a umidade. Como a maioria das casas do Conjunto no possui nenhum tipo de acabamento interno (no previsto na especificao do projeto), provvel que elas resfriem e provoquem manifestaes alrgicas em alguns dos moradores, principalmente em crianas. 2.4. O uso e apropriao dos espaos construdos no perodo ps-ocupao Foi possvel delinear uma anlise, ainda que inicial, da ps-ocupao dos espaos construdos no Conjunto Urucuia, com base nos dados obtidos por ocasio das visitas, realizadas com a colaborao de
lderes comunitrios. Foram examinadas 20 casas, com recepo e acompanhamento de seus proprietrios, o que colaborou para o melhor entendimento e avaliao das caractersticas fsicas e ambientais, no exterior e interior das residncias. O contato direto com o espao ocupado e com seus usurios, permitiu identificar a avaliao dos moradores em relao ao aspecto arquitetnico, que diz respeito aos espaos construdos. Aps a ocupao, os moradores procuraram apropriar-se de toda a extenso das residncias adequando-se a seu uso, mesmo no havendo muito espao para grandes transformaes, conforme demonstram as Figuras 8 e 9.
526
Figura 8 Detalhe de interior da casa
Figura 9 Detalhe do interior da casa. Fonte: Urbel
No mbito interno das residncias, tambm foi evidenciada uma apropriao personalizada da rea dos fundos do lote. As Figuras 10 e 11 exemplificam essa percepo, ao destacarem a delimitao dos espaos das residncias atravs da construo de muro, da utilizao do espao para secagem de roupas, do cultivo de plantas em vasos, do cultivo de horta, o que permite manter a drenagem natural do terreno.
Constatou-se que os moradores se preocupam com a questo da apropriao dos espaos externos entrada da moradia um exemplo a soluo arquitetnica utilizada por alguns moradores para abrigar a entrada das residncias. Esse tipo de interveno retrata a questo da pessoalidade, ou seja, um simples abrigo na porta de casa contribui para a diferenciao entre as casas. Tambm foi observado outro tipo de interveno comum no conjunto: a colocao de pisos e revestimento parcial das paredes da entrada das casas, conforme pode ser observado na Figura 12.
Figura 10 - Detalhe do tipo de uso do espao interno do lote. Fonte: Urbel.
527
Figura 11 - Detalhe de formas de apropriao do espao interno do lote. Fonte: Urbel.
Figura 12 - Detalhe de apropriao do espao externo. Fonte: Urbel.
Entretanto, nos espaos de uso comum, verificou-se certo descaso por parte dos moradores, que, pelo visto, no tm o hbito de freqent-los e, por isso, deles no se apropriam. Em conseqncias, so patentes o abandono e a depredao essas reas. Com a realizao das visitas domiciliares foi possvel constatar que, embora algumas residncias apresentem problemas de ordem construtiva, o Conjunto, como um todo, mostra uma arquitetura bastante qualificada. No geral, as famlias se mostram satisfeitas com sua nova moradia.
tvel dos assentamentos humanos, seja replicando prticas j testadas, seja incentivando a adoo de solues semelhantes. Os principais critrios para alcanar o prmio so: impacto, sustentabilidade, parceria, liderana, fortalecimento da comunidade e incluso social. No mesmo ano, o Conjunto Urucuia tambm recebeu do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) o prmio Gentileza Urbana, por sua concepo urbanstica e arquitetnica. As premiaes j indicam o reconhecimento da importncia da experincia aqui relatada. Entretanto, alguns aspectos podem, ainda, ser destacados, alm daqueles que renderam essas premiaes ao Conjunto Urucuia. A prtica da autogesto articulada presena de uma assessoria tcnica contratada pela representante dos futuros moradores (ASCA) do Conjunto apresentou resultados interessantes, tais como: permitiu que a autogesto superasse a fase de improvisao e adotasse uma concepo sistmica, o que facilitou maior racionalizao do trabalho, maior eficincia tcnica e maior explorao das potencialidades do processo de autogesto; economia no custo final das obras; com a adoo da frente de trabalho remu-
Os objetivos alcanados com o regime de autogesto adotado na construo do Conjunto renderam ao Urucuia, em 2001, o prmio Melhores Prticas em Gesto Local, promovido pela Caixa
528
Econmica Federal. Esse prmio tem a finalidade de identificar, avaliar, documentar, selecionar, e difundir as melhores experincias de gesto local que propiciem solues para problemas de moradia, saneamento e meio ambiente. So consideradas melhores aquelas iniciativas que resultam em melhoria concreta na qualidade de vida das pessoas e no desenvolvimento susten-
nerado durante a semana, soluo encontrada na parceria com o poder pblico e constituda em sua maior parte dos futuros moradores, foi possvel: a) criar postos de trabalhos temporrios, empregando parte dos mutirantes desempregados; b) reduzir os custos de obra, mediante uma relao de trabalho informal; c) receber uma remunerao maior num tempo limitado; a frente de trabalho remunerado representou, tambm, a afirmao da possibilidade de estabelecimento de parceria entre poder pblico e associaes comunitrias, viabilizada a partir da diviso de responsabilidades entre os dois agentes e confiando em que os trabalhos desenvolvidos, por parte de cada um, sejam integrados e direcionados a um objetivo nico; outro fator positivo a ser destacado refere-se ao fato da experincia ter propiciado ou facilitado a insero de vrios futuros moradores no mercado de trabalho, em funo da capacitao e treinamento profissional em uma tecnologia alternativa, adquirida na construo das moradias do Conjunto Urucuia. Em sntese a insero da assessoria tcnica no mutiro autogerido permitiu reverter o conceito clssico de que a habitao popular caracterizase pela falta de qualidade.
A avaliao tcnica aponta, entretanto, alguns fatores que, de certa forma, influram negativamente na realizao plena do projeto. Apesar dos futuros moradores terem sido ouvidos antes da elaborao dos projetos e dos projetos terem sido submetidos aprovao dos futuros moradores, ainda assim, essa forma de participao no pode ser classificada como uma ao de autogesto, mas apenas de consulta. Isso significa que os moradores no participaram, de forma mais efetiva, da fase de concepo do projeto, tanto do projeto urbanstico quanto das unidades habitacionais. Um desafio que se impe ao gestor da poltica municipal de habitao estender o processo autogestionrio tambm fase de elaborao dos projetos, apesar de todas as dificuldades que isso possa significar. O mau estado de conservao identificado em algumas reas do Conjunto, principalmente algumas praas pblicas espaos projetados para o convvio social dos moradores , indica que elas no foram apropriadas pelos moradores. Essa constatao, mesmo na ausncia de dados disponveis para sua anlise, permite supor que alguns desafios ainda se colocam no campo do contedo do trabalho da assessoria social, a ser desenvolvido nas etapas de preparao para a mudana e no perodo ps-mudana para o Conjunto.
529
O resultado da experincia alternativa, aqui relatada, foi considerado positivo, visto que o Conjunto Urucuia, assim como outros conjuntos produzidos em regime de autogesto, constituem exemplos de moradias que, em face das particularidades desse processo, so, na maioria dos casos, melhor construdas e com menor custo do que os empreendimentos realizados atravs do sistema clssico de produo, atravs de empreiteiras.
530
Referncias
BELO HORIZONTE. Lei Municipal n. 7.166, de 27 de agosto de 1996. Dispe sobre a Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo. __________. Lei n. 7.165, de 27 de agosto de 1996. Plano Diretor do Municpio de Belo Horizonte. BONDUKI, N. Habitat: as prticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1996. CONTI, Alfio. A experincia da autogesto em Ipatinga: uma busca pelo conceito. Belo Horizonte, 1999. Dissertao (Mestrado) Teoria e Prtica do Projeto Arquitetnico, Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte. 1999. UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Ippur/Fase). Projeto Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, 2001/2003 (Ref. Finep n. 009435/00). (Relatrio de Pesquisa).
531
532
16.
16.
Oramento Participativo da Habitao em Belo Horizonte o caso do Conjunto Granja de Freitas III
Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Jos Flvio Morais Castro e Maria Helena de Lacerda Godinho
O
1 2
espao urbano tem sido objeto de estudo e debates para diversos autores e em vrias cincias. assim para os gegrafos, que o concebem tanto quanto as transformaes por ele sofridas , como rea das relaes sociais, humanas, econmicas, polticas e culturais, que moldam e produzem o es-
pao vivido. Santos (1997) trabalha esse conceito na perspectiva do modo de produo socioeconmica, como formao socioespacial. O espao identificado por Carlos (1996) como fragmentado, resultante do conflito entre o processo socializado de sua produo e sua apropriao privada. Este artigo apresenta as concluses de um estudo do Conjunto Granja de Freitas III, em Belo Horizonte. Realizado em 20031, integra a pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular2 e configura-se como a anlise de uma experincia alternativa em habitao popular,
533
Realizado por Patrcia Regina Saldanha de Oliveira, Gustavo Lira Meyer e Paula Mrcia Brasil, graduandos em Geografia na PUC Minas e orientados pelo professor Dr. Jos Flvio Morais Castro. Pesquisa realizada pelo Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas Gerais, sob a coordenao nacional do professor Adauto Lcio Cardoso e coordenao regional da professora Maria Helena de Lacerda Godinho.
resultado da implementao da poltica municipal de habitao. Essa poltica identifica a habitao como uma moradia provida de infra-estrutura e acesso aos servios e equipamentos urbanos bsicos. Tomaram-se como ponto de partida as diretrizes da poltica municipal aprovada pelo Conselho Municipal de Habitao, atravs da Resoluo II, em 1994, entre as quais se destacam: 1. Promover o acesso terra e moradia digna para os habitantes da cidade; 2. Adotar processos democrticos na formulao e execuo da poltica habitacional; 3.Adotar processos tecnolgicos que garantam maior qualidade e menor custo da habitao; 4.Adotar formas de atuao que propiciem a gerao de emprego e renda; 5. Assegurar a articulao da poltica habitacional com a poltica urbana; 6. Assegurar a articulao da poltica habitacional com outras polticas sociais setoriais.
534
de deciso para construo do Conjunto Granja de Freitas III. A segunda descreve, em linhas gerais, o processo de tomada de deciso para construir esse conjunto, a seleo de seus futuros moradores e sua forma de participao durante a construo. Na terceira seo, o foco a percepo do morador diante da soluo de seu problema de moradia. Nessa seo, apresentam-se os resultados de uma anlise comparativa efetuada a partir do cadastro socioeconmico dos futuros moradores do conjunto3 e de um levantamento censitrio efetuado em 20034. Essa anlise tornou possvel identificar a percepo, em relao moradia adquirida, e a viso do atual morador das vantagens/desvantagens em suas condies de vida a partir da mudana para o Conjunto. Com o relato dessa experincia, espera-se no apenas transmitir uma viso panormica de seu contedo, mas principalmente explicitar alguns desafios que ainda se impe para o aperfeioamento da poltica de habitao popular.
O texto a seguir estrutura-se em trs sees. A primeira apresenta traos do processo de democratizao da poltica municipal de habitao em 1998, materializado na criao e implantao do Oramento Participativo (OP) e do Oramento Participativo da Habitao (OPH), fatos que antecedem a tomada
1. Oramento participativo da habitao: um desdobramento do oramento participativo implantado em Belo Horizonte em 1993
At o incio da dcada de 1990, estabelecer prioridades no oramento municipal de Belo Ho-
Produzido pela SMHAB, em 2000, quando foi formado o grupo de futuros moradores, aps seleo das famlias efetuada pelos vrios Ncleos dos Sem-Casa contemplados com vagas no OPH de 1998.
3 4
Levantamento efetuado em 2003 pelo Observatrio das Metrpoles Ncleo Minas Gerais Proex/PUC Minas.
rizonte era responsabilidade apenas do executivo municipal. Em 1993, com a chegada prefeitura da Frente BH Popular, cria-se o Oramento Participativo (OP), e o estabelecimento de prioridades e critrios para aplicao de recursos pblicos passa a ser uma responsabilidade compartilhada entre o poder municipal e a sociedade, por meio de seus vrios movimentos sociais organizados. A definio final dos investimentos a serem realizados pela prefeitura acontece no Frum Municipal do Oramento Participativo, precedido pelos Fruns Regionais do Oramento Participativo Regional (OPR). O OP tem carter deliberativo e percorre, em linhas gerais, os seguintes passos:
1) sistematizao e divulgao, pela prefeitura, das informaes sobre receitas, despesas e recursos disponveis para investimentos; 2) reunies nas sub-regies de cada administrao regional com os objetivos de realizar a aglutinao, pelos diferentes atores, das reivindicaes de cada sub-regio e promover a eleio de seus delegados ao Frum Regional do OP; 3) participao dos delegados regionais nas denominadas Caravanas de Prioridades, quando os delegados eleitos, antes da realizao do Frum Regional, tm oportunidade de conhecer as situaes de necessidade dos locais indicados nas reunies sub-regionais, para receberem obras do OP; 4) criao da Comisso Municipal de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento Participativo (Comfora);
5) realizao dos Fruns Regionais quando so consolidadas as prioridades da regio, eleitos os delegados ao Frum Municipal e os membros das respectivas comisses regionais; 6) consolidao pela prefeitura das reivindicaes dos Fruns Regionais; 7) realizao do Frum Municipal; 8) aprovao e incorporao Proposta Geral de Oramento para o ano subseqente, a ser encaminhada pela prefeitura Cmara municipal.. (Disponvel em: http://www.pbh.gov./urbano-obras/opintroduo.htm. Acesso em: 25 ago. 2002).
O Oramento Participativo da Habitao resulta, por um lado, da gravidade do problema habitacional para a populao de baixa renda. Por outro, conseqncia da articulao dos movimentos sociais e de vrias iniciativas da gesto municipal da Frente BH Popular. Institucionalmente, configura-se como um desdobramento do OP. Alguns antecedentes criao do OPH merecem destaque e foram sistematizados por Navarro (2007, p. 499) nos seguintes termos:
Uma das primeiras aes da Frente BH Popular para produo de novos assentamentos, o Programa de Autogesto desdobrou-se em vrias atividades, entre elas o cadastramento de 57 Ncleos de Sem-Casa. Em agosto de 1994, para decidir o processo de implantao do programa, foi realizado o 1 Frum dos Sem-Casa. No OPR/95, a partir de sua capacidade de mobilizao e organizao das famlias, o Movimento dos Sem-Casa conseguiu a aprovao de 365 lotes urbanizados para poste535
rior construo de unidades habitacionais, junto s diversas administraes regionais. A participao desse movimento no OPR gerou dois problemas. O primeiro refere-se ao fato de as administraes regionais no contarem com recursos financeiros suficientes para atender, ao mesmo tempo, s demandas do prprio movimento e outras tambm consideradas prioritrias. O segundo problema, singular no contexto das polticas pblicas, identificado por Ribeiro (2001) e diz respeito ao questionamento relativo aos critrios de partilha dos recursos financeiros. Na definio de prioridades oramentrias, visando a atender ao maior nmero de pessoas de uma comunidade, torna-se difcil inserir, na partilha financeira, recursos para um bem que se caracteriza por uma apropriao individual. Pode-se acrescentar: principalmente quando o atendimento a esse bem de apropriao individual se faz em detrimento de um bem de uso coletivo, por exemplo, urbanizao de favela, construo de vias de acesso, entre outros. Tais problemas desencadearam um amplo debate, tanto no in536 terior do aparato estatal quanto no do movimento popular. De fato, houve questionamento em relao forma como se deu a participao do Movimento dos Sem-Casa no OPR/95. A soluo encontrada foi a constituio de um instrumento especfico para atendimento s demandas do movimento, no caso, o OPH.
(CMH), que, em parceria com a prefeitura, participa na definio das regras do OPH; 2) os participantes do OPH so as famlias organizadas nos diferentes ncleos do Movimento dos Sem-Casa, que se cadastram na Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB); 3) podem participar do OPH tanto os ncleos formais (os que tm estatuto, registro em cartrio e possuem CNPJ) como os ainda no formalizados legalmente. As unidades habitacionais construdas com recursos financeiros, oriundos do OPH, destinam-se s famlias que se enquadram nos critrios da poltica municipal de habitao aprovada pelo CMH: a) que tenham renda de at cinco salrios mnimos; b) que morem h mais de dois anos no municpio; c) que nunca tenham sido contempladas em outro programa municipal de habitao; d) que no possuam casa prpria. O processo do OPH percorre os seguintes passos: 1) A prefeitura define o volume de recursos financeiros a ser investido em habitao popular; 2) O CMH delibera sobre: a) distribuio dos recursos, no que se refere ao percentual de alocao por programa habitacional e por forma de gesto de cada empreendimento (autogesto ou gesto pblica); b) os critrios para seleo dos ncleos do Movimento dos Sem-Casa a serem atendidos; c) o nmero total de famlias a serem atendidas no OPH); d) os critrios para eleio de delegados ao Frum Municipal do OPH. 3) A realizao do OPH coordenada pelo gestor da poltica municipal de habitao, Companhia
A estrutura de funcionamento do OPH difere da estrutura do OP na medida em que: 1) envolve a participao do Conselho Municipal da Habitao
Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel)5, e percorre os seguintes passos: a) realizao de reunies regionais de carter informativo com as famlias cadastradas nos ncleos do Movimento dos Sem-Casa; b) eleio dos delegados ao Frum Municipal do Oramento Participativo da Habitao; c) realizao do Frum Municipal do OPH. 4) J o Frum Municipal do OPH seleciona os Ncleos dos Sem-Casa a serem contemplados no OPH, a partir dos critrios estabelecidos pelo CMH, define o nmero de unidades habitacionais que sero distribudas entre as famlias cadastradas em cada um dos ncleos contemplados e elege os delegados que vo compor a Comfora Habitao. 5) Cabe aos Ncleos dos Sem-Casa contemplados no Frum Municipal do OPH selecionar, em assemblia geral, os futuros moradores dos conjuntos habitacionais a serem construdos, encaminhando seus nomes e endereos, registrados em ata, ao gestor da poltica municipal de habitao. 6) No caso de implementao do empreendimento atravs de gesto pblica, todas as iniciativas operacionais, tcnicas e sociais para cumprimento das decises do OPH cabem ao gestor da poltica municipal de habitao. Entre essas iniciativas, importante destacar o trabalho de acompanhamento social, essencial ao
programa de construo e implantao de conjuntos habitacionais populares. Em geral, esse acompanhamento tem incio com o gestor procedendo ao cadastramento socioeconmico das famlias selecionadas para determinado conjunto habitacional e encerra-se aps sua mudana para a nova moradia. O acompanhamento social visa facilitar a integrao dessas famlias; estimular sua participao nos temas referentes ao conjunto habitacional em construo, e/ou construdo, e no encaminhamento de solues de problemas emergentes desse processo; identificar e/ou estimular a emergncia de lideranas; prestar esclarecimentos sobre seus direitos e deveres, sobre o Sistema Municipal de Habitao e sobre a forma de financiamento da unidade habitacional que receber; assessorar essas famlias no processo organizativo, naquilo que diz respeito definio de formas e de normas que regulamentam a convivncia no futuro conjunto habitacional, bem como na utilizao de espaos comuns; assessorar a insero e a integrao das famlias beneficiadas na comunidade da regio onde o empreendimento se localizar. A primeira iniciativa tcnica do acompanhamento social a formao do Grupo de Referncia (GR), constitudo pelos futuros moradores do conjunto. A constituio do GR definida em uma assemblia geral dos futuros moradores. No h um
537
A Urbel, naquele perodo, era o rgo gestor da poltica municipal de habitao de Belo Horizonte; em 2000, com a implantao da reforma administrativa pela prefeitura de Belo Horizonte, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB), que assume a gesto dessa poltica, passando a se responsabilizar pela implementao do OPH e suas decises, inclusive a construo de novos conjuntos habitacionais.
5
nmero de participantes definido previamente, e no existem critrios ou processo seletivo de candidatos a membro do GR. A adeso voluntria. O GR deve funcionar como uma correia de transmisso de informaes entre o gestor municipal e os futuros moradores. Suas atribuies bsicas so o acompanhamento da construo atravs de participao em reunies peridicas com a equipe tcnica, visitas ao canteiro de obras e transmisso das informaes recebidas aos demais moradores.
dos e de moradia nos conjuntos habitacionais a serem construdos.Foram eleitos tambm os 202 delegados ao II Frum Municipal do OPH. Para implementao das decises do Frum destinou-se, por meio do Fundo Municipal de Habitao, a quantia de R$ 21.000.000,00 Destes, R$ 7.000.000,00 para o programa de lotes urbanizados e R$ 14.000.000,00 para construo de unidades habitacionais. Entre seus resultados, destacam-se a eleio dos membros da Comfora da Habitao, a deciso de construir o Conjunto Habitacional Granja de Freitas III, a definio dos Ncleos dos Sem-Casa que nele seriam contemplados com unidades habitacionais e a definio do nmero de vagas destinadas a cada ncleo selecionado. O Conjunto Habitacional Granja de Freitas III, registrado na Foto 1 e denominado Residencial Jardim das Orqudeas, faz parte do complexo Granja de Freitas, que hoje tem em sua rea o Conjunto Granja de Freitas II, inaugurado em dezembro de 2001 com 144 unidades habitacionais (apartamentos), e o Conjunto Granja de Freitas I, construdo em 1997 com 85 unidades de casas geminadas. A rea geogrfica onde se localiza o Conjunto Granja de Freitas III limita-se ao sul com o Conjunto Taquaril, a leste com as chcaras Granja de Freitas6, a
2. Conjunto Granja de Freitas III um produto do oramento participativo da habitao 1998/1999

Em 1998, realizou-se o II Frum Municipal do Oramento Participativo da Habitao. Seguindo os passos anteriormente descritos, o processo do II Frum no foi diferente do anterior, destacando-se, entretanto, pela crescente participao popular. Nele, 2.811 moradores, provenientes de 83 ncleos do Movimento dos Sem-Casa, estiveram presentes.
538
Nas reunies regionais preparatrias foram apresentados: um balano do ano anterior, no caso o OPH/1997; as decises do CMH relativas destinao dos recursos do OPH para o perodo 1998/1999; os critrios para seleo dos Ncleos dos Sem-Casa a serem contemplados nos programas de lotes urbaniza-
Segundo a legislao urbanstica do municpio de Belo Horizonte, a rea do Conjunto encontra-se na folha nmero 37 do Anexo II da Lei 7166, de 27 de agosto de 1996.
6
oeste com os bairros Alto Vera Cruz e Saudade, e ao norte com a Vila da rea, margem do ribeiro Arrudas. Construdo Rua 931 n 60, bairro Vera Cruz, regio leste do municpio de Belo Horizonte (Figura 1), no perodo compreendido entre abril de 1999 e junho de 2001, o Conjunto possui um total de 146 unidades habitacionais. O custo total de R$ 3.456.969,03 incluiu as despesas com terreno, elaborao de projetos, servios de infra-estrutura e construo das unidades habitacionais. Foi adotado o modelo de gesto pblica, tendo, portanto, passado pelo processo de licitao do projeto e da obra.A empresa responsvel pelas obras foi a construtora Andrade Gutierrez Empreendimentos Ltda. Na construo, utilizou-se um material alternativo o tijolito (bloco de encaixe macho e fmea, fabricado em solo-cimento prensado, como registrado na Figura 2), desenvolvido pela prpria construtora e pelo professor Joo Batista Santos de Assis, da Pon-
tifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. O uso desse material oferece vrias vantagens: a) maior rapidez; b) melhor qualidade da obra; c) menores desperdcios; d) diminuio do tempo de execuo e maior racionalizao da obra; e) menor nvel de agresso ao meio ambiente porque utiliza prensa hidrulica e no necessita da queima de nenhum tipo de combustvel para a cura dos blocos. O processo oferece ainda a facilidade de ser fabricado no canteiro de obras, com materiais locais, sem exigir mo-de-obra especializada, vantagem que possibilita reduo de custos.
539
Foto 1 - Vista panormica do Conjunto Granja de Freitas III. Foto: Wander Brs, 2001.
Figura 1 - Mapa de Localizao do Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: Trabalho de campo 2003.
Figura 2 - Representao de tijolito. Fonte: disponvel em: <http://www.arquitetura.ufmg.br>.
As Fotos 2 e 3 permitem uma visualizao do canteiro de obras. As 146 unidades habitacionais do Conjunto Granja de Freitas III foram destinadas a 26 ncleos do Movimento dos Sem-Casa (Tabela 1), que, por sua vez, escolheram os futuros moradores entre as famlias que os compunham.
A distribuio das unidades foi feita mediante sorteio, coordenado pela equipe tcnica de acompanhamento social numa assemblia geral de futuros moradores, segundo os seguintes critrios: as unidades de trs dormitrios foram destinadas s famlias maiores, e as famlias de um mesmo ncleo foram alocadas num mesmo bloco7. A partir dessa seleo, ficou constitudo o grupo dos futuros moradores do conjunto.
540
Foto 2 - Canteiro de obras do Conjunto Granja de Freitas III. Foto: Wander Brs, 2001.
Foto 3 - Aspectos gerais do canteiro de obras.. Foto: Wander Brs, 2001.
Atendendo solicitao dos futuros moradores.
541
Tabela 1 - Distribuio das unidades habitacionais do Conjunto Granja de Freitas III entre os Ncleos de Sem-Casa participantes do Oramento Participativo da Habitao. Fonte: Prodic/ Gemo/SMHAB (2003).
Na primeira etapa, a participao desses futuros moradores durante a construo ocorreu atravs do Grupo de Referncia (GR), em reunies peridicas na sede do gestor municipal, que ento recebia informaes sobre o andamento das obras e previso de seu trmino.A Foto 4 retrata uma dessas reunies.
realizadas no prprio Conjunto, visando assessorar a nova comunidade na criao de uma associao condominial e capacitar os moradores a assumirem, de forma coletiva, a administrao e a conservao do novo espao.
3. Perfil e percepes dos moradores diante da soluo de seu problema de moradia

O cadastro socioeconmico dos futuros moradores, efetuado pelo gestor municipal da poltica de habitao8, e o censo domiciliar efetuado em 2003, pelo Observatrio das Metrpoles - Ncleo Minas Gerais - Proex/PUC Minas, permitiram traar, ainda que em linhas gerais, um perfil dos moradores e estabelecer algumas comparaes entre suas condies de vida nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Minas Gerais rene a grande maioria das famlias (91%), que se encontram distribudas em 83 municpios, conforme se pode observar na Figura 3. A populao do Conjunto tem sua origem espacial imediata em diferentes bairros de Belo Horizonte. Essa situao uma decorrncia do funcionamento da poltica municipal de habitao definida pelo Conselho Municipal de Habitao9.A Figura 4 permite visua-
Foto 4 - Reunio do Grupo de Referncia na SMHAB. Foto: Wander Brs, 2001.
542
Depois da mudana das famlias para o Conjunto, e com o perodo de ps-assentamento que se seguiu, teve incio a segunda etapa do acompanhamento social, mais intensa, exigindo o envolvimento de todos os moradores. Principalmente nos primeiros meses, pois a convivncia em condomnio era uma novidade para a maioria das famlias. Reunies foram
No perodo desse cadastramento (2000), a gesto municipal da poltica habitacional de Belo Horizonte j estava a cargo da recm-criada Secretaria Municipal de Habitao (SMHAB).
8
Como j foi explicitado anteriormente, os futuros moradores foram selecionados pelos ncleos do Movimento dos Sem-Casa contemplados no OPH 1998/1999.
9
Figura 3 Locais de nascimento dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB - 2003
lizar os bairros de origem dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III. A maior concentrao ocorre na regio leste, destacando-se o Bairro Vera Cruz com o maior nmero de famlias. Para a elaborao da Figura 4, foram consideradas 111 famlias em um universo de 146; das 35 famlias restantes, no foi possvel localizar 21 delas no mapa, em funo da incompatibilidade do bairro de origem com a base cartogrfica utilizada neste trabalho; em relao s outras 14 famlias, no existia informao disponvel. A distribuio da populao, segundo o sexo, demonstra uma predominncia feminina, conforme se pode observar no Grfico 1.
Figura 4 Bairros de origem dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: Trabalho de campo - 2003
543
Grfico 1: Distribuio da populao segundo o sexo. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores do Conjunto Granja de Freitas (2000).
A populao do novo Conjunto bastante jovem; apenas 7,5% dos moradores contavam, em 2000, com idade superior a 55 anos; na outra ponta, 38,7%, com idade inferior a 17 anos. o que se pode observar na Tabela 2. A situao dos indivduos na famlia, registrada na Tabela 3, aponta para uma distribuio desigual, em que chama a ateno a categoria filhos, representando 50% da populao. Tambm surpreende o baixo nmero de chefes de famlia que reconhecem a existncia de um companheiro, o que indica uma forte presena de famlia monoparental (cerca de 67%). Os dados reafirmam caractersticas da populao pobre, tais como a monoparentalidade, a baixa incidncia de famlias unipessoais e a
presena relativamente elevada de parentela (netos e outros parentes). A renda per capita domiciliar foi trabalhada em faixas de salrio mnimo agregado em cinco intervalos, respeitando o valor vigente no perodo do cadastramento das famlias no ano de 2000. A comparao da renda em dois momentos 2000 e 2003 indica uma reduo do poder aquisitivo dos moradores no perodo posterior mudana. O Grfico 2 mostra um grau elevado de pobreza: 11% dos futuros moradores informaram em 2000 que tinham renda per capita domiciliar menor ou igual a um quarto de salrio mnimo, passando para 45,4% em 2003. Alguns entrevistados, que antes exerciam alguma atividade de trabalho prxima a sua moradia, alegaram que na regio do Conjunto no existe essa oportunidade.
544
Tabela 2 - Distribuio da populao segundo a faixa etria. Fonte: SMHAB (2000).
Tabela 3 Situao do indivduo na famlia. Fonte: SMHAB (2000).
Grfico 2 - Renda per capita domiciliar nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Segundo a tica dos entrevistados, a mudana para a nova moradia acarretou perdas nas condies gerais de vida. Essa percepo pode ser constatada quando se comparam informaes relativas aos perodos anterior e posterior mudana. O Grfico 3 demonstra que o acesso ao transporte piorou de forma significativa. Os dados revelam que 87,7% dos entrevistados consideravam bom o acesso ao transporte no perodo anterior mudana; esse percentual cai para 13,9% no perodo posterior. No mbito da educao, identificou-se uma avaliao negativa no acesso escola e creche,
no perodo ps-mudana. O Grfico 4 demonstra que 86,1% dos entrevistados consideravam bom o acesso escola no perodo anterior mudana. Mas essa avaliao positiva cai para 25% no perodo ps-morar. Os percentuais de regular e ruim, que antes eram respectivamente 5,6% e 1,9%, aumentaram para 34,3% e 32,4% depois da mudana. Segundo os entrevistados, prxima ao Conjunto existe apenas uma escola de ensino fundamental, situao que obriga os estudantes a buscar escolas em outros bairros. A Figura 5 identifica os bairros indicados pelos entrevistados como os locais de estudo da populao do Conjunto.
545
Grfico 3 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso ao transporte nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Grfico 4 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso escola nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
A mesma avaliao negativa se repete em relao qualidade do acesso creche no novo conjunto habitacional. No perodo anterior mudana, 70,4% dos entrevistados consideravam bom o acesso creche, percentual que cai para 5,6% no perodo posterior, conforme se observa no Grfico 5.
546
Figura 5 - Locais onde estudam os moradores do Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: Trabalho de campo - 2003
Grfico 5 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso creche nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Tambm na rea de sade identificou-se uma avaliao negativa dos entrevistados. Para 76,9% deles, o acesso ao posto de sade era melhor antes da mudana para o conjunto habitacional. Apenas
7,4% dos entrevistados consideravam ruim o acesso ao posto de sade antes de se mudarem, percentual que subiu para 48,1% no perodo ps-mudana (Grfico 6).
Grfico 6 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso ao posto de sade nos perodos anterior e posterior mudana para o conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
De acordo com o Grfico 7, os percentuais mostram a mesma inverso quando se compara a possibilidade, nos perodos anterior e posterior mudana, de acesso ao trabalho, seja formal ou informal: 75% dos entrevistados consideravam bom o acesso ao trabalho antes da mudana, mas apenas 12% deles mantiveram a mesma percepo no pe-
rodo posterior. A Figura 6 permite identificar a distribuio dos locais de trabalho dos moradores do Conjunto no municpio de Belo Horizonte, em 2003. Pode-se observar que a avaliao negativa, quanto ao acesso ao trabalho no ps-mudana, expressa no Grfico 7, se v relacionada distncia entre moradia e local de trabalho.
547
Grfico 7 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso ao trabalho nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Grfico 8 - Percepo dos entrevistados sobre a qualificao do acesso ao comrcio nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Figura 6 - Mapa de identificao dos locais de trabalho dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III em 2003. Fonte: Trabalho de campo - 2003
548
Na opinio dos entrevistados, tambm fazer compras ficou mais difcil depois da mudana para o conjunto: 87% deles consideram que o acesso s compras era bom antes de se mudarem, mas esse ndice caiu para 2% no perodo ps-mudana. Agora, 89% dos moradores fazem compras fora do bairro e apenas 6% recorrem a ele para essa atividade (Grfico 8). A localizao espacial dos locais onde os moradores faziam suas compras em 2003 est registrada na Figura 7.
No mbito das atividades de lazer, observa-se na Figura 8 uma disperso espacial. Os dados disponveis referem-se a um universo de 87 famlias.Trinta e uma delas tm como referncia espacial para o lazer o prprio bairro onde se localiza o Conjunto, enquanto 23 famlias indicam o parque municipal, situado na Regio CentroSul, como o espao preferido para as atividades de lazer. Outras ainda mantm como ponto de referncia o local anterior de moradia. Tambm na questo da violncia, buscou-se identificar o impacto causado. Para 51% dos moradores, antes da mudana, o principal problema estava relacionado ao trfico de drogas, e 21% afirmaram no perceber e/ou no haver vivenciado nenhum problema no gnero. Em 2003, no perodo ps-moradia, a percepo do trfico de drogas como um problema aumentou para 59%, seguido de assalto e roubo (17%); questes como brigas, vandalismo e homicdio somaram 9% (Grfico 9).
Figura 7 - Mapa de identificao dos locais onde os moradores do conjunto Granja de Freitas III faziam suas compras em 2003. Fonte: Trabalho de campo - 2003
Figura 8 Locais freqentados pelos moradores do Conjunto Granja de Freitas III para atividades de lazer. Fonte: Trabalho de campo - 2003
549
Grfico 9 - Percepo dos entrevistados em relao violncia nos perodos anterior e posterior mudana para o Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
O Grfico 10 chama a ateno para a avaliao positiva dos moradores do Conjunto Granja de Freitas III em relao qualidade de sua nova moradia: 100% dos entrevistados qualificam a nova
moradia como boa. Essa avaliao demonstra uma capacidade para identificar os aspectos positivos e os negativos que a mudana acarretou para suas condies gerais de vida.
Grfico 10 - Avaliao comparativa (2000 e 2003) da qualidade da moradia efetuada pelos moradores do Conjunto Granja de Freitas III. Fonte: SMHAB Cadastro dos futuros moradores efetuado em 2000; Observatrio das Metrpoles Proex/PUC Minas Censo Domiciliar efetuado em 2003.
Na parte inicial deste texto, destacamos algumas das diretrizes da poltica municipal de habitao em vigor no municpio de Belo Horizonte, que nortearam a sistematizao da experincia em estudo. luz dessas diretrizes, foi possvel apresentar aspectos positivos e alguns desafios que ainda se impem ao processo de consolidao e aperfeioamento dessa poltica. Em linhas gerais, identificou-se na construo e na implantao do Conjunto Granja de Freitas III uma experincia alternativa em habitao popular com potencialidade de reproduo em outros espaos geogrficos. O fato de todos os entrevistados declararem-se satisfeitos com a nova moradia adquirida permite inferir que, nesse caso, houve um investimento voltado para o acesso habitao digna. Na experincia em tela foi possvel reconhecer traos claros do processo de democratizao, definido na poltica municipal de habitao. O relato das sees 1 e 2 evidenciou aes democratizantes em aspectos essenciais, tais como a adoo do Oramento Participativo e, em seu desdobramento, a criao e adoo do Oramento Participativo da Habitao. A deciso para construo do Conjunto Granja de Freitas III, a seleo dos Ncleos de Sem-Casa contemplados e a escolha dos futuros moradores constituram aes que seguiram as determinaes da poltica e da metodologia participativa vigente.
550
No mbito da adoo de processos tecnolgicos alternativos, observou-se a iniciativa de uso da tecnologia do tijolito, para garantir maior qualidade e menor custo da habitao. Mas no foram identificadas formas de atuao que gerassem emprego ou renda para os futuros moradores. Pelo contrrio, em sua opinio, houve perda de renda e de possibilidade de emprego, formal ou informal. Na tica dos moradores do Conjunto, conforme foi registrado na Seo 3, h consenso em relao a dois aspectos: um positivo, que diz respeito avaliao da unidade habitacional adquirida, e outro negativo, uma vez que tambm houve certo consenso em relao a uma perda no acesso a equipamentos e servios urbanos. Segundo a tica dos entrevistados, em termos de resultados prticos, a ausncia e/ou insuficincia de articulao da poltica habitacional com outras polticas sociais setoriais na implantao do Conjunto Granja de Freitas III parece ter sido o ponto mais frgil do projeto. Do ponto de vista da metodologia participativa adotada, a avaliao identificou dois momentos. No primeiro, que corresponde tomada de deciso para a construo do conjunto, a definio e a aplicao de critrios para seleo dos Ncleos de Sem-Casa a serem atendidos, e a seleo dos futuros
moradores, foram seguidas as determinaes da poltica municipal de habitao e do Frum Municipal do OPH. No segundo, que se refere elaborao dos projetos e construo das unidades habitacionais, parece ter havido um arrefecimento na participao dos futuros moradores. A proposta de criao de um Grupo de Referncia eleito pelos futuros moradores, embora interessante, suscitou algumas limitaes, tais como: o processo eleitoral do GR parece no ter levado em considerao as diferentes origens espaciais dos futuros moradores. Isso permite supor um desconhecimento entre os futuros moradores que, por sua vez, poderia resultar numa limitao em termos de representatividade do GR; a percepo do GR como uma correia de transmisso de informaes sugere um afastamento dos futuros moradores do processo decisrio em relao definio e execuo dos projetos. Por fim, mesmo considerando as limitaes da anlise aqui apresentada, espera-se que ela, de alguma forma, possa contribuir no processo de construo de uma poltica de habitao municipal que contemple o direito, inerente a todo cidado, de ter acesso a um padro digno de moradia.
551
Referncias
BELO HORIZONTE (Municpio). Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL). Sistema Municipal de Habitao. Cartilha. Belo Horizonte, 1993. __________. Legislao urbanstica do municpio de Belo Horizonte: plano diretor: parcelamento, ocupao e uso do solo urbano. Belo Horizonte, 1996. 302 p. __________. Secretaria Municipal de Planejamento. Memrias do Oramento Participativo 94 a 97. Belo Horizonte, [s.d.]. __________.Anurio Estatstico de Belo Horizonte. 2000. __________. Secretaria Municipal de Habitao. Parmetros habitacionais. GHAB-GEGEP URBEL, 2001. . BH 100 Anos. Jornal Estado de Minas, 2000. CD-ROM. CARLOS,Ana Fani Alessandri. O Lugar No / Do Mundo. So Paulo: Hucitec, 1996. CORRA, Roberto Lobato. O Espao Urbano. 2. ed. So Paulo: tica, 1993. MIRANDA,Wander Melo. Belo Horizonte a cidade escrita. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1996. NAVARRO, Renato Godinho. Democratizao na gesto da poltica de moradia popular em Belo Horizonte, anos 1990: uma experincia possvel de ser disseminada. In: CARDOSO,Adauto Lucio Cardoso (Org.). Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Srie Coleo Habitare. Porto Alegre:ANTAC, 2007, p. 480-513.
552
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS. Metodologias e experincias de recuperao scio-urbanstica de reas urbanas marginais: regio metropolitana de Belo Horizonte. Belo Horizonte: PUC Minas, 1995. 50 p. (Relatrio). RODRIGUES, Carlos. Histria de Belo Horizonte: duas pocas. Belo Horizonte: Minas Grfica Editora Ltda. 1981. 72 p. __________. Histria de Belo Horizonte. Belo Horizonte: C.R. Editora Ltda., 1981. SANTOS, Milton. Espao e Mtodo. 4. ed. So Paulo: Nobel, 1997. SILVA,Aparecida J. S; RIBEIRO, Juliana S. Os problemas vividos pelos moradores do conjunto habitacional Granja de Freitas III. Belo Horizonte, 2002. 75f. Monografia (Escola de Servio Social) Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2002. SOUZA, Patrus Ananias de. Oramento Participativo. [s.d.]. 9 p.

Habitação Social em Cidades Do Brasil

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Habitação Social em Cidades Do Brasil

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Coleo HABITARE/FINEP

HABITAo soCIAl NAs mETRPolEs BRAsIlEIRAs

Adauto lucio Cardoso

Porto Alegre 2007

1. As interfaces da questo habitacional com as demais polticas urbanas

2. Poltica habitacional e redemocratizao: retrica e prtica

3. A poltica habitacional nos anos 1990: as ambigidades e a busca de democratizao

Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

4. Perspectivas e cenrios para a questo da moradia no incio do novo sculo

Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

5. Posfcio: guisa de concluso

Desafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias

1. Aspectos institucionais e caracterizao fsica

Tabela 1: Distribuio territorial e administrativa da RMRJ. Fonte: IBGE (2000).

2. Ocupao e expanso urbana

Mapa 1: Vetores de crescimento da metrpole do Rio de Janeiro. Fonte: Observatrio Ippur/UFRJ-Fase.

Beloch (1980), apud Machado da Silva e Valladares (1986).

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

2.1.2. A expanso das favelas: 1930-1960

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

2.1.3. Remoo de favelas e expanso das periferias: 1960-1990

Tabela 4: Remoo de favelas (1962-1965). Fonte: Portes (1977); Valladares (1980).

Ver, a respeito, Blank (1980) e Santos (1977).

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Tabela 5: Remoo de favelas (1968-1972)13. Fonte: Portes (1977); Valladares (1980).

Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio de Janeiro.

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Conforme dados da Secretaria de Desenvolvimento Social (Barboza, 2002, p. 18).

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

3. As polticas habitacionais nos anos 1990

Que garantiu recursos especficos estaduais para o setor.

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares.

Habitao Social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

2. Situao habitacional na metrpole e no municpio de So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

A geladeira , sem dvida, o eletrodomstico mais presente na metrpole e na capital paulistas,

3. Poltica de habitao popular na regio metropolitana de So Paulo. Intervenes na habitao popular

Um olhar sobre a habitao em So Paulo

1. O acesso habitao: uma dimenso do acesso cidade

Os dilemas do modelo histrico de desenvolvimento urbano

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

2. A dcada de 1980: um momento de conquistas para a pobreza urbana

A partir de 1999, o rgo passou a se denominar Fundao de Desenvolvimento Municipal (Fidem).

3. Descentralizao ou centralizao: at que ponto a municipalizao existe?

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife

4. Os estudos de caso selecionados: o Prezeis do Recife e o Programa Camaragibe em Defesa da Vida

A questo habitacional na Regio Metropolitana de Belm

Figura 1 Regio Metropolitana de Belm com a diviso de municpios. Fonte: PMB/CODEM