2011

ESTUDIO DE LOGROS, LECCIONES Y POTENCIALIDADES DEL PROYECTO ESTRATGICO PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA (PESA)

PARTE I. Pertinencia del PESA como una estrategia de seguridad alimentaria e inclusin productiva en zonas marginales (enfoque y metodologa del PESA)

INFORME DE RESULTADOS

Alejandro Mohar Ponce

SAGARPA FAO PESA Septiembre 2011 0

INDICE DE CONTENIDO

PRESENTACION
I. INTRODUCCION: LA PERTINENCIA DEL PESA

PRIMERA SECCION
II. REFLEXIONES SOBRE LOS OBJETIVOS DEL PESA

III. AGRICULTURA FAMILIAR Y POBLACIN OBJETIVO DEL PESA 3.1 Poblacin objetivo del PESA: definiciones operativas, referentes conceptuales e indicadores cuantitativos 3.2 Aportes desde la agricultura familiar a la reformulacin (no redefinicin) de la poblacin objetivo PESA

IV. FOCALIZACIN PESA: LIMITACIONES Y POTENCIALIDADES 4.1 Visin global de aciertos y limitaciones en la focalizacin PESA

4.2 La regionalizacin PESA presenta un potencial de convergencia territorial y articulacin con otros programas

SEGUNDA SECCION
V. EL FACTOR DETERMINANTE: LA ACELERADA EVOLUCION DE PESA

VI. EVOLUCIN DEL ARREGLO INSTITUCIONAL PESA, DESDE UNA PERSPECTIVA DE FEDERALISMO COOPERATIVO

VII. BAJO UN ENFOQUE DE GOBERNANZA, LAS ADR SIGNIFICAN UN ENORME POTENCIAL DE DESARROLLO DEL PESA
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VIII. EL PESA COMO INSTRUMENTO DE POLTICA PBLICA, Y SU POSICIONAMIENTO EN LAS AGENDAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DE DESARROLLO RURAL

IX.

LA CONSOLIDACION DE PESA COMO UN PROGRAMA DIFERENCIADO TERRITORIALMENTE

X.

REFLEXIONES SOBRE LA EFICACIA DEL PESA DESDE UNA PERSPECTIVA DE POLTICA PBLICA

RECOMENDACIONES

BIBLIOGRAFA

PRESENTACIN
Para la elaboracin del reporte de la Parte I del ESTUDIO denominada Pertinencia del PESA como una estrategia de seguridad alimentaria e inclusin productiva en zonas marginales (enfoque y metodologa del PESA), el primer criterio refiere a que la orientacin y contenido del reporte se centra en integrar una revisin tcnica; esta revisin no pretende ser una modalidad de evaluacin externa independiente. El segundo criterio marca que la elaboracin debe realizarse en constante retroalimentacin y articulacin de resultados con las otras dos partes del ESTUDIO relativas a: Eficiencia y Reglas de Operaciones; e Impacto del PESA en seguridad alimentaria y nutricional en las familias y comunidades. Y un tercer criterio apunta que los destinatarios principales son SAGARPA, la Representacin de FAO en Mxico, y la UTN para PESA Mxico. Prcticamente toda la documentacin disponible y la mayora de las apreciaciones expresadas va entrevistas, convergen en la valoracin del papel estratgico que juega la metodologa y el enfoque del programa PESA, para concretar y hacer operativa una estrategia de seguridad alimentaria e inclusin de los pobladores de municipios en alta marginacin. Asimismo, la aplicacin e integridad de la metodologa y el enfoque significan garantas y direccionalidad a la conduccin del PESA; en otras palabras, la metodologa se puede visualizar como un giroscopio, de forma tal que un distanciamiento sustancial de los preceptos metodolgicos, se traducen en desviaciones respecto a los objetivos de seguridad alimentaria y de inclusin en el desarrollo local. En este sentido tambin apuntan los diversos esfuerzos a favor de la maduracin de los agentes protagnicos del PESA: las ADRs, las familias y sus comunidades; nos referimos a los procesos de capacitacin formales e informales en casi todas las escalas y mbitos del entramado institucional y social del PESA. Y particularmente a las iniciativas por documentar y estructurar estos esfuerzos, como es el caso del Diplomado en Metodologa PESA para Agentes de Desarrollo Rural. Lo anterior no cancela que la evolucin del PESA desde sus orgenes hasta su acelerada evolucin de los ltimos cuatro aos, est marcada por tensiones e inclusive divergencias, en torno a elementos centrales de su enfoque y metodologa, y en particular a las vas adoptadas para su operacin. En cuanto a la evidencia sobre estas tensiones y sus expresiones, su identificacin y ponderacin parte de elementos conceptuales de poltica pblica, de las evaluaciones CONEVAL, y de las iniciativas de desarrollo territorial, y tiene como referencias se basa en varias fuentes:

i)

las otras dos partes del ESTUDIO: Eficiencia y Reglas de Operaciones; e Impacto del PESA en seguridad alimentaria y nutricional en las familias y comunidades; los encuentros y entrevistas con funcionarios de SAGARPA, UTN. Representacin FAO en Mxico, CONABIO y expertos en desarrollo rural y en poltica social; las diversas fuentes documentales gubernamentales, los informes de FAO y otros organismos multinacionales, y ensayos acadmicos (ver bibliografa); y la seleccin de los principales documentos del PESA;

ii)

iii) iv)

Esta ltima fuente que debiera ser la principal, muestra que PESA presenta un problema crnico en trminos de documentos rectores, y en evaluaciones sistemticas consolidadas, que aporten a una conduccin estratgica del PESA. Inclusive los principales documentos presentan limitaciones en s mismos, que tocan casi todos los captulos del Reporte; en el RECUADRO se puntualizan las ms importantes.
i. La denominada Evaluacin especfica del PESA 2009 est cuestionada a fondo y congelada; sin embargo, este es el nico documento PESA en el sitio http://www.faoevaluacion.org.mx/pagina/informe-evaluacion-programas y no se rescatan sus hallazgos relevantes (en esta revisin se identifican algunos); Los dos volmenes de Evaluacin de las polticas e instrumentos de SAGARPA (elaborados por el equipo FAO-SAGARPA de Anlisis y evaluacin de polticas), que refieren al PESA y su entorno programtico, son poco conocidos al interior de PESA; Apreciaciones y la misma operacin del PESA revela que el Manual de Operacin de la ADRs, es slo un referente documental que incorpora las principales componentes y procedimientos de la operacin, pero sus lineamientos rectores no estn consolidados y mucho menos integrados a la operacin; a manera de ejemplo emblemtico: 13.4. Los
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ii.

iii.

El documento no cuenta con una buena y generalizada evaluacin, y se perciben diversas limitaciones: peca de lo que critica: centrarse en la operacin; se aprecia su poca utilidad para orientar mejoras al PESA, debido a su excesivo sesgo de revisin metodolgica; ms an, sus recomendaciones se aproximan ms a un recetario de mejoras en diversos mbitos de PESA, a manera de un deber ser, sin discriminar, lo viable y relevante; no diferencia escalas e implicaciones en sus valoraciones; aporta ms confusin a la comunicacin del perfil de PESA, de la esencia de PESA: no es un programa y s una estrategia metodolgica y de soporte tcnico; afirmacin que prrafos ms adelante del mismo documento, se vuelve ms confusa: El hecho de que el PESA centre su esfuerzo en las actividades de diseo de proyectos y en la capacitacin y acompaamiento tcnicos y que adolezca en las reas de inversin se debe precisamente a que en su concepcin actual se asume como una estrategia de apoyo tcnico metodolgico (FAO-UTN, 2008) y no como un programa que cuenta con presupuesto propio; se apega a la lgica de CONEVAL centrada en evaluar la consistencia de los resultados de gestin respecto al diseo del programa (objetivos, tipos de apoyo, poblacin objetivo, presupuesto, reglas de operacin, etc.), es decir, centrada en desempeo, en eficiencia no en eficacia; entre otras;

cdigos o polticas internos que deriven de los compromisos de la ADR con PESA: Las ADR no son esencialmente colocadores de recursos ni operadores de los programas. Su objetivo es el desarrollo de capacidades locales y sus clientes son la poblacin local y no las instituciones. El programa de trabajo debe estar sujeto lo menos posible a los tiempos institucionales (los tiempos institucionales y las normativas especficas son restricciones o condicionantes del trabajo, no su razn de ser). iv. El informe de Respuestas a los requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA UTN (marzo 2011) para fines de revisin de la Cuenta Pblica, es bajo pautas de una evaluacin tipo CONEVAL, con informacin muy relevante; sin embargo, no se ha utilizado para enriquecer la documentacin central del PESA; Los documentos de divulgacin (la presentacin de la UTN) y de capacitacin (todo el acervo del Diplomado) cumplen con sus fines, pero no pueden ser un sustento de una conduccin estratgica de PESA, y de una evaluacin de sus impactos;

v.

Cabe destacar que las limitaciones de la documentacin asociada al PESA, revela la importancia de sistematizar las experiencias de PESA, como un elemento clave de retroalimentacin del diseo y ejecucin. A lo largo de este Reporte se abordan en forma explcita o implcita, elementos a favor de esta sistematizacin; particularmente en el apartado de Recomendaciones que refiere a la iniciativa de PESA Centroamrica, y la vinculacin de este tema con dos temas de agenda para la UTN: Una componente obligada de toda poltica pblica es la documentacin, cuestin que tiende a marginarse, sin valorar que es la base tanto para la formulacin de los aportes a la agenda (en este caso, de las agendas de las polticas de seguridad alimentaria, y de desarrollo rural); como para la precisin de los elementos principales del programa: objetivos, poblacin objetivo, focalizacin, entre otros. Y ahora, se extiende a la necesidad de que la poltica pblica y sus instrumentos contribuyan al despliegue de una lnea de Gestin de Conocimiento, que en el caso de la UTN PESA es convergente con la estrategia de SAGARPA.

La estructura de este documento es congruente con los contenidos que seala el Guin del Reporte, a continuacin se presenta en forma muy breve, la organizacin final: i) En la Introduccin se reafirma en forma sinttica la pertinencia del PESA, a partir de la valoracin principal y compartida por el conglomerado de los actores, y presente en todo el acervo documental revisado. Una primera seccin agrupa tres captulos relativos a los elementos esenciales que caracterizan al PESA en cuanto a su enfoque estratgico y metodolgico; de forma tal, que se brinde mayor visibilidad, alcances y vas de evolucin del PESA.
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ii)

Los primeros dos captulos estn organizados en torno a dos ejes: los objetivos del PESA; y la delimitacin de su poblacin objetivo. Mismos que estn totalmente articulados con el tema central del siguiente captulo: la focalizacin. Sin duda, tambin el arreglo institucional y sus muy valiosas innovaciones, como son las ADRs, son parte de la esencia del PESA Mxico; y se abordan en la Segunda seccin de este reporte tcnico, orientada a los aspectos institucionales y de poltica pblica. Acorde al Guin del Reporte a lo largo de esta Primera seccin y en buena medida, de todo el reporte; se privilegia priorizar en el anlisis: el papel de PESA como una vertiente de inclusin de los productores en condiciones de marginacin y pobreza; y por ende, el PESA es invaluable para la evolucin de la estrategia de desarrollo rural. iii) En una segunda seccin se integran los captulos de anlisis del PESA, desde una perspectiva institucional y de poltica pblica; en especial se privilegian: Plantear el acelerado crecimiento de PESA y su expresin en recursos, conformacin de ADRs, y cobertura territorial; como factor determinante en la imperiosa necesidad de activar un proceso de mejora y consolidacin en trminos institucionales y de poltica pblica. A partir de esta premisa, se organiza el resto de esta Segunda seccin. Bajo un enfoque de federalismo cooperativo, la valoracin del ncleo del conglomerado de los actores del PESA, que se complementa con el anlisis del mapa de actores de la Parte de Eficiencia y Reglas de operacin; La reflexin sobre la dimensin institucional del PESA, utilizando el enfoque de gobernanza que permite enfatizar la convergencia en la conduccin y aplicacin del PESA, con actores no gubernamentales como es el caso de las mismas ADRs; La visin del PESA como instrumento de poltica pblica; que en las condiciones actuales del pas, refiere a la poltica de desarrollo rural y a la poltica de soberana alimentaria, ambas en proceso de evolucin y re-consolidacin, especialmente la de seguridad alimentaria; La valoracin del posicionamiento actual y potencial- de PESA como importante instrumento de poltica de SAGARPA en apoyo a
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la agricultura familiar y a la seguridad alimentaria nacional; lo cual, refiere al proceso de insercin del PESA en el andamiaje programtico de SAGARPA; Tambin desde una perspectiva de poltica pblica, la revisin de la tensin existente entre los propsitos de eficiencia y los de eficacia, que debieran ser complementarios; sin embargo, esta tensin es un problema crnico de toda la administracin federal y por el mismo diseo, enfoque y metodologa de PESA, se convierte en uno de sus mayores retos: atemperar la tensin entre eficiencia y eficacia; esta revisin se complementa con los hallazgos de la Parte de Eficiencia y Reglas de operacin;

Todo lo anterior permite, entre otras cosas, identificar y valorar los elementos que revelan el potencial de ampliacin y extensin territorial; con nfasis en su adaptacin a las diversas situaciones institucionales de las entidades federativas con presencia del PESA. iv) Y en un apartado final se presentan en forma muy puntual las principales recomendaciones, bajo el entendido que la argumentacin en torno a su sustento y alcances, se presenta en los captulos anteriores; principalmente los contenidos en la segunda seccin; Estas recomendaciones tienen tres ejes rectores: un mejor posicionamiento del PESA en las agendas de gobierno federal y estatales, basada en un Discurso institucional ms armado y en su consolidacin como un programa diferenciado territorialmente; una evolucin del PESA que sin merma de su expansin, garantice la consolidacin de su metodologa y arreglo institucional con menores riesgos y potenciales distorsiones; y en consecuencia, la concrecin del amplio potencial del PESA como modelo de articulacin de los diversos programas de la SAGARPA (y de otras dependencias), desde una perspectiva de desarrollo territorial en zonas de alta y muy alta marginacin;

Por ltimo, cabe reiterar que este Reporte es una revisin tcnica y no una modalidad de evaluacin externa independiente evaluacin.

I.

INTRODUCCION: LA PERTINENCIA DEL PESA

Esta revisin tcnica seala diversas limitaciones y disonancias en las tareas de formulacin, planeacin, evaluacin y comunicacin del papel del PESA, de la esencia del PESA. Sin embargo, cabe precisar que estos sealamientos no significan en lo ms mnimo que PESA tenga un problema bsico de identidad como instrumento de poltica de seguridad alimentaria e inclusin, mucho menos de ubicacin en la institucionalidad del gobierno federal. Esta revisin tcnica no evaluacin- apunta claramente que la reciente evolucin acelerada del PESA y su explosiva expansin geogrfica en el 2011, van acompaadas de tensiones, riesgos y de algunas distorsiones aisladas; pero tambin de ampliadas y nuevas potencialidades. De aqu la imperativa necesidad de activar un proceso de reforma y consolidacin del PESA para garantizar un adecuado blindaje y cristalizar estas potencialidades. Dicho lo anterior, resulta importante clarificar los elementos centrales de la pertinencia del PESA: Primero. La misma heterogeneidad de los territorios y de las comunidades con presencia PESA, sumada a la complejidad de actores institucionales con su diversidad de visiones, polticas en curso y compromisos con las comunidades, deriva en naturales tensiones en la aplicacin del enfoque y la metodologa PESA; en la reformulacin de objetivos y destinatarios; en la identificacin de mejores indicadores de evaluacin; entre otros aspectos de planeacin y operacin. Y son estas tensiones las que se expresan como limitaciones y disonancias en las tareas de formulacin, planeacin, evaluacin y comunicacin del papel del PESA, de la esencia del PESA. En otras palabras, la evolucin de PESA es complicada, conlleva algunos sesgos y no est exenta de distorsiones aisladas y acotadas; sin embargo, no significa en lo ms mnimo que ponga en jaque la esencia del PESA; por el contrario, su evolucin y las evidencias de sus resultados dan cuenta de la fortaleza del PESA, del inters de todos los actores de mantener esta fortaleza. Y es esta fortaleza en enfoque, en metodologa y en capacidad de cambio de la realidad de las comunidades, la que explica, sostiene y abre mayores posibilidades a la expansin en recursos y cobertura del PESA.

Segundo. Considerando tanto los enormes y recurrentes esfuerzos de la poltica social por responder al imperativo de incorporar una slida vertiente no asistencialista de desarrollo de capacidades (en su sentido amplio), como la tensin entre la prioridad productiva de SAGARPA y el imperativo por una gestin ms incluyente, resulta que la polmica sobre las alternativas de ubicacin del PESA es un tanto artificiosa, y no permite transparentar y valorar un potencial de la mayor importancia:
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PESA es un gozne o programa articulador que responde a los mencionados imperativos de ambas instituciones (SAGARPA y SEDESOL); Y tiene que permanecer en SAGARPA simplemente porque PESA expresa un muy renovado extensionismo rural, y una va probada de conversin de familias en agentes econmicos, de soporte a la agricultura familiar. Cabe destacar el enorme grado de convergencia geogrfica entre la regionalizacin PESA y las microrregiones2 (ver ms adelante en el tema de focalizacin), que se complementa como lo establecen mltiples instituciones- con la normativa de nivel federal relacionada con la Declaratoria de Zonas de Atencin Prioritaria. Con la ventaja de privilegiar va microrregiones un enfoque regional. Este potencial es de mayor alcance en trminos de dar respuesta al imperativo de SEMARNAT: atenuar la paradoja de que las comunidades ms pobres del pas son las dueas del capital ms valioso. En esta direccin avanza CONABIOSAGARPA con recursos PESA (ver referencias a lo largo del texto, y el inciso respectivo en la Tercera Seccin de recomendaciones); y la misma CONAFOR se suma a este esfuerzo y en sus reglas de operacin contempla las microrregiones de SEDESOL.

Tercero. Desde una perspectiva institucional y de poltica pblica, el PESA tambin ha mostrado un potencial estratgico en varias vertientes: i) el PESA como modelo que puede servir a otras instituciones para fines de articulacin sectorial/territorial en microregiones de extrema pobreza; ii) el PESA como un instrumento de poltica pblica que viabiliza objetivos de seguridad alimentaria en grupos vulnerables; iii) el PESA como un vehculo de dilogo entre mbitos de gobierno, orientado a compartir agendas en temas de alta prioridad; iv) y en especial, para SAGARPA el PESA como un camino probado para que sus programas de fomento productivo logren la focalizacin e integralidad requeridas; particularmente, en sus nuevas estrategias territoriales, de generacin de capacidades y extensionismo rural; y de renovadas iniciativas de impulso a la agricultura familiar de subsistencia (ver apartado respectivo).

Esta valoracin esencial y ampliamente compartida sobre la pertinencia del PESA es el punto de partida de este reporte tcnico; y el plantearlo desde un inicio permite abordar de lleno las tendencias, tensiones, riesgos y oportunidades que presenta hoy da, el PESA.
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La regionalizacin denominada microrregiones surge de SEDESOL, sin embargo, su institucionalizacin tiende a extenderse a varias dependencias (ltimamente a CONAFOR), como se muestra en el captulo respectivo; y presenta la enorme ventaja de incorporar un enfoque territorial.

PRIMERA SECCION

II.

REFLEXIONES EN TORNO A LOS OBJETIVOS DEL PESA

De entrada es importante marcar algunos referentes, el mayor refiere a la elevacin del derecho a la alimentacin como norma constitucional; lo cual se expresa en la agenda de seguridad alimentaria que ha articulado CONEVAL, donde no figura el PESA, a pesar de su enorme potencial de enriquecimiento (ver apartado respectivo). Otro referente que tambin se puede apreciar como un tema de la agenda PESA, apunta que en la formulacin actual de objetivos PESA se puede generar una mezcla confusa de fines y medios, si no se parte de que el fin principal es el del propio concepto de seguridad alimentaria y que el tema de desarrollo de capacidades, con todo que es de gran calibre, es uno ms de los medios para llegar a un estadio de seguridad alimentaria. Y el referente rector es que los objetivos de PESA plasmados en el enfoque, la metodologa y en las tareas de planeacin, instrumentacin, evaluacin y comunicacin, deben estar plenamente articulados. Sin embargo, la documentacin y las entrevistas perfilan una diversidad excesiva de objetivos, inclusive con elementos disonantes entre ellos. Lo cual, significa un obstculo importante para la consolidacin del PESA y para una adecuada preservacin y mejora de la metodologa y el enfoque PESA. En la presentacin de la UTN del PESA para fines de divulgacin/comunicacin se identifica un desbordamiento en los objetivos; as vemos, como en forma casi continua se hacen tres planteamientos de propsitos: Primero se plantean reflexiones que determinan los propsitos del PESA en una vertiente orientada a la produccin y la productividad: El PESA es un proyecto que pas de la produccin de alimentos a una estrategia de desarrollo rural de zonas marginadas La estrategia PESA es de la SAGARPA y la meta final es el fomento a la produccin. El problema del campo marginado lo definimos desde el punto de vista de la produccin, considerndolo como una actividad de muy baja productividad. Por todo lo anterior, la misin del PESA es el incremento de la productividad;
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De ah se pasa al Objetivo general, ms acorde con la metodologa PESA: Contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y familias de comunidades de alta marginacin para que sean los principales actores en la apropiacin de la problemtica, la identificacin de las oportunidades y la bsqueda de soluciones para lograr su seguridad alimentaria y el incremento en el ingreso. Y al enunciar los Objetivos especficos aparentemente se fusionan todos los propsitos anteriores: Incrementar la produccin Lograr la autosuficiencia alimentaria microrregional Promover el uso adecuado de los alimentos. Promover innovaciones y mejoras tecnolgicas para la transformacin de modelos productivos que generen ingresos y empleos. Generar empresas para la creacin de empleos e ingresos que dinamicen el desarrollo microrregional. Parte de este mismo referente es el planteamiento de objetivos en el acervo documental del Diplomado; mismo que es coincidente, pero no hay referencia alguna al mencionado nfasis en el aumento de la produccin y la productividad. Un segundo referente y de la mayor relevancia por su peso institucional en SAGARPA y por estar orientado bajo las pautas de CONEVAL, donde los objetivos del programa son un elemento esencial; se refiere al mencionado informe de Respuestas a los requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA (marzo 2011), cuya formulacin del objetivo PESA es totalmente desbordada, se asemeja ms a un planteamiento programtico de la estrategia de desarrollo rural; en concreto, PESA se propone: elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de la sociedad rural mediante el impulso a la integracin de las zonas rurales de alta y muy alta marginacin a la dinmica del desarrollo nacional y el fomento de la convergencia de recursos para incrementar las oportunidades de acceso a servicios en el medio rural y reducir la pobreza, orientando sus acciones y dando continuidad a los apoyos gubernamentales para mejorar la seguridad alimentaria y contribuir a la superacin de la pobreza al incrementar las capacidades productivas y econmicas de los beneficiarios como fueron planteados. Otro referente -no menor- de estas disonancias en los objetivos se encuentra en forma explcita y contundente en la referida Evaluacin Especfica del PESA (2009): Consistencia interna del diseo del PESA La redaccin actual del objetivo general no establece el nfasis en la seguridad alimentaria, sino en el desarrollo de las personas como actores centrales en la apropiacin de
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su problemtica y en la bsqueda de soluciones. Si bien ste es un objetivo deseable, su adopcin como objetivo general implica el riesgo de disipar los esfuerzos del PESA de la situacin deseada que se busca alcanzar. Por otra parte, los objetivos actuales del PESA no guardan consistencia entre s porque no existe lgica vertical o relacin de causalidad entre sus objetivos especficos y su objetivo general. En particular y en el mbito de la UTN se destaca la diversidad de objetivos encontrada en los documentos oficiales vigentes, y la consecuente falta de homogeneidad que guardan stos y la confusin que generan.

Y un ltimo referente de la mayor importancia es la formulacin sobre qu es el PESA y sus fines, planteada en los dos ltimos informes presidenciales: V informe de Gobierno: PESA Es un proyecto transversal para contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y su agricultura familiar, en localidades rurales de alta y muy alta marginacin, para incrementar la produccin agropecuaria, innovar los sistemas de produccin, desarrollar los mercados locales, promover el uso adecuado de alimentos y la generacin de empleos, con el fin de lograr la seguridad alimentaria y elevar el ingreso; En el IV Informe se formulaba de manera diferente: Se propone mejorar la seguridad alimentaria y contribuir a la reduccin de la pobreza de manera sostenible en zonas rurales de alta y muy alta marginacin, a travs de proyectos productivos que incrementen la produccin de alimentos. Como puede observarse, se avanza al marcar su potencial en transversalidad, el nfasis en desarrollo de capacidades, la inclusin del enfoque de agricultura familiar; luego la formulacin ya se desborda en objetivos: incrementar produccin; innovar sistemas de produccin; desarrollar mercados;

En contraste, en el IV Informe el eje central era la seguridad alimentaria; en el V se desdibuja. Un abordaje de este tema no puede centrarse en un simple anlisis de contenido de la documentacin y de las apreciaciones vertidas en las entrevistas; es necesario tener un marco de referencia que se aborda en la segunda seccin referido al anlisis de PESA desde una perspectiva de poltica pblica.

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A manera de conclusiones i. Considerando todo lo anterior, resulta pertinente plantearse una adecuada reformulacin del objetivo del PESA, considerando que es un programa/instrumento de la poltica de desarrollo rural del pas (SAGARPA), e inclusive de la poltica de seguridad alimentaria (transversal a varias dependencias). Lo importante de esta tarea no es el logro de una redaccin buena y consistente, que ya en s es complicado dada la preferencia -en el mbito gubernamental- a favor de formulaciones difusas que eviten cuestionamientos. Se trata de integrar la reformulacin (no redefinicin) de los objetivos PESA a un proceso compartido con SAGARPA y en forma indirecta, con los gobiernos de los estados; que apuntale el consenso sobre la esencia de PESA, sus alcances y sus potenciales articulaciones con otros programas/instrumentos de las polticas de desarrollo rural y de seguridad alimentaria.

ii.

De la revisin anterior, se puede avanzar un planteamiento base, extracto de la presentacin de la UTN, a manera de insumo del mencionado proceso de consenso: Contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y familias de comunidades de alta marginacin para que sean los principales actores en la apropiacin de la problemtica, la identificacin de las oportunidades y la bsqueda de soluciones para lograr su seguridad alimentaria y el incremento en el ingreso.

iii.

Sera ideal que el objetivo PESA ya perfilara que la poblacin objetivo tiene en su ncleo el respaldo a la multiplicacin y consolidacin de agentes de desarrollo a escala comunitaria, municipal y de regin PESA.

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III. AGRICULTURA FAMILIAR Y POBLACIN OBJETIVO DEL PESA

3.1 Poblacin objetivo del PESA: definiciones operativas, referentes conceptuales e indicadores cuantitativos Cabe adelantar que la poblacin atendida o participantes PESA son una proporcin muy menor a la poblacin objetivo; lo cual no debe considerarse como una grave falla de PESA, adelante se plantean aproximaciones ms mesuradas; y como ya se argument, lo ms importante es reformular la poblacin objetivo en congruencia con los objetivos del PESA. En este sentido, cabe precisar que al analizar las siguientes definiciones conceptuales, indicadores, reflexiones y elementos propositivos en torno a la poblacin PESA y sus variantes (potencial y objetivo); es indispensable tener en cuenta los 3 tipos de intervencin PESA (Hogar Saludable, Produccin de Alimentos y Generacin de Ingreso); y deben ser vistos como gradientes de desarrollo de las familias. Asimismo, la poblacin involucrada en proyectos de ingresos no es homognea: unos son participantes activos, otros se involucran va la generacin de empleos por el proyecto. En otras palabras, es necesario que la UTN y SAGARPA reformulen el tema de la poblacin PESA e incorporen ms indicadores cuantitativos y cualitativos, en consistencia con el enfoque, la metodologa y la operacin del PESA. Donde la determinacin de la poblacin objetivo slo debe ser una base de orientacin estratgica de mediano y largo plazo, que contribuya a ordenar las prioridades y la formulacin de los presupuestos anuales. Sin embargo, la identificacin de la poblacin involucrada en los procesos de PESA, debe expresar su complejidad; el papel de PESA en el desarrollo de capacidades, en el cambio cualitativo de las inercias de supervivencia asociadas a la pobreza, en la prioridad hacia la agricultura familiar de subsistencia y en la creacin de agentes de desarrollo local.

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Definiciones operativas e indicadores cuantitativos de la poblacin objetivo La UTN (Respuestas a los Requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA, Marzo, 2011), plantea que la poblacin objetivo del PESA est definida por los municipios de alta marginacin con localidades de alta y muy alta marginacin en donde se ubican las familias pobres. Es decir, puede ser considerada como el 20% de la poblacin que vive en condiciones de pobreza en Mxico.3 La definicin no es precisa: la necesidad de una mencin a las localidades de mayor marginacin no es clara, se puede interpretar que al interior de cada municipio seleccionado ocurre una segunda diferenciacin y se eliminan localidades de media y baja marginacin. La UTN define a la poblacin potencial como aquella ubicada en localidades de alta y muy alta marginacin que cumplen con los criterios de elegibilidad del PESA, es decir aquellas en donde se ubica un rango que va de 80 a 2,500 familias. Esta definicin resulta muy debatible en al menos en dos aspectos: por la cota inferior del rango quedan excluidas una enorme cantidad de localidades muy pequeas y dispersas (las del orden de 400 o menos habitantes, si consideramos un promedio de 5 personas por familia), lo cual cuestiona el objetivo del PESA; y por la cota superior (localidades del orden de ms de 12,500 habitantes), aparentemente se incluyen localidades de perfil urbano (ver definiciones de INEGI y CONAPO);

Y plantearse una atencin en funcin de criterios a escala de localidad, contradice el sentido de las regiones PESA; de su incipiente enfoque territorial; y de los esfuerzos por articularse con mercados. Tampoco se precisa cmo surge el parmetro del 20 % de la poblacin de los municipios de alta marginacin; como una especulacin, el 20 % corresponde a un intento de poder comparar pobladores en trminos de personas (poblacin objetivo y poblacin potencial), con pobladores en trminos de familias.

Considerando lo ya plasmado sobre el tema, sera pertinente que la UTN junto con SAGARPA, analizarn el esquema conceptual de CONEVAL y sus mrgenes para mejores reformulaciones de su poblacin objetivos; y en este anlisis considerar el planteamiento que apunta que la actual poblacin objetivo del PESA corresponde ms bien a la Poblacin de Referencia, y de all hay que pasar a determinar la Poblacin Potencial, es decir, aqulla que experimenta el problema que intenta resolver el PESA; finalmente de esta categora se pasara a establecer la Poblacin Objetivo de PESA, concebida como la que enfrenta el problema que se busca resolver y la que es posible atender en funcin de capacidades tcnicas, administrativas y presupuestales en distintos horizontes.

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Con todas estas reservas, a continuacin se presenta en el cuadro 1 un comparativo de la poblacin potencial cuantificada en nmero de personas), y la poblacin objetivo y la poblacin objetivo apoyada cuantificadas en nmero de familias, utilizando el supuesto del 20 % como factor para convertir en familias a la poblacin objetivo:
Cuadro 1 Estado

POBLACION POBLACION Cobertura OBJETIVO OBJETIVO % pob APOYADA 2010 -estimacin en apoyada/pob -familiasfamiliasobjetivo CHIAPAS 6.7 % 1,688,335 22,724 337,667 GUERRERO 17.8 % 954,362 33,972 190,872 OAXACA 9.7 % 1,273,091 24,582 254,618 PUEBLA 5.2 % 964,436 10,074 192,887 Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas contendidas en el documento Respuestas a los requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA UTN (marzo 2011)

POBLACION POTENCIAL -personas-

Cabe reiterar las reflexiones -ya plasmadas- sobre la forma de determinar la poblacin potencial y objetivo, y ponderarlas respecto al segmento de la poblacin que se encuentra en situacin de inseguridad alimentaria, ms adelante se presentan indicadores cualitativos y cuantitativos. A las limitaciones ya comentadas, se aaden resultados cuantitativos polmicos; por ejemplo, con el presupuesto asignado a Guerrero y con el valor del indicador de cobertura (ver cuadro 1), se podra concluir que ya se apoya a cerca de la quinta parte de la poblacin objetivo (17.8 %); entonces, se podra especular que slo bastaran unos pocos aos e incrementos moderados en el presupuesto para que PESA signifique la solucin al problema de la pobreza en todos los municipios de alta y muy alta marginacin de Guerrero. Lo cual no tiene sentido. Existen otros elementos que marcan el carcter aproximado de las definiciones y de los valores cuantitativos de poblacin objetivo y poblacin potencial: Las cifras son a nivel estatal, los municipios de las regiones PESA representan un porcentaje, seguramente mayor del total de la poblacin en alta marginacin; va estadsticas a nivel municipal se podra mejorar la aproximacin; Sin embargo, tambin faltara deducir la poblacin en localidades de media o baja marginacin (situaciones poco frecuentes, sobretodo en Chiapas, Guerrero y Oaxaca); Y recuperar y adaptar los estudios de estratificacin de la poblacin, como los realizados por Oportunidades, todo con el fin de mejor la focalizacin de PESA;
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Estas reservas y sugerencias tambin se aplican complementarios va las mediciones de CONEVAL. Variaciones anuales por estado de la poblacin apoyada

los

indicadores

Antes de pasar al anlisis de la poblacin objetivo, resulta interesante revisar las cifras anuales de la poblacin apoyada por estado (ver Cuadro 2), especialmente por: sus enormes fluctuaciones anuales en Chiapas; los altos incrementos en Guerrero; y los movimientos moderados a la alza en Oaxaca;

Cuadro 2

Poblacin objetivo apoyada

por ao y entidad federativa (Periodo 2006 2010) -nmero de familias2006-2007 2008 2009 2010 Estado CHIAPAS 13,128 20,553 29,510 22,724 GUERRERO 8,021 20,000 24,040 33,972 OAXACA 10,115 17,457 21,953 24,582 PUEBLA 4,728 7,169 8,542 10,074 SUBTOTAL 35,992 65,179 84,045 91,352 % respecto tot 65 % 90 % 76 % 75 % TOTAL NACIONAL 55,769 72,220 110,426 122,493 Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas contenidas en el documento Respuestas a los requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA UTN (marzo 2011)

Adems, estas cifras son de una magnitud sustancialmente menor a la reportada por SAGARPA, derivado de un manejo diferenciado entre beneficiados y poblacin apoyada. Por otro lado, es importante sealar que esta poblacin atendida es en realidad una mezcla de tipos de intervencin PESA (Hogar Saludable; Produccin de alimentos en milpa-traspatio; Generacin de ingreso), las cuales tienen alcances muy distintos en impactos sobre la pobreza. En todo caso, estas fluctuaciones en poblacin atendida revelan la ausencia de un enfoque estratgico compartido entre estados y federacin. Primero porque no hay un referente de planeacin que empieza por la determinacin de la poblacin objetivo; y despus porque no hay precisin en cuanto a tipos de intervencin ad hoc a la problemtica especfica de los grupos poblacionales. Referentes conceptuales y cuantitativos de CONEVAL
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Primero es pertinente apuntar algunas reflexiones generales: para muchos analistas el pas no cuenta con una poltica nacional de seguridad alimentaria, mucho menos de una agenda; lo cual, puede generalizarse a varias temticas centrales para el pas. Una aproximacin ms til desde una perspectiva de revisin tcnica del PESA, como lo es este Reporte, parte de reconocer los avances actuales, sin entrar al anlisis de retrocesos; y en materia de seguridad alimentaria se percibe que: Prcticamente no se reconoce en la agenda central del gobierno (ver ms adelante, cmo se aborda y descarta el tema en los Informes de Gobierno, seguramente por razones de alta sensibilidad social y poltica del tema); Sin embargo, CONEVAL s logra estructurar una agenda4 marcando la dimensin rural; y sobretodo, identifica los principales instrumentos de una poltica de seguridad alimentaria poco definida; es decir, estamos ante un recurrentemente fenmeno latinoamericano (ver captulo sobre la visin del PESA desde una perspectiva de poltica pblica); Y desde la perspectiva de lo rural, tambin es importante hacer una reflexin sobre el encuadre del tema de seguridad alimentaria en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; y su carcter multisectorial remite al Programa Especial Concurrente. A continuacin se entrelazan elementos conceptuales con indicadores en torno a pobreza y seguridad alimentaria. El V Informe de Gobierno plantea los referentes nacionales cuantitativos en materia de niveles de pobreza en el medio rural; a continuacin se presenta lo ms relevante: En julio de 2011 el CONEVAL, dio a conocer las cifras de la medicin oficial5 de la pobreza para el ao 2010. Con esta informacin por primera vez se pueden conocer los cambios en la situacin de pobreza de la poblacin mexicana en sus dimensiones econmica y social. Los resultados de las carencias sociales para el sector rural, durante el periodo 2008 a 2010, fueron los siguientes:

En esta agenda queda muy claro el carcter multifuncional y multisectorial de la seguridad alimentaria, visto desde sus 5 componentes clave: 1) Disponibilidad de alimentos, 2) Accesibilidad; 3) Estabilidad en el suministro; 4) Uso adecuado de los alimentos; y 5) Estructura institucional. 5 La medicin oficial de la pobreza considera, adems del ingreso, los siguientes indicadores de carencia social: acceso a la seguridad social, acceso a los servicios de salud, rezago educativo, acceso a la alimentacin, servicios bsicos en la vivienda, calidad y espacios de la vivienda, y grado de cohesin social.

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- Entre 2008 y 2010 aument de 62.4% a 64.9% el porcentaje de personas en pobreza, sin embargo el de personas en pobreza extrema se redujo de 26.2% a 23.9%. - As tambin, entre 2008 y 2010 se redujeron las carencias sociales de acceso a los servicios de salud; acceso a la seguridad social; servicios bsicos en la vivienda; calidad y espacios de la vivienda, y rezago educativo. Sin embargo, la carencia por acceso a la alimentacin presenta un leve incremento en su peso porcentual. Como lo indica la grfica 1 tomada del mismo V Informe.
Grfica 1

Tambin en el V Informe se plantea el otro indicador clave: En 2011 el CONEVAL tambin dio a conocer las cifras de pobreza por ingreso 6 para 2010: De 2008 a 2010, se observ, en la poblacin rural, un aumento de 60.3% a 60.8% en pobreza de patrimonio; sin embargo, hubo una disminucin de 38.5% a 37.8% en pobreza de capacidades y en pobreza alimentaria de 31.3% a 29.3%. Ms adelante se desglosan ambos indicadores a nivel estatal y se argumenta su valor como referentes ms directos de los retos que enfrenta el PESA. Antes cabe apuntar que en la Segunda seccin se aborda el tema de la insercin de PESA en la agenda de seguridad alimentaria, cabe adelantar que CONEVAL juega un papel central en la definicin de esta agenda; por ende, sus indicadores
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La pobreza patrimonial se define como la insuficiencia de ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, y realizar gastos necesarios en vestido, calzado, vivienda, salud, transporte pblico y educacin; la de capacidades se refiere a la insuficiencia de ingreso para adquirir la canasta bsica alimentaria y realizar gastos necesarios en salud y educacin; y la alimentaria se refiere a la incapacidad para adquirir una canasta bsica alimentaria, an si se usara todo el ingreso disponible para ello.

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por va la medicin de la percepcin de carencia de acceso a la alimentacin, o por nivel ingreso versus la canasta bsica, son referentes centrales para el anlisis de PESA desde la perspectiva de la agenda nacional de seguridad alimentaria. La Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA) de CONEVAL, que evala la preocupacin por la falta de alimentos, as como su calidad y cantidad y las experiencias de hambre. Esta escala mide la seguridad alimentaria y tres niveles de inseguridad alimentaria: leve, moderada y severa. Para efectos de la medicin de pobreza: se considera en situacin de carencia por acceso a la alimentacin a las personas que habitan en hogares que presentan un grado moderado o severo de inseguridad alimentaria (CONEVAL, 2009: 50)7. A partir del ltimo informe de CONEVAL (agosto, 2011), se integr para los estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Puebla el perfil de la pobreza y sus cambios 2008-2010, el indicador de carencia en el acceso a la alimentacin; mismo que es de la mayor importancia para los objetivos del PESA. La medicin multidimensional de pobreza de CONEVAL permite contar con una radiografa muy sinttica que permite ver entre otros factores, que un indicador es el nivel de incidencia de la pobreza por estado y otro el nmero de personas, por ejemplo, Puebla presenta niveles de incidencia del orden de la mitad de los de Guerrero, pero representan un nmero similar de pobladores (ver tramo en color rojo de las barras). Lo cual, se acenta en las cifras de carencia en alimentacin. Para estos fines, a continuacin se presentan en la Figura 1 el esquema sinttico de CONEVAL de la medicin multidimensional de la pobreza; el esquema se complementa para cada uno de estos cuatro estados, con las estadsticas de mayor inters para PESA: las personas en situacin de carencia en el acceso a la alimentacin.

La escala de inseguridad alimentaria que emple CONEVAL es una adecuacin de la escala de inseguridad alimentaria de la FAO y de la Escala Latinoamericana de Seguridad Alimentaria (CONEVAL, 2009: 49-50).

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Figura 1

CHIAPAS: Carencia en el acceso a la alimentacin

AO 2008 2010 NMERO DE PERSONAS (miles) 1,216.8 1,460.9
Porcentaj e

26.2 % 30.3 %

OAXACA: Carencia en el acceso a la alimentacin

AO 2008 2010 NMERO DE PERSONAS (miles) 1,068.2 1,014.0
Porcentaje

28.6 % 26.6 % 21

GUERRERO: Carencia en el acceso a la alimentacin

AO 2008 2010 NMERO DE PERSONAS (miles) 1,134.0 1,443.3
Porcentaje

34.0 % 42.6 %

PUEBLA: Carencia en el acceso a la alimentacin

AO 2008 2010 NMERO DE PERSONAS (miles) 1,531.8 1,589.5
Porcentaje

27.1 % 27.4 % 22

Las cifras del indicador Carencia en el acceso a la alimentacin, se sintetizan en: Guerrero presenta la incidencia mayor con 1.13 millones de personas para el 2008 que sube a 1.44 millones para el 2010; en trminos porcentuales respecto a la poblacin del estado, el porcentaje llega al 34 % en el 2008 y se incrementa al 42.6 % en el 2010; Chiapas con menor incidencia tambin presenta una tendencia a la alza: pasan de 1.22 a 1.46 millones de personas para el 2010; en trminos porcentuales respecto a la poblacin del estado, el porcentaje es del 26.2 % en el 2008 y se incrementa al 30.3 % en el 2010; Oaxaca presenta un nivel similar de incidencia que Chiapas, pero con menos poblacin y una leve tendencia a la baja: de 1.07 millones de personas baja a 1.01; en trminos porcentuales respecto a la poblacin del estado, el porcentaje es del 28.6 % en el 2008 y se decrementa al 26.6 % en el 2010; Para Puebla con el mayor nmero de personas, se mantiene: 1.5 millones de personas para ambos aos, y en trminos porcentuales respecto a la poblacin del estado, el porcentaje es del 27 % con una leve variacin de 3 dcimas. Las cifras y sus cambios en slo dos aos, tambin dan cuenta de: las enormes dimensiones del problema de alimentacin frente a las capacidades actuales de PESA; y de la enorme vulnerabilidad de las personas que se encuentran en la frontera de una situacin de carencia alimenticia; por ejemplo, los sustanciales aumentos en Chiapas y Guerrero. De aqu la importancia de considerar a fondo las reflexiones y sugerencias planteadas a lo largo de este Reporte- en torno a la reformulacin de la poblacin objetivo de PESA. Cabe reiterar que estas mediciones (inclusive la que se presenta a continuacin) son a escala estatal, por ende, son una aproximacin a las dimensiones de la poblacin en Carencia en el acceso a la alimentacin en los municipios de las regiones PESA. Un segundo referente del mismo CONEVAL es su indicador denominado Porcentaje de la poblacin en pobreza alimentaria 8: En 2008 se estim que la poblacin en pobreza alimentaria corresponde a 18.2% del total de la poblacin
8

Con base en la metodologa del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP), la pobreza alimentaria se define como la incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible del hogar para comprarla. Este indicador permite tener un panorama de la magnitud de la poblacin cuyo ingreso es insuficiente para acceder a los alimentos bsicos; por este motivo, es un buen indicador de acceso;

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mexicana (figura 1.2), lo cual contrasta levemente con el 21.7 % para el indicador de carencia en el acceso a la alimentacin. La tendencia histrica apunta una sustancial mejora de 1995 al 2001, para pasar a un perodo de fluctuaciones levemente por debajo de los porcentajes del primer lustro de los noventa.

A partir del anlisis desagregado por entidad federativa, los estados que presentan mayores porcentajes de poblacin en pobreza alimentaria en 2005 son: Chiapas rebasa el 45 %, seguida por Guerrero con porcentaje del orden del 42 % y Oaxaca en el orden del 38 %; y Puebla sustancialmente por debajo con un 26 %, levemente inferior a los de Tabasco y Veracruz.

Estos resultados por entidad federativa, contrastan sustancialmente con el ya comentado indicador de carencia en el acceso a la alimentacin; tanto en sus valores que son sustancialmente mayores; como en las variaciones por estado.
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Aportes desde la agricultura familiar a la reformulacin (no redefinicin) de la poblacin objetivo PESA Como bien indican varios documentos oficiales, el PESA Mxico es una adaptacin metodolgica y de experiencias internacionales del PESA FAO en torno a situaciones extremas de desnutricin y hambre. La adaptacin inherente al PESA Mxico refiere a que la poblacin objetivo no se centra exclusivamente en el atencin a situaciones de desnutricin, ms bien, busca atender a zonas de alta marginacin con problemas de seguridad alimentaria, que cuentan con escaso respaldo gubernamental para su desarrollo. El tema de la poblacin objetivo es muy complejo, su debida formulacin pasa por una total consistencia con los objetivos PESA, y no se resuelve solamente va la focalizacin de PESA hacia las zonas de alta marginacin; debido a que en esas mismas zonas coexisten diferentes perfiles socio-econmicos de familias y productores. En forma muy esquemtica, se aprecia que una es la interaccin con familias inmersas en el marasmo de pobreza extrema; ms cercana a la original metodologa y enfoque PESA. Sin embargo, para productores con acceso a recursos naturales, especialmente tierras agrcolas, se requiere de una interaccin ms integral y bajo un encadenamiento diferente de procesos de desarrollo. La falta de contundencia sobre la formulacin de la poblacin objetivo se revela indirectamente desde la misma Evaluacin Especfica PESA 2009, que incluye una recomendacin que pretende apuntar a una mayor congruencia del diseo del PESA entre los objetivos y el tema de la poblacin objetivo; sin embargo deriva en una recomendacin poco consistente e inviable en trminos operativos (ver Recuadro 1).
Recuadro 1 Evaluacin Especfica PESA 2009: se recomienda que en el diseo del PESA se considere como Propsito el siguiente: Los miembros de los hogares que habitan las zonas rurales marginadas disponen de y consumen alimentos nutritivos suficientes Se recomienda tambin que se adopten como Componentes los siguientes: a. Hogares que habitan en zonas rurales marginadas con proyectos sustentables de hogar saludable, traspatio y milpa desarrollados b. Hogares que habitan en zonas rurales marginadas con proyectos sustentables de cadena productiva y diversificacin de actividades desarrollados c. Miembros de los hogares que habitan en zonas rurales marginadas capacitados para la presentacin y el manejo sostenible de proyectos d. Miembros de los hogares en zonas marginadas organizados para la produccin y comercializacin de sus productos.

Una alternativa que FAO ha avanzado, sera incorporar criterios de focalizacin hacia ciertos segmentos de la agricultura familiar; en trminos de definicin operativa, el libro coordinado por Fernando Soto Polticas para la Agricultura Familiar en Amrica Latina y el Caribe9, incorpora la siguiente aproximacin: son
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Tomado de Polticas para la Agricultura Familiar en Amrica Latina y el Caribe; Editores: Fernando Soto Baquero, Marcos Rodrguez Fazzone, Csar Falconi; FAO, Santiago, Chile 2007

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cuatro los elementos que permiten diferenciar a la Agricultura Familiar de la empresa agropecuaria: i. ii. iii. iv. El uso preponderante de la fuerza de trabajo familiar. El acceso limitado a los recursos de tierra y capital. El uso de mltiples estrategias de supervivencia y de generacin de ingresos. Su marcada heterogeneidad, especialmente en lo que se refiere a su articulacin en los mercados de productos y factores.

Para la focalizacin PESA la seleccin en el universo de la agricultura familiar (en adelante, AF) es bsica debido a sus dimensiones como se muestra en la columna correspondiente a Mxico del siguiente cuadro 3 (ver libro referido):
Cuadro 3

Estas cifras indican que la agricultura familiar incluye: por su participacin en la produccin y por la superficie media de las explotaciones, a un segmento mayoritario de los productores comerciales pequeos. Para la seleccin la misma fuente bibliogrfica sugiere una sencilla tipologa de tres agrupamientos (ver Recuadro 2), cuyas definiciones no permiten equiparar al enfoque PESA; adems, son conceptuales y no fcilmente operacionales.
Recuadro 2 Agricultura Familiar de Subsistencia (AFS). Es aquella ms orientada al autoconsumo, con disponibilidad de tierras e ingresos de produccin propia insuficientes para garantizar la reproduccin familiar, lo que los induce a recurrir al trabajo asalariado, fuera o al interior de la agricultura. Este grupo ha sido caracterizado como en descomposicin, con escaso potencial agropecuario y tendencias hacia la asalarizacin en la medida que no vare su acceso a activos y una dinamizacin de demanda.

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Agricultura Familiar en Transicin (AFT). Tiene mayor dependencia de la produccin propia (venta y autoconsumo), accede a tierras de mejores recursos que el grupo anterior, satisface con ello los requerimientos de la reproduccin familiar, pero tiene dificultades para generar excedentes que le permitan la reproduccin y desarrollo de la unidad productiva. Esta categora, est en situacin inestable con respecto a la produccin y tiene mayor dependencia de apoyos pblicos para conservar esta calidad; bsicamente para facilitar su acceso al crdito y las innovaciones tecnolgicas, as como para lograr una ms eficiente articulacin a los mercados. Agricultura Familiar Consolidada (AFC). Se distingue porque tiene sustento suficiente en la produccin propia, explota recursos de tierra con mayor potencial, tiene acceso a mercados (tecnologa, capital, productos) y genera excedentes para la capitalizacin de la unidad productiva.

Sin embargo, en la misma tipologa propuesta se reconoce las limitaciones y se apunta a una poblacin objetivo ms afn a PESA: La definicin de AF de subsistencia, aunque puede dar una magnitud de los segmentos ms necesitados, no implica necesariamente que los hogares que pertenezcan a este grupo sean sectores inviables y no tengan otra opcin que emigrar o transformase en asalariados. El destino y las oportunidades de los distintos grupos, estn en funcin de sus caractersticas y las del contexto de los pases analizados. Con la finalidad de enriquecer el perfil de la agricultura familiar de subsistencia desde la perspectiva PESA, se presenta el siguiente cuadro de restricciones y oportunidades que claramente se acerca a la descripcin cualitativa PESA, predominante presente en documentos, entrevistas y visitas de campo.
Figura 2

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Otra fuente relevante (insumo del documento de FAO, comentado) es el Informe Final (Proyecto GCP/RLA/152/IAB) Mxico: Polticas compensatorias para la agricultura familiar frente a los impactos de los TLC, (diciembre 2006) de Antonio Ynez Naude (PRECESAM, CEE, El Colegio de Mxico, http://precesam.colmex.mx); brinda elementos enriquecedores del PESA, entre ellos: i) Parte del hallazgo de que usar al tamao del predio agrcola es una aproximacin pertinente para tipificar a la AF mexicana y para subdividirla a partir de los datos de la ENHRUM: agricultura familiar de subsistencia (AFS) a los productores agrcolas con predios no mayores a las 2 hectreas (has.); a los productores con predios de entre 2 y 5 has. como AF en transicin (AFT); y a los que cultivan en predios de ms de 5 has. como AF consolidada (AFC); El criterio se aplica tanto a los productores agrcolas con tierra como a aquellos que la rentan. ii)
Cuadro 4

El Informe brinda estadsticas de ingreso (montos anuales del hogar) por tipo de agricultura familiar:

Destaca el rubro de transferencias de gobierno que representa el 6 % del ingreso total en la AF de Subsistencia y en la de Transicin; y casi un 7 % en la Consolidada; lo cual le quita fuerza a la apreciacin de que los pobres estn inmersos en una economa de subsidios. Y ms an, si vemos que para los productores sin dotacin de tierra el peso de las transferencias es del 2.4 %.

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En cambio adquiere mayor relevancia el hecho de que la AFS es el ejemplo emblemtico de la tendencia rural a un creciente peso de otras fuentes de ingreso no agrcolas en la economa familiar. Y tal como perfila el Informe de FAO, en la AF de Subsistencia el factor salarial es de mucho mayor peso. iii) El Informe documenta a detalle un hallazgo sobre la composicin de la ASF: En cuanto a los hogares que no tienen tierra, pero que producen bienes agrcolas, las similitudes que tienen con los hogares con menos de 2 has. respecto a su ingreso per-cpita total y por fuentes, indican que pueden considerarse como parte de este tipo de AFS ( excluimos a los hogares sin tierra y sin produccin agrcola). Y a partir de un anlisis comparativo entre grandes regiones del pas, constata que: Al comparar los rasgos socioeconmicos de los componentes de la AF en el Sur-sureste con los nacionales y con los del resto de las regiones rurales de Mxico (ver abajo) se hace evidente que los hogares agrcolas del Sur-sureste son ms homogneos que los del resto de Mxico.

iv)

Estas cifras pueden apreciarse como evidencia de la conocida tendencia del agro latinoamericano a que el ingreso de los pequeos productores rurales dependa en menor proporcin de las actividades agropecuarias; lo cual, puede derivar en una conclusin que aplica para ciertas situaciones regionales: la va de apoyos gubernamentales para desarrollar proyectos productivos de base agropecuaria se constituye en una ocupacin marginal, y en consecuencia, pareciera ser que hay otras opciones productivas ms prometedoras en el mbito de lo no agropecuario. Lo anterior apunta a que la reducida dotacin de recursos de los pequeos productores y su anclaje en el ingreso no agropecuario, es una cuestin a considerar en el enfoque de la oferta PESA hacia este tipo de productores. Esto refiere a cuando la SAGARPA operaba el Programa de Desarrollo Rural, enfatizaba la necesidad de un enfoque diversificado de fomento productivo hacia lo no agropecuario.

Y una fuente ms reciente al Informe de FAO, es la del RIMISP: Tendencias y Perspectivas de la Agricultura Familiar en Amrica Latina, bajo autora de Hctor Maletta (mayo 2011, Documento de trabajo N 1, del Programa Conocimiento y Cambio en Pobreza Rural y Desarrollo, que Rimisp lleva a cabo en cuatro pases de Latinoamrica: Mxico, El Salvador, Colombia y Ecuador); donde se validan y enfatizan los datos del Informe FAO: la AF en Mxico suma el 78 % del total de las explotaciones; slo representa el 39 % del producto agropecuario; pero significa el 70 % del empleo. Y los desglosa para la tipologa de agricultura familiar (ver Cuadro 5):
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Cuadro 5

Y al valorar las polticas dirigidas a la AF en los cuatro pases, apunta: Una de las modalidades ms promisorias apareci ligada a las iniciativas de desarrollo agrcola ecolgicamente sustentable, como los esquemas agro-silvo-pastoriles y otros similares, as como los sistemas de conservacin de suelos y manejo de microcuencas. En esos programas surgi un esquema basado en unidades ejemplares o centros modelo de produccin, que sirven tambin como centros de capacitacin y difusin, muchas veces utilizando sistemas de capacitacin entre pares, de campesino a campesino, aun cuando habitualmente los profesionales estatales o de ONGs estn tambin involucrados. Esta vertiente es de inters para la conduccin y evolucin futura del PESA, sobre todo, a la luz de los avances del Proyecto que realizan CONABIO-SAGARPA en la regin de la Selva en Chiapas. Las aproximaciones a la AFS apuntan una importante convergencia del PESA, sobre todo, por su nfasis en la componente de produccin de alimentos (milpa traspatio) como va de reproduccin y permanencia como modo de produccin campesino. Sin embargo, las dimensiones y heterogeneidad de la AFS, y las experiencias de diversos pases, exigen el diseo de una poltica de gran envergadura que articule diversos instrumentos (programas, disposiciones legales, mecanismos institucionales), y garantice permanencia y certidumbre en un horizonte de largo plazo, Las argumentaciones anteriores estn en total convergencia con la evolucin de la poltica de desarrollo rural de SAGARPA, en esa direccin apuntan sus estrategias territoriales y de desarrollo de capacidades; de hecho, desde junio del 2010, SAGARPA en voz el subsecretario de Desarrollo Rural, Ignacio Rivera Rodrguez, ya se perfilan elementos de poltica para la agricultura familiar de subsistencia, marca elementos relacionados con poblacin objetivo y con los contenidos de la poltica10: la agricultura familiar est muy ligada a la actividad de pequeas explotaciones agrcolas, ganaderas, forestales o pesqueras, ya que 72 por ciento de la superficie es pequea escala;

10

http://www.imagenagropecuaria.com/articulos.php?id_sec=12&id_art=1067

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de los cinco millones de productores en transicin y de subsistencia se estima que los ms avanzados suman medio milln de productores; la SAGARPA disea esquemas, reformula programas y reglas de operacin para impulsar la agricultura familiar y de subsistencia; para estas unidades de produccin, destac, los apoyos a travs de polticas pblicas pueden ser relevantes, donde estn subsidios, capacitacin, tecnologa para la produccin y el acceso al financiamiento. buscamos definir polticas de apoyo de organismos internacionales para seguir avanzando en modelos de capacitacin, organizacin, compactacin de la tierra y participacin en los mercados; los programas que impulsa la subsecretara a su cargo estn encaminados a la formacin de capital social, a travs del estmulo a capacidades locales, que es como se puede abordar exitosamente el desarrollo rural; no regalando cosas o subsidiando todo;

El PESA puede jugar un papel central en esta direccin, a lo largo de este Reporte se perfila su potencial estratgico en varias vertientes: el PESA como modelo que puede servir a otras instituciones para fines de articulacin sectorial/territorial en microregiones de extrema pobreza; particularmente, en el marco del Programa Especial Concurrente; el PESA como un instrumento de poltica pblica que viabiliza objetivos de seguridad alimentaria en grupos vulnerables; el PESA como un vehculo de dilogo entre mbitos de gobierno, orientado a compartir agendas en temas de alta prioridad; y en especial, para SAGARPA el PESA como un camino probado para que sus programas de fomento productivo logren la focalizacin e integralidad requeridas; particularmente, en sus nuevas estrategias territoriales, de generacin de capacidades y extensionismo rural.

Por todo lo anterior, resulta pertinente insertar en las componentes esenciales de PESA reformulaciones conceptuales y criterios operativos, que revelen su potencial para activar una estrategia rural orientada a la inclusin efectiva del segmento de subsistencia de la agricultura familiar. Y de esta forma, en el corto plazo: i. Se lograr una mejor delimitacin de la poblacin objetivo; lo cual tambin mejorar el proceso de focalizacin (ver al Captulo respectivo);
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ii.

La articulacin con agricultura familiar significa que PESA contar con un marco conceptual enriquecido y con un enorme dinamismo en trminos de poltica pblica; adems, fuertemente impulsado por la misma FAO; esto apuntala la pertinencia de posicionar al PESA en el seno de la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable, as como en los tres niveles del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable; El PESA contar con elementos ms slidos para insertarse en el mbito SAGARPA; en particular, al concretarse una definicin institucional en el sentido de que la poblacin objetivo, entre otros atributos, es aqulla que tiene acceso a la tierra; Y para activar iniciativas de articulacin con otros programas, no slo de SAGARPA;

iii.

iv.

Y a mediano y largo plazo, se perfilan posibilidades de cristalizar el potencial de PESA para evolucionar hacia una plataforma programtica de convergencia entre programas federales y los que cada gobierno estatal ha diseado para atender a la misma poblacin objetivo. En otras palabras, el PESA como una pieza clave para avanzar en el anhelado propsito de alcanzar un efectivo ensamble entre la agenda federal y la de las entidades federativas.

Esta serie de reflexiones y sugerencias conforman una primera aproximacin a la reformulacin (no redefinicin) de la poblacin objetivo del PESA, desde el enfoque de agricultura familiar, existen estudios que con un anlisis debidamente orientado, pueden aportar; y combinarlo con aproximaciones asociadas ms a la poblacin con carencia en el acceso a la alimentacin. Adems, y de la mayor importancia es la incorporacin de un planteamiento que clarifique y concreto un aspecto fundamental del PESA: el respaldo a la multiplicacin y consolidacin de agentes de desarrollo a escala comunitaria, municipal y de regin PESA; en especial, las mismas ADRs. Esto ltimo significara un enriquecimiento invaluable de la reformulacin de la poblacin objetivo; ya que posicionara al PESA ms all de la lgica de poblacin atendida o beneficiarios, y hara visible su papel catalizador de procesos de desarrollo local.

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A manera de conclusiones

1. El tema de la poblacin objetivo es muy complejo, su debida formulacin pasa por una total consistencia con los objetivos PESA, y no se resuelve solamente va la focalizacin de PESA hacia las zonas de alta marginacin; debido a que en esas mismas zonas coexisten diferentes perfiles socioeconmicos de familias y productores.

2. Y se presentan una serie de temas puntuales entrelazados y muy sensibles que requieren de un claro posicionamiento y definicin institucional, entre ellos: i. ii. Si PESA slo se vincula con familias con acceso al recurso tierra; y su criterio rector en extensin es el de AFS, o sea, menor a 2 has.; De ser as, cmo proceder en las localidades y comunidades donde los avecindados y en general, los pobladores sin acceso a tierra representan un alto porcentaje; Y si atiende a pobladores sin acceso a recursos productivos, especialmente la tierra; cmo justificar su ubicacin en SAGARPA; La definicin sobre poblacin objetivo determina su escala rectora de focalizacin, si es a nivel regin, municipio o localidad; la definicin al respecto, impacta totalmente el enfoque territorial de PESA, su visin regional, los mismos proyectos de ingresos;

iii. iv.

3. Es necesario enfatizar que resulta pertinente insertar en las componentes esenciales de PESA criterios operativos asociados al segmento de subsistencia de la agricultura familiar. 4. Las sustanciales variaciones estatales y temporales que presenta la poblacin apoyada por PESA, apunta la necesidad de una revisin a profundidad que aporte a la evaluacin de la trayectoria de PESA, y de sus modalidades a nivel estatal. 5. Esto ltimo lleva a la necesidad de revisar las formulaciones sobre poblacin objetivo de iniciativas vinculadas con el PESA, tal es el caso del planteamiento de Guerrero sin hambre y de la estrategia de Chiapas.

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6. A manera de adelanto de las recomendaciones, es conveniente explorar una reformulacin de la poblacin objetivo que contemple: no se trata de beneficiarios son participantes; el mismo proceso PESA incentiva a que entre los participantes surjan agentes de desarrollo a escala comunitaria 11 o de comunidades aledaas; es inherente a la esencia de PESA la catalizacin de los procesos de emergencia de agentes de desarrollo, las mismas ADR estn inmersas y deben convertirse en agentes locales/regionales de desarrollo. 7. Tambin como avance hacia las conclusiones, los resultados presentados se suman a la necesidad de que PESA se consolide como un programa diferenciado territorialmente (ver Segunda seccin); de esta forma, la serie de definiciones e indicadores en torno a poblacin objetivo pasan a ser slo referentes, que se deben adaptar a las condiciones regionales y a los acuerdos institucionales entre ordenes de gobierno.

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Este proceso incluye el efecto de irradiacin ilustrado en campo: Aun cuando el grupo base que trabaja con el PESA se redujo a 19 participantes, el efecto multiplicador y la irradiacin de la experiencia han incrementado la adopcin de las tcnicas en gran parte de las familias de la comunidad. A manera de ejemplo: de 19 cisternas trabajadas con el PESA, al momento existen 22 ms realizadas por adopcin y financiadas con recursos propios. El cambio de uso de agroqumicos por tcnicas de produccin orgnicas, tambin se han adoptado, por los vecinos de parcela y a partir de la observacin, las bondades que estas prcticas traen consigo. Esta ltima capacitacin se ha dado de campesino a campesino, de manera espontnea, sin la capacitacin especfica del PESA y sin que los solicitantes se sumen formalmente al grupo ya existente, ver pg. 5 Informe Preliminar del Estudio de Impacto del PESA-FAO: El caso de la Comunidad de Loma Bonita, Municipio Eloxochitla Puebla. ADR: MEXTLALI, 2011.

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IV. FOCALIZACIN PESA: LIMITACIONES Y POTENCIALIDADES

De entrada, es indispensable precisar que el anlisis de la focalizacin tambin se aborda en la Segunda seccin, especialmente en el captulo referido al PESA como programa diferenciado territorialmente. A manera de marco contextual a continuacin se aborda y reflexiona sobre la pertinencia de la focalizacin como una de las componentes esenciales de PESA; especialmente, con un criterio de que la focalizacin debe ser la expresin ms clara de los objetivos y de la misma poblacin objetivo. De aqu que los alcances de hallazgos y conclusiones de los dos captulos anteriores se extienden al tema de la focalizacin; particularmente en lo relativo a insertar en las componentes esenciales de PESA elementos conceptuales y criterios operativos derivados del marco conceptual y de poltica pblica de la agricultura familiar. En la Parte de este Estudio relativa al desempeo y las reglas de operacin, se analiza el proceso de focalizacin, con sus variantes y tensiones inherentes a cada estado.

4.1 Visin global de aciertos y limitaciones en la focalizacin PESA

Uno de los temas centrales que explica la acelerada evolucin del PESA es su focalizacin hacia las familias rurales en zonas marginadas; las iniciativas de los gobiernos estatales, de agrupamientos parlamentarios y de la misma SAGARPA, a favor de mayores recursos hacia los estados del Sur del pas, es la componente de focalizacin del PESA. Los indicadores de expansin de la cobertura geogrfica del PESA dan cuenta de lo anterior; de hecho, las regiones PESA cubren casi la totalidad del territorio del estado de Guerrero; buena parte de Oaxaca; las zonas ms deprimidas de Chiapas y Puebla. Esto se aprecia en los siguientes mapas, cabe apuntar la necesidad de lograr documentar, comunicar y divulgar la presencia regional de PESA; e incluso incorporarla en las interacciones institucionales. Al respecto, resulta ilustrativo que en la documentacin PESA est casi ausente la expresin cartogrfica; de aqu la conveniencia de insertar en este tramo del documento los cuatro mapas estatales de las regiones PESA.

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GUERRERO REGIONES PESA

OAXACA REGIONES PESA

36

CHIAPAS REGIONES PESA

PUEBLA REGIONES PESA

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Esta contundente presencia de PESA en Guerrero, Chiapas, Oaxaca y Puebla; contrasta con la presencia muy acotada de PESA en otros 12 estados 12. Y no es claro si PESA va a seguir una evolucin bajo estas mismas pautas; lo cual, ya perfila un tema central: la expansin y densificacin del PESA a lo largo de los ltimos 5aos, en los 4 estados del Sur del pas; requiere acompaarse de una revisin de la estrategia de focalizacin. Sin duda, sobre la marcha se han realizado cambios con variantes a nivel estatal e inclusive de regin PESA y sus municipios PESA; es necesario tomar cierta distancia de los imperativos de la operacin del PESA, analizar los cambios, identificar distorsiones y riesgos, y aprovechar potencialidades. En el siguiente inciso se aborda una primera y puntual aproximacin.

Antes, es importante plantear una revisin global y esquemtica de la focalizacin, de algunos de sus avances, limitaciones y potencialidades: i. Similarmente al captulo primero referido a la metodologa y el enfoque, prcticamente toda la documentacin disponible y la mayora de las apreciaciones expresadas va entrevistas, convergen en priorizar en el anlisis del PESA la vertiente de inclusin de los productores en condiciones de marginacin y pobreza; y por ende, es invaluable para la evolucin de la estrategia de desarrollo rural; Todo indica que los ndices de marginacin y pobreza de los municipios son utilizados a lo largo del proceso de focalizacin; lo cual, no cancela presiones a escala estatal que distorsionan este criterio13; En el siguiente inciso se muestra la enorme convergencia geogrfica de las regiones PESA con la regionalizacin de microrregiones, lo cual corrobora una focalizacin hacia las zonas de mayor marginacin. El PESA no logra resolver del todo un sesgo crnico predominante en la mayora de las estrategias gubernamentales de focalizacin de recursos y apoyos: una tendencia poco visible- a generar fenmenos de desigualdad al interior de las zonas atendidas de alta marginacin; Oportunidades y otros programas de SEDESOL lo resuelven parcialmente va informacin de cada familia, y asignacin con nombre y apellido; El enfoque y metodologa PESA y especialmente con el potencial que representan las ADR para intervenciones ms planificadas y concertadas,

ii.

iii.

iv.

v.
12

Veracruz, Quintana Roo, Yucatn, Michoacn, Nayarit, Guanajuato, Jalisco, Chihuahua, Durango, Tamaulipas, San Luis Potos y Zacatecas. 13 Puebla fue un caso emblemtico: el presupuesto ya etiquetado para la regin de la Mixteca poblana, de la cual es originaria el entonces gobernador, ya cuenta con 14 ADRs; s es marginada, pero los municipios de mayor marginacin se ubican en la Sierra Norte, slo cuenta con una ADR. Ver documento El PESA FAO Evolucionando para mejorar la poltica de desarrollo rural: Reflexiones de dos aos de trabajo, de Rafael Zavala Gmez del Campo (Marzo, 2009).

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tiene ventajas para compensar el mencionado sesgo excluyente; sin embargo, los proyectos de ingresos tienden a reforzar y an ampliar este sesgo; vi. Adems, est el impacto sealado en la Evaluacin Especfica PESA 2009: por poltica de algunos estados, se ha priorizado la puesta en marcha de proyectos destinados a la generacin de ingresos, antes que de los proyectos de hogar saludable, traspatio y milpa que, como se ha sealado, reducen de forma directa la situacin de inseguridad alimentaria de las familias ms vulnerables.

Respecto a estos dos ltimos puntos, el anlisis del desempeo de PESA y de sus reglas de operacin permite constatar el proceso concertado de focalizacin, que presenta dos limitantes mayores: una, las condicionantes locales frecuentemente obligan a una exclusin de los ms pobres; y dos, este sesgo que se acenta frecuentemente con los proyectos de ingresos. Lo cual se constata al revisar el propio diseo de los programas de SAGARPA (Activos productivos y COUSSA) que exigen aportaciones de contrapartida por parte de las familias participantes; y en proyectos de ingresos esto se acenta dado que los ms pobres no cuentan con recursos para cubrir su aportacin. Sobre esta tendencia excluyente de los proyectos de ingresos existen evidencias y ejemplos emblemticos, documentados en las otras dos partes del ESTUDIO relativas a: Eficiencia y Reglas de Operaciones; e Impacto del PESA en seguridad alimentaria y nutricional en las familias y comunidades; tendencia reiterada en las entrevistas con los funcionarios de CONABIO sobre su experiencia en Chiapas. Sin embargo, tambin estn documentadas las mltiples experiencias exitosas de diversas ADRs; y en particular, los proyectos territoriales en el marco del convenio CONABIO-SAGARPA con recursos PESA: Estas experiencias revelan un potencial en los proyectos de ingresos como son detonantes de desarrollo a nivel comunitario o local, especialmente en trminos de generacin directa e indirecta de empleo permanente, inclusive va acceso a mercados laborales regionales. En otras palabras, los proyectos de ingresos lejos de ser una va errnea, perfilan la necesidad de que PESA se encamine hacia un programa diferenciado territorialmente, lo cual exige un nuevo equilibrio en el papel de la UTN y especialmente, de las ADR, orientada a desplegar mayores capacidades de estrategias territoriales (sean de escala municipal, de regiones PESA o de articulacin con mercados regionales). Este tema se aborda en la Segunda seccin. Respecto al posible sesgo de exclusin por tipo de proyectos, los indicadores de la UTN permiten tener una visin comparativa a nivel estatal del peso y distribucin por proyectos, misma que se sintetiza en la Figura 4 (tomada del documento de la
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UTN Respuestas a los Requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA, Marzo, 2011):

Figura 4

Ms all de la descripcin directa de los datos, no existe evidencia sistematizada que explique las enormes variaciones entre Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla; especialmente, en lo que respecta a los proyectos en ingresos; slo se comenta en dicho documento: el estado de Guerrero es un caso singular debido a que existe un modelo de programa estatal que trabaja en coordinacin con el PESA. Esta afirmacin aparentemente contrasta con los cuestionamientos a la modalidad PESA en Guerrero, de forma tal que se perfila como un tema pendiente el anlisis de la evolucin del PESA en Guerrero, con la finalidad de apuntalar una mejor articulacin entre la agenda SAGARPA-PESA y la agenda de los estados. Y en especial, sobre el potencial sesgo inherente a los proyectos de ingresos, que la experiencia de Guerrero puede sealar opciones positivas menos excluyentes; adems, en Guerrero destacan los proyectos de traspatio y milpa que han generado excedentes que apoyan el ingreso de las familias.

40

4.2 La regionalizacin PESA presenta un potencial de de convergencia territorial y articulacin con otros programas
Una segunda aproximacin destaca la necesidad de valorar la focalizacin PESA en el contexto de las principales intervenciones territoriales de los programas afines de SEDESOL, SAGARPA y otras dependencias; sobre todo, si consideramos que el gobierno federal tiende a consolidar regionalizaciones institucionalizadas que cada da son adoptadas por ms programas de diversas dependencias; y juegan un creciente papel en la articulacin con las entidades federativas. El caso ms destacado es el de la regionalizacin denominada microrregiones (originalmente asociada a SEDESOL), que como ya se mencion, est enmarcada en la Declaratoria de Zonas de Atencin Prioritaria. En el Recuadro 3 se muestra que esta regionalizacin tiene una lgica de desarrollo territorial y no de simple focalizacin hacia municipios o localidades ms marginados.
Recuadro 3 La regionalizacin de microrregiones surge con el Programa de Microrregiones, que tiene como objeto alcanzar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los ndices ms altos de marginacin del pas. Lo anterior, a travs de una estrategia de impulso y consolidacin de Centros Estratgicos Comunitarios (CEC) como detonadores de desarrollo y ejes articuladores para la atencin de las prioridades de la poblacin, al tiempo de fortalecer otros espacios territoriales en condiciones de pobreza y marginacin. En total son 1,338 municipios de las 32 entidades federativas del pas que integran las microrregiones; con 2,966 localidades CEC. Fuentes: http://cat.microrregiones.gob.mx/atlas/ junio de 2009 y http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/acciones/microregiones_cntrosestrategicoscomunitarios.htm Junio de 2009.

Cabe precisar que esta aproximacin a la regionalizacin PESA tambin tiene un referente en el comentado documento de la UTN Respuestas a los Requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA, Marzo, 2011, en su captulo sobre la metodologa PESA se afirma: Bajo el enfoque territorial de microrregiones y del esquema de localidades estratgicas y secundarias, el trabajo del PESA se hace ms eficiente, se hace ms factible lograr proyectos articulados dentro de una estrategia regional y se puede generar mayor impacto. .. Por localidad estratgica se entiende aquel asentamiento humano rural ubicado en algn municipio de alta o muy alta marginacin en donde las localidades de su alrededor acuden a ste, para satisfacer uno o varios servicios y productos ... Por localidad secundaria se entiende aquel asentamiento humano rural que se encuentra en el rea de influencia de una localidad estratgica. Esta formulacin es muy cercana a la lgica de la regionalizacin por microrregiones, descrita en el RECUADRO anterior. De hecho, la simple comparacin visual entre la regionalizacin de microrregiones y los municipios con grado de marginacin ALTO y MUY ALTO apunta una
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enorme coincidencia espacial; en trminos geogrficos no existe una contraposicin, la interseccin entre ambas es muy alta; simplemente la primera avanza ms en una visin regional, de forma tal que la focalizacin agrega espacialmente municipios. Regionalizacin Microregiones

Regionalizacin por grado de marginacin de los municipios CONAPO14

Y para dar una idea del peso de esta regionalizacin en los programas federales, a continuacin se presenta en la figura 5 una lista (data de fines del 2009), a la cual ya se sumaron los programas de CONAFOR:

14

http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/margina2005/01_b.pdf junio de 2009

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Figura 5
NOMBRE DEL PROGRAMA PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL FOMENTO AL AUTOEMPLEO (SUBPROGRAMA DEL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO) BECAS A LA CAPACITACIN PARA EL TRABAJO- MODALIDAD AUTOEMPLEO (SUBPROGRAMA DEL PAE) PROGRAMA JVENES POR MXICO PROGRAMA DE ACCIN DE SALUD BUCAL FONDO DE PROTECCIN CONTRA GASTOS CATASTRFICOS EN SALUD FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE HABITACIONES POPULARES PROGRAMA PARA EL DESARROLLO LOCAL. MICRORREGIONES PROGRAMA DE PREVENCIN Y CONTROL DE LA OBESIDAD ASISTENCIA SOCIAL ALIMENTARIA A SUJETOS VULNERABLES PROGRAMA MODELO COMUNITARIO DE EDUCACIN INICIAL Y BSICA PARA POBLACIN MESTIZA PROGRAMA IMSS-OPORTUNIDADES MODELO COMUNITARIO DE EDUCACIN INICIAL Y BSICA PARA POBLACIN INDGENA Y MIGRANTE PROGRAMA DE OPCIONES PRODUCTIVAS DESAYUNOS ESCOLARES ESTRATEGIA INTEGRAL DE ASISTENCIA SOCIAL ALIMENTARIA ESTRATEGIA 100 X 100 PISO FIRME PROGRAMA DE CAMINOS RURALES Y ALIMENTADORES PROGRAMA DE CALIDAD, EQUIDAD Y DESARROLLO EN SALUD DEPENDENCIA SEDESOL STPS STPS SEDESOL SSA SEDESOL SEDESOL SEDESOL SSA DIF SEP SSA SEP SEDESOL DIF DIF SEDESOL SEDESOL SCT SSA

No pocos de estos programas utilizan en forma complementaria el criterio de grado de marginacin de municipios, y Alianza y Microcuencas de SAGARPA recurren a este criterio que aporta a la focalizacin geogrfica de recursos, pero slo a escala municipal sin un eje rector de regionalizacin. Por lo anterior, la focalizacin de PESA basada en grado de marginacin de municipios (inclusive considerando marginacin a escala de localidades), puede fcilmente complementarse con una focalizacin por microrregiones; en los hechos, se avanza en esta direccin, como se demuestra a continuacin. Lo cual facilita el potencial transversal de PESA entre el mbito de SAGARPA y SEDESOL.

En los siguientes mapas se pueden ponderar los altos grados de coincidencia para los estados de Guerrero, Chiapas. Oaxaca y Puebla, entre la regionalizacin PESA y las microrregiones asociadas a estos cuatro estados.

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GUERRERO COMPARATIVO REGIONES PESA vs MICROREGIONES

OAXACA COMPARATIVO REGIONES PESA vs MICROREGIONES

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PUEBLA COMPARATIVO REGIONES PESA vs MICROREGIONES

CHIAPAS REGIONES PESA versus MICROREGIONES

45

En trminos generales, el comparativo entre regionalizaciones que muestra la cartografa estatal, sustenta varias conclusiones: la focalizacin PESA se enriquecera si se orienta a una creciente coincidencia con microrregiones; el anlisis de las diferencias puede derivar a cambios puntuales en la focalizacin; o tambin a decidir optar por una versin ampliada de microrregiones; o a una combinacin de ambas decisiones;

Obviamente, esto no es una tarea de gabinete, es un tema relacionado con el imperativo de que PESA debe potenciar su papel estratgico en transversalidad local de programas, y de mayor articulacin con las agendas estatales.

A manera de conclusiones

1. La comentada pertinencia de incorporar criterios operativos asociados a la agricultura familiar de subsistencia (ver captulo relativo a poblacin objetivo), sin duda, enriquecern el proceso de focalizacin y contencin de sus actuales sesgos. 2. Si consideramos el acompaamiento, los servicios y los apoyos PESA, esta primera aproximacin apunta a que la focalizacin si presenta una correspondencia con los dos objetivos ms consolidados de PESA. Lo anterior no cancela, por el contrario suma a la necesidad de contar con una reformulacin (no redefinicin) de objetivos que garantice su papel orientador de una conduccin estratgica; de comunicacin de la esencia PESA y sus alcances; y de articulacin en el universo de programas federales. 3. Las regiones PESA son altamente convergentes con la regionalizacin denominada microrregiones, su adopcin formal y operativa debe responder a una lgica de desarrollo territorial, como lo apunta el enfoque y la metodologa PESA. Y deriva en una gama de ventajas: incentivos a concurrencia de programas; revaloracin de las regiones PESA al interior de propia dinmica operativa, y no slo para asignacin de territorios por ADR; conformacin de mejores bases para que el PESA avance en la direccin de un programa diferenciado territorialmente; y mejores condiciones para innovaciones orientadas a reducir la exclusin.
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4. Y no de menor relevancia, la convergencia en regionalizaciones incentiva y comunica la pertinencia de complementar las acciones asistencialistas con las de desarrollo de capacidades y de fomento productivo del PESA; a nivel de comunidad es fundamental desde una perspectiva cultural, trabajar conjuntamente en que se pueden convertir en dos mensajes y prcticas complementarias y sinrgicas. Lo cual brinda un respaldo a una mayor sinergia entre Oportunidades y PESA en el medio rural, como va de salida a los beneficiarios de Oportunidades que pueden apuntalar su patrimonio, capacidades y desarrollo productivo. 5. Los obstculos en la focalizacin apuntan a la necesidad de adoptar una estrategia de polticas diferenciadas territorialmente, planteamiento abanderado por FAO y otros organismos multinacionales; en esta direccin, una visin de PESA como instrumento de poltica pblica (ver capitulo respectivo), deriva en la necesidad de que PESA se consolide como un programa diferenciado territorialmente. En consecuencia, la focalizacin ser ms acorde a las condicionantes regionales y de la comunidad; y la conduccin de PESA tender a aplicar ajustes, de forma tal que estas condicionantes no distorsionen la prioridad sobre los aspectos de seguridad alimentaria. Para PESA el incursionar con mayor intensidad y direccionalidad en una vertiente de programa diferenciado territorialmente (ver captulo respectivo), le permitir atenuar la tendencia a excluir a los productores con menos recursos para involucrarse en ciertos proyectos mayores de ingresos; y privilegiar este tipo de proyectos en funcin de su capacidad de generacin de empleo, de articulacin con mercados de bienes y servicios, y laborales. 6. Y una conclusin no menor, apunta la importancia de revisar con cuidado la experiencia de Guerrero, especialmente en lo referente a utilizar como referente el padrn de Oportunidades para mejorar su focalizacin al interior de los municipios de las regiones PESA. Lo anterior, considerando que el Padrn Oportunidades es un instrumento dinmico que la Coordinacin General de Oportunidades actualiza permanentemente para verificar las condiciones socioeconmicas de las familias beneficiarias.

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SEGUNDA SECCION. El primer captulo es breve pero contundente: la acelerada evolucin de PESA en recursos, cobertura e innovaciones da cuenta de su papel estratgico, pero tambin significa que tanto las dimensiones actuales del PESA, con su posible sostenimiento en el tiempo y an mayor expansin, como las tensiones y riesgos que enfrenta, exigen activar un proceso de mejora y consolidacin en trminos institucionales y de poltica pblica. A partir de esta premisa, se organiza el resto de esta Segunda seccin. El segundo captulo analiza el ncleo del arreglo institucional del PESA desde una perspectiva de federalismo bajo pautas de mayor cooperacin y articulacin de agendas entre FAO-SAGARPA y los gobiernos estatales. El tercer captulo marca la relevancia de que PESA extienda su vertiente de gobernanza, a partir del avance que representan las ADR. El cuarto captulo versa sobre los elementos conceptuales y de enfoque que sustenten una visin de PESA como instrumento de poltica pblica; que en las condiciones actuales del pas, refiere a la poltica de desarrollo rural y a la poltica de soberana alimentaria, ambas en proceso de evolucin y re-consolidacin, especialmente la de seguridad alimentaria. Un tema central de este captulo es la tensin existente entre los propsitos de eficiencia y los de eficacia, que debieran ser complementarios; sin embargo, esta tensin es un problema crnico de toda la administracin federal y por el mismo diseo, enfoque y metodologa de PESA, se convierte en uno de sus mayores retos: atemperar la tensin entre eficiencia y eficacia. El quinto captulo plantea una serie de elementos clave para orientar una adecuada articulacin del PESA en el mbito de los programas SAGARPA. Finalmente en el sexto captulo se enfatiza la necesidad de que PESA avance en su perfil de programa diferenciado territorialmente; bajo el enfoque predominante en FAO de impulsar estrategias de desarrollo rural sustentadas en polticas diferenciadas territorialmente (uno de los documentos FAO recientes, es el comentado documento coordinado por Fernando Soto Baquero Polticas para la agricultura familiar en Amrica Latina y el Caribe).

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V. EL FACTOR DETERMINANTE: LA ACELERADA EVOLUCION DE PESA

Retomando lo expuesto en la presentacin, este breve captulo da cuenta de la acelerada evolucin de PESA; con la finalidad de apuntalar el resto de los captulos que abordan las tensiones y retos que enfrenta PESA, y presentan una argumentacin propositiva orientada a enriquecer la consolidacin del PESA. En relacin a la evolucin del PESA, en los documentos y entrevistas se invoca el trnsito de un proyecto piloto (con su gnesis en el 2002) a un programa mayor; sin embargo, es necesario precisar que el proyecto piloto tena una presencia importante, desde una perspectiva de laboratorio de adaptacin de metodologas y mecanismos operativos a diversas situaciones, como lo muestra el siguiente Cuadro 6 con las cifras PESA 2006:
Cuadro 6

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Adems y no de menor importancia, el PESA contaba con el antecedente de una decisin presidencial y un compromiso internacional con la FAO. Un dato cualitativo por precisar se refiere a la coincidencia en fechas entre el cambio de gobierno y la asignacin de importantes recursos va el Presupuesto de Egresos de la Federacin (en adelante, PEF); coincidencia mediada por los tiempos de elaboracin del presupuesto. De mayor importancia es que el Gobierno Federal conduca el programa PESA, pero todo indica que no fue una decisin interna el canalizar cuantiosos recursos; de hecho, se trata de una suma de iniciativas de los estados del Sur del pas, principalmente Guerrero, que ha recibido una excepcional respuesta por parte del Congreso, del ao 2007 Al ao 2010. Iniciativa que en el 2011 perfila un patrn diferente: una expansin geogrfica, especialmente, hacia 6 estados con asignaciones similares a las de Puebla (200 millones de pesos) la fecha. Este hecho es determinante para la conduccin estratgica del PESA, y para la conformacin de su arreglo institucional, tema que se aborda en el siguiente captulo. En la evolucin del PESA se ha manifestado una creciente necesidad bsica de elementos cuantitativos y cualitativos sobre la esencia del PESA, de sus alcances y de sus resultados a diversas escalas. Asimismo, se requiere de indicadores que den cuenta de los avances parciales a lo largo del tiempo, no slo de los actuales acumulados; para poder documentar las caractersticas del ritmo de crecimiento respecto a la creciente inyeccin de recursos y expansin geogrfica. E igualmente importante, para poder estimar los tiempos de presencia de PESA a nivel de localidad y comunidad, como insumo clave para plantearse una estrategia temporal de acompaamiento, este punto central que preocupa a SAGARPA se aborda en el captulo referido a la consolidacin de PESA como un programa diferenciado territorialmente. Cabe resaltar que PESA presenta indicadores que SAGARPA y la misma FAO, consideran indispensable complementar con indicadores cualitativos y cuantitativos; inclusive se plantea explorar INDICES respaldados en una tipologa, que perfilen el avance de las familias y comunidades, de su trnsito a mejores situaciones (un referente es el INDICE que utiliza CONAFOR para dar cuenta de los avances de la empresas de manejo forestal comunitario), que permitan justificar los montos y los tiempos asociados al acompaamiento en el desarrollo de capacidades, de proyectos de ingresos. De hecho, se pueden visualizar como un riesgo para el blindaje y futura evolucin del PESA, las limitaciones actuales del PESA en trminos de indicadores sobre sus impactos en seguridad alimentaria a diversas escalas; especialmente a nivel de comunidad y familias, de forma tal que se pueda valorar su articulacin con otros programas de SAGARPA.
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Sobre la cuestin de las escalas que es un asunto mayor en el diseo de indicadores, resulta ilustrativo que las estadsticas ms elaboradas sobre el status de los proyectos, son muy pertinentes a escala de familia, comunidad e inclusive localidad, si se agregan a cada categora del status sus elementos especficos; sin embargo, a nivel nacional los valores de los indicadores y las difusas definiciones asociadas a cada status, brindan margen para utilizar explicaciones/justificaciones generales de la dinmica y resultados PESA; pero no clarifican, no comunican, mucho menos convencen de las virtudes del PESA. Una evidencia ilustrativa de esta ltima y severa afirmacin se encuentra en el inciso Indicadores de Estatus de proyectos (pg. 11 a 19) y en el subsecuente inciso Resultados de los indicadores de desempeo de proyectos (pg. 19 a 24), del documento Atencin a los requerimientos de la Oficiala Mayor de la SAGARPA (marzo 2011) para fines de revisin de la Cuenta Pblica. Con el fin de dar cuenta del acelerado crecimiento PESA se integraron una serie de indicadores a partir de cuatro fuentes: informacin estadstica presupuestal integrada por la SAGARPA (ver Cuadro 7); el V Informe de Gobierno; el sitio SAGARPA y datos del sistema de informacin de la UTN.
Cuadro 7
EVOLUCION PESA EN RECURSOS: PRESUPUESTO EJERCIDO 2007 a 2010, PRESUPUESTO CONVENIDO PEF 2011 (monto en millones de pesos)

2007 2008 2009 2010 2011 Monto % Monto % Monto % Monto % Monto % Chiapas 181 34.2 228 22.2 329 21.8 330 24.7 400 15.7 Guerrero 173 32.7 300 29.2 371 24.6 330 24.7 400 15.7 Oaxaca 175 33.1 300 29.2 375 24.8 330 24.7 400 15.7 Puebla 150 14.6 160 10.6 160 12.0 205 8.0 resto estados 50 4.9 275 18.2 188 14.1 1,145 44.9 TOTAL 529 100.0 1,028 100.0 1,510 100.0 1,338 100.0 2,550 100.0
Fuente: elaboracin propia a partir de informacin proporcionada por la SAGARPA

TOTAL Monto % 1,468 21.1 1,574 22.6 1,580 22.7 675 9.7 1,658 23.8 6,955 100.0

Con la finalidad de comparar con mayor claridad los ritmos de crecimiento y de contencin entre estados, se elabor la siguiente Figura 6:

51

Figura 6

Monto Asignado PEF (Millones)

1,200 1,000 800 600 400 200 -

2007

2008

2009

2010

2011

La grfica muestra una tendencia a equiparar los recursos destinados a Guerrero, Oaxaca y Chiapas; Puebla tiende a estabilizarse con montos del orden de la mitad de los otros tres estados: 205 millones de pesos. Asimismo, muestra un cambio cualitativo en el apoyo al resto de los estados, de forma tal que de representar el 17.6 % en 2009 y el 11 % en el 2010, aumenta al 45 %. El monto se multiplica en el orden de diez veces. Para el 2011 a Veracruz e Hidalgo se les asignan 205 millones, monto similar al de Puebla. Y a seis estados se les asignan montos de 100 millones de pesos: Edo. Mxico, Chihuahua, Durango, San Luis Potos, Michoacn y Zacatecas. Este dato cambia totalmente el panorama de PESA a futuro. Y es necesario explorar este nuevo acuerdo en el Congreso, y el nuevo papel de los gobiernos de los estados del Sur, de la misma SAGARPA, y de los seis estados que reciben asignaciones del orden de los 200 millones de pesos (como Puebla).

Tambin se elabor una Figura 7 con los resultados globales 2007-2011:

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Figura 7

PEF ASIGNADO TOTAL

Chiapas Oaxaca resto estados Guerrero Puebla

24% 10% 23%

21% 22%

Donde el resto de los estados alcanza una inversin similar a los estados de Guerrero, Chiapas y Oaxaca. Al analizar la distribucin porcentual del presupuesto (ver Cuadro 7) se presentan diversas disonancias: el bajo peso de COUSSA en Guerrero y Chiapas en el 2009; en Guerrero se compensa con creces para el 2010 a costa de ACTIVOS; el muy alto peso de ACTIVOS en Chiapas durante los tres aos; y algunas tendencias, especialmente a que el rubro de ACTIVOS se ubique en el orden del 50-60 % de los recursos;
Cuadro 7

DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL PRESPUESTO 2009 2010 2011 ACTIVOS SOPORTE COUSSA ACTIVOS SOPORTE COUSSA ACTIVOS SOPORTE COUSSA Chiapas 73% 19% 8% 61% 23% 15% 62% 25% 13% Guerrero 54% 42% 4% 33% 34% 33% 50% 30% 20% Oaxaca 62% 24% 14% 55% 21% 24% 51% 27% 22% TOTAL 59% 28% 13% 47% 24% 29% 51% 27% 21% Nota: El TOTAL refiere al monto global del prespuesto para el ao respectivo. Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas presupuestales proporcionadas por

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Sin duda, existen diversas explicaciones para las variaciones; sin embargo, lo contundente es que ms de la mitad del presupuesto PESA est relacionada con proyectos de ingresos, que frecuentemente presentan un sesgo de exclusin.

Para una imagen ms completa de la evolucin del PESA se elabor el siguiente Cuadro 8 donde se sintetiza la evolucin de las ADRs y su cobertura territorial:

Cuadro 8
Nmero de ADRs Num. ESTADO regiones 2010 2006 2007 2008 2009 Oaxaca 23 9 18 24 24 Guerrero 8 8 20 24 Chiapas 7 4 11 19 23 Puebla 5 3 3 17 17 TOTAL 43 16 40 80 88 Nmero de municipios 2010 25 22 18 33 98 2006 73 25 24 122 2007 142 29 52 24 247 2008 222 85 74 95 476 2009 230 65 73 96 464 2010 265 65 51 127 508 2006 313 114 93 520 Nmero de localidades 2007 580 178 332 92 1182 2008 788 601 569 552 2510 2009 931 746 787 581 3045 2010 980 713 527 999 3219

Fuente: Elaboracin propia a partir de estadsticas del Sistema de Informacin de la UTN.

Sin duda, dadas las enormes diferencias entre las dimensiones promedio de los municipios de cada estado, no tiene sentido realizar comparativos entre los mismos estados. Lo importante es analizar por estado la extensin de la cobertura geogrfica, como referente el nmero de ADRs; independientemente de posibles errores de registro en la UTN (por ejemplo, el enorme decremento de municipios en Guerrero respecto al ao 2008; que contrasta con el incremento en localidades), se observa: En el trienio 2008-2010 en Oaxaca, casi con el mismo nmero de ADRs aumenta sustancialmente los municipios y con mayor intensidad las localidades; En Guerrero el bienio 2009-2010 casi no hay movimientos en cobertura, de hecho bajan las localidades; y las ADRs tambin bajan; En Chiapas para el 2010 se presenta un descenso enorme en cobertura y ADRs; En contraste Puebla repunta en el 2010 casi al doble respecto al 2009;

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Dadas estas tendencias, resulta relevante el dato de localidades promedio por estado y global, que presenta variaciones menores: Oaxaca presenta un promedio de 39; Guerrero 32; Chiapas 29; Puebla 30; y el promedio global de los cuatro estados es de 32. Estos datos son expresin de cambios en los procesos de convocatoria de las ADRs, de mayores cargas de trabajo por ADR, y de diferencias sustantivas en las estrategias estatales: unos privilegian la densificacin e la presencia PESA por localidad; otros enfatizan la extensin de su cobertura. Y un tema fundamental es la evolucin de la cobertura y las ADR hacia el 2011, el V Informe de Gobierno plantea: una duplicacin de municipios respecto al 2010, acotado a los 4 estados del Sur, pero concentran en ese ao el 89 % de los recursos; un aumento del orden de 2.5 veces el nmero de localidades; y lo ms sorprendente e inexplicable: un incremento del triple de ADRs, pasan de 98 a 270; Estos datos se matizan levemente si consideramos todas las cifras del V Informe de Gobierno (con cifras parciales o estimadas para el 2011), de las cuales se seleccion una muy breve numeralia: i. De 2007 a 2010 el PESA benefici a 380 mil familias de 4,891 localidades de alta y muy alta marginacin ubicadas en 692 municipios de 16 estados. En 2011 a travs del PEF se asignaron al PESA 2,550 millones de pesos, con lo cual: la cobertura se ampla a 8,300 localidades de alta y muy alta marginacin ubicadas en mil municipios; para beneficio de 180 mil familias rurales que sern atendidas mediante 270 Agencias de Desarrollo Rural, en apoyo de 260 mil proyectos productivos; los estados son Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potos, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas;

ii.

El sitio de SAGARPA refiere a sus Infografas15 (ver Cuadro 9) y a un comunicado en torno a la presentacin del Subsecretario de Desarrollo Rural, Ignacio Rivera
15

http://www.sagarpa.gob.mx/saladeprensa/infografias/Paginas/pesa.aspx

55

Rodrguez16 en la reunin de FAO en Roma el 14 de marzo de 2011; sin duda existen algunas discrepancias con los datos de la UTN y del IV Informe, seguramente explicables; lo importante es conjuntar indicadores que expresen la explosin de las dimensiones del PESA.

Cuadro 9 PESA Mxico: Balance: 5 aos de instrumentacin Municipios Nmero TMCA Localidades Nmero TMCA Beneficiados Nmero 95,000 613,000 808,415 1,234 4,891 41.1 8,211 2006 248 2010 692 29.2 2011 1,013

Resulta curioso como los beneficiarios se plantean en trminos de aumentos anuales, sin enfatizar el factor de acompaamiento a lo largo del tiempo; es decir, no es conveniente sumar dado la diferencia entre fechas de incorporacin. En contraste, en las Infografas los beneficiarios pasan a 900 mil en el 2011, marcando que para el perodo 2007-julio 2011 suman 1,880,000 personas; y en familias las cifras se traducen en 180 mil y 380 mil para los periodos respectivos. Las infografas SAGARPA apuntan una multiplicacin muy similar con 561 millones de pesos para el 2007 y 2,500 millones para el 2011.

A manera de conclusiones Con este conjunto de datos duros, la conclusin es contundente: una acelerada evolucin del PESA, a ritmos casi excepcionales en el mbito de los programas gubernamentales relacionados con desarrollo rural y seguridad alimentaria. Esta trayectoria en slo 5 aos, de expansin en recursos y ampliacin geogrfica significa el trnsito de un proyecto piloto disperso en menos de la mitad de los estados del pas; a un programa mayor de desarrollo rural, altamente concentrado en slo cuatro estados, del orden del 75-80% en cobertura y recursos. Este ltimo hecho cambi radicalmente en el ao 2011 como lo muestran las estadsticas y grficas relacionadas con el monto asignado PEF por estado, antes comentadas; y que el V Informe perfila con cifras contundentes para el 2011.
16

SAGARPA Comparte su Experiencia del Proyecto Estratgico de Seguridad Alimentaria con los Pases Socios de la FAO, http://www.sagarpa.gob.mx/desarrolloRural/Paginas/PESA-ROMA.aspx

56

Este cambio exige un esfuerzo enorme para reorganizar y aumentar las capacidades de respaldo metodolgico y tcnico de la FAO, en total convergencia con la agenda de SAGARPA. Lo anterior marca claramente la necesidad urgente de privilegiar en la agenda FAO-SAGARPA, la activacin de un proceso de reforma y consolidacin de PESA, bajo una renovada conduccin estratgica. En los siguientes captulos se plantean una gama de posibles aportes a este proceso, cabe apuntar que la argumentacin se basa principalmente en la experiencia de Guerrero, Chiapas, Oaxaca y Puebla, que hasta el 2010 representaron ms del 75 % de los recursos PESA. Las evidencias, hallazgos y conclusiones, que derivan en recomendaciones, no varan por el comentado incremento del 2011, debido a que en estos cuatro estados se expresan con mayor intensidad y variantes los avances, tensiones, riesgos y potencialidades que presenta el PESA, hoy da. La nueva situacin que prefigura el aumento presupuestal del 2011 se suma a la imperativa necesidad de someter al PESA a un proceso de reformas y consolidacin, ahora, ante un panorama multi-regional. .

57

VI. EVOLUCIN DEL ARREGLO INSTITUCIONAL PESA, DESDE UNA PERSPECTIVA DE FEDERALISMO COOPERATIVO.
En la documentacin, entrevistas y trabajo de campo, recurrentemente se insiste en el carcter descentralizado de PESA, y recurrentemente en su innovador arreglo institucional, con nfasis se da en las ADRs y en los GOP estatales. Sin contradecir lo anterior, es imprescindible valorar el arreglo institucional con un prisma que permita ver las grandes tendencias en la institucionalidad, bajo esta mirada destaca que el arreglo institucional y los actores involucrados, perfilan al PESA como un programa en la direccin de un renovado federalismo, que abre pautas a modalidades cooperativas. En este sentido, es necesario revalorar en el arreglo institucional el papel del Congreso Federal y los gobiernos estatales del Sur del pas, y sobre todo, sus interacciones; y analizar las posibilidades de una participacin ms estratgica y activa de parte de FAO (Representacin y UTN), en total apego a derecho. En particular, valorar que esta interaccin no slo deriva de cambios normativos en el PEF y de gestiones de representantes legislativos de los estados del Sur; tiene antecedentes muy fuertes en el Programa Sur, inclusive en el Plan PueblaPanam, reciclado como Programa Mesoamericano; y en general, en el tema de agenda nacional priorizado en el PND 2007-2012 que enfatiza la creciente divergencia entre el Norte y Sur del pas, agudizada por la concentracin geogrfica de la problemtica alimentaria. Bajo esta mirada los GOP no son un actor ms, son un espacio de intercambio, cooperacin y concertacin de decisiones; y como tal tendrn un mucho mayor potencial para mejorar y densificar las interacciones en el arreglo institucional de PESA, si se les visualiza desde la perspectiva de construccin de un federalismo cooperativo. En el referente de federalismo cooperativo, cabe justificar el nfasis en la interaccin con los gobiernos estatales, por la misma intensidad y complejidad de esta interaccin; que exige definiciones y posicionamientos poltico-institucionales. Lo cual, no justifica que se ignore el potencial de convergencia interinstitucional federal-estatal-municipal, que ya cuenta con todo un basamento institucional y programtico, en particular en los COMUNDER. Este es un tema pendiente de la mayor relevancia en la agenda PESA-SAGARPA. PESA cotidianamente y en los momentos clave de toma de decisiones interacta con las agendas estatales (en toda su complejidad sectorial y territorial, y con predominio de la agenda central del gobierno estatal), de ello dan cuenta las tensiones, las convergencias y las distancias; de aqu la importancia de que la conduccin estratgica de PESA SAGARPA y UTN- contemple el conocimiento de estas agendas, y potenciales procesos de articulacin/empate de agendas.
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Con la finalidad de sumar a esta argumentacin, cabe apuntar la fuerza de las estrategias de Guerrero y de Chiapas, el esfuerzo de Puebla por institucionalizar el tema de la seguridad alimentaria; y en especial, la agenda y sus polticas asociadas, que explican las iniciativas de estos estados junto con Oaxaca, para acordar con el Congreso asignaciones presupuestales especiales y de magnitud muy relevante, sobre todo, si se les compara con los presupuestos estatales para la agricultura familiar y la seguridad alimentaria. Esta iniciativa presenta diversos antecedentes, destaca el Programa del Sur que en 2007 presentaba el siguiente logo (ver Figura 7) en sus documentos de anlisis y gestin ante el Ejecutivo Federal y el Congreso:
Figura 7

Resulta pertinente rescatar los principales planteamientos directamente relacionados con elementos esenciales del PESA, por ser premonitorios de la evolucin del PESA y por apuntar la relevancia de pensar el futuro de PESA como un programa orientado principalmente a meso regiones estratgicas del pas. En el Recuadro 4 se presentan en forma resumida estos planteamientos emblemticos del Programa del Sur17:
Recuadro 4 i) Es urgente acelerar el paso para que Chiapas, Guerrero y Oaxaca dejen de ocupar los primeros lugares de marginacin y se le haga frente a la pobreza donde ms de dos terceras partes de la poblacin regional se encuentra atrapada en esa condicin. De mantenerse el mismo ritmo con el que se ha avanzado tomara por lo menos 25 aos ms para alcanzar en la regin los promedios nacionales de bienestar actuales, lo que significara perpetuar la miseria y la marginacin de la regin.

17

A partir del extenso diagnstico, del documento programtico y del contenido del Acuerdo; cabe destacar que no se retoman otros elementos que perfilan su carcter de proyecto de desarrollo regional con nfasis en infraestructura, en los sectores primarios y en el fomento al capital humano, la mejora institucional y la competitividad.

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El gobierno federal y el de cada entidad realizan esfuerzos para superar la crtica situacin, pero es evidente que han sido insuficientes y ha faltado coordinacin y acuerdo, en torno a una estrategia comn para enfrentar con xito problemas tambin comunes. ii) Por eso, es que se propone el Programa del Sur, un proyecto comn, con una visin integral del desarrollo regional, en el que se establecen espacios de coordinacin entre rdenes de gobierno e instituciones, compromisos y acciones con metas precisas que constituyan un verdadero acuerdo, un pacto de todos a favor del Sur. Se trata de canalizar mayores recursos hacia la regin, pero tambin la propuesta se concibe como una forma distinta de accin institucional que privilegia la visin integral regional sobre la sectorial y la inercia gubernamental, e implica, tambin, la participacin activa de los sectores privado y social. Pretendemos cambiar la manera de hacer las cosas. El desafo de la intervencin gubernamental en la regin es conjuntar esfuerzos para conciliar las acciones de los programas y proyectos federales con los estatales y con la visin regional desde lo local. iii) Se contempla un Acuerdo que ...ser el mecanismo formal para conjugar esfuerzos federales, estatales y municipales de una manera ordenada y vinculante, adems de promover la participacin social y privada. El Acuerdo se traducir en estrategias comunes en temas de impacto regional, (estrategias) Afrontar el reto de la salud y la alimentacin, centrando los esfuerzos en disminuir radicalmente las tasas de desnutricin infantil, Los programas orientados al sector rural en la regin an no abordan con seriedad las alternativas de desarrollo agrcola sostenible y siguen promoviendo la expansin ganadera; actividad de baja rentabilidad, ineficiente y no sostenible. - Ofrecer servicios ambientales, para los que existe un enorme potencial de desarrollo en los bosques y selvas que hoy protegen organizaciones comunitarias y que puede ser una fuente de ingreso y desarrollo. El desarrollo del Sur significa un esfuerzo adicional del Estado mexicano que sin obstruir, suspender o generar duplicidades con las acciones que realiza el gobierno federal, el de cada estado y los municipios, permita avanzar ms rpidamente. Se estima que en trminos de recursos financieros el Programa del Sur representara un costo de alrededor del 1% del Producto Interno Bruto distribuido durante los siguientes cinco aos, monto que redundara en beneficios mayores en trminos econmicos, sociales y polticos, que justifican dicha inversin.
18

A la par de la necesidad de empatar agendas entre SAGARPA en temas relacionados con PESA, se presenta el imperativo de una mayor articulacin intersectorial; en este sentido apunta la necesidad de remontar la casi nula interaccin entre PESA y el Convenio DE Colaboracin SAGARPA CONVENIO, y especficamente con el Proyecto Desarrollo Rural Sustentable en Corredores Biolgico de Chiapas, bajo la conduccin de la Coordinacin de Corredores y Recursos Biolgicos.
18

El acuerdo est firmado por los tres gobernadores en funciones en el ao 2007.

60

Resulta importante brindar una breve ponderacin de las dimensiones y convergencias en contenido de este Proyecto, que apuntan a la importancia de articular/complementar esfuerzos, y especialmente al potencial de enriquecer enfoques, innovaciones y prcticas: El posicionamiento: Los alcances esperados con este proyecto forman parte de la agenda de transversalidad SAGARPA/SEMARNAT del Programa Especial de Cambio Climtico (PECC) y son un ejemplo de coordinacin interinstitucional en el marco del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). Dimensiones del Proyecto: El proyecto ha operado durante los ciclos presupuestales del 2008, 2009 y 2010 sumando una inversin total de 94.5 millones de pesos. Durante 2008 y 2009, se invirtieron 26.5 millones de pesos anuales, abarcando 33 comunidades de 4 municipios, mientras que en el 2010 se invirtieron 41.5 millones para 107 comunidades y 14 municipios, ver Figura 8.

Figura 8

Modalidad de ADRs y perfil: El proyecto cuenta con modalidades de agencias y se les denomina informalmente, como Agencias de Desarrollo Sustentable; La operacin del proyecto se desarroll con base en una coordinacin central a cargo de la Conabio y la contratacin de 9 equipos tcnicos (ADS) con una inversin de 8.75 millones de pesos.

61

Vertientes de intervencin territorial: adems, de las coincidentes con PESA destacan: Incrementar las capacidades locales: de productores, organizaciones y comunidades, hacia el fortalecimiento de las instituciones locales, la gestin comunitaria y el desarrollo de cadenas de valor. Avanzar en un servicio de monitoreo y evaluacin, tanto de la gestin institucional como de los impactos de las acciones de gobierno sobre la cobertura e integridad de los ecosistemas y la calidad de vida de la poblacin. Alcances del proyecto: Se busc la apropiacin comunitaria de instrumentos de gestin territorial y de tecnologa apropiada; la articulacin de conocimientos cientficos y tcnicos en la formacin de equipos de profesionales responsables de la operacin y capacitacin de productores; el desarrollo de redes de promotores comunitarios como gestores locales del desarrollo sustentable; el fomento de la organizacin social y econmica necesaria para detonar el desarrollo econmico y la operacin de sistemas de monitoreo y la evaluacin de los proyectos y sus impactos. Inversin en soporte y temas: La capacitacin de equipos tcnicos y promotores fue una de las actividades sustantivas del proyecto, pues es la base para propiciar que el enfoque territorial y la metodologa de intervencin que propone la CONABIO, cuenten con el personal humano sensibilizado, con los conocimientos bsicos y entrenados en el empleo de herramientas que les permitan fomentar Corredores Biolgicos como opcin del desarrollo rural sustentables. En la capacitacin de promotores y equipos tcnicos se invirtieron un total de 1.43 millones de pesos, ver Cuadro 10.
Cuadro 10

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VII. BAJO UN ENFOQUE DE GOBERNANZA, LAS ADR SIGNIFICAN UN ENORME POTENCIAL DE DESARROLLO DEL PESA
El perfil de las ADR se ha valorado muy positivamente; se le califica como una valiosa innovacin del arreglo institucional del PESA, y de gran potencial para su evolucin y consolidacin. Por esto mismo, resulta indispensable contar con una visin bien sustentada conceptualmente, que permita mirar a las ADR en las grandes tendencias de reforma de la gestin gubernamental; en concreto desde el enfoque de gobernanza pblica. Para estos fines a continuacin se exponen conceptos y tendencias bsicas de este enfoque19, partiendo de la percepcin de que el trmino gobernanza tiende a aplicarse indiscriminadamente ante cualquier cambio en la gestin gubernamental, de forma tal que se corre el riesgo de significarlo todo y, por tanto, nada, un smil aplica al concepto de desarrollo sustentable; dicho esto, es importante clarificar: A manera de definicin general se tiene que la gobernanza pblica se refiere al proceso por el cual una sociedad se dirige, gobierna y gestiona a s misma, es decir, en esencia, al proceso por el cual el gobierno, las empresas privadas, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos interactan para definir, acordar y decidir sus objetivos comunes y las formas de organizacin, el tipo de recursos y el conjunto de actividades que resulten necesarios y adecuados para lograr satisfactoriamente los objetivos trazados. En trminos operacionales y teniendo en mente al papel de las ADR y del PESA en conjunto, al hablar de gobernanza o nueva gobernanza, se debe destacar el hecho de que la influencia y la funcin rectora del gobierno han sufrido cambios. En la actualidad los objetivos sociales ms importantes se definen y logran en asociacin con agentes privados y sociales. En otras palabras, la gobernanza no se reduce a la accin de los gobiernos, en la medida en que actualmente el proceso de dirigir a la sociedad comprende iniciativas conjuntas entre el gobierno y la sociedad, tales como asociaciones pblico-privadas, redes de polticas y formas asociativas de prestacin de servicios pblicos. En este sentido, la gobernanza pblica conjunta habilidades conocimientos tcnicos que permitan a los actores pblicos, privados sociales asignar y gestionar de manera eficiente los recursos pblicos privados, as como adoptar las medidas organizativas apropiadas y llevar y y y a

19

El insumo principal son los ensayos recientes de Luis F. Aguilar, principalmente: Gobernanza pblica para obtener resultados: marco conceptual y operacional; presentado en su calidad de P Presidente del Comit de Expertos en Administracin Pblica de Naciones Unidas, en el 10o perodo de sesiones, Nueva York, abril de 2011.

63

cabo las actividades adecuadas para producir eficazmente los resultados pblicos convenidos.

Por lo anterior, bajo un enfoque de gobernanza se cuenta con un mejor soporte conceptual y de poltica pblica, para respaldar a las ADR y darle mayor proyeccin a su papel como agentes locales de desarrollo. Se trata de profundizar en un proceso de modernizacin y desarrollo institucional orientado hacia la construccin de una gobernanza participativa, corresponsable, democrtica, a travs del involucramiento de todos los actores para mantener la coordinacin, coherencia, cohesin y accin colectiva. En especial, se trata de privilegiar el papel de las ADR en el arreglo institucional PESA, utilizando el enfoque de gobernanza que permite enfatizar la convergencia en la conduccin y aplicacin del PESA, con actores no gubernamentales como es el caso de las mismas ADRs. De hecho, bajo este enfoque PESA significa una vertiente de innovaciones de gran calado en la gestin de SAGARPA; misma que se ha extendido a la alianza entre SAGARPA y CONABIO, donde operan con las denominadas Agencias de Desarrollo Sustentable, ADS. Sin embargo, no es la nica modalidad de gobernanza en el mbito de SAGARPA, destaca el arreglo institucional del Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural (ms adelante, en el inciso sobre la insercin del PESA en SAGARPA, se comentan sus potenciales convergencias con PESA), donde se contempla (los datos son de una entrevista al Subsecretario Ignacio Rivera, La Jornada del Campo, 20 de agosto 2001): una red de PSP (prestadores de servicios profesionales) certificadas por las universidades estatales con el soporte de CONOCER de la SEP; para el 2011 se programa certificar unos 4 mil PSP (del orden de la mitad de los registrados) y una Red de universidades y centros de investigacin a manera de segundo piso, ya se han incorporado 24; Esto significa encaminar la poltica de desarrollo de capacidades y extensionismo bajo pautas de gobernanza; sin duda, PESA y el conglomerado de ADRs debiera articularse con mayores alcances a los actuales. Adems, la vertiente de gobernanza apuntalada por las ADR, permite plantearse de mejor manera la incorporacin o alianza con otros actores locales; y especialmente, pensar en ADRs a otra escala, ms especializadas en el respaldo tcnico a proyectos de ingresos; y ms enfocadas en desarrollar la estrategia
64

territorial de PESA, y concretarla va cada una de las ADR con las especificidades de cada comunidad y localidad. De esta forma la vertiente de gobernanza se articula con la tendencia a que PESA se consolide como un programa diferenciado territorialmente (ver captulo respectivo). Lo anterior presenta obstculos, tal vez el mayor sea la inercia a considerar las ADRs como meros operadores del PESA y no como actor central y permanente de una verdadera poltica de desarrollo territorial susceptible de una participacin ms contundente a nivel de planificacin estratgica y retroalimentacin metodolgica.

65

VIII. EL PESA COMO INSTRUMENTO DE POLTICA PBLICA, Y SU POSICIONAMIENTO EN LAS AGENDAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DE DESARROLLO RURAL
Este captulo comienza con elementos conceptuales y de enfoque que sustenten una visin de PESA como instrumento de poltica pblica; que en las condiciones actuales del pas, refiere a la poltica de desarrollo rural y a la poltica de soberana alimentaria, ambas en proceso de evolucin y re-consolidacin, especialmente la de seguridad alimentaria. A partir de los libros y ponencias del Dr. Luis F. Aguilar Monteverde 20, de los informes del BID y de los aportes desde la economa en torno a los instrumentos de poltica; se realiz la siguiente sntesis orientada a sentar las bases y convenciones que permitan visualizar al PESA como un instrumento de poltica pblica: Una poltica pblica es un curso de accin del gobierno en interaccin con actores polticos y sociales, en un doble sentido: es el curso de accin deliberadamente diseado; y es el curso de accin efectivamente seguido. En este sentido, una poltica pblica exige plantearse una combinacin viable de objetivos que perfilen un cambio sustancial entre la situacin actual y la deseada; asimismo, atender a una gama de procesos causales, tensiones, obstculos e inercias institucionales. Y as, un programa o un incentivo e inclusive una estrategia especfica se visualizan y aplican como un instrumento de una poltica pblica, como uno de los medios para cristalizar el curso de accin deseado, viable y acordado. Estas convenciones no pretenden expresar la riqueza conceptual del anlisis de polticas, su propsito es facilitar el intercambio y convergencia de conocimiento y visiones sobre la poltica desarrollo rural y la poltica de seguridad alimentaria, y con ello el establecimiento de un lenguaje comn. Las innovaciones en la gestin pblica buscan que cada instrumento se concentre en un objetivo especfico, y no convertir sus beneficios colaterales en ejes del diseo del programa; asimismo, que la poltica cuente con un ncleo de instrumentos cuyos objetivos no se contradigan en lo esencial y cuya operacin sea sinrgica; que los instrumentos brinden el soporte para darle viabilidad al curso de accin trazado, al escenario deseado y concertado.

20

A partir de las antologas denominadas El Estudio de las Polticas Pblicas y La Hechura de las Polticas Pblicas; Luis F. Aguilar Villanueva es el compilador y autor de los estudios introductorios de ambas antologas, mismas que han sido publicadas en varias ediciones por Editorial Porra y el Fondo de Cultura Econmica.

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En esta direccin apuntan los informes del Proyecto FAO-SAGARPA de Anlisis y Evaluacin de Polticas, como se constata ms adelante, al revisar las tendencias de insercin del PESA en el universo de programas de SAGARPA. Las polticas adquieren su carcter de pblicas cuando se configuran en base a procesos de deliberacin pblica y creacin de su base social21; cuando en sus fases de diseo, instrumentacin y evaluacin se incorpora la mejor informacin y conocimiento disponible; y se despliega una comunicacin social efectiva. Este proceso de comunicacin social es eje de las polticas pblicas, y se expresa en los momentos de rendicin de cuentas y revisin de compromisos; evaluacin de la misma poltica; y en la activacin de espacios reales de participacin social. Estas sencillas bases conceptuales y convenciones en torno a las polticas pblicas, permiten ponderar las siguientes situaciones que tienden a trastocar los balances de poltica pblica. Un uso excesivo e indiscriminado del trmino polticas pblicas que degrada el mismo discurso institucional y obstaculiza la conjuncin de visiones e intereses legtimos de los actores; Una proliferacin de aparentes polticas sin instrumentos, que no van ms all de planteamientos programticos; La multiplicacin de instrumentos sin poltica que los oriente y articule, y as generan todo tipo de distorsiones e incentivos a mantener las inercias ante la problemtica respectiva; La permanencia sin cambios de polticas con insuficientes instrumentos, lo cual no concreta eficacia ni certidumbre (los dos grandes dficit de la accin pblica en materia rural, y en general, en temas rurales);

Los crnicos problemas del mundo rural complican el despliegue de reformas que permitan remontar las situaciones comentadas, destacan dos: UNO: La implacable lgica y accin sectorizada del gobierno, que en algunos casos llega al grado de entrar en contradiccin con la misma legislacin; y en no pocas situaciones clave, los criterios de las globalizadoras (Hacienda y SFP) que obedecen a una lgica macro, son dominantes de tal forma que acentan la sectorizacin. Estos criterios determinan: las reglas de operacin; el contenido de la rendicin de cuentas y la evaluacin; los alcances de las reformas a la polticas

21

Se entiende por base social a los actores y segmentos de la poblacin involucrados en la poltica y que participan y le brindan soporte por estar convencidos de su pertinencia, y en el seno de esta base social se conforman las denominadas redes de poltica.

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y sus instrumentos; refuerzan la estrategia asistencialista para el mundo rural; y cierran posibilidades a las iniciativas de transversalidad y coordinacin, DOS: La tradicional aplicacin generalizada de polticas e instrumentos, que cancela posibilidades de idear y aplicar polticas diferenciadas territorialmente; ignora el potencial de articulacin de polticas e instrumentos a nivel local; limita los alcances de la descentralizacin; y dificulta iniciativas de accin pblica local bajo un sentido de gobernacin. Por todo lo anterior, resulta fundamental precisar el papel de PESA, remontar las valoraciones desbordadas donde el PESA encarna la poltica de seguridad alimentaria, o la poltica de inclusin en la estrategia de desarrollo rural. Y sobre todo, resolver el perfil formal del PESA en el entramado programtico de SAGARPA: hasta el cierre del ejercicio 2009 al PESA se le adjudicaba el status de proyecto estratgico (ver ms adelante, las diversas referencias comentadas de los dos volmenes del Informe del Proyecto de Anlisis y Evaluacin de Polticas FAO-SAGARPA, denominado Anlisis de los instrumentos de poltica agropecuaria, rural y pesquera en Mxico, Volumen I (2009). Y en cuanto a su escala, es necesario reflexionar sobre las perspectivas de evolucin PESA, si se encamina a convertirse en un PROGRAMA NACIONAL o en una variante de programa de varias regiones, pero orientado principalmente a los estados del Sur del pas.

El PESA en la agenda de seguridad alimentaria A continuacin se brindan algunos elementos que perfilan la situacin actual de la agenda de seguridad alimentaria, no es tema de este estudio el valorar el nivel de consolidacin de la agenda, mucho menos de las polticas asociadas; pero s lo es el identificar el posicionamiento de PESA en dicha agenda. Estrategia gubernamental para seguridad alimentaria: En el informe de CONEVAL Dimensiones de la seguridad alimentaria: Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto, CONEVAL, febrero 2010, se perfilan las componentes de la estrategia gubernamental en seguridad alimentaria, destacan: i) El gobierno federal ha reconocido los problemas de desnutricin en Mxico en diversos programas, principalmente en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, y el Programa Sectorial de Salud 20072012; El tema de seguridad alimentaria se traduce en las acciones de diversas estrategias, programas presupuestarios e institucionales como instrumentos gubernamentales para la atencin de los problemas nutricionales.

ii)

68

iii)

Entre las estrategias del gobierno federal se identifica la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF); entre los programas presupuestarios, los operados por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Secretara de Salud; y entre los institucionales orientados a atender problemas nutricionales se encuentran los manejados por el IMSS y el ISSSTE. La Figura 8 muestra los instrumentos del gobierno.

Figura 9

La evaluacin CONEVAL de estos programas y por ende, de la estrategia gubernamental enfatiza: Concertar esfuerzos y acciones de todos los sectores y dependencias involucrados en las dimensiones propias del concepto de seguridad alimentaria. Estas acciones y esfuerzos deben contribuir a la solucin de los problemas de disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento adecuado de alimentos, y sumarse a las acciones de prevencin y tratamiento de los problemas de nutricin. Los programas alimentarios que distribuyen apoyos alimenticios que requieren agua potable para su preparacin, deben analizar alternativas para obtenerla, especialmente en las localidades donde el suministro de agua no es adecuado.
69

Y CONEVAL concluye: es necesaria la participacin conjunta de diversos sectores gubernamentales, principalmente las secretaras de Salud, Educacin Pblica, Desarrollo Social, Hacienda y Crdito Pblico, Economa, y Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural y Pesca, as como de los gobiernos estatales y municipales, de la industria de alimentos, la academia, la sociedad civil y los medios de comunicacin. En este planteamiento sobre la configuracin de los temas y programas de la agenda de seguridad alimentaria, claramente se puede apreciar la total ausencia de cualquier referencia al PESA. Ms all de la ausencia de PESA en el perfil de la agenda, los planteamientos marcan en forma implcita, la necesidad de que PESA se articule con la estrategia gubernamental de seguridad alimentaria. Como ya se coment, existe una amplia gama de programas/instrumentos en materia de seguridad alimentaria, sin embargo, no estn enmarcados por una poltica pblica en la materia. Se repite el fenmeno de instrumentos sin poltica, y sin una conduccin estratgica debidamente institucionalizada. En el corto plazo, PESA tiene que posicionarse en la agenda de seguridad alimentaria, y desplegar diversas articulaciones para su insercin en el universo programtico. Y posteriormente, plantearse una estrategia para cristalizar el potencial de PESA para convertirse en una especie de plataforma de convergencia sectorial-territorial para consolidar la agenda nacional de seguridad alimentaria. En sntesis, estos elementos apuntan que el PESA simplemente no est presente en la agenda; puede haber explicaciones formales, programticas e institucionales; lo importante es que PESA tiene un potencial de presencia sustantiva y acorde a su misma esencia; y este posicionamiento le permitir expresar con mayores alcances su perfil de programa multisectorial y multidimensional. Al final de este inciso, se reitera y argumenta con ms sustento este potencial para la evolucin de PESA. Antes es necesario apuntar disonancias con la agenda de seguridad alimentaria que perfila CONEVAL; entre ellas, destaca que en los Informes de Gobierno22 se recurre al denominado ndice de Seguridad Alimentaria que se define como: Recproco con ndice de dependencia alimentaria de la FAO, su clculo es: (1 -(Importaciones alimentarias /Exportaciones
22

Fuente: Anexo Estadstico del IV Informe de Gobierno: Indicadores del Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007-2012, seccin Seguridad Alimentaria.

70

totales)*100). Este ndice representa la cercana o lejana de una dependencia alimentaria. Cuando el ndice es menor a 75%, significa que el pas se encuentra en dependencia alimentaria (segn la FAO) y mientras ms se acerque a 100%, tiene mayor Seguridad Alimentaria. Y el ndice muestra la siguiente evolucin 2003 y 2011 (ver grfica): tras una elevacin favorable entre 2003 y 2006 al pasar de 92.6% al 93.6%, cae a partir de 2006 hasta un 92% y se mantiene en ese nivel entre 2008 y 2010. En 2011 se reporta un incremento bastante significativo con respecto a 2010 al pasar de ese 92% al 96%.
Figura 10
ndice de Seguridad Alimentaria (Porcentajes)
97

96

95

94

93

92

91

90 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Cuarto Informe de Gobierno, p.21

Esta seleccin de indicador slo puede servir para apuntalar la idea de que en Mxico no existe un problema de seguridad alimentaria; y por ende, no es tema de la agenda nacional. Bajo esta visin no tiene sentido plantearse el papel del PESA. En contraste, el Foro Nacional Campesino: El hambre no espera y el relator de la ONU para la Alimentacin, Oliver de Schutter, (ver La Jornada del Campo, del da 18 de junio del 2011), enfatizan dos ideas relativas a inseguridad alimentaria; una asociada a la categora de pobreza alimentaria de CONEVAL; y la otra a dependencia alimentaria asociada a las importaciones de alimentos y su peso en el consumo total. Ambos referentes son relevantes: uno del orden de los 23 millones de personas, y el otro de 25 mil millones de dlares equivalentes al 43 % del consumo total.
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A favor de la relevancia del PESA y en disonancia con los indicadores macro del desarrollo del pas, CONEVAL ahonda en el anlisis de la relacin entre pobreza y seguridad alimentaria El CONEVAL dise la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA), que evala la preocupacin por la falta de alimentos, as como su calidad y cantidad y las experiencias de hambre. Esta escala mide la seguridad alimentaria y tres niveles de inseguridad alimentaria: leve, moderada y severa. Para efectos de la medicin de pobreza, se considera en situacin de carencia por acceso a la alimentacin a las personas que habitan en hogares que presentan un grado moderado o severo de inseguridad alimentaria (CONEVAL, 2009: 50) 23. La escala de inseguridad alimentaria permite constatar que en 2008, 54.2 por ciento de la poblacin no padeca ningn grado de inseguridad alimentaria; que 24.2 por ciento lo era en un grado leve; 12.8 por ciento padeca un grado moderado, y 8.8 por ciento un grado severo. Cabe apuntar que estas cifras actualizadas y su desglose a nivel estatal se presentan en el captulo de poblacin objetivo. Todo lo anterior cambia la perspectiva al intentar hacer una equivalencia de PESA con una poltica nacional o el programa central en materia de seguridad alimentaria; es necesario replantearse al PESA como un potencial programa/instrumento de la poltica alimentaria, en proceso de evolucin y consolidacin; y de la mayor importancia es la indicacin de que se trata de una situacin potencial. Una va para concretar este potencial es pensar y articular al PESA como el programa de la poltica de seguridad alimentaria orientado a atender a las zonas rurales ms marginadas (regiones PESA o microrregiones), es decir, en los estados que concentran a los municipios donde existe la mayor incidencia de carencias de acceso a la alimentacin, respecto a la poblacin de cada municipio. Es decir, PESA no est orientado a los municipios con mayor nmero de familias o pobladores en situacin de marginacin, como sera el caso de Acapulco o Ecatepec (son 2 de los 3 municipios con mayor nmero de pobres, el otro es Ocosingo); mucho menos a las familias rurales dispersas o en zonas de urbanizacin precaria. Sin duda, esta articulacin debiera darse desde SAGARPA, como es el caso de los mltiples programas de diversas dependencias que concurren en los temas de seguridad alimentaria, especialmente en su vertiente de carencia de acceso a la alimentacin.

23

La escala de inseguridad alimentaria que emple CONEVAL es una adecuacin de la escala de inseguridad alimentaria de la FAO y de la Escala Latinoamericana de Seguridad Alimentaria (CONEVAL, 2009: 49-50).

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En especial, quedan sentadas las bases mnimas para plantearse que el PESA se convierta en una estrategia de salida de familias rurales beneficiarias de OPORTUNIDADES, sera una conjuncin de la poltica social con la de fomento productivo. Y es fundamental considerar que existen los espacios interinstitucionales para posicionar el tema de incorporacin del PESA a la agenda de seguridad alimentaria, que deriva en articulaciones institucionales y programticas; entre estos espacios destacan la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable, el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable; a los que se suman los coordinados por SEDESOL y la Secretara de Salud.

El PESA en la agenda de la poltica de desarrollo rural y su insercin en el contexto programtico de SAGARPA De acuerdo a los informes de gobierno, especialmente en el IV y V, el PESA est presente en la agenda inserto en la lgica de las grandes estrategias del sector rural; lo cual se visualiza en la misma estructura del Informe de Gobierno (ver Recuadro 5).
Recuadro 5 2.8 SECTOR RURAL Objetivo: elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras Estrategia: converger y optimizar los programas y recursos que incrementen las oportunidades de acceso a servicios en el medio rural y reduzcan la pobreza Los recursos gubernamentales destinados al desarrollo rural a travs del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) Estrategia: integrar a las zonas rurales de alta y muy alta marginacin a la dinmica del desarrollo nacional Prioridad de atencin presupuestal a las localidades de alta y muy alta marginacin y grupos prioritarios - Programa para la Adquisicin de Activos Productivos en su componente de desarrollo rural Atencin a los 125 municipios de menor ndice de Desarrollo Humano Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria (PESA) - Es un proyecto transversal para contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y su agricultura familiar, en localidades rurales de alta y muy alta marginacin, para incrementar la produccin agropecuaria, innovar los sistemas de produccin, desarrollar los mercados locales, promover el uso adecuado de alimentos y la generacin de empleos, con el fin de lograr la seguridad alimentaria y elevar el ingreso; En el IV Informe se formula de manera diferente: Se propone mejorar la seguridad alimentaria y contribuir a la reduccin de la pobreza de manera sostenible en zonas rurales de alta y muy alta marginacin, a travs de proyectos productivos que incrementen la produccin de alimentos. Apoyo al desarrollo de capacidades para la participacin social en las actividades econmicas - INCA Rural y componente de Asistencia Tcnica y Capacitacin del Programa de Soporte

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A pesar de esta mejora relativa en la formulacin del PESA y sus propsitos (ver captulo sobre objetivos, en la Primera seccin de este Reporte), la revisin de todo el tema de DESARROLLO RURAL el PESA est presente en forma muy tangencial en la agenda y discurso presidencial, que es reflejo de la agenda global de gobierno. En el mbito de SAGARPA y especficamente en el Proyecto Evaluacin y Anlisis de Polticas SAGARPA-FAO, el PESA est presente en forma marginal, con un solo documento, el ya mencionado y comentado: Evaluacin Especfica del Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria (PESA), 2009: Y en los dos principales documentos del Proyecto SAGARPA-FAO, se tiene una muy breve referencia en el documento Anlisis de los instrumentos de poltica agropecuaria, rural y pesquera en Mxico, Volumen I (2009); Y una serie de referencias y recomendaciones en el Volumen II (Anlisis especfico de los instrumentos de poltica agropecuaria, rural y pesquera de la SAGARPA, 2009). Ambas referencias deben considerarse en la valoracin de las perspectivas del PESA, mismas que se presentan en el siguiente Recuadro 6, por medio de extractos de relevancia; cabe destacar dos conclusiones contundentes relacionadas con este mismo reporte: los proyectos estratgicos no cuentan con una matriz de marco lgico ni de indicadores, ya que no se disearon bajo una visin de Gestin por Resultados, lo que dificulta la identificacin del problema coyuntural que dio origen a cada uno de ellos. objetivos suelen ser ambiguos y, en varios de casos, no existe una relacin lgica entre los tipos de apoyo que se otorgan y sus propsitos, adems de la falta de una definicin adecuada de la poblacin objetivo que se atiende. Lo anterior denota, entre otras problemticas, la ausencia de diseo formal de los proyectos... Recomendaciones replantear el rol de los proyectos estratgicos. Se estima conveniente que paulatinamente cada uno de los proyectos se integre como lnea estratgica de accin en cada uno de los Programas eje de la SAGARPA, en lugar de permanecer como proyectos independientes.
Recuadro 6 Captulo 4. Anlisis de los programas proyectos estratgicos de la SAGARPA que fomentan el uso sustentable de los recursos naturales en la produccin primaria. 4.1 Relaciones de duplicidad con el Programa de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Produccin Primaria de la SAGARPA. Hasta ahora el PESA ha venido haciendo uso de los Programas eje de la SAGARPA como instrumentos de apoyo para el cumplimiento de sus estrategias. Ello implica que ste opera con una estructura propia y genera gastos de operacin paralelos a los que genera el propio Programa de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Produccin Primaria, provocando una duplicidad de acciones y esfuerzos y, por lo tanto, un uso ineficiente del gasto pblico. Existe tambin el riesgo de atender a la misma poblacin con los mismos tipos de apoyo, en virtud de que no existe una definicin clara de la poblacin objetivo. Por otra parte, no se identifica con claridad el problema coyuntural que dio origen a este proyecto.

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Captulo 6. Anlisis de los programas y proyectos estratgicos de la SAGARPA que proveen soporte tcnico para el desarrollo de actividades productivas en el medio rural. El Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria (PESA), al igual que el Programa Soporte, entrega apoyos para la elaboracin de proyectos; para la contratacin de tcnicos especializados tanto en el diseo y planeacin de obras, as como para la promocin y seguimiento de proyectos de desarrollo, en este caso del personal que atiende las Agencias de Desarrollo Rural (ADR); por lo tanto, ambos pueden contribuir a la gestin tcnica y econmica de las actividades en el medio rural a travs del mismo tipo de apoyo. Captulo 10. Conclusiones y recomendaciones generales sobre el anlisis de los instrumentos de poltica sectorial de la SAGARPA. El proceso de reingeniera global de la SAGARPA a partir de 2008 deriv en una nueva estructura programtica, mediante la cual los programas y subprogramas existentes hasta 2007 (66 en total) se compactaron en 8 nuevos programas No obstante lo anterior, el anlisis actual de los instrumentos de poltica agropecuaria, rural y pesquera en Mxico encontr que, en el 2009, la Secretara haba operado ocho programas, 28 componentes y, al menos, 16 proyectos estratgicos (incluye PESA) vinculados a los programas eje. El importe de estos proyectos fue de poco ms de $ 8,000 millones de pesos; es decir, el 13 % del presupuesto total asignado a la SAGARPA . Por otra parte, los proyectos estratgicos no cuentan con una matriz de marco lgico ni de indicadores, ya que no se disearon bajo una visin de Gestin por Resultados, lo que dificulta la identificacin del problema coyuntural que dio origen a cada uno de ellos. Lo que orienta la operacin de estos proyectos son lineamentos, mecnicas y/o guas de operacin donde se plasman los objetivos que persiguen. Sin embargo, estos objetivos suelen ser ambiguos y, en varios de casos, no existe una relacin lgica entre los tipos de apoyo que se otorgan y sus propsitos, adems de la falta de una definicin adecuada de la poblacin objetivo que se atiende. Lo anterior denota, entre otras problemticas, la ausencia de diseo formal de los proyectos. Pese a la problemtica anterior, generalmente estos proyectos plantean la ejecucin de proyectos integrales, mediante la articulacin de los programas eje que ofrece la Secretara. Los proyectos son instrumentos flexibles que se adaptan, ao con ao, a las nuevas condiciones del sector y a las necesidades de los productores del medio rural. De esta manera, es posible afirmar que, al interior de la SAGARPA, los instrumentos de poltica se encuentran desarticulados de lo que debera ser una estrategia comn. Recomendaciones Como consecuencia del anlisis se considera que el principal reto, en el mediano plazo, para eliminar las duplicidades originadas de una inadecuada especificacin de los programas y proyectos estratgicos de la SAGARPA radica en replantear el rol de los proyectos estratgicos. Se estima conveniente que paulatinamente cada uno de los proyectos se integre como lnea estratgica de accin en cada uno de los Programas eje de la SAGARPA, en lugar de permanecer como proyectos independientes. Fuente: Anlisis de los instrumentos de poltica agropecuaria, rural y pesquera en Mxico, Volumen I (2009); y Anlisis especfico de los instrumentos de poltica agropecuaria, rural y pesquera de la SAGARPA, Volumen II (2009)

Resulta muy posible que estos documentos de poltica ya estn archivados, sin embargo, su influencia puede estar presente en las decisiones y visiones de los tomadores de decisiones, en este sentido apuntan los recientes esfuerzos por articular todos los programas relacionados con el desarrollo de capacidades (ver siguiente inciso).

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Lo cual marca riesgos y por ende, la conveniencia de que SAGARPA articule de manera adecuada al PESA en su poltica de desarrollo rural, y en especfico, su formalizacin como un programa/instrumento de dicha poltica. Esta insercin debe ser compatible con la comentada iniciativa a favor de empatar/alinear las agendas estatales con la de SAGARPA. PESA en la estrategia SAGARPA de desarrollo de capacidades Tambin un aspecto central es la visin de SAGARPA sobre desarrollo de capacidades y extensionismo, en la cual no aparece PESA; a pesar de la enorme convergencia en planteamientos. La visin de SAGARPA24 apunta claramente: No se ha enfatizado lo suficiente en desarrollo humano, generacin de energa social (organizacin) y desarrollo de capacidades de sus habitantes; La SAGARPA mediante sus Programas de Desarrollo Rural est generando polticas pblicas para atender estos conceptos; Es fundamental vincular la investigacin y la generacin de innovaciones con los procesos de Desarrollo de Capacidades, Asistencia Tcnica y Extensionismo Rural.

Ms especficamente en el texto se refiere a la creacin del Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural; que implica la definicin de nuevas polticas pblicas orientadas a promover la modernizacin y reconversin productiva. Asimismo, se constituy la Comisin Nacional de Desarrollo de Capacidades Innovacin Tecnolgica y Extensionismo Rural y est en construccin una Red del Conocimiento integrada por las Instituciones de Investigacin y de Educacin Superior, cuyo objetivo es generar las innovaciones, traducidas en tecnologa para la produccin, metodologas para su aplicacin o para la formacin y desarrollo de capacidades de tcnicos prestadores de servicios y productores. Existen importantes convergencias con la metodologa, enfoque y estrategia PESA; sin embargo, no se observa una referencia directa al PESA (explcita o implcita). Lo cual puede expresar una limitante en el posicionamiento de PESA en la agenda de SAGARPA; en cualesquier caso es otro indicador de la necesidad de formular una estrategia de posicionamiento del PESA.

24

En la presentacin del Subsecretario de Desarrollo Rural Ing. M.C. Ignacio Rivera Rodrguez, denominada Desarrollo de Capacidades, Gestin de la Innovacin y Extensionismo Rural: Una Visin de la Poltica Rural Mexicana; en el Seminario Internacional de Gestin de la Innovacin en el Sector Agroalimentario, Guadalajara, Jalisco; mayo 27, 2011

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IX. LA CONSOLIDACION DE PESA COMO UN PROGRAMA DIFERENCIADO TERRITORIALMENTE

De entrada cabe precisar que la propuesta predominante en FAO y otros organismos multinacionales, y entre expertos nacionales, se sintetiza en la frase: la estrategia de desarrollo rural debe sustentarse en polticas pblicas diferenciadas territorialmente; lo cual necesariamente implica que los instrumentos de esas polticas pblicas tambin se diseen y apliquen bajo una lgica de diferenciacin territorial que garantice su pertinencia ante la heterogeneidad regional y microregional, y su sinergia con los procesos, iniciativas y necesidades de los grupos sociales, sean comunidades o familias. Y el PESA es un instrumento de poltica pblica; de aqu que se adopte en este Reporte la convencin: el PESA como programa diferenciado territorialmente. Como se indica al inicio de esta segunda seccin, este captulo enfatiza la necesidad de que PESA avance en su perfil de programa diferenciado territorialmente; bajo el enfoque predominante en FAO de impulsar estrategias de desarrollo rural sustentadas en polticas diferenciadas territorialmente, uno de los documentos FAO recientes, es el comentado informe coordinado por Fernando Soto Baquero Polticas para la agricultura familiar en Amrica Latina y el Caribe. A favor de la vertiente de evolucin del PESA, este informe FAO precisa: si se entiende el espacio de las polticas y programas diferenciados, como una estrategia de igualacin de oportunidades, existe una base objetiva para disear mecanismos de discriminacin positiva dirigidos a segmentos vulnerables y a segmentos de la AF que no pueden competir en el mercado ampliado, por carecer de base material y capacidades para hacerlo. En este contexto, se podran utilizar mecanismos de focalizacin geogrfica, individual o autofocalizacin, para llegar con programas especficos a segmentos especficos de la Agricultura Familiar. (y) las polticas dirigidas a la AF de subsistencia deben privilegiar la generacin de capacidades que permitan ampliar las opciones de generacin de ingresos y reducir su vulnerabilidad. Y en relacin directa tanto a las innovaciones institucionales que significa PESA bajo pautas de gobernanza y mayor intersectorialidad, como a la necesidad de sistematizar y evaluar el modelo PESA, el Informe FAO apunta dos planteamientos centrales para la evolucin del PESA: i. se requiere trabajar en mejorar los mecanismos de coordinacin entre diferentes entidades pblicas y privadas, para permitir el desarrollo de programas de desarrollo de capacidades productivas, que estn adecuados a los distintos segmentos de la AFS en los distintos espacios concretos en los que operan; reconociendo que se sabe poco sobre cmo lograr, de manera efectiva, procesos de coordinacin institucional que aseguren intervenciones ms
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ii.

integrales, es importante tener en mente trabajar con una estrategia basada en el diseo de experiencias piloto, que evalen rigurosamente el impacto de determinadas intervenciones simultneas sobre el bienestar de los distintos segmentos de la AFS, y las posibilidades de replicar el mismo tipo de intervencin en otros entornos y a mayor escala25; En Mxico, uno de los mayores cuestionamientos a la estrategia rural es la crnica aplicacin de polticas generalizadas a todas las regiones del pas 26; tema que a pesar de ciertos avances va descentralizacin, proyectos regionales y flexibilidad en las reglas de operacin, no ha sido formulado y debidamente posicionado en la agenda y estrategia rural. La FAO y otras entidades multinacionales han brindado aportes conceptuales de mayor alcance, con nuevos enfoques operativos e inclusive han puesto el tema en el centro de nuevas iniciativas de desarrollo rural; tal es el caso del Desarrollo Territorial Rural (DTR. Sin duda, las pautas de evolucin del PESA contienen un importante elemento de diferenciacin territorial, derivado del peso protagnico que tomaron los estados que cuentan con asignaciones directas del PEF. Sin embargo, el PESA no est inmerso en una poltica de seguridad alimentaria que se caracterice por su aplicacin territorialmente diferenciada. Y tampoco como programa relativamente mayor presenta una estrategia territorial. Lo anterior no invalida que el enfoque y la metodologa PESA busca adaptarse a las condiciones de las comunidades, de las familias participantes; ni el esfuerzo por orientar el PESA hacia los municipios de mayor marginacin. Y tampoco se ignoran las referencias a que PESA busca el desarrollo regional va algunas acciones de planeacin, mismas que la documentacin y lo captado va entrevistas, se consideran insuficientes o de escaso impacto en la estrategia y enfoque PESA. En forma esquemtica se identifican algunos de los puntos centrales desde una perspectiva de poltica pblica: i) El mismo proceso de vinculacin/articulacin del PESA en los diversos ambientes institucionales de los estados, se le valora como uno de sus atributos; y lo es, pero en forma limitada. De ello dan cuenta las tensiones entre las iniciativas estatales en proyectos con las intervenciones PESA, ms all de distorsiones; en otras palabras y en forma en exceso esquemtica, los recursos PESA se visualizan como en un estanco separado que no debe contaminarse.
25

La literatura internacional, muestra de manera cada vez ms contundente que este tipo de evaluaciones con experiencias piloto, resulta viable y muy efectiva para identificar nuevas formas exitosas de intervencin y para concentrar los esfuerzos del sector pblico en ellas. 26 Planteamientos e iniciativas en torno a este tema, present en los ochenta un momento emblemtico cuando la UNORCA (Unin Nacional de Organizaciones Campesinas) lo comenz a plantear con mayor nfasis, y en el gobierno del Presidente Salinas hubo intentos fallidos por incorporarlo a la agenda rural.

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De ah que la interaccin con las iniciativas de Guerrero o las de Chiapas (entre ellas, la de Maz Solidario), se visualiza y convierte en un espacio de tensin, de divergencia; mismo que se ha resuelto parcialmente y no de una manera sinrgica va las reglas de operacin.

ii)

En una direccin similar apunta la escasa articulacin de PESA con iniciativas regionales y programas de alto potencial de sinergia; tal es el caso de la iniciativa CONABIO-SAGARPA (por cierto, respaldada con recursos PESA), de varios programas afines o complementarios, principalmente de SAGARPA y SEDESOL (identificados en la Evaluacin Especfica PESA 2009, y en el Ms all de los esfuerzos de planeacin regional al interior de los GOPs, se deja en manos de las ADRs la incorporacin de los elementos territoriales (recursos naturales estratgicos por sus servicios ambientales, presencia y dinmicas de mercados locales y regionales, capital humano y capital social con alto potencial para los fines PESA, entre otros muchos), en sus estrategias de intervencin: Sin duda, existe la denominada visin territorial pero es slo una aproximacin a las dinmicas territoriales y no aborda el tema clave de las vas especficas para articular plenamente y en forma sinrgica al PESA. Sin duda, las ADRs deben jugar un papel protagnico si avanzan en su conversin en agentes de desarrollo local; sin embargo, las tensiones apuntan en sentido contrario, por mencionar tres ilustrativas: los apremios de la operacin, del ejercicio; el sesgo de los contratos a entregables relacionados principalmente con el desempeo; los escasos recursos asignados para su desenvolvimiento como agentes de desarrollo y la ausencia de incentivos.

iii)

Y no de menor importancia est la muy heterognea presencia de PESA en sus regiones, fenmeno que se aborda a continuacin marcando algunos de los factores explicativos; sin embargo, es necesario valorar la relevancia de hacer de PESA una clara expresin de una poltica diferenciada territorialmente. Lo cual significa una evolucin del mismo enfoque y metodologa PESA.

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PESA en la estrategia territorial de SAGARPA PESA necesita posicionares en la estrategia territorial de SAGARPA, sin perder de vista que el universo rebasa el mbito PESA; algunos de los puntos de articulacin se refieren a problemas, retos y lneas de accin convergentes, entre ellos: i. Cabe recordar uno de los problemas esenciales que busca remontar la estrategia: la poltica de apoyo institucional se aplica preponderantemente bajo la lgica de oferta dejando de lado el fomento al desarrollo territorial; en consecuencia dos de los retos mayores es evitar la dispersin territorial de las estrategias y los servicios, as como de las inversiones productivas; y pasar de promover proyectos aislados a orientar servicios tcnicos e inversiones hacia encadenamientos relevantes en una regin. El modelo PESA es totalmente convergente con el objetivo central de la estrategia: armonizar los instrumentos de inversin y soporte tcnico en un esquema de transversalidad y concurrencia intra e inter institucional, que eleven el valor pblico de las acciones de la SAGARPA Y SAGARPA va ms all, marcando pautas para la evolucin de PESA: desarrollar capacidades tcnicas, organizativas y empresariales de los pequeos productores, orientando los esfuerzos a establecer redes de asociacin, de integracin o alianzas estratgicas, que permitan la competitividad de los territorios donde los productores se vinculen eficientemente al mercado. En trminos de focalizacin la estrategia significa una clara definicin institucional con dos criterios operativos: Atender prioritariamente a los productores con potencial productivo. Intervenir sobre las cadenas productivas de territorios concretos, que representen el mayor potencial para el desarrollo local y alta inclusin de los productores con potencial productivo

ii.

iii.

iv.

v.

PESA debe incorporar estos criterios a su enfoque y metodologa con las modalidades y ampliaciones pertinentes al concepto de potencial productivo. Y PESA consolidado como programa diferenciado territorialmente es totalmente compatible con los esfuerzos de SAGARPA para que las estructuras de los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable (CDRS) funjan como instancias promotoras de proyectos territoriales integrales, estratgicos y articulados que representen los intereses de los productores y agentes de la sociedad rural.

vi.

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Tambin un referente clave para PESA es la estrategia que estn impulsando SAGARPA y FIRCO, denominada Proyecto Institucional de Concurrencia Territorial-Microcuencas, que establece objetivos especficos y operativos: Conservar, naturales. regenerar y aprovechar sustentablemente los recursos

Potenciar la capacidad e integracin organizativa de los pequeos productores. Articular las cadenas productivas en las que se participa. Construir plataformas de concertacin que permitan el entendimiento mutuo y la definicin de acciones conjuntas. Facilitar la intervencin institucional de modo que se logre la gestin organizativa, el soporte tcnico y el acompaamiento de los pequeos productores. Elaborar proyectos estratgicos territoriales relacionados con la mejora de los bienes pblicos y productivos de la red de valor. En particular, el esquema de atencin a las Subcuencas, se estructur para que los facilitadores, se integren y desempeen mediante Equipos para la Competitividad y el Desarrollo Sustentable (ECODES) y juntos cubran cuatro reas complementarias de atencin: i) ii) iii) iv) manejo productivo, manejo sustentable de los recursos suelo y agua, manejo comercial de actividades econmicas y fomento organizativo;

Sin duda, esta vertiente es totalmente convergente en temas clave con el programa CONAFOR denominado Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos; y con el Convenio SAGARPA-CONABIO (descrito ms adelante). Por otro lado, la trayectoria de PESA de los ltimos 4 aos muestra avances dispares a escala estatal, de regin PESA y municipal, que expresan la diversidad de condicionantes institucionales, y los naturales sesgos derivados del mismo proceso de rplica acelerada del modelo PESA. En el siguiente inciso se presenta una aproximacin a esta heterogeneidad en la cobertura geogrfica del PESA; aqu lo importante es identificar y valorar que la consolidacin del PESA como un programa diferenciado territorialmente pasa por un esfuerzo por equilibrar estas disparidades.

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Heterogeneidad en la focalizacin de recursos en las regiones PESA A manera de marco contextual, tenemos que los montos presupuestales asignados por estado expresan tanto estrategias internas a cada estado en el gasto pblico, como gestiones y factores polticos, en la interaccin entre los estados y el Congreso; PESA queda un tanto al margen. Sin embargo y como ya se argumento, desde un enfoque de federalismo cooperativo, estos actores son parte del ncleo del arreglo institucional de PESA. En otras palabras, la evolucin de PESA debe pasar por un mayor involucramiento de su conduccin (SAGARPA-UTN) en estas gestiones, en su focalizacin y en su estrategia en trminos de tipos de proyectos. A partir del Sistema de Informacin de la UTN que inicio en el 2008 y est diseado para darle seguimiento a las ADR y los resultados que estas tienen en campo; es decir, el Sistema NO est diseado para verificar que se aplique el recurso pblico. En el Cuadro 11 se muestran las estadsticas por estado de inversin, nmero de familias participantes y el promedio de inversin por familia; y considerando las caractersticas del Sistema de Informacin de la UTN, es decir, los datos de inversin y familias derivan del seguimiento de la operacin de las ADR, lo cual marca que NO tiene sentido compararlas con las cifras presupuestales. Del Cuadro 11 los datos importantes son: los pesos porcentuales de cada estado en trminos de inversin y familias; y el clsico ndice que permite comparar entre estados los promedios de inversin por familia.
Cuadro 11
ESTADISTICAS INVERSION, FAMILIAS, PROMEDIO POR FAM E INDICE INVER_TOT % FAM_TOT % INV_FAM 123,581,766 11.8% 19,623 21.2% 432,915,739 41.2% 34,101 36.8% 330,116,114 31.4% 23,374 25.2% 163,355,634 15.6% 15,618 16.8% 1,049,969,253 100.0% 92,716 100.0% indice 0.56 1.12 1.25 0.92 1.00

CHIAPAS GUERRERO OAXACA PUEBLA

6,298 12,695 14,123 10,459 11,325

Se observa: Guerrero y Oaxaca concentran casi el 73 % de la inversin; en contraste Chiapas y Puebla presentan una participacin del 12 % y 16 %, respectivamente; en trminos de familias participantes, la concentracin de Guerrero Y Oaxaca desciende al 62 %; de aqu que los montos promedio asignados por familia en esos dos estados sustancialmente mayores, duplican el de Chiapas; y estn entre el 12 y 25 % por encima de Puebla;
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 Chiapas duplica su peso porcentual en familias participantes, cercano inclusive a Oaxaca; el monto promedio asignado es de la mitad del promedio para el global de los cuatro estados; Puebla mantiene casi el mismo peso en inversin y en familias participantes; Estas variaciones en promedios por familia se explican en buena medida, por la distribucin a nivel estatal de los montos en los tres tipos de proyectos; para dar elementos cuantitativos de esta afirmacin resulta muy til repetir los indicadores de la UTN sobre la distribucin por tipos proyectos, misma que se sintetiza en la grfica (tomada del documento de la UTN Respuestas a los Requerimientos de la Auditoria Superior de la SAGARPA, Marzo, 2011):
Figura 10

Basta apuntar que Guerrero es predominante en proyectos de ingresos, que se caracterizan por derramas sustancialmente mayores a las familias participantes; en contraste Chiapas lo es proyectos de alimentos, con asignaciones muy moderadas por familia. Esto ltimo apunta en la misma direccin: PESA debe encaminarse a ser un modelo de articulacin de agendas estatales con la agenda de SAGARPA, e inclusive de otras dependencias, segn sea la situacin prevaleciente en cada estado.

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La focalizacin presenta un aspecto ms complicado que ya est en el corazn del enfoque PESA, de su metodologa y de su operacin; se refiere a cmo se distribuyen estos recursos en las regiones PESA de cada estado. Entre las regiones de actuacin del PESA se observa una presencia territorial muy heterognea, que muestra evidencias diversas relativas a: su evolucin reciente; los posibles grados de exclusin territorial del PESA; inclusive opciones de concurrencia con programas federales y estatales; entre otros fenmenos. Esta heterogeneidad seguramente se acenta al interior de las regiones, es decir entre municipios, y entre localidades de un mismo municipio. Esto da cuenta en buena medida, de la evolucin gradual de PESA y su expresin territorial; misma que debiera responder no slo a decisiones y dinmicas locales (por ejemplo, respuesta a la convocatoria de ADRs), tambin sera muy positivo que el PESA incentivar y concretara una estrategia estatal y meso regional (por ejemplo, los 4 estados del Sur del pas), de ampliacin de su cobertura acorde a las necesidades sociales. Por lo cual, la expansin y densificacin de la presencia territorial del PESA debe ser un tema especial de evaluacin compartida con SAGARPA y los gobiernos de los estados; que permita sustentar la consolidacin de la estrategia territorial del PESA. Ms all de la expansin derivada de mayor flujo de recursos, existen diversas razones y situaciones que explican esta diferenciacin27, y posiblemente la mayora perfilen que en los hechos, el PESA se aproxima a una gestin basada en polticas diferenciadas territorialmente. A continuacin en los Cuadros 12 a 15 se presenta indicadores comentados para Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, respectivamente; que dan cuenta de esta diferenciacin: Estos resultados cuantitativos se valora de mejor manera al complementar los indicadores con su expresin cartogrfica.

27

En este sentido apunta la siguiente valoracin presente en la comentada Evaluacin Especfica PESA 2009: Respecto a la naturaleza de los proyectos, se encontr que el PESA es efectivo cuando entrega a sus beneficiarios proyectos de hogar saludable, traspatio y milpa porque solucionan inmediatamente el problema de la poca disponibilidad de alimentos en las zonas marginadas y la falta de acceso a los alimentos de las familias ms pobres. En el caso de los proyectos de generacin de ingresos no se puede afirmar que todava lo hayan hecho porque existen factores que inciden en su xito y que escapan al mbito de actuacin del PESA tales como la carencia de infraestructura productiva y el asilamiento geogrfico de las comunidades.

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Cuadro 12
CHIAPAS REGIONES: ESTADISTICAS INVERSION, FAMILIAS, PROMEDIO POR FAM E INDICE REGION PESA Altos II Altos IV II Centro III Fronteriza Norte III Region I Centro Selva Chilon Sierra VII V Norte VI Selva VII Sierra totales/promedio INVERSION 11,003,700 7,806,859 3,465,963 4,247,257 46,862,964 3,959,202 11,183,929 5,658,048 12,576,442 9,509,257 7,308,145 123,581,766 % 8.9% 6.3% 2.8% 3.4% 37.9% 3.2% 9.0% 4.6% 10.2% 7.7% 5.9% 100% FAMILIAS 4,202 2,077 851 1,139 2,467 892 3,153 956 933 1,918 1,035 19,623 % 21.4% 10.6% 4.3% 5.8% 12.6% 4.5% 16.1% 4.9% 4.8% 9.8% 5.3% 100% Promedio 2,619 3,759 4,073 3,729 18,996 4,439 3,547 5,918 13,480 4,958 7,061 6,298 ndice 0.42 0.60 0.65 0.59 3.02 0.70 0.56 0.94 2.14 0.79 1.12 1.00

Nota: El Promedio es de inversin por familia; el ndice refiere para fines comparativos al promedio Fuente: Elaboracin propia a partir de estadsticas del Sistema de Informacin de la UTN

Las regiones Norte III y V Norte suman casi el 50 % de la inversin, con slo el 17 % de las familias; en contraste, las regiones Altos II, Altos IV y Selva Chilon slo suman el 24 % de la inversin, a pesar de contar con el 48 % de las familias.

CHIAPAS: inversin promedio por familia

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En Guerrero el promedio de inversin por familia es relativamente homogneo en las regiones PESA; salvo el caso de Coyuca que con el 1.6 % de las familias concentran el 7.3 % de la inversin.
Cuadro 13
GUERRERO REGIONES: ESTADISTICAS INVERSION, FAMILIAS, PROMEDIO POR FAMILIA E REGION PESA ACAPULCO CENTRO COSTA CHICA COSTA GRANDE COYUCA DE BENITEZ MONTAA NORTE TIERRA CALIENTE total/promedio INVERSION 11,768,938 44,598,271 46,468,472 125,218,300 31,793,750 101,511,307 46,832,030 24,724,671 432,915,739 % 2.7% 10.3% 10.7% 28.9% 7.3% 23.4% 10.8% 5.7% 100% FAMILIAS 917 % 2.7% Promedio 12,834 10,276 10,949 12,097 56,573 14,207 12,289 9,053 12,695 ndice 1.01 0.81 0.86 0.95 4.46 1.12 0.97 0.71 1

4,340 12.7% 4,244 12.4% 10,351 30.4% 562 1.6% 7,145 21.0% 3,811 11.2% 2,731 34,101 8.0% 100%

Nota: El Promedio es de inversin por familia; el ndice refiere para fines comparativos al promedio Fuente: Elaboracin propia a partir de estadsticas del Sistema de Informacin de la UTN

GUERRERO: inversin promedio por familia

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En Oaxaca los desequilibrios estn geogrficamente ms distribuidos: las 8 regiones PESA con los promedios de inversin por familia ms bajos (ver cuadro, la columna del INDICE) suman 21 % de la inversin, a pesar de representan el 40 % de las familias; en contraste, 3 regiones San Jos Lachiguri, Santiago Tlazoyalte y Yautepec, se llevan poco ms del 20 % de la inversin y slo representan el 10 % de las familias.
Cuadro 14
OAXACA REGIONES: ESTADISTICAS INVERSION, FAMILIAS, PROMEDIO POR FAM, ndice REGION PESA CHINANTLA CONSTANCIA DEL ROSAR LOXICHAS MAGDALENA PEASCO MAZATECA ALTA MAZATECA BAJA MAZATLAN VILLA DE FL MIAHUATLAN MIXE MEDIA MIXTECA MIXTECA REGION PETLAPA SAN JOSE LACHIGUIRI SAN PEDRO JICAYAN SAN PEDRO TAVICHE SANTA MARIA CHIMALAP SANTIAGO JUXTLAHUACA SANTIAGO MINAS SANTIAGO NUNDICHE SANTIAGO TLAZOYALTEP TAMAZOLA VILLA ALTA YAUTEPEC ZOOGOCHO totales/promedios INVERSION 10,511,450 6,861,750 20,694,522 9,832,036 11,870,835 878,035 10,404,153 16,963,812 4,570,424 15,214,928 12,321,337 21,305,125 35,578,190 13,926,496 6,283,017 17,611,962 2,333,591 12,021,132 16,479,417 23,840,906 14,530,199 9,454,551 20,482,157 16,146,089 330,116,114 % 3.2% 2.1% 6.3% 3.0% 3.6% 0.3% 3.2% 5.1% 1.4% 4.6% 3.7% 6.5% 10.8% 4.2% 1.9% 5.3% 0.7% 3.6% 5.0% 7.2% 4.4% 2.9% 6.2% 4.9% 100% FAMILIAS 1,188 1,191 1,583 587 1,699 256 1,101 915 367 799 869 1,218 1,106 1,166 1,378 916 417 1,305 471 926 967 1,157 771 1,021 23,374 % 5.1% 5.1% 6.8% 2.5% 7.3% 1.1% 4.7% 3.9% 1.6% 3.4% 3.7% 5.2% 4.7% 5.0% 5.9% 3.9% 1.8% 5.6% 2.0% 4.0% 4.1% 4.9% 3.3% 4.4% 100% Promedio 8,848 5,761 13,073 16,750 6,987 3,430 9,450 18,540 12,453 19,042 14,179 17,492 32,168 11,944 4,560 19,227 5,596 9,212 34,988 25,746 15,026 8,172 26,566 15,814 14,123 ndice 0.60 0.39 0.88 1.13 0.47 0.23 0.64 1.25 0.84 1.28 0.96 1.18 2.17 0.80 0.31 1.30 0.38 0.62 2.36 1.73 1.01 0.55 1.79 1.07 0.95

Nota: El Promedio es de inversin por familia; el ndice refiere para fines comparativos al promedio Fuente: Elaboracin propia a partir de estadsticas del Sistema de Informacin de la UTN

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OAXACA: inversin promedio por familia:

Para Puebla a continuacin se presentan las estadsticas y su expresin espacial, y se observa un patrn similar al de Oaxaca, tal vez con menos contrastes: las seis regiones PESA con menor asignacin promedio de montos por familia, slo suman el 7.5 % de la inversin estatal, aunque representan el 19.2 % del total de familias participantes; y en contraste, las cuatro regiones con mayores montos por familia se llevan el 26 % de la inversin, a pesar de slo contar con el 12.5 % de las familias participantes;

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Cuadro 15
PUEBLA REGIONES: ESTADISTICAS INVERSION, FAMILIAS, PROMEDIO POR FAM E INDICE REGION PESA AJALPAN AQUIXTLA ELOXOCHITLAN HONEY (URBARU) HONEY II HUAQUECHULA HUEHUETLAN EL GRANDE IZUCAR DE MAT MIXTECA 08 NOR-ORIENTE NORORIENTAL PATLANALAN REGION 1 REGION 2 REGION 4 HUATLATLAUC REGION 5 HUEHUETLAN REGION 9 TEPEXI DE R REGION VII, ACATLAN SIERRA NORORIENTAL I SIERRA NORTE AMIXTLA SIERRA NORTE II SIERRA NORTE III (BG SIERRA NORTE III SIERRA NORTE IV SIERRA NORTE TEHUACAN TLACOTEPEC TLATLAUQUITEPEC VALLE DE TEHUITZINGO VICENTE GUERRERO ZOQUITLAN totales/promedios INVERSION 8,062,625 2,606,033 5,871,471 2,763,669 1,731,456 6,656,060 8,212,032 2,609,986 10,484,860 1,867,555 4,400,776 0 2,423,270 0 15,364,986 6,253,552 4,910,649 11,003,859 1,013,274 2,678,290 2,617,816 2,967,211 891,600 1,595,752 2,873,996 9,835,698 8,516,461 2,308,500 14,710,911 13,110,150 5,013,136 163,355,634 % 4.9% 1.6% 3.6% 1.7% 1.1% 4.1% 5.0% 1.6% 6.4% 1.1% 2.7% 0.0% 1.5% 0.0% 9.4% 3.8% 3.0% 6.7% 0.6% 1.6% 1.6% 1.8% 0.5% 1.0% 1.8% 6.0% 5.2% 1.4% 9.0% 8.0% 3.1% 100% FAMILIAS 842 741 542 301 496 434 709 449 483 582 565 0 453 0 491 401 530 585 279 419 404 510 369 327 717 921 629 359 513 962 605 15,618 % 5.4% 4.7% 3.5% 1.9% 3.2% 2.8% 4.5% 2.9% 3.1% 3.7% 3.6% 0.0% 2.9% 0.0% 3.1% 2.6% 3.4% 3.7% 1.8% 2.7% 2.6% 3.3% 2.4% 2.1% 4.6% 5.9% 4.0% 2.3% 3.3% 6.2% 3.9% 100% Promedio 9,576 3,517 10,833 9,182 3,491 15,337 11,583 5,813 21,708 3,209 7,789 0 5,349 0 31,293 15,595 9,265 18,810 3,632 6,392 6,480 5,818 2,416 4,880 4,008 10,679 13,540 6,430 28,676 13,628 8,286 10,459 ndice 0.92 0.34 1.04 0.88 0.33 1.47 1.11 0.56 2.08 0.31 0.74 0.00 0.51 0.00 2.99 1.49 0.89 1.80 0.35 0.61 0.62 0.56 0.23 0.47 0.38 1.02 1.29 0.61 2.74 1.30 0.79 1

Nota: El Promedio es de inversin por familia; el ndice refiere para fines comparativos al promedio Fuente: Elaboracin propia a partir de estadsticas del Sistema de Informacin de la UTN

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PUEBLA: inversin promedio por familia

Tema pendiente: la estrategia de temporalidad y de modalidades de oferta/demanda Para poder afirmar su perfil de programa diferenciado territorialmente, PESA necesita resolver el tema de la temporalidad de la intervencin PESA, a escala de localidad, de comunidad y an de familia; ya han surgido iniciativas al respecto, como es la de Guerrero que planteaba apoyos por tres aos. La misma SAGARPA requiere de una definicin al respecto, no slo para demostrar resultados y programar la expansin de la cobertura geogrfica; tambin y de la mayor importancia, para disear modalidades de articulacin con otros programas.

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Todo apunta que no basta con definir estrategias de salida; es necesario establecer un esquema institucional y programtico de combinaciones de articulaciones locales entre programas (inclusive de otras dependencias federales o estatales), que respondan tanto a la heterogeneidad regional, como a la diversidad de resultados y procesos en curso, derivados de las intervenciones PESA. Tambin en aras de avanzar hacia polticas y programas diferenciados territorialmente que obedezcan ms a las necesidades y garanticen resultados, en el gobierno han surgido diversas iniciativas que buscan un equilibrio entre los programas orientados a la demanda (demand driven) y los basados en una oferta acotada; por ejemplo, CONAFOR se distingue por reglas de operacin con extensos mens de potenciales apoyos a empresas de manejo forestal comunitario. Ms cercana a la lgica PESA es el paquete de combinacin de opciones sintetizadas en el Recuadro 7, articuladas en un proceso que ha diseado la Coordinacin de Corredores y Recursos Biolgicos (mejor conocida como Corredor Biolgico Mesoamericano); con un nfasis ecolgico que obedece a que opera en zonas contiguas a reas Naturales Protegidas, y a que prioriza mejoras en produccin y productividad. Lo cual se suma al potencial de este proyecto como referente para una evolucin del PESA en el diseo especfico de su esquema de proyectos; y para la misma identificacin de puntos de articulacin entre ambos esfuerzos, que por cierto operan con recursos PESA.
Recuadro 7 Proyectos orientados a la unidad de produccin Subproyecto Agroecologa para la Produccin Familiar Ordenamiento del Solar Acondicionamiento para Aves de Corral. Elaboracin de Insumos Orgnicos para el cultivo en traspatio. Tecnificacin de la Produccin Familiar. Cajas de Ahorro. Subproyecto Milpa Sustentable Establecimiento de Abonos Verdes. Prcticas de Conservacin y Elaboracin de Biofertilizantes. Adquisicin de Desbrozadora. Adquisicin de Aspersora de Motor. Subproyecto de Semiestabulacin Silvopastoril Establecimiento de rboles Forrajeros Mejoramiento de Pastizales

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 Manejo y Consolidacin de Praderas Establecimiento de Pastos y/o Cultivo de Corte Semi-Estabulacin de Bovinos (Galera) Semi-Estabulacin de Bovinos y Equipamiento para acopio (Picadora) Subproyecto de Reconversin Agroforestal Enriquecimiento de Acahuales. Reconversin Agroforestal (Manejo de Acahuales). Recuperacin de Aguajes (Restauracin de Riveras). Reconversin Productiva de Potreros Degradados (Frutales o Plantaciones Forestales). Proyectos de fomento a cadenas productivas y en general, apoyos a la adquisicin de activos productivos en proyectos ligados al mercado

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X. REFFLEXIONES SOBRE LA EFICACIA DEL PESA DESDE UNA PERSPECTIVA DE POLTICA PBLICA
A continuacin se analiza la tensin existente entre los propsitos de eficiencia y los de eficacia; que paradjicamente debieran ser complementarios. Sin embargo, PESA es un programa de SAGARPA que est inmerso en las inercias de la gestin pblica mexicana, donde uno de sus grandes dficits es el nfasis en el desempeo operativo, por encima de la eficacia, de la prioridad a los resultados. La misma SAGARPA en su Estrategia de Desarrollo Rural Territorial: Sinergia institucional y cooperacin territorial (2011)28, sintetiza toda la problemtica en dos puntos centrales directamente relacionados con esta tensin entre eficiencia y eficacia: Se privilegia el cumplimiento de metas operativas de las acciones institucionales por encima de las potencialidades de desarrollo humano, empresarial y social. La poltica de apoyo institucional se aplica preponderantemente bajo la lgica de oferta dejando de lado el fomento al desarrollo territorial. Lo anterior exige una precisin sobre los criterios de eficiencia y eficacia invocados en la presentacin, que se definen por OCDE-FAO cmo: Eficiencia: Medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido econmicamente en resultados. Eficacia: Medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervencin para el desarrollo, tomando en cuenta su importancia relativa. Ambas definiciones se centran en resultados, lo cual contrasta con el uso ms comn de ambos trminos en el mbito gubernamental mexicano; donde eficiencia refiere esencialmente al buen desempeo de la institucin en el manejo de sus recursos, a la adecuada seleccin y uso de los medios a su alcance en funcin del diseo de los programas. En este sentido apuntan claramente las evaluaciones de CONEVAL, orientadas por la SHCP. De aqu que el criterio predominante de eficiencia es el buen ejercicio de los recursos (a tiempo y acorde a las reglas), criterio que ya es un imperativo; y de grandes impactos en la gestin territorial gubernamental, de ello habla el trastocamiento de los resultados de cada programa, afectacin que se irradia hacia otros programas. Un ejemplo emblemtico es la enorme disonancia a lo largo de aos, entre los programas de ganadera y los programas ambientales, forestales e inclusive de
28

Versin de divulgacin presentada en el ITESM Campus Puebla, 20 y 21 de Enero de 2011

93

reconversin territorial. Uno de los factores determinantes de esta disonancia es la presin por ejercer el presupuesto, que encuentra una va idnea en la introduccin de ganado, sin importar los impactos territoriales. En contraste, el trmino de eficacia se utiliza ms para ponderar si una poltica o un instrumento, garantiza o conduce a los resultados esperados; en este sentido, ya se comienza a plantear como un tema central de la gestin gubernamental: la poca eficacia de sus polticas, la poca eficacia del gasto pblico para mejorar la situacin econmica y social. Este tema adquiere mayor relevancia en el mbito rural que ha experimentado largas etapas de volcamiento excesivo del estado sobre las actividades rurales; seguidas de etapas de desmantelamiento brutal de la presencia estatal; y ltimamente de esfuerzos ms equilibrados, pero que igualmente enfrentan un escenario similar: creciente asignacin de recursos que no se traduce en mejoras sustanciales (en trminos generales). Con la finalidad de tener un mejor acercamiento a este tema e inclusive al resto de los temas de esta seccin y de las recomendaciones de la tercera seccin, a continuacin se presentan varios referentes clave desde la perspectiva de la poltica pblica, bajo el entendido de que PESA es un instrumento de poltica pblica. En toda poltica pblica existe un criterio central: la eficacia de la poltica; este aspecto de sentido comn no es menor si uno considera las crnicas inercias que apuntalan el logro de metas de programas u otros instrumentos como la expresin de la eficacia de la accin pblica; o en casos extremos de mala gestin gubernamental la eficacia se degrada al equipararla con informes de labores o de eficiencia en el ejercicio del presupuesto. La eficacia de la poltica est directamente relacionada con aspectos fundamentales del mbito de la poltica y la gobernabilidad; en otras palabras, la eficacia presupone: mantener la orientacin de sus polticas durante largos perodos, creando certidumbre; adaptar las polticas rpidamente a los cambios de las circunstancias externas o innovan cuando las polticas no dan resultados; lograr un cumplimiento efectivo de acuerdos y normas; en otros pases la implementacin es muy deficiente; adoptar medidas de poltica que se centran en el inters pblico;

94

Por lo anterior, la eficacia remite a la dimensin de la poltica de las polticas pblicas (ver Informe del BID29). Y marca un planteamiento central: Los procesos de deliberacin, negociacin, aprobacin y ejecucin de polticas son tan importantes como el contenido especfico de las polticas mismas; Y lo son porque estos procesos son los que le dan forma a las polticas, los que pueden garantizar su adecuada ejecucin y sustento en el tiempo, y determinan la calidad de las polticas pblicas. De aqu la necesidad de tomar en cuenta tanto la conformacin del contenido de la poltica, como los procesos que determinan su viabilidad, permanencia y eficacia. Esto tambin se puede mostrar grficamente. El PESA actual con su tendencia de crecimiento, presenta problemas de desequilibrio entre eficiencia y eficacia. Por ejemplo: i. Existe una tensin importante entre la esencia metodolgica de PESA centrada en desarrollo de capacidades (resultados); y el complicado arreglo operativo con nfasis en el buen desempeo; De acuerdo a la ya comentada Evaluacin especfica PESA (2009): no cuenta actualmente con un diseo basado en resultados en el cual se especifiquen claramente su Fin, Propsito, Componentes (o productos y servicios que entrega a su poblacin beneficiaria) e indicadores que guarden una relacin lgica con los distintos niveles objetivos y que estn orientados a la medicin de resultados, actualmente el seguimiento que se hace de los proyectos se refiere a su gestin, pero no a los impactos que ha tenido sobre la poblacin que atiende Y en materia de recomendaciones sugiere: Replantear la estrategia de seguimiento y evaluacin a partir del rediseo del PESA para que se enfoque a medir los resultados que tiene sobre su poblacin objetivo. Para ello debern construirse indicadores que guarden correspondencia con los distintos niveles de objetivos y levantarles una lnea de base con el fin de darles seguimiento en el tiempo. Y ms concreto, en el contrato que firman las ADR los productos entregables que tienen ms importancia estn relacionados con las tareas de planeacin eficiencia, y estn casi ausentes los compromisos contractuales en funcin de resultados. Muy probablemente los productos estn asociados a gabinete para los meses de poca actividad, pero la mayora se refieren a tareas de
29

ii.

iii.

iv.

La poltica de las polticas pblicas: Progreso econmico y social en Amrica Latina; INFORME 2006, Coordinadores: Ernesto Stein, Mariano Tomis, Koldo Echebarra, Eduardo Lora y Mark Payne, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006.

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planeacin, slo uno a resultados y desde la perspectiva del desempeo de la ADR Calendograma de Trabajo en la Regin Matriz de Proyectos 2010 Actualizacin de la Ficha ADR Matriz de Proyectos Actualizada Ajuste a la Visin Regional y Comunitaria Ajuste de Estrategia de Intervencin Matriz de Planificacin Microrregional 2011 Evaluacin de Resultados de la ADR ante las Comunidades

v.

Las dimensiones de PESA en trminos de costos y de transferencias todava no son un tema importante entre los tomadores de decisiones; Tampoco los costos de operacin tienen su punto central en la compensacin a cada ADR, en los incentivos, en funcin de resultados;

vi.

En los programas piloto se explican naturalmente sus altos costos, inclusive por escala, pero (no es central la eficiencia); en contraste, si ya se perfila como el programa que cristaliza una estrategia de atencin a la agricultura familiar debe demostrar capacidad de extender cobertura, de abatir costos a mayor escala y con el mismo transcurso del tiempo, o sea eficacia y eficiencia son claves (en visin SAGARPA y FAO). Dicho lo anterior en el marco de la fortaleza de PESA en trminos de eficacia, resulta de la mayor importancia y sensibilidad el valorar las evidencias de una presin sobre la UTN y las mismas ADRs, a tomar un papel ms protagnico en la operacin del PESA, en los aspectos que determinan su desempeo y no en los que refuerzan su potencial de resultados, es decir, en los mbitos tcnicos, metodolgicos, de enfoque, de visin territorial, de ser actores del desarrollo local y de la emergencia de ms actores.

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RECOMENDACIONES

Resulta pertinente reiterar que toda la Segunda seccin y especialmente, este apartado de recomendaciones dan respuesta a tres temas clave de los trminos de referencia: a) reforzar va un mejor posicionamiento de PESA el Discurso institucional (mbito SAGARPA y mbito Presidencia), en materia de seguridad alimentaria; b) mejorar el posicionamiento de PESA en la agenda de gobierno federal, tambin deriva en sinergias positivas en las agendas estatales; c) promover a PESA como una vertiente de articulacin al interior de SAGARPA; y de federalismo cooperativo;

De hecho, la visin institucional y de poltica pblica identifica vertientes de mejora del PESA y valora sus alcances; con la finalidad de articular de mejor manera la Segunda seccin con las recomendaciones, cabe adelantar varias de estas vertientes de cambio cuya formulacin refiere a buena parte del contenido de la Segunda seccin: i. reformular (no redefinir) al PESA en trminos de poltica pblica y de la estrategia rural, y en trminos de un federalismo cooperativo y de arreglos institucionales bajo pautas de gobernanza. establecer un slido esquema de incentivos para una mayor sinergia y densificacin en las interacciones entre los principales actores del arreglo institucional del PESA; concretar las potencialidades del PESA para la evolucin de una poltica de seguridad alimentaria; para la focalizacin de recursos hacia la agricultura familiar de subsistencia; para un renovado extensionismo; y para la articulacin de programas SAGARPA y an con otros sectores. aportar a la agenda rural, en su contenido y su Discurso; y especialmente, en lo relativo a concretar una adecuada reformulacin y reposicionamiento del tema de la seguridad alimentaria;

ii.

iii.

iv.

97

v.

enriquecer la estrategia rural, particularmente en lo relativo a la necesidad de revertir el crnico sesgo de exclusin, cuyo indicador emblemtico es el bajo porcentaje de recursos que realmente llegan al universo de la agricultura familiar; entre otras;

vi.

A lo largo de la Primera seccin y especialmente de la Segunda seccin de este Reporte, se plantean una serie de argumentaciones en torno a una mejor evolucin del PESA; y en forma implcita se derivan una serie de recomendaciones. Lejos de intentar sintetizar recomendaciones perfila: las argumentaciones, este apartado de

una amplia gama de recomendaciones a manera de aportes y no de recetas; orientadas a establecer bases para blindar y orientar en el corto y mediano plazo, la evolucin del PESA; destacan las recomendaciones en torno a reformas en el esquema de incentivos del arreglo institucional PESA, con derivaciones en el mbito de las reglas de operacin; bajo el entendido de que en la Parte II Desempeo y reglas de operacin, se abordan recomendaciones puntuales, que son complementarias; tambin se privilegian las recomendaciones orientadas a un mejor posicionamiento del PESA en las polticas de desarrollo rural y de seguridad alimentaria; Sin duda, algunas recomendaciones pueden traducirse en iniciativas de FAOSAGARPA, especialmente ante los imperativos de mejora del PESA para los procesos 2011-2012; y prcticamente todas las recomendaciones significan cambios graduales que son viables si estn insertos en procesos de concertacin entre los principales actores. Y son estos procesos de concertacin donde se marcan las pautas, los tiempos y los contenidos de los cambios del PESA, especialmente en su conduccin estratgica.

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Punto de partida de las recomendaciones

Esta revisin tcnica no evaluacin- apunta claramente que la reciente evolucin acelerada del PESA y su explosiva expansin geogrfica en el 2011: van acompaadas de tensiones, riesgos y de algunas distorsiones aisladas; y ms importante, tambin se abren vas para concretar las potencialidades PESA; De aqu la imperativa necesidad de activar un proceso de reforma y consolidacin del PESA para garantizar un adecuado blindaje y cristalizar estas potencialidades. En otras palabras, PESA ha transitado en forma acelerada de un proyecto piloto disperso en menos de la mitad de los estados del pas; a un programa mayor concentrado en slo cuatro estados, del orden del 75-80%; y ahora, a una nueva expansin geogrfica (6 estados con recursos similares a Puebla. Lo cual exige reorganizar y aumentar las capacidades de respaldo metodolgico y tcnico de la FAO; y privilegiar en la agenda FAO-SAGARPA, la activacin de un proceso de reforma y consolidacin de PESA, bajo una conduccin estratgica compartida. Toda la Segunda seccin de este Reporte da cuenta de una visin institucional y de poltica pblica del PESA, que se traduce en contenidos que aportan a este proceso; es decir, marca vertientes de evolucin del PESA. As vemos de forma ilustrativa, como: 1. La evolucin del arreglo institucional PESA, desde una perspectiva de federalismo cooperativo, privilegia: empatar agendas intergubernamentales en temas PESA; en consecuencia, nuevas pautas de convergencia con iniciativas y estrategias estatales; acompaadas de una evolucin de los GOP; un concertado involucramiento del Congreso en la conduccin estratgica del PESA;

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2. Bajo un enfoque de gobernanza se clarifica y facilita la evolucin de las ADR como agentes de desarrollo local Las ADR vistas como OPNG (organismos pblico no gubernamental) son una ntida expresin de gobernanza; 3. Un enfoque de poltica pblica orienta y abre vas para: un mejor posicionamiento del PESA en las agendas de seguridad alimentaria y de desarrollo rural; una mejor conformacin de PESA como un programa diferenciado territorialmente; un adecuado equilibrio entre eficacia y eficiecia; Y de especial inters para SAGARPA: el PESA como un slido instrumento de poltica de desarrollo rural, indispensable para: mejorar sustancialmente focalizacin e integralidad; enriquecer las nuevas estrategias territoriales, de generacin de capacidades y extensionismo rural; orientar y darles contenido a las renovadas iniciativas de impulso a la agricultura familiar de subsistencia;

De esta forma la visin institucional y de poltica pblica, perfila la sustancia de las siguientes recomendaciones, donde cada una y en conjunto, buscan ser aportes a este proceso de mejora del PESA. Antes cabe reiterar que las recomendaciones apuntan vas e iniciativas concretas para una mejor evolucin de PESA; y precisar que: Una serie de recomendaciones estn pensadas como aportes a las necesidades de muy corto plazo; Y todas las recomendaciones buscan aportar al contenido de procesos de concertacin, que surgirn en los tiempos del cambio de gobierno; Por ltimo, con estas recomendaciones NO se pretende dar respuesta concreta a la compleja temtica PESA; slo son aportes.
100

Aprovechar plenamente la coyuntura y la valoracin positiva del PESA para activar reformas
Se considera que existen muy importantes posibilidades de cambio a favor de una mejor expansin del PESA: tanto por las oportunidades que abren los tiempos del cambio de gobierno y la creciente disposicin del Poder Legistativo; como por el activo invaluable del PESA, consistente en que las apreciaciones positivas del PESA, ya significan un excepcional posicionamiento del PESA, de sus resultados y de su potencial, tanto en circuitos gubernamentales, como entre agentes regionales y locales, y especialmente entre comunidades y familias en situacin de marginacin y pobreza; Sobre esto ltimo cabe destacar que los resultados del Estudio y sobretodo, la misma expansin PESA dan cuenta de su fortaleza; y del inters de todos los actores en preservarla/blindarla. As, se abren mayores posibilidades de aprovechar a fondo las potencialidades del PESA, algunas marcadas por los mismos actores, otras identificadas a lo largo de los trabajos de elaboracin de este Reporte. Antes de encuadrar las potencialidades PESA en recomendaciones especficas (siguientes apartados); vale la pena puntualizar primero las potencialidades ms emblemticas: i. La permanencia de PESA en SAGARPA no est en juego, al contrario, se refuerza y con nuevos alcances: hacia las nuevas estrategias territoriales y de extensionismo; y como catalizador en el marco del Programa Especial Concurrente ii. El PESA puede aportar a la intersectorialidad en un tema crtico: consolidar un programa articulador que responda a los imperativos de SAGARPA (reducir la exclusin), y de SEDESOL (remontar el asistencialismo con garantas de seguridad alimentaria local); Este aporte PESA a la intersectorialidad se extiende hacia el mbito de SEMARNAT, en las zonas marginadas de mayor valor ambiental; En esta direccin avanza CONABIO-SAGARPA con modestos recursos PESA, pero con experiencias enriquecedoras;

101

iii. iv. v.

PESA representa un aporte invaluable a la agenda de seguridad alimentaria; y a la misma poltica en proceso de renovacin; PESA cristaliza un renovado extensionismo rural en el mbito de la agricultura familiar; PESA es una va idnea para una sustancialmente mayor inclusin en las zonas marginadas; y conversin de familias/comunidades en agentes econmicos; PESA como modelo para fines de articulacin sectorial/territorial en microregiones de extrema pobreza; PESA como un vehculo de dilogo entre mbitos de gobierno, orientado a compartir agendas;

vi. vii.

Activar e incentivar un proceso de intercambio de visiones sobre las tendencias que presenta el PESA, con el fin de llegar a acuerdos y acciones para su consolidacin y expansin
En otras palabras, se requiere activar un intercambio que catalice iniciativas de mejoras y ajustes; que abarque el mbito FAO-SAGARPA y el de las interacciones con el Congreso y los gobiernos de los estados. Con dos temas centrales: 1. El PESA en su carcter de instrumento central de la poltica de seguridad alimentaria (en proceso de evolucin) orientada a la agricultura familiar de subsistencia; debe mantenerse y consolidarse como un programa de SAGARPA; 2. La evolucin del PESA obligadamente debe jugar a favor de una efectiva articulacin de las agendas estatales con la del gobierno federal, en materia de seguridad alimentaria y desarrollo rural. Y este proceso naturalmente debe estar liderado por SAGARPA, con todo el respaldo de la UTN y de la Representacin de FAO, en total alianza con diversas instancias del Congreso y de los gobiernos de los estados (principalmente, Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Puebla). Como ya se coment a detalle en las secciones anteriores, el PESA est inmerso en una dinmica de federalismo cooperativo (con todas sus tensiones y sesgos), y es esta dinmica la que determina que el ncleo del arreglo institucional del PESA sean las instituciones mencionadas.

102

Tambin este proceso debe incorporar plenamente el hecho ya comentado- de que el arreglo institucional del PESA presenta su mayor innovacin y potencialidad en su incursin en una modalidad de gobernanza, que tiene actualmente su expresin ms clara en las ADRs. Este proceso debe plantearse que la conduccin estratgica y tcnica del PESA debe ser un ejemplo emblemtico de federalismo cooperativo, que converge con las agendas estatales en materia de seguridad alimentaria y apoyo a la agricultura familiar.

Las razones para emprender un proceso de mejoras: Resulta indispensable clarificar porque se considera que precisamente este proceso de reforma es un imperativo; las razones en forma esquemtica se sintetizan en: i) La evolucin del PESA tiene un referente central de alcance nacional: el tema de la seguridad alimentaria debe estar inmerso en la agenda nacional de desarrollo regional; Para lo cual es indispensable la conformacin de mecanismos institucionales que sustenten una efectiva articulacin de las agendas estatales con la del gobierno federal. La evolucin del PESA obligadamente debe jugar a favor de esta articulacin o empate de agendas.

ii)

Los principales actores poltico-institucionales del pas no han establecido los consensos bsicos en torno a una reformulacin de la problemtica de seguridad alimentaria, que la posicione como un tema central de la agenda federal, e inclusive de estados con severos problemas de seguridad alimentaria. La evolucin del PESA obligadamente debe contribuir a un mejor posicionamiento del tema de la seguridad alimentaria.

iii)

El proceso de mejora del PESA tambin obedece a que si al complejo contexto programtico de SAGARPA se le suman la diversidad de condicionantes institucionales de los estados, es natural que se agudicen al extremo las limitaciones de PESA en trminos de claridad y
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precisin en objetivos, en su poblacin objetivo, en sus resultados, en sus evaluaciones. iv) Asimismo, a escala del mismo PESA con su acelerada evolucin, la diversidad de actores en el arreglo institucional de PESA deriva necesariamente en una multiplicacin de visiones, de iniciativas, de intereses legtimos, e inclusive de sesgos no deseados. Lo cual exige propiciar intercambios orientados a sentar las bases de acuerdos de mejoras.

Algunos activos, criterios e iniciativas para la instrumentacin de este proceso: La activacin de una iniciativa de mejoras y ajustes PESA no puede partir de una propuesta de escritorio; se requiere que los principales actores establezcan las bases y los contenidos del proceso de intercambios y acuerdos. Para estos fines, a continuacin algunos activos, criterios e iniciativas que se sugiere se tomen en cuenta o se utilicen para la instrumentacin de este proceso: La fortaleza de la iniciativa presupone que sea conjunta SAGARPA-FAO; La FAO a travs de su representacin, de la UTN, de su presencia, legitimidad y reconocimiento es un invaluable activo para la permanencia y evolucin (crecimiento y consolidacin) de PESA; La UTN es garante de la esencia de PESA: metodolgica, tcnica y de orientacin estratgica y operativa; El papel de la UTN como entidad tcnica y asesora no debe distorsionarse; es imperativo diluir la tendencia a convertirla en una entidad responsable o encargada de tramos de la operacin; Explorar desde un inicio posibles alianzas plenas o acotadas con los gobiernos estatales ms proactivos en el tema PESA y en la gestin de recursos va asignaciones PEF; Perfilar y compartir una visin de la evolucin deseada del arreglo institucional; Acordar, precisar y operacionalizar objetivos, roles de cada entidad e interacciones entre las mismas;
104

 El PESA en su carcter de instrumento central de una poltica federal de seguridad alimentaria (en proceso de evolucin) orientada a la agricultura familiar; debe mantenerse como un programa de SAGARPA; Aprovechar el potencial de la FAO para contribuir dentro de sus atribuciones- a catalizar procesos de convergencias: la evolucin de la poltica nacional de seguridad alimentaria; el empate de agendas con los gobiernos estatales en materia de seguridad alimentaria; y en procesos ms especficos: convergencia de iniciativas y gestiones presupuestales; Otro instrumento clave es el mecanismo jurdico-institucional del PEF que permite la asignacin de recursos que se convierten en recursos PESA; pero los procesos del PEF no son PESA, las asignaciones son una clara expresin de que PESA significa incluir a los pobres, y brinda garantas con el respaldo FAO que van ms all de su papel tcnico.

Esta recomendacin general de activacin de intercambios para derivar en acuerdos, adquiere contenido en las siguientes recomendaciones.

Reformular (no redefinir) los papeles de las diversos actores del arreglo institucional del PESA
La situacin actual del arreglo institucional se caracteriza por mantener en lo esencial sus bondades y ventajas; sin embargo, el crecimiento acelerado del PESA viene acompaados de tensiones, riesgos e inclusive distorsiones incipientes en el rol de algunos actores; entre estas tensiones est la comentada presin hacia la operacin en el mbito de las ADRs, e inclusive de la misma UTN. De aqu la relevancia de establecer un slido esquema de incentivos30 y compromisos vinculantes para la mejora de las interacciones en el arreglo institucional de PESA. En lo esencial se trata de: Certificacin y otros incentivos a las ADR para su evolucin como agentes de desarrollo rural;
30

La ya comentada Evaluacin Especfica de PESA (2009) refiere a este tema con una recomendacin muy puntual: Modificar el esquema de incentivos de las Agencias mediante la introduccin en su Manual de Operacin de un criterio para certificar a las localidades PESA en funcin de la adquisicin de las capacidades de los beneficiarios, y vincular dichos resultados a gratificaciones a las Agencias, como pueden ser la continuidad del contrato, el crecimiento de su rea de influencia y bonos por el logro de objetivos.

105

 Garantas y respaldos a la UTN para consolidar su papel tcnico en la conduccin estratgica del PESA; Compromisos vinculantes con el Congreso y los gobiernos de los estados para blindar al PESA, con garantas de convergencia con las estrategias estatales; Garantas y respaldo a SAGARPA como principal entidad responsable de la conduccin estratgica del PESA;

Establecer gradualmente un CERTIFICADO PESA de las ADR, que incentive su evolucin hacia agentes de desarrollo local, se trata de un incentivo NO un requisito
Un imperativo de PESA es la incorporacin de innovaciones en el marco institucional y programtico que determinan las reglas de operacin 2012; innovaciones que signifiquen bases para un esquema de incentivos que contengan las distorsiones en el papel que juegan los principales actores del arreglo institucional PESA En este sentido el eslabn ms importante pero ms dbil son las ADR; se trata de incentivar su permanencia con mejores capacidades y su evolucin como agentes de desarrollo local. Para estos fines se propone que en lo inmediato comience a introducirse gradualmente un CERTIFICADO PESA, se sugiere considerar los siguientes elementos clave: i. se acuerde la institucionalizacin de la certificacin de las ADR, lo cual es totalmente convergente con la estrategia de capacidades innovacin y extensionismo de SAGARPA, particularmente con la certificacin de los PSP; un tema no negociable es que la certificacin debe ser conducida por FAO; esta es la nica va para brindar garantas a los actores conductores del PESA: Congreso, gobiernos estatales, SAGARPA y la misma representacin de FAO; la certificacin debe ser un proceso gradual que no ponga en jaque la operacin y expansin del PESA en recursos y cobertura geogrfica; sin embargo, debe estar inserto en las reglas de operacin, en el contrato que se establece con las ADR, y en el mismo 2012 proponerse un nmero significativo de certificaciones;
106

ii.

iii.

iv.

existen diversas modalidades de gradualidad, lo importante es que para la ADR la certificacin sea un incentivo en trminos de certidumbre y de mayores compensaciones por el papel que juegan en el desarrollo local; una certificacin viable y eficaz exige acompaarla de un programa especial de capacitacin para que las ADR puedan ingresar y transitar por el proceso de certificacin; dada la heterogeneidad regional, institucional y de las mismas ADR, una pieza clave es que el CERTIFICADO PESA contemple diversas gradaciones en correspondencia con perfiles de experiencia y capacidades para atender las tres vertientes estratgicas de PESA; y las gradaciones o niveles del CERTIFICADO PESA un criterio central gira en torno al expertise y resultados de las ADR en dos temas centrales y entrelazados: garantizar la continuidad de los proyectos; activar acciones de articulacin con otros programas que respalden y el proceso de acompaamiento PESA, y sus cambios en el tiempo;

v.

vi.

vii.

Avanzar hacia la consolidacin del PESA como un programa diferenciado territorialmente

La estrategia de focalizacin requiere consolidarse en varias vertientes que partan de la sistematizacin de datos duros que permitan mostrar, valorar y analizar la evolucin en trminos de: i. ii. la atencin a familias de bajos ingresos; la convergencia geogrfica con otros esfuerzos (principalmente OPORTUNIDADES de SEDESOL, pago por servicios ambientales de CONAFOR, PROCAMPO y otros de SAGARPA, entre otros),

inclusive explorar la pertinencia de que en la gestin del PESA se adopte regionalizaciones de otras instituciones, como es la denominada microrregiones; El complemento fundamental de la estrategia de focalizacin es una renovada estrategia de intervenciones PESA basada en una efectiva diferenciacin tanto territorial como por tipo de productor; la estrategia parte de que la agricultura familiar es un universo de situaciones diferentes, que desde una perspectiva de seguridad alimentaria son determinantes la dimensin territorial, el perfil productivo

iii.

107

de la familia y las intervenciones gubernamentales y de otros agentes directamente relacionadas con la metodologa y las intervenciones PESA. En aras de mejorar la focalizacin, en la Evaluacin especfica PESA (2009) se presentan una serie de recomendaciones bajo un tono recetario y del deber ser, que aparentemente no han tenido resonancia en el mbito de la UTN y SAGARPA; sin embargo, incluyen elementos que apuntan a la necesidad de revisar en forma conjunta con SAGARPA y los gobiernos de los estados una serie de criterios e instrumentos de poltica que permitan una mejor formulacin de la poblacin objetivo, y la aplicacin de polticas diferenciadas territorialmente. De aqu que las mejoras en focalizacin y diferenciacin territorial estn determinadas por el trnsito de PESA hacia su consolidacin como un programa diferenciado territorialmente. Esta afirmacin exige retomar algunos argumentos bajo pautas propositivas. En coherencia con la propuesta predominante en FAO y otros organismos multinacionales, y entre expertos nacionales, la premisa se sintetiza en: la estrategia de desarrollo rural debe sustentarse en polticas pblicas diferenciadas territorialmente; lo cual necesariamente obliga a que los instrumentos de esas polticas pblicas tambin se diseen y apliquen bajo una lgica de diferenciacin territorial que garantice su pertinencia ante la heterogeneidad regional y microregional, y su sinergia con los procesos, iniciativas y necesidades de los grupos sociales, sean comunidades o familias. Por ende, el PESA en su carcter de instrumento de poltica pblica, debe avanzar hacia su consolidacin como programa diferenciado territorialmente; en el captulo respectivo se da cuenta de los avances y potencialidades de PESA. Ahora, lo relevante es destacar las vas hacia adelante: i. Remontar el aislamiento del PESA, es decir, su tendencia a no contaminar sus recursos y su operacin; para ello es necesario avanzar en una interaccin ms proactiva con las estrategias, iniciativas y programas de los gobiernos de los estados. Una recomendacin similar se aplica al mbito del universo de programas de SAGARPA; y al mbito de los programas de seguridad alimentaria. Y en especial, activar una fuerte articulacin con la ya comentada iniciativa CONABIO-SAGARPA (por cierto, respaldada con recursos PESA).

ii. iii.

Sin duda, estas articulaciones le significan al PESA un avance en su conformacin como programa diferenciado territorialmente, y en especial, un enriquecimiento de su potencial de focalizacin.
108

Otra direccin complementaria refiere a la necesidad de profundizar los esfuerzos por contar con una visin regional en sus intervenciones, sea a escala de las localidades y comunidades, o de las regiones PESA y los estados de mayor presencia. La evolucin de las ADRs y de toda la estructura de la UTN y sus enlaces con SAGARPA y entidades estatales, requieren la incorporacin de los elementos territoriales: recursos naturales estratgicos por sus servicios ambientales, presencia y dinmicas de mercados locales y regionales, capital humano y capital social con alto potencial para los fines PESA, entre otros muchos. Lo anterior significa que los principales actores PESA asuman una conduccin ms estratgica, bajo un claro enfoque territorial; y las tareas operativas dejen de acaparar el primer plano de la gestin PESA. Buena parte del conglomerado de programas SAGARPA dedicados al desarrollo rural, estn inmersos en una evolucin similar, y aparentemente PESA no se ha sumado y enriquecido este esfuerzo de SAGARPA (ms all de las articulaciones muy bsicas relativas a las componentes en activos, soporte de cada proyecto). De hecho; PESA necesita posicionares en la estrategia territorial de SAGARPA; algunos de los puntos de articulacin se refieren a problemas, retos y lneas de accin convergentes, entre ellos: i. Cabe recordar uno de los problemas esenciales que busca remontar la estrategia SAGARPA: la poltica de apoyo institucional se aplica preponderantemente bajo la lgica de oferta dejando de lado el fomento al desarrollo territorial; en consecuencia dos de los retos mayores es evitar la dispersin territorial de las estrategias y los servicios, as como de las inversiones productivas; y pasar de promover proyectos aislados a orientar servicios tcnicos e inversiones hacia encadenamientos relevantes en una regin. El modelo PESA es totalmente convergente con el objetivo central de la estrategia: armonizar los instrumentos de inversin y soporte tcnico en un esquema de transversalidad y concurrencia intra e inter institucional, que eleven el valor pblico de las acciones de la SAGARPA Y SAGARPA va ms all, marcando pautas para la evolucin de PESA: desarrollar capacidades tcnicas, organizativas y empresariales de los pequeos productores, orientando los esfuerzos a establecer redes de asociacin, de integracin o alianzas estratgicas, que permitan la competitividad de los territorios, donde los productores se vinculen eficientemente al mercado.

ii.

iii.

Y PESA consolidado como programa diferenciado territorialmente es totalmente compatible con los esfuerzos de SAGARPA para que las estructuras de los
109

Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable (CDRS) funjan como instancias promotoras de proyectos territoriales integrales, estratgicos y articulados que representen los intereses de los productores y agentes de la sociedad rural.

Hacia una estrategia PESA de gradacin del acompaamiento en el tiempo

La diferenciacin territorial presenta una ventaja adicional: brinda visibilidad y relevancia a un tema central no atendido: no se cuenta con una estrategia PESA de gradacin del acompaamiento en el tiempo. Para poder afirmar su perfil de programa diferenciado territorialmente, PESA necesita resolver el tema de la temporalidad de la intervencin PESA, a escala de localidad, de comunidad y an de familia; ya han surgido iniciativas al respecto, como es la de Guerrero que planteaba apoyos por tres aos. Sin embargo, los resultados de las tres partes del Estudio y en particular, este Reporte, apuntan claramente que el tema central consiste en conformar una estrategia PESA de gradacin del acompaamiento en el tiempo. La misma SAGARPA requiere de una definicin al respecto, no slo para demostrar resultados y programar la expansin de la cobertura geogrfica; tambin y de la mayor importancia, para disear modalidades de articulacin con otros programas. Todo apunta que plantearse estrategias de salida es una salida falsa; ms bien, es necesario establecer un esquema institucional y programtico de combinaciones de articulaciones locales entre programas (inclusive de otras dependencias federales o estatales), que respondan tanto a la heterogeneidad regional, como a la diversidad de resultados y procesos en curso, derivados de las intervenciones PESA.

110

Encaminar al PESA hacia mayores articulaciones intra e intersectoriales

Como ya se argument, PESA necesita un buen posicionamiento en las agendas de seguridad alimentaria y de desarrollo rural, y ante el cambio de gobierno, se presenta como un tema de urgente atencin. Y este posicionamiento, si bien es un proceso gradual, en lo inmediato pasa por: i. institucionalizar mecanismos de articulacin con PESA entre programas al interior de SAGARPA, no slo los tres que actualmente convergen, sino ampliar esa vinculacin con todos los programas de la SAGARPA, en el marco de sus estrategias de desarrollo territorial, y de desarrollo de capacidades, innovacin y extensionismo; insertar a PESA en el universo programtico de la agenda de seguridad alimentaria; en el marco de la estrategia nacional de Zonas de Atencin Prioritaria, establecer como regionalizacin PESA la de microrregiones; misma que comparten una amplia gama de programas de diversas dependencias (en el captulo respectivo se presenta la argumentacin puntual);

ii. iii.

Privilegiar en la agenda PESA un poltica proactiva de alianzas puntuales y diferenciadas por estado
Nuevamente este tema significa un proceso de acuerdos y convergencias, en constante renovacin y ampliacin; sin embargo, en lo inmediato y para la operacin del 2012 es fundamental que PESA muestre su potencial de articulacin territorial de programas e iniciativas de los tres rdenes de gobierno. En concreto: i. acordar los criterios bsicos para inducir sinergias y complementariedades con las estrategias estatales, mismos que pueden y deben contemplarse en las reglas de operacin; en esta primera etapa, los criterios deben significar garantas para los gobiernos estatales, SAGARPA y la misma FAO, de que los recursos y acciones PESA, pueden adaptarse o coexistir con las acciones estatales, en un horizonte de creciente articulacin,

111

ii. iii.

lo anterior adquiere mayor concrecin si se complementa con acuerdos especficos en torno poblacin objetivo y focalizacin; explorar un esquema de colaboracin formalizado en el Convenio SAGARPA-CONABIO; ya se ha comentado a detalle la relevancia y alcances;

Inducir una compartidas

conduccin

PESA

respaldada

en

agendas

En forma transversal a las tres recomendaciones anteriores, se recomienda apuntalar una adecuada conduccin ampliada y compartida del PESA, por parte de los actores de mayor relevancia: Congreso, SAGARPA, UTN, FAO, Gobiernos de los Estados; lo cual les exige conformar gradualmente agendas compartidas con temas centrales relacionados con: i. el establecimiento de mecanismos institucionales estables que permitan blindar al PESA en los procesos de cambio de gobierno, sea en el Ejecutivo Federal, en el Congreso y en las instancias estatales similares; acordar en el corto plazo, las vas para insertar al PESA a fondo y con mayores alcances en las estrategias territorial y de capacidades de SAGARPA, y en general, insertar al PESA en su andamiaje programtico; establecer convenios con cada estado que contemplen acuerdos puntuales orientados a inducir una mayor convergencia con las estrategias y programas estatales;

ii.

iii.

Enriquecer la agenda FAO-SAGARPA

A la par y con fines de respaldar y complementar el planteamiento anterior, resulta indispensable una agenda FAO-SAGARPA, entre cuyos temas centrales complementarios y de urgente aplicacin, estn: i. Establecer un equipo FAO-SAGARPA responsable de dos resultados a corto plazo:

112

 Integrar a diversas escalas (nacional, estatal, regin PESA y comunidad) los elementos cuantitativos y cualitativos, existentes y ms relevantes; y a la par, elaborar una narrativa con estos elementos que permita comunicar de mucho mejor manera los resultados y las potencialidades de PESA, a las escalas referidas, y con total nfasis en el potencial de PESA para el desarrollo de capacidades y la articulacin territorial de diversos programas. Disear un esquema de indicadores y/o tipologa de comunidades asociada al acompaamiento PESA; se trata de un esquema que muestre resultados bajo una ptica de cambio en la situacin de las comunidades. Para fines de ambas tareas los contenidos de las tres partes de este Estudio: Logros, Lecciones y Potencialidades del Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria son un insumo invaluable. ii. La activacin de una iniciativa conjunta de sistematizacin de experiencias, que retroalimente la conduccin y operacin de PESA; contribuya al establecimiento de una red de conocimiento entre las ADRs, y entre ellas y los actores principales; en este sentido sera muy valioso sumarse a la iniciativa de PESA Centroamrica (ver Recuadro 8).

Recuadro 8 Programa Especial para la Seguridad Alimentaria PESA en Centroamrica: Sistematizacin de Experiencias La informacin generada por los proyectos de desarrollo, a lo largo de los aos, est dispersa y sin clasificar; peor an, con mucha frecuencia no ha sido sistematizada ni valorizada, con la dificultad adicional de no contar con institucionalidad pblica y, o privada, que la sustente y la difunda. Esta situacin provoca que, aun existiendo experiencias muy relevantes en los espacios locales, no hayan sido analizadas en toda su extensin, ni difundidas entre los tomadores de decisin, tcnicos y productores. Por tanto, se quedan en el conocimiento emprico de unas pocas personas que, difcilmente, tienen opciones para incidir en las estrategias y polticas nacionales. Con el fin de contribuir en la gestin de este conocimiento, el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO en Centroamrica, est impulsando las acciones necesarias para conocer, analizar y difundir las experiencias en curso de este Programa, de manera que alimenten las acciones futuras de ste y otros programas de desarrollo dirigidos a mejorar las condiciones de vida de la poblacin en la regin. Se busca un instrumento de capacitacin de las y los tcnicos que se incorporen al Programa PESA ampliado, as como para la formacin de las instituciones contraparte, co-ejecutoras y las alianzas estratgicas que colaboren con el Programa. La metodologa propuesta permite contar con un esquema armonizado al momento de desarrollar procesos de sistematizacin en este tipo de proyectos La sistematizacin en tanto proceso de reflexin y anlisis crtico de las experiencias en manos de sus propios actores permite descubrir, a partir de la identificacin de los aciertos y errores de los proyectos y de los participantes, los elementos claves que influyeron en la obtencin de

113

determinados resultados; y, por tanto, compartir las lecciones que pueden ayudar a mejorar las prcticas de intervencin. La sistematizacin permite, adems, la retroalimentacin del sistema de planificacin, seguimiento y evaluacin. Por todo ello es un instrumento de vital importancia para el Programa PESA. La propuesta conceptual y metodolgica de la sistematizacin en los PESA se inici con una serie de actividades formativas de los equipos tcnicos para conocer distintas opciones, entre las que destacan las experiencias con el grupo Alforja de Costa Rica, y con el Centro Nacional de Educacin para el Trabajo (CENET) de Honduras. Posteriormente, en noviembre de 2003, se realiz en Managua, Nicaragua, el primer Taller Regional de Sistematizacin y Comunicacin, organizado por la Coordinacin del Programa PESA en Centroamrica. En la propuesta metodolgica, el proceso de sistematizacin se divide en tres grandes etapas: la primera de planificacin de la sistematizacin; la segunda de recuperacin, anlisis e interpretacin de la experiencia; y, la tercera, de comunicacin de los aprendizajes.

iii.

Asociado a los propsitos de blindaje del PESA, de conformacin de una red de conocimiento, y de enriquecimiento del enfoque y metodologa PESA, est la iniciativa de alianzas especficas con organismos especializados; en esta direccin, apuntan los trabajos en curso y las iniciativas de PESA Centroamrica; REDCAPA, RIMISP, entre otros. Y entre estas iniciativas, destacan: La iniciativa Dinmica territoriales rurales de RIMISP, que privilegia las innovaciones institucionales en gobernanza territorial31; Tambin del RIMISP, destaca el Programa Conocimiento y Cambio en Pobreza Rural y Desarrollo (se lleva a cabo en Mxico, El Salvador, Colombia y Ecuador, en colaboracin con importantes instituciones del mbito gubernamental y civil en cada pas); que tambin apuntala las redes de conocimiento y el potencial de la gobernanza territorial32; Un tema central para PESA que ha impulsado REDCAPA, inclusive bajo modalidad de formacin a distancia, se refiere al tema: Acceso de Territorios Rurales Pobres y Marginados a Mercados Dinmicos; cuyas propuestas se nutren de mltiples organismos, especialistas y sus experiencias;

31

Fortalecimiento de Capacidades para el DTR: Innovaciones Institucionales en Gobernanza Territorial Eduardo Balln Echegaray, Jorge Rodrguez Sosa y Molvina Zeballos Manzur; Documento de Trabajo N 53 Programa Dinmicas Territoriales Rurales, Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural 32 Gobernanza para el desarrollo local, Daniela Jorquera Beas; Enero 2011; Documento de trabajo N 6

114

A manera de corolario Este conjunto de recomendaciones se plantean como aportes a una mejor conduccin y operacin del PESA; no atentan contra su

enfoque y metodologa; en cambio, s contribuyen a reducir riesgos, atenuar tensiones; y brindan elementos propositivos para una efectiva concrecin de las enormes potencialidades del PESA, como un instrumento central de las polticas de desarrollo rural y de seguridad alimentaria.

115

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116

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