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Diritto dellUnione Europea Considerazioni Generali

LUnione Europea sostituisce e succede alla Comunit Europea:cos in base allart 1 del Trattato di Lisbona in vigore dal 1 dicembre 2009. Il Trattato di Lisbona segna il quadro ed il fondamento giuridico di oggi;si tratta delle norme che disciplinano i rapporti tra lUnione,con le sue Istituzioni,gli Stati Membri e i cittadini di questi ultimi,perci stesso cittadini dellUnione;le Norme si distinguono in: -INTERNAZIONALE,i trattati istitutivi delle Comunit e dellUnione,con le successive integrazioni e modificazioni; -DELLUNIONE,gli atti dellIstituzione,ovvero,degli organi che formano la struttura Istituzionale dellUnione; -NAZIONALE,le leggi e gli atti che gli Stati Membri pongono in essere per dare corretta attuazione al sistema giuridico complessivo. Oggetto dellattenzione la dimensione giuridica dellEuropa. Il sistema giuridico dellUE caratterizzato da un procedimento di formazione delle norme con la presenza ed il ruolo attivo del Parlamento Europeo eletto a suffragio universale;dallampio utilizzo di atti direttamente applicabili ed efficaci negli Stati Membri e da un sistema di tutela giurisdizionale pieno ed effettivo,con diverse e pari responsabilit del giudice comunitario e del giudice nazionale.

LEuropa Comunitaria:la sua Evoluzione


Lidea di un legame pi stretto fra i paesi ed i popoli europei nacque gi prima del conflitto della seconda guerra mondiale,ma stata perseguita concretamente e finalmente realizzata dopo. Uno dei passaggi pi significativi della nascita dellEuropa Comunitaria,fu il discorso di Churchill allUniversit di Zurigo del settembre 1946:.Noi dobbiamo costruire gli Stati Uniti dEuropail primo passo nella ricostruzione della famiglia europea deve essere una partnership tra Francia e Germania. Le preoccupazioni nellimpedire il riprodursi delle situazioni politiche,economiche e militari antecedenti il secondo conflitto mondiale portarono alla nascita della NATO e della CECA;in questa luce va letta la dichiarazione del maggio 1950 del Ministro degli Esteri francese Schuman,che poneva laccento sullesigenza di eliminare lopposizione tra Francia e Germania e di porre linsieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto unAlta Autorit comune,in una organizzazione aperta alla partecipazione degli altri Paesi Europei (mettere fine alla rivalit tra le due industrie). Lipotesi di una integrazione completa tra i Paesi Europei cominci a delinearsi come un obiettivo da raggiungere in un futuro pi o meno prossimo,ma da realizzare con gradualit. La prima iniziativa concreta fu la creazione della CECA,che aveva nellAlta Autorit un organo di gestione dotato di amplia indipendenza deliberativa e con vastissimi poteri decisionali. Il Trattato CECA fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Francia,Germania,Italia e dai 3 paesi del Benelux;entr in vigore il 25 luglio 1952. Accanto allAlta Autorit la struttura istituzionale prevedeva un Consiglio speciale dei Ministri,composto dai rappresentanti degli Stati Membri e con competenze sostanzialmente di controllo,unAssemblea comune,con membri designati dai Parlamenti Nazionali,infine una Corte di Giustizia. Successivamente si delinea accanto alla CECA,anche la Comunit Economica Europea e la Comunit Europea per lEnergia Atomica o EURATOM,i cui Trattati Istitutivi furono firmati a Roma il 25 marzo 1957 dagli stessi sei membri ed entrarono in vigore il 14 gennaio 1958. Le tre Comunit ebbero allinizio istituzioni in parte separate fino al 1 luglio 1967 quando entr in vigore il Trattato del 9 aprile 1965 sulla fusione degli esecutivi,cio,del Consiglio dei Ministri CECA nel Consiglio dei Ministri tout court e allassorbimento dellAlta Autorit in una Commissione unica. Ladesione di Regno Unito,Irlanda e Danimarca ha coinciso con un momento di diffusa e grave instabilit economica e monetaria,che ha contribuito ad una maggiore determinazione dei Paesi europei a proseguire nella realizzazione degli obiettivi comunitari. Si comincia a porre le basi per una pi accentuata convergenza delle economie e per una unione monetaria,attraverso la creazione del sistema monetario europeo e a rafforzare limpegno per una progressiva riduzione delle disarmonie regionali attraverso la realizzazione di un Fondo apposito,il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale. La crescita della struttura comunitaria port alliniziativa dellelezione a suffragio universale del Parlamento,realizzata nel 1979 e il progetto non eseguito del 1984 dello stesso Parlamento di realizzare una 1

Unione Europea,ispirata ad un modello di tipo federale e con competenze estese ad altri settori di collaborazione. Prima il Libro Bianco della Commissione sul mercato interno diffuso nel 1985 e poi lAtto Unico stipulato nel 1986 hanno segnato una vistosa svolta nel cammino comunitario e impresso una forte accelerazione al processo di integrazione dei mercati. Il ruolo da sempre trainante della Corte di Giustizia consacra la Comunit di diritto come valore fondamentale e porta lintegrazione giuridica ad un livello del tutto soddisfacente e comunque pi avanzato rispetto ad ogni altro campo di azione comunitaria.

Il Trattato di Maastricht e lUE


Il quadro sin qui delineato dellEuropa comunitaria ha subito una sensibile modificazione e un ulteriore rilancio con il Trattato di Maastricht sullUnione Europea,firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1 novembre 1993. Le intese di Maastricht hanno rappresentato il passaggio al modello federale. LUE resta fondata sulle Comunit europee,di cui conserva interamente lacquis (art 2),integrandolo con nuove politiche e con il rafforzamento di politiche gi esistenti,nonch con nuove forme di cooperazione. Il Trattato sullUE si componeva di tre parti,che costituivano i tre pilastri da cui muoveva il processo:il riferimento rispettivamente alle disposizioni che hanno modificato i tre Trattati esistenti (titoli II,III e IV),alla previsione di una politica estera e di sicurezza comune (titolo V),infine alle disposizioni sulla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (titolo VI). Assumeva particolare importanza listituzione di una cittadinanza dellUE riconosciuta a tutti i cittadini degli Stati Membri. La novit pi importante,nellambito delle modifiche apportate al Trattato CE,era tuttavia rappresentata dallobiettivo di procedere,attraverso tre fasi,allinstaurazione dell Unione Economica e Monetaria,la cui realizzazione pi rilevante era costituita dalla sostituzione delle monete nazionali con una moneta unica europea:lEURO. Le grandi novit del Trattato sullUE erano costituite dal secondo e terzo pilastro:il riferimento alle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune e a quelle relative alla cooperazione tra gli stati membri nei settori della Giustizia e degli affari interni. Nel primo caso non si trattava pi di una semplice cooperazione tra stati membri,ma di una politica comune che si collocava allinterno dellUE. Si situava,invece,a livello di mera cooperazione lazione degli stati membri in materia di giustizia e affari interni. Il quadro generale dellUE prefigurato dal Trattato di Maastricht quello di una cooperazione tra gli stati membri esterna alla Comunit,ma ad essa strettamente collegata e ispirata al modello della cooperazione internazionale. Lo stesso Trattato di Maastricht aveva previsto che una conferenza intergovernativa dovesse aver luogo nel 1996.

I Trattati di Amsterdam e Nizza


La conferenza ebbe luogo ed il risultato stato il Trattato di Amsterdam firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999. Tale Trattato ha apportato modifiche al Trattato sullUE nelle sue tre parti,dunque si per quanto riguarda il primo pilastro (COMUNITA),sia il secondo (PESC),sia il terzo (che assume il nome di Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale). La novit pi significativa stata lintroduzione del titolo IV relativo ai Visti,asilo,immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone:ha avuto leffetto di facilitare la stessa libert di circolazione dei cittadini comunitari e di fornire loro un pi elevato livello di sicurezza e di giustizia penale. Il tema dellampliamento ad un numero consistente di altri paesi ha alimentato il dibattito allinterno della comunit a partire dalla seconda met degli anni 90. Gi in occasione del Trattato di Amsterdam si era legato il rinvio del riassetto istituzionale alloccasione dellallargamento con un apposito Protocollo. I consigli europei di Colonia (giugno 1999) ed Helsinki (dicembre 1999) hanno dato il via alla nuova conferenza intergovernativa,per definire le questioni istituzionali lasciate ancora irrisolte,conferenza apertasi a Bruxelles nel febbraio 2000 e conclusasi con il Consiglio europeo di Nizza nel dicembre dello stesso anno e che ha portato alla firma del relativo Trattato a Nizza il 26 febbraio 2001;Trattato entrato in vigore il 1 febbraio 2003. Le modifiche al Trattato CE sono state soprattutto sul funzionamento e le modalit di decisione delle istituzioni. Gli aggiustamenti istituzionali sono stati in gran parte funzionali al successivo allargamento,che 2

hanno riguardato il sistema di controllo giurisdizionale,con la previsione di camere giurisdizionali da aggiungere al Tribunale di primo grado,la possibilit che a questultimo siano attribuite le cause su rinvio pregiudiziale. Di sicuro rilievo stata la proclamazione a Nizza della Corte dei diritti fondamentali dellUE; stata lanciata al Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000. La Carta dei diritti fondamentali ha sancito un complesso di diritti fondamentali,articolato sui valori della dignit,della libert,delleguaglianza,della solidariet,della cittadinanza europea,della giustizia. Lo scopo delliniziativa enunciato a Colonia era di rendere pi visibili i diritti fondamentali allinterno dellesperienza comunitaria.

Il Trattato di Lisbona
Il successivo Consiglio europeo di Laeken,nel dicembre 2001,aveva precisato ancor meglio i tratti salienti del futuro scenario,sottolineando lesigenza di valutare lopportunit delladozione nellUE di un testo costituzionale;lavoro affidato alla Convenzione il cui esito dei lavori si tradotto in un progetto di TrattatoCostituzione,firmato a Roma il 20 ottobre 2004. Tutto ci stato interrotto per il no referendario in Francia e nei Paesi Bassi,salvo poi riprendere il cammino nel giugno 2007,dove il Consiglio Europeo con unapposita Conferenza intergovernativa avrebbe dovuto limitarsi a tradurre in Trattato. Il Trattato di riforma stato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1 dicembre 2009. Il Trattato di Lisbona merita due osservazioni,sul contenuto e sul metodo. Il terzo pilastro viene definitivamente comunitarizzato,con qualche residua differenza procedimentale e di controllo giurisdizionale. Il Parlamento avr una maggiore incidenza sul processo decisionale,gi pure in tempi lunghi,attraverso ulteriori ipotesi di codecisione e maggiormente particolare quanto al controllo nellapplicazione del principio di sussidariet. Lassetto istituzionale cambia significativamente,con lingresso tra le istituzioni del Consiglio europeo,il cui Presidente avr un mandato rinnovabile di due anni e mezzo;avremo due Presidenti,uno del Consiglio europeo e laltro del Consiglio,con il solito mandato semestrale,con qualche possibile criticit quanto alla delimitazione delle rispettive competenze. Aggiustamenti migliorativi del sistema sono rimasti nel Trattato di Lisbona,che pertanto segna comunque un passo avanti e compensa qualche delusione.

Parte Prima-Il Sistema giuridico dellUE Le Istituzioni dellUE


Il Trattato di Lisbona ha ridisegnato il quadro istituzionale dellUE con lobiettivo di promuovere i valori,perseguirne gli obiettivi. Nel nuovo assetto sono qualificate istituzioni dellUE:Parlamento;Consiglio europeo;Consiglio;Commissione;Corte di Giustizia dellUE;Corte dei Conti;Banca Centrale Europea. In questa cornice sono state introdotte nuove figure,in particolare il Presidente del Consiglio europeo e lAlto rappresentante dellUE per gli affari esteri e per la politica di sicurezza.

Il Parlamento Europeo
(sede amministrativa Lussemburgo;riunioni Bruxelles;sessione plenaria Strasburgo) Il Parlamento europeo composto dai rappresentanti dei cittadini dellUE. Esso esercita,congiuntamente al Consiglio,la funzione legislativa e la funzione di bilancio,nonch,funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati;ed elegge il Presidente della Commissione (art 14). Originariamente Assemblea comune,poi Assemblea parlamentare europea,in concomitanza con la creazione della CEE e dellEURATOM,finalmente Parlamento europeo in virt di una sua decisione del 30 marzo 1962 e poi dellAtto Unico,listituzione fu per molti anni composta da membri dei Parlamenti nazionali,da questi designati,s che la rappresentativit dei popoli riuniti nella Comunit era indiretta e imperfetta. Lelezione diretta dei membri del Parlamento fu decisa da un atto del Consiglio europeo del 20 settembre 1976 e successivamente realizzata con apposite leggi nazionali. Le prime elezioni si sono svolte nel 1979 in base a sistemi elettorali diversi. Il numero dei membri,che nella legislativa 2009-2014 di 736,nella legislativa 2014-2019 non potr essere superiore a 751;il Consiglio europeo pu modificare la composizione (art 14 n 2,comma 2). 3

I parlamentari hanno un mandato di cinque anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali. Stando alla formulazione del Trattato,i membri del Parlamento dovrebbero rappresentare i cittadini dellUE collettivamente considerati. Il Capo III del Protocollo n.7,precisa le immunit ed i privilegi riconosciuti ai membri del Parlamento. I parlamentari europei non possono essere ricercati,detenuti o perseguiti per le loro opinioni o per i voti espressi nellesercizio della loro funzione. Allo stesso Parlamento europeo riconosciuta la possibilit di privare un parlamentare della immunit in parola. Ai sensi dellart 231 TFUE il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum raggiunto quando sono presenti in aula 1/3 dei membri;le delibere si ritengono valide a meno che non venga constatata la mancanza del membro legale. In taluni casi richiesta la maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento europeo:per lelezione del Presidente della Commissione;in materia di procedura semplificata di revisione dei trattati;per lammissione di nuovi stati. E richiesta la maggioranza dei componenti e dei 2/3 terzi dei voti espressi,per lapprovazione della mozione di censura sulloperato della Commissione (art 234) e per la constatazione del rischio evidente di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori su cui fonda lUE (art 354,4comma). Il Parlamento ha poteri di controllo,inoltre,partecipa al processo di formazione delle norme e a quello di approvazione del bilancio. Il Trattato di Lisbona,modificando la procedura di nomina della Commissione,ha introdotto in questa materia significative novit proprio nel senso di una pi consistente partecipazione del Parlamento: chiamato ad eleggere il Presidente della Commissione proposto dal Consiglio europeo;deve esprimere un voto di approvazione del Presidente,dellAlto rappresentante per gli affari esteri e degli altri commissari collettivamente considerati,che sono formalmente nominati solo in un momento successivo dal Consiglio europeo (art 17). La Commissione inoltre tenuta a presentare annualmente al Parlamento una relazione generale sullattivit svolta nellanno precedente,nonch,relazioni annuali sulla situazione dellagricoltura,sulla situazione sociale e sulla politica di concorrenza. In tali occasioni,il Parlamento procede al loro esame (art 233). Significativa la possibilit per il Parlamento di pronunciare una censura sulloperato della Commissione,da approvare con la maggioranza dei membri. Se il Parlamento utilizza questo strumento,i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni. Il Parlamento partecipa alla funzione normativa:si tratta di una partecipazione sempre pi intensa al processo di formazione degli atti dellUE (art 289 e 294) e di conclusione di accordi internazionali (art 218). Tale partecipazione si manifesta con modalit ed intensit diverse a seconda dei casi e del tipo di procedura prevista di volta in volta dal Trattato. Il Parlamento gode ormai di un vero e proprio potere generale di pre-iniziativa legislativa. In virt dellart 255 TFUE pu chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate quando reputi necessaria ladozione di un atto dellUE. I Trattati di riforma hanno rafforzato il ruolo del Parlamento:il Trattato di Nizza ha collocato il Parlamento sullo stesso piano della Commissione e del Consiglio quanto alla possibilit di adire la Corte di Giustizia sollevando lazione di annullamento ex art 263 TFUE. Il Trattato di Lisbona ha accresciuto ancor pi il ruolo del Parlamento europeo,estendendo la procedura di codecisione (ex art 251 CE) divenuta procedura legislativa ordinaria (art 294 TFUE) coinvolgendolo nella definizione degli accordi internazionali negoziati dalla Commissione e dal Consiglio ai sensi dellart 218 TFUE attribuendo al Parlamento una posizione equiparata al Consiglio,ampliandone il ruolo nella procedura di revisione dei trattati e accrescendone anche il ruolo di controllo delle funzioni esecutive della Commissione.

Il Consiglio Europeo
Il Consiglio europeo nato dalla prassi delle riunioni al vertice fra i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri,che dal 1961 e fino ai primi anni 70 si sono tenute senza una cadenza regolare,per discutere questioni attinenti alla vita ed allo sviluppo delle Comunit. Tale prassi trov una prima formalizzazione al vertice di 4

Parigi del dicembre 1974,in cui i capi di Stato e di Governo decisero per lappunto di riunirsi come Consiglio Europeo con cadenza periodica (3 volte lanno) e sotto la presidenza del Capo di Stato o di Governo che esercita la presidenza del Consiglio della Comunit. Il Trattato di Lisbona ha inserito il Consiglio Europeo a pieno titolo tra le istituzioni dellUE (art 13 TUE e artt 235 e 236 TFUE);risulta confermato il suo ruolo dimpulso e di definizione degli orientamenti e delle priorit politiche generali,necessari allo sviluppo dellUE. Le novit pi significative introdotte dal Trattato di riforma riguardano la composizione. Ai sensi dellart 15 TUE,il Consiglio europeo composto dai Capi di Stato o di Governo degli stati membri e dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. LAlto rappresentante dellUE per gli affari esteri partecipa ai lavori,senza farne parte. Allesigenza di raccordo con il Parlamento risponde la relazione del Presidente del Consiglio europeo al Parlamento dopo ciascuna riunione. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del Presidente;per quanto riguarda la procedura di voto,il Consiglio europeo si pronuncia per consenso,salvi i casi in cui i trattati dispongono diversamente (art 15). Il Consiglio europeo pu deliberare a maggioranza qualificata o a maggioranza semplice. Non partecipano alla votazione i Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione. Novit rilevante la stabilit attribuita al Presidente,eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo,rinnovabile una volta e preclusivo di ogni mandato nazionale. Il Consiglio europeo ha assunto un ruolo importante nel processo decisionale dellUE,nel processo di formazione delle istituzioni,nella nomina della Commissione (art 17) nella gestione delle procedure di revisione semplificate (art 48) e soprattutto grazie al suo Presidente contribuisce a disegnare il volto esterno dellUE. Lart 14 TUE sancisce che il Consiglio europeo ha un ruolo dimpulso e di definizione degli orientamenti politici generali,necessari allo sviluppo dellUE;e precisa che esso non esercita funzioni legislative. Il Consiglio ha una funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e di sicurezza comune giacch espressamente stabilito,allart 22 TUE,che esso definisce gli interessi e gli obiettivi strategici dellazione esterna dellUE,nonch,le questioni che hanno implicazioni in materia di sicurezza (art 26).

Il Consiglio
(sede Bruxelles) Il Consiglio dellUE composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri,scelti nellambito dei rispettivi governi,normalmente con il rango di Ministri. Eun organo a composizione variabile e si riunisce pertanto in diverse formazioni,il cui elenco adottato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo (art 236 TFUE) ad eccezione delle formazioni affari generali e affari esteri che sono definite dal Trattato (art 16 TUE). Il Consiglio affari generali assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio e rappresenta un momento di collegamento rispetto al Consiglio europeo;il Consiglio affari esteri elabora lazione esterna dellUE secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dellUE. La presidenza delle formazioni del Consiglio esercitata da gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi,secondo un sistema di rotazione paritaria,stabilito da una deliberazione,a maggioranza qualificata,del Consiglio europeo (art 16 TUE). La presidenza ha anche valenza politica,che si pu manifestare sia nella convocazione delle riunioni,sia pi in generale nellimpulso da attribuire ai diversi argomenti di discussione e di deliberazione. Il Consiglio,che ed agisce come istituzione dellUE,in alcuni casi agisce come organo che riunisce gli Stati membri;i rappresentanti si riuniscono e deliberano in quanto tali e non in quanto componenti del Consiglio;e la deliberazione presa da un organo intergovernativo: il caso della nomina della

Corte di Giustizia (art 253 TFUE).


Il Consiglio assistito da un Segretario generale,che ne rappresenta il supporto funzionale ed amministrativo. Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri) composto da rappresentanti diplomatici di tutti gli stati membri accreditati presso lUE, una struttura che con il tempo ha acquisito sempre maggiore rilievo;il suo ruolo stato definitivamente sancito dal Trattato di fusione: responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti dallo stesso Consiglio. Il 5

COREPER un organismo autonomo,cui anche attribuito il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno;coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che preparano lattivit normativa del Consiglio e ne rappresenta al tempo stesso il filtro politico. Al Consiglio stato attribuito un vasto potere normativo e di coordinamento;ai sensi dellart 26 TUE:il Consiglio esercita,congiuntamente al Parlamento europeo,la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Il potere legislativo si manifesta attraverso ladozioni di direttive e di regolamenti le due principali espressioni dellattivit normativa. Le deliberazioni del Consiglio sono prese a maggioranza qualificata;questa maggioranza va calcolata con riferimento alla ponderazione dei voti per ciascuno stato membro,stabilita dallart 16 TUE(teca) e dallart(Nami Fuoco) 238 TFUE. Fino al 31 ottobre 2014 la soglia di validit delle delibere di 255 voti favorevoli della maggioranza degli stati membri quando sono adottate su proposta della Commissione;negli altri casi di 255 voti favorevoli dei 2/3 degli stati membri. A partire dal 1 novembre 2014 per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio,almeno al 65% quando il Consiglio delibera su proposta della Commissione o dellAlto rappresentante. Nel caso in cui la proposta non sia della Commissione o dellAlto rappresentante,per maggioranza qualificata si intende almeno il 72% dei membri del Consiglio che totalizzano il 65% della popolazione. Per alcune deliberazioni richiesta lunanimit: prevista ogni volta che il Consiglio voglia discostarsi dalla posizione formalmente espressa dalla Commissione,ovvero,quando sulla posizione del Consiglio vi sia stato un voto negativo del Parlamento (art 19-21-115-192-346-218-352 TFUE).

La Commissione
La Commissione un organo di individui,nel senso che i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nellinteresse generale della Comunit e non sollecitano n accettano istruzioni da alcun governo,istituzione,organo o organismo (art 17 TUE) fatta eccezione per la figura dellAlto rappresentante dellUE. Istituzione che nel luglio 1967 ha sostituito lAlta Autorit della CECA e le Commissioni CEE ed EURATOM. Fino al 31 ottobre 2014 la Commissione sar composta da un cittadino di ciascuno stato membro,compreso il Presidente e lAlto rappresentante dellUE. A decorrere dal 1 novembre 2014 il numero di membri potrebbe essere ridotto in modo da corrispondere ai 2/3 del numero degli stati membri,a meno che il Consiglio deliberando allunanimit non decida di modificare tale numero. Il mandato dei Commissari rinnovabile ed di cinque anni. La responsabilit di nomina del Presidente e dei membri della Commissione spetta al Consiglio europeo,il quale,tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato consultazioni appropriate,propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di Presidente,proposta che deve essere approvata dal Parlamento con deliberazione a maggioranza dei membri che lo compongono. Ai sensi della DICHIARAZIONE n.11 il Consiglio europeo e il Parlamento sono congiuntamente responsabili dellintero processo che porta allelezione del Presidente della Commissione. Il Consiglio procede,di comune accordo con il Presidente eletto,alladozione dellelenco delle altre persone che intende nominare come commissari,in conformit alle proposte avanzate da ciascun stato membro. La Commissione nel suo insieme sottoposta ad un voto di approvazione del Parlamento europeo,a seguito del quale la Commissione formalmente nominata dal Consiglio europeo,a maggioranza qualificata (art 17 TUE). Al Presidente affidata lorganizzazione interna e il coordinamento dellattivit della Commissione:oltre a definire lindirizzo politico della Commissione,egli gode di un potere piuttosto ampio nella strutturazione e nella ripartizione delle competenze ai singoli Commissari;previa approvazione del collegio,egli nomina i vicepresidenti,ad eccezione dellAlto rappresentante e pu fare rassegnare le dimissioni ai membri della commissione. Nei limiti del principio di collegialit e sotto il diretto controllo e potere direttivo del Presidente ciascun commissario ha la responsabilit di un settore di attivit e pu adottare misure di gestione specifiche. La Commissione ha un ruolo centrale nellassetto istituzionale,in quanto partecipa in modo sostanziale al processo di formazione delle norme,ne controlla la puntuale esecuzione ed ha la rappresentanza dellUE. Il potere di proposta degli atti legislativi esclusivo della Commissione salvo che i trattati non dispongono diversamente. La proposta della Commissione pu anche essere sollecitata dal Consiglio o dal Parlamento o 6

dai cittadini dellUE,in numero di almeno 1 milione,che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri. Alla Commissione spetta lesecuzione del Trattato e degli atti derivati,sotto il duplice profilo del controllo sullosservanza del diritto dellUE e dellesecuzione in senso proprio. Il potere di controllo (art 17 TUE) generale e si intrinseca soprattutto nella verifica dellosservanza degli obblighi da parte degli Stati membri. A tal fine stato predisposto un meccanismo generale di contestazione delle infrazioni (art 258 TFUE) che la Commissione attiva nei confronti dello Stato membro inadempiente a mezzo di una messa in mora e quindi di un parere motivato;e che,in caso di persistente inadempimento conduce al ricorso della Commissione dinanzi alla Corte di Giustizia per laccertamento giurisdizionale dellinfrazione. Sotto il profilo dellesecuzione,la Commissione esercita funzioni di coordinamento,esecuzione e di gestione alle condizioni stabilite dai Trattati (art 17 TUE). Inoltre esercita il potere di esecuzione che,ai sensi dellart 291 n.2 TFUE,atti giuridicamente vincolanti dellUE espressamente le conferiscono,allorch sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione. La Commissione ha un autonomo potere di decisione in alcune ipotesi tassativamente specificate dal Trattato:allart 101 n.3 (esenzioni individuali in materia di concorrenza);allart 106 n.3 (imprese pubbliche);allart 108 n.2 (aiuti di Stato). Nel caso dellart 106 n.3,la Commissione prescinde dalla situazione specifica esistente in uno Stato membro,limitandosi a definire gli obblighi alla cui osservanza sono tenuti tutti,almeno quando lo strumento adottato sia la direttiva.

LAlto rappresentante dellUE


Il Trattato di Lisbona ha introdotto una nuova figura istituzionale:lAlto rappresentante dellUE per gli affari esteri e la politica di sicurezza. La nomina spetta al Consiglio europeo con delibera a maggioranza qualificata e con laccordo del Presidente della Commissione (art 18 TFUE). Soltanto il Consiglio europeo,con la stessa procedura per la nomina pu porre fine al suo mandato. LAlto rappresentante ha il compito di guidare la politica estera e di sicurezza comune,di contribuire con le sue proposte allelaborazione di tale politica e di attuarla in qualit di mandatario del Consiglio (art 18 TUE). LAlto rappresentante riveste un doppio ruolo,in quanto,da un lato,presiede il Consiglio nella formazione affari esteri e dallaltro,fa parte della Commissione essendo uno dei vice-presidenti:vigila sulla coerenza dellazione esterna,ha la responsabilit dello svolgimento dei compiti attribuiti alla Commissione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento con gli altri aspetti dellazione esterna dellUE;nelle materie comprese sulla PESC,conduce a nome dellUE il dialogo politico con i terzi ed esprime la posizione dellUE nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali (art 27 TUE).

La Corte di Giustizia e il Tribunale dellUE


La Corte di Giustizia dellUE listituzione cui stato attribuito il controllo giurisdizionale,da una parte,sulla legittimit degli atti e dei comportamenti delle istituzioni dellUE rispetto ai trattati;dallaltra,sullinterpretazione del diritto comunitario:il controllo in fatto investe anche larmonia del sistema giuridico dellUE complessivamente considerato,in sostanza la compatibilit delle norme,degli atti amministrativi o delle prassi nazionali con il diritto dellUE,trattati e atti di diritto derivato. La Corte di Giustizia dellUE listituzione dellUE ai sensi dellart 13;essa comprende la Corte di Giustizia,il Tribunale e i Tribunali specializzati (art 19 TUE). La Corte di Giustizia composta da un giudice per stato membro ed assistita da avvocati generali (art 19 TUE),il cui numero attualmente fissato in 8 dallart 252 TFUE,potr aumentare su richiesta della Corte di Giustizia con deliberazione unanime del Consiglio. Giudici ed avvocati generali hanno il medesimo statuto e sono nominati di comune accordo dagli stati membri,dunque dalla conferenza dei rappresentanti degli stati membri per la durata di 6 anni,tra personalit che offrano tutte le garanzie dindipendenza e che riuniscano le condizioni per lesercizio,nel Paese di appartenenza,delle pi alte funzioni giurisdizionali o che siano giuristi di notoria competenza (il Trattato di Lisbona ha introdotto lobbligo della previa consultazione di un comitato composto da 7 personalit tra ex membri della Corte di Giustizia e del Tribunale).

Il Presidente della Corte viene eletto tra i giudici per 3 anni;egli dirige lattivit della Corte nel suo insieme,sotto il profilo sia giurisdizionale che amministrativo. Presiede le udienze plenarie,designa il giudice relatore per ogni causa ed esercita tutte le competenze che il regolamento di procedura gli attribuisce. Lavvocato generale ha il compito di presentare pubblicamente conclusioni scritte e motivate nelle cause trattate dinanzi alla Corte. In base allart 252 TFUE le conclusioni dellavvocato generale sono presentate soltanto rispetto a quelle cause che,conformemente allo Statuto della Corte,lo richiedono. Il ruolo di amicus curiae e di difensore del diritto: il ruolo che nel sistema processuale italiano svolge la Procura della Repubblica in alcuni affari civili e il Procuratore generale della Corte di Cassazione,con la differenza che lavvocato generale conclude per iscritto,su tutti i temi sollevati nel giudizio e quasi mai alludienza. La Corte pu sedere sia nella sua composizione plenaria,il c.d. gran plenum,ovvero,nella composizione di piccolo plenum,denominato grande sezione (13 giudici);sia in sezioni di 5 o di 3 giudici. I casi di ricorso alla plenaria sono invece limitate alle cause promosse contro il Mediatore per mancanza delle condizioni necessarie o colpa grave (art 228 TFUE),contro i membri della Commissione per violazione degli obblighi connessi allesercizio delle loro funzioni (art 245 TFUE) e per il venire meno delle condizioni necessarie o colpa grave (art 247 TFUE),contro i membri della Corte dei Conti per mancanza di requisiti previsti o violazione degli obblighi derivanti dalla loro carica (art 286 TFUE). La Corte di Giustizia nomina per un periodo di 6 anni il Cancelliere,che oltre ad esercitare le funzioni normalmente connesse a questa figura,provvede allamministrazione ed alla gestione finanziaria della Corte,sotto la responsabilit del Presidente. LAtto Unico aveva previsto che il Consiglio potesse,con decisione unanime,su domanda della stessa corte di giustizia e previo parere della Commissione e del Parlamento,affiancare alla Corte un altro organo giurisdizionale. Tale previsione ha trovato attuazione in una decisione del 1988 con cui stato istituito il Tribunale di primo grado della Comunit Europea. Il Tribunale divenuto parte integrante dellapparato giurisdizionale comunitario,senza che la sua stessa esistenza dipenda da un atto del Consiglio,il cui potere ora limitato alla definizione dellorganizzazione e delle competenze del nuovo organo. Ai sensi dellart 19 TUE il Tribunale compreso nella Corte di Giustizia dellUE (art 254 TFUE). Composto da almeno un giudice per stato membro,con requisiti sostanzialmente analoghi a quelli dei membri della Corte e nominati con le stesse modalit,previa consultazione del comitato di cui si detto (art 255 TFUE),anche il Tribunale ha sede a Lussemburgo. La competenza del Tribunale,limitata in un primo tempo al contenzioso del personale ed ai ricorsi individuali in materia di concorrenza, stata estesa ai ricorsi diretti (artt 263-265-268-270-278 TFUE),ad eccezione di quelli che lo Statuto riserva alla Corte di Giustizia (art 256 TFUE). Conformemente alle disposizioni introdotte dal Trattato di Nizza,lo Statuto ha alterato il riparto di competenze tra Corte di Giustizia e Tribunale,riservando alla prima soltanto i ricorsi di annullamento e in carenza presentati dalle istituzioni o dagli Stati riguardanti determinati atti del Parlamento e del Consiglio,nonch gli atti della Commissione in tema di cooperazione rafforzata (art 51 statuto). E stata attribuita al Tribunale la competenza a conoscere di tutti ricorsi avverso gli atti della Commissione prescindendo dalla qualit del ricorrente. Lart 256 TFUE conferma che si possa attribuire al Tribunale la competenza a conoscere le questioni pregiudiziali,sia pure in materie specifiche indicate nello Statuto:in questi casi,il Tribunale potr anche decidere di rinviare la decisione alla Corte,qualora ravvisi la necessit di una decisione di principio tale da poter compromettere lunit o la coerenza del diritto comunitario. E inoltre previsto dallart 256 TFUE che la sentenza del Tribunale possa essere sottoposta alla procedura di RIESAME dinanzi alla Corte di Giustizia:potr avvenire eccezionalmente e qualora sussistano gravi rischi che lunit e la coerenza del diritto comunitario siano compromesse. 26 aprile 1999 sancisce la possibilit che il Tribunale decida anche con giudice unico (decisione del Consiglio) Il Trattato di Nizza ha attribuito al Consiglio la facolt di istituire camere giurisdizionali,denominate Tribunali specializzati dal Trattato di Lisbona,competenti a conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in materie specifiche (art 257 TFUE). Il Tribunale della funzione pubblica composto di 7 giudici,nominati per un periodo di 6 anni,rinnovabile. Le decisioni assunte dai Tribunali specializzati possono essere oggetto di impugnazione dinanzi al Tribunale per soli motivi di diritto;eccezionalmente,la sentenza del Tribunale in grado di appello pu essere oggetto 8

della procedura dinanzi ricordata di RIESAME dinanzi alla Corte di Giustizia,ove sussistano gravi rischi che lunit o la coerenza del diritto dellUE siano compromessi.

La Banca Centrale Europea


(sede a Francoforte) Il Trattato di Lisbona ha inserito tra le istituzioni a pieno titolo la Banca Centrale Europea (art 13 TUE e art 282 TFUE). La BCE entrata in funzione con linizio della terza fase dellUnione Economica e Monetaria (UEM),cos come il Sistema Europeo delle Banche Centrali,composto dalla BCE e dalle banche centrali degli Stati membri. La BCE ha un comitato esecutivo composto da un Presidente,un vice-presidente e 4 membri,nominati per 8 anni a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo,su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento e del Consiglio direttivo della BCE. Sul piano delle funzioni,la BCE e le banche centrali nazionali degli stati membri conducono la politica monetaria dellUE (art 282 TFUE). La BCE ha personalit giuridica ed ha il diritto esclusivo di autorizzare lemissione dellEURO. La BCE tenuta a trasmettere al Parlamento,al Consiglio ed alla Commissione un rapporto annuale,con una presentazione poi del Presidente al Parlamento che pu dar luogo ad un dibattito generale (art 284 TFUE). Quanto al SEBC,questo diretto dagli organi decisionali della BCE. Lobiettivo principale del SEBC il mantenimento della stabilit dei prezzi.

La Corte dei Conti


(sede a Lussemburgo) Istituita con il Trattato del 22 luglio 1975 che modificava talune disposizioni finanziarie dei Trattati,la Corte dei Conti compresa formalmente nel novero delle istituzioni di cui allart 13 TUE. E organo di individui ed composta da un cittadino per stato membro,designati dai rispettivi governi tra personalit che abbiano maturato unesperienza nelle istituzioni nazionali di controllo,ovvero,che posseggano qualificazioni specifiche per tale funzione. I membri designati sono nominati dal Consiglio con deliberazione a maggioranza qualificata,previa consultazione del Parlamento (art 286 TFUE) e restano in carica 6 anni. La corte dei conti,oltre ad assistere lautorit di bilancio nellesercizio della funzione di controllo sullesecuzione del bilancio,ha il compito di assicurare il controllo sulla gestione finanziaria dellUE;a tal fine essa esamina tutte le entrate e le spese dellUE e degli organismi da questa creati,tranne espressa conclusione. Alla chiusura dellesercizio,la Corte dei Conti presenta la relazione annuale,con una dichiarazione di affidabilit dei conti e di regolarit delle operazioni comunicata alle altre istituzioni e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale insieme alle risposte delle istituzioni ai suoi rilievi. La corte dei conti legittimata ad agire dinanzi alla Corte di Giustizia limitatamente alla difesa delle proprie prerogative al pari della BCE e del Comitato delle Regioni. I suoi atti,in quanto non vincolanti,non sono impugnabili.

Altri Organi
Un gran numero di organismi,alcuni dei quali creati dai trattati istitutivi o con modifiche intervenute successivamente,altri mediante atti di diritto derivato,altri ancora addirittura con accordi internazionali dei quali lUE parte,intervengono nella vita e nellattivit dellUE in modo pi o meno incisivo. Il Trattato di Lisbona ha classificato il Comitato Economico e Sociale ed il Comitato delle Regioni,entrambi con sede a Bruxelles,come organi consultivi dellUE (art 300 TFUE) Il Comitato Economico e Sociale (CES) composto dai rappresentanti di diverse categorie della vita economica e sociale,per un totale pari a 344,che non potr superare i 350 in base al nuovo art 301 TFUE. I membri sono nominati per 5 anni dal Consiglio sulla base delle proposte presentate da ciascun stato membro,previa consultazione della Commissione ed eventualmente dalle organizzazioni rappresentative dei diversi settori economici e sociali e della societ civile interessati dallattivit dellUE (art 302 TFUE). Il Comitato delle Regioni istituito dal Trattato di Maastricht un organo consultivo. Al pari del CES un organo di individui,i suoi membri sono nominati dal Consiglio,sulla base della proposta degli Stati membri,per un periodo di 5 anni. Il Comitato delle Regioni deve essere consultato nei casi previsti dal Trattato o quando il Consiglio,la Commissione o il Parlamento lo ritengano opportuno;pu anche formulare pareri di propria iniziativa,in particolare quando sia stato consultato il CES su problemi che investono interessi regionali 9

specifici. Tra le novit pi significative introdotto dal Trattato di Lisbona vi il riconoscimento al Comitato delle Regioni del potere di ricorso alla Corte di Giustizia,in particolare per denunciare la violazione del principio di sussidariet,qualora tale violazione sia dovuta ad atti legislativi sui quali richiesta la sua consultazione. Lart 8 del Protocollo n.2 sullapplicazione dei principi di sussidariet e di proporzionalit va letto congiuntamente al 3comma,dellart 263 TFUE,che annovera il Comitato delle Regioni tra i ricorrenti quasi privilegiati,dato che pu impugnare gli atti dellUE soltanto al fine di salvaguardare le proprie prerogative. La Banca Europea per gli Investimenti (BEI) inserita da sempre nello scenario istituzionale comunitario in senso lato,anche se non mai stata compresa tra le istituzioni. La BEI disciplinata dalle conferenti norme del Trattato sul funzionamento (art 308 e 309 TFUE). La BEI opera sui mercati finanziari sostanzialmente come un istituto di credito,anche se non ha fini di lucro e si muove in ogni caso nellottica dello sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato comune. Il Trattato di Maastricht ha introdotto la figura del Mediatore Europeo. Il ruolo quello di un Defensor Civitatis che ha funzioni di controllo sullesecutivo,di difensori di quegli interessi dei cittadini nei confronti dellautorit la cui lesione non sarebbe traducibile in azioni giudiziarie. Egli riceve le denunce di qualsiasi cittadino dellUE,o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede in uno Stato membro relativamente a casi di cattiva amministrazione nellattivit delle istituzioni dellUE,fatta eccezione, ovvio,per la Corte di Giustizia e il Tribunale nellesercizio della funzione giurisdizionale. Sulla base di tale denuncia o anche di propria iniziativa,il Mediatore svolge le indagini che ritiene utili,e in caso di conclusione positiva,ne investe lautorit interessata;questultima gli deve comunicare il proprio punto di vista entro 3 mesi. Allesito della procedura,il Mediatore trasmette una relazione al Parlamento europeo e allistituzione interessata,informando il denunciante del risultato delle indagini. Vi sono inoltre alcune Agenzie che hanno competenze per lo pi tecniche e/o di supporto informativo per gli stati membri e per le istituzioni dellUE. Da un lato,le agenzie assumono compiti delegati delle istituzioni europee,dallaltro,sono localizzate in maniera sparsa sul territorio degli stati membri. Le Agenzie dipendono generalmente dalla Commissione,che mantiene la responsabilit finanziaria. Gli obiettivi delle Agenzie comunitarie possono essere molteplici:alcune agenzie svolgono una funzione di informazione e di coordinamento,altre sono dotate di un potere di adottare decisioni individuali vincolanti o di un potere di raccomandare. Nellambito del settore della cooperazione giudiziaria e di polizia,va menzionato lEurojust,ossia,Unit europea di cooperazione giudiziaria,gi introdotto dal Trattato di Nizza e ulteriormente disciplinato dal Trattato di Lisbona (art 85 TFUE). Esso ha competenze in materia di lotta alla criminalit organizzata,al fine di rafforzare la cooperazione tra le autorit giudiziarie e le altre autorit competenti degli Stati membri responsabili dellazione penale. Tra gli organismi menzionati dal Trattato va altres ricordato lEuropol,il cui compito di sostenere e potenziare lazione delle autorit di polizia e degli altri servizi incaricati dellapplicazione delle legge degli stati membri e la reciproca collaborazione nella prevenzione e lotta contro la criminalit grave che interessa 2 o pi stati membri,il terrorismo e le forme di criminalit che ledono un interesse comune oggetto di una politica dellUE (art 88 TFUE).

Il Ruolo delle Istituzioni:A) nel processo di formazione delle Norme


Il Trattato di Lisbona ha introdotto sostanziali novit quanto alliter di procedura di formazione degli atti. Ai sensi degli artt 14 e 16 TUE la funzione legislativa esercitata congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento;tale competenza pu essere esercitata attraverso la procedura legislativa ordinaria oppure,le procedure legislative speciali,a seconda della specifica previsione dei Trattati. Lart 48 prevede che il Consiglio europeo possa adottare,allunanimit e previa approvazione del Parlamento europeo,una delibera con la quale autorizzi lutilizzo della procedura ordinaria per ladozione di atti legislativi,per i quali previsto,invece,una procedura speciale. Lart 296 TFUE dispone che in presenza di un progetto di atto legislativo sia il Parlamento europeo sia il Consiglio debbano astenersi dalladottare atti non previsti dalla procedura legislativa applicabile allo specifico settore. La funzione normativa esercitata nella sostanza dal Consiglio,con la partecipazione sempre pi significativa del Parlamento. 10

La responsabilit principale in ordine alla realizzazione degli obiettivi ricade sullinsieme degli Stati e dunque sul Consiglio,sia pure con il necessario temperamento del criterio della maggioranza;i membri del Consiglio,in quanto rappresentanti dei governi nazionali,conservano pur sempre una legittimazione e con essa una responsabilit diretta nei confronti dei cittadini. La procedura legislativa ordinaria La procedura legislativa ordinaria disciplinata dallart 294 TFUE. La Commissione presenta una proposta al Parlamento ed al Consiglio. Lart 289 TFUE prevede che gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un gruppo di Stati membri o del Parlamento europeo,su raccomandazione della BCE o su richiesta della Corte di Giustizia o della BEI. Sulla proposta il Parlamento europeo adotta la sua posizione che trasmette al Consiglio. Se il Consiglio approva tale posizione,latto adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Parlamento europeo(art 294). Se,invece,il Consiglio non approva la posizione del Parlamento esprime la sua posizione,in prima lettura,e la comunica al Parlamento,che deve anche essere informato esaurientemente dei motivi che hanno indotto il Consiglio ad adottare quella posizione,cos come della posizione della Commissione. Inizia cos la fase chiamata seconda lettura. Il Parlamento ha 3 mesi di tempo per approvare la posizione del Consiglio,in tal caso latto si considera adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Consiglio. Lo stesso da dirsi se il Parlamento non si pronuncia nei 3 mesi. Il quadro cambia se il Parlamento,a maggioranza dei suoi membri,dichiara di voler respingere la posizione del Consiglio,ovvero,propone emendamenti. Nel primo caso latto si considera non adottato. Se viceversa sono solo proposti degli emendamenti,il Consiglio entro 3 mesi pu accoglierli tutti e procedere cos alladozione dellatto,modificando pertanto la previa posizione,a maggioranza qualificata,ovvero,allunanimit qualora la Commissione abbia espresso parere negativo sugli emendamenti del Parlamento. Nellipotesi in cui il Consiglio non approvi latto in questione,viene attivato il Comitato di Conciliazione (art 294);composto da un numero pari di membri delle due istituzioni e con la partecipazione ai lavori anche dalla Commissione,che ha il compito di favorire il ravvicinamento delle posizioni a confronto,il Comitato di Conciliazione viene convocato dal Presidente del Consiglio,dintesa con il Presidente del Parlamento. Le ipotesi sono 2: il Comitato riesce in 6 settimane a definire un progetto comune,basandosi sulle posizioni del Parlamento europeo o del Consiglio; se entro il termine non stato approvato un progetto comune,latto proposto si considera definitivamente non adottato. Qualora il Comitato approvi un progetto comune inizia la terza lettura. Il progetto dovr essere approvato definitivamente nelle 6 settimane successive,dal Parlamento a maggioranza dei voti espressi e dal Consiglio a maggioranza qualificata;in mancanza dellapprovazione di una delle 2 istituzioni,latto si considera non adottato. Le procedure legislative speciali Una procedura legislativa speciale si ha in tutti i casi in cui i trattati prevedono ladozione di un atto da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o viceversa (art 289 TFUE). Soltanto in 3 casi ladozione dellatto attribuita al Parlamento con la partecipazione del Consiglio: approvazione del proprio statuto (art 223 TFUE); fissazione delle modalit dellesercizio del diritto dinchiesta dello stesso Parlamento (art 226 TFUE); adozione dello statuto e delle condizioni generali per lesercizio delle funzioni del Mediatore europeo (art 228 TFUE). Pi frequenti sono i casi in cui la delibera del Consiglio deve essere preceduta dalla consultazione del Parlamento,che non vincolante ma obbligatoria. La consultazione del Parlamento assume il carattere di elemento sostanziale della validit dellatto,che dunque sar viziato da nullit quando se ne riscontri lomissione. La consultazione rappresenta uno strumento di effettiva partecipazione del Parlamento al processo legislativo dellUE,elemento essenziale dellequilibrio istituzionale ed espressione di un fondamentale principio della democrazia. La procedura di consultazione risulter rispettata solo nel caso in cui il testo definitivo di un atto,quale approvato dal Consiglio,sia sostanzialmente identico a quello contenuto nella proposta su cui il Parlamento aveva espresso il proprio parere. 11

In talune ipotesi ladozione di un atto legislativo subordinata alla previa approvazione del Parlamento europeo. E il caso della procedura uniforme di elezione del Parlamento (art 223 TFUE);accordi di associazione;dellaccordo sulladesione dellUE alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e della libert fondamentali;lammissione di nuovi stati (art 49 TUE). Lapprovazione del Parlamento,in tali casi,oltre che obbligatoria, vincolante;ci implica che il Parlamento dispone anche in tali materie di un sostanziale diritto di veto. la formazione degli atti nel settore della politica estera e di sicurezza comune Secondo lart 30 del Trattato UE,ogni Stato membro,lAlto rappresentante dellUE per gli affari esteri o la politica di sicurezza,o lAlto rappresentante con lappoggio della Commissione possono sottoporre al Consiglio questioni relative alla politica estera e di sicurezza comune e possono presentare rispettivamente iniziative o proposte al Consiglio. Lart 31 TUE impone di regola lunanimit per ladozione di qualunque tipo di decisione,con alcuni correttivi tesi ad attenuare in qualche misura la rigidit che ne deriva ed a scongiurare il rischio dimmobilismo;il Consiglio pu deliberare a maggioranza qualificata quando:adotta una decisione che definisce unazione o una posizione dellUE sulla base di una decisione del Consiglio europeo relativa agli interessi e obiettivi strategici dellUE,nonch una decisione che definisce unazione comune o una posizione dellUE in base a una proposta dellAlto rappresentante dellUE per gli affari esteri e la politica di sicurezza presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a questultimo dal Consiglio europeo di sua iniziativa dellAlto rappresentante;quando adotta decisioni relative allattuazione di una decisione che definisce unazione o una posizione dellUE;quando nomina un rappresentante speciale ex art 18 n.5.

B) nellapprovazione del bilancio


LUE era in origine finanziata con contributi degli Stati membri,cos come lEuratom. Attualmente,lart 311 TFUE sancisce che il bilancio dellUE,fatte salve le altre entrate, finanziato integralmente tramite risorse proprie. Il sistema di finanziamento dellUE fondato su un meccanismo sostanzialmente intergovernativo. La decisione che definisce lammontare delle risorse proprie presa allunanimit ed per giunta sottoposta alle procedure di adattamento degli Stati membri;dunque ha natura convenzionale. Le spese,ai sensi dellart 312 TFUE devono essere contenute entro i limiti delle risorse proprie e sono programmate su base pluriennale attraverso un quadro finanziario,adottato dal Consiglio allunanimit previa approvazione del Parlamento europeo. Art 314 TFUE il Parlamento europeo ed il Consiglio ricevono dalla Commissione una proposta contenente il progetto di bilancio non oltre il 1 settembre dellanno che precede quello di esecuzione del bilancio stesso. Il Consiglio adotta la sua posizione sul progetto di bilancio e la comunica,per la prima lettura,al Parlamento,motivando la sua posizione del Consiglio oppure non deliberare:in entrambe le ipotesi il bilancio adottato. Nel medesimo termine,il Parlamento pu proporre emendamenti,con la maggioranza dei membri. In tale ipotesi inizia la fase della conciliazione:il Presidente del Parlamento,dintesa con il Presidente del Consiglio,convoca senza indugio il Comitato di conciliazione,il quale chiamato a riunirsi soltanto se entro 10 giorni il Consiglio non comunica di approvare tutti gli emendamenti. In caso negativo,il Comitato di Conciliazione,composto dai rappresentanti delle due istituzioni,ha il compito di giungere ad un accordo su un progetto comune,tenendo in considerazione le posizioni delle 2 istituzioni. Se entro 21 giorni dalla convocazione laccordo non viene raggiunto,la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio. Se laccordo raggiunto,Parlamento e Consiglio dispongono di 14 giorni per approvare il progetto comune. Quando la procedura stata espletata,il Presidente del Parlamento constata che il bilancio definitivamente adottato. Lesecuzione del bilancio curata dalla Commissione,in cooperazione con gli Stati membri,nei limiti dei crediti stanziati ed in conformit del principio della buona gestione finanziaria.

C) nella stipulazione di accordi internazionali


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LUE ha la capacit di stipulare accordi internazionali,con Stati terzi e con altre organizzazioni internazionali. Lart 47 TUE afferma LUE ha personalit giuridica. Il Trattato attribuisce espressamente allUE il potere di stipulare accordi tariffari e commerciali,nel contesto delle competenze relative alla politica commerciale comune (art 206 TFUE);nonch accordi di associazione con uno o pi stati terzi o con organizzazioni internazionali (art 217 TFUE). E ben chiaro gi dallart 207 TFUE che la materia della politica commerciale comprende tutti gli accordi sugli scambi di merci. Inoltre,si riconosciuto che il potere si estendeva anche agli accordi che comprendevano i prodotti di cui allart 71 del Trattato CECA;a quelli sul commercio dei prodotti agricoli,anche se le misure interne di attuazione si fondano sullart 43 TFUE. Lart 207 TFUE ha compreso nellambito della politica commerciale comune,gli scambi di servizi,gli aspetti commerciali della propriet intellettuale,gli investimenti esteri e diretti e le misure di protezione commerciale. Le modalit di esercizio della competenza dellUE a stipulare accordi internazionali sono disciplinate dallart 218 TFUE,che attribuisce al Consiglio la fase di avvio dei negoziati,definizione delle direttive di negoziato,autorizzazione alla firma e conclusione;il Consiglio autorizza lavvio dei negoziati su raccomandazione della Commissione o dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. E sempre il Consiglio competente a designare il negoziatore o il responsabile della squadra di negoziato,in ragione della materia oggetto dellaccordo. Il Consiglio adotta poi,con delibera a maggioranza qualificata una decisione relativa alla conclusione dellaccordo. Sulla stipulazione degli altri accordi internazionali,il Parlamento chiamato a formulare semplicemente un parere prima della conclusione dellaccordo. E previsto che il Parlamento europeo,il Consiglio o la Commissione possono domandare alla Corte di Giustizia un parere circa la compatibilit di un accordo con i trattati.

Capitolo II Le Norme Convenzionali


Norme primarie del sistema giuridico dellUE sono anzitutto le norme convenzionali,contenute negli originari trattati istitutivi delle Comunit europee ed in quegli accordi internazionali che successivamente sono stati stipulati per modificare ed integrare i primi:TUETRATTATO SULLUE ed TFUETRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELLUE. Tali norme regolano in via primaria la vita di relazione allinterno dellUE,creando situazioni giuridiche soggettive in capo agli Stati membri,alle istituzioni europee e ai singoli. Le stesse norme,attribuiscono a loro volta forza e portata normativa agli atti delle istituzioni dellUE,che per ci stesso,ponendosi al secondo livello del sistema,formano il diritto europeo derivato. Al TUE ed al TFUE va aggiunta anzitutto la Carta dei Diritti Fondamentali che solo con il Trattato di Lisbona ha lo stesso valore giuridico dei Trattati (art 6 TUE). La natura giuridica dei trattati istitutivi,nonch delle integrazioni e modificazioni convenzionali intervenute nel corso degli anni, quella di accordi internazionali nel senso pieno e proprio di tale espressione. I Trattati sono stati concepiti come strumento dellintegrazione europea,dunque,molto di pi di un mezzo per coordinare politiche e armonizzare legislazioni. La sfera di applicazione territoriale del diritto dellUE coincide con quella dellinsieme dei diritti nazionali. Lart 52 TUE enumera per esteso gli Stati membri cui si applica;la corrispondente disposizione del Trattato EURATOM (art 198) si riferisce anche ai territori,europei e non,degli stati membri sottoposti alla loro giurisdizione. Per alcuni territori degli stati membri sono previsti regimi particolari. Alcuni di essi sono sottratti del tutto allapplicazione dei Trattati (ISOLE FAR OER e le zone di CIPRO);altri vi sono sottoposti solo nei limiti espressamente sanciti dai conferenti trattati di adesione (ISOLE DI MAN e ISOLE NORMANNE);i dipartimenti francesi doltremare,nonch,le AZZORRE,MADEIRA e le CANARIE possono essere oggetto di misure specifiche in considerazione delle particolari condizioni geoeconomiche in cui versano. I c.d. Paesi e territori doltremare di cui allallegato II dei Trattati,sono sottoposti allo speciale regime di associazione stabilito dalla parte IV del TFUE,e quindi esclusi dalla sfera di applicazione. Lart 355 TFUE non esclude che le norme europee possano produrre effetti anche al di fuori del territorio UE. E il caso delle norme sulla concorrenza,per le intese che producano effetti nel mercato comune pur se 13

realizzate in Paesi Terzi;delle norme sulla circolazione delle persone,che trovano applicazione anche rispetto ad attivit lavorative esercitate in uno Stato terzo.

La Revisione dei Trattati ed il Diritto di Recesso


La revisione dei Trattati dellUE disciplinata dallart 48 TUE che prevede una procedura di revisione ordinaria e due procedure di revisione semplificate. La procedura di revisione ordinaria pu essere attivata da uno Stato membro,dal Parlamento o dalla Commissione,tutti abilitati a sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i Trattati. Lart 48 TUE espressamente sancisce che tali progetti possono essere diretti ad accrescere o a ridurre le competenze attribuite allUE nei Trattati. I Progetti sono trasmessi al Consiglio europeo e notificati ai Parlamenti nazionali. Consultati il Parlamento europeo e alloccorrenza la Commissione,il Presidente del Consiglio europeo convoca una Convenzione dei rappresentanti dei Parlamenti nazionali,dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri,del Parlamento europeo e della Commissione. Il Consiglio pu decidere a maggioranza semplice di non convocare la convenzione qualora si tratta di modifiche la cui entit non lo giustifichi. La convenzione tenuta ad esaminare i progetti di modifica e ad adottare,per consenso,una raccomandazione che invia a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli stati membri. Le modifiche cos adottate dovranno poi,per poter entrare in vigore,essere ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. Entrambe le procedure semplificate attribuiscono un ruolo preminente al Consiglio europeo ed escludono la convocazione tanto della convenzione quanto della conferenza dei rappresentanti dei governi degli stati membri. La prima di tali procedure prevista per la modifica esclusivamente della parte III del TFUE,relativa alle politiche ed alle azioni interne dellUE. I progetti volti a modificare la parte III TFUE sono inoltrati al Consiglio europeo da qualsiasi stato membro,dal Parlamento o dalla Commissione. Il Consiglio europeo adotta una decisione al riguardo,deliberando allunanimit e previa consultazione del Parlamento europeo,della Commissione o della BCE. La decisione entra in vigore previa approvazione degli stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali (art 48 TFUE). La seconda procedura semplificata contempla due ipotesi: la prima concerne la possibilit che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata e non allunanimit,laddove richiesta,nelladozione di decisioni relative al TFUE o alla parte V del TUE,tranne che tali decisioni abbiano implicazioni militari i rientrano nel settore della difesa; la seconda ipotesi concerne la possibilit per il Consiglio di adottare atti legislativi secondo la procedura legislativa ordinaria e non secondo una procedura legislativa speciale,laddove prevista. In entrambi i casi liniziativa presa dal Consiglio europeo allunanimit previa approvazione del Parlamento europeo 9. La proposta di modifica poi trasmessa ai Parlamenti nazionali che,entro 6 mesi,possono respingerla ed allora la decisione non adottata,ovvero,in assenza di opposizione,la decisione adottata dal Consiglio europeo ed entrer in vigore senza ulteriore ratifica o approvazione da parte dei Stati membri. La natura internazionalistica dei Trattati dellUE confermata altres dal diritto di recesso,disciplinato dallart 50 TUE. Tale esplicita disposizione stata introdotta dal Trattato di Lisbona. Con lart 50 TUE stata introdotta una procedura dettagliata e precisa per cui ogni Stato membro pu decidere di recedere dal sistema dellUE,conformemente alle proprie norme costituzionali. Lintenzione di recedere va notificata dallo stato membro interessato al Consiglio europeo che formula specifici orientamenti al tal riguardo. La conclusione dellaccordo regolata dalla procedura di cui allart 218 TFUE,con la differenza che lo Stato recedente,non parteciper ai negoziati dalla parte dellUE,n prender parte alladozione della decisione in seno al Consiglio. ++

La ripartizione di competenze tra lUE e gli Stati Membri


Nel Trattato di Lisbona il Titolo I della Parte I del TFUE, dedicato espressamente allenunciazione di Categorie e settori di competenza dellUE. Accanto ai numerosi obiettivi,nuovi o diversamente formulati dellUE,nel Trattato di Lisbona a fin troppe riprese richiamato il principio delle competenze di attribuzione. Lart 5 TUE sancisce che la delimitazione delle competenze si basa sul principio di attribuzione e che lesercizio delle stesse resta regolato dai principi di sussidariet e di proporzionalit. Al 2comma 14

della stessa norma ribadito che lUE agisce nel rispetto dei limiti delle competenze che le sono state attribuite dagli Stati nei trattati per perseguire gli scopi da essi prefissati. Lart 5 TUE opera come norma di rinvio simultaneo a tutte le competenze che i Trattati attribuiscono allUE. Non pu dubitarsi che tra le competenze che le sono attribuite vanno annoverate sia quelle cui i Trattati fanno espresso riferimento sia quelle cui fatto implicito rinvio. La competenza dellUE pu avere origine dallart 352 TFUE (clausola di flessibilit) che predispone una formale procedura per lampliamento dei poteri,che seppur non espressamente attribuiti,sono tuttavia necessari per il raggiungimento dei fini assegnati allorganizzazione dei medesimi trattati. Tale norma attribuisce al Consiglio il potere di adottare,allunanimit,su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento,le disposizioni del caso quando unazione dellUE,pur non espressamente prevista,si renda necessaria per raggiungere uno degli obiettivi fissati dai Trattati. Lart 352 TFUE prevede una formale procedura per lintegrazione dei poteri delle istituzioni,integrazione da effettuarsi nel rispetto di limiti e condizioni previsti dalla stessa norma;tali poteri sono stati interpretati almeno nella fase iniziale in modo estensivo dalla Corte di Giustizia. Attraverso luso dellart 352 stata legittimata lazione dellUE in settori quali la politica regionale e dellambiente,la politica industriale e del consumatore,la politica energetica e del turismo. Lambito dazione dellUE non illimitato,ma deve essere contenuto nei limiti segnati dai trattati. Lultima parte del 2comma dellart 5 TUE,ricorda che Qualsiasi competenza non attribuita allUE nei trattati appartiene agli Stati membri,che esattamente il contenuto del principio delle competenze di attribuzioni,principio fondamentale e pacifico del sistema,secondo il quale le funzioni normative restano agli Stati e lattribuzione allUE costituisce leccezione. Ai sensi dellart 2 TFUE,le competenze dellUE sono distinte in esclusive e concorrenti. Accanto alle 2 categorie classiche,ne vengono inserite altre di natura e intensit diversa;le competenze rivolte a sostenere,completare e coordinare lazione degli stati membri di cui agli art 5 e 6 TFUE;la competenza per definire o attuare una politica estera e di sicurezza comune art 4 TFUE. Nei settori di competenza esclusiva stabilito che soltanto lUE pu emanare atti giuridicamente vincolanti. Lart 3 TFUE elenca espressamente i settori di COMPETENZA ESCLUSIVA. La competenza elusiva prevista per la conclusione di accordi internazionali contemplati in atto legislativo dell'Unione,ovvero,necessari per esercitare competenze interne,o,ancora,in grado di incidere su norme comuni o di modificarne la portata. Quanto ai settori di COMPETENZA CONCORRENTE,essi possono essere oggetto di attivit legislativa sia da parte dellUE sia da parte degli Stati. Lesercizio della competenza statale,nellart 2 TFUE costituito in termini residuali rispetto a quello dellUE,giacch espressamente affermato che la competenza statale possa essere esercitata soltanto qualora le istituzioni non abbiano fatto uso della propria,oppure qualora abbiano deciso di cessare di esercitare la propria. Gli stati dispongono dellintera competenza normativa qualora lUE si astenga da qualsiasi forma dintervento. Lart 4 TFUE enumera i principali settori di competenza concorrente. Accanto alle competenze ricordate,ne vanno annoverate altre di diversa portata,di cui fatto riferimento negli art 5 e 6 TFUE. La prima disposizione affida al Consiglio il compito di fissare gli indirizzi di massima delle politiche economiche nazionali;ed attribuisce allUE il coordinamento delle politiche occupazionali,mediante la definizione di orientamento e delle politiche sociali. Gli Stati mantengono singolarmente piena libert di definire le proprie politiche economiche,occupazionali e sociali,fatta salva,da un lato,lindividuazione di parametri di regolazione condivisi dal Consiglio;dallaltro,lesigenza di uno stretto e puntuale coordinamento in sede europea. La seconda disposizione introduce le azioni intese a sostenere,coordinare o completare lazione degli stati membri qualora,nei settori indicati si programmino misure di finalit europee. Lenunciazione del principio di sussidariet si trova dopo quello di attribuzione,a conferma della sua vera funzione di criterio flessibile attraverso il quale lesercizio di determinate competenze viene spostato in capo allUE o lasciato agli Stati membri sulla base di valutazioni di merito. Lintervento dellUE nelle materie di competenza non esclusiva costruito in termini negativi e vincolato al verificarsi di una duplice condizione,ovvero,che lazione dellUE per la portata o gli effetti sia pi adeguata di quella a livello statale,regionale e locale e che gli obiettivi non possono essere sufficientemente realizzati dagli 15

stati membri. LUE deve risultare pi idonea rispetto ad uno stato membro a disciplinare un settore non tanto per il carattere transfrontaliero dellazione da porre in essere,quanto per il grado di impatto che intende conferire allazione medesima. La portata e lintensit dellazione dellUE devono essere valutate,poi,in rapporto al principio di proporzionalit,che impone di graduare i mezzi prescelti rispetto alle caratteristiche dellobiettivo di volta in volta perseguito. Si dovr pertanto scegliere fra un intervento di tipo legislativo-regolamentare ed altre azioni,quali il mutuo riconoscimento,la raccomandazione,lincentivazione di forme di cooperazione fra gli stati membri,ladesione a convenzioni internazionali. Il principio di proporzionalit impone che lesercizio di una determinata competenza risponda a 3 requisiti sostanziali: esso deve essere utile e pertinente per la realizzazione dellobiettivo per il quale la competenza stata conferita; deve essere necessario e indispensabile:qualora per il raggiungimento dello scopo possano essere impiegati vari mezzi,la competenza sar esercitata in modo da recare meno pregiudizio ad altri obiettivi o interessi degni di eguale protezione; se queste condizioni sono soddisfatte sar poi necessario provare che esista un nesso tra lazione e lobiettivo. Il Protocollo sullapplicazione dei principi di sussidariet e di proporzionalit attribuisce ai Parlamenti nazionali un ruolo autonomo rispetto allo Stato membro di appartenenza;ai Parlamenti nazionali affidato il controllo del rispetto del principio di sussidariet, EX ANTE ed EX POST. Nella fase EX ANTE,la Commissione tenuta a trasmettere ogni sua proposta e ogni proposta modificata contemporaneamente a Parlamenti Nazionali ed al legislatore dellUE. Tale proposta deve essere motivata alla luce del principio di sussidariet e di proporzionalit. Ogni Parlamento nazionale pu presentare ai Presidenti del Parlamento europeo,della Commissione,entro 8 settimane,un parere motivato in cui dovranno essere contenute le ragioni per le quali la proposta ritenuta non conforme al principio di sussidariet. I Parlamenti nazionali possono presentare ricorso per violazione del principio di sussidariet. Ad essi riconosciuto un ruolo importante anche in fase di controllo EX POST che vede protagonista il giudice dellUE,di cui noto latteggiamento improntato a grande prudenza nel valutare la legittimit degli atti dellUE alla luce del principio in parola.

I Principi del Diritto dellUE


Nel sistema dellUE non esiste una norma di contenuto analogo allart 38 dello statuto della Corte Internazionale di Giustizia,norma che prevede lapplicazione di principi generali di diritto riconosciuti dalle Nazioni civili. Soltanto lart 340 TFUE si limita a rinviare ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri:essa stata utilizzata per evocare ed applicare principi comuni agli ordinamenti nazionali anche in materie diverse. Si tratta di principi propri del diritto dellUE,a tutti gli effetti e a titolo originario,che non sono affatto presi soltanto a prestito di volta in volta da altri sistemi giuridici. Di frequente e significativa applicazione il principio della certezza del diritto,nei suoi numerosi e diversi aspetti. Il principale profilo riguarda la trasparenza dellattivit dellamministrazione,nel senso che la normativa dellUE deve essere chiara e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti,in modo che possano agire in modo adeguato;lo stesso dicasi per lattivit richiesta alle amministrazioni nazionali. Al principio della certezza del diritto si fatto riferimento in tema di termine ragionevole dato alla Commissione per pronunciarsi sulla compatibilit di aiuti statali notificati;di termine di decadenza ai fini di un ricorso in carenza;per affermare la non retroattivit degli atti rispetto alla data di pubblicazione,salvo eccezioni;nonch per stabilire che la sentenza di annullamento di un atto o la sentenza pregiudiziale da cui si desume lillegittimit di una normativa nazionale possa avere eccezionalmente effetti EX NUNC. Un aspetto ulteriore e di rilievo del principio della certezza del diritto il principio del legittimo affidamento,espressamente ritenuto parte dellordinamento giuridico dellUE ed utilizzabile come parametro di legittimit degli atti. In talune occasioni i due principi sono stati applicati contestualmente,luno per definire la regola e laltro per limitarne leccezione. Il principio del legittimo affidamento viene in rilievo nellipotesi di modificazione improvvisa di una disciplina e la sua violazione pu costituire motivo di invalidit della nuova disciplina;rileva nel caso che 16

lamministrazione abbia fatto nascere nellinteressato,con il suo comportamento o addirittura con le sue informazioni,una aspettativa ragionevolmente fondata;in tema di revoca di atti individuali illegittimi,possibile entro un termine ragionevole e tenuto conto del legittimo affidamento maturato dal destinatario. Non si pu invocare il legittimo affidamento se sia fondato su un errore o comunque quando il comportamento invocato sia illegittimo;non lo si pu invocare rispetto ad una prassi nazionale non conforme al diritto dellUE;n un operatore avvertito pu far valere il legittimo affidamento rispetto alla permanenza di una disciplina che la Commissione abbia ampio potere discrezionale di modificare. Il principio di proporzionalit anche esso compreso tra i principi generali del diritto dellUE. Esso consente di verificare la legittimit di un atto che imponga un obbligo,ovvero,una sanzione in base alla sua idoneit o necessit rispetto ai risultati che si vogliono conseguire. Il principio richiede che la sanzione in caso di violazione di un obbligo imposto dal diritto dellUE non sia pi grave di quanto necessario;o che in caso di alternativa tra misure diverse nei confronti degli operatori sia adottata quella che impone oneri minori o quella meno restrittiva. Il principio di proporzionalit pu soccorrere per verificare la legittimit dellesercizio della facolt di deroga concessa agli stati membri in vista di particolari esigenze. Un principio sovente utilizzato come chiave di lettura delle norme comunitarie quello delleffetto utile,che impone unapplicazione o anche una interpretazione delle stesse che sia funzionale al raggiungimento delle loro finalit. Di rilievo anche la portata attribuita al principio di precauzione,sancito dal Trattato con riguardo alla tutela dellambiente (art 191 TFUE),ma che la Corte di Giustizia ha definito come un principio generale che impone ladozione di misure atte a prevenire rischi per la sicurezza e la salute,oltre che per lambiente. La giurisprudenza ha fatto ricorso pi volte e in contesti anche diversi al principio della leale cooperazione,ricavandolo,o,collegandolo allart 4 n.3 TUE,limitandosi,per,ad unaffermazione di principio molto ampia,nel senso che il contenuto dellobbligo di cooperazione dipende dalle disposizioni materiali del Trattato che di volta in volta vengono in rilievo,con riferimento anche alla struttura complessiva del sistema. Diversi significati del principio di leale cooperazione: 1 in quanto dovere di leale cooperazione degli organi nazionali nei confronti delle istituzioni dellUE,il principio venuto anzitutto in rilievo come obbligo di facilitare le istituzioni stesse nellassolvimento dei loro compiti. Si rilevato il dovere dello stato membro,nel corso di una procedura di infrazione in base allart 258 TFUE di dare tutte le informazioni richieste alla Commissione o almeno di motivarne il rifiuto;di agevolare le inchieste ed i controlli della Commissione,ad esempio,di comunicare le misure adottate in attuazione di una direttiva. Il dovere di cooperazione delle autorit nazionali venuto in rilievo come dovere di contribuire alla realizzazione degli obiettivi del Trattato,persino in carenza del legislatore dellUE. Lipotesi comprende 2 figure diverse. La prima quella in cui lo Stato membro,pur in assenza di misure di armonizzazione, comunque in grado di assicurare al singolo lesercizio di una libert fondamentale prevista dal Trattato. La seconda ipotesi quella dellobbligo affermato in capo agli stati membri di adottare misure temporanee fino alladozione di misure dellUE in materia di organizzazione comune dei mercati,cio,in un settore dove la competenza dellUE esclusiva. Il dovere di cooperazione degli stati membri verso la comunit venuto in rilievo al fine di garantire la portata e leffettivit del sistema giuridico dellUE e con questo la piena efficacia dei diritti attribuiti ai singoli da norme dellUE. Gli stati membri,cos come sono tenuti ad adottare le misure necessarie perch i singoli possano godere al meglio dei diritti loro attribuiti dal sistema giuridico dellUE,allo stesso modo sono tenuti a garantire che i singoli osservino gli obblighi loro imposti dal diritto dellUE e pertanto ad utilizzare misure idonee ad assicurare tale risultato. Il principio di leale cooperazione impone agli stati membri di adottare tutte le misure idonee a garantire lefficacia del diritto dellUE,ivi comprese sanzioni penali,comunque effettive,proporzionali e dissuasive. Lobbligo di assicurare il puntuale e pieno esplicarsi dellefficacia delle norme dellUE riguarda tutti gli organi degli stati membri,dal giudice allamministrazione agli enti locali;mentre la sua mancata osservanza pu dar luogo anche ad una procedura dinfrazione. 2 Il principio sancisce anche un obbligo di leale cooperazione reciproca,sia per la soluzione di problemi specifici,sia come connotazione dei rapporti tra istituzioni e stati membri. Ed stato utilizzato per 17

affermare un obbligo di collaborazione tra stati membri in funzione di una pi corretta applicazione del diritto dellUE;in secondo luogo,il principio stato invocato anche in relazione ai rapporti tra le istituzioni,in particolare in materia di bilancio,per valutare la legittimit della loro azione,spesso oggetto di accordi interistituzionali che richiedono un continuo dialogo. 3 E stato affermato lobbligo di cooperazione delle istituzioni dellUE nei confronti degli stati membri. A fronte di una richiesta disattesa di un giudice nazionale alla Commissione di fornire informazioni utili raccolte in una procedura da funzionari dellUE,la Corte ha rilevato lobbligo della Commissione di prestare la massima collaborazione,in quanto,il dovere di leale cooperazione sancito dal Trattato non a senso unico. In materia di concorrenza stato affermato il dovere della Commissione di fornire alle autorit ed ai giudici nazionali ogni informazione utile. Il principio di leale cooperazione viene in rilievo soprattutto quando la realizzazione di un obiettivo del Trattato richieda un esercizio coordinato delle competenze sia delle istituzioni dellUE che di quelle nazionali. Si tratta di un principio di grande rilievo del funzionamento del sistema,nella misura in cui questo si fonda sulla sinergia tra stati membri e istituzioni dellUE per lapplicazione delle norme. Lart 4 n.3 TUE sancisce il principio di leale cooperazione per stabilire lobbligo per lUE e gli stati membri al rispetto e allassistenza reciproca nelladempimento dei compiti derivanti dai trattati;lobbligo per gli stati membri di adottare ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare lesecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dellUER;lobbligo per gli stati membri di facilitare lUE nelladempimento dei suoi compiti,astenendosi da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dellUE.

Il Principio di eguaglianza
Il principio di eguaglianza trova nel Trattato riconoscimento espresso e generale nella forma di un divieto di discriminazione fondato sulla nazionalit (art 18 TFUE),con applicazioni specifiche relativamente alle libert di circolazione delle merci e dei servizi e alla libert di stabilimento. Il principio si ritrova anche nella disciplina concernente le organizzazioni comuni di mercato,lart 40 n.2,2 comma TFUE,prevedendo lesclusione di qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori dellUE;e all art 157 TFUE,in cui viene sancito in termini generali il principio della parit di retribuzione fra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore. Laffermazione che il principio generale di eguaglianza rappresenta uno dei principi fondamentali del diritto dellUE costituisce ormai una costante della giurisprudenza della Corte,che ha,per tale via ampliato la protezione dei singoli. Il principio di non discriminazione,ad esempio in base allet, un principio generale del diritto dellUE,che con il Trattato di Lisbona ha lo stesso valore giuridico dei Trattati;tale principio per ci stesso provvisto di effetto diretto e prescinde dalle condizioni di applicabilit della direttiva che lo disciplina,tanto da imporre al giudice nazionale la sua applicazione in luogo di una legge nazionale confliggente anche prima della scadenza del termine di trasposizione e in una controversia tra privati. Il divieto di discriminazioni sancito dal Trattato stato da sempre interpretato dalla Corte nel senso tradizionale,che fatto divieto di trattare in modo diverso situazioni simili,ovvero,di non trattare in modo identico situazioni diverse. Ci che emerge con sufficiente chiarezza dalla giurisprudenza il riconoscimento pieno del principio di uguaglianza in quanto tale,anche in fattispecie rispetto alle quali non espressamente previsto alcun divieto di discriminazione. Non sono illegittime solo le violazioni palesi del principio di uguaglianza,ma anche le discriminazioni dissimulate o indirette. Il divieto di discriminazione in base alla nazionalit investe anche quelle discriminazioni fondate su parametri diversi da quello della nazionalit,ma che di fatto conducono al medesimo risultato,vale a dire a negare al cittadino dellUE i benefici accordati ai nazionali. Nel dare applicazione al principio della parit retributiva di cui allart 157 TFUE, la giurisprudenza costante nel considerare in violazione di tale principio quelle normative nazionali che,pur fondate su criteri apparentemente neutri,finiscono con lo sfavorire comunque le donne. Il principio della parit di retribuzione stato oggetto di applicazioni molto ampie e significative,fino ad identificarsi,anche per effetto di numerose normative intervenute nella materia,con un generale principio di eguaglianza nei rapporti di lavoro. 18

La Corte ha inteso garantire unuguaglianza sostanziale e non meramente formale. La giurisprudenza in materia di parit uomo-donna nella vicenda del rapporto di lavoro complessivamente intesa ne la testimonianza pi significativa. Leliminazione di ogni discriminazione fondata sul sesso parte dei principi generali di cui la stessa Corte tenuta a garantire losservanza.

La Tutela dei Diritti e la Carta dei Diritti Fondamentali dellUE


La Corte ha affermato,nei primi anni 60,lirrilevanza sul piano del diritto dellUE dei diritti fondamentali tutelati nelle costituzioni degli stati membri e la propria incompetenza a garantire il rispetto di norme interne,anche costituzionali,in vigore nelluno o nellaltro stato. Il suo principale interesse era evidentemente quello di assicurare lautonomia ed il primato del diritto dellUE sul diritto interno,nonch la sua uniformit entro il territorio dellUE che rischiava di essere pregiudicata dalla subordinazione di tale diritto a norme nazionali. Un decennio pi tardi la Corte di Giustizia volta pagina. La Corte afferma che i diritti fondamentali quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli stati membri e dalla convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti delluomo (CEDU),fanno parte dei principi giuridici generali di cui essa garantisce losservanza. In sostanza la Corte si cos riservata il compito di verificare di volta in volta il rispetto dei diritti fondamentali,beninteso nelle situazioni in cui rileva la disciplina dellUE e non la sola disciplina interna. Il controllo della Corte,rispetto al parametro dei diritti fondamentali,investe: gli atti dellUE; gli atti o comportamenti nazionali che danno attuazione al diritto dellUE; le giustificazioni addotte da uno stato membro per una misura nazionale altrimenti incompatibile con il diritto dellUE. DIRITTI FONDAMENTALI DIRITTO DI PROPRIETA;DIRITTO AL LIBERO ESERCIZIO DI UNATTIVITA ECONOMICA O PROFESSIONALE;LIRRETROATTIVITA DELLE NORME PENALI,IL PRINCIPIO DEL NE BIS IN IDEM,LA PREVISIONE LEGALE DEI REATI E DELLE PENE,IL RISPETTO DEI DIRITTI DELLA DIFESA,IL PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO,IL DIRITTO AD UN PROCESSO EQUO ED ENTRO UN TERMINE RAGIONEVOLE,IL DIRITTO AL RISPETTO DELLA VITA PRIVATA E DELLA DIGNITA UMANA,nonch,DELLA VITA MILITARE,IL DIRITTO A NON RENDERE DICHIARAZIONI SUSCETTIBILI DI PREGIUDICARE LO STESSO DICHIARANTE,LINVIOLABILITA DEL DOMICILIO,LA LIBERTA DI ESPRESSIONE,IL PLURALISMO NELLINFORMAZIONE,IL DIRITTO AD UNA BUONA AMMINISTRAZIONE. Un cenno specifico merita il riconoscimento come principio generale,rinvenibile anche agli artt 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti delluomo,del diritto alla tutela giurisdizionale piena ed effettiva,riconoscimento che ha avuto un ruolo fondamentale nello sviluppo del sistema dellUE. La giurisprudenza ha sviluppato il principio delleffettivit della tutela giurisdizionale soprattutto in vista dellesigenza di uniformit del livello di tutela nellUE. La tutela dei diritti attribuiti da norme dellUE deve essere almeno pari a quella prevista per i diritti conferiti da norme nazionali (principio di equivalenza);il principio che il sistema nazionale di rimedi giurisdizionali deve essere tale da non rendere praticamente impossibile o eccessivamente gravoso lesercizio dei diritti attribuiti al singolo da norme dellUE (principio di effettivit). Solo con la Dichiarazione comune del 5 aprile 1977,il Consiglio e la Commissione si sono impegnati a rispettare,nellesercizio dei loro poteri,i diritti fondamentali quali risultanti dalle Costituzioni degli stati membri,nonch dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali. Un punto di riferimento di maggior rilievo stato lart 6 del Trattato di Maastricht sullUE,in base al quale lUE rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea dei diritti delluomo e delle libert fondamentali,firmata il 4 novembre 1950. La norma in questione ha rivestito un importanza notevole,perch ha qualificato espressamente i diritti fondamentali come principi generali del diritto dellUE. Ladesione non avvenne per ovvi motivi: i giudici sulla competenza hanno sostenuto che ladesione alla Convenzione avrebbe determinato una modificazione sostanziale del regime imposto dal diritto dellUE in tema di difesa dei diritti 19

fondamentali,nonch,linserimento dellUE in un sistema istituzionale internazionale distinto;tale modifica avrebbe rilevanza costituzionale e come tale esulerebbe dai limiti dellart 308 del Trattato (oggi art 352 TFUE),nonch,dalla competenza esterna collegata ad una competenza interna effettivamente esercitata. In ogni caso,si raccoglieva nuovi consensi lidea di dotare lUE di un proprio catalogo scritto di diritti fondamentali. Nel 1999 il Consiglio europeo di Colonia a deliberare la predisposizione di una Carta dei Diritti Fondamentali dellUE,affidandone la redazione ad un apposito organismo,la Convention,composto da rappresentanti dei Parlamenti Nazionali,del Parlamento Europeo,della Commissione e dei Capi di Stato e di Governo. In occasione del Consiglio europeo di Nizza del 7 dicembre 2000,la Carta,articolata in 54 art pi un breve preambolo, dunque solennemente proclamata ad opera del Parlamento,della Commissione e del Consiglio. Nella Carta si ritrovano tutti i diritti che la Corte di Giustizia aveva fino a quel momento garantito in via giurisprudenziale e pochi di pi,dalla libert di espressione e di informazione alla parit tra uomini e donne,dal diritto di propriet al rispetto della vita privata e familiare,dal diritto al giudice al diritto ad una buona amministrazione. Lo scopo delliniziativa non era quello di innovare,ma rendere esplicita e solenne laffermazione di una serie di valori,nei limiti e secondo il quadro di competenze gi delineato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia. Limpegno di Colonia di rendere solo pi visibile la tutela dei diritti fondamentali stato confermato anche nellart 51 della Carta,dove si precisato che essa non introduce competenze nuove o compiti nuovi per la Comunit e per lUE,ne modifica le competenze e i compiti nuovi per la Comunit e per lUE,n modifica le competenze e i compiti definiti dai Trattati. La Carta ha lo stesso valore giuridico dei Trattati;ha rappresentato un passo in avanti del processo dintegrazione,nella misura in cui ha accompagnato sul piano dei valori un cammino sicuro verso lintegrazione politica.

Il Diritto dellUE derivato


Il sistema normativo dellUE comprende un ventaglio di atti giuridici adottati dalle istituzioni dellUE,nei limiti delle competenze e con gli effetti che i Trattati sanciscono. Sono atti destinati ad incidere in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici interni e sulle posizioni giuridiche dei singoli,talvolta senza che occorra un intervento formale del legislatore e/o dellamministrazione nazionale. E,questo,linsieme degli atti che si definisce comunemente diritto derivato dellUE,espressione che ne coglie,da un lato,la purezza dellorigine,dal altro lato,la forza derivata dai Trattati istitutivi,in applicazione e per lattuazione dei quali gli atti dellUE vengono adottati. Nellambito del sistema finora delineato va inquadrato lart 288 TFUE,che sancisce la tipologia degli atti a mezzo dei quali le istituzioni dellUE esercitano le competenze loro attribuite:REGOLAMENTI,DECISIONI e DIRETTIVE,nonch,RACCOMANDAZIONI e PARERI. Il Trattato di Lisbona introduce,allart 289 TFUE,per regolamenti,direttive e decisioni,una distinzione formale tra atti legislativi e atti non legislativi,che dipende esclusivamente dalla procedura con la quale sono adottati. Nella prima ipotesi,i regolamenti,le direttive e le decisioni vengono adottati con procedura legislativa,ordinaria,ovvero,speciale;nella seconda ipotesi gli stessi atti sono adottati sulla base di una delega contenuta in un atto legislativo,che,ai sensi dellart 290 TFUE affida alla commissione il potere di emanare atti delegati,quindi non legislativi,di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dellatto legislativo.

Gli Atti Vincolanti


Tra gli atti vincolanti,viene in rilievo il Regolamento,che nel sistema giuridico dellUE rappresenta lequivalente della legge negli ordinamenti statali. Al pari della legge,il regolamento ha portata generale,nel senso che si rivolge a soggetti non determinati e limitati,bens,considerati astrattamente ed investe pertanto situazioni oggettive. La portata generale del regolamento spesso sottoposta alla verifica della Corte di Giustizia dellUE sotto il profilo della sua impugnabilit da parte dei singoli,in quanto questi ultimi,in virt dellart 263 TFUE,possono impugnare solo quegli atti regolamentari che li riguardino direttamente. La natura dellatto deve dunque essere individuata in relazione alla sua sostanza e non alla sua forma,cio,con riguardo agli effetti che mira a produrre ed effettivamente produce. 20

Altra caratteristica del regolamento,anchessa espressamente prevista dallart 288 TFUE, data dallobbligatoriet del medesimo in tutti i suoi elementi;i destinatari del regolamento sono tenuti a dare applicazione completa ed integrale alle norme regolamentari,con conseguente illegittimit di una sua applicazione parziale da parte di uno stato. Il regolamento direttamente applicabile in ciascuno degli stati membri (art 288 TFUE);deve essere pubblicato nella Gazzetta ufficiale dellUE ai sensi dellart 297 n.1,3 comma TFUE. La mancata pubblicazione non influisce sulla validit dellatto,ma ne impedisce la produzione di effetti obbligatori sino a quando non venga pubblicato;entra in vigore il 20esimo giorno successivo alla pubblicazione. La Decisione ,al pari del regolamento,atto obbligatorio in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari obbligatorio soltanto nei confronti di questi. Dal regolamento essa si differenzia per il fatto che il pi delle volte essa si rivolge a specifici destinatari ed dunque priva di quella portata generale e astratta che tipica degli atti legislativi. La decisione corrisponde allatto amministrativo dei sistemi giuridici nazionali in quanto rappresenta lo strumento utilizzato dalle istituzioni quando sono chiamate ad applicare il diritto dellUE a singole fattispecie concrete. Pu avere come destinatari anche tutti gli Stati,senza con ci perdere,almeno in linea di principio e salvo verifica sulla sostanza dellatto,il suo carattere individuale. La portata individuale dellatto non pone alcun problema quanto alla sua impugnabilit da parte dei singoli destinatari,proprio perch essi in quanto tali sono gi in via di ipotesi individualmente e direttamente investiti dallatto ai sensi e per gli effetti dellart 263,4 comma TFUE. Quando impone obblighi di pagamento ai singoli,persone fisiche o giuridiche,la decisione a tutti gli effetti un titolo esecutivo, da far valere negli Stati membri attraverso le procedure nazionali rispettivamente utilizzabili (art 299 TFUE). La procedura esecutiva sar poi regolata dalle norme nazionali,cos come il controllo della regolarit dei provvedimenti esecutivi sar di competenza dei giudici nazionali,mentre la sospensione dellesecuzione potr avvenire solo in virt di una decisione della Corte di Giustizia. La pubblicazione sulla Gazzetta assolve ad una funzione semplicemente informativa e,comunque,non esonera listituzione che adotta la decisione dellonere di provvedere alla sua notificazione al destinatario. La Direttiva,secondo lart 288,3 comma,vincola lo Stato membro cui rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere,salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Anche la direttiva,come la decisione e a differenza del regolamento,non ha portata generale ma vincola solo lo stato o gli stati,che ne sono i soli destinatari;produce effetti obbligatori. La direttiva si limita a fissare un risultato da raggiungere,ponendosi soprattutto laccento sulla discrezionalit lasciata agli Stati quanto al modo e agli strumenti per raggiungerlo. Di fronte allargomento che a una direttiva non potrebbe attribuirsi la stessa forza obbligatoria dei regolamenti,la Corte ha infatti opposto che lesatta e puntuale attuazione di una direttiva tanto pi importante in quanto le misure di attuazione sono lasciate alla discrezione degli stati membri,con la conseguenza che,ove tali misure non raggiungessero gli scopi definiti entro il termine stabilite,le direttive resterebbero prive di effetti. Lo Stato pu certo dare applicazione alla direttiva in via anticipata rispetto al termine fissato dallo stesso atto dellUE,ma tale circostanza non pu produrre effetti nei confronti di altri Stati membri che alla direttiva non si siano ancora adeguati. Linosservanza dellobbligo dello Stato di realizzare il risultato voluto dalla direttiva non sanzionabile. La direttiva,in quanto atto non dotato di portata generale e con destinatari espressamente individuati,veniva solo notificata a questi ultimi,producendo i propri effetti obbligatori a partire dalla data della notificazione. Lart 297 TFUE impone altres la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle direttive adottate secondo la procedura legislativa ordinaria,a conferma del loro marcato carattere normativo.

Gli Atti non Vincolanti


Lart 288 TFUE prefigura anche 2 tipi di atti non vincolanti:Raccomandazioni e Pareri. Lart 292 TFUE disciplina la procedura di adozione delle raccomandazioni da parte del Consiglio,il cui potere subordinato alla proposta della Commissione e/o allunanimit nei casi e nei settori nei quali tali condizioni sono previste. Le raccomandazioni e i pareri non sono facilmente distinguibili,anche in considerazione dellampio e differenziato impiego che ne fanno le istituzioni. Mentre le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono linvito a conformarsi ad un certo comportamento,i pareri costituiscono latto con 21

cui le stesse istituzioni o altri organi dellUE fanno conoscere il loro punto di vista su di una determinata materia. Lassenza di carattere vincolante non consente comunque di escludere qualsiasi effetto giuridico degli atti in esame,specialmente delle raccomandazioni. Degli atti non vincolanti il Trattato non impone la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale;essi vengono comunque pubblicati per facilitarne la conoscenza e lefficacia. Il Trattato definisce pareri anche le deliberazioni che vengono adottate da organi partecipi del processo legislativo dellUE nellesercizio della funzione consultiva che lo stesso trattato assegna loro.

Elementi comuni agli Atti dellUE:Motivazione,Base Giuridica,Efficacia del tempo


Gli atti vincolanti dellUE devono essere motivati,pena lannullamento per violazione delle forme sostanziali (art 263,2 comma TFUE). Perch lobbligo di motivazione,sancito dallart 296 TFUE,sia adempiuto necessario che latto contenga la specificazione degli elementi di fatto e di diritto sui quali listituzione fondata. Lesigenza da soddisfare quella di far conoscere agli Stati membri e ai singoli il modo in cui listituzione ha applicato il Trattato e quella di consentire alla Corte e al Tribunale di esercitare un controllo giurisdizionale adeguato. Deve risultare chiaro liter logico seguito dallistituzione che ha posto in essere latto,nonch gli elementi necessari per permettere ai destinatari,ed ancor pi a chi ne sia comunque investito direttamente e individualmente ai sensi dellart 263 TFUE di apprezzarne la portata e la fondatezza. Lobbligo di motivazione non richiede ladozione di formule particolari,essendo sufficiente che dal tenore dellatto nel suo complesso si evincano le ragioni di fatto e di diritto che hanno indotto listituzione ad emanarlo. In relazione al rispetto del principio di sussidariet,non necessario che esso venga espressamente menzionato,purch il legislatore dellUE dia conto delle ragioni per le quali lobiettivo della propria azione pu essere realizzato meglio a livello dellUE piuttosto che dagli Stati membri. Il difetto e la carenza di motivazione dellatto sono vizi che si traducono nella violazione di forme sostanziali,in particolare ai sensi dellart 263 TFUE. Listituzione che adotta latto deve altres fare menzione delle proposte o dei pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del Trattato,cos garantendo la verifica del rispetto delle condizioni procedimentali imposte dal Trattato medesimo per ladozione dellatto. Rilevante la necessit che latto faccia riferimento ad una o pi specifiche norme del Trattato (visto che.),cio,la base giuridica,la cui omissione integra un vizio sostanziale dellatto,a meno che non sia possibile determinarla con sufficiente precisione in base ad altri elementi dello stesso atto. La scelta della base giuridica operata con riferimento agli elementi oggettivi e qualificanti dellatto che siano suscettibili di controllo giurisdizionale,quali lo scopo e loggetto dellatto stesso. Il richiamo ad una norma di diritto primario assume rilievo in relazione a 3 distinti profili. Il primo e fondamentale attiene alle competenze dellUE,che almeno in via di principio sono ispirate al criterio di attribuzione specifica nel Trattato,fatta salva la previsione dellart 352 TFUE. Il secondo profilo attiene al riparto di competenze tra le diverse istituzioni dellUE che rispondono anchesse al principio di attribuzione. Il terzo rilevante profilo quello procedimentale,nella misura in cui la scelta delluna o dellaltra base giuridica implica una procedura diversa di formazione del consenso (unanimit o maggioranza qualificata o semplice) e/o un diverso coinvolgimento del Parlamento (procedura legislativa ordinaria o speciale):la scelta come base giuridica dellart 115 TFUE comporta che la decisione del Consiglio sia presa allunanimit,secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento e del Comitato Economico e Sociale;la scelta dellart 207 TFUE pu comportare una decisione del Consiglio a maggioranza qualificata,per la negoziazione e conclusione di accordi internazionali in materia di politica commerciale. I principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento impongono che la norma dellUE non trovi applicazione ai rapporti giuridici definiti anteriormente alla sua entrata in vigore:non abbia,in altre parole,effetto retroattivo. Lefficacia retroattiva della norma dellUE, ipotizzabile soltanto in via deccezione,ove ci sia imposto dallobiettivo da realizzare e comunque sia adeguatamente salvaguardato il legittimo affidamento degli interessati. Nella motivazione dovr indicare le ragioni che giustificano lefficacia retroattiva che si intende attribuire allatto in questione. 22

Altri Atti
Oltre agli atti prefigurati allart 288 TFUE,gli stessi Trattati prevedono taluni atti diversi,qualificati in dottrina atti Atipici in senso lato,concernenti ipotesi specifiche e per lo pi funzionali allattivit istituzionale. i regolamenti interni delle istituzioni che hanno normalmente una efficacia circoscritta appunto ai rapporti interni alle istituzioni; possibile che venga annullato per violazione del regolamento interno dellistituzione che lha adottato;sono censurabili le violazioni di quelle norme regolamentari che creano diritti o aspettative rilevanti in capo ai singoli. i programmi generali,in origine previsti per la soppressione delle restrizioni in materia di libert di stabilimento e libera prestazione dei servizi,adottati dal Consiglio e che fissavano gli obiettivi e la cadenza della liberalizzazione (art 50 e 59 TFUE). la constatazione dellavvenuta approvazione del bilancio da parte del Presidente del Parlamento Europeo (art 314 par.9 TFUE). taluni atti preparatori,quali,in particolare,le proposte della Commissione. le misure adottate dal Consiglio,previste dal Titolo V,capo 2 del TFUE,in materia di politiche relative ai controlli alle frontiere,allasilo e allimmigrazione. Il quadro degli atti comunitari,quale definito dai trattati,si inoltre arricchito di non poche figure di atti davvero singolari,denominati atti ATIPICI in senso proprio,a volte persino vincolanti,altre volte privi di una specifica denominazione. Tali atti costituiscono il frutto di una prassi delle istituzioni che si andata progressivamente consolidando. le decisioni sui generis,atti vincolanti normalmente adottati dal Consiglio e che non rispondevano al modello tipico di decisione prefigurato dallart 249 TCE,non avendo specifici destinatari,ma erano pur sempre obbligatorie e di portata generale. In passato ne stato fatto un uso moderato ma con effetti di grande rilievo,ad esempio,in materia di Fondi o di creazione e poteri di istituzioni come il Tribunale o la Commissione. gli accordi interistituzionali tra Consiglio,Commissione e Parlamento,in origine considerati meri strumenti informali ma che col tempo hanno assunto veste di atto giuridico dalla natura vincolante,cos come prefigurato dallart 295 TFUE. le risoluzioni del Consiglio,che,sebbene sprovviste di efficacia vincolante rivestono notevole importanza in quanto esplicitano il punto di vista dellistituzione su questioni concernenti determinati settori di intervento dellUE spesso anticipando una successiva attivit normativa in senso proprio. le comunicazioni della Commissione,strumenti utilizzati con notevole frequenza ed aventi forme e contenuti diversi,tanto da dar luogo a tentativi di classificazione dei differenti tipi di comunicazione;oltre a quelle informative,notevole rilievo rivestono le comunicazioni c.d. DECISORIE,relative a settori in cui la Commissione dispone di un potere di decisione anche discrezionale,come in materia di concorrenza e di aiuti di Stato;nonch le comunicazioni c.d. INTERPRETATIVE,volte,cio,a far conoscere agli Stati ed agli operatori i diritti e gli obblighi ad essi derivanti dal diritto dellUE. le dichiarazioni comuni del Parlamento,del Consiglio e della Commissione,sulla procedura di concertazione,sulla procedura di bilancio,sui diritti fondamentali.

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le c.d. dichiarazione a verbale del Consiglio,che talvolta accompagnano ladozione di un atto e che,come precisato dalla Corte,possono essere prese in considerazione al fine di chiarire la portata di una disposizione di diritto derivato,ma non hanno alcun rilievo giuridico. gli accordi c.d. amministrativi stipulati direttamente dalla Commissione con Stati terzi,spesso neppure pubblicati. Secondo un principio ben noto alle pi evolute esperienze giuridiche nazionali,la qualificazione dellatto,anche e soprattutto sotto il profilo della sua obbligatoriet,spetta al giudice e dunque alla Corte di Giustizia e al Tribunale,in funzione delloggetto e delle finalit che in concreto caratterizzano latto.

Diritto dellUE e Diritto Interno


Per quanto concerne il rapporto con gli ordinamenti giuridici degli Stati membri,in particolare con lordinamento italiano,va fatta una prima e generale distinzione tra limpatto delle norme dei Trattati e quello del diritto dellUE derivato. Le norme dei trattati istitutivi,e con essi tutte le modificazioni e integrazioni convenzionali intervenute successivamente,hanno con il nostro ordinamento lo stesso impatto di ogni altra normativa internazionale patrizia;tali norme richiedono per la loro entrata in vigore lesaurimento delle procedure costituzionali prescritte in ciascuno stato membro. Per lItalia,la prassi da sempre prevede la legge di autorizzazione del Presidente della Repubblica alla ratifica e lordine di esecuzione. Viceversa per il diritto comunitario derivato non si richiede la procedura speciale di adattamento appena evocata,ma che si pongano eventualmente in essere quei provvedimenti nazionali,leggi o atti amministrativi a seconda dei casi,che gli stessi atti comunitari prefigurano o impongono ai fini della loro puntuale e tempestiva attuazione. Occorre verificare di volta in volta,in base alla forma e alla sostanza dellatto comunitario e qualunque ne sia la denominazione,quale sia limpatto sui sistemi giuridici nazionali e quali siano gli interventi formali eventualmente richiesti o imposti agli stati membri perch il diritto o lobbligo comunitario possa considerarsi a tutti gli effetti rilevante e soprattutto operante in rapporto alla posizione giuridica dei suoi destinatari. Il Regolamento espressamente definito dal Trattato come direttamente applicabile in ciascuno stato membro. Ci va inteso nel senso che latto destinato a produrre i suoi effetti senza che sia necessario un intervento formale di una qualche autorit nazionale,ove non richiesto dallo stesso regolamento comunitario. Diverso invece il problema che si pone per le direttive,in quanto,conformemente alla previsione dellart 249 del Trattato,in via generale e di principio sono esse stesse ad imporre allo Stato membro di adottare gli atti necessari alla loro puntuale attuazione. Entro il 31 gennaio di ogni anno il Governo deve presentare un disegno di legge,indicando le misure che sono necessarie per adeguare lordinamento nazionale ad diritto comunitario e sono vedi pag. 173-174 del Tesauro.

LEffetto Diretto delle Norme dellUE


Leffetto diretto risiede nellidoneit della norma comunitaria a creare diritti ed obblighi direttamente ed utilmente in capo ai singoli,non importa se persone fisiche o giuridiche,senza,cio,che lo stato eserciti quella funzione di diaframma che consiste nel porre in essere una qualche procedura formale per riversare sui singoli gli obblighi o i diritti prefigurati da norme esterne al sistema giuridico nazionale. Leffetto diretto si risolve nella possibilit,per il singolo,di far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva vantata in forza della norma comunitaria;per lamministrazione,di far s che il singolo adempia agli obblighi sanciti dalla norma comunitaria e/o goda direttamente e immediatamente dei diritti che quella norma gli attribuisce. Delleffetto diretto possono essere provviste le norme dei Trattati o di un atto comunitario nonch le disposizioni di accordi stipulati dalla Comunit con Paesi terzi e le decisioni degli organi cos istituiti. Non sono mancati i tentativi di distinguere la nozione di effetto diretto da quella di applicabilit diretta. La prima rappresenterebbe lidoneit della norma comunitaria a creare in capo ai singoli diritti invocabili direttamente dinanzi al giudice nazionale. Lapplicabilit diretta costituirebbe una qualit di quegli atti,in 24

particolare i regolamenti,le cui norme non richiedono,per produrre effetti,alcun provvedimento interno ulteriore. Con lapplicabilit diretta si rileva una qualit della norma,con leffetto diretto se ne coglie lincidenza sulla posizione giuridica del singolo,che non necessariamente il destinatario della norma. Delleffetto diretto sono provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano sufficientemente chiare e precise e la cui applicazione non richieda lemanazione di ulteriori atti comunitari o nazionali,di esecuzione o comunque integrativi. La giurisprudenza sulleffetto diretto nata proprio con riguardo ad una norma art 30 TFUE- palesemente rivolta agli stati membri,nella celebre sentenza Van Gend en Loos. Il singolo pu far valere questo diritto,che gli deriva dal diritto comunitario,davanti al giudice nazionale. E appena il caso di specificare che la norma comunitaria provvista di effetto diretto obbliga alla sua applicazione non soltanto il giudice ma tutti gli organi dellamministrazione nazionale,anche in forza dellobbligo di leale collaborazione sancito dallart 4 TUE. I requisiti per cui ci sia leffetto diretto sono sempre quelli individuati nella pronuncia appena richiamata sullart 30 TFUE:la norma deve essere chiara,precisa e suscettibile di applicazione immediata,dunque,non condizionata ad alcun provvedimento formale dellautorit nazionale. Tali caratteristiche possono essere presenti nei regolamenti. Ci non vuol dire che le disposizioni di un regolamento siano tutte provviste delleffetto diretto. Un regolamento pu ben contenere una o pi disposizioni che impongono o vietano un comportamento agli Stati membri,obbligandoli ad adottare le normative diverse e ulteriori eventualmente necessarie per la sua attuazione. Delleffetto diretto provviste poi le decisioni sia quelle rivolte ai singoli,sia alloccorrenza quelle rivolte ad uno stato membro. Pi complesso il problema delleffetto diretto quando si tratta delle disposizioni di una direttiva,cui la giurisprudenza ha pure attribuito tale qualit. Non mancano direttive che contengano disposizioni con le caratteristiche tipiche delle norme provviste di effetto diretto,cio,precisa e non condizionate per la loro applicazione ad alcun intervento delle autorit nazionali. Non che una direttiva sia provvista di effetto diretto in quanto dettagliata o particolareggiata,poich a quel fine non rileva il grado di dettaglio,bens che la norma non sia condizionata per la sua applicazione ad alcun atto delle autorit nazionali;il problema si pone solo per le ipotesi di mancata o non corretta o intempestiva attuazione di tali direttive,nel termine e con i provvedimenti nazionali prescritti. Lattribuzione delleffetto diretto a determinate disposizioni contenute in direttive si fonda sugli stessi argomenti utilizzati con riguardo a norme del Trattato rivolte agli Stati membri,ovvero: un preciso obbligo dello Stato ha come contropartita un diritto del singolo; lart 288 TFUE non esclude che atti diversi del regolamento producano gli stessi effetti; la portata dellobbligazione imposta allo Stato sarebbe ridotta se i singoli non ne potessero far valere lefficacia e i giudici nazionali non potessero prenderla in considerazione com confermato dal meccanismo del rinvio pregiudiziale. Anche le disposizioni di una direttiva sono provviste di effetto diretto quando hanno un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso,tale da non essere condizionato allemanazione di atti ulteriori. Leffetto diretto stato concepito ed in fatto una vera e propria sanzione per gli stati inadempienti,nella misura in cui attribuisce al giudice nazionale,eventualmente attraverso la cooperazione anche del giudice comunitario,il compito di realizzare comunque lo scopo della direttiva in funzione della tutela delle posizioni giuridiche individuali in ipotesi lese dal comportamento dello Stato.

Effetto Diretto Verticale


Vale a sottolineare la invocabilit della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello Stato. La giurisprudenza della Corte ha poi precisato la nozione di effetto diretto verticale delle disposizioni di una direttiva,dandogli la maggiore ampiezza possibile:nei confronti di ogni organismo che,indipendentemente dalla sua forma giuridica,sia stato incaricato,con un atto della pubblica autorit,di prestare,sotto il controllo di questultima,un servizio di interesse pubblico e che dispone a questo scopo di poteri che eccedono i limiti di quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli. La stessa giurisprudenza ha invece escluso leffetto diretto orizzontale delle disposizioni di una direttiva,cio,la possibilit per il singolo di far valere la norma anche nei confronti di soggetti privati,siano essi persone fisiche o giuridiche. 25

E la Corte di Giustizia ha in particolare rilevato che estendere la giurisprudenza sulleffetto diretto anche nellambito dei rapporti tra singoli significherebbe riconoscere in capo alla Comunit il potere di emanare norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico di questi ultimi,mentre tale competenza la spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare regolamenti.(sovrapposizione di funzioni) Leffetto diretto verticale in via di principio solo unilaterale,nel senso che al singolo che fa valere il proprio diritto lo stato non pu opporre la mancata trasposizione della direttiva. Relativamente allipotesi di una direttiva che comporti un obbligo per il singolo,lo Stato non potrebbe farlo valere prima della trasposizione,la direttiva non potrebbe determinare o aggravare la responsabilit penale del singolo. Solo a partire dal momento della sua corretta trasposizione,il singolo sar in grado di conoscere adeguatamente e con la dovuta certezza la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva e dunque,in definitiva,nella condizione di poter valutare se ricorrere o meno al giudice. Non mancano poi le pronunce della stessa Corte di Giustizia nelle quali di fatto stato attribuito leffetto diretto orizzontale ad una direttiva,ad esempio,quella sulla parit uomo-donna sullaccesso e le condizioni di lavoro,ora collegandola in una valutazione dinsieme allart 141 del Trattato,ora senza alcuna allusione esplicita al problema. Delleffetto diretto possono essere provviste anche le disposizioni contenute in accordi stipulati dalla Comunit con Paesi Terzi,sempre che si possa rilevare una situazione giuridica soggettiva chiara e precisa,senza alcuna subordinazione alladozione di un atto ulteriore. Lattribuzione delleffetto diretto esclusa in molti Paesi contraenti,con la conseguenza che mancherebbe la pur necessaria reciprocit;il controllo giurisdizionale,anche del giudice comunitario,priverebbe le istituzioni politiche della Comunit del margine di manovra di cui dispongono le altre parti contraenti. Se trasposta,la direttiva un parametro di legittimit dellatto di trasposizione utilizzabile anche dal singolo in giudizio. Quando la direttiva non sia stata trasposta,non potr essere utilizzata in quanto tale dal singolo,se non nei confronti dello Stato o di un ente pubblico oppure attraverso lespediente della interpretazione conforme. Una direttiva,anche se sprovvista di effetto diretto,alla scadenza del termine stabilito e pur se non trasposta entro tale termine,entra sotto ogni profilo a far parte del diritto dellUE e dunque condiziona la normativa nazionale che disciplina la stessa materia. Il contrasto di una legge nazionale con una direttiva priva di effetto diretto e non trasposta nei termini stabiliti potr essere sottoposta alla Corte Costituzionale perch verifichi leventuale violazione dellart 11 e 117 della Costituzione.

Lobbligo dInterpretazione conforme al diritto dellUE


La Corte di Giustizia ha pi volte dichiarato che spetta ai giudici nazionali interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito da questultima e confermarsi pertanto allart 249 3 comma del Trattato,ricostruendo tale obbligo mediante la lettura congiunta degli art 4 TUE e 288 TFUE. I giudici nazionali devono in ogni caso individuare,tra tutti i significati possibili della norma interna rilevante per il caso di specie,quello che appaia maggiormente conforme alloggetto ed allo scopo della direttiva disciplinante la materia;essi devono utilizzare il metodo c.d. TELEOLOGICO,che consente di adattare per via ermeneutica il contenuto precettivo della disposizione interna agli obiettivi prescritti dallordinamento comunitario,nonostante persista leventuale inadempimento del legislatore nazionale. Si realizza un effetto orizzontale indiretto delle direttive,le cui norme vengono immediatamente applicate dal giudice nazionale ai rapporti tra privati attraverso linterpretazione conforme del diritto interno,che teleologicamente orientata alla realizzazione dei risultati prescritti dalla singola direttiva e dallintero ordinamento comunitario. La Corte ha cos ampliato la portata dellobbligo di interpretazione conforme,dapprima prescrivendo al giudice nazionale dinterpretare il proprio diritto in modo conforme a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva,per poi dichiarare che detto obbligo riguarda indistintamente tutto lordinamento interno. Sono stati individuati opportuni limiti allapplicazione del principio in questione:resta limpossibilit di far derivare un obbligo del singolo dallinterpretazione del diritto nazionale in modo conforme ad una direttiva non trasposta;inoltre,occorre considerare gli altri principi generali dellordinamento comunitario,in primis quelli della certezza del diritto e della non retroattivit,nonch,la stessa portata dellobbligo del giudice di 26

interpretazione conforme,che non pu essere il fondamento di una interpretazione contra legem delle norme nazionali. Quando linterpretazione conforme non sia possibile,rimane aperto il problema delle direttive prive di effetto diretto e non ancora recepite. La Corte ha correttamente rilevato che la direttiva,pur se sprovvista di efficacia diretta,allo scadere del termine di ricevimento negli ordinamenti degli stati membri ha leffetto di far entrare nellambito di applicazione del diritto dellUE la normativa nazionale di cui trattasi nella causa principale che affronta una materia disciplinata dalla stessa direttiva. Quanto ai limiti temporali,la giurisprudenza comunitaria appare orientata nel ritenere che lobbligo di interpretazione conforme vincoli i giudici nazionali solo dopo la scadenza del termine di ricevimento previsto dalla direttiva;essi devono evitare di fornire interpretazioni del proprio diritto interno tali da pregiudicare gravemente il risultato imposto dalla direttiva ed il suo effetto utile. Lobbligo di interpretazione conforme o adeguatrice ha nel tempo acquisito pi ampi spazi dapplicazione,al punto da essere ormai considerato inerente al sistema previsto dal Trattato CE.

Il primato del diritto dellUE sul diritto interno


Lelemento delleffetto diretto si collega strettamente e necessariamente ad unaltra qualit delle norme comunitarie e che rappresenta uno dei principi fondamentali del diritto internazionale generale:il primato o la prevalenza o la preminenza sulle norme interne con esse contrastanti,sia precedenti che successive,e quale ne sia il rango,alloccorrenza anche costituzionale. La conseguenza pratica della prevalenza della norma comunitaria che la norma interna con essa contrastante non pu essere applicata. E costante laffermazione della giurisprudenza che il giudice nazionale ha lobbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di dare al singolo la tutela che quel diritto gli attribuisce,disapplicando di conseguenza la norma interna configgente sia anteriore che successiva a quella comunitaria. Il principio della preminenza del diritto comunitario impone non solo al giudice ma allo Stato membro nel suo insieme di dare pieno effetto alla norma comunitaria e,in caso di conflitto di una norma nazionale con una norma comunitaria provvista di effetto diretto,disapplicarla. Lipotesi che la norma comunitaria sia posteriore a quella nazionale va distinta dallipotesi opposta. Nella prima,il principio che da sempre disciplina la successione delle leggi nel tempo,lex posterior derogat priori,gi risolve il problema. Al Contrario,il problema sorgeva per le norme nazionali configgenti successive alla norma comunitaria,in quanto il principio appena ricordato valeva in tal caso a favore della norma nazionale. La Corte Costituzionale,sul rilievo che il rapporto era tra una legge ordinaria ed una legge,quella di adattamento al Trattato,avente lo stesso rango,afferm che andava applicato il principio vigente in materia di successione delle leggi nel tempo e che pertanto la sintonia della legge di nazionalizzazione con il Trattato non andava neppure verificata,dovendosi essa comunque applicare in quanto successiva. La Corte di Giustizia nella sentenza Costa ha enunciato una posizione antitetica. Ribadendo i principi e la prospettiva gi affermati nella ricordata pronuncia Van Gend en Loss,il giudice comunitario ne ha dedotto che gli stati membri non potrebbero opporre al Trattato leggi interne successive,senza con questo far venire meno la necessaria uniformit ed efficacia del diritto comunitario in tutta la Comunit,nonch,il senso della portata e degli effetti attribuiti dallart 288 TFUE al regolamento. Se n tratta la conseguenza che una normativa nazionale incompatibile col diritto comunitario del tutto priva di efficacia anche se successiva. Il diritto nato dal Trattato non potrebbe trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa Comunit;in tale prospettiva il diritto comunitario prevale in virt di una forza propria,secondo una visione monista del rapporto tra norme comunitarie e diritto interno. Se nella sentenza Costa la Corte Costituzionale aveva affermato la prevalenza della legge nazionale in quanto successiva,dopo una decina danni,con la sentenza Frontini e Industrie Chimiche pervenne ad un parziale adattamento alle ragioni del diritto comunitario. Nella prima,la Corte,sviluppando unaffermazione sulla separazione tra i due ordinamenti contenuta gi in una sentenza del 1965,riconosceva che ordinamento nazionale e ordinamento comunitario sono autonomi e distinti,pur se coordinati a mezzo di una precisa articolazione di competenze. 27

La Corte Costituzionale riconosceva la peculiarit del fenomeno comunitario e soprattutto che i regolamenti sono immediatamente vincolanti per gli stati e per i loro cittadini,senza la necessit di norme interne di adattamento o di ricezione. Nella successiva sentenza Industrie Chimiche,il giudice costituzionale affront specificamente il problema del conflitto tra un regolamento comunitario ed una legge interna ad esso posteriore. Il giudice nazionale di fronte ad un conflitto tra norma comunitaria e norma nazionale posteriore,che si configurava come conflitto di costituzionalit tra la legge di adattamento dei Trattati e la norma costituzionale di copertura,cio lart 11,doveva sottoporlo allapprezzamento di legittimit della Corte Costituzionale;non avrebbe potuto egli stesso disapplicare la norma interna posteriore sul presupposto della prevalenza del diritto comunitario. La reazione decisiva venne dalla Corte di Giustizia nella ben nota sentenza Simmenthal. Un giudice italiano chiedeva in via pregiudiziale alla Corte se lobbligo di attivare previamente il giudizio di costituzionalit perch potesse essere disapplicata la norma nazionale contrastante con il diritto comunitario non fosse a sua volta incompatibile con il diritto comunitario,in particolare con lesigenza di dare applicazione immediata e uniforme in tutti i Paesi membri alle norme comunitarie. Il Punto focale del problema era nella circostanza che al giudice era preclusa dal suo diritto nazionale la non applicazione della norma interna (posteriore) contrastante con quella comunitaria;se si preferisce,era preclusa lapplicazione immediata della norma comunitaria,in quanto doveva previamente esaurirsi il procedimento di verifica di compatibilit costituzionale richiesto dalla costruzione adottata,secondo cui il contrasto tra norma nazionale e norma comunitaria si configurava come contrasto con lart 11 della costituzione. La Corte di Giustizia forn una risposta molto chiara:afferm che leffetto diretto e il primato delle norme comunitarie impongono che sia data loro applicazione immediata;che le norme interne successive incompatibili non si formano validamente;che lefficacia del sistema di controllo giurisdizionale sul rispetto del diritto comunitario,fondato sulla cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale,verrebbe ridotta se questultimo non avesse il diritto di fare immediata applicazione delle norme comunitarie. Il punto di partenza stato ancora una volta che i due ordinamenti sono distinti e tra loro autonomi anche se coordinati,in quanto in forza dellart 11 della Costituzione sono state trasferite alle istituzioni comunitarie le competenze relative a determinate materie. Il contrasto tra le due norme fa s che la norma interna non sia suscettibile di annullamento,ma sia semplicemente inapplicabile al rapporto controverso. Quando si tratta di norma priva di efficacia diretta,la norma nazionale viene in rilievo per la disciplina del rapporto ed sottoposta al controllo di costituzionalit. La Corte costituzionale ha lasciato tuttavia che non si sottraggono alla sua verifica 2 ipotesi: quella di un eventuale conflitto della norma comunitaria; quella di norme interne che si assumono dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato o il nucleo essenziale dei suoi principi. La Corte costituzionale ha sul punto precisato che,nellipotesi di contrasto con una norma comunitaria provvista di effetto diretto,la soluzione dellinammissibilit potrebbe generare gravi incertezze applicative e dunque una evidente lesione del principio della certezza e della chiarezza normativa. E stata poi riconosciuta lefficacia e lapplicabilit immediata,e conseguentemente la preminenza in caso di conflitto,di quelle disposizioni di direttive che rispondano ai requisiti individuati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia ai fini dellattribuzione delleffetto diretto alle norme comunitarie,indipendentemente dalla qualificazione formale dellatto. La Corte si pi volte occupata del rapporto tra il diritto dellUE e le sentenze nazionali,con esso contrastanti,passate in giudicato;pertanto,a dover operare un bilanciamento tra certezza del diritto e del primato del diritto comunitario. La sentenza Kuhne si limitata a ribadire il principio di equivalenza ed effettivit dei rimedi giurisdizionali interni,che gli stati membri devono utilizzare anche quando si tratta di violazioni del diritto comunitario. Solo se vi fosse stato un rimedio,in base al diritto nazionale per rimettere in discussione un atto amministrativo confermato da un giudicato,tale rimedio doveva poter essere attivato anche in caso di successivo accertamento del contrasto dellatto con il diritto comunitario. Nel caso Lucchini la Corte di Giustizia si limitata a far prevalere un atto comunitario divenuto definitivo e provvisto di effetto diretto su un successivo giudicato nazionale,peraltro nel merito a dir poco inquietante.

Rilievi sulla natura del rapporto tra diritto comunitario-diritto italiano


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E a mezzo degli strumenti costituzionali di adattamento e di attuazione degli stati membri che viene instaurato e regolato il rapporto tra il diritto dellUE e il diritto interno. Il sistema comunitario prevede sia la non applicazione della norma interna contraria a quella comunitaria provvista di effetto diretto,sia lobbligo dello Stato di prendere le misure necessarie,quando la norma comunitaria non sia provvista delleffetto diretto. La stessa Corte di Giustizia ha precisato che dalla giurisprudenza Simmenthal non consentito dedurre linesistenza della norma nazionale posteriore incompatibile con il diritto comunitario;ma che viceversa il giudice nazionale tenuto a disapplicarla. Relativamente al fondamento giuridico del primato delle norme dellUE sulle norme nazionali,la Corte Costituzionale,fin dalle sentenze Frontini e Industrie Chimiche degli anni 70. Con la riforma del titolo V della parte seconda della nostra Costituzione non mutato nella sostanza il quadro dei rapporti del nostro ordinamento con il diritto dellUE:il nuovo art 117 1 comma,della Costituzione sancisce il principio che la potest legislativa esercitata dalla stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione,nonch dei vincoli derivanti dallOrdinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Allart 11 si aggiunta la formulazione espressa,nellart 117,dellobbligo di rispettare i vincoli posti dallordinamento comunitario. Non risulta modificato il rapporto tra norme comunitarie e norme costituzionali rispetto al quale il principio della prevalenza della norma dellUE incontra il solo limite dei principi strutturali del nostro sistema e dei diritti fondamentali della persona,limite di fatto ad oggi rimasto sulla carta,risolvendosi in una ipotesi di scuola. Va anche considerato che la novit dellart 117,se riferita in tutto o in parte al diritto dellUE ad esclusione dellart 11,potrebbe portare a ritenere che il confronto sarebbe non pi limitato ai principi strutturali dellordinamento ed ai diritti fondamentali,ma a tutte le norme conferenti della Costituzione,al pari di quanto si ritiene generalmente per le norme internazionali convenzionali. In relazione alla vicenda comunitaria,in base allart 117,norma sul riparto interno di attribuzioni,le Regioni e le Province autonome,nelle materie di loro competenza,partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dellUE e provvedono allattuazione ed allesecuzione degli accordi internazionali e degli atti dellUE secondo le regole stabilite dalla legge dello Stato. Linterlocutore delle istituzioni comunitarie lo Stato membro nella sua unit,sua la responsabilit della puntuale e corretta osservanza degli obblighi sanciti dal Trattato,ovvero,da atti vincolanti delle istituzioni. La conseguenza che la violazione da parte delle Regioni o di altri enti locali di norme comunitarie resta imputabile allo stato e questi soltanto ne risponder alla Comunit.

Capitolo III La Tutela giurisdizionale nel sistema dellUE


Si tratta di un meccanismo di tutela che non ha precedenti in altre esperienze,sia sotto il profilo funzionale e dellarticolazione del sistema complessivamente considerato,sia sotto il profilo degli effetti che il suo funzionamento produce sulla posizione giuridica soggettiva dei destinatari del sistema stesso:le istituzioni dellUE,gli stati membri e i singoli,persone fisiche o giuridiche. Non a caso il sistema di controllo giurisdizionale stato lelemento fondamentale di quel modo di essere della Comunit Europa che stato rappresentato con lespressione,tanto suggestiva quanto emblematica,Comunit di diritto. Al controllo giurisdizionale sul funzionamento del sistema nel suo insieme non devono e non possono sottrarsi n le istituzioni,n gli Stati membri,n i singoli. Alla realizzazione di questo risultato ha contribuito non poco il giudice dellUE,che ha utilizzato fino in fondo le potenzialit dei Trattati e soprattutto ha garantito con forza ed attenzione sempre maggiori la puntuale tutela delle posizioni giuridiche su cui incide il diritto comunitario o che sono da esso create,in particolare le posizioni giuridiche soggettive del singolo. Il sistema di tutela giurisdizionale risulta essere il vero e generale strumento per rendere effettivo il sistema giuridico nel suo complesso e per realizzare la ricordata Comunit di diritto. Ed in proposito significativo che il Trattato di Lisbona abbia richiamato espressamente il principio della tutela giurisdizionale effettiva,ribadendo lobbligo degli Stati membri di stabilire i rimedi necessari per assicurarne losservanza (art 19 TUE). Il Trattato di Lisbona ha mantenuto inalterato il previdente sistema giurisdizionale comunitario,estendendolo anche al settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale,con la sola differenza che,dal punto di vista terminologico,non si parla pi di tutela giurisdizionale comunitaria ma dellUE. 29

La politica estera e di sicurezza comune(pesc) continua a rimanere al di fuori della competenza della Corte,ad eccezione del controllo sia sulla legittimit delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche e giuridiche,sia sulla delimitazione tra le competenze dellUE e quelle della PESC. Tale sistema giurisdizionale si articola su 2 piani procedurali distinti,ma funzionalmente collegati: il primo quello del controllo diretto della Corte di Giustizia e/o del Tribunale,ai quali si affiancano i c.d. tribunali specializzati;controllo che,attivato dalle istituzioni,dagli Stati membri,ovvero,dai singoli,si esaurisce con la pronuncia del giudice dellUE. il secondo quello della procedura pregiudiziale,fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e giudice dellUE,attraverso il rinvio pregiudiziale del primo al secondo,che si risolve in un controllo indiretto della Corte di Giustizia,spettando al giudice nazionale la decisione della causa. E il caso di aggiungere che lart 256 TFUE,prevede che tale competenza si possa attribuire anche al Tribunale in materie specifiche,determinate dallo Statuto della Corte di Giustizia. Sotto il profilo funzionale il sistema di controllo giurisdizionale investe,da una parte,la legittimit degli atti dellUE e,dallaltra,la compatibilit di norme e prassi nazionali con il diritto dellUE.

Il controllo diretto sulla legittimit di atti e comportamenti delle istituzione dellUE. Lazione di annullamento
Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimit degli atti dellUE attribuito alla competenza esclusiva della Corte di Giustizia dellUE,la quale comprende la Corte di Giustizia,il Tribunale ed i Tribunali specializzati. Il controllo si realizza attraverso pi procedure e con effetti diversi,ovvero,lazione di annullamento,lazione in carenza,leccezione incidentale dinvalidit,lazione di danni da responsabilit extracontrattuale dellUE,il contenzioso in materia di personale. Il Tribunale competente a conoscere dei ricorsi individuali,dei ricorsi diretti presentati dagli Stati membri,ad eccezione di quelli che saranno attribuiti ai tribunali specializzati e di quelli ancora riservati dallo Statuto alla Corte di Giustizia e dei ricorsi proposti contro le decisioni dei tribunali specializzati (art 256 TFUE). Il Tribunale ora competente a conoscere: dei ricorsi diretti proposti dalle persone fisiche o giuridiche; dei ricorsi proposti dagli Stati membri contro la Commissione; dei ricorsi proposti dagli Stati membri contro il Consiglio,in relazione agli atti adottati nellambito degli aiuti di Stato; dei ricorsi diretti a ottenere il risarcimento dei danni causati dalle istituzioni dellUE o dai loro dipendenti; dei ricorsi fondati su contratti stipulati dallUE che prevedono la competenza del Tribunale; dei ricorsi in materia di marchio comunitario; delle impugnazioni contro le decisioni dei tribunali specializzati; dei ricorsi diretti contro le decisioni dellUff. comunitario delle variet vegetali e contro quelle dellAgenzia europea per i prodotti chimici. Lazione di annullamento regolata dallart 263 TFUE e consiste nellimpugnazione mediante ricorso di un atto adottato dalle istituzioni dellUE che si pretende viziato e pregiudizievole. Atti impugnabili sono gli atti legislativi,gli atti del Consiglio,della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri,gli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. La Corte ha precisato che sono impugnabili tutti gli atti e i provvedimenti posti in essere dalle istituzioni dellUE che producano o mirano a produrre effetti vincolanti per i destinatari. La formula utilizzata al riguardo dalla Corte,secondo la quale lazione di annullamento deve potersi esprimere nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni che miri a produrre effetti giuridici,appare invero inequivocabile. Impugnabili sono gli atti definitivi. Sotto tale profilo non sono impugnabili gli atti preparatori in senso proprio in quanto e nella misura in cui,non modificano la posizione giuridica del destinatario e salvo a farne valere i vizi in sede di impugnazione dei relativi atti definitivi. E viceversa impugnabile latto con cui la Commissione comunica di aver archiviato definitivamente una denuncia di violazione delle norme di concorrenza. Sono altres impugnabili gli atti che autorizzano o 30

approvano la conclusione di un accordo,anche allorch ci avvenga mediante una deliberazione che resta consegnata solo in un processo verbale. La Corte ha affermato che latto con cui la Commissione ha inteso concludere laccordo deve poter costituire oggetto di un ricorso per annullamento;e ci appunto perch lesercizio delle competenze devolute alle istituzioni della Comunit nel campo internazionale non pu essere sottratto al controllo giurisdizionale di legittimit previsto dallart 230 del Trattato. Tra gli atti impugnabili anche quelli adottati dal Parlamento (LEGITTIMAZIONE PASSIVA),se ed in quanto anchessi idonei a produrre effetti vincolanti per i terzi. Soltanto con il Trattato di Lisbona stato esteso il controllo della Corte sugli atti adottati dal Consiglio europeo,nonch degli organi e organismi dellUE,a condizione che essi siano produttivi di effetti giuridici nei confronti di terzi. Limpugnabilit degli atti del Consiglio europeo giustificata dal fatto che questo organo stato ricompresso tra le istituzioni dellUE (art 13 Trattato UE). Legittimati ad impugnare gli atti dellUE sono anzitutto e comunque gli Stati membri,anche rispetto ad atti destinati ad altri Stati membri o a individui. La legittimazione attribuita unicamente allo stato e non anche alle sue eventuali articolazioni decentrate,quali le regioni o i comuni:le une e gli altri possono impugnare un atto dellUE solo in quanto persone giuridiche alle condizioni di cui allart 263 4comma e dinanzi al Tribunale. Legittimati allimpugnazione sono altres il Consiglio,la Commissione e il Parlamento. Il Trattato di Maastricht ha introdotto una specifica ipotesi di azione di annullamento per violazione del diritto,sul ricorso del governatore della Banca Centrale di uno stato membro,ovvero,del Consiglio direttivo della BCE,relativamente alla rimozione dello stesso governatore. Questa sembra essere lunico caso in cui un atto nazionale pu essere impugnato direttamente dinanzi alla Corte di Giustizia,nonch lunico caso in cui lo stesso atto pu essere impugnato anche da un organo dellUE,quale il consiglio direttivo della Banca. Possono impugnare gli atti dellUE i singoli,persone fisiche o giuridiche,in primo grado dinanzi al Tribunale e in secondo grado,per motivi di diritto,dinanzi alla Corte. Art 263 anche uno Stato terzo pu agire. Il singolo non legittimato ad impugnare tutti gli atti. Pu impugnare le decisioni a lui specificamente indirizzate:il singolo pu impugnare atti di cui non sia il formale destinatario e persino regolamenti,alle condizioni che tali atti lo riguardino direttamente e individualmente,vale a dire che sia identificato o identificabile quale destinatario sostanziale dellatto e che vi sia un nesso di causalit tra la situazione individuale e la misura adottata. Quanto alla circostanza che il ricorrente deve essere direttamente riguardato,dalla giurisprudenza si evince che ci si verifica quando latto dellUE incida direttamente sulla posizione giuridica del singolo,senza lasciare ai destinatari alcun potere discrezionale e senza che ai fini della sua applicazione sia necessaria una ulteriore attivit normativa. Relativamente al requisito dellindividualit, stato ribadito a pi riprese il principio che chi non sia destinatario di una decisione pu sostenere che questa la riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualit personali,ovvero,di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalit,e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari. Il Trattato di Lisbona ha realizzato lauspicata revisione delle condizioni di ricevibilit dei ricorsi di annullamento proposti dai singoli,persone fisiche o giuridiche,sancendo espressamente il loro diritto di impugnare gli atti regolamentari che li riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura desecuzione (art 263 TFUE). Il termine per limpugnazione di 2 mesi a decorrere dalla pubblicazione dellatto,ovvero,dalla sua notificazione al ricorrente,in mancanza e come criterio residuale e subordinato,dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto effettiva conoscenza. I vizi che possono essere fatti valere sono quelli tradizionali del contenzioso amministrativo:incompetenza,violazione di forme sostanziali,violazione dei Trattati o di norme relative alla sua applicazione,sviamento di potere. Lincompetenza,che spesso rimane assorbita dalla violazione di legge comprende sia lincompetenza (relativa) dellistituzione che ha adottato latto,sia lincompetenza (assoluta) dellUE in quanto tale.

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La violazione delle forme sostanziali comprende il difetto di motivazione,la mancata consultazione di unaltra istituzione o di un organo dellUE allorch espressamente prevista,nonch,lerrata individuazione della base giuridica,ogni qual volta abbia conseguenze sulle condizioni di adozione dellatto. La violazione di legge comprende la violazione,oltre che di norme di Trattati e di diritto derivato dellUE,anche dei principi generali consolidatisi nella giurisprudenza della Corte,nonch,delle norme che comunque vincolano lUE,come le norme internazionali convenzionali e consuetudinarie. Lo sviamento di potere si verifica quando lamministrazione,nel ambito della discrezionalit di cui gode,esercita un determinato potere allo scopo esclusivo o almeno determinante di raggiungere fini diversi da quelli per il quale il potere in questione lo stato conferito o da quello dichiarato;ci deve risultare da indizi obiettivi,pertinenti e concordanti. Lo sviamento di potere comprende anche lo sviamento di procedura,cio,il caso in cui una determinata procedura venga utilizzata a fini diversi da quelli per i quali stata istituita e per far fronte alle circostanze del caso di specie. Il giudice dellUE esercita un controllo giurisdizionale completo sulla legalit dellatto . Il ricorso proposto al giudice dellUE non ha effetto sospensivo;lart 278 TFUE prevede la possibilit di chiedere alla Corte,in via cautelare,la sospensione dellatto impugnato. La Corte pu,inoltre,ordinare le misure provvisorie,diverse dalla sospensione,che ritiene necessarie (art 279). Lordinanza cautelare del Presidente del Tribunale impugnabile dinanzi alla Corte,con i limiti analoghi a quelli posti allimpugnazione di una pronuncia ordinaria del giudice di primo grado. Quanto alle condizioni che giustificano un provvedimento cautelare,esse non si discostano molto da quelle richieste in ogni latitudine,nel rispetto dellidea che vuole tale provvedimento finalizzato ad evitare che leffetto utile della sentenza definitiva sia vanificato dal tempo occorrente per renderla. Lesito del giudizio ,in caso di accoglimento del ricorso,lannullamento dellatto impugnato,in particolare la dichiarazione che latto nullo e non avvenuto,secondo la terminologia dellart 264. Lannullamento dellatto produce quindi,fatte salve le eccezioni di cui subito si dir,effetti EX TUNC. La sentenza di annullamento,che efficace dal giorno in cui pronunciata,ha leffetto della cosa giudicata,sia in senso formale che sostanziale,beninteso relativamente ai punti di fatto e di diritto che siano stati effettivamente definiti dalla sentenza. La sentenza della Corte comporta per listituzione che laveva adottato latto annullato lobbligo di prendere le misure necessarie per darvi piena esecuzione. Listituzione interessata tenuta a prendere tutti i provvedimenti,ma anche solo quelli,che lesecuzione della sentenza di annullamento impone. Lo stesso art 264 prevede al 2 comma,la facolt per la Corte di stabilire gli effetti dellatto che devono essere considerati come definitivi. La Corte pu,dunque,dichiarare che lannullamento di un atto,sia esso parziale o totale,abbia effetti EX NUNC invece che EX TUNC;o che addirittura conservi i suoi effetti fino a quando lamministrazione avr modificato o sostituito con un nuovo atto quello impugnato. Sebbene il precedente art 231 del Trattato CE si riferiva ai soli regolamenti,la Corte aveva esteso la possibilit offerta dalla disposizione in questione anche alle ipotesi di annullamento di una direttiva,ovvero,di una decisione,richiamandosi a motivi di certezza del diritto,compatibili a quelli che intervengono nel caso di annullamento di taluni regolamenti. Lart 264 prevede che la Corte,ove lo reputi necessario,precisa gli effetti dellatto annullato che devono essere considerati definitivi. Il principio della certezza del diritto,che costituisce a ben vedere la ragion dessere dellart 264, infatti un principio di applicazione generale,valido per il caso di annullamento di tutti gli atti che incidono sulla posizione giuridica dei destinatari,ivi comprese le direttive,che non solo possono avere un effetto diretto,ma in ogni caso costituiscono un riferimento obbligato in sede dinterpretazione delle norme nazionali.

Lazione in Carenza
Il ricorso in carenza uno strumento che tende a porre rimedio alla illegittimit inattivit di unistituzione dellUE o della BCE. Tale strumento consente di mettere in discussione il comportamento del Parlamento europeo,del Consiglio europeo e della Commissione,nonch,della BCE,allorch tali istituzioni o organi,in violazione del Trattato,si astengano dal pronunciarsi. Lart 265 TFUE prefigura uno strumento dimpugnazione autonomo rispetto a quello disciplinato dallart 263,anche se ad esso logicamente collegato. 32

Il ricorso in carenza riguarda non lipotesi di un rifiuto,che pur sempre un provvedimento,ma quella di illegittimit assenza di decisione. Perch il ricorso sia ricevibile,occorre che listituzione o lorgano cui rimproverata linerzia sia stato formalmente invitato a prendere posizioni,in breve ad adottare le misure richieste;una tale messa in mora deve intervenire,a giudizio della Corte,entro un termine ragionevole a partire dal momento in cui appare chiaro che listituzione o lorgano in questione non ha intenzione di agire. Dal momento della messa in mora,listituzione o lorgano dispone poi di un periodo di 2 mesi per prendere posizione;trascorso invano tale periodo,lautore della messa in mora pu introdurre il ricorso,a sua volta entro un termine di 2 mesi. Lassenza di decisione deve essere attuale e permanere anche durante tutto il corso della procedura;se infatti listituzione o lorgano risponde alla messa in mora che gli stata indirizzata,adottando latto voluto dal richiedente,la procedura ex art 265 diventa senza oggetto. Non possibile dopo la scadenza di tali termini,la revoca o la modificazione di un atto,per poi,in caso negativo,introdurre un ricorso in carenza dinanzi alla Corte. Il ricorso in carenza pu essere introdotto anzitutto dagli Stati membri e dalle istituzioni in relazione a qualunque ipotesi di astensione che integri una violazione dei Trattati. A differenza delle istituzioni e degli stati membri,il singolo pu agire in carenza solo quando listituzione abbia omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere. La Corte ha rivelato molta prudenza,escludendo che il singolo possa agire in carenza rispetto ad un atto rivolto agli Stati,rispetto ad una proposta della Commissione,rispetto a decisioni comunque destinati a terzi. E stata comunque riconosciuta ai singoli la possibilit di ricorrere nelle ipotesi in cui essi possano considerarsi direttamente e individualmente riguardati dagli atti relativamente ai quali deducano la carenza dellistituzione. Nellambito di una procedura fondata sullart 265,il ricorrente che sia uno Stato membro,ovvero,un singolo,ha anche la possibilit di chiedere ed ottenere provvedimenti provvisori ai sensi dellart 279 TFUE,ove ricorrano le condizioni gi ricordate a proposito dellazione di annullamento. Si noti che la sentenza di accoglimento del ricorso in carenza corrisponde ad una pronuncia di mero accertamento,che non esclude la proposizione di unazione di responsabilit extracontrattuale ex artt 268 e 340 TFUE,nellipotesi in cui il comportamento omissivo dellistituzione dellUE abbia cagionato un danno.

Leccezione dinvalidit
Lart 277 TFUE prefigura questo ulteriore mezzo per far valere lillegittimit di un atto di portata generale adottato da unistituzione,organo o organismo dellUE. Si tratta di una eccezione incidentale,che le parti possono sollevare nel corso di una procedura gi attivata per altri motivi dinanzi alla Corte,al fine di far dichiarare linapplicabilit dellatto di cui si tratta facendo valere,anche dopo che sia trascorso il termine dimpugnazione previsto per il ricorso di annullamento,gli stessi motivi previsti dallart 263. La sfera di applicazione delleccezione dinvalidit era nel Trattato CE formalmente limitata ai regolamenti,mentre nel TFUE stata estesa a tutti gli atti di portata generale. La possibilit di sollevare uneccezione di invalidit mira essenzialmente a rimediare ai limiti posti dallart 263 alle possibilit di impugnazione offerte ai singoli in relazione agli atti dellUE aventi portata generale. Leccezione dinvalidit non pu essere utilizzata per eludere lonere della tempestivit dellimpugnazione,dovendo restare viceversa un mezzo offerto al singolo,per contestare la legittimit di un atto dellUE,nella sola ipotesi in cui gli sia preclusa ogni altra possibilit. E evidente tuttavia che allo Stato membro,cos come al singolo, comunque preclusa la possibilit di sollevare uneccezione dinvalidit rispetto ad una decisione individuale di cui esso sia il destinatario. Sulla premessa dellautonomia della procedura ex art 258 TFUE rispetto alle azioni ex artt 263 e 265, stato ribadito anche rispetto a tale ipotesi,che lo Stato non pu eccepire in via incidentale lillegittimit di una decisione di cui sia destinatario in una procedura per un inadempimento consiste nella mancata osservanza di quella stessa decisione;e che lunica eccezione riguarda lipotesi di atto viziato in modo cos grave ed evidente da essere inesistente. Non esiste alcuna presa di posizione della Corte circa lipotesi che nel corso di una procedura dinfrazione lo stato membro cui contestato linadempimento sollevi uneccezione di invalidit rispetto ad un regolamento. Ad uno stato membro che ha eccepito in via incidentale lillegittimit di alcune disposizioni di una direttiva per giustificarne la mancata trasposizione,la Corte ha opposto con ferma chiarezza linammissibilit delleccezione sollevata. 33

Leffetto di un eventuale accoglimento delleccezione dinvalidit linapplicabilit dellatto e non gi il suo annullamento. La conseguenza pratica per listituzione che laveva adottato che proceder comunque alla sua modificazione o alloccorrenza alla sua abrogazione.

Lazione di responsabilit extracontrattuale


La competenza della Corte in materia di responsabilit extracontrattuale dellUE,e di conseguente risarcimento dei danni (art 268 TFUE),va anchessa collegata alla funzione di controllo sulla legittimit degli atti dellUE. La disciplina del TFUE,prevista dallart 340 2 comma,si limita ad imporre allUE di risarcire,conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri,i danni causati dalle sue istituzioni,ovvero,dagli agenti nellesercizio delle loro funzioni. Il 3 comma dellart 340 estende questa disciplina ai danni causati dalla BCE e dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni. La competenza della Corte sussiste solo quando il danno sia stato cagionato da unistituzione dellUE o dai suoi agenti,ovvero,dalla BCE o dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni. Per contro,la competenza appartiene esclusivamente ai giudici nazionali quando risulti che il danno allegato stato prodotto da organi nazionali,sia pure in conseguenza dellapplicazione di una normativa dellUE. La Corte ha progressivamente elaborato il criterio della competenza efficiente,in base al quale il giudice nazionale a dover essere adito qualora sia nella condizione di statuire utilmente. Ci vale anche quando la normativa dellUE,preveda una competenza vincolata per lamministrazione nazionale,con la conseguenza che leventuale illecito sicuramente imputabile alla Commissione. Quanto al rapporto tra mezzi interni di ricorso e azione di responsabilit dinanzi alla Corte di Giustizia,il sistema nel suo insieme deve funzionare in modo da garantire in ogni caso la protezione giurisdizionale del soggetto leso. Ne consegue che,se in via di principio lazione di responsabilit residuale rispetto ai mezzi interni predisposti per lannullamento di misure e atti nazionali,tali mezzi devono assicurare al singolo di restare comunque indenne delle conseguenze dannose dellillegittimit dellatto. Un altro aspetto di rilievo attiene al rapporto tra lazione di responsabilit e lazione dannullamento ex art 263 TFUE,ovvero,il ricorso in carenza ex art 265. In un primo momento,sembr prevalere un criterio di severit e in definitiva una lettura restrittiva dellart 268 in relazione allart 340. Pi tardi,la Corte ha invece affermato che lazione di danni rappresenta un rimedio autonomo distinto dagli altri mezzi sia quanto alla funzione che quanto alle condizioni di esercizio che tengono conto del suo oggetto specifico. Lazione di danni non pu essere il mezzo per neutralizzare gli effetti di un atto lesivo quando tale obiettivo pu venire ugualmente raggiunto attraverso una normale azione di annullamento,sia essa diretta,sia essa nazionale con rinvio pregiudiziale di validit alla Corte. Leventuale dichiarazione di illegittimit resta puramente incidentale e non produce gli effetti propri dellazione di annullamento o della pregiudiziale di validit. Le condizioni della responsabilit extracontrattuale dellUE e del conseguente obbligo risarcitorio sono state pi volte precisate nella giurisprudenza della Corte:lilliceit del comportamento dellistituzione,un danno effettivo ed un nesso di causalit fra il danno e il comportamento dellistituzione. Nellipotesi che il danno derivi da un atto normativo che implica delle scelte di politica economica,la responsabilit della Comunit per il danno che i singoli possono aver subito in conseguenza di questo atto sussiste unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.. Il danno,poi,deve essere in un certo senso individualizzato,ci che non si verifica quando latto investe categorie molto ampie di operatori economici e le sue conseguenze,anche pregiudizievoli,risultano molto attenuate al livello dei singoli. Sulla responsabilit patrimoniale degli Stati membri per violazione del diritto dellUE,la Corte,nellindicarne le condizioni,ha con insistenza precisato che non devono essere diverse,a parit di situazioni,da quelle che sono richieste per la responsabilit delle istituzioni,in quanto la tutela dei diritti attribuiti dal diritto dellUE non pu variare in funzione della natura,nazionale o dellUE,dellorgano che ha causato il pregiudizio. Il risultato che anche la responsabilit extracontrattuale delle istituzioni dellUE ricorre quando:la norma violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli,la violazione sia grave e manifesta,sussista il nesso causale. La responsabilit dellUE per gli atti normativi che implicano scelte di carattere economico sussiste unicamente in caso di violazione grave e manifesta di una norma superiore intesa a tutelare i singoli. 34

In relazione poi al nesso di causalit, appena il caso di aggiungere che tale requisito sussiste soltanto nelle ipotesi in cui il comportamento contestato costituisca la causa certa e diretta del danno e non quando questo ultimo sia soltanto una lontana conseguenza dellazione od omissione dellistituzione. La giurisprudenza della Corte in materia di liquidazione del danno altres costante nel ritenere ammissibile la domanda di interessi moratori,che decorrono dalla sentenza che accerta la responsabilit dellUE,in quanto dichiarativa dellobbligo di risarcire il danno. Il tasso dinteresse fissato senza alcun riferimento al tasso legale vigente nello stato membro del ricorrente,in genere tra il 6 e l8%.

Il Contenzioso in materia personale


La competenza a conoscere delle controversie tra lUE e i suoi agenti appartiene alla Corte,nei limiti e alle condizioni determinati dallo Statuto del personale o risultanti dal regime ad essi applicabile. Tale competenza,prevista dallart 270 TFUE stata esercitata in primo grado dal Tribunale a partire dallottobre 1989 fino al 2005,anno in cui stata devoluta al Tribunale della Funzione Pubblica. Tale organo giurisdizionale disciplinato dalla decisione istitutiva ed in relazione alla sua competenza in materia di contenzioso del personale hanno continuato a trovare applicazione le previsioni contenute nello statuto dei funzionari,nonch,i principi elaborati nel corso degli anni dalla Corte di Giustizia e dal Tribunale. Il Tribunale della Funzione Pubblica competente a conoscere tutte le controversie che afferiscano al rapporto dimpiego:assunzioni,condizioni di lavoro,trattamento economico e benefici sociali,disciplina delle carriere. Il regime del contenzioso della funzione pubblica disciplinato dagli artt 90 e 91 dello statuto del personale,che prevedono,in primo luogo,una specifica procedura precontenziosa,tranne nellipotesi in cui venga impugnato un atto che lamministrazione non ha il potere di annullare o modificare. La ricevibilit del ricorso subordinata alla circostanza che il ricorrente abbia un interesse ad agire e che latto impugnato,che pu finanche rivestire forma verbale,sia tale da arrecargli pregiudizio. Il termine per agire di 3 mesi,che decorrono dal giorno della notifica della decisione che statuisce sul reclamo. Quanto al merito,il ricorso pu essere diretto,conformemente allart 91 dello statuto,ad ottenere sia lannullamento di un atto,sia il risarcimento dei danni derivanti da un atto o da un comportamento dellistituzione di cui si tratta.

Limpugnazione della sentenza del Tribunale


Lart 256 TFUE prevede la possibilit che tutte le azioni siano trattate in primo grado del Tribunale,fatta eccezione per i rinvii pregiudiziali,almeno fino a quando non trover applicazione lart 256 par. 3,che prevede che si possa attribuire al Tribunale la competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali in materie specifiche,verosimilmente coincidenti con quelle i cui ricorsi diretti saranno devoluti alle camere giurisdizionali o comunque di natura tecnica,determinate dallo statuto della Corte di Giustizia. La competenza del Tribunale riguarda anche i ricorsi individuali contro atti adottati non da istituzioni,bens da altri organi istituiti da atti dellUE di diritto derivato e dunque rientranti nel sistema dellUE in senso ampio. Il trasferimento di competenze al Tribunale ha inteso contribuire ad un miglioramento del livello di tutela giurisdizionale complessivamente offerto dal sistema dellUE,in particolare con riguardo alla tutela dei singoli. La cognizione del Tribunale si sostituisce in primo grado nelle competenze che il Trattato attribuiva alla Corte rispetto alle azioni attivate da ricorsi individuali e in taluni casi dagli Stati membri:di annullamento,in carenza,di responsabilit extracontrattuale. E ben possibile che la Corte ed il Tribunale siano contemporaneamente chiamati a decidere su ricorsi aventi lo stesso oggetto,che sollevino le stesse questioni dinterpretazione,ovvero,mettano in discussione la legittimit di uno stesso atto. La norma dello statuto della Corte (art 54) consente varie soluzioni. Il Tribunale potr sentire le parti,sospendere la procedura e attendere la pronuncia della Corte. Il Tribunale pu scegliere di spogliarsi della causa,declinando la propria competenza e lasciare che sia la Corte a decidere. Pu altres accadere che sia la Corte a sospendere la procedura dinanzi ad essa pendente. Questultima soluzione assicura alle parti il doppio grado di giudizio,senza per questo pregiudicare la decisione del Tribunale. Limpugnazione della sentenza di primo grado pu essere proposta entro 2 mesi dalle parti,principali e intervenute. Gli stati e le istituzioni possono impugnare una sentenza del Tribunale indipendentemente dalla loro presenza nella procedura dinanzi al Tribunale,con la sola eccezione delle controversie dei funzionari. 35

Limpugnazione deve essere diretta a rimediare ai pretesi errori in diritto della sentenza di primo grado. Essa deve indicare espressamente i punti della sentenza impugnata di cui si chiede lannullamento perch viziati. Si tratta non tanto di un giudizio di appello,in cui si possono rivisitare anche i fatti,bens di cassazione. I vizi censurabili sono lincompetenza del Tribunale,i vizi di procedura che hanno causato pregiudizio al ricorrente,nonch,la violazione del diritto dellUE. Al giudice di secondo grado stata lasciata una cognizione finalizzata alleliminazione degli errori di diritto che possono pregiudicare la coerenza dellordinamento e luniformit di applicazione delle norme. Lerrore di diritto deve comprendere non solo lerrore nellinterpretazione della norma o nella identificazione della norma applicabile,ma anche lerrore nella qualificazione giuridica dei fatti accertati e/o delle fattispecie che comporti lapplicazione della norma ad una fattispecie non regolata. La Corte ha affermato la propria competenza a verificare se le prove assunte dal Tribunale siano state acquisite regolarmente e se i principi generali del diritto e le norme di procedura in materia di onere e di produzione della prova siano stati rispettati. Solo un profilo pi sostanziale,la Corte si riservata la facolt di sindacare lo snaturamento degli elementi di prova. Altro elemento che pu dar luogo a qualche difficolt il vizio di motivazione della sentenza impugnata. La mancata previsione espressa di tale vizio nellelencazione che dei vizi censurabili con limpugnazione ai sensi dellart 58 dello Statuto non pu certo condurre ad escluderne la sua qualificazione come ipotesi di violazione del diritto dellUE. La Corte ha anche apprezzato un motivo dimpugnazione fondato sulla eccessiva durata della procedura svoltasi dinanzi al Tribunale e dunque in violazione di un principio generale di diritto lart 6 della Convenzione di Roma sui diritti umani- considerato alla stregua di norma relativa allapplicazione del Trattato. La Corte,in base allart 119 del regolamento di procedura,pu dichiarare il ricorso manifestamente irricevibile ed anche manifestamente infondato,con semplice ordinanza e sentito lavvocato generale. La sentenza della Corte che accoglie limpugnazione comporta lannullamento della pronuncia del Tribunale. La Corte,peraltro,pu essa stessa decidere la controversia,qualora lo stato degli atti lo consenta;se il dispositivo della sentenza del Tribunale appare comunque fondato il ricorso deve essere respinto. In caso contrario,la Corte rinvia la causa nuovamente al Tribunale perch questultimo decida. La Corte potr decidere nel merito la controversia soltanto allorch i fatti risultino integralmente accertati nella fase del giudizio gi svolta di fronte al Tribunale.

La revocazione,il riesame,il rinvio


Lo statuto della Corte (art 44) prevede listituto della revocazione della sentenza,applicabile alle pronunce sia del Tribunale che della Corte entro il termine di 10 anni dalla data della sentenza (MEZZO STRAORDINARIO DI RICORSO). Avverso la sentenza pronunciata in contumacia prevista lopposizione,da proporsi entro un mese dalla notifica della sentenza;il procedimento segue lo stesso rito di quello ordinario. Nel sistema giurisdizionale dellUE altres previsto listituto del riesame delle sentenze del Tribunale,di difficile qualificazione e classificazione giuridica,anche se presenta delle analogie con il ricorso nellinteresse della legge. Lart 256 par. 2-3 TFUE prevede che le decisioni emesse dal Tribunale sui ricorsi proposti avverso le decisioni delle camere giurisdizionali,nonch,le decisioni emesse su questioni pregiudiziali possono essere oggetto di riesame da parte della Corte di Giustizia,alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo Statuto procedura durgenza che pu trovare applicazione sia nei ricorsi diretti che in quelli indiretti a condizione che sussistano gravi rischi che lunit o la coerenza del diritto dellUE siano compromesse. Lart 62 dello Statuto ha affidato al primo avvocato generale liniziativa di proporre alla Corte il riesame della decisione del Tribunale. Nelle ipotesi in cui la Corte di Giustizia costati che la decisione del Tribunale pregiudichi lunit o la coerenza del diritto dellUE,essa rinvia la causa dinanzi al Tribunale che vincolato ai punti di diritto decisi dalla Corte. Pu anche accadere che la soluzione della controversia emerga,in considerazione dellesito del riesame dagli accertamenti in fatto sui quali basata la decisione del Tribunale. In questultima ipotesi,la Corte statuisce in via definitiva,sostituendosi la sua soluzione a quella del Tribunale. Listituto del rinvio strettamente correlato al trasferimento di alcune competenze pregiudiziali dalla Corte al Tribunale,in quanto esso trover applicazione soltanto se e quando verranno effettivamente affidate al 36

Tribunale siffatte competenze. Il nuovo testo dellart 256 TFUE attribuisce al Tribunale la facolt di disporre un rinvio alla Corte ove ritenga che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe compromettere lunit o la coerenza del diritto dellUE.

Il controllo giurisdizionale sulla corretta applicazione del diritto dellUE negli Stati membri. La procedura dinfrazione
Il controllo mira a garantire larmonia del sistema giuridico dellUE considerato nel suo insieme e rispetto alle sue diverse articolazioni normative. La procedure dinfrazione si collega al ruolo attribuito alla Commissione di custode della corretta applicazione,da parte degli Stati membri,dei Trattati e degli atti dellUE (art 17 TUE). Nel sistema dellUE lipotesi normale che la procedura sia attivata dalla Commissione nei confronti di uno Stato membro,ai sensi e per gli effetti di cui allart 258 TFUE. La procedura dinfrazione sostanzialmente diretta a porre termine alla violazione del diritto dellUE e pertanto a far si che il comportamento dello Stato membro si modifichi e sia coerente con il dettato delle norme conferenti,prima ancora e pi che allaccertamento dellinfrazione. Essa consiste allevidenza nella violazione di una qualsiasi obbligazione che incomba su di uno Stato membro. Linadempimento pu consistere in un comportamento o in un atto normativo o in una pratica amministrativa o,spesso,nellaver omesso di dare formale attuazione ad un obbligo dellUE:si pensi al caso tipico della mancata o non corretta o non tempestiva trasposizione di una direttiva. La procedura dinfrazione ha in primo luogo una fase precontenziosa,che si svolge su impulso e comunque sotto la responsabilit della Commissione. Se allesito di una verifica la Commissione ritiene che uninfrazione sia stata commessa dallo Stato membro,la stessa invia a questultimo una lettera di messa in mora,che una prima contestazione degli addebiti. Il passo formale ulteriore della Commissione,se non ritiene adeguate le osservazioni dello Stato membro, linvio a questultimo di un parere motivato nel quale sono specificate le infrazioni che ancora si ritengono commesse e gli elementi di diritto e di fatto che sostengono la contestazione;ed specificato altres il termine entro il quale lo Stato membro tenuto a mettere fine allinadempimento. La lettera di messa in mora e il parere motivato costituiscono passaggi obbligati della procedura dinfrazione,in quanto valgono a definire loggetto della controversia e a soddisfare lesigenza del contraddittorio cui ispirata anche la fase precontenziosa. Rappresenta in primo luogo una garanzia fondamentale ed una condizione essenziale per la legittimit della procedura dinfrazione complessivamente considerata. In secondo luogo,la funzione di questa fase anche quella di stimolare per quanto possibile una soluzione non giudiziaria,in modo da realizzare comunque il fine sostanziale della procedura dinfrazione,che consiste nel far venir meno linfrazione stessa. Se entro il termine fissato nel parere motivato lo Stato membro non si adegua a quanto richiesto dalla Commissione,questultima pu presentare un ricorso alla Corte di Giustizia. Linadempimento deve essere rigorosamente provato dalla Commissione e non pu essere fondato su presunzioni. Se quel termine trascorso senza che lo Stato abbia adempiuto,sussiste e permane linteresse pieno della Commissione a portare lo Stato dinanzi alla Corte,con la conseguenza che questultima,investita della causa, tenuta a giudicare,con la sola eccezione della rinuncia allazione da parte della stessa Commissione. Il rinvio pregiudiziale un procedimento del tutto autonomo rispetto alla procedura dinfrazione e dunque il suo esperimento non pu limitare il potere della Commissione di proporre il ricorso previsto dallart 258. La Corte ha affermato la propria competenza ad adottare misure cautelari,in virt dellart 279 TFUE. Lordinanza cautelare della Corte,nella misura in cui ingiunge allo stato membro un certo comportamento ed in particolare limmediata sospensione di una normativa o di una prassi nazionale,finisce con lavere una portata addirittura pi incisiva o almeno pi immediatamente efficace rispetto alla sentenza definitiva. La procedura dinfrazione condotta nei confronti dello Stato membro,in quanto allo Stato unitariamente considerato che linadempimento viene attribuito. Art 259 la stessa procedura pu essere attivata da uno Stato membro,per veder riconosciuto linadempimento di un altro Stato membro. Nella fase precontenziosa lo stato investe la Commissione della sua doglianza;e allistituzione competono gli stessi adempimenti della procedura normale,la lettera di messa in mora e il parere motivato. 37

Art 271 il Consiglio damministrazione della BEI pu proporre ricorso alla Corte,assumendo in tal caso gli stessi poteri diniziativa di cui dispone la Commissione ai sensi dellart 258,per far constatare la mancata esecuzione,da parte degli stati membri,degli obblighi derivanti dallo Statuto della Banca.

Effetti della sentenza di inadempimento e sanzione pecuniaria


Gli effetti di una pronuncia della Corte allesito di una procedura dinfrazione sono prefigurati dallart 260 TFUE. La sentenza testualmente riconosce che lo Stato inadempiente rispetto ad una o pi obbligazioni che gli derivano dai Trattati,ovvero,da un atto dellUE. Gli Stati dichiarati inadempienti sono comunque tenuti a prendere i provvedimenti che lesecuzione della sentenza impone:alloccorrenza,abrogare o introdurre una norma nellordinamento,trasporre una direttiva,modificare una prassi o quantaltro. La pronuncia che accerti lincompatibilit con i Trattati di una legge nazionale comporta per lo Stato lobbligo di modificarla,adeguandola alle esigenze del diritto dellUE;lobbligo per i giudici di garantire losservanza della norma europea cos come interpretata dalla Corte,determinando anche i diritti che i singoli ne traggono. Il Trattato di Maastricht ha aggiunto,nello stesso art 260 la previsione di una sanzione pecuniaria per lipotesi che uno Stato membro non abbia adottato le misure necessarie per dare esecuzione ad una sentenza che riconosce linadempimento. La procedura dinfrazione pu essere reiterata,ma in tal caso la Commissione chiede alla Corte anche la condanna dello Stato al pagamento di una somma forfetaria,ovvero,di una penalit di mora. La prima ipotesi ricorre nei casi di inadempimento puntuale e isolato,mentre la penalit di mora dovrebbe riguardare casi di mancata abrogazione o adozione di norme. Il Trattato di Lisbona ha aggiunto unulteriore novit,prevedendo che la Commissione possa direttamente richiedere nel primo ricorso alla Corte,ex art 258 TFUE,di condannare lo Stato inadempiente al pagamento di una sanzione pecuniaria. Linadempimento nella maggior parte dei casi non voluto,ma causato da vischiosit strutturali dei sistemi nazionali di adeguamento:il rimedio naturale dunque lannullamento di un atto e leventuale risarcimento per i singoli. La Corte ha peraltro avuto loccasione di pronunciarsi sulla portata della competenza della Commissione,nonch della propria:la decisione ultima spetta alla Corte,la quale nellesercizio del potere di cui allart 260 TFUE,non vincolata alla posizione assunta dalla Commissione. In base agli artt 280 e 299 TFUE la sentenza della Corte titolo esecutivo allinterno degli ordinamenti nazionali,con apposizione della relativa formula in base alla mera verifica di autenticit da parte dellautorit competente. Indipendentemente dalla sanzione pecuniaria,la sentenza che accerta linfrazione non affatto priva di conseguenze. La conseguenza ,per i giudici e le amministrazioni nazionali,un obbligo di non applicare la norma nazionale dichiarata dalla Corte incompatibile con il diritto dellUE,ma direttamente le norme europee che siano provviste delleffetto diretto,cos come interpretate dalla Corte nella sentenza. La Corte Costituzionale ha da parte sua riconosciuto che linterpretazione della norma dellUE,compiuta attraverso una sentenza della Corte di Giustizia resa in sede di procedura dinfrazione,ha la stessa immediata efficacia delle disposizioni interpretate;si impone al giudice la non applicazione della norma interna configgente e lapplicazione della norma dellUE provvista di effetto diretto,cos come interpretata dalla Corte di Giustizia. Occorre segnalare talune significative previsioni contenute nellart 6 della Legge Comunitaria 2007,che sono state inserite nellart 16-bis della Legge 4 Febbraio 2005 n.11. Tali previsioni sono finalizzate ad una pi efficace e consapevole applicazione delle norme dellUE da parte degli enti territoriali e degli enti pubblici,nonch,ed evitare che linadempimento da parte di questi ultimi determini degli oneri a carico del bilancio dello Stato.

Controllo giurisdizionale e cooperazione tra giudice nazionale e giudice dellUE. Funzione e oggetto del rinvio pregiudiziale
Nel sistema di controllo giurisdizionale sulla corretta ed uniforme applicazione del diritto dellUE in tutti gli Stati membri,un rilievo decisivo ha assunto la cooperazione tra Corte di Giustizia e giudice nazionale. Nella patologia dei rapporti giuridici a fare applicazione del diritto dellUE,direttamente,ovvero,nella forma dellatto nazionale imposto da una normativa europea, principalmente il giudice nazionale. 38

E in questa prospettiva che va messo a fuoco il meccanismo del rinvio pregiudiziale prefigurato allart 267 TFUE,che d al giudice nazionale la facolt,e se di ultima istanza lobbligo,di chiedere alla Corte di Giustizia una pronuncia sullinterpretazione,ovvero,sulla validit di una norma dellUE quando siffatta pronuncia sia necessaria per risolvere la controversia di cui stato investito. Di fronte alla possibilit o accertata rilevanza di una norma dellUE per la soluzione della controversia,pu essere utile o necessario al giudice nazionale avere una risposta ai seguenti possibili interrogativi: quale sia la corretta interpretazione e con essa la portata della norma dellUE;se la corretta interpretazione della norma dellUE precluda o no lapplicazione di un atto amministrativo,di una legge e persino,eventualmente,di una norma costituzionale dello Stato membro; se la norma dellUE rilevante sia valida ed efficace. Le due ipotesi corrispondono al rinvio pregiudiziale dinterpretazione e rispettivamente di validit delle norme dellUE. Lart 267 TFUE ha attribuito alla Corte una competenza generale in materia pregiudiziale,eliminando le differenze prima esistenti tra i meccanismi di tutela giurisdizionale del diritto comunitario e quelli della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Lunica eccezione alla competenza della Corte rappresentata dalla validit o proporzionalit di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dellapplicazione della legge di uno Stato membro o lesercizio delle responsabilit incombenti agli Stati membri per il mantenimento dellordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna (art 276 TFUE). La funzione essenziale del rinvio pregiudiziale di realizzare una interpretazione e quindi una applicazione del diritto dellUE uniforme in tutti i Paesi membri,in modo che esso abbia dovunque la stessa efficacia; necessario che le norme dellUE ricevano la stessa chiave di lettura,e di conseguenza le stesse possibilit di applicazione in tutti i Paesi membri. Alla Corte di Giustizia spetta lultima parola in ordine allinterpretazione del diritto dellUE;e solo in questo senso la sua competenza pu anche considerarsi esclusiva. In prima battuta e comunque in via normale il giudice nazionale ad applicare e ad interpretare il diritto dellUE. La seconda funzione del rinvio pregiudiziale dinterpretazione pertanto quella di verificare la legittimit di una legge nazionale o di un atto amministrativo o anche di una prassi amministrativa rispetto al diritto dellUE. Il meccanismo complesso,in quanto la sentenza del giudice nazionale che accerta la legittimit o meno della norma nazionale che accerta la legittimit o meno della norma nazionale consegue ad uninterpretazione del diritto dellUE da parte della Corte di Giustizia. In fatto allesito del procedimento,articolato sulla cooperazione tra giudice nazionale e Corte di Giustizia,si realizzato pur sempre un sindacato sulla legittimit della norma nazionale rispetto al parametro dellUE. Il controllo della Corte sulla legittimit di norme e atti nazionali,anche se indiretto, stato subito e con chiarezza affermato come momento fondamentale del sistema di tutela dei diritti che il singolo vanta in forza del diritto dellUE. Va ricordata la pronuncia Van Gend en Loos a proposito dellart 30 TFUE,disposizione che vieta agli Stati membri di introdurre negli scambi intracomunitari nuovi dazi doganali e di aumentare quelli esistenti,di cui si assumeva la violazione da parte dei Paesi Bassi. Lobiezione era che per sindacare le infrazioni degli Stati membri,nella forma di normative nazionali incompatibili con il diritto dellUE,il Trattato aveva predisposto il meccanismo della procedura dinfrazione di cui agli artt 258 e 259,sicch,il singolo non poteva pretendere di pervenire allo stesso risultato provocando un rinvio pregiudiziale del giudice nazionale. La Corte rispose con chiarezza che limitare la possibilit di far valere la violazione di una norma dellUE e quella offerta dalla procedura dinfrazione equivarrebbe a lasciare i diritti dei singoli privi di tutela giurisdizionale direttaLa vigilanza dei singoli costituisce daltronde un efficace controllo che si aggiunge a quello che gli artt 169 e 170 (ora artt 258 e 259) affidano alla diligenza della Commissione e degli Stati membri. Quando un singolo ritiene di subire un pregiudizio per effetto dellapplicazione di una norma o di una prassi nazionale assunta come incompatibile con il diritto dellUE,pu far valere tale incompatibilit e provocarne laccertamento in 2 modi. Il primo quello della segnalazione alla Commissione,che a sua volta decider se attivare o meno la procedura dinfrazione ex art 258;il secondo quello di chiedere al giudice nazionale dinanzi al quale sia stata portata la controversia di procedere al rinvio pregiudiziale dinterpretazione ex art 267. 39

Non escluso che si proceda contestualmente nei due modi,stimolando sia lapertura di una procedura dinfrazione da parte della Commissione,sia un rinvio pregiudiziale da parte del giudice,con il risultato che alla fine si potranno avere 2 sentenze della Corte,una dinadempimento ed unaltra formalmente dinterpretazione ma sostanzialmente anchessa dinadempimento. Luna tende allaccertamento di una violazione da parte del diritto nazionale,laltra ad una lettura della norma dellUE dalla quale potr eventualmente dedursi una incompatibilit di una norma nazionale. La terza funzione del rinvio pregiudiziale consiste nel completare il sistema di controllo giurisdizionale sulla legittimit degli atti dellUE. Dinanzi al giudice nazionale pu essere messa in discussione o la norma dellUE direttamente applicabile,ovvero,la base giuridica dellatto dellUE o del comportamento dellamministrazione nazionale. Lo scopo pu essere quello di farne valere lillegittimit,ovvero,di farne accertare definitivamente la contestata legittimit,in entrambi casi chiamando in causa la Corte di Giustizia. Solo alla Corte di Giustizia spetta dichiarare leventuale illegittimit dellatto;il giudice nazionale,invece,pu solo confermarne la legittimit,fatta salva lipotesi di una procedura nazionale di natura cautelare. In questultimo caso,il giudice nazionale pu sospendere lapplicazione di un atto interno di attuazione di un atto dellUE,e cos facendo in sostanza sospendere egli stesso in via provvisoria lapplicazione dellatto dellUE,con lobbligo tuttavia del rinvio pregiudiziale alla Corte. Lipotesi del rinvio pregiudiziale di validit rientra a pieno titolo nellesercizio della funzione di controllo giurisdizionale sugli atti dellUE devoluta alla Corte. Il rinvio pregiudiziale di validit completa il sistema dei rimedi giurisdizionali predisposti per la tutela dei diritti del singolo rispetto agli atti posti in essere dalle istituzioni dellUE. Pi problematica lipotesi di un atto che il singolo abbia mancato di impugnare direttamente dinanzi alla Corte di Giustizia e di cui il giudice nazionale chieda alla Corte di accertare la validit. Nellipotesi che il singolo sia il destinatario formale dellatto,rileva la regola generale che preclude al singolo come ai ricorrenti privilegiati,di rimettere in discussione latto dopo la scadenza dei termini dimpugnazione. Relativamente allipotesi che il singolo NON sia il destinatario formale dellatto e che pertanto la sua legittimazione allimpugnazione diretta sia almeno problematica,c stata qualche evoluzione nella giurisprudenza. La Corte ha precisato che quando il singolo sia indiscutibilmente legittimato,pur non essendone il formale destinatario,ad impugnare latto con ricorso diretto,il giudice nazionale deve considerare latto dellUE come definitivo,con la conseguenza che non vi sono le condizioni per procedere al rinvio pregiudiziale di validit. Loggetto del rinvio pregiudiziale quanto mai ampio. Per il rinvio dinterpretazione si tratta di tutto il sistema giuridico dellUE,dai Trattati istitutivi agli accordi di associazione,dagli atti delle istituzioni,anche quelli non vincolanti,ai principi generali del diritto dellUE. Gli atti sottoposti alla verifica di validit sono quelli posti in essere dalle istituzioni dagli organi e dagli organismi dellUE:il Trattato di Lisbona,oltre a ricomprendere la BCE tra le istituzioni dellUE,ha esteso la competenza del giudice dellUE agli atti compiuti dagli organi e dagli organismi dellUE. Si tratta di tutti gli atti impugnabili con il ricorso diretto ex art 263,dunque,gli atti vincolanti,nellottica e con lapproccio sostanziale gi sottolineato. Anche i vizi che possono essere loggetto dellaccertamento della Corte corrispondono a quelli rilevanti ai fini dellazione di annullamento ex art 263.

Condizioni soggettive e oggettive del rinvio pregiudiziale


Il rinvio pregiudiziale pu essere deciso da qualunque giudice nazionale:amministrativo o penale,civile o tributario o del lavoro,purch si tratti della giurisdizione di uno Stato membro. Sono stati esclusi dalla nozione di giurisdizione ai sensi dellart 267 TFUE la pubblica accusa,come il Procuratore della Repubblica Italiana;gli arbitri o gli organi la cui composizione sia lasciata interamente alle parti della controversia,ma non la giurisdizione nazionale che chiamata a pronunciarsi sullimpugnazione di un lodo arbitrale ecc ecc.. Sono stati,viceversa,compresi nella nozione di giurisdizione il giudice cautelare;il giudice italiano dellingiunzione e il giudice istruttore ecc ecc.. La Corte di Giustizia in un primo momento aveva compreso nella nozione di giurisdizione lorganismo spagnolo che tutela la concorrenza,mentre successivamente ha escluso che la Commissione ellenica per la concorrenza possa sollevare un rinvio pregiudiziale,vuoi per la sua mancata di indipendenza dal potere esecutivo,vuoi perch i procedimenti avviati dinanzi a tale organismo non necessariamente si risolvono in una pronuncia di carattere giurisdizionale. 40

La nozione di giurisdizione comprende evidentemente tutti i giudici degli stati membri. E stata negata la qualit di giurisdizione ai sensi dellart 267 al Tribunale in sede di volontaria giurisdizione ed in particolare di omologazione di societ commerciali,con largomento che in quel contesto lorgano non chiamato a risolvere una controversia. Di qualche rilievo stata lattribuzione della qualifica di giurisdizione al Consiglio di Stato anche nellesercizio della sua funzione consultiva,in particolare quando chiamato a dare il suo parere in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato,con largomento che di fatto si tratta di un parere vincolante. Per la Corte dei Conti,indipendentemente dal contesto funzionale in cui opera il rinvio,si viceversa fatta valere lesigenza di verificare precisamente tale contesto funzionale. Si sottolineato che un organo pu essere in alcuni casi qualificato come giurisdizione ed in altri tale qualit non gli pu essere riconosciuta,in particolare quando non esercita funzioni giurisdizionali. La conseguenza che quando la Corte dei Conti esercita una funzione di valutazione e di controllo successiva dellattivit amministrativa non considerata una giurisdizione ai fini del rinvio pregiudiziale. Problema specifico se la Corte Costituzionale possa essere compresa nella nozione di giurisdizione ai sensi dellart 267;il giudice costituzionale non il giudice della controversia nel contesto di un incidente di costituzionalit,mentre lo il giudice a quo. E questultimo che dovr decidere,nel caso dovessero porsi contestualmente il problema di legittimit costituzionale e quello di compatibilit dellUE,a quale rinvio dare la precedenza. Diversa lipotesi che il giudice costituzionale sia egli stesso il giudice che definisce la causa,come nei casi di giudizio di legittimit costituzionale in via principale e di conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni,ove anche giudice di unica ed ultima istanza,s che sarebbe obbligato al rinvio in virt del 3 comma dellart 267. In questi giudizi la Corte Costituzionale costituisce una giurisdizione nazionale,poich lunico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia e contro le sue decisioni non ammessa alcuna impugnazione (ai sensi dellart 137 Cost.). La valutazione sulla necessit del rinvio e dunque della pronuncia pregiudiziale della Corte ai fini della decisione della causa spetta di regola al giudice nazionale. Egli per conoscenza diretta dei fatti e degli elementi di diritto rilevanti, nella condizione migliore per valutare la pertinenza delle questioni di diritto dellUE sollevate dalla causa. La regola quella ancora riaffermata dalla Corte,secondo cui il principio della cooperazione tra Corte di Giustizia e giudice nazionale e della conseguente ripartizione di competenze,esclude che la Corte possa sindacare la motivazione del provvedimento di rinvio e la pertinenza delle questioni ivi contenute. Tale regola non priva di eccezioni,anche rilevanti;e di qualche contraddizione. La Corte ha sottolineato anche la necessit che nel quesito pregiudiziale siano espresse con chiarezza le ragioni per cui il giudice nazionale considera necessaria la pronuncia della Corte. La stessa Corte ha confermato di dover esercitare una particolare vigilanza quando la questione pregiudiziale sia diretta a far valutare la compatibilit della normativa di un altro Stato membro con il diritto dellUE. La Corte ha escluso di potersi pronunciare in presenza di questioni puramente ipotetiche o non obiettivamente necessarie al giudice nazionale per risolvere la controversia dinanzi ad esso pendente o comunque senza un collegamento sufficiente con loggetto della causa,in quanto lo scopo del sistema del rinvio pregiudiziale non quello di ottenere un parere del giudice dellUE in questioni generali ed ipotetiche,ma quello di contribuire a risolvere una controversia effettiva ed attuale. In terzo luogo,la parsimonia nella motivazione del rinvio era stata sempre tollerata dalla Corte,pi di recente stata la ragione sufficiente per far dichiarare irricevibili talune domande pregiudiziali. Si sollevato che le indicazioni troppo scarne e imprecise fornite dal giudice nazionale nellordinanza di rinvio,mancando di definire il quadro di fatto e di diritto nel quale si inseriscono le questioni sollevate,non consentono alla Corte di fornire uninterpretazione utile del diritto dellUE,cos come non consentono agli Stati membri ed alle altre parti interessate di svolgere puntuali osservazioni sulla controversia. La stessa Corte si dichiarata competente a pronunciarsi sullinterpretazione di norme dellUE anche quando la fattispecie non regolata dal diritto dellUE,ma dal diritto nazionale,in quanto questultimo operi un rinvio a disposizioni di diritto dellUE perch sia determinato il contenuto o linterpretazione delle norme (nazionali) applicabili ad una situazione puramente interna;o anche nel caso in cui la norma in questione riproduca pressoch testualmente una norma dellUE. 41

Quando la norma dellUE come tale non applicabile e dunque non ne necessaria linterpretazione ai fini della definizione della controversia dinanzi al giudice nazionale,manca la base giuridica della competenza della Corte ai sensi dellart 267 TFUE.

Facolt ed obbligo di rinvio


Il Giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facolt di sottoporre alla Corte un quesito pregiudiziale ogni volta che la risposta indispensabile per giudicare della controversia dinanzi ad esso pendente. Il giudice che ha rivolto il quesito alla Corte deve essere lo stesso che ne ricever la risposta. In sede di giudizio di rinvio dalla Corte di Cassazione,il giudice conserva la facolt di attivare il meccanismo pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia se ritiene sussista un problema di validit o di interpretazione di norme dellUE. Quando,invece,si tratta di un giudice di ultima istanza inteso come giudice le cui sentenze non siano soggette ad impugnazione,egli ha lobbligo di operare il rinvio. Lobbligo del rinvio pregiudiziale,in particolare quello in via generale imposto al giudice di ultimo grado,pu in alcuni casi venir meno. Non c obbligo di rinvio quando la questione sia materialmente identica ad una gi sollevata e gi decisa in via pregiudiziale dalla Corte,ovvero,vi sia comunque una giurisprudenza costante sul punto. Si ammessa uneccezione per lipotesi in cui la risposta al quesito non alimenti alcun ragionevole dubbio interpretativo. Il giudice nazionale,in tal caso,deve essere convinto che la stessa evidenza si imporrebbe ai giudici degli altri Stati membri. Nella prospettiva di una tutela giurisdizionale piena ed effettiva,nellipotesi di omesso rinvio di una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia da parte di una giurisdizione nazionale di ultima istanza,si potrebbe prefigurare,ai sensi dellart 6 CEDU,una violazione dei diritti fondamentali ad in equo processo e ad un giudice precostituito per legge,richiamati anche dallart 47 della Carta dei diritti fondamentali dellUE. Ad avvalorare tale conclusione,soccorre lart 19 TUE che,con specifico riferimento al diritto fondamentale al giudice precostituito per legge,attribuisce ai giudici dellUE il compito di assicurare il rispetto del diritto nellinterpretazione e applicazione dei Trattati stessi. Lobbligo di rinvio poi assoluto nel rinvio pregiudiziale di validit,nel senso che ricorre anche quando linvalidit sia stata dichiarata per un atto del tutto analogo,fatta salva la sospensione cautelare dellatto. La Corte,in base allart 104 del regolamento di procedura,pu seguire una procedura semplificata sulle domande pregiudiziali,che si chiude con unordinanza,senza trattazione orale e senza conclusioni scritte dellavvocato generale. Le ipotesi in cui possibile tale procedura sono 3: quando la questione sia identica ad una gi definita; quando sia desumibile con chiarezza dalla giurisprudenza; quando la soluzione non alimenti alcun ragionevole dubbio. A queste ipotesi si affianca un procedimento pregiudiziale durgenza che pu essere applicato esclusivamente nei settori di cui al Titolo V della parte terza del TFUE,relativo allo spazio di libert,sicurezza e giustizia. La decisione del rinvio solo del giudice,che pu operarlo anche dufficio,tant che si parla di procedimento da giudice a giudice. Anche se nel corso della procedura emergono fatti diversi da quelli rappresentanti nellordinanza di rinvio del giudice nazionale, solo in funzione del contenuto di questa e dei quesiti formulati che la Corte deve costruire la propria decisione.

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