Conflicto distributivo y dficit fiscal.

Notas sobre la experiencia argentina, 1970-1987 Daniel Heymann; Fernando Navajas Desarrollo Econmico, Vol. 29, No. 115. (Oct. - Dec., 1989), pp. 309-329.
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Desarrollo Econmrco, v. 29, No 1 15 (octubre-diciembre 1989)

CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL.

NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA ARGENTINA, 1970-1987

DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS*

1. Introduccin

El anlisis de los casos de alta inflacin muestra dos posiciones polares. Desde la perspectiva ortodoxa, los precios se determinaran perodo a perodo de acuerdo con el crecimiento de la oferta monetaria; en ltima instancia la inflacin "emanara" simplemente del dficit fiscal. Los argumentos opuestos destacan el papel de las prcticas de fijacin de precios en mercados no competitivos y, en algunas formulaciones, sostienen que la inflacin no depende de las variables fiscales. Tales hiptesis extremas no parecen describir bien el comportamiento de las economas inestables. Por un lado, la dinmica de la inflacin es una cuestin no trivial: en la determinacin de los precios influyen factores distintos que la velocidad de la expansin monetaria y las expectativas que se forman sobre ella. A la inversa, resulta muy peligroso ignorar el efecto del dficit fiscal sobre la inflacin, a travs de mecanismos de transmisin diversos (y tal vez variables en el tiempo). L crisis de las finanzas pblicas aparece como un hecho sistemtico en las economas fuertemente inflacionarias; recprocamente, sera muy difcil pensar en una estabilizacin duradera que no implique un cambio del comportamiento fiscal, de modo que el gobierno pueda financiarse sin recurrir a la emisin monetaria en gran escala. Si se reconoce que existe una conexin bien definida entre dficit pblico e inflacin, y que esta ltima perturba seriamente la actividad econmica, surge naturalmente la pregunta sobre qu hace que se llegue a una "solucin" tan costosa socialmente. Segn una parte de la literatura de las "finanzas pblicas macroeconmicas" (en la terminologa de Persson, 1988), la evolucin de la poltica fiscal podra interpretase como resultado de una optimizacin intertemporal. En ltima instancia, la tasa de impuesto inflacionario sera tal que, en el margen, la distorsin que ste causa se igualara a aquella de los instrumentos alternativos. Es decir, la alta inflacin sera un estado elegido, obviamente a falta de otro mejor "tecnolgi* Oficina de la CEPAL en Buenos Aires. Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario sobre Reformas Estructurale\ y Funcionamiento Macroeconmico; CIEPLAN, Santiago de Chile, 1 2 - 1 4 de abril de 1 9 8 9 . ].as opiniones expresadas en el trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autoreb

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camente" factible. Si bien el argumento es til para destacar que el dficit fiscal y su financiamiento monetario no aparecen arbitrariamente, es difcil aceptar sin ms discusin que una fuerte inestabilidad de precios es un ptimo de algn tipo, generado por un proceso sistemtico bien conocido por los agentes que operan en la economa. Para otro grupo de modelos, en cambio, la suboptimalidad de la inflacin resultara a partir de un problema de inconsistencia temporal de las polticas: una ms baja inflacin podra ser alcanzada, pero no lo es (con los costos consiguientes) debido a la naturaleza del "juego" entre los individuos y el gobierno'. El reconocimiento, implcito en estos argumentos, de la importancia de las instituciones econmicas es claramente un avance analtico. Sin embargo, la utilizacin del supuesto del agente representativo que se hace en gran parte de estos modelos ("como si" el sector privado y la autoridad de poltica se comportaran como individuos con objetivos y percepciones definidas unvocamente) y la interpretacin literal de las hiptesis usuales de informacin completa dejan lugar a dudas. Desde otra perspectiva, existe una larga tradicin en asociar la inflacin con situaciones de conflicto distributivo, en los que las demandas de los grupos que pugnan por apropiarse de recursos superan en el agregado a la disponibilidad de esos recursos (vase, por ejemplo, Prebisch, 1982; Hirschman, 1980; Hirsch y Goldthorpe, 1978; Mallon y Sourrouille, 1975). Aunque, en general, esta clase de anlisis destaca la posibilidad de que haya inconsistencias en la formacin de precios y salarios (con el dficit fiscal siendo una respuesta endgena a la misma inflacin, por el efecto de rezago tambin es posible atribuir un papel activo en la generacin trib~tario)~, de presiones inflacionarias a la pugna distributiva que se manifiesta en la poltica fiscal. Esta ltima es la posicin que se adopta en el presente trabajo: no se entra en una discusin de los mecanismos de formacin de precios, sino que el inters se centra en explorar cmo las demandas sobre el sector pblico pueden dar lugar a desequilibrios financieros que promueven la inflacin 3 . Ahora bien, en cualquier economa hay incentivos para que los grupos sociales busquen obtener transferencias a su favor. Si bien estas demandas
1 Segn estos argumentos, existiran estados de ms baja inflacin (que seran preferidos t a n t o p o r el gobierno c o m o p o r los agentes privados), pero alcanzarlos requerira q u e la poltica econmica a d o p t e c o m p r o m i s o s q u e , llegado el caso, n o t e n d r a inters e n cumplir. Una parte i m p o r t a n t e d e estos m o d e l o s discute los incentivos para la poltica monetaria en crear sorpresas inflacionarias para e x p l o t a r movimientos a l o largo d e u n a curva de Phillips d e c o r t o plazo (Kydland y Prescott. 1 9 7 7 ; Barro y G o r d o n , 1 9 8 3 a. b; vase la discusin d e estos y o t r o s m o d e l o s ms recientes en Persson, 1 9 8 8 , y Driffill, 1988). Aplicaciones vinculadas a la poltica fiscal se hallan e n Calvo, 1978: Sargent. 1 9 8 6 ; Alessina y Tabellini, 1 9 8 6 ; Lucas y Stokey. 1 9 8 3 ; y Lucas, 1 9 8 6 . Rogers, 1 9 8 6 , analiza la interaccin e n t r e el problema d e inconsistencia temporal y las preferencias distributivas del responsable d e poltica. 2 S o b r e este e f e c t o , vase Olivera ( 1 9 6 7 ) , Tanzi ( 1 9 7 7 ) . Canavese ( 1 9 8 5 ) . 3 Becker ( 1 9 8 3 ) presenta un m o d e l o d e determinacin d e la poltica fiscal a partir d e u n juego entre grupos d e presiii. Tambin resulta relevante la discusin d e Kornai ( 1 9 8 0 , 1 9 8 6 ) sobre la generacin d e restricciones d e presupuesto blandas en organizaciones q u e interactan c o n el gobierno. Uii anlisis formal del juego d e d e m a n d a s distributivas s o b r e el gobierno fue desarrollado e n u11 trabajo a n t e r i o r ( H e y m a n n , Navajas y Warrics. 1 9 8 8 ; vase tambi6ri F'raga y Werlang ( 1 9 8 3 ) , y Simclii .ien (1 988).

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pueden expresarse con mayor o menor intensidad segn el pas, su presencia no parece un fenmeno especfico a los casos de alta inflacin. Una conjetura posible es que los sesgos inflacionarios se originan en la manera en que est organizado el conflicto distributivo. Es comn que en las economas de alta inflacin la poltica fiscal no se base en un presupuesto discutido y decidido de antemano, sino que resulte de las presiones que se ejercen "sobre la marcha"; adems, los sistemas tributarios suelen ser poco efectivos, con una gran variedad de impuestos de base estrecha (por diseo o como efecto de la evasin) y una clara dificultad para incrementar la recaudacin. Estas caractersticas institucionales probablemente contribuyen a incrementar el dficit pblico. Cuando no hay una negociacin "colectiva" del presupuesto, los grupos, de hecho, se encuentran en una relacin bilateral con el gobierno. Figuradamente, es como si hubiera un conjunto de "ventanillas" a las que cada sector recurre para pedir transferencias o concesiones impositivas de diverso tipo. La capacidad de un grupo para lograr recursos en este juego depende de su capacidad de presin (o sea, del costo que podran imponer al gobierno las acciones potenciales que sustentan los reclamos del grupo). Desde el punto de vista de un sector, las cargas que implica el financiamiento de las transferencias que obtiene (incluyendo las "prdidas sociales" de la inflacin adicional que pueda resultar) son poco relevantes4 y, en ausencia de un mecanismo institucional que reduzca los costos de transaccin, resulta difcil que se organicen coaliciones sectoriales que se opongan a las demandas de un grupo dado. En este juego bilateral, aun cuando el gobierno internalice los costos implcitos en un dficit elevado, toda la presin de los grupos se eierce en la misma direccin: cada uno busca maximizar las transferencias a s i favor, tomando como dato lo que los dems hacen. Como consecuencia, es probable que el dficit fiscal alcance un valor excesivamente alto y que para muchos de los grupos (y en el agregado), el resultado del juego implique un perjuicio neto, an cuando cada uno sea capaz de demandar con xito algunas transferencias. Este argumento sugiere que, cuando no existen instituciones presupuestarias en buen funcionamiento y los grupos tienen capacidad de influencia, es especialmente probable que aparezcan altos dficit fiscales. La presin por transferencias de diverso tipo tiene efectos inflacionarios especialmente fuertes cuando el aparato tributario es frgil y poco flexible. Esa caracterstica de los sistemas impositivos puede deberse en parte a razones "tecnolgicas" o de organizacin administrativa. Pero tambin es posible que haya un bloqueo distributivo. En una economa en la que se desarrolla una fuerte pugna por ingresos (o bien no se descarta que en un futuro surja un gobierno
Esto es as en general porque los costos estn diluidos. En el caso de las economas endeudadas, los acreedores externos son, sin duda, uno de los grupos con una sustancial capacidad de presin; es probable que los costos que las transferencias generan en el pas pesen poco en sus preferencias. Esto no es, obviamente, exgeno del todo a la propia inflacin: con inestabilidad de precios resulta ms difcil elaborar y cumplir un presupuesto. Sin embargo. ese efecto n o parece ofrecer una explicacin completa; hay evidencia de que una desinflacin transitoria no es suficiente para establecer por s sola los mecanismos presupuestarios que den consistencia a la poltica fiscal.

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con "preferencias" muy polarizadas hacia ciertos sectores) sera de esperar que algunos grupos importantes asuman una posicin defensiva: permitir la puesta en marcha de un aparato impositivo eficiente implicara asumir el riesgo de una fuerte redistribucin en su contra. De ah resultara un comportamiento algo paradjico: los impuestos "distorsionantes" (incluyendo el impuesto inflacionario) seran ms fcilmente tolerados que un sistema con menos costos, porque habra ms restricciones al incremento de la carga sobre los grupos que detentan el poder de bloqueo. Un corolario sera que, en economas donde la "capacidad de veto" de los sectores frente a la amenaza de una redistribucin desfavorable est ms o menos repartida, una reforma del sistema tributario puede requerir un compromiso a largo plazo (que involucre no slo a la administracin presente, sino tambin a sus potenciales sucesores) sobre el tipo de impuestos y el orden de magnitud de las tasas que se aplicarn. El anlisis anterior es obviamente parcial. Sin embargo, tal vez tenga alguna relevancia para el anlisis de ciertos casos. La experiencia argentina parece interesante como materia para una discusin en ese sentido, dado el carcter agudo de la inflacin y la dificultad para encontrar mecanismos permanentes de financiamiento del sector pblico. En la prxima seccin se efecta una breve lectura, no exhaustiva, de la historia reciente de la poltica fiscal en la Argentina; a continuacin, se ensaya una interpretacin de la experiencia descripta.

2. Dficit fiscal e inestabilidad econmica: la experiencia argentina entre 1970 y 1987

En las ltimas dos dcadas, y ms especialmente desde mediados de los setenta, la Argentina se ha caracterizado por una marcada inestabilidad de precios. Desde el punto de vista fiscal, los problemas de financiamiento han sido crnicos, tanto para los gobiernos civiles como para los militares. Si bien una comparacin internacional - c o n pases estables que han experimentado en algunos perodos dficit ms altos que los que han sido tpicos en la Argentina- relativiza una asociacin simple y mecnica entre el desequilibrio fiscal y la inflacin, existen razones para argumentar que en una economa como la Argentina, con inflacin alta y persistente durante muchos aos, la estabilidad de precios sera consistente con un dficit mas bajo que en pases sin el mismo pasado inflacionario. La Argentina es un pas donde el sistema tributario es dbil, puede presumirse que existen inconsistencias serias en la determinacin del gasto pblico, no existe un mercado de ttulos de tamao ni siquiera moderado y los individuos han desarrollado mecanismos efectivos para reducir sus tenencias de dinero. En tales condiciones, sera de esperar que una estabilizacin sostenida requiera de un esfuerzo particularmente intenso para equilibrar de modo ms o menos permanente las finanzas pblicas. Diferentes estudios recientes formulan hiptesis que, de un modo u otro, relacionan la crisis de la poltica fiscal con desequilibrios acumulados

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en las ltimas tres o cuatro dcadas, que se vinculan con la forma en que el Estado ha participado en la economa6. Al margen de los orgenes y causas precisas del problema fiscal, hay cierto consenso en sealar que a comienzos de la dcada del setenta se reforzaron las presiones estructurales hacia un dficit crnico (vase, por ejemplo, Carciofi, 1988, y Secretara de Hacienda, 1989, parte IV, cap. 2); por ello, el periodo 1970-87 resulta lo suficientemente ilustrativo para los propsitos de esta seccin. En el cuadro 1 se presenta la evolucin de los recursos, gastos y dficit (total y por jurisdiccin) del sector pblico no financiero '. Se observa un fuerte aumento del dficit a inicios de los setenta, con un mximo en 1975. La reduccin del desequilibrio en los aos siguientes fue transitoria; los problemas fiscales tomaron un carcter particularmente agudo en los primeros aos de los ochenta, con la eclosin de la crisis de la deuda. En el perodo reciente, el desequilibrio fiscal se redujo en relacin con esos mximos, pero fue clara la dificultad para definir un esquema permanente de ingresos y gastos consistente con una baja inflacin. Un hecho destacable es que las variaciones en el dficit fueron, a lo largo del perodo, explicadas por movimientos dismiles en ingresos y gastos, en la estructura de estos ltimos, y en el desequilibrio de los distintos niveles de gobierno. Esto puede apreciarse mejor en el cuadro 2, en donde se discriminan las contribuciones de los distintos tems del cuadro 1a las variaciones en la necesidad de financiamiento, tomando como base el ao 1970. El aumento del desequilibrio de las finanzas pblicas en la primera mitad de los setenta ocurri tanto en la etapa final de un rgimen de facto como en el gobierno constitucional que lo sucedi. A partir de 1973, en particular, la expansin del empleo y las remuneraciones del sector pblico impulsaron la suba de los gastos corrientes tanto en la administracin nacional como en las empresas pblicas y las provincias8. En estas ltimas, los gastos crecieron en forma considerable y las relaciones financieras con la Nacin (que tienen su expresin en el rgimen de coparticipacin federal de impuestos) se hicieron menos transparentes '. Esto ocurri especialmente en 1975 cuando, adems, la recaudacin tributaria cay abruptamente, en medio de una fuerte aceleracin inflacionaria: la reduccin en los recursos corrientes da cuenta de la mayor parte del crecimiento del dficit (vase
6 Las polticas fiscales en la Argentina han sido analizadas, con diferentes perspectivas. en Carciofi ( 1 989), FIEL ( 1 987), Gerchunoff y Vicens (1 989), y Porto (1989 a). Una inclusin de los desequilibrios originados eii las operaciones del Banco Central (el denominado dficit cuasi-fiscal) aumentara los valores del dficit, especialmente en los aos ochenta. A los efectos de este trabajo, un anlisis del sector pblico no financiero resulta ilustrativo. Sin embargo, conviene mencionar que las transferencias arbitradas desde el Banco Central han tenido gran iniportancia en ciertos perodos y que, en ocasiones, demandas que n o fueron atendidas por la poltica fiscal propiamente dicha se "trasladaron", tomando la forma de pedidos de asistencia financiera. Esto estuvo facilitado por una poltica salarial de equiparacin de remuneraciones entre los distintos niveles de gobierno que ya vena promovindose desde el ao 1971 a travs de reglamentaciones dentro del propio sector pblico. Como se seala ms adelante, se pas a un rgimen basado casi exclusivamente en aportes del Tesoro nacional obtenidos de negociaciones bilaterales. lo que "en muchos casos, constituy una clusula de 'reconocimiento de gastos' con independencia de la gestin del gobierno provincial" (Secretaria de Haciriida, 1989, p. 244).

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CUADRO 1

Recursos, erogaciones y necesidad de financiamiento

del sector pblico no financiero: perodo 1970-1987
(Unidades: porcentajes del PBI)

Recursoscorrientes,GobiernoGeneral 22,9 20.3 18,3 19,O 21.9 15,6 18,l 22,6 25,2 Erogaciones corrientes, Gobierno General 17,8 17,4 16,2 19,5 21,8 21,5 17,2 16,5 21,3 Ahorro corriente de las Empresas Pblicas 1,2 0,4 0,6 0,2 - 0,9 0,4 1,8 1,6 0,3 Erogaciones de capital, Sector Pblico 8,9 13,O 13,O 12,2 8,l 7,9 7,4 8,3 8,3
Necesidad de financiamiento, Sector Publico Administracin Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Segur. Social Empresas Pblicas Uso neto del crdito interno Uso neto del crdito externo Financiamiento del Banco Central Variacin neta de activos y pasivos financieros

1,8 12 0,8 - 0,l 2,4

-

4,6 01 1,5 - 0,l 3,3 0,7 1,2 2,4 0,3

5,6 0,2 2,2 - 0,O 3,2 0,9 1,0 1,8 1,8

7,5 2,5 2,7 - 0,s 2,9 0,9 0,l 4,4 2,2

8,O 15,4 11,7 1,8 4,3 3,4 3.2 6,7 3,2 - 0,3 - 0,3 0,O 3,2 4,7 5,l 1,0 0,9 5,6 0,5 1,7 O,] 9,8 3,8 3,l 1,l 3,6 3,9

S,1 1,0 1,3 0,O 2,8 1,6 1,3 1,s 0,8

6,8 1,6 1,9 0,O 3,3 3.7 2,O 0,O 1,2

0,l 0,8 0,9 0,O

Recursos corrientes, Gobierno General Erogaciones corrientes, Gobierno General Ahorro corriente de las Empresas Pblicas Erogacionesdecapital,SectorPblico Necesidad de financiamiento, Sector Pblico Administracin Nacional Provincias. MCBA y TNTF Sistema Nacional de Segur. Social Empresas Pblicas Uso neto del crdito interno Uso neto del crdito externo Financiamiento del Banco Centra1 Variacin neta de activos y pasivos financieros

26,O 27,s 25,3 22,7 21,7 21,3 24,s 27,2 25,9 26,4 - 0,7 - 1,2 - 1,9 - 3,8 - 2,4 10,2 9,2 9,s 7,9 8,6

22,2 27,O 25,4 25,8 25,4 23,7 - 1,4 - 1,5 0,s 7,6 6,6 7,O

6,2 7,s 13,3 15,O 15,6 12,6 6,O 3,8 1.7 0,3 1,0 4 , l 2,l 5,2 5,4 1,4 1,9 3,9 0,8 0,7 0,O -0,O -0,O -0,O 5,9 4,8 4,5 4,6 5,3 6,9 3,8 1,8 0,O 0,6 1,9 1,s 3,s 0,6
-

5,9 5,6 6.3 1,2 4,O

4,3 5,4 6,2 1,3 2,2

4,O 4,3 5,l 0,l

S,O-1,6-0,6-0,3-0,l 1,3 0 , 2 - 0 , 4 0,9 4,O 4,7 15,4 5,7 2,3 0,O 3,9 1,6 7,9 2,9 0,s

Fuente: Oficina d e la CEPAL en Buenos Aires sobre la base d e d a t o s d e la Secretara d e Hacienda.

C O N F L I C T O DISTRIBUTIVO Y D E F l C l T F I S C A L

CUADRO 2

Contribuciones a la variacin de la necesidad de financiamiento

del sector pblico entre 1970 y aos seleccionados (a)
(Unidades: porcentajes)

Recurhos corrientes Gobierno Nacional ( b ) Erogaciones corrientes Gobierno Nacional Ahorro corriente de las Empresas Pblicas ( b ) F,rogaciones d e capital Sector Pblico Necesidad de financiamiento Sector Pblico Adininistracin Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Seguridad Social Empresas Pblicas

53,3 26,6 15.5 16 100.0 40,8 43.4 - 1,3 17,l

7,O 39,2 -- 18,5 150,8 100,O 67,2 17,6 3,6 11,5

81.7 117.7 43,3 20,7 100,O 38,9 20,7 1,4 38,9

8,2 61,6 26,2 4,O 100,O 36,l 32,O 6,8 25,2

24,5(c) 108,5 28,4 - 14,5

-

100,O 36,l 97,l 15,9 23,l

(a) Las variablths reprrit.iitadas en el cuadro estn definidas c o m o 100* (xt - x7O)/(dt - d70), donde xt es el valor de un trm (o de la necesidad d r financiamiento de una jurisdiccin, segn corresponda) en el aiio t y dt es la iiecesidad d r finaiiciamieiito del sector pblico iio financiero consolidado. ( b ) t:sta variable est considerada con el signo inverso. Por ejemplo: la contribucin es positiva en un periodo de aumento del deficit si, en ese disminuyen los recursos (o el ahorro de la empresa$, segn el caso). (c) Incluye los recurhos del ahorro obligaiorio, por un m o n t o dt* 0.2 % del PBI.
Fuente: Cuadro l .

el cuadro 2); la necesidad de financiamiento alcanz a un 1 5 010 del PBI y fue cubierta predominantemente con emisin monetaria l o . El ajuste que sobrevino con el ribgimen militar que se instal en 1976, se apoy especialmente en una reversin brusca de la expansin anterior de los gastos en personal: de un mximo de casi 1 2 Oto del PBI en 1975, stos cayeron en 1977 a un mnimo inferior al 7 010 del PBI. La reduccin en el empleo y en el salario real abarc a todas las reas del sector pblico y fue especialmente fuerte en algunas empresas. Esto origin una cada en los gastos corrientes (vase el cuadro 2), que ms que compens la suba de los gastos en bienes y servicios. Sin embargo, hubo una fuerte expansin de los gastos militares y de las erogaciones de capital; estas ltimas alcanzaron un 1 2 OIO del PBI en 19'37 ". La poltica de gasto pblico de este perodo parece haber implicado un importante flujo de recursos a l sector privado contratista asociado a la obra pblica; la poca rentabilidad y la fragilidad financiera de diversos proyectos implico una inercia deficitaria no despreciable en futuros ejercicios. Desde el punto de vista tributario, se observ
lo La "variaci6n neta de activos y pasivos financieros" que aparece en el cuadro 1 refleja el movimiento de cuentas que el sector pblico n o financiero tiene en bancos oficiales; en la medida en que ello implica la movilizacin de recursos monetarios. es equivalerite al financiamiento a travs de emisin. l 1 As, los gastos de capital explicaron una vez y media el aumento del dficit entre 1970 y 1977; vase el cuadro 2.

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D A N I E L H E Y ~ I A N N F E R N A N D O NAL'AJAS Y

una mejora en la recaudacin, tanto nacional como provincial; en las provincias hubo un ajuste financiero muy fuerte, que permiti restablecer transitoriamente las transferencias de la Nacin a niveles ms cercanos a los histricos. Al mismo tiempo, si bien nunca se consigui llevar el dficit a valores no inflacionarios, se cont con mejores perspectivas de colocacin de deuda interna de corto plazo, as como con un creciente financiamiento externo. Entre 1980 y 1981 se produjo un fuerte desequilibrio de las finanzas pblicas, como preludio de una crisis fiscal sin precedentes. An cuando en 1980 se registr un mximo en la recaudacin tributaria, hubo una suba importante de los gastos, al tiempo que se acumulaban presiones que haran eclosin en perodos siguientes. Por un lado, aumentaron los salarios en el sector pblico, probablemente como reflejo del atraso cambiario que caracteriz al perodo. Por otro lado, se modific el rgimen impositivo, de una forma que implic una cada en la recaudacin total y un "ablandamiento" de las restricciones de presupuesto; en particular, se desequilibraron las finanzas provinciales, que volvieron a hacerse dependientes de las transferencias del Tesoroi2. La poltica de estabilizacin del perodo 1978-1981 - q u e se bas en un manejo pautado de tipo de cambio y tarifas pblicasorigin una crisis financiera severa y un gran endeudamiento externo, lo que repercuti fuertemente en las finanzas pblicas en los aos sucesivos. El control financiero de las empresas pblicas, que haba sido relativamente exitoso en los primeros aos del rgimen, tambin se deterior: el retraso tarifario erosion los ingresos por ventas al tiempo que se manifestaban presiones sobre los gastos corrientes tanto en personal como en bienes y servicios (que venan creciendo con una tendencia bien definida); la respuesta transitoria a estos desequilibrios fue inducir a las empresas a recurrir al endeudamiento interno y, especialmente, externo 1 3 . La inversin pblica, si bien reducida respecto de los valores mximos de la segunda mitad de los setenta, todava se mantuvo elevada (en 1980 fue, como porcentaje del PBI, un 1 5 OJO superior al promedio 1970-75). En 1981, el dficit del sector pblico no financiero super el 1 3 del PBI (una cifra slo superada antes en 1975), y se financi en proporciones no muy distintas a travs de la emisin, el endeudamiento interno y el externo.
l 2 A fines de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema de seguridad social y al Fondo Nacional de la Vivienda lo que, se esperaba. seria compensado por una generalizacin del impuesto al valor agregado. Ebte cambio, si bien representaba una disminucin en los impuestos al trabajo, y ampliaba la base de un impuesto con un potencial de recaudacin importante. se implement de un modo que dio lugar a desequilibrios notorios. Por un lado, se permiti al sistema nacional de seguridad social (que perda una fuente directa de fondos) girar con cargo a la totalidad de la masa de impuestos coparticipables con las provincias (entre los que se halla el IVA); esto significaba una mayor facilidad por parte del sistema para acceder a recursos y n o limitar sus erogaciones, al tiempo q u e implicaba una detraccin severa d e foridos que en principio correspondan a las provincias. Esta erosin de los ingresos tributarios de las provincias junto con un aumento de sus gastos -que en gran parte resultaron de una descentralizacin de gastos en educacin, salud y algunos servicios antes cubiertos por la Nacin- desarticul las relaciones financieras entre el gobierno central y las provincias y abri el camino para que estas ltimas presionarari individualmente por transferencias directas de la Tesorera. El endeudamiento externo de las empresas pblicas n o solo se utiliz para financiar a esos entes. sino que tambin se emple c o m o medio para sostener traiisitoriamente las reservas, ante la gran demanda de divisas por parte del sector privado.

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Entre 1981 y 1983 se observa una verdadera eclosin del desequilibrio fiscal. Hubo una fuerte cada de la recaudacin tributaria, debida en parte a la aceleracin inflacionaria y tambin a un incremento en la evasin impositiva. Adems, se asisti a una proliferacin de desgravaciones impositivas asociadas a regmenes de promocin industrial; se otorgaron mecanismos de diferimiento tributario sin ajuste por precios y otros subsidios que operaron a travs de avales crediticios y tarifas pblicas reducidas a los sectores promocionados. En materia de gastos corrientes, la carga de los intereses externos tuvo un fuerte aumento, mientras crecan las demandas salariales, especialmente en 1983. Asimismo, la crisis de endeudamiento del sector privado gener grandes transferencias de ingresos: el traspaso al gobierno de una porcin importante de esa deuda se oper a travs de mecanismos de subsidios relativamente ocultos como los seguros de cambio, los swaps adems, se presion por una y los avales otorgados por el sector p b l i ~ o ' ~ ; licuacin de pasivos en moneda local que, acompaada por la monetizacin de la deuda pblica interna, provoc un importante efecto inflacionario. En resumen, la imagen que surge de este perodo es la de una poltica fiscal dislocada, que no poda sostenerse ni sobre la coaccin ni sobre el consenso, y que se acomod de un modo poco sistemtico a la variedad de presiones que enfrentaba; esto result en un gran aumento del dficit (pese a la cada de los gastos de capital), mientras que al mismo tiempo se vea limitada la capacidad de acceso al crdito. El gobierno constitucional que se inici en 1983 mostr inters en moderar el desequilibrio fiscal. En 1985 y 1986 hubo un aumento importante en la recaudacin tributaria y en los ingresos fiscales en general; sin embargo, este efecto se bas en parte en instrumentos de poca solidez, como la aplicacin de elevados derechos de exportacin (que posteriormente se fueron reduciendo), el adelanto de las tarifas pblicas con respecto a los salarios de las empresas y la aplicacin de impuestos extraordinarios. Al margen de los efectos transitorios derivados de las variaciones de precios relativos, result difcil comprimir el volumen del gasto corriente. Es decir que el esfuerzo por reducir los dficit perodo a periodo no estuvo apoyado en un cambio sostenible del rgimen fiscal; en forma recurrente aparecieron problemas financieros en diversas reas del gobierno. De cualquier modo, se ensayaron polticas orientadas a dar mayor transparencia a las relaciones financieras dentro del sector pblico, para reducir la dependencia de las finanzas de algunos entes (provincias, seguridad social y empresas pblicas, en especial) de los aportes de la Tesorera. Sin embargo, los resultados fueron parciales y, en algunos casos, se basaron en aumentar ciertos impuestos de fcil recaudacin (combustibles y cigarrillos, por ejemplo) pero con los costos resultantes de aplicar tasas muy altas sobre una base estrecha1'.
l4 Carciofi (1988) estima el monto de las transferencias originadas en los dos primeros meca! nismos en 7 . 0 0 0 millones de dlares, lo que agreg un flujo anual de obligaciones del orden del 1 .o del PBI. Asimismo, entre 1976 y 1988 el Estado argentino otorg avales respaldando operaciones crediticias por un monto de 6 . 8 0 0 millones de dblares; de ellos alrededor de 3.000 millones corresponden al sector privado nacional; el 6 0 vo de esta ltima cifra se otorg en el perodo 1979-83. 15 Si bien los niveles de recaudaciii del periodo 1984-1987 son comparables a los de principios de los setenta, es de presumir que aument el grado de distorsin (dada la existencia de un nu-

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En sntesis, el manejo de la poltica fiscal en este perodo se vio limitado por la ausencia de un esquema ms o menos permanente de ingresos y gastos, lo que gener inestabilidad en el uso de los instrumentos; la administracin de las finanzas pblicas sigui condicionada por fuertes presiones desde diversos sectores, y por la acentuacin de cambios estructurales que venan operando desde aos atrslb, que hicieron ms difcil una estabilizacin fiscal sostenida. La breve descripcin hecha hasta aqu sugiere que, en las ltimas dcadas, la poltica fiscal evolucion de un modo inestable, y no logr resolver el crnico desequilibrio financiero del gobierno, ni administrar de modo consistente las demandas que se ejercan sobre ella. En lo que resta de esta seccin se consideran muy brevemente los casos de algunos sectores e instituciones particulares, como forma de ilustrar algunos problemas tpicos de la administracin fiscal.

Relaciones financieras Nacin-provincias

Las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales han sido determinadas en gran medida por el rgimen de coparticipacin federal de impuestos, segn el cual se unifica la recaudacin de algunos impuestos (aquellos que constitucionalmente deben repartirse territorialmente) "en cabeza" de la Nacin, la que tambin est facultada a legislar sobre los mismos. Una vez efectuada la recaudacin, el producido se distribuye, primero entre la Nacin y el conjunto de provincias (la denominada "distribucin primaria")17 y luego entre estas ltimas (proceso denominado "distribucin secundaria"). De esta manera, las provincias cuentan legalmente con recursos preestablecidos, adicionales a los impuestos de su exclusiva jurisdiccin (tpicamente, impuestos a la propiedad); en la lgica de ese sistema, los aportes del Tesoro Nacional (ATN) quedaran reservados para situaciones de emergencia econmica. En los hechos, sin embargo, en los ltimos quince aos se produjeron sucesivas modificaciones del rgimen,
mero elevado de tributos con tasas legales elevadas pero una baja recaudacin efectiva, junto con unos pocos impuestos fciles de cobrar, con tasas muy altas). Un ejemplo seria el caso del financiamiento del sistema de seguridad social, cubierto en un 40 a por slo dos tributos afectados a ese fin (combustibles lquidos y telfonos) y el del impuesto a los cigarrillos, cuya recaudacin, luego de un aumento destinado a financiar desequilibrios excepcionales en las provincias. super ampliamente en 1988 a los ingresos provenientes del comercio exterior. 16 Un ejemplo notable de estos cambios es la gran demanda de recursos por el sistema de seguridad social (vase el cuadro 2): sobre este punto se vuelve ms adelante. Otro importante efecto exgeiio fue la menor capacidad de recaudacin de los impuestos a las exportaciones agropecuarias, debido a la baja de precios internacionales. Por ltimo, n o es desdeable el impacto del deterioro en la capacidad administrativa del Estado. que hizo ms difcil una asignacin mas o menos eficiente de recursos muy escasos. l7 La ley dictada originalmente en 1935 fijaba una fraccin de distribucin primaria para las provincias del 29,l si. Sin embargo, la participacin efectiva de las provincias fue variable, con un mnimo del 18 <k en 1946 y valores del 35-40 sb a principios de los setenta. En 1973. se estableci por ley un porcentaje del 48.5 si para las proviricias; una ley sancionada en 1988 elev ese porcentaje a 57,7 <k para el perodo 1988-89 (56,7 sb de distribucin automtica y 1 a de aportes del Tesoro Nacional) (vase Secretara de Hacienda. 1987).

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que tendieron a modificar criterios de distribucin secundaria18 y otras que virtualmente desarticularon el sistema (como la realizada en 1980; vase la nota 13). De hecho, desde mediados de los aos setenta se vena observando una tendencia a hacer un uso intensivo de los ATN, los que en perodos de fuerte desequilibrio financiero provincial y nacional (1975 y 1983, por ejemplo) superaron ampliamente (en relaciones de 3 a 1 y casi 2 a 1 respectivamente, para los aos citados) a las transferencias de impuestos coparticipables. Cuando la ley de coparticipacin vigente desde 1935 caduc en 1984, se sucedieron tres ejercicios fiscales en donde el total de impuestos coparticipables ingresaba a la Tesorera y sta negociaba las transferencias a las provincias en forma bilateral con cada una de ellas: para ese entonces, se haban desdibujado totalmente no slo las relaciones financieras entre el gobierno nacional y los estados provinciales, sino tambin, y principalmente, la relacin entre ingresos y gastos en el proceso de decisin de las provincias. La expansin histrica del gasto provincial, bastante comprensible si se tiene en cuenta que se produjo en el perodo una descentralizacin de responsabilidades impulsada por la Nacin (vase nuevamente la nota 13), se realiz, sin embargo, bajo restricciones de presupuesto no definidas de antemano, por lo que era de esperar que ese crecimiento se produjera de una forma poco ordenada. Atendiendo al aumento de sus gastos, las provincias presionaron siempre por un coeficiente de distribucin primaria ms elevado. La respuesta de la Nacin ante estos avances fue generalmente la de buscar fuentes alternativas de financiamiento tributario y no tributario, dejando caer la importancia de la recaudacin a coparticipar, pero esto, a su vez, ahondaba el problema, al hacer que las provincias presionaran individualmente por mayores ATN (muchas veces, como a mediados de los setenta y a comienzos de los ochenta en situaciones de desequiiibrio consumado). En este sentido, la nueva ley de coparticipacin sancionada a comienzos de 1988 busc dar una base ms estable a la distribucin primaria, y limitar los ATN a un 1 Oto del total de recursos coparticipables.

Sistema de seguridad social

A diferencia de los desequilibrios observados en otras reas del sector pblico, que han respondido a la presencia ms o menos persistente de restricciones de presupuesto blandas, el dficit del sistema de seguridad social es un caso de desajuste estructural, que obedece en parte a decisiones irreversibles de poltica, y en parte a desarrollos demogrficos exgenos. El punto, al que se ha hecho referencia en forma insistente en debates recientes, es que el sistema pas en cuatro dcadas de ser una fuente considerable

18 Porto ( 1 9 8 8 ) realira un anlisis e c o n m i c o d e distintos criterios d e distribucin secundaria. Un trabajo reciente del nii\nio autor (Porto, 1 9 8 9 b), efecta un anlisis d e las relaciones fiscales entre la Nacin y las provincias; e n particular, se estudian las consecuencias d e la centralizaciri d e decisiones recaudatorias y la dz~cri1tralizaciii de las decisiones de gasto sobre las restricciones presupuestarias percibidab por las provincias.

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de financiamiento a constituirse en un factor importante de los dficit agregados 19. Como se mencion anteriormente, en algunos perodos los egresos del sistema se expandieron, alentados por relaciones financieras que permitieron el acceso directo y poco restringido a fondos coparticipables. Sin embargo, resulta claro que a l igual que otros grupos destinatarios de gastos de tipo social- el sector pasivo no constituy un grupo de presin efectivo sobre el presupuesto, a juzgar por la cada sustancial en la jubilacin promedio *'. La precariedad de esta situacin es tal que, de revertirse an moderadamente, causara graves problemas para las finanzas pblicas; por ejemplo, se ha estimado que, de retornar la remuneracin media del sistema al nivel que tena en 1974, se producira un incremento del gasto superior al 5 010 del PBI anual (segn estimaciones de la Secretara de Hacienda, 1989, cuadro VII.7, pg. 329). Los esfuerzos por recuperar las prestaciones han enfrentado notorias dificultades y, en algunos casos, implicaron introducir distorsiones adicionales en la tributacin a efectos de generar fondos destinados a las cajas de previsin. En todo caso, el sistema jubilatorio, al igual que otras reas de gasto social, ha venido sufriendo por largo tiempo de la competencia que ejercieron en la asignacin de los fondos pblicos las transferencias a empresas, tanto pblicas como privadas.

Subsidios a empresas privadas

A fines de los aos sesenta y principios de los setenta se crearon diversos instrumentos legales destinados a promover la actividad de empresas en sectores y regiones especficos2' y a facilitar la ejecucin de obras pblicas de gran envergadura. Estos regmenes, si bien no tomaron importancia de inmediato, se convirtieron con posterioridad en canales para la transferencia de recursos de gran magnitud a un conjunto de empresas privadas. Los mecanismos de la promocin industrial fueron usados intensivamente desde 1981, cuando se generalizaron presiones por obtener incentivos fiscales por la va de desgravaciones impositivas, las que alcanzaron un monto considerablez2. Este
l9 Esto puede observarse en el cuadro 2.Una inforniacin mas detallada se encuentra en Secretara de Hacienda (1989.cuadros 1 1 9 y I V . 6 , pp. 307 y 317,respectivamente); de all resulta que de 1. un supervit acumulado del 27.5 % del PBI para la dcada del cincuenta, se pas a un supervit prctih camente nulo en los aos sesenta. En el perodo 1980-87el dficit acumulado fue cercano al 5 o del PBI, mientras que entre 1984 y 1987 la necesidad de financiamiento del sistema fue, en promedio, superior al 1 a anual. 20 Frente a un volumen de transferencias que n o creci niarcadamente en relacin al PRI, el nmero de beneficiarios del sistema pas de 208.000 en 1950 a 2.342.500 en 1980 (un aumento superior al 1.000 a), mientras que la poblacin ocupada remunerada creci en el mismo lapso un 41 <v. y la poblacin total un 73 YO. Vase Secretaria de Hacienda (1989). 21 Estos regmenes se basan principalmente en el otorgamiento de desgravaciones y diferimientos impositivos (para un anlisis detallado, v4ase Artana. 1989; Azpiazu, 1988). En el mismo perodo se d i c t t la ley de Compre Nacional, qiie restringe las compras de bienes y servicios por parte del sector p b l i ~ o empresas radicadas eri el pas. a En el mensaje de presupuesto para 1 4 8 9 (Secretara de Hacienda, 1989,p. 273) se estima

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proceso se vio facilitado por la existencia de normas legales que daban a los interesados derechos con muy pocas restricciones. A partir de 1984 se intent contener el aumento de las transferencias a travs de la fijacin de cupos para su otorgamiento en la ley de presupuesto. Sin embargo, esto no tuvo grandes efectos, lo que llev al Ejecutivo a proponer en 1988 la modificacin del marco legal que amparaba dichos regmenes. La presin por transferencias se manifest tambin con claridad en el traspaso de la deuda externa privada al sector pblico; de ndole parecida (aunque con efectos directos menos obvios sobre las finanzas pblicas) fue la licuacin de pasivos privados en moneda nacional en la primera parte de los ochenta. Sobre la naturaleza de estos episodios interesa remarcar, en primer lugar, que fueron inducidos por una amenaza de colapso generalizado de empresas y bancos, que ejerci una fuerte presin sobre el sector pblico; en segundo lugar, los instrumentos empleados (swaps, seguros de cambio, otorgamiento de avales luego cancelados por el Estado, restructuracin de pasivos financieros a tasas de inters reguladas) hicieron poco transparente el otorgamiento y el monto de esos subsidios 2 3 . Empresas pblicas En pocas partes del sector pblico ha sido la generacin endgena de restricciones de presupuesto blandas tan clara como en las empresas, tornando estriles o transitorios muchos intentos de ordenarlas financieramente. Al margen de factores estructurales -que explicaran las persistentes dificultades financieras de algunos sectores como el de los ferrocarriles- la dificultad en definir un sistema de control con objetivos e incentivos precisos ha promovido el desarrollo de relaciones financieras proclives a la generacin de dficit altos. Sin embargo, la definicin de mecanismos que eviten ese sesgo no parece ser una tarea fcil cuando el problema de control no puede siquiera reducirse a una relacin de tipo bilateral: estn involucrados diversos grupos de inters (planteles directivos y profesionales, sindicatos, proveedores privados de bienes y servicios, etctera), cuyas estrategias coinciden o se complementan en ms de una ~ p o r t u n i d a d ~ ~ . En estas condiciones, la demanda de fondos de las empresas sobre la
que el costo fiscal de los incentivos ... "ha sido alto y creciente en al tiempo: 1,2 % del PBI en 1982. 1,3 % en 1983, 1,4 4b en 1984, 2.0 % en 1985 y 2.6 % en 1986". En 1983, por ejemplo ..." casi uno de cada cinco australes invertidos por el sector privado estaba acogido a algn rgimen de desgravacin fiscal" (op. cit.). En los ltimos aos, se ha intentado hacer mas explcitos los mecanismos de subsidio; una cuantificacin para 1987 del costo fiscal de distintas transferencias al sector privado fue realizada por la Secretara de Hacienda (1989, p. 270), establecindose su monto en una cifra cercana a los 4.000 millones de dlares, o sea alrededor de dos tercios del deficit pblico total de ese ao. a4 La cuestin se complica an ms cuando, como ha sucedido en varios perodos en la Argentina, se intenta que las empresas pblicas acten en funcin de objetivos macroeconmicos o bien sirvan de canales para efectuar transferencias que resultan de la interaccin entre el gobierno y , por ejemplo, ciertos grupos de usuarios de los bienes y servicios. Esto n o slo tiene un efecto directo sobre las finanzas de las empresas involucradas sino que tiende a "ablandar" la restriccin de presupuesto que ellas perciben.

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Tesorera alcanz valores significativos en algunos perodos. En la crisis de 1975, estas demandas se originaron en los mayores gastos en personal; en 1976-79, cuando en un marco poltico autoritario se reforz el poder de la Tesorera, se revirti esa situacin pero, en cambio, aparecieron presiones desde sectores interesados en el crecimiento de la inversin pblica y en la provisin de bienes y servicios no p e r s ~ n a l e s *ms tarde, jugaron la pesada ~; carga financiera y las presiones salariales. Muchos de los mecanismos redistributivos a travs de las empresas pblicas a n los que involucran al sector laboral, a travs de clusulas no salariales de las convenciones colectivas de trabajo- operan de modo semioculto; por ello, gran parte del esfuerzo puesto en aos recientes se dirigi a tratar de explicitar las restricciones de presupuesto. Casos tpicos son la imposicin de lmites al volumen o monto global de ciertas partidas de gastos y, en 1988, la decisin del gobierno central de tomar a su cargo los intereses de la deuda externa de las empresas a cambio de eliminar de la ley de presupuesto las transferencias de la Tesorera, supuestamente destinadas a atender esos compromisos. Este ltimo cambio, que resultara irrelevante para la teora tradicional de empresas pblicasz6,tendra una justificacin en un contexto institucional como el vigente, con graves problemas de informacin asimtrica y de "comportamiento oportunista", que dificultan el control financiero.

3. Conflicto distributivo, instituciones y sesgo deficitario

En la experiencia argentina han habido dificultades persistentes en cuanto al funcionamiento de mecanismos institucionales bsicos: en especial, los presupuestos no funcionan como restricciones efectivas y parecera que ellos no influyen grandemente en la determinacin del gasto *'. LOScomentarios referidos a algunos sectores particulares, hechos en la seccin anterior, sugieren la existencia de problemas institucionales distintos o especficos a cada uno de ellos: falta de consistencia en el diseo de las relaciones financieras entre la Nacin y las provincias, que pasan por la determinacin de la distribucin primarialsecundaria del rgimen de coparticipacin; sectores con desequilibrios estructurales como el de seguridad social, que imponen una carga, al menos potencial, muy elevada; presiones desde el sector privado
25 En el mensaje del p r o y e c t o de ley de presupuesto para 1 9 8 9 , se sugiere q u e el fuerte aunient o d e las erogaciones d e las empresas pblicas en bienes y servicios n o personales (los q u e crecieron en t r m i n o s reales u n 1 5 0 YO e n t r e 1 9 7 0 y 1 9 8 4 , pasando d e ser u n 4 8 , s s a u n 8 3 , 6 s del PBI de las empresas pblicas) puede haberse originado -al margen d e c a m b i o s en condiciones tecnolgicas o d e mercado- e n u n sesgo en las contrataciones c o n el sector privado. 26 Vase Rees ( 1 9 8 4 , cap. 2); la te.oria usual asimila la fijacin d e precios y el resultado financiero de la empresa a un problema d e tributacin indirecta en d o n d e l o q u e interesa e s el m o n t o global del dficit o supervit (vis-a-vis el u s o d e formas alternativas de financiamiento provenientes del resto del sector pblico) sin importar la descomposicin del mismo e n t r e intereses, depreciacin, transfe. rencias positivas (.o negativas) al Tesoro. etctera. 27 De h e c h o , e n buena parte del p e r i o d o reciente, los presupuestos fueron a p r o b a d o s c u a n d o el aiio fiscal ya estaba m u y avanzado o. inclusive, posteriormente a su terminacin.

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empresarial por transferencias que operan por la va de desgravaciones impositivas o fuerzan soluciones a crisis ms o menos severas de endeudamiento; y, adems, una vinculacin financiera entre el Tesoro y las empresas pblicas que no est definida de un modo sistemtico. Sin embargo, el rasgo distintivo comn a todos estos casos es que los grupos involucrados acceden a transferencias en forma independiente, a travs de una negociacin bilateral que no parece autolimitarse por los costos que implica un dficit elevado. En un contexto institucional como el ilustrado en la seccin anterior, cada grupo o sector aparece inmerso en una relacin bilateral con el gobierno, de quien reclama transferencias de fondos; la oposicin potencial surge del mismo gobierno 28, con poca participacin del resto de los grupos2'. Bajo determinadas condiciones, el grupo obtiene efectivamente la transferencia y el costo (que incluye la prdida atribuible al mayor dficit fiscal, con su impacto inflacionario) est diluido en el conjunto; pero al generalizarse esta situacin a todos los grupos (que obtendran transferencias por un monto que est en relacin directa a su poder de presin), y ante la ausencia de impuestos poco distorsionantes con suficiente capacidad de recaudacin, se genera un dficit que debe cubrirse con el impuesto inflacionario. As, cada grupo termina recibiendo ventajas, no de la transferencia bruta que obtiene, sino de la diferencia entre el pago que le entrega el gobierno y el pago promedio al que acceden los otros grupos (lo que podra denominarse "transferencia neta") y, adems, debe asumir una parte del costo social del dficit que se genera, que viene dado por la distorsin que significa el impuesto inflacionario, o, ms generalmente, por los costos de la inflacin30. Sin embargo, ninguna de las dos variables (transferencia neta y dficit fiscal) es explcitamente materia de negociacin para los grupos, dado el entorno
z8 El caso en que el gobierno percibe un beneficio en efectuar la traiisferencia es trivial: claramente, n o hav "conflicto de interehes", por lo que el pago se realiza. La posibilidad que interesa enfatizar a q u es aquella donde el gobierno transfiere fondos a un grupo al q u c n o desea favorecer, o bien entrega ms recursos a un grupo d e lo que considerara ptimo en virtud de los costos que ello conlleva. 29 Este supuesto, que es importante para el argumento, pretende reflejar la falta de incentivos de un grupo determinado para realizar unilateralmente actos de oposicin a las concesiones que obtienen otros (dado que los costos de intentar tal oposicin por s solo son presumiblemerite altos en comparacin con la prdida que implica para el grupo individual el financiamiento de la transferencia que el o t r o recibe), as c o m o la dificultad en organizar una coalicin de diversos grupos afectados si el juego est configurado por "ventanillas" de negociacin bilateral con el gobierno y, por lo tanto, n o existen instituciones (como un presupuesto limitante, determinado por va legislativa) que faciliten el armado de esas posibles coaliciones. El caso argentino parece conformarse bastante bien a esta descripcin, con ejemplos de transferencias importantes que n o han encontrado una limitacin proveniente de los grupos que en ltima instancia financiaron las transferencias. 30 Aunque el ejercicio de referencia (vkase Heymann, Navajas y Warnes, 1988) modela un estado de equilibrio, parece preferible interpretar estas p(.rdidas c o m o incorporando los costos provenientes de la inestabilidad de precios (v&ase, por ejemplo. Leijonhuvfud, 1977 y 1984; Heymann, 1986), al margen de la posible "distorsin" derivada de la depreciacin anticipada de los saldos monetarios. El argumento esbozado a q u n o intenta analizar explcitamente los costos de la inflacin; lo que interesa enfatizar es el efecto de un cierto mecanismo de determinacin de la poltica fiscal, tomando a esos costos c o m o dato. De cualquier modo. se esperara que, cuando la poltica fiscal surge, perodo a periodo, de un conjunto de negociaciones bilaterales c o m o el comentado, la distribucin de prdidas y ganancias y . tal vez tarnhikn el volumen agregado del dficit, tengan una apreciable variabilidad en el tiempo.

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institucional que hace que las transferencias se negocien en forma descentralizada. As, puede surgir fcilmente una suboptimalidad en el resultado del juego y son concebibles casos en que (dado el costo social de la inflacin) gran parte de los grupos terminen en peor situacin que antes de efectuarse el mismo. Dada la existencia de las "ventanillas" a las que los sectores pueden recurrir, ellos tienen incentivos para demandar la mayor transferencia bruta posible. Para cada uno de ellos, el hecho de que los dems ejercen presin para conseguir ventajas es un dato, y no hay ningn mecanismo que lleve a moderar las demandas. El juego resulta entonces de suma negativa: al obtener una transferencia, un grupo descarga sobre otros el peso de su financiamiento y, al mismo tiempo, impone un costo social al conjunto. Es posible que el gobierno (entendido aqu como la autoridad que decide y otorga efectivamente las transferencias) incorpore los costos sociales en sus clculos, pero ello no alcanza para resolver la suboptimalidad del juego, debido a la presin que individualmente realiza cada grupo. Por otra parte, si bien el gobierno puede tener objetivos distributivos -entendidos como su deseo de "limitar menos" las transferencias a un grupo dado-, su existencia no es necesaria para que el resultado sea subptimo: un caso posible es aquel en que cada grupo tiene el mismo poder de presin y el gobierno es insesgado en sus preferencias, resultando transferencias brutas de igual monto, transferencias netas iguales a cero y quedando como residuo un costo social positivo a repartirse entre los sectores. En ltima instancia, el problema bsico radica en que el sistema descentralizado de las "ventanillas" crea incentivos individuales que llevan a aumentar las prdidas agregadas, porque enmascara la competencia entre los grupos por la distribucin de ingresos (haciendo parecer que los grupos se enfrentan con el gobierno, y no entre s) y hace que ellos ejerzan su capacidad de presin de un modo que no permite tener en cuenta plenamente el costo social del conjunto de demandas. Al margen de las simplificaciones que tiene todo anlisis estilizado, varios de los casos y episodios comentados en la seccin anterior parecen adecuarse bien a esta idea de ventanillas y sesgo deficitario. Tal vez el caso ms claro es el de las relaciones financieras Nacin-provincias: en muchos perodos, se sustituy a los mecanismos de distribucin primaria y secundaria de impuestos por transferencias ligadas a demandas individuales; la imposibilidad de arbitrar una solucin conjunta para establecer el volumen de recursos a ser distribuidos (incluyendo la importancia de los impuestos coparticipables en el total de recursos tributarios) termin dando lugar a situaciones de desequilibrio generalizado. Esto fue especialmente crtico al descentralizarse decisiones de gasto (lo que, en principio, podra haber reducido los costos de asignacin) sin que stas incorporaran al mismo tiempo restricciones presupuestarias a nivel individual o agregado. Tambin parece posible asociar algunos cambios en el patrn de gastos con variaciones en el poder de presin relativo de los sectores (como en el caso de los aumentos de gastos corrientes en 1975 y su sustitucin por

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FISCAI.

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gastos de capital despus de 1976),as como encontrar una cierta relacin entre el tamao de la "amenaza" y el monto de las transferencias dirigidas a un grupo (como en el caso de la crisis de endeudamiento del sector privado). La prdida relativa de los sectores asociados al gasto social frente a rubros como las transferencias directas o indirectas a empresas puede tambin haberse debido en parte a diferencias en el poder de presin. Pero el punto central es que, visto en forma agregada, resalta la ausencia de mecanismos institucionales que le otorguen consistencia al tratamiento de las demandas, lo que probablemente ha tendido a elevar el dficit y la inflacin. El argumento anterior sugiere algunas circunstancias en que se puede profundizar severamente el problema aqu expuesto. Uno de estos casos sera aquel en que se entra en una fase de debilitamiento de un rgimen poltico de tipo autoritario, al aumentar la capacidad de los grupos de presionar al poder central: este debilitamiento se traduce en que se vuelven efectivas y costosas (para el rgimen) las acciones posibles de los grupos, lo que termina aumentando el tamao de las concesiones que cada uno est en condiciones de exigir. Esta situacin se ilustr con matices variados en la Argentina en los aos finales del ltimo rgimen militar. El otro caso sera el de un rgimen constitucional de formacin reciente, en que los mecanismos institucionales de discusin fiscal (a travs del Parlamento, en particular) no funcionan de modo efectivo y, por las propias caractersticas del sistema poltico, el Ejecutivo (que se encuentra a cargo, de hecho, de la decisin presupuestaria) enfrenta prdidas importantes si los grupos reaccionan en su contra de no ver atendidas sus demandas. Un punto crucial, que fue tratado solo someramente en la discusin anterior, es el referido a la conformacin del sistema impositivo3'. Una de las caractersticas salientes de la economa argentina es la debilidad e imperfeccin del sistema tributario: su rigidez y las distorsiones asociadas son lo suficientemente elevadas como para que no resulte fcil realizar de modo rpido y permanente un cambio del impuesto inflacionario por impuestos explcitos. Estos ltimos, o bien se han vuelto poco efectivos (por la evasin, en ausencia de un aparato recaudatorio efectivo), o bien se limitan a un conjunto de impuestos al consumo, de base relativamente pequea, con tasas marginales llevadas a niveles que tornan visibles las distorsiones. El establecimiento de un sistema tributario ms o menos efectivo parece una condicin necesaria para eliminar el financiamiento a travs de la inflacin. Ms all de aspectos referentes a la identificacin de una estructura impositiva deseable, en un contexto como el descripto es posible que aparezcan problemas de bloqueo distributivo. El argumento parte de la observacin de que un sistema de impuestos con bajos costos de recaudacin es un instrumento potencialmente poderoso para redistribuir ingresos. De ah surge la posibilidad de una fuerte oposicin a una mejora en la estructura impositiva por parte de aquellos grupos que temen verse enfrentados con
31 En rigor, niuchas de las exenciones que coiilorman el defiominado "gasto tributario", y que terminan alterando una determinada estructura original. son directamente asimilables al modelo de puja por transferencias expuesto antes.

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un aumento, presente o futuro, de la presin tributaria. Esto puede resolverse de varios modos. En algunos casos, la "capacidad de respuesta" preventiva de los sectores que se manifiestan opuestos puede ser insuficiente para bloquear la puesta en funcionamiento del aparato impositivo; alternativamente, puede ocurrir que las caractersticas del juego poltico (proyectadas para el futuro) sean tales que no se prevean grandes cambios distributivos luego de montado el aparato, lo que moderara la resistencia. Cuando ninguna de estas condiciones se cumple, resulta ms probable que se recurra al impuesto inflacionario, a menos que sea posible un compromiso que defina el sistema tributario con un horizonte de tiempo relativamente largo y acote con alguna certeza el rango de las cargas que se aplicaran sobre los distintos grupos. En un caso como el argentino, es posible que el logro de un acuerdo sobre las caractersticas permanentes del sistema impositivo sea una condicin para que se pueda definir una poltica fiscal consistente con una baja inflacin.

4. Comentarios finales
El argumento de la seccin anterior indicara que hay razones para pensar que, en ciertos marcos institucionales de determinacin de la poltica fiscal, pueden aparecer sesgos hacia la generacin de dficit e inflacin muy elevados. Claramente, la naturaleza subptima del equilibrio del juego de "ventanillas" indicara que habra lugar para que los diversos grupos acuerden una solucin institucional con menores prdidas sociales. Sin embargo, la existencia de posibles mejoras paretianas no implica necesariamente que dicha solucin alternativa pueda implementarse fcilmente; por el contrario, la persistencia de mecanismos ineficientes en la determinacin de la poltica fiscal es un hecho que debera ser explicado. Las condiciones para que mejoras como la aludida se lleven a cabo parecen depender de la existencia de arreglos o mecanismos institucionales que reduzcan costos de transaccin, ayuden a arribar a un acuerdo distributivo e impidan que los grupos puedan romper unilateralmente lo acordado. En primer lugar, los costos de transaccin necesarios para que los grupos afectados por una transferencia puedan organizar su oposicin (de un modo que ponga de manifiesto los costos agregados) tendran que ser lo suficientemente bajos. Estos costos involucran aspectos de informacin, negociacin y coordinacin; en especial, los costos informativos de detectar transferencias que operan en forma semioculta parecen haber sido considerablemente elevados en ms de un caso. Por otra parte, cuando el costo de la transferencia se diluye en un nmero elevado de agentes, la organizacin y coordinacin de coaliciones que limiten dicha transferencia enfrenta el conocido problema del free-rider. En segundo trmino, llegar a algn acuerdo distributivo de relativa permanencia en el tiempo no parece ser cosa trivial (ni an en situaciones en que ello implique mejoras ms o menos generalizadas) cuando las partes involucradas deben sellar un compromiso duradero que, por razones de

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informacin asimtrica o visiones diferentes del problema distributivo (que pueden llegar a extremos de fracturas ideolgicas en la sociedad), sea considerado desventajoso por alguna de ellas. Es conocido (Bardhan, 1988) que la presencia de estos factores relativiza de manera singular la utilidad de simplificaciones que tienden a separar una "demanda" por cambio institucional (que depende de necesidades concretas por mejoras y de los costos sociales que se intenta evitar) y una "oferta" del mismo (incorporada en procesos o instituciones polticas determinadas que requieren acciones colectivas), como si esta ltima se adecuara naturalmente a las necesidades de cambio. Gran parte de la discusin contempornea sobre reformas estructurales parece obviar este punto; de cualquier modo, resulta difcil pensar en una salida perdurable de situaciones de "equilibrio desagradable" (como las ilustradas aqu) sin que operen instituciones que organicen un acuerdo colectivo y coordinen esa salida". Estas mismas instituciones deberan ser las que garanticen la perdurabilidad del acuerdo, evitando que grupos o coaliciones parciales rompan el compromiso al presionar por transferencias no contempladas en el. Si bien un tratamiento riguroso de los mecanismos institucionales requeridos escapa a nuestras intenciones, la misma descripcin del juego de ventanillas y la necesidad de que stas se cierren (atendiendo al mismo tiempo a la naturaleza distributiva del problema) sugieren la conveniencia de que la determinacin de la poltica fiscal se haga en un marco de negociacin colectiva y con limitaciones ms o menos estrictas en la ejecucin. Los mecanismos legislativos parecen ser los mbitos naturales (no slo por razones de legitimidad, sino atendiendo a los requerimientos impuestos en materia de costos de transaccin e implementacin de un acuerdo que defina la estructura de gastos e impuestos) en donde esa negociacin presupuestaria centralizada se concrete en un documento con fuerza legai. Sin embargo, la experiencia sugiere tambin que debe prestarse atencin, al mismo tiempo, a otros niveles institucionales de menor jerarqua, con el objeto de facilitar aquella tarea: la permanencia de problemas de incentivos y control en muchos organismos y niveles de decisin de gasto puede requerir soluciones de carcter ms localizado o especfico que definan con alguna claridad las restricciones de presupuesto. Desde esta perspectiva, la experiencia argentina de los lt,imos aos muestra algunos avances, como la sancin de un nuevo rgimen de coparticipacin federal y Ia bsqueda de modos ms explcitos para establecer las transferencias a las empresas pblicas y las que resultan de los sistemas de promocin. Ai mismo tiempo, la poca relevancia de los mecanismos parlamentarios de deterrninacibn del presupuesto y la falta de una definicin a largo plazo sobre el sistema impositivo, junto con la pesada carga de la deuda, parecen haber sido restricciones importantes para una estabilizacin fiscal sostenible.

32 Esto relativiza tambin la aplicacin a este conthxto de visiones evolucionar~asde las instituciones socialeb (Schottrr, 1981). que sugieren que esas instituciones surgen naturalmente de la iniciativa de los agentes privadoz, para resolver problemas eciimic.os concretos.

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RESUMEN La ausencia de una poltica fiscal compatible con una baja inflacin ha sido una caracterstica persistente de la Argentina. Sin embargo, los costos de la inflacin son generalmente reconocidos. En este trabajo se conjetura que, al margen de las tendencias a largo plazo que complican la gestin fiscal y de la carga que implica la deuda externa, no han funcionado mecanismos institucionales capaces de impedir la aparicin de dficit subptimamente altos. En particular, la falta de u n presupuesto definido de antemano, que limite efectivamente las decisiones fiscales, dara lugar a un "juego" de negociaciones bilaterales entre el gobierno y diversos grupos interesados en obtener transferencias; la suma de presiones implicara un sesgo deficitario. Por otro lado, no ha existido un consenso sobre la configuracin a largo plazo del sistema impositivo. En las secciones descriptivas del trabajo se discute muy brevemente la evolucin de las polticas fiscales en el perodo 1970-1987 y se ilustra la generacin de "restricciones de presupuestos biandas" en varias reas del sector pblico. Se concluye que una reduccin sostenible del dficit fiscal probablemente requiera un reforzamiento de las instituciones fiscales para dar consistencia a las demandas que recaen sobre el sector pblico.

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