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Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais

Edio 2008_09_30_0020.2xt de 03 - Ano www.tce.mg.gov.br/revista Pgina impressa em 09/04/2012

Pareceres e Decises

consulta n. 742.467, formulada pelo presidente da assemblia legislativa, acerca da renovao, prorrogao e aditamento de contrato licitatrio
Relator: Conselheiro Antnio Carlos Andrada

Presidente: Conselheiro Elmo Braz Relator: Conselheiro Antnio Carlos Andrada

Ementa: Possibilidade de renovao de contrato administrativo por perodo inferior ou superior ao prazo inicial avenado, em razo da natureza da extino ser hbrida, antes do trmino inicial pactuado, desde que a prorrogao esteja prevista no edital da respectiva licitao. Necessidade de demonstrao da caracterstica especial do servio ou demanda imprevisvel de servio, da previsibilidade oramentria e da efetiva vantagem da prorrogao contratual para a administrao. Possibilidade de aditamento nos termos do art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas. Imprescindibilidade de evidncia da supervenincia de motivo justificador da alterao contratual. Necessidade de comprovao da real disponibilidade oramentria de cada perodo da execuo, bem como da observncia dos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal. Possibilidade de a Administrao utilizar o acrscimo legal permitido de forma diluda no curso da vigncia contratual estendida. Tribunal Pleno - Sesso do dia 12/12/07 senhor conselheiro antnio carlos andrada: Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Presidente da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Alberto Pinto Coelho, por meio da qual registra o seguinte questionamento, ipsis litteris: Considerando-se, em tese, a possibilidade de a Administrao celebrar contrato de prestao de servio contnuo, em decorrncia de procedimento licitatrio, na modalidade concorrncia, e, ainda, que demanda imprevisvel de servio por parte da Administrao ocasione o consumo dos valores contratuais previstos antes do trmino do perodo de doze meses, inicialmente pactuado, questiona-se: 1- possvel, comprovada a vantagem da renovao para a Administrao e havendo previso oramentria, formalizar a prorrogao do respectivo instrumento de contrato por perodo inferior ou
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superior sua vigncia (prevista no art. 57, inc. II, da Lei n. 8.666/93 e no edital), por meio de termo aditivo antes do trmino do prazo inicial avenado? 2- Em caso afirmativo, possvel, depois de renovado o contrato nos termos anteriormente mencionados, adit-lo em at 25% sobre o valor total da contratao, com fundamento no disposto no art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas? A douta Auditoria, em parecer circunstanciado da lavra do Auditor Edson Arger, manifestou-se a fls. 05 a 20. o relatrio em sntese. A parte legtima, conforme extrai-se do comando art. 7, X, alnea a da Resoluo TC n.10/96 RITCMG. Quanto pertinncia da matria versada, verifica-se tratar de assunto afeto funo deste egrgio Tribunal de Contas, com evidente repercusso e interesse das administraes pblicas municipais e estadual. Isto posto, conheo da consulta para respond-la em tese, consoante a disposio do artigo retroexposto do RITCMG. senhor conselheiro em exerccio hamilton coelho: Tambm conheo da consulta. senhor conselheiro substituto gilberto diniz: Voto de acordo com o Conselheiro Relator. senhor conselheiro simo pedro toledo: Voto de acordo com o Conselheiro Relator. senhor conselheiro eduardo carone costa: Voto de acordo com o Conselheiro Relator. senhor conselheiro wanderley vila: Voto de acordo com o Conselheiro Relator. senhor conselheiro presidente elmo braz: aprovado em preliminar por unanimidade. senhor conselheiro antnio carlos andrada: Inicialmente, para atender ao escopo especfico desta consulta, insta delimitar o sentido da expresso contrato administrativo. Trata-se de uma espcie de contrato que requer a aplicao de princpios e regras tpicas do Direito Administrativo, o qual impe restries e prerrogativas decorrentes da natureza pblica da atividade administrativa.
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Especificamente, quando se trata de assegurar a continuidade do servio pblico, no se invocam as normas que norteiam os contratos privados, pelo contrrio, aplica-se um regime jurdico especial o regime jurdico de direito pblico, exorbitante e derrogatrio do Direito comum aos pactos em que esto presentes questes de interesse pblico. Neste contexto, a Lei n. 8.666/93, em seu art. 57 e seus incisos, traz emoldurada a matria acerca da durao dos contratos administrativos, dispondo, em especial no inc. II, sobre contratos de prestao de servios de natureza contnua. O Professor Maral Justen Filho1 ao tratar a matria posiciona-se: (...) A continuidade do servio retrata, na verdade, a permanncia da necessidade pblica a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os servios destinados a atender necessidades pblicas permanentes, cujo atendimento no exaure prestao semelhante no futuro. Esto abrangidos no apenas os servios essenciais, mas tambm compreendidas necessidades pblicas permanentes relacionadas com atividades que no so indispensveis. O que fundamental a necessidade pblica permanente e contnua a ser satisfeita atravs de um servio. (grifei e negritei) Nesse sentido, entende o administrativista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes2 que o contrato de prestao de servios a ser executado de forma contnua no foi, acertadamente, conceituado pelo legislador, mas, segundo a majoritria doutrina, so aqueles em que a execuo se protrai no tempo e cuja interrupo trar prejuzos administrao. No apenas a continuidade do desenvolvimento, mas a necessidade de que no sejam interrompidos constituem os requisitos basilares para que se enquadrem como prestao de servios a serem executados de forma contnua. Observa-se que a Lei de Licitaes no exige que todo servio contnuo seja necessariamente essencial. Caso pretendesse vincular a aplicao da regra aos casos de servios essenciais, assim teria explicitado no dispositivo. Dessa forma, podemos exemplificar como contratos de execuo continuada de servios essenciais e no indispensveis: limpeza pblica, segurana, publicidade institucional, manuteno de elevadores, etc. Destaca-se, de plano, que a vigncia dos contratos administrativos deve ser sempre determinada pois o art. 57, 2, da Lei de Licitaes Pblicas, veda a realizao de contratos com prazo de vigncia indeterminado. Assim, a regra geral que norteia a durao do contrato administrativo o prazo de sua vigncia, ou seja, o tempo de existncia do contrato, extinguindo-se com o advento do seu termo final. Todavia, a problemtica do prazo de vigncia no pode ficar adstrita ao acima exposto medida que apresenta contornos distintos conforme a natureza do contrato, assim ensina Hely Lopes Meirelles3:

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distinguir os contratos que se extinguem pela concluso de seu objeto e os que terminam pela expirao do prazo de sua vigncia: nos primeiros, o que se tem em vista a obteno de seu objeto concludo, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do servio ou da compra sem sanes contratuais; nos segundos, o prazo de eficcia do negcio jurdico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execuo de seu objeto, como ocorre na concesso de servio pblico ou na simples locao de coisa por tempo determinado. H, portanto, prazo de execuo e prazo extintivo do contrato. (grifei) A seu turno, o Professor Luciano Ferraz, em seu Parecer n. 22/2007, Prefeitura Municipal de Ipatinga, trazendo esse raciocnio para os contratos de prestao de servios de natureza contnua, destaca: A par desses dois tipos de contrato (por escopo e de prestao sucessivas), registre-se a existncia de contratos que conjugam indistintamente, merc das caractersticas prprias do seu objeto, prazos de execuo enquadrveis nos dois critrios, o do escopo e o do prazo de vigncia. o que se verifica, por exemplo, em contratos que estipulam quantitativos mximos de utilidade a serem obtidos durante determinado perodo fixado na avena. (grifei). Em suma, em funo das caractersticas especiais do servio contnuo, ou de uma demanda imprevisvel, pode a Administrao deparar-se com o trmino do contrato pelo esgotamento do objeto ou mesmo do recurso antes da vigncia inicial pactuada. Nesse caso, em decorrncia dessa natureza hbrida relativa sua extino, o contrato poder ser prorrogado antes de qualquer dos termos de extino (escopo/vigncia), nos moldes do art. 57, II, da Lei n. 8.666/93, exatamente para no desnaturar o carter contnuo da prestao, desde que imprescindivelmente a previso da prorrogao esteja inserta no edital da respectiva licitao. Diante disso, faz-se imperioso tecer algumas consideraes acerca da forma pela qual dever proceder a renovao contratual, haja vista que o dispositivo legal acima referenciado faz meno prorrogao por iguais e sucessivos perodos. Assim, cumpre trazer ao debate a melhor doutrina acerca da matria sustentada pelo Professor Maral Justen Filho4 , que leciona com propriedade: obrigatrio respeitar, na renovao, o mesmo prazo da contratao original? A resposta negativa, mesmo que o texto legal aluda a "iguais". Seria um contra-senso impor a obrigatoriedade de renovao por perodo idntico. Se possvel pactuar o contrato por at sessenta meses, no seria razovel subordinar a Administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos para vigncia.
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estabelecer perodos idnticos para vigncia. Isso no significa autorizar o desvio de poder. No se admitir que a Administrao fixe perodos diminutos para a renovao, ameaando o contratado que no for simptico. (...) Ora, qual o impedimento lgico-jurdico a que a Administrao contrate por trs meses e, no incio do exerccio oramentrio posterior, promova a renovao por doze meses? Nenhum princpio ou dispositivo legal seria sacrificado. O nico obstculo a redao literal do art. 57, inc. II. (...). (grifei e negritei) Por excelncia, ao meu ver, a Administrao no deve interpretar o dispositivo citado da Lei de Licitaes Pblicas em sua literalidade, sob pena de infringir os princpios constitucionais da economicidade e eficincia, ceifando de sua atuao a hermenutica concretista que atualmente culmina pela adequao da norma ao caso concreto, a exigir uma prorrogao contratual por um prazo inferior ou superior quele pactuado inicialmente, a fim de atender com efetividade as demandas do interesse pblico. necessrio, contudo, que a Administrao evidencie a real vantagem da renovao contratual. A exemplo disso o TCU Deciso n. 25/2000 Plenrio admitiu contratos de servios contnuos pelo prazo de sessenta meses, decidindo, ainda, no Acrdo n. 740/2004 Plenrio: (...) no caso de prorrogao de servios de execuo continuada, instruir os processos administrativos comprovando que a prorrogao mais vantajosa para a administrao, nos termos do art. 57, II, da Lei n. 8.666/93. Na mesma esteira, Jess Torres Pereira Jnior5 sobre o tema ensina: (...) a prorrogabilidade passa a ser a regra, desde que implementado o requisito a que vinculada, qual seja o de que, na prorrogao, obtenham-se preo e condies mais vantajosas. Sendo este o caso, nenhum obstculo a lei ope prorrogao, salvo o limite de sessenta meses. (...) evidente que a prestao no pode sofrer soluo de continuidade, devendo ser providenciada a prorrogao da execuo antes daquele termo final. (grifei) Faz-se congruente salientar que a Administrao deve tambm evidenciar que uma nova licitao poder implicar em custo desvantajoso em relao prorrogao do contrato em vigncia. No que diz respeito aos recursos oramentrios destinados contratao, cuja vigncia ultrapassar um exerccio financeiro, no h dificuldades de entendimento, contudo, a fim de evidenci-lo, vale colacionar, novamente, posicionamento do Professor Maral Justen Filho6: A regra da prorrogabilidade no se vincula
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importncia do servio, mas previsibilidade da existncia de recursos oramentrios para seu futuro custeio. Lembre-se de que o dispositivo do art. 57 vincula-se disciplina oramentria. Um servio contnuo, relacionado com uma necessidade permanente e renovada, poder ser contratado com previso de prorrogao porque se presume que sempre haver incluso de verbas para sua remunerao no futuro. Logo, perfeitamente possvel que um servio contnuo no apresente maior essencialidade (...). Por outro lado e na medida em que a necessidade a ser atendida permanente, torna-se muito problemtico interromper sua prestao (...). Ainda, o doutrinador paranaense, citado no parecer circunstanciado do Auditor Edson Arger, esclarece: A lei presume, de um lado, a inevitabilidade da disponibilidade de recursos para custeio dos encargos contratuais. Tanto mais porque os contratos de prestao de servios no usam montar a valores que possam afetar disponibilidades oramentrias. Em princpio, qualquer que seja a distribuio de verbas na lei oramentria posterior, certamente existiro recursos para o pagamento dos servios. Ademais, os servios prestados de modo contnuo teriam de ser interrompidos, caso fosse vedada a contratao superior ao prazo de vigncia dos crditos oramentrios. Isso imporia srio risco de continuidade da atividade administrativa. (...) (grifei e negritei) Deve-se observar que a execuo contratual tem de fazer-se em funo do oramento existente e em vigncia. Essa regra aplicada, em tese, a qualquer contrato, seja de execuo instantnea, seja de execuo continuada, o que no se confunde com o prazo de vigncia estipulado no contrato. A realizao da despesa pblica caracteriza-se pelo empenho da despesa (art. 35, inc. II, da Lei n. 4.320/64) e, para a sua emisso, utilizam-se dotaes consignadas na lei oramentria anual. Em relao prorrogao contratual, todavia, a mera indicao de que os recursos esto previstos j confere relativa segurana ao processo. o que ocorre nos contratos de servios de natureza contnua. O consulente questiona, tambm, sobre a possibilidade de alterao unilateral pela Administrao do pacto inicial prorrogado, implementando-se o acrscimo permitido pelo art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas. Ressalte-se previamente que a modificao contratual institucionalizada e no caracteriza rompimento dos princpios aplicveis. o reflexo jurdico da superposio dos interesses fundamentais, que traduzem a necessidade de o Estado promover os direitos fundamentais por meio de atuao ativa.7 E acrescento: a alterao contratual no se confunde com a sua renovao. Considerando as contrataes, com fundamento no art. 57, II , e o limite de 25% do art. 65, 1, da lei em referncia, deve-se abordar qual o
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25% do art. 65, 1, da lei em referncia, deve-se abordar qual o escopo/montante dever ser adotado como base para clculo de acrscimo pretendido. Por todo o exposto, reputo que o escopo/valor contratual coincide com a soma das diversas prorrogaes. Ou seja, o limite de 25% ser calculado sobre o objeto ampliado em funo das prorrogaes ou do somatrio dos valores correspondentes ao total das prorrogaes (devidamente atualizado e, se for o caso, revisto). Desta forma, evidente que a Administrao poder considerar que o limite de 25% no precisar ser calculado em face do objeto/valor contratual de um nico perodo, pois a renovao do contrato produz o efeito de ampliao do objeto ou elevao do montante monetrio a ser transferido de uma parte para outra. Por isso, elevando-se a base de clculo, o resultado o aumento do acrscimo permitido. Assim, havendo um contrato prorrogado, a Administrao Pblica est autorizada a promover a alterao de 25% calculada sobre o todo, frisando-se que dever ser obrigatoriamente tomada em conta a vinculao modalidade de licitao que abranja o novo montante prorrogado. Cumpre ressaltar que, considerando-se agora como referencial o novo objeto/montante oriundo do contrato prorrogado e aditado, poder a Administrao desde que apresente justificativas fundamentadas, observada a real disponibilidade oramentria de cada perodo de execuo, bem como os limites disciplinados na Lei de Responsabilidade Fiscal utilizar o acrscimo legal permitido de forma diluda no curso da vigncia contratual estendida, da maneira que convier ao melhor interesse pblico. Tendo em vista todo o acima exposto e as consideraes apresentadas pelo consulente que antecederam aos seus questionamentos, respondo consulta da forma seguinte: 1 - Quanto primeira questo possvel a renovao do contrato de prestao de servio contnuo por perodo inferior ou superior ao prazo inicial avenado cuja natureza de sua extino seja hbrida (extino em razo do escopo e/ou pelo termo final do prazo de vigncia) antes do trmino do prazo inicial pactuado, desde que a prorrogao esteja prevista no edital da respectiva licitao e que reste demonstrada a caracterstica especial do servio ou demanda imprevisvel de servio, a previsibilidade oramentria e a efetiva vantagem da prorrogao contratual para a administrao. 2 - Quanto segunda questo Considerando a possibilidade da prorrogao do contrato, possvel adit-lo em at 25%, nos termos do disposto no art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas, sobre o seu objeto/valor total, desde que a Administrao evidencie a supervenincia de motivo justificador da alterao contratual e que o acrscimo legal consignado no contrato seja o mais adequado e vantajoso para a administrao pblica. Ainda, observada a real disponibilidade oramentria de cada perodo de execuo, bem como os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Administrao poder utilizar o acrscimo legal permitido de forma diluda no curso da vigncia contratual estendida, da maneira que atender ao melhor interesse pblico. o parecer que submeto considerao dos Exmos. Conselheiros.
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o parecer que submeto considerao dos Exmos. Conselheiros. senhor conselheiro em exerccio hamilton coelho: A matria complexa. Em razo disso, dela peo vista para melhor convencimento. senhor conselheiro presidente elmo braz: vista concedida ao conselheiro hamilton coelho.

Tribunal Pleno - Sesso do dia 19/12/07 senhor conselheiro em exerccio hamilton coelho: Senhor Presidente, eminentes Conselheiros, Senhora Procuradora, embora muito bem relatada pelo Conselheiro Antnio Carlos Andrada, pedi vista destes autos para melhor exame da matria, o que me foi concedido na Sesso Plenria de 12 de dezembro do fluente ano. Trata-se de consulta formulada pelo Deputado Alberto Pinto Coelho, Presidente da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, vazada nos seguintes termos: possvel, comprovada a vantagem da renovao para a Administrao e havendo previso oramentria, formalizar a prorrogao do respectivo instrumento de contrato por perodo inferior ou superior sua vigncia (prevista no art. 57, inc. II, da Lei n. 8.666/93 e no edital), por meio de termo aditivo, antes do trmino do prazo inicial avenado? Em caso afirmativo, possvel, depois de renovado o contrato nos termos anteriormente mencionado, adit-lo em at 25% sobre o valor total da contratao, com fundamento no disposto no art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas? Quanto ao mrito, convm explicitar que, logo aps a manifestao da relatoria, pedi vista do processo. No seu voto, o Conselheiro Antnio Carlos Andrada sustenta ser possvel a renovao do contrato de prestao de servio contnuo por perodo inferior ou superior ao prazo inicial avenado cuja natureza de sua extino seja hbrida (extino em razo do escopo e/ou pelo termo final do prazo de vigncia) antes do trmino do prazo inicial pactuado, desde que a prorrogao esteja prevista no edital da respectiva licitao e que reste demonstrada a caracterstica especial do servio ou demanda imprevisvel de servio, a previsibilidade oramentria e a efetiva vantagem da prorrogao contratual para a administrao. E mais, que,
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E mais, que, considerando a possibilidade da prorrogao do contrato, possvel adit-lo em at 25%, nos termos do disposto no art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas, sobre o seu objeto/valor total, desde que a Administrao evidencie a supervenincia de motivo justificador da alterao contratual e que o acrscimo legal consignado no contrato seja o mais adequado e vantajoso para a administrao pblica. Orienta, ainda, que, observada a real disponibilidade oramentria de cada perodo de execuo, bem como os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Administrao poder utilizar o acrscimo legal permitido de forma diluda no curso da vigncia contratual estendida, da maneira que atender ao melhor interesse pblico. Nessa vertente de idias, vale destacar a orientao do Tribunal de Contas da Unio, inserta no Processo n. TC 012.170/2003-8, de relatoria do Ministro Ubiratan Aguiar, no bojo do qual restou norteado: que somente prorrogue os contratos de prestao de servios executados de forma contnua com base no art. 57, 4, da Lei n. 8.666/1993, em casos de excepcionalidades devidamente justificadas nos processos e mediante autorizao da autoridade superior; que somente prorrogue contrato que contenha clusula prevendo a possibilidade de prorrogao, em conformidade com o art. 57, II, da Lei n. 8.666/1993; (2 Cmara/TCU. Acrdo n. 892/2005. DOU de 15/06/05, p. 99) Com efeito, a celebrao de termo aditivo, objetivando a prorrogao de contrato de prestao de servios de carter contnuo e o acrscimo de 25% do objeto pactuado so viveis, desde que enquadrveis como de natureza continuada e observadas todas as recomendaes anteriormente explicitadas, como tambm a existncia de dotao oramentria para fazer frente despesa a ser suportada pelo ajuste. So continuados aqueles servios auxiliares, necessrios administrao para o desempenho de suas atribuies, cuja interrupo possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio financeiro (TCU. Deciso n. 1.136/2002. Sesso Plenria de 04/09/02. Ministro Relator Iram Saraiva. DOU 13/09/02). Nesse sentido a lio do Professor Digenes Gasparini, segundo o qual servio de execuo contnua o que no pode sofrer soluo de continuidade na prestao que se alonga no tempo, sob pena de causar prejuzos administrao pblica que dele necessita. Por ser de necessidade perene para a administrao pblica, atividade que no pode ter sua execuo paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele servio cuja continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode dispor, sob pena do
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Pblica no pode dispor, sob pena do comprometimento do interesse pblico. (in Prazo e prorrogao do contrato de servio continuado. Revista Dilogo Jurdico. Salvador Bahia, n. 14, jun./ago. 2002, p. 2) Acompanho, portanto, o bem lanado voto do Relator. senhor conselheiro substituto gilberto diniz: Sr. Presidente, acompanho o voto do Relator, com as observaes feitas pelo Conselheiro Hamilton Coelho. senhor conselheiro simo pedro toledo: Voto de acordo com o Conselheiro Relator. senhor conselheiro eduardo carone costa: Sr. Presidente, acompanho o judicioso voto do eminente Relator que foi acrescido das colocaes do Conselheiro Hamilton Coelho e deduzo, desses respeitveis votos, que os servios continuados do art. 57 podem ser objeto de renovao antes do vencimento do prazo. Mas tambm concluo que os servios, por exemplo, de publicidade no se inserem no permissivo do art. 57, porque no caracterizam aquela descontinuidade que possa trazer prejuzo. Este Tribunal, na Sesso do dia 28/11/2007, em processo relatado pelo eminente Conselheiro Wanderley vila, entendeu, por unanimidade, que no se aplica o art. 57 e, sim o art. 37, 1. Portanto, fao, alm daquelas colocaes que o Relator faz da necessidade de previso no ato convocatrio, da existncia de recurso oramentrio, no ultrapassar 25% , essa de que servios de publicidade no so considerados servios continuados, portanto no se pode aplicar o art. 57. senhor conselheiro wanderley vila: Voto de acordo com o Conselheiro Relator. senhor conselheiro presidente elmo braz: A nobre Conselheira Adriene Andrade estava sendo substituda Conselheiro Hamilton Coelho, portanto no vota nesta consulta. DECISO: aprovado o voto do conselheiro relator por unanimidade, com as observaes dos ilustres conselheiros hamilton coelho e gilberto diniz. vencido em parte o conselheiro eduardo carone costa. pelo

Notas
1 Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2005. p. 504.
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Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2005. p. 504. Vademecum de licitaes e contratos. 3. ed. Belo Horizonte, 2006. p. 532. Licitao e contrato administrativo. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 197. Ob. cit., p. 506. Comentrios Lei de Licitaes e contrataes. 6. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 593. Ob. cit., p. 504. JUSTEN FILHO, ob. cit., p. 537.

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