Caderno Metrópole 21

ISSN 1517-2422
cadernos
metrpole
cidade, cidadania governana democrtica
Cadernos Metrpole n. 21 pp. 1-283 1 semestre 2009
Catalogao na Fonte Biblioteca Reitora Nadir Gouva Kfouri / PUC-SP Cadernos Metrpole / Observatrio das Metrpoles n. 1 (1999) So Paulo: EDUC, 1999 Semestral ISSN 1517-2422 1. reas Metropolitanas - Peridicos. 2. Sociologia urbana - Peridicos. I. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. II. Grupo Pronex Metrpole: Desigualdades Socioespaciais e Governana Urbana CDD300.5 Peridico indexado na Library of Congress Washington
cidade, cidadania governana democrtica
PUC-SP
Reitor Dirceu de Mello
Direo Miguel Wady Chaia Conselho Editorial Ana Maria Rapassi Bader Burihan Sawaia (Presidente) Bernardete A. Gatti Cibele Isaac Saad Rodrigues Dino Preti Marcelo Figueiredo Maria do Carmo Guedes Maria Eliza Mazzilli Pereira Maura Pardini Bicudo Vras Onsimo de Oliveira Cardoso Scipione Di Pierro Netto (in memoriam) Vladimir O. Silveira
Coordenao Editorial Sonia Montone Reviso de portugus Sonia Rangel Reviso de ingls Carolina Siqueira M. Ventura Reviso de espanhol Vivian Motta Pires Capa Raquel Cerqueira
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EDITORES
Lucia Bgus Luiz Csar de Q. Ribeiro
CONSELHO EDITORIAL
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Secretaria
Raquel Cerqueira
Wrana Maria Panizzi (UFRGS)
Projeto grco e Editorao eletrnica

Raquel Cerqueira
Colaboradores deste nmero
Ilza Leo UFRN Marcelo J. P. Paixo UFRJ
sumrio
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Apresentao
dossi: cidade, cidadania governana democrtica
Elements for the sociology of constructed spaces in cities: the Conic in Braslias Pilot Plan
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Elementos para uma sociologia dos espaos edicados em cidades: o Conic no Plano Piloto de Braslia Brasilmar Ferreira Nunes
Defending a new theoretical 33 Por um novo enfoque terico framework in housing research na pesquisa sobre habitao
Ermnia Maricato
Metropolitics: an analysis of some 53 Metropoltica: una anlisis de algunas global metropolitan experience experiencias metropolitanas globales
scar A. Alfonso R.
Social demands and urban space occupation. 75 Demandas sociais e ocupao do espao The case of Braslia, Federal District urbano. O caso de Braslia, DF
Aldo Paviani
Cultural heritage urban policies 93 Polticas urbanas de patrimonializao and counter-revanchism: Old Recife e contrarrevanchismo: o Recife Antigo and the Historic Area of the City of Porto e a Zona Histrica da Cidade do Porto
Rogrio Proena Leite Paulo Peixoto
Housing policy in central areas: 105 Poltica de habitao nas reas centrais: rhetoric versus practice retrica versus prtica
Mariana Fialho Bonates
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Public spaces: new 131 Espaos pblicos: novas sociabilities, new controls sociabilidades, novos controles
Luciana Teixeira de Andrade Juliana Gonzaga Jayme Rachel de Castro Almeida
The foundations of trust: civic engagement, 155 Fundamentos da conana: associativismo, political-administrative institutions and social instituies poltico-administrativas e capital capital in the Metropolitan Region of Porto Alegre social na Regio Metropolitana de Porto Alegre Marcelo Kunrath Silva Soraya Vargas Crtes
The confrontation between Participatory 173 O confronto do Oramento Participativo com as tradies representativas em So Paulo Budget and representative traditions in So Paulo
Paulo Edgar da Rocha Resende
Participation and territory management: 197 Participao e gesto territorial: onde where are the favorable conditions? se encontram as condies favorveis?
Ctia Wanderley Lubambo Flavio Cireno Fernandes
Regularization of urban settlements 219 Regularizao de assentamentos urbanos e sustentabilidade and sustainability
Manoel Teixeira Azevedo Jr.
Public sphere construction 233 A construo da esfera pblica no planejamento urbano. Um percurso in urban planning. A historical histrico na cidade de Santos path in the city of Santos
Luiz Antonio de Paula Nunes
The construction of public power as private 247 A construo do poder pblico como espao space in the city of Diadema (1983 to 1996) privado na cidade de Diadema (1983 a 1996)
Joana Darc Virgnia dos Santos
Groups of independent scavengers in the 261 Grupos de catadores autnomos na coleta seletiva do municpio de So Paulo selective collection of the city of So Paulo
Marina Pacheco e Silva Helena Ribeiro
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Apresentao
O Cadernos Metrpole n. 21 rearma o carter interdisciplinar do peridico, reunindo trabalhos de cientistas sociais e planejadores urbanos num debate sobre os temas da cidadania e da gesto democrtica da cidade. Esses temas, cada vez mais caros s discusses contemporneas sobre as cidades, envolvem, por sua vez, a anlise das formas de sociabilidade e das relaes de conito que se estabelecem e se reproduzem com as transformaes do territrio e das relaes de poder. No contexto dessas preocupaes, o texto de Brasilmar Ferreira Nunes busca compreender a relao entre o espao construdo e a sociedade na cidade de Braslia, mostrando como a capital federal moldou-se s necessidades de seus habitantes e como os espaos edicados e sua transformao interferem nos padres de sociabilidade, alterando o uso dos espaos e resignicando territrios. Tomando como referncia o Plano Piloto de Braslia e o seu Setor de Diverses Sul SDS/Conic, o autor discute a relao espao construdo-sociedade, demonstrando que a cidade, em sua dinmica, altera as propostas originais do planejamento, adaptando-se s necessidades de seus habitantes e s formas de sociabilidade cotidianamente estabelecidas. Ainda sobre o caso de Braslia recaem as preocupaes de Aldo Paviani, cujo texto analisa as demandas no atendidas de moradores de certas reas do Distrito Federal por servios de sade pblica, educao, transporte e habitao. Segundo o autor, alguns encaminhamentos se fazem necessrios para que o poder pblico adote polticas globalizantes, superando aes isoladas, paternalistas ou clientelistas, pois somente a viso da totalidade ampliar o acesso democrtico ao espao da cidade por parte dos urbanistas, cidados e construtores da vida urbana.
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Outra questo central no debate sobre a gesto da cidade e da cidadania refere-se ao dcit habitacional e s pesquisas sobre habitao. Contribuindo para esclarecer pontos importantes da discusso, o texto de Ermnia Maricato aponta a partir de cuidadosa reviso bibliogrca que a maior parte das pesquisas sobre habitao, embora fornea um quadro importante sobre a carncia de moradias, a segregao, a excluso social e as polticas institucionais, aborda prioritariamente a esfera do consumo ignorando a centralidade da produo na determinao do ambiente construdo. Maricato discute, ainda, o impacto da globalizao na proviso de moradias e incentiva os pesquisadores brasileiros a enfrentarem o desao de realizar estudos que venham suprir as lacunas apontadas. Ampliando o debate para o carter e a dimenso internacionais da metropolizao, scar Alfonso destaca que a maior parte da literatura recente se concentra mais na necessidade de atuar sobre o fenmeno metropolitano do que de compreend-lo. A partir de um exame crtico de alguns casos concretos, seu artigo analisa, de modo comparativo, os desaos enfrentados por aglomeraes metropolitanas da Europa, da Amrica Latina e da Amrica do Norte na busca por alternativas que favoream a adoo de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento metropolitano. Os resultados de outro estudo comparativo entre reas metropolitanas so apresentados no trabalho de Rogrio Proena Leite e Paulo Peixoto, questionando os processos de patrimonializao de centros histricos implantados em reas degradadas do Recife Antigo, no Brasil, e na Zona Histrica da Cidade do Porto, em Portugal. O argumento central do trabalho apoia-se na constatao de que aps o perodo de apogeu das intervenes urbanas, que agem como um elixir para os problemas de uma realidade decadente, ocorre uma contrarrevanche exacerbada por um sentimento de reconquista do espao que aniquila as perspectivas depuradoras dessas operaes e contribui para a avaliao das polticas urbanas de enobrecimento. Trata-se de trabalho instigante que convida reexo acerca das consequncias de algumas polticas de interveno que, mais do que revitalizar, propem a mudana do uso dos espaos enobrecidos. Mariana Fialho Bonates tambm contribui para a discusso sobre a reabilitao de reas centrais analisando programas de interveno habitacional nos centros de cidades brasileiras de mdio e grande porte. A partir do estudo de situaes concretas, a autora lembra que a ideia de conjugar a poltica habitacional com a poltica de preservao dos stios histricos de reas centrais no recente e levanta hipteses que explicariam por que os recursos do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) tm sido aplicados, em sua grande maioria, em obras de construo de novos conjuntos habitacionais e no na reabilitao de edifcios abandonados ou degradados. O texto de Luciana Teixeira de Andrade, Juliana Gonzaga Jayme e Rachel de Castro Almeida aborda o tema das mudanas no uso e o declneo dos espaos pblicos das grandes cidades, em detrimento dos espaos semipblicos ou privatizados. Partindo do estudo das formas de sociabilidade observadas em algumas praas de Belo Horizonte, as autoras demonstram que, apesar de ainda serem bastante utilizadas como espaos
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pblicos, seus frequentadores buscam, preferencialmente, a relao entre iguais, reproduzindo nos espaos pblicos a segregao socioespacial observada na cidade. Problematizando o argumento de que a proliferao de organizaes sociais seria uma condio necessria para a gerao de conana e, consequentemente, de capital social, o texto de Marcelo Kunrath Silva e Soraya Vargas Crtes estabelece um dilogo crtico com a obra de Robert Putnam. A partir dos resultados de survey sobre Cultura Poltica na Regio Metropolitana de Porto Alegre, procuram demonstrar que tal argumento no tem sustentao e ressaltam a necessidade de incorporar a dimenso polticoinstitucional s anlises do associativismo, mostrando que no existe uma relao direta entre o associativismo e a conana em instituies polticas. A anlise de instrumentos de participao direta da cidadania, como o Oramento Participativo, podem representar, segundo Paulo Edgar da Rocha Resende, uma grande inovao no processo de tomada de decises de governos locais, ampliando a incluso de sujeitos polticos e a justia na distribuio territorial/social dos investimentos pblicos. A partir da avaliao do funcionamento do Oramento Participativo do Municpio de So Paulo, entre 2001 e 2004, o autor discute as razes pelas quais o Oramento Participativo, muitas vezes um ecaz mecanismo de participao cidad nos rumos das cidades, sofreu contingenciamentos e, consequentemente, perdeu peso no cenrio decisrio da maior metrpole brasileira. Na mesma linha de reexo proposta por Resende, o texto de Ctia Wanderley Lubambo e Flavio Cireno Fernandes aborda a questo da participao e da gesto territorial focalizando, mais especicamente, a capacidade de atuao de Conselhos e Fruns no sentido de inuenciar decises e aes pblicas. A partir de estudo comparativo de dois Programas de Governo em municpios localizados em Pernambuco e Santa Catarina , discutem as condies, expectativas e limitaes da implantao de estruturas de gesto territorial, destacando a inuncia dos atores polticos locais e de suas bases eleitorais. Manoel Teixeira Azevedo Junior, arquiteto e urbanista, apresenta, na sequncia, outra discusso de extrema relevncia para todos os que pensam e exercem a gesto do territrio em centros urbanos. O autor discute os programas de regularizao de assentamentos informais ou de loteamentos irregulares apontando a importncia dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto das Cidades para a reverso das vrias formas de ilegalidade urbana e a universalizao do direito cidade. Analisar as formas de participao da sociedade civil no planejamento urbano da cidade de Santos, no perodo compreendido entre os anos de 1945 e 2009, o objetivo do artigo de Luiz Antonio de Paula Nunes. Seu estudo revela como a construo e institucionalizao de espaos polticos e a criao de comisses e conselhos conduziu ampliao da participao popular no planejamento urbano no transcorrer do perodo estudado, mudando de acordo com o pensamento urbanstico as ferramentas e os cenrios polticos.
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A participao popular, agora no Municpio de Diadema, na Regio Metropolitana de So Paulo, tambm o objeto do estudo da historiadora Joana Darc Virginia dos Santos. A mobilizao da populao por melhores condies de vida, em especial no que se refere infraestrutura, ocupou lugar de destaque ao longo de trs mandatos consecutivos de prefeitos do Partido dos Trabalhadores (1982-1996), reunindo experincias com resultados bastante heterogneos e que so analisados pela autora em sua investigao sobre os atores envolvidos. Em complementao aos textos do dossi, a cidade de So Paulo volta cena com o texto de Marina Pacheco e Silva e Helena Ribeiro sobre os catadores autnomos de materiais reciclveis. Aps a apresentao de informaes sobre a importncia da coleta seletiva e a dimenso do problema do lixo na cidade de So Paulo, as autoras elaboram algumas hipteses explicativas para a no incluso de parcela signicativa dos catadores no Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura Municipal de So Paulo. Essas hipteses apontam, entre outros fatores, para as diculdades de organizao e gesto dos grupos de catadores e para a ausncia de uma ao sistematizada da Prefeitura Municipal de So Paulo no sentido de incentivar a participao dos catadores no Programa de Coleta Seletiva ocial. A questo da gesto urbana novamente colocada, aliando-se da sustentabilidade urbana e aos desaos que se colocam para a conquista da cidadania. Ainda que se considerem as especicidades das abordagens, o carter interdisciplinar das discusses propostas e as peculiaridades dos estudos de caso, os artigos reunidos neste nmero apontam, de modo inequvoco, para as conquistas obtidas pelas novas formas de participao e para as mudanas geradas pelos novos instrumentos de gesto no mbito dos processos de governana democrtica.
Lucia Bgus Luiz Csar de Q. Ribeiro Editores cientficos
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Elementos para uma sociologia dos espaos edicados em cidades: o Conic no Plano Piloto de Braslia
Brasilmar Ferreira Nunes
Resumo O presente artigo procura discutir a relao do espao construdo e sociedade tomando como referncia o Plano Piloto de Braslia e o seu Setor de Diverses Sul SDS/Conic. Partindo da existncia de mltiplas determinaes na dinmica da cidade, procura analisar a relao entre os usos de um centro comercial na rea tombada de Braslia, o perl dos seus usurios que em princpio se chocam com a proposta original de um ambiente mais sosticado. Procura mostrar que a cidade, enquanto um fenmeno dinmico, modica propostas originais do planejamento e se adapta s necessidades de seus habitantes, numa estreita relao espao e sociedade, de tal maneira que sociabilidades heterogneas se articulam com espaos construdos heterogneos. Mostra ainda que o Conic contribui para tornar a rea tombada do Plano Piloto uma rea urbana, na perspectiva sociolgica: variada, densa e socialmente heterognea. Palavras-chave: Braslia; Conic; edifcios urbanos; sociabilidades urbanas; espao construdo e sociedade.
Abstract This paper tries to discuss the relationship between constructed space and society, using as reference the Pilot Plan for Braslia and its Setor de Diverses Sul (SDS-Conic South Entertainment Sector). Starting from the existence of multiple determinations in the citys dynamics, we try to analyze the relations between the uses of a commercial center in the listed area of Brasilia and the characteristics of its users which, in principle, collide with the original proposal for a more sophisticated environment. Also, we try to show that the city, as a dynamic phenomenon, modies the original planning proposals and adapts to its inhabitants needs, in a narrow space/society relation, in such a way that heterogeneous sociabilities articulate with heterogeneous constructed spaces. Finally, we try to show that the Conic contributes to make the listed area of the Pilot Plan an urban area, in the sociologic perspective: varied, dense and socially heterogeneous. Keywords: Braslia; Conic; urban constructions; urban sociability; constructed space and society.
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brasilmar ferreira nunes
Apresentao
A sociologia urbana que se produz no Brasil vem se debruado com insistncia sobre processos sociais que ocorrem nos espaos das cidades, chamando ateno para aspectos os mais diversos e variados. Entretanto, curiosamente e com raras excees, o estudo de vnculos sociais determinados pelo espao construdo praas, imveis residenciais, industriais, comerciais, reas de circulao, etc. no prioriza o projeto em si, mas o considera como um suporte onde as prticas sociais ocorrem. Particularmente os imveis, os edifcios, so vistos como cenrios e no tratados como artefatos que interferem nas interaes que neles possam ocorrer. Podemos lembrar alguns ttulos que mais se aproximam desse recorte: o de Gilberto Velho (1989), analisando um edifcio em Copacabana no Rio de Janeiro, ainda na dcada de 1980, ou ainda, o excelente estudo de Paola Berenstein-Jacques sobre a arquitetura das favelas nos morros cariocas. Nesses trabalhos, observamos com detalhes como o ambiente construdo no apenas o cenrio, mas muito mais do que isso, interfere diretamente nas modalidades de vnculos e prticas sociais que a ocorrem. Curiosamente, a sociologia urbana pouco tem contribudo para esse debate, pois somos os que menos se interessam pelo desenho do ambiente construdo ou pela proposta de interveno no espao oriunda dos escritrios de arquitetura. Essa assertiva mais instigante ainda se nos dermos conta de que os prossionais da arquitetura e at mesmo os que, por razes diversas, impro-
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visam suas habitaes prescindindo de um projeto, sempre levam em conta o elemento humano que dele ir usufruir. Entretanto, as questes associadas prtica de construo, especialmente a arquitetura, complexa e de difcil discernimento, evoluindo permanentemente em funo de vrios fatores, mesmo se o resultado dessas prticas tenha implicaes diretas em nossos ambientes de vida. Aspecto corriqueiro, pois a arquitetura expresso da prpria cultura, alm do que, toda ela, mesmo as privadas, tem implicaes na qualidade dos espaos pblicos. Pressupomos que essa relativa ausncia de interesse advm do lugar que o territrio e o espao ocupam nas anlises sociais, embora sua presena na esfera terica seja uma constante entre autores consagrados do campo sociolgico.1 De fato e apesar de tudo, os tratamos (o territrio e o espao) invariavelmente como cenrio, raras vezes como agente. A discusso extensa e profcua; dicilmente se esgotaria nos quadros de um artigo. Porm, vale lembrar alguns aspectos que podem contribuir para esse debate e introduzir o nosso caso em anlise neste texto que se prope uma avaliao dos usos que se faz de um edifcio em pleno Plano Piloto de Braslia, cidade cone da arquitetura moderna no sculo XX.
Algumas consideraes tericas como apoio

A sociologia parte do pressuposto de que sociedade interao social por meio da qual os seres humanos se ligam uns aos
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elementos para uma sociologia dos espaos edicados em cidades
outros; atravs desses elos transformam coletivamente o meio natural, dando-lhe uma funo e um sentido. Dessa maneira, o meio natural se transforma e reete diretamente a estrutura social da qual ele o suporte. Assim, todo e qualquer territrio explorado ou habitado traz em si as marcas das atividades humanas que nele se desenvolvem. Se levarmos esse argumento para o espao da cidade, podemos constatar as diferentes formas que assumem os ambientes construdos em razo das modalidades e atividades humanas que neles se implantam. Durkheim (1987) argumenta que os substratos fsicos da vida social devem ser considerados como maneiras de ser que so maneiras de fazer consolidadas que reetem nveis diferenciados de cristalizao da vida social. Ambientes residenciais, industriais, comerciais, de lazer e de circulao trazem em si valores funcionais, estticos e econmicos inerentes aos seus interessados. Portanto, cada unidade arquitetnica integra um sistema que no nunca neutro, j que carregado de funcionalidades, mtodos estruturais e a prpria fisicidade das formas distribudas no espao (Coulquhon, 1991, apud Duarte, 2002, p. 152). Estamos ento em pleno contexto da multidisciplinaridade, pois esse sistema tratado por Durkheim como parte da morfologia social, tal qual a populao, as estruturas polticas e jurdicas, todas elas mais do que reexos, so sintomas da realidade social, um fator ativo que pesa sobre o movimento dos processos sociais. Assim, embora Durkheim se interesse mais pelas instituies sociais do que propriamente a cidade, suas anlises trazem subentendida uma problemtica do espao, o que nos leva a deduzir que quando
pensamos, portanto, a cidade estamos nos referindo a um ambiente ao mesmo tempo material e humano.2 Essa discusso, que, alis, avana muito alm do que aqui se apresenta, foi tratada por diferentes correntes do pensamento, especialmente os arquitetos, uma categoria socioprofissional diretamente envolvida com a produo fsica/funcional da cidade. Os modernistas, por exemplo, chegaram radical imagem da cidade como instrumento de trabalho e as casas como mquinas de morar, ao ponto de Le Corbusieur argumentar que os projetos de uma colher ou de uma cidade partiam de um mesmo problema de design industrial.3 Da a se chegar ideia de que a heterogeneidade que caracteriza sociolgica e sicamente a cidade pode ser sintoma do caos urbano seria um passo. As polmicas que caracterizam esse debate de difcil sntese. Podemos, entretanto lembrar o estudo de Jane Jacobs (1991) que criticando a viso dos modernistas, considera a cidade um laboratrio (alis, tal qual a produo de Chicago j o fazia, estudando as relaes sociais urbanas) e que muitas vezes as solues para problemas urbanos podem estar sendo apontadas pelas prprias caractersticas de tais stios e no necessariamente em debates intelectuais. Segundo a autora, no exatamente caos o que explicaria a complexa diversidade de ambientes que se encontram em uma metrpole; ao contrrio, estaria a o seu maior potencial. Alis, argumento que vai encontrar respaldo em Durkheim, para quem a diviso do trabalho tanto mais complexa quanto maior for a densidade populacional de uma sociedade4 (ou cidade, diria eu).
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Duarte (2002, p. 150) sintetiza com justeza esse fenmeno quando escreve:
De uma forma ou de outra as cidades vo se destruindo e se reconstruindo, de acordo com valores culturais, econmicos e tecnolgicos. Essas destruies e reconstrues respondem ao que aqui se tem chamado de matrizes espaciais, isto , h uma interrelao dos sistemas que ativam a sociedade e formam uma matriz que, boa parte das vezes em silncio, transgura a cidade.5
Algumas caractersticas de Braslia e do Conic

O exemplo escolhido aqui interessante por vrias razes, inclusive pelo fato de estarmos tratando de uma rea do Plano Piloto que foi priorizado com destaque no projeto original da capital do pas, aquela que na concepo de seu idealizador deveria se consolidar como um boulevard nos moldes de cidades europeias. J se discutiu bastante sobre a elevada dose de utopia que estava presente na proposta vencedora para a nova capital. Claro que, sendo na poca um territrio praticamente vazio, os arquitetos (tanto Lcio Costa como os demais concorrentes no concurso para o projeto para a nova capital) puderam expor muito de suas concepes sobre urbanismo e cidades. A ausncia de resistncias sociais implantao de qualquer um dos projetos inclusive aquele vencedor favorecia a livre imaginao.6 A racionalidade do projeto de Lcio Costa tinha pressupostos curiosos, no sentido de que imaginava a possibilidade de um novo homem naquele espao novo, portanto a relao espao e sociedade claramente demarcada. Alm disso, Braslia, sendo capital poltico-administrativa da nao, iria ser habitada sobretudo pela burocracia estatal que, no Brasil, goza de certas condies privilegiadas ante os percalos da conjuntura econmica: emprego estvel e salrios relativamente compensadores, alm, claro, das vantagens que advm da condio de funcionrio pblico. Poder-se-ia, portanto, imaginar esse novo homem, na medida em que as condies de sua existncia material estariam garantidas de antemo.
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De imediato, ca patente que a cidade a sua estrutura fsica e social um fenmeno dinmico que se modica continuamente em funo de modicaes nos elementos que compem a sua matriz constitutiva. Aos efeitos sobre o espao construdo de variaes nas dimenses sociais, polticas, econmicas, culturais e tecnolgicas se somam a prpria determinao do espao, suas restries e seus potenciais. Alm do mais, as caractersticas do lugar se agrega s identidades de seus usurios, de tal forma que podemos falar numa simbiose entre o ser e o estar em algum lugar. Ser carioca ou ser candango, por exemplo, remete a uma representao no s cultural mas tambm territorial. Essas questes so pertinentes nossa inteno de reetir sobre um edifcio construdo no Plano Piloto de Braslia, a partir de uma concepo de espao urbano presente nos autores, tanto do plano urbanstico da cidade (Lcio Costa) quanto de seus monumentos mais importantes (Oscar Niemeyer). Referimos-nos ao Conic, um complexo de lojas e escritrios situado na conuncia das Asas com o Eixo Monumental em Braslia.
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Entretanto, impossvel supor um espao urbano socialmente homogneo, mesmo se o seu desenho e a sua arquitetura possam ser padronizados. A dimenso cultural daquilo que chamamos de matrizes espaciais no cabem num modelo nico de homem, tendo que se adequar s heterogneas modalidades de existncia social. De fato, foi o que ocorreu no Distrito Federal: um crescimento populacional acima de qualquer previso, composto por migrantes de diferentes origens socioeconmicas e culturais, polarizados por um Plano Piloto (Braslia) que se apresenta hoje como uma exceo numa rea urbana com elevada dose de heterogeneidade. De um lado, um territrio planejado segundo critrios racionais e, de outro, um universo onde imperam as leis do mercado, com aquele ar catico que caracteriza as periferias urbanas brasileiras. Interessa-nos nessa discusso ressaltar o elevado peso simblico que Braslia detm, praticamente absorvendo toda e qualquer representao do universo urbano do Distrito Federal externa ao seu Plano Piloto. Ali se implantaram as representaes governamentais, seus edifcios e monumentos, alm de concentrar a macia oferta de trabalha formal no Distrito Federal. O cruzamento das Asas Norte e Sul com o Eixo Monumental a rea onde circula diariamente a populao oriunda das cidades satlites que trabalha no Plano Piloto. O Conic, portanto, um lugar privilegiado pela sua acessibilidade, justamente porque a implantao da rodoviria urbana na rea contribui para a paulatina mudana do padro de usurio
desse espao, particularmente nos chamados Setores de Diverso. Temos ento um cenrio peculiar: rea de moradia de famlias de altas rendas que lhe d um carter socialmente homogneo, o Plano Piloto tambm local de trabalho de diversas categorias socioprofissionais, alm claro do funcionalismo de baixo escalo, moradores das cidades satlites. Essa mistura faz desse cruzamento onde se situa o Conic uma das reas urbanas de Braslia, justamente pela heterognea composio de atividades e grupos sociais que ali transitam. O boulevard imaginado por Lcio Costa , portanto, o principal centro comercial do Plano Piloto. Trabalha nos edifcios do Conic uma populao aproximada de 10.000 pessoas e circulam pela sua rea cerca de 150.000 pessoas por dia. De fato, o Conic disputa com o Conjunto Nacional (aproximadamente 500.000 pessoas/dia) o maior nmero de pessoas dirias nas suas dependncias. Evidentemente, esse afluxo nesse espao est diretamente ligado presena da rodoviria urbana com nibus e outros tipos de transportes coletivos que unem a Esplanada a todo o Distrito Federal. Mesmo se a classe mdia do Plano e dos Lagos no tem o hbito de circular pelo Conic, no se deve menosprezar o seu potencial de atrao de pessoas. Ora, a presena de atividades de prestao de servios no edifcio exclusivamente pela sua localizao privilegiada, que o grande trunfo do Conic. O desenho a seguir permite visualizar esse ncleo central a que estamos nos referindo.
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Funarte
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Fonte: Iara Martorelli: O projeto Artes Visuais da Funarte CEAD/UNB Braslia 2008.
LEGENDA 1- Praa dos Trs Poderes 2- Marco da Bandeira 7- Panteo da Liberdade e da Democracia 5- Palcio do Itamarati 9- Catedral 45- Museu Nacional de Braslia 32- Biblioteca Nacional de Braslia 10- Teatro Nacional 1211131415161718Torre de TV Funarte Planetrio (desativado) Clube do Choro Centro de Convenes Complexo Esportivo do DF Memorial dos Povos Indgenas Memorial JK
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Cidade ainda em fase de consolidao, Braslia vive ainda um surto de construo na sua rea central, onde esto se implantando edifcios comerciais de alto luxo, hotis e shoppings centers justamente nesse polo central. A rea vem se transformando paulatinamente numa rea de alto padro de consumo e do tercirio sosticado (consultorias, comrcio, clnicas mdicas, etc.) afastando para mais distante atividades menos nobres. Os primeiros centros comerciais (Setor de Diverso Sul Conic e Setor de Diverses Norte Conjunto Nacional) vo perdendo status perante os novos que se implantam nos arredores. H, portanto, um movimento de valorizao de novos espaos da cidade e desvalorizao de outros, manifestos no perl do consumidor mdio que os frequenta. A inaugurao do Conic se deu por volta de 1967, ou seja, sete anos aps a inaugurao da nova capital, sendo o primeiro edifcio voltado para a Esplanada dos Ministrios. Foi batizado informalmente de Conic a partir do nome da construtora pernambucana que o edificou, com seu nome numa enorme placa durante a obra, terminando por se xar na memria dos passantes como uma das referncias da rea. Na poca, Braslia contava com poucos habitantes, a maioria moradores do Plano Piloto (ainda em fase de implantao) e algumas poucas cidades satlites (eram quatro: Taquatinga, Ceilndia, Sobradinho, Ncleo Bandeirantes e atualmente so vinte e duas). De fato, a burocracia do Estado que vinha se instalando em Braslia ainda era em pequeno nmero: os rgos pblicos e as embaixadas foram chegando devagar, alguns deles resistindo mudana, enquanto outros permanecem at hoje na antiga capital, Rio de Janeiro.
As superquadras mais antigas, da Asa Sul (108, 308, 208, 408 e as vizinhas), alm de algumas outras espordicas, no conseguiam tirar o sentimento de um grande canteiro de obras que ainda hoje surpreende o mais desprevenido visitante da cidade. Assim, na poca, o Conic era de fato longe e de difcil acesso, no exercendo um papel de centro de diverses cotidianas e rotineiras tal qual havia imaginado o seu idealizador. Como iremos observar mais frente, o edifcio vai assumindo funes que se alternam com a consolidao do projeto da nova capital, em cada momento funcionando de forma integrada vida da cidade. Mesmo assim, apesar de nunca ter se transformado naquilo que foi planejado, logo aps sua inaugurao, o Conic atraiu embaixadas ainda em fase de implantao na cidade com suas sedes em construo. Essa presena atraa restaurantes e lojas mais sosticadas, quase que concretizando a proposta original para o edifcio. A histria mostra que, na medida em que as embaixadas constroem suas sedes e transfere dali todas as atividades de rotina, o Conic experimenta rapidamente um processo de esvaziamento de suas funes e muda devagar o uso de suas instalaes. Comeam a aparecer clubes noturnos, bares pouco sosticados, dando incio degradao da rea, na medida em que afasta a classe mdia do Plano e esquecido pelas autoridades locais.
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Etnograa do Conic7
Chegamos ao Conic no perodo da manh para dar uma explorada no prdio,
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caminhando pelas suas galerias comerciais procurando observar o ritmo de pessoas da rea. Sbado, dia de nossa visita, de fato um dia de menor movimento. O comrcio funcionava, mas se sentia que o ritmo era um pouco mais lento, diferente dos demais dias da semana, de segunda s sextas-feiras, quando funcionam as empresas e os escritrios nos andares superiores. O desenho da rea trrea, pela entrada da luz do sol no seu interior, aproxima-se daquele que se imagina para pequenas e antigas cidades: passagens, algumas amplas, outras estreitas, que do em pequenas praas a cu aberto, pequenos becos, esquinas, portanto onde o cruzamento pode dar origem ao inesperado. O lugar, apesar de no apresentar lixos ou detritos espalhados pelas vias, no transmite aquele ar actico tpico dos shoppings centers do Plano Piloto. H projetos para transformar as pistas de pedestres mais parecidas quelas dos shoppings, com a colocao de pisos em cermica ou granitos, talvez procurando atrair uma clientela de gosto mais dentro dos clichs tpicos da classe mdia brasiliense. Uma primeira sensao que vem quando se caminha por suas ruelas a diversidade de comrcio, com a presena marcante de algumas atividades em particular. Assim, entrando pela ala norte do Conic, no nvel da rua, so inmeros os comrcios de culos, tanto para venda como para reparao. Entre uma e outra, esporadicamente, encontrase um bar ou um boteco sem muita sosticao, com suas mesas e cadeiras de frmica ou plstico, sem uma harmonia aparente. Observa-se tambm um nmero importante de sales de cabeleireiros, manicuras ou de esttica em geral. Estes eram os mais procurados naquela hora da manh, entre nove e onze horas, com clientelas em todos eles.
Alm dessas atividades comerciais, o trreo do Conic apresenta, ao longo de suas ruelas e caminhos, ares de um verdadeiro centro comercial, com atividades as mais variadas, tais como lojas de discos, roupas, sapatos, instrumentos musicais, fotos, fotocpias, papelaria, etc. Cabe destaque a simplicidade das lojas, sem nenhuma preocupao em parecerem sosticadas, numa clara indicao de que a clientela que para l se dirige est procurando mercadorias cuja necessidade vem antes de um status ou prestgio oferecido por comrcios que trabalham com marcas ou grifes. Chama a ateno, ainda, a existncia de livrarias especializadas em cincias sociais, medicina e direito na ala sul do imvel, alm de um cinema com shows de strip tease e lmes pornogrcos (funcionando a partir do meio dia indo at altas horas da noite) ao lado de centros religiosos de cultos evanglicos. As livrarias so de excelente qualidade, com obras representativas de cada rea acadmica que trabalham. Visitei com mais cuidado a que oferece obras de cincias sociais e pude comprovar a excelente qualidade do acervo disponvel, alm do elevado domnio dos ltimos lanamentos pelo seu proprietrio. Destaca-se, inclusive, a erudio do mesmo, que no s est ciente dos ltimos ttulos no mercado como emite opinies de obras e autores com bastante conhecimento de causa. A distribuio do comrcio pela rea do imvel obedece lgica de localizao de atividades comerciais em stios urbanos tradicionais. Assim, h uma concentrao de atividades em reas prximas segundo a natureza do servio ou do produto ofertado: lojas de materiais ticos situam-se na entrada norte do imvel, as livrarias, na entrada
sul, no centro espalham-se as roupas, discos, calados, etc. num diversificado ambiente comercial que indica uma lgica locacional no prdio. Os restaurantes se concentram mais aos fundos, onde tambm podem ser encontrados alguns estabelecimentos especializados, tais como instrumentos musicais, livrarias religiosas, sedes de partidos polticos e fotocopiadoras. A frente para a praa externa aparece como uma espcie de vitrine daquilo que est espalhado pelo interior do imvel, ou seja, materiais fotogrcos, ticas, roupas, livros e os bares um pouco mais sosticados. Essa calada faz claramente o papel de uma rua tradicional de cidade, talvez uma das poucas do Plano Piloto. O subsolo do edifcio tem ar de espao semiabandonado: muitas lojas fechadas, vazias, algumas situadas em becos com pouca luminosidade, alis, uma das particularidades de inmeros edifcios da primeira fase da cidade. No geral, o subsolo transmite uma sensao de difcil acessibilidade e em outros momentos foi o lugar preferido por marginais. O mesmo pode ser deduzido quando se olha para a lateral sul do prdio ou a parte detrs do imvel. Nesta h um estacionamento e serve tambm para cargas e descargas de mercadorias. Essa parte detrs , curiosamente, a de maior visibilidade para quem olha o Conic a partir do Setor Comercial Sul ou do Hotel Nacional, ou mesmo descendo o eixo monumental em direo Esplanada dos Ministrios. Uma visibilidade esteticamente comprometedora pois o bric-a-brac dos anncios comerciais transmite a impresso de um imvel sujo, sem regras ou administrao. Claro que essa impresso reforada pela arquitetura clean do Setor Hoteleiro ao lado ou mesmo pela perspectiva da plataforma da
rodoviria, vista por quem desce o eixo em automveis ou nibus. O comrcio que se encontra no Conic atende a uma clientela absolutamente heterognea. Nota-se perfeitamente a convivncia de indivduos de diferentes estratos sociais, fato de rara constatao no Plano Piloto, onde vive uma classe mdia padronizada no estilo de ser, vestir e se comportar em reas coletivas. O que se percebe que ali os moradores das satlites se sentem familiarizados com a disposio e padro das lojas, e a possibilidade de se apropriarem do espao sem a sensao de estarem invadindo um territrio privado. Essa sensao, visvel nos shopping centers mais sosticados da cidade (Ptio Brasil, Braslia Shopping, Liberty Mall e em menor escala no prprio Conjunto Nacional) ca completamente diludo no Conic, que transmite uma imagem de rea multisocial onde um indivduo morador do Plano Piloto convive com aquele das satlites, frequentando ambientes comuns. A frequncia de certos estabelecimentos do edifcio , no entanto, claramente, determinada pelo status social. Por exemplo, nos cabeleireiros, o que se percebe uma clientela mais popular, o mesmo pode tambm ser observado em alguns bares, restaurantes ou igrejas ali existentes. Porm, nas lojas de tnis, materiais de esportes radicais (skates, rollers, discos, etc.), a clientela mais heterognea, com indivduos de aspecto tpico dos frequentadores dos shoppings mais sosticados. Nestes, as rodas de jovens na porta ou alguns transeuntes que param nas vitrines indicam um territrio particular de tribos urbanas que se autoidentificam por um padro similar de consumo, de vestimenta, de gosto, enm, de esttica no seu sentido mais amplo. um territrio
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aparentemente democrtico, onde o que une os que ali esto o interesse comum por certos produtos e marcas vendidas nas lojas, denindo certos espaos do Conic pelas caractersticas de seus frequentadores. As livrarias especializadas e a loja de partituras musicais uma das mais completas do pas, segundo o seu proprietrio tm uma clientela exclusiva: um ambiente calmo, tranquilo como deve ser um lugar de leitura e de pesquisa em acervos. A loja de instrumentos e partituras musicais j apresenta uma clientela maior, mas o ambiente peculiar, com pessoas conversando em voz baixa, vestidos de maneira tradicional sem ostentao, com gestos contidos, traduzindo uma clientela com certo grau de sosticao, habituados talvez a frequentar ambientes similares em outros centros. Circulando pelo Conic, pudemos observar a presena de pessoas notveis de Braslia, entre prossionais liberais, professores universitrios e indivduos com seleto gosto musical procurando material original nas livrarias e nas lojas especializadas (disco e de instrumentos e partituras musicais). Para os bomios, pessoas ligadas direta ou indiretamente atividade artstica, funciona ali um teatro e uma escola de arte dramtica. Este , sem dvida, um aspecto particular de um edifcio urbano que foge aos padres tradicionais dos edifcios da administrao federal na Esplanada ou mesmo de shoppings centers de Braslia, frequentados quase exclusivamente pela classe mdia. Se agregarmos ainda a possibilidade de convivncia com diferentes pers de pessoas atradas ainda pela diversidade de seu comrcio, o Conic
no deixa de ter o seu charme garantido. Isso, sobretudo, porque os frequentadores do Conic fazem dali um lugar para estar e no apenas para passar, como usual em shoppings. Um acontecimento curioso foi a chegada dos evanglicos na rea. Inicialmente, houve uma proposta do Bispo Macedo para comprar o Cine Atlntida, uma das melhores salas de cinema da cidade. De fato, o cinema, como todo o conjunto, tombado pelo IPHAN, mas o espao estava cando ocioso justamente pela fuga dos espectadores. O governo do DF encaminhou ento Cmara Legislativa uma consulta sobre as possibilidades de a Igreja Universal adquirir o Cine Atlntida numa rea do Plano projetada pelo Lcio Costa. O parecer da Cmara Legislativa foi positivo, sob o argumento de que atividades religiosas podem ser entendidas como teatro, uma diverso do povo, no ferindo as recomendaes do projeto original do Plano Piloto e do edifcio. Mesmo se no concordssemos com a designao de arte s cerimnias religiosas, do ponto de vista formal, diverso, encontro, interao. No h, portanto, incompatibilidade com o projeto de Lcio Costa.8 Por outro lado, a presena dos fiis no Conic praticamente no interfere em nada na rotina do edifcio: chegam, oram e partem sem olhar para o lado. um pblico que no consome, no se diverte, no se envolvendo com a vida do imvel. Mas acaba sendo a nica razo para o Conic estar nas residncias de milhes de brasileiros diariamente, pois as cerimnias que ali acontecem so televisionadas em cadeia nacional.
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A invisibilidade do concreto
Compreender essa diversidade de tipos sociais que a circulam pode ser um exerccio interessante para analisar os efeitos do projeto de Lcio Costa para o Plano Piloto de Braslia. Saindo do Conic na pequena praa que se situa sua frente, nos damos conta de que, enquanto morador do Plano Piloto, que passa em automveis algumas vezes por semana vindo da Asa Norte em direo Asa Sul, o prdio parece invisvel. Curioso que, enquanto o Conjunto Nacional chama a ateno pelo movimento diurno ou pelos nons noturnos, o Conic no tem registro nenhum na nossa memria. Sinto-me incapaz de descrev-lo enquanto transeunte rotineiro do lugar. Tudo se passa como se olhssemos sem v-lo. um edifcio que, situado na rea mais privilegiada do desenho da Esplanada com exceo claro dos monumentos do Estado , consegue ser completamente invisvel ao olhar dos transeuntes, motorizados ou pedestres. S muito recentemente foram instalados anncios em non que se destacam, sobretudo para quem vem do Congresso Nacional, pela Esplanada dos Ministrios em direo ao cruzamento dos eixos. Podemos supor dois aspectos que podem estar na base de compreenso daquela sensao de invisibilidade que o edifcio transmite. Por um lado, um senso esttico hegemnico no Plano que no consegue incorporar nos seus parmetros alguns princpios de uso do espao, sobretudo quando vem expresso por indivduos ou grupos considerados exteriores ao que se toma
por bom-gosto. Certamente, o submundo que o Conic representou passou a ser a ferida exposta da cultura assptica que prevalece no Plano Piloto, que, fora esse edifcio, talvez s possa ser encontrada em alguns bares tradicionais redutos da boemia da cidade. Mesmo naqueles onde uma vanguarda da cidade faz ponto, o Conic sempre foi visto como muito mais maldito, muito mais transgressor. E isso, mesmo hoje, quando, com a chegada das igrejas evanglicas, o lugar passou de profano a sagrado, com requintes de bom comportamento por parte dos is frequentadores dos templos a localizados. Por outro lado, a prpria localizao do edifcio, uma extenso do Setor Comercial Sul, que como tudo no Plano Piloto parece to longe, mesmo quando est logo ali. O Conic s se torna uma exceo quando olhado ou da Esplanada, ou do Tea tro Nacional, ou at mesmo do Conjunto Nacional. Do contrrio, ele apenas uma prolongao do Setor Comercial Sul em direo rodoviria, beneciando-se de uma quantidade enorme de pedestres, consumidores em potenciais, que fazem o trajeto cotidiano de ida e volta ao Setor Comercial Sul nas suas rotinas de trabalho. A maioria habitante das cidades satlites, comerciantes, prossionais liberais, bancrios, camels, jornaleiros, anelinhas, auxiliares de escritrios, office boys , enfim, uma multiplicidade de tipos humanos e atividades que terminam por serem os verdadeiros responsveis para que o Plano Piloto adquira um ar de espao urbano, que alis causou admirao a Lcio Costa quando visitou Braslia em ns dos anos 80.
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O imaginado e o acontecido com o Conic

interessante ressaltar que, com todas as restries que porventura se possa fazer ao edifcio, ele patrimnio da humanidade, tanto quanto os demais imveis de porte que aparecem no projeto original da cidade. Nesse aspecto, talvez seja essa a nica razo pela qual no tenha ainda sido demolido, como de tempos em tempos se cogita. Na proposta original de Lcio Costa, este Setor de Diverses Sul estaria selecionado para abrigar livrarias, cafs, boates e outras atividades que pudessem vir a preencher as necessidades de lazer da futura populao do Plano. interessante esse aspecto pois, embora se tenha tido a inteno de diversicar os grupos sociais que viriam habitar a cidade planejada, os equipamentos de lazer propostos se dirigiam, em tese, para padres sosticados de consumo, numa clara ambivalncia daquilo que a proposta continha. De fato, esse Setor de Diverses imaginado como algo sosticado, para atender padres tambm sosticados de consumo. A tentativa de se reproduzir um padro de uso do espao prximo de um Quartier Latin, onde diferentes grupos de funcionrios, estudantes, comerciantes, prossionais liberais se encontram denota uma inteno de reproduzir algo sosticado que, fora a democracia dos espaos das praias urbanas do Rio de Janeiro, no corresponde cultura de lazer da classe mdia urbana do pas. De qualquer forma, a existncia de um teatro, de uma escola de arte dramtica, de livrarias de diferentes especialidades cientficas, religiosas, etc. de cinemas (hoje cedendo lugar a templos evanglicos), dentre outras
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modalidades de comrcio, que poderia ser privilgio de consumidores mais exigentes, no foi suciente para evitar que, devagar, o uso do imvel fosse cada vez mais se popularizando. A esse discurso inicial que planeja uma rea com um certo uso para um grupo com um certo padro de exigncia e de esttica se impregnou a imagem estigmatizada que o Conic apresenta hoje perante os moradores do Plano Piloto. Essa imagem estigmatizada se apresenta em duas dimenses: por um lado, pelo estado de conservao do imvel, abaixo dos padres dos shoppings da cidade; por outro, pelo perl mdio dos frequentadores do lugar, no geral. Curioso que o Setor Comercial Sul (SCS), ao lado, no provoca tanto mal-estar, mesmo porque, compondo-se de diferentes edifcios, o uso e o porte muito superior ao do Conic e a sua apropriao absolutamente absorvida pelos moradores do Distrito Federal. Certamente essa absoro se d tambm pelo prprio desenho das ruas e dos imveis que compem o SCS que integra tambm aqueles espaos invisveis do Plano Piloto, em torno do qual passamos quotidianamente ser v-lo, ao contrrio, portanto, do Conic este sim, situado num lugar de passagem obrigatrio para quem circula no Plano Piloto, detentor de uma visibilidade evidente.
O processo de degradao do edifcio e arredores

Num primeiro momento, o fato de se ter um edifcio estigmatizado no centro do
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Plano Piloto de Braslia, em si, no uma questo original. Todas as grandes cidades do mundo apresentam reas desvalorizadas, justamente em locais que, pela sua antiguidade, j contam com infraestrutura urbana praticamente completa. , alis, essa a razo pela qual a onda de renovao urbana tem sido observada em praticamente todas as grandes cidades do mundo ocidental nestas ltimas dcadas. Paris, Nova York, Barcelona, So Paulo, Salvador, Recife, dentre outras, passam por processos de gentricao de seus espaos degradados, atraindo uma classe mdia endinheirada e intelectualizada que valoriza justamente a esttica e o conforto dos velhos imveis de outros tempos. Apesar de tmida, a tentativa de renovao do Conic vai na mesma direo, Entretanto, ca sempre uma questo inquietante: por que edifcios ainda recentes, situados em reas privilegiadas da cidade, gozando de facilidade de acesso e de uma infraestrutura completa e adequada se deterioram com tanta rapidez? verdade que o Plano Piloto tem alguns edifcios com caractersticas de degradao precoce, mas todos eles nunca antes ocupados efetivamente. So muitos deles projetos inacabados, que se transformam em runas antes mesmo de terem sido inaugurados. Mas o Conic diferente. Aqui , de fato, um imvel em pleno uso, com uma insero especca na vida da cidade e que pode ser considerado como um dos mais eclticos imveis do Plano Piloto, pela diversidade de usos e de frequncia. Se rompermos com a imagem de shopping center como aquele lugar superprotegido, fechado, sem visibilidade externa, o Conic pode ser considerado um shopping center tal e qual os demais. Talvez at mesmo uma proposta
de centro comercial e de diverses que foge aos padres similares oriundos dos modelos norte-americanos, alm de sua originalidade arquitetnica, dada as caractersticas climticas do Planalto. Poderamos tambm formular uma outra questo: por que o Conic se deteriora, enquanto o Conjunto Nacional, de seu lado e com vrias semelhanas de usos, guarda sua imagem? Mesmo se levarmos em conta que o pblico que frequenta o Conjunto Nacional seja tambm diversicado por origem e renda (caracterstica, alis, inevitvel, pois a localizao no cruzamento dos eixos e sobre a rodoviria urbana induz a isso), o edifcio tem muito dos princpios arquitetnicos padronizados para shopping centers. A exceo so lojas com abertura para as caladas externas, mas que, por arranjos de fcil execuo, voltaram-se para o interior do prdio. Fora isso, um shopping com diversidade de usos e de frequncia dos mais movimentados da cidade com condies semelhantes ao Conic. No deixa de ser, portanto, uma questo que se coloca quando se pensa nos caminhos que seguiram um e outro edifcio. Uma das causas dessa diferena pode ser atribuda ao modelo de gesto adotado em ambos. Enquanto o Conjunto Nacional foi adquirido por um grande grupo que o transforma naquilo que ele hoje, submetendo-o a uma nica administrao, o Conic formado por 13 edifcios, logo, 13 condomnios, com 1.700 proprietrios, cada qual com sua parcela de poder na denio dos rumos do imvel. H cerca de dez anos atrs foi criada uma Prefeitura do conjunto para centralizar a administrao do prdio, com a funo prioritria de acabar com o estigma de rea perigosa e para normatizar as reas degradadas. A primeira funo foi
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praticamente cumprida: cria-se uma delegacia de polcia dentro do edifcio e restringese o trco de drogas e prostituio. Podemos, mesmo sem parecer enfticos, considerar que hoje o Conic uma das reas mais seguras dentro do Plano Piloto.9 Entretanto, o estigma permanece. As razes disso s poderiam ser encontradas na lgica de xao de pr-conceitos no imaginrio dos habitantes da cidade que se enrazam e se espacializam. O espao urbano a concretizao do imaginrio social que se constri no histrico cotidiano e o Conic permanece ainda como lugar pouco nobre. De qualquer forma, com a retirada de marginais que ali tinham suas bases, devagar o Conic vem se transformando atravs de remodelao de aspectos do projeto original,10 numa procura de resgate de sua primeira proposta. Isso signica que enquanto o Conic no for transformado esteticamente segundo padres usuais dos shoppings vizinhos ele permanecer um corpo estranho, separado, mas funcionalmente necessrio, limitado que est quela racionalidade do Plano Piloto. Por outro lado, essa diferenciao no uso ante os demais imveis da rea que parece constituir o ponto de apoio mais importante do argumento segundo o qual no se pode considerar a rea da Esplanada dos Ministrios esteticamente unicada. Entretanto, vale ressaltar ainda o potencial de rea alternativa que o Conic contm. Se, por um lado, conforme destacado acima, a multiplicidade de proprietrios diculta a gesto do imvel nos moldes que ocorrem em outros shoppings centers, por outro, essa condio pode ser um trunfo que o diferencia das experincias similares no Plano. Sim, porque o Conic vem, devagar, se tornando uma rea alternativa dentro do Plano Piloto, numa
clara diferenciao entre o organizado e o racional cartesiano que o Projeto de Lcio Costa; de fato, por se tratar de uma rea anrquica, catica, enm urbana, e graas a essa indenio, uma rea com maior liberdade de uso, o edifcio comea a seduzir uma gama de artistas, arquitetos, poetas, cineastas, etc., atrados justamente por esta irracionalidade e este ar de pretensa marginalidade. Na verdade, uma rea que aparece quase que como um gueto dentro do Plano Piloto.
Um gueto ao inverso no Plano Piloto

A ideia de gueto urbano vem da obra de Wirth, quando trata das caractersticas socioculturais do bairro judeu de Chicago na primeira metade do sculo XX. Conforme o prprio Wirth destaca, o gueto foi, na origem, um lugar de Veneza, um de seus bairros, onde se estabeleceu a primeira comunidade judaica. Transformou-se, ao longo do tempo, numa instituio reconhecida pelo costume e denida pela lei. Os dicionrios da lngua portuguesa denem gueto como bairro em qualquer cidade, onde so connadas certas minorias por imposies econmicas e/ou raciais. Tanto a denio de Wirth como aquela do dicionrio no poderiam se adequar caracterizao do Conic como um gueto. Um olhar mais apressado diria mesmo que o oposto, dada a diversidade de tipos urbanos que o frequenta e que terminam por dar-lhe sua identidade. Entretanto, visto no contexto do Plano Piloto, especialmente na Esplanada dos Ministrios, no qual ele se insere,
ele aparece justamente como uma exceo ao padro esttico e funcional da rea. Neste sentido, e apenas neste, ele aparece como um espao singular que abrange no apenas os tipos sociais, mas tambm a sua prpria arquitetura interna que vai sendo criada e recriada sem a rigidez legal da Esplanada. A sim ele singular; uma singularidade que se acentua dada a distncia do Setor Comercial Sul. A ele pode ser visto como um gueto, um corpo estranho a uma classe mdia moradora do Plano Piloto, com a diferenciao nos tipos sociais e no uso ante os demais imveis da rea. Permanece sempre a pergunta do porque numa rea to privilegiada o povo brasileiro11 tomou conta daquele espao. Uma das possveis explicaes pode estar no grupo que est por detrs da construo dos prdios do Conic. Braslia foi um eldorado para as construtoras quando da edicao da cidade nos anos 50. Alm das grandes empresas nacionais que se responsabilizaram pelas obras dos edifcios pblicos, pelo sistema virio e mesmo pelos blocos dos apartamentos funcionais, outras empresas regionais tambm zeram fortuna naquele momento.12 Talvez por razes de economia ou por valores culturais e estticos, ou mesmo porque a cidade que se construa naquele momento, no tinha ainda como exigncia a ostentao de luxo e sosticao como atualmente ocorre, o fato que o visual do prdio simples, sem ostentao. Fica evidente quando o olhamos que seus idealizadores no tiveram a esttica como diretriz. Alis, se olharmos os prdios por eles construdos no Plano Piloto, certamente, eles estariam classicados entre os que apresentam uma arquitetura sem estilo, numa caricatura de um modernismo caboclo: construes que
envelheceram e perderam o charme muito rapidamente.
A dinmica social do edifcio

H um consenso entre os frequentadores usuais do Conic, mais particularmente entre os comerciantes que tm lojas no edifcio, de que se trata de um dos lugares mais seguros do Plano Piloto, incluindo o Setor Comercial Sul e o prprio complexo Gilberto Salomo no Lago Sul rea nobre da cidade. Esse argumento pode encontrar princpio de realidade, sobretudo se levarmos em conta a presena de um batalho da polcia militar com uma delegacia dentro do prprio conjunto edicado: fala-se num efetivo de 500 homens que se revezam dia e noite na viglia do prdio e arredores, o que inviabiliza qualquer convvio com criminosos de qualquer estirpe. Claro que no estamos aqui considerando o trabalho das prostitutas que ali fazem ponto noturno, no causando nenhum transtorno maior aos frequentadores do lugar, inclusive os evanglicos e suas famlias. Entretanto, o Conic hoje tem uma imagem estigmatizada, principalmente junto classe mdia tradicional do Plano Piloto, resqucio de um perodo em que a situao beirava o descontrole. Podemos considerar trs fases na vida do edifcio a partir de sua inaugurao. Numa primeira fase, o edifcio atraa as embaixadas estrangeiras que tinham ali seus escritrios de representao, os prossionais liberais, partidos polticos, etc. A localizao privilegiada facilitava a preferncia, que se manteve enquanto as sedes ociais das representaes diplomticas foram
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sendo construdas. Naquele momento, o local era frequentado pela alta burocracia do Estado, tinha lojas e restaurantes condizentes com os frequentadores, um retrato que se aproximava muito daquele imaginado por Lcio Costa. Esse pblico com poder de compra estvel e de elevado padro certamente atrai diferentes atividades para a rea, particularmente aquela que se instala na segunda fase do edifcio. Nessa fase segunda, o local invadido pela prostituio, pelo crime, trfego de drogas, num perodo de decadncia, responsvel pela imagem que o edifcio carrega at os dias atuais. Essa imagem se alastra com uma certa facilidade, talvez pela situao do imvel dentro do Plano Piloto e a sensao de invisibilidade que ele transmite aos passantes pelas suas caladas e ruas que o circundam. essa ambivalente situao espacial visibilidade e invisibilidade aliada a um desenho interno que, tentando reproduzir ruas e becos de stios urbanos tradicionais, termina por ser funcional s transgresses que ali se desenrolavam. Se considerarmos que a sociedade no deixa de ser um mecanismo de introjeo de valores e comportamentos, muitos deles restringindo a prpria natureza humana, podemos tambm assumir que espaos de transgresso sempre existiram nas cidades na histria. A funcionalidade da prostituio a mais antiga prosso do mundo , as drogas, que funcionam como mecanismos de escape, ou de vcios, enm uma srie de prticas que so reprimidas socialmente, mas que a sociedade arruma sempre uma forma de permitir a sua existncia regra geral em reas de elevada densidade populacional. Claro que os espaos urbanos para prticas transgressoras nunca so definidos de forma
legal ou tranquila, mesmo se em passado recente era comum nas cidades brasileiras reservar uma de suas reas onde se concentravam as prostitutas (a zona); hoje essas zonas esto praticamente desaparecidas. de se supor que nos anos sessenta e setenta a cidade tinha um mercado razovel para o sexo, na medida em que as pessoas chegavam, desenraizadas, descoladas de vnculos mais estreitos e, sobretudo, com salrios xos que permitiam alguns excessos. Uma parcela da burocracia vai encontrar na oferta das prostitutas do Conic uma facilidade enorme para se satisfazer e, em sendo um negcio, pode-se argumentar que h uma racionalidade econmica na opo por aquele territrio.13 Atualmente, podemos considerar como sendo a terceira fase do Conic. Cria-se a sua prefeitura atendendo demanda dos comerciantes e profissionais que ali trabalham, instala-se uma delegacia, h uma debandada do crime e do trfego. Essa terceira fase pode ser considerada a onda poltica com a presena da sede de diferentes partidos e, portanto, frequentado rotineiramente pelos dirigentes e militantes. Alguns estabelecimentos comerciais (livrarias, teatro, lojas especializadas, alguns bares) atraem professores universitrios, aposentados (no Plano Piloto importante a presena de aposentados), prossionais liberais que, ao lado dos candangos das satlites, fazem do lugar um ponto de referncia, de encontro. De forma que, hoje, entre o estigma de lugar decadente e a procura de um charme de vida urbana que raramente se encontra no Plano Piloto, o Conic vive sua nova fase. Poderia estar a um dos trunfos da reabilitao ou da insero do Conic no Plano Piloto nos moldes que foi pensado por
Lcio Costa. Para os moradores da cidade, uma das maiores carncias so as reas de convvio coletivo que escape aos jardins e reas verdes. Ou seja, aquilo que falta nas grandes cidades brasileiras, Braslia tem em quantidade, porm no dispe, por exemplo, de botecos um velho hbito urbano do pas, que foi completamente esquecido, talvez pela trivialidade do fato. reas onde seja possvel tomar um cafezinho, utilizar um banheiro, sentar numa mesa para um aperitivo, uma conversa. Lazer em Braslia so bares e restaurantes, a maioria deles formais o suciente para exigir um certo ritual de frequncia. Dicilmente so lugares onde se vai espontaneamente. Pois o Conic justamente isso. Com uma localizao privilegiada, pensado justamente para ter estas caractersticas de uso, sem a assepsia de shoppings com seus insistentes apelos de consumo. Aqui se v que a parcela criativa do urbanista foi pensada, o que faltou foi a criatividade das pessoas que para c vieram, obviamente com as excees de praxe.
Espao de exceo, espao de outras sociabilidades

Toda a discusso sobre o estigma que caracteriza o Conic no fundo um olhar de fora sobre o edifcio. H na cidade indivduos que frequentam rotineiramente o lugar, fazem dali um ponto de encontro entre amigos, de conversas, compras, enm, fazem dele um lugar urbano de multiusos. Para a rotina de Braslia, onde o ato de andar p s se faz nos ns de semana, quando se caminha pelas superquadras ou pelos parques, cou
uma sensao curiosa e familiar ao mesmo tempo. De fato, a cidade tem gente, tem um movimento. No fundo, ali que a Esplanada mais cidade. Na verdade, podemos nos perguntar se seria o caso de intervir para alterar ou ordenar o espao coletivo do edifcio? Claro que se olharmos pelo lado da arquitetura no oficial do Plano Piloto, especialmente da Esplanada, o Conic sem dvida o maior monumento histrico da cidade. O fato de os arquitetos da nova capital no terem tido nenhuma preocupao com populaes fora do ncleo do poder, do governo, fez do Conic o contraponto entre o ocial e o no ocial na esttica do Plano Piloto: a anttese daquilo que a regra geral para o Plano Piloto. Talvez seja o nico edifcio de uma rea tombada pela Unesco que, de tempos em tempos, algum prope demolir. Causam pouca reao propostas dessa natureza, mas servem para reunir um grupo de intelectuais, arquitetos, artistas, comerciantes e frequentadores do Conic num grupo de reexo para traar o futuro do edifcio e proteg-lo das ameaas de destruio. Tudo est indicando que intervenes seriam simplesmente para consolidar o papel atual do Conic construdo em dcadas de existncia que se confunde com a prpria histria da cidade. Ser nesse confronto entre o dio que o Conic provoca em uns e o amor que desperta em outros que o futuro do edifcio est sendo tratado. Os clssicos da sociologia, Simmel frente, trataram a metrpole como um fato civilizatrio na medida em que ela simbolizava a forma geral da modernidade. Nisbet (1984, p. 381) argumenta que a metrpole joga no pensamento de Simmel o mesmo papel que a democracia para Tocqueville, o
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capitalismo para Marx e a burocracia para Weber. Foi ele o primeiro que fez da grande cidade o lugar por excelncia no qual se exprime a lgica social da sua poca. Com os avanos do capitalismo e com a globalizao, podemos armar que essa uma assertiva cada vez mais evidente. No se pode perder de foco o fato que a heterogeneidade da metrpole termina encontrando nela um ambiente adequado existncia de grupos e tipos urbanos singulares e com menores possibilidades de controle. Garantindo a unidade na diversidade, a metrpole termina por se constituir como a sntese civilizatria dos tempos modernos, ambiente propcio ao aparecimento de formas originais de socializao. Mais uma vez temos que recorrer a Simmel para recuperar o seu argumento de generalizao da moeda na metrpole, fenmeno que permite o aparecimento de tipos originais no ambiente da grande cidade (o indivduo blas, o estrangeiro, o reservado), resultando na diferenciao social tpica da modernidade. interessante essa tipologia simmeliana, pois no se trata aqui de classicar os indivduos que frequentam o Conic como excludos ou algo parecido. A diversidade de tipos humanos e de atividades econmicas poderia dar margens a tenses no convvio dirio. Mas tudo est indicando que h cdigos informais de convvio e as pessoas terminam por no interferir no espao uma das outras. Certamente, a imagem de uma rea catica que se sente quando ali estamos tem muito da programao visual do comrcio ali existente e do contraste com o desenho racional da maioria dos edifcios do Plano Piloto. Assim, no se trata de um recorte econmico simplesmente, mas sim de formas de sociabilidade distintas. O que procuramos
mostrar para o caso do Conic que sociabilidades heterogneas induzem ao aparecimento de ambientes (estticas) tambm heterogneos, mesmo em espaos pensados para serem homogneos, como o Plano Piloto. A rea escolhida pode ser lida ento como um espao de possibilidades de novas modalidades de uso da cidade por indivduos e grupos que no estavam contemplados no seu projeto original, apontando ssuras no seu espao fsico.14 H aqui estreita relao entre ambiente construdo e seus usos: frequentar o Conic elemento identicatrio do lugar social do indivduo, exigindo na sua anlise elementos cientcos e metodolgicos que dialoguem com um certo nmero de disciplinas, tais como a arquitetura, a economia, o urbanismo em torno de questes sobre a racionalizao, a concentrao, a diviso do trabalho. J consensual entre os estudiosos do urbanismo modernista no Brasil da segunda metade do sculo XX que a cidade era a sntese de um projeto de sociedade. Braslia, sob essa perspectiva, aparece como a unidade central (a city) fsica e social, cujo espao construdo denso, com funes econmicas (tercirias) vitais. Ela se liga s cidades satlites, relativamente autnomas, mas se mantm como sede das atividades econmicas, do emprego formal, com uma autonomia interna. Essa centralidade fsica e social polariza os seus arredores e deve, portanto, garantir espaos de sociabilidades que escapam quela hegemnica oriunda da cultura burocrtica de uma cidade-Estado. Na verdade, ela cumpre assim seu papel de metrpole, na medida em que garante a existncia de tipos urbanos peculiares da grande cidade: em outras palavras, o estrangeiro tem seu territrio de existncia garantido no Conic.
Brasilmar Ferreira Nunes Doutor em Sociologia pela Universit de Picardie Frana. Professor Ttitular de Sociologia da Universidade Federal Fluminense. Pesquisador do CNPq (Rio de Janeiro, Brasil). bnunes.uff@gmail.com
Notas
(1) Ver, por exemplo, Georg Simmel, Max Weber e Pierre Bourdieu, para car apenas entre os considerados referncias em nosso campo de trabalho. Isso para no falar no gegrafo, Prof. Milton Santos, que insiste de forma recorrente em sua obra sobre a importncia do espao na construo das relaes sociais. (2) O que, alis, foi a perspectiva dos intelectuais da Escola de Chicago na primeira metade do sculo XX que tratavam a cidade e suas reas como zonas morais. Park (1976), Chapoulie (2001). (3) Com a evoluo da tecnologia e a expanso do setor tercirio da economia onde hoje o lugar de trabalho cada vez menos dependente da localizao da unidade produtiva e onde o trabalho em casa ganha cada vez mais importncia, no se pode negar que o debate sobre os argumentos dos modernistas ganham novos elementos. (4) em razo disso que ele introduz a noo de ambiente e faz das variaes do ambiente um fator decisivo para compreender por que a solidariedade mecnica se torna ultrapassada e deve ser substituda pela solidariedade orgnica. A esse respeito, ver Jean Remy (1995). (5) A ideia de matriz utilizada pelo autor a organizao de paradigmas de vrias disciplinas que formam uma predisposio para a apreenso, compreenso e construo do mundo (Duarte, 2002, p. 23). (6) No iremos aqui reproduzir essa discusso, de resto intil, pois a cidade de Braslia se implantou e se consolidou com todas as limitaes que porventura possa se constatar no projeto apresentado. (7) Na elaborao desse tpico, tive a companhia de Naraina Kujimian, ento bolsista de PIBIC. Em certa medida, procuramos seguir as orientaes de Howard Becker (2008) sobre pesquisa, fazendo uma leitura minuciosa do cotidiano do edifcio para situar o leitor no contexto do objeto analisado. (8) Nas palavras de um de nossos entrevistados: polmico, mas se respeitarmos a liberdade de culto e de crena, a Igreja Universal hoje o teatro do absurdo mais importante do mundo. (9) Aps o perodo de auge, quando de sua inaugurao, o Conic sofre um processo de decadncia que transforma o lugar num ponto de trco de drogas, prostituio e mendicncia. A Prefeitura trouxe ento o Batalho da Polcia Militar, afugentando os indesejveis. Hoje no se fala mais em quadrilhas de tracantes agindo no Conic e a rea uma das mais seguras do Plano Piloto. (10) Liderados principalmente pela arquiteta Flavia Portella, que redesenha o projeto do Conic e prope vrias intervenes no seu desenho fsico. (11) Expresso de Lcio Costa referindo-se populao que tomou conta da rodoviria e arredores de Braslia. Ver Costa (1987). (12) Na construo do Conic esto trs dos grandes empresrios pioneiros construtores de Braslia: Venncio, Barac e o Karim Narrote.
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(13) Argumentos semelhantes podem ser aplicados para o trfego de drogas, que se benecia do mercado consumidor do Plano Piloto. (14) interessante isso, pois hoje j se pode constatar que essas ssuras no projeto original esto ampliando seus territrios dentro da rea, sobretudo na Avenida W3, onde a ocupao dos imveis por pessoas e atividades que fogem ao padro hegemnico no Plano est cada vez mais evidente, num claro sinal de que a cidade um produto coletivo em movimento. Ver Luis Felipe Castelo (2007).
Referncias
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Recebido em dez/2008 Aprovado em mar/2009
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Por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

Ermnia Maricato
Resumo O texto constata que a maior parte das pesquisas sobre habitao se do no contexto da esfera do consumo, dimensionando-o e qualicando-o. O Estado e as polticas pblicas ocupam um papel central no conjunto desses trabalhos. Embora eles forneam um quadro importante sobre a carncia de moradias, a segregao territorial, a excluso social e as polticas institucionais ignoram, frequentemente, a centralidade da produo na determinao do ambiente construdo. Em especial, chamam a ateno a produo acadmica sobre arquitetura e urbanismo que ignora a construo e a produo sobre tecnologia que ignora o trabalho. Essas caractersticas esto nas razes da formao da sociedade brasileira desprezo pelo trabalho, distanciamento entre discurso e prtica. preciso reorientar o enfoque terico da pesquisa sobre habitao. Palavras-chave: o; trabalho. habitao; teoria; constru-
Abstract This paper shows that most studies on housing are carried out in the context of consumption, by dimensioning and qualifying it. The State and public policies play a central role in these studies. Although they provide an important picture of the lack of housing, territorial segregation, social exclusion, and institutional policies, they often ignore the central role played by production in dening the constructed environment. In particular, attention is drawn to the academic production on architecture and urbanism that ignores construction and the technology production that ignores labor. These features are at the very roots of Brazilian society disdain for work, and a gap between discourse and practice. It is imperative to change the theoretical framework of housing research. Keywords: work.
housing; theory; construction;
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Teoria aos pedaos: a ausncia das determinaes gerais1

No incio deste trabalho, queremos chamar a ateno para uma questo de ordem terico-metodolgica: o estreitamento do campo das pesquisas e da produo acadmica sobre o tema da habitao no Brasil, dominadas principalmente pelas abordagens do consumo dcit, carncia, m qualidade, tipologia, formas de ocupao do domiclio e do espao e da poltica habitacional praticada pelo Estado. Deve-se reconhecer que tal produo intelectual contribuiu para o conhecimento da situao de precariedade habitacional existente e dos desvios nas polticas pblicas, que se revelaram incapazes de sanar a carncia das camadas mais pobres da populao. No entanto, ela no contribuiu para desvendar uma leitura mais ampla sobre a produo da habitao ou mais propriamente da estrutura de proviso de habitao, dos interesses e dos agentes envolvidos.2 A relao de estudos e autores utilizados para representar essas tendncias dominantes na produo tcnica e acadmica no pretende ser exaustiva mas apontar alguns pioneiros nos temas abordados. 3 No se pretende ainda fazer uma crtica a essa produo intelectual que compe os autores citados na relao inicial (ao contrrio, reconhecemos a importncia desses estudos), mas sim destacar a predominncia da esfera do consumo e do Estado como temas dessa produo acadmica e a ausncia de abordagens histrico-estruturais que permitam reconhecer a permanncia ou a inovao nas determinaes dessa parcela do ambiente construdo.
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De fato, o foco nas carncias habitacionais e nos dcits de moradia tem sido a forma predominante dos rgos pblicos tratarem a questo da habitao, por meio de consultores contratados, como um problema quantitativo e mais recentemente, nos anos 90, tambm qualitativo.4 Os levantamentos promovidos pela Finep, em "Inventrio da ao governamental no campo da habitao popular, nalizado em 1979, e a posterior publicao de Habitao popular: inventrio da ao governamental (Finep, 1985), constituem um importante cadastro de documentos e bibliograa que comprovam o que armamos aqui. Carncia habitacional, periferizao, segregao urbana so temas recorrentes que tm sido bem desenvolvidos, tanto nas anlises dos planos urbansticos que tm incio com as reformas urbanas implementadas no comeo do sculo XX quanto nas anlises da moradia e condies de vida da classe trabalhadora no Brasil industrial, incluindo ainda a abordagem das dramticas e generalizadas condies de periferizao, guetizao, ilegalidade e favelizao caractersticos da chamada era da globalizao. As reformas urbanas que pretenderam dar s cidades brasileiras, na Repblica recm-proclamada, a imagem de progresso e modernidade visavam afastar o fantasma da presena da escravido recente, deslocando populaes pobres de reas centrais, e recuperar espaos para o mercado imobilirio. Estudos com esse sentido foram desenvolvidos, dentre outros autores, por Sevcenko (1984), Andrade (1992), Leme e outros (1999). Os cortios, como forma prioritria (e privada) de moradia da massa trabalhadora pobre no incio do sculo XX, foram
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analisados por PMSP-Sebes (1975), Vaz (1986), Villaa (1986 e 1999), Ribeiro (1991), Reis Filho (1994), Bonduki (1994), Piccini (1999), Kohara e Caricari (2006), entre outros. Importantes estudos sobre a reproduo da classe operria ou proletariado urbano que incluram a formao da periferia com a predominncia do transporte sobre rodas, a autoconstruo, os loteamentos ilegais, a partir dos anos 1930 e 1940, foram feitos por Sampaio (1972), Ferro (1972), Lemos e Sampaio (1976), Maricato (1976 e 1979), Bonduki e Rolnik (1979), Valladares (1980), Santos (1980), Bogus (1981), Mautner (1991) e Souza (1999). A terra tem sido reconhecida como elemento central do processo de excluso e segregao urbana, mas tambm tem sido frequentemente abordada segundo o enfoque da carncia e fortemente relacionada legislao.5 As favelas, uma forma variante daquela referida acima, mereceram ateno especial dos pesquisadores cujas cidades convivem com o fenmeno h mais tempo. Talvez o pioneiro e paradigmtico estudo sobre favela seja o clssico Sobrados e mocambos, de Gilberto Freyre; no entanto, a produo de autores cariocas destaca-se pela abundncia. Desde meados do sculo XX, os estudiosos da cidade do Rio de Janeiro dedicam importantes estudos s favelas cariocas, como mostra Lcia do Prado Valladares em seu livro Repensando a habitao no Brasil (Valladares, 1982). Ver ainda a sntese feita por Suzana Pasternak em sua tese Favelas e cortios no Brasil: 20 anos de pesquisas e polticas (Pasternak, 1993). Estudos mais recentes abordam novas formas de segregao socioespacial da populao. Eles se referem tanto aos crescen-
tes ncleos de pobreza nas reas centrais abandonadas pelo capital imobilirio, e que so objeto de planos ociais de renovao, reforma ou reabilitao (ver Silva, 2000 e 2007) quanto heterogeneidade trazida periferia ampliada por uma nova forma de ocupao do solo, pelos condomnios fechados de alta renda (ver, por exemplo, Caldeira, 2000; Marques e Torres, 2005). O impacto da reestruturao produtiva capitalista e das polticas neoliberais reconhecido como determinante desse espraiamento que dilui a cidade ou a metrpole na regio, mas esse impacto pode ser visto tambm como determinante do aumento da precariedade habitacional e urbana pelos autores Observatrio das Metrpoles (2005) e Davis (2006). As anlises das polticas pblicas de habitao engendradas pelo Estado permitiram o desvendamento do seu carter de agente ativo do processo de segregao territorial, estruturao e consolidao do mercado imobilirio privado, aprofundamento da concentrao da renda e, portanto, da desigualdade social. Tais anlises foram desenvolvidas por Bollafi (1975), Serran (1976), Azevedo e Andrade (1982), Maricato (1987), Arretche (1994), Draibe (1994), entre outros. Na extensa produo de livros, documentos e relatrios contratados pelo Ministrio das Cidades, a partir de sua criao em 2003, possvel encontrar dados atualizados sobre todos esses assuntos, incluindo o tema recm-adotado na esfera governamental federal: regularizao fundiria de habitao de interesse social. Apesar do nmero signicativo de estudos crticos sobre o assunto, notvel o desconhecimento do quadro geral da produo e distribuio da habitao, que estamos
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aqui denominando proviso da habitao, formado pelas diversas tipologias resultantes de diferentes arranjos entre: o nanciamento, a construo, a promoo, a comercializao, a participao da fora de trabalho e o lugar ocupado pela propriedade da terra no contexto da regulao instituda (e praticada de forma discriminatria no Brasil e em toda Amrica Latina) pela legislao de uso e ocupao do solo. O arranjo resultante do encontro desses agentes envolve, evidentemente, muitos conflitos. Como conflito bsico, podemos citar o interesse daqueles que precisam de uma moradia para viver e aqueles que lucram com sua proviso. Mas outros conitos internos e externos a esse arranjo ou a esses agentes podem aparecer. Por exemplo: conitos entre promotores e construtores, conitos entre a fora de trabalho e os construtores, conitos entre todos os agentes que compem o capital imobilirio e a poltica macroeconmica. Enm, estamos tratando de antagonismos que podem acontecer ou no, dependendo de uma dada correlao de foras denida historicamente e dos arranjos que podem ocorrer entre esses agentes (Harvey,1982).6 Num dos poucos momentos em que constatamos a mobilizao dos trabalhadores da construo civil contra os baixos salrios e as pssimas condies de trabalho, em diversas capitais brasileiras, o que aconteceu no nal dos anos 70 e incio dos 80 (quando a construo civil estava a todo o vapor), foi possvel acompanhar as mudanas signicativas na organizao do trabalho no canteiro de obras, alm do atendimento das reivindicaes (Valladares, 1982). Infelizmente, esse movimento de mudana no se sustentou devido ao drstico recuo nos investimentos pblicos a partir de 1983.
Iniciava-se um longo perodo de ajuste scal e corte nos gastos pblicos com aumento do desemprego (Maricato, 1988). Toda famlia precisa de uma moradia. Todos moram em algum lugar, ainda que seja numa manso em condomnio fechado ou num barraco sob um viaduto. O estoque de moradias resultante dos diferentes arranjos existentes no interior do conjunto formado pelo mercado privado, pela promoo pblica e pela promoo informal (o que inclui ainda arranjos mistos) em diferentes situaes histricas de uma dada sociedade. A estrutura de proviso de moradias se refere construo, manuteno e distribuio de um estoque, que se forma a partir de diversas formas de proviso de habitao: promoo privada de casas, apartamentos ou loteamentos, promoo pblica de casas ou apartamentos, autoconstruo no lote irregular ou na favela, autopromoo da casa unifamiliar de classe mdia ou mdia alta, loteamento irregular, entre outros. Apenas essa abordagem ampla, que toma a moradia como um produto social e histrico, pode explicar o desaparecimento de certas formas de proviso em algumas cidades. o caso das vilas populares ou carreiras de pequenos sobrados resultantes da ao de um pequeno promotor, nas primeiras dcadas do sculo XX, nas cidades de Rio de Janeiro e So Paulo, que desapareceriam na segunda metade do sculo (Ribeiro, 1996). Produtos semelhantes podem resultar de diferentes formas de proviso da moradia. Uma casa de alvenaria em uma favela pode parecer idntica, visualmente, a uma casa de alvenaria em um loteamento regular, mas a participao do componente terra , em geral, muito diferente: num caso, a terra
invadida (embora a partir dessa primeira ao ela possa ser vendida informalmente) e no outro ela comprada, sendo objeto de um contrato de compra e venda registrado em cartrio. A condio jurdica diferente, embora possa apresentar muitas variantes, dependendo da condio de propriedade da terra que vendida ou invadida. As diversas formas de proviso da moradia (o que inclui a moradia de aluguel, obviamente) constituem um conjunto contnuo e interdependente: se o mercado muito restrito s camadas de mais altas rendas, como acontece no Brasil, e o investimento pblico escasso, a produo informal fatalmente se amplia, pois, como j foi destacado, todos moram em algum lugar. A abordagem da promoo pblica ou das polticas pblicas, isoladamente, como tradio em nosso meio acadmico, impede a compreenso sobre sua insero nessa estrutura geral de proviso das moradias, prejudicando o entendimento da realidade e a formulao de propostas. No h como responder s demandas de moradia da populao de baixa renda (ainda que hipoteticamente exista interesse governamental) se o mercado no responde s necessidades da classe mdia.7 No Brasil, a classe mdia no tem sido atendida pelo mercado privado, especialmente a partir do recuo dos investimentos do Sistema Financeiro da Habitao, a partir de 1980. A consequncia da falta de resposta necessidade de moradia da classe mdia, a partir dessa data, o acirramento da disputa com as camadas de baixa renda pelo acesso aos subsdios pblicos. Considerando-se que esses subsdios tiveram uma queda drstica, tornou-se lugar comum encontrar domiclios com famlias de classe mdia em favelas.
Tecnologia que ignora o trabalho, arquitetura e urbanismo que ignoram a construo

A precariedade das pesquisas na rea de habitao no se esgota nessa ausncia de uma viso de conjunto; na medida em que ignoram a proviso (produo e distribuio), ainda que de uma forma especca de moradia, incorrem tambm em equvocos. Vamos lembrar algumas ausncias no escopo de trabalhos que terminam por comprometer sua cienticidade. O estudo da tcnica e da tecnologia da construo frequentemente ignora a organizao e o processo de trabalho, como se estes fossem irrelevantes para o nvel de produtividade. Nos estudos sobre tecnologia da construo ignora-se, frequentemente, o papel da terra e da renda fundiria na determinao do atraso na construo civil. Faz parte do senso comum a ideia misticada, tambm presente em grande parte da produo acadmica, de que materiais de construo milagrosos tornaro a construo de casas muito mais barata e eciente. Nilton Vargas tem desenvolvido experimentos paradigmticos em canteiro de obras desde incio dos anos 80, reafirmando a centralidade do processo de trabalho e da condio urbana ou mais propriamente da renda fundiria e do acesso a um pedao de terra urbanizada, para denir os patamares da produtividade na construo.8 de 1983 a primeira formulao dessas ideias publicadas em livro (Vargas, 1983). Porm, como se constata em grande parte dos estudos financiados pela Finep sobre tecnologia de construo, esse autor permanece bastante
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ignorado. As foras produtivas no incluem apenas mquinas, equipamentos, novas fontes de energia, novos materiais, novos processos qumicos ou eletrnicos, mas tambm a organizao do trabalho. Apenas para dar um exemplo, o taylorismo promoveu um avano signicativo na produtividade industrial americana a partir da reorganizao do processo de trabalho baseado no estudo de tempos e movimentos. A especializao que permitiu avanos significativos na indstria manufatureira se baseou na diviso do trabalho. Lembremos que boa parte dos canteiros de obras ignoram, no Brasil e no princpio do sculo XXI, grande parte dessas conquistas que datam do incio do sculo XX. A tradio marxista explica como a produo material da vida parece ser orientada por meio da ideologia pela esfera do consumo, das necessidades, das ideias. Um universo de smbolos cumpre a funo de mascarar as relaes sociais baseadas na explorao e apropriao do excedente de riqueza criado na produo. Mas, no Brasil, preciso reconhecer algumas especicidades que tornam essa constatao ainda mais radical. A tradio escravista que marca a histria do pas, e de profundo desrespeito com o trabalho manual, tambm explica por que o ensino e as pesquisas na rea de engenharia abstraem as relaes de trabalho dos estudos sobre tecnologia. H muito de ideolgico e pouco de cientco em boa parte dessa produo acadmica marcada pelo preconceito. No raramente, o canteiro de obras, com todos os desencontros e as tenses decorrentes das relaes de trabalho (cujo paradigma est na parceria mestre de obras e engenheiro), pouco conhecido por pesquisadores que escrevem sobre tecnologia de construo habitacional.
Alm disso, os estudos que tm como objeto o urbano, a habitao, o financiamento e a terra, raramente incorporam o tema da construo em seu escopo. muito comum, nos estudos sobre o urbano, ignorar-se a construo, abstraindo-se assim as relaes entre capital (fixo e varivel) e o processo de trabalho. A desconsiderao da construo como eixo da realizao da arquitetura e da cidade foi criticada por diversos estudiosos no Projeto de Pesquisa A crise na produo da habitao popular tendncias de rearticulao do processo produtivo.9 Essa tambm foi a polmica que alimentou a interlocuo de Srgio Ferro10 em relao ao texto de Vilanova Artigas, O Desenho.11 Portanto, a crtica materialista, de inspirao marxista, abordagem da arquitetura como produto de ideias ou do desenho no nova entre ns. Embora ambos os textos sejam bastante festejados, a centralidade da polmica bastante ignorada pela produo acadmica e prossional. O papel ideolgico do projeto como ferramenta para a explorao e a dominao desse modo de produo, e sua capacidade de encobrir essas relaes de classe so destacados por Ferro, que vai ao canteiro de obras para encontrar a lgica do processo do produto e de sua distribuio e tambm, portanto, do projeto ou desenho. Outro equvoco digno de gurar nessa lista, pela constncia com que repetido, refere-se aos estudos ou prtica do planejamento urbano que tem a pretenso de controlar as cidades pela regulao legal, ignorando as determinaes presentes na produo social ou material do espao e na disputa pelos lucros, juros, rendas e salrios que ela engendra. A prtica do urbanismo profundamente ideolgica e vale dizer, pouco cientca e misticadora
da realidade e frequentemente ignora os conitos presentes na produo da cidade, tomando-a como um palco ou arena que apenas d suporte s relaes sociais, ainda que elas possam ser tomadas como conituosas (Arantes et al., 2000). A disperso do conhecimento j produzido no Brasil, constantemente suplantado por supervalorizadas referncias estrangeiras, j foi constatada por conhecidos estudiosos da sociedade brasileira, como Celso Furtado, Florestan Fernandes e Roberto Schwarz, entre outros. Somos estrangeiros em nossa prpria ptria e frequentemente nos vemos diante de uma histria virtual. Estamos sempre recomeando. Para resumir, realmente surpreen den te que um setor que absorve historicamente 6% da PEA e que responsvel por 13,5% do PIB nacional (relativo ao setor de construbusiness, sendo 8% da construo propriamente dita) esteja ausente da maior parte dos trabalhos sobre o urbano e a habitao. Em particular, notvel a ausncia do tema do trabalho, nos estudos sobre tecnologia, como j foi mencionado.12
O lugar da construo nas pesquisas sobre moradia

A ideia de que novos materiais ou novos mtodos construtivos possam resolver ou constituir a principal alavanca para a soluo de problemas habitacionais dominante h dcadas, tanto nas instituies promotoras de polticas pblicas quanto nas pesquisas sobre a construo civil ligada produo de moradias. Essa ideia dominante tambm
na mdia, que de tempos em tempos apresenta experincias de casas construdas com materiais reciclados, como garrafas de plstico, ou renovveis, como bambu, que prometem um barateamento definitivo e sustentabilidade. No se pretende negar a importncia das pesquisas com novos materiais ou novos usos para velhos materiais, especialmente em se tratando da reutilizao de rejeitos industriais, fundamental para diminuir seu descarte e os impactos sobre o meio ambiente. A Antac Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo tem se detido nesse tema. O que se critica aqui, entretanto, a ignorncia dos demais fatores que so determinantes na produo da carncia habitacional. Por diversas vezes o Banco Nacional de Habitao (BNH) promoveu a construo de canteiros de obras com prottipos de edifcios destinados habitao apresentando novos materiais de construo, novas tecnologias, novos equipamentos ou novas mquinas. O primeiro grande seminrio que apresentou uma extensa mostra de prottipos se deu em Salvador, em 1978, que levou o ttulo de Simpsio sobre o Barateamento da Construo Habitacional. O Brasil estava no momento de maior investimento em habitao de toda sua histria e era notvel a presso das empresas de construo pesada e das empresas estrangeiras, detentoras de patentes sobre novas tecnologias e processos construtivos, para entrar no setor de edicao residencial nacional de promoo pblica.13 Vale lembrar que os anos 70 caram conhecidos como do milagre brasileiro, em que as altas taxas de crescimento do PIB contriburam muito com a manuteno do Regime Militar, fortemente apoiado pela
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classe mdia. Entre 1968 e 1973, o PIB cresceu 11,5 % ao ano impulsionado principalmente pela construo civil (Maricato, 1987). Outros dois seminrios, acompanhados da apresentao de prottipos subsidiados pelo BNH, deram-se na cidade de So Paulo: um no Jardim So Paulo (1985) e o outro em Helipolis (1987). Aps 1980, entretanto, com o impacto do ajuste scal sobre a economia nacional, os contratos do BNH para o nanciamento de moradias tm uma queda drstica. At 1983, constata-se um movimento de construo de moradias sob promoo pblica ainda signicativo graas aos contratos assinados em anos anteriores. A maior parte dessa produo seguiu modelos muito criticados em trabalhos acadmicos: a localizao sempre distante das reas j urbanizadas alimentou um mercado fundirio desorganizador do uso sustentvel do solo urbano e as construes frequentemente deixaram a desejar do ponto de vista de conforto ambiental. Durante vrios anos, portanto, o paradigma de avano tecnolgico esteve relacionado a novos processos, novos materiais ou novos componentes. Foram fomentadas tentativas de industrializao de componentes, experincias de moldagem de concreto armado in loco, propostas de utilizao de novos materiais como solo cimento, madeira mineralizada, palha de arroz prensada, resduos de processos industriais, estrutura metlica, entre outros. Segundo Vargas, aps todas essas experincias, podemos armar que, entre ns, a alvenaria armada tem se mostrado ainda como tecnologia construtiva de melhor desempenho no que se refere a custo, qualidade e produtividade e que, portanto,
as barreiras ao aumento de produtividade, diminuio de custos e ampliao de acesso no estariam a.14 Alm de apontar as diculdades que persistem no planejamento e gesto do processo de trabalho e nos demais fatores que disputam a renda fundiria urbana, Vargas lembra que a indstria da construo tem caractersticas especficas em relao s demais indstrias e nela a imponderabilidade muito alta. Em seu mestrado, desenvolvido na Coppe/ UFRJ em 1979, e depois reeditado como captulo de livro j citado, Nilton Vargas explicita, em primeiro lugar, as caractersticas especficas da indstria da construo, que a diferenciam das demais indstrias: manufatura, mas tambm tem mquinas pesadas caractersticas da grande indstria. Alm disso, os lucros da atividade de construo ligada indstria imobiliria no so apropriados apenas pelo capital produtivo, mas tambm por outros capitais, em especial os nanciadores, os promotores imobilirios e os proprietrios da terra ou imveis. Na medida em que os lucros no provm apenas das atividades produtivas, mas tambm de atividades fortemente especulativas, a produtividade no processo de produo passa a no ser central para ampliar os ganhos. A partir dessas consideraes e tendo em vista caractersticas que embasam o poder na sociedade brasileira, como o patrimonialismo e a captao de rendas imobilirias, conclui-se facilmente o porqu de o mercado privado no Brasil ser to elitista e restrito ao produto de luxo (Instituto Cidadania, 2000). Agregando s argumentaes expostas algumas formulaes de outros autores, podemos, muito resumidamente, denir essa tese da seguinte forma:15
1) A indstria da construo tem caractersticas diferenciadas do conjunto das indstrias. Cada projeto nico (mesmo quando padronizado) porque cada terreno nico, o que diculta a reprodutibilidade.
O processo de produo marcado pela sucesso e no pela simultaneidade. A cada obra, as equipes que se sucedem so desmontadas. H diculdade para a capacitao contnua do trabalhador e a rotatividade no emprego alta.
No m de cada empreendimento, a unidade de produo desmontada ou, na melhor das hipteses, deslocada. O processo de produo depende das condies climticas. As chuvas, por exemplo, podem paralisar a produo.
empreendimento exige que uma nova parcela de terreno seja assegurada. Os proprietrios tm uma espcie de monoplio sobre a terra e a liberam para a construo aps cobrar um preo para isso, e esse preo depende da localizao. A legislao urbanstica tambm inui no preo da terra. A propriedade fundiria e imobiliria constitui um objeto de valorizao. Fortunas podem ser amealhadas sem que, necessariamente, haja envolvimento de um capital produtivo no terreno objeto de valorizao. Uma malha de expedientes jurdicos e de registros cerca a propriedade da terra, que pode, dessa forma, funcionar como objeto de disputa de rendas, oferecendo obstculo produtividade na construo. O acesso terra urbana profundamente excludente a grande parte da sociedade e constitui freio ao aumento da produo.16
Outra barreira proviso de moradias est na legislao urbanstica excessivamente detalhista e na legislao ambiental, que tornam lentos os processos de aprovao dos projetos, caracterstica reforada pela fragmentao presente na gesto urbana e pelas caractersticas cartoriais do patrimonialismo brasileiro.
Em que pese o avano das anlises geotcnicas, o subsolo pode apresentar ocorrncias inesperadas, exigindo a interrupo da produo e representando despesas no previstas.
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2) Os ganhos no so provenientes apenas da atividade produtiva, portanto, no existe um apelo para a racionalidade industrial. Na proviso habitacional, o capital produtivo no ocupa o lugar central, como no restante das indstrias. A moradia uma mercadoria especial. Alm do capital de construo, o processo produtivo inclui um nanciamento ao consumo (habitao um dos bens mais caros de consumo privado e como uma mercadoria especial exige um nanciamento especco), um capital de incorporao e um agente especial o proprietrio de terra de quem depende uma condio bsica para produo. Cada novo
Habitao, conitos e Estado

Ainda que reconhecendo as carncias apontadas anteriormente, notria a centralidade do papel do Estado no processo de produo e distribuio da moradia, e nele que se concentra a maior parte dos estudos
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e pesquisas. O Estado pode participar diretamente na produo, como tambm pode nanciar e contratar a construo. Ele ainda, em geral, o agente regulador da terra, das relaes trabalhistas, das regras do nanciamento privado, alm de poder promover a implantao da infraestrutura e abrir novos espaos para o investimento imobilirio privado em acordo com proprietrios de terra. A construo de novas centralidades urbanas, como resultado de um pacto entre o capital imobilirio e a aplicao dos fundos pblicos, tem tambm sua face simblica, marcada pelo luxo e distino, e ocorre em praticamente todas as grandes cidades. A atuao do Estado responde ao nvel dos conflitos entre os diversos interesses em jogo na disputa pelos ganhos j citados: salrios, rendas, juros e lucros. De tal disputa participam inclusive os usurios de classe mdia ou at de baixa renda, enquanto proprietrios privados que tambm se apropriam de alguma renda com a valorizao de seus imveis. Essas lutas e conitos deniro as mudanas ou no na estrutura de proviso da habitao.17 Alm de Michael Ball (1978, 1981 e 1986), outro autor que adota uma viso menos determinista e economicista sobre a produo do espao, ao enfatizar a esfera da poltica, David Harvey, para quem a produo do espao consequncia de fortes conitos e do confronto de tendncias, resultantes de tenses e contradies inerentes ao sistema (Harvey, 1982). Para o autor, os principais conitos que emergem nesse processo envolvem:
[...] 1) uma faco do capital que procura a apropriao da renda, quer diretamente (como os proprietrios de
terra, as empresas imobilirias, etc.) ou indiretamente (como os intermedirios nanceiros ou outros que investem em propriedades simplesmente visando uma taxa de retorno); 2) uma faco do capital procurando juros e lucro atravs da construo de novos elementos no meio construdo (os interesses da construo); 3) o capital "em geral" que encara o ambiente construdo como um dreno para o capital excedente e como pacote de valores de uso e com vistas ao estmulo da produo e acumulao de capital; 4) a fora de trabalho que se utiliza do ambiente construdo como um meio de consumo e como meio de sua prpria reproduo. (Harvey, 1982, p. 6)18
Modernizao conservadora: a informalidade como ardil

No Brasil, como nos demais pases perifricos, os conitos em torno da proviso da moradia foram relativamente esvaziados graas a um ardil responsvel por grande impacto social e territorial: a proviso informal da moradia. A maior parte da populao urbana se vira para garantir moradia e um pedao de cidade, combinando o loteamento irregular ou a pura e simples invaso de terra, com a autoconstruo.19 Essa forma ilegal e pr-moderna de proviso da moradia esvaziou o conito e contribuiu para o barateamento da fora de trabalho, especialmente durante o perodo de maior crescimento industrial. Sabemos todos as consequncias predatrias dessa produo de grande parte do espao urbano, seja para essa populao,
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para o meio ambiente, ou para a cidade como um todo. O exemplo mais dramtico e gigantesco de ocupao pobre, ilegal e ambiental/socialmente predatria, est na ocupao das reas de preservao dos mananciais ao sul da maior metrpole paulista, onde aproximadamente 1milho e 700 mil de pessoas vivem nas bacias dos reservatrios de gua Billings e Guarapiranga. Mas os governos, e seus diversos rgos com poder de polcia sobre o uso e a ocupao do solo, simplesmente ignoraram esse processo durante muitos anos. O conito sobre a proviso da moradia foi, portanto, deslocado: a cidade hegemnica continua sendo construda sob regras do urbanismo e do mercado modernos, para uma populao restrita. Resta para grande parte da populao o deslocamento para fora da cidade (legal ou formal), a ocupao de reas inadequadas, e, frequentemente, ambientalmente frgeis. No so apenas as leis de uso e ocupao do solo ou os planos urbansticos que no so observados nos bairros ilegais. Nenhuma legislao a aplicada e a resoluo de conitos obedece lei do mais forte. A presena do Estado pode se restringir troca de favores pontuais com finalidade eleitoral. De um modo geral, o Estado est ausente e esse vazio ocupado por um poder paralelo (Maricato, 1996). Mesmo contando com um mercado privado excludente, por meio do qual a mercadoria moradia acessvel a apenas 30% da populao, preciso reconhecer sua signicativa dimenso, equivalente populao da Itlia (aproximadamente 56 milhes de pessoas). O signicativo crescimento econmico (7% ao ano entre 1940 e 1979) e a industrializao do pas, sem distribuio de
renda, durante dcadas de intensa migrao para as cidades, geraram vrios paradoxos, como a imposio do consumo de bens modernos antes que as necessidades bsicas (alimentao, sade, higiene, educao, habitao) fossem atendidas.20 A urbanizao em pases perifricos como o Brasil, que acompanha o processo de industrializao com baixos salrios, apresenta vrias caractersticas que a diferencia da urbanizao nos pases capitalistas centrais. Francisco de Oliveira considera o tercirio extensivo e descapitalizado, que muitos autores entenderam como inchado na comparao com o chamado primeiro mundo, uma parte intrnseca desse processo de acumulao que combina o arcaico com o moderno (Oliveira, 1972). A evoluo da proviso da habitao popular desde o nal do sculo XIX, com a emergncia do trabalhador livre, mostra a tendncia de eliminar dos salrios a parcela referente ao pagamento da moradia. evidente que essa condio predatria fora de trabalho. A construo da casa nos ns de semana durante horrio de descanso, o longo tempo despendido nos transportes decientes (que est relacionado ocupao precria da periferia) e a ausncia de servios urbanos fundamentais contribuem para desgastar a fora de trabalho. A queda do crescimento econmico, vericada a partir dos anos 80, o aumento do desemprego, o recuo das polticas pblicas, foram alguns dos fatores que radicalizaram o quadro aqui descrito, como veremos adiante. A importncia da propriedade fundiria numa sociedade patrimonialista como a nossa explica, em boa parte, essa gigantesca excluso territorial ou segregao. Como sabido, h uma estreita relao
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entre propriedade patrimonial e poder econmico, poltico e social na histria do Brasil. A elite brasileira se apropriou de vastas reas de terras devolutas por todo territrio nacional, recorrendo a um sem nmero de ardis relacionados a fraudes nos registros de terra (Costa Neto, 2006). Alm disso, essa mesma elite cercou-se de uma imensa teia de organismos e burocracia (alm da ajuda do judicirio) para impedir que a maior parte da populao, especialmente os trabalhadores pobres, tivesse acesso propriedade fundiria. O latifndio permanece intocvel durante todo o perodo de modernizao e industrializao do pas, apesar das polmicas alimentadas pela proposta liberal de substituio dos escravos pela colonizao branca durante o sculo XIX. A privatizao de terras devolutas ainda uma prtica vigente em pleno incio do sculo XXI. Como aconteceu em outros momentos da histria do pas, o Brasil conta, a partir da promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001, com uma legislao bastante avanada, que regulamenta a funo social da cidade e da propriedade. O Estatuto da Cidade restringe, objetivamente, o direito de propriedade. Pode-se dizer que o direito moradia absoluto, j que previsto na Constituio Federal, e o direito propriedade no o . No entanto, a implementao da lei est enfrentando muita diculdade, rearmando uma caracterstica da sociedade brasileira: de que a lei se aplica de acordo com as circunstncias (Maricato, 1996). Aqui tambm constatamos nossas diferenas em relao ao capitalismo central, em que as reformas sobre a terra urbana foram feitas no nal do sculo XIX ou comeo do sculo XX para fortalecer a atividade
produtiva de construo, em detrimento dos ganhos rentistas.
O impacto da globalizao na proviso de moradias

Com o m do welfare state houve um recuo generalizado dos investimentos em habitao, revelando um colapso no volume de moradias produzidas. Nos pases capitalistas centrais, o espetacular movimento de construo que se seguiu segunda guerra mundial minimizou fortemente a carncia habitacional. Apesar das caractersticas especcas desse processo em cada pas, alguns aspectos podem ser generalizados:21
Perodo ps-guerra produo fordista:

produo em massa, grande volume de unidades habitacionais;
investimento pblico garante mercado solvvel, com forte subsdios;

investimento em infraestrutura, grandes projetos de renovao urbana ou construo de cidades novas;
Estado intervm no mercado de terras ou cria uma agncia de terra;

promoo da habitao de aluguel social;
modernizao da produo pr-fabricao, investimentos em capital xo, grandes canteiros;
grandes sindicatos conferem poder fora de trabalho nos conitos;
queda na especializao da fora de trabalho, imigrao visando o barateamento.
Com a reestruturao produtiva e o incio das polticas de cunho neoliberal, a produo subsidiada de moradias pelo Estado teve uma queda drstica. O patrimnio pblico formado por extensos conjuntos habitacionais foi transformado com a venda em patrimnio privado. E novas regras, mais adaptadas a uma soluo de mercado, foram impostas. Apesar dos movimentos sindicais, que com prolongadas greves tentaram se opor aos ganhos conquistados com o Welfare State, as reformas foram implementadas, atingindo inclusive o mundo do trabalho e com isso enfraquecendo o poder sindical. Um resumo das caractersticas que proviso de moradias assumiu na Europa e nos Estados Unidos com a reestruturao produtiva j pode ser diagnosticado nos anos 70:
exibilizao na proviso diversidade de tipologias, fragmentao da demanda e da localizao, nfase nos aspectos especulativos;
novos mercados priorizam reformas, renovao e manuteno;

fortalecimento da casa prpria ;
exibilizao do trabalho, formas indiretas de emprego. No Brasil, como nos demais pases do capitalismo perifrico, com seus diversos graus ou caractersticas de evoluo ou involuo, o recuo nas polticas pblicas e o baixo crescimento econmico, a partir dos anos 80, tiveram consequncias dramticas devido herana histrica de desigualdade e informalidade. Apesar de no contarmos com estudos sobre o impacto detalhado da globalizao na produo do ambiente construdo, podemos afirmar que o aumento de favelas cresceu radicalmente a partir da queda do financiamento habitacional, por volta de 1981. O IBGE mostra que enquanto a populao brasileira cresceu 1,9% ao ano entre 1980 e 1991, e 1,6% ao ano entre 1991 e 2000, a populao moradora de favelas cresceu, respectivamente, 7,65% e 4,18%. O municpio de So Paulo tinha apenas 1,2% da populao morando em favelas em 1970. Em 2005, So Paulo registra 11% da populao em favelas, ambos dados da Prefeitura Municipal. Com a dbcle do BNH e aumento do desemprego, o mercado privado formal tambm apresentou queda signicativa (Castro, 1999). Alm da constatao do impacto negativo da chamada globalizao e das polticas neoliberais na piora na qualidade da moradia urbana no Brasil, pouco podemos avanar no detalhamento sobre suas
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Perodo ps-1970 reestruturao capitalista global:

queda nos investimentos pblicos, queda no volume de construo;
diculdades com nanciamentos, diculdades com terra;

aumento da taxa de juros;
exibilizao na produo, terceirizao, queda no investimento de capital xo, fortalecimento do planejamento do canteiro, gerenciamento de uxos e controle contbil; nfase nos componentes leves para montagem; enfraquecimento do poder sindical, desemprego, contrato por tarefas; projetos de menor porte, perdas da economia de escala;
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consequncias nos processos produtivos, como mostra o estudo de Ball e outros (1988) para a Europa e Estados Unidos. Esse exemplo mostra como a orientao adequada da pesquisa acadmica pode nos conduzir para uma compreenso mais ampla e cientca da realidade. No dispomos de conhecimento que permita caracterizar as mudanas na estrutura de proviso da moradia, sua evoluo e adaptao nova (des)ordem internacional. Esse desconhecimento fragiliza o esforo na denio de polticas para o enfrentamento de problemas to graves como, por exemplo, os que as nossas metrpoles apresentam. Se insistimos em fazer essa abordagem terica e metodolgica, para incentivar os pesquisadores brasileiros a esse desao. E, apesar de parte da reexo aqui feita ter se inspirado em autores que pensaram o capitalismo central, nossa convico de que as assimetrias entre os pases centrais e perifricos so essenciais, acentuaram-se com a globalizao e no podem ser ignoradas
quando se buscam alternativas de soluo para a nossa realidade. Por m, um alerta necessrio. A partir de 2005, os investimentos na rea de habitao foram ampliados, tanto para o mercado privado quanto para a promoo pblica. Com o PAC Plano de Acelerao do Crescimento , lanado pelo Governo Federal em 2007, essa tendncia ser reforada pela previso de investimento de R$106 bilhes. Considerando-se que as principais fontes de recursos so onerosas alis, as mesmas que alimentaram o Sistema Financeiro da Habitao: SBPE e FGTS e que os recursos para subsdios so diminutos, previsvel que as camadas de mais baixa renda dicilmente sejam atendidas na proporo necessria. Entretanto, o movimento na produo de moradias tende a aumentar, o que j visvel, na segunda metade da dcada iniciada em 2000, com repercusses na estrutura de proviso de moradias. Esse mais um motivo para adotar um novo enfoque na pesquisa sobre habitao no Brasil.
Ermnia Maricato Arquiteta e Urbanista pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. Professora Titular da rea de Planejamento Urbano do Departamento de Projeto da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. Coordenadora da Comisso de Pesquisa e Membro do Conselho de Pesquisa da Universidade de So Paulo (So Paulo, Brasil). erminia@usp.br
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Notas
(1) Este trabalho foi inspirado no texto de Michael Ball, Housing analisys: time for a theoretical refocus. Apesar do lapso de tempo que nos separa da redao do artigo citado, que de 1986, sua crtica produo acadmica sobre o tema da habitao ganhou mais importncia com o passar do tempo. (2) "A estrutura de proviso de habitao descreve um processo histrico dado destinado a prover e reproduzir a entidade fsica casa, focalizando os agentes sociais essenciais a esse processo e a relao entre eles" (Ball, 1986, p. 158). (3) Para uma bibliograa extensiva dos pioneiros no estudo da habitao no Brasil urbanizado, ver Valladares, 1982. (4) Os conceitos de Dcit Habitacional Quantitativo e Dcit Habitacional Qualitativo envolveram vrios pesquisadores durante a dcada de 1990. Tais denies esto explicitadas nos estudos sobre o Dcit Habitacional no Brasil elaborados pela Fundao Joo Pinheiro, a pedido do governo Federal, a partir de 1995 (Fundao Joo Pinheiro, 2004). (5) Do Congresso do IAB de 1963, quando a proposta de Reforma Urbana foi aprovada no documento nal, at o Estatuto da Cidade em 2001 e a Campanha de Planos Diretores Participativos, promovida pelo Ministrio das Cidades em 2006, o tema da terra tem sido recorrente e a bibliograa por demais extensa para ser tratada aqui. Dentre os pioneiros que relacionaram a terra com a esfera da produo e do mercado ver Brando (1980) e Lefvre (1979). Uma parte da produo do Lincoln Institute of Land Policy tambm segue essa orientao. (6) No trataremos aqui do tema dos movimentos sociais urbanos e de sua bibliograa, pois nos interessa concentrar a ateno nos conitos presentes na esfera da produo stricto sensu. No se desconhece a relao entre a prxis espacial, conceito lefevriano, e a produo da cidade em seu conjunto, mas entendemos que esses conitos tm sido mais constantemente abordados do que aqueles que queremos destacar aqui. (7) Vamos convencionar como classe mdia as famlias cujos rendimentos mensais esto situados entre 5 e 12 salrios mnimos. O dcit habitacional est concentrado fortemente entre 0 e menos de 5 s.m., perfazendo um total de 92% (Fundao Joo Pinheiro, 2004). (8) At mesmo a endmica corrupo presente nas obras pblicas, fato ligado especialmente ao nanciamento de campanhas eleitorais, no pode ser aspecto desprezado nas pesquisas acadmicas no Brasil quando se estudam produtividade e custo da habitao. Essa observao foi feita por Vargas em encontro internacional da BISS Barttlet International Summer School na cidade do Mxico em 1987. (9) O projeto citado foi apresentado ao BNH em 1986, exatamente no ano de sua mal explicada extino, que o inviabilizou. Participaram dele os professores Jorge Oseki, Nilton Vargas, Paulo Csar Xavier Pereira, Suzana Pasternak, Yvonne Mautner sob a coordenao de Ermnia Maricato. (10) Iniciado entre 1968 e 1969, O canteiro e o desenho seria concludo em 1975 e nalmente publicado em 1979. (11) O texto citado (Artigas, 1975), publicado originalmente pelo GFAU, foi apresentado pelo professor em maro de 1967 como Aula Inaugural da FAU-USP.
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(12) O processo de trabalho, grande ausente na produo intelectual brasileira sobre habitao, tem sido considerado como elemento-chave para a compreenso da produo do ambiente construdo pela BISS Barttlet International Summer School sediada na University College London. Ver a respeito seus Proceedings. (13) Na primeira metade dos anos 70, os recursos do BNH destinados a obras de infraestrutura urbana foram ampliados, enquanto que a construo de moradias perdeu espao no oramento. Esse movimento deveu-se, provavelmente, ao poder de inuncia das empresas de construo pesada. A partir de 1976, o movimento se inverte. Ver a respeito Maricato (1987). (14) Palestra proferida na FAU-USP, dia 29/3/2007. (15) Os autores consultados para a construo desse quadro, alm de Nilton Vargas, foram Lojkine (1977), Topalov (1974), Lipietz (1988), Harvey (1982), Ball (1986), Ball e outros (1988). Dentre os autores nacionais que abordaram a produo e ou a proviso da moradia levando em considerao a construo, alm de Vargas, esto: Ferro (1972), Oseki (1982), Maricato (1984), Pereira (1984), Tavares (1989), Mautner (1991), Ribeiro (1996) e Castro (1999). O professor Celso M. Lamparelli introduziu essa abordagem terica no Curso de Ps-Graduao da Escola de Engenharia de So Carlos ainda na dcada de 70. (16) No podemos esquecer que mesmo atuando como freio ao aumento da produo devido disputa por rendas imobilirias a propriedade da terra no constitui uma irracionalidade ao modo de produo capitalista como argumentaram alguns autores. ela que permite a apropriao dos lucros na produo da moradia assim como a propriedade dos meios de produo permitem a apropriao dos lucros industriais (Martins, 1983).
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(17) Segundo Ball, a predominncia de um agente sobre os outros no processo de produo somente ser identicada a partir de anlises especcas sobre realidades concretas. Nesse sentido, Ball discorda das teses defendidas por intelectuais franceses, como Topalov (1974) e Lojkine (1977), sobre a supremacia determinante do promotor imobilirio ou do capital nanceiro sobre a proviso das edicaes (moradias, comrcios, servios). No Brasil, o papel dos ganhos rentistas fundirios e imobilirios (proprietrios de terra e incorporadores) tm uma predominncia signicativa, como veremos adiante. (18) No mesmo texto Harvey lembra que a propriedade da moradia pode dividir e opor trabalhadores, pois aqueles que a possuem interessam-se pela valorizao do seu imvel e os que no a possuem interessam-se pelo seu barateamento. (19) No temos os dados rigorosos sobre a produo informal da moradia (favelas, loteamentos ilegais e cortios) nas cidades brasileiras e sabemos que o IBGE subdimensiona a medio da moradia subnormal. Alguns estudos, entretanto, permitem armar que estamos diante da maioria ou de aproximadamente metade dos domiclios nas grandes cidades: Andrade (1998); Castro e Silva (1997), Souza (1999). (20) Maricato e Pamplona, 1977 (21) Ver a respeito Ball et al. (1988).
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Metropoltica: una anlisis de algunas experiencias metropolitanas globales*

scar A. Alfonso R.
Resumen Los desafos que enfrentan las aglomeraciones metropolitanas no se limitan a la consecucin de unos logros que les permita ascender en algn ranking de ciudades globales. La mayor parte de las zonas metropolitanas de Europa, Amrica Latina y Norteamrica tienen en comn la bsqueda de una institucionalidad para afrontar tales desafos, contando con que las autonomas heredadas de la descentralizacin administrativa y scal generalmente intereren en tales propsitos. En ste trabajo se realiza un examen crtico de estas tres experiencias en materia de metropoltica, esto es, de una institucionalidad que facilite la coordinacin interjurisdiccional de polticas para afrontar los problemas y proponer nuevas alternativas de desarrollo metropolitano. Palabras Clave: metropolizacin; gobernabilidad metropolitana; segregacin metropolitana.
Abstract
The challenges that metropolitan agglomerations face are not limited to an attempt to obtain a position in the ranking of global cities. Most of the metropolitan areas of Europe, Latin America and North America search for an institutional framework to address these challenges, taking into account that the autonomies inherited from the administrative and scal decentralization usually interfere in such purposes. This work examines critically these three experiences in light of metropolitics, that is, an institutional framework that facilitates inter-jurisdictional coordination of policies to tackle the problems and propose new alternatives for metropolitan development.
Keywords: metropolization; metropolitan governance; metropolitan segregation.
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scar a. alfonso r.
Salvo contadas excepciones, la mayor parte de la literatura reciente sobre metropolizacin en el mundo gira en torno de la necesidad de actuar, ms que de la necesidad de comprender el fenmeno. Por regla general, el fenmeno se conecta con el discurso sobre las ciudades-regin globales que, a la manera de un nuevo paradigma, propici desde comienzos de la dcada de 1990 una avalancha de investigaciones que intentaba descifrar localmente cuando no ajustar el contenido terico propuesto por Saskia Sassen, de manera que a la lista original de tres ciudades (Tokio, Londres y Nueva York), se fueron incorporando paulatinamente otras ciudades occidentales
hasta el punto de que los gegrafos ms prestantes propusieron los ranking de ciudades a la manera del ft bol rentado (Cuadro 1): Pars y Frankfurt entraron a la primera divisin, mientras que Chicago, Los ngeles, Miln, Hong Kong y Singapur cayeron a la segunda divisin por fuerza de la mayor capacidad anotadora de las primeras, es decir, la acumulacin de funciones globales. La tercera y la cuarta divisin aparecen ms densamente pobladas de ciudades que compiten entre s para ascender en el rentado de las ciudades globales, mientras que en las de ms baja jerarqua al parecer todo est por hacer.
Cuadro 1 Ranking de ciudades globales 2002
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Por funciones globales y puntuacin Primera divisin 1) Londres, 2) Pars, 3) Nueva York, 4) Tokio, 5) Frankfurt Segunda divisin 6) Chicago, 7) Hong Kong, 8) Los ngeles, 9) Miln, 10) Singapur Tercera divisin 11) San Francisco, 12) Sydney, (13) Toronto, 14) Zurich, 15) Bruselas, 16) Madrid, 17) Ciudad de Mxico, 18) So Paulo, 19) Mosc, 20) Sel Cuarta divisin 21) msterdam, 22) Boston, 23) Caracas, 24) Dallas, 25) Dusseldorf, 26) Ginebra, 27) Houston, 28) Yakarta, 29) Johannesburgo, 30) Melbourne, 31) Osaka, 32) Praga, 33) Santiago de Chile, 34) Taipei, 35) Washington, 36) Bangkok, 37) Beijing, 38) Roma, 39) Estocolmo, 40) Varsovia, 41) Atlanta, 42) Barcelona, 43) Berlin, 44) Buenos Aires, 45) Budapest, 46) Copenhague, 47) Hamburgo, 48) Estambul, 49) Kuala Lumpur, 50) Manila, 51) Miami, 52) Minneapolis, 53) Montreal, 54) Munich, 55) Shangai Candidatas a ciudades globales (por evidencia de funciones globales y orden alfabtico) Fuerte evidencia Auckland, Dubln, Filadela, Helsinki, Luxemburgo, Lyon, Mumbai (Bombay), Nueva Delhi, Rio de Janeiro, Tel Aviv y viena Alguna evidencia Ab Dhabi, Atenas, Birmingham, Bogot, Bratislava, Brisbane, Bucarest, Stuttgart, Ciudad Ho Chi Minh, Cleveland, Colonia, Detroit, Dubai, El Cairo, Kiev, La Haya, Lima, Lisboa, Manchester, Montevideo, Oslo, Rtterdam, Ryad, Seattle y Vancouver
Fuente: Globalization and World Cities (GaWC), Loughborough University, Leicestershire, UK, 2002. Tomado de Alfonso (2006, 55).
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metropoltica: una anlisis de algunas experiencias metropolitanas globales
Durante los seis aos subsiguientes se publicitaron otros rankings que, aunque no decan mayor cosa sobre el desarrollo, continuaron erigindose en pauta publicitaria de los nuevos modelos de organizacin de la geo grafa global. Los criterios y las metodologas para su elaboracin se modificaron a merced de la voluntad del promotor, mediando en ocasiones las opiniones de connotados acadmicos pero, al fin y al cabo, slo opiniones desprovistas de una teora que de cuenta sistemticamente del fenmeno y de sus vinculaciones internas. El ms reciente de estos se presenta en la Cuadro 2, para cuya elaboracin fueron consultados, segn la fuente, varios acadmicos, entre ellos la promotora de la idea pionera. Lo cierto es que tal idea tiende a banalizarse al punto de dejar de lado aspectos centrales de la reexin de la autora como la tendencia a la desvalorizacin del trabajo en el mundo globalizado. Segn Foreign Policy, el ranking consider 24 indicadores distribuidos en cinco reas: actividad de negocios, capital humano, el intercambio de informacin, actividad cultural y el compromiso poltico. Por fuerza de los nuevos criterios, Frankfurt es relegada al lugar 21 que en el ranking de 2002 era ocupado por msterdam que ahora ocupa el lugar 23, y su 5 lugar es ahora ocupado por Hong Kong, mientras que las cuatro ciudades en el tope se han mantenido all rotando los tres primeros lugares entre ellas ante el ascenso de Nueva York. No obstante la variabilidad de criterios empleados para la elaboracin de los ranking, el hecho de que las jerarquas de Nueva York, Londres, Pars y Tokio no sufran mayores alteraciones mientras que del quinto lugar hacia bajo ocurra un
gran ujo de entrada y salida de ciudades indica, de una parte, la descomunal amplitud alcanzada por la jerarqua funcional de las primeras y, adems, las dificultades para que otras alcancen su nivel reconocidas los rasgos concentrativos del orden global en curso. Segn estos criterios, no todas las aglomeraciones metropolitanas poseen los atributos para erigirse como ciudadesregin globales, de manera que populosas zonas metropolitanas ni siquiera son consideradas en el ranking por su actividad cultural o por el compromiso poltico. Esto ocurre en los Estados Unidos con Filadela (8,5 millones de habitantes), Dallas (5,8), Detroit (5,8), Houston (5,1), la conurbacin binacional San Diego-Tijuana (4,6) y Phoenix (3,7), por ejemplo, mientras que en Amrica Latina ocurre algo semejante con Lima-El Callao (8,5), Santiago de Chile (6,2), Belo Horizonte (4,6), Guadalajara (4,0), Monterrey (3,6), Medelln (3,4) y Montevideo (1,7). Zonas metropolitanas igualmente populosas e inclusive algunas de menor tamao poblacional que las anteriormente mencionadas, han acumulado un conjunto de atributos globales como para escalarse en el ranking. En los Estados Unidos son Washington, San Francisco, Toronto, Boston, Atlanta y Miami, mientras que en Amrica Latina ocurre con Bogot y Caracas. La necesidad de actuar viene tomando cuerpo en el discurso de la gobernanza metropolitana, desde donde se proclama que su quehacer es el diseo de polticas pblicas orientadas a resolver los problemas de las zonas metropolitanas y a promover el desarrollo, proviniendo la mayor parte de los problemas de la denominada fragmentacin
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Posicin segn dimensin Ciudad Nueva York Londres Pars Tokio Hong Kong Los ngeles Singapur Chicago Sel Toronto Washington Beijing Bruselas Madrid San Francisco Sydney Berln Viena Mosc Shangai Frankfurt Bangkok msterdam Estocolmo Mxico D. F. Zurich Dubai Estambul Boston Roma So Paulo Miami Buenos Aires Taipei Munich Copenhague Atlanta El Cairo Miln Kuala Lumpur Nueva Delhi Tel Aviv Bogot Dubln Poblacin 18,7 7,6 9,9 35,5 7,3 12,2 4,5 8,8 9,5 5,2 4,3 10,9 n.d. 5,2 3,4 4,5 3,3 2,2 10,8 12,6 3,7 6,7 1,2 1,8 19,2 n.d n.d. 10,0 4,4 2,6 18,6 5,5 13,5 2,5 2,3 1,1 4,5 n.d. 4,0 1,4 n.d. 3,1 7,8 n.d. Centro de negocios 1 4 3 2 5 15 6 12 7 26 35 9 19 14 27 17 28 13 23 8 11 18 10 25 34 30 21 32 37 31 16 33 40 20 29 36 38 48 24 22 47 51 46 41 Capital humano 1 2 11 6 5 4 7 3 35 10 17 22 34 18 12 8 29 31 15 25 43 14 38 33 23 20 19 13 9 30 36 21 16 49 27 41 24 28 42 46 50 45 26 39 Centro de informacin 4 3 1 7 6 11 15 24 5 18 10 28 2 9 22 27 12 29 33 42 19 23 25 13 32 8 14 34 35 30 31 26 43 21 49 16 39 17 41 40 20 38 51 48 Centro cultural 3 1 2 7 26 5 37 20 10 4 14 19 32 24 23 36 8 11 6 35 13 41 12 16 9 31 44 43 33 15 27 39 25 30 18 42 21 45 28 49 46 17 34 30 Compromiso poltico 2 5 4 6 40 17 16 20 19 24 1 7 3 33 29 43 14 9 39 18 34 13 56 27 11 54 44 8 50 22 23 21 12 15 36 28 32 10 37 38 35 31 25 48
Posicin general 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44
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Posicin segn dimensin Ciudad Osaka Manila Rio de Janeiro Yakarta Bombay Johannesburgo Caracas Guangzhou Lagos Shenzhen Cd. Ho Chi Minh Dacca Karachi Bangalore Chongqing Calcuta Poblacin 11,3 11,6 18,8 3,4 3,3 3,9 11,7 1,3 5,1 13,1 12,2 6,8 5,1 14,6 Centro de negocios 54 43 44 42 39 45 52 49 58 50 55 59 56 53 60 57 Capital humano 32 48 47 40 37 55 54 53 56 59 52 51 57 44 60 58 Centro de informacin 45 47 50 36 53 37 44 54 46 57 58 55 52 60 56 59 Centro cultural 29 38 22 51 52 48 55 50 60 56 53 54 59 57 47 58 Compromiso poltico 51 26 46 41 52 45 42 30 53 47 58 49 55 60 57 59
Posicin general 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
Fuente:Revista Foreign Policy, november/december 2008 y www.citymayors.com
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de intereses y de actores dentro de la metrpoli (Lefebvre 2004, p. 6), algo comn a todas las grandes ciudades. Tal vez lo comn en medio de tal fragmentacin sean ciertas pretensiones de polticos e investigadores casuales que imaginan un mundo compuesto por individuos que han perdido su ideologa, sus relaciones de pertenencia a las que se denomina como cultura y, especialmente, sus pasiones. Los enfoques unificadores de los proyectos metropolitanos no estn en capacidad de lidiar con la diversidad y, por esa misma razn, la premisa homogeneizante de partida que generalmente se impone como la visin compartida de futuro es, en el fondo, una imposicin de la visin de algn grupo de inters mimetizado en las sugestivas
metodologas de la planeacin estratgica que se adoptan de acuerdo a la ocasin y que conllevan, en ocasiones, la socializacin con los actores metropolitanos. Es notable la popularidad que han adquirido los ranking de las ciudades globales como tambin lo es su escasa utilidad para orientar iniciativas de desarrollo metropolitano. Los exmenes cualitativos estn a la orden del da, siendo la pretensin de este trabajo slo la de indicar algunas pautas de anlisis que no compiten con ningn ranking, sino que alientan otro tipo de bsquedas como, por ejemplo, la de las formas que adopta la institucionalidad metropolitana en medio de la variedad de problemas y desafos de dichas aglomeraciones.
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La cuestin europea
Las investigaciones recientes sobre metropolizacin en Europa se han enfocado fundamentalmente al estudio y a las propuestas de gobernanza para las zonas circundantes a las capitales nacionales, en el entendido que de esa caracterstica se desprenden otras como la primaca poblacional y poltica que ejercen sobre el resto de la conguracin social e, inclusive, sobre otras zonas del mundo occidental; adicionalmente, el ncleo metropolitano dispone de una estructura polticoadministrativa de notable complejidad en relacin con el resto de ciudades que en determinado momento favorece su liderazgo administrativo metropolitano (Lefebvre, 2004, p. 8). La nocin del proyecto metropolitano en Europa y en Canad se ha arraigado entre los proponentes de las reformas institucionales territoriales que buscan transformar la organizacin del sistema de actores como en el caso de Greater London Authority, de la Communaut Mtropolitaine de Montral, del rea Metropolitana de Lisboa, de la Comunidad Autnoma de Madrid, de la VRS de Sttutgart, mientras que hacia 2002 estaban en proyecto la Citt Metropolitana de Miln, Roma Capitale, el fortalecimiento de la CRIF de Pars y la fusin de dos entes con Berln, mientras que ni en Barcelona, Toronto y Manchester se detectaron algn tipo de iniciativas en curso (Lefebvre, 2004, pp. 13-14). De manera que en Europa y en Canad la cuestin es la conguracin del proyecto metropolitano que, en sntesis, recoge las siguientes caractersticas:
El promotor del proyecto debe ser identificable . Puede ser el lder poltico (Londres) de la metrpoli o de un grupo poltico. Este elemento es importante, puesto que la dimensin de un proyecto metropolitano requiere de liderazgo para avanzar, esto es, el proyecto metropolitano necesidad de alguien que de la direccin, la orientacin, la visin. El proyecto metropolitano debe disponer del apoyo de una estructura poltica. Para avanzar, para materializarse, para que las decisiones se tomen, se requiere de un soporte institucional. Tal apoyo puede provenir de diferentes lugares dependiendo de la naturaleza del proyecto metropolitano (reforma institucional y/o plan estratgico), de la ciudad central, del organismo gubernamental metropolitano cuando exista (Londres) o de una estructura creada para este n (Barcelona). El proyecto metropolitano necesita una estructura tcnico-administrativa para proveer las necesidades materiales y de personal para dar forma a las ideas y la visin del proyecto. Esta estructura puede estar en el rgano de gobierno metropolitano (Londres), en la ciudad central (Roma) o en una estructura ad hoc (Barcelona).
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La movilizacin de la sociedad civil es fundamental ya que da legitimidad al proyecto metropolitano (lo que deja de ser un proyecto tecnocrtico) y crea una imagen (que es un proyecto de todo el territorio). Esta movilizacin puede tomar diversas formas, de una actividad de movilizacin general (Barcelona) a las formas ms institucionalizadas (Montreal).
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La existencia de un documento palpable que sintetice el proyecto metropolitano, constituye el smbolo y la prueba de su existencia. Su existencia hace que el proyecto metropolitano sea tangible . Este documen to puede adoptar diversas formas, un documento nico (Manchester), un conjunto de documentos estratgicos (Londres), una sucesin de documentos y actividades (Barcelona). Por ltimo, el Metropolitano debe en algn momento producir medidas concretas para ponerla en prctica. En el caso de las ciudades estudiadas se encontr que en raras ocasiones el proyecto metropolitano puede avanzar sin tales medidas, en algunos casos porque este tipo de acciones son demasiado recientes, pero esas premisas son un buen comienzo (Lefebvre, 2004, p. 15: traduccin libre del autor).
La cuestin del modelo Barcelona amerita una reexin ms precisa; an est en ciernes un debate a fondo. Mientras que para Capel (2006, p. 1)
[...] plantear el problema del modelo Barcelona es debatir la forma como se ha de realizar el urbanismo y los mecanismos que se ponen a punto para organizar la participacin de los ciudadanos,
para Bohigas el modelo existe como metodologa, esto es, como mtodo de utilizar los instrumentos urbansticos y de planificacin (Bohigas, citado por Capel 2006, p. 3) que, en el plano metropolitano, se han concretado en dos principios: el de la reconstruccin de la ciudad existente en lugar de la expansin y el de la
compacidad y continuidad urbana en ligar de la suburbializacin; que, no obstante de ser compartidos por los agentes de la estructuracin metropolitana, han tenido alcances limitados, pues la expansin, adems de no haber logrado contenerse, por el contrario, se ha intensicado (Capel, 2006, p. 4). En la tradicin europea parece darse por hecho que el proyecto metropolitano por s mismo goza de la capacidad aglutinadora y la legitimidad que derivara de la gobernanza. De hecho, el empleo recurrente de la palabra actor es consistente con una visin de esta naturaleza, en la que el proyecto metropolitano aparece como el guin a representar por los personajes puestos en la escena metropolitana. No hay lugar a la innovacin ni a la sorpresa, pues se idealiza un mundo de certezas en el que la diversidad se diluye en el crisol del proyecto metropolitano. El prestigio de los polticos europeos entre la opinin pblica metropolitana y entre ellos mismos parece ser algo notable, pues en la condicin del promotor identificable radica buena parte del xito del proyecto metropolitano. Ese prestigio se pone en juego para cooptar al resto de actores quienes, en principio, se someten al liderazgo del promotor y a su visin metropolitana. Si un proyecto metropolitano implica la coordinacin de polticas en la que los agentes son los alcaldes elegidos popularmente y los cabildos municipales que ejercen la vigilancia y el control poltico, la vinculacin al proyecto les implica necesariamente ceder parte del poder que les fue restituido con la descentralizacin. Por tanto, si el liderazgo surge del ncleo urbano principal, la desconfianza de los
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gobernantes de los municipios involucrados en el proyecto acerca de sus verdaderas intenciones da generalmente al traste con las iniciativas de institucionalizacin de acuerdos y de formas mancomunadas de intervencin. El rgano metropolitano de toma de decisiones es la arena de la disputa poltica y su diseo institucional requiere de reexin y de un gran tacto pues, de un lado, el reconocimiento de la diversidad y del hecho de que las autonomas se ponen en juego no pueden encajarse en un modelo por exitoso que haya sido y, del otro, esas mismas autonomas municipales se esgrimen ante cualquier asomo de autoritarismo de la ciudad central que procure la subordinacin de los municipios menores a los designios del ncleo urbano principal. Imaginen un programa metropolitano de inversiones con recursos pblicos escasos que implique el desarrollo secuencial de las iniciativas. Si el presupuesto metropolitano ha sido configurado con arreglo a la importancia poblacional o funcional de los entes territoriales involucrados, el alcalde del ncleo urbano principal querr que las decisiones de asignacin presupuestal se tomen a prorrata de los aportes y, en ese momento, el proyecto metropolitano habr fenecido pues a los dems alcaldes les incomoda su posicin como agentes minoritarios. Si las decisiones se toman a razn de un voto de las mismas caractersticas por cada ente territorial, el alcalde mayor se retirar porque sentir vulnerada su condicin de aportante mayoritario. Cul es la alternativa para mantener la unidad y la cohesin del organismo de decisiones metropolitanas? Seguramente que hay varias, pero el punto de partida
es necesariamente la identificacin de las reas de intervencin metropolitana estatal que exigen de la coordinacin de polticas y, seguidamente, de un pequeo haz de proyectos de inversin pblica metropolitana en el que se tenga la claridad de que una intervencin en el rea de influencia inmediata del ncleo urbano principal le reporta beneficios a los municipios metropolizados y viceversa. Es decir que, en primer lugar, la incorporacin de proyectos locales encubiertos bajo una supuesta inuencia metropolitana cuando en realidad no la tienen, es el principal detonante de los desacuerdos entre las autoridades polticas que conuyen en los rganos metropolitanos y, en segundo lugar, lo es el desmedido poder de decisin que un acuerdo institucional le pueda otorgar al representante poltico del ncleo urbano principal. En relacin con la estructura tcnicoadministrativa es obvio todo proyecto metro politano la requiere; sin embargo, lo que realmente trascendente son sus funciones y las capacidades requeridas del personal para conformarla. Las ejecutorias del nivel local son bastante diferentes de las del nivel metropolitano en tanto la coordinacin de entes territoriales para la regulacin scal y ambiental, la gestin de las iniciativas de poltica y la financiacin de la provisin de bienes pblicos metropolitanos. Los traslados horizontales del personal de las administraciones locales o regionales al organismo metropolitano trae ms desventajas que ventajas pues, de un lado, su vinculacin secular con los grupos polticos locales hace que esos cuadros sean requeridos all, mientras que en el organismo metropolitano se requiere de un personal con capacidad de
desprenderse de los atavismos de la poltica local para cualificar su gestin con una visin supralocal, esto es, metropolitana, de la intervencin estatal. Tal estructura, adems, tiene que ser de carcter pblico pues, de un lado, es inconcebible que organismos del Estado promuevan organizaciones privadas o mixtas para que realicen las labores que en otro caso ellos mismos deban hacer. En otras palabras, unos organismos pblicos que promuevan entidades de derecho privado seran el equivalente a la exacerbacin de una gobernanza que destituye de facto al funcionario pblico por incompetente. Qu se entiende por movilizacin de la sociedad en torno a un proyecto metropolitano? Hay una tendencia a satanizar la participacin ciudadana en foros y cabildos cuando se trata de legitimar las decisiones que los tcnicos del organismo metropolitano proponen pues se da por descontado que las decisiones ya han sido tomadas y que los participantes estn siendo manipulados. Sera til entonces invertir el ujo de la participacin, es decir, la gente opina y el tcnico procesa. Pero, ms all de las discusiones procedimentales que, de hecho, se tornan trascendentes en algn momento del proyecto metropolitano, la cuestin es si en verdad es posible que este cuente con el respaldo ciudadano. Ese respaldo proviene del convencimiento de que las ejecutorias que se proponen, as no estn dentro de la jurisdiccin local, s favorecen el desarrollo y contribuyen a resolver. La tarea no es nada fcil pues cuando se tiene la idea de que la intervencin favoreci al vecino, la poblacin local se siente excluida del proyecto metropolitano, situacin que es explotada en pocas electorales por los
candidatos locales. Luego la movilizacin de la sociedad se deriva de la inclusin metropolitana y se alcanza, de nuevo, con las iniciativas de coordinacin de polticas y los proyectos pblicos de inversin que involucren a la mayor porcin de la poblacin de la zona metropolitana. El contrato pblico metropolitano es un contrato que tiende a ser completo en tanto los acuerdos que le dieron origen tengan un horizonte temporal relativamente claro y, por lo dems, no muy extenso. Esto es as pues reduce la incertidumbre. Ante condiciones fiscales cambiantes, el establecimiento de metas regulatorias y de inversin pblica por etapas es una estrategia flexible que ofrece alternativas a los potenciales candidatos a los cuerpos colegiados y administraciones locales. Una etapa puede llevar ms de un perodo poltico pues su n es el mismo en el que se realice el objeto del contrato metropolitano, y slo hasta que se culmine se puede dar paso a la siguiente etapa. Es posible que all se vuelva a surtir una negociacin que puede ser tediosa, pero que es infranqueable. Pero, dadas las ejecutorias de la etapa precedente, el espritu del momento podr modicarse a favor de la continuidad del planeamiento metropolitano previsto o en detrimento de este. Las acciones emblemticas son cada vez ms decisivas para los proyectos metropolitanos. La firma peridica de acuerdos de voluntades entre los gobernantes de los entes territoriales involucrados en el proyecto metropolitano va en contra de la movilizacin ciudadana que este exige, si tal renovacin de acuerdos no se acompaa de alguna ejecutoria cuyo rdito social y poltico ser an mayor si se trata de subsanar
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alguna omisin flagrante que, adems, concierna a algn proyecto incluyente. Hay una tendencia a pasar por alto los principios de escasez y de proporcionalidad al momento de suscribir o renovar los acuerdos metropolitanos que, en lo scal y nanciero son decisivos. Por otra parte, las ejecutorias fsicas son ms reputadas que las de poltica como la coordinacin del tratamiento scal metropolitano a la inversin productiva o la misma regulacin ambiental, siendo en ocasiones ms perentorias las ltimas, de manera que el contrato y su gestin estn en capacidad de subsanar tal malentendido. La claudicacin de una porcin de la autonoma local a favor de un organismo metropolitano es, sin lugar a dudas, uno de los principales obstculos para el avance del proyecto metropolitano, pues pone en juego una parte signicativa del modelo territorial de Estado y de la reproduccin poltica. Si hay algn proyecto a analizar en este sentido, es el de la cuestin autonmica regional en Espaa y, en particular, la de Madrid (Zrate, 2003, p. 286). La adaptabilidad de Madrid a las transformaciones planetarias ocurridas con la globalizacin, a sus exigencias, parece estar supeditada a la promocin de la autonoma. En efecto, la Comunidad Autnoma de Madrid ha sido relanzada al escenario global a partir de su incorporacin a la Unin Europea y de las intervenciones que a travs del planeamiento regional le permitieron superar ciertos rezagos tecnolgicos que afectaban su desempeo econmico, siendo la rpida conversin del aparato productivo diseando para el consumo de masas hacia la produccin flexible uno de los rasgos dominantes de la nueva economa regional ibrica, pues involucra no slo a Madrid
sino a la capital lusitana, Lisboa, y al puerto de Valencia. Al nivel intraurbano, hoy ya se habla de la homogeneizacin de los paisajes y de la destruccin de los valores culturales enraizados en el pasado, mientras que la periferia asiste tambin a un relanzamiento de su nivel de vida por fuerza de intervenciones deliberadas para contener las deseconomas de la macrocefalia madrilea (Zrate, 2003, p. 288). Los problemas de sociabilidad y habitabilidad no son extraos a una Comunidad en plena expansin econmica. Los barrios de extranjeros han aflorado dejando sus improntas culturales en el medio urbano, lo que ha generado una contra-reaccin racial dirigida a la dispora latinoamericana y china, especialmente. El avance de la terciarizacin de la economa encuentra su principal manifestacin socioespacial en el incremento notable en los precios del suelo urbano que acarrea tambin un incremento en los costos residenciales, de manera que la localizacin de las oficinas tiende a refluir del centro hacia la periferia de la ciudad, justo en el borde que conecta a Madrid con su entorno metropolitano inmediato (Zrate, 2003, p. 290). El fenmeno de la suburbanizacin ha irrumpido en los entornos rurales con peculiar mpetu. Las segundas residencias son poco diferenciadas, de manera que la homogeneizacin de los productos inmobiliarios traduce el ambiente impersonal de un tipo de ocupacin excesivamente denso (Zrate, 2003, p. 296). La ocupacin ilegal del suburbano sur contrasta con el desarrollo formal de la zona norte. Es notable la ambigedad de las edicaciones ya que adems de la ilegalidad que viene acompaada generalmente de la fragilidad
constructiva, la proliferacin de piscinas parece ser el rasgo distintivo de unos habitantes espordicos que claman por esparcimiento. Luego de 25 aos de creada la Comunidad Autnoma de Madrid, al parecer el modelo de organizacin metropolitana de Madrid ha sido desbordado y se requiere de uno nuevo que promueva un orden territorial ms amplio en lo social, y ms extenso en lo territorial. El modelo post-fordista le ha impreso un peculiar dinamismo a la economa madrilea, con lo que el nivel del ingreso de las familias ha mejorado tanto que se estn haciendo factible nuevas demandas por suelo suburbano para diferentes usos en la postmetrpoli. Las mejoras en las condiciones de accesibilidad regional estn permitiendo la expansin del umbral metropolitano. La ciudad regin es la opcin ms proclamada por acadmicos y por polticos ibricos en los ltimos aos. La interaccin cotidiana es cada da ms intensa, siendo el trabajo el motivo que detona el mayor nmero de movimientos al interior del espacio metropolitano de la CAM. En esto, los subsidios de transporte el bono transporte madrileo han desempeado un papel importante que favorece las interacciones, dado que muchos trabajadores de la capital residen en Castilla-La Mancha, por ejemplo.
La cuestin latinoamericana
Los procesos de metropolizacin en Amrica Latina guardan estrecha relacin con la forma de articulacin de cada nacin a las esferas mundiales de la acumulacin de
capital y, por tanto, tienen una dimensin histrico-social que hacen de tal fenmeno un hecho social diacrnico pues, en efecto, algunas formaciones sociales en las que se detect de manera temprana algn avance de la metropolizacin han experimentado cierto rezago en relacin con la profundizacin de la metropolizacin en otros lugares del subcontinente latinoamericano. En general, el modo de acumulacin industrial de tipo fordista que exige un gran contingente de fuerza de trabajo y que es sostenible con altas tasas de desempleo urbano, promueve la aglomeracin de actividades en ciertos lugares y una elevada concentracin de poblacin en estos, de manera que las disfuncionalidades atribuibles a la macrocefalia urbana estn correlacionadas positivamente con el devenir histrico del desarrollo industrial de mediana y gran escala. Por su parte, el modo comercial de acumulacin de capital no exige tal aglomeracin como s varias aglomeraciones con interaccin fuerte en razn de los ujos de mercancas. La primera ciudad de las formaciones sociales articuladas al modo comercial de acumulacin de capital no alcanza a tener la importancia relativa de la primera del modo industrial. Con el advenimiento de las pautas de produccin y circulacin de mercancas postfordistas, se demandan nuevas localizaciones. El consumo de espacio por las familias no es su mismo espacio de consumo como anota Rainer Randolph. El deterioro en la distribucin personal del ingreso acarrea nuevas formas de segregacin socioespacial, siendo la residencia en conjuntos cerrados la forma predilecta de aislamiento de las capas de ingresos altos de la poblacin, justificada socialmente bajo el discurso
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setentero de la inseguridad urbana. Cuando esas formas residenciales se dispersan en el medio metropolitano, reproducen los esquemas generales de segregacin a una escala espacial mayor que, de hecho, se agudiza cuando se sustituyen usos rurales por usos residenciales suburbanos. Los condominos cerrados son la exgesis de aquella prctica de cerrar vas por los vecinos para producir un barrio cerrado en el que los intrusos tienen prohibi da la entrada pues son clasificados como peligrosos por los residentes. Los estructuradores urbanos captaron rpidamente esta prctica e innovaron vertical y horizontalmente sus productos residenciales para ofrecer seguridad bloqueando la entrada de los intrusos. Lo que est en juego no es propiamente la seguridad personal pues cuando el crimen organizado entra en accin, los afectados notoriamente los residentes de los conjuntos cerrados recurren a la justicia formal, pues la seguridad privada no asume responsabilidad alguna sobre los hechos. En medio de esa contradiccin, lo que se esclarece es que el espritu de diferenciacin de los citadinos encuentra en el espacio metropolitano notoriamente en el suburbano los lugares propicios para sus prcticas de aislamiento que, por lo dems, son prcticas de orden primario en tanto se realizan con miembros de la familia o con colegas rutinarios del trabajo o del estudio, pero en escasas ocasiones con los vecinos. Por tanto, a las zonas metropolitanas ms dinmicas de Amrica Latina, les es inmanente la diferenciacin y la exclusin socioespacial que se materializa, de un lado, por las desigualdades en la provisin de bienes pblicos metropolitanos y, del otro,
por el uso ineficiente del suelo urbano y suburbano. La accesibilidad metropolitana en la zona metropolitana de Buenos Aires hacia comienzos del presente siglo, analizada a partir del indicador TDI que sintetiza la oferta Transporte Integral (automotor y ferroviario) en relacin a indicadores sociodemogrficos (Staffa, 2007, p. 13), muestra que los municipios con menor accesibilidad metropolitana son los ms alejados de la capital, los de menor densidad relativa y que cuentan con los mayores niveles de pobreza. Para los analistas argentinos, el efecto de las deciencias en la provisin de las condiciones de accesibilidad metropolitanas es el incremento en los traslados a pie; pero esas largas caminatas lo que hacen es inhibir el acceso del ciudadano que reside en los lugares de menor accesibilidad relativa al resto del medio metropolitano. Cuando la accesibilidad urbana queda supeditada a la combinacin de modos de transporte, el entorno metropolitano asume la forma de un bien club, esto es, un entorno que solamente es accesible para quienes detenten la disponibilidad a pagar suciente. Pero, sin duda, hay algo ms detrs de la dinmica econmica metropolitana que origina sorpresas para los que no advierten las anticipaciones del orden urbano y metropolitano que estn realizando los estructuradores formales. Seguramente que Berazategui es ms deprimido socialmente que Tigre, pero el estructurador metropolitano produjo un nuevo orden desde el momento en que anticip la demanda en condominios cerrados y se apropio del paisaje del delta, en proximidades a la represa, de manera que las mejoras en la provisin de la accesibilidad
Cuadro 3 Accesibilidad integral relativa en la Zona Metropolitana de Buenos Aires 2000 Municpio Esteban Echeverria General Sarmiento Florencio Varela Moreno La Matanza Quilmes Merlo Almirante Brown Berazategui L. de Zamora G. de San Martn Tigre Morn Lans San Fernando San Isidro Avellaneda Tres de Febrero Vicente Lpez Factor TDI 32 38 40 46 48 51 53 57 67 74 77 84 94 119 124 175 193 195 308
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metropolitana a Nordelta produjo tal incremento en los precios del suelo habitable que Berazategui debi quedar ahora mucho ms alejado socialmente del resto del medio metropolitano y, con igual o peor suerte, todos aquellos partidos que le anteceden en el ordenamiento del Cuadro 3. En el plano institucional, Buenos Aires se refunda desde 1994 cuando por mandato constitucional la emergente institucionalidad metropolitana se erige como un nuevo centro de poder sumndose a los precedentes: la Nacin, la Provincia y el Municipio (Sabsay et al., 2002, p. 52). El alcance de su autonoma est an por esclarecerse y, coetneamente, el deslinde de sus funciones con la Nacin, de manera que la naturaleza jurdica de la ciudad de Buenos Aires, sus funciones y, en relacin con la cuestin metropolitana, su capacidad
para la creacin de regiones, se intenta claricar para dar paso a los convenios con los municipios y la provincia. Hoy en da se reconoce que tanto la Constitucin Nacional Argentina como la de la provincia no restringe de manera alguna la participacin de Buenos Aires en la configuracin de regiones (Sabsay et al., 2002, p. 60). Esa nocin de ciudad integrada en el mbito metropolitano, en su dimensin ambiental, que deriva en acuerdos con otras jurisdicciones de la estructura ecolgica comn, es fundamental para la armonizacin y promocin de las bases territoriales de un orden metropolitano. Pero las otras jurisdicciones potencialmente participantes tambin se debaten en torno a la disyuntiva de su carcter autnomo o autrquico, es decir, entre su capacidad para autoregularse, autogobernarse y autoadministrarse delante
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de unas competencias territoriales o, simplemente, de autoadministrarse caso en el cual las competencias le son delegadas por el ente provincial y, por tanto, estn expuestas a alguna restriccin originada en la entidad que las otorga. La autonoma, por su parte, deviene de un mandato constitucional. En relacin con la cuestin metropolitana
[...] el artculo 124 faculta a las provincias a conformar regiones para el desarrollo econmico y social, no existiendo norma expresa respecto a la facultad de los municipios de participar en esquemas de regionalizacin. (Sabsay et al., 2002, p. 68)
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Esas limitaciones institucionales para la configuracin metropolitana, esto es, para una modificacin a los modelos territoriales de Estado, son muy comunes en los pases hispanos de Amrica Latina. En el caso colombiano, el inters de las autoridades bogotanas y del Departamento de Cundinamarca para organizarse alrededor de una Regin Administrativa y de Planificacin Especial, implic llevar a cabo una reforma constitucional que, cundo se logr, fue declarada inconstitucional por vicios de procedimiento en el trmite en el Congreso de la Repblica. El antecedente institucional y poltico es la Ley 128 de reas Metropolitanas que promueve un desbalance al otorgar un gran poder decisorio al ncleo urbano principal, factor que desalienta a los gobernantes del rea circundante a Bogot para conformar el rea Metropolitana en esos trminos. En Brasil, que hoy por hoy cuenta con 5.564 municipios, parecen existir medios ms expeditos para la conguracin
institucional metropolitana. Segn el Observatrio das Metrpoles, desde 1974, sea por leyes federales o estatales, en Brasil se han conformado 24 regiones metropolitanas y 3 regiones integradas de desarrollo econmico, que acogen a 79,1 millones de personas, el 46% de la poblacin brasilea, siendo notable la primaca paulista que con 39 municipios posee alrededor de 19 millones de habitantes, y la carioca en donde residen 11 millones de personas, en contraste con otras de menor calado como la Regin Metropolitana del Sudeste de Maranho que acoge a 324 mil habitantes de ocho municipios o la Regin Metropolitana de Macap donde residen 435 personas en dos municipios. Hay al menos tres convencimientos detrs de tal dinmica de la institucionalidad metropolitana. El primero tiene que ver con el reconocimiento del fenmeno en s mismo, es decir, que el municipio tiene una dinmica local insoslayable pero que, por fuerza de la metropolizacin, es superada por una de mayor calado y cobertura regional. El segundo es que la institucionalizacin de la metropolizacin trae ms ventajas, como el incremento del poder de negociacin ante los gobiernos federal y estatal, que desventajas, como la supuesta prdida de la autonoma; y, por ltimo, que un buen diseo normativo federal o estatal promueve la institucionalizacin de la metropolizacin cuando no crea mayores desequilibrios, sino que los acota. No obstante la existencia de signicativas aglomeraciones metropolitanas en el mundo que no han entrado en la tnica de la economa en red, el potencial econmico de las mismas es indiscutible. Slo en 15 de las 27 regiones metropolitanas brasileas se
concentra el 62% de la capacidad tecnolgica del pas y el 55% del valor agregado que generan las firmas exportadoras (De Queiroz, 2008, p. 1), de manera que el sistema urbano as congurado se reconoce como el principal activo para hacer frente a las nuevas tendencias de la acumulacin global del capital. Sin embargo, en algunos medios se discute la supuesta decadencia de las metrpolis brasileas y, de forma paralela, cierto auge de ciudades medias, siendo uno de los principales indicadores de tal fenmeno la desindustrializacin detectada desde mediados de los ochenta y que implic, por ejemplo, la contraccin de la hegemona industrial paulista estimada en 15 puntos porcentuales de la participacin de So Paulo en el empleo industrial brasileo. Pero tal contraccin no implic un retroceso semejante en la produccin industrial, lo que sugiere que lo que est ocurrien do es un agudo proceso de reestructuracin industrial que se ha logrado a costa de una elevacin en la productividad media del trabajo, consistente con una elevacin del grado de mecanizacin de los procesos fabriles. De hecho, entre 2002 y 2005 la participacin metropolitana en el PIB pas del 51,6 al 53,3% (De Queiroz y Martins, 2008, p. 4) mientras que la participacin en la poblacin tambin ha aumentado hasta situarse, en 2007, en 39,2%. De manera que una ciudad media o intermedia, como se acostumbra a denominar a aquellas ciudades localizadas en esas franjas de la jerarqua poblacional y econmica de la red de ciudades, puede detentar un crecimiento notable pero marginal a la luz del sistema urbano en su conjunto. Situacin bien diferente es la que
afrontan las ciudades de esta naturaleza pero que, adems, se localizan en un mbito metropolitano, esto es, ciudades catalizadoras de tal crecimiento poblacional o econmico que hace plausible una bifurcacin metropolitana que, de conjunto, s est en capacidad de modificar la estructura jerrquica de la red de ciudades y, por tanto, el patrn de ocupacin del territorio de la formacin social en cuestin. Esa bifurcacin metropolitana puede ocurrir por varias razones, principalmente a las que ataen a la forma de operacin de los mercados inmobiliarios y de trabajo. En el caso de la Zona Metropolitana de Ciudad de Mxico como en Barranquilla, las bifurcaciones estn ocurriendo en razn de polticas sobre el mercado del suelo urbano. Ciudad de Mxico, subdividida en 16 delegaciones, conforma con otros 41 municipios la segunda zona metropolitana ms populosa del mundo con sus 18,8 millones de habitantes, slo precedida por la conurbacin asitica Tokio-YokohamaKawasaki que cuenta con cerca de 33,3 millones de habitantes. La bifurcacin del crecimiento poblacional urbano hacia Nezahualcyotl, Ecatepec y Chimalhuacn ha sido motivada en buena parte por la restriccin a la construccin de nuevos fraccionamientos en el Distrito Federal (Carrasco y Andrs, 2007, p. 4), medida que deton la ocupacin irregular de terrenos en al oriente del Valle de Mxico. En Soledad, conurbado de Barranquilla en el Caribe colombiano, la tasa de formacin de hogares supera a la del ncleo metropolitano como resultado de la confluencia de al menos dos fenmenos. El acelerado crecimiento inmobiliario formal experimentado
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recientemente en Barranquilla para acoger a familias de ingresos altos y medios-altos del resto del Caribe que han optado por cambiar de lugar de residencia y, de manera coetnea, las facilidades urbansticas que ofrece Soledad para acoger a la poblacin desplazada por los violentes de la Sabana Interior Caribea, y que otrora se dirigan a lugares como Cantaclaro en Montera, por ejemplo. El resultado de las bifurcaciones metropolitanas de esta naturaleza es la conguracin de municipios metropolizados de carcter monoclacista, en los que la poltica social local no es sostenible. En el plano de la institucionalizacin de la metropolizacin con la que se pueda hacer frente de manera conjunta a los desafos poblacionales y sociales como los mencionados, en Barranquilla no se ha avanzado mucho mientras que en Ciudad de Mxico se configur en 2005 la Zona Metropolitana de Ciudad de Mxico en la que, adems de las 16 delegaciones y 40 municipios conurbados, se incorporaron otros 18 que se encuentran en el rea de inuencia inmediata del ncleo metropolitano y dems conurbados, que revisten las cualidades para ser conurbados en el futuro prximo. Esa anticipacin institucional es tan proactiva en trminos polticos y deseable en el plano social que podra ser una excelente alternativa para proyectos metropolitanos como el de la expansin madrilea pues, adems de reducir los costos en que incurre la intervencin pblica en la construccin de un nuevo mbito metropolitano para la coordinacin de polticas, facilita el diseo de polticas de bordes metropolitanos con la participacin activa de los entes territoriales involucrados.
La cuestin anglosajona
La estructura jerrquica de la red estadounidense de ciudades, como pocas en el mundo, goza de una notable estabilidad, especialmente por la relativa ausencia de volatilidad de la poblacin en su territorio, an en medio de la supremaca econmica, poblacional y dotacional del eje atlntico frente al eje de desarrollo del pacfico. El cosmopolitismo de su ciudad primada, Nueva York, es reconocido universalmente como el ms acrisolado, fuente de mezclas raciales y etarias insospechadas que hacen de la armacin de la personalidad urbana una prctica en la que cotidianamente sus residentes refuerzan la superioridad intelectual que se irradia por causa del efecto metrpoli. La diversidad poblacional, cultural y econmica que acogen sus cinco distritos Manhattan, Brooklyn, el Bronx, Queens y Staten Island los diferencian y los cohesionan a la vez, contradiccin de la que emergen sus principales rasgos distintivos como metrpoli global a la cabeza de la red mundial de ciudades. La estabilidad secular de la tarifa del transporte masivo (un token por cualquier cantidad de estaciones por US$1,25) ha sido uno de los principales factores que han detonado la expansin de su influencia inmediata hacia New Jersey y Connecticut. La otra es el elevado nivel de precios que caracteriza al real estate neoyorquino desde sus orgenes cuando los grandes especuladores inmobiliarios los Astor, Beckman o Vanderbilt (Charyn, 1998, p. 28) acumularon inmensas fortunas al calor del hacinamiento crtico de los residentes de comienzos del siglo XIX que algunos vieron en ella una amenaza
para el hogar americano (Charyn, 1998, p. 32). Medio siglo ms adelante, la Capital del Mundo comenzar a acoger la herencia de todos los tiempos y de cualquier lugar del universo:
El da de la llegada de los inmigrantes a Nueva York era lo ms parecido que se puede encontrar en este mundo al Juicio Final, en que uno es digno o no de entrar al Paraso Ellis Island se convirti rpidamente en uno de los arquetipos de Nueva York, en la isla de las Lgrimas, donde a menudo se separaban las familias, donde los inmigrantes deban pasar por un doloroso crisol, donde los cuerpos eran marcados con tiza, reciban nuevos nombres y nuevas identidades, y al nal se precipitaban en el caos del Nuevo Mundo, a la bsqueda de nuevos recursos para subsistir. (Charyn, 1998, p. 36)
empresas que quieran radicarse en lugares de alta calidad. (Harvey, 2006, p. 4)
Las grandezas neoyorquinas de hoy en da, Wall Street, los museos metropolitanos, la red de metro con el mayor nmero de estaciones del mundo, el legado de angolquinos e iroqueses en Broadway o la edicacin en altura, por ejemplo, contrasta con la persistencia de antivalores, siendo el ms notorio el de la segregacin racial mistificado en Harlem. Por otra parte, a esas grandezas se accede por mecanismos de mercado: el alcalde Bloomberg arm
[...] no vamos a subsidiar a ningn individuo o empresa para que venga aqu a Nueva York. Cualquier empresa que necesite subsidio no la necesitamos aqu, slo queremos corporaciones,
Otras zonas metropolitanas detentan rasgos distintivos acuados por lustros y que en la actualidad les confieren alguna preeminencia en la formacin social anglosajona: Boston-Cambridge es reconocida como ncleo tecnolgico, educativo y arquitectnico, WashingtonBaltimore por ser la ciudad pensada para acoger los ncleos gubernamentales del poder y sus acti vidades de apoyo y San Diego-Tijuana por ser la fuente de la nueva hispanidad que se extiende por el eje de desarrollo del pacco. Pero, por diferentes razones, en estas preeminentes zonas metropolitanas no es fcilmente discernible la mtica dicotoma del declinio urbano y la prosperidad suburbana que conlleva el declinio social y econmico que se detiene en las fronteras de la ciudad central (Oreld, 1999, p. 1) como si ocurre en las zonas metropolitanas de la Regin de los Lagos o en las del noreste estadounidense. Tal declinio, por lo tanto, es atribuible tambin a los viejos trabajadores que en la actualidad conforman las capas de ingresos medios que residen en los suburbios y en las ciudades satlites en las que las agencias de servicio social atienden un ujo creciente de personas dolientes del stress urbano. En el mismo sentido, el empobrecimiento persistente de las zonas deprimidas estadounidenses se desenvuelve en medio de una scalidad precaria caracterizada por bajsimas tasas impositivas que no proveen los recursos necesarios para atender la demanda de escolaridad y de otros servicios pblicos (Orfield, 1999, p. 1) originada,
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en muchos casos, por una suerte de carrera armamentista en la que todas las localidades ofrecen incentivos, pues temen los resultados de no hacerlo (Clarke et al., 1999, p. 59). El resultado de mediano plazo consiste en la contraccin de la base tributaria local sin una respuesta ecaz en la creacin de empleo local y una ampliacin de la demanda insatisfecha de bienes y servicios pblicos que termina por deprimir an ms el medio, generalmente suburbano, de lo que estaba antes. Del otro lado, del de las empresas beneciarias de las desgravaciones y subvenciones, estas se conguraron como una renta corporativa cuya obtencin no conllev costos ni riesgo alguno y a la que, por tanto, difcilmente renunciaran. La expansin suburbana y la polarizacin social, la violencia homicida y la segregacin son cada vez ms frecuentes en los medios metropolitanos. Las zonas suburbanas metropolitanas son fragmentadas para alojar a las clases trabajadora, media y alta. La primera opta por residir en proxim id a d e s a lo s e mp la z a mie n t o s industriales de manera que los trayectos cotidianos del lugar de residencia al sitio de trabajo sean factibles de realizar caminando. La clase media localiza su residencia en proximidades a lugares de trnsito pesado, de ujo de carga, conformando barrios de trabajadores. La clase alta reside en barrios de donde han sido removidas las familias de las otras dos clases y que gozan de atractivos ambientales (Orfield, 1999, p. 22). Cada clase ocupa su lugar congurando un orden metropolitano amparado en una estructura radial de redes de transporte y en las innovaciones residenciales de los estructuradores metropolitanos para
salvaguardarlo, mimetizadas bajo el lema de la seguridad personal. Los private communities se abrieron paso en el medio suburbano desde mediados de los setenta. Por entonces se detectaron 340.000 residencias en private communities, mientras que hacia 1990 se estim en 5,9 millones de personas los residentes en esta pauta de ocupacin suburbana. En general los estructuradores metropolitanos ofrecen un paquete que incluye la seguridad fsica, la garanta de tener vecinos semejantes, algunas facilidades recreacionales y un diseo que integra alamedas y ciclopaseos. A cambio se exige del residente una elevada cuota de administracin y manutencin del condominio, su vinculacin a una asociacin de vecinos y el pago peridico de las cuotas de aliacin y sostenimiento y el cumplimiento de un conjunto de reglas. Cuando estas se endurecen, la sujecin de los residentes a las mismas da lugar a los gated communities . Fairfax County en Reston, Virgnina y Howard County en Columbia, Maryland, son casos emblemticos de estas modalidades. Algunos de sus elementos distintivos se han emulado en Nordelta en la Zona Metropolitana de Buenos Aires, Barra de Tijuca en Ro de Janeiro y Alphaville en So Paulo y Curitiba. Sujecin a reglas como la de que en el condominio no pueden habitar personas menores de 18 aos ni mayores de 55 o la obligacin de remitir previamente a la administracin las hojas de vida de los invitados a una reunin para que ella autorice o no su presencia, son slo algunas de ellas. Levy (1997, p. 98) se pregunta: si cree mos en la eleccin maximizadora del consumo en vestuario y automviles, por
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qu no en condominios como estos? Y responde: porque son la destruccin del Edn de la integracin que trasciende a un problema de diseo fsico y que tiene implicaciones sociales en materia de segregacin socioespacial metropolitana. Las elites han optado por el aislamiento, pagan por l generosamente y de buen grado, apunta Bauman (1999, p. 32) para quien las reglas de los gated communities cumplen la funcin de poner en evidencia los patrones de normalidad de las personas que entonces podrn residir en un condominio al que se le prohbe la entrada al resto de personas que deben quedar aislados temporalmente, configurndose de esa manera un orden a la manera anglosajona que se irradia hoy por todo el mundo:
La experiencia de las ciudades norteamericanas analizadas por Sennet apunta a un elemento comn casi universal: la suspicacia, la intolerancia de las diferencias, la hostilidad hacia los forasteros y la exigencia de separarlos y desterrarlos, as como la obsesin histrica, paranoica, por la ley y el orden, tienden a alcanzar su ms alto grado en las comunidades ms uniformes, las ms segregadas en cuanto a raza, etnia y clase social, las ms homogneas. (Bauman, 1999, p. 64)
La polarizacin regional y su expansin en los Estados Unidos tienen diferentes manifestaciones socioeconmicas y espaciales: concentracin de la pobreza en ciertos grupos poblacionales y su mayor incidencia entre los nios y mujeres cabeza de familia, deciencias de ingreso,
de escuelas pblicas y, en general, de acceso a la educacin, escalada del crimen, infraestructuras precarias, disparidades fiscales y discriminacin laboral, por ejemplo. Las principales diferencias estn en la intensidad con que se presentan estos fenmenos en las diferentes zonas en expansin. Para los investigadores de The Metropolitan Area Research Coporporation MARC, las soluciones metropolitanas se articulan en tres ejes: a) equidad; b) crecimiento prudente; y, c) reformas estructurales metropolitanas. Al primer eje le conciernen las polticas tributarias, especialmente las que conciernen a los usos del suelo. Minnesota es pionera de tales medidas pues an preservando la autonoma local se logr mejorar la provisin local y estatal de servicios pblicos con base en acuerdos entre jurisdicciones (Orfield, 1999, p. 46). La discusin de la equidad metropolitana que involucra diferencias entre el ncleo metropolitano, los municipios metropolizados y entre ellos en su conjunto es, obviamente, muy compleja, pero lo que la hace ms compleja es no discutirla. Los resultados han conducido a la eliminacin de la competencia tributaria intra-metropolitana y, ms an, a la adopcin de polticas como la del Tax Increment Financing. El tercer mecanismo es el de la planeacin del uso del suelo, cuyo objetivo principal es el de evitar la ocupacin de bajas densidades y la toma de decisiones sobre la infraestructura metropolitana que evita la expansin de estas caractersticas. Otras medidas complementarias han sido la equidad escolar en las que el Estado complementa los fondos para garantizar el acceso universal teniendo en cuenta el
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esfuerzo tributario local, la revisin de las transferencias y la reinversin en antiguas comunidades cuya revitalizacin genere una ampliacin de la base tributaria. Las polticas de control al crecimiento, como en el caso de Grand Rapid en Michigan, intentan intervenir el crecimiento en los mrgenes buscando que no se agudice la segregacin y empeore la contaminacin y el consumo de energa, entre otros males que encarecen la vida para el conjunto de los residentes de la zona metropolitana. El modelo de planeacin del suelo de Oregon es el ms comnmente asimilado en estas localidades, siendo el Estado el que promulga los lineamientos de usos del suelo aplicables a todas las jurisdicciones, las pautas de crecimiento de la ciudad central de los municipios metropolizados, las metas en vivienda y, de manera coherente, los planes de transporte, agua y saneamiento, parques e infraestructura educativa (Oreld, 1999, p. 52). Las reformas estructurales metropolitanas, por su parte, conciernen al papel de las Organizaciones Metropolitanas de Planea miento y a su composicin y a su legitimidad en la perspectiva de la toma de decisiones que inuyen en el futuro de la regin metropolitana. En el caso de los private and gated communities se ha visto como los estructuradores metropolitanos privados se convierten en los verdaderos planeadores mientras que las OMP asumen un rol pasivo, el de consejeras de los cuerpos legislativos, al paso que inmensas zonas carecen de control de uso del suelo, de zoneamiento, las reas de desarrollo se autonomizan de las ciudades, la ineciencia econmica de usos del suelo es notable y otras reas entran a ser replanificadas.
Los Utility Advisory Board (UAB) y Urban Cooperation Board (UCB) son los acuerdos entre jurisdicciones que han permitido retornar a la gobernabilidad metropolitana: en el primero se establecen los umbrales y las reglas de la expansin metropolitana, mientras que en el segundo se acuerda la scalidad para ser empleada en los proyectos de inversin fsica (Oreld, 1999, p. 56).
Reexiones nales
Variadas alternativas para afrontar los desafos de las aglomeraciones metropolitanas son factibles de aprehender de los estudios cualitativos, difcilmente resumibles en algn ranking de experiencias exitosas. De hecho, el imborrable aprendizaje de los fracasos tiene la potencia transformadora de los comportamientos que alienta la bsqueda de nuevas alternativas. Las zonas deprimidas del mundo desarrollado an experimentan alternativas institucionales para resolver los problemas comunes a las jurisdicciones integradas en alguna dinmica metropolitana, mientras que en Amrica Latina las innovaciones institucionales ocurren otro tanto pero en medio de un creciente reconocimiento de que la defensa de las autonomas heredadas de la descentralizacin administrativa y scal no pueden convertirse en obstculo a la concertacin de polticas metropolitanas. Anticipaciones como en el caso de Mxico y difusin de la institucionalidad metropolitana como en Brasil son casos emblemticos de acuerdos que facilitan tal coordinacin. La ecacia de las soluciones
propuestas a los desafos metropolitanos radica, en buena medida, en la originalidad de las alternativas las que, por su parte, provienen de los diagnsticos adecuados, de la apropiacin crtica de las experiencias
metropolitanas globales y, sin duda, de la capacidad innovadora de los cuadros de las organizaciones metropolitanas de planeamiento, los tres pilares de la metropoltica.
scar A. Alfonso R. Doctor en Planeamiento Urbano y Regional por el Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Economista con estudios de maestra en la Universidad de los Andes. Docente Investigador de la Universidad Externado de Colombia (Bogot, Colombia). oscaruex@hotmail.com
Nota
* Este trabajo fue realizado con el apoyo de la Secretara Distrital de Planeacin de Bogot, D. C. Agradezco los comentarios y sugerencias de Humberto Molina, Carolina Mndez, Johann Julio y del lector annimo de la revista Cadernos Metrpole.
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Demandas sociais e ocupao do espao urbano. O caso de Braslia, DF*

Aldo Paviani
Resumo A cidadania tem apresentado demandas e se manifestado em diversos campos, sobretudo quanto atuao governamental, lacunosa em setores importantes como sade pblica, desenvolvimento educacional, transportes coletivos, polticas habitacionais, etc. Ao avaliar a urbanizao, profissionais analisam essas demandas em termos de como territrios, com caractersticas especiais, so demarcados e apropriados. A demarcao para reservas estratgicas ou para povoamento efetivada pelos cidados, pelos atores pblicos e econmicos. Os territrios demarcados para o futuro so vistos, na atualidade, como vazios urbanos (terras desocupadas ou vagas) e so objetos da ao dos incorporadores imobilirios, que lucram com terras valorizadas, em prejuzo das populaes urbanas excludas. Ao nal, sugerem-se medidas para a democratizao do acesso aos bens e servios socialmente constitudos. Palavras-chave: demandas sociais; uso da terra urbana; polticas urbanas; urbanizao; Braslia.
Abstract Citizenship has made demands and expressed itself in different sectors of our society, mainly regarding the governments action, as it has been less active in public services such as public health, educational development, public transportation, housing policies, etc. When professionals evaluate urbanization, they analyze these demands in terms of the way in which territories with special characteristics are demarcated and appropriated. Territorial demarcations for strategic reserves or for population are carried out by the citizens, by state agencies, and by economic agencies. Territories demarcated for future use are actually seen as urban voids (vacant areas) and are objects of speculation by real estate agencies that aim to profit with valuable areas, to the prejudice of the excluded urban populations. This paper suggests actions that can be taken in favor of the democratization of access to goods and services that were created in favor of the population. Keywords: social demands; urban land use; urban policies; urbanization; Braslia.
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Cabem, pelo menos, duas perguntas em um pas onde a gura do cidado to esquecida. Quantos habitantes, no Brasil, so cidados? Quantos nem sequer sabem que o so? Milton Santos: H cidados neste pas? O Espao do Cidado, 1987
Introduo
Procura-se analisar e entender como a sociedade, por seus agentes, apropria-se do territrio e o organiza para o desempenho de inmeras atividades necessrias ao ser humano. Assim, ao estudar o ambiente rural, como as atividades no campo, enfatizam-se o uso da terra para cultivos, a criao de gado, explorao de madeiras e tambm extrao mineral. Igualmente, h preocupao de como se deixam glebas de reserva para proteger o ambiente natural, as matas ciliares, os rios e a fauna necessrios sustentabilidade. Por isso, importante entender os riscos e as vulnerabilidades do ambiente em que se ocupa a terra, sobretudo em tempos de grande presso mundial por alimentos. Presso intensa que pode transformar campos e orestas em territrios degradados e inspitos. No ambiente rural e orestal importa: a) entender as vulnerabilidades do ambiente em que se cultiva a terra e partir para a sustentabilidade; b) identicar as aes que transformam terras frteis em ambientes
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estreis e arenosos; c) pensar a Amaznia e os Cerrados como biomas gigantescos e importantes territrios de reserva para as futuras geraes; d) preservar o espao amaznico da cobia (nacional e internacional) dever do Estado, das empresas e de todo brasileiro. Quando urbanistas, gegrafos e arquitetos avaliam o ambiente urbano, pesquisam como territrios, por vezes com caractersticas especiais, so demarcados e apropriados. A demarcao para reservas estratgicas ou para povoamento efetivada pelos habitantes (urbanitas), pelos agentes estatais (planejamento urbano) e pelos agentes econmicos (incorporadores imobilirios, empreiteiras, etc.). Os territrios demarcados para usos futuros so vistos, na atualidade, como vazios urbanos (terras desocupadas ou vagas) e so vulnerveis por conta dos ataques de agentes econmicos que visam lucros imediatos com terras valorizadas. No ambiente urbano, as anlises se voltam para territrios com caractersticas especiais, p.ex., reservas estratgicas para povoamento futuro. Nem sempre os espaos urbanos
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demandas sociais e ocupao do espao urbano: o caso de Braslia, DF
so objeto de polticas pblicas abrangentes com viso no imediatista. As aes para modicar territrios e aglomerados urbanos ocorrem com uma conjuno de foras.1 Poderamos utilizar, em mbito nacional, a teorizao de Milton Santos para o caso brasileiro, em termos da dinmica territorial, quando trata da dissoluo da metrpole brasileira:
Pode-se dizer, no caso do Brasil, que, ao longo de sua histria territorial, as tendncias concentradoras atingiam numero maior de variveis, presentes somente em poucos pontos do espao. Recentemente, as tendncias disperso comeam a se impor e atingem parcela cada vez mais importante dos fatores, distribudos em reas mais vastas e lugares mais numerosos. (Santos, 1993, p. 89)
cus e valorizando a terra dos ncleos centrais. Tanto a verticalizao quanto a horizontalizao so fruto de processos mais amplos de modernizao e globalizao, que tm na metrpole espaos de excelncia. De acordo com Souza (2008, p. 43):
Como essa modernizao territorialmente seletiva, logo socialmente seletiva tambm, ela deixa de fora dessa forma muitas empresas capazes de utiliz-la, excluindo a participao de boa parte da economia urbana e da populao.
Milton Santos explicitou que h foras presentes nas grandes cidades capazes de gerar concentrao, que podem levar verticalizao e foras de disperso que propiciam horizontalizao, isto , as horizontalidades sero os domnios da contiguidade, daqueles lugares vizinhos reunidos por uma continuidade territorial (1994, p. 16), espaos da solidariedade. Esses movimentos, no interior da dinmica urbana, so concomitantes e no-concorrentes, pois cada qual toma para si um naco do territrio: a disperso com alargamento das periferias propicia a dissoluo do tecido urbano para limites cada vez mais amplos, enquanto que as foras concentradoras buscam comprimir atividades e servios em estritos territrios dos centros metropolitanos, ocupando o espao areo, ganhando as alturas com arranha -
Como esses movimentos modificam a estrutura urbana, a continuada valorizao da terra central exige um terceiro movimento, a conteno ou preservao de espaos livres, que denomino reservas estratgicas para o futuro. No se deve ocupar todo o territrio, deixando-se espaos para mais adiante. Em resumo, as foras e os movimentos perceptveis pela geograa urbana so, em primeiro lugar, o espraiamento horizontal ou horizontalizao de suas periferias por assentamentos para habitaes subnormais, de baixa renda (favelas). H tambm empreendimentos imobilirios (condomnios fechados); em segundo lugar, o crescimento vertical ou verticalizao pela construo de edifcios de mltiplos pisos para habitao ou para escritrios, clnicas e outros servios; em terceiro lugar, um movimento de conteno ou barramento, que visa, de um lado, deixar reas de reserva para usos futuros ou estoque de terras para a especulao imobiliria e, de outro, conter aes especulativas do mercado imobilirio,2 como se ver a seguir. Todas essas aes podem se efetivar simultaneamente.
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Ocupao do espao nas grandes cidades

No caso de agentes estatais, os estoques de terra ou grandes reas sem utilizao (reas desocupadas ou vazios urbanos) que visam necessidades de expanso em demanda efetiva da sociedade. H demandas induzidas, provocadas por uso intensivo do aparato da propaganda por parte de empreendedores privados. Raras so as grandes cidades brasileiras em que o ente municipal ou estadual, ao longo do tempo, fez previses para suas necessidades futuras de terras para equipamentos ou servios pblicos. Nesse caso, h duas sadas: uma a desapropriao de propriedades privadas, como acontece na abertura de novas avenidas ou construo de escolas e hospitais; a segunda ao liga-se improvisao e mesmo acordo com entidades privadas ou rgos federais que incluem permutas ou convnios de mtuo interesse. Em todos os casos, os movimentos no interior da metrpole envolvem alargamento de sua periferia com a necessidade suplementar de obras virias, extenso de redes de saneamento bsico e de energia eltrica. Por sua vez, o alargamento horizontal de cunho empresarial e a verticalizao muitas vezes pouco tm a haver com a demanda efetiva por parte da populao. Obras em condomnios fechados nas periferias metropolitanas so movimentos imobilirios que induzem ocupao da terra e a loteamentos. Neles se propagam os privilgios ambientais do empreendimento (parques, jardins e lagos artificiais ou mesmo piscina e reas destinadas a esportes). Esses empreendimentos destinam-se s classes mdia e alta. Em alguns casos, essa
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horizontalidade assistida por arquitetura, engenharia e paisagismo serve de argumento para que, ao correr das obras iniciais, os empreendedores efetivem vendas que tornem seguro o negcio. Na fase de procura de segurana com conforto ambiental, raros so os empreendimentos que fracassam, apesar (ou por causa) dos altos custos que pesam no oramento dos compradores. No h previso de controle emergencial desses empreendimentos no caso de contaminao por parte da grande crise imobiliria americana de 2007/2008. H inmeros exemplos de condomnios de porte que vingaram sob a bandeira da segurana, embora esta no seja tarefa do Estado, mas dos expandidos servios de vigilncia de cunho privado. Ento, a possvel vulnerabilidade da segurana interna do condomnio suprida por vigilantes armados, guaritas, cmeras de vdeo, cercas eletrificadas e ces ferozes. Nem sempre esses itens tm amparo legal, mas servem de vitrine para a divulgao na imprensa de pginas inteiras de anncios para atrair compradores. Os construtores omitem o fato de que as terras destinadas ao condomnio so ou no circundadas por favelas. Essas, no Brasil, tornaram-se sinnimos de ausncia do Estado e, portanto, presa fcil de atividades ilegais, contraveno, trco de entorpecentes e de criminalidade. A favela, por sua vez, a outra face do alargamento do espao metropolitano. Disseminadas s dezenas no espao das metrpoles brasileiras, as favelas ocupam largas pores da periferia urbana. As caractersticas essenciais do favelamento so: a pobreza, o predomnio de habitaes precrias,3 o desalinho do arruamento a falta de esgoto, de encanamento hidrulico, de
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escolas, hospitais, isto , falta dos servios do estado. Tornam-se o lugar dos periferizados, dos desassistidos, pobres, discriminados e excludos. Em muitas cidades como Rio de Janeiro, Salvador, Porto Alegre, Recife, So Paulo e outras, a periferizao parece incontrolvel e cria a imagem de dois ambientes: o centro, com bairros nobres e a periferia. Nos primeiros, no faltam os equipamentos e servios de primeiro mundo; na periferia, as carncias so tantas que clamam por servios humanitrios, sobretudo de ONGs e entidades religiosas ou da assistncia coatora da bandidagem e de milcias ilegais, de soluo complicada em razo dos habitantes aderirem ao sistema (facilidades) imposto. Qual o desempenho do Estado com iniciativas de conteno? Ultimamente, alguns administradores estabelecem aes de conteno pela via legislativa. Prefeitos e governadores abrem debates sobre planos diretores urbanos e mesmo diretrizes urbansticas de cunho pontual, por vezes assistencialista e populista. Alm da conteno e normatizao de usos, examinemos cada um dos agentes e seu papel na dinmica urbana.
Dinmica urbana no Distrito Federal atores

Logicamente, a atuao dos agentes no se d de forma estanque. Apenas para destacar as aes de cada um deles, vamos analis-los de forma itemizada. No mundo real, Estado e empresas imobilirias ou Estado e cidados e ainda agentes imobilirios e compradores podem atuar de forma associada, conveniada, licitada ou mesmo por termos de
ajustamento de conduta (TACs). Vejamos a atuao dos segmentos: 1 Estado: representado, no caso brasileiro, em mbito municipal, estadual e federal (isolada ou conjuntamente). E, de acordo com as competncias administrativas, o poder pblico exercido por secretarias municipais, ministrios federais ou secretarias estaduais. Igualmente tm seu papel as cmaras municipais, as assemblias legislativas e o congresso nacional. H ainda, no Judicirio, competncias diversas que vo do juiz de comarca at o Supremo Tribunal Federal e suas instncias intermedirias todas com alguma responsabilidade na aplicao das leis ou no julgamento de demandas judiciais. No caso das trs esferas executivas, a atuao se d por um grande leque de iniciativas, por vezes submetidas a polticas pblicas sobre, por exemplo, o uso da terra urbana. Cabe ao executivo se antecipar depredao do ambiente, as agresses especulativas com a imposio de posturas. Estas obedecem a uma innidade de medidas como portarias, decretos, leis de uso da terra, leis orgnicas, planos diretores e programas ligados habitao, aos transportes, segurana pblica, educao, etc. Alvars, permisses, termos de ajustamento de conduta, editais de concorrncia so utilizados para controlar e normatizar a vida coletiva e a uidez do cotidiano dos habitantes das cidades e de uma dada regio. O extinto Banco Nacional da Habitao (BNH) era responsvel por todas as iniciativas de construo de casas populares. O BNH desempenhava um grande papel no atendimento s demandas por habitao por parte das classes menos favorecidas. Esse banco foi perdendo essa caracterstica,
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passou a atender demandas da classe mdia e foi extinto antes que se apurassem graves problemas de ordem nanceira e administrativa. Hoje, parte do papel do extinto BNH desempenhado pela Caixa Econmica Federal, sem a amplitude do banco, e pelo Ministrio das Cidades. No caso do DF, o governo tem, desde a transferncia da capital, um papel proeminente na organizao do espao (Paviani, 2007, p. 1). Para isso, por anos a o, manteve desapropriaes e um invejvel estoque de terras como um dos principais instrumentos para a organizao do territrio. Diferentemente de outros estados e municpios, Braslia detinha esse grande trunfo em mos dos governadores do DF. Paulatinamente, todavia, esse estoque de terras pblicas foi sendo reduzido por vendas com licitaes pela Companhia Imobiliria de Braslia (Terracap). Com isso, empresas e moradores aumentaram sua participao no loteamento ocial. Alm disso, alguns programas do Governo do Distrito Federal (GDF)4 como o Proin (visando atrao de indstrias), o Prodecon (Programa de Desenvolvimento Econmico do DF), Pades (Programa de Apoio ao Desenvolvimento Econmico e Social do DF) e o PRODF (beneciando empresas em diversos polos informtica, vesturio, etc.) e a criao de assentamentos semiurbanizados, foram reduzindo o patrimnio imobilirio do governo. Assim, ao projetar Taguatinga, em 1958, o governo local deagrou um processo de interminvel criao de cidades-satlites todas visando proteger o Plano Piloto de ocupaes ilegais, irregulares e informais (favelas), as denominadas invases.5 Desfecha, ao mesmo tempo, o polinucleamento urbano e a periferizao com segregao
socioespacial. Em 1987, foi assim descrita essa atuao na qual

O Governo do Distrito Federal (GDF) tem uma ao indireta (sic) importante na periferizao, na medida em que fechou seu espao urbanizado ou mantm as construes de casas populares em ritmo lento. (...) o GDF atua como uma fora de empurro: o esquema relativamente fechado de terras pblicas para ns urbanos e o mecanismo imobilirio ensejaram um movimento de empurro para alm dos limites do Distrito Federal de considervel contingente de populao de baixa renda, seja em terrenos legalizados pelo esquema especulativo, seja em terras invadidas (favelas). (Paviani, 1987, p. 38)
O governo Roriz, alm de criar inmeros assentamentos, hoje Regies Administrativas, alterou profundamente a destinao da rea Complementar n 1 (AC1) do PEOT em guas Claras.6 Em projeto urbanstico de 1983, a AC1 deveria abrigar atividades dentro de um programa de descentralizao dos congestionados centros do Plano Piloto e Taguatinga. Com a alterao do projeto, guas Claras foi destinada apenas para moradias com edifcios que chegam a 30 andares. Com a proximidade das muitas obras, criou-se um bairro congestionado, diverso dos demais assentamentos do DF, em que predominam lotes unifamiliares. Ademais, a mudana de destinao bloqueou a possibilidade de descentralizao de atividades e servios do Plano Piloto para a grande rea de guas Claras, prevista no plano de 1983. Assim, haveria aproximao das atividades para localidades populosas como
Taguatinga, Ceilndia e Samambaia, conjunto que, em 2000, atingia mais de 750.000 habitantes, conforme censo do IBGE. Na atualidade, o governo Arruda tem ao direta e forte em todas as iniciativas de uso da terra: props novos bairros como a expanso do Sudoeste; a licitao para venda de terrenos do Noroeste (para o qual encomendou a um escritrio de urbanismo e arquitetura um projeto que inclui habitaes em superquadras para abrigar cerca de 40 mil habitantes e comrcio local). Projetam, ainda, o bairro do Catetinho e os setores Quaresmeira, Guar III e Jquei Clube. Alm dessas iniciativas, o setor privado, por sua vez, projeta condomnios de luxo no local do demolido estdio de futebol Pelezo". Tanto no caso de guas Claras, do governo anterior, como no atual com o Noroeste, Catetinho e outros, h uma clara associao do aparelho do Estado com os empresrios do setor imobilirio e da construo civil. Analisando-se as diversas atuaes dos ltimos 20 anos, ca clara a inteno de valorizar o Plano Piloto, mant-lo elitizado,7 abrindo espao apenas para ns residenciais e impossibilitando o uso da terra para a gerao de novos postos de trabalho, a no ser trabalho espordico da construo civil (que poder sofrer o efeito cascata da crise imobiliria americana e depresso econmica globalizada). Com a associao pblicoprivado abrem-se amplas possibilidades para alargar atitudes de especulao imobiliria. Ao mesmo tempo, as instituies estatais atuam para o preenchimento de terras desocupadas (em que se utiliza erroneamente o termo vazios urbanos). Fechamse as possibilidades para espaos livres para usos futuros. Ademais, condenam-se os habitantes da capital a sacrifcios impostos
por engarrafamentos no trnsito, que surgiro no futuro, pela insistncia em aglomerar, no Plano Piloto, novos e populosos bairros. Antecipam-se a congesto e o caos no trnsito,8 comuns s demais metrpoles brasileiras. 2 Empresariado. Melhor seria usar o termo no plural, pois se trata de um agente multifacetado e mutante. Multifacetado porque abriga comerciantes e industriais, passando por diversas categorias empresariais, do ramo imobilirio, da construo civil, corretores, advogados e prossionais liberais apoiadores de atividades privadas.9 E um agente mutante e hbrido porque circula nas diversas esferas pblicas dos trs poderes, especialmente do poder executivo, detentor de verbas e dos instrumentos legais que regem a vida social, econmica e poltica. Alm do carter hbrido, os construtores de moradias e imobilirias atuam no DF e nos municpios goianos por mais de trs dcadas. H exemplos em Luzinia, Santo Antonio do Descoberto e guas Lindas. Em Luzinia, a exploso dos loteamentos deu origem a novos municpios Cidade Ocidental, Novo Gama e Valparazo, cujos vnculos com Braslia os fazem participar, funcionalmente, da rea Metropolitana de Braslia (AMB).10 Ao estudar novas territorialidades e gesto do territrio, no DF e nos municpios do vizinho estado de Gois, Ignez Ferreira avaliou que
A ocupao dessa rea perifrica comeou com o parcelamento privado das terras, nos municpios limtrofes ao DF, colocando no mercado grande quantidade de lotes em locais sem infraestrutura, vendidos em pequenas prestaes
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e longos prazos. Esses empreendimentos encontraram mercado na demanda das classes mais pobres, que viram na compra do lote e na autoconstruo a oportunidade de livrar-se do aluguel nos fundos de lote e nas reas consolidadas do DF. (1999. p 141)
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A falta de polticas pblicas de mdio e longo prazo para atender demanda reprimida provocou a ocupao de terras no DF, por vezes ao arrepio de leis ambientais. Esses assentamentos privados so mais conhecidos como condomnios irregulares ou ilegais. Nesse caso, ferem a legislao porque ocupam reas de proteo ambiental (APAs) margem de crregos e matas ciliares. Contam-se s centenas e, presentemente, o GDF tenta identicar quais desses condomnios podem ser regularizados. Todavia, lucram grileiros e especuladores que, ocupando terras de outrem (do governo federal, distrital ou de outros proprietrios), sero beneciados, apesar do malfeito contra a natureza ou contra a propriedade privada. Por isso, o sculo XXI j se inaugurou h quase uma dcada e a estrutura do territrio se mostra incompleta sob o ponto de vista legal, administrativa e scal, pois h moradores que pagam IPTU e demais taxas de urbanizao e outros no pagam por se constiturem em condomnios ainda no regularizados. Mesmo assim, alguns desses j contam com servios da Companhia de Eletricidade de Braslia (CEB) e da Companhia de guas e Esgoto (CAESB). Em resumo, criaram-se, na rea metropolitana, espaos polinucleados com ncleos esparsos no territrio, simplesmente porque os modelos de povoamento so repetitivos dentro e fora do DF. Notam-se,
nos dias correntes, algumas tentativas do GDF em modicar esse modelo, a partir de iniciativas que vo, pouco a pouco, costurando e emendando o tecido urbano com novos ncleos capazes de, no futuro, no apresentarem espaos intercalares. Em outras palavras, a conurbao comea a se materializar em diversos pontos, como exemplo, a juno de Taguatinga-Ceilndia; Taguatinga-Samambaia, Plano PilotoCruzeiro (Velho e Novo)-Octogonal-Setor Sudoeste e por a vai com outras iniciativas do poder pblico associadas do setor imobilirio. Acaba-se reproduzindo, aqui, o povoamento contnuo, em manchas de leo, compactando-se a cidade. No futuro, ser uma grande mancha urbana, assemelhada a qualquer grande cidade do pas, deixando para trs e sem retorno a fama de cidade planejada, embora os ufanistas tendam a assim consider-la. Oliveira examina a lgica do setor privado e sua relao com o poder de deciso poltica:
Os mecanismos do mercado imobilirio so estruturadores espaciais de comprovada ecincia e muito mais o so quando aparecem despolitizados, numa relao aparentemente neutra entre comprador de um pedao de terra ou uma moradia, que tm preos diferentes e localizaes diversas dentro da cidade. (...) O mercado imobilirio, cujo fulcro o espao urbano enquanto objeto de apropriao e individualizado, como ponto de referncia para a compra e venda, num lote ou numa casa ser por ns encarado como relao entre classes sociais. (...) As prticas e as relaes sociais do mercado imobilirio
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decorrem da existncia de classes com deciso poltica e com prerrogativas para delimitar o espao a ser construdo e classes sem tal deciso e sem essas prerrogativas; as primeiras esto no comando dos aparelhos do Estado, nos centros decisrios; as segundas esto fora, nas periferias. (1987, pp. 128 e 129)
O morador se constitui em paciente (do processo de periferizao), na medida em que expulso do DF, onde no tem acesso terra e habitao; se transfiguraria em agente no momento em que, de posse da terra/habitao, passa, ele prprio, a transacionar, transferindo direitos, construindo barracos, e os vendendo, alugando e subalugando, etc. Alm disso, algumas vezes o morador atua como intermedirio, uma espcie de agenciador, encaminhando amigos e parentes imobiliria, participando com essas aes de todo o jogo de periferizao e especulao imobiliria. (Paviani, 1989, p. 44)
Por isso, em muitas metrpoles, quando o Estado, por suas instituies, no abarca a totalidade das demandas sociais por mais moradia, melhor infraestrutura e mais investimentos em obras, o setor privado se faz presente para ser mais do que um coadjuvante. Alguns empresrios sero capazes, com a colaborao de legisladores, oferecer projetos que atendam algumas demandas, bem como apresentar capacidade de executar obras, por seu equipamento operacional ou de seus associados e prepostos. Nos anos 70 e 80, essa era a tnica do empresariado quando atuava nos conjuntos habitacionais, sob o patrocnio do BNH ou quando tomava iniciativas com loteamentos abertos.11 Prev-se incremento de o setor privado envolver-se cada vez mais com a coisa pblica, em especial com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que acumula cerca de R$504 bilhes para investimento em infraestrutura at 2010, segundo divulga a mdia e o portal do governo federal.12 3 O cidado. O agente cidado , por vezes, denominado morador, inquilino, muturio ou usurio da moradia. Em outro trabalho, avaliou-se que se trata de um agente-paciente13 da urbanizao por suas caractersticas especiais. Assim,
Passados 30 anos da pesquisa realizada na localidade de Pedregal (ou Parque Estrela Dalva VI), avaliamos que o agente morador no mudou seu perl. O que deve ter mudado o contingente de agentes-pacientes da urbanizao, em vista das aes do GDF, dos incorporadores imobilirios e corretores. A partir de 1988, com a nomeao do governador e eleio de deputados para Cmara Distrital, as instituies pblicas passaram a barganhar apoio poltico e troca de favores tendo como moeda terrenos nos diversos assentamentos semiurbanizados que se multiplicaram no DF. Milhares de sem teto e inquilinos de fundo de quintal foram aquinhoados com terrenos em Santa Maria, Samambaia, Recanto das Emas, Riacho Fundo, Parano, Itapu e extenses de glebas para moradia em outras cidades-satlites. No governo Cristovam Buarque, extinguiu-se a denominao cidade-satlite, passando os ncleos denominao ocial de cidade, embora no
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tenham sede municipal nem sejam assim tratadas pelo IBGE. Nesses assentamentos, de incio, o comodato ou o direito moradia, tornou o imvel inalienvel. Com o passar do tempo e a falta de scalizao, os direitos eram passados por procurao ou simplesmente o comodato era vendido, com o que a moradia ou o terreno eram transformados em dinheiro para usos diversos. Com isso, at os dias de hoje, h terrenos que passaram por diversos proprietrios, ocasionando problemas de posse para ns de regularizao da propriedade, causando acmulo de processos, e de trabalho, nos tribunais do DF. Alm dos assentamentos ociais, o morador aderiu aos condomnios, regulares e irregulares (por vezes denominados loteamentos clandestinos), que somam mais de quinhentos, dando um n na regularizao fundiria. No caso dos condomnios, os trs agentes conuem para tomar posse da terra, de forma legal ou no, sendo difcil para o Ministrio Pblico encontrar quem foi induzido, de boa ou de m f, a ocupar terras de outrem como se fosse propriedade legtima.14 Dos quinhentos condomnios existentes, apenas algumas dezenas podem se habilitar regularizao. Os demais tero suas contendas judiciais encaminhadas aos juizados, no se tendo previso sobre qual dos contendores ter ganho de causa os moradores, os proprietrios ou o GDF. Em todo o caso, vale lembrar a Lei 6.766, de 1979 que, em seu Art. 50, inciso I, reza:
Constitui crime contra a Administrao Pblica: dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo (sic) para ns urbanos, sem autorizao do rgo pblico
competente ou em desacordo com as disposies desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municpios.
Apesar da lei, a ocupao de terras e a ilegalidade foram constantes ao longo dos anos 80 e 90. Em razo desses desmandos fundirios, a Cmara Legislativa do DF (CLDF) instituiu a CPI da Grilagem, em 1995. Aps 135 dias de trabalho, a CPI produziu um documento com 528 pginas, contendo recomendaes e chegando, nas concluses, a enumerar a prtica de 20 delitos e respectivas punies, que vo desde (item 1) a falsicao, em todo ou em parte, de documento pblico, ou alterao de documento pblico verdadeiro... a (item 20) punir administrativamente, via processo de sindicncia, os servidores pblicos que participaram de alguma forma de grilagem de terras ou implementao de parcelamentos ilegais no DF (CLDF, 1995). Passados 13 anos dessa CPI, nenhuma medida estancou a grilagem ou a ocupao ilegal de terras, nem se anunciou a punio em massa de possveis responsveis por loteamentos irregulares. Segundo Malagutti,
Em 1995, quando foi efetuado o ltimo levantamento oficial, chegou-se ao nmero quase inacreditvel de 529 empreendimentos cadastrados. (...) Mesmo considerando que, aps minuciosa anlise dos 529 empreendimentos cadastrados, o GDF tenha inviabilizado 297 deles, sobrando 232 loteamentos para anlise das possibilidades de regularizao. Desses, 144 so parcelamentos urbanos e 88, rurais. (1999, pp. 57 e 58).
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Nota-se que no por falta de legislao que a questo fundiria no se resolveu at os dias correntes. Em 1999, a CLDF promoveu um levantamento sobre a questo local das terras com a meta de solucionar denitivamente os problemas relacionados questo fundiria do DF, chegando a levantar 33 leis, um decreto e uma emenda Lei Orgnica como referncia ao documento elaborado (CLDF, 1999, pp. 24 a 27).15
Outras demandas
Ao longo da construo da capital, mas, sobretudo, na fase de estrutura e consolidao, surgem importantes demandas no setor habitacional, de transportes pblicos e de gerao de atividades descentralizadas, isto , pressionando para privilegiar as cidades-satlites. Vejamos, separadamente, essas demandas. a) por ampliao dos postos de trabalho Nos dias correntes, segundo a Pesquisa de Emprego-Desemprego do Dieese, o desemprego atingiu 216 mil pessoas, em outubro de 2008.16 Em termos relativos, o dado preocupante do desemprego a taxa de 16% da populao economicamente ativa, de 1.348.000 pessoas. A taxa mdia de desemprego das metrpoles estudadas pelo Dieese de 13,4%. No caso do DF, signica que a sada para a sobrevivncia mantm em atividades informais um enorme contingente de trabalhadores, que se ocupam com biscates, faz tudo, coleta de materiais usados, comrcio de rua, etc. Outra sada foi ocializar a Feira dos Importados, tambm denominada Feira do Paraguai. Para centenas de camels, que ocupavam pontos
estratgicos, como a rodoviria urbana, o GDF construiu uma Feira Popular, ainda em implantao e alvo de constantes reclamaes, pois se localiza distante da circulao de pedestres, justamente nas proximidades da rodo-ferroviria, a dez quilmetros da antiga ocupao. Por isso, h quase 20 anos, a questo da lacuna de trabalho17 preocupao das autoridades e, sobretudo, dos desempregados. A respeito, no h, no horizonte perceptvel, nenhum projeto para mudar esse quadro, mesmo porque, com o tombamento da cidade como Patrimnio Cultural da Humanidade, a mudana do perl de atividades, com a atrao de indstrias, p.ex., est fora de cogitao. b) por transportes de massa ecientes Outra lacuna que se perpetua a inecincia dos transportes coletivos, agravada pelo uso macio do automvel particular. Pode-se armar que h um verdadeiro caos no trnsito do DF.18 Ressalte-se que, ao elaborar o plano piloto para Braslia, Lcio Costa, inovou ao traar vias, avenidas e eixos sem cruzamentos. Por isso, nos primrdios e at incio de 1970, no havia semforos no DF. Um dos primeiros foi no contorno a noroeste da rodoviria urbana, visando conter o trfego no Eixo Monumental proveniente da rodoferroviria at a Esplanada dos Ministrios. Em ns de 1960, o trnsito era tranqilo, havia poucos automveis e muitos funcionrios pblicos faziam o trajeto casa-trabalho e vice-versa em nibus fretados. Estacionar em ministrios, no Congresso e no Palcio do Planalto era acessvel. O trafego do Eixo Monumental e do Eixo Rodovirio assemelhava-se ao de cidade do interior. Ir ao recm-inaugurado Conjunto Nacional e ao Setor Comercial Sul
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no preocupava porque as vagas eram sucientes nos estacionamentos. Outra poca, por certo sem retorno. c) por melhoramento no trnsito A urbanizao, o incremento populacional e a falta de planejamento urbano acabaram com a regularidade do uxo de veculos, a uidez e a segurana no trnsito. O passar dos anos, a entrada de novos automveis, a reduzida frota de nibus e a diminuio das linhas e equipamento da TCB (Transporte Coletivo de Braslia) agravaram o ir e vir. As avenidas W-3, Norte e Sul ganharam sinais de trnsito e foram interligadas; as vias receberam placas indicativas de limite de velocidade. A frota de automveis particulares, o aumento do nmero de motoristas e a falta de respeito s leis de trnsito comearam a deixar vtimas fatais nas pistas: acidentes aumentam exponencialmente. Contam-se centenas de mortos no trnsito, anualmente; os feridos lotam hospitais, as clnicas ortopdicas prosperaram, assim como as clinicas de radiologia. Proliferam as agncias funerrias e comrcio paralelo, por vezes provocando escndalos como o da administrao de cemitrios, ora sob CPI na Cmara Legislativa. Aumenta a dor dos que perdem familiares em atropelamentos e acidentes com carros, motocicletas e nibus. A Justia Itinerante, bem como a Polcia Militar e bombeiros so chamados para atender acidentes ou mesmo para indiciar responsveis por atropelamentos, mortes e danos materiais. O caos e a violncia no trnsito elevam o temor de sair rua ou de atravessar na faixa de pedestres, antes muito respeitada por todos, verdadeiro smbolo da educao e cidadania no trnsito de Braslia. Advogados especializam-se em assuntos jurdicos de trnsito
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e aumenta o nmero dos que defendem e tornam impunes os causadores de acidentes com vtimas. Consolida-se a prtica de pagar ana e ganhar as ruas novamente, mesmo quanto os atropelamentos causam mortes. O Detran parece surgir como um vigilante do asfalto. Mas suas primeiras medidas se ligam ao rendoso trabalho de multar. Tem instalado centenas de radares (pardais) em todas as vias do DF. Estabelece um confuso elenco de velocidades conforme as vias: no Eixo Monumental com vrias pistas em cada sentido, a velocidade mxima de 60 km/h. No Eixo Rodovirio (verdadeira autoestrada, com passagens subterrneas para pedestres), o limite de 80 km/h. Nas L-2 Norte e Sul, 60 km/h. No setor de embaixadas e em outros pontos, 70 km/h; as vias paralelas do Setor de Embaixadas demarcam 80 km/h, com barreiras eletrnicas com limite de 60 km/h e alguns pardais. 50 km/h a velocidade mxima de vias W-4, Sul e Norte19. Nessas, repletas de pardais, a velocidade de 50 km/h. As vias que possuem barreiras eletrnicas tm velocidade reduzida para 50 km/h e alteram a velocidade de 60 km da mesma via. Como os motoristas no se do conta desse cipoal, nem se preocupam em observar as placas de advertncia, o volume de multas enorme, chegando a mais de R$ 50 milhes em 2007, segundo divulga a mdia local. Sabe-se, vagamente, que esses recursos se destinam melhoria das condies de trfego, entre elas a educao para o trnsito seguro. Mas ainda nebulosa a destinao do que arrecadado em multas. Quando so realizadas campanhas de educao nas escolas o investimento bem aceito, mas seus efeitos somente surgiro em 10 ou 15 anos...
Pode-se perguntar: o que desejvel em vista dessas constataes? A populao possui diversas metas para o trnsito, entre elas o aumento do nmero de empresas de nibus e respectivas linhas, a melhora das pistas, a vigilncia constante dos agentes nas ruas, a educao para um trnsito seguro que se estenda para todo o DF e no apenas para o centro da cidade, o Plano Piloto de Braslia. Todavia, a medida mais urgente a licitao para as novas empresas, pois a atual cobertura no atende muitos itinerrios, sendo lacunoso o transporte em certas horas do dia e da noite. As novas empresas faro desejvel concorrncia umas s outras, desbaratando o cartel existente. A competio dessas empresas trar a reduo das tarifas, hoje as mais elevadas do pas. A ida ao trabalho no Lago Sul, por exemplo, por parte de morador de Planaltina (percurso de 55 km) custa-lhe R$12,00 ao dia, pois deve utilizar quatro transbordos, ida e volta, ao custo de R$3,00 ao bilhete. Por isso, a agenda para disciplinar o trnsito deve contemplar aes tais como: 1 Reduo das tarifas ou uso de bilhete intermodal de integrao (nibus-metr); 2 A presena constante e educativa de agentes de trnsito nas ruas; 3 Aumentar o valor das multas para os que dirigem embriagados e com excesso de velocidade; 4 Substituir, paulatinamente, o asfalto por pistas cimentadas, menos vulnerveis eroso no perodo das chuvas. Com a mudana, as pistas apresentaro menos buracos, com queda no nmero de acidentes e de danos nos veculos; 5 Construir ciclovias em todos os ncleos urbanos do DF em que a topograa favorea os que circulam em duas rodas;
6 - Instalar a onda verde, a partir de semforos sincronizados eletronicamente. Com essa medida, o percurso de diversas avenidas se far sem interrupo, mantida a velocidade sinalizada. Nesse caso, p.ex., se poder percorrer as avenidas W-3 Sul e Norte sem interrupes, rodando a 60 km/h. No esquema atual, passa-se um semforo aberto, encontrando-se o seguinte fechado, rodando velocidade estabelecida. Eleva-se o tempo perdido e, sobretudo, aumenta-se o gasto com combustveis, tornando o deslocamento lento, caro e enervante. Alm disso, acontecem congestionamentos em qualquer das vias e a qualquer hora do dia, por no ter sido instalada a onda verde. No perodo chuvoso, comum a ocorrncia de engarrafamentos em diversos pontos da cidade por motivo de alagamento das pistas. Os alagamentos se devem ao fato de que a rede de captao das guas da chuva ter sido implantada nos primrdios da capital, estando, portanto, ultrapassada. Para evitar mortes nas pistas, so corretas as medidas para reparar os estragos causados pelo perodo das chuvas. Essas ocasionam danos na capa asfltica, sobretudo naquelas vias em que a camada na, sendo destruda pelas primeiras enxurradas. Em muitos casos, melhor seria substituir o asfalto por vias cimentadas, como usual em muitos pases europeus e em alguns estados americanos. Vias cimentadas possuem maior durabilidade e evitam que o asfalto seja danicado ou destrudo facilmente. O asfalto tem exigido remendos constantes e, uma vez reposto, o asfalto rugoso torna a rolagem desconfortvel, quando no provoca danos na suspenso dos veculos pelos desnveis que apresenta.
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As mudanas e os ajustamentos beneciaro os mais pobres, que se deslocam de grandes distncias. Constata-se que so os empobrecidos que arcam com os maiores custos para ir e vir ao trabalho, ao mdico, escola, s compras e procura de servios no Plano Piloto. Portanto, facilitar o deslocamento dos habitantes das cidades-satlites dar-lhes condies de cidadania, pela democratizao dos meios de transporte. O uso de sistema multimodal evitaria o pagamento de duas ou mais tarifas para ir ao trabalho num percurso como o de Ceilndia ao Plano Piloto, de algo como 30 km. Aumento da frota de nibus e maior ecincia do trem suburbano (metr) retirariam milhares de automveis e motos das ruas. As aes preconizadas levam melhora na fluidez do trfego, reduziro o consumo de combustvel, o nmero de pontos de estrangulamento e os engarrafamentos de veculos. Ainda faltaria ampliar as vagas nos estacionamentos, verdadeiro gargalo no centro da capital. H anos se debate a construo de garagens subterrneas, mas sem resultados prticos. Outra questo que pouco observada a das condies de trabalho dos operadores de nibus. Geralmente, o motorista enfrenta o calor e o rudo do motor instalado na frente do veculo. Houve greve dos rodovirios para que as empresas adquirissem nibus com motor na parte traseira do veculo e direo hidrulica. Alm disso, a questo salarial pesa no humor dos operadores, nem sempre preparados de forma conveniente no trato dos passageiros, sobretudo dos idosos e decientes, os denominados cadeirantes, que demandam tempo para o embarque e desembarque. A agenda das empresas dever ser modicada nesse item, pois a populao de Braslia d sinais de envelhecimento e
necessita de transportes pblicos adequados idade e s necessidades de cadeirantes e decientes fsicos. Por m, nfase tambm deve ser dada ao combate da violncia no interior dos nibus: assaltos ao cobrador e passageiros exigem segurana e policiamento para evitar atos delituosos com mortos e feridos. Em resumo, a aspirao de todos evitar o caos no trnsito do DF e desmisticar a ideia apregoada de que o brasiliense um ser possuidor de cabea, tronco e rodas. Por certo, algo que pertence ao folclore dos primeiros tempos de Braslia, mas que poder se perpetuar, pois, em 2008, foi ultrapassada a marca de um milho de automveis no DF.
guisa de concluso
Como se percebe, a ao dos estruturadores do espao urbano prossegue sem obstculos. Ao ser concluda uma etapa de obras, surgem problemas de diversas ordens, quando no demandas judiciais, contendas e escndalos. Tambm se pode anotar o carter solidrio desses agentes estruturadores no territrio. A ao de um agente ir corresponder atuao dos outros dois. Esses atuaro separada ou conjuntamente. E justamente o carter sistmico sobre o espao que acabar gerando a manuteno das estruturas existentes ou a modicao delas ao longo do processo, sempre obtendo vantagem o agente mais estruturado, isoladamente ou em parcerias. Por fim, alguns encaminhamentos se fazem necessrios para as iniciativas governamentais, oferecendo um rol que no se
esgota nele mesmo, porque assume muitas outras vinculaes, na medida em que se avana no processo de urbanizao. Entre muitas, aventam-se as seguintes sugestes: a) Polticas globalizantes, nas quais devem ser abandonadas aes pontuais, isoladas, paternalistas e clientelistas. A viso de totalidade ampliar o acesso democrtico ao espao da cidade por parte dos urbanitas, cidados e construtores da vida urbana; b) Gerao de atividades , sobretudo aquelas que absorvem mo-de-obra com qualicao baixa e mdia. A tendncia do mercado absorver pessoal qualicado nos estratos mais altos com uso de tecnologias, o que tambm ocorre no setor pblico, no comrcio, na produo industrial e nos servios. A tecnologia acaba impactando negativamente na gerao de postos de trabalho para os estratos mdios e baixos da fora de trabalho, alm de provocar lacunas de trabalho de forma crescente; c) Projetos de mdio longo prazo (urbano-regionais), que no se circunscrevam apenas s reas metropolitanas, mas que atendam as populaes de centros urbanos menores, geralmente expulsores de mo-de-obra; d) Programas educacionais nos diferentes nveis, inclusive para o combate ao analfabetismo e analfabetos funcionais. Somente a educao poder retirar as reas perifricas do atraso e da ignorncia, que incapacitam o desenvolvimento pessoal, prossional e coletivo da massa populacional; e) Combate aos desperdcios que fazem jogar no lixo alimentos, materiais reciclveis
(papel, plstico, vidro e restos de materiais de construo). Evitar desperdcio de verbas pblicas em obras inndveis ou que sejam levadas a cabo sob manipulao e/ou corrupo, a includo o nepotismo; f) Construir sistemas de proteo aos riscos e vulnerabilidades, que se materializam na violncia urbana e rural, fome, pobreza, desemprego, criminalidade, analfabetismo, pedolia e corrupo. Esses elementos, contidos em nossa realidade crua e que pesam em demasia sobre a populao pobre, excludos e periferizados. Para encerrar, o Juramento da juventude ateniense, serve como elemento tico e de reexo, vindo de um tempo em que a cidade no oferecia as facilidades, oportunidades e riscos dos dias correntes.
Nunca traremos desgraa nossa Cidade, por nenhum ato de desonestidade ou covardia, nem jamais abandonaremos nossos companheiros sofredores. Lutaremos pelos ideais e pelas coisas sagradas da cidade, isoladamente ou em conjunto. Respeitaremos e obedeceremos s leis da Cidade e tudo faremos para respeito e reverncia naqueles que, estando acima de ns, inclinem-se a reduzi-las a nada. Lutaremos incessantemente para estimular a conscincia do cidado pelo dever urbano. Assim, por todos esses meios, transmitiremos essa Cidade, no menor, porm maior, melhor e ainda mais bela do que nos foi transmitida. (Apud Patrick Geddes, 1994)
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Aldo Paviani Livre-Docente/Doutor em Geograa Urbana pela Universidade Federal de Minas Gerais; gegrafo bacharel e licenciado em Geograa e Histria pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul; Professor Titular da Universidade de Braslia, aposentado, Pesquisador Associado do Departamento de Geograa e do Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais (NEUR/CEAM) da Universidade de Braslia. Organizador de obras da Coleo Braslia da Editora UnB. Cidado Honorrio de Braslia - Cmara Legislativa do DF. Professor Emrito pela Universidade de Braslia paviani@unb.br
Notas
(*) Ampliado de Polticas territoriais e dinmica urbana, trabalho apresentado na Semana de Extenso da UnB, em 2 de outubro de 2008, mesa Vulnerabilidade, risco e estrutura de oportunidades na cidade. (1) Ver trabalho de Paviani (1989a, pp. 41-45). (2) Essas aes, aparentemente contraditrias, fazem parte da mediao do governo quando trata de atender demandas, de um lado, e, de outro, de aprovar EIAS e RIMAS necessrios abertura de novas reas urbanas. (3) Michel Rochefort, tratando da pobreza urbana, no perodo industrial das metrpoles, destaca que todos os pases, mesmo na cidade de Paris, tiveram uma fase que os franceses chamaram de bidonvilles, quer dizer favelas, de zonas hoje denominadas de habitat precrio (2008, p. 31). (4) Breve avaliao desses programas encontra-se em Paviani (1997, pp. 116-146). (5) De longa data, a imprensa e o governo qualicam como invasores os moradores pobres que ocupam lotes pblicos ou particulares com loteamentos informais (favelas). Como so considerados invasores, devem ser erradicados. Esses termos pejorativos e preconceituosos foram ocializados com a Campanha de Erradicao de Invases (CEI), implantando-se a Ceilndia com cerca de 82.000 habitantes moradores das favelas do IAPI, Vilas Tenrio, Esperana, Sara Kubitschek, Morro do Querosene, Morro do Urubu, desconstitudas em 1971 para formar a nova cidade-satlite. (6) Ver de Paviani, O Projeto guas Claras: Planejamento desperdiado em Braslia (1989a, pp. 73-98). (7) Os novos bairros destinam-se classe mdia alta, pois, o metro quadrado dever ficar entre R$6.000,00 e R$10.000,00, com o que um apartamento de trs quartos, no setor Noroeste, com 100 m2, poder custar entre R$600.000,00 a R$1.000.000,00 a unidade. (8) Tema abordado no artigo Caos no trnsito urbano do Distrito Federal. Disponvel em: <http:// www.vitruvius.com.br/> - Minha Cidade, Ano 8, v. 11, jun. 2008, p. 223. (9) Ver Corra (1989, p. 12). (10) Sobre a rea Metropolitana de Braslia, ver Paviani (1994, pp. 27-40).
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(11) Ver pesquisa sobre a viso do agente imobilirio (Paviani, 1987). (12) Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/pac/>, acessado em 25/11/2008. (13) Ver a viso do morador em Paviani (1987, p. 44). (14) Episdio envolvendo um cartrio de notas na falsicao de ttulos de propriedade, por ora ocasionou o afastamento do tabelio e uma morosa batalha jurdica nos tribunais, conforme noticiado na imprensa de Braslia. (15) Para interessados na questo fundiria do DF, ver Malagutti (1996). (16) Ver PED/DF, disponvel em: <http://www.dieese.org.br>, acessado em 2/12/2008. (17) A lacuna de trabalho foi denida como a atividade-no-gerada ou nos postos de trabalho que no aconteceram ou, mesmo que foram subtrados do mercado de trabalho. Ver Paviani (1991, pp. 115-142). (18) Ver nota 8. (19) Em Braslia, praticamente no h logradouros pblicos com nome de pessoas. Assim, L-2 signica a 2 via a leste do Eixo Rodovirio; a avenida W-3 a 3, a oeste do referido Eixo.
Referncias
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Polticas urbanas de patrimonializao e contrarrevanchismo: o Recife Antigo e a Zona Histrica da Cidade do Porto*
Rogrio Proena Leite Paulo Peixoto
Resumo Este artigo pretende discutir alguns aspectos das polticas urbanas de enobrecimento, tendo como referentes empricos o Bairro do Recife e a zona histrica do Porto (Portugal). O argumento central que, aps o perodo de apogeu das intervenes urbanas, que agem como um elixir para os problemas de uma realidade decadente, ocorre uma contrarrevanche exacerbada por um sentimento de reconquista do espao que aniquila as perspectivas depuradoras dessas operaes. Esse trabalho, desenvolvido no mbito de uma pesquisa comparada entre realidades urbanas brasileiras e portuguesas, questiona esses processos de patrimonializao de centros histricos procurando relevar a volubilidade desses processos. Palavras-chave: cidades; patrimnio cultural; enobrecimento urbano.
Abstract This article discusses some aspects of urban policies of gentrification, based on the following empirical references: the Neighborhood of Recife and the historic area of Porto (Portugal). The central argument is that, after the apex of urban interventions, which act as an elixir for the problems of a decaying reality, there is a counter-revanchism exacerbated by a sense of space recovery that annihilates the perspectives to improve such operations. This work, developed in the scope of a research study that compares Brazilian and Portuguese urban realities, questions such processes that transform historic centers into cultural heritage, trying to reveal their volubility. K e y w o r d s : cities; cultural heritage; gentrication
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rogrio proena leite e paulo peixoto
O poder redentor do patrimnio

As funes e o estatuto do patrimnio no contexto da vida urbana de cidades que, pelo seu ethos , se representam e so representadas como histricas, convertem os processos e as intervenes patrimoniais em uma espcie de nova realidade alegrica das cidades. Essa realidade alegrica evidencia a promessa redentora de, atravs de complexos processos de patrimonializao,1 reconstruir as imagens das cidades, e sobretudo de suas zonas histricas, em busca da superao de um incontornvel processo de declnio. Esse processo de patrimonializao implica diferentes nveis de interveno diferenciada, com fortes repercusses, tanto na infraestrutura urbanstica e arquitetnica, quanto na formatao dos usos dos espaos enobrecidos (Ferreira, 2005) . Uma primeira repercusso desse proces so se faz sentir na materializao de uma ideia de espao pblico ordenado, higienizado e minimizado de seus aspectos conflituais, que faz com que a cidade seja imaginada e transformada a partir da reinveno de um seu passado (Zukin, 1995). Nessa perspectiva, o patrimnio cada vez mais apresentado como a expresso material de uma ideia pacca de espao pblico, construdo com base em uma suposta ideia de passado comum e de tradies compartilhadas. Sob forma gurada da imbricao entre consumo e lazer, os centros histricos alvo de requalicao so uma alegoria desse espao pblico idealizado, supostamente perdido, que urge recuperar. As intervenes mais voltadas para um urbanismo intensivo tm ocorrido nos locais onde uma ideia de
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patrimnio se pode juntar a uma ideia de espao pblico para ser potenciada como atrao turstica e de lazer (Sennett, 1998; Fortuna, 2002). De forma semelhante, h considerveis repercusses na promoo de uma animao crescente, enquadrada pelo consumo visual e pelo turismo urbano, e por formas de expresso de um patrimnio imaterial, que pretende sugerir ideais de cidadania e de participao cvica. Nesse plano, o espao recuperado se apresenta como uma nova plataforma de pendor artstico capaz de gerar signicados sociais e culturais, como se o visual fosse a condio fundadora de novas e enriquecedoras sociabilidades. Tambm se observam alteraes na concretizao de representaes destinadas a funcionar como imagens de marca das cidades e como expresses metonmicas que convidam a tomar a parte, ordenada e embelezada, pelo todo e a difundir noes abstractas de centralidade e de qualidade de vida. Nesse plano, o patrimnio funciona como alegoria, dado que o esplendor e a qualidade urbanstica dos espaos em que ele se exibe, as cores garridas das fachadas recuperadas, frequentemente contrastando com o resto da cidade que as envolve, tornam os bens investidos de um valor patrimonial numa espcie de obra de arte que representa ideias abstratas de qualidade de vida e de funcionalidade. Neste mbito, funcionam como imagem metonmica da cidade, convidando a tomar a parte, ordenada e embelezada, pelo todo. O patrimnio e as suas representaes que emergem no contexto desses processos de patrimonializao podem ser caracterizados como uma inveno cultural que procura legitimar e naturalizar um determinado tipo
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polticas urbanas de patrimonializao e contrarrevanchismo
de discurso sobre a vida urbana. A busca e a aquisio de um estatuto patrimonial pelos centros histricos do Recife e do Porto so, assim, experincias paradigmticas do complexo percurso contemporneo das polticas urbanas. Numa primeira congurao histrica, os centros histricos constituem um componente estrutural e funcional da vida urbana. Condensam as primeiras experincias de uma cultura urbana (Simmel, 1997) e tornam-se espaos de destaque na economia poltica das cidades. Numa segunda fase, geralmente perdem sua importncia socioeconmica, sendo estigmatizados e suscitando progressivamente a emergncia de uma sentida tomada de conscincia relativa sua desvalorizao social. Numa terceira etapa, reclamam e adquirem uma identidade patrimonial (Arantes, 2000), inserindo-se novamente no centro das polticas urbanas. nessa fase que ocorrem a reinveno do patrimnio e a construo de uma nova imagem da cidade, mediante polticas intensivas de revitalizao e enobrecimento urbano.2 Espaos antes considerados degradados passam a ter seu atribudo valor patrimonial ressaltado e se transformam em foco nodal de intensivas polticas urbanas e macios investimentos pblico e privado. Com seus espaos higienizados e embelezados, a cidade adentra a concorrncia intercidades (Fortuna, 1997) com renovada perspectiva, tendo seus patrimnios transformados em mercadoria. nessa passagem da segunda para a terceira etapa que a ideia patrimonial emerge em meio s transformaes urbanas advindas dos processos de enobrecimento. Mas tambm nessa fase que, tomando aqui o caso concreto das duas realidades propostas para anlise (Recife e
Porto), se consuma uma quarta e nova fase observvel, caracterizada por uma espcie ps-revanchismo patrimonial. A expresso revanchismo, aplicada aos processos de gentrication, conhecida nos estudos urbanos para designar uma espcie de vingana tardia, mas ecaz, da cidade, que demarca espaos, segrega usurios e expulsa moradores indesejados (Smith, 1996). A operao lembra as polticas de higienizao urbana das cidades porturias, tpica do urbanismo haussmaniano. O que resulta desse ambguo processo de embelezamento estratgico para usar mais uma vez a feliz expresso de Walter Benjamin (1997) , a no menos conhecida espetacularizao da cultura em geral, e do patrimnio material e imaterial, em particular. A quarta fase, aqui chamada de psrevanchista, gerada no auge do contexto de patrimonializao e de suas vulnerabilidades, e encerra um desfecho inevitvel e indesejado para gestores e capital. Sugestivamente, esse ps-revanchismo sinaliza, por outro lado, uma abertura da cidade queles que no tinham espao nas polticas de enobrecimento. Contudo, o alto preo por essa curiosa e tardia incluso social a volta desses espaos a condies de esvaziamento e deteriorao crescentes.
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O papel do patrimnio e da requalicao urbana na concretizao de novas centralidades

Encarados como repositrios e como propulsores de atividades culturais diversas, os
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centros histricos, ao concentrarem as iniciativas patrimonialistas, tornam-se objeto de uma idealizao no mbito das polticas urbanas e de processos de patrimonializao. Na medida em que alimentam com frequncia uma viso predominantemente culturalista da cidade, vertida em campanhas de criao e de difuso de imagens, os centros histricos, sustentando-se em operaes de patrimonializao e de requalificao urbana, tornam-se uma espcie de hipercentro das cidades. Verdadeiro receptculo de investidas distintas, do campo poltico ao tcnico, passando pelo associativo e pelo empresarial, esse espao, que muitos, atravs das polticas de reabilitao urbana, pretendem tornar a mais falada, a mais estudada, a mais animada ou a mais colorida das conguraes urbanas, parece constituir-se como o novo foco, em busca de uma certa centralidade cultural. Mais do que um centro, que muitas vezes j no so, por ganharem uma visibilidade superior quela que tm no desenrolar da vida quotidiana das urbes, os centros histricos so, no contexto do investimento plstico que neles feito, um hipercentro das cidades, na medida em que, virtualmente, se constituem como um ponto de convergncia de intervenes urbanas diversas destinadas a um certo mediatismo. Os casos do Bairro do Recife e da Ribeira do Porto, enquanto paroxismos de processos de patrimonializao, encaixam-se nesse modelo de desenvolvimento das polticas urbanas (Peixoto, 2006; Leite, 2007). Dos centros histricos, pretende-se cada vez mais que no sejam apenas um mero lugar nem um centro. Mas sim que se tornem num hiperlugar e num hipercentro, na medida em que tm de ser simultaneamente
um lugar, uma apropriao e uma prtica coletiva de formas de sacralizao ou de espectaculosidade. Mais do que remeter para a esfera ntima ou para prticas quotidianas, o hipercentro exige um investimento coletivo que reveste um carter mais ou menos sagrado, mais ou menos venervel, mais ou menos festivo, mais ou menos extraordinrio. Nessa medida, procurando contrastar com o seu papel recente e com o seu entorno urbanstico, os centros histricos so alvo de intervenes destinadas a torn-los prottipos da vida urbana e so mediatizados como lugares exemplares. Por essa via, enraizados numa iconografia patrimonial, acabam por preencher a funo de imagem proftica de um futuro diferente para a cidade de que fazem parte, participando no desgnio maior de qualquer comunidade. Ou seja, a capacidade em criar e em manter lugares de centralidade que possam ser propostos aos locais e aos estranhos como lugares a admirar e a venerar. Nesse contexto, em posies extremadas que atravessam as polticas de reabilitao, parece consolidar-se a ideia que para ser belo ou atrativo, e consequentemente meditico, preciso sofrer. Seja o sofrimento inerente s posies estticas e polticas daqueles que defendem que a funo dos centros histricos preencher o lugar que as runas ocupam na formao e no funcionamento da memria coletiva, atuando como uma espcie da beleza do morto de que nos fala de Certeau (1996). Seja o sofrimento relativo s transformaes plsticas que, para promover um certo sentido esttico, transguram lugares e objetos tornando-os como que irreconhecveis e alvo de crticas profundas por parte dos puristas da preservao.
Tendo por referncia as imagens difusas que irradiam desse hipercentro, no deixa de ser pertinente questionar a tenso marcante que enquadra muitas das intervenes atuais nos centros histricos. Essa tenso, nem sempre fcil de identicar, decorre da coliso entre imagens idea lizadas do passado (o que se pensa que foram) e imagens idealizadas do futuro (o que se pensa que devem ser). Tenso que faz emergirem projetos opostos ou alternativos e, por vezes, inconciliveis. E que, no sendo ultrapassada pelo confronto com a realidade mais ou menos recente e presente dos centros histricos se constitui como um obstculo intransponvel a uma interveno sustentvel nas reas urbanas antigas, na medida em que ser sempre um contrassenso reabilitar indo contra aquilo que existe. Nessa medida, no despiciendo notar que as intervenes nos centros histricos, na sua globalidade, e no caso concreto das duas realidades urbanas retidas para anlise, e no obstante o forte pendor retrico que as envolve, participam mais da produo representacional e imagtica que anima a promoo local que propriamente de uma poltica urbanstica claramente orientada para a reabilitao, como o evidencia o surgimento de processos de revanchismo. Evidenciase, por essa via, o risco de as campanhas de promoo local carem excessivamente prisioneiras de imagens sem contedo. Em contextos em que o marketing das cidades, movido por uma linguagem hiperblica e alimentando fenmenos de escalada, parece estar a adquirir uma preponderncia crescente, substituindo-se ou sobrepondo-se ao poltica, interveno tcnica e criao artstica e cultural.
O processo de patrimonializao do Bairro do Recife

Para o aspecto central da anlise aqui proposta, fundamental destacar que o Bairro do Recife, ao longo dos seus mais de 400 anos de existncia, j experimentou o apogeu e a decadncia quase absolutos em termos de centralidade econmica, relevncia arquitetnica e visibilidade cultural , em pelos menos trs grandes momentos da sua histria. O primeiro momento se deu quando da prpria fundao do Povoado dos Arrecifes (sculo XVI) e depois, j com a presena do Mauricio de Nassau (sculo XVII), quando a sede do governo holands foi edicada no vizinho bairro de Santo Antonio, deixando o bairro do Recife a amargar uma posio poltica secundria. O segundo, quando o bairro foi quase todo demolido e reconstrudo no melhor estilo da Paris de Haussmann, ainda no auge da economia aucareira de Pernambuco (incio do sculo XX) para, em seguida, presenciar quase seu despovoamento e, uma vez mais, a perda da sua relevncia para outras reas da cidade (sobretudo no ps-guerra at os anos 80 do sculo XX). Por m, aps amargar vrias dcadas de quase total abandono, o bairro ressurge nos anos de 90 como um dos mais emblemticos, importantes e impactantes processos de enobrecimento urbano do Brasil (Leite, 2007) A fase mais aguda desse processo de patrimonializao se deu entre 1989 at aproximadamente 2001, poca em que se deu o enobrecimento do Bairro. Nesse perodo, o bairro teve suas feies arquitetnicas
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e funcionais bastante alteradas, com a transformao de antigos casares em animados pubs e sofisticados restaurantes. As ruas, palco de espetculos teatrais, shows musicais e exposies artsticas, tornaram-se boulevards para as famlias de classe mdia da cidade. Rotinas antes impensveis devido m fama de local perigoso, o porturio bairro foi se transformando em opo de lazer seguro e entretenimento para a populao, foco do turismo internacional e palco de grande visibilidade pblica para eventos polticos. O processo de patrimonializao foi intenso, tanto no que se refere ao patrimnio imaterial quanto material. O primeiro foi caracterizado por um agudo processo de retradicionalizao do bairro, mediante a apresentao espetacular de folguedos da cultura popular pernambucana, a exemplo de tradicionais grupos de maracatus. A patrimonializao edicada por sua vez foi to profunda que, pela primeira vez na histria das polticas de preservao no Brasil, um bairro em estilo ecltico foi reconhecido como patrimnio nacional pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN, a despeito da discutvel relevncia arquitetnica do bairro para os cnones patrimoniais e preservacionistas brasileiros. Foi nesse bairro haussmanniano do Brasil que o Plano de Revitalizao do Bairro do Recife veio a ser colocado em prtica, tendo como fundamentao uma proposta de restaurao do patrimnio edicado articulada ideia de interveno urbana na forma de um empreendimento econmico. Anado com os pressupostos do chamado market lead city planning, o plano tinha trs objetivos principais: 1) transformar o Bairro do Recife em um "centro metropolitano recadernos metrpole 21 pp. 93-104 10 sem. 2009
gional", tornando-o um polo de servios modernos, cultura e lazer; 2) tornar o Bairro um "espao de lazer e diverso", objetivando criar um "espao que promova a concentrao de pessoas nas reas pblicas criando um espetculo urbano"; 3) tornar o Bairro um "centro de atrao turstica nacional e internacional". Esses objetivos sinalizavam, desde o incio, o quanto a proposta estava voltada ao incremento da economia local, pretendendo tornar o Bairro do Recife um complexo mix de consumo e entretenimento. De igual modo, a noo de um espao de "espetculo urbano", que iria caracterizar todo o plano, um indicador importante da presena de uma poltica de gentrication. Tudo parecia perfeito, aps a implantao do Plano de Revitalizao, com o antigo centro histrico transformado em festa permanente, numa imbricada relao entre consumo e entretenimento, cultura e mercadoria; at que um fantasma voltou a rondar a bem-sucedida experincia de enobrecimento no Brasil. Aos poucos, o movimento de pessoas se arrefece, bares e restaurantes fecham suas portas; a arrecadao cai; lenta e gradualmente, seus espaos vo decaindo, perdendo visitantes, saindo da agenda cultural da cidade. Com a ausncia de ao continuada do poder pblico, os espaos fsicos vo se deteriorando, o patrimnio edicado vai perdendo suas cores e, para surpresa dos desavisados, a antiga rea, parecendo cumprir seu histrico ciclo vital, volta quase a ser o que era antes: espao de vidas cotidianas, sem muita visibilidade pblica e sem a espetacularizao do seu patrimnio e das rotinas sociais. Em 2006, cinco anos aps a fase mais intensa da revitalizao do bairro, pouco restou das sociabilidades que caracterizaram
a efervescncia cultural do processo. Mais uma vez, o local experimentava o vazio das suas ruas e do seu belo patrimnio material quase s escuras.
O processo de patrimonializao do centro histrico do Porto

O fato mais marcante do centro histrico do Porto reside na circunstncia de, em apenas trs dcadas, ter passado repentinamente de objeto disfuncional e de alvo de uma poltica de demolio a objecto de exibio e alvo de uma poltica de proteco patrimonial (Peixoto, 2006). O Plano Director de Robert Auzelle para a cidade do Porto defendia, como tantas outras solues de planeamento urbano de inspirao haussmaniana, a mera demolio do Barredo (zona hostrica mais densa), o que motivou o primeiro estudo de recuperao da parte antiga da cidade pelo arquiteto Fernando Tvora.3 Apresentado em 1969, esse estudo deu origem, em 1974, constituio de um organismo pblico especializado para o levar a cabo o CRUARB (Ramos, 1995, p. 539), cuja ao viria a ser preponderante para que, apenas 35 anos depois do plano Auzelle, em 1996, a rea a demolir fosse elevada condio de patrimnio mundial pela Unesco. A deteriorao que ocorre no centro histrico do Porto a partir do sculo XIX, agravada pela segregao espacial motivada pela urbanizao crescente da cidade, pelo aumento demogrfico derivado da industrializao e pela concentrao da populao
mais desprovida de recursos no Bairro histrico da S, ao passo que a burguesia emergente se xava nas novas zonas da cidade (como a Foz), atinge limites de ingovernabilidade que suscitaram evidentes solues de tbua rasa. Nessas circunstncias, porque quanto mais deteriorado um lugar se encontra mais ele tende a concentrar e a ampliar os problemas verdadeiramente prementes que existem numa cidade e na sociedade, o centro histrico do Porto criou, certamente, mais que qualquer outro em Portugal, condies de difcil implementao de uma poltica de reabilitao. No Porto, a poltica de reabilitao e de requalificao urbana teve como pano de fundo os movimentos de moradores e o Servio Ambulatrio de Apoio Local SAAL. Em 1969, a comunidade que d signicado zona histrica mencionada como estando impregnada de um valor histrico a preservar (Rocha et al., 1985) e a constituio do Comissariado para a Renovao Urbana da rea da Ribeira-Barredo (CRUARB) constitui-se como um marco decisivo no lanamento da poltica local de reabilitao urbana ancorada numa retrica patrimonial. Essa poltica, na formulao legislativa do diploma que a enquadra, projetada, em relao sua zona mais nobre, com receios de enobrecimento da zona histrica e de centrifugao da populao a residente. Considerando a urgente necessidade de conduzir ecazmente o processo de renovao urbana da zona da Ribeira da Cidade do Porto agura-se igualmente premente assegurar que a populao trabalhadora que h muito habita essa zona nas piores condies de alojamento e explorao no venha a ser dela deslocada por fora da valorizao da propriedade e da zona decorrentes da prpria
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operao em tempo planeada (Rodrigues, 1999, pp. 40-41). Em 1980, segundo dados do INE, nos 3.200 edifcios existentes no centro histrico do Porto residiam cerca de 20.000 indivduos, numa assinalvel mdia de 6,25 por edifcio. Esse desiderato de evitar a sada de residentes no foi contudo concretizado, uma vez que cerca de 800 residentes foram deslocados para o Bairro do Aleixo, gerando-se entre eles, contrariamente ao que muitas vezes se procura evidenciar quando se insiste que as operaes de realojamento desta natureza so sempre feitas contra a vontade dos prprios, sentimentos contraditrios. Como lembra Gaspar Pereira, as operaes de renovao urbanstica, levadas a cabo na zona central da cidade, em especial as que atingem as zonas mais densamente povoadas do centro histrico, onde se concentravam populaes pobres, tm efeitos perversos e no antecipados. Isso porque contribuem para agravar as carncias habitacionais, conduzindo quer a uma sobreocupao do miolo da cidade antiga no atingido pelas demolies, quer centrifugao de famlias pobres para a periferia (Pereira apud Rodrigues, 1999, p. 16). Acresce que, desde cedo, por outro lado, de modo a procurar tornar menos densa uma congurao urbana atulhada, se manifestam contornos de uma renovao seletiva que pretende ver-se travestida de uma prtica de reabilitao integrada que, pelo menos retoricamente, valoriza o conjunto histrico constitudo pelo habitat residencial e pela comunidade local. Essa poltica se orienta, assim, para o enobrecimento do espao pblico e para o florescimento de condies que favorecessem as prticas urbanas de lazer e de consumo. Por isso mescadernos metrpole 21 pp. 93-104 10 sem. 2009
mo, no despiciendo nem inaudito notar que zona da Ribeira, palco da cultura do consumo visual, tenha sido conferida uma prioridade em termos de reabilitao e de requalicao. Como lembra, de resto, um dos tcnicos envolvidos nas operaes de requalicao:
Se edifcios muito degradados sobre que pretendamos operar no revelassem valor patrimonial sucientemente positivo ou se a sua presena e reconstruo signicasse aumento de densidade construtiva, nociva vida das populaes, o Mestre [Arquitecto Viana de Lima] propunha, sem hesitao, o seu apeamento em favor do espao aberto que proporcionasse o estar ldico e a circulao facilitada (). Ainda hoje, e j sem a presena directa do Mestre, solues urbansticas deste tipo foram reutilizadas, como no Largo da Viela do Anjo, onde, custa da demolio de algumas construes em runa, foi conseguido um espao urbano aberto de grande qualidade arquitectnica, no interior da densa malha medieval da S, sem as descaracterizar, antes valorizando-as. (Moura, 2001, pp. 106 e 108)
Ainda que nunca tenha sido assumido pelos poderes locais que a reabilitao urbana empreendida no centro histrico do Porto tivesse sido inicialmente motivada pelo mpeto em ver o centro histrico tombado patrimnio mundial, a verdade que esse objetivo se vai consolidando com a maturao do processo de reabilitao. Retendo uma ideia de Antnio Firmino da Costa (1999), segundo a qual as zonas onde a reabilitao e a requalicao urbanas ocorrem so socialmente constitudas
como objetos de reabilitao urbana, mesmo antes das operaes dessa natureza terem incio, vale a pena relevar que, frequentemente, essas operaes se resumem a pouco mais que esse processo de construo social (com uma amplitude limitada que dicilmente ultrapassa os discursos polticos) e que essa , recorrentemente, uma queixa difundida pelos tcnicos envolvidos. Mesmo no sendo o caso, porque congurou uma interessante operao de reabilitao e de requalificao urbanas, tornado, por isso mesmo, ainda mais pertinente este argumento, a verdade que, obtido o estatuto de patrimnio mundial (no obstante faltar reabilitar uma grande poro do edicado e requalicar uma parte do espao pblico na rea Ribeira-Barredo, e de a interveno na mais densicada zona do Bairro da S levar apenas 8 anos de realizao), o CRUARB enfrentou um processo de extino a partir de 2005, o que evidencia a volubilidade dos processos de patrimonializao.
Concluso: do enobrecimento ao contrarrevanchismo

As experincias urbanas das cidades do Recife e do Porto guardam similitudes importantes num quadro analtico comparativo. A retrica e a prtica inerentes aos processos de patrimonializao, a prazo, por estarem sujeitas a opes polticas, s vicissitudes dos investimentos pblicos e a fenmenos de moda, podem ser geradoras de efeitos de revanchismo (neste caso, contrarrevanchismo, se entendermos que o prprio processo
de patrimonializao foi uma revanche da cidade aos usurios e moradores indesejados). Nessa medida, no assim to fora do vulgar constatar que os processos de patrimonializao retroagem sobre eles mesmos, levando a que os efeitos positivos que geraram, em face dos objetivos que perseguiam, retrocedam no sentido que levavam e se encaminhem para situaes qualitativamente inferiores queles que prevaleciam poca de sua implementao. Nesses casos, tudo se passa como se a interveno patrimonial, como tantas vezes acontece nas operaes de enobrecimento, viesse gerar num determinado espao uma situao contra natura que acaba, uma vez esmorecida essa interveno, no s por se normalizar, mas tambm por se renar, no sentido em que tende a concentrar e a atrair exponencialmente os fenmenos expurgados pelos processos de patrimonializao. No Porto, a extino do Comissariado para a Renovao Urbana da rea da Ribeira-Barredo (CRUARB) e da Fundao para o Desenvolvimento da Zona Histrica (FDZH), que foram as duas instituies que desenvolveram uma interveno sistemtica de reabilitao e de requalicao urbanas, no deixam potencialmente de enquadrar fenmenos de revanchismo ligados aos processos de patrimonializao. A ausncia dessa interveno no s significa o retomar de uma dinmica de decadncia, travada pela existncia dos processos de requalicao e de patrimonializao, como a legitima numa lgica fatalista que acaba por a acelerar a um ritmo muito mais intenso. Mas esse fenmeno de revanchismo de natureza complexa e, unidimensionalmente considerado, no deixa de evidenciar
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posies marcadamente ideolgicas. O que leva a que seja profcuo question-lo na sua complexidade. No caso do Porto, a extino do CRUARB e da FDZH recorrentemente justificada por no terem sido levadas a um ponto timo as operaes de enobrecimento urbano e por essas instituies terem limitado esse enobrecimento a intervenes de requalificao do espao pblico. Designadamente, na retrica legitimadora do novo instrumento financeiro-jurdicourbanstico (as Sociedades de Reabilitao Urbana), critica-se o fato de o CRUARB ter apostado numa reabilitao de qualidade, e impossvel de generalizar a toda a cidade, para realojar em casas luxuosamente recuperadas uma populao residente de baixos recursos. Com a agravante se releva de essa populao, que paga ao municpio rendas ajustadas sua baixa renda mensal, no ter recursos, nem os permitir gerar, para fazer face, a mdio prazo, s despesas de manuteno das intervenes realizadas. Por isso, um enobrecimento generalizado e mais ousado defendido como estratgia mais adequada para evitar fenmenos de revanchismo em que os processos de patrimonializao se vejam hipotecados por eles prprios. No caso do Bairro do Recife, o enfraquecimento das atividades do Escritrio de Revitalizao do Bairro do Recife acompanhou a diminuio progressiva de investimentos. Ancorado, sobretudo, em uma concepo de consumo e entretenimento, tpico dos processos denominados gentrication para visitao, o processo de enobrecimento do Bairro do Recife no se alicerou em polticas residenciais, embora se soubesse, desde as primeiras iniciativas do Plano de
Revitalizao Bairro do Recife, que essa dimenso era fundamental para o retorno e manuteno de certas atividades desejadas. Em decorrncia de sua incontestvel importncia, um dos aspectos mais discutidos nas polticas de enobrecimento tem sido justamente a dimenso residencial desses empreendimentos. Entende-se que, sem essa caracterstica, faltaria a esses projetos uma das suas principais bases de sustentao, capaz de gerar certas rotinas cotidianas de servios que so essenciais manuteno do curso de uma vida regular. Contudo, o caso do Recife repete uma tendncia que tem sido quase um padro no Brasil: o de no incorporar polticas habitacionais nos projetos de revitalizao. Nem na forma de melhoria das condies de vida das populaes mais pobres, que em geral habitam essas reas centrais das cidades (em sua maioria, regies porturias), nem na forma de novos empreendimentos imobilirios. Somada a ausncia de investimentos residenciais, e tendo ou no o plano de revitalizao apoio da administrao pblica, existe uma dimenso cotidiana da questo, relacionada delicada equao da comunicabilidade poltica expressa nos usos e contrausos desses espaos que podem contribuir para a fragilidade das relaes sociais e vulnerabilidade desses espaos enobrecidos. Nesse caso, h de se considerar a presena continuada e persistente de contrausos nos espaos enobrecidos, e suas ressonncias sobre os processos interativos (estruturadores de identidades mediante a atribuio de sentidos aos lugares) entre os distintos grupos envolvidos nos usos desses espaos. Por m, nesse sentido que a relao entre enobrecimento e o revanchismo que lhe subjaz traduz-se de dois modos distintos.
Na vingana que as antigas dinmicas combatidas pelos processos de patrimonializao, aproveitando o enfraquecimento destes ltimos, exercem, retomando e alastrando sua importncia. Mas tambm na incapa-
cidade das operaes de preservao, que existem para reagir a um enobrecimento generalizado, em se manterem sustentveis num contexto de igual afectao de recursos a todas as operaes de requalicao.
Rogerio Proena Leite Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal de Sergipe (Sergipe, Brasil). Pesquisador 2 do CNPq. rpleite@uol.com.br Paulo Peixoto Professor e pesquisador do Centro de Estudos Sociais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (Coimbra, Portugal). pp@fe.uc.pt
Notas
(*) Texto produzido no mbito das pesquisas da Rede Brasil-Portugal de Estudos Urbanos (CPLP/ MCT/CNPq e CAPES-FCT). Uma primeira verso deste artigo foi apresentada na 26 Reunio Brasileira de Antropologia ABA, Bahia, Brasil. (1) Referimo-nos aos processos de patrimonializao para dar conta de um movimento de duplo alcance. Por um lado, e na sua essncia, os processos de patrimonializao se referem a intervenes de natureza patrimonial e predominantemente tcnica que visam, acima de tudo, obter, atravs de uma operao de tombamento formal, um estatuto patrimonial. Por outro lado, lateralmente, os processos de patrimonializao se referem a operaes de natureza diversa (arquitetnica, paisagstica, urbanstica, poltica, cultural, comercial, etc.) cujos objetivos, independentemente de um reconhecimento formal, assentam na exacerbao de um patrimnio ou do valor patrimonial de um objeto, para efeitos de consumo visual, turstico ou sustentao de um mercado urbano de lazeres. (2) O enobrecimento, nobilitao, ou gentrication (termo ingls correntemente utilizado na gria da reabilitao urbana), d conta da substituio da populao residente por outra de estratos sociais mais elevados na sequncia de processos de conservao e de restaurao de determinado espao urbano, remetendo numa viso mais redutora para a qualicao do espao (3) A haussmanizao refere-se a uma poltica de demolio, levada a cabo em Paris por GeorgesEugne Haussmann, na segunda metade do sculo XIX, que pretende intervir no espao urbano de modo a controlar, disciplinar e higienizar os comportamentos, assim como a criar referncias e marcadores do espao atravs da monumentalizao.
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Poltica de habitao nas reas centrais: retrica versus prtica*

Mariana Fialho Bonates
Resumo Em 1999 foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) que, dentre suas atribuies de construo de novos conjuntos habitacionais, tambm passou a promover a moradia nos centros urbanos, atravs da reabilitao de antigos edifcios. Sendo assim, vrias cidades passaram a elaborar estudos de viabilidade em prdios abandonados, no entanto, poucos foram efetivados. O fato que a ao do PAR em reabilitao ainda muito tmida ante a sua outra modalidade de construo de novas moradias , beneciando poucas edicaes em algumas cidades. Assim, este artigo tem por objetivo compreender o potencial de utilizao do PAR para a reabilitao das reas centrais das cidades brasileiras. Os procedimentos de pesquisa adotados incluram reviso bibliogrca, pesquisa documental e pesquisa de campo, visando levantar as caractersticas do PAR, bem como as caractersticas quantitativas e qualitativas dos imveis reabilitados pelo programa. Palavras-chave: centros urbanos; poltica habitacional; PAR; reabilitao de edicaes; caractersticas da produo.
Abstract In 1999, the Housing Leasing Programme (Programa de Arrendamento Residencial PAR) was set up to build dwellings for low income people. PAR was not, at rst, allowed to construct dwellings in peripheral areas, only in areas already equipped with infrastructure, occupying empty land (a problem which is very common in Brazilian cities). In addition to new housing, the programme also targeted on the rehabilitation of old buildings in city centres. Thus, several municipalities developed new projects and applied for funds from PAR to rebuild degraded residential buildings. However, few of these projects have been completed. This paper aims at analyzing PAR as a potential tool in the rehabilitation of city centres via housing revitalization. Keywords: city centre; housing policy; housing leasing programme; rehabilitation of buildings; housing production.
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mariana alho bonates
Introduo
Muito tem mudado na economia internacional em seguida crise do fordismo e com a emergncia do modelo de acumulao exvel, reetindo no desenvolvimento urbano, sobretudo a partir da dcada de 1990, quando se consolida um novo modelo com base no planejamento estratgico, que tem os centros de cidade como um dos espaos privilegiados de interveno.1 Segundo Del Rio (2001),
[...] a globalizao da economia tem acirrado a competio entre cidades na atrao de novos investidores e na construo de novos mercados, o que faz destacar os diferenciais urbansticos e, consequentemente, um cuidado cada vez maior na busca da qualidade para os modelos e processos.
parque construdo pela sua reabilitao e instalao de equipamentos, infraestruturas, espaos pblicos, mantendo a identidade e as caractersticas da rea da cidade a que dizem respeito. (Apud Vasconcellos e Mello, 2006, p. 59)2
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Isso significa que investir na reabilitao urbana das reas centrais destacar o diferencial do local para a economia mundial, motivo pelo qual essa temtica est inserida nas agendas polticas de muitas cidades. No entanto, o que significa o termo reabilitao urbana no contexto do planejamento estratgico? De acordo com a Carta de Lisboa de 1995, a reabilitao urbana entendida como
[] uma estratgia de gesto urbana que procura requalicar a cidade existente atravs de intervenes mltiplas destinadas a valorizar as potencialidades sociais, econmicas e funcionais, a m de melhorar a qualidade de vida das populaes residentes; isso exige o melhoramento das condies fsicas do
O processo de reabilitao das reas centrais, que segue um modelo internacional, materializa-se no espao urbano tentando viabilizar duas vertentes. Uma vertente a reabilitao por meio da espetacularizao e da atividade turstica, investindo, sobretudo, em espaos pblicos e em infraestrutura, procurando potencializar as identidades do local; a outra vertente est voltada para a promoo da moradia nas reas centrais. Para Silva (2006, p.15), inclusive, a poltica habitacional [] aparece em vrios casos como o grande motor da reabilitao, que eventualmente se desenvolve em conjunto com um processo de gentricao social (esta, muitas vezes, mesmo no sendo planejada). No entanto, a ideia de conjugar a poltica habitacional com a poltica de preservao dos stios histricos, onde, em geral, localizam-se as reas centrais, no recente. A Recomendao de Nairbi, de 1976, relativa salvaguarda dos conjuntos histricos e de sua funo na vida contempornea, sugeria, entre outras coisas, a compatibilizao entre a poltica habitacional e a salvaguarda do patrimnio arquitetnico:
O regime de eventuais subvenes deveria ser, consequentemente, estabelecido e modulado sobretudo para facilitar o desenvolvimento de habitaes subsidiadas e de edifcios pblicos atravs da reabilitao de construes
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poltica de habitao nas reas centrais: retrica versus prtica
antigas. []. Alm disso, uma parte suciente de crditos previstos para a construo de habitaes sociais deveria ser destinada reabilitao de edicaes antigas.
No Brasil, a partir da dcada de 1990, a questo da reabilitao das reas centrais se destaca, sendo duplamente inuenciada pelo cenrio internacional do planejamento estratgico, como tambm pelo processo de degradao e de deteriorao dos centros urbanos e stios histricos. Segundo Silva (2006), essa degradao e deteriorao resultado de um longo processo histrico que envolve a descentralizao das elites do ncleo central, devido construo de novos bairros residenciais, de novos centros comerciais (como os shoppings centers), etc., levando ao surgimento de novas centralidades na cidade. Alia-se a isso a poltica habitacional do Banco Nacional de Habitao (BNH 1964-1986) que, com a utilizao de recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), difundiu um modelo de implantao perifrica dos seus conjuntos, contribuindo na extensiva expanso horizontal de muitas cidades. Todos esses fatos levaram a um processo de evaso da populao residente e de abandono de parte das estruturas fsicas dos centros urbanos. Por outro lado, as estruturas que no foram abandonadas passaram por outro processo: o de transformao de uso e de perl social, ou seja, passaram, de prioritariamente residencial, pertencente s elites, para uma rea comercial e residencial das camadas populares. Alm disso, as reas centrais caracterizam-se na contemporaneidade pela atividade informal e pela estigmatizao como lcus de violncia urbana.
Em contraste com as unidades abandonadas nas reas centrais, dados da Fundao Joo Pinheiro (2005) revelam um dcit de mais de sete milhes de habitaes no pas. O que se verica, portanto, que, mesmo diante do signicativo dcit habitacional, h um descompasso entre a produo de novas moradias nanciadas pelo governo e a subutilizao de aproximadamente seis milhes de unidades fechadas, inclusive, nos centros. Todo esse quadro , em grande parte, fruto de uma poltica habitacional voltada para a construo de novas moradias e de uma poltica de preservao focada no tombamento de monumentos. Numa tentativa de conjugar tais questes, a priori independentes, a reabilitao das reas centrais no Brasil tem buscado o tema da habitao como centralidade de vrias aes, realizadas pelos governos municipal, estadual e federal. Alm disso, a reabilitao das reas centrais consiste em um item quase obrigatrio nos planos estratgicos governamentais. Assim, algumas aes vm sendo viabilizadas por meio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado em 1999. Esse programa se destaca pela construo de conjuntos habitacionais preferencialmente localizados em vazios urbanos, ou seja, no se refere unicamente reabilitao de edifcios, embora tambm possa atuar para esse m. No entanto, como ser visto, sua interveno nas reas centrais ainda bastante incipiente, com algumas poucas aes nas principais cidades brasileiras, como So Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Salvador, etc. No obstante, trata-se de um programa inovador, pois reete uma nova forma de interveno da poltica pblica brasileira, diferentemente de perodos anteriores, quando no havia
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polticas voltadas para as reas centrais, apenas instrumentos, nem sempre efetivos, para a preservao do patrimnio histrico. Tambm se diferencia no rol das polticas habitacionais pela diferente forma de acesso moradia o arrendamento quando a historiograa foi marcada pela difuso da casa prpria. Enfim, tendo como pano de fundo a questo das polticas habitacionais, este artigo visa compreender o potencial de utilizao do PAR para a reabilitao das reas centrais. O artigo est estruturado em trs partes. A primeira procura identificar e discutir as polticas pblicas para as reas centrais, tendo a habitao como foco; a segunda parte se refere caracterizao do PAR e, a terceira parte discute os aspectos quantitativos e qualitativos da ao do PAR na reabilitao.
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Para Rolnik e Botler (2004), foi a partir do ano 2000 que, no mbito do governo federal, a Caixa iniciou a implantao do Programa de Revitalizao de Stios Histricos (PRSH), e o Ministrio da Cultura implantou o Programa Monumenta. Cada qual apresentava caractersticas distintas: enquanto o ltimo estava mais direcionado para atividades de restauro em edicaes localizadas dentro do permetro dos stios histricos tombados pelo Instituto do Patrimnio Histrico, Artstico Nacional (IPHAN), o primeiro visava reabilitar imveis vazios, transformando-os em uso habitacional. Entretanto, esses imveis vazios eram localizados em permetros denidos dentro de reas protegidas como patrimnio e no necessariamente aqueles tombados. Ainda segundo Rolnik e Botler (ibid.), o PRSH atuou baseando-se na formao de parcerias, sobretudo com o governo francs e tentando disponibilizar financiamentos atravs do PAR, conforme citao abaixo:
Sem um fundo especfico de financiamento, contando apenas com recursos do Programa de Arrendamento Familiar PAR a Caixa viabilizaria algumas aes de reabilitao, agregando recursos da lei federal de incentivo cultura, via renncia scal, para complementar os custos da recuperao de imveis histricos que abrangem obras de restauro que por isto ultrapassam os tetos de nanciamento estabelecidos pelo PAR. (Ibid.)
As polticas pblicas para as reas centrais: habitao como foco

na dcada de 1980 que o processo de degradao e de deteriorao dos centros urbanos passa a ser discutido de modo mais intensivo no Brasil. O fato que, inicialmente, a tnica da discusso girava mais em torno da preservao do patrimnio edicado, das aes e dos instrumentos para esse m. De acordo com Vargas e Castilho (2006), a partir da dcada de 1990 a questo da reabilitao das reas centrais se destaca (inuenciado pelo cenrio internacional do planejamento estratgico), tendo a habitao como centralidade de muitos debates.
No entanto, o PAR no voltado especicamente para a reabilitao de reas centrais; trata-se de um programa de habitao do governo federal, que tem a reutilizao
da antigas estruturas para o uso habitacional como apenas uma de suas frentes de ao, como ser explicado mais adiante. J em 2003, quando se iniciou o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi criado o Ministrio das Cidades para tratar da questo urbana, e, dentre outros, o Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais. Este tm como principal objetivo:
[] por meio da recuperao do estoque imobilirio subutilizado promover o uso e a ocupao democrtica e sustentvel dos centros urbanos, propiciando o acesso habitao com a permanncia e a atrao de populao de diversas classes sociais, principalmente as de baixa renda; alm do estmulo diversidade funcional recuperando atividades econmicas e buscando a complementariedade de funes e da preservao do patrimnio cultural e ambiental. Esses objetivos so parte integrante de uma nova poltica urbana baseada nos princpios e instrumentos do Estatuto da Cidade. (Brasil, 2005, p.18)
Na prtica, o programa visa, atravs da promoo tcnica, do apoio nanceiro e da divulgao de experincias, fomentar a realizao de Planos Locais de Reabilitao de Centros, financiados com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU). Na questo habitacional, atualmente, alm do PAR, outros programas de habitao so passveis de nanciar a reabilitao de imveis na rea central para uso residencial: o Crdito Solidrio, o Pr-moradia, o Apoio Produo de Habitao, o Imvel na Planta, o Carta
de Crdito Associativo, o Crdito Individual, a Resoluo n 460, isto , quase todos os programas que compem a Poltica de Habitao do governo federal, com recursos do FGTS e de outras fontes (ibid.). Alm de aumentar as linhas de nanciamento para promover o repovoamento do centro, o Ministrio das Cidades est tentando viabilizar a moradia nas reas centrais atravs da alienao ou disponibilizao de imveis vazios ou subutilizados pertencentes Unio, ao INSS, e Rede Ferroviria Federal (RFFSA), para serem doados para as prefeituras, principalmente, para que estas tambm possam tentar viabilizar, por meio de parcerias, a moradia nesses imveis doados. Verica-se, portanto, crescentemente, um nmero de aes do governo federal na tentativa de reabilitar as reas centrais tendo a habitao como foco da sua interveno. Os governos estaduais e municipais tambm vm promovendo experincias nesse campo, principalmente, por meio de parcerias o governo federal. Por exemplo, segundo Gonalves (2006), em So Lus-MA, entre 1991 e 1994, iniciou-se um Projeto Piloto de Habitao para o centro, com a recuperao de apenas um sobrado para moradia de uma populao de renda mais baixa ou sem renda, mas que no logrou o sucesso esperado, pois no atingiu a sustentabilidade desejada. Diferentemente, entre 1996 e 1999, foi criado o Subprograma de Promoo Social e Habitao do Governo do Estado do Maranho (PPSHGM), nanciado com recursos do governo estadual, federal e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Em resumo, esse programa teve o seguinte perl:
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[] como pblico alvo funcionrios estaduais que no possuam imvel prprio e que morem afastados da rea de trabalho, do Centro Histrico de So Lus. A aquisio do imvel feita atravs de uma prvia inscrio desses funcionrios e, posteriormente, feito um sorteio para entrega dos apartamentos. O contrato estabelecido na forma de aluguel dos apartamentos, no qual os moradores devem respeitar as normas de preservao e conservao do imvel, sendo scalizados e orientados por tcnicos do Programa. (Gonalves, 2006, p. 48)
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O contrato acima assinalado tem caractersticas prprias de um arrendamento residencial, uma vez que os moradores tm a opo de poder comprar o apartamento aps um perodo 10 anos morando no imvel. As prestaes mensais, descontadas da folha de pagamento do servidor, sero contabilizadas como parte do pagamento, segundo indicado por Gonalves (ibid.). Ainda segundo essa autora, at 2004, haviam sido entregues 5 imveis, totalizando 38 unidades habitacionais e 18 lojas, e ainda estavam em processo licitatrio outros 4 imveis com 29 novas moradias e 16 lojas. Tal proposta do governo estadual interessante para essa discusso, uma vez que, embora pouco mais antigo, trata-se de um nanciamento muito parecido com a forma operacional do PAR, que nanciou apenas um imvel no caso da capital maranhense, como se ver adiante. Alm desta, a prefeitura do Rio de Janeiro tem o Programa Novas Alternativas, que se desenvolve tendo por base recursos municipais, bem como recursos federais.
Neste caso, destacam-se os programas Carta de Crdito Associativo e o PAR, que j nanciaram vrias obras no centro carioca totalizando uma mdia de 119 unidades e mais 10 lojas em vrios imveis destacando-se do ponto de vista quantitativo no cenrio nacional (Heloui, 2008). Outra cidade que tambm se destaca com a experincia isolada de um programa municipal para a reabilitao do seu centro So Paulo, com o Programa Morar no Centro, que promoveu a reforma de alguns edifcios por meio do PAR. Esse programa foi implementado durante a gesto de Marta Suplicy, entre 2000 e 2003, e se tratava de um conjunto integrado de intervenes municipais coordenadas pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB). Alm do PAR, atuou atravs de uma srie de programas habitacionais, utilizando-se de recursos prprios, como o Locao Social, o Bolsa Aluguel, a Moradia Transitria e o Programa de interveno em cortios. No entanto, esse programa municipal no teve sua continuidade assegurada na gesto seguinte. Alm de So Lus, Rio de Janeiro e So Paulo, outras cidades tambm apresentam polticas ou planos locais de reabilitao em reas centrais, em que a habitao tem papel de destaque, e que, muitas vezes esto associadas ao PAR. No entanto, essas aes, junto s aes federais, so ainda muito incipientes, podendo-se armar que
A ausncia de uma poltica nacional de reabilitao e a fragmentao das articulaes em torno do tema permitiu apenas o aparecimento de um formato voluntarioso de ao, sem que se alcanasse a consolidao de uma estrutura
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de programa capaz de balizar uma relao contratual, como normalmente requer um programa federal de polticas pblicas, entre as esferas do governo federal, estadual e municipal. (Rolnik e Botler, 2004)
nal depois de cinco anos de arrendamento.5 No obstante, o principal objetivo do programa :

Atender, sob a forma de arrendamento residencial, necessidade de moradia da populao de baixa renda, concentrada nas capitais e regies metropolitanas denidas para o Programa e, nos municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes, com opo de compra ao nal do prazo contratado, por meio da aquisio de unidades habitacionais a serem construdas, em construo, concludas ou em reforma e recuperao de empreendimentos (normativo da Caixa-PAR, 2006, p. 7).6
Em outras palavras, assiste-se a um conjunto de aes pouco articuladas que, de fato, no vm alcanando o resultado esperado de reabilitar as reas centrais. Nesse cenrio, o PAR entra como um dos programas habitacionais mais visados para nanciar o uso residencial na rea central, motivo pelo qual vamos tentar entend-lo um pouco melhor a partir de uma anlise baseada nos documentos (leis e normativos da Caixa) que regem o seu funcionamento, em informaes obtidas junto Caixa e levantamento de campo em alguns conjuntos do PAR.
O programa de arrendamento residencial a caracterizao

O PAR e sua respectiva fonte de recursos, o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),3 foram criados em 1999, durante o segundo mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e assegurado pelo governo Lula. Trata-se de um programa habitacional do governo federal que funciona como um leasing, a priori, por um perodo de 15 anos,4 com opo de compra ao nal do prazo contratado. Entretanto, recentemente, em maio de 2007, foi promulgada uma lei que possibilita a transformao do programa em um nanciamento convencio-
Diante do tipo de acesso moradia o arrendamento residencial ou leasing habitacional , o PAR consiste em uma diferente alternativa casa prpria: uma poltica da casa prpria, sem a casa ser prpria, pois a Caixa a proprietria duciria do imvel durante o perodo do arrendamento. Na verdade, esse programa foi uma forma de nanciamento encontrada pelo governo federal para tentar minimizar o problema da inadimplncia. Como o arrendatrio no o proprietrio da habitao, ca mais fcil para a Caixa reaver o imvel caso ele atrase duas parcelas de qualquer uma das taxas de sua responsabilidade (taxa de arrendamento ou taxa condominial), pois o atraso de 60 dias no pagamento fica definido como quebra contratual. Salienta-se que o prazo mximo de inadimplncia estipulado pelo programa vai de encontro prpria Lei do Inquilinato, que permite at 90 dias de atraso. Alm da particularidade de se tratar de um leasing, no conjunto de programas de
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nanciamento tradicionais da casa prpria, o PAR se diferencia dos demais programas de habitao por vrios motivos, sobretudo, pelos operacionais, mas tambm pela sua forma de produo no espao urbano, atuando em duas frentes de ao no combate ao problema habitacional no pas. Assim, como se observou na citao acima, o programa atua, por um lado, na construo de novas unidades unifamiliares ou multifamiliares, em condomnios fechados ou loteamentos; e, por outro lado, na recuperao ou na reforma de antigos edifcios, preferencialmente localizados nas reas centrais. Para ambas as modalidades existem recomendaes locacionais e tipolgicas, normatizando o programa de necessidades e a localizao dos conjuntos. Por exemplo: conforme o Normativo da Caixa-PAR (2006), o programa de necessidades bsico composto por dois quartos, banheiro, sala e cozinha em 37m, exceto nos projetos de reabilitao, em que as normas so mais exveis e especcas.7 O fato que, seguindo a tradio das polticas da casa prpria de produo de novas moradias, o PAR vem adotando mais a primeira vertente em detrimento da reabilitao de antigas estruturas. Assim, de modo geral, a produo atravs do PAR se caracteriza, sobremaneira, pela construo de novos conjuntos habitacionais semiverticalizados (at 4 ou 5 pavimentos, dependendo da regio em que est inserido) e de pequeno porte (aproximadamente 160 unidades, conforme recomendado pelo prprio programa). A princpio, seguindo as recomendaes do normativo do programa, esses conjuntos foram preferencialmente implantados em vazios urbanos localizados na malha da
cidade, em reas dotadas de infraestrutura e servios,8 com o objetivo de evitar a sua implantao em locais longnquos e sem infraestrutura, como normalmente ocorria com o modelo empreendido pela poltica do BNH. Todavia, muitas das caractersticas acima assinaladas vm se transformando, sobretudo desde 2003, quando tm sido produzidos conjuntos mais horizontalizados, organizados na forma de loteamentos (sem condomnios) e inseridos em reas mais perifricas das cidades, provocando, inclusive, a distoro da proposta inicial do programa de implantar na malha urbana.9 Em suma, a localizao dos conjuntos do PAR era, em essncia, um dos principais diferenciais do programa. A preocupao de se produzir habitaes no tecido urbano, em locais dotados de infraestrutura, favorece o objetivo de reabilitar as reas centrais, uma vez que so locais que apresentam tais caractersticas, alm de uma srie de outras qualidades como a concentrao de atividades comerciais, de servios, transportes pblicos, etc. Em relao a isso, Amorim e Dufaux (2005) armam que:
Em um momento de evidente reduo da renda familiar da classe mdia brasileira, a oferta de moradia econmica nas reas urbanas centrais pode atrair aquela camada da populao que deseja reduzir seus gastos mensais, seja pela diminuio do compromisso do oramento familiar com a moradia (reduo do preo de aluguel, taxa condominial e impostos municipais) e transporte, ou para aqueles que buscam outro estilo de vida, no qual a relao com o espao pblico seja mais presente e a
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proximidade com o centro de comrcio e de servios desejvel.
Outra caracterstica de fundamental importncia o valor pr-xado do valor mximo das unidades em geral inferior ao valor estabelecido no mercado imobilirio, pois basicamente o valor industrial da construo do imvel. Esse valor , ainda, varivel em funo do tipo de especicao dos materiais de construo especicao padro ou especicao mnima e da localizao no territrio brasileiro. Em suma, em 2007, os valores variavam entre R$30.000,00 e R$40.000,00; especicamente para requalificao de reas centrais ou recuperao de stios histricos, o valor pode chegar at R$40.000,00 para os estados de So Paulo e Rio de Janeiro, e R$38.000,00 para os demais estados (Portaria n 493/2007). Assim, buscou-se denir valores mximos para a aquisio dos imveis a m de atender a um pblico-alvo com menor capacidade de pagamento. De modo semelhante, a taxa de arrendamento tambm prxada e mais barata, podendo corresponder a 0,7% ou 0,5% do valor de aquisio do imvel (a depender do pblico-alvo, se PAR 1 o PAR 2, respectivamente),10 isento de valorizao imobiliria. O valor da taxa de arrendamento corrigido anualmente tendo-se por base apenas a correo anual da Taxa de Referncia (TR). Com esse ndice, o valor da taxa de arrendamento variava na faixa aproximada dos R$ 200,00, em 2008, o que , inclusive, muitas vezes, inferior a uma taxa de aluguel com as mesmas condies de habitabilidade e de localizao.
En m, essas condies especiais, sobretudo em relao operacionalizao do programa, como o fato de o imvel ser de propriedade duciria da Caixa, contribuem na requalificao de imveis degradados nos centros urbanos para fins habitacionais, uma vez que o ramo da construo civil continua privilegiando a construo de novas moradias populares em terras mais baratas, ou seja, mais perifricas. A relativa baixa taxa de arrendamento dos imveis tambm outro fator fundamental para estimular o uso residencial da populao de menores rendas no centro, j que aquelas faixas de maiores rendimentos no tm interesse nessas reas da cidade exceto em casos que passaram por um processo de gentricao social como ocorreu em Nova York, no Soho, por exemplo. Isso tudo signica que para requalicar o centro com moradia, importante a forte interveno e o subsdio do Estado, como o PAR vem promovendo. As caractersticas quantitativas e qualitativas dessa produo do PAR na reabilitao das reas centrais ser melhor desenvolvida a seguir. Os dados apresentados na prxima seo tiveram por base um levantamento realizado em sites da internet (preferencialmente os oficiais da Caixa e das prefeituras) e publicaes da Prefeitura de So Paulo. Tambm foram utilizados dados obtidos por meio de pesquisa de campo na Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (PMJP), na Prefeitura Municipal de Natal (PMN) e entrevista com Csar Ramos11 sobre o desenvolvimento do PAR no Brasil, destacando-se, em particular, a questo da reabilitao das reas centrais.
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O programa de arrendamento residencial a ao

Entre 1999 e meados de 2005, o programa financiou a construo de 177.150 novas moradias em 1.223 novos conjuntos habitacionais, sendo, nesse universo, uma pequena parcela relativa reabilitao de edifcios nas reas centrais. De acordo com dados fornecidos pela Caixa (Gerncia em Natal), em abril de 2008, complementados por Castro (2006), em relao reabilitao de reas centrais, foram nanciadas 1.425 unidades em 26 edifcios, localizados nas principais capitais brasileiras So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Porto Alegre, etc. e tambm em Pelotas, conforme identicado na Tabela 1. Alm dos empreendimentos discriminados, podem-se citar, ainda, aqueles que esto em processo de avaliao ou licitao como foi encontrado nas cidades de Joo Pessoa e Natal. Salienta-se que, em muitos casos, a reforma de edifcios pelo PAR est associada a uma poltica local, seja do gover-
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no estadual ou municipal, formando parcerias com o governo federal e visando uma reabilitao urbana nos stios histricos. A partir desta tabela, possvel perceber que os edifcios localizados em So Paulo e em Porto Alegre tm maiores propores, possibilitando a distribuio de um maior nmero de unidades habitacionais, ao passo que no Rio de Janeiro e em Salvador as edicaes tm menor porte, tendo uma mdia inferior de unidades por empreendimento. So Lus, Pelotas, Belm e Recife, por sua vez, possuem exemplos isolados na cidade. Todavia, a principal constatao apontada pelos dados quantitativos que a atua o do PAR na reabilitao de reas centrais vem se desenvolvendo ainda muito lentamente, contemplando poucas cidades, especialmente quando comparada com a produo global desse programa. Segundo Csar Ramos, alguns exemplos de reabilitao s foram possveis mediante a formao de parceiras, sobretudo com os governos municipais e, no caso de So Paulo, especicamente com os movimentos sociais. Essas parcerias foram importantes na medida em
Tabela 1 Financiamentos concedidos de reabilitao habitacional12 Cidade So Paulo Rio de Janeiro Salvador Porto Alegre So Lus Pelotas Belm Recife Total Operaes contratadas 7 6 5 4 1 1 1 1 26 N de unidades contratadas 709 70 41 309 16 140 66 56 1.425 Mdia de unidades por edifcio 101 11 8 77 16 140 66 56 54
Fonte: Levantamento realizado na Caixa (2008) e Castro (2006). Elaborao da autora.
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que o custo de reforma ainda muito alto ante o valor mximo estipulado para as unidades do PAR (at R$ 40.000,00). Em So Lus, por exemplo, foi necessria a parceria entre os recursos do FAR e da Lei Rouanet13 para viabilizar a reabilitao de um imvel que foi inaugurado em 2005, conforme informaes obtidas da Caixa (2008). 14 Esse imvel um casaro com trs pavimentos transformou-se em um residencial de pequeno porte, contendo 16 unidades habitacionais (uh) com um quarto apenas. De modo semelhante, na capital baiana, a atuao do PAR foi viabilizada com o auxlio da Lei Rouanet, por meio do programa estadual RemeMorar15 e parceira da ONG Moradia e Cidadania. Os cinco imveis reabilitados (e inaugurados em 2005) eram do tipo casares tombados pelo patrimnio histrico que apresentavam de um (trreo) a dois pavimentos, resultando em residenciais de pequeno porte, com unidades de aproximadamente 40m, como o imvel da rua Deraldo Dias (15 uh); trs imveis na rua Joaquim Tvora (com 4 uh ou 12 uh cada); e um na rua Ribeiro Santos, (6 uh)16 (Figuras 1, 2 e 3). Essa tipologia de reabilitar casares em residenciais de pequeno porte tambm comum no Rio de Janeiro, cujos edifcios reabilitados se caracterizam por poucos pavimentos. Segundo Castro (2006), os seis imveis reabilitados so: Residencial Joo Homem Ladeira (5 uh), na Sade; Residencial Laurinda (5 uh) e Residencial Andr Luiz (5 uh), ambos na Rua do Livramento (Gamboa), Residencial Joaquim Silva (26 uh); Residencial Joo Caetano (6 uh), na Rua do Teatro; e Residencial Senador Pompeo (23 uh), sendo os trs ltimos localizados no
Centro.17 Destes, destaca-se o ltimo, por se tratar de um antigo cortio, com cerca de 120 anos e atualmente tombado pelo Patrimnio Cultural do Municpio (Figuras 4 e 5). Alm disso, apresenta a particularidade de conjugar o uso residencial com duas lojas, caracterizando-se como de uso misto.18 Em Belm, o PAR Justo Chermont apresenta uma tipologia diferenciada daquela observada em So Lus, Salvador e Rio de Janeiro. Caracteriza-se por um edifcio de 11 pavimentos, totalizando 66 unidades habitacionais. Cada qual composta por quarto, banheiro, sala, cozinha e rea de servio, distribudos em 39m.19 Na capital gacha, a tipologia dos quatro edifcios reabilitados foi parecida com a da capital do Par. Os imveis so predominantemente verticais (acima de sete pavimentos), resultando em residenciais com maior nmero de unidades, como o Edifcio Sul Amrica (78 uh); o Residencial Umbu (123 uh); o Edifcio Bento Gonalves e Charrua (80 uh); e o Residencial Arach (28 uh). 20 Anteriormente, alguns desses edifcios foram residenciais, outros foram hotis. O Edifcio Sul Amrica, por exemplo, cuja construo foi concluda em 1938, antes de ser reabilitado pelo PAR, era um edifcio residencial com 26 apartamentos para famlias ricas da cidade. Com a reabilitao (2003) passou a comportar unidades habitacionais com um dormitrio e reas oscilando entre 22 e 37m.21 J o Edifcio Bento Gonalves e Charrua, cujas reabilitaes foram inauguradas em 2004, contm apartamentos com dois quartos e reas maiores, variando entre 42,62m e 55,91m. 22 De modo mais diversificado, o Residencial Umbu (2004), antigo hotel, apresenta tipos diferentes, variando entre
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Figura 1 Rua Deraldo Dias
Fonte: Castro, 2006
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Figura 2 Joaquim Tvora n 11 Figura 3 Ribeiro Santos n 56
Fonte: Castro, 2006.
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Figura 4 Senador Pompeo situao anterior
Figura 5 Senador Pompeo situao reabilitado
Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/habitat/novas_alt.htm. Acesso em 28/1/2009.
Figura 6 Residencual Umbu, na cidade de Porto AlegreRS
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Fonte: Castro, 2006.
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o kitchenette (32 unidades), um ou dois dormitrios (45 e 46 unidades, respectivamente). Como consequncia, a rea mdia das habitaes tambm varia de 34,56m a 54,06m23 (Figura 6). Foi na capital paulista, contudo, que os projetos de reabilitao das reas centrais por meio do PAR se desenvolveram mais enfaticamente (muitos em consonncia com o programa do governo municipal Morar no Centro). Para viabilizar a produo de moradias pelo programa no centro, fez-se necessrio o estabelecimento de algumas parceiras com a SEHAB, alm da colaborao dos movimentos sociais:
Para conseguir atender populao de mais baixa renda, a SEHAB negociou com o governo federal recursos especcos para subsdios ao PAR, alm de ter
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proposto diversos incentivos scais ao programa. Vale notar que, em alguns casos, a SEHAB subsidia parcial ou totalmente o custo de compra do imvel, para que o custo final da reabilitao seja mais acessvel populao de baixa renda. Alm disso, para adequar o PAR realidade especca da rea central de So Paulo, a SEHAB elaborou, em colaborao com os movimentos sociais do centro, um conjunto de propostas para melhorar seu desempenho quanto s exigncias de qualidade, de custos e de prazos. (Prefeitura de So Paulo, 2004a, p. 31)
Segundo Maleronka (2005), at 2003, foram reformadas pelo programa 464 unidades em cinco edifcios: Ferno Sales (54 uh), Olga Benrio Prestes (84 uh), Rizkallah Jorge (167 uh), Maria Paula (75 uh) e Edifcio Labor (84 uh). Alm destes, destacam-se
o antigo Hotel So Paulo (152 uh) e outro imvel com 93 uh (Joaquim Carlos), conforme listado por Castro (2006). O primeiro edifcio reabilitado na capital paulista e, inclusive, no pas foi o Ferno Sales (Maleronka, 2005). No entanto, segundo Maleronka (ibid., p. 77), merece especial ateno o edifcio Rizkallah Jorge, de 17 pavimentos, que propagandeado afora como o grande exemplo de PAR-Reforma bem-sucedido. Este edifcio foi construdo na dcada de 1940 e passou por usos diversos antes de ser recuperado pelo PAR. Com a recuperao, o edifcio passou a abrigar 167 novas unidades do tipo estdio, contendo sala/dormitrio, cozinha americana com rea de servio integrada e banheiro, distribudos em uma rea privativa mdia de 30m. Salienta-se, ainda, a recuperao da fachada, tombada pelo Patrimnio Histrico (Condephaat Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e Turstico), bem como o piso e as paredes em mrmore carrara do saguo, e os pisos de taco, os quais, em conjunto, conferiram uma aparncia de melhor padro construtivo, como pode ser observado nas Figuras 7 e 8. Por m, esse edifcio foi entregue em 2003 para famlias indicadas pelo Movimento para a Moradia no Centro (MMC).24 No final de 2006, foi entregue o antigo Hotel So Paulo, tambm construdo na dcada de 1940. Esse edifcio, que foi um hotel, passou a abrigar em seus 21 pavimentos, famlias ligadas ao Movimento do Frum dos Cortios (Moradia Popular no Lugar de Hotel) (Figura 9). As suas unidades habitacionais tambm apresentam tipos diferentes, 27 apartamentos do tipo kitchenette, 103 com um quarto e 22 com
Figura 7 - Fachada frontal do edifcio Rizkallah Jorge
Figura 8 Apartamento do tipo estdio do Rizkallah Jorge
Fonte: http://cury.net/par02.htm (acesso em: 11-4-2008).
Figura 9 Antigo Hotel So Paulo, na capital paulistana
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Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo (2004c)
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Figura 10 Conjunto de casas da Rua So Suassuna
Figura 11 Casaro 27 da Rua Joo Suassuna
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Fonte: Acervo da autora, 2006.
Figura 12 Planta baixa do 2 pavimento da proposta de reuso para o casaro 27
Fonte: Levantamento na PMJP, 2006.
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Figura 13 Residencial Tambi, em Joo Pessoa
Figura 14 Residencial Ribeira I, em Natal
dois quartos, com reas variando entre 25,70 e 49,81m.25 Por m, segundo Castro (2006), outras cidades vm sendo alvo de estudos de viabilidade para reabilitao de edifcios, destacando-se: Fortaleza, Natal, Joo Pessoa, Macei, Aracaju, Belo Horizonte, Vitria, Cuiab, Teresina e Olinda. Joo Pessoa, at junho de 2007, apresentava oito imveis em processo de licitao, embora a tentativa de reabilitar edifcios pelo PAR j vem sendo feita desde 2004 (Figuras 10 a 12). Segundo o secretrio de Habitao, Joo Azevedo, 26 o Ministrio Pblico promoveu uma ao contra os proprietrios dos casares para que estes recuperassem seus imveis que estavam abandonados e em estado avanado de degradao. Como os imveis eram detentores de elevados dbitos com a prefeitura referentes ao IPTU ou de outra natureza , os proprietrios negociaram a retirada das dvidas em troca da doao dos imveis ao governo municipal. Aps essa etapa, previu-se a reabilitao e a reutilizao das casas por meio dos recursos do FAR, para serem destina-
das preferencialmente ao uso habitacional dos funcionrios da prpria prefeitura.27 O projeto de reabilitao prev cinco unidades habitacionais em cada casaro (total de 80 uh), e estas so compostas por dois quatros em uma rea oscilando entre 40m e 60m, como pode ser visto na Figura 12. Importante mencionar que, em 2001, em consonncia com as caractersticas locacionais do programa, o PAR ocupou um vazio urbano prximo ao centro da cidade de Joo Pessoa, com a construo do Residencial Tambi. De modo semelhante, seguindo os parmetros do programa de implantar nos vazios urbanos, inseridos na malha urbana dotada de infraestrutura, na capital do Rio Grande do Norte, em 2001, o PAR implantou no bairro contguo ao seu centro histrico, Rocas, o Residencial Ribeira I e o Residencial Ribeira II (Figuras 13 e 14). Todavia, a tentativa de reutilizao de antigos edifcios no centro da capital potiguar vem encontrando srias dificuldades que impedem a concretizao do nanciamento. As principais diculdades so: 1) falta de imveis adequados ao uso habitacional e, ao mesmo tempo, disponveis para venda
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Figura 15 Antigo Hotel Central e possvel edifcio a ser nanciado pelo PAR, na cidade do Natal-RN
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Fonte: Prefeitura Municipal do Natal, 2007.
ou para doao; 2) a compatibilizao entre o custo mximo preestabelecido para a reabilitao e a quantidade de unidades habitacionais em cada empreendimento; e 3) empresas construtoras interessadas em participar do processo. Estas no demonstram qualquer interesse nesse tipo de projeto, por se tratar de uma reforma com poucas unidades e que demandaria um investimento de maior risco, uma vez que o valor de avaliao da Caixa baixo (pois valor de mercado e, geralmente, esses centros encontram-se degradados), e o PAR no permite suplementao de recursos, caso o oramento previsto inicialmente no corresponda realidade da obra executada.28
Apesar disso, a Prefeitura Municipal do Natal instituiu em 2004 uma lei criando o programa ReHabitar (Lei n 5567, de 2 de julho de 2004), como forma de estimular preponderantemente a produo de moradias para a populao de baixa renda nos bairros histricos da Ribeira e da Cidade Alta. Em consonncia com essa poltica municipal, a prefeitura comprou e desapropriou, em 2005, um edifcio na Ribeira, o antigo Hotel Central , desenvolvendo, em seguida, um projeto com 8 apartamentos (alguns com um quarto, outros com dois) para serem financiados pelo PAR (Figura 15). 29 Com essa mesma finalidade, tambm desenvolveu um projeto de reuso
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habitacional para uma outra edicao que foi doada pela GRPU30 e localizada no mesmo bairro o edifcio Valparaso prevendo seis unidades habitacionais, com um (2 uh) ou dois quartos (4 uh). Enm, depois de um perodo de aproximadamente dois anos, muitos projetos de reforma elaborados e revisados, e muita negociao com construtoras e a agncia financeira, em junho de 2007, ambas as propostas de reuso estavam em fase de avaliao na Caixa. Porm, no nal daquele ano, as duas construtoras haviam desistido e iniciou-se, novamente, a busca por novos interessados. Esses dois ltimos casos Joo Pessoa e Natal exemplicam algumas diculdades enfrentadas pelas cidades brasileiras para a reabilitao de suas estruturas nas reas centrais, motivo pelo qual ainda so poucas as intervenes do PAR no cenrio nacional.
Concluso
Em particular para cidades de mdio e grande porte, a reabilitao das reas centrais hoje um item de destaque nas agendas do poder pblico, inuenciadas por uma losoa tpica do planejamento estratgico. A partir da dcada de 1990, a esfera municipal, com a especial ajuda do governo federal, vem ampliando a sua atuao atravs da elaborao de planos de reabilitao, permetros de reabilitao integrada (PRI), projetos urbanos predominantemente para espaos pblicos e reuso de antigas edicaes. No entanto, o que se verifica que a reabilitao de antigas estruturas tratada apenas como obras complementares,
integrantes de um Grande Projeto de Desenvolvimento Urbano (GPDU),31 que causa impacto na rea central. A reforma da Estao da Luz e seu entorno um dos mais signicativos exemplos encontrados em So Paulo; a obra do Largo do Teatro na capital potiguar e outras aes mostram que os projetos urbanos vm sendo executados. Por outro lado, a reabilitao de edifcios para uso residencial encontra diculdades para se viabilizar. Alguns exemplos citados ao longo deste trabalho at o nal de 2008 no haviam sido concretizados ainda. Primeiro: as aes do PAR voltadas para habitao nas reas centrais so poucas. No entanto, pode-se dizer que se trata de uma ao inovadora, uma vez que procura atender concomitantemente ao problema do dcit habitacional em contraposio aos domiclios desocupados, alm de se preocupar com a reabilitao das reas centrais, que so particularmente caracterizadas como ambientes degradados e abandonados, apesar dos inegveis valores culturais que oferecem para a cidade. Ademais, o PAR apresenta uma formatao que facilita o acesso moradia da populao de menores rendas a um menor custo. Talvez seja pelo prprio modelo operacional diferenciado o arrendamento residencial , que possibilita ao PAR mais facilidade para atuar em relao aos demais programas habitacionais do governo federal nas reas centrais, todos, porventura, seguindo o modelo tradicional da poltica da casa prpria. Sendo assim, a medida de transformao do arrendamento em nanciamento (Lei n 11.474, de 15 de maio de 2007) pode ser considerada um problema futuro para esse tipo de interveno, uma vez que fatalmente surgir uma srie de diculdades
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de ordem administrativa (gesto) e condominial do imvel. Amorim e Dufaux (2007, p. 14) citam, ainda, como problemas para a atuao do PAR nas reas centrais a liberao de recursos para edificaes de uso misto, j que o programa se destina ao uso estritamente residencial apesar disso, o Residencial Senador Pompeo, no Rio de Janeiro foi excepcionalmente nanciado mesmo tendo o uso misto. Tambm se pode dizer que necessrio haver uma maior promoo do programa no sentido de viabilizar a reforma das unidades, incluindo a criao de novas parcerias com governos ou outras instituies interessadas em incentivar o desenvolvimento do PAR, bem como mais subsdios. Outras dificuldades enfrentadas na reabilitao de antigas estruturas nas reas centrais passam, em especial, pela questo fundiria, uma vez que a maioria dos imveis de propriedade privada, outros so objetos de esplio, etc. H tambm a indisponibilidade de edicaes adequadas para se transformar em uso habitacional multifamiliar e o desinteresse dos empresrios do ramo da construo civil, devido ao alto custo de se reformar antigas estruturas, ante a capacidade de pagamento da populao de mais baixa renda e do valor preestabelecido pelo PAR (at R$40.000,00, em 2007). Maleronka (2005, p. 69) indica, ainda, a dificuldade do tempo de viabilizao das obras e de que so comuns os casos de terrenos apresentados CEF cuja escritura no confere com o real ou de proprietrios que desistem do negcio no decorrer do processo por julgar que o valor avaliado de seu imvel no justo. Porm, possivelmente, a questo mais importante talvez seja a falta de uma poltica e
recursos especcos para a reabilitao das reas centrais no rol das polticas urbanas do pas. O que se verica a alocao de esforos, recursos e de programas de outras polticas para a reabilitao. Apesar desses entraves, os poucos imveis reabilitados no Brasil servem como exemplo do que se deve vislumbrar como poltica pblica urbana. Muitos foram os ganhos com cada reabilitao, dos quais se podem citar: 1) a restaurao de imveis tombados pelo patrimnio histrico, 2) a ocupao de estruturas abandonas, garantindo sua funo social; 3) enfrentamento do dficit habitacional; 4) diversidade de solues arquitetnicas, 5) requali cao de zonas degradadas, em oposio disperso centrfuga pela expanso das fronteiras urbanas, etc. Quanto tipologia reabilitada, percebeu-se uma variedade de tipos edicados, desde sobrados, casares, at edifcios de vrios pavimentos. A variedade tambm est presente na organizao espacial das novas moradias do tipo kitchenette , com um ou dois dormitrios, alm de variadas reas privativas, embora tenham predominado as unidades de menores dimenses, em funo de necessidade de comportarem o nmero mximo possvel de unidades habitacionais ao invs do nmero ideal (Maleronka, 2005, p. 72), chegando, inclusive a produzir solues projetos inadequados. Vericam-se, assim, aspectos positivos com a reabilitao dos edifcios nos centros das cidades para uso residencial, a despeito das diculdades mencionadas e da pequena representatividade numrica das aes. Sendo assim, a reabilitao uma forma de interveno que pode vir a crescer e trazer benefcios para a dinmica das reas
centrais e a preservao do stio histrico, atravs da proviso de habitao, unindo os objetivos econmicos do planejamento estratgico com os sociais. No entanto, para que isso acontea preciso rever alguns aspectos caractersticos do PAR, como j mencionado, para que ele continue atuando nessa frente de ao. Mais do que ilustrar casos do PAR, em especial, este artigo conclui com uma reexo direcionada para a poltica habitacional brasileira. Alm de programas habitacionais e recursos, no caso da reabilitao das reas centrais, necessrio pensar em uma poltica de locao social (como o programa municipal de Locao Social de So Paulo, mas que no logrou o sucesso esperado), uma vez que a predominncia das aes estatais sempre esteve voltada para a casa prpria,
at mesmo o PAR. Reabilitar o centro e enfrentar o problema habitacional so tarefas muito rduas, em que so necessrias somas vultosas de capital em grandes intervenes governamentais para a aquisio dos imveis, a reforma e a construo das unidades habitacionais at a posterior manuteno e conservao dos imveis. o caso das vilas militares, que so ecientemente produzidas e geridas pelo poder pblico, por meio de uma poltica de locao (moradias funcionais), motivo pelo qual so bem preservadas e conservadas no contexto atual das cidades, destacando-se como pontos de cristalizao no cenrio urbano. Outros exemplos de poltica de locao social bem-sucedidos so tambm encontrados em pases europeus, como Inglaterra, Frana, Sucia, entre outros.
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Mariana Fialho Bonates Arquiteta e urbanista pela Universidade Federal da Paraba. Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Foi chefe do Setor de Patrimnio Histrico, Arquitetnico e Arqueolgico da Prefeitura Municipal do Natal entre 2007 e 2008. Professora do Departamento de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (Rio Grande do Norte, Brasil). marianabonates@hotmail.com
Notas
(*) Trabalho previamente apresentado no Arquimemria 3, em Salvador-BA, no dia 9 de junho de 2008. Agradecimento ao Prof. Dr. Mrcio Moraes Valena pela leitura inicial e pertinentes comentrios. (1) Sobre planejamento estratgico, ver Vainer (2000).
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(2) Quanto reabilitao de edifcios, ela pode ser entendida como toda a srie de aes empreendidas com vista recuperao, beneciao de um edifcio tornando-o apto para o seu uso atual. Seu objetivo consiste em resolver as decincias fsicas e as anomalias construtivas, ambientais e funcionais acumuladas ao longo dos anos, procurando ao mesmo tempo uma modernizao e uma beneciao geral do imvel sobre o qual incide atualizando as suas instalaes, equipamentos e a organizao dos espaos existentes, melhorando o seu desempenho funcional e tornando esses edifcios aptos para a sua mais completa e atualizada reutilizao (Cabrita, et al. apud Moreira, 2008). (3) Fundo que alimenta o programa, composto com recursos onerosos (como o FGTS) e no-onerosos. (4) Para maiores detalhes a respeito das caractersticas do PAR, ver Bonates (2007). (5) A Lei n 11.474, de 15 de maio de 2007, possibilita a desimobilizao das unidades da Caixa em favor da opo dos arrendatrios, antes do m do contrato. (6) Embora o objetivo classique o pblico-alvo como baixa renda, o programa atende, na verdade, aquele segmento da sociedade mais conhecido como de renda mdia baixa. (7) De acordo com o manual de especicaes tcnicas mnimas, uma proposta de regionalizao elaborada para manter um mnimo de qualidade quanto construo dos conjuntos, a rea mnima pode ser at 33m para as unidades construdas na regio Sul do pas. (8) Para maiores detalhes a respeito das caractersticas arquitetnicas e urbansticas da produo do PAR, ver Bonates (2007). (9) Ver Bonates (2008).
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(10) Inicialmente, o programa foi destinado a atender a populao com renda variando entre 3 e 6 salrios mnimos, podendo chegar at 8. Em 2007, a faixa de renda atendida passou a ser, em geral, at R$1.800,00 (aproximadamente 4,7 s.m., considerando-se o salrio mnimo da poca R$380,00); at R$2.100,00 (5,52 s.m.) nos casos de reforma de edifcios em centros histricos; e, at R$2.800,00 (7,36 s.m.) nos casos de prossionais da segurana pblica (Portaria n 493, 2007). O PAR 1 atende a uma populao com faixa de renda variando entre 3 e 8 salrios mnimos, enquanto o PAR 2 atende a uma populao com rendimentos de at 4 salrios mnimos, aproximadamente. (11) Entrevista semiestruturada realizada com Csar Ramos, gerente de Projetos do Ministrio das Cidades, no I Seminrio Internacional das Cooperativas Habitacionais, realizado no Hotel Blue Tree Park, em Natal-RN, entre os dias 28-2-2007 e 1-3-2007. A entrevista ocorreu no segundo dia do evento. (12) De acordo com Castro (2006), h um imvel em Recife, porm no foi identicado na Caixa a sua forma de nanciamento. (13) Lei federal de incentivo cultura. (14) Informaes obtidas de Elisabeth Silva, arquiteta da GIDUR-RN, no dia 9-4-2008. (15) O Programa RemeMorar executado pelo governo do Estado da Bahia atravs da Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia, Conder/Sedur. (16) Mais informaes disponvel em:<http://www.projetorememorar.com.br/index.html> e <http:// www.conder.ba.gov.br/webnews/news/noticia.asp?NewsID=705>. Acesso em: 30-1-2009. Castro (2006) tambm foi uma fonte utilizada.
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(17) Esses dados foram tambm confrontando com os dados quantitativos fornecidos pela Caixa em 2005 (GIDUR-PB). (18) Disponvel em: <http://www.rio.rj.gov.br/habitat/novas_alt.htm> e <http://www.rio.rj.gov.br/ habitat/morcentro.htm>. Acesso em: 11-4-08. (19) Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release. asp?codigo=6304253&tipo_noticia=13>. Acesso em: 11-4-08. (20) Disponvel em: <http://www2.portoalegre.rs.gov.br/demhab/default.php?reg=2&p_secao=80>. Acesso em: 11-04-08. (21) Disponvel em: <https://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release. asp?codigo=2401272&tipo_noticia=0>. Acesso em: 11-04-08. (22) Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release. asp?codigo=4802021&tipo_noticia=0>. Acesso em:11-04-08. (23) Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release. asp?codigo=4901935&tipo_noticia=0>. Acesso em: 11-06-2007. (24) Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release. asp?codigo=1701102&tipo_noticia=0> e <http://cury.net/par02.htm> Acesso em: 11-04-08. (25) Disponvel em: < https://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release. asp?codigo=6405349&tipo_noticia=>. Acesso em: 11-04-08. (26) Entrevista realizada no dia 24 de abril de 2006. (27) Durante a realizao da entrevista com o secretrio de Habitao, Joo Azevedo, no dia 24 de abril de 2006, o prefeito Ricardo Coutinho entrou na sala em que ocorria a entrevista e expressou tal vontade. (28) No Recife, tambm foi constatado tal desinteresse, segundo Amorim e Dufaux (2005). (29) Podemos citar, ainda, outras aes da prefeitura em consonncia com a reabilitao das reas centrais, como a Lei de Operao Urbana de 1997, revalidada em 2007 por mais seis anos. (30) Gerncia Regional do Patrimnio da Unio. (31) Em relao a esse tema, ver Sanchez, et al. (2004).
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Referncias
AMORIM, L. e DUFAUX, F. (2005). Lies das margens do Rio So Loureno: aprendendo com a experincia de requalicao urbana de Montreal, Canad. Arquitextos, texto 067, dez., 2005. Disponvel em: <http://www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq067/arq067_03.asp>. Acesso em: 5/9/2007. BONATES, M. F. (2007). Ideologia da casa prpria... sem casa prpria. O Programa de Arrendamento Residencial na cidade de Joo Pessoa-PB. Natal-RN: UFRN. Dissertao. Centro de Tecnologia, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura. Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
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Espaos pblicos: novas sociabilidades, novos controles*

Luciana Teixeira de Andrade Juliana Gonzaga Jayme Rachel de Castro Almeida
Resumo A bibliograa que trata das mudanas nos espaos pblicos das grandes cidades aponta para o seu declnio e para a caracterizao da contemporaneidade como dominada por um individualismo exacerbado que prioriza a vida entre iguais em espaos vigiados e privatizados ou nos chamados espaos semipblicos, como os shopping centers. No entanto, um olhar mais atento sobre a cidade pode contrariar essas teorias. Este artigo reete sobre essa discusso a partir de uma pesquisa que abordou as formas de sociabilidade em algumas praas de Belo Horizonte, constatando que h transformaes signicativas na forma de interagir nos espaos pblicos das cidades, por exemplo, uma busca cada vez maior pela convivncia entre iguais o que revela que a segregao socioespacial que se observa na cidade reproduzida nos seus espaos pblicos. Apesar dessas mudanas, porm, percebeu-se que esses espaos ainda possuem grande vitalidade. Palavras-chave: espaos pblicos; cidades; praas; sociabilidade; segregao socioespacial.
Abstract The bibliography that deals with changes in the public spaces of great cities points to their decline and to the characterization of contemporaneity as dominated by a great individualism that prioritizes life among equals in watched and privatized spaces or in spaces known as semi-public, such as shopping malls. However, a closer look at the city might contradict these theories. This article reects on this discussion, starting from a survey that approached the sociability forms in some squares in the city of Belo Horizonte, showing that there are signicant transformations of the way of interacting in the public spaces of cities; for instance, an increasing search for conviviality among equals which reveals that the social-spatial segregation that is observed in the city is reproduced in its public spaces. Despite these changes, however, it was observed that these spaces still have great vitality. Keywords: public spaces; cities; squares; sociability; social-spatial segregation.
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A literatura que trata das recentes mudanas nos espaos pblicos das grandes cidades aponta para vrias transformaes, que incluem desde os casos extremos de privatizao de ruas e praas, como ocorre nos condomnios fechados (Caldeira, 2000; Andrade, 2003) e nas favelas e bairros dominados pelo trco de drogas (Souza, 2000), bem como o uso de gradis no permetro de praa como estratgia para a vedao e possibilidade de cerceamento desses espaos (Serpa, 2003) at uma retrao do convvio nos principais espaos pblicos da cidade em troca da convivncia em espaos semipblicos, como os shopping centers. Essas mudanas tm gerado diversas interpretaes. Uma delas, talvez a mais difundida, detecta o declnio dos espaos pblicos e o domnio do tempo presente por um individualismo exacerbado que prioriza a vida entre iguais em espaos vigiados e privatizados (Sennett, 1988; Davis, 1993; Aug, 1994; Serpa, 2003 e 2007). Algumas pesquisas empricas sobre a convivncia nos espaos pblicos das grandes cidades, porm, revelam realidades mais complexas.1 E, ainda que as formas de usufruir e interagir nos espaos pblicos tenham sofrido signicativas alteraes em grande parte decorrentes de um generalizado sentimento de insegurana , possvel armar que alguns espaos pblicos mantm grande vitalidade. A partir de uma pesquisa em praas de Belo Horizonte, percebeu-se uma mudana nas formas de sociabilidade nos espaos pblicos, motivada principalmente por um forte sentimento de insegurana e uma alterao na sociabilidade cotidiana decorrente dos modos de vida urbana contemporneos.
Alm disso, a apropriao desses espaos difere conforme os grupos sociais. Os estratos mais altos optaram pela vigilncia constante dos espaos pblicos prximos s suas residncias, por meio da contratao de segurana privada e de presso sobre o executivo municipal para a tomada de medidas destinadas a dicultar a presena dos mais pobres e a desvalorizao imobiliria do local. Tambm adotaram comportamentos mais vigilantes nos espaos pblicos e privilegiaram os semipblicos. Os grupos de menor poder aquisitivo continuam frequentando os espaos pblicos tradicionais, como os do centro da cidade, e os espaos prximos s suas residncias, em geral mal cuidados pelo poder pblico e abandonados at mesmo pela polcia, fato que muitas vezes os transforma em ponto de consumo e trco de drogas, especialmente noite. Durante o dia, continuam a abrigar uma sociabilidade tpica dos bairros populares, como o encontro entre vizinhos, sejam jovens, crianas ou adultos. Este artigo focaliza os espaos pblicos, mais do que a esfera pblica, entendida como espao de representao. comum que esses termos apaream como intercambiveis, mas a distino necessria para os objetivos deste trabalho. Interessa aqui o espao pblico como espao fsico da cidade (e estamos tratando aqui especicamente de praas) em que ocorrem interaes de um determinado tipo, diferente das interaes que tm lugar nos espaos privados. Rogrio Proena Leite, por exemplo, diferencia espao urbano de espao pblico, armando, com Habermas e Arendt, que o espao urbano s se torna pblico quando investido de signicao.
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Quando as aes atribuem sentidos de lugar e pertencimento a certos espaos urbanos, e, de outro modo, essas espacialidades incidem igualmente na construo de sentidos para as aes, os espaos urbanos podem se constituir como espaos pblicos: locais onde as diferenas se publicizam e se confrontam politicamente (Leite, 2002, p. 116).
absoluta, especialmente no Brasil, antes, deveria ser pensada dinmica e relativamente. Em suas palavras:
[...] na gramaticidade dos espaos brasileiros, rua e casa se reproduzem mutuamente, posto que h espaos na rua que podem ser fechados ou apropriados por um grupo, categoria social ou pessoas, tornando-se sua casa ou seu ponto. (Ibid.)
Assim, o espao pblico vai alm da rua, porque s se torna pblico a partir das aes que do sentido a determinados espaos e tambm so inuenciadas por eles. A reflexo feita aqui, ento, no se volta para a dimenso da esfera pblica como espao no necessariamente fsico de expresso da vida pblica, prprio de uma sociedade democrtica, como as cmaras e assemblias, os conselhos, as associaes e os movimentos populares. Embora essa distino preliminar seja importante, cabe registrar que tais dimenses no so excludentes, at porque o espao pblico mantm suas qualidades de esfera pblica. Mas trata-se aqui de priorizar a investigao dos tipos de sociabilidade e de controle existentes nos espaos pblicos da cidade, onde se desenrola a vida cotidiana de seus cidados. A vida pblica e a intimidade no podem ser pensadas de forma esttica, j que mudam consoante o contexto. De acordo com Sennett (1998), os domnios pblico e privado devem ser vistos como fenmenos evolutivos, na medida em que modificam com o tempo. Assim, vida pblica e intimidade no devem ser vistas necessariamente como contraditrias, mas como complementares e, alm disso, como aponta Matta (1997, p. 55), tal oposio tambm no
Para as Cincias Sociais, os espaos pblicos interessam como lugares que propiciam certo tipo de interao em princpio diferente das interaes observadas nos espaos privados.2 Neles se espera um tipo especco de interao e uma disposio a se submeter a determinadas situaes sociais, como expor-se a diferentes pessoas (uma vez que se trata de um espao aberto a todos) e a certas convenes, como respeitar o direito do outro ao uso desse mesmo espao. Nos espaos pblicos, as diferenas sociais e as hierarquias so temporrias e relativamente suspensas, porque ali todos tm direitos iguais no que se refere ao uso e apropriao do espao. Enm, os espaos pblicos, como compreendidos pelos cientistas sociais, so lugares de convivncia que expressam estilos de vida (Giddens, 1997), relaes de poder (Lofland, 1985, Hansen, 2002) e formas de apropriao por distintos grupos sociais, sendo, portanto, lugares segmentados e identitrios. So ainda lugares representativos da vida e da histria das cidades, lugares simblicos, caracterstica essa mais explcita nos espaos das reas centrais. O que melhor dene esses espaos a sua natureza de abertos a todos. Denio
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tpico-ideal no sentido weberiano, uma vez que os espaos das cidades contemporneas possibilitam vrias situaes intermedirias, como os shopping centers, as ruas controladas por segurana privada, os parques pblicos que cobram a entrada, entre outras. Alm disso, por meio de pesquisas empricas possvel notar as restries sociais a essa dimenso tpico-ideal, na medida em que elas revelam como os encontros nos espaos pblicos so mediados por relaes de poder, estilos de vida, segmentaes e, em muitos casos, segregaes (Kaztman, 2001) e que o encontro entre estranhos nem sempre desejado (Loand, 1985). A questo mais relevante, porm, que todo espao pblico construdo socialmente. Essa dimenso j fora destacada por Simmel (1939) em sua sociologia do espao, pois as formas de sociabilidade e de apropriao dos espaos pblicos, alm de se transformarem constantemente, expressam processos sociais mais gerais de uma sociedade em um determinado tempo e lugar. Como espao construdo socialmente, tambm lugar de conitos entre os diferentes grupos sociais, alm de espao de poder, de armao de um grupo sobre outro (Hansen, 2002). Suas formas de apropriao evidenciam restries que, apesar de no formais, so to ou mais ecazes. Um espao ocupado preferencialmente por um grupo de alto poder econmico e simblico, por exemplo, constrange a permanncia de pessoas de baixa renda. Espaos ocupados preferencialmente por jovens no so muito convidativos aos idosos e vice-versa. Esses exemplos demonstram que a abordagem dos espaos pblicos pelo foco das interaes e apropriaes pelos diferentes grupos revela tenses e conitos que no
se restringem simples separao entre o pblico e o privado. A abordagem do conflito e do poder inerentes s apropriaes sociais dos espaos pblicos remete a outra questo relevante no estudo das praas: at que ponto a segregao residencial existente na cidade se repete nos espaos pblicos? E, ainda, segue uma mesma lgica ou aponta para conitos de outra natureza? As praas so os espaos pblicos escolhidos para essa abordagem uma vez que esto mais intimamente ligadas vida cotidiana, o que permite apreender a diversidade social caracterstica das grandes cidades. Os encontros nas praas e a sua intensidade no se do por acaso. O planejamento desses espaos, seus equipamentos e sua manuteno pelo poder pblico ou pelos moradores so elementos que precisam ser considerados, assim como a natureza da praa, se lugar histrico e simblico da cidade, se praa de bairro ou mesmo simples rotatria para carros. Este texto tem como objetivo discutir as formas de sociabilidade nos espaos pblicos, a partir de uma pesquisa realizada na cidade de Belo Horizonte durante os anos de 2004 e 2005 sobre as sociabilidades, os conitos e as formas de apropriao das praas. No se trata de um conjunto homogneo de lugares e sociabilidades. H as praas de bairros, com uma sociabilidade bastante local. H as dos espaos centrais, lugares de passagem para um grande nmero de pessoas, mas tambm de sobrevivncia para outros. Suas rotinas alteram-se segundo as horas do dia e os dias da semana. Os usos nos ns de semana so, na maioria delas, bastante distintos dos usos nos dias de semana, assim como o pblico. A interveno
do poder pblico e das associaes de moradores so tambm fatores que inuenciam os seus usos e apropriaes.
Praas de Belo Horizonte

Belo Horizonte uma cidade planejada, cujo projeto foi elaborado por uma equipe, coordenada pelo engenheiro Aaro Reis. Seguindo uma concepo higienista, o projeto adota um modelo de cidade fechada, denida pelo desenho e com extrema importncia dada circulao, especialmente de veculos (Guimares, 1991). As praas tiveram um papel importante no planejamento de Belo Horizonte. Marcam os cruzamentos das principais avenidas e ruas, assim como suas extremidades. Algumas, como a Praa da Liberdade, tiveram seu lugar cuidadosamente escolhido. Essa praa, construda a partir de elaborado projeto urbanstico e paisagstico, situa-se no ponto mais alto da cidade planejada e cercada pelo palcio do governo e suas secretarias. Fora da rea planejada e em bairros mais tradicionais, as praas continuaram a ocupar um lugar central, muitas vezes na frente de uma igreja. Mas, na maioria dos bairros, principalmente nos mais novos, elas deixaram de ocupar os espaos nobres e centrais. Nesses bairros, comum encontrar praas que so simples rotatrias ou se situam em partes ngremes e de difcil aproveitamento. A regional Centro Sul que compreende a rea planejada da cidade mais os bairros do seu entorno a mais nobre e concentra o maior nmero de praas. Em Belo Horizonte, aps a descentralizao da administrao municipal, as praas passaram
a ser administradas pelas regionais, que se dividem em nove. Alm da maior concentrao de praas na regional Centro Sul, as diferenas entre reas centrais e perifricas tambm aparecem quando se comparam os equipamentos e a manuteno. As praas da regional Centro Sul so as mais bem cuidadas e tambm as que mais contam com adoo por empresas,3 o que contribui para seu melhor estado de conservao. Segundo dados de maro de 2002, 321 praas eram adotadas. Entre essas, 128 (40%) se localizavam na regional Centro Sul. Na dcada de 1990, foram projetadas e construdas em Belo Horizonte duas grandes praas Praa JK e Praa da Barragem Santa Lcia em lugares bastante significativos socialmente, pois fronteiras entre bairros de classe mdia alta e favelas. Considerando os seus projetos, ambas recuperam a tradio, ainda que modicada, das primeiras praas da cidade: so lugares amplos, com projetos bem elaborados e que contemplam diversos usos. Diferem das praas originais principalmente por seus usos atuais. Se antes as praas eram lugares de contemplao, de footing e de encontros, hoje, as mais frequentadas, como no caso dessas duas praas, so as que possuem pistas para caminhadas e/ou equipamentos para exerccios fsicos. Outra peculiaridade dessas duas praas que, situadas em reas de transio entre a populao de alta renda e a residente em favelas, seus projetos previram atividades que atendem s demandas socioculturais desses dois grupos. Quatro praas foram escolhidas para anlise neste artigo: a Praa JK, situada no bairro Sion e a Praa Lagoa Seca, localizada no bairro Belvedere, ambas na regional
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Centro Sul, uma terceira situada em um bairro de classe mdia baixa na regional Norte, aqui denominada Praa X4 e a mais recente de todas, denominada ocialmente rea de Esporte e Lazer da Via Expressa, que se localiza no bairro Corao Eucarstico, na regional Noroeste. Todas essas quatro praas so bem posteriores origem da cidade, e se localizam no anel externo rea planejada, no interior da Avenida do Contorno. No so, portanto, praas centrais, mas todas so muito utilizadas pelos moradores. As duas primeiras com capacidade de atrair no apenas os moradores da sua proximidade, mas tambm dos bairros vizinhos, j as outras duas tm como pblico os moradores do seu entorno.5 A Tabela 1 apresenta uma classicao mais precisa da condio socioeconmica dos moradores dos bairros no entorno das praas pela unidade do IBGE denominada rea de Ponderao ou AED (rea de Expanso
Demogrca),6 que rene um conjunto contguo de bairros. A Praa JK situa-se na AED Cruzeiro/ Anchieta e Sion, onde tambm se localiza a Vila Acaba Mundo, com 1.295 habitantes ou 3% da populao total da AED. J a Praa da Lagoa Seca est localizada na AED Mangabeiras/So Bento/Papagaio, em que a populao do Aglomerado do Morro do Papagaio (um conjunto de favelas) representa 43,45% dos domiclios dessa AED. Essa informao importante para a interpretao dos dados, pois, enquanto na AED da Praa JK mais de 70% das famlias tm rendimento mdio superior a dez salrios mnimos, na AED Belvedere h uma concentrao nos extremos, ou seja, uma maior desigualdade, pois 36,58% das famlias recebem menos de dois salrios mnimos mensais, enquanto 41,47% tm rendimento mdio mensal superior a dez salrios mnimos. Na AED correspondente ao bairro onde se situa a Praa X, 76,57% das famlias
Tabela 1 Percentual de famlias por classe de renda mensal do responsvel em salrios mnimos
AED/Bairros7 Cruzeiro/Anchieta/Sion (Acaba Mundo) Mangabeiras/So Bento/Papagaio (Belvedere) Joo Pinheiro Dom Cabral Corao Eucarstico Bairros no identicados Regional/Praa Centro Sul (Praa JK) Centro Sul (Praa Lagoa Seca) Noroeste (rea de Esporte e Lazer da Via Expressa) Norte (Praa no identicada) At 2 SM 4,54 Entre 2 e 5 SM 7,11 Entre 5 e 10 SM 16,40 Acima de 10 SM 71,95 Total 100
36,58
15,49
6,45
41,47
100
26,11
22,87
23,72
27,30
100
41,77
34,80
16,65
6,79
100
Fonte: IBGE, Censo de 2000, dados trabalhados pelo Observatrio das Metrpoles, Metrodata, http://web. observatoriodasmetropoles.net/
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tm rendimento mensal menor do que cinco salrios mnimos. Nesse sentido, enquanto para a Praa JK 70% dos responsveis tm rendimento mdio mensal acima de dez salrios mnimos, na Praa X menos de 7% dos responsveis atingem esse patamar de rendimento. Na AED Joo Pinheiro-Dom Cabral, onde se localiza a rea de Esporte e Lazer Via Expressa, h uma distribuio mais uniforme entre os rendimentos mdios mensais. Para chegar a essas quatro praas foi realizada uma pesquisa emprica em uma amostra das praas de Belo Horizonte em trs regionais, selecionadas a partir da anlise do ndice de Vulnerabilidade Social/IVS.8 A escolha dessas trs regionais se deu pela constatao de que a partir delas possvel se obter uma boa amostra da situao do municpio. A Regional Centro-Sul possui UPs com o menor ndice de vulnerabilidade social, mas tambm apresenta grande desigualdade. A Regional Norte revela-se, em geral, como uma rea de alto ndice de vulnerabilidade social e a Regional Noroeste apresentaria a maior heterogeneidade, j que h quase todas as faixas do IVS com exceo da menor, abundante na CentroSul em suas Unidades de Planejamento. O primeiro passo da pesquisa consistiu em um mapeamento, por meio de um trabalho de campo, em todas as praas dessas trs regionais. O objetivo desse mapeamento foi conhecer as condies fsicas da praa, seus usurios, assim como os seus usos mais freqentes. J os estudos de caso consistiram em observaes e entrevistas com seus usurios, buscando conhecer os usos e apropriaes desses espaos, assim como os conitos e as possibilidades de interao entre os conhecidos e estranhos.
A Praa JK
A Praa JK, ocialmente denominada Parque JK,9 situa-se entre os bairros Sion e a Vila Acaba Mundo.10 Ali era um crrego que foi aterrado no nal da dcada de 1980. No incio da dcada de 1990, foi elaborado um projeto para a construo de uma praa no local, mas sua execuo iniciou-se apenas na segunda metade dessa dcada. Nesse intervalo, o espao foi apropriado e cuidado pelos moradores da Vila Acaba Mundo em associao com uma moradora do Sion. No nal da dcada de 1990, o projeto da praa, depois de apresentado s comunidades de moradores do bairro Sion e da Vila Acaba Mundo, foi executado. A praa conta com equipamentos de ginstica, amplos espaos para lazer e duas pistas para caminhada. Seus jardins esto constantemente floridos e so cuidados por uma empresa privada que participa do programa Adote o Verde da Prefeitura Municipal e, em troca, faz sua propaganda no local. Seus frequentadores so os moradores do Sion e da Favela Acaba Mundo e moradores de outros bairros especialmente da zona sul pois, alm das muitas possibilidades de lazer para crianas e adultos, o local oferece, frequentemente, diversos eventos culturais. A Avenida Bandeirantes, que d acesso praa para os moradores do Sion e para os que vm dos outros bairros, uma das principais vias da regio, com trnsito intenso e comrcio variado. A Praa JK ainda contornada por uma via de trnsito local, que permite o acesso favela. Nas suas duas laterais h residncias com alto padro de acabamento (casas de um lado e prdios de outro).
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Ao fundo v-se a favela e, atrs da favela, a Serra do Curral. Entre os equipamentos da Praa JK destacam-se as duas pistas de caminhada, aparelhos para ginstica, um campo de futebol, uma piscina de areia e vrias reas livres em forma de crculos. Essas qualidades permitem que nela se renam pessoas de diferentes estratos sociais e idades. A diversidade social garantida pela presena da favela, pois os outros frequentadores so dos bairros prximos, todos de classe mdia. As crianas de classe mdia, sempre acompanhadas de babs ou de parentes mais velhos, cam, as mais novas, em um crculo menor da praa, situado no centro e, as mais velhas, no crculo maior prximo Avenida Bandeirantes. Ali andam de bicicleta, patins ou jogam bola. As crianas residentes no Acaba Mundo usam principalmente a parte da praa mais prxima de suas casas. Em geral esto desacompanhadas. Os meninos brincam no campo de futebol e as meninas preferem as barras de ginstica do crculo prximo favela, onde fazem malabarismos. Ao contrrio das crianas de classe mdia que levam brinquedos para as praas, as crianas da favela raramente o fazem. Elas caminham pela praa, brincam nas barras de ginstica e algumas pedem dinheiro perto da barraca de cocos ou se oferecem para vigiar os carros. Na viso da presidente da associao dos moradores da Vila Acaba Mundo, a falta de brinquedos na praa limita o seu uso pelas crianas da Vila:
[Deveria ter] um balano, um escorregador para as crianas usarem, porque s tem barras de ferro para fazer ginstica, musculao (...) a criana tem
que ter o brinquedo para utilizar o espao, quando a criana no tem, ela no brinca, brincar de qu? (Entrevista, agosto de 2004).
A presena de adolescentes e jovens mais rarefeita, a no ser prximo s barras, fazendo ginstica. O grupo maior composto por adultos e idosos que fazem caminhadas em duas pistas paralelas, uma no sentido horrio e outra no sentido anti-horrio, o que possibilita vrios encontros. Esse grupo formado exclusivamente pelos estratos mdios. O lugar mais frequentado pelos adultos da favela uma escada que d acesso praa e se localiza bem em frente vila. Alguns usam tambm o campo de futebol. No m de semana possvel v-los com seus lhos em brincadeiras, mas na escada que se concentram e de l observam o movimento da praa. Atrs dessa escada, entre a favela e a praa, e no ponto mais alto desta, comum ver um policial. Segundo alguns entrevistados, ele oferece uma sensao de segurana para os que caminham na praa. Outros dois policiais costumam rondar a praa a cavalo. As entrevistas realizadas com os usurios da praa revelaram diferentes percepes da segurana. Os moradores da Vila se mostram menos preocupados, at porque circulam diariamente pela praa, o que favorece a intimidade com o local. As pessoas mais inseguras so os moradores do Sion e de outros bairros que se sentem ameaadas pela presena da favela e dos seus moradores na praa, como relatou uma ex-usuria, agora freqentadora da Praa da Lagoa Seca. Ela costumava caminhar na Avenida Bandeirantes, mas no na Praa JK, por temer
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a favela. Outros tm uma opinio oposta e reagem ao que consideram estigmatizao da populao favelada. O mais recorrente, porm, um comportamento controlado. As pessoas sabem da ocorrncia de alguns crimes, porque presenciaram ou ouviram falar e, por isso, tomam certas precaues, como no carregar bolsas e celulares e evitar determinados horrios em que a praa ca mais vazia e sem policiamento. Segundo dados da Polcia Militar, em 2003 foram registrados vinte crimes na praa, conforme a Tabela 2. O medo e a distncia social perpassam as relaes entre os moradores da Vila e os do Sion e de outros bairros. Ambos os grupos frequentam a praa, mas em espaos separados. As duas reas mais prximas favela o campo de futebol e um dos crculos com barras de ginstica so de uso quase exclusivo dos seus moradores. J a parte mais prxima Avenida Bandeirantes trs grandes crculos, um deles contendo outro conjunto de barras de ginstica ocupada predominantemente pelos estratos mdios, assim como as pistas de
caminhada. O que se observa que a praa divide-se em duas, com predominncia dos usurios dos estratos mdios. Esse connamento dos moradores da Vila na parte da praa mais prxima s suas moradias se estende a uma pequena praa, da Carioca, que divide em dois braos a rua que d acesso favela. Durante as frias de julho de 2004, essa rua era intensamente utilizada pelos moradores para um improvisado jogo de basebol com pedaos de pau e garrafas pet. Jogadores e pblico se concentravam num espao de seu uso exclusivo, em contraste com o lazer das crianas de classe mdia, que inclui brinquedos fabricados e raramente envolve vrias crianas. Sobre as relaes dos moradores do Acaba Mundo com a praa e com os outros usurios, as entrevistas no revelam integrao. H o argumento de que a praa deles, anal foram eles que inicialmente cuidaram da praa. E, como disse uma garota, eu moro quase aqui dentro. A Tia Magda, uma moradora do Sion, uma importante mediadora entre os moradores da Vila e os do Sion e outros bairros. Quando do plantio
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Tabela 2 Ocorrncias registradas pela Polcia Militar na Praa JK durante o ano de 2003
Tipo de crime Roubo a mo armada consumado a transeunte Roubo consumado a transeunte Roubo tentado a transeunte Homicdio consumado Homicdio tentado Total Fonte: Crisp/PMMG. Manh (6 s 12h) 2 3 5 Tarde Noite Madrugada (entre 12 e 18h) (entre 18 e 24h) (entre 24 e 5h) 4 1 1 1 7 5 1 6 2 2 Total 7 10 1 1 1 20
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de rvores com as crianas da Vila, ela tentava incutir-lhes o sentimento de que aquele lugar tambm lhes pertencia, como forma de enfrentar o preconceito dos outros moradores. Segundo seu depoimento,
[...] quando iniciaram o plantio das rvores os moradores do Sion tratavam de forma preconceituosa os moradores da Vila, achavam que eles no tinham mais do que a obrigao de cuidar da praa,
so elas que propiciam a aproximao entre os frequentadores, mas nesse caso o que chama a ateno justamente a recusa dos moradores dos outros bairros em interagir de forma igualitria com as crianas que, em princpio, no deveriam ameaar os frequentadores dos bairros. No que no exista interao, mas o seu contedo de recusa ou de distanciamento, como mostra o depoimento da presidente da associao da Vila Acaba Mundo.
Eu acho que os ricos olham muito para os moradores da Vila com cara de d, de medo. Vem um menino sujo, j pensam: tm que dar as coisas (...). Eu acho que deveria mais procurar conhecer a histria, saber um pouco, conversar e at sentar com a criana, bater um papo com ela, perguntar alguma coisa sobre a vida dela, dos pais delas, assim tentar ajudar. (Entrevista, agosto de 2004)
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ideia que se vinculava tradio do trabalho manual por despossudos. Mas dessa iniciativa cou a percepo de que a praa um espao que lhes pertence. Desse movimento surgiu o Projeto Querubins, cujas ocinas de arte e esportes msica, capoeira, futebol etc. atendem a 160 crianas e jovens entre seis e 18 anos. Segundo o depoimento de um voluntrio do Querubins, o projeto nasceu na praa. No possvel saber como seriam as relaes dos moradores da Vila com a praa sem essa mediao, mas, mesmo considerando que ela contribuiu para o sentimento de que a praa deles, suas relaes com os outros usurios so apenas de copresena no espao ou ento de prestao de servios.11 Uma moradora da Vila descreve assim os moradores do Sion:
Muita gente sem educao, a gente traz os meninos para brincar e os ricos puxam as crianas deles para no brincar com as nossas, tem muito preconceito.
Ao dar seus brinquedos aos moradores da Vila, os do Sion reafirmam a distncia que os separa. Uma situao rara e interessante registrada pela pesquisa foi o encontro entre trs crianas: Leandro, Victor e Rhavi, que brincavam na praa. Reproduzimos aqui o relato da pesquisadora que abordou essas crianas:
Parei para conversar com trs garotos que brincavam, dois com aparncia mais humilde, um se chamava Victor e o outro Leandro e disseram morar no Acaba Mundo. O Leandro era bem tmido, j o outro era mais falante. O mais arrumado se chamava Rhavi e disse morar nos EUA. Quando vem ao Brasil, duas vezes por ano, fica num apartamento
As crianas aparecem em vrios depoimentos porque, em muitas situaes, geralmente em contextos sociais mais igualitrios,
em frente praa. Perguntei a idade dos garotos. Rhavi tinha 13 anos, os outros dois 12 anos. Perguntei se responderiam a um questionrio, mas s Leandro e Rhavi aceitaram. O outro cou inseguro, pois achava que teria que escrever. Os dois garotos que moram no Acaba Mundo esto cursando a 4 srie e Rhavi est na 8. A desigualdade no impedia esses garotos de brincarem. Rhavi andava de patins e os outros corriam. Mas os trs riam muito juntos. Isso me chamou a ateno porque pela primeira vez vejo uma interao entre moradores da favela e um morador do Sion. Rhavi parecia gostar muito das brincadeiras e me disse ter acabado de conhecer os dois garotos. (Dirio de campo, 9 de agosto de 2004)
todo lado e a praa aberta, mas acha que a praa importante para a cidade porque um lugar que tem rvore e aberto. As respostas de Leandro, diferentemente, se concentravam nos aspectos sociais e da sobrevivncia. Para ele a praa no tem a cara do bairro (ele pensa na Vila) porque no parece nada com a Vila. E acha importante a praa para Belo Horizonte porque aqui a gente acha garrafa e vendemos.
Praa da Lagoa Seca

A Praa da Lagoa Seca localiza-se, como a Praa JK, na regional Centro Sul, mas no bairro Belvedere III, uma terceira e polmica etapa do loteamento de uma rea localizada na divisa do municpio de Belo Horizonte com o municpio de Nova Lima, junto Serra do Curral. O Belvedere I e II, exclusivamente residenciais e unifamiliares, correspondem s duas primeiras etapas desse loteamento iniciado em 1979 com a subdiviso de uma rea em 900 lotes. Neste mesmo ano, inaugurou-se o primeiro shopping center da cidade, o BH Shopping, nas proximidades do bairro. Fugindo aos parmetros convencionais de aprovao de loteamentos pelo poder pblico municipal, o Belvedere III teve seu projeto aprovado na Justia, um pouco antes da promulgao da nova Lei de Uso e de Ocupao do Solo de Belo Horizonte. O principal interesse dos loteadores e das construtoras era conseguir para esse ltimo parcelamento parmetros de ocupao mais permissivos. Nessa dcada, o Belvedere I e II j estavam praticamente ocupados, sendo considerados, juntamente com a regio da
Alm da diferena de escolaridade, as respostas dos dois entrevista contrastam no contedo e na uncia. Rhavi, que raramente frequenta a praa, tem muito mais uncia e argumentos. J as frases de Leandro so sempre curtas. Quando perguntados sobre quais espaos da praa mais frequentam, Leandro respondeu a quadra de futebol e Rhavi as duas primeiras reas (as mais prximas da Avenida Bandeirantes). E quando perguntados sobre as partes que no frequentam, as respostas novamente se opuseram: Rhavi disse no frequentar a quadra porque sempre tem gente jogando e Leandro no frequenta a primeira parte da praa. pergunta se a praa tinha a cara do bairro e se era importante para Belo Horizonte, Rhavi se concentrou nos aspectos espaciais. Acha que a praa no tem a cara do bairro (ele pensa no Sion) porque o bairro muito fechado, h prdios por
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Pampulha e o bairro Mangabeiras, os bairros de residncias unifamiliares mais nobres da cidade. Paralelamente, o BH Shopping se rmava como o principal shopping da cidade e cresciam, no municpio vizinho de Nova Lima, os condomnios fechados. Ou seja, a implantao do Belvedere III ocorreu num perodo de extrema valorizao da regio e os interesses imobilirios conseguiram se sobrepor ao poder pblico municipal e reao contrria da sociedade, desencadeada pelos moradores do Belvedere I e II, pelos ambientalistas e demais associaes envolvidas no planejamento da cidade (Rodrigues, 2001). Atualmente, o que se v um cenrio contrastante. Numa parte do bairro, um conjunto de residncias tem a Serra do Curral ao fundo e, na outra parte, ergue-se um paliteiro de torres e s por suas frestas cada vez mais estreitas pode-se ver a serra, tombada pelo Patrimnio Histrico do Municpio de Belo Horizonte. O que predomina so os edifcios residenciais, mas h tambm os comerciais, com salas e pequenos shopping centers voltados para as ruas. Seus moradores tm alto poder aquisitivo. Segundo dados da Cmara de Mercado Imobilirio (CMI), o Belvedere o bairro com o preo do metro quadrado mais alto da cidade: O preo mdio do metro quadrado para apartamentos prontos no Belvedere de 3 mil reais. Para empreendimentos comerciais, o valor de 1,5 mil reais e, quando o assunto casa, o custo do metro quadrado chega a 350 reais (Especial Encontro, Mercado Imobilirio, junho de 2004). Em decorrncia de sua aprovao peculiar, no foi destinada ao bairro nenhuma rea pblica de lazer e de encontro. A soluo encontrada pelos loteadores e construtoras
foi o aproveitamento de uma rea denominada Lagoa Seca, entre as ruas Juvenal de Melo Senra, Elza Brando Rodarte e Vicente Guimares. Em dois de seus lados, a praa rodeada por edifcios exclusivamente residenciais, em outro lado por edifcios com lojas para a rua e, na quarta lateral, separada por um jardim em aclive, uma pista de rolamento e pelo BH Shopping. Suas dimenses e forma so de um quarteiro, s que no ocupado. A inteno dos seus criadores era de que essa rea contribusse positivamente para a valorizao do bairro e dos imveis. Mas, como o bairro, essa uma praa atpica. Sua rea permanece como privada, mas seu uso pblico, ainda que bastante seletivo. Quem a planejou, executou e atualmente cuida da sua manuteno a Associao dos Amigos do Bairro Belvedere (AABB).12 A rea livre e til da antiga Lagoa Seca consiste apenas em uma pista de aproximadamente trs metros de largura. No seu interior h um grande espao livre, mas sem condies de uso, seja pela declividade do terreno, seja pelo crrego de gua poluda. Na temporada de chuva essa rea inundada. Resume-se, portanto, a uma pista de caminhada em volta de uma rea mais baixa e livre. Na pista no h bancos nem outros equipamentos de lazer. Durante os dias da semana, suas pistas so intensamente ocupadas por pessoas que fazem caminhadas. Alguns se exercitam acompanhados por um personal trainer. O grupo que caminha e corre abrange vrias faixas etrias. A maioria dessas pessoas est acompanhada, raras so as que andam ou correm sozinhas. Trata-se, portanto, de um exerccio fsico, mas tambm de uma forma de sociabilidade. Os horrios de pico so os do incio da manh e do nal da tarde. No
domingo, uma das ruas que contorna a praa fechada, o que permite que tambm as crianas usufruam desse espao com patins, bicicletas, velotrol ou skate. Trata-se de um grupo muito homogneo socialmente: todos so brancos, vestem-se com roupas prprias para caminhada e, pela aparncia, so pessoas dos estratos altos, o que condiz com o perl dos moradores do bairro. No se nota a presena de pessoas de outros estratos sociais. Como se pode ver, um lugar bastante seletivo em relao aos usos e estilos de comportamento. Uma usuria, moradora do bairro vizinho de Buritis, vem a essa praa porque a considera mais segura e mais bem frequentada, e descreve seu pblico como pessoas que gostam de se mostrar com roupas de ginstica (...) h um desle de corpo e de moda, alm de ser um ponto de encontro para outros programas.13 Um aspecto importante para a compreenso dos signicados dos espaos pblicos contemporneos a participao das associaes de bairro, principalmente de bairros de classe alta. No Belvedere, as associaes so muito ativas, a ponto de uma delas ter denido e executado o projeto da praa e atualmente cuidar da sua manuteno. a associao que contrata os cinco funcionrios que cuidam do jardim interno e da limpeza das caladas e tambm ela que arca com os custos da iluminao da praa, conforme o depoimento do presidente da Associao dos Amigos do Bairro Belvedere (AABB):
Ns que fizemos tudo, a era um buraco. Tudo que voc est vendo no Belvedere fomos ns que zemos, a associao do bairro, o plantio de todas as rvores, ns aterramos a praa, ns
plantamos a grama em volta dela, fizemos o passeio, zemos a iluminao de bolas externas, que diferente da Cemig, o dela de poste de concreto, os nossos so de ferro, aquelas bolas mais charmosas, e pagamos a conta de luz tambm. (Entrevista, setembro de 2004)
Uma moradora explicou a ausncia de bancos na praa como uma tentativa de evitar a permanncia de pessoas indesejveis, o que o presidente da associao conrmou:
A ausncia de bancos foi uma deciso nossa. Ela partiu do princpio: a praa vai ser uma praa de lazer, para criana andar no sbado e domingo, de velocpede, brincar e as pessoas andarem. Porque o primeiro banco que ns colocamos, no domingo veio uma famlia, infelizmente de uma menor posio social no pas, veio da favela com sete mulheres e dez meninos, trouxeram cachaa, deu polcia e j deu confuso. A associao partiu de uma premissa: ou o nosso espao ou o espao que ns no vamos ser donos, e o banco vai nos tirar o direito de dizer: Aqui a nossa convivncia, o nosso encontro. Todo mundo se conhece a, se encontra, ento foi nesse ponto a que ns no colocamos bancos (...) cada um tem o seu limite de car em p ou sentado no meio-o, ento cada um encerra o seu limite e vai embora. (Entrevista, setembro de 2004)
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O estatuto ambguo de praa propriedade privada e uso pblico tambm se faz presente na forma como a associao assumiu a sua manuteno. O que inicialmente
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poderia ser visto como uma participao da associao na gesto dos bens pblicos, na verdade, vai bem alm, uma vez que a associao se sente proprietria desse espao, como se constata na fala do seu presidente. Da a ambiguidade: culpa-se o poder pblico por sua ausncia, mas essa ausncia que permite, como nos condomnios fechados (Andrade, 2001), uma gesto privada dos espaos pblicos. Por outro lado, o poder pblico, que h tempos vem transferindo para o setor privado a gesto e manuteno de diversos bens pblicos, exime-se de interveno nos processos de privatizao de bens pblicos.
Ela [a associao] dona da praa. Ela quem faz tudo, ela quem manda, ela quem limpa, ela quem a administra, por ausncia do poder pblico (...). A omisso deles nos leva a fazer tudo, e eles sabendo que a omisso deles e o nosso trabalho importante para eles, um bom relacionamento, eles no falam nada e ns fazemos a nossa parte. como se fosse uma subprefeitura, com autonomia completa. Ns plantamos o que a gente quer, tudo do jeito que ns queremos, plantamos a grama como plantamos as reas verdes. (Entrevista, presidente da associao, setembro de 2004, grifo nosso).
valorizao do bairro, como argumenta o presidente da associao:

Se isso fosse um buraco, como voc vende os prdios da praa? A Lder [construtora] vendeu todas as unidades dela ali rapidinho (...). Eles investem numa publicidade muito barata. (Entrevista, setembro de 2004)
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As associaes investem ainda na segurana pblica e privada do bairro e da praa. A AMBB construiu o posto policial do bairro e as outras duas associaes Associao dos Comerciantes e dos Amigos do Belvedere doaram para a polcia um carro e uma moto. Alm disso, toda mudana que cause impacto no bairro modicao no sentido do trnsito para realizao de uma obra, instalao de um hipermercado, construo de um conjunto de prdios, entre outras conta com a participao ativa da associao. Certas atividades comerciais consideradas indesejveis tambm so evitadas. Segundo o presidente da associao:
Ns no deixamos colocar uma faixa no bairro. Se voc quiser vender alguma coisa por a, em cinco minutos ns cortamos as faixas, porque proibido por lei. Ns no deixamos camel aqui dentro. No deixamos o cara vir vender jornal, revista na praa, camisa no bairro, roupa. A associao vai, interfere, chama a polcia e briga pelo direito. (Entrevista, setembro de 2004)
Uma grande preocupao dessas associaes a manuteno do valor dos imveis do bairro, o que est intimamente ligado conservao de uma alta qualidade de vida no local, traduzida, atualmente, pela segurana e exclusividade. A praa, alm ser um bem raro na cidade, muito utilizada para as atividades fsicas, o que concorre para a
Assim as associaes garantem que o bairro, apesar do adensamento e dos problemas de trnsito, mantenha o preo mais alto do metro quadrado da cidade. Esse tipo
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de associativismo recebeu de Emilio Duhau a denominao comunitarismo defensivo e o seu resultado a condominizao da cidade:
De este modo, por una parte se observa el despliegue de un seudo comunitarismo defensivo (y as veces muy agresivo) que en las reas de clase media se expresa a travs de reivindicaciones en torno de la defensa del entorno urbano inmediato, buscando la proteccin del valor de la propiedad, el control de las externalidades urbanas y la exclusividad de los espacios residenciales en tanto que dispositivo de distincin, a travs de instrumentos como los planes de usos del suelo, y de lo que podramos denominar como creciente condominizacin de la ciudad. (Duhau, 2001)
recente campanha publicitria, lanou o seguinte slogan para o bairro: Voc vai descobrir o que viver com estilo.
Praa X
A Praa X localiza-se na regional Norte, em um bairro com caractersticas populares. Conforme a Tabela 1, 41,77% de seus moradores ganha at dois salrios mnimos. Sua forma triangular e com desnveis que conformam trs ambientes distintos. O nvel mais baixo a rea mais sombreada da praa, com rvores altas. Ali h um pequeno teatro de arena e bancos em forma semicircular e em s. Tambm nesse nvel h uma cabine de apoio da Superintendncia de Limpeza Urbana SLU do municpio. Apesar dessa cabine, no h lixeiras na praa. No nvel intermedirio h uma quadra poliesportiva com arquibancadas e cercada por um alambrado. Durante as observaes, os frequentadores a usavam apenas para jogar futebol. No nvel mais alto h trs mesas para jogos com tabuleiros de dama e xadrez pintados , bancos ao redor das mesas, um banco semicircular e alguns canteiros com rvores mdias. Entre os desnveis h escadas. As observaes mostraram que a praa muito mal conservada. A grama no podada, a tela do alambrado est arrebentada em vrias partes e o lixo se espalha pelo cho em toda a sua extenso. A m conservao da praa parece no ter relao com aes de vandalismo, mas com o desgaste devido ao uso ao longo do tempo. O nico sinal de vandalismo foi encontrado nas pichaes, principalmente nos bancos.
Se a apropriao da Praa da Lagoa Seca como local de caminhada visa ao cuidado com o corpo e com a sade, tambm pode ser percebida como a celebrao de um estilo de vida e a manuteno de contatos sociais. Essas prticas revelam que tanto a praa como espao pblico, quanto o cuidar do corpo, no podem ser pensados isoladamente, fazem parte de um complexo de relaes sociais em que lugar, estilo de vida, formas de sociabilidade e controles sociais se denem de modo bastante especco. O que se percebe que no se caminha em qualquer lugar, tampouco se caminha de qualquer maneira, h uma preparao para isso que inclui o investimento em roupas, tnis e demais acessrios, smbolos trocados durante as caminhadas e nos pontos de encontro. Esse estilo de vida reforado pela Associao dos Amigos do Belvedere, que, em
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A praa contornada por trs ruas, com alguns estabelecimentos comerciais fechados, exceto uma sorveteria e uma ocina. As casas, como os bancos da praa, esto pichadas. Seus frequentadores so os moradores do bairro e o que eles procuram o que se pode chamar de lazer na praa. As crianas soltam pipa e correm, os adolescentes jogam futebol, h casais de namorados e muita gente ca ali apenas conversando. No h nenhum comrcio no interior da praa. Outro aspecto particular nesse espao so pessoas que cam nas caladas em frente praa na porta de suas casas , conversando, brincando ou apenas observando. comum encontrar um senhor que coloca uma cadeira diante de sua casa e ca ali observando a praa. Vez por outra ele toca saxofone, o que d a impresso de que as caladas tambm fazem parte da praa. Enfim, a praa e seus arredores abrigam um tipo de sociabilidade mais tradicional, tpica de bairros com relaes de vizinhana mais consolidadas. Um aspecto que chamou a ateno nessa praa foi a presena constante de um grupo de adolescentes predominantemente homens , que normalmente se senta em torno das mesas de jogos para conversar, jogar baralho e, principalmente, fumar maconha. Esses jovens frequentam a praa h aproximadamente dois anos14 e a maior parte deles est desempregada e no estuda. Foram entrevistados dez jovens, entre os quais apenas dois estudam e trs trabalham, em todos os casos no emprego informal. Um ajuda o pai, que pedreiro, quando h servio; outro catador de papel e vigia carros; e outro trabalha com o tio num bar: Meu tio tem um bar (...) e eu co l ajudando ele. Todos so moradores da regio
e o fato de ali fumarem maconha no causa grande reao nos outros frequentadores. Apenas uma entrevistada reclamou, j os outros frequentam a praa sem se importarem com a presena desses jovens. Em geral esses jovens vo ali apenas durante o dia, porque dizem que noite a praa muito perigosa. Como afirma um entrevistado: Eu venho s de tarde e venho de noite s vezes. (...) fica mais cheio, os caras mais barra pesada. Em todo o perodo de observao no se viu nenhum policial na praa. Uma senhora que a frequenta relatou-nos que, embora nunca tenha sofrido ou presenciado qualquer tipo de violncia ali, no se sentia segura, j que no havia a presena da polcia. Sobre isso dois adolescentes respondem: Segurana no tem aqui no, eu nunca vi polcia aqui. Eu nunca vi polcia aqui. Ouvi falar uma vez que veio polcia noite, mas os caras circulou. O mal estado de conservao e a ausncia de ocorrncias policiais (durante o ano de 2003, no foi registrada nenhuma ocorrncia na praa) so indicadores da ausncia do poder pblico, que, na perspectiva dos adolescentes, um aspecto positivo, pois torna a praa segura para fumar um. Mas, para a maioria dos moradores, inclusive o grupo de adolescentes, torna a praa inacessvel, porque perigosa no perodo noturno. Como se percebe, as estratgias de controle dessa praa so inteiramente diferentes das duas primeiras. A Praa JK vigiada por policiais militares e a Praa da Lagoa Seca, por segurana privada, alm de gerida por associaes de moradores. Na praa da regio Norte, diferentemente, no h controle pelo poder pblico, tampouco por segurana privada. Os prprios usurios evitam a praa quando est muito vazia e,
principalmente, no perodo noturno, quando ocupada por um grupo que os moradores, provavelmente por medo, no identicam bem, mas dizem ser perigoso.
rea de Lazer e Esporte Via Expressa

Inaugurada em 27 de junho de 2004, a rea de Lazer da Via Expressa conhecida pelos seus frequentadores como Praa da Via Expressa ou Praa dos Skatistas. Situada no canteiro central da Via Expressa, avenida de intenso uxo de carros, seu formato triangular e, antes de ser praa, havia ali um lote vago. Fechada por uma cerca de aproximadamente dois metros de altura, seu acesso se d por um grande porto situado num dos vrtices do tringulo. Paralela cerca, uma pista de cooper asfaltada contorna a praa. Mais internamente, num dos lados do tringulo, h uma pista de bicicross de areia e com uma elevao circundada por uma rea gramada. No lado oposto dessa pista, ocupando todo um lado do tringulo, h uma pista de skate, com rampas de concreto e barras de ferro, que tambm servem para a prtica do esporte. H outra pista de skate, de concreto, em formato abaulado. H ainda bancos em semicrculo, um bebedouro e aparelhos de ginstica. A histria dessa praa, embora recente, emblemtica para a reexo sobre os usos de espaos pblicos na contemporaneidade, entre outros motivos por ser gradeada e fechada ao pblico durante a noite. A praa abre s seis da manh e fecha s dez da noite.
Situada na regional Noroeste e prxima a uma vila Vila So Vicente e a trs bairros Corao Eucarstico, Minas Brasil, Padre Eustquio a Praa da Via Expressa um espao pblico cuja gerncia cabe no s prefeitura de Belo Horizonte, mas tambm ao Conselho Permanente de Usurios CPU composto por 13 entidades, entre associaes de moradores do bairro Corao Eucarstico e da Vila So Vicente , de skatistas e de comerciantes. Percebe-se aqui o associativismo, como na Praa da Lagoa Seca, mas numa parceria formal com o poder municipal e, nesse caso, a distncia em relao Praa da Lagoa Seca grande, j que esta um espao privado com uso pblico e mantido por associaes de bairro. Aqui, diferentemente, trata-se de um espao pblico mantido pela prefeitura em parceria com entidades abrigadas num conselho. Na portaria que formaliza a gesto da rea de Lazer, essa parceria torna-se clara:
O Secretrio Municipal de Esportes (...) resolve: Artigo 1 O Equipamento Esportivo ser gerenciado de forma compartilhada entre a Secretaria Municipal de Esportes, a Secretaria Municipal da Coordenao de Gesto Regional Noroeste e o Conselho Permanente de Usurios CPU, cujos membros sero eleitos por votao em assemblia e que ter a funo de organizar e fiscalizar o agendamento das atividades a serem realizadas no local, atravs da normatizao assinada pelas partes. (Portaria 003/2004. In: Belo Horizonte, 2004).
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Embora haja uma gesto compartilhada, as entrevistas com alguns usurios da praa revelaram que eles desconhecem esse fato. Perguntados se sabiam quem cuidava da praa, alguns diziam que no sabiam e outros armavam ser a prefeitura. Nas pistas de skate h grates e pichaes e numa delas se l: Its just skate, but I like it. Os grates foram executados com a permisso da prefeitura com o objetivo de evitar as pichaes, uma vez que os pichadores no costumam pichar sobre grates. No entanto, nos outros espaos no gratados havia pichaes. Constatou-se a existncia de dois grupos muito distintos de usurios da praa. De um lado, os skatistas, jovens entre 14 e 18 anos, predominantemente homens (vez ou outra possvel ver uma ou duas meninas, na mesma faixa etria, andando de skate) e, em geral, de classe baixa, dado que a maioria dos jovens entrevistados em dias de semana residia na favela prxima praa. De outro lado, adultos homens e mulheres que usam a pista de cooper e parecem, ao menos pela forma de vestir, pertencer a um estrato social mais elevado. Nos ns de semana h tambm crianas acompanhadas de adultos, que levam bicicleta, patins ou skate e, nos dias de semana, adolescentes com uniforme escolar. Nos dias de semana, a praa frequentada majoritariamente por moradores dos bairros vizinhos e, nos fins de semana, por pessoas de diferentes regies de Belo Horizonte e Contagem. Em conversa com os usurios de bairros mais distantes, percebeu-se que estavam ali porque passaram pela avenida em outra ocasio e viram a praa ou porque caram sabendo de uma nova praa em Belo Horizonte com equipamentos para a prtica do skate.
Quando os pesquisadores de campo15 iniciaram a observao nessa praa, havia uma faixa em que os moradores da Vila So Vicente agradeciam ao prefeito e a uma vereadora a construo da praa. Embora a faixa iniciasse com os moradores da Vila So Vicente, a assinatura era: Skatistas da regio. A vereadora revelou-nos, em conversa por telefone, que o projeto surgira de demandas de diferentes grupos da regio, entre os quais os skatistas, algumas associaes de moradores e de comerciantes. Ainda segundo ela, o fechamento teria sido deciso dos usurios representados pelo Comit Permanente de Usurios (CPU). A maioria dos usurios entrevistados desconhecia o motivo do fechamento da praa, mas imaginava que seria uma estratgia contra a ao de vndalos. Um funcionrio da prefeitura relatou-nos que os moradores pediram que a praa fosse fechada para evitar esse tipo de ao. O que nos parece, entretanto, que o fechamento da praa, anlogo ausncia de bancos na Praa da Lagoa Seca, seria uma estratgia para evitar a presena de pessoas indesejveis. Outra hiptese que ofereceria proteo para brinquedos como bolas ou mesmo skates no carem na via pblica. Mas essa proteo no justica o fechamento noite. Portanto, a hiptese que nos pareceu mais plausvel a de evitar que os moradores de rua, que se concentram na Via Expressa e nos seus viadutos, faam da praa um local de moradia ou pelo menos de pernoite. Tanto a Praa X como a Praa da Via Expressa tm a presena marcante de jovens. Ainda que os desta ltima sejam mais jovens, com idade variando entre 14 e 18 anos e todos os entrevistados estudam e alguns j trabalham. Diferenciam-se tambm
por apresentarem um perl mais reivindicativo e participativo.
Consideraes nais
Como dito no incio deste artigo, o modo de apropriao de algumas praas em Belo Horizonte parece sugerir que as reexes recentes que apontam para a morte do espao pblico devem ser relativizadas. Entretanto, h que se considerar signicativas mudanas nas formas de apropriao dos espaos pblicos e de sociabilidade entre seus usurios. As praas so hoje muito mais utilizadas para os exerccios fsicos, ainda que certos valores e estilos de vida sejam explicitados por meio desses usos. No se trata, portanto, de simples voyeurismo ou de participao passiva, como disse Sennett (1988). Outro aspecto dessas recentes transformaes o cuidado com a segurana, presente no comportamento dos usurios, nas aes das associaes de bairro, do poder pblico, das empresas privadas e dos grupos de usurios. Nota-se tambm um comportamento mais segregacionista. As praas so bastante frequentadas, mas busca-se cada vez mais a convivncia entre iguais e a segregao socioespacial que se observa na cidade reproduzida nos seus espaos pblicos. Ou seja, no h uma recusa praa, mas uma recusa em interagir com as diferenas. Dessa forma, uma das qualidades dos espaos pblicos, a possibilidade do encontro com o diferente, vem sendo evitada pelos novos usurios dos espaos pblicos. Por m, interessante analisar a ao do poder pblico nessas quatro praas. Na Praa JK, o projeto elaborado pelo poder
pblico tentou contemplar o uso, ainda que segmentado, dos diferentes frequentadores, o que garante hoje a presena ainda que com poucas possibilidades de interao dos dois grupos, os de classe mdia e os moradores da favela. Na Praa X, o que se nota o abandono por parte do poder pblico. Essa praa carece de cuidados mnimos, como limpeza, colocao de lixeiras e at mesmo a ao da polcia. Apesar das insistentes armaes de que no um lugar seguro noite, nenhuma ocorrncia foi registrada no local, durante todo o ano de 2003. Isso contrasta com as duas outras praas da regional Centro Sul Praa JK e da Lagoa Seca onde a presena da polcia (pblica ou privada) mais efetiva. Nessa ltima, a situao atpica: trata-se de um espao de uso pblico, mas cuja gesto privada. Em consequncia, um lugar extremamente segregado. J no caso da rea de Lazer e Esportes Via Expressa, o poder pblico, pressionado pelas demandas dos moradores, opta pelo fechamento do espao pblico. E, ainda que sua constituio tenha contado com a participao de vrias entidades, ele desaa uma outra dimenso to cara aos espaos pblicos: a natureza de espao aberto a todos. De todo modo, o que se constatou que as quatro praas investigadas so muito frequentadas. Assim, como pensar em morte ou renncia aos espaos pblicos? evidente, como revelado em todo o texto, que, num contexto de exacerbao da criminalidade urbana nas grandes cidades, h, por um lado, maior controle da frequncia e das interaes nos espaos pblicos e, por outro lado, a intensicao das interaes entre iguais, mas as pessoas continuam se apropriando e interagindo nos espaos pblicos das grandes cidades.
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Luciana Teixeira de Andrade Sociloga pela Universidade Federal de Minas Gerais. Doutora em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. Professora do Programa de Ps-Graduao e do Departamento de Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (Minas Gerais, Brasil). landrade@pucminas.br Juliana Gonzaga Jayme Cientista Social pela Universidade Federal de Minas Gerais. Mestre em Antropologia e Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas. Professora da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais e dos cursos de Publicidade e Propaganda e Servio Social (Minas Gerais, Brasil) julianajayme@pucminas.br Rachel de Castro Almeida Arquiteta Urbanista pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Doutoranda e Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Professora de Sociologia da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Coordenadora da equipe de tutoria da Associao Internacional de Educao Continuada (Minas Gerais, Brasil) rachelalmeida@terra.com.br
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Notas
(*) Uma primeira verso deste artigo foi apresentada no XXVIII Encontro Anual da Anpocs, no grupo de trabalho Metrpoles: segmentao, sociabilidade e cidadania. A pesquisa que deu origem a este trabalho foi nanciada pelo Fundo de Incentivo Pesquisa da PUC Minas e o trabalho de campo contou com a decisiva participao de Helosa Helena de Souza e Jeremias Farias Abbud, alunos do Curso de Cincias Sociais da PUC Minas. (1) Ver o trabalho de Leite (2004) sobre o histrico bairro do Recife. Sobre os usos do espao pblico em Belo Horizonte, ver Almeida (2001); Teixeira (2003); Gois (2003). (2) Alguns grupos fazem dos espaos pblicos espaos da privacidade, quando, por exemplo, os transformam em local de moradia, como aponta Arajo (2004, p. 10): A construo de moradias improvisadas explicita (...) a presena da esfera privada em locais pblicos, trazendo um novo recorte para pensarmos as fronteiras entre pblico e privado. (3) Trata-se do Programa Adote o Verde da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Parceria entre a administrao municipal e a iniciativa privada e a comunidade em geral, com o objetivo de viabilizar a implantao e, principalmente, a manuteno de parques, praas, jardins, canteiros centrais de avenidas e demais reas verdes pblicas da cidade. responsvel, hoje, pela manuteno de cerca de 300 espaos verdes do municpio (site da PBH, acessado em agosto de 2004). (4) Nessa praa um grupo de jovens consome regularmente maconha. Eles participaram da pesquisa com a condio, proposta por ns, de que no seriam identicados. Por isso o bairro e a localizao precisa da praa no so revelados e a denominamos Praa X.
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(5) Sobre as praas centrais e suas relaes com o plano original da cidade ver Arroyo (2004). (6) Cada AED tambm denominada rea de ponderao compreende um conjunto de bairros cujo nmero varia segundo as suas respectivas densidades populacionais. (7) A identicao dos bairros que compem cada AED privilegiou os nomes dos bairros maiores e mais conhecidos, como forma de facilitar a sua identicao. Ver Metrodata, Observatrio das Metrpoles. http://web.observatoriodasmetropoles.net/ (8) Optamos por utilizar o ndice de Vulnerabilidade Social para a escolha das Regionais a serem pesquisadas por permitir identicar espacialmente as reas de maior e menor vulnerabilidade social em Belo Horizonte (Nahas, 2002). (9) Devido sua dimenso, a prefeitura a classica como parque, mas aqui considerada como praa por ter forma e usos similares s praas, e, especialmente, porque seus frequentadores a chamam de praa. (10) Em Belo Horizonte, as favelas so denominadas vilas pelo poder pblico e em muitos lugares essa denominao tambm empregada pelos moradores, que a preferem devido s conotaes negativas do termo favela. Neste texto usaremos ora uma, ora outra denominao. (11) Alm de vigiarem os carros, em alguns eventos os moradores da Vila so contratados como seguranas. Sobre as difceis relaes entre estratos sociais diferentes, mas que vivem prximos, ver Ribeiro et al. (2004). (12) Na regio existem trs associaes. A mais antiga a Associao dos Moradores do Bairro Belvedere (AMBB), que rene os moradores do Belvedere I e II. Com a aprovao do Belvedere III surgiram mais duas associaes: a Associao dos Amigos do Bairro Belvedere (AABB) e a Associao dos Comerciantes do Belvedere. (13) Como esse espao no existe ocialmente como praa, at porque praa um espao de domnio pblico, no foi possvel, nos registros de crimes da Polcia Militar, isolar aqueles referentes ao local. O que se tem so registros dos crimes ocorridos nas ruas que contornam a praa. Segundo esses dados, em 2003 foram registrados a trs crimes: um roubo mo armada de veculo automotor, um roubo mo armada a transeunte e um roubo a transeunte. (14) Todos os garotos entrevistados disseram na poca (2004) frequentar a praa h um ou dois anos. Numa pesquisa anterior nessa mesma praa, durante o ano de 2000, no foi registrada a presena desse grupo. (15) Jeremias Abbud, estudante do curso de Cincias Sociais e Jlia Guimares Mendes, estudante do curso de Jornalismo, ambos da PUC Minas.
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Fundamentos da conana: associativismo, instituies polticoadministrativas e capital social na Regio Metropolitana de Porto Alegre*
Marcelo Kunrath Silva Soraya Vargas Crtes
Resumo O objetivo deste artigo estabelecer um dilogo crtico com a perspectiva atualmente dominante no debate sobre os fundamentos da conana e do capital social, baseada na obra de Robert Putnam. Nesse sentido, o artigo problematiza o argumento de que a proliferao das organizaes sociais seria uma condio necessria e, especialmente, suciente para a gerao de confiana e, por consequncia, capital social. Com base nos dados de survey sobre Cultura Poltica na Regio Metropolitana de Porto Alegre, realizado pelo Observatrio das Metrpoles, o presente artigo identica a inexistncia de uma relao direta entre envolvimento associativo e nveis de conana em instituies polticas. Buscando responder a esse aparente paradoxo, sustenta-se a necessidade de incorporar a dimenso poltico-institucional anlise sobre os fundamentos da conana, rompendo com uma abordagem exclusivamente centrada no associativismo. Palavras-chave: associativismo; instituies; conana; capital social.
Abstract This paper critically examines an approach to the foundations of trust and social capital that is inspired by the very inuential work of Robert Putnam. It discusses the argument that the spread of civil organizations is a necessary and sufcient condition for building up trust and, as a consequence, social capital. Through the analysis of a surveys data on Political Culture in the Metropolitan Region of Porto Alegre, the paper identies the lack of a direct relationship between civic engagement and levels of trust in political institutions. Facing what seems to be a paradox, the paper sustains that to properly understand the foundations of trust, the analysis must take into account the political-institutional dimensions rather than focusing only on civic engagement. Keywords: civic engagement; institutions; trust; social capital.
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marcelo kunrath silva e soraya vargas crtes
Introduo
Assiste-se, na ltima dcada, emergncia de um aparente consenso entre amplos segmentos da comunidade cientca e membros de instituies diversas (Estado, organismos internacionais, ONGs, etc.) em torno da centralidade das organizaes da sociedade civil na gerao de conana e solidariedade, constituindo o capital social que permitiria a superao de diversos problemas sociais e polticos relacionados pobreza, ao subdesenvolvimento, consolidao da democracia, qualidade do desempenho governamental. Fundado na generalizao e, muitas vezes, simplicao do argumento de Robert Putnam, que identica na desigualdade de capital social o fator explicativo para as diferenas entre o desempenho institucional e o desenvolvimento econmico do Norte e do Sul da Itlia, esse aparente consenso gerou no apenas uma frtil literatura acadmica, mas tambm um amplo conjunto de programas e polticas voltados produo de capital social a partir do estmulo s prticas associativas. O objetivo deste artigo estabelecer um dilogo crtico com essa perspectiva, problematizando o argumento de que a proliferao das organizaes sociais seria uma condio necessria e, especialmente, suficiente para a gerao de confiana e, por consequncia, capital social no sentido atribudo por Putnam a esse conceito.1 Com base nos dados do survey sobre Cultura Poltica na Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA),2 desenvolvida no mbito do Observatrio das Metrpoles, o presente artigo identica a inexistncia de uma correlao direta entre envolvimento associativo e
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elevao dos nveis de conana, contrariando, assim, o consenso apontado anteriormente. Buscando responder a esse aparente paradoxo, sustenta-se a necessidade de incorporar a dimenso poltico-institucional anlise sobre os fundamentos da conana, rompendo com uma abordagem exclusivamente centrada no associativismo.3 Para desenvolver a anlise, o artigo apresenta a seguinte estrutura: na prxima seo, feita uma sinttica apresentao dos argumentos de autores que problematizam a perspectiva atualmente dominante na literatura sobre conana e o capital social, a partir da defesa da incorporao da dimenso poltico-institucional; na seo seguinte, so analisados os dados sobre o envolvimento associativo na RMPA; posteriormente, so apresentados os dados sobre os nveis de conana entre a populao pesquisada; na seo que segue, so analisadas as avaliaes dos entrevistados sobre o desempenho dos atores e instituies poltico-administrativos; por m, o artigo conclui com o argumento de que o baixo nvel de conana observado tende a ser melhor explicado pela interpretao dos entrevistados sobre o contexto poltico-institucional no qual os pesquisados esto inseridos do que pelo envolvimento no tecido associativo local.
Fundamentos da conana: bringing the political institutions back in4

Robert Putnam, especialmente a partir da anlise desenvolvida no livro Comunidade
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fundamentos da conana: associativismo, instituies poltico-administrativas e capital social na RMPA
e Democracia, estabeleceu uma perspectiva que se tornou, ao longo da ltima dcada, um dos principais focos de interesse de cientistas sociais. Tal perspectiva, que adota diversos elementos da anlise de Alexis de Tocqueville em A Democracia na Amrica, pode ser sintetizada da seguinte forma: a configurao associativa, na medida em que a fonte da confiana e das normas que constituem o estoque de capital social de uma determinada sociedade, possui um efeito determinante no desempenho das instituies e, no limite, na denio dos nveis de desenvolvimento dessa sociedade. Dessa forma, Putnam e os adeptos dessa perspectiva tendem a estabelecer uma correlao direta entre nveis de conana e congurao associativa (em geral, operacionalizada quantitativamente enquanto nmero de associaes e volume de liaes); ou seja, quanto maior o nmero de associaes e o volume de liados a elas, maiores os nveis de conana (e, assim, de capital social). Apesar de obscurecidos pela grande repercusso e aceitao da perspectiva de Putnam, especialmente entre agncias de desenvolvimento e organismos nanceiros internacionais, alguns autores tm problematizado os fundamentos dessa perspectiva a partir de diversos argumentos. Neste artigo, o interesse concentra-se naqueles autores que tm confrontado a relao causal unidirecional que Putnam institui entre congurao associativa, nveis de conana e desempenho poltico-institucional. Um dos autores que confronta de maneira mais direta e contundente essa abordagem unidirecional Omar Encarnacin, no livro que tem o sugestivo ttulo The Myth of Civil Society. A partir da fundamentao emprica oferecida pela anlise dos processos
de redemocratizao na Espanha e no Brasil, esse autor sustenta a necessidade de inverter o sentido da relao causal estabelecida por Putnam, defendendo que os nveis de conana tendem a ser determinados menos pela configurao associativa do que pela congurao e desempenho das instituies poltico-administrativas.5 Para ele, deve-se esperar que a conana social, as redes de reciprocidade e outros componentes do capital social oresam em contextos no qual o sistema poltico efetivo e bem institucionalizado. Nas sociedades em processo de democratizao, o contexto
[...] poltico-institucional inclui um governo que seja comprometido com os valores e prticas da democracia, um confivel e coerente aparato estatal e partidos polticos com profundas razes na sociedade. Estas condies provm as melhores perspectivas para o bemestar geral da sociedade, tanto em termos de estabilidade poltica quanto em termos de desenvolvimento econmico, que, por sua vez, proporciona o fundamento ideal para o aumento da capacidade dos indivduos conarem uns nos outros e se engajarem em esforos de colaborao no apoio da democracia. Tais condies tambm facilitam a conana no sistema poltico, um requisito crtico para as instituies polticas executarem com sucesso a integrao da sociedade em torno do projeto de democratizao e oferecer aos atores sociais meios efetivos de representao poltica. Em contraste, ns devemos esperar que a formao de capital social seja minada, seno completamente paralisada, por instituies polticas inecientes ou precariamente desenvolvidas.
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De fato, as formas mais negativas de capital social (por exemplo, desconana e cinismo) so provveis de emergir deste contexto poltico. (Encarnacin, 2003, pp. 8-9)
lhe impossibilitou apreender, na sua anlise da histria italiana, o decisivo impacto das distintas conformaes institucionais do Norte e do Sul da Itlia na estruturao da vida associativa em cada uma dessas regies. Como salienta o autor,
[...] o carter do Estado externo ao modelo, sofrendo os resultados da incapacidade associativa regional, mas sem responsabilidades pela produo desta. () ns podemos car satisfeitos com a interpretao da capacidade cvica como um produto local no qual o Estado no desempenhe nenhum papel? (Ibid., p. 395)
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Segundo Encarnacin, o processo de redemocratizao brasileiro ofereceria um dos melhores exemplos para sustentar a crtica ao modelo analtico de Putnam, na medida em que seria um caso no qual se combinaria um expressivo crescimento e complexicao do tecido associativo com um marcante decrscimo dos nveis de conana interpessoal e institucional. 6 A resposta para esse resultado se encontraria no precrio desempenho das instituies poltico-administrativas brasileiras no perodo. Para ele, apesar da existncia de sinais de uma orescente sociedade civil, de um impressionante nvel de engajamento dos cidados em grupos voluntrios de quase todos os tipos e propsitos, o capital social pouco disponvel no Brasil. O Brasil um verdadeiro deserto no que se refere ao indicador emprico bsico de capital: a conana social. O autor relaciona isso pobre performance dos governos brasileiros no perodo ps-transio e o declnio institucional que aigiu o sistema poltico do pas nas ltimas dcadas (ibid., p.12). Outro autor que aborda criticamente o argumento de Putnam Sidney Tarrow, que destaca que a falta da agncia do Estado no livro Comunidade e Democracia uma das maiores falhas do seu modelo explicativo (1996, p. 395). Para Tarrow, o apego de Putnam a uma perspectiva comprometida com a concepo da vida associativa como fonte nica de capital social, precedendo e determinando o desempenho institucional,
Da mesma forma que Encarnacin e Tarrow, Sheri Berman tambm responde negativamente a esse questionamento. Baseando-se na anlise da crise da Repblica de Weimar e ascenso do nazismo na Alemanha, Berman demonstra que, ao contrrio do crculo virtuoso estabelecido pelos tocquevillianos entre os quais, Putnam o mero crescimento do associativismo no pode ser tomado como um indicador de aumento dos nveis de conana ou de vitalidade das instituies democrticas. No processo analisado, ao contrrio, a autora mostra que o crescimento associativo se vincula diretamente ao declnio da conana e crise institucional, sendo um dos mecanismos que possibilitou a ascenso do Partido NacionalSocialista ao poder. Assim, conclui a autora,
O caso alemo deveria nos tornar cticos sobre vrios aspectos da teoria neotocquevilliana. Em particular, o desenvolvimento poltico alemo levanta questes sobre aquilo que,
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recentemente, tornou-se praticamente um senso comum, qual seja que existe uma relao direta e positiva entre uma rica vida associativa e uma democracia estvel. Sob certas circunstncias, o caso claramente o oposto: o associativismo e as perspectivas da estabilidade democrtica podem, de fato, estar inversamente relacionados. Alm disto, muitas das consequncias do associativismo enfatizadas pelos pesquisadores neotocquevillianos fornecer habilidades polticas e sociais aos indivduos, criar vnculos entre os cidados, facilitar a mobilizao, diminuir os obstculos ao coletiva podem ser direcionados tanto para ns antidemocrticos quanto democrticos. Talvez, assim, associativismo deva ser considerado uma vari vel politicamente neutra nem inerentemente bom nem inerentemente mal, mas, antes, cujos efeitos dependem do amplo contexto poltico. (Berman, 1997, pp. 426-427)
Nesse sentido, adota-se a hiptese de que os nveis de conana esto mais relacionados s avaliaes da populao sobre o desempenho dos atores e instituies poltico-administrativos do que ao envolvimento associativo. Assim, em contextos nos quais a avaliao do campo poltico-institucional predominantemente negativa, o nvel de conana da populao, independentemente da insero associativa, tende a ser baixo. Nesses contextos, de fato, o envolvimento associativo pode se constituir menos em um indicador ou fonte de conana e mais em um mecanismo de autoproteo ante um ambiente interpretado como ameaador.
Atuao sociopoltica e insero associativa na RMPA

Para caracterizar o nvel de envolvimento associativo da populao da RMPA, esta seo utiliza dois conjuntos de informaes disponibilizados pela pesquisa: o que trata da participao dos entrevistados em aes sociopolticas e outro sobre a participao dos entrevistados em associaes. Conforme pode ser observado na Tabela 1, a experincia de atuao sociopoltica dos entrevistados, indicada pela a assinatura de peties e, especialmente, abaixo-assinados a alternativa de ao mais difundida na RMPA: 37,7% deles j o zeram (289 em 768). Essa forma de ao, caracterizada pelo seu baixo custo para os participantes e pelo baixo risco envolvido, apresenta uma longa tradio na regio, sendo empregada tanto por movimentos reivindicativos quanto
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Partindo dessas problematizaes ao modelo analtico de Putnam, este artigo critica a desconsiderao da dimenso polticoinstitucional nas anlises sobre conana, na medida em que as instituies constituem um fator determinante na estruturao das representaes e prticas dos agentes sociais. Como salienta Boschi (1987, p.19),
As instituies organizam a experincia diria dos indivduos, dando forma aos ressentimentos e denindo as demandas e metas de ao. Tambm so um determinante implcito das formas eventualmente assumidas pelo protesto, no sentido de que a vida institucional que agrega e dispersa as pessoas.
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Tabela 1 Experincia de ao social e poltica RMPA 2007

Nunca fez Tipo de ao Assinar uma petio ou abaixo-assinado Participar num comcio ou reunio poltica Participar em manifestao Boicotar produtos por razes polticas, ticas e ambientais Contatar poltico ou alto funcionrio do Estado Dar dinheiro ou recolher fundo para causas pblicas Participar num frum atravs da internet Contatar/aparecer na mdia Fonte: Survey Rede Observatrio das Metrpoles 2007. Entrevistados N 449 561 603 619 634 653 645 677 % 58,5 73,1 78,5 80,6 82,6 85,1 83,9 88,1 N 289 178 147 107 101 96 79 52 Fez Entrevistados % 37,7 23,2 19,2 13,9 13,2 12,5 10,3 6,7 NS/NR Entrevistados N 30 29 18 42 33 19 44 39 % 3,9 3,8 2,3 5,5 4,3 2,5 5,7 5,1
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pelas redes de clientela poltica. Em segundo lugar, com presena na trajetria de quase um quarto dos entrevistados (178 em 768), encontra-se a participao em comcios ou reunies polticas, indicando o envolvimento mais ou menos intenso de um segmento signicativo dos entrevistados com a poltica partidria. Com um percentual um pouco menor, prximo a 20% (147 em 768), encontrase a participao em manifestaes. Mesmo que esse valor, em termos absolutos, possa ser avaliado como baixo em relao ao total de entrevistados, no pode ser desprezado o fato de quase um quinto dos entrevistados ter tido alguma experincia de participao em manifestaes. Dado o custo, em geral, expressivo desse tipo de ao coletiva e os riscos inerentes a tais aes, esses percentuais podem ser considerados como relevantes. Esse dado exige relativizar a interpretao sobre a existncia de uma averso generalizada ao envolvimento em aes coletivas entre os brasileiros, 7 indicando que, em certas conjunturas, uma parcela expressiva
dessa populao apresentou as condies e disposies para inserir-se em processos de mobilizao. Outro aspecto que confere destaque ao percentual de participantes de manifestaes e o torna relativamente elevado a comparao com os contatos diretos com polticos. Na medida em que a poltica brasileira retratada como sendo fortemente marcada por prticas clientelistas, poder-se-ia se esperar uma signicativa disseminao de relaes diretas entre polticos e cidados, uma vez que esses contatos seriam os canais privilegiados para a mediao clientelista dos interesses sociais junto ao poderes pblicos. No entanto, os dados mostram que os contatos diretos com polticos tm uma presena relativamente pequena entre os entrevistados, tendo sido uma ao j praticada por apenas 13,2% dos mesmos (101 em 768). O envolvimento associativo dos entrevistados est relacionado, primeiramente, importncia da religiosidade na conformao do tecido associativo da RMPA. Conforme pode ser observado na Tabela 2, a insero
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Tabela 2 Pertencimento associativo por tipo de associao RMPA 2007

Nunca pertenceu Tipo de associao Igreja ou grupo religioso Grupo desportivo, recreativo ou cultural Sindicato, grmio ou associao prossional Outra associao voluntria Partido poltico Entrevistados N 331 517 546 532 595 % 43,1 67,3 71,1 69,3 77,5 Pertence ou pertenceu Entrevistados N 419 235 212 171 165 % 54,6 30,6 27,6 22,2 21,4 NS/NR Entrevistados N 18 16 10 65 8 % 2,3 2,1 1,3 8,5 1,1
Fonte: Survey Rede Observatrio das Metrpoles 2007.
em organizaes de carter religioso constitui-se na principal opo de associativismo, sendo essa a nica forma de pertencimento associativo que ou j foi experimentada por mais da metade dos entrevistados (54,6%, 419 em 768). Cerca de 30% dos entrevistados tm ou tiveram participao em organizaes desportivas/recreativas/ culturais (30,6%, 235 em 768) e em sindicatos/associaes profissionais (27,6%, 212 em 768). Ou seja, quase um tero dos entrevistados possua experincia de envolvimento nesses tipos de organizaes sociais. Alm disto, aproximadamente 20% responderam ter experincia de participao em outros tipos de associaes voluntrias (22,2%, 171 em 768) e em partidos polticos (21,4%, 165 em 768). No conjunto dos entrevistados, apenas 26,2% (201 em 768) declararo no possuir nenhum tipo de experincia associativa, o que indica que aproximadamente trs quartos da populao pesquisada tm ou teve algum tipo de engajamento associativo. Os dados obtidos na pesquisa mostram, ento, que a populao da RMPA se caracteriza por uma experincia de envolvimento sociopoltico e associativo que no pode ser desconsiderada. Ao contrrio, observa-se
que um volume signicativo de entrevistados apresenta algum tipo de insero associativa e, em menor grau, de participao em aes polticas e/ou reivindicativas. Tais informaes tendem, assim, a sustentar a interpretao de senso comum que identica a RMPA como um espao social caracterizado por uma tradio de organizao e mobilizao social e poltica, constituindo um contexto associativo propcio, segundo o argumento de Putnam, gerao de altos nveis de conana e, assim, de capital social.
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A desconana generalizada
Contrariamente ao resultado esperado a partir do modelo analtico de Putnam, os dados da pesquisa Cultura Poltica na RMPA apontam para um contexto de baixssimos nveis de confiana, tanto em relao s instituies como em termos das relaes interpessoais. No que se refere conana nas instituies, 8 predomina a avaliao negativa sobre a intencionalidade dos agentes
governamentais. Na Tabela 3, observa-se que mais de 55% dos entrevistados avaliam que os governantes tendem a agir de forma incorreta, enquanto menos de 30% concordam que os integrantes dos governos tenderiam a agir com correo. Ou seja, para a maior parte dos entrevistados, os agentes pblicos so, por princpio, objeto de desconana. Essa interpretao corroborada pela preponderncia entre os entrevistados da
viso de que a atuao dos polticos motivada principalmente pela busca de vantagens pessoais. A Tabela 4 mostra que praticamente 80% dos entrevistados consideram que a obteno de vantagens pessoais a razo bsica para a atuao poltica dos polticos e no o interesse pblico. Assim, alm de no atuarem corretamente, a maior parte dos indivduos envolvidos na poltica institucional vista como sendo movida por interesses egostas.
Tabela 3 Concordncia com a armao Pode-se conar que as pessoas do governo faro o que certo RMPA 2007 Nvel de concordncia Concorda totalmente Concorda em parte No concorda nem discorda Discorda em parte Discorda totalmente NS/NR Total
Entrevistados N 72 139 103 155 275 24 768 % 9,4 18,1 13,4 20,2 35,8 3,1 100,0
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Tabela 4 Concordncia com a armao A maior parte dos polticos est na poltica para obter vantagens pessoais RMPA 2007 Nvel de concordncia Concorda totalmente Concorda em parte No concorda nem discorda Discorda em parte Discorda totalmente NS/NR Total
Entrevistados N 456 158 49 48 39 18 768 % 59,4 20,6 6,4 6,2 5,1 2,3 100,0
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Tabela 5 Frequncia com que as pessoas tentaro tirar vantagem ou serem justas nas relaes com outras pessoas RMPA 2007 Frequncia Tentaro tirar vantagem sempre Tentaro tirar vantagem s vezes Sero justas s vezes Sero justas sempre NS/NR Total
Entrevistados N 239 305 121 67 36 768 % 31,1 39,7 15,8 8,7 4,7 100,0
Tabela 6 Conana interpessoal RMPA 2007 Entrevistados N 58 156 258 271 25 768 % 7,6 20,3 33,6 35,3 3,3 100,0
Conana As pessoas quase sempre so de conana As pessoas algumas vezes so de conana Algumas vezes todo o cuidado pouco Quase sempre todo o cuidado pouco NS/NR Total
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Essa mesma avaliao sobre o predomnio de uma lgica predatria encontrada nas opinies dos entrevistados sobre a natureza das relaes interpessoais. A Tabela 5 mostra que mais de 70% dos entrevistados consideram a principal inteno das pessoas, ao se relacionarem umas com as outras, a busca de vantagens e no o estabelecimento de relaes em que procuraram ser justas. Nesse sentido, no surpreendente que esses mesmos entrevistados destaquem a necessidade de adotar uma postura de precauo nas relaes interpessoais. Aqui, novamente, quase 70% das respostas apontam para a necessidade de tomar cuidado
em relao aos outros indivduos, indicando claramente a presena de uma desconana generalizada que tambm est presente na relao com as instituies poltico-administrativas. No h, portanto, uma relao direta entre configurao associativa e nveis de conana. Conforme caracterizado na seo anterior, a RMPA apresenta uma populao com signicativa experincia de envolvimento associativo, mas essa experincia, paradoxalmente de acordo com a prescrio do modelo de Putnam , no tem se constitudo numa fonte efetiva de conana e, assim, de capital social. De fato, os nveis de conana no apresentam variaes signicativas
quando se diferenciam os entrevistados em termos da experincia associativa prvia; ou seja, os nveis de conana institucional e interpessoal tendem a ser relativamente similares (baixos), tanto entre aqueles que tm experincia associativa quanto entre aqueles que no tm.
Decifrando o paradoxo: desempenho institucional e (des)conana

Ante a incapacidade do argumento de Putnam oferecer uma interpretao adequada para os dados sobre conana coletados na pesquisa Cultura Poltica na RMPA, recorre-se, nesta seo, aos argumentos apresentados pelos crticos da perspectiva de Putnam, no sentido de comprovar sua sustentabilidade emprica no contexto em foco. Nesse sentido, busca-se apreender a avaliao dos entrevistados sobre o desempenho dos atores e instituies poltico-administrativos e, especialmente, se essa avaliao pode ser correlacionada9 aos baixos nveis
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de conana identicados entre a populao pesquisada. Um primeiro indicador para analisar a avaliao poltica dos entrevistados refere-se forma como estes percebem o grau de abertura dos governantes para a participao da populao. Conforme pode ser observado na Tabela 7, praticamente dois teros dos entrevistados (62,9%, 483 em 768) avaliam que suas opinies, o que eles pensam, interessam pouco ou no so de nenhum interesse para os governantes. Essa informao, isoladamente, poderia expressar uma declarao de incompetncia poltica por parte dos entrevistados. Mas, como 53,3% (409 em 768) desses mesmos respondentes armam ter algo a dizer sobre a ao governamental, essa suposio no se conrma. Ou seja, os entrevistados se autoavaliam como cidados dotados de competncia para opinar sobre assuntos relativos gesto pblica e capacitados para contribuir com a ao governamental, mas tm sua participao desestimulada ou mesmo bloqueada, pelo menos em parte, pela ausncia de interesse dos governantes nesta participao.
Tabela 7 Concordncia com as armaes Eu acho que o governo no liga muito para o que as pessoas como eu pensam e No tenho nada a dizer sobre o que o governo faz RMPA 2007
Eu acho que o governo no liga muito para o que pessoas como eu pensam Entrevistados N Concorda totalmente Concorda em parte No concorda nem discorda Discorda em parte Discorda totalmente NS/NR Total 313 170 90 80 65 50 768 % 40,8 22,1 11,7 10,4 8,5 6,5 100,0 N 100 106 87 149 260 66 No tenho nada a dizer sobre o que o governo faz Entrevistados % 13,0 13,8 11,3 19,4 33,9 8,6
Nvel de concordncia
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Juntamente com essa avaliao de que os governantes so pouco permeveis participao dos cidados, a viso negativa sobre os atores poltico-institucionais se expressa no conceito dos entrevistados sobre diferentes aspectos do desempenho da administrao pblica. Nesse sentido, a Tabela 8 mostra que 54% dos entrevistados (415 em 768) a rmam que os administradores pblicos apresentam pouco ou nenhum comprometimento em servir ao pblico. Isso rearma de outro modo, ao particularizar a atuao dos administradores pblicos o predomnio da opinio de que os polticos esto voltados principalmente para o atendimento de interesses particulares.
Essa avaliao de que na administrao pblica predominam as orientaes particularistas reforada por dois outros indicadores. O primeiro deles se refere ao acesso dos cidados aos servios pblicos. Como a Tabela 9, para quase trs quartos dos entrevistados (73,8%, 567 em 768) o acesso e/ou a qualidade dos servios pblicos mediada por relaes pessoais. Ou seja, ao invs dos princpios universalistas e igualitrios de cidadania institudos no ordenamento jurdico, a maioria dos entrevistados considera que o acesso a bens e servios pblicos municipais e a qualidade do tratamento a eles dispensado pela administrao municipal depende de critrios particularistas baseados em vnculos interpessoais.
Tabela 8 Avaliao sobre o comprometimento da administrao pblica em servir as pessoas RMPA 2007 Nvel de comprometimento Muito comprometida De alguma forma comprometida Pouco comprometida Nada comprometida NS/NR Total
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Entrevistados N 109 227 309 106 17 768 % 14,2 29,6 40,2 13,8 2,2 100,0
Tabela 9 Tratamento dispensado pelo servio pblico municipal a uma determinada pessoa, se ele depende de quem ela conhece RMPA 2007 Dependncia Denitivamente sim Provavelmente sim Provavelmente no Denitivamente no NS/NR Total
Entrevistados N 284 283 103 68 30 768 % 37,0 36,8 13,4 8,9 3,9 100,0
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Tabela 10 Envolvimento com corrupo na administrao pblica brasileira RMPA 2007 Nvel de envolvimento em corrupo Ningum envolvido Poucos envolvidos Alguns envolvidos Muitos envolvidos Todos envolvidos NS/NR Total
Entrevistados N 19 62 157 262 253 15 768 % 2,5 8,1 20,4 34,1 32,9 2 100,0
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O segundo indicador refere-se avaliao da populao pesquisada sobre a presena de corrupo na administrao pblica. A Tabela 10 mostra que 67% dos entrevistados (515 em 768) consideram que muitos ou todos aqueles que atuam na administrao pblica esto envolvidos em corrupo. Assim, para a maioria dos entrevistados, a corrupo no constitui um desvio de conduta eventual de um ou outro governante ou funcionrio pblico, mas sim um procedimento institucionalizado na estrutura e funcionamento da administrao pblica. Por todas essas avaliaes negativas, no surpreendente o escasso interesse que a maioria dos entrevistados diz ter em relao poltica (65,4% responderam ter pouco ou nenhum interesse pela poltica), um campo marcado por condutas moralmente condenadas e, ainda, pouco permevel aos interesses daqueles destitudos dos recursos que garantem o acesso aos bens e servios pblicos. Apresentando um baixo interesse pela poltica, descrentes do interesse dos governantes por suas opinies e avaliando negativamente a atuao dos administradores
pblicos, seria esperado que os entrevistados apresentassem o baixo nvel de conana especialmente em relao s instituies poltico-administrativas identicado anteriormente. Um argumento que poderia ser utilizado para problematizar essa concluso seria a inverso do sentido da explicao: ao invs de tomar o desempenho polticoinstitucional como gerador do desinteresse e da desconana, ver o desinteresse e a desconana como fatores preexistentes que explicariam o desempenho ou a avaliao da populao sobre o desempenho poltico-institucional. Ou seja, uma parte do argumento de Putnam poderia ser retomada, aquela que considera que o desempenho institucional determinado pelos estoques de capital social previamente existentes. De fato, esse um argumento relativamente constante na literatura que trata da cultura poltica dos setores populares no Brasil, seja nas vertentes clssicas da Cultura da Pobreza e da Teoria da Marginalidade, seja em abordagens mais recentes dos estudos sobre Transio Democrtica
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(Perlman, 1981; Moiss, 1995). Apesar de suas diferenas, essas abordagens tendem a compartilhar a concepo de que parcelas signicativas da populao especialmente os segmentos ditos de baixo renamento poltico, ou seja, aqueles de menor renda e menos escolarizados apresentam um desinteresse inerente pela poltica, uma viso cnica da realidade e, no limite, um desapego em relao aos valores e condutas que deniriam uma cultura poltica democrtica. Tal linha de argumentao, em muitos casos, acabou levando ao ponto de vista elitista criticado por Zaluar (1994, p. 69), segundo o qual
[...] o atraso do sistema poltico brasileiro passa sutilmente a ser entendido (...) no como o resultado da desigualdade aberrante e do autoritarismo necessrio para mant-la, mas como um efeito perverso da existncia de massas empobrecidas, que no tm ideias nem meios de ao poltica modernos. Os pobres passam a ser vistos, por este prisma, como inimigos inconscientes da democracia.
Os dados coletados na pesquisa, no entanto, no oferecem suporte a esse argumento de que a populao brasileira seria politicamente desinteressada, uma vez que os entrevistados valorizam, em diversas respostas, distintas formas de participao poltica. Nesse sentido, por exemplo, 60% dos entrevistados deniram o direito
de votar sempre nas eleies como muito importante. Com maior adeso ainda entre entrevistados, encontram-se as opes relacionadas ao direito de participar diretamente do processo de discusso e deciso das aes governamentais: as alternativas polticos escutarem os cidados antes de tomarem as decises e dar s pessoas mais oportunidades de participar nas decises de interesse pblico obtiveram uma avaliao de muito importante entre 77,3% e 72,5% dos entrevistados, respectivamente. Tais resultados indicam claramente que os entrevistados valorizam tanto a consulta aos cidados como o envolvimento direto destes no processo de tomada de decises. Outro dado que contesta a viso generalizada (inclusive entre os entrevistados) sobre o predomnio de um desinteresse pela poltica pode ser observado na Tabela 11: praticamente a metade dos entrevistados (48,4%, 374 em 768) afirmou que seria provvel ou muito provvel sua ao contra a aprovao, pelo Congresso Nacional, de uma lei considerada injusta. Apesar do possvel vis existente na pergunta, na medida em que a denio de algo como injusto j um elemento central para a emergncia de aes de contestao (Moore Jr., 1987), essa informao indica uma disposio para mobilizao em defesa daquilo que os entrevistados consideram justo, mesmo tratandose de uma instituio bastante distanciada da vida do cidado comum como o Congresso Nacional.
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Tabela 11 Probabilidade de ao contra lei injusta em votao no Congresso Nacional e probabilidade de esta ao receber ateno do Congresso Nacional RMPA 2007
Ao contra lei injusta Nvel de probabilidade N Muito provvel Provvel Improvvel Muito improvvel NS/NR Total 149 223 267 76 53 768 Entrevistados % 19,4 29,0 34,8 9,9 6,9 100,0 N 53 185 295 163 72 768 Ateno do Congresso Nacional Entrevistados % 6,9 24,1 38,4 21,2 9,4 100,0
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No entanto, o que importa destacar o predomnio, entre os entrevistados, de um sentimento de que improvvel ou muito improvvel que os membros do Congresso Nacional deem ateno a suas reivindicaes (59,6%, 458 em 768). Na medida em que a ao poltica depende no apenas de um sentimento de injustia, mas tambm de uma crena na possibilidade de que esta ao seja ecaz para modicar a situao injusta,10 os dados ajudam a explicar os signicativos obstculos institucionais ao desenvolvimento de maiores nveis de conana entre a populao em anlise.
Concluses
Com base nos dados da pesquisa Cultura Poltica na RMPA, realizada pelo Observatrio das Metrpoles, o presente artigo demonstrou a ausncia de sustentao emprica para a generalizao do argumento que parece ter assumido uma posio de
verdade incontestvel entre segmentos de pesquisadores e membros de agncias de desenvolvimento; qual seja: que o associativismo seria a fonte bsica da conana e, assim, de capital social. Ao contrrio dessa relao causal direta e unidirecional entre associativismo e conana, os dados coletados entre a populao da RMPA mostram um resultado aparentemente paradoxal (do ponto de vista do argumento acima): nveis relativamente altos de envolvimento associativo e, ao mesmo tempo, nveis muito baixos de conana interpessoal e poltico-institucional. A anlise mostra, por outro lado, que se sustentam os argumentos daqueles autores que, crticos do enfoque de Putnam, defendem a hiptese de que a congurao e o desempenho poltico-institucional so fatores fundamentais para a determinao dos nveis de conana em um determinado contexto social. Nesse sentido, os dados da pesquisa indicam uma forte correlao entre o baixo nvel de conana manifestado pelos entrevistados e a avaliao extremamente
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negativa dos mesmos sobre os atores e instituies poltico-administrativos. Esses resultados no devem ser vistos, no entanto, como suportes para a adoo do ponto de vista de que a congurao associativa irrelevante na anlise da conana. Tal postura representaria a repetio, de forma inversa, do mesmo equvoco cometido por aqueles que desconsideram a importncia das condies poltico-institucionais. Retomando a citao de Berman no incio deste artigo, o que se sustenta a inexistncia de um sentido pr-estabelecido normativamente na relao entre congurao
associativa e conana. Nessa perspectiva, ao contrrio, a forma como a congurao associativa incide sobre os nveis de (des) conana seria condicionada pelo contexto poltico-institucional. Na medida em que este argumento estiver correto, observa-se que um dos desaos centrais da consolidao democrtica no Brasil encontra-se menos na ampliao do tecido associativo11 e mais na construo de instituies poltico-administrativas mais acessveis, ecazes e transparentes (e, assim, conveis) para todas/os cidads/os brasileiras/os.
Marcelo Kunrath Silva Mestre em doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professor do Departamento de Sociologia, Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Rio Grande do Sul, Brasil). mksilva@ufrgs.br Soraya Vargas Crtes Departamento de Sociologia, Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Rio Grande do Sul, Brasil). scortes@via-rs.net
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Notas
* O presente artigo foi elaborado durante realizao de ps-doutorado no Watson Institute for International Studies/Brown University. Agradeo ao CNPq e UFRGS, que propiciaram as condies para esta atividade. (1) De fato, o conceito de capital social apresenta diversas e contrastantes denies. No objetivo deste artigo, no entanto, inserir-se nesta discusso conceitual. Neste sentido, aceita-se aqui a perspectiva de Putnam (1993, 1996), para quem a conana o componente central do capital social, visto como um bem pblico. Para esta discusso conceitual, ver Lin (2001), Portes (2000), Burt (2005).
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(2) Este survey foi realizado no perodo de 18 de maro a 16 de abril de 2007, entrevistando 768 habitantes da RMPA, sendo 384 moradores do municpio de Porto Alegre e 384 moradores de outros municpios que integram a RMPA. Para uma anlise sobre os limites dos dados de survey para anlise de capital social, ver Foley e Edwards (1999). (3) A literatura brasileira referente s dinmicas associativas, seja na vertente dos estudos sobre movimentos sociais, seja nas anlises que adotam a abordagem da sociedade civil, tende a estar marcada por uma viso dicotmica das relaes entre Estado e organizaes sociais. Para uma crtica aos limites analticos dessa perspectiva e uma defesa de uma abordagem relacional, ver Silva (2006; 2007) (4) O ttulo desta seo uma aluso ao j clssico trabalho de Evans; Rueschemeyer e Skocpol (1985). (5) Esse argumento, na verdade, possui uma longa linhagem. Talvez o mais clssico exemplo seja o trabalho de Norbert Elias (1993), que mostra a relao entre civilizao dos costumes (que envolve, entre outras aspectos, o aumento nos nveis de conana) e construo dos Estados Nacionais europeus. Para o autor, a gerao da conana necessria para o estabelecimento de relaes sociais civilizadas dependeu, entre outros fatores, da construo de um contexto institucional especco corporicado pelo Estado moderno. (6) Neste artigo, pelos limites do material emprico disponvel, no foram claramente diferenciadas as especicidades da conana interpessoal e da conana institucional. Para uma crtica a essa falta de diferenciao na literatura sobre capital social, ver Smith (2006). (7) Como destaca Santos (2006, p. 180) O custo do fracasso das aes coletivas pode ser bastante elevado, com signicativa deteriorao do status quo dos participantes, circunstncia sucientemente ameaadora para deprimir o nimo reivindicante dos mais necessitados. Ser pobre, no Brasil, uma condio associada altssima taxa de averso ao risco e opo por estratgias conservadoras de sobrevivncia. (8) Moiss (2005) critica uma apreenso unidimensional da conana institucional, diferenciando cinco nveis de conana poltica. Pelas limitaes do material disponvel para anlise, no foi possvel atender s distines analticas propostas pelo autor. (9) De fato, os dados disponveis no possibilitam analisar os mecanismos explicativos da correlao entre desempenho institucional e nveis de conana. Assim, o presente artigo se limita tentativa de demonstrao emprica de tal correlao, sem abordar sua explicao causal. Para uma distino entre correlao e explicao causal, ver Dessler (1991). (10) Como salientam McAdam; McCarthy e Zald (1999, p. 26), existe um elemento mediador entre oportunidade, organizao e ao, a saber, os signicados compartilhados e conceitos por meio dos quais as pessoas tendem a denir sua situao. Resulta imprescindvel que as pessoas, pelo menos, se sintam afetadas negativamente por uma situao determinada e acreditem que a ao coletiva pode contribuir para solucionar esta situao. Faltando alguma dessas duas percepes, resulta altamente improvvel que as pessoas se mobilizem, ainda que contem com a oportunidade de faz-lo (destaque nosso). (11) Estudos recentes (IBGE; IPEA; ABONG; GIFES, 2008) mostram um signicativo processo de crescimento do associativismo no Brasil.
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O confronto do Oramento Participativo com as tradies representativas em So Paulo

Paulo Edgar da Rocha Resende
Resumo Instrumentos de participao direta da cidadania como o Oramento Participativo podem representar grande inovao na tomada de decises de governos locais, favorecendo a transparncia nas instituies, a incluso de novos sujeitos polticos e a justia social na distribuio de investimentos pblicos. O alcance dessa participao, conduzida pelo Estado, ter sempre o limite estipulado pelo formato das instituioes liberais e os interesses dos lderes que controlam essas instituies polticas. Neste artigo, so analizados como e por que o Oramento Participativo da Prefeitura Municipal de So Paulo (2001-2004) sofreu determinados contingenciamentos. Os resultados da pesquisa apontam como principais fatores as estratgias eleitorais e de governabilidade tomadas pelo partido e lderes polticos, as alianas de governo, a diversidade do perl de lderes polticos, as disputas por inuenciar o oramento pblico e o clientelismo enraizado nas prticas polticas locais. Palavras-chave: democracia participativa; instituies liberais; governo local; cidadania; empoderamento.
Abstract Instruments of direct citizen participation, such as the Participatory Budget, may represent a big innovation in the local governments policymaking. Usually, they work by favouring more transparency in the political institutions, the inclusion of new political subjects and more social justice in the distribution of public resources. The scope of this participation, conducted by the State, will always be limited by the design of liberal institutions and the interests of leaders controlling these political institutions. This article discusses how and why the Participatory Budget of So Paulos municipal government (2001-2004) suffered certain constraints. The research results point to the electoral and governability strategies taken by the political party and leaders, the governmental alliances, the diversied prole of political leaders, the competition to shape the public budget and the clientelism rooted in local political practices, as the main causal elements. Keywords: participatory democracy; liberal institutions; local government; citizenship; empowerment.
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paulo edgar da rocha resende
Introduo
Os instrumentos de participao cidad enfrentam enormes desafios e contradies nas instituies polticas liberal-representativas. Ao mesmo tempo em que grupos polticos no estado conseguem abrir espaos para aumentar a inuncia dos cidados nas decises polticas, essa abertura obtida somente de forma dosada e controlada. O formato liberal das instituies estatais e os interesses dos lderes polticos que chegam atravs da representao a control-las so os fatores fundamentais que, de maneira deliberada ou no, limitam um empoderamento mais amplo e radical dos cidados na poltica institucional. Experincias de participao tm nas ultimas duas dcadas se diversicado e difundido por governos locais de diversos pases do mundo. O Brasil, muitas vezes tido como referncia pela fama que ganhou o Oramento Participativo (OP) no municpio de Porto Alegre, foi palco de um dos maiores desaos j visto participao institucional, ao desenvolv-la no oramento pblico de uma cidade com as dimenses e complexidades que representam So Paulo (Oliveira et ali., 2001). Apesar de notveis resultados positivos que evidenciavam os esforos da Coordenao que administrava o programa, o OP de So Paulo encontrou limitaes bastante importantes ao seu desempenho descentralizado e efetividade de suas decises. Esses limites no foram causados por falhas metodolgicas ou por falta de compromisso poltico daqueles que o desenvolveram, seno pelo programa estar ausente do planejamento central de atuaes da
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Prefeitura. Tal ausncia deu lugar a estratgias eleitorais e de governabilidade tomadas pelo Partido dos Trabalhadores (da ento prefeita Marta Suplicy, 2001-2004) e lderes locais, que envolveram alianas com quase todos os partidos presentes na Cmara Municipal e resultou no acesso de enorme diversidade de lderes polticos a cargos executivos. Com isso, o clientelismo esteve longe de ser erradicado, os projetos de consolidao de fora poltica do partido ganharam prioridade e a participao cou relegada ao segundo plano no planejamento da cpula governamental. Neste trabalho, so apresentados resultados de pesquisa desenvolvida, em nvel de mestrado, sobre as particularidades do caso de So Paulo, embora entendemos que entraves participao so intrnsecos a qualquer contexto local de institucionalidade liberal-representativa. O que no signica inexistncia de enorme variedade de resultados no desempenho de mecanismos institucionais de participao cidad (Wampler, 2003). Apesar de que todas as experincias so limitadas, caso contrrio estariam substituindo grande parte dos agenciamentos representativos das demandas sociais, esses limites se constituem de modo diferenciado e em aspectos distintos da relao Estado-sociedade, conforme as especi cidades locais. Ao cartografarmos a relao entre governantes e governados, estamos especialmente atentos s possibilidades de liberdade dos cidados, que tornam sempre plausveis a imprevisibilidade das linhas de fuga, dos uxos das mltiplas vias, que escapam das somas, consensos, acordos e linhas duras previstas e postuladas pelos liberais (Deleuze e Guattari, 1988; Foucault, 2003).
o confronto do oramento participativo com as tradies representativas em So Paulo
Temos conscincia de que ao enfocar os obstculos poltico-institucionais detectados no Oramento Participativo de So Paulo, so deixados de lado outros importantes fatores que tambm podem incidir negativamente no desempenho de um instrumento participativo, como os relativos ao contexto cultural, social e econmico. A opo aqui por identicar aqueles elementos no mbito da prpria estrutura estatal, que abrem e circunscrevem oportunidades de participao direta dos cidados nas decises poltico-institucionais.
com o objetivo de no sobrecarregar demais o regime democrtico com demandas sociais que pudessem colocar em perigo a prioridade da acumulao sobre a redistribuio. (Santos e Avritzer, 2005. pp. 59-60)
A participao desaando o liberalismo

Desde o princpio, o sistema poltico liberal caracterizou-se mais pela salvaguarda de interesses e direitos privados e individuais, como a propriedade e a segurana, que pela promoo de interesses pblicos e coletivos. Buscou-se assegurar em primeiro lugar que os indivduos pudessem estar pacicamente separados e atuando por conta de seus interesses pessoais, para que pudesse admitir que se unissem e lutassem em defesa da comunidade, da justia ou da cidadania (Barber, 1984). O formato das instituies polticas, com seus dispositivos constitucionais e o monoplio estatal da violncia, o testica. O sistema de democracia liberal estabilizou a tenso entre democracia e capitalismo atravs da
[...] prioridade conferida acumulao de capital em relao redistribuio social e pela limitao da participao cidad, tanto individual, quanto coletiva,
De fato, para autores liberais da teoria democrtica contempornea, a participao cidad, se nutrida e maximizada, pode pr em perigo a estabilidade do sistema, diminuir o consenso nas normas e enfraquecer a poliarquia.1 A abertura dos governos locais participao cidad representa uma inegvel ampliao dos espaos de prtica cidad e da prpria democracia. Essa ampliao est desaando uma reconstituio das anteriores margens do sistema polticos no que diz respeito participao cidad: limites no empoderamento de cidados e de lderes polticos para que as bases das quais depende seu funcionamento no sejam alteradas. Nessas bases, fundamentais do Estado liberal, no se incluem a participao ativa e constante dos cidados no poder poltico, denominada por Benjamin Constant um dos pais intelectuais do liberalismo liberdade dos antigos, em referncia democracia ateniense. O liberalismo seria a fundao da liberdade dos modernos, tambm denominada liberdade negativa, que a liberdade individual de fazer tudo o que no afete a liberdade do outro em no fazer o que no de sua prpria vontade (Berlin, 1969). Tal liberdade se arma na autonomia individual em agir sem interferncias externas. O que o sistema poltico tenta possibilitar pelo Estado mnimo e a segurana provida por suas instituies a um desfrute pessoal e pacco de bens privados (Bobbio, 1989).
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Autores precursores do liberalismo, como Constant e mais contemporneos como Berlin, entendem que a liberdade negativa contraditria com a liberdade positiva, entendida como a capacidade individual de autogovernar-se. Se aceita interferncias externas, desde que decididas de baixo para cima, a partir desses indivduos comuns. Para esses autores, a existncia de uma liberdade impossibilitaria a existncia da outra. O que fez com que a participao dos cidados no Estado se constitusse como a mnima necessria para evitar a concentrao de poder dos mandatrios governamentais, ao invs de se ampliar com objetivos de maximizar o autogoverno (Bobbio, 1989; Macpherson, 1978). O conito est justamente no que se entende como a nalidade ltima da participao cidad. As lutas pela ampliao e cumprimento efetivo dos chamados direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira gerao tem sido incessantes nos ltimos 150 anos. Hoje, com amplo reconhecimento formal desses direitos em diversos pases, ainda se podem encontrar elementos no Estado e na sociedade que impedem uma efetivao real desses direitos. A respeito da ampliao dos direitos civis e polticos, de primeira gerao, por exemplo, verica-se que apesar da existncia de lderes polticos dispostos a ceder espaos aos cidados na tomada de decises, a cpula do partido em que esses lderes se apiam frequentemente est mais preocupada com sua concentrao de poder e o fortalecimento de suas lideranas. No se trata de conspirao contra a participao. apenas condicionamento s regras do jogo, em que a sobrevivncia poltico institucional depende de disputas eleitorais e alianas com partidos, grupos sociais e econmicos.
Nesse jogo poltico, os mecanismos de participao entram pela transversal e ganham dimenso restrita o suciente para no conturbar o funcionamento do sistema. H questes sobre as quais a participao poltica dicilmente conseguir alcanar. Os considerados inalterveis e inviolveis direitos fundamentais do homem a vida, a segurana, a propriedade privada so garantidos constitucionalmente. Assim tambm so os demais elementos fundamentais para garantir a limitao do poder estatal: o controle do poder executivo pelo legislativo; o controle judicirio do parlamento sobre a constitucionalidade das leis; a descentralizao estatal com relativa autonomia ante o governo central e um poder judicial independente do poder poltico (Bobbio, 1989). Tomando a democracia em sua acepo liberal, mtodo de preveno do abuso de poder atravs de eleies para controle de lderes , a participao direta pode ser remdio complementrio participao indireta, eleitoral. Mas quando atribumos democracia um signicado mais amplo, de igualdade no somente formal e jurdica, como tambm econmica e social, reconhecemos que essas igualdades democrticas s seriam alcanveis pela maximizao da participao cidad a todas as questes que afetam ao povo como coletivo. Nesse caso, o obstculo a superar a prpria existncia constitucional do Estado Liberal, que mantm uma distribuio desigual da propriedade, incapaz de possibilitar igualdade de oportunidades entre todos os cidados e tenta pacicar essa desigualdade atravs do monoplio da violncia em mos do Estado (Macpherson, 1978; Poulantzas, 1981). Como visto, o sistema poltico vigente se compe de elementos liberais e
democrticos, e que, apesar de complementrios em muitos sentidos, ambos os elementos tm diferencias que podem chegar a ser antagnicas. O conito da participao nesse mbito se estabelece no somente com a forma tradicional na qual vem funcionando o sistema poltico, seno com os prprios fundamentos, apresentados mais acima, pelos quais o sistema se constitui. Esse desdobramento nos permite concluir que os limites polticos ampliao da participao se deriva principalmente de ordem estrutural, com efeitos no formato das instituies e nos interesses de lderes polticos. evidente que essas determinaes no so absolutas, apesar de predominantes. No s as instituies podem ser reformadas para se adaptar s exigncias de uma democracia participativa, como tambm os prprios lderes partidrios no se unicam todos em torno de uma nica racionalidade pr-determinada pelas prticas e normas institucionais.2 Se no fosse assim, no haveria experimentos participativos que desaassem as rotinas liberal-representativas de fazer poltica. Nosso foco buscar ilustrar com o Oramento Participativo de So Paulo como essas consolidadas rotinas colocam freios s inovaes de proximidade Estadosociedade.
e representados, tudo com a consequente apatia pela democracia, verica-se a urgncia de incorporar mais efetivamente a sociedade s decises polticas (Barber, 1984; Santos e Avritzer, 2005).
A baixa participao e a iniquidade social esto de tal modo interligadas que uma sociedade mais equnime e mais humana exige um sistema de mais participao poltica. (Macpherson, 1978, p. 98)
A aposta pela participao cidad

Levando em conta a complexidade social, as especicidades de grupos minoritrios, as carncias da populao de baixa renda e a decincia na representao de seus interesses, o distanciamento entre representantes
Com o envolvimento dos cidados na elaborao de polticas pblicas, muitos governos locais tm encontrado solues para melhorar a qualidade da democracia e dos servios pblicos, facilitando a ateno aos fragmentos da sociedade historicamente menos atendidos e com mais demandas acumuladas (Fung e Wright 2003). Com a participao, a identicao de problemas sociais tem sido mais ajustada realidade, permitido maior transparncia e controle da cidadania aos governos locais, gerando relaes de proximidade e confiana. Esto sendo concedidos novos direitos aos cidados, com ampliao da liberdade e da responsabilidade, maior justia social na distribuio de recursos pblicos e fortalecimento do esprito cvico e cooperativo numa cidadania crescentemente ativa (Abers 2001; Avritzer, 2002; Baiocchi, 2005). Com a democracia participativa, os cidados deixam de ser meros receptores e passam a ser importantes protagonistas das polticas pblicas (Oliveira et ali., 2001). Como adequao, os instrumentos de participao direta demandam novas rotinas administrativas, visando a compatibiliz-los com as instituies representativas.
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Entre os diversos mecanismos de empoderamento e participao,3 o Oramento Participativo se destaca por transferir aos cidados o poder de decidir sobre o tema mais relevante da administrao municipal: o oramento para investimentos pblicos em obras e servios. A disputa entre atores polticos, sociais e econmicos pelo poder de inuenciar o oramento municipal j tradicionalmente elevada. Transferir aos cidados esse poder intensica ainda mais a concorrncia e a complexidade da composio do processo oramentrio. Em uma cidade como So Paulo com enormes desigualdades sociais e complexas interaes entre interesses pblicos e privados, alm de intensas disputas por espaos e armaes de poder , esses instrumentos oferecem enorme potencial de reinventar a esfera pblica, equilibrando o acesso ao poder entre diferentes grupos sociais e de atender mais ecientemente aos que necessitam mais ateno e investimentos governamentais (Oliveira et ali., 2001; Santos e Avritzer, 2005). Executado anualmente entre 2001 e 2004, o processo do Oramento Participativo de So Paulo baseou-se na realizao de assemblias simultneas em todos os distritos municipais, para as quais a populao era convidada a participar propondo obras e servios e elegendo delegados com mandato imperativo. As propostas mais votadas, de todas as regies e setores de investimento municipal, eram analisadas pelo governo quanto viabilidade tcnica e hierarquizadas de acordo com critrios de justia social.4 O procedimento de anlise, negociao com o governo e ponderao entre propostas eram acompanhados pelos dois nveis de representantes populares delegados, atravs do Frum de Delegados, e conselheiros,
atravs do Conselho do Oramento Participativo (CONOP), instncia mxima de deciso popular do OP eleitos nas assemblias e fruns distritais e municipais. O processo se conclua em cada ano com a elaborao do Plano de Obras e Servios, que se inseria na Lei Oramentria Anual indicando os recursos a serem investidos pela Prefeitura no ano seguinte. A Lei era efetivada depois de aprovada pela Cmara Municipal, em sesso em que os conselheiros do CONOP tinham enorme disposio em assistir e pressionar os vereadores pela aprovao integral das propostas do OP .
A So Paulo de Marta, contextualizada

A perversa desigualdade na distribuio de direitos e recursos pblicos A desigualdade social em So Paulo tem propores gigantescas e o desequilbrio territorial na distribuio de infraestruturas e equipamentos pblicos entre centro e periferia alarmante. A metrpole pode ser considerada uma das cidades mais complexas do mundo atual, pelos abismos existentes entre misrias e luxos, autoritarismos e libertaes, organizao espacial altamente planejada e auto-organizao desordenada, mestiagens tnico-culturais e higienizaes sociais. Um dos maiores cenrios de desigualdade econmica e de direitos polticos, sociais e culturais. Enquanto a cidade produz quase 10% do PIB nacional 6 e dispe dos melhores
hospitais e universidades do pas, modernos complexos arquitetnicos e centros com tecnologias de ponta, nas reas perifricas faltam as mais essenciais infraestruturas urbanas. Desde asfalto, esgoto e canalizao de crregos at hospitais, escolas e pontos de nibus. Apesar da enorme carncia por investimentos pblicos nas reas perifricas, a segregao espacial entre centro-periferia no um retrato perfeito da distribuio de riqueza e bem-estar entre reas da cidade. A partir dos anos 90, os diferentes grupos sociais esto cada vez mais prximos, mas separados por muros e tecnologias de segurana, tendendo a no interagir, embora prximos (Bgus e Pasternak, 2006, p. 26) A pobreza de uma parte da populao que est justo ao lado da riqueza produzida pelos grandes negcios e servios especializados, terreno frtil para a prtica poltica clientelista. Alm das precrias condies de vida, o baixo nvel de instruo educacional da maior parte dessa populao facilita que se tornem vtimas de promessas de candidatos a cargos polticos. Entre tantas carncias, a realizao de qualquer obra j costuma ser uma grande realizao na percepo de muitos cidados marginalizados, o que desperta o interesse pela manipulao em determinados pseudorepresentantes. As decises no Oramento Participativo tendem a corrigir o destino dos investimentos pblicos com bastante eccia e preciso de onde est localizado o problema e quais so os mais urgentes. Pesquisas recentes 7 tm conrmado a capacidade redistributiva desses mecanismos, que melhoram os gastos pblicos e permitem maior acesso a direitos fundamentais a populaes marginalizadas.
Precrio histrico de participao No que diz respeito ao histrico da participao no municpio de So Paulo, se destacam os conselhos gestores de polticas pblicas. Esses rgos estveis se caracterizam pela precria efetividade e devoluo das decises tomadas e pela seleo das entidades sociais participantes. Em comparao com os Oramentos Participativos, pode-se concluir que a segmentao do debate reivindicativo por temas especcos impede uma viso geral da administrao pblica nos participantes e inibe a integrao planejada das polticas municipais, j que os rgos so setorizados (Tatagiba, 2004). Os conselhos gestores acabam funcionando mais como rgos tcnicos para auxiliar o governo na tomada de decises que como canais de interlocuo dos cidados para transmitir suas demandas para a Prefeitura, o que se pode concluir por a participao estar dirigida a entidades, ao invs de a cidados individualmente, e pelo elevado nvel educativo e de renda dos conselheiros (Coelho e Verssimo, 2004). A autonomia dos conselhos ante o governo tambm era prejudicada pelo fato de que os presidentes de mais da metade dos conselhos ativos na cidade de So Paulo, durante o governo de Marta Suplicy, eram designados pelo responsvel poltico da respectiva Secretaria do executivo municipal.8 Com o Oramento Participativo, os conselhos ganharam nova funcionalidade, integrando a partir do segundo ano representao no CONOP e participando da elaborao do Plano de Obras e Servios. Antes da gesto de Marta, a nica tentativa ps a redemocratizao que tentou desenvolver outros instrumentos de
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participao cidad foi do governo de Luiza Erundina, tambm do PT, entre os anos de 1989 e 1992. Os espaos de participao descentralizada, chamados Ncleos Regionais de Planejamentos, foram executados nas 20 Administraes Regionais e tinham a tarefa de elaborar o Oramento Pblico do ano seguinte. O projeto acabou sendo desestruturado pela Prefeitura em apenas 18 meses depois do incio de suas atividades. Como alternativa, a ento prefeita ps em funcionamento um programa centralizado de audincias pblicas sobre o oramento municipal que no obteve grande adeso por parte dos cidados e carecia de potencial deliberativo (Couto, 1995; Snchez, 1997). H vrios motivos que explicam o fracasso daquela tentativa de gesto participativa descentralizada no primeiro governo do PT no municpio. Um dos principais problemas teria sido que a equipe de governo de Erundina estava presa a uma viso tecnocrata da gesto pblica, sem nimos para desenvolver um programa de participao verdadeiramente aberto e empoderado.9 Mas tambm se vericou certa ausncia de racionalizao dos interesses dos distintos movimentos sociais participantes com as necessidades distritais e municipais, que dicultou uma coordenao conjunta das demandas sociais com o planejamento (Kowarick e Singer, 1994). Faltou a estruturao de um rgo que implementasse metodologias participativas que fossem capazes de coordenar os procedimentos administrativos do governo local com as propostas dos cidados nas Administraes Regionais. Evidenciou-se um conito de competncias entre os Secretrios Municipais de reas temticas Educao, Sade, Habitao, etc. e os dirigentes
responsveis por reas territoriais as Administraes Regionais na canalizao das presses dos movimentos organizados para a efetivao das polticas pblicas municipais (Dias, 2006).
Rolo compressor em chaves polticas A coalizo montada pela Prefeita Marta Suplicy foi composta inicialmente pelo PT, PC do B, PCB e o minsculo PHS, constituindo uma frente na Cmara Municipal com 19 vereadores, que logo se acrescentou dois mais do PSB. No primeiro ano eram trs partidos na oposio: PMDB, PP e PSDB. A partir do segundo ano, s se manteve o PSDB (ibid.). A construo do poder petista em So Paulo foi impressionante em termos de governabilidade. Em 2004, nada menos que 78% dos vereadores formavam parte de sua base aliada, o que signica 46 de 55 representantes polticos no legislativo. Com isso, a Prefeito conseguiu aprovar a maior quantidade de projetos do executivo em 15 anos: 57% dos submetidos Cmara. Ao mesmo tempo, os projetos de autoria dos prprios vereadores obtiveram aprovao de somente 16,8% entre 2001 e 2003.10 Considerando que So Paulo o maior colgio eleitoral do pas e sua importncia tambm se constitui pela potncia na produo econmica e intelectual, com efeitos na opinio pblica de grande parte do pas, as eleies municipais so fundamentais para os interesses nacionais dos partidos polticos. Alm dos votos, do apoio da imprensa e dos formadores de opinio, h tambm as colaboraes nanceiras das empresas s campanhas eleitorais. Vale lembrar que os ltimos dois presidentes da Repblica tiveram
a metrpole como base poltica. Construir um governo forte no municpio no garante o sucesso de uma candidatura para mbito nacional, mas colabora com a construo de apoios ecazes. Isso signica que as polticas interpartidrias de fortalecimento poltico desenvolvidas no municpio tm grande probabilidade de fazer parte de uma estratgia mais ampla de alcanar o poder federal.
Prticas e instituies brecando a participao

O Oramento Participativo de So Paulo foi especialmente vigoroso no que diz respeito aos mbitos temticos sob deliberao popular;11 aos privilgios concedidos participao dos mais marginalizados12 e na formao/qualicao de delegados e conselheiros, eleitos para negociar com o governo13 (Snchez, 2004b). Por outro lado, a experincia teve importantes limitaes, como a escassa divulgao do programa e de suas realizaes,14 o limitado alcance da convocatria de participantes,15 baixa execuo das propostas aprovadas em algumas reas16 e pequeno volume de recursos alocados17 (Bello, 2007; Resende, 2008). Para decifrar as causas dos problemas apontados acima, foi necessrio veri car a interao do programa formal de participao com as principais instituies representativas locais. Considerando como varivel independente os interesses eleitorais e de permanncia no poder e como varivel dependente a potencialidade da participao cidad, identi camos que essas instituies o partido poltico frente da administrao da Prefeitura, o executivo e
o legislativo municipal deveriam ser analisadas nos seguintes elementos: a) Relao da cpula e dos quadros do partido com o programa de participao; b) Dimenso e importncia do programa dentro das atuaes da Prefeitura e c) Admisso ou interferncias das demais foras polticas e atores legislativos do municpio no programa de participao. Com isso, encontramos na explorao do Oramento Participativo de So Paulo quatro efeitos resultantes da integrao entre inovao participativa e tradio representativa, que impossibilitaram desenvolvimento mais amplo e eficiente da participao cidad. O quinto elemento apresentou potencial de prejudicar o programa, mas foi evitado pelos acordos de aliana partidria. 1) Subordinao do programa de participao cidad a estratgias de visibilidade e apoio poltico; 2) Clientelismo, como canal de endereamento de demandas dos cidados; 3) Poltica de alianas e coalizo de governo, com a contraparte de cargos do executivo; 4) Perl heterogneo de lderes do governo; 5) Interesse de vereadores pela composio do oramento pblico.18
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Estratgias de visibilidade e apoio poltico As estratgias polticas, com finalidades eleitorais ou de aquisio/armao de poder, adotadas pelo partido que administrava o governo local, foram um dos principais elementos de obstruo poltico-institucional do potencial de alcance do Oramento
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Participativo de So Paulo. Consideramos a forma como atuaes determinadas por lideranas do PT repercutiram na experincia, debilitando-a em diversos mbitos e possibilitando a ocorrncia de elementos limitadores, que desenvolveremos nos prximos tpicos. Muitas das estratgias polticas adotadas nas instituies representativas fogem das regras formais estabelecidas e so conformadas de acordo com os contextos de balana de poder, de redes polticas (policy networks), e interesses determinados dos atores. Blanco formula duas questes cruciais para entender os componentes explicativos a que nos referimos: Por que os polticos valorizam a participao? Por que, por exemplo, sem ter a obrigao legal de fazer Oramentos Participativos, fazem tal programa? (Blanco et ali., 2005). A questo ganha relevncia quando levamos em conta, por exemplo, resultados de estudos demonstrando que os instrumentos de participao cidad tm efeitos incertos nas eleies (Anduiza et ali., 2005). diferena de outras polticas pblicas, colocar em funcionamento instrumento de participao, independentemente do grau de sua ecincia e efetividade, no parece ter grande impacto eleitoral a favor do partido que lidera o municpio. Entender os motivos que podem fazer com que um lder ou um grupo poltico ponha em funcionamento um instrumento de participao nos ajuda a compreender o porqu de no faz-lo. nossa leitura, os mesmos motivos para no fazer participao serviro tambm para aproximar-nos a uma explicao de por que so postos limites nos instrumentos participativos. A pesquisa conduzida por Blanco (Blanco et ali., 2005,) detectou trs grandes razes pelas
quais mais provvel o surgimento dessas experincias de inovao democrtica: 1) Razes de perfil ou de trajetria da participao cidad. Esto relacionadas com a estrutura social da organizao e da lgica subjetiva dos promotores da participao. Dividem-se em duas categorias: a) organizao que promove: concepo ideolgica da democracia, composio social do partido, organizao interna do partido; b) pessoa que promove: concepo pessoal de democracia, experincia poltica, trajetria poltico-associativa, formao pessoal. 2) Razes estruturais ou de contexto. Dependem das condies ambientais propcias para o surgimento de novas oportunidades de participao poltica no municpio: tamanho do municpio, caractersticas socioeconmicas, correlao de foras polticas, sistema de partidos, cultura participativa e associativa da populao, antecedentes participativos, existncia de instituies que promovem, estimulam ou assessoram a participao; 3) Razes estratgicas ou instrumentais. So compostas pelos interesses dos atores polticos que pem em funcionamento a participao: a) reforar-se politicamente buscando obter crditos eleitorais, criando alianas e cumplicidade com os movimentos sociais; reforar-se dentro da Prefeitura ou equipe de governo ou alterar o balano de poder na sociedade; b) melhorar a tomada de decises para legitimar publicamente decises j efetivadas, para deslocar as responsabilidades cidadania, para mediar conitos entre coletivos sociais opostos ou para aumentar a ecincia das decises. Algumas dessas razes estratgicas ou instrumentais, especialmente as relacionadas
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com a possibilidade de obteno de benefcios prprios, so utilizadas por autores do mbito das teorias de rational choice, como Navarro (1999), para explicar os problemas de origem poltica da participao cidad direta. Para esse autor, a nica varivel independente capaz de explicar o fenmeno so os interesses dos partidos e lderes polticos locais em fortalecer-se no poder. O limite dessa perspectiva se manifesta em restringir a diversidade de lgicas possveis que justiquem a atitude, seja em prol ou em contra, desses atores polticos aos instrumentos de participao. No apenas so mais diversos os interesses que podem afetar a participao, seno que os prprios impulsores so mais complexos e nem sempre se compem de atores unitrios e movidos sob uma nica razo, como veremos mais abaixo no caso de So Paulo. Nossa perspectiva vai mais ao encontro da que assimilamos de Blanco: o impulso e o empenho de atores polticos para implementar e fortalecer programas de participao esto determinados pela combinao de elementos do contexto histrico, institucional, poltico, social e cultural; das circunstncias estratgicas desses atores e tambm de seus pers poltico-ideolgicos. Combinando esses fatores entre si e entre os diferentes lderes polticos no governo local, se condicionar o resultado do programa de participao cidad. No caso de So Paulo, foram detectadas atuaes centralizadoras da cpula do PT, com perspectivas de fortalecer-se no poder e construir bases de apoio para futuras eleies particularmente as presidenciais de 2002 e as municipais de 2004 , que acabaram reduzindo a importncia do Oramento Participativo no processo de
decises da Prefeitura (Wampler, 2003). Essa concluso pode ser constatada a partir de: a) troca de lideranas durante a campanha eleitoral de Flix Snchez, da Democracia Socialista, para Rui Falco, mais prximo da Prefeita e dos lderes do campo majoritrio; b) insignicante infraestrutura dada para o comeo dos trabalhos do OP em 2001; c) status de Coordenadoria e no de Secretaria para sua administrao; d) centralizao e deciso tcnica para investimentos de grande visibilidade, como os CEUs; 19 e) ampla poltica de alianas, que implicava o apoio de quase todos os partidos quela gesto e ao PT nas eleies municipais seguintes (Resende, 2008). evidente que essas atuaes do partido foram determinadas com base no contexto social, poltico e econmico de So Paulo naquele momento e pelo per l poltico-ideolgico de lderes da tendncia majoritria. Tambm podemos deduzir que esses lderes visavam concentrao de poder e ao xito eleitoral. Entretanto, permitiram o funcionamento e at o crescimento do poder de inuncia do Oramento Participativo, apesar das limitaes. O que a anlise nos permite visualizar a complexidade na qual um setor do partido e da prefeitura empregou foras no programa, enquanto a cpula o aceitava com reservas. Est claro que a execuo do OP foi baseada em motivaes diversas as quais no parecem incluir o fortalecimento do poder prprio daqueles que o conduziram. Seus entraves ocasionados pela cpula at que poderiam ser entendidos dessa forma, embora uma maior divulgao do processo de participao e apoio para sua execuo tivessem elevada capacidade de trazer benefcios eleitorais sob a bandeira da eccia e modernizao
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da administrao pblica. O mais provvel que, devido ao perl ideolgico dos lderes da cpula do PT e da Prefeitura de So Paulo e considerando seus vnculos sociais, a preferncia tenha sido pelas alianas com setores mais conservadores da sociedade e do espectro poltico. Esses setores apresentam srias resistncias aos instrumentos de ampliao democrtica, por oferecerem o risco de desviar o foco das decises polticas da classe mais privilegiada onde seus vnculos mais fortes esto constitudos , em direo aos estratos sociais de mais baixa renda, podendo afetar privilgios, investimentos e status-quo.
A cultura clientelista e a busca personalista por votos

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O clientelismo como prtica poltica se constitui quando o controle dos cidados s estruturas governamentais limitado ou inexistente, facilitando o uso privado de recursos pblicos. Quando entendido como apoio em forma de voto pelo cidado ao representante poltico que lhe concedeu benefcios privados, sua existncia s possvel em governos representativos (ver Leal, 1986). Apesar da ampla utilizao de agentes captadores de votos, estes raramente conseguem a realizao dos investimentos pblicos prometidos sua clientela (Whitaker, 1992). importante lembrar que, no Brasil, prticas de clientelismo derivaram de relaes poltico-pessoais, em que o cidado-cliente estava preso ao coronel ou lder local por laos extraeconmicos de delidade.20 Foi sustentado, sobretudo,
pela dependncia de enormes contingentes populacionais de baixa renda e marginalizados aos recursos e investimentos estatais, o voto direto em listas abertas, o voto obrigatrio e a opacidade das instituies polticas (Faoro, 1958; Leal, 1986; Carvalho, 1997). Na cultura urbana no Brasil, a prtica se congurou como processo de incorporao das massas populares na poltica, sob o controle das classes economicamente dominantes (Kowarick; Camargo et ali., 1976, p. 108). O clientelismo inimigo direto dos instrumentos de participao cidad, enquanto esses instrumentos atuam suprimindo tais prticas de favoritismo nas instituies pblicas. A incompatibilidade entre ambos inequvoca, dado o conito imanente entre interesses privados e interesses pblicos, entre homens naturais e homens articiais,21 entre instituies polticas opacas e instituies polticas permeveis ao controle e inuncia direta dos cidados. Os efeitos do clientelismo nas mesmas estruturas administrativas que o Oramento Participativo so percebidos principalmente na concorrncia pela canalizao de demandas sociais aos investimentos pblicos. Muitos cidados e lderes comunitrios recebem incentivos para conar suas peties em dilogos privados e bilaterais com lderes polticos, em troca da mobilizao de votos para seus padrinhos. Como consequncia, o oramento pblico municipal pode acabar tendo parte de sua composio baseada em mtodo personalista (Resende, 2008). Em So Paulo, durante o perodo estudado, essas prticas que pervertem a nalidade pblica das instituies governamentais acabaram desestimulando cidados
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a participar das assemblias do OP, e fez com que as subprefeituras tivessem dois tipos concorrentes de demandas a atender:22 de vereadores aliados, que transmitiam as demandas de comunidades em que tinham laos pessoais com movimentos e lderes comunitrios, e as decididas por cidados, atravs de assemblias do OP (Resende, 2008). Alm disso, nos dois ltimos anos da administrao, a Secretaria Municipal de Habitao incorporou militantes da UMM, Unio dos Movimentos de Moradia, em seu quadro de funcionrios, facilitando que tivessem canal exclusivo para encaminhar demandas Secretaria (Cavalcanti, 2006). O clientelismo est to consolidado no municpio que Rizek chega a questionar se a experincia do OP, por suas fragilidades e apesar de ter se confrontado com as prticas clientelistas, no acabou por ter de administrar aquilo que escapou dessas prticas (2007, p. 146). Independentemente da centralidade que faltou ao Oramento Participativo no governo municipal, o clientelismo desestimula a ao coletiva, a organizao e a mobilizao social. Em meio quelas prticas, os laos entre indivduos se estabelecem em torno do acesso a um lder, ao invs de buscas por cooperao horizontalizada (Abers, 1998). Como j mencionado, entre participao e prticas clientelistas, estabelece-se relao de soma zero, em que o xito de um corresponde ao fracasso do outro. Como exemplo, a pesquisa da autora demonstra que o Oramento Participativo de Porto Alegre pde evitar o clientelismo de reas mais pobres da cidade, com o fortalecimento da sociedade civil e a mobilizao dos cidados para novas arenas reivindicativas.
As polticas de alianas e coalizes de governo No agigantado multipartidarismo brasileiro quase impossvel governar sem a formao de alianas, como em geral ocorre na maioria dos pases de democracia representativa multipartidria. Embora no presidencialismo o chefe do executivo no dependa de aprovao do legislativo para a posse do cargo, resulta praticamente fundamental a obteno de apoio de maioria dos parlamentares para a obteno de uma governabilidade razovel. Nos sistemas parlamentaristas com mais de dois partidos, essas coalizes so condies quase imprescindveis para a existncia do executivo. Para a prpria democracia, alianas e governos de coalizo so importantes recursos para evitar o excesso de poder dos representantes executivos, funcionando como espcie de contrapeso. As alianas geralmente podem ser denitivas, enquanto durar o mandato, ou temticas, por projetos ou tipos de projetos (Dodd, 1976; Laver e Schoeld, 1990). As trocas de apoios partidrios ou de parlamentares por cargos no executivo prtica comum nos legislativos brasileiros. Permite melhores perspectivas para a governabilidade, embora colabore com a existncia de prticas clientelistas. Os partidos mais suscetveis a alianas por cargos so aqueles cujo siologismo torna imprescindvel a permanncia no governo.23 Alm de pouco aptos a permanecerem na oposio, estes partidos costumam carecer de vnculos amplos com movimentos sociais. Com o objetivo de obter slida governabilidade na Prefeitura de So Paulo e apoios para as eleies seguintes, a cpula
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do Partido dos Trabalhadores fez acordos com quase todos os partidos com representao na Cmara Municipal. A coalizo permitia aos legisladores designar pessoas de conana para cargos polticos do executivo municipal, sobretudo nas subprefeituras. Isto gerou problemas na execuo descentralizada do programa participativo, afetando a convocao de participantes, a organizao de assemblias, a execuo de obras atribudas s subprefeituras e certa permissividade s prticas clientelistas de vereadores aliados. Tambm foi verificado que determinados vereadores pressionavam os subprefeitos para executarem obras e servios de interesse da comunidade com que tinham vnculos. A atitude prejudicou uma maior ateno dos rgos descentralizados s propostas do OP e seccionou o compromisso do representante poltico com toda a cidade (Resende, 2008). Considerando que muitos indicados pelos vereadores a ocupar cargos pblicos no tinham afinidade com a tendncia da prefeita, j que de outro modo no seria necessrio comprar o apoio do parlamentar atravs de cargos, a ecincia na gesto da mquina pblica cou seriamente comprometida com as alianas. O Oramento Participativo, como programa de inovao da prtica democrtica, que rompe com a tradio poltica e requer importantes mudanas nas atuaes e concepes de gesto pblica, foi efetivamente obstaculizado, por sua execuo ser dependente do poder de deciso dos contemplados com cargos. Mesmo havendo setores do governo que promoveram a participao, buscando neutralizar oposies de membros da coalizo, a inovao encontrou resistncia em setores da Prefeitura administrados por
representantes resistentes a um maior envolvimento da cidadania em decises importantes (ibid.). Solues plausveis para conciliar o Oramento Participativo com as coalizes polticas seriam a concesso de cargos para setores que no afetem a participao, assim como a submisso do acordo de coalizo no debilitao de nenhum aspecto do programa participativo. Isso demandaria compromisso maior da cpula da prefeitura com o OP e organizao institucional que permitisse aos lderes do executivo municipal garantir os setores da administrao envolvidos na participao cidad. Entretanto, o custo poltico de limitar o poder de inuncia de aliados necessita uma dupla considerao que leve em conta aos interesses estratgicos, a correlao de foras, os objetivos do instrumento de participao, o compromisso com a cidadania e suas demandas mais urgentes e a disposio em superar as prticas polticas predominantes.
A heterogeneidade da equipe de governo importante destacar que a falta de consenso ao programa participativo na equipe de governo no gerada apenas pela ampla aliana interpartidria. A prpria composio social do partido que controla a Prefeitura pode resultar em grande diversidade de pers ideolgico-administrativos na equipe de governo, que, em muitas ocasies, provoca notvel heterogeneidade no desenvolvimento das polticas pblicas. Em grandes estruturas administrativas, o problema exige especial organizao institucional, ou de autoridade dos lderes, para evitar que aliados
deixem de se comprometer com a poltica participativa. Na realidade, a heterogeneidade da equipe de governo, seja ocasionada pela aliana ou pelos quadros do partido, pode causar obstrues. Entretanto, consideramos que programas como o Oramento Participativo so especialmente mais sensveis, devido a trs fatores: a) o programa, muitas vezes, posto em funcionamento sem uma lei que o regulamente; b) um dispositivo de composio e denio transversal a diversos ou a todos os setores de atuao municipal; c) os ocupantes de cargos pblicos eletivos buscam muitas vezes contar com estratgias pessoais de canalizao de demandas cidads, mantendo laos personalistas com movimentos sociais e organizaes comunitrias. O encarregado de um setor, com elevada capacidade de investimentos da Prefeitura, independentemente de que seu partido seja lder do governo ou aliado, naturalmente ter expectativas de usar seu poder para decidir onde investir parte do dinheiro pblico que lhe cabe administrar. O enfrentamento com o programa participativo ser claro, alm disso, se seu perl e o contexto sociopoltico de sua rea administrativa no lhe motivar a mtodos de deciso participativos. Em So Paulo, durante o perodo estudado, a heterogeneidade de lderes do PT ocupando cargos mais altos do executivo municipal afetou o modo com que propostas aprovadas pelos cidados no OP fossem efetivadas. Algumas secretarias, como a de Educao, buscavam executar quase a totalidade das propostas. Outras, como a Secretaria de Sade, em algumas ocasies, selecionava propostas que correspondiam com o que j havia sido decidido como prioritrio
pelos tcnicos. A Secretaria de Habitao concedia maior ateno a canais paralelos de participao, como o Conselho Municipal de Habitao, onde havia grande presena de associaes com laos estreitos com o secretrio. Este e outros setores, como meio-ambiente, transportes e segurana, deixaram de executar grande parte ou a totalidade das propostas aprovadas pelo Oramento Participativo (Resende, 2008; Bello, 2007; Rizek, 2007). evidente que o esforo para garantir o bom funcionamento da participao no depende somente da aceitao de tcnicos e lderes do governo sobre determinado projeto. Depende, principalmente, de que a cpula do executivo esteja sucientemente empenhada em potenciar o programa. Esse empenho deve ser reetido desde a formao do governo, com seleo de lderes administrativos preparados e comprometidos com a participao, at a formatao institucional das instncias na qual o OP se insere.24
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Conito do OP com o Legislativo: a disputa pelo oramento O interesse de vereadores pelas emendas Lei Oramentria bastante notvel no sistema poltico brasileiro, visando a permitir a reeleio. Com isso, os vereadores de grandes cidades se vm obrigados a empreender estratgias eleitorais durante seu mandato no legislativo. Muitos mantm contatos estreitos com comunidades que lhes podem render votos, buscando beneci-las com investimentos e demonstrando aos moradores seu poder de inuncia na administrao pblica municipal. Quando
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o executivo abre brechas, os vereadores se apropriam de bairros e fazem com que a Prefeitura execute obras e servios que lhes podero proporcionar benefcios eleitorais. Quando o executivo no concede esse poder ao vereador, de qualquer forma, o parlamentar ainda pode propor emendas ao oramento pblico, com a nalidade de exibi-las sua base eleitoral. O no cumprimento da emenda pelo executivo mostrar a falta de compromisso no do vereador com a comunidade, mas sim da Prefeitura (Whitaker, 1992). Ainda que parea legtimo e recomendvel que um vereador, como representante poltico do legislativo, busque auscultar demandas de cidados diretamente nas comunidades, o af de beneficiar-se eleitoralmente pode comprometer a ecincia administrativa. O planejamento estratgico do municpio pode acabar sendo substitudo pela fragmentao do territrio em reas de inuncia de vereadores. A racionalidade poltico-social tende a se submeter racionalidade poltico-eleitoral, seja na perspectiva individual do vereador, seja dentro de uma estratgia poltico-partidria (ibid., p. 28). O resultado que vereadores deixem de ser representantes do povo para se tornarem delegados dos interesses de certas reas da populao (bairros, categorias prossionais, grupos tnicos ou religiosos, etc.) (Kowarick; Camargo et al., 1976, p. 109). As relaes entre Oramento Participativo e a Cmara dos Vereadores so inevitavelmente tensas, porque o OP cria um estorvo ao exerccio das prticas tradicionais de clientelismo e introduz critrios pblicos, objetivos e impessoais de tomada de deciso a respeito da distribuio de
recursos pblicos (Pontual, 2005, p. 112). Entretanto, h medidas possveis para que a relao com o Legislativo seja mais saudvel, como, por exemplo, permitir que parlamentares participem de todo o processo do OP, sem que desfrutem do direito de voto ou que o Conselho Municipal do Oramento Participativo (CONOP) tenha representante da Cmara Municipal. Formalmente, o papel do legislador a produo de leis, a discusso dos temas e prioridades da cidade, assim como a aprovao, o acompanhamento e a scalizao da execuo oramentria (ibid., pp. 112113). De acordo com Pontual, alguns vereadores do PT estariam dispostos a analisar a proposta oramentria, composta pelo Conselho do OP, e ao encontrar algum desacordo, a discutiria e sugeriria alteraes aos cidados participantes. necessrio destacar que o dilogo entre vereadores e conselheiros do OP pode resultar levemente dicultoso. Muitos dos participantes do OP mais politizados e independentes demonstram ter receios de perder a autonomia por suas decises e serem cooptados por representantes polticos. Na Prefeitura de So Paulo administrada pelo PT de Marta Suplicy, a equipe da hierarquia mais alta do governo resolveu parcialmente a questo da conitividade dos vereadores com o OP a travs da ampla poltica de alianas. Os cargos no executivo viabilizados pelas alianas eram em troca do total apoio de vereadores s propostas de lei do executivo. Os legisladores seguiram propondo emendas ao oramento, elaborado pelo CONOP e por rgos do executivo, mas j sabiam que suas alteraes no seriam implementadas pelas Secretarias centrais da Prefeitura. As emendas, nesse caso, tinham
objetivo apenas gurativo, com a funo de serem exibidas nas comunidades em que possuam mais vnculos. A essas comunidades, como j comentado anteriormente, se buscava beneciar atravs de presses diretas s subprefeituras para execuo de obras e servios pequenos (Resende, 2008).
Concluso
Os limites poltico-institucionais participao em So Paulo, gerados pela democracia liberal-representativa, como a centralizao de decises na cpula do partido, as coalizes de governo e o clientelismo, embora no sejam intrnsecos ao funcionamento de democracias liberais, so gerados pela prpria lgica de funcionamento desse sistema poltico. A disputa eleitoral para seleo de representantes polticos para cargos majoritrios e proporcionais sua dinmica fundamental e concentra grande parte de interesses de polticos prossionais. Mas no so apenas os interesses de poder de representantes polticos que determinam seus comportamentos no governo. necessrio considerar, fundamentalmente, a cultura poltica em que esto inseridos, as regras das instituies polticas em que atuam, a ideologia poltico-administrativa, o desenvolvimento histrico que compe suas preferncias, assim como os laos que possuem com grupos organizados da sociedade e o nvel associativo e reivindicativo dos cidados. Diferente da corrupo, que claro desvio de condutas, a centralizao de decises em cpulas e as prticas personalistas de busca de apoios eleitorais so comportamentos, at certo ponto, aceitveis por
diversos setores da sociedade brasileira e caracterizados como estratgia poltica. Ao mesmo tempo em que as democracias liberais pretendem que a maioria dos cidados tenha parte de seus interesses representados em governos eleitos, provocam tambm a falta de representao de outros cidados com baixa capacidade de inuncia. Esses cidados, ou minorias, so potenciais vtimas de promessas e favores de carter clientelista. Mas no so apenas vtimas. Aqueles grupos organizados que preferem o caminho mais curto de acesso ao poder, para encaminhar suas demandas, constituem-se em importantes coagentes do clientelismo. Desenhos institucionais como os do sistema poltico brasileiro, de eleies em listas abertas, conseguem facilitar a existncia de prticas polticas em que interesses pessoais de permanncia no poder se sobrepem ao bem comum. Seguramente, reformas no desenho das instituies polticas poderiam mudar ou suavizar esses conitos. Mas no se pode armar que eliminariam qualquer conflito de interesses entre cidados, dispostos a participar diretamente de decises, e representantes com receios de ceder o poder obtido pelas eleies. Em nossa perspectiva, as regras formais das instituies polticas no podem ser analisadas isolando-as de prticas dos atores, pois aquelas s so relevantes para os cidados, pelo uso que se faz delas. Ainda que os conitos possam ser suavizados por gesto pblica eciente e atenta a essa questo, seu aparecimento seguir eminente. importante enfatizar que no consideramos que a participao cidad seja incompatvel com o sistema liberal-representativo. Mas sim que o uxo desse sistema
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poltico, de reproduo por via eleitoral, tem elevada capacidade para gerar prticas polticas que so contraditrias com uma ampla e efetiva participao direta de cidados nas decises pblicas. O que no signica que essas tenses possam ser eliminadas por determinados formatos institucionais e prticas polticas coerentes com a participao. Significa que, paradoxalmente, so obstculos fundamentais para a intensicao ou radicalizao da prtica democrtica, ao mesmo tempo em que se constituem em instituies imprescindveis para a existncia dos instrumentos de democracia participativa. Os elementos de conito entre a participao e a dinmica das instituies liberalrepresentativas, que revelamos a partir do caso de So Paulo, no so absolutos nem exclusivos, mas servem para comprovar a existncia desse tipo de conito. Com isso no queremos dizer que os instrumentos de participao no devam ser desenvolvidos ou aperfeioados. Ao contrrio, os atores polticos, interessados em pr em funcionamento um avanado instrumento de participao podero levar em conta esses obstculos. O que oferece condies de favorecer a articulao dos elementos necessrios para potenciar essas experincias, assim como para reformar as instituies representativas, de forma que possibilite uma mais radical ampliao dos espaos democrticos. O nmero crescente de experincias participativas prova que possvel conciliar participao com representao. Os efeitos positivos dessas experincias na sociedade demonstram que so recomendveis gesto pblica. Aperfeioam o sistema representativo e ampliam espaos de prtica ativa da cidadania. Muitas dessas experincias,
entretanto, esto em fase germinal e necessitam empenho de representantes polticos e de cidados, assim como pesquisas cientcas, para que se fortaleam como instrumentos importantes de tomada de decises polticas. Se for correta a mxima de La Botie, cada povo tem o governo que merece, depender mais dos cidados que da classe poltica, que haja goras, em que todos possam participar direta ou semidiretamente de decises que afetam a todos. A presso da sociedade organizada e de indivduos autnomos tem que ser suficientemente forte para que esses espaos de empoderamento sejam abertos e potencializados. Estaria a maioria dos cidados preparada e interessada em forar os governos a abrirem espaos em que possam participar ativamente de suas decises mais relevantes? A pergunta se faz mais relevante se consideramos que a maioria nem sequer cona ou acredita no sistema, basta ver as pesquisas mais recentes do Latino-barmetro.25 Estar o destino de nossos governos condenado ao que a cultura liberal provocou na maioria dos cidados, apatia poltica e desinteresse pela comunidade? evidente que a histria ainda no terminou. As experincias de Oramento Participativo podem representar o incio de uma fase em que os governos vo se tornando cada vez mais abertos e prximos aos cidados. Depender das presses da sociedade para evitar que esses instrumentos se tornem mais uma ferramenta legitimadora de decises j tomadas, docilizando possveis contrariedades. O grande desafio para os instrumentos de participao dos cidados nas decises polticas lograr que as foras de uxo bottom-up sejam no mnimo paritrias s
foras estatais, de ordem top-down . Ou, aludindo a Deleuze e Guattari (1988), que as estruturas arbreas da burocracia estatal sejam pouco a pouco carcomidas pelas redes rizomticas de criao e ao poltica coletiva. A democracia participativa, em sua modalidade de instrumentos institucionais de participao cidad, apesar de seu potencial de transformao social e da prtica poltica, parece se constituir mais no mbito do porvir previsvel e retilneo, ainda que por linhas exveis, que do devir transgressor e imprevisvel foucaultiano (Foucault, 1979 e 2003). Isso se deve principalmente por ser posta em prtica e controlada a partir do Estado, dentro de uma ordem institucional dominada de checks and balances, em que se evita qualquer excedente de poder popular que possa desestabilizar a ordem do sistema estabelecido.
A democracia liberal, mesmo integrando dispositivos participativos aos representativos, est sempre disposta a determinado limite de incorporao da vontade popular. Dimenso que uma democracia radical, muito alm dos Oramentos Participativos, tende a romper. A expectativa que buscamos alimentar com a participao e incidncia direta dos cidados no Estado que essa participao saia do plano administrativo, da organizao procedimental, e maximize a armao plano poltico horizontalizado at a imprevisibilidade da consistncia democrtica. O que envolveria diversos aspectos da vida cotidiana, sem carecer de uma institucionalidade limitadora. As incertezas de tal cenrio trazem riscos, mas tambm a possibilidade de radicalizao da democracia, desconstruindo, em algum grau, a separao entre Estado e sociedade.
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Paulo Edgar da Rocha Resende Bacharel em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, possui Diploma de Estudos Avanados em Cincias Polticas pela Universidade Autnoma de Barcelona e Doutorando em Polticas Pblicas e Transformao Social nessa mesma universidade. Bolsista do programa de Formao de Professores Universitrios (FPU) do Ministrio de Inovao e Cincias da Espanha, colabora como pesquisador no Instituto de Governo e Polticas Pblicas (IGOP) (Barcelona, Espanha). pauloedgar.darocha@uab.cat
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Notas
(1) Nos referimos sobretudo a Dahl (1956), Sartori (1962), Schumpeter(1966) e Huntington, Crozier e Watanuki (1975). Para uma crtica a esses autores desde uma perspectiva participativa, ver, entre outros: Pateman (1970) e Macpherson (1978). (2) Para uma elaborada crtica ao racionalismo individualista e teoria de Rational Choice, ver Shapiro e Green (1994). (3) Para uma ampla tipologia de instrumentos de participao, ver OIDP, 2007. (4) Esses critrios serviam para priorizar a distribuio de obras e servios entre os 96 distritos, ponderando por: a) porcentagem da populao do distrito que participou das assemblias; b) populao total do distrito e c) carncia distrital do servio ou equipamento pblico. (5) Sobre as dinmicas de funcionamento e os signicados do Oramento Participativo de So Paulo, ver Snchez (2004a) e para verses mais extensas Snchez (2004b) e Dias (2006). (6) Fonte: IBGE, Posio ocupada pelos 100 maiores municpios em relao ao Produto Interno Bruto, 2003. (7) Marquetti (2003); Campos, Marquetti e Pires (2007). (8) Sobre a composio social dos conselhos gestores na cidade de So Paulo, ver Ttora e Chaia (2004). (9) De acordo com Flix Snchez, em entrevista concedida a Dias (2006, p. 42).
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(10) Para efeitos de comparao, a quantidade de projetos submetidos pelo executivo municipal foi quase o dobro da prefeitura do Rio de Janeiro no mesmo perodo. Sobre o poder adquirido pelo executivo do Governo Marta, ver Valor Econmico, 29/09/2004: Rolo compressor de Marta recordista de aprovao na Cmara (http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias. asp?NOTCod=152999) acessado em 13/11/2007. (11) Sade e Educao no primeiro ano e todas as reas de investimento municipal em seu terceiro e quarto ano de funcionamento. (12) Os chamados segmentos sociais vulnerveis tinham a seguinte facilidade para eleger delegados: um delegado eleito por cada voto para pessoas com decincia; um delegado por cada trs votos para populao indgena e pessoas em situao de rua; um delegado para cada cinco votos para os segmentos de mulheres, populao negra, jovens, idosos e gays, lsbicas, bissexuais e transgneros (GLBT). Crianas e adolescentes eram representados atravs de processo exclusivo denominado OP Criana. Todos os demais adultos eram eleitos pela proporao de um delegado para cada vinte votantes nas assemblias territoriais deliberativas. (13) A formao de delegados, conselheiros e tcnicos do governo era realizada atravs de cursos, seminrios e ocinas preparatrias. (14) Por falta de apoio da cpula da Prefeitura, a divulgao do programa cou a cargo da Coordenadoria do Oramento Participativo, ao invs da Secretaria de Comunicao, que costumava ser a normal encarregada da tarefa. (15) A chamada para participaes era realizada pela Coordenadoria do OP e seus rgos descentralizados em subprefeituras. Alm de faixas nas ruas, boletins peridicos, carros de som, anncios radiofnicos e folhetos nas subprefeituras, a partir delas se contatavam os cidados telefonicamente para divulgar a data e local das assemblias.
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(16) Com a exceo das reas de sade e educao, que obtiveram ndices superiores ao 70%, todas as demais tiveram um ndice de execuo cujo topo, segundo nmeros ociais, foi de 56% da rea de habitao at o ano de 2004. (17) De acordo com a Prefeitura, em 2003, foi destinado ao OP de So Paulo 7,7% do oramento municipal. Em estudo independente (Bello, 2007), para o ano de 2004, as cifras conveis permitem estimar esse valor em 3,91% do total do municpio. (18) Esse elemento teve seus efeitos limitados no Oramento Participativo de So Paulo, pela poltica de coalizo adotada pela Prefeitura. (19) Centros Educacionais Unicados. Grandes empreendimentos arquitetnicos com ensino primrio, fundamental e mdio. Foram elaborados pela equipe do governo, que tambm determinou que seriam instalados em bairros de elevada excluso social. Aos participantes do OP apenas coube denir em quais bairros seriam instalados o equipamento, com base nas (20) Est, portanto, correlacionado com categorias amplamente trabalhadas pela literatura brasileira, como o coronelismo e o patrimonialismo. (21) Categorias hobbesianas para designar, respectivamente, indivduos com atuaes que visam a atender a interesses prprios e indivduos que atuam visando ao interesse pblico. (22) As subprefeituras tinham um limite oramentrio que lhes permitia certa autonomia ante os rgos centrais da prefeitura, na execuo de pequenas obras e servios. (23) Sobre as motivaes dos partidos na formao de alianas, ver Budge e Laver (1986) e Laver e Schoeld (1990). (24) Sobre formatos institucionais poltico e administrativos da participao cidad, ver Rami e Salvador (2007). (25) Disponvel em: http://www.latinobarometro.org
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Participao e gesto territorial: onde se encontram as condies favorveis?

Ctia Wanderley Lubambo Flavio Cireno Fernandes
Resumo Discute-se institucionalmente a gesto do territrio, a partir da experincia recente do Brasil, em nvel federal e em nvel estadual, com o foco na participao social. A anlise traz re exes sobre os fatores poltico-institucionais que determinam a capacidade de atuao de conselhos e fruns, na perspectiva de inuenciar as decises e aes pblicas. Sugere ainda um debate sobre abordagem territorial onde se considere a inuncia que os atores polticos locais e suas bases eleitorais exercem no processo. Ao final, expectativas e limitaes so apresentadas, delineando-se as condies favorveis e desfavorveis implantao de estruturas de gesto territorial, levantadas a partir do estudo comparativo entre o Programa Governo nos Municpios, em Pernambuco e o Projeto Meu Lugar, em Santa Catarina. Palavras-chave: territrio; gesto pblica; descentralizao; participao social.
Abstract The conceptual and institutional questions of territory management are discussed based on the recent experience in Brazil, in the federal and state levels, focusing on social participation. The analysis reects on political and institutional factors which determine the performance capacity of councils and forums, in the perspective of influencing decisions and public actions. The article also approaches the influence of local political actors and their electoral bases on the process. Expectations and limitations are presented and favorable and unfavorable conditions to the implementation of territory management structures are delineated. These conditions were veried in a comparative study between Programa Governo nos Municpios (Program Government in Municipalities), in Pernambuco and Projeto Meu Lugar (Project My Place), in Santa Catarina. Keywords: territory; public management; decentralization; social participation.
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ctia wanderley lubambo e avio cireno fernandes
Introduo1
O presente trabalho explora as condies que favorecem a implantao de polticas pblicas de mbito territorial, quando se desenham modelos de natureza participativa. A questo da gesto territorial se coloca hoje como um dos grandes desaos das polticas pblicas brasileiras, fato atestado pela ocorrncia, nos ltimos quinze anos, de um nmero considervel de polticas propositoras de uma integrao do territrio2 como forma de gerar desenvolvimento. Dentro desse contexto, a concepo de territrio compreendida como um processo que envolve prticas e processos decisrios estratgicos e a implementao de aes pblicas, independentemente de fronteiras polticoadministrativas pr-denidas pela estrutura federativa. Ou seja, de um lado, a gesto territorial aparece como um mecanismo de alocao tima de recursos, e, de outro, como um frum privilegiado de participao para a populao. Levando em considerao as concepes expostas, resolvemos, preliminarmente, realizar uma reexo sobre o tema, com base em duas dimenses distintas. A primeira, moldada por uma viso mais voltada ecincia, v o territrio como uma forma de otimizao da alocao dos recursos em seus mais variados sentidos. Essa abordagem vem sendo defendida, tanto por razes econmicas, de racionalidade na distribuio dos recursos, quanto por razes polticas, de controle e accountability,3 congurando os territrios como locus especfico para realizar a juno dos interesses.
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Tomando por referncia essa concepo, evidenciamos a anlise das barreiras e facilitadores institucionais implantao efetiva de uma poltica nacional de ordenamento territorial, a partir de questes sugeridas pela Cincia Poltica, como a inuncia que os atores polticos locais e suas bases eleitorais exercem no processo, ou seja, a conexo eleitoral e a estrutura federativa, balizadores importantes da formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil. A segunda dimenso situa a participao no centro do debate e a concebe como uma forma de empoderamento da comunidade, bem como uma forma de aumentar o capital social. Desse modo, a participao se transforma numa das molas mestras do desenvolvimento local sustentvel, em contraposio aos processos exgenos e verticalizados de desenvolvimento. O artigo est dividido em trs partes: na primeira, realizamos uma breve reviso da literatura recente sobre o tema; a segunda parte traz informaes e questes, no mbito da institucionalidade criada na perspectiva de uma abordagem territorial, para o planejamento de aes pblicas no pas. Na ltima seo discutida a existncia de condies favorveis implementao de polticas de cunho territorial, quando se leva em conta a importncia do recorte cultural e poltico previamente constitudo nas regies. So consideraes formuladas a partir do estudo comparativo entre o Programa Governo nos Municpios, experimentado em Pernambuco, no perodo de 1999 a 2002 e o Projeto Meu Lugar, em implementao, em Santa Catarina.
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participao e gesto territorial: onde se encontram as condies favorveis?
O PGM, implantado na gesto Jarbas Vasconcelos, foi apresentado populao como um instrumento de gesto pblica participativa com o objetivo principal de discutir com os atores locais as prioridades de investimento para cada Regio de Desenvolvimento (RD) do Estado. Um dos objetivos do programa foi demonstrar a importncia da descentralizao das aes e da potencialidade das regies, com vistas ao que foram realizadas plenrias de discusso abertas com o pblico convidado, inicialmente em cada uma das dez, posteriormente em cada um das doze Regies de Desenvolvimento, em que foi dividido o territrio do estado. Ver Lubambo e Coelho (2005). O Programa de Descentralizao Santa Catarina uma experincia mais recente, implantado a partir de 2002. A ideia da descentralizao do governo capaz de promover desenvolvimento regional e um ambiente de cooperao e governabilidade originou um modelo bsico a partir da constituio dos Conselhos de Desenvolvimento Regional, vinculados s Regies de Desenvolvimento (30), com as Secretarias de Desenvolvimento Regional ento criadas para mediar entre as demandas locais e o Governo Estadual. (Governo de Santa Catarina. Disponvel em: http://www.sc.gov.br/ Acesso em 28 de janeiro de 2008). Vale a pena salientar que este trabalho d incio a uma agenda de pesquisa, na qual as categorias analticas gesto territorial e participao mostram-se imbricadas com relao aos seus resultados e cadeia de causalidade dos fenmenos. Nesse eixo lgico, as teorias ou modelos ausentes de seu desenvolvimento permanecem como uma meta de investigao.
Gesto territorial e participao poltica: questes centrais

Ao falarmos de gesto territorial, falamos de um espao para a consecuo de objetivos, especialmente nas polticas pblicas. Ao denir territrio, o Ministrio da Integrao Regional dene o territrio como
[...] o espao da prtica. Por um lado o produto da prtica espacial: inclui a apropriao efetiva ou simblica de um espao, implica a noo de limite componente de qualquer prtica manifestando a inteno de poder sobre uma poro precisa do espao. (SDR/ MI/IICA, 2006a)
Essa forma de denio ultrapassa as barreiras do territrio como denidos no federalismo brasileiro, podendo o conceito ser aplicado a uma unidade menor que o municpio, igual ao municpio, maior que o municpio, igual a partes de um grupo de municpios em estados distintos, etc. Uma iniciativa de gesto territorial no pas impe uma reconstruo do territrio pr-existente, atravs de projeto de lei enviado ao Congresso Nacional. Uma srie de problemas previsveis e no previsveis, inerentes ao processo poltico-administrativo, acaba decorrendo dessa iniciativa, uma vez que interesses de mais de um ente federativo estaro envolvidos. As questes dicultadoras da implantao de uma poltica de gesto territorial referemse, sobretudo, possibilidade de mudana na distribuio das recompensas entre os
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atores do sistema poltico, at ento razoavelmente estvel e articulado, estabelecidas nas oportunidades de realocao dos investimentos no territrio. Iremos inicialmente ancorar a discusso no conceito das arenas polticas, conforme discutido por Lwi (1964,1985). Nesse contexto, iremos discorrer sobre os principais fatores determinantes da estruturao das arenas, bem como sobre a tipologia de polticas. Em seu trabalho, Lwi divide as polticas (policy arenas, no original) em quatro tipos fundadores: as polticas distributivas, redistributivas, regulatrias e constitutivas. Dentro dessa perspectiva, cada uma das arenas polticas acarreta caractersticas e comportamentos prprios por parte dos atores.4 As polticas distributivas so descritas por Frey (2000) como polticas caracterizadas por um baixo grau de conito e alto grau de incluso, onde um grande nmero de pessoas beneciado com recursos de baixo poder de transformao. Em oposio a estas, as polticas redistributivas se caracterizam pela alocao de recursos entre grupos distintos da sociedade, como classes sociais e grupos especcos. J as arenas das polticas regulatrias, estas se referem atuao de determinados setores da sociedade, em larga escala grupos de atividades econmicas e sua relao com o Estado, o que gera certa indeterminao dos graus de conito entre elas, dependentes de fatores como grau de competio e diferena na adaptao s novas regras. O ltimo tipo de arena a das polticas constitutivas, e especificamente se refere ao tema tratado. As polticas constitutivas so polticas que modicam as regras do jogo, questes ligadas ao desenho ou estrutura
de funcionamento do governo que reetem a distribuio de poder e autoridade entre organizaes na burocracia governamental. Essas polticas geram com isso estruturas de incentivos prprias, diferentes das estruturas previamente existentes. Ainda segundo Frey (ibid., p. 224):
A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes (polity) refere-se criao e modelagem de novas instituies, (...), de cooperao e de consulta entre os atores polticos.
Dessa forma, a gerao de uma nova poltica constitutiva, como a de gesto territorial, leva denio ou modicao das regras do jogo poltico, no qual em geral costuma-se discutir e decidir sobre modicaes do sistema poltico apenas dentro do prprio sistema poltico-administrativo (ibid., p. 225). Ou seja, os atores que iro denir as modicaes desse tipo de arena so, nesse caso especfico, entes federativos, uma vez que o ordenamento territorial ir modicar a estrutura de alocao e repasse de recursos do Governo federal para com estados e municpios e, por conseguinte, reorganizar os interesses polticos nesses territrios. Em se tratando desse tipo de arranjo, no Brasil, pelo menos dois impactos so esperados: o primeiro deles diz respeito chamada conexo eleitoral, em que a ligao entre o deputado e o eleitor/municpio se d atravs de um sistema complexo de recompensas pela apresentao de emendas individuais de oramento, que envolve apoio ao executivo, eleio de deputados e manuteno do poder poltico nas prefeituras.5 O
processo descrito por Ames (1995, 2003) d conta de um sistema de recompensas em que o deputado que traz obras para um determinado municpio, atravs de emendas individuais do oramento, tem sua recompensa atravs da sua reeleio. Especicamente Ames cria uma tipologia de deputados por suas estratgias eleitorais, e como estratgia, os dois tipos das categorias dos deputados dominantes tendem a usar o municpio como conexo para os eleitores.6 Noutra vertente, Cain, Ferejohn e Fiorina (1987) apostam em uma conexo personalizada, onde o eleitor identica seus representantes diretamente, atravs das obras que o seu deputado trouxe atravs de uma conexo personalizada. Pereira e Renn (2001) testam as hipteses de ambos e com algumas ressalvas, armam que os interesses locais prevalecem na arena eleitoral porque as demandas locais parecem ter impacto mais forte no sucesso eleitoral. Com isso, a execuo de emendas legislativas se torna central no processo de governo brasileiro, onde o executivo federal usa a liberao de emendas ao oramento para dirigir as votaes de projetos de seu interesse, utilizando tais emendas como moeda de troca (Pereira, 2000). A hiptese da conexo eleitoral, quando analisada com relao constituio de uma poltica de gesto territorial, pode levar a uma perda de poder dos deputados e dos prefeitos, em relao aos municpios. Como j apontado por Arretche (2004), no Brasil inexistem pesquisas conclusivas acerca do efeito dos partidos sobre as relaes verticais da federao (no caso, estado e municpios), mas continua prevalecendo certo consenso a respeito da positividade das alianas para o estreitamento das relaes
federativas. Nessa perspectiva, acreditamos que a implantao de um programa de descentralizao poltica demande uma composio de interesses entre atores polticos municipais, de modo a viabilizar tal programa no mbito dos vrios projetos eleitorais. Essa hiptese analtica ser conduzida no estudo mais adiante. Como segundo ponto de partida, nesta reviso de literatura, ser feita uma anlise das consideraes correntes sobre participao poltica e a emergncia de processos que levem ao empoderamento das comunidades e ao aprimoramento dos instrumentos de accountability. Atualmente, h um debate sobre a importncia dos processos participativos no contexto de algumas experincias de gesto territorial em distintos espaos do pas. Nessa perspectiva, busca-se analisar os elementos e as condies que interferem e favorecem a articulao, nos diversos nveis, entre os fruns e conselhos criados e entre estes e os agentes responsveis pela distribuio dos benefcios, por programas que anunciam o desenvolvimento como resultado da gesto territorial. Os conselhos de representao da sociedade civil tornaram-se um componente essencial do desenho institucional das polticas pblicas no Brasil. Os conselhos difundiram-se de tal maneira que rara uma poltica pblica cujo mecanismo regular de operao no conte com pelo menos um conselho cuja existncia se deva a uma exigncia da legislao. Para as mais diversas polticas e nos trs nveis de governo, tornaram-se umas espcies de elemento constitutivo de seu desenho institucional. Como resultado da generalizao da exigncia dos conselhos (Abramovay, 2001;
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Melo, 2003), observa-se a emergncia de instncias desta natureza tambm para as polticas e programas de desenvolvimento territorial. Ou seja, a incluso de mecanismos de participao poltica para as experincias de gesto territorial no surgiu por qualquer manifestao espontnea da sociedade civil. So, antes, como requisitos de programas na maioria das vezes nanciados por agncias internacionais7 e pelo governo federal. A exigncia da participao da comunidade beneciria no nanciamento e manuteno do projeto gura entre as recomendaes8 de muitos dos programas de desenvolvimento, como pressuposto de que produziriam os incentivos necessrios gerao de capital social e, por consequncia, desenvolvimento econmico local (Tendler, 2000). Ainda que se reconheam relativos ganhos advindos de estratgias de participao nas decises alocativas dos programas, inspiradas na teoria do capital social, uma gesto territorial envolve uma poltica de natureza distributiva (Lwi, 1964), isto , que aloca benefcios de modo desagregado para distintas regies e localidades, e, pela condio participativa, representados por atores sociais tambm diversos. A identicao de elementos indicativos de como articular a ao das instncias colegiadas para a gesto territorial, de forma mais integrada e cooperada nos recortes municipais, estadual e federal revela-se, desse modo, em uma contribuio consolidao e aperfeioamento das prticas associadas a esse tipo de planejamento e de execuo de programas de desenvolvimento. A maior parte do debate pblico no pas tem abordado as transformaes institucionais no plano da descentralizao da gesto
que vem ocorrendo por duas vias principais: em primeiro lugar, pela ampliao da participao nas decises pblicas atravs de mecanismos de consulta que envolve a populao diretamente, mediante a instituio de fruns e plenrias locais9 e, em segundo lugar, pelo fortalecimento dos mecanismos de controle de acompanhamento de gesto territorial, mediante a criao de instncias de deliberao e consulta10 que aglutinam representantes dos interesses diretamente envolvidos, como tambm de entidades da sociedade civil, provedores de servios e clientelas. Contudo, a despeito da quase unanimidade em torno dos efeitos positivos da descentralizao decisria, a instituio dos Oramentos Participativos, dos Conselhos Setoriais, dos Fruns de Discusso ou de outros Mecanismos de Controle Social ainda no se rmou como um fator imprescindvel para o melhor desempenho da gesto. Ou seja, tem-se armado que tais experincias se constituem num efetivo fortalecimento da capacidade governativa nas diversas instncias, mas at que ponto essa capacidade se constitui num patrimnio cvico (capital social) ou se evidencia, circunstancialmente, conforme as singularidades polticas de cada gesto? Alm disso, como atestar a associao dessas inovaes com os nveis de empoderamento da sociedade local? Conforme o prprio debate terico atual sugere (Lubambo, Coelho e Melo, 2005 e Arretche et alli, 2006), diculdades maiores ao empoderamento surgem na mesma medida em que se expressa a resistncia da sociedade participao. Essa resistncia apresenta-se, principalmente, como resultado de uma herana cvica desfavorvel, ainda presente em muitas regies e localidades
do pas, como os pequenos municpios do Norte e do Nordeste brasileiro. Por um lado, assiste-se a uma reduzida credibilidade no Estado, abalada por uma sucesso de governos descomprometidos com o bem-estar da populao e, por outro, a uma ausncia de experincias locais de associativismo (baixo capital social). Expressam-se os limites das burocracias acostumadas aos antigos modelos e resistentes a estratgias de reengenharia institucional por parte do Estado. De modo similar, reconhecem-se limites contidos na representao e na participao popular intermediada por associaes de qualquer espcie, sobretudo por aquelas oriundas de mudanas institucionais, como os modelos programticos com ntida orientao governamental. Independentemente da discusso sobre a eccia dessas tais instituies/associaes, a participao/representao da populao requer um preparo para enfrentar os problemas mais simples da ao coletiva. Alm disso, at que ponto essa institucionalidade recm-criada tem inibido a manuteno das prticas polticas tradicionais? possvel falarmos em hibridismo de pers polticos?
Institucionalidade para o territrio: o que h de novo no pas?11

digno de nota o esforo interministerial recente no processo de concepo, formulao e construo participativa da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. A ideia que marcou a concepo da PNOT foi orientada pela necessidade de instituir um
Ordenamento Territorial, no sentido regulatrio, distintamente do sentido do desenvolvimento territorial. A inexistncia de uma tradio dessa abordagem regulatria no planejamento, em nvel nacional, reforou a oportunidade da iniciativa. No signica desconsiderar a notoriedade de aes pontuais, como, por exemplo, a ao coordenada pelo Ministrio de Meio Ambiente, com suas unidades de conservao, a do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, com sua proposta de territrios de identidade, e a iniciativa do Ministrio da Integrao, com a proposta da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial.12 Essa prerrogativa foi possibilitada com a instituio da Constituio de 1988. O sentido regulatrio est na base de uma arena constituinte e tambm redistributiva, diferentemente da formulao de propostas de desenvolvimento regional que se referem a uma arena mais ou menos neutra. O processo correspondeu a uma sucesso de etapas. Na primeira fase, houve um Seminrio Inicial em 2003, coordenado pela Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional e Reordenamento Territorial do Ministrio da Integrao, do qual resultou um Termo de Referncia que serviu de base a uma licitao para contratao de uma equipe de consultores.13 Existe uma articulao estreita com o Ministrio da Defesa por razes de soberania, uma vez que a proposta tambm focaliza aes na Amaznia, nas reas de fronteiras e na costa litornea. Na segunda fase, o objetivo foi elaborar do Documento-Base. Houve uma diviso do trabalho em seis estudos: experincias internacionais; experincias nacionais; aspectos fundirios; padro de ocupao do territrio; logstica, cada qual sob a responsabilidade
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de um consultor. Essa fase foi marcada pela discusso ampliada nas Unidades da Federao. Foi chamado discusso o Conseplan (Conselho Nacional de Secretrios Estaduais do Planejamento) que apoiou a realizao de quatro seminrios regionais em Belm; Recife; Florianpolis e Goinia. A sociedade civil, atravs de suas entidades mais representativas de empresrios, trabalhadores e outros grupos, tambm foi convocada em cada um desses lugares. O ltimo momento de incorporao de propostas e ideias aconteceu no Seminrio Nacional de Ordenamento Territorial, em novembro de 2006. Na fase de elaborao da Proposta Final, foi constitudo o Grupo de Trabalho Interministerial (Ministrio da Defesa, MDA, Minas e Energia, Ministrio da Agricultura, Cidades, MDS, Ministrio da Integrao, sob a coordenao da Casa Civil), com a misso de apresentar uma proposta, em forma de projeto de lei, ao Congresso Nacional. Sob a coordenao da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional e Reordenamento Territorial do Ministrio da Integrao, acontecem os trabalhos de discusso, com a nalidade de aprovao da proposta.14 No mbito do MDA, a nfase foi dada na proposta elaborada para a territorializao. O conceito foi explicado como sendo uma ampliao da concepo sobre reas regionais para a denio de territrios, a partir das identidades (Perico e Ribeiro, 2005). Foram evidenciados trs elementos centrais: 1) A montagem de um mapa de territrios de identidade. O estudo foi desenvolvido entre 2003-2004 com base na proposta do IBGE para as microrregies geogrficas e ajustado pela metodologia da OCDE para os critrios de ruralizao
(densidade demogrca e populao mdia por municpio). Das 550 regies, aproximadamente, existentes segundo o IBGE, o MDA passou a considerar 450 territrios, segundo os critrios ajustados de ruralidade. Mais precisamente, 43% dos territrios correspondem s microrregies pr-denidas pelo IBGE, enquanto os outros 57% dos territrios correspondem a arranjos divergentes, denidos pelos elementos culturais, sociais, etc. Nessa fase de montagem, foram visveis as divergncias quanto s vises de territrio. A concepo de identidade como vetor da capacidade de diferenciao foi paulatina e esforadamente sendo instituda. Momentos de desequilbrio no trabalho foram evidentes na denio de identidades e conitos em cada territrio. Atualmente, est sendo nalizado o relatrio (elaborado entre 2006-2007) que apresenta a proposta de Tipologias e Identidades de Territrios, elaborado com a consultoria do IICA.15 2) A Institucionalidade Criada. Foi criado, em 25 de fevereiro de 2008, o programa Territrio da Cidadania. Consiste numa estratgia de desenvolvimento regional sustentvel e de garantia de direitos sociais, voltado a algumas regies do pas definidas em funo de critrios como: menor IDH; maior concentrao de agricultores familiares e assentamentos do programa de Reforma Agrria; maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas; maior nmero de benecirios do programa Bolsa Famlia; maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico e maior organizao social. O programa tem como objetivo levar o desenvolvimento econmico e universalizar os programas bsicos de cidadania. Prope a integrao das aes do Governo Federal e dos Governos Estaduais
e Municipais, em um plano desenvolvido em cada territrio, com a participao da sociedade. Atualmente, o Programa contempla 60 Territrios espalhados por todo o Brasil, de modo que, em cada Estado Federativo, deve haver, pelo menos um Territrio da Cidadania.16 Em cada territrio, um Conselho Territorial composto pelas trs esferas governamentais e pela sociedade determinar um plano de desenvolvimento e uma agenda pactuada de aes. O desenho institucional proposto seguiu o pressuposto central de fazer descolagem da institucionalidade prexistente, montada a partir dos conselhos municpios viabilizados pelo PRONAF, desde a dcada de 1990. A ideia criar conselhos dos territrios. Com isso pretendeu-se focar a ao descentralizada no nvel microrregional, territorial. No h um padro de estratgia de aproximao na perspectiva da instituio dos conselhos nos territrios. Genericamente, pode-se dizer que preliminarmente se formam as Comisses de Implantao de Aes Territoriais (CIATs), nos primeiros trs anos, que depois sero substitudos pelos Colegiados dos Territrios. Com relao ao nvel estadual, h um reconhecimento e respeito ao de arranjo institucional elaborado a partir dos Conselhos Estaduais Rurais Sustentveis, mas h que ser feita uma apreciao dos critrios institudos para que os territrios sejam alvos das aes do MDA. Para implementar a nova poltica rural no Brasil, substituindo a dimenso regional pela dimenso territorial, o MDA estimulou as unidades da federao a criarem os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) nos territrios prioritrios de cada Estado. 3. Cenrio Considerado. pressuposta a ideia de que se trata de um processo
longo, estimado, pelo prprio ministrio, como prximo a um perodo de 35 anos. A experincia tem demonstrado que existe mais participao onde j pr-existia alguma ao movida por organizaes das mais variadas naturezas (ONGs internacionais, religiosas, sindicalistas e outras). Mas a estratgia baseia-se na ao governamental, com um trabalho de apoio durante 10 anos, aproximadamente, em cada territrio. Alm da ao de um conjunto de ministrios, que ao todo somam 15, aes integradas em parceria com os governos estaduais e municipais, podem apresentar suas respectivas propostas e projetos. So aes incentivadas, na perspectiva de consolidar as relaes federativas, tornando mais eciente a ao do poder pblico nos territrios. Compactua-se a ideia de que cada territrio um mundo singular: a ao, por exemplo, em Pernambuco tem sido facilitada pela ao combinada do governo estadual local, na mesma direo, movida pelo Conselho de Desenvolvimento Sustentvel. Em Santa Catarina, o MDA tem encontrado mais obstculos institucionais, posto que h uma representao governamental forte nas sub-regies (com a instituio das SDRs), o que resulta numa representao da sociedade civil pouco inclusiva. Signica dizer que h uma ao diferenciada em cada Unidade Federativa, a depender do apoio poltico estadual. As principais reaes a esse processo tm se referido s dificuldades de aceitao da prtica da regulao; mais precisamente, ausncia de tradio. Ainda que se identiquem reaes sobre a incompatibilidade entre as propostas de regionalizao do IBGE e outras que prevalecem nas Unidades da Federao, uma proposta de territorializao ordenada seria (em tese) pouco
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porosa aos conitos e presses do processo poltico, por se distinguir enquanto arena constituinte. No momento em que aes passarem a serem reguladas, de fato, criando parmetros para a gesto, a emergncia dos conitos ser mais evidente. O desafio que se coloca para o atual estgio de discusso a incorporao de um dilogo sobre a insero das polticas setoriais, nas trs escalas de ao: nacional, estadual e sub-regional e sobre a institucionalizao de conselhos. O segundo ponto que propusemos analisar neste artigo reaparece com a exposio acima e refere-se ao debate acerca dos ditames da estrutura federativa brasileira. Trata-se do problema j apontado por Fernando Abrucio (2005, p. 2) da coordenao intergovernamental, isto , das formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta presente nas federaes. Signica dizer que, para alm do debate sobre autonomia local e necessidade de checks and balances, entre os nveis de governo, precisamos enfrentar alguns desaos associados ao processo de shared decision making (compartilhamento de decises e responsabilidades). Segundo os textos bsicos disponibilizados pela secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR/MI/IICA, 2006), no que tange Avaliao do Aparato Institucional e Jurdico-legal na perspectiva da PNOT (Poltica Nacional de Ordenamento Territorial ), tem-se que:
O sistema de diviso de competncias adotado pela CF/88 complexo, envolvendo, basicamente, a enumerao taxativa das competncias da Unio, competncia remanescente dos Estadosmembros e competncia para dispor
sobre tudo que for de interesse local aos Municpios. (SDR/MI/IICA, 2006a, p. 10).
E ainda:
O termo Ordenao do Territrio est xado legalmente atravs do artigo 21, pargrafo IX da Constituio Federal de 1988, segundo o qual Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. (Ibid., p. 18)
Signica dizer que a competncia de organizao do territrio da Unio, enquanto que a competncia para se tratarem assuntos locais compete ao municpio, nos termos da Constituio Federal.17 Embora no haja sobreposio de competncias, uma vez que a competncia dos estados-membros e municpios remanescente, tambm cabe ao municpio e ao estado-membro legislar, direito respeitado no princpio da competncia legislativa concorrente. O principal desao o de entender como a estrutura de incentivos e competncias rebatem nas polticas e, consequentemente, os seus efeitos na gesto governamental. Um exemplo disso a comparao entre os projetos de gesto territorial planejados pelo estado e pela Unio. Os repasses estaduais discricionrios aos municpios so baixos, no representando grande diferencial na vida do municpio. J no nvel federal, a liberao de recursos para os municpios atravs de emenda individual de fundamental importncia para a sobrevivncia poltica dos prefeitos e deputados como discutido anteriormente. Outro aspecto o
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local da licitao e planejamento das obras, que no caso do governo federal se d nos municpios e no governo estadual no mbito do prprio estado. Ou seja, a lgica de gesto territorial para os estados baseia-se em planejamento e execuo internos, enquanto que para o governo federal orienta-se pelo planejamento interno e execuo externa. Parte signicativa desse desao referese capacidade de equilibrar competio e cooperao, inovao e homogeneizao de aes, ainda que se considere a atuao coordenadora do governo e de outras instncias federativas. Sustentamos, contudo, a hiptese de que a disponibilidade de recursos, locais de toda natureza, uma varivel fundamental na induo de ganhos resultantes de aes autnomas e competitivas; noutra direo, experincia e tradio associativa so variveis signicativas para adeso, por parte dos entes federados, a processos de ao coletiva. Logo, ao focalizarmos a implantao de uma Poltica de Ordenamento ou de Gesto Territorial, h que se analisar tambm o esforo legislativo de adequao das normas municipais poltica nacional e estadual, despendido por um rol diversificado, nem sempre articulado, de atores e instituies. Considerando o exemplo do Plano Diretor, o municpio depende de, no mnimo, sete tipos de ordenamentos legais, sendo o primeiro, no nvel federal, a prpria constituio, que oferece atravs da diviso poltica e administrativa do pas as competncias para legislar da Unio, dos estados federados e dos municpios. Ainda no nvel federal, as legislaes especcas sobre ordenamento Urbano e Ambiental e as diretrizes sobre habitao, transporte, saneamento bsico e meio ambiente.
Ao observarmos a quantidade de instrumentos legais e instncias a serem respeitadas, podemos intuir que, para uma boa aplicao ao caso concreto da ao territorial, precisamos de um grau de conhecimento tcnico das legislaes federal, estadual e municipal, alm de uma cuidadosa articulao poltica para a negociao em todos esses nveis. Assim, as polticas territoriais tero de respeitar, no ordenamento constitucional atual, a legislao municipal no que lhe couber, por sua condio de ente federativo, ou gerar coordenao entre a Unio, o estado e os vrios municpios. Essa coordenao pode ser realizada de duas formas: a primeira delas a renncia de parte das prerrogativas federativas por parte dos estados e municpios, algo que improvvel, a no ser em uma estrutura de incentivos, muito vantajosa para estes. Uma segunda possibilidade a de que essas polticas sejam executadas pelos municpios e estados, atravs de um planejamento conjunto, no nvel federal. Este segundo arranjo, apesar de mais plausvel, traz uma nova gama de atores execuo dos projetos, tornando mais complexa a sua realizao.
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Pernambuco e Santa Catarina: convergncias e divergncias nas condies favorveis gesto territorial
primeira vista, esperaramos encontrar, entre Pernambuco e Santa Catarina, condies completamente distintas para a implantao de programas de gesto territorial.
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Trs conjuntos de fatores, conforme ser exposto nos prximos pargrafos, embasam tal suposio: a) tratamos de estados que ostentam indicadores sociais bastante diferenciados; b) a tradio de associativismo municipal incomparvel entre as duas regies; c) os pers de participao poltica dos cidados so comprovadamente desiguais. O primeiro fator encontra defesa reconhecida na literatura que associa padres polticos tradicionais a baixos ndices de desenvolvimento.18 Localizados em regies divergentes em prosperidade, a observao comparada dos indicadores sociais sugere a suposio de que as prticas polticas dominantes em cada estado tambm sejam muito diferentes, levando a resultados e at a mudanas institucionais distintas no mbito dos programas pblicos. Investigamos, por isso, a condio dos municpios dos dois estados focos da nossa anlise, Pernambuco (NE) e
Santa Catarina (S), com base na tipologia proposta pela Secretaria de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional, que divide as microrregies entre as de Alta Renda, Dinmica, Estagnada e de Baixa Renda.19 Podemos observar, no Grco 1, que o demonstrativo do nmero relativo de municpios de Pernambuco diagnosticados como de baixa renda ou em situao caracterizada como de estagnao bem mais alto que o do correlato em Santa Catarina e at mesmo em relao ao do restante do pas. A grande concentrao de territrios com baixo grau de desenvolvimento socioeconmico est demonstrada pelo peso de um quarto dos municpios do estado, contra menos de 13% no Brasil e 0% do estado de Santa Catarina. Nesse estado, mais de 80% so considerados municpios de alta renda, ao contrrio de Pernambuco, onde apenas 4,32% se enquadram nessa categoria.
Grco 1 Situao dos municpios do Brasil, Pernambuco e Santa Catarina quanto dinmica das microrregies
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional Secretaria de Desenvolvimento Regional. Disponvel em www.integracao.gov.br

Como so recorrentes as anlises que articulam o grau de dinmica econmica dos municpios e capacidade de gesto para o desenvolvimento regional numa correlao inversa, os dados existentes para Pernambuco e Santa Catarina nos levam a suposies em torno de existir uma maior diculdade na implantao de polticas territoriais em Pernambuco do que em Santa Catarina. Esta ideia ca reforada quando observamos o padro de execuo de oramento de desenvolvimento regional, ou seja o quadro de gastos em recursos de desenvolvimento regional. Tal indicador revela que o Sudeste apresenta o maior nmero relativo de municpios optantes por esse tipo de despesa, como demonstra o Grco 2. Naquela regio, durante a dcada de noventa, o percentual dos municpios que executaram esse tipo de oramento oscilou aproximadamente entre 20% e 25%, observando-se um crescimento constante e moderado, que oscila
entre aproximadamente 5% em 1990 at chegar a quase 10% em 2001. Um dado que se soma a essa evidncia, de acordo com a pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros - Gesto Pblica 2006, de responsabilidade do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), referese ao grau de utilizao, pelos municpios, de mecanismos de incentivo implantao de empreendimentos, tais como: doao de terrenos; cesso de terrenos; iseno total ou parcial de IPTU e iseno de ISS. A maior parte dos municpios que abrem mo de receita, cerca de 60%, est localizada nas regies Sul e Sudeste do Brasil, onde chama a ateno o comportamento dos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul que apresentam, em algumas regies, uma grande aglomerao de municpios adeptos de tais mecanismos. Consideradas as informaes, pode-se armar que condies mais favorveis relativas montagem de novas
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Grco 2 Percentual de municpios com Execuo Oramentria em Desenvolvimento Regional
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional Secretaria de Desenvolvimento Regional.
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institucional idades esto presentes com maior evidncia em Santa Catarina. razovel supor tambm a existncia de variveis intervenientes de efeito negativo no tocante ao estado de Pernambuco. Signica que quando analisamos o fator denido como tradio de associativismo municipal, as condies na regio Sul do pas j se apresentam mais favorveis. Empiricamente, a tradio de associativismo municipal, em Santa Catarina, pode ser comprovada desde a dcada de 1960 com o movimento municipalista catarinense. Nos anos oitenta, surgiu a FECAM Federao Catarinense dos Municpios; a rigor, a entidade foi criada com o nome de Federao Catarinense das Associaes Municipais,20 o que reala o signicado do nmero de entidades regionais de associao de municpios. Atualmente, a FECAM conta com 284 municpios liados dos 293 municpios de SC (FECAM, 2008). Foram as associaes de municpios, coordenadas pela FECAM, que deram o impulso para a criao dos fruns de desenvolvimento em cada uma de suas reas territoriais (Crtes, 2006). Em Pernambuco, a experincia existe, mas tem acontecido de modo pouco sistemtico. Entre algumas tentativas de associao municipal, podem ser citadas a formao de um Frum na Mata Sul, outras tentativas de constituir consrcios municipais no Agreste Central (em torno de aes de saneamento e construo de aterros sanitrios) e ainda no Submdio So Francisco (em favor de aes para instalao de centros de distribuio e comercializao de produtos). Com relao aos pers de participao poltica dos cidados, buscamos vericar os nveis diferenciados presentes nas duas regies que abrigam os estados analisados.
Defendemos que o estmulo participao, bem como as estratgias implementadas pelos atores sociais divergem conforme dois fatores principais: a) a bagagem histrica, expressa pelas condies recentes da democratizao no Brasil e b) os condicionantes institucionais e polticos participao e ao empoderamento presentes regionalmente. Signica dizer que, de um lado, importam os fatores vinculados herana ou cultura poltica e, de outro, aqueles fatores associados s inovaes institucionais. Como indicador da bagagem histrica, utilizamos pers de participao poltica apresentados na Tabela 1. Ao compararmos as regies nas quais os estados cobertos pela pesquisa se incluem, possvel ver que os ndices de participao poltica no Sul do pas so muito superiores aos dos estados do Nordeste, principalmente no que toca aos itens relacionados a associaes como clubes sociais e esportivos e reunies de condomnio (95,3%) e liao a partidos polticos (91,3%), onde a taxa de participao de quase o dobro. Apenas no que diz respeito s associaes de moradores, h um relativo equilbrio nas taxas de participao, sinalizando um maior ndice de participao da populao na regio Sul. Mas, por que condies to divergentes de dinmica econmica, capacidade de gesto para o desenvolvimento regional e capital social, entre duas regies, tornaram-se secundrias, ao passo que outras condies mais favorveis induziram experimentao de programas de territorializao e descentralizao? Que condies foram essas? O Programa Governo nos Municpios pode ser considerado, entre o conjunto de experincias participativas que vm sendo vivenciadas no pas, como uma novidade
Tabela 1 Pers de participao poltica comparados: Nordeste e Sul do pas Categorias Participao em associao de moradores* Participao em reunio de condomnio* Participao em clube social ou esportivo* Participao em associao assistencial-religiosa* Participao em associao assistencial no religiosa* Filiao a sindicato** Filiao a associao prossional** Filiao a partido poltico**
*Participa ou j participou; **Apenas quem efetivamente liado Fonte: Estudo Eleitoral Brasileiro (2002). Elaborao prpria.
Nordeste 21,87 10,04 18,07 29,70 6,37 20,57 11,97 5,92
Sul 22,59 19,61 35,30 49,84 11,42 25,85 17,15 11,32
Sul/Nordeste 3,27% 95,30% 95,32% 67,80% 79,15% 25,63% 43,31% 91,26%
institucional. Claramente orientado pela ideia de que a sociedade pode imprimir uma lgica mais democrtica na definio das prioridades na alocao dos recursos pblicos, estando mais prxima do Estado, o Programa Governo nos Municpios foi implantado no estado de Pernambuco, em 1999, abrangendo uma populao de aproximadamente oito milhes de pessoas. A expectativa inicial se ampliou para a construo de um modelo de gesto territorial, pelo qual se projetou o levantamento de demandas especcas e a negociao sobre o ordenamento das vrias propostas setoriais, diretamente com os grupos sociais, em cada uma das 12 Regies de Desenvolvimento do estado e 185 municpios.21 Tal modelo de gesto pressupunha dois nveis de atuao do governo estadual: o primeiro corresponde articulao entre o estado e a sociedade civil, mediante a realizao de plenrias regionais e a instalao de uma Comisso de Desenvolvimento representativa dos interesses locais, em cada regio; o segundo diz respeito articulao entre as vrias instncias governamentais no mbito do prprio estado, mediante o esta-
belecimento de um pacto no qual as variadas aes setoriais deveriam ser encaminhadas, no sentido das negociaes estabelecidas para cada regio. O Programa de Descentralizao Santa Catarina uma experincia ainda mais recente. Baseado nos pressupostos da descentralizao da gesto do estado e da participao da sociedade no desenvolvimento do territrio, o programa foi implantado a partir de 2002, para atingir uma populao de aproximadamente seis milhes de pessoas. A ideia central de que a descentralizao do governo capaz de promover, simultaneamente, o desenvolvimento regional e a construo de um ambiente de cooperao e governabilidade, criando um crculo virtuoso e sinrgico de participao de vrios setores da sociedade civil. O modelo bsico props a criao dos Conselhos de Desenvolvimento Regional, vinculados s 30 Regies de Desenvolvimento que abrangem 293 municpios, com as Secretarias de Desenvolvimento Regional ento criadas para mediar entre as demandas locais e o governo estadual.22 importante acrescentar que os dois programas territoriais incorporaram no seu
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arcabouo institucional as instncias participativas integrantes de vrias polticas de desenvolvimento territorial, estadual ou federal da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA. No mbito da nova estratgia do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, o municpio deixa de ser o foco das polticas pblicas e o territrio passa a ser a unidade de discusso e de implementao das aes desenvolvidas pelo Poder Pblico, a partir de uma viso contextualizada que contempla os mltiplos fatores intervenientes, integrando-se atividades agrcolas e no agrcolas. Em princpio, a nfase no territrio fortalece o processo de articulao horizontal e vertical entre polticas pblicas e demandas sociais, observando-se, igualmente, que o Estado deve, para atender as prerrogativas da construo da democracia e do desenvolvimento e de redenio do papel do Estado, atuar especialmente quanto proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia. Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e outros Conselhos de Desenvolvimento Municipal fazem parte dessa nova congurao institucional 23 e, nesse sentido, oferecem elementos valiosos discusso do desenvolvimento sob a tica do territrio, tendo em vista que as decises sobre as aes, projetos e os rumos a serem privilegiados so discutidos por esses atores. Retomando a questo formulada, que condies teriam favorecido a experimentao de programas de territorializao e descentralizao to semelhantes? Supomos, ento, que um conjunto de fatores tambm semelhantes constituiu o quadro de condies favorveis implantao dos programas referidos. Um exame mais apurado nos arcabouos poltico-institucionais
locais revela semelhanas signicativas entre as duas unidades federativas PE e SC. A que mais chama ateno a inexo sofrida na fora e resistncia dos partidos tradicionais de direita,24 no interior desses estados. Conforme o Grfico 3, a direita manteve um percentual acima de 40% da bancada de suas assemblias legislativas de 1982 a 2002, para o caso de Pernambuco e, para o caso de Santa Catarina, at 2006. Signica dizer que, pela abordagem da conexo eleitoral, possvel supor que a conuncia de interesses regionais favoreceu a implantao de programas de descentralizao. Ainda que no se possa assegurar a existncia de inuncia direta da autoridade do governo do estado sobre as alianas municipais, foi visvel a mudana no quadro de apoio partidrio entre os deputados estaduais, se for considerada a situao antes do programa e depois do programa. H fortes indcios de que a implantao dos Programas em cada um dos estados e nos perodos respectivos exerceu uma inuncia gradual no quadro poltico de apoio primeira e segunda gesto consecutiva de cada governador Jarbas Vasconcelos em Pernambuco e Lus Henrique da Silveira em Santa Catarina. Ao que parece, a aliana partidria surge como uma varivel fundamental para garantir a adeso das elites locais ao programa. Nos dois estados, os dois governos foram eleitos por meio de ampla coalizo partidria liderada pelo PMDB. Nas disputas eleitorais ocorridas aps a implantao dos programas de descentralizao, interessante notar a tendncia de desconcentrao regional em favor do grupo partidrio aliado ao governador, que obteve mais de 50% nas regies do interior do estado. Esses dados so bastante signicativos
Grco 3 Percentual das cadeiras ocupadas pelos Partidos de Direita na Assemblia Legislativa (1982-2006) Pernambuco e Santa Catarina
Fonte: www.jaironicolau.iuperj.com.br/dadoseleitoraisdobrasil
e sugerem que uma anlise sobre a estratgia poltica do governo de compor um pacto para a implantao do Programa Governo nos Municpios, a partir de 1999 e do Projeto Meu Lugar, a partir de 2002 uma hiptese bastante consistente. Com relao competio poltica na base municipal, historicamente, os deputados desses partidos tm sido individualmente mais dominantes em suas bases eleitorais. Em seus principais municpios, eles tendem a car com propores mais altas da votao total local. Geralmente, so bem votados em municpios geogracamente contguos e raras vezes disputam a preferncia dos eleitores. Esse controle oligrquico, representado pela concentrao eleitoral reduz no somente o nmero de novatos na poltica quanto o nmero de partidos concorrentes. Ou seja, so padres muito prximos de competio poltica. Portanto, pode-se dizer que o que aproxima os dois estados a fora das oligarquias tradicionais que conserva
o poder nos seus redutos territoriais, sobretudo no interior. Ou seja, embora se possa dizer que, no caso brasileiro, alguns fatores reduziriam o impacto das alianas partidrias e das coalizes de governo sobre a concentrao de autoridade poltica,25 importante foi constatar que, no cenrio poltico desses dois estados, evidenciam-se fortes elementos de continuidade sustentados pelo controle das antigas oligarquias. Tais grupos polticos locais aliaram-se convenientemente ao governo do estado e utilizaram os Programas de Descentralizao como espao poltico para aumentar seu poder de atuao nas bases eleitorais. A herana clientelstica era visvel em muitas situaes, durante as visitas ao campo. Obras antes escolhidas pela populao eram, por vezes, apropriadas, como objeto de propaganda por polticos com base eleitoral na regio. Alm disso, vericamos que a participao popular to tem sido suciente para inibir a manuteno das prticas
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polticas tradicionais ou, na pior das hipteses, tem se rendido ao imediatismo das aes dos politiqueiros de planto. Embora o reduzido tempo de implantao do programa impea armaes mais conclusivas, o debate atual deixa claro que estudos que se dediquem a apontar os ele-
mentos aqui referidos tm sido pouco privilegiados. Ao mesmo tempo, esse mesmo debate aponta que h um espao vazio nas formulaes acadmicas que articulam o perfil poltico-territorial com a instituio de mecanismos de gesto descentralizada e pretensamente participativa.
Ctia Wanderley Lubambo Doutora em Sociologia e Mestre em Desenvolvimento Urbano e Regional pela Universidade Federal de Pernambuco. Ps-Doutorada em Gesto Pblica na Fundao Getulio Vargas de So Paulo. Pesquisadora da Diretoria de Pesquisas Sociais/Fundao Joaquim Nabuco-Recife. Docente no Mestrado Prossional em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste, na Universidade Federal de Pernambuco (Pernambuco, Brasil). catia.lubambo@fundaj.gov.br Flavio Cireno Fernandes Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco. Especialista em avaliao de Polticas Pblicas pela Universidade do Texas (Austin). Pesquisador da Diretoria de Pesquisas Sociais/Fundao Joaquim Nabuco-Recife (Pernambuco, Brasil). avio.cireno@fundaj.gov.br
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Notas
(1) Este trabalho parte do projeto Gesto Territorial e Participao Poltica, desenvolvido no mbito da Coordenao de Estudos Sociais e Culturais da Diretoria de Pesquisa da Fundao Joaquim Nabuco e como pesquisa de ps-doutorado da autora na Fundao Getlio Vargas-SP. (2) O conceito de territrio aparece aqui no seu sentido lato, sendo aceito desde a noo de arranjos produtivos locais at a noo geogrca de territrio propriamente dita. (3) Podemos denir accountabilitty como uma forma de controle e superviso que designa processos de inuncia do coletivo sobre o individual, mas no existe uma traduo precisa do termo. Admitimos ser um modo de articulao cooperativa dos atores sociais adeptos da prtica de mecanismos de monitoramento e avaliao de programas ou polticas pblicas. (4) Ainda segundo Lwi, os atores polticos envolvidos no necessariamente apresentam comportamentos invariantes com relao ao seu envolvimento e sua posio na poltica. A referncia mais direcionada a comportamentos tpicos: o de grupos de interesse, o de clientela, o de partidos polticos e o de elite tecnocrtica. Alguns autores tambm chamam as polticas constitutivas de polticas estruturadoras; neste texto usaremos ambos os termos. (5) Para uma breve reviso da anlise sobre a conexo eleitoral ver Limongi e Figueredo (2005).
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(6) So os tipos dominantes concentrados e dominantes dispersos, onde o deputado consegue angariar o maior nmero de eleitores possveis em determinados municpios, por razes diversas. (7) No recente, por exemplo, a atuao do governo brasileiro, com apoio do Banco Mundial, na implementao de programas de combate pobreza rural do Nordeste. Atualmente, o Banco Mundial nancia o programa de Combate pobreza Rural PCPR, que atua em projetos de pequeno porte para comunidades rurais, representadas nas comisses e fruns participativos. (8) Outras recomendaes so, por exemplo, a aplicao de recursos a fundo perdido em projetos construdos pela comunidade local. (9) Os exemplos mais destacados nessa direo tm sido as experincias de oramento participativo. (10) Pode-se armar que ocorreu um verdadeiro choque institucional na ltima dcada, sinalizado pela criao de centenas, em alguns casos, milhares de conselhos vinculados aos planos locais nas reas de criana e adolescente, do desenvolvimento urbano, educao, desenvolvimento rural, meio ambiente, sade e assistncia social. Esse fato contribui para que o tema venha recebendo espao importante na literatura. Ver Gohn (2001); Carvalho (1995); Coelho e Nobre (2004) entre outros. (11) Esta seco toma por base um levantamento de campo, realizado em Braslia, em maio de 2008. Foram entrevistados: o Secretrio de Polticas de Desenvolvimento Regional e Reordenamento Territorial do Ministrio da Integrao Jlio Miragaya; o indicado Marcelo Duncam do Secretrio de Desenvolvimento Territorial do MDA Humberto de Oliveira e o Responsvel pelo Comit de Desenvolvimento Territorial do CONDRAF Ronaldo Cambuim. (12) Consultar os Documentos Temticos Elaborados como Subsdios da Proposta PNOT, texto que serviu de base para a montagem da proposta que hoje tramita em discusso e votao no Congresso. (13) A equipe vencedora foi o Centro de Desenvolvimento Sustentvel - CDS da UnB, onde caram responsveis pela Coordenao Tcnica dos Estudos para elaborao da PNOT, os professores Marcelo Burstzin e Brasilmar Ferreira. (14) Citam-se como importantes, a proposta do IBGE, atualmente em etapa de concluso e a discusso iniciada em novembro de 2008, a partir do lanamento do Estudo da Dimenso Territorial, realizado e apresentado pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE, durante o Seminrio Internacional de Planejamento Territorial no Brasil, promovido pelo Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. (15) Ver o Documento do MDA, 2008 Desenvolvimento Sustentvel e Territorialidade: identidades e tipologias. Equipe de Consultores: Rafael Echeverri e Edviges Ioris. Consultar tambm no site do MDA o link do Sistema de Informaes de Territrios Rurais, as regies existentes por UFs. (16) Foram denidos conjuntos de municpios unidos pelas mesmas caractersticas econmicas e ambientais que apresentavam identidade e coeso social, cultural e geogrca. Maiores que o municpio e menores que o estado, os territrios conseguem demonstrar, de uma forma mais ntida, a realidade dos grupos sociais, das atividades econmicas e das instituies de cada localidade, o que facilita o planejamento de aes governamentais para o desenvolvimento dessas regies. Consultar o documento Territrio da Cidadania, disponvelem:http://www.mda.gov.br/ portal/index/show/index/cod/1816/codInterno/16264. Pesquisa realizada em 22/9/2008 (17) O artigo 30 da constituio, nos seus incisos I e VII, dispe sobre a competncia do municpio. O inciso I discorre sobre assuntos de interesse local, sem especicao, e o inciso VII discorre sobre o ordenamento territorial intraurbano, como parcelamento e lei de usos e ocupao do solo.
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(18) Segundo alguns autores, o baixo grau de desenvolvimento econmico leva a prticas clientelsticas e de apropriao do espao pblico pela elite, o que faz com que a qualidade da participao resulte comprometida. Mesmo autores que tambm reconhecem a importncia das mudanas institucionais, alertam como o fazem Bonm e Silva (2003), que mudanas de qualquer natureza e ainda mais com o propsito de empoderamento, revelam-se como algo dispendioso, tanto do ponto de vista da ao coletiva, quanto da perspectiva relativa mobilizao de recursos polticos. Ou seja, embora haja condies de se induzir, por meio de mudanas no desenho institucional, uma trajetria de empoderamento numa determinada sociedade no s demanda tempo para consolidar-se, quanto supe certos pr-requisitos (inclusive histricos e de capital social) para a largada no curto prazo e para a consolidao em perspectiva mais longa, sobretudo em regies que vivenciam um desenvolvimento tardio. (19) Essa classicao foi apresentada com base na tipologia proposta pela Secretaria de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional, que divide as microrregies entre as de Alta Renda, Dinmica, Estagnada e de Baixa Renda. (20) Em setembro de 2008, foi realizada pesquisa de campo na Regio Serrana de Santa Catarina e entrevistado Gilsoni Lunardi Albino, na poca, secretrio executivo da AMURES - Associao dos Municpios da Regio Serrana, com sede em Lages. (21) Realizaram-se as 1as. Plenrias na RDs para levantamento de demandas/projetos necessrios. Seguiram-se 2as. Plenrias nas RDs, para denio de prioridades, em funo das planilhas de custos de execuo dos projetos necessrios. Formaram-se as Comisses de Desenvolvimento Regional. Seguiu-se a elaborao, pelos tcnicos do governo dos Planos Plurianuais Regionais, integrantes do PPA do Estado, posteriormente apreciados pela Assemblia Legislativa do Estado. O nmero de representantes na CDR era dado pela quantidade de municpios componentes da RD. (22) Reunies mensais dos Comits de Desenvolvimento Regionais, em que se dene a agenda de prioridades, so realizadas com a coordenao das Secretarias Regionais. Seguem-se discusses no mbito dos Comits Temticos, com base nas informaes, estudos de viabilidade e de impactos. As decises sobre as aes estratgicas so tomadas nas reunies dos CDRs que tornamse corresponsveis pelo acompanhamento das aes nas Secretarias Regionais. Cada Conselho de Desenvolvimento Regional formado por quatro representantes de cada um dos municpios que integram a regio administrativa, sendo dois mandatrios (o Prefeito e o presidente da Cmara de Vereadores) e dois representantes da sociedade civil. O conselho presidido pelo Secretrio Regional. (23) Foi elaborado um estudo sobre a opinio dos atores sociais envolvidos, a respeito dos resultados obtidos no Programa Governo nos Municpios, em Pernambuco (Lubambo e Coelho, 2005). De maneira complementar, foram realizados grupos focais nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural na Regio de Desenvolvimento do Agreste Meridional de Pernambuco, em agosto de 2008. Este trabalho conta com informaes levantadas entre os Conselhos de Desenvolvimento Regional na Regio de Lages, em Santa Catarina, em setembro de 2008. Consideraes importantes foram, tambm, tomadas a partir do estudo de Birkner (2006) sobre o capital social em Santa Catarina. (24) Denimos a direita tradicional como o somatrio do PDS/PPR/PPB/PP, alm do PFL/DEM, e do PTB. Em 1994, o PDS tornou-se o PPR, o qual, posteriormente, mudou de nome para PPB. Ver Tarouco (2008).
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(25) Marta Arretche (2004, p. 20) sugere elementos tais como a fragmentao do sistema partidrio que tem implicado reduzido nmero de prefeitos e governadores do mesmo partido e a ausncia de uma centralizao no sistema partidrio, gerando certa insubordinao dos governadores e prefeitos em relao s direes dos seus respectivos partidos.
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Regularizao de assentamentos urbanos e sustentabilidade

Manoel Teixeira Azevedo Jr.
Resumo O presente artigo discute os programas de regularizao de assentamentos informais ou de loteamentos irregulares do ponto de vista da sustentabilidade urbana, compreendida em sentido amplo, no s o da concepo do programa para cada assentamento em particular, mas, principalmente, o da relao desses programas com a lgica de produo do espao da cidade como um todo, em especial de suas periferias. Para tal, aborda as possibilidades dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade para a reverso da permanente reproduo da precariedade das periferias e para a universalizao do direito cidade. Palavras-chave: regularizao urbana; assentamentos informais; sustentabilidade urbana; Estatuto da Cidade; direito cidade.
Abstract The present paper discusses the programs of regularization of informal settlements or irregular allotments from the point of view of urban sustainability, understood in a broad sense, not only the conception of the program for each settlement in particular, but, principally, the relationship of these programs to the logic of production of the city space as a whole, especially its peripheries. The paper approaches the possibilities of the urban policy instruments of the City Statute for the reversion of the constant reproduction of precarious peripheries and for the universalization of the right to the city. Keywords: urban regularization; informal settlements; urban sustainability; City Statute; right to the city.
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manoel teixeira azevedo jr.
Introduo
A idia de sustentabilidade, associada ao meio urbano, vem sendo largamente utilizada tornando-se, em muitos casos, uma espcie de jargo, que legitima qualquer projeto e lhe amplia o alcance urbano, dando-lhe, supostamente, permanncia e continuidade para alm do momento e das circunstncias de sua produo. Ligado questo da regularizao de assentamentos urbanos, o termo deveria abranger duas escalas interrelacionadas: a do assentamento em si e a da cidade, compreendendo esta tanto os impactos das aes de regularizao sobre o entorno imediato como suas vinculaes com as polticas urbanas mais gerais, relativas cidade como um todo, notadamente as de produo de moradias, expanso urbana e regulao do mercado de terras e ocupao dos vazios urbanos. As iniciativas recentes, em grande medida apoiadas por programa especfico do governo federal, atravs do Ministrio das Cidades, tm se prendido basicamente ao primeiro aspecto, deixando o segundo a cargo dos planos diretores municipais, espao mais adequado, a princpio, para sua abordagem. Embora no seja possvel no momento uma avaliao consistente, a nvel nacional ou regional, da aplicao dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade, inseridos de formas variadas na ltima safra de planos diretores, a maioria terminados em 2006, a partir de prazo xado pelo prprio Estatuto (Art. 50), possvel, por leitura preliminar de planos diretores de municpios da regio metropolitana de Belo Horizonte e do Estado de Minas Gerais, perceber uma certa timidez na aplicao e articulao dos
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instrumentos de poltica urbana no sentido de alterar a ordem excludente caracterstica dos processos brasileiros de urbanizao. Desse modo, as aes de reurbanizao e regularizao fundiria, por mais que articuladas em programas municipais bem estruturados e que tm, nos melhores casos, buscado incluir a dimenso social, tentando abrir perspectivas de superao da pobreza, acabam sendo marcadas pelo carter emergencial de melhoria de situaes crticas, as quais tendem a permanentemente recriarse, sem que a estruturao das cidades se altere, em especial no aspecto de sua profunda diferenciao socioespacial. Neste artigo, buscamos discutir as possibilidades de interferir nesse processo, de modo a melhor articular as aes pontuais de regularizao fundiria com polticas que redirecionem, em alguma medida, a lgica de produo e de expanso do tecido urbano das cidades brasileiras, a partir da utilizao dos instrumentos de reforma urbana colocados disposio das administraes locais pelo Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01). Ou seja, tenta-se reetir sobre o potencial desses instrumentos para a efetivao de um princpio de sustentabilidade ao nvel da cidade ou do aglomerado urbano como um todo. Trabalha-se, assim, com a clssica ideia de desenvolvimento sustentvel, no qual a resoluo de nossas demandas atuais no compromete as das futuras geraes, o que implica, no caso da expanso informal dos tecidos urbanos, atuar sobre as causas desse processo e sobre os mecanismos da produo do espao urbano perifrico, entendido este, no de um ponto de vista da localizao em relao aos espaos centrais, mas no sentido dos territrios de excluso,
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regularizao de assentamentos urbanos e sustentabilidade
de pobreza e misria que as cidades brasileiras esto constantemente a recriar. No entanto, essa atuao deve articular-se com o resgate da enorme dvida social representada pela precariedade dos assentamentos e das condies de vida de boa parte da populao brasileira. A sustentabilidade supe, assim, em primeiro lugar, a reverso dos nveis de desigualdade de renda e de acesso a bens e servios, o que supera largamente o campo das aes de melhoria urbanstica e de moradia, embora as inclua. Representa tambm, uma perspectiva de maior eccia na aplicao dos recursos pblicos, na medida em que tende a, progressivamente, diminuir as demandas de aes curativas de reurbanizao, liberando recursos para reas de atuao mais permanente do Poder Pblico, como as de educao, sade, transportes, entre outras. Signica a perspectiva de que os programas de reurbanizao alcancem seus objetivos de mudana social, no de forma pontual e fragmentria, mas de forma ampliada no territrio e no tempo, ou seja, de forma sustentvel, tornando-se residuais no longo prazo, em uma viso que hoje se agura quase quimrica. Para se ter uma ideia da dimenso do problema, estima-se que na Amrica Latina, onde cerca de 75% da populao vive em reas urbanas, 25% dessa populao est em assentamentos informais (Fernandes, 2006). No Brasil, a populao moradora de favelas nas principais metrpoles se situa, em geral, acima de 20% do total, chegando, nos casos de Recife, Salvador e Fortaleza a, respectivamente, 46%, 30% e 31% (Maricato, 2001). Isso sem contar a enorme populao vivendo em parcelamentos perifricos irregulares e de precria urbanizao.
Reforma urbana e ao institucional

Em um quadro como este, colocar a perspectiva da sustentabilidade urbana implica retomar o tema da reforma urbana, origem do Estatuto da Cidade, e o alcance dos instrumentos legais que hoje esto disponveis para encaminh-la, j que se trata, muito mais, de implantar um processo do que operar uma mudana brusca. Trata-se de instaurar, de forma negociada, um redirecionamento das prticas de produo do espao urbano, revertendo suas implicaes sociais perversas e excludentes. O tema da reforma urbana, seu debate no ambiente tcnico e poltico e as lutas e reivindicaes a ela vinculados, nascem, ainda na dcada de 60, como desdobramento, no mbito das cidades, das lutas pela reforma agrria e, portanto, muito marcados pelas questes fundamentais do acesso terra e moradia nas cidades. A reforma urbana impulsionada, assim, pela necessidade de se repensar a propriedade privada da terra nas cidades e a lgica de produo do espao urbano, que exclua, e ainda exclui, as parcelas mais pobres da populao do acesso ao mercado imobilirio formal, empurrando-as para as favelas ou para o mercado dos parcelamentos perifricos irregulares. Tendo como passo inicial o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, realizado em Petrpolis, em 1963, as demandas de reforma urbana ganham ressonncia dentro do prprio regime militar que, reconhecendo o carter danoso da reteno especulativa de terras para a prpria produo capitalista do espao urbano, inicia, em 1977, no mbito da Comisso Nacional
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de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) e, posteriormente, no Conselho Nacional de Poltica Urbana (CNDU), discusses para a criao de uma Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano, a qual encaminhada ao Congresso apenas em 1983 (Projeto de Lei 775/83). Como parte do processo de redemocratizao do pas e concomitante revigoramento das organizaes da sociedade civil, constitudo o Movimento Nacional de Reforma Urbana, que ter papel fundamental durante a elaborao da nova constituio, atravs da apresentao da Emenda Popular da Reforma Urbana, com mais de 130 mil assinaturas, que repercutir no avano signi cativo da Constituio no campo da Poltica Urbana. Esse avano se d, especialmente, pela explicitao da necessidade de a propriedade privada cumprir uma funo social, a ser denida pelos planos diretores municipais, e pela instituio de instrumentos de combate reteno especulativa de imveis e de reconhecimento do direito de propriedade e de permanncia em seus locais de moradia aos ocupantes de reas urbanas (usucapio urbana). Visando regulamentar os dispositivos do texto constitucional, o senador Pompeu de Souza apresenta projeto de lei substitutivo ao PL 775/83, denominando-o Estatuto da Cidade, o qual aprovado em 1990 no Senado (PL 181/90). Aps 11 anos de trmite no Congresso e muitas alteraes, o projeto ganha sua aprovao nal e sancionado pelo Presidente da Repblica em julho de 2001, gerando o primeiro marco legal para uma nova poltica de gesto das cidades brasileiras, o Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01.
Em que pese a enorme importncia do Estatuto da Cidade, ele por si no realiza a reforma urbana. Coloca uma gama de instrumentos legais disposio dos municpios, cabendo a estes, atravs do Poder Pblico e da participao do conjunto da sociedade organizada, usarem de forma combinada esses instrumentos, como alavancas para a construo de um novo padro democrtico e igualitrio de cidade. Tal padro decorre, evidentemente, tambm de uma nova postura de garantia de direitos sociais ( educao, sade, ao trabalho, etc.) e de aes que priorizem a efetivao de tais direitos. Como forma de implementao do Estatuto da Cidade, o Ministrio das Cidades desenvolve, a partir de sua criao, em 2003, aes de divulgao do mesmo junto aos municpios, priorizando a elaborao dos planos diretores participativos. Esse instrumento, muito difundido, embora com pouca eccia, durante a administrao tecnocrtica do regime militar, ganha novo alento a partir da importncia que lhe confere o texto constitucional para a aplicao dos instrumentos de cumprimento da funo social da propriedade. A grande novidade nessa nova fornada de planos diretores , sem dvida, alm da possibilidade de aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, a obrigao de participao da sociedade em sua formulao, o que enfatiza sua dimenso poltica, como uma espcie de pacto social em torno de um projeto de cidade, ampliando a familiaridade com as questes tcnicas da gesto urbana, tirando desta o aspecto de algo acessvel apenas a especialistas, e permitindo o acompanhamento da implementao dos planos.
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O apoio elaborao de planos diretores participativos, prioridade do Ministrio das Cidades no perodo de 2003 a 2006, inscreve-se em uma linha de ao preventiva do Ministrio, traduzida no Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal, buscando evitar a formao de novos assentamentos precrios no pas; a formao de ocupaes e usos do solo predatrios do patrimnio cultural e ambiental; e apropriaes indevidas dos investimentos coletivos (Rolnik et al., 2007, p. 9). A esta se soma uma linha de ao curativa, traduzida no Programa Papel Passado (Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel) e no Programa de Gerenciamento e Remoo de Riscos. Do ponto de vista da sustentabilidade urbana, as aes curativas reconhecem as situaes de irregularidade existentes e procuram equacion-las segundo um novo patamar de qualidade urbanstica, enquanto as aes preventivas procuram introduzir uma nova lgica de produo do espao urbano, de modo a inibir a reproduo constante das situaes de irregularidade e precariedade urbanas, as quais demandam novas aes curativas e fazem com que o Poder Pblico esteja sempre correndo atrs da mitigao de situaes criadas por processos sobre os quais no capaz de interferir. O Programa Papel Passado assume a questo da sustentabilidade a partir de duas preocupaes fundamentais: a primeira, a de no pensar a regularizao apenas na dimenso legal, a da garantia da obteno do ttulo de propriedade, mas tambm na dimenso urbanstica, ou seja, incluindo intervenes de reurbanizao, atendimento s exigncias urbansticas das leis de parcelamento do solo, remoo de ocupaes em
reas de risco, reassentamento de famlias, resoluo de situaes de ocupao de reas de proteo ambiental, etc. Dessa forma, a regularizao pensada de maneira ampla, correspondendo a uma requalificao urbana que busca promover a integrao socioespacial dos assentamentos cidade. A segunda preocupao que fundamenta a utilizao do princpio de sustentabilidade o envolvimento da comunidade interessada, tornando-a partcipe das decises urbansticas, consciente dos problemas especcos de irregularidade e dos instrumentos legais mais adequados para enfrent-los e respons vel, junto com o Poder Pblico, pelo acompanhamento da dinmica de ocupao da rea aps o processo de regularizao fundiria, de modo a evitar que situaes de ocupao irregular se recriem e de modo a estabelecer um novo padro de relao da populao com os recursos ambientais, em especial os cursos dgua, as nascentes, as reas de proteo da ora ou da fauna e as reas com risco para a ocupao. Reforamse assim, os vnculos da populao com seu ambiente de vida, fazendo-a efetivamente, no apenas dona de sua propriedade particular, mas tambm daquilo que diz respeito ao espao coletivo, ao bairro e aos interesses da comunidade. Amplia-se a autoestima dos moradores, com repercusses no cuidado com a moradia e o bairro e no reforo dos laos com sua comunidade.
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Sustentabilidade e direito cidade

A sustentabilidade urbana, no entanto, no pode ser entendida apenas no nvel de cada
assentamento em particular, mas as aes nestes devem estar inseridas em uma poltica urbana que diz respeito ao conjunto da cidade e, no caso dos grandes aglomerados urbanos, ao contexto regional e metropolitano em que as cidades ou os municpios se encontram. Por um lado, cada assentamento objeto de regularizao interage com um contexto imediato que impactado, em maior ou menor medida, pelas aes que se do nele. Por outro lado, suas especicidades so parte de um processo amplo de produo do espao perifrico, marcado pela informalidade no acesso ao solo urbano e moradia. As principais causas desse processo
[...] vo desde fatores globais e fatores macroeconmicos at variveis locais, mas cinco causas principais merecem ateno especial, quais sejam: a falta de opes formais resultantes da natureza das polticas fundirias, habitacionais, urbanas e scais dos governos; a dinmica excludente dos mercados de terras formais, que no incluem os pobres; a longa tradio de manipulao poltica dos moradores de assentamentos informais mediante prticas renovadas de clientelismo poltico; os sistemas de planejamento urbano elitistas e tecnocrticos que so implantados pelas administraes locais, sem levar em conta as realidades socioeconmicas de acesso ao solo e produo da moradia e nem a capacidade de ao das administraes locais para garantir o cumprimento da legislao urbanstica; e a natureza obsoleta dos sistemas jurdicos e procedimentos judiciais que ainda prevalecem na maioria dos pases em desenvolvimento e em transio. (Fernandes, 2006, p. 50)
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A regularizao fundiria parte fundamental do direito social de moradia, mas suas implicaes e repercusses na reestruturao do espao urbano devem perceb-la na perspectiva da promoo de um direito mais amplo: o direito cidade. Nesse sentido, os programas de regularizao de assentamentos urbanos devem fazer parte de uma estratgia de poltica urbana que inclui, entre outras, as aes sobre a estrutura fundiria, a ocupao de vazios, a produo de moradias de interesse social e a distribuio dos equipamentos pblicos, disseminandoos no espao da cidade, com prioridade para sua implantao nas reas perifricas. Essa estratgia deve estar intimamente articulada com outras polticas pblicas, notadamente as de transporte e mobilidade urbana, de educao e gerao de renda, de qualicao e universalizao dos servios de sade, entre outras. Embora todas essas polticas devam ser concebidas em termos da cidade ou da metrpole como um todo, suas propostas especcas j devem ser incorporadas nos diversos programas de regularizao, sendo que algumas j deveriam, necessariamente, fazer parte deles, caso das aes de capacitao prossional da populao e gerao de renda e das de implantao de equipamentos comunitrios, respeitadas as caractersticas e demandas particulares de cada assentamento e suas relaes com o entorno. Isso inscreveria mais efetivamente os programas de regularizao enquanto aes curativas de resgate de direitos sociais, em uma poltica ampla de sustentabilidade urbana. Evidentemente, deve-se considerar tambm a amplitute das aes de regularizao. Se elas se constituem em efetivos programas de reurbanizao que, alm de
garantir a infraestrutura bsica, requaliquem os espaos pblicos, na perspectiva de uma maior homogeneidade nos padres de urbanizao, superando as enormes disparidades imperantes nas cidades brasileiras, elas tm condies de serem efetivas propulsoras do direito cidade. Nesse caso, as aes especcas em cada assentamento deveriam fazer parte de estratgia geral de reurbanizao das reas perifricas, de modo a evitar disparidades urbansticas que tendem a reforar processos pontuais de valorizao imobiliria, geradores de expulso progressiva das populaes beneciadas, o que comprometeria os objetivos pretendidos de melhoria da qualidade de vida dessas populaes. Tal estratgia ampla de reurbanizao demanda um volume de recursos que implica, tanto um forte compromisso da sociedade, em especial dos setores mais ricos, com a diminuio das disparidades urbansticas no interior das cidades, como a introduo de novas fontes de nanciamento, para as quais os instrumentos de poltica urbana previstos pelo Estatuto da Cidade podem ser de grande valia, como discutiremos mais adiante. Se os projetos de regularizao se restringem, como tem sido bastante usual, infraestrutura bsica, a poucas obras prioritrias de articulao viria e a sanar situaes emergenciais de inadequao de ocupao, seu impacto sobre o entorno ser, evidentemente, limitado, como limitada ser sua capacidade de alterar o quadro de diferenciao socioespacial da cidade. De certa forma, se estar sacramentando uma urbanizao de segunda categoria, um padro empobrecido de urbanizao para os mais pobres, a quem se oferecem pequenas benesses, no mais das vezes pontuais
e sem atingir sequer o conjunto das reas por eles ocupadas. Isso no deslegitima as aes que vm sendo efetuadas e todo o esforo de diversas administraes municipais apenas tenta perceber os limites de tais aes e sua pouca eccia em uma avaliao de sustentabilidade urbana e de encaminhamento da garantia do direito cidade. Reconhece-se, no entanto, a magnitude das situaes de precariedade urbana e o acmulo de problemas de toda ordem, contrapostos a uma grande limitao de recursos e baixa prioridade da sociedade para a resoluo dessas questes, o que s alimenta a desesperana nas possibilidades de alterao desse quadro. As opes para o enfrentamento das disparidades socioespaciais se colocam para o jogo das foras polticas da sociedade brasileira. Os planos diretores e o conjunto do sistema de participao social na gesto dos municpios so, sem dvida, espaos fundamentais para a denio dessas prioridades e do modelo de cidade que se pretende, mas essas questes esto permanentemente se recolocando, a partir da prpria dinmica social e poltica, na lenta e necessariamente conituosa construo de cidades mais democrticas e igualitrias. Percebe-se, assim, a clara dimenso poltica do direito cidade, que inclui o direito terra e moradia, mas os ampli ca, inserindo-os em um direito aos bens e servios produzidos pela sociedade. Nesse caminho, fundamental um patamar de urbanizao a todos garantido, condio preliminar para um convvio social menos marcado pela violncia e o estranhamento entre os grupos sociais. Direito cidade , assim, requisito bsico para o exerccio pleno da cidadania.
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Instrumentos de poltica urbana

Dentro dessa perspectiva, duas vertentes articuladas deveriam nortear, no mbito das polticas urbanas, a atuao do Poder Pblico: habitao e urbanizao. O enorme dcit habitacional, aliado s condies precrias em que vive boa parte da populao urbana e sua excluso do mercado imobilirio formal, exige um enorme esforo de produo de novas moradias e de urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos informais. Isso implica, para alm da capacitao e organizao das administraes municipais, grande aporte de recursos nanceiros, que demandam a previso de novas fontes de nanciamento, a priorizao desses investimentos nos oramentos municipais e a diminuio dos custos de acesso terra, um dos gargalos de qualquer poltica de produo de moradias. Trata-se, portanto, de aes de carter, no apenas tcnico, mas eminentemente poltico, envolvendo a escolha de instrumentos, a amplitude de sua aplicao e a pactuao na distribuio de nus e benefcios. Na questo do acesso terra, instrumento importante previsto pela Constituio e regulamentado pelo Estatuto da Cidade: a Usucapio Especial de Imvel Urbano que, ao assegurar o direito de permanncia e domnio para aqueles que ocupam h mais de cinco anos imveis urbanos de at 250 m2, sem contestao judicial e no sendo proprietrios de outros imveis, fundamental para a regularizao fundiria das favelas, no caso de reas de propriedade privada. Sua utilizao foi enormemente facilidade pela possibilidade de aplicao
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coletiva, na forma de condomnio especial, resolvendo a grande dificuldade e quase inviabilidade de utilizao do instrumento se os processos de usucapio tivessem, no caso das favelas, que ser feitos de forma individualizada. O sucedneo da usucapio, no caso de reas de propriedade pblica, Concesso do Direito Real de Uso e, especialmente, uma forma especca desta instituda pela Medida Provisria n 2.220/01, a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia. Esse instrumento garante a permanncia nos locais de moradia queles que, at 30/6/2001, ocupavam por cinco anos contnuos, sem oposio, reas pblicas de at 250 m2, sem serem proprietrios de outro imvel. A medida exclui desse direito uma srie de reas pblicas (as de uso comum do povo, as de risco, as destinadas a projetos de urbanizao, as de preservao ambiental, entre outras), prevendo, no entanto, que, nesses casos, o Poder Pblico dever promover o reassentamento das famlias ocupantes. importante ressaltar que, diferente da Concesso do Direito Real de Uso, que uma prerrogativa do Poder Pblico, a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia, ao criar um direito subjetivo do ocupante, implica obrigao do Poder Pblico (Fernandes, Edsio em Rolnik, 2007). Esse instrumento havia sido vetado no Estatuto da Cidade por este no prever os casos de no aplicabilidade e no estabelecer a data limite para sua aplicao, sem a qual, supostamente, poderia ocorrer uma corrida de ocupao de reas pblicas. Outro instrumento importante a denio de Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS) que, alm de possibilitar a aplicao de parmetros especficos de urbanizao
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no caso de assentamentos existentes e, nesse sentido, facilitar a implantao dos programas de regularizao, poderia ser muito mais explorado pelos planos diretores na denio de reas para futuros programas habitacionais, criando uma espcie de reserva de terrenos para tais programas, cujos valores tenderiam a se retrair em funo do prprio zoneamento. Assim, alm de possibilitar a formulao de uma poltica de mdio e longo prazos para a produo de moradias, a denio das ZEIS, ao baratear os custos de acesso aos terrenos, poderia ser combinada, para a implantao dos programas habitacionais, com a utilizao de instrumentos scais de incentivo participao da iniciativa privada nesses empreendimentos ou de instrumentos de parceria com o setor privado, como o Convnio Urbanstico de Interesse Social. Neste, Poder Pblico e iniciativa privada se associam, entrando, um com o terreno, outro com obras, viabilizando programas habitacionais e permitindo, entre outras possibilidades, que o ressarcimento pelo uso de terrenos privados se d atravs de parcelas urbanizadas dos mesmos, que permanecem com os proprietrios originais, enquanto o restante utilizado no programa de interesse social. A denio como ZEIS das reas onde se aplicaro a Usucapio ou a Concesso de Uso Especial para ns de Moradia importante como forma de inibir possveis presses do mercado imobilirio para venda das reas regularizadas, na medida em que, como ZEIS, a destinao dos terrenos a habitao de interesse social, com parmetros mais restritivos de tamanho do lote e de ocupao do terreno, o que tende a diminuir sua atratividade para o mercado imobilirio (Alfonsin, Betnia em Rolnik, 2007).
No entanto, a regularizao fundiria e a reurbanizao de favelas e loteamentos precrios, trabalhando no socorro s situaes existentes, devem estar ligadas, como j apontado, a polticas que alterem o modo perverso de produo do espao urbano, em especial nas grandes metrpoles. Essa produo tem se caracterizado pelo baixo padro urbanstico e por uma ocupao extensiva e rarefeita das reas perifricas, deixando grandes reas vazias, encarecendo os custos per capita de implantao das infraestruturas urbanas e obrigando a populao a percorrer enormes distncias, o que agravado pela, em geral, baixa qualidade dos servios pblicos de transporte. Alm disso, os demais servios urbanos (de educao, sade, lazer, etc.) so tambm, em geral, marcados pela decincia quantitativa e qualitativa. Com isso, aumenta a espoliao da populao pobre, agregando baixa remunerao do trabalho e consequentes restries de consumo, uma deteriorao da qualidade de vida que decorre da prpria forma da cidade e da qualidade dos servios e equipamentos urbanos. Para enfrentar essa situao, alm das fundamentais polticas de melhoria dos servios de educao, sade, lazer e transportes, preciso, no mbito das polticas fundirias e de ocupao urbana, restringir os permetros de expanso urbana, dimensionando-os em funo, no das demandas de valorizao especulativa e dos interesses de proprietrios de terrenos, mas sim da real demanda de terras para urbanizao, calculada para um horizonte de tempo relativamente curto (em torno de cinco anos) e periodicamente reavaliada. Nesses clculos, deve-se considerar o estoque de reas vazias e de construes desocupadas no interior das cidades,
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em especial nas reas centrais. Essa poltica de controle da expanso urbana deve estar associada a uma poltica agressiva que estimule e mesmo obrigue a colocao no mercado e a ocupao desses imveis vazios, subutilizados ou sem utilizao, ou seja, que imponha a eles o cumprimento de sua funo social. Instrumentos para isso so os colocados na Constituio e regulamentados no Estatuto da Cidade: o Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios, o IPTU progressivo e a Desapropriao com ttulos da dvida pblica, cuja utilizao deve se dar de maneira sucessiva. Com isso, estar-se-ia trabalhando na perspectiva de gerao de uma cidade compacta, menos espraiada, com maior rentabilidade e economia na implantao e utilizao das infraestruturas e equipamentos urbanos. Essa poltica de ocupao de vazios urbanos e de imveis subutilizados ou no utilizados e de controle da expanso territorial deveria estar articulada com as polticas de produo macia de novas moradias ou lotes urbanizados de interesse social, valendo-se, para isso, dos mecanismos de denio de ZEIS e das parcerias entre Poder Pblico e iniciativa privada. Combinarse-iam, assim, mecanismos de imposio do cumprimento da funo social da propriedade, com mecanismos de viabilizao de tal cumprimento. importante ressaltar que a produo de moradias em larga escala e a oferta de lotes com condies urbansticas satisfatrias e localizao adequada para a populao mais pobre fator fundamental para a preveno e inibio do processo de desenvolvimento urbano informal (Fernandes, 2006). A outra questo fundamental a dos padres de urbanizao. No h como
conciliar cidadania e democracia com as enormes disparidades nos padres de urbanizao que caracterizam as cidades brasileiras. Garantir uma equalizao mnima desses padres no s fundamental para o direito cidade, mas tambm instrumento para diminuir as enormes disparidades no valor das terras urbanas e, portanto, fator essencial para facilitar a produo de novas reas urbanizadas. essencial tambm para a perspectiva da sustentabilidade urbana, notadamente na sua dimenso social. Evidente que esse esforo de requalicao urbanstica dos territrios perifricos da cidade, que inclui os programas de regularizao de assentamentos informais, mas os ultrapassa, abrangendo o conjunto da precariedade urbanstica das periferias, exige grandes recursos nanceiros e uma das formas de obt-los a explorao mais adequada e socialmente direcionada dos instrumentos de justia na produo do espao urbano previstos no Estatuto da Cidade. O principal deles a Concesso Onerosa do Direito de Construir, que taxa os empreendimentos com maior densidade construtiva, em decorrncia do fato de que a permisso de tal adensamento decorre da presena de uma infraestrutura implantada pela coletividade. Por isso esta deve receber uma contrapartida por tal concesso. Esse instrumento, usado de maneira inteligente e inserido em uma poltica coerente de uso e ocupao do solo, pode gerar uma massa signicativa de recursos que deveria alimentar fundos de urbanizao ou fundos de habitao social, propiciando aporte de recursos para o grande esforo de produo de moradias e reurbanizao de reas perifricas que a perspectiva da universalizao do direito cidade impe. Tal poltica
deveria ter como princpio onerar as reas de maior interesse do mercado imobilirio, em geral destinadas populao mais rica, e ser aplicado diferenciadamente em outras reas da cidade, atravs de redutores ou mesmo de isenes, dentro de uma estratgia, pensada para a cidade como um todo, de estmulos ou inibies ao adensamento populacional ou construtivo. Infelizmente, por presso dos interesses imobilirios e o argumento de que esse instrumento iria sobrecarregar o custo nal das unidades construdas, a Concesso Onerosa do Direito de Construir tem sido muito pouco explorada nos planos diretores ou aplicada de modo extremamente tmido, com valores baixos de contrapartida, sem gerar os efeitos sociais que possibilitaria. O argumento do aumento do custo nal das construes verdadeiro, mas no necessita incidir sobre o conjunto da produo de moradias do mercado formal, de acordo com uma estratgia diferenciada para sua aplicao, que inclui a considerao das diferenas de renda nos grupos sociais que demandam o mercado imobilirio. Alm disso, seu impacto sobre o custo nal da construo tenderia a ser diludo pelos diversos compradores, em geral de maior poder aquisitivo. A aplicao do instrumento deve, assim, estar balizada por critrios sociais e sua utilizao plena faz parte das decises polticas da sociedade e do nvel de responsabilidade que os setores mais ricos pretendem assumir no esforo de diminuio das desigualdades socioespaciais. Dentro dessa mesma linha, poderiam ser previstas tambm formas de contrapartida social, destinadas a fundos de urbanizao ou de habitao, para loteamentos urbanos direcionados aos estratos mais ricos da populao.
Outro instrumento importante de justia na produo do espao urbano so as Operaes Urbanas Consorciadas que, nos grandes obras pblicas de reurbanizao, em especial as virias, pode reverter a lgica tradicional de apropriao privada da valorizao decorrente do investimento pblico, fazendo com que aqueles que lucram em funo dessas obras participem no custeio das mesmas. Dentro das Operaes Urbanas, o instrumento em geral mais utilizado para a gerao de recursos de custeio das obras envolvidas , justamente, a Concesso Onerosa do Direito de Construir. A Contribuio de Melhoria outro instrumento que trabalha nessa mesma direo. A utilizao deles, alm dos objetivos de melhor distribuir os nus e benefcios do investimento pblico, tende a desonerar os cofres pblicos, liberando maiores recursos para outros investimentos, em especial nas reas perifricas.
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A dimenso metropolitana
importante destacar, em especial no contexto das grandes cidades, que a aplicao desse conjunto de instrumentos de poltica urbana s pode ter eccia se realizada dentro de uma gesto de mbito metropolitano, ou seja, dentro das chamadas questes de interesse comum dos municpios componentes de aglomerados ou regies metropolitanas. Se isso j claro e vem sendo praticado em relao a questes como o abastecimento de gua, o esgotamento e tratamento de euentes sanitrios, a macrodrenagem urbana, o sistema virio estruturante e o sistema de transportes
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coletivos, outras questes tm sido tratadas de modo fragmentado pelos diversos municpios. No h como conceber polticas coerentes de produo de moradias, de reurbanizao de periferias e regularizao de assentamentos informais, e mesmo polticas de implantao dos equipamentos comunitrios de educao, sade, lazer, entre outros, sem trat-las no mbito do espao metropolitano. Na medida em que a produo do espao perifrico nas grandes cidades, com suas caractersticas de precariedade e segregao se d, em geral, menos no municpio central e muito mais nos municpios ao redor deste, em assentamentos conurbados ou que se estendem, fragmentariamente, em um amplo espao regional polarizado pelo municpio principal, a poltica urbana deve ser pensada a partir dessa realidade supralocal e no como somatrio de polticas municipais, em geral desarticuladas. A denio dos permetros urbanos, a aplicao dos dispositivos de combate reteno especulativa de terras, a denio das ZEIS para novos programas habitacionais, o modo de aplicao da Concesso Onerosa do Direito de Construir, articulada a um fundo de urbanizao ou de habitao, entre outros instrumentos, s ganham ecincia e se tornam efetivos mecanismos de sustentabilidade urbana se concebidos atravs de uma articulao poltica de mbito metropolitano ou regional. No caso, por exemplo, da Concesso Onerosa do Direito de Construir, os municpios centrais, onde o interesse e as possibilidades de adensamento so maiores, tendem a ser geradores de recursos que, numa perspectiva metropolitana, devem ser destinados no s para suas reas perifricas mas tambm, e talvez principalmente,
para as periferias dos municpios mais pobres, em geral as mais carentes. Assim, a ideia de um fundo metropolitano deveria estar alimentada por recursos, entre outros, da aplicao coordenada desses instrumentos, em especial da Concesso Onerosa do Direito de Construir, e com estratgias de alocao dos recursos de carter redistributivo, ou seja, priorizando os municpios perifricos, em geral com base econmica frgil e, nesse sentido, incapazes de fazer frente aos problemas sociais e urbansticos de toda ordem que suportam. Essas so questes que recolocam a necessidade de se reestruturar uma gesto dos espaos metropolitanos, agora em um novo patamar: no mais como imposio tecnocrtica do poder estadual e federal, como foi a experincia do perodo do regime militar, mas assumindo a dimenso poltica de um pacto entre os municpios das regies metropolitanas, com intervenincia da sociedade civil e do poder estadual. Sem a construo dessa articulao metropolitana, os municpios mais pobres esto fadados perpetuao de sua condio de pobreza e aes positivas de democratizao urbana em um municpio podem no atingir os ns desejados ou repercutir negativamente em outros, fazendo com que a realidade da segregao e diferenciao socioespacial seja constantemente reproduzida.
Concluso
A partir das questes aqui levantadas, possvel perceber o grande potencial aberto pelo Estatuto da Cidade para o enfrentamento e a diminuio das desigualdades socioespaciais
presentes nas cidades brasileiras e sua importncia para que a perspectiva da sustentabilidade urbana contemple essa dimenso de recongurao fsica e social das cidades. Cabe sociedade explorar as possibilidades dos instrumentos disponibilizados pelo Estatuto, incrementando sua aplicao criativa e combinada, em um processo de permanente acompanhamento e avaliao de sua eccia para os objetivos pretendidos. Apesar da discusso e do alerta da necessidade de uma reforma urbana j vir de mais de qua-
renta anos, perodo em que a questo social nas cidades brasileiras se tornou dramtica, abrem-se hoje possibilidades efetivas de enfrentamento dessas questes, at por presso da prpria realidade e maior conscincia dos setores dirigentes, cabendo esperar da sociedade como um todo, especialmente dos governos e das classes mais ricas, que sejam capazes de perceber a dimenso do problema e a necessidade de agir com consistncia, na perspectiva de resultados duradouros e efetivamente transformadores.
Manoel Teixeira Azevedo Jr. Arquiteto e urbanista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Professor do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (Minas Gerais, Brasil). mtajr@uol.com.br
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Referncias
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A construo da esfera pblica no planejamento urbano. Um percurso histrico na cidade de Santos

Luiz Antonio de Paula Nunes
Resumo O objetivo deste trabalho o estudo do processo de participao da sociedade civil no planejamento urbano no perodo compreendido entre os anos de 1945 e 2009, tendo como objeto a cidade de Santos, que tomada como estudo de caso. O foco est na construo e institucionalizao de espaos polticos, como comisses e conselhos, onde ocorreram debates para formulao de propostas de interveno e elaborao de legislao urbanstica. Tendo como base uma reviso bibliogrca sobre a temtica envolvida, aliada ao levantamento documental, a m de constatar como esse percurso histrico se deu, pretende-se responder questes sobre como e por que se construram e se institucionalizaram essas arenas no nvel local. Palavras-chave: cidade; planejamento; cidadania; governana; democracia.
Abstract The aim of this work is the study of the process of civil society participation in urban planning in the period between 1945 and 2009, having as object the city of Santos, which is taken as a case study. The focus is the construction and institutionalization of political spaces such as commissions and councils, where debates were held in order to formulate proposals for intervention and urban legislation production. Based on a bibliographical review, allied to a documental survey in order to check how this historical path occurred, the aim is to answer questions about how and why those arenas were built and institutionalized in the local level. Keywords: city; planning; citizenship; governance; democracy.
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luiz antonio de paula nunes
Introduo
A histria da democracia deve ser vista como um processo dinmico, constantemente alterado por mobilizaes que a identicam cada vez mais com a pluralidade de interesses. Nesse percurso histrico, pode ser vista tanto como a oportunidade dos cidados de participarem do processo poltico atravs do voto como pela possibilidade de participarem das tomadas de decises. Nas ltimas dcadas do sculo XX, as questes relativas participao dos cidados tornaram-se presentes em diversas reas, inclusive na formulao de propostas relacionadas com o desenvolvimento urbano. A questo que se coloca : Esse cenrio novo ou consequncia de um percurso histrico em que planejamento urbano, participao e concepo de democracia esto intrinsecamente relacionados? O que se pretende demonstrar que, na trajetria histrica do planejamento urbano, ocorreu um processo de construo da esfera pblica derivado da trajetria das concepes de democracia, estruturao do Estado, sociedade civil e cidadania. Ao fazermos esta anlise, encontramos relaes entre planejamento urbano e poltica, em que a participao passou a assumir papel cada vez mais relevante. Isso implicou a formulao de novos conceitos, tais como espao pblico e esfera pblica, alm da redenio de outros, como sociedade civil e cidadania. A base terica teve como principais referncias autores como Maria da Glria Gohn, Carole Pateman, Alain Touraine e Norberto Bobbio, alm do conceito de esfera pblica de Jnger Habermas e anlises
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elaboradas sobre esse conceito e sobre sociedade civil por, dentre outros, Srgio Costa, Adrian Lavalle e Elenaldo Teixeira. As referncias que aqui constam so apenas aquelas utilizadas para elaborao deste artigo: para vericar toda a bibliograa utilizada na pesquisa vide Nunes (2006). Neste artigo, privilegiou-se a anlise do cenrio poltico brasileiro em conjunto com a histria do pensamento urbanstico, tomando a cidade de Santos como estudo de caso e utilizando o recorte temporal denido pelos anos de 1945 e 2009, dividido em trs perodos. O primeiro perodo, de 1945 a 1964, trata, no contexto do restabelecimento do regime democrtico no Brasil, de como o planejamento urbano passou a ser pautado na agenda poltica. O segundo perodo, de 1964 a 1984, trata, no contexto histrico do autoritarismo brasileiro, do isolamento da atividade do planejamento pela centralizao tecnocrtica. O terceiro perodo, de 1984 a 2009, trata, no contexto da redemocratizao do Brasil, das recentes experincias de participao no processo de gesto urbana.
1945 a 1964 Democracia e politizao

Nessa poca, acirravam-se os conitos ideolgicos, produzindo consequncias polticas para o processo democrtico de sinais opostos. Para o liberal, o protagonismo da sociedade est no indivduo, enquanto que, para a chamada esquerda, o protagonismo est nos sindicatos e organizaes populares. O conceito de democracia, como forma de
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a construo da esfera pblica no planejamento urbano
exerccio da poltica, variava de um mtodo para escolher lideranas que tomariam decises em nome dessa maioria a um mtodo ecaz para se resolver conitos e obter consenso. J a participao de organizaes da sociedade civil em organismos do Estado pode ocorrer como uma resposta institucional a um processo que, neste trabalho, chamamos de politizao. Normalmente, esse termo utilizado para designar o processo de conscientizao dos cidados, ou classes sociais, de seus deveres e direitos polticos, preparando-os para exerc-los, mas, para este trabalho, estamos utilizando-o para designar o processo que leva um determinado tema a ser incorporado na pauta poltica. O processo poltico implica a conciliao de posies conitantes para a tomada de deciso relativa ao bem comum, independentemente da qualicao que se d a esse bem e a forma de sua realizao. Vista dessa forma, uma questo se torna poltica medida que adquire um carter polmico e quando sua soluo considerada como um bem pblico e que passa a receber o respaldo, ou almejado, de um agente do poder. Como corolrio dessa colocao, podemos falar em politizao quando armamos que um determinado tema passa a ter maior densidade poltica por integrar em si essas trs condies: polmica, bem comum e poder de deciso. Dessa forma, o tema se torna poltico pela sua relevncia em termos prticos, quando envolve diretamente questes fundamentais da vida dos indivduos ou, em termos estratgicos, quando se torna atrativo nos meios de comunicao. Portanto, politizar um determinado tema torn-lo atrativo, o que pode ser feito pela sua imagem ou pela importncia
dos agentes que o expem, e relaciona-se assim com os meios de comunicao disponveis. O governo pode procurar estimular o debate dos temas cuja perspectiva de encontrar deciso consensual seja mais bvia, ao mesmo tempo em que, pelo contrrio, pode dicultar quando a soluo poderia ameaar interesses estabelecidos.
A Comisso do Plano da Cidade de Santos

No nal dos anos 40, a partir do incio do processo de retomada democrtica no Brasil, a cidade de Santos continuava sob interveno federal, mas, no mbito do planejamento urbano, essa poca corresponde sua insero na pauta poltica, num processo que acabou por criar a primeira instncia de participao para discusso sobre o planejamento urbano na cidade de Santos: a Comisso do Plano da Cidade. A preocupao com o tema parece se relacionar com a importncia dos agentes que o expunham nesse momento, Anhaia Mello e Prestes Maia, dois dos mais importantes urbanistas brasileiros da poca, que foram citados direta ou indiretamente nas plataformas eleitorais da maior parte dos partidos polticos, enquanto que a questo da habitao, por outro lado, constituiu-se como um dos temas centrais dos comunistas. A pautao poltica do planejamento urbano parece estar associada a diversos fatores: a experincia bem-sucedida de Prestes Maia na cidade de So Paulo, a postura de Anhaia Mello, que defendia a participao da sociedade civil no debate sobre a cidade
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atravs das Comisses, a promoo de debates e eventos com a presena de tcnicos que discutiam as questes urbanas por iniciativa de associaes, como o Rotary Club, Associao dos Engenheiros de Santos e Sociedade Amigos da Cidade, e, principalmente, o fato de o Plano Geral oferecer uma perspectiva de se encontrar uma deciso consensual para os problemas urbanos que se agravavam. A ideia de cidade planejada, atravs de comisses que estabelecessem um compromisso das administraes com o plano, correspondia garantia de salvaguarda dos interesses privados no processo de desenvolvimento urbano, assim como tambm representaria um elemento de ligao do sistema com a estrutura poltica, que detinha o poder de deciso. A Comisso do Plano da Cidade, a partir de 1948, passou a discutir o futuro e o presente da cidade analisando todos os processos relativos urbanizao, garantindo a existncia de um espao institucional para dar continuidade aos debates que ocorriam em outros espaos, repercutindo nessa esfera a opinio pblica e influenciando o processo de tomada de deciso. Por outro lado, tambm ocorreu a valorizao do saber tcnico, visto que a representao que se pretendia era tcnica, enquanto outros setores da sociedade civil estariam excludos nesse momento. A centralizao, enquanto caracterstica do planejamento urbano nesse perodo, decorre naturalmente da valorizao do formalismo tcnico e jurdico, que seria uma forma de dicultar um processo poltico que permitisse atender s demandas sociais, uma vez que essas colocassem em perigo os interesses dos grupos dominantes (cf. Touraine, 1996, p. 36).
Na Comisso do Plano, as associaes estavam representadas atravs de duas agremiaes que reuniam os setores da classe mdia urbana da poca, o Rotary Clube e a Associao de Engenheiros de Santos. Todos os participantes da Comisso eram membros de uma dessas associaes. Apenas 10% correspondia a prossionais liberais, 40% dos membros eram da Cmara Municipal, 20% eram tcnicos da Prefeitura e 30% de empresas privadas. Essa participao legtima, mas de carter corporativo, era vista de maneira positiva pelas elites, na medida em que esses grupos eram representantes dessa mesma elite e avessos ao conito. A politizao do planejamento chegou ao ponto que interessava aos grupos dominantes, impedindo debates que fugissem a um consenso sem respaldo primordialmente tcnico. Com essas caractersticas, essa Comisso no pode ser considerada como uma esfera pblica nos termos propostos por Habermas, porm, alguns de seus princpios j estavam presentes, o que a torna, de fato, uma arena de discusses das questes urbanas, mesmo que faltassem na sua composio segmentos a serem representados. O encaminhamento de temas polmicos demonstrou que o debate permitia certa transparncia na discusso dos temas urbanos e do planejamento da cidade, com repercusso em setores da sociedade antes da tomada de deciso nal, o que era sem dvida um avano em termos de participao, ainda que restrita (Nunes, 2001). A composio da Comisso do Plano da Cidade permaneceu a mesma durante os trs anos que duraram os estudos para elaborao do Plano de Expanso e Melhoramentos da Cidade, aprovado em 1951. Em 1952, a
Comisso Consultiva do Plano da Cidade foi instituda com uma composio mais heterognea, pela representatividade de outros setores, mas sua atuao foi reduzida e no h registros signicativos sobre ela. Como em outras cidades brasileiras, o zoneamento e os ndices urbansticos passaram a dominar o pensamento urbanstico e o planejamento urbano, aspectos que passaram a ser fundamentais para a indstria da construo civil, particularmente na cidade de Santos. No incio da dcada de 1960, em que pese ter sido marcante a ampliao da participao poltica, esta acabou por no se institucionalizar plenamente, justificando de certa forma o percurso que teve como eixo as atividades e discursos que vieram a desembocar nos atuais planos diretores (Villaa, 1999, p. 175).
1964 a 1984 Autoritarismo e centralizao

Esse perodo caracterizado pela suspenso das garantias democrticas no Brasil. A participao da sociedade civil se reduziu em todos os nveis e coincidiu com conitos sociais decorrentes das alteraes no quadro urbano brasileiro e o planejamento se consolidou como instrumento de poltica governamental, inuenciado por experincias anteriores e propostas da Comisso Econmica para a Amrica Latina Cepal. Como pano de fundo da busca pela racionalidade tcnica, havia um carter autoritrio e uma estratgia de implantao de instncias institucionais compatveis com o esforo centralizador de modernizao da
administrao e dos meios de produo do pas. Ao contrrio do que se assistiu a partir do nal da dcada de 1940, o planejamento urbano saiu da agenda poltica e assumiu uma caracterstica ainda mais tecnocrata, passando a ser uma forma de despolitizar os conitos urbanos. Os princpios liberais associados com ideais de uma poltica do bem-estar social, atravs de uma relao equilibrada entre iniciativa privada, interesse pblico e apropriao de benefcios da ao coletiva, predominavam no Plano Diretor Fsico aprovado em 1968, num texto prolixo que, apesar de no ultrapassar a barreira do discurso, foi substitudo somente depois de 30 anos. O Conselho Consultivo do Plano Diretor Fsico Coplan, que substituiu os espaos anteriores de discusso, era composto por sete membros designados pelo prefeito, dos quais quatro eram representantes do Poder Executivo, o que lhe conferia a predominncia na constituio desse Conselho, com tcnicos das reas de engenharia e do direito. Foram justamente essas pretensas superioridade e neutralidade da tcnica que levaram o planejamento a um isolamento em relao populao, e a ausncia desses mesmos resultados terminou por transformar o Plano Diretor em um texto burocrtico, cujo interesse poltico, principalmente num momento histrico em que inexistia o controle social sobre essas atividades, restringia-se aos aspectos que poderiam alterar o valor da terra e atender interesses de investidores. Esse momento correspondia a novos entendimentos no iderio de planejamento urbano e a utilizao crescente de anlises com base nas relaes produtivas determinadas pela desigualdade das condies
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materiais entre as diferentes classes sociais para compreender os padres de urbanizao e o processo como se dava o acesso terra e aos meios de consumo coletivo. No Brasil, esse aspecto inuenciou nos debates, intensificando crticas ao padro centralizador que marcou o perodo autoritrio e gerando propostas de descentralizao que passaram a ganhar fora no s como um meio para se alcanar justia social na gesto da cidade, mas como a possibilidade de democratizao do pas.
centralizao excessiva, e que novas ideias e conceitos sobre cidadania, sociedade civil e democracia participativa eram absorvidos pelas mais diversas reas de conhecimento, inclusive no planejamento urbano.
1984 a 2009 Participao e democracia

Esse perodo corresponde ao restabelecimento, no Brasil, dos direitos civis fundamentais. A sociedade deparou-se ento com conitos e divergncias que surgiram de um conjunto de demandas reprimidas ao longo de duas dcadas. Seria preciso no s reconhecer como legtimos os interesses divergentes como tambm criar os canais de participao da sociedade, num verdadeiro processo de negociao. Nesse momento da histria brasileira, o termo participao popular se generalizou como forma de obter o rearranjo das relaes entre Estado e Sociedade e se aperfeioar o tema da igualdade de oportunidades. A segunda metade da dcada de 1980 se iniciou com a certeza que participao e eleies eram fundamentais para o processo democrtico e para que se alcanassem nveis adequados de bem-estar.
Participao como resistncia democrtica

Na dcada de 1970, a participao da sociedade civil e os movimentos sociais assumiram a forma de resistncia ao autoritarismo e centralizao excessiva do regime militar numa tica poltica de ns versus eles (Linz e Stepan, 1999, p. 28) cuja nfase na dicotomia entre sociedade civil e Estado foi til para isolar o regime no-democrtico; mas na dcada de 1980 a sociedade civil comeou a se congurar mais como uma rede de associaes, movimentos, grupos e instituies, que, articulada com setores liberais e lideranas empresariais, participa ativamente do processo de redemocratizao (Teixeira, 2001, p. 24). Nessa poca, um anteprojeto de lei federal condicionava a propriedade sua funo social, trazia novos instrumentos urbansticos e colocava a participao das comunidades interessadas como parte fundaental na elaborao e execuo de normas, diretrizes e planos urbansticos, mas no teve resultado imediato, a no ser mostrar que existia um esforo de resistncia
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Participao como conquista

Em 1985, inaugurou-se no Brasil o primeiro ciclo do que se chamou de democracia urbana, caracterizado pela participao dos movimentos sociais, e, nas eleies de 1988, o segundo ciclo dessa democracia urbana se caracterizou pela maior radicalidade no
discurso sobre a participao direta, com nfase na proposta de instalao de conselhos deliberativos e oramento participativo (Soares e Gondin, 2002, pp. 65 e 66). Dentre as teses sobre participao que passaram a ser veiculadas, prevaleceram as que defendiam mudanas institucionais, democraticamente construdas, criando direitos num quadro de respeito s liberdades constitucionais. Mecanismos de participao e consulta foram incorporados e consolidados com a promulgao, em 1988, da Constituio Federal. Nas referncias tericas do debate sobre a sociedade civil, o aspecto estritamente decisrio da participao perdeu sua nfase para dar lugar ao debate pblico das questes, proposio de alternativas, exigncia de prestao de contas dos atos dos agentes pblicos e consequente responsabilizao dos que tomam as decises, ao que Habermas chama de poltica deliberativa (Teixeira, 2001, p. 36), onde a dimenso negociada enfatizada. Nessa concepo de democracia, o conito, mais do que inevitvel, passa a ser visto como legtimo e necessrio e sua soluo passa por mudanas estruturais na relao de poder da sociedade. Descentralizar e desconcentrar ganharam novo signicado, no mais como ferramenta para abrir brechas no sistema, mas como instrumento para legitimar interesses divergentes ante o reconhecimento da emergncia de conitos.
vezes como ponto de referncia para esboar teorias sobre canais de interlocuo entre sociedade e Estado. Dentre esses novos canais, os conselhos de gesto passaram a ser uma nova forma de inuenciar as decises polticas. A participao deixava de ser uma conquista e passava a se tornar um princpio a ser garantido. Os conselhos gestores e novos projetos em termos de interveno coletiva, organizao e desenvolvimento social, efetivavam-se, colocando novas questes para o debate sobre planejamento urbano e municipal. As eleies de 1992 deram incio ao terceiro ciclo das gestes locais inovadoras, que, desta vez, alm da nfase no oramento participativo, introduziam o conceito
[...] de parceria e de desenvolvimento econmico como condies para uma administrao bem-sucedida [combinando] formas de participao semidireta na gesto (os conselhos setoriais) com a parceria da iniciativa privada, ONGs e organizaes populares no desenvolvimento de projetos econmicos. (Soares e Gondin, 2002, p. 67)
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Participao como princpio

Esses conceitos dominaram o debate sobre a participao democrtica da sociedade civil no processo poltico e serviram muitas
Se, por um lado, isso passou a ser a marca dos governos democrticos populares, por outro, iniciava-se um processo de assimilao institucional desses conceitos que passariam a serem contemplados nos discursos dos mais variados matizes polticos. O que se observou foi certa diluio nas marcas ideolgicas do discurso, muito embora persistam ntidas diferenciaes polticas na natureza das aes (ibid., p. 69), na medida em que, independentemente de tendncias ideolgicas, [essa viso era]
imperativa para o enfrentamento da crise social (ibid., p. 74). Fica evidente que a questo da participao na gesto, especialmente do desenvolvimento local, passou a ser incorporada agenda de muitos atores sociais e hoje um dos principais temas de discusso e interveno, nas trs esferas de governo, ainda que o signicado e o conceito de participao e de desenvolvimento apresentem possibilidades diversas.
Participao como estratgia

A partir da dcada de 1990, uma poltica mais generalizada de insero nos mercados globais se desenvolveu, dinamizando um modelo de gesto que apontava para uma interao do governo com a sociedade atravs da relao de mercado ou de parcerias entre o pblico e o privado. Dando continuidade s polticas de descentralizao de gesto, o objetivo passou a ser ampliar oportunidades de negcios e minimizar o Estado. A vitalidade desse processo depende da existncia de um espao pblico que represente
[...] a arena privilegiada de atuao poltica dos atores da sociedade civil, constituindo, ainda, a arena de difuso dos contedos simblicos e das vises de mundo diferenciadas que alimentam as identidades de tais atores. (Costa, 1997, p. 17)
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como de responsabilidade do Estado, e passaram a ser encaradas como frutos de negociaes e de polticas alternativas s que so geradas a partir do Estado. Nesse momento, a ideia da participao da sociedade civil no processo de planejamento e gesto j deixara de ser apangio dos partidos de esquerda e dos movimentos sociais e passou a ser includa nas propostas de governos e no planejamento estratgico das cidades, independentemente da orientao ideolgica dos gestores (Soares e Gondin, 2002, p. 81) e as parcerias entre o Poder Pblico e a iniciativa privada foram incentivadas. Parcerias passaram a ser consideradas como forma de participao e incorporaramse conceitos que j permeavam algumas administraes locais, no exterior desde a dcada de 1980 e no Brasil desde a dcada de 1990, que adotavam um modelo de planejamento que privilegiava a gesto empresarial, denominado Planejamento Estratgico.
1984 a 2009 Participao, democracia e planejamento em Santos

Como pudemos perceber, as mudanas que ocorreram nas duas ltimas dcadas foram rpidas e profundas. Descentralizao e democracia participativa, que j eram temas presentes no debate sobre o planejamento participativo, que passou a ser visto como soluo para os problemas urbanos. Essa expectativa por um urbanismo democrtico e participativo era fruto de articulaes que antecederam a Constituinte.
Nesse caso, a esfera pblica corresponde possibilidade de solues e respostas s reivindicaes por direitos e melhorias de qualidade de vida, que antes eram vistas
Na cidade de Santos, durante a gesto Osvaldo Justo (1985-1988), foram aprovadas, com emendas da Cmara Municipal, alteraes na lei do Plano Diretor que ampliaram a representatividade da sociedade civil no Conselho Consultivo do Plano Diretor Coplan. As novidades nessa nova composio foram: a reduo da presena do Poder Executivo e a presena de entidades de bairro e ambientalistas. Ainda que a qualidade de representao no Coplan fosse questionvel, no entanto, no se retira a importncia da conquista que a sociedade civil obteve naquele momento, durante o primeiro governo municipal eleito aps o perodo militar. O texto da Constituio Federal de 1988 trouxe novidades em relao poltica urbana e questo da participao. A funo social da propriedade cou vinculada s exigncias de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, o que deu fundamento para outros instrumentos, e a institucionalizao desses aspectos se deu, sucessivamente, nas esferas federal para a estadual e local. Essa transferncia de conceitos uma demonstrao de como a Constituio Federal de 1988 transformou-se no principal marco normativo da ideia de nao politicamente democrtica, coroando o processo de lutas e movimentos anteriores, propiciando uma redenio nas relaes de poder e de convivncia poltica que construiu novos espaos institucionais. Uma das consequncias desse processo que muitas das gestes eleitas a partir de ento incorporaram a participao enquanto prtica administrativa e, em muitos casos, nessas administraes, ocorreu uma forma de enfrentamento dos problemas urbanos que privilegiou instrumentos que buscavam a incluso social no processo de
urbanizao atravs, principalmente, da regularizao fundiria e investimentos em polticas pblicas. Nesse sentido, o caso da cidade de Santos exemplar. Na gesto Telma de Souza (1989-1992), o planejamento urbano pretendia se revelar como essencialmente poltico, em oposio ao discurso tecnocrata do perodo autoritrio que queria mostrar o planejamento urbano como apoltico. Sua elaborao conceitual rompia com padres at ento presentes no iderio do planejamento e partia do pressuposto de uma cidade real, resultado da ao desigual dos agentes que produzem e se apropriam dos espaos urbanos. Apesar da ausncia mais efetiva de resultados em relao ao Plano Diretor, importante reconhecer o aprofundamento do debate interno aos rgos da administrao e no se pode negar que a estratgia de enfrentamento das questes urbanas resultou em conquistas como, dentre outras, as legislaes de proteo do patrimnio histrico, de defesa do patrimnio ambiental na rea continental do municpio e sobre reas de especial interesse social, e a criao e regulamentao do Conselho Municipal de Habitao. A gesto David Capistrano (19931996) concentrou atividades do que poderamos chamar de planejamento estratgico, articulando aes que ao mesmo tempo ampliassem o leque de alianas polticas. O desenvolvimento da Agenda 21 local pode ser considerado uma das mais importantes iniciativas no campo da participao da sociedade na gesto pblica, assim como o incio da reviso do Plano Diretor, que culminaria com o Congresso Municipal de Planejamento, reunindo delegados de todas as
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regies da cidade e propondo um novo Conselho Consultivo do Plano Diretor Coplan, reconhecendo-se sua inadequao em termos de representatividade e a necessidade de reestrutur-lo incluindo outros setores da sociedade ainda ausentes. Essa postura reafirmava uma das caractersticas, dentre outras, do terceiro ciclo da democracia urbana, a
[...] viso estratgica da atuao do governo em termos polticos, administrativos e econmicos [e] uma nova concepo de democracia, que enfatiza, real ou simbolicamente, a descentralizao, a participao popular e as parcerias do poder pblico com diferentes agentes sociais. (Soares e Gondin, 2002, p. 69)
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Na gesto Beto Mansur (1997-2004), a discusso sobre o Plano Diretor se deu preponderantemente em relao questo do uso e ocupao do solo urbano, como havia ocorrido na dcada de 1980, voltando a ganhar relevncia os ndices urbansticos. Aprovado o novo Plano Diretor, em 1998, o Coplan teve sua nomenclatura adequada para Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano CMDU. Na nova composio do CMDU, com o nmero recorde de 43 membros titulares e 43 membros suplentes, o Executivo teve sua representatividade proporcional aumentada, passando para 41,3%, isoladamente, o segmento com maior proporcionalidade, a indstria imobiliria teve tradicionais aliados do setor includos, como o setor de infra-estrutura, sindicatos e associaes patronais das reas do comrcio e transporte, fixando a representao proporcional do setor patronal em 19,4%. O nmero de
representantes do meio acadmico foi ampliado e somado aos profissionais liberais resultou em 26,9% do CMDU. Se, por um lado, no havia a possibilidade de eleio no campo dos movimentos sociais como na proposta de 95, por outro, era garantida a participao de representantes de outros conselhos e de uma ONG, que resultou em 12,4% dos membros do CMDU. indiscutvel a importncia do CMDU como espao democrtico que propicia a discusso de temas ans como, por exemplo, o aperfeioamento de novos instrumentos urbansticos propostos no Estatuto da Cidade. Porm, eciente do ponto de vista da administrao pblica, mas ainda pouco ecaz ou representativo do ponto de vista da sociedade civil, o CMDU, enquanto esfera pblica, ainda est em construo, o que exige anlise e reexo. Em 2000, o Meio Ambiente e o Planejamento voltaram a ter status poltico diferenciado como Secretarias Municipais especcas, alm de se criar a Secretaria de Governo e Projetos Estratgicos. Antes, se o foco se dividia entre desenvolvimento econmico e polticas pblicas de carter social, agora se caracterizava pela conformao das polticas para o desenvolvimento sustentvel do municpio de Santos e o bem-estar de seus cidados mediante parcerias com os agentes promotores (Inciso XV, artigo 400, Lei Complementar 423/2000).
O debate hoje sobre o Plano Diretor na cidade de Santos

Na gesto Joo Paulo Papa (2005-2012), o Plano Diretor retornou para o debate na sociedade. Desde novembro de 2008,
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a cidade de Santos est vivendo o momento de rediscusso de seu Plano Diretor de Desenvolvimento e Expanso Urbana de Santos, em vigor desde 1998, passando pelos dois tipos de fruns que conceituamos neste artigo como espao pblico e esfera pblica. No primeiro caso, destaca-se o papel do Frum da Cidadania, caracteristicamente um espao pblico (www.forumdacidadania. org.br) que, alm de chamar o debate sobre o Plano Diretor, em 14 de fevereiro de 2009, congregando entidades as mais diversas, criou o Curso Intensivo de Capacitao e Mobilizao Por Dentro do Plano Diretor Participativo, em conjunto com universidades locais. De acordo com o manifesto de lanamento do processo de discusso nesse frum, disponvel no site ocial citado acima
[...] imperioso que os debates e outras formas de participao previstos no processo de reviso do Plano Diretor se estendam a todos os segmentos sociais da cidade e, portanto, no se limitem apenas aos espaos ociais.
desenvolvimento urbano que vo inuir decisivamente na qualidade de vida do conjunto da populao.
No segundo caso, o da esfera pblica institucionalizada, destaca-se o papel da Prefeitura Municipal nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Urbano CMDU e de Desenvolvimento Econmico de Santos CDES. Esses rgos, formados por representantes do poder pblico e da sociedade civil, esto propondo a realizao conjunta de Audincias Pblicas, Ocinas de Capacitao e Conferncias para tratar dos temas relacionados com o Plano Diretor. Alm disso, a Prefeitura Municipal de Santos editou uma cartilha (disponvel em (http://www.santos.sp.gov.br/planejamento/planodir/download/cart_pl.pdf) para facilitar o debate e buscar esclarecer alguns dos aspectos relacionados com o Plano. De acordo com o site ocial (www.santos.sp.gov.br),
A participao da populao essencial para a elaborao do Plano Diretor, anal, a cidade composta por pessoas com classes, interesses e objetivos diferentes. Assim, atravs de discusses, podemos entender como a cidade funciona para cada morador e como podemos tornar Santos um lugar com oportunidades e desenvolvimento econmico e social para todos.
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Arma ainda o manifesto:

[...] sem desprezar os aspectos tcnicos pertinentes que devem naturalmente estar presentes e subsidiar o trabalho de reviso do Plano Diretor, entende que a questo fundamental deste processo de natureza poltica, uma vez que o Plano Diretor o responsvel direto pelas denies sobre os rumos atuais e futuros da cidade e, sobretudo, pela determinao das condies de
Ainda que esse processo esteja em curso, o que impede qualquer tipo de avaliao metodolgica com mais profundidade, importante cit-lo para melhor apresentar as concluses deste trabalho.
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Concluso
Poltica e planejamento so temas que se entrecruzam e, em funo disso, o percurso histrico que observamos revelou formas diferentes de participao da sociedade civil durante o processo de planejamento urbano em razo das condicionantes polticas e das caractersticas do pensamento urbanstico de cada momento analisado. O que no pode ser considerado isoladamente, como fruto de um processo linear de desenvolvimento de ideias, mas sim como decorrncia de um quadro muito mais amplo que incorpora o debate, em nvel global, sobre formas de democracia representativa e participativa. O percurso histrico que apreciamos demonstra que a questo da participao da sociedade civil nas estruturas de governo, mais do que uma questo de modismo ou de metodologia de planejamento, ainda que presente em determinados momentos, uma questo estrutural que envolve diretamente fundamentos do exerccio do poder poltico. Assim como no so simplesmente aes peridicas, como as eleies, que passaram a determinar o processo democrtico, assim tambm no um quadro terico que determina a forma mais contempornea de planejar a cidade, mas sim uma disputa por prticas que visam coletivizar a tomada de decises a partir de diferentes princpios. Por essa razo, podemos armar que existe um percurso histrico de construo da esfera pblica no planejamento urbano que torna a participao o seu referencial central, no porque sua formulao parte do mbito terico do planejamento, mas essencialmente porque na relao entre democracia e gesto que encontramos esses
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aspectos, e no campo ideolgico que podemos entend-la. A construo da esfera pblica no obedeceu a uma lgica linear e, apesar de sua institucionalizao corresponder a demandas no campo do pensamento urbanstico, sua utilizao e efetividade dependem quase que exclusivamente do contedo ideolgico dos grupos que detm o poder e, consequentemente, da concepo que esses grupos elaboram sobre cidadania, democracia e sobre a prpria participao. Sendo assim, os fatores que levaram institucionalizao desses fruns esto alm dos conceitos da democracia representativa e da esfera poltica partidria, ainda que guardem uma relao direta com esse cenrio. Esses fatores se encontram na luta por espao poltico que a sociedade impe e que se iniciou com o processo de democratizao e se consolida com a eleio de dirigentes comprometidos com a participao da sociedade. Esses aspectos cam evidentes no recente processo de discusso do Plano Diretor em Santos. Instituies das mais diversas organizaram-se em um Comit, sob guarida do Frum da Cidadania, na forma de um espao pblico onde a discusso poltica imps, de forma evidente, uma reao da esfera pblica, a qual busca o reconhecimento com a participao da sociedade, e demonstra isso ao capacitar os interessados no debate. evidente que no podemos aqui emitir um juzo de valores sobre esse atual processo, mas importante destacar como ele vem se dando, de acordo com os princpios levantados para o ltimo perodo analisado, em que democracia e participao, em todas as vises, so as palavras-chave para entender o processo de planejamento urbano.
Luiz Antonio de Paula Nunes Arquiteto pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Catlica de Santos, Mestre e Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. Professor de Histria e Teoria do Urbanismo na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Santa Ceclia, em Santos (So Paulo, Brasil). nunes@adsete.com.br ou lnunes@unisanta.br
Referncias
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A construo do poder pblico como espao privado na cidade de Diadema (1983 a 1996)
Joana Darc Virgnia dos Santos
Resumo A demanda social por infraestrutura bsica em habitao e a necessidade de organizao espacial da cidade gerou uma srie de desdobramentos na constituio do espao urbano de Diadema. Entre 1983-1996, a cidade teve frente da administrao pblica trs gestes do Partido dos Trabalhadores que propuseram a implantao da participao popular direta na gesto pblica. intuito deste artigo investigar a construo da cidade de Diadema atravs da atuao dos diferentes sujeitos: representantes do poder pblico e muncipes, durante as trs gestes consecutivas do PT. Dessas relaes e conitos foram criados os mecanismos que propiciaram a implantao do Plano Diretor naquela cidade em 1994. Palavras-chave: histria das cidades; urbanismo; polticas pblicas em habitao; movimentos sociais.
Abstract The social demand for basic infrastructure in housing and the need for the spatial organization of the city have generated a series of developments in the formation of the urban space in Diadema. Between 19831996, the citys public management was in the hands of three administrations of the Workers Party (PT), which proposed the implementation of direct popular participation in public management. The purpose of this article is to investigate the construction of the city of Diadema through the performance of different subjects: public power representatives and residents, during the three consecutive administrations of PT. These relationships and conicts have created mechanisms that enabled the implementation of the Master Plan in that city in 1994. Keywords: history of cities; urban planning; public policies in housing; social movements.
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A cidade de Diadema est localizada na regio Sudeste do Brasil, entre So Paulo e So Bernardo do Campo, a 17 quilmetros da capital, na rea hoje conhecida como ABCD paulista; possui uma superfcie de 30,7 km2 com 7,06 km2 do territrio denido como rea de preservao ambiental pela proximidade com a represa Billings. At 1959, Diadema era parte do territrio de So Bernardo do Campo e no ano de sua emancipao poltica contava com 12 mil habitantes (Hereda e Alonso, 1996, p. 129). Segundo o censo de 2007, a cidade possui 386.779 mil habitantes e uma das maiores densidades demogrcas do pas, ou seja, 10.167 hab/km2. Diadema at hoje conhecida como Cidade Vermelha, pelo adensamento de habitaes inacabadas mantendo expostos os tijolos vermelhos que a compem. Essa paisagem expressa a construo de modos de vida condicionados a uma certa organizao do espao social, estruturada de forma relacional pelos que detm os meios produo, que segrega os sujeitos a partir da posio que estes ocupam no processo produtivo. At meados de 1940, a regio era chamada de Vila Conceio e tinha como atividades econmicas a produo de tijolos, mveis e pequeno comrcio que sobrevivia graas ao trnsito de pessoas em busca de lazer na represa Billings. Com a inaugurao da Via Anchieta, em 1947, uma srie de indstrias, principalmente automobilsticas, se instalaram entre So Bernardo do Campo e Diadema. Em 1952, quando Diadema era distrito de So Bernardo do Campo, foi instalada a primeira indstria em territrio hoje diademense, a IMBRA S/A Indstria Qumica que, entre 1957 e 1958, passou a fabricar matriacadernos metrpole 21 pp. 247-259 10 sem. 2009
prima para indstrias de plstico. Em 1956, fixou-se na cidade a Empresa Roberto L. Gordon, de produo de acessrios para eletrodomsticos e bijuterias. A Roberto L. Gordon, em 1960, passou a produzir componentes automobilsticos e mudou de nome para Metagal (Diadema, 1999, p. 93). Na dcada de 1990, com a implantao da reestruturao produtiva1 (Alves, 2000) no Brasil, as empresas multinacionais iniciaram a terceirizao dos processos da cadeia produtiva, o que propiciou o surgimento de empresas menores a partir da implantao do modo de gesto toyotista, o que Giovanni Alves chamou de Fragmentao Sistmica. Essas pequenas empresas foram subcontratadas pelas transnacionais em um sistema de cooperao entre os capitalistas. A partir de procedimentos fundamentais de garantia da ecincia do processo e reduo de custos, as transnacionais procuram adequar a lgica da produo ao sistema concorrencial na mundializao do capital e s novas fases da luta de classes. A localizao privilegiada da cidade de Diadema, pela proximidade com as vias de escoamento, polo petroqumico e automobilstico, atraiu muitas dessas empresas terceirizadas, principalmente as de autopeas. Nas dcadas de 1970, 1980 e 1990 a necessidade de mo-de-obra para as novas fbricas, e posteriormente comrcios e servios, propiciou um grande aumento populacional na regio. Baianos, alagoanos, pernambucanos, cearenses, piauienses, maranhenses, sergipanos, paraibanos, capixabas, mineiros, mato-grossenses e paulistas chegaram em grande nmero para compor os trabalhadores das indstrias automobilsticas, de autopeas e das indstrias qumicas da regio que hoje chamamos de
a construo do poder pblico como espao privado na cidade de diadema (1983 a 1996)
Grande ABCD paulista. Milhares de pessoas deixaram suas cidades de origem em busca de melhores condies de vida, envolvidas pelas histrias promissoras contadas por conhecidos(as), familiares e mdia, a respeito do desenvolvimento econmico das cidades do estado de So Paulo. A busca pelo sonho de se estabelecerem em cidades com ofertas de empregos, cujos salrios possibilitassem a reproduo material da vida, aliada ao desejo de reorganizao dos laos de sociabilidade, trouxe ao ABCD Paulista muitos familiares e amigos(as) dos(as) primeiros(as) migrantes. Grande parte destes(as) migrantes encontrou, na ocupao de reas vazias, uma alternativa possvel para estabelecer moradia, diante do desemprego e dos baixos salrios. Muitas pessoas que chegaram a partir do nal da dcada de 1960, em Diadema, sem condies de realizarem sua necessidade de moradia pelo mercado formal, ocuparam de forma precria terrenos sem uso, construindo suas casas com compensados e madeirites. Uma parte desses terrenos pertencia a empresas que, por algum motivo, no xaram ali suas instalaes, conforme previsto quando a rea foi recebida por doao ou adquirida em um sistema de incentivo scal. Os sujeitos semi ou no-qualicados prossionalmente, que chegaram s cidades do grande ABCD Paulista na dcada de 1980 encontraram ofertas de empregos precrios nas empresas de autopeas, subsidirias das montadoras. O processo de favelizao em Diadema expressa, portanto, o movimento geral de depauperao dos centros urbanos brasileiros em decorrncia da crise que se abateu sobre o pas nos anos de 1989 e 1990; conforme a documentao, identificamos
as seguintes caractersticas: migrao das reas rurais para as reas urbanas devido precarizao das condies de vida nas reas rurais e intenso processo de industrializao nos grandes centros, a desigualdade e explorao no trabalho, o arrocho salarial, a alta rotatividade nos empregos, o desemprego e tempo de locomoo da casa ao trabalho (Diadema, 1993, p. 3).
Aparato burocrtico do Estado a servio de interesses privados

O territrio hoje diademense, antes da emancipao poltica conhecido como rea rural de So Bernardo do Campo, era composto por chcaras que foram vendidas para ns de loteamento. A disponibilidade de terrenos na regio a serem comercializados oportunizou a atuao de indivduos como intermedirios no processo de compra e venda desses loteamentos. o caso dos dois primeiros prefeitos de Diadema: o professor Evandro Esquvel e o corretor de imveis Lauro Michels, que se revezaram no poder entre 1960 e 1972. A partir das inuncias que Esquvel e Michels conseguiram atravs dos negcios imobilirios, tornaram-se guras de destaque no cenrio poltico da cidade. A natureza do ofcio de intermediar compra e venda de terras aliada histrica troca de favores e interesses pessoais instaurada nas relaes polticas, propiciou um contato maior com os setores institucionalizados que regulam o regime de propriedade privada e infraestrutura da regio.
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So contatos estabelecidos na esfera municipal e estadual com o intuito de conseguir documentaes e viabilizar processos para compra e a venda dos terrenos. Os interessados na aquisio e nas vendas de terras esto vidos por viabilizarem seus negcios e em muitos casos suas necessidades imediatas de sobrevivncia e vem no intermedirio um agente que conhece os trmites legais e ilegais e tem inuncia necessria, dada sua experincia, para o alcance desses objetivos. Durante sua gesto como prefeito de Diadema (1964-1968), Michels obteve grande crescimento em seus negcios imobilirios e passou a investir em pecuria (Simes, 1992). As organizaes do Estado, de forma politicista, expressam-se pela realizao das necessidades de transformao de grupos a quem representam, atravs de processos de disputas de interesses. Nessas disputas de interesses privados, os sujeitos participam na esfera da organizao pblica de forma a inuenciarem a ao governamental conforme suas capacidades de mobilizao. Nesta forma identicamos que as relaes clientelistas prevalecem sobre a racionalidade burguesa: a garantia de isonomia estabelecida juridicamente, mas as condies para efetivao das leis no so iguais para todos, o que resulta na reproduo de privilgios e desigualdades. Na esfera local, sujeitos como Esquvel, Michels e os vereadores tm o aparelho burocrtico do Estado a sua disposio para dirigirem a aplicao desses aparatos a partir dos processos de interao de interesses, em que as corporaes assumem papel predominante devido as suas capacidades de mobilizao e inuncia econmica e poltica. No processo de emancipao administrativa, a correlao de foras polticas fez
com que o recorte territorial fosse feito de tal modo que as principais fbricas caram na rea destinada a So Bernardo do Campo, o que levou a arrecadao dos impostos para esta cidade. Enquanto isso, Diadema continuou a atrair o contingente de trabalhadores porque os terrenos dessa cidade eram mais baratos que os da cidade vizinha, pois havia grandes reas territoriais para serem ocupadas e, como a rea no dispunha de infraestrutura, tambm o pagamento de impostos era bem menor, isso quando eram recolhidos. Alm disso, a administrao de Diadema dispunha de poucos recursos para iniciar um processo de implantao de infraestrutura na cidade, j que a cidade possua pouca receita. Em seu territrio, com a sada das grandes indstrias a partir do recorte territorial no processo de emancipao, caram apenas pequenas atividades comerciais e empresas manufatureiras ou semimanufaturadas, tocadas de forma familiar como olarias, fbrica de mveis, pequenos comrcios e poucas empresas de porte maior. As poucas obras pblicas de infraestrutura realizadas em Diadema nas dcadas de 1960 e 1970 foram negociadas em troca de favores e apoios poltico-partidrios atrelados s relaes clientelistas entre polticos da esfera estadual e municipal. A aplicabilidade da lei no est disponvel para todos os sujeitos, o que podemos identicar pela constatao da necessidade de mobilizar agentes especcos no estabelecimento de acordos para garantir implantao de pequenas aes de infraestrutura. A legislao estabelecida est a servio dos que tm instrumentos para faz-la valer na prtica, seja atravs de contatos interpessoais e/ou uso de poder conferido por cargo a m
de mobilizar o aparato institucional a seu favor e pelos meios possibilitados pela propriedade monetria e de capitais por trmites legais ou ilegais.
Diadema no perodo de transio do bonapartismo para a autocracia burguesa

A crise da dcada de 1980 foi acompanhada pelas expectativas de democratizao do pas aps um perodo ditatorial de mais de 20 anos, nos quais as possibilidades de mobilizao social para expresso de suas demandas foram totalmente cerceadas. Para expressarmos as concretudes scio-histricas que caracterizaram o perodo chamado pela historiograa de ditadura militar, utilizamos aqui o conceito de bonapartismo conforme Marx (1974), Martins (1977), Rago Filho (1998). O conceito bonapartismo foi cunhado por Marx em anlise a natureza da dominao autocrtica-burguesa durante o governo de Napoleo III na Frana. A burguesia francesa exerceu o domnio poltico e econmico, de forma indireta, na gura de Napoleo III, que, por sua vez, declarou-se representante de todas as classes sociais, mas, na prtica, investiu na instituio de mecanismos de represso que mantiveram as demandas sociais dos trabalhadores reprimidas. Como uso da gura que representou histricamente a natureza do poder exercido por Napoleo III, alguns autores como Rago Filho e Martins, para a compreenso especfica do perodo de ditadura militar, iniciada em 1964, utilizam o conceito de
bonapartismo para caracterizar o domnio indireto da burguesia nacional sob a gura dos militares, que, em nome do desenvolvimento nacional, construram um aparato repressivo violento para conter as demandas populares. Usamos o conceito de autocracia burguesa para caracterizar o perodo psditadura militar chamado pela historiograa brasileira de democrtico para expressar o uso do poder coercitivo e violento do Estado brasileiro, administrado por segmentos da burguesia nacional, com o objetivo de conter as demandas sociais e realizar o desenvolvimento do capitalismo, garantindo a realizao das necessidades de acumulao sob a lgica do capital sem a mobilizao popular. O uso da violncia justicado e legitimado como uma ao de manuteno da ordem e segurana nacional para o desenvolvimento da democracia no Brasil. Assim, a emergncia de novas organizaes partidrias veio acompanhada por forte mobilizao social por demandas muito concretas de melhoria das condies de vida, particularmente expressas pelas populaes urbanas. Essas mobilizaes sociais exerceram forte presso sobre as organizaes do Estado brasileiro que, de diversas maneiras, procurou aninhar a participao popular em seus canais institucionalizados. Dentre estas destacaram-se os movimentos por moradia. Tais movimentos chegaram a ter uma expresso nacional que se manifestou atravs da organizao dos mais diferentes tipos. Dentre estas, destacou-se uma que reuniu pessoas desempregadas ou de baixssima renda, que marcharam at Braslia em 1989, intitulado Caravana Braslia organizada pela Unio dos Movimentos de Moradia, com o objetivo de forar a negociao de polticas pblicas de atendimento s
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necessidades de habitao dos trabalhadores de baixa renda; foi produzido documento para ser distribudo aos participantes do encontro e representantes dos poderes legislativo e executivo. Os moradores de Diadema participaram ativamente desse movimento, tanto fazendo parte das comisses que ajudaram a organiz-lo quanto produzindo documentos que espelhavam a situao de precariedade em que viviam e as alternativas de soluo que propunham. No entanto, destaca-se dessa mobilizao a mediao do poder pblico municipal que atua enquanto agente social em defesa dos interesses de seus muncipes em suas peties ao poder central. o que se observa, por exemplo, no Plano de Governo realizado pela prefeitura a m viabilizar a implantao de uma poltica habitacional (Diadema, 1987). Esse material foi produzido pelos tcnicos da Secretaria de Habitao da gesto do ento prefeito Gilson Meneses (1983-1988), primeiro prefeito que expressava a tentativa da populao de promover alteraes na forma de fazer poltica e que, naquele momento, vinculava-se organizao do Partido dos Trabalhadores e que vinha das hostes metalrgicas do ABC. A formao do Partido dos Trabalhadores est ligada atuao do Sindicato dos Metalrgicos em So Bernardo do Campo. Os dirigentes do Sindicato, organizados em suas bases de atuao, impulsionaram a criao do partido nacionalmente agregando setores cuja ideologia 2 bastante diversa entre si de acordo com a prtica social que executavam, so eles: Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Catlica, intelectuais de esquerda, estudantes, bancrios, servidores pblicos e professores.
Tal diversidade culminou em uma srie de embates, como sobre o registro partidrio com destaque para a proposta vencedora: a criao de um partido que abarcasse contedos de reivindicao de diversos setores trabalhistas para defender e realizar esses contedos no sistema poltico vigente (Oliveira, 1988, p. 130). Para a conquista do registro partidrio, foi realizado um processo de mobilizao em massa para alcanar o nmero de liaes necessrias. A liao foi organizada pelos ncleos de base que eram compostos por pessoas do mesmo domiclio eleitoral. Os ncleos de base tinham carter consultivo e possuam poucos membros ativos devido ao processo de liao em massa que agregou pessoas com interesses e histrias de participao popular diferentes. Segundo os estatutos do PT que indicam o processo de organizao dos ncleos de base, era intuito dos membros do partido utiliz-los como espao de educao e mobilizao poltica para a militncia; o que acabou no sendo alcanado devido necessidade do partido em cumprir as exigncias para o processo de legalizao e desmobilizao dos ncleos de base depois das eleies de 1982. Sobre a descaracterizao dos ncleos de base, Gadotti e Pereira (1989) armam que seu funcionamento se limitou funo de comits eleitorais e grupos de apoio a vereadores; tal fato teria sido desencadeado por uma srie de fatores, entre eles a lgica imediatista dos processos eleitorais que demandava a organizao de um grande nmero de pessoas para alcance dos votos necessrios eleio a cada dois anos. Essa organizao se dava de forma desvinculada dos processos de luta e formao necessrios ao entendimento das propostas ideolgicas do partido,
prevalecia a necessidade de conseguir votos da forma mais rpida e eciente possvel. Nessas condies, a cidade elegeu como prefeito o metalrgico Gilson Meneses pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Essa eleio constitui uma das primeiras prefeituras deste partido no Brasil. O perodo que compreende o governo ininterrupto do PT em Diadema, 1983 a 1996, foi uma poca de investimento em infraestrutura na cidade. Os dados sobre os ndices de mortalidade infantil desse perodo indicam a expressividade desse investimento.3 A queda acentuada da mortalidade infantil em Diadema resultado de uma srie de aes implementadas pelos governos petistas como: execuo de obras de saneamento bsico, extenso da rede de gua encanada, campanhas de vacinao e acompanhamento pr-natal. Destacam-se, portanto, vrios fatores diferenciais signicativos na trajetria da urbanizao e do fazer poltico dessa cidade a partir da dcada de 1980, pois os recursos passaram a ser canalizados para investimentos pblicos e o processo decisrio que denia tais investimentos passaram a contar com a participao popular. Tanto os movimentos de luta por moradia quanto a relao que estes estabeleceram com o particular poder pblico expresso pelos governos do PT constituem nexos constitutivos que compuseram a situao socioeconomicaespacial da cidade no perodo abordado e sua anlise nos revela a concretude histrica que emerge das descries encontradas nos documentos e os elementos pelo quais os indivduos compreendem a lgica do mundo em que vivem revelando a conscincia destes sobre a operao prtica da qual participaram cotidianamente.
Inverso da lgica de investimentos pblicos sob a prtica politicista

As gestes municipais de Esquvel (19601963 pelo PTN e 1969-1972 pelo Arena), Michels (1964-1968 e 1977-1982 ambas gestes pelo MDB) e Putz (1973-1976 pelo MDB), j haviam realizado obras pblicas privilegiando a regio central da cidade. Esquvel e Michels representaram uma mediao poltica entre a esfera municipal e a estadual durante o processo de constituio da cidade e zeram prosperar as obras pblicas que beneciaram seus negcios particulares, bem como o de seus aliados, mas procuraram negociar de forma hbil com a populao mais carente com a justicativa de que o investimento a ser realizado atingiria, em breve, a todos os cidados diademenses. A negociao sobre implementao de mudanas necessrias ao desenvolvimento econmico da cidade era realizada entre polticos e grupos que representavam fora poltica e econmica nas esferas municipal, estadual, federal, de acordo com a abrangncia dos interesses; sem mobilizar a populao, com o objetivo de manter a organizao destas sob o controle estatal. O industrial Ricardo Putz (1973-1976) chegou prefeitura de Diadema pelo MDB apoiado por Michels. Putz representou os interesses de modernizao da administrao municipal. Em sua gesto, foi organizado um programa de apoio a projetos de moradia econmica, elaborou Plano Diretor de Zoneamento, projetos que no foram efetivados, e no ltimo ano de mandato centralizou aes na regio central da cidade, que foram parcialmente concludas
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na gesto de Michels, como construo de praas, calado, Frum e o Centro Cultural (Simes, 1992). Lauro Michels retornou administrao da cidade de Diadema em 1977, pelo MDB, mantendo a prtica de realizar investimentos na regio central em detrimento das regies perifricas que careciam de infraestrutura bsica. O metalrgico Gilson Meneses, em sua primeira gesto (1983-1988 gesto pelo PT) assumiu plataforma de governo que tinha como prioridade implantar polticas sociais no municpio com a participao deliberativa das associaes populares nas decises de governo. Gilson Meneses chegou Prefeitura com o desao de implantar as promessas de campanha a partir de recursos parcos e comprometidos com dvidas das administraes anteriores. O Programa de Urbanizao de Favelas (PUF), carro-chefe de sua plataforma de governo, consistiu na implantao de infraestrutura bsica e concesso de posse da terra aos moradores. A partir do segundo ano de mandato, foi instituda consulta popular sobre a elaborao do oramento municipal atravs de comisses e conselhos. Embora houvesse muitas crticas quanto representatividade dos conselhos que participavam desse processo, essa consulta foi realizada at o nal da gesto de Gilson Meneses. A implantao da proposta de atuao direta da populao nos programas de governo, atravs dos Conselhos Populares (CPs), no se deu conforme o proposto devido a uma srie de enclaves. As divergncias entre petistas e no-petistas, administrao municipal e representantes do Diretrio do PT em Diadema esvaziaram as reunies dos CPs. Seja por aes da administrao que isolaram as
reivindicaes articuladas pelos representantes do Diretrio Municipal, seja pela ausncia dos no-petistas nas reunies dos CPs, criando oposio s propostas articuladas (Simes, 1992). Os CPs foram substitudos por programas pedaggico-participativos que propunham a organizao popular como mecanismo para atendimento das demandas da populao. A populao era estimulada a se organizar e atuar junto aos tcnicos da prefeitura em um sistema de cooperao e cogesto de polticas pblicas. A prioridade de atendimento no PUF era dada s favelas cuja populao havia se organizado, primeiramente, no sentido de executar o Programa. A organizao a partir da participao popular privilegiava o processo de construo de polticas sociais na discusso de problemas que afligiam os moradores, o que resultou em uma implantao lenta e conituosa do Programa (ibid.). Na disputa das prvias locais para a candidatura do PT ao municpio de Diadema, em 1988, o diretor do Departamento de Sade e Higiene Jos Augusto conseguiu aliados no diretrio municipal e regional do PT derrotando o candidato apoiado por Gilson Meneses, Cludio Rosa. Gilson Meneses desligou-se do PT no mesmo ano e lou-se ao Partido Socialista Brasileiro. Jos Augusto, mdico sanitarista, participou como militante do movimento de sade na zona leste de So Paulo, foi indicado para ocupar o cargo de diretor do Departamento de Sade e Higiene durante a gesto 1983-1988 pelos membros do Diretrio do PT em So Paulo, no qual era liado. Jos Augusto venceu as eleies pela Prefeitura Municipal com a fora da legenda petista, beneciado pela avaliao positiva sobre o desempenho da primeira gesto
do PT em Diadema. Durante sua gesto (1989-1992) foi mantido o Programa de Urbanizao de Favelas. Os investimentos nas reas da sade e saneamento, que representavam em 1984 8% do oramento, foram ampliados em 1988 e 1999 para 17% e em 1990 significou 16% do total (AUPV, 1991). O Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social (Fumapis) e seu Conselho Deliberativo foram institudos em 1990 com os respectivos objetivos de captar e administrar em cogesto com os movimentos de luta por moradia, recursos na rea da habitao, porm, durante essa gesto, no foi efetivado. A criao do Fundo e seu conselho gerou apenas movimentao para o processo de eleio dos conselheiros, durante o perodo de eleies municipais. Apesar das inmeras reunies, o primeiro Conselho Deliberativo do Fumapis foi eleito em 1991 (Diadema, 1991) e tomou posse apenas em 1994 para um mandato de dois anos. Segundo depoimento de Edmundo, participante da Associao de Luta por Moradia Unidos da Leste (ALMUL), sobre o primeiro mandato dos conselheiros do Fumapis foi criado esse Conselho, mas um Conselho intil, que no fazia nada, que no se discutia porque no era vontade do prefeito.4 Edmundo explicita os desaos prticos da pretensa autonomia da participao popular restrita aos instrumentos de interlocuo criados segundo a organizao burocrtica do Estado. As discusses e deliberaes tratadas no Conselho estavam submetidas aos trmites legais acessveis aos membros da administrao municipal que zeram uso das informaes privilegiadas, limitando a ao dos conselheiros segundo as necessidades de organizao do poder pblico.
O engenheiro Jos de Filippi Junior participou das duas primeiras administraes petistas em Diadema e chegou ao cargo de prefeito em 1993, pelo PT, com o compromisso de consolidar uma poltica habitacional com participao popular. Durante a gesto 1993-1996, foram implementadas aes que vinculavam a elaborao jurdica do plano de governo na rea da habitao, efetivao dos instrumentos urbansticos e envolvimento da populao na execuo dos projetos. No primeiro ano da gesto (1993) foi realizado o I Encontro de Habitao do municpio reunindo representantes de movimentos populares e sindicatos. Uma srie de programas na rea da habitao foi implantada, com a proposta de envolver os moradores na execuo direta dos projetos, desde a compra dos materiais at a autoconstruo. O Plano Diretor e as reas Especiais de Interesse Social (AEIS) foram aprovados em 1993, em meio a muitas disputas quanto aos interesses dos proprietrios de terras, movimentos de luta por moradia e vereadores. Como diretriz do Plano Diretor, o Conselho Deliberativo do Fumapis recebeu legalmente mais fora, porm, na prtica, no atingiu suas proposies, funcionou como um espao de discusses de propostas para a Poltica Habitacional (Scalli, 1998). A segunda eleio do Conselho Deliberativo do Fumapis, em 1995, ano que antecedeu as eleies municipais, contou com a participao de um nmero expressivo de votantes e candidatos cuja atuao nas negociaes com o poder pblico era reconhecida pela populao em geral (ibid.). Dadas as circunstncias histricas da realizao dessas eleies, a mobilizao pelos votos para conselheiro tornou-se uma prvia das eleies para vereador.
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Em documentos internos do Fumapis (Diadema, s.d.), nos quais no constam datas que indiquem exatamente o perodo de sua elaborao mas comparando aos nomes que compem o corpo do Conselho Deliberativo apontam tratar-se da sua primeira gesto , identificamos uma proposta de urbanizao que organiza as aes por macroreas: Central, Serraria, Conceio, Vila Nogueira, Casa Grande, Inamar, Eldorado, Piraporinha, Canhema, Campanrio e Taboo. Foram designados como responsveis pela implantao do projeto um arquiteto e um socilogo e so citados 180 moradores como referncias para o dilogo com a populao, dos quais 70 eram mulheres. Do total das pessoas citadas, 88 esto indicadas com a sigla PT, signicando a representao do Partido dos Trabalhadores nos ncleos habitacionais. O Fumapis, efetivamente, existiu apenas no papel, pois as verbas utilizadas para a realizao das obras de urbanizao eram provenientes do oramento municipal e dos pagamentos realizados pela populao por implantao de infraestrutura, o que limitou a ao dos(as) conselheiros(as). No ltimo ano da gesto de Jos de Filippi Junior, pela primeira vez, foi possvel deliberar sobre os valores do Fundo, tendo sido transferido dinheiro proveniente dos pagamentos realizados pela populao pelo Plano Comunitrio de Pavimentao para o Fundo (Villas-Bas, 1995, p. 9). Em anlise sobre a atuao dos dois mandatos do Conselho Deliberativo do Fumapis, Edmundo armou:
O Conselho do Fumapis ele exatamente um Conselho para gerenciar, no s deliberativo. (...) deliberar s aquilo que a administrao quer. (...) A, eu
retribuo (sic: atribuo) esse erro no s administrao, mas eu acho que ns mesmos enquanto liderana de movimento, que era conselheiro do Fumapis tambm, porque a gente cobrava, mas no agia. Porque o Conselho do Fumapis um rgo que tem poder, se a administrao no est fazendo aquilo que foi deliberado ele (o movimento) tem at obrigao de entrar na Justia pra intervir na situao. E isso a gente no fez at por entender que era uma prefeitura democrtica e popular, que com todos os defeitos, mas a gente tava participando da discusso.
Os conselheiros no moveram aes em defesa das deliberaes no operacionalizadas na prtica. Alguns dos conselheiros militantes do PT procuraram resolver os conitos dentro da lgica estabelecida pela prefeitura, enviando ofcios e levando as reivindicaes s reunies organizadas pelos membros da administrao. Portanto, identicamos, atravs da anlise documental e bibliogrca, que a constituio do territrio diademense marcada pelo desenvolvimento do polo automobilstico e petroqumico instalado no ABCD paulista e o processo de reestruturao produtiva.5 O vertiginoso crescimento populacional da cidade de Diadema, entre 1960 e 1990, teve como mola propulsora a necessidade de mo-de-obra nas empresas da regio, aliada grande quantidade de trabalhadores desempregados nas regies Nordeste e Sudeste do Brasil. A chegada de grande quantidade de indstrias em Diadema deveu-se a: a) localizao privilegiada entre o litoral sul do estado e regio sul da cidade de So Paulo; b) construo das vias de escoamento
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Anchieta e Imigrantes, que cortam a cidade; c) valorizao dos terrenos da regio sul da cidade de So Paulo, fato que impulsionou a sada das empresas e instalao das mesmas nas cidades prximas, principalmente Diadema; d) implantao da Fragmentao Sistema no polo automobilstico, o que possibilitou a instalao de diversas empresas subsidirias das montadoras em Diadema, pelos baixos preos dos terrenos, poltica de incentivos scais e proximidade com as vias de escoamento. Os investimentos em infraestrutura na cidade de Diadema, entre as dcadas de 1960 e 1980, foram destinados rea central da cidade, local em que estavam instalados o comrcio e os moradores de maior poder aquisitivo; e tambm s reas de uso industrial que necessitavam de vias de escoamento, servios de gua encanada, esgoto e energia para funcionarem. Com a chegada do PT prefeitura de Diadema em 1980, foi realizada uma srie de investimentos em projetos de urbanizao de favelas, alm da criao de um conjunto de leis, em alguns casos inecazes, que dispuseram sobre o ordenamento da cidade, incluindo projetos que viabilizaram a instalao de habitaes destinadas aos trabalhadores com renda de at trs salrios mnimos. Ou seja, os trabalhadores continuaram impossibilitados de realizarem suas necessidades bsicas, autonomamente, via mercado, continuaram dependendo de aes estatais na mediao do acesso a seus direitos moradia e servios bsicos. Foi possvel identicar que as polticas pblicas desenvolvidas na cidade de Diadema pelas trs gestes petistas com o intuito de atender s necessidades de moradia dos muncipes foram organizadas no mbito
legislativo e tiveram uma srie de entraves durante a sua implantao. Podemos classificar as caractersticas desses entraves segundo a natureza dos conitos que eclodiram a partir do processo de elaborao e implantao dessas polticas pblicas. Os membros da gesto 1983-1988 identicavam as pssimas condies de vida dos trabalhadores residentes em Diadema e assumiram a incapacidade de solucionar essa situao a partir do aparato burocrtico da prefeitura. Admitiram, portanto, que as aes implementadas pelo governo municipal possuam caractersticas curativas e suplementares e que no atacaram diretamente as causas que impossibilitaram os trabalhadores de realizarem suas necessidades de moradia: a concentrao de renda e situao de misria dos trabalhadores (Diadema, 1987, p. 1). Durante a gesto 1989-1992, a estratgia de ao pautou-se na realizao de aes que garantiram ao governo visibilidade. A continuidade do Programa de Urbanizao de Favelas foi centralizada nas reas em que o processo j estava em andamento e que necessitavam de poucas intervenes. A grande inovao no campo legislativo, o Fumapis, durante essa gesto, no foi efetivada. A criao do Fundo e seu conselho geraram apenas movimentao para o processo de eleio dos conselheiros, durante o perodo de eleies municipais. Os instrumentos urbansticos e o aparato jurdico implantados na gesto 19931996 no municpio de Diadema visaram a consolidao de uma poltica habitacional a partir das conquistas dos movimentos de luta por moradia alcanadas em mbito nacional e que j haviam sido concretizadas no campo legalista.
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Identificamos, durante as trs gestes petistas, grande dificuldade de implementao da legislao por diversas razes, entre elas o burocratismo que implicou a sua efetivao, a necessidade de mediao dos sujeitos que compunham os quadros legislativos e executivos para exerccio da lei e a necessidade do governo municipal em manter sob controle as demandas
sociais de acordo com a possibilidade de ao governamental ante os interesses dos empresrios e proprietrios de terras. Em perodos eleitorais, os resultados de implementao da legislao vigente tiveram resultados mais expressivos. A superao das limitaes do aparato legalista teve como tentativa de soluo a criao de novas leis.
Joana Darc Virgnia dos Santos Especialista e Mestranda em Histria pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, bacharel e licenciada plena em Cincias Sociais pelo Centro Universitrio Fundao Santo Andr (So Paulo, Brasil). joana_dvs@yahoo.com.br
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Notas
(1) Conforme Alves (2000), chamamos de complexo de reestruturao produtiva a implantao de novas tecnologias e formas de organizar a produo social capitalista. A reestruturao produtiva no Brasil teve grande impulso durante o governo Collor como um processo de integrao entre o desenvolvimento do capitalismo no Brasil e a mundializao do capital. Os polos industriais foram modernizados tecnologicamente e tambm foram alteradas estratgias de gesto, localizao das fbricas, bem como a relao entre sindicatos e trabalhadores. (2) Utilizamos o conceito ideologia segundo a anlise marxiana, como conscincia da operao prtica. (3) Segundo dados colhidos pela Fundao Seade referente mortalidade infantil em Diadema entre 1980 e 1994. (4) O depoimento de Edmundo da Silva Ribeiro foi coletado em 1997 por Eliete Rocha de Almeida, Fabiana Lo Bello, Janete Barros Nunes e Silmara de Paulo Santos, quando o depoente ocupava o cargo de presidente da Almul, uma das cinco organizaes que participaram do projeto Sanko. (5) Segundo Alves (2000), na segunda metade dcada de 1980, o processo de reestruturao produtiva foi implantado Brasil a partir do toyotismo restrito e, na dcada de 1990, houve a incorporao do toyotismo sistmico.
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Grupos de catadores autnomos na coleta seletiva do municpio de So Paulo

Marina Pacheco e Silva Helena Ribeiro
Resumo Pesquisa na Cidade de So Paulo identicou diculdades que grupos de catadores autnomos de reciclveis enfrentam para se inserirem no Programa de Coleta Seletiva ocial. A cidade gera diariamente 16 mil toneladas de resduos, apenas 1% destinados coleta seletiva. Entretanto, grupos de catadores coletam informalmente sem ser includos nas estatsticas. Foram levantados bibliograa, legislao sobre resduos, grupos atuantes na coleta seletiva; e aplicados formulrios em 13 grupos. Dados indicaram organizao e gesto dos grupos, diculdades, gerenciamento e diviso dos recursos, participantes e interesse de participarem da coleta seletiva ocial. Das diculdades que os grupos apontaram esto: falta de espao adequado para guardar, separar e enfardar material coletado; falta de recursos para seu desenvolvimento; e falta de apoio do governo. Palavras-chave: polticas pblicas; grupos de catadores; sustentabilidade; coleta seletiva; reciclagem.
Abstract A study in the city of So Paulo identified difficulties which independent groups of scavengers face to be included in the local governments selective collection program. The city generates 16 thousand tons of residues daily, only 1% for selective collection. Nevertheless, groups of scavengers collect, informally, thousands of tons of residues, without being included in statistics. The methods were bibliographical and legislation research, and forms were administered to 13 groups that deal with collection. The data enabled to recognize the organization and management of groups, difficulties, administration and division of resources, participants and their interest in participating in the ofcial program. The main difculties indicated by the groups were: lack of space to sort out, bale, and keep collected material, lack of nancial resources and of government support. Keywords: public policies; groups of scavengers; sustainability; selective collection; recycling.
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marina pacheco e silva e helena ribeiro
Introduo
Conhecer grupos de catadores organizados, que atuam na coleta seletiva na Cidade de So Paulo, foi o grande desao desta pesquisa. O tema muito amplo, existem ainda poucas referncias cientcas. A opo como objeto de estudo foi pelos grupos de catadores organizados que atuam com a coleta de resduos slidos descartveis e no tm parceria com o Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo. Andar pelas ruas do centro expandido da cidade de So Paulo a certeza de encontrar trabalhadores puxando carroas e recolhendo materiais descartados. So, em maioria, prossionais desempregados que exercem a funo de catadores de resduos reciclveis e procuram, na venda desses m ateriais, uma maneira de sobreviver e ter autonomia para decidir sobre as suas necessidades. Um dos fatores que contribui para esse quadro o aumento de materiais descartveis, depositados pelas ruas, que pode ser explicado pelas mudanas dos hbitos de consumo. Por exemplo, at os anos 60, a garrafa de leite de vidro era retornvel. Foi substituda por saco plstico, depois por caixa tetra pak. Atualmente, vivencia-se a era dos descartveis: as embalagens de bebidas e de alimentos so produzidas em larga escala, substituindo as reutilizveis por descartveis de papel, plstico e alumnio. A cidade de So Paulo, segundo o Departamento de Limpeza Urbana Limpurb, coleta diariamente 16 mil toneladas de lixo, destes 9.600 toneladas de resduos domiciliares, com a seguinte composio: 52,5% de resduos orgnicos, 28,4% de papel e
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papelo, 5,6% de plsticos, 4,9% de metais, 3% de vidro e 5,6% de outros.1 Os aterros sanitrios pblicos da cidade de So Paulo chegaram a sua capacidade mxima, e hoje os resduos slidos gerados so levados para dois aterros particulares: CDR Pedreira, localizado no Trememb, e Essencis, localizado no municpio de Caieiras. As despesas decorrentes da coleta, transporte, tratamento e disposio final dos resduos so exorbitantes. As normas, nas trs esferas (federal, estadual e municipal) que regulam os princpios, objetivos, atribuies, aes do governo voltadas ao saneamento, a coleta e reciclagem de resduos slidos, tm presente a preocupao com o desemprego e com a melhoria da qualidade de vida. A reciclagem passa a ser, alm de atribuio do municpio para a preservao da sade pblica e a garantia da sustentabilidade ambiental, uma forma de insero do desempregado na sociedade. A cidade de So Paulo possui 15 Centrais de Triagem, sob a superviso da Secretaria de Servios, vinculadas Limpurb, e situadas em 15 Subprefeituras. Elas so geridas por cooperativas conveniadas com a Prefeitura. Seus contratos foram legalizados entre fevereiro e maro de 2008. Essas cooperativas esto subordinadas s regras estabelecidas pela Autoridade Municipal de Limpeza Urbana AMLURB, utilizam espao e equipamento pblicos, mediante cesso de uso gratuita, mas com a clusula de devoluo em 30 dias desde que noticadas pelo poder pblico. No municpio de So Paulo, estimase que existam 20.000 profissionais que exercem a funo de catadores de resduos slidos, recolhendo 39 mil toneladas de
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grupos de catadores autnomos na coleta seletiva do municpio de so paulo
resduos mensalmente (Grimberg, 2007, p. 14), enquanto apenas 838 catadores atuam no Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo. Isto , apenas cerca de 4,2% dos catadores esto inseridos no Programa da Prefeitura e recolhem, nesse programa, 6,7% do material recolhido pelos 20.000 catadores no inseridos. Buscou-se, no estudo, identicar as diculdades que os grupos organizados autnomos de catadores, que atuam com a coleta seletiva de resduos reciclveis na Cidade de So Paulo, encontram para se inserirem no Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo.
A cidade de So Paulo, o espao pblico como local de trabalho

A cidade contribui para a socializao capitalista das foras produtivas, ela resultado da diviso social do trabalho, porque concentra as condies da produo capitalista. A urbanizao capitalista uma multiplicidade de processos privados de apropriao do espao, sendo que cada um deles determinado por regras prprias de valorizao do capital (Topalov, 1979, p. 20). A viso de Topalov representa a dinmica, a apropriao e as relaes de poder, que podem parecer invisveis, mas esto presentes na vida da cidade. A cidade de So Paulo tem 1.509 km e destes, 1.000 km so urbanizados. Conta com uma populao de 10.995.082 habitantes. O seu oramento, para o exerc cio de 2008, foi de R$25,2 bilhes.
Desse oramento, destinaram-se R$500.422.421,002 para custear o contrato de Concesso dos Servios Divisveis de Limpeza Urbana em Regime Pblico,3 que executa a coleta de resduos slidos em 99,2% dos domiclios.4 Entretanto, milhares de carroceiros tambm recolhem resduos descartados passveis de reciclagem, disputando as vias pblicas com 6,7 milhes de veculos e 15 mil nibus. Uma parcela dos coletores de reciclveis tambm vive na rua. Segundo a Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social SMADS (2005), 31% da populao de rua so catadores. Para Vieira (1994), a populao de rua tende a permanecer em locais que favorecem a sobrevivncia. Ela ocupa bairros mais centrais onde, durante o dia, o comrcio produz grande adensamento de pessoas e muitos resduos reciclveis, e que noite cam ociosos. A apropriao dessas reas pelos catadores acarreta um duplo uso: espao de moradia e de trabalho. Ocorre, assim, uma reorganizao, uma reinveno do espao pblico e comum, onde a concepo de casa cede lugar a outra (ibid., p. 103). O que privado, como comer, beber, dormir etc., torna-se pblico. O pblico, enquanto espao coletivo de circulao, torna-se espao de morar. Essa subverso de regra faz da ocupao das ruas um fato conituoso, cabendo ao poder pblico gerenciar este conito (Vieira, 1995, p. 43). Os milhares de profissionais que trabalham como formigas no espao urbano, procurando, recolhendo, triando resduos descartados, so invisveis na sua ao que favorece o meio ambiente e so discriminados pela sociedade, pois a locomoo de suas carroas pela cidade diculta a uidez do trfego.
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Figura 1 Cena de disputa entre os carros e a carroa no trnsito da cidade
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Fonte: Rodrigo Marcondes Folha Imagem
O que as pessoas no percebem, arma Angelo (2007), que esse trabalho benecia toda a cidade, pois os resduos que eles recolhem retornam como matria-prima e deixam de abarrotar os aterros.
Pacincia, motorista, com o pobre do carroceiro. Cala a tua buzina irritada, que o homem que ali vai, puxando sua carga enorme e desequilibrada, trabalha para o teu bem. (Angelo, 2007)
sejam mais abundantes e isso ocorre nos setores dinmicos do comrcio, que se concentram nos distritos do centro e nos corredores sul-sudoeste (Jardins, Pinheiros, Itaim, Moema, Vila Mariana) (Torres, 2004).
Mtodos
Aps anlise da bibliograa e da legislao pertinente aos resduos slidos, a etapa da pesquisa de campo foi subdividida em: denio do perl dos grupos e levantamento do universo a ser pesquisado, elaborao do instrumento de coleta de dados, pr-teste dos formulrios com questes de mltipla
A falta de pacincia e uma concepo higienista levam os catadores ao isolamento social, que reduz as suas oportunidades de insero. O catador de material reciclvel necessita atuar em locais onde os resduos
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escolha e abertas e sua aplicao a lderes dos grupos de catadores autnomos.5 Para a denio do perl dos grupos objeto da pesquisa, foram considerados os requisitos pr-estabelecidos pelo Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo. Esses requisitos exigem que os grupos: Estejam constitudos como cooperativas. Para se constituir como cooperativa necessrio no mnimo 20 participantes. A seleo do grupo levou em conta apenas o nmero de participantes, no tendo sido pr-requisito o grupo j estar constitudo como cooperativa, mas ter condies para tal; Tenham seu endereo e atuem na cidade de So Paulo; Atuem com a catao de materiais reciclveis; Alm dos requisitos legais, mais trs requisitos operacionais foram includos: Serem de conhecimento da pesquisadora as referncias do grupo, tais como nome, endereo, telefone, nmero de participantes; No terem contrato com o Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo; Concordarem em receber a pesquisadora para a aplicao do formulrio.
espao fsico. Os demais 94 grupos foram classicados em: Centrais de Triagem6; Grupos com at 19 participantes; e grupos com mais de 20 participantes. Estes ltimos, 13 grupos, constituram o objeto da presente pesquisa, pois, teoricamente, poderiam ser includos no programa da prefeitura. As questes elaboradas para a coleta de dados tiveram como objetivo aprofundar o conhecimento sobre a forma de organizao, as parcerias estabelecidas pelo grupo, as suas condies econmicas, a forma de gesto, a caracterizao dos participantes, o conhecimento do grupo sobre o Programa de Coleta Seletiva do Municpio, o interesse em participar do programa e a opinio deles sobre as vantagens e as desvantagens em participar do referido programa.
Algumas referncias legais

Algumas referncias legais so importantes para conhecer o o que separa a incluso ou excluso desses grupos no programa municipal. A Lei n 13.430, de 2002, regulamenta o Plano Diretor da Cidade de So Paulo. O art. 7 destaca seus princpios, que demonstram preocupao com justia social, reduo das desigualdades sociais e regionais; incluso e participao da populao, direito ao trabalho, cidade e moradia. O artigo 72, inciso IX, indica as aes estratgicas para a poltica de resduos slidos, entre elas implantar e estimular programas de coleta seletiva e reciclagem, preferencialmente em parceria com grupos de catadores organizados em cooperativas, com associaes
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Universo da pesquisa
Foram identificados 143 grupos. Destes, constatou-se que: 11 eram ONGs; 18 no tinham dados sucientes que possibilitassem contat-los; 15 se referiam a grupos que no atuavam mais com catao; 3 eram grupos que no atuavam na catao por falta de
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de bairros, condomnios, organizaes no governamentais e escolas. A Lei Municipal 13.478, de 30 de dezembro de 2002, dispe sobre a organizao do Sistema de Limpeza Urbana de So Paulo. O art. 2 refere-se aos deveres do Poder Municipal, e o seu inciso V estabelece que compete ao municpio criar condies para que os servios de limpeza propiciem o desenvolvimento social, reduzam as desigualdades sociais e aprimorem as condies de vida de seus habitantes. O artigo 6, inciso VIII, atribui ao muncipe o dever de contribuir ativamente para a minimizao dos resduos, por meio da racionalizao dos resduos gerados, bem com sua reutilizao, reciclagem ou recuperao. O capitulo II Seo III, os artigos 67 e 70 estabelecem permisso s cooperativas de trabalho, integradas por catadores de resduos slidos reciclveis, para a prestao de servios de limpeza urbana e coleta seletiva de lixo e de triagem do material coletado, em regime pblico, podendo celebrar convnios com as cooperativas interessadas em prestar os servios, com o repasse de recursos nanceiros, materiais ou humanos, com vistas a incentivar sua execuo. O Decreto Municipal 48.799, de 2007, normatiza o Programa Socioambiental de Coleta Seletiva com Cooperativas, tendo como objetivo estimular a gerao de emprego e renda e fomentar a formao de cooperativas e associaes de catadores de materiais reciclveis, como poltica de incluso social. As aes do Programa preveem o apoio formao de cooperativas e associaes de catadores e a implementao progressiva da coleta seletiva por meio das cooperativas e associaes, estabelecendo que os contratos da Prefeitura para as atividades de coleta
seletiva esto isentos de licitao. Define, para tanto, cooperativas ou associaes como o grupo de catadores de materiais reciclveis que atuem no ramo de coleta seletiva, legalmente constitudo, que gerenciar a Central de Triagem ou a unidade de produo encarregada de coletar, triar, armazenar, beneciar e comercializar os resduos slidos reciclveis. Ainda determina que a receita proveniente da comercializao dos resduos reciclveis ser revertida integralmente s cooperativas e associaes participantes do programa. H, pelas peas legislativas citadas, amplo amparo legal para que os grupos de catadores atuem na coleta seletiva, desde que organizados legalmente em cooperativa e que estabeleam parceria com o governo municipal.
Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo

O primeiro Programa de Coleta Seletiva do municpio de So Paulo foi implantado em julho de 1989 (Calderoni, 1999). Para o seu incio, a Prefeitura disponibilizou, no bairro de Vila Madalena, a coleta domiciliar de reciclveis porta a porta, em dias diferentes da coleta convencional de resduos slidos. Para os bairros que no tinham acesso a esta coleta, colocou disposio da populao containeres em parques ou em reas de concentrao habitacional. As escolas tambm foram alvo desse programa, contando com um trabalho de educao ambiental desenvolvido por Limpurb.
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Todo o material coletado no bairro de Vila Madalena e nos containeres era direcionado para centro de triagem localizado em Pinheiros, implantado junto com o Programa de Coleta Seletiva, sob coordenao do Corpo Municipal de Voluntrios CMV. So Paulo j tinha uma coleta informal realizada pelos catadores avulsos de rua, os quais recolhiam em torno de 500 toneladas dia, e, para no prejudic-los, o Programa de Coleta Seletiva evitava a colocao de containeres nas reas onde eles se concentravam. Em 1993, a coleta porta a porta foi cancelada, permanecendo apenas os postos de entrega voluntria nos parques da cidade. Em 1997, a Limpurb lanou o Programa Recicla So Paulo, tendo como objetivo a coleta e revenda de reciclveis, operacionalizado pelas empresas responsveis pela coleta tradicional de lixo e prevendo a integrao e remunerao dos moradores pelo lixo coletado seletivamente (Calderoni, 1999). Em agosto de 1997, um grupo de entidades do setor de embalagens apresentou ao Secretrio do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, um diagnstico e uma proposta de incentivo reciclagem e coleta seletiva, chamada de uma proposta cidad. A proposta previa estmulos aos municpios para implementar coleta seletiva e centros de triagem de resduos, incentivos fiscais da Unio e do Estado para catadores e recicladores, campanhas do governo estadual e da sociedade civil para motivar a populao, apoio aos catadores para ampliarem a ao de suas cooperativas e desenvolvimento de mercado, por parte da indstria, para os produtos feitos com materiais reciclados (Oliveira, 1997). Entretanto, em setembro
de 1997, a Prefeitura remanejou verba destinada a diversos servios (dentre eles, da coleta seletiva), para o pagamento de dividas e R$511 milhes para gastos com a destinao nal do lixo, uma vez que os aterros sanitrios estavam sobrecarregados (Huertas, 1997). O programa de coleta seletiva foi considerado decitrio, pois o custo da coleta era muito alto (U$470 dlares a tonelada) comparado ao valor arrecadado com a comercializao (U$50 dlares por tonelada). O apoio operacional tornou-se limitado e houve cortes nas campanhas de divulgao. Os containeres coloridos foram substitudos por apenas uma cor, verde, e passaram a receber todos os tipos de materiais a serem reciclados, sendo necessrio separar o lixo seco (resduos reciclveis) do lixo molhado (resduos orgnicos). Segundo a Limpurb, a falta de investimento levou o programa ao colapso, o material que era depositado nos containeres deixou de ser coletado e se amontoava nos Postos de Entrega Voluntria PEVs por dias seguidos, causando mau cheiro e favorecendo a presena de vetores transmissores de doenas.7 Com a proximidade das eleies municipais, em junho de 2000, sessenta instituies que atuavam na rea social e ambiental criaram o Frum do Lixo e Cidadania da cidade de So Paulo, e elaboraram o documento Plataforma Lixo e Cidadania para So Paulo, com as propostas produzidas no Encontro Lixo e Cidadania: compartilhando a gesto do lixo de So Paulo. Essa plataforma ressaltava a necessidade de o poder pblico, em especial o prximo Gestor da cidade, prever no seu plano de governo aes que valorizassem a importncia da reduo dos resduos slidos urbanos RSU, o reaproveitamento destes com a participao
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dos catadores e a erradicao do trabalho infantil nos aterros. Esse documento foi apresentado aos candidatos Prefeitura e Cmara Municipal (Plataforma do lixo e cidadania, 2000).8 Reportagem de janeiro de 2001 apresentou as iniciativas das ONGs, que apesar de no contarem com o apoio efetivo da Prefeitura, utilizavam o lixo como forma de gerar renda a seus benecirios. As ONGs Reciclazaro e Boa Vista Reciclada atuavam na Lapa e no Centro da cidade, respectivamente, e atendiam trabalhadores que anteriormente eram explorados por ferros velhos. Esta reportagem cita pesquisa da FIPE apontando que dos 8.704 moradores de rua, mais de 3000,9 atuavam com a catao. Traz, ainda, dados sobre o volume de resduos gerado na cidade, que era de 14.072 toneladas, sendo aproximadamente um tero de resduos reciclveis. No entanto, a coleta seletiva s recolhia 4 toneladas/ms, o que correspondia a 0,08% (Viveiros, 2001). Para a ampliao e retomada do programa de coleta seletiva, em 2002, a prefeitura apresentou nova proposta, que consistia na abertura de trs Centros de Triagem. A escolha dos grupos para a gesto das trs primeiras centrais foi feita em reunio com representantes da Prefeitura, dos Fruns de catadores e das entidades Coopamare e Reciclazaro, que j tinham experincia com grupos de catadores. A organizao dos catadores foi o grande desafio para esse projeto. Os catadores podiam ser divididos em trs grupos: os que assumiam a atividade como prosso, os que dependiam dela, mas tinham vergonha e os que tratavam a atividade como um bico (Folha, 2002). Sendo uma das atribuies da Prefeitura a capacitao para a insero no Programa
Socioambiental Cooperativa de Catadores de Material Reciclvel, a Secretaria do Desenvolvimento Trabalho e Solidariedade, SDTS, em 2002, em parceria com a Unesco e com entidades sociais, desenvolveu cursos de capacitao em Agente Comunitrio de Coleta Seletiva. Esses cursos formavam os agentes, que deviam, no final do curso, ter conhecimento da importncia da reciclagem, das suas consequncias ao meio ambiente, dos tipos de materiais que podem ser reciclados, da diferenciao entre os materiais e saber convencer a populao para a separao dos resduos em suas casas.10 O Instituto Plis, em dezembro de 2002, conjuntamente com 67 instituies que atuavam com educao ambiental, incluso social, econmica e cultural, realizou o 1 Encontro de Educao Socioambiental do Programa Coleta Seletiva Solidria de So Paulo. Esse encontro foi copromovido pelo Comit Metropolitano de Catadores, pelo Frum do Lixo e Cidadania da Cidade de So Paulo, pelo Frum de Desenvolvimento da Zona Leste, pelo Frum Recicla So Paulo e pela Prefeitura do Municpio de So Paulo. O objetivo foi a implantao do Programa Coleta Seletiva Solidria, para o reaproveitamento de resduos com vistas incluso social, gerao de trabalho e renda e mobilizao da sociedade. O Programa tinha como princpio a estruturao de um sistema de coleta seletiva associativista, operacionalizado pelas organizaes de catadores e com apoio logstico do poder pblico e capacitao dos catadores para atuarem em cooperativas.11 As Centrais de Triagem comearam a ser implantadas em 2003 (10 centrais), em 2004 foram implantadas mais 4 centrais e em 2006 mais uma, totalizando as 15 centrais existentes. Elas foram
estruturadas a partir de grupos organizados que j atuavam com a coleta nas regies onde foram implantadas. A central de Triagem da Mooca contava, na poca, com 39 cooperados e tinha o apoio de 5 ncleos. Para o incio das Centrais de Triagem esses ncleos encaminharam catadores para formarem a cooperativa qual eles permaneciam ligados, formando uma rede de coleta seletiva na regio (Ribeiro et al., 2005). A rede acabou no se consolidando e as Centrais de Triagem passaram a operar independentemente dos grupos existentes. Alguns desses grupos deixaram de existir e outros, hoje, pleiteiam o status de se tornarem Centrais de Triagem. Relatrio do Limpurb sobre o desempenho do Programa de Coleta Seletiva e Ecopontos, de maro de 2007, apontava um custo da coleta seletiva de R$5.267.976,74 milhes/ano e R$438.976,74 mensais. O nmero de cooperados atuando nas 15 centrais de triagem era de 838, que recebiam, em mdia, R$649,19 mensais. Triavam, por ms, 2.610 toneladas de resduos, ao custo de R$168,10 a tonelada. As principais dificuldades enfrentadas pelo programa, apontadas nesse relatrio foram: diculdade de gerenciamento administrativo; falta de prestao de contas Prefeitura e a dependncia dos cooperados ao rgo Pblico; desconhecimento sobre a Lei 5.764/71 que rege o Cooperativismo; a falta de participao da Sociedade na separao dos resduos; e a falta de uso dos equipamentos de proteo individual EPIs, pelos cooperados.12 Em novembro de 2007, o Instituto Plis, com entidades que atuam na integrao social e educao ambiental na cidade de So Paulo, reuniram 101 pessoas para a elaborao da Agenda de 2008 Poltica Pblica
de Coleta Seletiva com Incluso dos Catadores e Catadoras.13 O diagnstico apresentado no encontro demonstra que os nmeros do Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo permaneciam inalterados em relao aos dados de 2004, que as cooperativas continuavam reciclando 1% dos resduos coletados na cidade e que apenas 1.000 cooperados integravam as Centrais de Triagem. O oramento de 2007 para a coleta convencional e destinao de resduos, sob o regime de concesso, foi de R$479.085.000,00, enquanto o da coleta seletiva foi de R$6.707.950,00, isto , 1,4% do oramento destinado coleta convencional. Em contrapartida a esse quadro, grupos de catadores organizados e mesmo catadores autnomos vm atuando informalmente na coleta, e o material recolhido por eles no computado ocialmente nas estatsticas. Muitos desses catadores aguardam uma oportunidade de se inserir no Programa da Prefeitura e de receber a remunerao pelos servios prestados cidade. A remunerao a catadores participantes da coleta seletiva ocial foi prevista na legislao normativa, mas ainda depende de regulamentao. A ampliao da coleta seletiva com incluso dos catadores pode trazer benefcios para a cidade, entre eles: a reduo dos custos de operao dos aterros sanitrios e aumento de sua vida til, reduo de custos de energia e matria-prima, ampliao dos nmeros de postos ociais de trabalho e renda, incluso de catadores no sistema pblico de coleta seletiva, aumento de oportunidades de insero social e reintegrao de catadores e suas famlias e conservao de recursos naturais.
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Agentes ambientais, carrinheiros, carroceiros, recicladores, catadores

Agentes ambientais, catadores, carrinheiros, carroceiros, prossionais do lixo. Existem diversas formas de denomin-los. Esses profissionais garantem seu sustento e de sua famlia atravs da catao de materiais descartados como lixo, encontrados nas ruas, nas indstrias, nas residncias e usam a trao humana para puxar carroas e se locomoverem. Birbeck denomina os catadores selfemployed proletarians , considerando que o autoemprego no passa de iluso, pois os catadores se autoempregam, mas, na realidade, vendem sua fora de trabalho indstria da reciclagem, sem terem acesso seguridade social do mundo do trabalho (Birbeck 1978 apud Medeiros e Macedo, 2006, p. 65). Segundo Rodrigues e Cavinato, h mais de 50 anos bastante conhecido, no Brasil, o catador de papel e papelo que anda pelas ruas nos centros das cidades puxando seu carrinho e remexendo os sacos de lixo na calada.
A catao o processo de reaproveitamento do lixo mais antigo de que se tem notcia no pas. Devido a essa tradio, o Brasil ocupava, no nal da dcada de 1980, uma posio de destaque mundial na recuperao de papel e papelo, frente dos Estados Unidos e do Canad. (1997, p. 57)
catador, o trabalho que ele realiza no dia a dia, a pessoa que recolhe o que no consome, a sua funo na sociedade, representando a pobreza, a carncia, a excluso, o trabalho de formiguinha que contribui para o Brasil ser o maior reciclador de alumnio.
O homem da carroa, o burro sem rabo,(....) na grande cidade, um resto. Um rejeito levando rejeitos.(.....) um personagem-smbolo do grande problema, da pobreza, da excluso, da carncia. (Ibid., p. 141)
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ngelo (2007), no conto A Formiga e o Lixo , faz uma reflexo sobre quem o
Para conhecer quem eram esses catadores, a Secretaria Municipal do Trabalho SMTRAB, realizou uma pesquisa, em 2005. Foram entrevistados 500 profissionais no centro expandido da cidade (SMTRAB 2005). De acordo com seus resultados, 90% desses prossionais eram do sexo masculino, 26% tinham entre 31 e 40 anos e 46% entre 41 e 55 anos, 59% tinham o ensino fundamental incompleto, 23% moravam na rua e 14% em albergues. Concluiu-se que 37% estavam em situao de rua e 50% moravam com a famlia, 36% moravam na regio central da cidade, 57% trabalhavam anteriormente com carteira registrada, 88% eram autnomos. No entanto, a profisso de catador legalmente reconhecida pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE, tendo sido inscrita no Cdigo Brasileiro de Ocupaes CBO, pelo n 5.192 e denominada catadores de material reciclvel, incluindo nessa classicao Catador de ferro-velho, Catador de papel e papelo, Catador de sucata, Catador de vasilhame, Enfardador de sucata (cooperativa), Separador de sucata
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(cooperativa), Triador de sucata (cooperativa) (CBO MTE). Mas, como visto, ter uma prosso reconhecida no garante a esses prossionais o reconhecimento da sociedade, nem a garantia do direito ao seguro social.
Resultados
Os resultados obtidos na pesquisa de campo evidenciaram muitos dos pontos acima descritos. O desconhecimento dos membros do grupo e o seu registro uma tnica, uma vez que no prtica dos grupos terem cha de cadastro dos participantes. Dos 13 grupos aos quais foram aplicados os formulrios, apenas trs se reportaram s chas de cadastro, para responder s questes. Assim, nem mesmo o grupo conhece seus membros. No quesito gnero, 11 grupos souberam caracterizar seus participantes, sendo, na mdia, 47% homens (H) e 53% mulheres (M). Essas propores entre os gneros so semelhantes s obtidas por Besen (2006), em estudo sobre associaes de catadores de resduos, em trs municpios: 43% do sexo masculino e 57% do sexo feminino. J na pesquisa realizada pela SMTRAB, 90% dos entrevistados eram do sexo masculino. Tais dados podem ser explicados pelo fato que na pesquisa da SMTRAB s foram entrevistados catadores que estavam puxando carroas. Na presente pesquisa, foi vericado que, nos grupos que utilizam carroa, a percentagem de homens era maior que na mdia dos grupos (56% homens e 44% mulheres). Segundo relato dos representantes, os homens puxam a
carroa e as mulheres fazem a triagem do material. Cinco grupos no souberam prestar informaes sobre idade dos seus participantes, 3 grupos relataram que a maior parte tem, em mdia, 30 a 40 anos. Apenas 3 grupos souberam precisar a idade dos participantes. Nestes, 37% dos participantes estavam na faixa de 30 a 40 anos e 38% na acima de 40 anos. No total dos grupos, pode-se armar que a faixa etria que prevalece de 30 a 40 anos. Pesquisa da SMTRAB (2005) demonstrou que 48% dos entrevistados tinham idade entre 41 e 55 anos. Portanto, nas duas pesquisas com catadores, evidenciou-se forte presena de populao em idade produtiva. Quanto escolaridade, 6 grupos no souberam prestar nenhuma informao, 5 grupos informaram o nmero de participantes analfabetos e com ensino mdio. S um grupo no tinha analfabetos. Dentre todos os grupos, 72% dos catadores tinham o ensino fundamental completo ou incompleto. Os resultados assemelham-se aos da pesquisa da SMTRAB, de que 75% dos entrevistados tinham ensino fundamental completo ou incompleto, isto , 5 a 8 anos de estudo. Esta populao, portanto, apesar de estar em idade produtiva, encontra diculdades para se inserir no mercado formal de trabalho. Os dados corroboram a armao de Camargo (s.d.) de que a taxa de desemprego entre os trabalhadores semiqualicados no Brasil mais elevada. Como alternativa de sobrevivncia e sustento da famlia, os trabalhadores semiqualicados optam pela catao. Possivelmente, sua capacitao no atende aos requisitos necessrios para vagas de empregos disponveis, com renda que supere a obtida no trabalho de catao.
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Quadro 1 Sntese das variveis de anlise da situao econmica dos grupos
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Grupo grupo entidade grupo coordenao grupo grupo individual*** 450,00 assembleia material recolhido individual ou hora trabalhada hora trabalhada 4.111,00 700,00** 197,00 900,00 300,00 200,00 no tem arrecadao pelo grupo 1.000,00 30.000,00 1.000,00** 800,00 no tem arrecadao pelo grupo no recolhem assembleia material e hora trabalhada 20.000,00 700,00 alguns recolhem assembleia hora trabalhada 13.000,00 500,00 no no sim, varivel no entidade + SMADS dia trabalhado 14.960,00 salrio mnimo no recolhem no assembleia produo 20.000,00 700,00 no recolhem sim, 10% no sim sim no no assembleia hora trabalhada 21.000,00 480,00 no recolhem no no coordenao e assembleia hora trabalhada e produo 62.000,00 1.900,00** 450,00 todos recolhem no sim Parcerias Parcerias Parcerias Parcerias Parcerias Parcerias
Situao do espao utilizado pelo grupo Gesto dos recursos Seguridade social INSS Fundo Investimentos de reserva Forma de coleta Tomada de decises Diviso dos recursos Arrecadao mensal dos grupo R$
Posse dos equipamentos
Renda mensal dos participantes R$
Porta a porta externo contador grupo assembleia assembleia no recolhem sim no Parceria e entrega de terceiros no recolhem no no Parceria e entrega de terceiros todos recolhem no recolhem no recolhem no recolhem 10% no no no sim sim no sim Parceria Porta a porta e parceria Porta a porta Parceria grupo grupo grupo individual*** grupo + entidade material recolhido assembleia hora trabalhada assembleia hora trabalhada 4.000,00 no sabem o total assembleia hora trabalhada 40.000,00
PMSP sem cesso
grupo
cria metropolitana
grupo
cedido*
individual
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cedido*
entidade
locado
individual e do grupo
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locado
PMSP sem cesso
individual
PMSP comodato
PMSP sem cesso
grupo
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contratante
grupo
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PMSP sem cesso
grupo
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locado
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cedido*
individual
* cedido Utilizam espao cedido pela SMADS a uma entidade social; ** maior valor e menor valor; *** recolhem individualmente com a carroa.
Sustentar a famlia era a necessidade de 73% dos membros dos 6 grupos que tinham a informao do local de moradia de seus participantes. Dos demais grupos, 3 informaram que a maioria vivia com a famlia. Um nico grupo informou que 76% dos participantes viviam ss ou moravam em albergues. Este ltimo atuava em parceria com a SMADS, na insero dos albergados. Quanto s variveis de anlise da situao econmica, sobressai a questo do espao fsico (Quadro 1). Dos dados apurados na pesquisa, constatou-se que 3 grupos desenvolviam suas atividades em espao locado, 1 grupo prestava servio a um grande gerador e utilizava o espao do contratante, outro grupo tinha o espao cedido pela Cria Metropolitana. Os outros 8 grupos (62%) desenvolviam suas atividades em espaos pblicos, isto , espaos pertencentes Prefeitura, com e sem cesso de espao. Apenas 1 grupo tinha o comodato por 25 anos para a utilizao do espao, assinado pelo prefeito. A falta do espao predeterminado pelo poder pblico contribui para o uso irregular da cidade e para a utilizao do espao pblico coletivo, como ruas e praas na execuo da triagem do material recolhido pelos grupos. O relato abaixo retrata uma prtica dos grupos que atuam informalmente. Ele representa a histria de um dos grupos estudados.
O cenrio mais marcante da apropriao do espao pblico do Largo So Francisco comea depois das 17h, quando, particularmente as praas tornam-se locais de comercializao e beneciamento de papelo, papel e outros resduos coletados em toda a regio central. Uma
legio de catadores, com suas respectivas famlias, vai chegando, carregando montanhas de sacos de lixo em suas carroas quase medievais. So verdadeiras tropas de seres humanos puxadores de carroas que depositam pilhas de sacos de lixo no cho, e ali mesmo, comeam a fazer a separao da frao comercializvel. (Serpa, 2001, p. 51 apud Serpa, 2004)
A existncia de espao adequado de triagem tambm determinante para a utilizao de maquinrio. A disponibilidade de balana, prensa, esteira, entre outros equipamentos, contribui para agregar valor ao material coletado e aumentar a renda do catador. O grupo que possui uma infraestrutura melhor tem condies de coletar, triar, enfardar e comercializar uma quantidade maior de resduos mais valorizados pelo mercado, o que leva a aumentar sua arrecadao. Para ampliar a quantidade de material coletado, alguns grupos costumam estabelecer parceria com empresas e condomnios, que reservam os seus resduos reciclveis para que esses grupos os retirem, em dias pr-determinados. Dentre os dados apurados, essa sistemtica era praticada por 10 grupos (77%). Dentre esses 10 grupos, 2 grupos, alm do material que retiravam, tambm recebiam material de terceiros pela entrega voluntria nas sedes dos grupos. Os outros 3 grupos recolhiam os resduos s passando de porta em porta. As parcerias so, portanto, importantes elementos para a sustentabilidade desses grupos, mas exigem a formao de certo grau de capital social, baseado em conana adquirida (Kawachi et al., 2008). Exige tambm o reconhecimento,
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pelas empresas e pelos moradores desses condomnios, dos catadores como cidados, com algum direito, mesmo que restrito aos resduos descartados pela sociedade de consumo, em que pese eles no apresentarem os requisitos para estarem inseridos nos benefcios do programa municipal. As propostas de incluso social e formao de cidadania dos catadores apontam para a necessidade de que os grupos desenvolvam suas aes luz dos pressupostos da economia solidria. Segundo Singer (2004), a economia solidria pressupe a repartio dos benefcios de forma igual e menos casual. Para Lechat (2002), a caracterstica central da economia solidria ser meio de produo que preza o lao social atravs da reciprocidade e adota formas comunitrias de propriedade. Essa no era a realidade nos grupos pesquisados. Ainda estavam arraigadas nos participantes as aes individuais, com diculdades de incorporar o coletivo. Provavelmente, essa di culdade est ligada necessidade premente de subsistncia. A gesto dos recursos auferidos era assim administrada: em 8 grupos (62%) era administrada pelo prprio grupo; em 2 grupos no existiam recursos coletivos, cada catador cava com o valor auferido pelo seu trabalho; em 1 grupo a administrao dos recursos era realizada pelo coordenador que fazia as contas e a diviso dos recursos; 1 grupo contratava uma empresa de contabilidade para a administrao dos recursos; e em outro grupo a administrao dos recursos era feita pela entidade mantenedora. O dinheiro arrecadado pelo grupo era dividido pelas horas trabalhadas em 9 grupos (69%). Destes 9 grupos, 3 grupos tinham mais de uma forma de rateio (material
recolhido e produo), 2 grupos no tinham rateio (cada participante cava com o que havia coletado e arrecadado), o outro grupo era remunerado pelo dia trabalhado. A atividade de catao, como j foi dito, no era percebida pelos participantes como um trabalho importante, sendo feita na falta de oportunidade melhor de trabalho. Os catadores almejavam ser empregados, receber salrio xo constante, o que no ocorre, ao menos no incio, num projeto de economia solidria. As retiradas mensais realizadas pelos componentes dos grupos variavam dentro do prprio grupo. A menor retirada mensal era de R$197,00 e a maior de R$1.900,00. A mdia de renda mensal obtida era de R$630,00, o que correspondia a 1,65 salrios mnimos. Esse valor mdio arrecadado era semelhante aos obtidos em outras pesquisas que abordaram o assunto. Na pesquisa da SMTRAB, 43% dos carroceiros apresentavam renda entre 1 e 3 salrios mnimos; e na pesquisa de Besen (2006), a renda mdia correspondia a quase 1,5 salrios mnimos. Quanto s despesas que tinham, variavam de grupo para grupo: 2 grupos no tinham despesas, em 1 grupo as despesas eram assumidas pelo Convnio com a SMADS, em 1 grupo uma parte delas era assumida tambm pelo convnio com SMADS e nas outras o valor variava de R$315,00 a R$13.000,00. As despesas elevadas de alguns grupos referiam-se a locao e manuteno de caminho, locao de espao, uniformes, servios pblicos de gua e eletricidade, encargos sociais. Dentre os grupos pesquisados, apenas 2 estavam regulares com a previdncia social, e recolhiam o INSS em nome de todos
os membros, em 1 grupo alguns membros recolhiam por si e 10 grupos (77%) no recolhiam o INSS de seus membros. De maneira geral, constataram-se insegurana e falta de amparo social desses grupos em situaes de doena, acidentes de trabalho e aposentadoria. Sua situao de excluso estaria evidenciada como a impossibilidade de acesso a alguns direitos sociais bsicos que, em decorrncia, leva os grupos nessa situao condio de subcidados: sem direitos, sem consumo e sem ferramentas para superar essa condio (Pochmann, s.d.). A instncia de tomada de decises era a Assemblia em 10 grupos (77%), em 2 grupos a entidade responsvel pelo grupo participava das decises e em 1 grupo as decises no incluam os catadores (eram tomadas pela entidade que administrava o convnio com a SMADS, com o aval desta). As regras estipuladas nos estatutos dos grupos de catadores estudados eram fruto da participao de poucos. De forma geral, os catadores encontram diculdade para se incorporarem num novo modelo, em que sua participao requerida. Alm do mais, muitas vezes estes estatutos so construdos isoladamente, num processo anterior integrao e mobilizao do grupo, pela necessidade de atender s exigncias legais do cooperativismo, conforme exposto por Cortegoso e Porto (2008). Os resultados obtidos na pesquisa, nesses quesitos, evidenciam a fragilidade dos laos de conana estabelecidos entre os membros dos grupos, possivelmente tambm decorrente da sua alta rotatividade. A rotatividade dos grupos pode indicar a busca por segurana, pelo emprego que garanta uma receita maior e que possa suprir as necessidades bsicas do catador, conforme sugerido por Grimberg (2007). Segundo a
autora, um dos fatores que contribui para a evaso, que a retirada dos catadores avulsos relativamente maior do que dos que esto em associaes. Entretanto, importante que os laos dos grupos se fortaleam e que sua organizao seja slida. A capacidade de os grupos se organizarem que vai permitir que o Estado os incorpore em polticas pblicas (Marques, 1999).
Insero em poltica pblica alternativa para adquirir cidadania?

O conceito de cidadania adotado neste artigo prende-se s conquistas coletivas, impulsionadas por uma concepo de universalidade, cujo fundamento o direito de se ter direitos (Kowarick, 2000). Neste contexto, seria o direito insero em polticas pblicas de coleta seletiva. A anlise das variveis que demonstram o potencial de insero dos grupos no Programa de Coleta Seletiva inclua: o interesse dos grupos, as diculdades levantadas por eles, o conhecimento dos pr-requisitos necessrios, as vantagens e desvantagens da participao no programa. A Tabela 1 retrata o interesse desses grupos. Dentre as vantagens levantadas pelos grupos em relao a participar do Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo, destacou-se o caminho como a maior vantagem. O uso do caminho possibilita recolher maior quantidade de resduos e contribui para preservar a sade e minimizar os riscos a que os catadores esto expostos pelo trabalho precrio em carrinhos
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Tabela 1 Interesse dos grupos em se inserirem no Programa de Coleta Seletiva Varivel Tm interesse em se inserir no Programa da PMSP J mantiveram contato e ocializaram o interesse em se inserirem no Programa de Coleta Seletiva Esto tentando estabelecer contato Nunca entraram em contato com a Limpurb para se inserirem no Programa de Coleta Seletiva Nunca tentaram, pois no so Cooperativas Conhecem os requisitos para estabelecer parceria com o Programa de Coleta Seletiva N de grupos 12 4 2 4 3 7 % 92 31 15 31 22 53
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e carroas, realizado com alto grau de periculosidade, insalubridade e sem reconhecimento social (Medeiros e Macedo, 2006). Em segundo lugar, na lista das vantagens, indicaram o material que as concessionrias do servio de limpeza pblica levam para as centrais de triagem operadas pelas cooperativas parceiras do programa da prefeitura. A infraestrutura e o espao fsico apareceram juntos em terceiro lugar. Segundo todos os entrevistados, outra vantagem importante de estarem includos no programa da prefeitura era a legalizao do espao. A existncia de espao fsico adequado e legalizado um fator relevante para que o grupo se sustente. Este objeto do Contrato de Concesso dos Servios divisveis de Limpeza Urbana em Regime Pblico14 rmado entre a Prefeitura de So Paulo e as empresas Loga e Ecourbis, que tm a concesso para explorao do servio de limpeza pblica em So Paulo. No anexo III do contrato estabelecido que as empresas devero construir 17 centrais de triagem, cabendo Prefeitura indicar as reas disponveis para sua construo. Portanto, depende do comprometimento efetivo da Prefeitura e das
empresas para que os grupos tenham local e infraestrutura adequados para desenvolver a triagem de resduos. O quesito capacitao no representava um empecilho no insero desses grupos no programa municipal. Segundo Grimberg, o catador de rua, para integrar-se a um processo de trabalho cooperativado, necessita passar por um processo de capacitao, que contribua para valorizar o trabalho coletivo (Grimberg, 2007). O processo de construo de um empreendimento economicamente solidrio lento e necessita ser constante para que a formao e a qualicao sejam incorporadas e as atitudes mudadas (Mello, 2005). A participao no programa municipal pressupe a capacitao dos catadores envolvidos. No caso dos grupos entrevistados, apesar de no participantes do programa municipal, apenas 1 no havia recebido nenhum tipo de capacitao. Dos demais, 10 grupos receberam capacitao administrativa e gerencial, 3 grupos receberam qualicao prossional para atuar com a reciclagem, 6 grupos capacitao jurdica, 9 grupos foram capacitados na rea de organizao e
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integrao para o trabalho. Dentre os outros cursos realizados, 3 grupos citaram o de cooperativismo, um grupo de autogesto e um grupo de logstica. Relacionando a participao nos cursos com o tempo de existncia do grupo, pode-se vericar que os grupos que mais tiveram capacitao tinham 10, 13 e 6 anos de existncia. Um dos grupos, que tinha 18 anos de existncia, informou que continua em processo de capacitao permanente, sendo o nico que relatou esse fato. Assim, a formao de capital humano no era uma prerrogativa dos includos no programa municipal. Entretanto, como afirma Pochmann (2002), as prticas do empreendedorismo se desenvolvem de forma conituosa, e trabalhar esses conitos um modo de aprimoramento. Mas, para que haja esse aprimoramento, necessrio o acompanhamento, o monitoramento e a instrumentalizao constantes. A incluso num programa pblico poderia prover essa constante instrumentalizao. Dentre as desvantagens de participar do programa municipal, as maiores preocupaes eram com a perda da autonomia por parte dos grupos e com a mudana de gesto administrativa na Prefeitura, pois essas mudanas sempre interferem no gerenciamento dos grupos. Outra desvantagem apontada foi a exigncia legal de que o grupo tenha 20 membros para se constituir em cooperativa e poder estabelecer parceria com a prefeitura. Alguns grupos, quando questionados sobre o nmero de participantes, relataram a diculdade em manter esse nmero mnimo exigido:
[...] houve uma reduo (do nmero de catadores), queda do material, muitas
pessoas acabam se tornando catador avulso, tem vantagens, o catador acaba pegando R$30,00, R$40,00, pega mveis, alimentos e roupa.
A pesquisa mostrou que os grupos, para se sustentarem, necessitam usufruir das vantagens que o programa propicia s Centrais de Triagem, como a legalizao do espao, a utilizao do transporte motorizado (minimizando os riscos e os inconvenientes do uso da carroa), o custeio da infraestrutura (reduzindo as despesas), o que, consequentemente, possibilitaria o aumento da renda dos catadores.
Concluindo
A cidade de So Paulo conta com 94 grupos ou cooperativas organizadas que atuam com a catao de resduos slidos. Destes, s 15 so parceiros da Prefeitura na gesto das Centrais de Triagem. Os outros 79 necessitam de apoio para se formalizarem, para se constiturem em empreendimentos economicamente solidrios, que sejam reais instrumentos de exerccio de cidadania em prol de seus direitos. Dentre esses direitos estariam a gerao de trabalho e renda, contribuindo para elevar a condio de vida de seus membros, capacitando-os para o trabalho coletivo, com a diviso equitativa das tarefas e dos recursos auferidos. O reconhecimento e a valorizao desses grupos de catadores, da sua capacidade de autogesto e de participao ativa nas decises e implementao de polticas pblicas de resduos slidos urbanos tornaria os membros do grupo sujeitos aptos a denir os seus rumos, os dos seus
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empreendimentos, conscientes do seu papel na conservao dos recursos do ambiente e na melhoria da cidade. Dentre os resultados obtidos, pode-se armar que a falta de apoio, o desconhecimento das premissas da economia solidria e a necessidade premente de subsistncia dos partcipes do grupo contriburam para que a prtica do coletivo seja bastante restrita entre os grupos de catadores autnomos envolvidos na coleta seletiva na cidade de So Paulo. Muitas vezes, sua caracterstica de grupo se restringe utilizao de um mesmo espao fsico e, mais raramente, de um mesmo maquinrio, quando existente. O estigma de sujeira que os catadores carregam, a desconsiderao que a sociedade tem das atividade que eles executam e a no percepo de que o trabalho deles
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contribui para a melhoria da qualidade de vida da cidade podem ser revertidos. A coleta seletiva pode ser uma ferramenta de incluso dos catadores, um mecanismo socializador, que possibilita o ganho nanceiro e transforma os catadores em cidados. A falta de uma ao sistematizada por parte da Prefeitura Municipal de So Paulo junto aos grupos de catadores autnomos organizados tem sido um dos obstculos para a ampliao do Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo. A legislao vigente contm normas que viabilizam a efetividade do programa, objetivando a ampliao da coletas de resduos reciclveis, a diminuio de descartes nos aterros e o aumento da participao dos grupos de catadores, mas isso no suciente.
Marina Pacheco e Silva Assistente social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, mestre em Sade Pblica pela Universidade de So Paulo, assistente social da Prefeitura do Municpio de So Paulo, Secretaria Municipal do Trabalho (So Paulo, Brasil). mpacheco@usp.br Helena Ribeiro Gegrafa pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, livre-docente em Sade Pblica pela Universidade de So Paulo, professora titular da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo do Departamento de Sade Ambiental (So Paulo, Brasil). lena@usp.br
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Notas
(1) Apostila 2006 Coleta Seletiva Cidade de So Paulo Programa Coleta Seletiva 2006. (2) http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orcamento/orcamento_2008/detalhamento_despesa_ mai2008.pdf (3) O contrato destina-se coleta de lixo convencional na cidade, o custeio das Centrais de Triagem objeto de outra dotao oramentria. (4) http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/infogeral.php, acessado em 14.4.2008. (5) A pesquisa foi submetida e aprovada pelo Comit de tica da Faculdade de Sade Pblica. (6) As Centrais de Triagem so vinculadas Prefeitura de So Paulo e administradas por cooperativas de catadores que possuem um convnio com o Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de So Paulo. So ao todo 15 Centrais de Triagem que esto situadas em diferentes pontos da cidade. Elas ocupam terrenos municipais e/ou locados pela municipalidade para esse m. Alm do espao, essas centrais tm toda a infraestrutura mantida pela Prefeitura. (7) Apostila 2006 Coleta Seletiva Cidade de So Paulo, Limpurb 2006, pg. 6. (8) Plataforma Lixo e Cidadania para So Paulo, Instituto Plis, 2000. (9) Pesquisa realizada pela FIPE- Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, dados de fevereiro de 2000. (10) Projeto Formao Cidad, Capacitao Ocupacional e Aprendizagem de Utilidade Coletiva no Municpio de So Paulo, Prefeitura de So Paulo, Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade SDTS, em Parceria com a Unesco convnio 914BRA3000, 2002. (11) Plataforma de Educao Socioambiental do Programa Coleta Seletiva solidria, Instituto Polis, maro 2003. (12) Programa de Coleta Seletiva e Ecopontos, Relatrio Mensal, maro de 2007. Prefeitura da Cidade de So Paulo , Secretaria de Servios, LIMPURB Departamento de Limpeza Urbana, Diviso de Coleta seletiva e Ecoponto. (13) Agenda de Aes 2008 Poltica Pblica de Coleta Seletiva com incluso de catadores e catadoras Frum do Lixo e Cidadania da Cidade de So Paulo, janeiro de 2008. (14) O Contrato de Concesso dos Servios Divisveis de Limpeza Urbana em Regime Pblico foi rmado entre a PMSP e as empresas Loga e Ecourbis em setembro de 2004.
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Captulos de livros
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Artigos de peridicos
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Trabalhos apresentados em eventos cientcos

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Cadernos Metrpole n. 21 pp. 1-283 1 semestre 2009

cidade, cidadania governana democrtica

Reitor Dirceu de Mello

Wrana Maria Panizzi (UFRGS)

Projeto grco e Editorao eletrnica

Colaboradores deste nmero

Ilza Leo UFRN Marcelo J. P. Paixo UFRJ

dossi: cidade, cidadania governana democrtica

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Algumas consideraes tericas como apoio

elementos para uma sociologia dos espaos edicados em cidades

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Algumas caractersticas de Braslia e do Conic

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O imaginado e o acontecido com o Conic

O processo de degradao do edifcio e arredores

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Um gueto ao inverso no Plano Piloto

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envelheceram e perderam o charme muito rapidamente.

A dinmica social do edifcio

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Espao de exceo, espao de outras sociabilidades

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elementos para uma sociologia dos espaos edicados em cidades

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Recebido em dez/2008 Aprovado em mar/2009

Por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

housing; theory; construction;

Teoria aos pedaos: a ausncia das determinaes gerais1

por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

Tecnologia que ignora o trabalho, arquitetura e urbanismo que ignoram a construo

por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

O lugar da construo nas pesquisas sobre moradia

por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

Habitao, conitos e Estado

Modernizao conservadora: a informalidade como ardil

por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

produtiva de construo, em detrimento dos ganhos rentistas.

O impacto da globalizao na proviso de moradias

Perodo ps-guerra produo fordista:

investimento pblico garante mercado solvvel, com forte subsdios;

Estado intervm no mercado de terras ou cria uma agncia de terra;

promoo da habitao de aluguel social;

modernizao da produo pr-fabricao, investimentos em capital xo, grandes canteiros;

grandes sindicatos conferem poder fora de trabalho nos conitos;

queda na especializao da fora de trabalho, imigrao visando o barateamento.

por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao

novos mercados priorizam reformas, renovao e manuteno;

fortalecimento da casa prpria ;

Perodo ps-1970 reestruturao capitalista global: