(xxxiv) Principio de Retroactividad Caso Baena Ricardo vs.

Per

105. El Prembulo de la Convencin reafirma el propsito de los Estados americanos de consolidar en [el] Continente [americano], dentro del cuadro de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre. Asimismo, el artculo 29.c de la Convencin seala que ninguna disposicin de este tratado puede ser interpretada en el sentido de excluir otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno. 106. En relacin con lo anterior, conviene analizar si el artculo 9 de la Convencin es aplicable a la materia sancionatoria administrativa, adems de serlo, evidentemente, a la penal. Los trminos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta ltima. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresin del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de stas. Unas y otras implican menoscabo, privacin o alteracin de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilcita. Por lo tanto, en un sistema democrtico es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos bsicos de las personas y previa una cuidadosa verificacin de la efectiva existencia de la conducta ilcita. Asimismo, en aras de la seguridad jurdica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la accin o la omisin que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificacin de un hecho como ilcito y la fijacin de sus efectos jurdicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podran orientar su comportamiento conforme a un orden jurdico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de ste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva.1 107. En suma, en un Estado de Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuacin de todos los rganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio del poder punitivo en el que se manifiesta, con mxima fuerza, una de las ms graves e intensas funciones del Estado frente a los seres humanos: la represin. 108. En lo que concierne al principio de legalidad, la Ley 25 slo contena un concepto muy amplio e impreciso sobre posibles conductas ilcitas, cuyas caractersticas especficas no se establecan puntualmente, y que slo se caracterizaban bajo el concepto de participacin en actos contrarios a la democracia y el orden constitucional. 109. Por lo que hace al principio de irretroactividad desfavorable, en el presente caso la Ley 25 entr en vigencia el 14 de diciembre de 1990 y se aplic
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cfr., inter alia, Eur. Court H.R. Ezelin judgment of 26 April 1991, Series A no. 202, para. 45; y Eur. Court H.R. Mller and Others judgment of 24 May 1988, Serie A no. 133, para. 29.

retroactivamente al 4 de los mismos mes y ao. Las cartas de despido entregadas a los trabajadores contienen actos administrativos dictados segn una ley que no exista al momento de los hechos. A los trabajadores despedidos se les informaba que su destitucin se deba a la participacin en la organizacin, llamado o ejecucin de acciones que atentaron contra la democracia y el orden constitucional y sealaban a la participacin en el paro nacional como la conducta atentatoria de la democracia y el orden constitucional. 110. El Estado aleg que los despidos realizados antes de la publicacin de la Ley 25 no se hicieron con base en sta. Sin embargo, el Tribunal observa que la propia ley mencionada prev, en su artculo 1, que ser aplicada no slo a quienes participen en acciones contra la Democracia y el Orden Constitucional sino tambin a quienes participaron en ellas. Esa disposicin es acorde con la exposicin de motivos del proyecto presentado por el Gobierno al Congreso, que se convirti en la Ley 25. En la parte inicial de la aludida Exposicin de Motivos se plante que
[e]l Proyecto de Ley presentado brindar al gobierno nacional la facultad de destituir a todos aquellos funcionarios pblicos o dirigentes sindicales que participaron en la organizacin, llamado y ejecucin del paro nacional que se intent verificar el pasado da cinco de diciembre y el que, como se ha podido comprobar, estaba estrechamente ligado a la asonada golpista encabezada por el seor Eduardo Herrera. (La itlica no es del original)

111. Tambin observa la Corte que, a pesar de haber alegado que efectu los despidos con fundamentos legales diferentes a la Ley 25, el Estado se abstuvo de indicar cules fueron esas supuestas bases jurdicas, a pesar de haber tenido amplias oportunidades para ello a lo largo del proceso. 112. Por otra parte, el Tribunal constata que la aludida alegacin del Estado es contraria a las consideraciones emitidas por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia al resolver las demandas contencioso-administrativas de plena jurisdiccin, ya que, por ejemplo, en sentencia de 30 de junio de 1993, dicha Sala estimo que [e]n el negocio jurdico subjdice, el Gerente General del INTEL, con fundamento en lo establecido en la Ley 25 de 1990, identific a cada uno de los trabajadores demandantes, como participantes en la organizacin, llamado o ejecucin de acciones que atentaron contra la Democracia y el Orden Constitucional y declar insubsistente el nombramiento de los trabajadores identificados. (Las itlicas no son del original). Consideraciones similares se encuentran en otras sentencias contenciosoadministrativas emitidas por la Sala en referencia. 113. Las cartas de destitucin entregadas con anterioridad a la emisin de la Ley 25 no mencionan dicha ley, lo que s se hizo en la mayora de las cartas entregadas posteriormente a la entrada en vigencia de la norma mencionada. Sin embargo, a todos los trabajadores, indistintamente de la fecha de despido, se les aplic el proceso estipulado en la Ley 25 y no el establecido en la normativa

vigente al momento de los hechos, pese a que esta normativa beneficiaba ms a los trabajadores estatales. 114. Es importante sealar que el pargrafo del artculo 2 de la Ley 25 sealaba que el rgano Ejecutivo, a travs del Consejo de Gabinete, determinara cules acciones se consideraban atentatorias contra la democracia y el orden constitucional a los efectos de aplicar la sancin administrativa de destitucin. No fue sino hasta el 23 de enero de 1991, mediante Resolucin No. 10 publicada en la Gaceta Oficial No. 21.718 el 4 de febrero de 1991, que dicho Consejo determin que atenta[ban] contra la democracia y el orden constitucional los paros y ceses colectivos de labores abruptos en el sector pblico. Dado que la mayora de los despidos se llevaron a cabo antes de la publicacin de esta Resolucin, fueron efectuados con base en una tipificacin de conductas -atentar contra la democracia y el orden constitucional mediante un paro de labores- que slo se realizara con posterioridad a los hechos. Adems, la Corte Suprema de Justicia declar, mediante sentencia de 23 de mayo de 1991, que el pargrafo del artculo 2 de la Ley 25 era inconstitucional porque atribu[a] al Consejo de Gabinete una funcin que compete [exclusivamente a un rgano jurisdiccional, como lo es ] la Corte Suprema de Justicia y porque infring[a] el numeral 14 del artculo 179 de la Constitucin que atribuye de manera exclusiva al Presidente de la Repblica, con el Ministro respectivo, la potestad de reglamentar las leyes. 115. De lo expuesto se deduce claramente, a criterio del Tribunal, que los actos del Estado que derivaron en la destitucin de los trabajadores supuestas vctimas del presente caso se hicieron en contravencin del principio de legalidad por el que se debe regir la actuacin de la administracin pblica. Por todo ello, la Corte concluye que el Estado viol los principios de legalidad y de irretroactividad consagrados en el artculo 9 de la Convencin Americana, en perjuicio de los 270 trabajadores relacionados en el prrafo 4 de la presente Sentencia.
Caso Ricardo Canese vs. Paraguay 178. Por su parte, el principio de la retroactividad de la ley penal ms favorable se encuentra contemplado en el artculo 9 in fine de la Convencin, al indicar que si con posterioridad a la comisin del delito la ley dispone la imposicin de una pena ms leve, el condenado se beneficiar de ello. Dicha norma debe interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los trminos del tratado en el contexto de stos y teniendo en cuenta el objeto y fin de la Convencin Americana, cual es la eficaz proteccin de la persona humana2, as como mediante una interpretacin evolutiva de los instrumentos internacionales de proteccin de derechos humanos. 179. En este sentido, debe interpretarse como ley penal ms favorable tanto a aquella que establece una pena menor respecto de los delitos, como a la que comprende a las leyes que desincriminan una conducta anteriormente considerada como delito, crean una nueva causa de justificacin, de inculpabilidad, y de impedimento a la operatividad
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Cfr. Caso 19 Comerciantes, supra nota 2, prr. 173; Caso Baena Ricardo y otros. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, prrs. 94, 98, 99 y 100; Caso Cantos. Excepciones Preliminares. Sentencia de 7 de septiembre de 2001. Serie C No. 85, prr. 37; y Caso Constantine y otros. Excepciones Preliminares. Sentencia de 1 de septiembre de 2001. Serie C No. 82, prrs. 75 y 86.

de una penalidad, entre otras. Dichos supuestos no constituyen una enumeracin taxativa de los casos que merecen la aplicacin del principio de retroactividad de la ley penal ms favorable. Cabe destacar que el principio de retroactividad se aplica respecto de las leyes que se hubieren sancionado antes de la emisin de la sentencia, as como durante la ejecucin de la misma, ya que la Convencin no establece un lmite en este sentido. 180. De conformidad con el artculo 29.b) de la Convencin, si alguna ley del Estado Parte u otro tratado internacional del cual sea Parte dicho Estado otorga una mayor proteccin o regula con mayor amplitud el goce y ejercicio de algn derecho o libertad, ste deber aplicar la norma ms favorable para la tutela de los derechos humanos3.

Cfr. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas, supra nota 114, prr. 52.