UNIVERSITATEA LIBER INTERNAIONAL DIN MOLDOVA Cu titlu de manuscris C.Z.U: 342.924(478)(043.

2)

FLOREA BOGDAN

CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

SPECIALITATEA: 12.00.02 DREPT PUBLIC (ADMINISTRATIV); ORGANIZAREA I FUNCIONAREA INSTITUIILOR DE DREPT

Tez de doctor n drept

Conductor tiinific:

Guuleac Victor, doctor n drept, profesor universitar

Autorul:

Florea Bogdan

CHIINU, 2011

 Florea Bogdan, 2011

CUPRINS ADNOTARE...................................................................................................................................5 LISTA ABREVIERILOR..............................................................................................................8 INTRODUCERE ..........................................................................................................................9 1. ANALIZA INVESTIGAIILOR TIINIFICE PRIVIND CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 1.1. Analiza rezultatelor investigaiilor tiinifice privind contractele administrative ca diversitate a actului administrativ..................................................................................................16 1.2. Analiza comparativ privind practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul prestrii serviciilor publice............................................................................................................20 1.3. Metodologia cercetrii tiinifice............................................................................................44 1.4. Scopul i obiectivele tezei .....................................................................................................46 1.5. Concluzii la capitolul 1...........................................................................................................48 2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE CA DIVERSITATE A ACTELOR ADMINISTRATIVE 2.1. Teoria contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice i caracterele generale ale acestor contracte.....................................................................49 2.2. Caracterele juridice ale contractului administrativ.................................................................55 2.3. Clasificarea contractelor administrative.................................................................................60 2.4. Contractul administrativ n raport cu actul administrativ.......................................................63 2.5. Delimitarea contractului administrativ fa de contractul civil..............................................69 2.6. Concluzii la capitolul 2...........................................................................................................72 3. PARTICULARITILE CONTRACTULUI ADMINISTRATIV NCHEIAT N VEDEREA PRESTRII SERVICIILOR PUBLICE 3.1. Formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ. Determinarea tipului de contract de ctre autoritatea public..............................................................................................74 3.2. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ..............................................................79 3.3. Prile n contractul administrativ. Diferena de poziie.........................................................84 3.4. Obiectul contractului administrativ.........................................................................................90 3.5. Clauzele contractului administrativ. Clauzele exorbitante. Rigiditatea clauzelor contractului administrativ. .................................................................................................................................94 3.6. Concluzii la capitolul 3.........................................................................................................101 3

4. APARIIA, MODIFICAREA I STINGEREA EFECTELOR JURIDICE ALE CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE N MATERIA PRESTRII SERVICIILOR PUBLICE 4.1. Apariia necesitii ncheierii contractului administrativ. Prioritatea interesului public n contractul administrativ...............................................................................................................104 4.2. Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public realizat. Procedura de ncheiere a contractului administrativ.........................................................................................109 4.3. Executarea contractului administrativ. Realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea contractului. Rspunderea juridic a prilor contractante..........................................................115 4.4. Cile de soluionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a clauzelor contractului administrativ..........................................................................................122 4.5. Inexistena i nulitatea contractului administrativ................................................................132 4.6. Concluzii la capitolul 4.........................................................................................................139 CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI..................................................................143 BIBLIOGRAFIE........................................................................................................................147 DECLARAIA PRIVIND ASUMAREA RSPUNDERII....................................................160 CURRICULUM VITAE AL AUTORULUI.............................................................................161

ADNOTARE Florea Bogdan. Contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice, tez de doctor n drept, Chiinu, 2011. Specialitatea: 12.00.02 drept public(administrativ). Structura tezei: lucrarea este structurat n introducere, ca iniiere n studiu, n patru capitole urmate de sinteza rezultatelor, concluzii generale i recomandri, bibliografie din 177 de surse. Rezultatele obinute sunt publicate n 6 lucrri tiinifice. Cuvinte cheie: contract administrativ, serviciu public, autoritate public, interes public. Domeniul de studiu. Lucrarea surprinde particularitile contractului administrativ reglementat n legislaiile Romniei i Republicii Moldova i utilizat de ctre administraie n scopul prestrii serviciilor publice. Scopul i obiectivele tezei. Scopul cercetrii contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice este acela de a identifica rolul acestui instrument de lucru n cadrul activitii administraiei de prestare a serviciilor publice. Obiectivele tezei sunt: realizarea unei teorii a contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice; analiza regimului juridic al acestor contracte; identificarea lacunelor legislative i a confuziilor legate de contractul administrativ ncheiat n materia prestrii serviciilor publice; Noutatea i originalitatea tiinific a prezentei teze sunt determinate de contextul economico-social actual care impune administraiei utilizarea de metode moderne de lucru, pentru asigurarea prestrii de servicii publice de nalt calitate ctre ceteni. Problema tiinific soluionat o reprezint evidenierea contractului administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. Valoarea aplicativ a lucrrii. Propunerile i concluziile formulate i temeinic argumentate, completeaz i dezvolt teoriile cu privire la contractul administrativ ca instrument juridic de prestare a serviciilor publice, cu efecte n practica aplicativ a acestui tip de contract. Implementarea rezultatelor tiinifice. Elementele de noutate, analizele critice i recomandrile formulate i gsesc aplicabilitatea n elaborarea de studii tiinifice privitoare la conceptele de contract administrativ, serviciu public ori administrare public, n predarea cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti dar i n activitatea autoritilor publice prestatoare de servicii publice. 5

 , . : 12.00.02 () . . : , , , 177 . 6 . : , , , () , . . , . . . . A . . , , , , . . ,

: , ., : , , , . 6

ANNOTATION Florea Bogdan. Administrative contract as juridical form of public service delivery, Law PhD. Thesis, Chiinu, 2011. Major: 12.00.02 public(administrative) law. The structure of the thesis: the thesis is structured of introduction, in four chapters followed by the synthesis of the results, general conclusions and recommendations, a bibliography of 177 titles. The results that we have gained are published in 6 scientific works. Keywords : administrative contract, public service, public authority, public interest. Field of study: the works deals with the particularities of the administrative contract used in Romania and Republic of Moldova, regarding the delivery of public services. The goal and the objectives of the thesis: the goal of researching the administrative contract as juridical form of public services delivery is that of identifying the role of this working instrument within the administration activity of public service delivery. The objectives of the thesis are: bringing up a theory of the administrative contract as juridical form of public service delivery; analyzing the juridical conditions of the above mentioned contracts; identifying the legislative gaps and of the confusions regarding the administrative contract concluded in matters of public service delivery. The scientific novelty and originality of the present thesis are determined by the actual economic-social context that imposes to the administration the use of modern working methods, in order to insure to citizens a high quality public services delivery. The scientific issue that we have solved is represented by the emphasis of the administrative contract as a maximum efficiency tool concerning the delivery of public service within the european modern state. We pointed out the necessity of maintaining the public law conditions of this type of contract as a warranty of achieving the essential goal of public services. The applicative value of the thesis lies in the fact that the formulated and solidly argued proposals and conclusions complement and develop the theories that already existed concerning the administrative contract as juridical instrument of public service, having effects on the applicative practice of this type of contracts. Implementation of scientific results. Elements of novelty, critical analysis and formulated recommendations find their applicability in the elaboration of scientific studies concerning the concepts of administrative contract, public service or public administration, while teaching administrative law classes, in the practice of judiciary authorities and in the activity of the public authorities that deliver public service. 7

LISTA ABREVIERILOR alin. = alineat art. = articol ed. = ediia etc. = etcetera lit. = litera n.n. = nota noastr nr. = numrul op. cit. = oper citat p. = pagin/pagini pct. = punctul .a. = i alii / altele sec. = secolul vol. = volumul urm. = urmtoarele

INTRODUCERE Actualitatea i importana problemei studiate Teoria contractelor administrative, dei a fost fundamentat mai trziu dect majoritatea conceptelor de drept administrativ, fiind rezultatul jurisprudenei Consiliului de Stat din Frana sfritului secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, a evoluat cu rapiditate datorit oportunitii utilizrii acestor contracte n special n domeniul prestrii serviciilor publice. Rdcinile contractului administrativ se gsesc n dreptul roman, unde se obinuia darea n arend a terenurilor n favoarea patricienilor bogai, n scopul meninerii loialitii acestora fa de deintorii puterii. Studiul de fa are n vedere prevederile existente n legislaiile Romniei i Republicii Moldova cu privire la practica aplicativ a contractelor administrative n materia prestrii serviciilor publice. Avnd n vedere diversele teorii din doctina juridic privitoare la teoria contractelor administrative, considerm necesar clarificarea conceptual a noiunii de contract administrativ i circumscrierea problematicii contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice. Acceptarea instituiei juridice a contractului administrativ a nsemnat o intens lupt ideologic, pe msur ce s-a produs tranziia de la concepia civilist, proprie regimului de drept privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat n modelarea liberului acord de voin, pe scheletul rigid al normelor de drept public. Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost ncredinate spre prestare privailor au fost cele de concesiune, realizndu-se ci ferate, drumuri i poduri, reele de distribuie a apei, gazului ori a energiei electrice. De aceea, pentru realizarea unui studiu ct mai complex al apariiei i dezvoltrii tezei contractelor administrative, este firesc s acordm o atenie deosebit actului juridic al concesiunii, care este contractul administratativ prin definiie. Contractul administrativ reprezint instituia juridic aflat la confluena dintre dreptul public i cel privat. Prin intermediul acestei instituii, rigiditatea dreptului public capt valenele unei anumite liberti contractuale caracteristic dreptului privat, n limitele legii i ale caietului de sarcini ntocmit pentru ncheierea fiecrui contract administrativ. Contractul administrativ, nc de la nceputurile sale a fost privit ca o form juridic de gestionare a bunurilor, serviciilor i lucrrilor publice. Aceast instituie juridic a dreptului administrativ a constituit i constituie subiectul a numeroase cercetri juridice n domeniu, 9

justificate de nevoia stringent de a cunoate dimensiunile i implicaiile contractelor administrative ntr-o societate n continu dezvoltare, n vederea stabilirii liniilor de aciune pentru implementarea cu succes a acestora n activitatea de administrare. Numrul serviciilor care trebuie prestate ctre populaie s-a diversificat, mrindu-se considerabil datorit creterii necesitilor colective. n condiiile actuale ale limitrii resurselor financiare ale statului i ale colectivitilor locale, administraia are obligaia gsirii soluiilor optime pentru prestarea la un nalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a acestui deziderat este degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenilor privai de a presta servicii publice. Instrumentul juridic utilizat este contractul administrativ, n diversele sale variante: concesiune, parteneriat public-privat, achiziie de servicii publice etc. Avnd n vedere reglementrile europene n materia contractelor de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice, constatm c cercetrile juridice n domeniu sunt incomplete, studiile efectuate nereuind s surprind ntreaga problematic a prestrii serviciilor publice prin intermediul contractului administrativ. Se impune deci, realizarea unei ample cercetri a contractului administrativ privit ca modalitate de prestare a serviciilor publice. Pe parcursul lucrrii, vom avea n vedere att forma juridic concret a contractului administrativ utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice, ct i stabilirea caracteristicilor sale, care-i determin regimul juridic special de drept administrativ. Utilitatea i actualitatea contractului administrativ ca mijloc de prestare a serviciilor publice se manifest cu precdere n perioada actual, aprnd drept principala modalitate prin care administraia poate face fa cu succes recesiunii economice. Prezenta lucrare va evidenia importana contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice, analizndu-se trsturile sale caracteristice i subliniindu-se deficienele i lacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza n final, un instrument practic de lucru, uor de utilizat att de ctre autoritile publice ct i de ctre partenerii lor privai. Aspecte ale temei supuse investigaiei, au fcut obiectul de studiu al multor autori francezi, romni i moldoveni, studii consultate de noi n vederea unei abordri ct mai amnunite a acestei materii. Astfel, n Frana, locul n care s-a nscut teoria contractelor administrative, aceast tem a fost cercetat de muli autori consacrai, dintre care amintim: Gaston Jeze, Jean Rivero, Jean Waline, douard Laferrire, Andr de Laubardre, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudement, Laurent Richer, Pierre-Henri Chalvidan, Chirstine Houteer, Guy Braibant. n doctrina juridic romneasc, contractele administrative au constituit obiect de studiu 10

pentru muli juristi interbelici, cum sunt profesorii: Constatin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Jean H. Vermeulen, Petre Strihan i juristul Remus G.T. Ionescu. Au existat i autori, care, dei au negat cu vehemen teoria contractelor administrative, au acceptat concesiunea drept un act mixt. Este cazul marilor profesori de drept administrativ Paul Negulescu i Anibal Teodorescu. Majoritatea autorilor contemporani de drept administrativ din Romnia, recunoate teoria contractelor administrative. Dintre cei mai prolifici autori care au abordat aceast tem i amintim pe profesorii: Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Ioan Alexandru, Ion Deleanu, Rodica Narcisa Petrescu, Anton Trilescu, Verginia Vedina, Ilie Iovna, Dacian Cosmin Drago, Mircea Preda, care au tratat aceast tem n tratatele, cursurile sau studiile de drept administrativ realizate. n literatura juridic a Republicii Moldova, printre adepii teoriei contractelor administrative gsim autori, precum profesorii: Maria Orlov, Victor Popa, Victor Guuleac, Ion Guceac, Victor Balmu, Ion Creang, Victor Mocanu, Sergiu Cobneanu, Anatolie Bantu .a. Scopul i obiectivele tezei Prezentul studiu are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ ntre mijloacele de prestare a serviciilor publice i relevarea consecinelor pozitive ale utilizrii generalizate a acestui instrument de lucru. Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse urmtoarele obiective: 1. Evidenierea contractului administrativ ntre modalitile de prestare a serviciilor publice, subliniind avantajele utilizrii lui; 2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice, avnd n vedere caracterele, clasificarea i delimitarea acestor contracte att fa de actele administrative unilaterale, ct i fa de contractele civile; 3. Analizarea regimului juridic i a elementelor contractului administrativ ca form de realizare a serviciilor publice, evideniind caracteristicile care determin poziia de superioritate a administraiei; 4. Evidenierea necesitii ncheierii de contracte administrative n domeniul prestrii serviciilor publice i a condiiilor speciale de ncheiere ale acestora; 5. Analiza rspunderii juridice a prilor contractelor administrative ncheiate pentru prestarea serviciilor publice, avnd n vedere regimul de drept public care influeneaz drepturile i obligaiile prilor contractante; 6. Stabilirea modalitilor de soluionare a diferendelor dintre pri, ivite dup ncheierea contractului administrativ, cu artarea procedurii i a instanelor competente s judece aceste 11

litigii; 7. Identificarea lacunelor legislative n materia prestrii serviciilor publice prin intermediul contractelor administrative i clarificarea confuziilor care apar n legislaie i doctrin cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor publice. Noutatea tiinific a rezultatelor obinute Lucrarea de fa constituie o ampl cercetare a practicii aplicative a contractelor administrative din Romnia i Republica Moldova, reuind s surprind n principal aspectele legate de utilizarea efectiv a contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor de ctre administraie. Prin analiza obiectiv, de multe ori critic, studiul nostru prezint o abordare pragmatic a instrumentului contractual utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice, relevnd neconcordanele i carenele legislative care influeneaz bunul mers al serviciilor publice prestate n aceast manier. Utilizarea ntr-o mai mare msur a delegrii gestiunii serviciilor publice, considerm c reprezint soluia depirii perioadei de recesiune economic pe care ntregul mapamond o traverseaz. Problema tiinific soluionat n prezenta lucrare o reprezint evidenierea contractului administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. Elementele de noutate care deriv din prezenta lucrare sunt urmtoarele: 1. Stabilirea cu claritate a regimului juridic de drept public aplicabil contractelor administrative, pe baza prevederilor legale n vigoare; 2. Elucidarea problemelor legate de regimul juridic al contractelor administrative, cu aplecare special asupra formei i a condiiilor de validitate, ncheiere, executare i ncetare ale acestor contracte; 3. Clarificarea condiiilor n care autoritatea public poate denuna i rezilia unilateral contractelele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, avnd la baz actele normative n vigoare; 4. Oferirea de soluii pentru reducerea cheltuielilor bugetare prin ncheierea de contracte administrative n condiii de concuren real, transparen i egalitate deplin, precum i determinarea semnificaiei juridice a licitaiei publice; 5. Identificarea modalitii de reziliere a contractului pe motiv de culp a prilor; 12

6. Critica arbitrajului n materia contractelor administrative i a soluiei de ndeprtare a litigiilor rezultate din aceste contracte de instanele de contencios administrativ; 7. Evidenierea particularitilor regimului nulitilor i a inexistenei contractelor administrative. Importana teoretic i valoarea aplicativ a lucrrii const n cercetarea complex i argumentarea temeinic a regimului public care caracterizeaz contractul administrativ, n condiiile ultimelor modificri ale legislaiei romne n materia achiziiilor publice i a concesiunilor de lucrri sau servicii publice. Aceste modificri tind s readuc n actualitate disputa dintre regimul de drept administrativ i cel de drept civil, n materia contractelor ncheiate de ctre administraie n vederea prestrii serviciilor publice. Importana teoretic rezid n evidenierea trsturilor caracteristice ale contractelor administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, precum i ale carenelor legislative n acest domeniu. Prin intermediul propunerilor de lege ferenda formulate, considerm c ne aducem contribuia la fundamentarea i salvgardarea regimului de drept administrativ al contractelor prin care se ncredineaz prestarea serviciilor publice particularilor. Totodat, ajutm la crearea unui sistem juridic nchegat, capabil s mbine teoriile tradiionale privind superioritatea administraiei n relaia contractual de drept administrativ, cu noutatea prevederilor europene care promoveaz egalitatea de anse, transparena i proporionalitatea n contractele ncheiate de autoritile publice. Studiul de fa poate constitui suport teoretic n predarea cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti ct i n activitatea autoritilor care gestioneaz serviciile publice. Valoarea practic a lucrrii const n identificarea unor instrumente la ndemna autoritilor publice, prin care se pot pune n valoare, cu costuri minime, servicii publice de natur a crete gradul de satisfacie al ceteanului i de a oferi soluii de dezvoltare economic prin crearea de locuri de munc i prin exploatarea eficient a resurselor publice. Aprobarea rezultatelor tezei. Teza a fost prezentat i examinat la edinele catedrei Drept Public a Universitii Libere Internaionale din Moldova i Seminarului tiinific specializat interuniversitar, n cadrul crora au fost aprobate tezele tiinifice de baz ale lucrrii. Rezultatele cercetrii acestui studiu au fost aprobate prin comunicri prezentate la conferine naionale i internaionale, astfel: Contractul administrativ mijloc eficient de punere n valoare a serviciilor publice n contextul actual. n: tiina juridic autohton prin prisma valorilor i tradiiilor europene, tiina juridic n contextul promovrii valorilor statului de drept, conferina tiinific, Chiinu (13-14 mai 2010) i Contractul administrativ 13

ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice prezentat la conferina internaional tiinifico-practic Teoria i practica administrrii publice organizat de Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu, Republica Moldova (21 mai 2010). Structura i volumul lucrrii Teza de doctorat cu tema Contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice este compus din adnotare, introducere, 4 capitole, concluzii generale i recomandri i bibliografie. Capitolul 1 Analiza investigaiilor tiinifice privind contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice cuprinde analiza principalelor resurse tiinifice la tema cercetrii. Se analizeaz comparativ practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul prestrii serviciilor publice, relevndu-se avantajele i dezavantajele prestrii serviciilor publice prin intermediul contractului administrativ. Capitolul 2 Contractele administrative ca diversitate a actelor administrative cuprinde o teorie a contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice, stabilindu-se regimul juridic aplicabil acestor contracte, respectiv acela de drept public. Sunt prezentate caracterele generale i juridice ale contractelor administrative realizndu-se o clasificare a acestora pe baza unor criterii, cum sunt: subiectele, obiectul, modalitile de ncheiere, formalismul necesar etc. Contractul administrativ este prezentat n raport cu actul administrativ, stabilindu-se relaia de la parte la ntreg ntre aceste dou noiuni i totodat este delimitat de contractul civil fiind stabilite diferenele eseniale, determinate de regimul juridic de drept public care caracterizeaz contractele administrative. Capitolul 3 Particularitile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii serviciilor publice prezint formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ i modalitatea alegerii co-contractantului autorizat s presteze un serviciu public, cu accent pe legislaia privind achiziiile i concesiunile de servicii i lucrri publice i n conformitate cu principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce, transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor i asumrii rspunderii . Este evideniat regimul juridic de drept public aplicabil contractului administrativ, concretizat n diferena de poziie determinat de superioritatea administraiei ca purttoare a puterii publice, de particularitile i rigiditatea clauzelor. Capitolul 4 Apariia, modificarea i stingerea efectelor juridice ale contractului 14

administrativ n materia prestrii serviciilor publice prezint apariia necesitii ncheierii contractului administrativ relevnd prioritatea interesului public, care reprezint punctul central al ntregului sistem de drept public. Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public prestat se nfptuiete prin respectarea de ctre autoritile publice a principiilor utilizrii eficiente a fondurilor publice, responsabilitii angajrii cheltuielilor publice i proporionalitii n executarea contractului administrativ al crui scop este realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea lui i implicit a interesului general. Nerespectarea clauzelor stabilite la ncheierea contractului ridic problema rspunderii juridice a prilor contractante fcnd necesar identificarea cilor de soluionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a clauzelor contractului administrativ. Soluionarea litigiilor n domeniul contractelor administrative opereaz cu norme proprii dreptului public dintre care se distinge noiunea de interes general, care trebuie avut n permanen n vedere n analizarea speelor deduse judecii.

15

1. ANALIZA INVESTIGAIILOR TIINIFICE PRIVIND CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE 1.1. Analiza rezultatelor investigaiilor tiinifice privind contractele administrative ca diversitate a actului administrativ Discuiile doctrinare cu privire la contractul administrativ, au luat natere odat cu dezvoltarea economic, industrial i social a statelor europene, concesiunea fiind unul dintre instrumentele juridice preferate pentru stabilirea relaiilor economice dintre administraie i particulari. Consecutiv rspndirii utilizrii concesiunii a aprut i necesitatea stabilirii naturii juridice a acesteia, n special ca urmare a litigiilor ivite ntre autoritatea administrativ i concesionari. n studiul su din 1936 [61, p. 63-67], avocatul interbelic Remus G.T. Ionescu realizeaz o caracterizare complex a concesiunii de serviciu public, prezentnd noiunea, istoricul i evoluia concepiilor privitoare la materia concesiunii de serviciu public. n doctrina romneasc, concesiunea a fost considerat de ctre majoritatea autorilor, drept un contract de drept civil i chiar s-a ncercat asimilarea lui cu alte contracte de drept civil, cum ar fi, spre exemplu, locaiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalitii juridice depline a prilor i la respectarea ntocmai a clauzelor contractuale, ceea ce fcea ca interesul public s fie sacrificat, autoritii contractante nemaifiindu-i recunoscut dreptul de a renuna la concesiune unilateral [61, p. 67-70]. n anul 1930 Curile de Apel Bucureti i Chiinu, pronun unele hotrri prin care ncadreaz concesiunea n rndul contractelor administrative cu consecina adoptrii teoriei contractelor administrative [61, p. 84 i urm.]. Acceptarea tezei contractului administrativ a condus la ideea c modificarea i denunarea unilateral a contractului, reprezint reguli de ordine public, la care administraia nu poate renuna pe cale convenional, administraia avnd dreptul suveran de modificare a prii reglementare a contractului i chiar a caietului de sarcini [61, p. 93-94]. n ceea ce privete executarea serviciului, autorul citat arta c serviciul trebuie executat personal, sub controlul administraiei i cu orice pre, singurele excepii admise fiind fora major i impreviziunea. De asemenea, referindu-se la sanciunile contractuale, autorul citat arta c penalitile nu sunt pedepse, ci ele reprezint daune-interese, astfel nct administraia nu are cderea s renune la ele deoarece acestea sunt adevrate creane ale administraiei. n privina cilor de soluionare a litigiilor, autorul se pronun mpotriva acceptrii arbitrajului n materia contractelor administrative artnd c guvernele Romniei interbelice au 16

fost nevoite s accepte introducerea clauzei compromisorii n contractele de concesiune de lucrri i servicii publice, pe fondul presiunilor exercitate de strinii, majoritatea englezi, care doreau s obin concesiuni n Romnia i care refuzau cu nverunare a supune eventuale litigii, rezultate din contractele ncheiate, instanelor romneti [61, p. 162-164]. Opinia avocatului Remus G.T. Ionescu este susinut i de profesorul Constantin G. Rarincescu, care definete categoria contractelor administrative ca fiind reprezentat de contractele ncheiate de particulari cu administraia, n legtur cu organizarea i funcionarea serviciilor publice, n care se stipuleaz o anumit participare a particularului contractant la funcionarea acestor servicii i care cuprinde clauze speciale care nu i gsesc locul n contractele de drept civil sau comercial [126, p. 213]. Autorul respinge categoric teza conform creia caracterul administrativ al contractului este dat de convenia prilor i precizeaz faptul c prile nu pot s aleag competena instanelor de judecat, aceast competen fiind de ordine public, neputndu-se deroga convenional de la ea. Inalienabilitatea domeniului public exclude posibilitatea ca acesta s formeze obiectul unor convenii private, care pot da natere unor drepturi neprecare i opozabile adminitraiei nsei. Administraia este ndreptit s ncheie, n legtur cu aceste bunuri, contracte administrative care, dei sunt caracterizate de precaritate, titularul lor se bucur de o situaie mult mai stabil dect permisionarii deintori ai posesiunii unei poriuni a domeniului public n baza unei autorizaii unilaterale iar dreptul acestor titulari, rezultat din contractul administrativ, nu poate fi revocat dect atunci cnd interesul public o cere, pltindu-se o rscumprare [126, p. 214-215]. Profesorul Constantin Rarincescu este printre primii autori care definete clauzele exorbitante, artnd c prin acestea se nelege acele clauze care nu sunt susceptibile a se ntlni n contractele supuse dreptului privat datorit faptului c plaseaz una dintre prile contractului pe o poziie superioar celeilalte. n prezent se constat actualitatea concepiei profesorului Rarincescu, care considera c doar instana de judecat este ndreptit s hotrasc rezilierea unilateral a contractului pe motiv de culp [126, p. 120-121]. De asemenea, revine n actualitate i teoria autorului citat conform creia instanele de drept comun sunt competente s judece litigiile ivite n legtur cu contractul administrativ odat cu atribuirea de ctre legiuitorul romn a competenei de soluionare a litigiilor n legtur cu contractele de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice, instanelor comerciale. Prof. Constantin Rarincescu arta c tribunalele de drept comun nvestite cu judecarea litigiilor de drept administrativ, trebuie s in cont de regulile dreptului public care prevd ntre altele dreptul administraiei de a modifica, a denuna sau rezilia 17

unilateral contractul fr intervenia instanei judectoreti [126, p. 191]. De asemenea, domnia sa avansa teza conform creia rscumprarea este un atribut al administraiei, pe cnd rezilierea sau revocarea unui contract de concesiune de serviciu public se poate realiza doar cu intervenia instanei judectoreti, tez care n contextul actual redevine, parial, actual. Regretatul profesor Antonie Iorgovan a fost unul dintre susintorii i promotorii teoriei contractului administrativ prin lucrrile domniei sale din anii 1983 [62], 1989 [63], 2001 [65] i 2005 [66; 67]. Domnia sa arat c perioada statului liberal francez de la sfritul sec. al XIX-lea i nceputul sec. al XX-lea, a nsemnat cristalizarea teoriei i practicii contractelor administrative. n Romnia, apariia i dezvoltarea teoriei contractelor administrative, este strns legat de raporturile juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Profesorul A. Iorgovan se raliaz opiniei lui J. Rivero, considernd serviciul public drept forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general [67, p. 184]. Cu valoare de constant a teoriei contractelor administrative, sunt reinute urmtoarele [67, p. 117-118]: (a) unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau un subiect autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcii publice; (c) sunt supuse unui regim juridic de drept public [67, p. 117]. Autorul citat reine drept trsturi ale contractului administrativ, urmtoarele: (a) acordul de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular; (b) caracterul oneros presupunnd efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc., de ctre particular n schimbul unei remuneraii; (c) asigurarea funcionrii aceluiai serviciu public sau punerea n valoare a aceluiai bun public; (d) acceptarea de ctre pri a clauzelor reglementare stabilite prin lege; (f) cedarea intereselor, drepturilor i obligaiilor autoritii contractante sau celui autorizat de aceasta se poate realiza doar ctre o alt autoritate public pe cnd privatul le poate ceda oricrei persoane cu autorizarea prealabil a autoritii publice; (g) modificarea sau denunarea unilateral a contractului fr a mai recurge la justiie de ctre autoritatea public atunci cnd interesul public o cere, cnd particularul nu i ndeplinete culpabil obligaiile sau cnd executarea devine prea oneroas pentru privat; (h) supunerea prilor regimului de drept public, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor; (j) soluionarea litigiilor este de competena instanelor naionale de contencios administrativ, cu excepia 18

situaiilor n care legea dispune altfel. n Tratatul de drept administrativ al domniei sale din 2005, prof. Antonie Iorgovan se pronun pentru includerea n noiunea de act administrativ a contractului administrativ, autorul susinnd c acest demers reprezint o punte de legtur ntre dreptul romnesc i dreptul rilor Uniunii Europene [67, p. 9]. Problematica actului administrativ a fost abordat de numeroi autori, dintre care l evideniem pe domnul profesor Victor Guuleac, o personalitate marcant a dreptului administrativ din Republica Moldova. Autorul citat a tratat n lucrrile domniei sale att noiunea de act administrativ n general [45; 46; 50; 171], ct i noiunea de act administrativ surprins prin prisma dreptului contravenional [47; 51]. Domnul profesor Victor Guuleac consider c actul juridic de administrare sau actul administrativ repreziunt expresia obiectiv a formei juridice a activitii subiectelor administrrii de stat i identific urmtoarele trsturi ale actului administrativ [46, p. 69 i urm.]: 1. este un act juridic, adic o manifestare de voin exprimat n scopul de a produce efecte juridice ca naterea, modificarea i stingerea raporturilor juridice, drepturilor i obligaiilor juridice; 2. este o manifestare unilateral de voin, pentru valabilitatea actului nefiind necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz; 3. manifestarea de voin provine de la un organ al administrrii de stat; 4. manifestarea de voin are loc n temeiul puterii de stat, actul administrativ fiind obligatoriu i executoriu prin el nsui; 5. actul administrativ se emite pentru executarea legii. Prin lucrrile sale consacrate dreptului contravenional, savantul Victor Guuleac surprinde natura juridic a actului administrativ de sancionare a faptelor contravenionale i arat c acest act reprezint o prescripie juridic unilateral de voin a subiectului administrrii, fiind obligatoriu de a fi executat de ctre cei administrai [47, p. 14]. n lucrarea domniei sale n limba rus Drept administrativ al Republicii Moldova. Manual pentru colegii i faculti de drept, alturi de actul administrativ [171, p. 179-200], domnul profesor Victor Guuleac trateaz i problematica contractului administrativ ca form principal de activitate a autoritilor administraiei publice [171, p. 201-204]. Domnul Ctlin-Silviu Sraru, doctor n drept, s-a aplecat cu precdere asupra instiuiei 19

contractelor administrative i a dedicat un ntreg volum studiului acestei materii [132]. Autorul citat, analizeaz contractul administrativ i prin prisma legislaiei europene, n care este uzitat denumirea de contract public, ca un rezultat al mbinrii la nivelul Uniunii Europene al sistemului juridic romano-germanic cu sitemul anglo-saxon. Acest autor observ c n statele membre ale Uniunii Europene, contractul public reprezint o modalitate de conciliere ntre interesele publice i cele private, puterea administraiei publice nsemnnd din ce n ce mai puin impunere i din ce n ce mai mult atractivitate i persuasiune [132, p. 5]. Se impune astfel ideea c administraia este din ce n ce mai motivat s foloseasc instrumente private, cum este i cazul contractului, pentru deservirea interesului general. n studiul su, domnul Sraru prezint contractul administrativ drept un instrument prin care se poate realiza att strategia de guvernare ct i evoluia administraiei de la poziia de autoritate care impune un model, la cea de acceptarea i a unui alt punct de vedere, devenind astfel un concept atractiv [132, p. 11]. Autorul difereniaz contractele administrative de actele administrative unilaterale, subliniind poziia de superioritate a administraiei care are posibilitatea de a stabili principalele clauze ale actului, pe care cealalt parte este n msur doar s le accepte sau nu [132, p. 28-29]. De asemenea, autorul citat realizeaz o clasificare a contractelor administrative utiliznd criterii diverse, cum sunt: subiectele, obiectul, formalismul necesar contractrii, reglementarea i denumirea legal, sau modul de remunerare a co-contractantului administraiei. Prin lucrarea sa din anul 2009, domnul doctor Ctlin Silviu Sraru, contribuie n mod semnificativ la progresul tiinei juridice, readucnd n actualitate i analiznd n profunzime contractul administrativ n contextul european al integrrii Romniei n Uniunea European. Contractul administrativ a constituit obiect de studiu i pentru ali autori moldoveni, dintre care amintim pe domnul profesor Ion Guceac i pe domnul confereniar Victor Balmu [43; 44]. 1.2. Analiza comparativ privind practica aplicativ a contractelor administrative n domeniul prestrii serviciilor publice Motenirea contractului administrativ provine din dreptul roman, unde, printre modalitile de valorificare ale proprietii statului roman (ager publicus) se ntlnea frecvent darea n arend a terenurilor n favoarea patricienilor bogai, cu obligaia acestora de a plti o sum mic de bani [52, p. 169]. Arendarea pe sume derizorii meninea loialitatea bogailor patricieni fa de deintorii puterii, punndu-se totodat n valoare aceste terenuri, care puteau fi 20

cerute oricnd napoi de la cel care le stpnea cu ajutorul unui interdict pretorian, interdicta de precario. Acest interdict reprezenta n relaia contractual nscut ntre stat i arenda, ceea ce astzi numim clauza exorbitant n contractul administrativ [132, p. 22-23]. Aplicarea clauzei exorbitante n contractele de arendare ncheiate de statul roman cu patricienii avea ca temei raiuni clientelare, pe cnd, n cazul contractelor administrative ncheiate n zilele noastre, clauza exorbitant este o aplicare a principiului prioritii interesului public n faa celui privat, avnd raiuni obiective. Crearea statului modern concomitent cu utilizarea concesiunii a reprezentat momentul de nceput al fundamentrii i dezvoltrii teoriei contractelor administrative. Doctrina francez de la sfritul secolului al XIX-lea recunotea caracterul sui-generis al concesiunii i l deosebea clar de contractul civil mai ales prin prisma faptului c, de cele mai multe ori, remuneraia concesionarului consta n exercitarea unui drept aparinnd doar puterii publice, respectiv acela de a percepe taxe. Teoria contractelor administrative nu s-a nscut imediat, aprnd n schimb, o serie de teorii originale, n ncercarea de a justifica natura juridic a acestor contracte, cu referire direct la concesiune. Concesiunea a fost privit ca un act unilataral de putere public n rile de drept german i n Italia. Se emit diverse teorii, plecndu-se de la o variant radical, vehiculat n dreptul elveian, conform creia concesiunea este un act public de superioritate n care concesionarul nu are niciun drept, ulterior admindu-se existena anumitor drepturi n favoarea acestuia i recunoscndu-se efectele mixte, de drept public i de drept civil, ale concesiunii. Apare ideea conform creia, n cazul concesiunii ne-am afla n prezena unui act administrativ unilateral cu acceptare din partea concesionarului, ajungndu-se pn la teoria actului unilateral a crui natur juridic se poate modifica, n funcie de anumite particulariti, devenind contractual [61, p. 7377]. Instituia contractului administrativ s-a nscut din jurisprudena Consiliului de Stat francez, fiind preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez [126, p. 201], care se sprijinea pe existena unor instane administrative ncadrate n puterea executiv i pe dreptul pozitiv care reglementa aceast materie. Teza contractelor administrative prin prisma diversitii contractelor pe care le ncheie administraia public i a elementelor specifice contractelor administrative, care le deosebete de cele de drept comun, a fost abordat n premier de Jean Rivero i Jean Waline, n dreptul francez conturndu-se o doctrin specific referitoare la contractele administrative i la definirea regimului juridic specific lor [43, p. 8 i urm.]. 21

Autorul francez Laferrire se numr printre pionierii dezvoltrii teroriei contractelor administrative [67, p. 101] iar la sfritul sec. al XIX-lea nceputul sec. al XX-lea, cel care pune bazele teoriei generale a contractelor administrative este profesorul Gaston Jeze, domnia sa artnd c, n afara contractelor caracteristice dreptului privat, exist categoria contractelor administrative, avnd un regim juridic diferit i specific dreptului public [167, p. 2-3]. Prof. Gaston Jeze, identifica urmtoarele contracte administrative [167, p. 3]: (a) contractul de furnituri, respectiv furnizarea sau confecionarea de obiecte materiale mobiliare; (b) contractul de lucrri publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcii imobiliare publice; (c) contractul administrativ de transport care avea ca obiect transporturi pentru stat; (d) contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea i exploatarea unui serviciu public; (e) contractele de locaiune de servicii care se refereau la angajarea unor persoane pentru satisfacerea unui serviciu public; (f) contractele de mprumut public ale statului. Elementele caracteristice ale contractului administrativ, n opinia aceluiai savant, erau urmtoarele [111, p. 358-359]: (a) existena unui caiet de sarcini i condiii generale care cuprind i reguli exorbitante de drept comun; (b) angajamentul de cooperare activ i personal a furnizorului la funcionarea serviciului public; (c) aplicarea unui regim de drept public contractului ncheiat n legtur cu funcionarea unui serviciu public; (d) inserarea unei clauze prin care prile declar c se supun jurisdiciei administrative. De asemenea, reputatul profesor Gaston Jeze, citat de autorul Remus G.T. Ionescu [61, p. 86-87], arata c, pentru a ne gsi n prezena unui contract administrativ, este necesar s existe un acord de voin ntre administraie i un particular. Acest acord are drept obiect crearea unei obligaii juridice din care s rezulte o prestaie constnd n bunuri materiale sau servicii personale contra unei remuneraii, prestaia particularului fiind destinat a asigura funcionarea unui serviciu public. Totodat, prile trebuie s prevad, printr-o clauz expres, c regimul care va domina contractul este cel de drept public. Cu toate acestea, autorul francez exclude concesiunea de serviciu public de la dreptul de opiune al prilor, artnd c acest tip de contract este ntotdeuna administrativ. Pe bun dreptate, avocatul Remus G.T. Ionescu critic poziia autorului francez referitor la ultima condiie cerut pentru a ne afla n prezena unui contract administrativ, respectiv aceea c administraia poate conveni de comun acord cu particularul dac unui contract i va fi aplicabil regimul de drept public sau cel de drept privat. Regulile de drept public nu pot face obiectul negocierii, normele dreptului public fiind imperative i avnd caracter de ordine public iar un act juridic va fi supus sau nu ordinii publice atunci cnd natura lui juridic impune acest 22

lucru, independent de voina juridic i poziia prilor care l ncheie [61, p. 86-87]. Aceast teorie a posibilitii alegerii regimului care s guverneze contractul ncheiat de administraie cu particularul o regsim i n jurisprudena naltei Curi de Casaie din perioada interbelic, instana suprem artnd c, n principiu, regimul juridic al contractului poate fi ales de ctre prile contractante. Mai mult, aceeai instan arat c unul dintre criteriile dup care se poate recunoate natura juridic a contractului ncheiat, este stipulaia prilor cu privire la jurisdicia aleas n caz de nenelegeri cu privire la executarea contractului [126, p. 198]. La rndul su, profesorul Constantin G. Rarincescu adopt o atitudine critic fa de criteriile stabilite de nalta Curte de Casaie cu privire la determinarea regimului juridic aplicabil actelor contractuale ncheiate de particulari cu statul. Autorul susine, n mod cu totul ntemeiat, c prile dintr-un astfel de contract nu pot s aleag competena instanelor de judecat, aceast competen fiind de ordine public, neputndu-se deroga de la ea prin conveniunea prilor [126, p. 200]. Acelai autor arat c teza alegerii competenei este preluat din dreptul francez. Alegerea de ctre prile dintr-un contract ncheiat ntre stat i un particular, fie a jurisdiciei Consiliului de Stat fie pe cea a tribunalelor judiciare, constituia un indiciu cu privire la faptul c semnatarii acordului au neles s ncheie un contract administrativ atunci cnd natura acestui contract era ndoielnic sau atunci cnd nu era vorba de un contract tipic de drept administrativ[126, p. 200]. Apariia diverselor teorii cu privire la stabilirea naturii juridice a acordurilor dintre administraie i particulari, nu fac altceva dect s reflecte rzboiul ideologic care a caracterizat trecerea de la concepia civilist corespunztoare regimului contractual, la acceptarea unui hibrid concretizat n modelarea liberului acord de voin pe scheletul rigid al normelor de drept public. Profesorul Antonie Iorgovan susine c perioada statului liberal francez de la sfritul sec. al XIX-lea i nceputul sec. al XX-lea a fost de neconceput fr teoria i, mai ales, practica, inclusiv contencioas a contractelor administrative, acestea penetrnd chiar i sfera socialului, acordul dintre Casa naional de asigurare medical i organizaiile naionale ale medicilor, fiind considerat contract administrativ, decizie susinut i de Consiliul de Stat n 1974 [67, p. 102]. Apariia i dezvoltarea teoriei contractelor administrative n Romnia este strns legat de raporturile juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Reputatul profesor Constantin G. Rarincescu, fundamenta teoria contractelor administrative artnd c exist o categorie de contracte, care sunt n mod mai intim legate de organizarea i funcionarea unui serviciu public i 23

care, din aceast cauz, sunt supuse unui regim juridic cel puin n mod parial diferit de cel comun, regim creat n mare parte de anumite dispoziiuni ale unor legi speciale sau chiar prin nsei clauzele cuprinse n caietul de sarcini, cum este spre exemplu concesiunea de serviciu public, i care pot fi modificate cel puin n unele dintre clauzele lor cu caracter regulamentar prin deciziunea unilateral a Administraiunii [126, p. 120]. n doctrina romneasc, concesiunea a fost considerat de ctre majoritatea autorilor, drept un contract de drept civil, ncercndu-se chiar asimilarea lui cu alte contracte de drept civil, cum ar fi, spre exemplu, locaiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalitii juridice depline a prilor i la respectarea ntocmai a clauzelor contractuale, cel sacrificat fiind interesul public n condiiile n care autoritii contractante nu i se mai recunoate dreptul de a renuna unilateral la concesiune [61, p. 67-70]. Profesorul Constantin Rarincescu l citeaz pe prof. Gaston Jeze care considera c aplicarea prin analogie a regulilor de drept civil contractelor administrative constituie o greeal fundamental i ddea drept exemplu concesiunea contractul tipic administrativ, care nu poate fi asimilat nici locaiunii de servicii sau lucrri i nici vnzrii-cumprrii, acest contract avnd un obiect diferit de orice alt contract de orice natur, respectiv obligaia asumat de un particular privind organizarea i exploatarea unui serviciu public, prin mijloace financiare i tehnice proprii, n schimbul unei remuneraii percepute sub form de taxe de la utilizatorii serviciului [126, p. 203-204]. La rndul su, profesorul J.H. Vermeulen referindu-se la concesiunea de serviciu public, arata c o abordare exclusiv civilist a acestei materii, conduce la nesocotirea cu desvrire a cerinelor noi pe care le-ar cere exploaterea unui serviciu public n interesul colectivitii, fiind mpiedicat orice dezvoltare a serviciului [154, p. 15]. n perioada interbelic a statului romn, teoria contractelor administrative nu a avut aceeai amploare ca n dreptul francez, resimindu-se lipsa jurisdiciei unui tribunal administrativ de importana Consiliului de Stat i n condiiile n care litigiile referitoare la toate contractele administrative erau judecate tot de instanele puterii judiciare [126, p. 206]. Chiar i autorii care au contribuit semnificativ la punerea bazelor teoriei contractelor administrative considerau c actele cu caracter contractual ncheiate de administraie, fie ele de drept civil sau administrativ, au ntotdeuna caracter de acte de gestiune iar competena judecrii litigiilor n legtur cu aceste contracte aparine instanelor de drept comun [126, p. 200]. Au existat trei mari curente de opinii referitor la contractele administrative n perioada 24

interbelic n Romnia i anume: primul, de acceptare a teoriei contractelor administrative n sens restrns, cu referire expres la concesiune, al doilea, de respingere a acestei teorii i al treilea, de acceptare n sens larg a teoriei contractelor administrative [67, p. 108 i urm.]. Prima opinie se bazeaz pe ideea conform creia concesiunea este un contract administrativ, contract de drept public sau contract de serviciu public. Principalii i cei dinti promotori ai acestei teorii au fost J. H. Vermeulen [154], E. D. Tarangul [144, p. 413 i urm.] i I. Vntu [67, p. 108], care susin c, n cazul concesiunii, vorbim de un act juridic complex care mbin clauzele contractuale, generatoare de drepturi subiective cu clauzele reglementare, impuse de lege i necesare pentru funcionarea continu i regulat a serviciului public. Concesiunea de servicii publice de ctre administraie unui particular, privit drept contract administrativ, se caracterizeaz astfel [111, p. 361-362]: (a) reprezint un acord ntre concesionar i administraie, negsindu-ne ns, n prezena unui contract de drept comun deoarece administraia are dreptul i obligaia de a controla i reglementa exploatarea serviciului public; (b) actul de concesiune nu poate fi considerat act unilateral de putere public, pentru c interesele concesionarilor ar fi lsate la discreia administraiei, fapt care nu ar conveni particularilor; (c) actul de concesiune este unul complex, avnd o parte reglementar, stabilit pe cale unilateral i o parte contractual, stabilit prin acordul administraiei cu particularul; (d) administraia poate retrage concesiunea dac concesionarul nu ndeplinete condiiile stabilite prin contract sau dac se consider c serviciul public trebuie s primeasc o alt organizare; (e) administraia este responsabil de buna funcionare a serviciului public, avnd posibilitatea de a controla activitatea concesionarului i de a-i da instruciuni acestuia, n temeiul drepturilor exorbitante i regulilor generale aplicabile acestor contracte [150, p. 76]; (f) este admis teoria impreviziunii n materia concesiunii serviciilor publice, care permite administraiei s restabileasc echilibrul financiar al concesiunii n momentul n care din motive excepionale i independente de voina prilor contractante, concesiunea devine prea oneroas pentru concesionar. ntr-o a doua opinie, contractul administrativ a fost privit cu mare rezerv de marii autori de drept administrativ din perioada interbelic (A. Teodorescu, P. Negulescu) acetia vznd instituia contractului administrativ ca form de prestare a serviciului public, o form strin care nu poate fi adaptat la realitile i necesitile dreptului administrativ romnesc. Astfel, teza contractului administrativ a fost respins categoric de ctre prof. Paul Negulescu [97, p. 239], a crui opinie este susinut de ctre prof. Anibal Teodorescu [145, p. 397], iar ceea ce astzi noi numim contract administrativ era ncadrat n rndul actelor 25

administrative de gestiune, considerate prin excelen acte de drept privat, n opoziie cu actele administrative de autoritate, de drept public. Astfel, primul autor susine, n esen, c nu poate fi acceptat teoria contractului administrativ n ordinea juridic a Romniei, deoarece contractul presupune un acord de voin, fiind apanajul exclusiv al dreptului civil, pe cnd raportul juridic dintre administraie i cetean, n spe concesiunea, exclude ideea de contract datorit dispoziiunii reglementare pe care o conine. Cu toate c s-au pronunat categoric mpotriva acceptrii teoriei contractelor administrative i i-au nsuit ideea divizrii actelor administrative n acte de autoritate i acte de gestiune, autorii care au susinut aceast teorie nu au putut ncadra concesiunea ntre actele de gestiune pure, acceptnd ideea potrivit creia concesiunea reprezint un act mixt [97, p. 133]. Pe bun dreptate, profesorul Rarincescu aduce obieciuni acestei distincii fcute de cei doi autori mai sus citai, artnd c actele prin care autoritile publice asigur funcionarea regulat i continu a serviciilor publice, implic sau pot s implice un caracter de putere public pe care nu-l pot avea actele svrite de simplii particulari, acest lucru fiind valabil i n materie contractual, cum este cazul concesiunii de serviciu public, contract care nu poate interveni ntre particulari i care nu poate fi asimilat ntru totul unui act juridic privat, el avnd ca scop organizarea i funcionarea unui serviciu public [126, p. 151]. Potrivit celei de-a treia opinii, cea de acceptare n sens larg a contractelor administrative, erau considerate contracte administrative, fiind supuse regimului public toate contractele ncheiate de administraia public [138, p. 7 i urm.]. Recunoaterea jurisprudenial a concesiunii ca fiind un contract administrativ i implicit fundamentarea teoriei contractelor administrative a survenit n anul 1929 prin admiterea de ctre nalta Curte de Casaie a acestei teorii. De asemenea, n anul 1930 Curile de Apel Bucureti i Chiinu, pronun unele hotrri prin care ncadreaz concesiunea n rndul contractelor administrative [61, p. 84 i urm.]. Printr-o decizie a Curii de Casaie din 1930, contractele de numiri sau angajri n funciune care sunt ncheiate de administraie pentru buna funcionare a unui serviciu public administrativ, sunt ncadrate n rndul contractelor administrative n opoziie cu contractele referitoare la administrarea domeniului privat al statului sau a altor administraii publice, care sunt contracte de drept privat, respectiv contractele de locaiune de serviciu [37, p. 86]. n primii ani dup al doilea rzboi mondial, teza contractelor administrative a czut n desuetudine, aceste contracte devenind incompatibile cu noile realiti socialiste din care dispruser conceptele de proprietate public i proprietate privat a statului, accentul cznd pe 26

aa-zisele contracte economice [67, p. 102]. Contractele cu caracter economic ncheiate de autoritile administraiei de stat erau considerate acte de drept civil ale administraiei de stat sau convenii de drept civil, prile contractante fiind pe deplin egale n cadrul raportului juridic [37, p. 36-37]. ncadrarea actelor cu caracter economic n categoria actelor civile are la baz ideea c, statul, n calitatea sa de unic proprietar al ntregului fond al proprietii socialiste de stat, opernd cu bunurile din sfera acestui fond, se angaja n raporturi juridice n calitatea sa de persoan juridic de drept civil, pe deplin egal cu orice alt persoan fizic sau juridic [36, p. 133]. Calitatea de persoan juridic de drept civil a statului i a organizaiilor economice, ntreprinderilor i instituiilor de stat considerate organe ale administraiei de stat [36, p. 124] a fost recunoscut n Romnia, prin Legea nr. 1/1967, n care se prevedea faptul c statul poate aciona n raporturile sale cu alte persoane, fie prin acte unilaterale de voin n temeiul puterii de stat, fie prin convenii, n calitatea sa de persoan juridic de drept civil, titular a dreptului de proprietate socialist de stat [36, p. 133-134]. n baza acestor prevederi legislative, doctrina a ajuns la concluzia c cea mai la ndemn modalitate de delimitare a actelor administrative de cele de drept civil ale statului, era criteriul potrivit cruia primele luau natere ca urmare a unei declaraii de voin a statului ori a organizaiilor economice, ntreprinderilor i instituiilor de stat care acionau n calitate de organizaii nzestrate cu puterea de stat iar cele din urm luau natere pe cale convenional, convenii n care statul avea calitatea de persoan juridic de drept civil. Totodat, se considera c un act nu este susceptibil de a fi supus att regimului de drept public ct i celui de drept privat, calitatea de act de drept public prevalnd ntotdeauna. n aceste cazuri, calitatea de persoan juridic a organelor de stat era numai un element de fapt necesar pentru ca aceste organe s poat dispune pe calea unei manifestri de voin unilaterale, necondiionnd manifestarea unilateral de voin, de manifestarea concordant [36, p. 136-137]. Activitatea executiv-dispozitiv a organelor administraiei de stat se realiza fie prin fapte materiale i acte juridice individuale, fie prin elaborarea de norme juridice generale, ntemeiate pe lege, necesare aplicrii legilor sau reglementrii unor raporturi sociale nereglementate de lege. n categoria actelor juridice individuale, prin care legile i alte acte ale puterii de stat sunt aplicate la diferite cazuri concrete se includeau i contractele de furnizare ncheiate de ctre administraie [36, p. 20 i urm.]. ncadrarea contractelor ncheiate de stat n categoria contractelor civile, d natere unor discuii cu privire la aa-numitele contracte planificate, care se ncheiau n baza unui act administrativ n care se stabileau elementele eseniale ale contractului, respectiv: prile, 27

obiectul, cantitatea, termenul. n cazul revocrii actului administrativ n baza cruia a fost ncheiat contractul civil, acest contract era reziliat [36, p. 197-198]. n lipsa acceptrii teoriei contractelor administrative i pe fondul promovrii egalitarismului absolut ntre contractani, atunci cnd vorbim despre situaii juridice complexe, cum este i aceea a rezilierii unui contract ca urmare a revocrii actului administrativ care a stat la baza ncheierii sale, este greu de acceptat ncadrarea n rndul contractelor civile a acestor contracte economice. Cu motivarea c n acea perioad nu exista dect proprietate de stat, contractele care se ncheiau i ale cror condiii erau impuse de satisfacerea unui interes general, puneau n mod artificial prile contractante pe poziii juridice egale doar prin prisma faptului c toate fceau parte din administraia de stat. Se considera n acea perioad c dreptul public nu poate coexista cu cel privat [92, p. 76]. Acceptarea tezei contractelor administrative n cazul acelor contracte planificate despre care face vorbire prof. Tudor Drganu, ct i n cazul majoritii contractelor economice ncheiate de administraie n perioada comunist, ar fi uurat considerabil explicaia rezilierii respectivelor contracte n situaiile cerute imperativ de interesul public. Altfel, este greu de imaginat cum un raport de drept civil, n care prile erau considerate a fi pe deplin egale, putea fi reziliat prin simpla revocare a unui act administrativ. Teza contractului administrativ a fost reiterat n Romnia n anul 1970 [42, p. 122 i urm.] de ctre prof. Valentina Gilescu i reluat apoi de ali autori [8, p. 32; 11; 62, p. 208-213; 136, p. 77], avnd loc o revigorare a materiei contractului administrativ. Autoarea Valentina Gilescu a susinut constant faptul c instituia contractului administrativ este pe deplin compatibil cu realitatea ornduirii socialiste, din acea perioad i a militat pentru fundamentarea acestei teorii. Ca urmare a acestui fapt, contractul administrativ a fost amplu recunoscut n doctrina de specialitate din Romnia anilor ulteriori revoluiei din 1989. Potrivit prof. Ilie Iovna, contractele administrative sunt: concesionarea unor servicii publice, uniti de producie ale unor regii autonome sau terenuri, a unor prestri de servicii ori a executrii de lucrri de construcii-montaj publice, contractele de achiziii guvernamentale, contractele de mprumut public de stat, ns, contractul tipic administrativ este contractul de concesiune. Acest autor susine c instanele de drept comun sunt competente n a soluiona litigiile izvorte din ncheierea i executarea contractelor administrative [68, p. 75]. Prof. Iovna precizeaz faptul c nu toate contractele ncheiate de administraie sunt neaparat contracte administrative, delimitndu-se astfel de teza acceptrii n sens larg a contractelor administrative. Astfel, furnizarea de energie electric, achiziia de mobilier ori 28

instalarea unui post telefonic nu pot fi ncadrate n categoria constractelor administrative, gsindu-ne n prezena unui contract administrativ doar atunci cnd acordul de voin dintre administraie i particular are o coloratur mai nuanat n sensul c balana echilibrului din acest acord este puin nclinat n favoarea administraiei [68, p.76]. Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 a Republicii Moldova [71] la art. 2 asimileaz contractul administrativ actului administrativ i definete acest contract ca fiind un contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. Legiuitorul moldovean a reglementat instituia contractului administrativ, dndu-i o definiie general dar n acelai timp cuprinztoare, lsnd n continuare doctrina i jurisprudena s realizeze o teorie a contractului administrativ pe baza creia un contract sau altul s fie ncadrat drept administrativ sau nu. Urmare a amplei recunoateri doctrinare, n Romnia, prin Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, au fost asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; i achiziiile publice. Ca urmare a sugestiilor doctrinare, sintagma de contract administrativ a fost inserat n textul Legii contenciosului administrativ din Romnia n anul 2007 [35, p. 102], fiind extins astfel jurisdicia instanelor de contencios administrativ i asupra altor contracte administrative prevzute prin legi speciale i enunndu-se totodat de ctre legiuitor, pentru prima oar, anumite criterii pentru definirea noiunii de contracte administrative. nalta Curte de Casaie i Justiie din Romnia a definit contractul administrativ ca fiind acel contract reglementat prin dispoziii speciale n care una din pri este o autoritate public [12, p. 22]. n legislaia occidental, noiunea de contract administrativ este frecvent utilizat iar n legislaia european este preferat termenul de contract public [132, p. 2], avndu-se n vedere mbinarea sistemului juridic romano-germanic cu sistemul anglo-saxon din cadrul Uniunii Europene. Unul dintre rolurile eseniale ale statului n toate perioadele istorice, a fost acela de administrator. Statul, privit n sens larg, incluznd i unitile sale administrativ teritoriale, este responsabil de buna administrare a domeniului public i privat i de satisfacerea nevoilor i 29

intereselor cetenilor. Administraia reprezint acea component a puterii executive, responsabil de buna gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint i are dou dimensiuni: una material, specific activitii de stat administrative i una organizaional reprezentat de totalitatea organelor administrative cu excepia organelor legislativului, judectoreti i ale guvernului [3, p. 33]. Instituia serviciului public a aprut pe fondul constituirii statelor n Evul Mediu, fapt ce a impus apariia unui aparat administrativ permanent, ce dispunea de o structur proprie de funcionari ai acestor structuri [118, p. 9]. n doctrina interbelic, pornind de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul public a fost definit ca fiind mijlocul prin care statul i exercita activitatea[67, p. 178]. Serviciul public reprezint o realitate social i instituional care cuprinde anumite tipuri de activiti i structuri, care se afl n subordinea direct sau indirect a organelor de stat, fiind n acelai timp i un sistem juridic specific, care instituie anumite obligaii i privilegii care depesc limitele dreptului comun [118, p. 14]. Serviciul public a mai fost definit ca fiind organismul administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, pe care un particular nu ar putea s o satisfac dect intermitent i incomplet. Pot fi organizate ns servicii care nu au caracter public i care funcioneaz pe baza principiilor economice obinuite, statul avnd un statut similar aceluia de patron [97, p. 123]. Profesorul Anibal Teodorescu considera c serviciul public se regsete oriunde exist o activitate organizat de stat sau de submpririle sale administrative pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive iar nsumarea acestor servicii publice formeaz administraia [145, p. 256]. Aceast teorie este criticabil deoarece nu ine cont de activitile pe care statul le organizeaz n scopul de a obine profit, comportndu-se ca un patron. De asemenea, considerm c nu poate fi catalogat drept serviciu public nici participarea statului sau a unei uniti administrativ teritoriale, ca acionar al unei societi comerciale, n ciuda faptului c beneficiile bneti care sunt obinute din aceast participare se fac venit la bugetul de stat sau dup caz la bugetele locale. n aceste cazuri, interesul public nu se realizeaz n mod direct i nemijlocit pentru a ne gsi n prezena unui serviciu public [39, p. 127]. ntr-o alt opinie [144, p. 15-16], serviciul public e definit ca orice activitate a autoritilor publice, organizat n mod regulat i continuu, n vederea satisfacerii unei nevoi de 30

interes general, avnd urmtoarele caracteristici: este o activitate a autoritilor publice i nu a particularilor; urmrete un interes general; funcioneaz regulat i continuu. Profesorul A. Iorgovan se raliaz opiniei lui J. Rivero, care d o definiie extrem de concis dar n acelai timp cuprinztoare a noiunii de serviciu public [67, p. 184], aceti doi autori considernd serviciul public ca form a aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general. Prof. Ioan Alexandru difereniaz serviciul public de cel de utilitate public, considernd c primul poate fi nfiinat de ctre o organizaie statal sau de o organizaie statal mpreun cu una nestatal, pe cnd al doilea este nfiinat ntotdeuna de o organizaie nestatal. Acelai autor observ c n cazul serviciilor publice capacitatea lor este restrns prin obligativitatea instituirii tutelei administrative, lucru care nu se ntmpl i n cazul serviciilor de utilitate public. n plus, serviciile publice beneficiaz de o protecie special din partea statului iar operaiunile financiare sunt supuse regulilor i controlului instituiilor statului, ceea ce nu se ntmpl n cazul serviciilor de utilitate public [4, p. 318-319]. Achiesm la opinia acestui din urm autor, ns avnd n vedere scopul studiului nostru, vom utiliza noiunea de serviciu public ntr-un sens larg, care s includ i serviciul de utilitate public. La art. 4 alin. 2 din proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei [174] ale crui teze prealabile au fost aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1360 din 22 octombrie 2008 [56], se prevede c sunt asimilate autoritilor publice i le sunt aplicabile dispoziiile prezentului Cod (n.n. Codului de procedur administrativ): asociaiile i fundaiile de utilitate public, precum i orice alte persoane sau structuri private, n msura n care acioneaz cu putere public n vederea satisfacerii unui interes public, n temeiul legii sau a unui act administrativ. Avnd n vedere c art. 7 alin. 2 din proiectul de act normativ meionat asimileaz contractul administrativ actului administrativ, rezult c sunt asimilate autoritilor publice i persoanele de drept privat care sunt investite cu putere public n temeiul unui contract administrativ. Serviciul public reprezint activitatea organizat de administraia public nemijlocit sau prin autorizarea unui particular de a presta o anumit activitate de interes public, n vederea satisfacerii unui interes general. Menirea principal a administraiei este s asigure satisfacerea interesului general [38, p. 138]. Or, interesul general nu poate fi satisfcut dect prin intermediul serviciilor publice organizate de ctre administraie sau prestate de ctre particularii autorizai de ctre aceasta, serviciile publice fiind cele care definesc n cea mai mare msur rolul 31

administraiei [39, p. 127]. Din cele prezentate mai sus, rezult faptul c serviciul public poate fi privit din dou sensuri i anume din sens organic i din sens funcional [151, p. 559]. n sens organic, serviciul public reprezint un ansamblu de ageni i mijloace, pe care o persoan public sau un agent privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public. n sens funcional, serviciul public are semnificaia unei activiti de interes general, realizat de administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general. Vom porni, n analiza noastr, de la sensul organic al serviciului public, cercetnd contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciului public, ajungnd la realizarea scopului funcional al serviciului i anume acela de satisfacere a unui interes general. Serviciul public este strns legat de interesul general al unei societi la un moment dat. Diferena esenial dintre activitile organizate de particulari i cele realizate de administraie const n faptul c particularul i urmrete scopul su individual i anume acela de a realiza un beneficiu bnesc pe termen scurt sau mediu, pe cnd puterea administrativ urmrete un scop general i anume acela de a realiza un interes obtesc prin intermediul serviciilor publice fr a urmri n mod necesar obinerea unui profit [67, p. 185]. Beneficiile materiale pe care administraia le realizeaz n urma prestrii serviciilor publice (impunerea unor taxe pentru accesarea anumitor servicii publice) sunt fonduri bneti necesare pentru meninerea i perfecionarea serviciului public nsui [151, p. 560]. n prezent exist n doctrina francez unele curente de opinie care susin faptul c serviciile publice au czut n desuetudine odat cu dobndirea de ctre Guvern a competenei de a emite acte normative primare numite regulamente, fapt care face ca executarea legii i prestarea serviciilor publice s nu mai in de esena executivului [151, p. 559]. Profesorul Iorgovan, fr a achiesa la teza cderii n desuetudine a noiunii de serviciu public, arat c nu se mai poate susine ad literam teoria despre serviciul public a autorilor de drept administrativ, romni i francezi, din perioada interbelic, n care noiunea de serviciu public era legat n mod necesar de activitatea exclusiv a persoanelor de drept public i de punerea, obligatoriu, n valoare a unor bunuri ale domeniului public [67, p. 183]. n perioad interbelic s-a susinut faptul c implicarea particularilor n prestarea unui serviciu public prin intermediul concesiunii ar fi posibil doar n cazul serviciilor publice de ordin economic, ns aceste teorii au fost rapid combtute, acceptndu-se extinderea concesionrii la orice tip de serviciu public [61, p. 3]. Un exemplu elocvent care vine s confirme faptul c particularii autorizai pot presta 32

servicii publice n orice domeniu de activitate i nu doar n cele economice, este acela c n ri precum Regatul Unit al Marii Britanii se experimenteaz efectuarea pedepsei privative de libertate n nchisori private [67, p. 183]. n situaia de mai sus, considerm c ne aflm n prezena unui serviciu public deoarece executarea unei pedepse privative de libertate ntr-un penitenciar privat, presupune organizarea activitii cu respectarea anumitor reguli impuse de administraie (regimul de coerciie, condiiile executrii pedepsei). n lipsa unor astfel de reguli, ar cdea n derizoriu ntregul sistem al echilibrului puterilor n stat, n msura n care particularul este n msur s stabileasc, fr restricii, regimul privrii de libertate. Puterea judectoreasc i-ar pierde autoritatea dac puterea executiv ar lasa executarea pedepsei, la alegerea particularului, care poate aplica un regim foarte puin sever sau dimpotriv un regim de putere excesiv [39, p. 127-128]. Implementarea unui astfel de sistem n Anglia, nu reprezint altceva dect recunoaterea faptului c, n prezent, tendina este aceea de implicare tot mai mare a particularului n prestarea serviciilor publice. Mijlocul concret prin care particularii, indiferent de sistemul juridic aplicabil, pot lua parte activ la activitatea fundamental a administraiei, respectiv prestarea serviciilor publice, este contractul administrativ, n toate formele sale: contract de concesiune de bunuri, servicii sau lucrri publice, contract de achiziie public de bunuri, servicii sau lucrri, contract de nchiriere a bunurilor publice, contract de folosin gratuit a bunurilor publice etc. [39, p. 128]. Este metoda prin care s-a fcut pasul de la politica de autoritate care a caracterizat secolul al XIX-lea n care administraia era singura n msur s realizeze interesul general, fiind nvestit cu prghiile puterii publice, conferite prin lege la activitatea de gestiune public n secolul al XX-lea, administraia transformndu-se n prestator de servicii publice, recurgnd la ncheierea de acte juridice de gestiune, n marea lor majoritate bilaterale i care erau caracterizate de mbinarea elementelor de drept public i drept privat ntr-o instituie original i anume, contractul administrativ [132, p. 17]. Rolul administraiei se redefinete pe msur ce conceptul de puissance publique (autoritate public) se estompeaz i capt avnt conceptul de serviciu public care devine trstura esenial a administraiei [3, p. 34]. n statele membre ale Uniunii Europene se observ o cretere a numrului de organisme administrative autonome i a capacitii lor de autoreglementare, realizndu-se totodat o conciliere ntre interesele publice i cele private prin intermediul contractului, ceea ce face ca puterea administraiei publice s nu mai nsemne impunere ci din ce n ce mai mult atractivitate 33

i persuasiune [132, p. 5]. Peste tot n lume statul i menine prghii necesare ndeplinirii funciilor sale eseniale: nfptuirea justiiei, aprarea teritoriului, ordinea public, stablilirea i perceperea impozitelor etc. n Frana statul ncearc s i conserve monopolul apelnd la aa-numitele angajamente de calitate, care poart diferite denumiri (contract de calitate, cart de calitate, cart a clientului, pact de calitate etc.) i care sunt angajamente unilaterale luate public n vederea sensibilizrii uzagerilor i a mobilizrii personalului, pentru mbuntirea calitii serviciilor publice respective [151, p. 560]. S-a ajuns treptat la concluzia c interesul public se poate realiza i prin mijloace de drept privat, administraia folosind adeseori i cu succes instrumente private, cum este i cazul contractului [132, p. 10]. Se constat faptul c administraia este din ce n ce mai deschis a permite accesul particularilor la monopolurile deinute tradiional de ea deoarece, pe msura dezvoltrii societii, nevoile acesteia s-au diversificat foarte mult, statului revenindu-i obligaia de a efectua cheltuieli uriae. Aceste tendine au devenit evidente la mijlocul secolului al XIX-lea pe fondul ncercrilor de ridicare economic a statului romn prin efectuarea de lucrri de drumuri, poduri, ci ferate, telegraf etc., lucruri indispensabile unui stat civilizat, care ns lipseau cu desvrire [61, p. 15-16]. Dezvoltarea serviciilor publice, ca o nevoie de asigurare a bunstrii generale a oamenilor, a atins un maxim pe la jumtatea secolului al XX-lea, serviciul public impunndu-se drept fundament al activitii administraiei publice [4, p. 317-318]. n condiiile n care administraia trebuia s aleag ntre a renuna la monopoluri n favoarea particularilor sau a menine monopolurile i a presta n regim etatizat serviciile publice cu costuri exorbitante i cu riscul acumulrii de nemulumiri sociale fa de calitatea serviciilor, rile occidentale au preferat prima cale astfel nct autorizarea particularilor de a presta diverse servicii publice a luat un avnt considerabil [150, p. 5-6]. ncheierea de contracte administrative cu particularii n vederea prestrii serviciilor publice este de cele mai multe ori soluia optim n condiiile n care particularul poate realiza un serviciu de bun calitate, la un cost redus i sub permanentul control al administraiei [39, p. 128]. n conformitate cu principiile europene, organizarea i prestarea serviciilor publice de natur economic de ctre autoritile naionale ale statelor membre trebuie s fie realizate ntrun cadru concurenial deoarece libera circulaie a produselor i serviciilor este realizabil numai 34

prin asigurarea unei situaii concureniale efective, singura excepie admis fiind cazul n care se demonstreaz c aplicarea integral a regulilor de concuren ar putea compromite buna ndeplinire a misiunii serviciilor de interes economic general [111, p. 14-15]. n rile Uniunii Europene, sistemele de asigurare a serviciilor publice variaz att n funcie de felul serviciului ct i de mrimea comunitii beneficiare, precum i de concepia adoptat de fiecare stat n materie de asigurare a unui serviciu public [116, p. 219]. Diferena dintre serviciile publice organizate n rile europene se regsete la nivel de execuie i de mijloace de conservare a serviciilor respective [6, p. 197]. n ceea ce privete conceptul de serviciu public, se pare c dreptul comunitar a preluat concepia liberal prezent n dreptul anglo-saxon, n detrimentul concepiei din dreptul francez unde gestionarea serviciului public este caracterizat de principiile contractuale [150, p. 25]. n doctrina francez se apreciaz c o activitate, indiferent de ctre cine este gestionat, ntrunete condiiile unui serviciu public, n momentul n care respectivul serviciu satisface un interes general i respect patru principii fundamentale: continuitate, egalitatea tuturor n faa lui, adaptarea la transformrile economice, sociale, ideologice i la regulile dreptului comunitar avnd la baz un regim dominat de regulile dreptului public [111, p. 15]. Serviciile publice n Germania sunt n mare parte furnizate de autoritile locale i sunt organizate, dup cum reiese din Constituia Republicii Federale Germania, fie prin intermediul stabilimentelor publice (agenilor publici), fie prin intermediul stabilimentelor de utilitate public (ageni privai autorizai de un organ public), acestea din urm realizndu-se sub stricta supraveghere a statului [151, p. 563]. n Spania, serviciile sunt asigurate prin aranjamente de parteneriat ntre sectorul public i cel privat (gestion deleguee) n care administraia i pstreaz responsabilitatea instituional i autoritatea de control privind prestarea serviciilor, dar cedeaz furnizarea practic a acestora ntreprinderilor sectorului privat, prin intermediul unor diferite aranjamente contractuale (concesiuni, locaii etc.), prin companii mixte cu capital public i privat ce opereaz pe o baz comercial [116, p. 219]. n Marea Britanie, prin intermediul Local Government Planning and Land Act din 1980 [176] autoritile locale au fost obligate ca, n ceea ce privete ncheierea contractelor de lucrri de construcie i ntreinere a imobilelor i a strzilor s fie asigurat concurena liber i deplin ntre serviciile organizate de administraie i cele oferite de antreprenori privai. Printr-un alt act normativ Local Government Act din 1988 [175] autoritile administraiei locale erau constrnse s liberalizeze concurena i n cadrul altor tipuri de servicii 35

publice, cum ar fi colectarea deeurilor, curarea caselor i strzilor, serviciilor de catering pentru coli, ntreinerea terenurilor, repararea i ntreinerea vehiculelor etc. Chiar i n acest regim de liber concuren, considerm c administraia trebuie s aib un cuvnt de spus n organizarea i prestarea oricrui serviciu public, acesta neputnd fi lsat n ntregime la latitudinea privatului. Chiar i n sistemele de drept n care pentru prestarea serviciului public de ctre un privat nu este necesar ncheierea unui contract administrativ, realizarea efectiv a activitii trebuie s se desfoare sub supravegherea administraiei. Acest lucru este de la sine neles n msura n care administraia reprezint factorul de echilibru n activitatea serviciilor publice i este responsabil de corecta gestionare a interesului public [48, p. 7]. Dei soluia liberalizrii serviciilor publice i asumarea de ctre particulari a unor responsabiliti caracteristice administraiei este viabil i funcional ntr-un stat precum Marea Britanie, rmne de discutat aplicabilitatea ei n rile Europei de Est, unde conceptele de particular i proprietate particular sunt totui destul de fragile dup o jumtate de secol de regim totalitar, n care singura form de proprietate acceptat era cea comun [48, p. 7]. n condiiile n care privatul i urmrete n permanen scopul patrimonial [149, p. 117], exist pericolul ca liberalizarea serviciilor publice, fr a avea la temelie instituia contractului administrativ, s nu fie benefic n astfel de ri unde, din pcate, proprietarul particular i privete afacerea ca dreptul su absolut fr vreo limitare sau posibilitate de intervenie din exterior. Prestarea unui serviciu public de ctre particulari n aceste condiii, n lipsa unei stricte reglementri contractuale care s l sileasc a respecta regulile dreptului administrativ sub sanciunea retragerii autorizrii de a presta serviciul public i plata de daune interese, ar putea denatura nsui conceptul de serviciu public. Principiul egalitii tuturor n faa serviciului, cel al continuitii i adaptabilitii acestuia la nevoile societii, reguli fundamentale pentru existena oricrui serviciu public ar putea deveni simple teorii n condiiile dobndirii de ctre particular de prerogative de putere public, nengrdite contractual [48, p. 7]. Dei, n prezent, dreptul concurenial domin exercitarea efectiv a activitilor publice de producere, distribuire i de servicii, acest fapt nu are drept consecin schimbarea naturii juridice a deciziilor privind modul de administrare a serviciilor publice, care rmn n principal expresia unei abordri juridice ce ine de dreptul public i de jurisdicia administrativ [5, p. 407]. n cele mai multe dintre statele central i est europene introducerea conceptului de serviciu de interes public prestat prin intermediul particularilor autorizai este rezultatul 36

influenei dreptului francez. Alegerea modalitii de prestare a serviciilor publice reflect concepia administraiei dintr-un anumit stat la un moment dat. Astfel, n societatea comunist era de neconceput ca serviciile publice s fie prestate de altcineva dect puterea de stat iar administrarea era excesiv centralizat. Centralizarea excesiv proprie regimurilor totalitare, a avut ca rezultat nsi denaturarea scopului fundamental de satisfacere a interesului general al unor servicii publice. Mai mult chiar, acest sistem de administrare a generat situaii cnd serviciul public ajungea s funcioneze n defavoarea interesului public i strict n favoarea meninerii prin orice mijloace a puterii de stat. Este cazul fostei Direcii Generale a Securiti Statului din Romnia din perioada comunist, care dei trebuia s funcioneze ca un serviciu public n interesul ceteanului a avut un rol de represiune mpotriva populaiei [48, p. 7]. nlturarea total a centralismului excesiv este mpiedicat de legislaia secundar i teriar, respectiv legi speciale i acte administrative cu caracter normativ ale guvernului i autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice, legislaie care nu se conformeaz principiului autonomiei locale i al descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice consacrat prin Constituia Romniei i Legea administraiei publice locale, fapt ce l face pe un reputat autor de drept administrativ, s afirme c deconcentrarea i implicit tutela administrativ reprezint prghii de meninere a centralismului, deconcentrarea fiind o centralizare deghizat [2, p. 37]. n Republica Moldova exist regiuni care beneficiaz de un statut special. Astfel, Unitatea Teritorial Autonom Gguzia beneficiaz de autonomie administrativ i cultural asemntoare cu autonomia administrativ, care n statele unitare se manifest identic pentru toate subdiviziunilor administrativ-teritoriale [18, p. 276]. rile occidentale, cu regimuri democratice au descentralizat cele mai multe dintre serviciile publice, dnd astfel posibilitatea rezolvrii problemelor locale de ctre autoritile alese de colectivitile locale care i asum responsabilitatea soluionrii chestiunilor de interes local n urma transferrii de atribuii, competene, responsabiliti i resurse de la guvern ctre autoritile locale [94, p. 43]. Autoritile locale nu se subordoneaz ierarhic autoritilor centrale, funcionnd autonom, n condiiile legii, iar actele lor nu pot fi anulate de autoritile centrale ci doar de instanele judectoreti. Apare ntrebarea fireasc, care este cea mai eficient modalitate de prestare a serviciului public? Vom analiza comparativ att formele de prestare a serviciilor publice de ctre agenii publici n mod exclusiv, n domenii n care statul sau unitatea administrativ teritorial deine un 37

monopol asupra acestora ct i serviciile publice realizate exclusiv de ctre agenii privai autorizai de ctre agenii publici sau mpreun cu acetia din urm [151, p. 572]. n cele ce urmeaz, vom lua n considerare doar dou dintre modalitile de prestare ale serviciilor publice i anume cele prestate exclusiv de ctre administraie, respectiv cele prestate de particulari exclusiv sau alturi de administraie prin intermediul autorizrii de ctre puterea public sub forma unui contract administrativ. Nu vom analiza formele liberale de prestare a serviciului public dup modelul britanic, deoarece considerm, c o astfel de form a prestrii serviciilor publice este incompatibil cu realitile momentului actual din cele dou state. n plus, considerm c i aceast form a liberalizrii accesului particularilor la serviciile publice are la baz tot o form de contractare administrativ, chiar dac nu n form scris, deoarece dreptul de a organiza i exploata un serviciu public este dobndit cu acordul autoritii administrative iar n caz de exploatare n dauna interesului public a serviciului administraia poate interveni. n doctrina de specialitate s-a artat c n statul modern, multitudinea nevoilor sociale este att de mare, nct administraia public nu mai poate ea nsi, s le rezolve pe toate i recurge la autorizarea anumitor persoane private s presteze servicii de interes general sau public [111, p. 12]. Nevoia statului de a autoriza particularii s presteze activiti specifice administraiei a devenit evident n contextul dezvoltrii economice care a urmat primului rzboi mondial. Aa cum n Frana, ara de origine a teoriei contractelor administrative, contractul administrativ este strns legat de infrastructur, ci ferate, drumuri, electricitate, aprovizionare cu gaze i ap etc. [67, p. 102] i la noi, n perioada de dup primul rzboi mondial, contractul administrativ a pornit de la aceleai premise, respectiv de la concesionarea de servicii i lucrri publice, pe fondul aplicrii reformelor legislativo-administrive cerute de unirea principatelor romne din anul 1918. Totui, teoria contractelor administrative a dobndit particulariti specifice determinate de lipsa unor instane speciale de contencios admnistrativ i de interdicia constituirii de astfel de instane prin Constituia din 1923 (articolul 107) [67, p. 108]. Indiferent dac contractul administrativ a fost acceptat sub aceast denumire sau a fost denumit act de gestiune ori n alt mod, este evident importana practicii aplicative a acestuia n prestarea serviciilor publice din acea perioad. Actul de gestiune are o sfer de cuprindere mai mare dect cea a contractului administrativ, putnd mbrca att forma actului bilateral ct i a actului unilateral [68, p. 76; 132, p. 23-24]. La polul opus se afl viziunea autorilor interbelici P. Negulescu, A. Teodorescu i C.G. Rarincescu, care vedeau actele de gestiune ale administraiei strict ca acte bilaterale. 38

Contractul administrativ se contureaz a fi att un instrument de realizare a strategiei de guvernare ct i o modalitate prin care statul ori colectivitile locale progreseaz de la rolul lor tradiionalist de autoriti care impun un model, la justificarea autoritii proprii, prin acceptarea i a unui alt punct de vedere i prezentndu-se astfel sub forma unui concept atractiv [132, p. 11]. Se trece astfel de la statutul de diriguitor al administraiei la cel de parte dintr-un acord, de la rigiditatea impunerii la arta negocierii, de la poziia solitar conferit de atributul puterii, la cea de parte contractant care negociaz i accept soluiile oferite, avnd n permanen drept obiectiv promovarea i protejarea interesului public. Avantajele utilizrii contractului administrativ n domeniul serviciilor publice sunt n opinia noastr covritoare i impun contractul administrativ ca forma juridic principal de prestare a serviciilor publice de ctre o administraie modern, orientat spre satisfacerea ntr-un grad ct mai ridicat a intereselor i nevoilor publice. Menirea acestor contracte nu este att obinerea de venituri de ctre puterea public, ct o mai bun i eficient punere n valoare a bunurilor i serviciilor publice, n interesul colectivitii [17, p. 113]. Evoluia societii are la baz libertatea de aciune iar libertatea de aciune a administraiei se manifest cel mai bine prin intermediul contractului administrativ [34, p. 110]. Prestarea serviciului public de ctre un particular, autorizat de ctre administraie prin intermediul instrumentului juridic al contractului admninistrativ, aduce colectivitatea local mai aproape de administraie. Faptul c un particular de cele mai multe ori membru al colectivitii n folosul creia este prestat serviciul dobndete dreptul de a presta o activitate n beneficiul membrilor respectivei colectiviti, personalizeaz administraia, i d via i o apropie de cetean. Administraia este perceput diferit, ea devine tangibil, uor de neles, justificndu-i existena. Ceteanul contientizeaz rolul i importana sa n bunul mers al treburilor publice prin oportunitatea stabilirii unei legturi contractuale de drept administrativ cu autoritatea public, n vederea prestrii sau mbuntirii calitii unui serviciu public [48, p. 8]. Statutul de diriguitor al administraiei n cazul prestrii anumitor servicii publice care l vizeaz direct pe cetean, cum ar fi cele referitoare la sntate, securitate social, nvmnt, devine discutabil i nu trebuie s i creeze ceteanului o situaie de dependen n raport cu organele administraiei publice [1, p. 355]. Atunci cnd particularul se angajeaz contractual a presta un serviciu public, acesta are n permanen n vedere optimizarea costurilor de producie i dezideratul de a obine rezultate similare sau chiar mai bune n raport cu administraia cu privire la acelai serviciu prestat, fiind motivat s obin profit. Aceast motivaie nu exist n cazul serviciilor publice organizate de 39

ctre administraie unde managementul nu obine un beneficiu direct prin reducerea costurilor serviciului [48, p. 8-9]. Executarea serviciilor publice de ctre privai aduce un plus de calitate deoarece particularul i execut prestaia la standarde calitative ridicate pentru a rmne n permanen competitiv i atractiv pentru administraie i impune n prestarea serviciului principiile de baz ale oricrei afaceri de succes, respectul fa de client i satisfacia acestuia. Prin transferul responsabilitii prestrii serviciului ctre particular, administraia se transform din principal furnizor, n supraveghetor i garant al optimei funcionri a serviciului ctre cetean. Autoritatea public devine partener al ceteanului i din aceast poziie l poate constrnge pe particularul autorizat [166, p. 620-621] s presteze serviciul public s remedieze neconformitile serviciului, apelnd la clauzele contractului administrativ ncheiat. Rolul administraiei devine facil, eficient i imparial, aceasta soluionnd prompt nemulumirile cetenilor legate de prestarea serviciului prin chemarea la ordine a prestatorului privat i scutindu-i n acest fel pe ceteni de povara sesizrii instanelor judectoreti n vederea realizrii drepturilor pretinse. Faptul c organele de control ale autoritilor publice nu sunt obligate a-i controla proprii colegi, cum se ntmpl n cazul serviciilor prestate nemijlocit de ctre administraie, reprezint garania respectrii obligaiei de a veghea la buna funcionare a serviciului [48, p. 9]. n acest mod, crete ncrederea ceteanului n autoritile publice, crenduse un climat participativ al cetenilor la activitile administraiei, de natur a crete eficiena acesteia[1, p. 355]. n prestarea serviciului public factorul uman are un rol esenial. Sesizarea unei neconformiti a activitii prestatorului, public sau privat, atrage o poziie de negare, de neacceptare a deficienei sesizate. Externalizarea prestrii serviciilor prin ncheierea de contracte administrative, confer administraiei o poziie de imparialitate, aceasta nefiind pus n situaia de a-i accepta propriile greeli i putnd analiza obiectiv activitatea prestatorului privat. n consecin, ceteanul va percepe administraia ca o garanie a prestrii unor servicii de calitate cptnd ncredere c n cazul constatrii i sesizrii neconformitilor, va gsi n administraie un factor de sprijin i nu unul de piedic. Meninerea poziiei tradiionale de furnizor direct de servicii are ca rezultat ndeprtarea administraiei de ceteni, orice deficien a serviciului prestat cznd n responsabilitatea exclusiv a acesteia [48, p. 9]. Statul a fost n toate timpurile un ru administrator [61, p. 1], ceea ce a nsemnat costuri ridicate ale serviciilor publice prestate n regie proprie. Rolul de supervizor al administraiei i confer acesteia posibilitatea de a-i concentra atenia i energia n diversificarea i mbunirea serviciilor, cheltuielile prestrii acestora fiind n sarcina privatului. 40

Contractele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice reprezint un mod prin care administraia i aduce aportul la dezvoltarea economic a colectivitii pe care o reprezint, crend locuri de munc ori realiznd investiii n vederea creterii standardelor de via a celor administrai [48, p. 8]. Pe msur ce externalizarea serviciilor ia amploare, particularii care intr n competiia pentru obinerea autorizrii de a presta servicii publice, se specializeaz n diverse domenii de activitate dotndu-se cu resursele tehnice i umane necesare prestrii unor servicii profesioniste. Orientarea administraiei spre externalizarea serviciilor va stimula competiia ntre particulari, ceea ce se traduce n costuri sczute pentru administraie i n final pentru cetean, care va beneficia de un serviciu modern, de calitate i la un pre rezonabil. ncheierea contractui administrativ ofer garania c prestatorul va respecta clauzele stabilite prin contract i va presta serviciile la calitatea convenit cu administraia, activitatea prestatorului fiind plasat sub permanentul control al acesteia din urm [164, p. 123]. De asemenea, administraia poate invoca clauza exorbitant de denunare unilateral a contractului n vederea protejrii interesului public, n momentul n care constat c serviciul prestat de ctre particular nu mai corespunde nevoilor celor administrai [147, p. 205]. Atunci cnd prestarea serviciilor publice presupune plata unor taxe de ctre ceteni, la ncheierea contractului autoritatea public are posibilitatea s aleag partenerul care se angajeaz s realizeze serviciul contra celei mai sczute taxe, acest tax neputnd fi apoi modificat abuziv de ctre prestator. n felul acesta, cetenii sunt protejai mpotriva oricror tendine de mpovrare excesiv, de ctre prestatorul serviciului. Externalizarea serviciilor prin ncheierea de contracte administrative reprezint o msur privind creterea transparenei cheltuirii banului public. n momentul adoptrii deciziei de angajare a administraiei n relaia contractual administrativ sunt analizate i previzionate cheltuielile serviciului, rezultnd avantajul externalizrii prestrii serviciului sau dimpotriv pstrarea spre prestare n regie proprie de ctre administraie [48, p. 10]. n temeiul liberului acces la informaie public, instituiile publice sunt obligate s prezinte documentele de interes public, cu excepia informaiilor clasificate, cum sunt cele care ar atinge principiul concurenei loiale, cele privitoare la datele personale etc. [85, art. 6-12; 89, art. 4-8]. Contractele administrative, cu excepia celor ncheiate n domenii cum sunt aprarea i securitatea naional, fac parte din categoria actelor supuse liberului acces la informaie public. Astfel, modul de gestionare i cheltuire a fondurilor publice sunt uor observabile n contractul 41

administrativ n caietul de sarcini. Se evit astfel, prezentarea ctre populaie a unor rapoarte stufoase i foarte tehnice, care creeaz senzaia unui sistem opac, impenetrabil i guvernat de formule complicate sporind nencrederea ceteanului n administraie [48, p. 10]. Administraia trebuie s manifeste o transparen total n raporturile cu cetenii iar informarea acestora s fie fcut direct de ctre funcionarii publici i nu prin mass-media [1, p. 356]. ncheierea de contracte administrative degreveaz bugetul administraiei de eforturile investiionale pentru mbuntirea continu a serviciilor prestate, eforturi care cad n sarcina particularului autorizat cu prestarea serviciului. Toate riscurile sau majoritatea riscurilor [55, art. 3] investiiilor de orice fel n modernizarea i funcionarea serviciului, cad n sarcina particularului care ncheie contractul administrativ pentru a dobndi autorizarea prestrii serviciului. n acest fel, n cazul unei erori de strategie ori de viziune cu privire la funcionarea i dezvoltarea unui anumit serviciu, administraia este pus la adpost de orice pagub, bugetul comunitii respective nu va fi afectat iar ceteanul nu va resimi o diminuare a calitii celorlalte servicii furnizate ctre el de administraie sau de ali particulari autorizai [48, p. 10]. La finalizarea contractelor administrative ncheiate cu scopul prestrii de ctre privai a serviciilor publice, rmn anumite investiii realizate de particulari, concretizate n infrastructur, tehnologie ori bunuri care sunt ctiguri pentru serviciile publice i pentru ceteni. Prestarea serviciilor publice prin intermediul agenilor privai implic i asumarea unor riscuri din partea administraiei, riscuri care odat mplinite se constituie n dezavantaje ale utilizrii contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice. n epoca interbelic printre neajunsurile contractelor administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice de ctre particulari autorizai, cu trimitere la contractul de concesiune se reinea faptul c serviciul public prestat de particular putea fi mai oneros dect cel prestat de administraie i c exista pericolul neglijrii interesului public n favoarea unui singur individ [61, p. 2]. Raiunea pentru care un particular se angajeaz ntr-un raport contractual, inclusiv ntrunul de drept administrativ, este obinerea de profit. Dac prevederile contractuale de drept administrativ nu pun la adpost administraia de dorina de ctig material a particularilor sau dac administraia dovedete o pasivitate crescut fa de preteniile continue ale acestora, se poate ajunge n situaia n care balana contractual s se ncline n favoarea privatului, interesul public fiind prejudiciat. Astfel, particularii contractani pot invoca diferite costuri suplimentare iar dac prin contract prile nu au stabilit cazurile concrete n care pot fi acceptate suplimentri de preuri ori administraia nu verific temeinic preteniile particularului, se poate ajunge la 42

creteri nejusificate ale preului contractului, ceea ce nseamn o cheltuial nejustificat a administraiei i un cost mai mare pentru cetean. n esen, orice contract administrativ reprezint un permanent rzboi ntre preteniile continue i subiective ale particularului care i urmrete scopul lucrativ i atitudinea cerebral a administraiei care are n vedere protejarea interesului public [48, p. 11]. De multe ori particularii ncearc s nele vigilena administraiei nerealiznd sau realiznd necorespunztor investiiile care se impun pentru funcionarea optim a serviciilor. Astfel, particularii pot realiza investiii mai puin costisitoare dar cu o durat de via limitat n timp, astfel c la sfritul perioadei contractuale, administraia s nu obin niciun beneficiu sau, chiar s fie nevoit s acopere pagubele create prin investiii neconforme cu obiectivele stabilite. Utilizarea necorespunztoare a bunurilor ori infrastructurii publice de ctre particularul contractant, poate face ca la finalizarea contractului administraia s nregistreze daune colaterale exploatrii serviciului i s fie nevoit, dac nu a prevzut aceste lucruri prin contractele ncheiate, s acopere aceste daune. Spre exemplu, n cazul concesiunii ctre un particular a dreptului de a construi i a exploata apoi o autostrad, particularul poate utiliza excesiv infrastructura rutier existent pentru transportul materialelor n vederea realizrii noii construcii, asfel nct la finalizarea lucrrilor infrastructura veche s devin nefuncional. Desemnarea particularilor autorizai s presteze un anumit serviciu n beneficiul unei comuniti se realizeaz printr-o procedur public, la care particip, de regul, mai muli candidai [100, art. 20 i 222; 90, art. 33; 72, art. 10]. De multe ori, participanii care nu au ieit nvingtori n cadrul procedurii prealabile ncheierii contractului administrativ, contest decizia administraiei de desemnare a ctigtorului, ceea ce poate determina o stare temporar de incertitudine att pentru administraie ct i pentru prezumatul cstigtor, care nu se va implica n prestarea serviciului pn la data la care este sigur c a obinut contractul, ceea ce pentru cetean poate nsemna o diminuare a calitii serviciilor prestate. Viziunea administraiei de la un moment dat corespunde cu aceea a puterii politice care a obinut majoritatea voturilor cetenilor. Realizarea unor acorduri contractuale pe termen ndelungat n domeniul serviciilor publice, ar putea s nu corespund viziunilor politice ale partidului care succede la putere celui care a ncheiat contractul, ngreunnd executarea sa [162, p. 523-524]. Atunci cnd administraia constat c particularul pe care l-a autorizat s presteze un anumit serviciu public nu se achit de sarcina sa n conformitate cu prevederile contractuale, l poate sanciona sau poate recurge la rezilierea contractului [166, p. 621]. ns de la constatarea 43

neconformitii prestrii serviciului i pn la eventuala reziliere a acestuia se va scurge o perioad de timp n care ceteanul beneficiar al serviciului va resimi lipsa acestuia. n cazul externalizrii generalizate a serviciilor publice exist pericolul ca anumii prestatori profesioniti de servicii publice, s monopolizeze piaa i s distorsioneze concurena loial, atunci cnd dein resurse financiare importante care le permit s ctige toate disputele cu restul concurenilor. n condiiile n care administraia nu va mai avea de ales dintre un numr suficient de prestatori, nu va mai fi ea cea care poate impune toate regulile jocului, aa nct se poate ajunge la situaia n care contractul ncheiat s mai pstreze doar forma regimului de putere care caracterizeaz orice contract administrativ, fondul su fiind alterat de nclinarea balanei dintre interesul public i interesul privat n favoarea acestuia din urm [48, p. 12]. n contextul modernizrii continue a administraiilor, dezavantajele ncheierii unui contract administrativ, prezentate mai sus, trebuie abordate din perspectiva contientizrii posibilitii lor de a deveni incidente, corelat cu adoptarea de msuri de prevenie i trebuie percepute ca obstacole majore care s fac din contractul administrativ un instrument de neutilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice. Dezavantajele contractului administrativ ca form a prestrii serviciilor publice, prind contur, doar n momentul n care acordul dintre parteneri nu mai este guvernat de principiul bunei credine, condiie esenial pentru executarea oricrui raport contractual [19, art. 970]. Atunci cnd contractul administrativ este executat cu bun credin iar buna credin trebuie ntotdeauna prezumat, acesta devine un instrument de lucru extrem de eficient att din punct de vedere economic, ct i social. 1.3. Metodologia cercetrii tiinifice Metodologia prezentei lucrri se constituie din ansamblul de metode teoretice i general tiinifice de cercetare a legislaiei i a mecanismului de funcionare al autoritilor administraiei publice n materia prestrii serviciilor publice prin intermediul contractelor administrative ncheiate cu agenii privai. n scopul realizrii unui studiu temeinic al temei propuse spre cercetare au fost analizate i comparate diversele teorii i concepii ale doctrinelor francez, romn i moldovean cu privire la contractele administrative aprute de-a lungul timpului. n vederea realizrii temei cercetate, au fost folosite metode logico-juridice, istoricojuridice, socio-juridice, metode de studiu sistemic i analiz comparativ. Ca suport teoreticotiinific au fost utilizate lucrrile unor renumii savani ai doctrinei franceze de drept administrativ, cum sunt: Gaston Jeze, Andr de Laubardre, Yves Gaudement, Jean-Claude 44

Venezia, Chirstine Houteer, Guy Braibant, Pierre-Henri Chalvidan, Laurent Richer precum i cercettori din Marea Britanie: Gordon Anthony, Peter Leyland i Terry Woods. Au fcut obiect de studiu i lucrrile de drept administrativ ale unor renumii profesori romni, cum sunt: Ioan Alexandru, Ion Deleanu, Dacian Cosmin Drago, Valentina Gilescu, Antonie Iorgovan, Ilie Iovna, Paul Negulescu, Rodica Narcisa Petrescu, Mircea Preda, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Anibal Teodorescu, Anton Trilescu, Verginia Vedina, Jean H. Vermeulen. Scrierile unor reputai profesori de drept administrativ din Republica Moldova au constituit izvor de inspiraie pentru realizarea prezentei teze. Dintre acetia amintim pe: Victor Guuleac, Victor Popa, Maria Orlov, Ion Guceac, Victor Balmu, Ion Creang, Victor Mocanu, Sergiu Cobneanu. Legislaia Romniei i a Republicii Moldova n domeniul prestrii serviciilor publice prin intermediul instrumentului juridic al contractului administrativ a constituit suportul empiric al lucrrii. Totodat au fost avute n vedere Directivele i Regulamentele europene care au legtur cu tema studiat. Au fost analizate prevederile din principalele acte normative cu impact n domeniul studiat, dup cum urmeaz: Directiva 2004/17/C A Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii n sectoarele apei, energiei, transporturilor i serviciilor potale [28]; Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii [29]; Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE i 92/13/CEE ale Consiliului n ceea ce privete ameliorarea eficacitii cilor de atac n materie de atribuire a contractelor de achiziii publice [30]; Directiva Consiliului Comunitilor Europene nr. 89/665/C.E.E. din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind cile de atac fa de atribuirea contractelor de achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri [31]; Directiva Consiliului Comunitilor Europene nr. 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziii publice ale entitilor care desfoar activiti n sectoarele apei, energiei, transporturilor i telecomunicaiilor [32]; Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE i 2009/81/CE ale Parlamentului European i ale Consiliului n ceea ce privete pragurile de aplicare a acestora n cazul procedurilor de 45

atribuire a contractelor de achiziii [127]; Legea administraiei publice locale din Romnia nr. 215 din 23 aprilie 2001 [70], republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 a Republicii Moldova [71], republicat, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea cu privire la concesiuni, nr. 534XIII din 13 iulie 1995 [72]; Legea nr. 179 din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul publicprivat [75]; Legea nr. 261 din 05 decembrie 2008 a Curii de Conturi [80]; Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 a finanelor publice locale [81], cu completrile i modificrile ulterioare; Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administraia public local [82]; Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanele publice [84], cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaiile de interes public [85]; Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ al Romniei, cu completrile i modificrile ulterioare [86]; Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat [87]; Legea nr. 982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaie [89]; Legea privind achiziiile publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007 [90]; Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii[100]; Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 54 din 28 iunie 2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public [104]; Hotrrea Guvernului nr. 168 din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public [54]; Hotrrea Guvernului nr. 71 din 24 ianuarie 2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii [55]; Hotrrea Guvernului nr. 925 din 19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i contractelor de concesiune de servicii [58]. 1.4. Scopul i obiectivele tezei Problema tiinific pe care prezenta tez o soluioneaz este aceea a evidenierii contractului administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor 46

publice n cadrul statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. n acest sens, contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice a fost supus unei ample analize privind regimul su juridic, fiind reliefate carenele din legislaia actual a Romniei i Republicii Moldova i elaborndu-se propuneri, de lege ferenda, pentru
optimizarea cadrului legislativ care reglementeaz aceast materie.

Lucrarea de fa are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ ntre mijloacele de prestare a serviciilor publice i relevarea consecinelor pozitive ale utilizrii generalizate a acestui instrument de lucru. Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse urmtoarele obiective: 1. Evidenierea contractului administrativ ntre modalitile de prestare a serviciilor publice, subliniind avantajele utilizrii lui; 2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice, avnd n vedere caracterele, clasificarea i delimitarea acestor contracte att fa de actele administrative unilaterale, ct i fa de contractele civile; 3. Analizarea regimului juridic i a elementelor contractului administrativ ca form de realizare a serviciilor publice, evideniind caracteristicile care determin poziia de superioritate a administraiei; 4. Evidenierea necesitii ncheierii de contracte administrative n domeniul prestrii serviciilor publice i a condiiilor speciale de ncheiere ale acestora; 5. Analiza rspunderii juridice a prilor contractelor administrative ncheiate pentru prestarea serviciilor publice, avnd n vedere regimul de drept public care influeneaz drepturile i obligaiile prilor contractante; 6. Stabilirea modalitilor de soluionare a diferendelor dintre pri, ivite dup ncheierea contractului administrativ, cu artarea procedurii i a instanelor competente s judece aceste litigii; 7. Identificarea lacunelor legislative n materia prestrii serviciilor publice prin intermediul contractelor administrative i clarificarea confuziilor care apar n legislaie i doctrin cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor publice.

47

1.5. Concluzii la capitolul 1 Cele studiate pe parcursul prezentului capitol ne permit s formulm unele concluzii ce in de rezultatele investigaiilor tiinifice privind contractele administrative ca form juridic de prestare a serviciilor publice. Utilitatea contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice este incontestabil, fiind un instrument de lucru utilizat cu succes n toate epocile de dezvoltare ale statului modern. O administraie modern, orientat spre satisfacerea ntr-un grad ct mai ridicat a intereselor i nevoilor publice, va presta majoritatea serviciilor publice prin intermediul contractului administrativ, acest instrument juridic presupunnd avantaje, cum ar fi: optimizarea costurilor, schimbarea rolului administraiei din principal furnizor de servicii n acela de supraveghetor i garant al funcionrii serviciului public, obinerea de servicii profesionale i specializate, creterea transparenei cheltuirii banului public, degrevarea bugetului administraiei de eforturile investiionale pentru mbuntirea continu a serviciilor prestate, transmiterea majoritii riscurilor investiiilor particularului contractant i preluarea investiiilor realizate de particulari la sfritul contractului. Din analiza contractului administrativ ca modalitate de prestare a serviciilor publice se desprinde ideea c ncredinarea gestiunii acestor servicii particularilor reprezint soluia optim att n contextul actual de declin economic, ct i n viitor.

48

2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE CA DIVERSITATE A ACTELOR ADMINISTRATIVE 2.1. Teoria contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice i caracterele generale ale acestor contracte Dreptul public este caracterizat de stricteea i rigiditatea normelor i a procedurilor care, n general, impun o anumit conduit. Prin opoziie, dreptul privat este caracterizat de supleea i mobilitatea normelor iar comportamentul adoptat fiind rezultatul acordului de voin al prilor. Prof. Gaston Jeze arta c orice contract reprezint un acord de voin ns nu orice acord de voin este un contract [168, p. 42]. Singura modalitate prin care dreptul public poate dobndi o oarecare libertate de aciune este contractul administrativ, instrument prin intermediul cruia administraia intr n relaie contractual cu privaii, n vederea asigurrii funcionarii unui serviciu public, a punerii n valoare a bunurilor publice, ori a achiziionrii de produse, servicii i lucrri. Prestarea oricrui serviciu public presupune, n esen, existena a trei componente interdependente i anume: componenta juridic, reprezentat de actele juridice care stau la baza funcionrii serviciului respectiv, componenta financiar, reprezentat de fondurile care asigur funcionarea serviciului i componenta uman care pune efectiv n practic dezideratul respectivului serviciu public. Funcionarii publici reprezint componenta uman a serviciilor publice prestate direct de ctre administraie. Pentru realizarea unei teorii a contractelor administrative ca form juridic de prestare a serviciilor publice, este necesar s avem n vedere, pe de o parte contractul administrativ care reglementeaz relaia juridic dintre administraie i funcionarul public i pe de alt parte contractul administrativ ca relaie ntre administraie i particularul ales s furnizeze serviciul public ctre cetean. Aceste dou tipuri de contracte administrative se exclud reciproc deoarece prezena funcionarilor publici n cadrul serviciului prestat nemijlocit de ctre administraie este incompatibil cu ncheierea unui contract administrativ pentru prestarea serviciului public de ctre un particular. O modalitate de coexisten a celor dou tipuri de contracte ar fi aceea n care administraia contracteaz doar o parte a serviciului, alegnd s i asume prestarea prii rmase. Spre deosebire de Republica Moldova, unde legiuitorul a consacrat expres prin Legea contenciosului administrativ la art. 2, faptul c activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora reprezint un contract 49

administrativ, legiutorul romn nu a inclus acest tip de activitate ntre contractele administrative enumerate n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ al Romniei [86], incluznd n schimb, contractele de achiziie public. Cu privire la natura juridic a relaiei care se stabilete ntre administraie i funcionarul public au fost emise mai multe teorii cum ar fi: (a) teoria naturii juridice contractuale a funciei publice (contract administrativ sau contract de munc); (b) teoria statutului legal al funciei publice, actul de instituire fiind legal iar funcionarul exercitnd autoritatea statal; (c) teoria dublului raport juridic al funciei publice, mbinndu-se elementele dreptului administrativ (actul de numire) cu elementele de drept al muncii (raportul juridic cu instituia angajatoare), funcia public devenind o situaie juridic i nu un raport juridic [66, p. 576 i urm.]. Prof. Jean H. Vermeulen respingea cu vehemen teza raportului contractual n materia funciei publice, artnd c natura juridic a funciei publice este una legal sau reglementar i doar n anumite cazuri expres prevzute de lege, contractual [156, p. 94 i urm.]. Apariia Codului muncii din 1950 n Romnia, care abroga Statutul funcionarilor publici, a condus la asimilarea funcionarilor publici de ctre regimul juridic de drept al muncii, actele de numire, alegere ori repartizare n funcie, proprii dreptului administrativ, fiind considerate condiii speciale la ncheierea unor raporturi de munc. Regimul de drept administrativ urma s i produc efectele doar pn la data ncheierii contractului de munc. Dup acest moment, rspunderea funcionarilor publici devenea aceeai cu a salariailor, raportul de funciune transformndu-se ntr-un raport juridic guvernat de norme de dreptul muncii [66, p. 577-578; 120, p. 77]. n prezent, majoritatea doctrinei [66, p. 584] din Romnia accept teza naturii juridice contractuale de drept administrativ a raportului de serviciu al funcionarului public, admindu-se faptul c la baza relaiei dintre funcionarul public i administraie st instituia contractului administrativ. Prin Decizia nr. 14 din 18 decembrie 2008 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 853 din 18 decembrie 2008, nalta Curte de Casaie i Justiie din Romnia, admind un recurs n interesul legii, statueaz c raporturile de serviciu ale magistrailor i a personalului auxiliar de specialitate al instanelor judectoreti reprezint contracte nenumite de drept public iar raporturile de serviciu ale funcionarilor sunt contracte administrative. Raportul juridic contractual care are ca pri autoritile publice i particularii a reprezentat i reprezint o latur foarte important a activitii administraiei din toate timpurile. Doctrina romneasc, nc din perioada interbelic, a acordat o atenie deosebit acestui tip de 50

raporturi juridice n care se implic administraia pentru a organiza prestarea serviciilor publice. Fie c au fost numite contracte administrative, acte de gestiune sau dup precizarea unor autori acte administrative de gestiune [120, p. 195], fie c au fost ncadrate n rndul contractelor civile, este evident c prestarea serviciilor publice nu a fost i nu este posibil n lipsa raporturilor juridice dintre administraie i particulari. n prezent, majoritatea doctrinei romneti admite importana deosebit a contractului administrativ n activitatea administraiei [67, p. 3 i urm.]. Au existat i opinii [120, p. 194 i urm.] n sensul c bunurilor care se afl n proprietatea privat a statului ori a unitilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic comun fiind propus denumirea de acte administrative de gestiune pentru actele juridice referitoare la dezvoltarea i utilizarea proprietii publice sau pentru cele n legtur cu un serviciu public. Contractele administrative pot fi ncheiate i ntre dou autoriti ale administraiei publice ns un contract ntre dou persoane private, fr ca vreuna s fie nvestit cu putere public, nu poate dobndi caracter administrativ indiferent de natura clauzelor pe care le-ar conine ori diferena de poziie care s-ar crea prin convenia liber a prilor [44, p. 8]. Legislaia romn, prevede n sarcina autoritii publice care acord drepturi speciale sau exclusive de a presta un serviciu public unui subiect de drept care nu este definit ca autoritate contractant, obligaia de a impune respectarea principiului nediscriminrii de ctre cel care beneficiaz de drepturile speciale sau exclusive, atunci cnd acesta atribuie contracte de furnizare ctre teri [100, art. 15]. Poziia de superioritate pe care o dobndete autoritatea public, se exercita n baza calitii de purttoare a prerogativelor legate de prioritatea interesului public [150, p. 65]. Atunci cnd prile contractului administrativ sunt dou instituii sau autoriti publice, ntre ele poate s existe o relaie de subordonare sau nu, aa nct prioritatea interesului public ar putea fi invocat de fiecare dintre ele. Atunci cnd contractul administrativ se ncheie ntre dou organe ale administraiei, acestea se situeaz, n general, pe poziii egale ns pot exista cazuri, n funcie de obiectul contractului, n care unul dintre organe s dobndeasc poziia de superioritate caracteristic contractului administrativ. n opinia noastr, organul care aprob ncheierea contractului administrativ i desfoar procedura stabilit de lege pentru alegerea contractantului pstreaz poziia de superioritate, dreptul de control, de sancionare i poate modifica sau chiar denuna unilateral contractul, motivat de interesul public. Aceste caracteristici se pstreaz deoarece prioritar este interesul public n temeiul cruia s-a ncheiat respectivul contract administrativ iar interesul public trebuie ocrotit de ctre organul administraiei care a aprobat procedura legal 51

pentru ncheierea contractului, acest organ fiind garantul protejrii interesului general. n cazul n care dou sau mai multe uniti administrativ-teritoriale ncheie un contract administrativ de asociere, constituindu-se o nou persoan de drept public [152, p. 31], niciuna dintre pri nu va putea invoca interesul public pentru a denuna unilateral contractul deoarece ele se situeaz pe poziii de egalitate deplin. ncetarea contractului se va produce, pentru oricare parte, prin retragerea din acordul respectiv. Referindu-ne la contractul administrativ ncheiat de administraie n vederea prestrii unui serviciu public, acest contract va fi ntotdeauna guvernat de inegalitatea prilor contractante, regimul de putere fiind evident. n perioada cnd teoria contractelor administrative era la nceput de drum s-a susinut ideea c regimul aplicabil tuturor contractelor ncheiate de administraie cu particularii, este cel civil [145, 397]. Chiar i n epoca noastr, n ciuda amplei recunoateri doctinare i jurisprudeniale, exist opinii singulare care ncadreaz contractele administrative n rndul actelor administraiei lipsite de prerogativa puterii publice, delimitnd strict acest tip de acte de cele de putere ale administraiei [130, p. 17-18]. n general, prile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii unui serviciu public vor fi administraia i unul sau mai muli particulari. Un astfel de contract va avea ntotdeuna o parte reglementar, care nu este supus negocierii cu partenerul privat, inegalitatea prilor manifestndu-se prin dreptul administraiei de a controla i modifica unilateral unele clauze ale contractului, n funcie de interesul public [34, p. 110]. Profesorul Antonie Iorgovan face o sintez a trsturilor generale ale contractului administrativ, aa cum era acesta perceput nainte de anul 1989. Principalele trsturi identificate, erau urmtoarele: (a) reprezint un acord de voin care d natere unui raport juridic; (b) una dintre pri este un organ al statului care acioneaz n realizarea puterii de stat; (c) prin intermediul acestui contract se realizeaz administraia de stat; (d) urmrete realizarea n mod nemijlocit a unui interes general; (e) se poate ncheia i ntre dou organe al statului aflate n raporturi de subordonare [67, p. 116]. Ne manifestm rezerva fa de aceast ultim trstur i considerm c raportul de subordonare nu este neaparat necesar pentru a se putea ncheia un contract administrativ ntre dou organe ale statului. Avem n vedere, spre exemplu, situaia ncheierii unui contract administrativ de nchiriere, prin care un organ al administraiei nchiriaz unui alt organ al administraiei un bun aflat n proprietatea public a primului, fr ca ntre cele dou organe s existe vreo relaie de subordonare. Dup abolirea sistemului socialist n Romnia, autorii de drept s-au aplecat cu mai mult 52

atenie asupra instituiei contractului administrativ, fcnd o analiz profund a trasturilor acestui contract, adaptat la realitile momentului actual. Caracterele generale ale contractului administrativ, n opinia prof. Verginia Vedina sunt urmtoarele: (a) este o convenie; (b) una dintre pri este un subiect determinat, organ care acioneaz n realizarea puterii publice organ administrativ sau un subiect de drept autorizat de un organ administrativ; (c) prile nu se bucur de egalitate juridic, subiectul determinat fiind ntr-o poziie de superioritate; (d) obiectul contractului este determinat, urmrind satisfacerea unui interes general fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin punerea n valoare a unui bun public, fie prin realizarea unei lucrri publice; (e) clauzele contractelor sunt stabilite pe cale reglementar, prin lege sau pe cale convenional; (f) superioritatea autoritii publice i confer dreptul de a modifica sau denuna unilateral contractul atunci cnd interesul public o cere; (g) ncheierea i executarea contractului n regim de putere public; (h) forma scris a contractului administrativ; (i) competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea litigiilor [151, p. 127-128]. Prof. Rodica Narcisa Petrescu stabilete ca principale trsturi ale contractelor administrative, urmtoarele: (a) un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau un alt subiect autorizat de aceasta i, de regul, un particular; (b) obligaia de a accepta reguli exorbitante de drept comun, inserate n clauzele reglementare ale contractului, clauze stabilite prin legi sau hotrri de guvern; (c) caracterul oneros al contractului administrativ materializat prin perceperea unei sume de bani de ctre particular n vederea prestrii unui serviciu public, a executrii unei lucrri publice ori a punerii n valoare a unui bun public; (d) dreptul administraiei de a modifica sau a denuna unilateral contractul fr a mai recurge la justiie atunci cnd interesul public o cere sau particularul nu i ndeplinete obligaiile; (e) cedarea drepturilor i obligaiilor nu se poate face de ctre autoritatea public ori cel autorizat de aceasta, dect unei alte autoriti administrative pe cnd particularul poate ceda drepturile i obligaiile sale unei alte persoane dac obine aprobarea administraiei; (f) soluionarea litigiilor este de competena instanelor administrative [111, p. 361-362]. Profesorul Iorgovan reine caracteristicile cu valoare de constant ale teoriei contractelor administrative, ca fiind urmtoarele: (a) unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau un subiect autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcii publice; (c) sunt supuse unui regim juridic de drept public [67, p. 117]. Acelai autor, citat mai sus, arat necesitatea ca n evocarea trsturilor contractului 53

administrativ s fie evocat att genul, ideea de contract, ct i specia ntr-o dubl determinare raportare la contract n general i raportare la ideea de form de realizare a administraiei publice. n acest sens, autorul citat reine c trsturile contractului administrativ sunt urmtoarele: (a) un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular; (b) are caracter oneros presupunnd efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc., de ctre particular n schimbul unei remuneraii; (c) asigur funcionarea aceluiai serviciu public obligaie a autoritii contractante sau punerea n valoare a aceluiai bun public; (d) acceptarea de ctre pri a clauzelor reglementare stabilite prin lege; (e) cedarea intereselor, drepturilor i obligaiilor autoritii contractante sau celui autorizat de aceasta se poate realiza doar ctre o alt autoritate public pe cnd privatul le poate ceda oricrei persoane cu autorizarea prealabil a autoritii publice; (f) modificarea sau denunarea unilateral a contractului fr a mai recurge la justiie de ctre autoritatea public atunci cnd interesul public o cere, cnd particularul nu i ndeplinete culpabil obligaiile sau cnd executarea devine prea oneroas pentru privat; (g) prile au neles, fie prin inserarea unei clauze exprese sau doar prin semnarea contractului, c se vor supune regimului de drept public, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor; (h) soluionarea litigiilor este de competena instanelor naionale de contencios administrativ, cu excepia situaiilor n care legea dispune altfel [67, p. 117-118]. Cu privire la caracterul oneros al contractului administrativ, acesta este evident n cazul n care partenerul contractual al organului administraiei publice este un particular ns acest caracter plete atunci cnd contractul se ncheie ntre dou organe de drept public i are ca obiect punerea n valoare a unei bun public sau a unui serviciu public, fr contrapardid material din partea organului care se oblig a prelua bunul ori a presta serviciul. Este cazul drii n administrare sau al drii n folosin gratuit a unui bun public. n opinia noastr, caracterele generale ale contractului administrativ sunt urmtoarele: (a) este un acord de voin stabilit n limitele stricte de drept public; (b) acordul de voin intervine fie ntre unul sau mai multe organe ale administraiei publice ori un privat autorizat de acestea, pe de o parte, i unul sau mai muli privai, pe de cealalt parte, fie ntre dou sau mai multe organe ale administraiei publice ca pri contractante; (c) atunci cnd una din pri este un privat, contractul se atribuie obligatoriu prin intermediul unei proceduri publice; (d) contractul administrativ dobndete obligatoriu titlu oneros atunci cnd este ncheiat cu un privat; (e) este un instrument juridic de realizare a activitii organelor administraiei publice; (f) cesionarea drepturilor i obligaiilor rezultate dintr-un contract administrativ se realizeaz n condiii stricte 54

 organele administraiei pot cesiona contractul doar unui alt organ al administraiei sau unui privat autorizat de administraie iar privatul din contractul administrativ poate cesiona contractul doar cu acordul administraiei, contractul administrativ fiind intuitu personae [126, p. 207-208]; (g) modificarea sau denunarea contractului se poate face, atunci cnd interesul public o cere, n mod unilateral de ctre administraie fr a mai apela la justiie; (h) contractului administrativ i se aplic teoria impreviziunii; (i) executarea contractului i sanciunile sunt mai stricte i mai mpovrtoare pentru partenerul privat dect pentru partenerul public; (j) prile se supun regimului de drept public, ceea ce implic acceptarea de clauze exorbitante incluse n partea reglementar a contractului i impuse prin acte normative; (k) litigiile se soluioneaz de ctre instanele administrative. 2.2. Caracterele juridice ale contractului administrativ Prof. Anton Trilescu identific drept trsturi caracteristice ale actelor administrative de gestiune, urmtoarele: (a) acordul de voin ntre dou sau mai multe pri dintre care una este obligatoriu o autoritate public; (b) au ca obiect organizarea de servicii publice, efectuarea de lucrri publice i administrarea bunurilor proprietate public sau privat; (c) cauza actelor administrative de gestiune const n satisfacerea intereselor publice. Acest autor mparte categoria actelor administrative de gestiune n acte de gestiune public, din care fac parte contractele administrative, i acte de gestiune privat acte de drept comun pe care administraia le ncheie n calitatea sa de persoan juridic civil i care sunt supuse n principal dreptului comun dar crora li se aplic i anumite reguli speciale cum ar fi obligativitatea licitaiei publice la nstrinarea unui bun din domeniul privat [148, p. 202-203]. Un autor, analiznd prevederile Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale din Romnia [70], ajunge la concluzia c unitile administrativ teritoriale sunt exclusiv persoane de drept public i astfel se elimin posibilitatea acionrii lor ca persoane de drept privat [132, p. 28]. Exprimarea autorului citat este categoric ns deficitar i nu ne putem altura ei, deoarece este contrazis de simpla analiz a Legii administraiei publice 215/2001, republicat, care la art. 121 alin. 2 prevede c bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Astfel, dei statul i unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, atunci cnd ncheie acte de drept privat ele acionez ca orice particular, aplicndu-li-se deci, regimul de drept comun. Autorul citat, i nuaneaz ulteror opinia, alturndu-se teoriei unicitii personalitii 55

juridice a statului conform creia statul acioneaz n temeiul aceleiai personaliti juridice de drept public i atunci cnd ncheie contracte de drept privat i rspunde n cazul nerespectrii obligaiilor indiferent de natura personalitii sale [131, p. 101-102]. Teza expus este interesant dar considerm mai aproape de adevr ideea c persoana juridic de drept public este o persoan juridic de drept privat avnd n plus prerogative de putere public [66, p. 507]. Ideea personalitii juridice depline care include personalitatea de drept privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale, nu intr n contradicie cu teoria asupra unitii juridice a statului [157, p. 55]. Autorul Dacian Cosmin Drago identific urmtoarele categorii de contracte administrative [34, p. 112-115]: a) contracte administrative prin determinarea legii, calificate astfel n mod expres, cum sunt execuia de lucrri sau vnzarea imobilelor statului din Frana. Lipsa unor astfel de calificri n legislaia noastr, denot o anumit reinere a legiuitorului, inexplicabil, n opinia autorului citat, caracterul public reieind cu pregnan n cazul anumitor contracte iar jurisprudena calificndu-le la unison ca fiind administrative. Legiuitorul recurge de multe ori la calificarea legal indirect a contractului administrativ, prin atribuirea litigiilor nscute din contract n competena de soluionare a instanelor de contencios administrativ [150, p. 66]; b) contracte administrative prin determinare jurisprudenial, existnd posibilitatea de calificare a contractului de oricare instan care soluioneaz un conflict juridic nscut n legtur cu acel contract precum i posibilitatea calificrii contractului ca fiind administrativ, n mod unitar, printr-o decizie a naltei Curi de Justiie i Casaie. Criteriile dup care ar trebui s se realizeze calificarea contractului drept administrativ de ctre instana de judecat sunt, n opinia autorului citat, urmtoarele [34, p. 113-115]: (1) obiectul contractului care const n participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu public, cerina ca unul din contractani s fie persoan privat nefiind ns decisiv, contractul administrativ putnd fi ncheiat i ntre dou persoane publice (asocierea intercomunal); (2) regimul exorbitant sau clauza exorbitant a contractului, respectiv stabilirea de ctre administraie, n mod unilateral, a unor clauze contractuale care pot fi doar acceptate de contractantul privat i nu negociate de acesta (caietul de sarcini) sau de impunerea unui anumit model de contract, al crui coninut nu poate fi negociat. Clauza exorbitant este acea clauz impus de administraie n temeiul puterii publice i neobinuit pentru contractele private; (3) criteriul referitor la participarea unei persoane publice la contract, cu precizarea c i dou persoane private pot ncheia un contract administrativ dac una dintre ele este purttoare de 56

putere public, conferit prin actul administrativ prin care le este delegat serviciul public. Acelai autor mai face precizarea c n utilizarea acestui ultim criteriu trebuie inut cont de faptul c situaia de inegalitate juridic din contractele administraiei cu persoanele private nu reprezint o regul n contractele dintre persoanele publice (de exemplu, contractul de asociere intercomunal n vederea gestionrii serviciilor publice locale privind domeniul public i privat) precum i de faptul c trebuie analizat de la caz la caz caracterul administrativ al contractului (un contract de achiziii publice este contract administrativ, ns dac este sub valoarea prevzut de lege, poate fi un contract civil de vnzare-cumprare; contractul de concesiune este contract administrativ; contractul de asociere n participaiune poate fi ns i administrativ i civil). Fa de ultima dintre excepiile de la ultimul criteriu menionat de autorul mai sus citat ne exprimm rezerva, n sensul c nu putem fi de acord cu calificarea unui contract ca fiind administrativ sau civil n funcie de valoarea contractului. Probabil, autorul citat face referire la art. 19 din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, care permite achiziia direct a unor produse, servicii sau lucrri dac preul de achiziie este sub un anumit prag valoric. Totui, n acelai articol, legiuitorul romn calific documentul justificativ al achiziiei directe ca fiind contract de achiziie public aa nct este exclus posibilitatea ca acest contract s fie calificat drept civil. Valoarea contractului nu poate fi reinut sub nicio form drept criteriu de determinare a regimului juridic al contractului administrativ cu att mai mult cu ct exist contracte cu titlu gratuit a cror regim administrativ nu poate fi pus la ndoial. Proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei [174], reglementeaz la art. 154 faptul c n exercitarea atribuiilor lor, autoritile publice pot ncheia contracte administrative sau contracte de drept privat i definete contractul administrativ ca fiind acordul de voin bi sau multilateral, n care cel puin o parte este autoritate public i care urmrete satisfacerea unui interes public, fiindu-i aplicabil regimul juridic special de drept administrativ. De asemenea, se consacr legislativ forma scris ad validitatem a contractului administrativ. Acelai proiect de cod stabilete c un contract poate fi calificat drept administrativ fie ex lege, fie de ctre instana de contencios administrativ, prin hotrre de interpretare i reglementeaz drept condiii de calificare a unui contract ca fiind administrativ, urmtoarele: (a) cel puin o parte contractant este o autoritate public; (b) obiectul contractului privete constituirea domeniului public, punerea n valoare a bunurilor/activitilor/serviciilor proprietate public a statului sau unitilor administrativ teritoriale, executarea lucrrilor de interes public, 57

prestarea serviciilor publice, nstrinarea bunurilor din domeniul privat al statului i unitilor administrativ teritoriale, acordarea unor sume din bugetul public cu titlu nerambursabil; (c) are o parte reglementar format din clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la dreptul comun. Totodat, ncadrarea unui contract n rndul contractelor administrative conduce la aplicarea unui regim de drept administrativ acestuia, care se refer la: (a) dreptul autoritii publice de a modifica/denuna unilateral contractul, fr intervenia instanei judectoreti, motivat de interesul public; (b) competena instanelor de contencios administrativ de soluionare a litigiilor rezultate din ncheierea, executarea i ncetarea contractului cu excepia situaiilor n care legea dispune expres altfel; (c) prioritatea interesului public n faa celui privat n ceea ce privete ncheierea, executarea i ncetarea contractelor administrative; (d) dreptul privatului contractant de a fi despgubit atunci cnd modificarea/denunarea contractului n temeiul interesului public nu este rezultatul culpei acestuia; (e) completarea regimului juridic de drept administrativ cu normele de drept privat, n msura n care sunt compatibile cu obiectul contractului administrativ [174, art. 155-157]. Referindu-se la natura juridic a contractului de concesiune, un autor identifica urmtoarele trsturi ale acestuia: contract solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, cu executare succesiv i intuitu personae [134, p. 17]. Analiznd trsturile contractului de concesiune propuse de autorul citat mai sus, constatm faptul c ele se aplic, n cea mai mare parte i contractului administrativ n general. Precizm c trsturile enumerate mai sus caracterizeaz n principiu contractul administrativ, de la aceast regul existnd i anumite excepii, pe care le vom trata n continuare. Contractul administrativ este (a) un contract solemn, forma scris fiind obligatorie [100, art. 3; 90, art. 1]; (b) este sinalagmatic deoarece ambele pri dobndesc drepturi i obligaii interdependente i reciproce, fiecare avndu-i cauza juridic n cealalt [16, p. 7]; (c) este comutativ, drepturile i obligaiile prilor fiind determinate sau determinabile de la ncheierea contractului; (d) este cu titlu oneros, fiecare parte urmrind un interes material administraia s asigure prestarea serviciilor la un cost rezonabil, obinnd i un eventual folos de pe urma autorizrii privailor de a presta servicii publice iar acetia din urm urmresc s obin un beneficiu bnesc de pe urma prestrii serviciului; (e) este intuitu personae, fiind ncheiat n considerarea calitii ambelor pri, ceea ce face ca administraia s nu poat ceda drepturile i obligaiile sale dect unei alte autoriti publice iar privatul s nu poat cesiona contractul dect cu aprobarea administraiei. n ceea ce privete solemnitatea contractului administrativ se pune problema de a analiza 58

dac forma scris, necesar ncheierii unui contract administrativ este cerut ad validitatem sau ad probationem. n Frana, se consider c, sub sanciunea nulitii absolute, aceste contracte trebuie s respecte anumite forme cerute ad validitatem [165, p. 164-167]. Analiznd prevederile legislaiei n materie de achiziii publice att din Romnia ct i din Republica Moldova, ajungem la concluzia c legiuitorii ambelor state opteaz spre filosofia c forma scris a contractului administrativ, cel puin n cazul contractelor numite, este necesar ad validitatem. n cazul contractelor nenumite, forma scris este necesar cel puin ad probationem [40, p. 29]. Astfel, analiznd art. 3 coroborat cu art. 205 din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 2006 precum i art. 1 i art. 47 din Legea nr. 96-XVI din 13.04.2007 privind achiziiile publice din Republica Moldova, constatm c ncheierea contractului se produce doar n momentul semnrii sale de ctre pri iar oferta i acceptarea ofertei reprezint doar acorduri cu privire la voina prilor de a se angaja juridic n contractul administrativ. Aceasta a fost de altfel i filosofia legiuitorului romn din vechea reglementare a regimului concesiunilor, avnd n vedere c art. 47 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de aplicare [53] ale Legii nr. 219 din 11 octombrie 1998 privind regimul concesiunilor [78], se prevedea n mod expres obligaia ncheierii n scris a contractului de concesiune, sub sanciunea nulitii absolute. Prin Hotrrea Guvernului nr. 168 din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public [54], se consacr expres faptul c nencheierea n form scris a contractului de concesiune este sancionat cu nulitatea. Dac ne referim la executarea succesiv, trstur a contractului administrativ reinut de doctrin, am preferat s o exceptm dintre caracteristicile contractului administrativ deoarece exist foarte multe contracte administrative care se execut dintr-o dat, cum ar fi spre exemplu contractele de achiziii publice de furnizare a unor bunuri. Dei contractele administrative de prestare a unor servicii publice, care fac obiectul studiului nostru juridic, se caracterizeaz prin executarea succesiv, nu putem totui reine, cu caracter de regul, aceast trstur printre trsturile contractului administrativ. Anumite trsturi, enunate cu caracter de regul mai sus, pot s lipseasc sau s se manifeste recisiv n cazul unor contracte administrative. Spre exemplu, contractul administrativ nu este ntotdeuna cu titlu oneros. n principiu, el este cu titlu oneros avnd n vedere finalitatea 59

urmrit prin ncheierea lui i anume administrarea bunurilor din domeniul public i prestarea serviciilor publice, dar exist multe situaii n care acest tip de contract se ncheie cu titlu gratuit, aa cum este cazul contractelor de dare n administrare a unor bunuri proprietate public. Contractul administrativ ca form de prestare a serviciilor publice nsumeaz toate contractele administrative prin care organele autoritii publice i realizeaz obligaia de satisfacere a interesului public. Aceste contracte se ncheie ntre un organ al administraiei publice i un privat, fie prin autorizarea unui privat de a presta un serviciu public, fie prin exercitarea unei funcii publice [150, p. 171]. Contractele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice sunt contracte solemne, cu titlu oneros, sinalagmatice, comutative, cu executare succesiv i intuitu personae. 2.3. Clasificarea contractelor administrative n vederea realizrii unei clasificri a contractelor administrative n doctrina juridic au fost propuse mai multe criterii. Profesorul Iorgovan, propune o clasificare n funcie de: subiecte, natur(obiect) i modaliti de ncheiere. Astfel, n funcie de subiecte, se pot reine dou categorii de contracte, respectiv cele ncheiate ntre dou autoriti de administraie public i cele ncheiate ntre o persoan de drept public i un particular (persoan fizic sau juridic,de drept privat) iar n ceea ce-l privete pe co-contractant, acesta poate avea calitatea de funcionar public sau nu. n funcie de obiectul contractului, autorul citat reine faptul c exist contracte ncheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii n valoare a bunurilor domeniului public i contracte ncheiate pentru realizarea altor servicii publice (nvmnt, sntate, meninerea ordinii publice etc.) [67, p. 119]. Un alt autor propune o clasificare dup modul de perfectare (existnd contracte administrative perfectate pe baz de licitaie public i contracte administrative perfectate pe baz de nvoial) i dup domeniul public care se contracteaz (contracte privind domeniul public al statului, contracte privind domeniul public al judeului, contracte ncheiate pentru punerea n valoare a domeniul public al municipiilor, oraelor, comunelor) [146, p. 73]. Autorul rus D.N. Bahrah, citat de cercettorii moldoveni Ion Guceac i Victor Balmu, realizeaz o clasificare a contractelor administrative n funcie de [44, p. 7]: (a) atitudinea fa de puterea public (contracte interne sau externe, dup cum prile sunt organe ale administraiei sau una din pri este un privat); (b) obiectul contractului: contracte privind competena, administrarea proprietii publice, achiziiile publice, contracte cu militarii, studenii, agenii 60

serviciilor speciale, acorduri financiare i fiscale, de interaciune, colaborare, concesii i acorduri investiionale etc.; (c) criterii unanim recunoscute: contracte bi sau multilaterale, contracte-tip, consensuale, prealabile, principale; (d) coninut: acorduri organizaionale i mixte, n care clauzele organizaionale sunt legate cu raporturile de munc, de proprietate etc. Principalele contracte administrative identificate de literatura de specialitate francez sunt urmtoarele [15, p. 201-202]: (a) contractul de lucrri publice; (b) oferta de colaborare (un particular sau o persoan public se angajeaz s participe cu mijloace financiare sau aport n natur la cheltuielile unei operaiuni administrative); (c) contractul de furnituri i de servicii; (d) contractele industriale (varietate a contractelor de furnituri ce constau n fabricarea unor bunuri speciale); (e) contractul de mprumut public; (f) contractul de nchiriere de servicii (particularul nchiriaz serviciile personale unei colectiviti publice); (g) contractul de concesiune de servicii publice; (h) contractul de utilizare a domeniului public; (i) contractul de delegare de servicii publice etc. Autorul Ctlin-Silviu Sraru face o ampl clasificare a contractelor administrative, utiliznd criteriile urmtoare [132, p. 48-49]: (a) subiectele; (b) obiectul; (c) formalismul necesar contractrii (contracte care necesit un formalism complex, licitaie public i/sau negociere direct, cum sunt: contractele de concesiune, nchiriere, achiziie public i contracte care nu necesit formaliti prealabile, ca de exemplu contractul de mprumut public, contractul de asociere ntre uniti administrativ-teritoriale, contractul de atribuire n folosin gratuit); (d) reglementarea i denumirea legal n funcie de care se identific contracte numite sau tipice (contractele de concesiune de bunuri proprietate public, servicii i lucrri publice; achiziie public, contractele de mprumut public etc.), contractele care au fost reglementate de lege dar i-au pierdut consacrarea legal prin abrogarea actelor normative care le reglementau (contractul de parteneriat public-privat, contractul de locaie a gestiunii) i contracte nenumite sau atipice, contracte care nu au o denumire i o reglementare proprie (diverse contracte de prestri servicii); (e) modul de remunerare a co-contractantului administraiei: contracte n care co-contractantul este remunerat din rezultatul exploatrii serviciului public (contracte de delegare a gestiunii) i contracte n care co-contractantul este remunerat direct de autoritate (achiziiile publice de servicii). Autorul francez Laurent Richer, citat i de autorul de mai sus, clasific contractele administrative n funcie de natura legturii cu interesul general urmrit i identific urmtoarele tipuri de contracte [170, p. 64-83; 132, p. 49-50]: (a) contracte care stabilesc cadrul general i mijloacele de realizare a activitilor de interes general i se refer la organizarea serviciilor 61

publice (contracte de gestiune a serviciilor publice, contracte privitoare la descentralizarea serviciilor publice), la programarea aciunilor administrative (contracte de plan ntre stat i regiuni, ntre stat i ntreprinderi publice, contracte n domeniul social i cultural) i la deteminarea condiiilor generale de colaborare a persoanelor care nu au sarcina prestrii unui serviciu public (contracte ntre organisme profesionale reprezentative n domeniul sntii i casele naionale de asigurri sociale); (b) contractele-mijloace prin care se asigur mijloacele necesare pentru funcionarea unui serviciu fiind contracte privind mijloacele umane (contracte de recrutare a personalului i contracte de achiziii de servicii) i contractele privind mijloacele materiale (contracte referitoare la bunuri mobile i imobile, mprumut); (c) contracte-scop referitoare la satisfacerea interesului co-contractantului, interes care se identific n unele aspecte cu interesul general (contracte de sprijinire a persoanelor particulare, concesiuni ale domeniului public). Contractele administrative, prevzute de legislaia Republicii Moldova, se pot clasifica n funcie de [44, p. 8-9]: (a) puterea juridic a actului normativ care prevede ncheierea contractului: act legislativ, act normativ al Guvernului, al organelor de specialitate ale administraiei centrale sau al altor autoriti administrative centrale, al autoritilor administraiei publice locale sau al autoritilor publice de interes naional; (b) obiectul contractului: de constituire, de munc, achiziie public, concesionare, investiii, de delegare a competenei, de asociere, de administrare fiduciar, de locaiune, de ipotec; (c) statutul juridic al subiecilor i numrul lor: contracte ncheiate ntre autoriti publice sau ntre autoriti publice i privai, persoane juridice sau fizice; (d) principiul teritorial: contracte interne i internaionale; (e) modul de alegere a prilor: concurs(licitaie), cerere de oferte de pre; negocieri directe; (f) tipul domeniului public care se contracteaz: de stat sau local; (g) durata: determinat sau nedeterminat. Contractele administrative sunt susceptibile i de alte clasificri dintre care amintim: contracte principale sau accesorii, contracte simple sau complexe, contracte administrative cu titlu oneros sau contracte administrative neoneroase, contracte administrative cu executare dintro dat sau cu executare succesiv etc. Contractele administrative sunt contracte principale, ele avnd o existen proprie, fr ca existena acestora s fie condiionat de vreun alt contract. Exist ns situaii n care un contract administrativ poate dobndi caracter accesoriu, cum ar fi spre exemplu: ncheierea unui contract de dare n folosin gratuit a unui imobil n cazul ncheierii unui contract privind prestarea unui serviciu public cu un privat sau ntre dou autoriti publice. 62

De asemenea, contractele administrative pot s fie contracte simple, n care se realizeaz o singur operaiune juridic sau contracte complexe. n acest din urm caz, prin acelai contract se realizeaz dou sau mai multe operaiuni juridice. Spre exemplu, n cazul achiziiei publice a unui echipament complex, pe lng livrarea propriu-zis a bunului poate fi necesar i prestarea unor servicii de instruire a personalului. Din cele expuse mai sus, reiese faptul c instituia contractului administrativ este susceptibil de mai multe clasificri, ns considerm c principala clasificare rmne cea dup: obiect, pri i regimul juridic impus de lege pentru ncheierea contractelor administrative, sens n care avem: contracte de concesiune, contracte de achiziii publice, contracte de dare n administrare, contracte de dare n folosin gratuit, contracte de parteneriat public-privat, contracte de nchiriere a bunurilor proprietate public a statului si a unitilor administrativteritoriale, contracte de lucrri publice, contracte de concesiune de lucrri, contracte de asociere, contracte de grant, contracte de management etc. 2.4. Contractul administrativ n raport cu actul administrativ Vom porni n analiza raportului contractului administrativ cu celelalte acte administrative de la clasificarea raporturilor de drept administrativ. Clasificarea trihotomic a raporturilor de drept administrativ n raporturi de subordonare, de participare i de colaborare a rmas o opinie destul de izolat fiind mbriat doar de civa autori [96, p. 65; 121, p. 39]. S-a impus, n schimb, clasificarea n dou mari categorii, respectiv n raporturi de subordonare i raporturi de colaborare, din cea de-a doua categorie fcnd parte i contractele administrative care au ca obiect prestarea serviciilor publice de ctre privai [65, p. 144-145; 110, p. 34-35]. Prof. Ioan Alexandru propune o mprire trihotomic a actului administrativ, astfel: (a) acte administrative de autoritate manifestri exprese de voin unilateral ale autoritilor publice, cu caracter individual sau normativ, emise n vederea executrii ori organizrii executrii legii; (b) acte administrative de gestiune sau mixte (printre care i contractele administrative); (c) actele administrativ-jurisdicionale [4, p. 560-561]. Autorul romn Mircea Preda, analiznd trsturile specifice ale actului administrativ de gestiune l compar cu actul administrativ de autoritate, reinnd c [120, p. 196-197]: (a) actul administrativ de autoritate este unilateral, fiind emis de un organ al administraiei, pe cnd actul administrativ de gestiune este un act bilateral, ncheiat ntre dou pri prin libera lor voin; (b) actele administrative de gestiune cuprind drepturi i obligaii pentru ambele pri n opoziie cu 63

actele de autoritate ale administraiei care dau natere, modific ori sting un raport juridic sau stabilesc ori modific drepturi pentru particulari; (c) clauza penal i despgubirile prevzute n actele administrative de gestiune determin executarea lor, pe cnd executarea actelor administrative de autoritate se asigur cu ajutorul sanciunilor juridice prevzute de lege; (d) actele administrative de autoritate pot fi modificate sau revocate unilateral pe cnd actele administrative de gestiune se modific sau revoc n condiiile stabilite de pri fiind necesar, n principiu, de acordul lor. Noiunea de act administrativ, ca form de activitate a organelor administraiei, a fost fundamentat, n principal prin raportarea la actele juridice contractuale de drept civil, realizate de administraie n calitatea ei de persoan juridic de drept civil [37, p. 37]. Actele juridice care pot fi realizate de administraie se mpart trihotomic n acte administrative, acte unilaterale care nu realizeaz puterea de stat i acte contractuale [60, p. 215]. Prof. Valentina Gilescu [42, p. 122 i urm.] la a crei opinie achieseaz i prof. Antonie Iorgovan n anul 1989 [63, p. 109-130], considera contractul administrativ o categorie distinct de actul administrativ [67, p. 9]. n literatura de specialitate s-a ncercat diferenierea contractelor administrative, denumite acte administrative de gestiune de unii autori, de actele administrative unilaterale, artndu-se c primele sunt acte bilaterale i sunt denumite administrative datorit inegalitii prilor. Una din pri autoritatea public se afl ntr-o poziie de superioritate, avnd posibilitatea de a stabili principalele clauze ale actului, pe care cealalt parte poate doar s le accepte sau nu [132, p. 28-29]. Actele administrative de autoritate pot fi modificate sau revocate unilateral, n timp ce, contractele administrative pot fi modificate prin acordul prilor i pot fi revocate ori reziliate doar n condiiile prevzute la ncheierea lor [122, p. 251]. Cu privire la modificarea contractelor administrative, remarcm faptul c modificarea clauzelor reglementare n mod unilateral este ntotdeuna posibil [132, p. 29] iar denunarea contractului administrativ pe cale unilateral poate fi decis de ctre autoritatea contractant care a ncheiat respectivul contract administrativ atunci cnd interesul public o cere. Actele administrative unilaterale, normative sau individuale, sunt rezultatul deciziei sau deliberrii autoritii publice, pe cnd contractele administrative, sunt acte bilaterale care se ncheie n baza prevederilor caietului de sarcini, prin negociere ntre autoritatea public i privat [122, p. 251]. Actele administrative de autoritate sunt emise n temeiul i pentru realizarea puterii 64

publice [148, p. 187] fiind expresia obiectiv a formei de drept a activitii subiecilor puterii publice [45, p. 100]. Actul de autoritate este obligatoriu att pentru persoanele fizice sau juridice a cror activitate intr sub incidena lui ct i pentru organul emitent [148, p. 188]. Aceast trstur o regsim i n cazul contractului administrativ, odat cu ncheierea acestui contract nscndu-se drepturi i obligaii att pentru administraie ct i pentru contractant. Actele administrative de autoritate sunt executorii prin ele nsele, fr a fi nevoie de nvestirea cu formul executorie. Ele sunt emise n baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a actelor normative i sunt supuse regimului juridic special de drept public care prevede reguli speciale pentru forma, emiterea, valabilitatea i controlul lor [148, p. 188]. Odat cu semnarea de ctre pri, contractul administrativ devine legea acestora n conformitate cu art. 969 din Codul civil al Romniei. Prile sunt obligate s respecte prevederile contractului ca i cnd ele ar rezulta din lege [148, p. 207]. Avnd n vedere prerogativa de putere public cu care este nvestit autoritatea contractant, aceast regul suport anumite excepii. Este vorba de posibilitatea autoritii contractante de a denuna unilateral contractul administrativ fr aprobarea justiiei, adoptnd msuri executorii prin ele nsele, atunci cnd interesul public o cere [14, p. 76]. n vechea lege privind regimul concesiunilor din Romnia [78, art. 35] se prevedea posibilitatea administraiei de a rezilia unilateral contractul administrativ iar justiia sesizat cu privire la acest act unilateral al administraiei, era limitat la a constata rezilierea contractului. Acelai drept de reziliere unilateral al contractului era recunocut de legiuitorul romn i cocontractantului i reprezenta un adevrat pact comisoriu [147, p. 205] de gradul al patrulea. Unii autori, susineau cu temei, faptul c nu ar trebui s se recunoasc concesionarului dreptul de a rezilia unilateral contractul de concesiune ci doar dreptul de a sesiza instana judectoreasc pentru a obliga administraia la executarea contractului i la acordarea de despgubiri. Doar n ultim instan, completul de judecat ar trebui s fie ndreptit s pronune rezilierea contractului, n vederea salvgardrii interesului public [147, p. 205]. Odat cu implementarea legislaiei comunitare, concretizat n adoptarea noii legislaii romne cu privire la atribuirea contractelor de achiziie public, concesiune de lucrri i servicii publice precum i de concesiune a bunurilor proprietate public, se constat faptul c, n ceea ce privete neexecutarea culpabil a obligaiilor rezultate din contractul administrativ, prile sunt aezate pe poziii de egalitate deplin, niciuna neavnd dreptul de a rezilia unilateral contractul, instana judectoreasc fiind competent i ndreptit s se pronune cu privire la reziliere [55, 65

art. 54; 104, art. 57]. Aadar, n ceea ce privete posibilitatea rezilierii pe motiv de culp, legiuitorul romn preia modelul contractului civil, redevenind actual concepia vechilor autori de drept administrativ, care considerau c doar instana de judecat este ndreptit s stabilieasc rezilierea unilateral a contractului [126, p. 120-121]. Dei teoria contractelor administrative este, n prezent, consacrat i vast argumentat att jurisprudenial ct i doctrinar, exist autori care neag caracterul contractual al raportului juridic care se stabilete ntre autoritatea public i privat, n vederea prestrii serviciilor publice. Un astfel de autor susine, n esen, c aceste tipuri de raporturi juridice nu sunt contracte ci acte administrative de gestiune deoarece: (a) iniiativa ncheierii contractului aparine ntotdeauna administraiei, privatul putnd doar accepta sau nu condiiile impuse, actul administrativ de gestiune mbrac forma, denumirea i regimul juridic specific n funcie de obiectul actului; (b) aceste acte se ncheie doar n form scris, respectnd anumite norme procedurale stabilite prin lege i prin licitaie public; (c) cele mai multe obligaii revin particularului; (d) drepturile i obligaiile autoritii publice din acest act juridic nu pot fi transmise dect unei alte autoriti iar cele care revin privatului, pot fi transmise doar cu aprobarea autoritii; (e) motivat de interesul public, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral actul, fr a recurge la justiie [119, p. 212-213]. Analiznd argumentele acestui autor, constatm c faptul de a iniia un act juridic, nu poate determina natura juridic a acelui act. n dreptul civil sau comercial exist contracte care iau natere ntotdeuna din iniiativa unei pri, aa cum este cazul abonamentului la un serviciu de televiziune care pune la dispoziie serviciul, privatul putnd doar s accepte sau nu ncheierea contractului. De asemenea, faptul c un act juridic are un anumit obiect i mbrac o anumit form, avnd denumire specific i regim juridic propriu nu pot fi elemente de difereniere fa de contract. i unele contracte de drept civil, au obiect specific, form, denumire i regim juridic specifice. Spre exemplu contractul de nchiriere a locuinei, are o denumire specific, regim juridic specific [33, 466 i urm.] i este necesar, ad probationem, forma scris a contractului [74, art. 21]. n ceea ce privete obligativitatea formei scrise i ncheierea contractului administrativ n conformitate cu normele procedurale prevzute de lege (licitaia public) artm c, n materie de vnzare-cumprare civil de terenuri, este necesar ncheierea contractului n faa notarului public i evident forma scris. Argumentul potrivit cruia cele mai multe obligaii revin particularului care a acceptat 66

condiiile impuse, nu poate sub nicio form s fie reinut drept o cauz care mpiedic formarea unui raport contractual. n cele mai multe contracte de prestri servicii civile sau comerciale, prestatorului i revin majoritatea obligaiilor contractuale n schimbul obligaiei corelative a beneficiarului de a plti un pre, lucru care se ntmpl i n cazul contractului administrativ. Cu privire la transmiterea drepturilor i obligaiilor din contract, artm c i n dreptul civil exist anumite contracte care se ncheie n temeiul calitii unei persoane, aa-numitele contracte intuitu personae, cum sunt spre exemplu: contractul de ntreinere [16, p. 123], de mandat [16, p. 256] sau contractul de societate [16, p. 276]. i n aceste cazuri, transmiterea drepturilor i obligaiilor rezultate din contractele astfel ncheiate, se produce n condiii speciale. n sfrit, dreptul autoritii de a modifica i denuna unilateral actul este conferit de faptul c autoritatea public reprezint o colectivitate, un interes public superior interesului privat iar actul se ncheie n regim de drept public, autoritii publice fiindu-i de la nceput recunoscut atributul de putere public. ncercnd o analogie forat, dreptul autoritii publice de a denuna unilateral contractul poate fi asemnat cu condiia rezolutorie din dreptul civil, condiie de a crei ndeplinire depinde desfiinarea drepturilor subiective civile i a obligaiilor corelative [13, p. 197]. De remarcat c, n timp ce condiia rezolutorie trebuie s fie menionat expres la ncheierea contractului, evenimentul care poate afecta interesul public i care determin denunarea unilateral a contractului, nu poate fi specificat i prevzut de la nceput. n ceea ce privete asimilarea contractului administrativ actului administrativ, un prolific autor de drept din perioada interbelic i postbelic, prof. Jean Vermeulen, militnd pentru supunerea controlului n contencios administrativ att a actelor de autoritate ct i a actelor de gestiune ale administraiei, cerea s nu se mai fac vreo difereniere ntre ele din punctul de vedere al controlului judiciar [155, p. 26-27]. Att legislativ ct i jurisprudenial, noiunea de act administrativ este utilizat pentru a defini activitatea diriguitoare a organelor administraiei publice, activitate care presupune emiterea de acte administrative unilaterale de autoritate. Actul administrativ reprezint o manifestare neechivoc de voin a autoritii publice, prin care se urmrete producerea de efecte juridice n baza atributului de putere public, n limitele legii i avnd drept scop servirea interesului public. Apreciem c atributul neechivoc este cel mai potrivit pentru a desemna felul manifestrii de voin a autoritii publice pentru c autoritatea public i poate manifesta voina att expres, prin emiterea unui act, ct i tacit, n cazul emiterii sau renoirii unei autorizaii utiliznd procedura aprobrii tacite [102]. Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova 67

prevede expres faptul c este asimilat actului administrativ i nesoluionarea unei cereri n termenul prevzut de lege. Avnd n vedere larga acceptare a contractelor administrative, precum i consacrarea lor legislativ, considerm c raportul dintre contractul administrativ i actul administrativ este unul de la parte la ntreg, primul fiind o categorie a celui de-al doilea. De aceea, opinm c din definiia actului administrativ ar trebui omis termenul unilateral deoarece, actului administrativ i este asimilat contractul administrativ care este prin esena sa un act bilateral. Aceast teorie a fost avansat i de prof. Antonie Iorgovan n tratatul domniei sale din anul 2005, care arat c prin includerea n noiunea de act administrativ a contractului administrativ se creeaz puni de legtur ntre dreptul romnesc i dreptul rilor Uniunii Europene [67, p. 9]. ns, avnd n vedere volumul imens de literatur juridic, editat de domnia sa, n care apare separarea clasic ntre actul i contractul administrativ, pstreaz aceeai linie n exprimare, pentru a nu crea confuzii cititorilor [67, p. 11]. Avnd n vedere inegalitatea prilor contractante, considerm c instituia contractului administrativ nu poate fi privit altfel dect ca o modalitate a actului administrativ, caracteristica de baz a acestui din urm act fiind raportul de putere dintre administraie i particular. Acceptarea acestei teorii nseamn globalizarea noiunii de act administrativ dup modelul dreptului civil unde actul juridic civil poate fi att unilateral ct i bilateral [13, p. 142 i urm.]. Aceeai concepie, de includere a contractului administrativ n noiunea global de act administrativ o ntlnim i ali autori romni, care includ categoria contractelor administrative n teoria actului administrativ [14, p. 3] precum i la unii autori moldoveni, care includ actele de gestiune n clasificarea actelor administrative[22, p. 218 i 240]. Indiferent dac recunosc categoria contractelor administrative sau nu, majoritatea autorilor fac diferenierea ntre actul administrativ de autoritate, emis de administraie n mod unilateral i actul administrativ de gestiune sau contractul administrativ, care este bilateral [148, p. 187 i urm.; 122, p. 204 i urm.; 119, p. 185 i urm.]. nglobarea contractului administrativ n cadrul noiunii generale de act administrativ ar nsemna acceptarea definitiv a contractului administrativ ca form principal de activitate a organelor administraiei publice. Astfel, corelnd prevederile legislative din Romnia i Republica Moldova, propunem urmtoarea definiie a actului administrativ din sfera de cuprindere a cruia s fac parte i contractul administrativ: act juridic unilateral sau bilateral al autoritii publice, cu caracter 68

individual sau normativ, emis ori ncheiat n vederea executrii sau organizrii executrii legii, prestrii serviciilor publice, punerii n valoare a bunurilor publice, executrii lucrrilor de interes public, realizrii achiziiilor publice, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice. Este asimilat actului administrativ i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Menionm c au existat opinii conform crora, doar actul administrativ de autoritate ar putea determina naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic n antitez cu actele administrative de gestiune care cuprind drepturi i obligaii pentru ambele pri participante la ncheierea lor [122, p. 251]. Chiar i utilizarea n continuare a sintagmei de act administrativ care n prezent trimite la manifestarea unilateral de voin a autoritii publice pentru a denumi fie actul administrativ unilateral, fie contractul administrativ, ar fi posibil, avnd n vedere asimilarea ex lege, a actului administrativ unilateral contractului administrativ. Considerm c tratarea materiei contractului administrativ drept o categorie distinct de actul administrativ dovedete o ancorare nejustificat n trecut, avnd n vedere lunga btlie pentru fundamentarea i implementarea teoriei juridice a contractelor administrative, precum i tendina de a considera instituia contractului administrativ drept o form extrinsec de activitate a administraiei, tolerat doar i nu acceptat de deplin drept o form principal de activitate a organelor administraiei publice actuale. Abordarea noiunii de contract administrativ ca parte a actului administrativ, redefinete ntreaga teorie a actului administrativ i se ncadreaz n tendina de modernizare, transparen i elasticitate a administraiei moderne, care realizeaz actul de administrare prin participarea i implicarea direct a privailor n soluionarea treburilor colectivitii. 2.5. Delimitarea contractului administrativ fa de contractul civil Vechii autori de drept administrativ susineau c activitatea organelor administraiei publice se desfoar ntr-un sistem dualist, administraia realiznd fie acte administrative, fie acte contractuale [37, p. 37]. Astfel, unii dintre corifeii dreptului administrativ romnesc nu admiteau existena contractului administrativ [145, p. 397; 97, p. 239], considernd c tot ce intr pe trmul contractelor aparine prin excelen dreptului civil. Profesorul Constantin G. Rarincescu arat ns c inalienabilitatea domeniului public exclude posibilitatea ca acesta s formeze obiectul unor convenii private, care pot da natere unor drepturi neprecare i opozabilile administraiei nsei. Administraia este ndreptit s ncheie, n legtur cu aceste bunuri, contracte administrative care, dei sunt caracterizate de 69

precaritate, titularul lor se bucur de o situaie mult mai stabil dect permisionarii deintori ai posesiunii unei poriuni a domeniului public n baza unei autorizaii unilaterale iar dreptul acestor titulari, rezultat din contractul administrativ, nu poate fi revocat dect atunci cnd interesul public o cere, pltindu-se o rscumprare [126, p. 214-215]. Pionierii fundamentrii tezei contractului administrativ au acceptat ideea potrivit creia acte ale administraiei sunt att actele administrative de autoritate ct i actele de gestiune [97, p. 133]. Pe acestea din urm, unii autori le-au denumit acte administrative de gestiune pentru a evita orice confuzie cu actele juridice pe care autoritatea public le face n temeiul calitii sale de persoan juridic, administrator al patrimoniului su privat [120, p. 195-196]. Diferena de poziie a prilor n contractul administrativ, rigiditatea clauzelor i absena negocierii anumitor clauze, reprezint principalele diferene ntre acest tip de contract i contractul civil. De esena conveniilor civile este egalitatea prilor i flexibilitatea clauzelor care se stabilesc prin negociere ntre partenerii contractuali. n cazul contractelor administrative, organele statului sunt purttoare ale prerogativelor de putere public i se situeaz pe o poziie de superioritate fa de particularul partener n contract. Organele administraiei l pot controla i sanciona pe particular i au dreptul de a modifica sau denuna unilateral contractul atunci cnd interesul public o cere [169, p. 23]. Atunci cnd partener n contractul administrativ este tot un organ al administraiei, care a participat la procedura de selecie la fel ca orice alt candidat, considerm c se pstreaz poziia de superioritate, dreptul de control, sancionare, modificare sau denunare unilateral a contractului pentru motive de interes public, a organului care a aprobat ncheierea contractului administrativ. Se pstreaz aadar dreptul organului administrativ care aprob ncheierea contractului de a stabili partea reglementar a contractului, format din clauze nesupuse negocierii [147, p. 203]. n cazul contractului administrativ, principalele drepturi i obligaii ale prilor sunt stabilite de ctre serviciul public, particularul avnd opiunea de a adera sau nu la aceste clauze, spre deosebire de contractul civil n care acestea se stabilesc de ctre pri de comun acord. Serviciul public i alege de obicei partenerul printr-o procedur public i nu n mod liber ca n dreptul privat [122, p. 250] iar rezilierea unilateral de ctre administraie a contractului administrativ se poate realiza fr ca aceasta s suporte daune, administraia stabilind ea nsi cnd poate realiza acest lucru, spre deosebire de contractele supuse dreptului privat [120, p. 197]. Principiul de baz n conveniile civile este consensualismul, contractul lund natere la 70

data realizrii acordului de voin dintre pri. Acest principiu se pstreaz i n contractele administrative cu diferena c cele mai importante clauze sunt cele reglementare, stabilite unilateral de administraie prin caietul de sarcini, care ns devin valabile doar dup inserarea lor n contractul administrativ [148, p. 205]. Dei clauzele reglementare sunt cunoscute i acceptate de ctre privat de la data nscrierii n cursa pentru adjudecarea contractului administrativ, acordul de voin nu ia natere dect la data ncheierii contractului administrativ cu cel care a fost desemnat ctigtor al licitaiei publice. n caz contrar, am avea attea acorduri de voin realizate ci participani la procedura public exist. n situaia n care dup desemnarea ctigtorului procedurii de licitaie public nu se realizeaz acordul de voin, ctigtorul refuznd ncheierea contractului, sanciunea este pierderea garaniei de participare constituit [58, art. 87]. n aceast situaie avem de-a face cu o excepie de la regula consensualismului care presupune realizarea acordului de voin la data acceptrii integrale i fr rezerve a ofertei de ctre destinatarul acesteia [114, p. 46-47]. Dac ofertantul i retrage oferta nainte de acceptarea acesteia de ctre autoritatea contractant, ne aflm, la fel ca n dreptul civil, pe trmul rspunderii delictuale [114, p. 49-50]. Contractele administrative dobndesc anumite trsturi particulare fa de cele civile datorit faptului c sunt ncheiate n vederea realizrii interesului superior al ceteanului. ncheierea contractului administrativ presupune anumite formaliti speciale cum ar fi ntocmirea caietelor de sarcini, organizarea licitaiei, obinerea de aprobri de la organele superioare i respectarea unor anumite principii referitoare la executarea lor, ceea ce i confer contractului administrativ un regim juridic specific [67, p. 108]. Profesorul Erast Diti Tarangul, urmrind identificarea aspectelor care disting contractul administrativ de cel civil, evideniaz: (a) clauzele reglementare; (b) lipsa posibilitii particularului care a ncheiat un contract administrativ de a-l ceda altei persoane fr aprobarea administraiei; (c) aplicarea teoriei impreviziunii n contractele administrative, care presupune dreptul administraiei de a restabili echilibrul contractual atunci cnd executarea devine extrem de oneroas pentru particular; (d) dreptul administraiei de a denuna contractul fie direct din oficiu, fie prin decizie administrativ unilateral, fie apelnd la instana de judecat [144, p. 480 i urm.]. Pe lng clauzele care formeaz partea reglementar a contractului i care nu sunt supuse negocierii, prile au dreptul s negocieze anumite clauze care se constituie n partea contractual dar care nu pot influena semnificativ caracteristicile principale ale contractului. Aceste clauze se pot referi la durata, cuantumul i modalitatea de plat a redevenei ntr-un contract de concesiune 71

[150, p. 171], la data nceperii contractului, la organizarea amplasamentului, la modalitile de execuie a contractului etc. Atunci cnd interesul public o impune ori atunci cnd executarea contractului devine att de mpovrtoare pentru particular nct acesta, fr vina sa, nu i mai poate ndeplini obligaiile, autoritatea administrativ poate modifica sau denuna unilateral contractul acordnd o just despgubire co-contractantului. Aceste aspecte sunt cu totul strine contractelor civile. O alt trstur specific contractului administrativ este aceea c autoritatea administrativ nu poate ceda drepturile sau obligaiile sale dect unei alte autoriti administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraiei. Soluionarea litigiilor rezultate din contractele administrative este de competena instanelor de contencios administrativ, dac legea nu prevede altfel. Autorul Dacian Cosmin Drago arat c atunci cnd obiectul actului administrativ (i prin asimilare i a contractului administrativ) nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena instanei se stabilete n funcie de poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate [35, p. 255-256]. Sintetiznd, putem afirma c particularitile contractelor administrative n raport cu cele civile se manifest prin formalitile obligatorii pentru ncheierea lor, cum sunt caietele de sarcini, care conin principalele clauze ale contractului, clauze pe care particularii pot doar s le accepte sau nu, precum i prin regulile speciale, diferite de principiile dreptului privat, care caracterizeaz contractele administrative cu privire la executarea, rezilierea, sanciunile ori decderile [144, p. 478-479; 67, p. 108-109]. 2.6. Concluzii la capitolul 2 Din cele studiate pe parcursul prezentului capitol desprindem unele concluzii privind contractele administrative ca diversitate a actelor administrative. Din analiza efectuat asupra contractului administrativ ncheiat de administraie cu particularii, n vederea prestrii unui serviciu public, reiese c acest contract va fi ntotdeauna guvernat de inegalitatea prilor contractante, regimul de putere care caracterizeaz n general contractele administrative fiind evident. De aceea, instituia contractului administrativ nu poate fi privit altfel dect ca o modalitate a actului administrativ, caracteristica de baz a acestui din urm act fiind raportul de putere dintre administraie i particular. Caracterele generale ale contractului administrativ, care rezult n urma studierii acestui tip de contract, sunt urmtoarele: (a) este un acord de voin stabilit n limitele stricte de drept 72

public; (b) acordul de voin intervine fie ntre unul sau mai multe organe ale administraiei publice ori un privat autorizat de acestea, pe de o parte, i unul sau mai muli privai, pe de cealalt parte, fie ntre dou sau mai multe organe ale administraiei publice ca pri contractante; (c) atunci cnd una din pri este un privat, contractul se atribuie prin intermediul unei proceduri publice; (d) contractul administrativ dobndete obligatoriu titlu oneros atunci cnd este ncheiat cu un privat; (e) este un instrument juridic de realizare a activitii organelor administraiei publice; (f) cesionarea drepturilor i obligaiilor rezultate dintr-un contract administrativ se realizeaz n condiii stricte organele administraiei pot cesiona contractul doar unui alt organ al administraiei sau unui privat autorizat de administraie iar privatul din contractul administrativ poate cesiona contractul doar cu acordul administraiei, contractul administrativ fiind intuitu personae; (g) modificarea sau denunarea contractului se poate face, atunci cnd interesul public o cere, n mod unilateral de ctre administraie fr a mai apela la justiie; (h) contractului administrativ i se aplic teoria impreviziunii; (i) executarea contractului i sanciunile sunt mai stricte i mai mpovrtoare pentru partenerul privat dect pentru partenerul public; (j) prile se supun regimului de drept public, ceea ce implic acceptarea de clauze exorbitante de drept privat, incluse n partea reglementar a contractului i impuse prin acte normative; (k) litigiile se soluioneaz de ctre instanele de contencios administrativ. Caracterele juridice ale contractului administrativ ncheiat n domeniul prestrii serviciilor publice, sunt urmtoarele: este un contract solemn, sinalagmatic, comutativ, cu titlu oneros i intuitu personae, forma scris a contractului administrativ, cel puin n cazul contractelor numite, fiind necesar ad validitatem iar n cazul contractelor nenumite ad probationem.

73

3. PARTICULARITILE CONTRACTULUI ADMINISTRATIV NCHEIAT N VEDEREA PRESTRII SERVICIILOR PUBLICE 3.1. Formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ. Determinarea tipului de contract de ctre autoritatea public n vederea ncheierii contractelor administrative n general, i a celor privitoare la prestarea unui serviciu public n special, este necesar parcurgerea unei proceduri prealabile publice, menit s asigure alegerea de ctre autoritatea public, n condiii de libera concuren ntre participani, a persoanei care va asigura prestarea serviciului delegat de ctre administraie. Aceast procedur prealabil ncheierii contractului administrativ debuteaz cu hotrrea organului decizional al autoritii publice de a externaliza serviciul public. De cele mai multe ori, aceast hotrre aparine unui organ colegial deliberativ: parlament, consiliu local, consiliu judeean, consiliu raional etc., care nsrcineaz apoi organul executiv: minitri, primari, preedini de consilii judeene, respectiv raionale s iniieze i s desfoare procedura cerut de lege iar apoi s ncheie contractul administrativ de prestare a serviciului public. Odat adoptat hotrrea de externalizare a serviciului public se iniiaz procedura legal pentru alegerea contractantului care s presteze acest serviciu. De cele mai multe ori, aceast procedur este una public i mbrac forma licitaiei. Prestarea serviciilor publice de interes naional, se poate ncredina, prin lege, direct unor persoane juridice, cum se ntmpl n cazul concesionrii sistemului naional de transport al energiei electrice din Romnia ctre Compania Naional de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. [150, p. 73] n vederea desemnrii unui ctigtor i a ncheierii contractului administrativ trebuie parcurse cteva etape procedurale succesive: 1. Etapa stabilirii domeniului de intervenie. n aceast etap se identific de ctre autoritatea public domeniul n care urmeaz a se aciona, respectiv se identific serviciul public care urmeaz a fi ncredinat spre prestare unui privat; 2. Etapa stabilirii oportunitii i a estimrii costurilor: orice contract administrativ trebuie s fie justificat din punctul de vedere al oportunitii pentru autoritatea public care l ncheie precum i pentru cetenii pe care aceast autoritate i reprezint. n acest sens, se exprim i prevederile Ordonanei de Urgen a Guvernului Romniei nr. 54/2006 [104; 79] (art. 9-12) i ale Legii nr. 534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni din Republica Moldova (art. 9-12), prevederi care impun ca nainte de iniierea concesiunii s fie ntocmit un studiu de oportunitate. n cazul contractelor de achiziii publice, Ordonana de Urgen a Guvernului 74

Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006 prevede c este necesar estimarea valorii contractului de achiziie public (art. 25-32) nainte de demararea procedurilor de achiziie public avnd n vedere faptul c o autoritate public nu poate ncheia un contract administrativ fr a avea asigurate n buget resursele necesare [58, art. 94; 57]; 3. Etapa publicitii, care este responsabilitatea autoritii publice i care presupune iniierea anunului de licitaie [104, art. 21; 72, art. 10] sau a anunurilor de intenie, de participare i de atribuire [100, art. 47-58 i art. 222], dup caz; 4. Etapa elaborrii i comunicrii documentaiei de atribuire prin care se fac cunoscute potenialilor ofertani caietul de sarcini, criteriile de calificare i criteriile de atribuire ale contractului [104, art. 13-31; 54, art. 7-12; 100, art. 59-65]; 5. Etapa depunerii ofertelor de ctre candidai. Ofertele se depun direct la sediul autoritii contractante [54, art. 11] sau la adresa indicat de aceasta n cadrul documentaiei de atribuire, pot fi transmise prin pot sau, dac autoritatea contractant asigur condiiile tehnice necesare, n format electronic [100, art. 62-65]; 6. Etapa evalurii ofertelor. Comisia de evaluare este constituit pentru atribuirea fiecrui contract n parte, prin decizia autoritii contractante. n mod similar, n Frana, atributul stabilirii componenei comisiilor de evaluare aparine minitrilor pentru procedurile publice derulate de administraia central, prefectului pentru serviciile deconcentrate iar pentru colectivitile locale componena comisiilor de evaluare este stabilit expres n Codul achiziiilor publice, din ele fcnd parte: organul executiv al colectivitii preedinte, 5 membri ai organului deliberativ membri, contabilul, reprezentantul serviciului tehnic competent, personaliti competente din domeniu membri consultativi [169, p. 347]. n legislaia romn comisia de evaluare se compune din cel puin 5 membri, reprezentani ai concedentului i a altor instituii n modul stabilit de lege [54, art. 15-16]. Membrilor comisiilor de evaluare li se poate cere s fie persoane cu pregtire profesional i experien relevant n domeniu, precum i cu probitate moral recunoscut. n cazul concursului de soluii, se constituie un juriu, format din cel puin 3 membri. n situaia n care concurenilor li s-a solicitat o anumit calificare profesional, cel puin o treime din numrul membrilor juriului trebuie s aib acea calificare sau una echivalent [100, art. 138]. Regula n ceea ce privete alegerea co-contractantului de ctre autoritatea public, este aceea a unei proceduri publice n care orice ofertant are dreptul de a depune o ofert i se situeaz pe poziie de deplin egalitate cu toi ceilali participani. Reglementrile europene n materia achiziiilor publice impun reguli stricte referitor la 75

publicitatea contractelor peste o anumit valoare, autoritile publice avnd obligaia s informeze autoritile Uniunii Europene i s utilizeze proceduri publice pentru atribuirea lor [161, p. 494-495]. Procedura public derulat n vederea ncheierii contractului administrativ de achiziie public sau de concesionare a unor servicii sau lucrri publice are la baz principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce, transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor, asumrii rspunderii, urmrindu-se totodat atingerea urmtoarelor scopuri: promovarea concurenei ntre operatorii economici; garantarea tratamentului egal i nediscriminarea operatorilor economici; asigurarea transparenei i integritii procesului de achiziie public; asigurarea utilizrii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de ctre autoritaile contractante [100, art. 2]. n ceea ce privete acordarea concesiunilor n Republica Moldova, inclusiv a concesiunilor de servicii publice, acestea se acord n urma organizrii unui concurs de selectare a concesionarului, n modul stabilit de Guvern, iar n cazul n care obiectul concesiunii este solicitat de un singur ofertant, a crui ofert corespunde condiiilor stabilite de ctre concedent, ncheierea contractului de concesiune se negociaz cu acesta [72, art. 12]. Cu privire la modalitatea de atribuire a unui contract de achiziie public de produse de servicii sau lucrri, legea romn n materie prevede urmtoarele proceduri de atribuire [100, art. 18]: a) licitaia deschis procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune ofert; b) licitaia restrns procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune ofert; c) dialogul competitiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor, candidaii selectai s elaboreze oferta final; d) negocierea procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri cu candidaii selectai i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli dintre acetia, negocierea putnd fi: negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare sau negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare; e) cererea de oferte procedura simplificat prin care autoritatea contractant solicit oferte de la mai muli operatori economici; 76

f) concursul de soluii procedura prin care se achiziioneaz, n special n domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii. Autoritile contractante au obligaia de a atribui contractele de achiziie public prin licitaie deschis sau licitaie restrns, putnd aplica doar prin excepie, celelalte proceduri artate mai sus i doar n condiiile prevzute de lege. Autoritatea contractant are dreptul de a achiziiona direct produse, servicii sau lucrri, atunci cnd valoarea estimat a achiziiei nu depete un anumit prag valoric stabilit prin lege [100, art. 19-20]. n mod similar cu atribuirea contractelor de achiziie public, autoritile contractante au obligaia de a atribui contractele de concesiune de lucrri publice sau contractul de concesiune de servicii prin aplicarea procedurilor de licitaie deschis, licitaie restrns sau dialog competitiv iar dac n urma aplicrii acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna dintre ofertele depuse nu a fost considerat admisibil autoritatea public poate recurge la procedura de negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare. Atunci cnd autoritatea public decide concesionarea unui serviciu public sau a unei lucrri publice, va aplica procedurile licitaiei deschise sau restrnse dac este n msur s defineasc cu precizie caracteristicile tehnice de natur a-i satisface necesitile i exigenele i poate stabili cu exactitate montajul financiar i/sau cadrul juridic de implementare a proiectului iar n caz contrar va recurge la dialogul competitiv [55, art. 26-28]. n cadrul procedurii dialogului competitiv, orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, autoritatea contractant conducnd un dialog cu candidaii admii, n scopul identificarii uneia sau mai multor soluii de natur a rspunde necesitilor sale. n urma identificrii soluiei candidaii selectai vor elabora oferta final. Criteriile stabilite pentru adjudecarea contractului se pot referi, n funcie de tipul de contract administrativ, la oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic sau, n mod exclusiv, la preul cel mai sczut [100, art. 198]. Criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, permite autoritii publice s aleag oferta care o satisface calitativ i are preul cel mai mic. Cu toate c aceasta este soluia care permite administraiei s-i dovedeasc cel mai bine abilitile manageriale, ea este destul de puin folosit n practic datorit relativei dificulti pe care o presupune. Totodat, utilizarea acestei metode este de natur s creeze suspiciuni n legtur cu atribuirea contractului i cheltuirea banului public, n msura n care preul este doar unul dintre criteriile care stau la baza adjudecrii ofertei. Mai mult, autoritile contractante pot 77

folosi acest criteriu pentru a atribui preferenial contractele de achiziie public, stabilind criterii subiective care pot fi ndeplinite doar de anumii ofertani, denaturnd concurena i fcnd practic inutil procedura public utilizat. Criteriul preului celui mai sczut presupune atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pre i respect prevederile minime stabilite prin caietul de sarcini. Utilizarea acestui criteriu face ca oferte foarte atractive din punct de vedere tehnico-economic s fie nlturate de ofertele mai srace dar care au un pre mai mic, toate avantajele pe care le-ar fi putut obine autoritatea contractant plind n faa preului mai mic ofertat. Pentru atribuirea contractelor de concesiune de lucrri sau servicii publice, legislaia romn impune utilizarea urmtoarele criterii: (a) nivelul tarifelor de utilizare pltibile de ctre beneficiarii finali; (b) nivelul redevenei; (c) gradul de preluare a riscului de ctre concesionar; (d) planurile de finanare i dezvoltare prezentate; (e) nivelul calitativ, tehnic i funcional al soluiilor tehnice propuse; (f) modul de asigurare a proteciei mediului; (g) modul de rezolvare a unor probleme sociale; (h) termenele de realizare a unor investiii; (i) durata concesiunii. La stabilirea criteriilor de atribuire a contractului, autoritatea contractant nu are dreptul de a utiliza criterii care nu au o legtur direct cu natura i obiectul contractului de concesiune de lucrri publice sau de servicii care urmeaz s fie atribuit sau care nu reflect un avantaj real i evident pe care autoritatea contractant l poate obine, n numele su sau al beneficiarilor finali, prin utilizarea criteriului respectiv [55, art. 18]. Astfel pentru dobndirea concesiunii unor lucrri sau servicii publice, ofertantul trebuie s obin cel mai bun punctaj rezultat din combinarea criteriilor sau a unora dintre criteriile prezentate mai sus. Ofertantul care va reui s ofere cea mai bun variant privind tarifele pltite de utilizatorii finali, redeven, riscuri, planuri de finanare i dezvoltare, soluiile tehnice, protecia mediului, termene, durat a concesiunii i modul de rezolvare a unor probleme sociale sau privind doar unele dintre aceste aspecte, n funcie de serviciul sau lucrarea public obiect al concesiunii, i va adjudeca concesiunea i va fi ndreptit s ncheie contractul administrativ de concesiune. n acelai scop al prestrii unui serviciu public, administraia ncheie contracte administrative cu persoane fizice n vederea prestrii serviciului n regie proprie. Ne referim aici la contractele administrative care stau la baza raportului de serviciu al funcionarilor publici sau la contractele de management. i aceste contracte sunt ncheiate tot n urma unei proceduri de selecie a candidailor, procedur care mbrac forma concursului sau examenului, n funcie de numrul de candidai. 78

Din cele de mai sus, rezult c regula n materie de selectare a privailor n materia prestrii serviciilor publice este utilizarea unei proceduri publice care presupune o competiie ntre candidai iar excepia o reprezint alegerea direct a contractantului de ctre administraie. Fiecare tip de contract presupune o procedur anume, adaptat la particularitile tipului de contract administrativ care urmeaz a fi ncheiat. Procedura necompetiional se aplic atunci cnd la procedura public organizat nu s-au prezentat oferte corespunztoare, atunci cnd partener n contractul administrativ privitor la prestarea serviciilor este tot o autoritate public ori o persoan care deine un drept exclusiv. 3.2. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ Referindu-se la activitatea administraiei publice, un autor arat c pe lng actele administrative unilaterale, administraia utilizeaz n activitatea sa i contractele administrative, contracte pe care autorul citat le include n categoria actelor de gestiune, acte de gestiune care la rndul lor se grupeaz n dou categorii: contractele administrative, care sunt acte juridice supuse reglementrilor de drept public i contractele civile, comerciale, de munc etc., care sunt guvernate de regulile dreptului comun [10, p. 159]. Legislaia romn referitoare la administraia public local, fcea distincie ntre calitatea de persoane juridice de drept public i calitatea de persoane juridice de drept privat a unitilor administrativ-teritoriale i se considera c, contractele administrative se ncheie n baza calitii de persoan juridic de drept public iar contractele supuse regimului comun se ncheie n baza calitii de persoan juridic de drept privat a unitilor administrativ-teritoriale [7, p. 244]. Realizarea scopului principal al contractelor ncheiate n vederea prestrii unui serviciu public, se asigur pe baza unei gestionri optime a serviciului, prestarea la un nivel corespunztor i la preuri rezonabile a activitilor. Privatul care se angajeaz a presta un serviciu public preia cea mai mare parte din riscurile contractului iar modul de recuperare a costurilor de ctre acesta se va stabili astfel nct s l determine s depun toate diligenele necesare pentru reducerea costurilor respective [55, art. 49]. Pentru a se putea stabili n ce msur particularul i ndeplinete obligaiile asumate, autoritatea public dispune de dreptul de control. Administraia are dreptul de a controla modul n care privatul presteaz serviciile publice [147, p. 204] i de a impune msuri corective atunci cnd constat neconformiti. n vederea exercitrii dreptului su de control, autoritatea public trebuie s aib acces la toate documentele utilizate de particular n vederea ndeplinirii serviciului public. Acesta trebuie s fie un drept suveran al administraiei fr putin de tgad. 79

De aceea, considerm cu totul inoportune prevederile din actul normativ de aprobare a normelor de aplicare privind atribuirea contractelor de concesiune de lucrri i servicii publice, prin care dreptul concedentului de a verifica ndeplinirea cerinelor de performan i calitate a activitilor realizate de concesionar, inclusiv documente relevante, trebuie stabilit prin clauzele contractuale [55, art. 51]. Dreptul concedentului de a verifica toate aspectele legate de prestarea serviciului public este unul reglementar i implicit, neputnd fi stabilit prin intermediul clauzelor contractuale de ctre pri. Chiar i n situaia omisiunii prilor de a insera o clauz cu acest obiect n contract, concedentul i pstreaz dreptul de a verifica n permanen organizarea i funcionarea serviciului prestat de ctre privat [40, p. 31]. Prevederile referitoare la aceeai chestiune din actul normativ care reglementeaz regimul concesiunilor de bunuri publice sunt mult mai precise i mai ferme, fiind prevzut expres dreptul concedentului de a verifica n perioada derulrii contractului de concesiune modul n care sunt respectate clauzele acestuia de ctre concesionar [104, art. 55]. Totodat administraia are dreptul de a modifica unilateral contractul administrativ. Este vorba desigur despre partea reglementar a contractului i nu despre clauzele contractuale ale acestuia. Majoritatea doctrinei tinde s accepte dreptul autoritii publice de a modifica unilateral contractul n partea sa reglementar pentru motive de interes public [150, p. 74-75]. Avnd n vedere principiul prioritii interesului public n faa celui al privatului din dreptul administrativ precum i principiul consacrat n dreptul civil conform cruia cine poate mai mult, poate i mai puin, considerm c att timp ct administraia poate denuna unilateral contractul, cu just despgubire, din motive care in de interesul public, aceasta are i dreptul de a modifica unilateral partea reglementar a contractului, cu obligaia de a-l dezduna pe particular pentru pierderea suferit. n cadrul contractelor de concesiune de servicii publice i de lucrri publice, legiuitorul romn prevede obligaia stabilirii mecanismelor de soluionare a divergenelor care pot s apar pe parcursul derulrii contractului precum i instanele nvestite cu soluionarea acestor diferende. De asemenea, prile pot insera n contract clauza arbitral sau compromisorie care atribuie competena de soluionare a litigiilor izvorte din executarea contractului instanelor arbitrale [55, art. 55]. Inserarea unor clauze privind penalitile n cazul nerespectrii obligaiilor uureaz considerabil sarcina instanei care se mrginete s constate dac a intervenit sau nu cauza de sancionare. Textul noii legi privind parteneriatul public-privat, stabilete imperativ n sarcina prilor obligaia de a stabili penalitile n cazul nendeplinirii obligaiilor asumate. 80

Contractele administrative de concesiune de lucrri i servicii publice, nceteaz n urmtoarele situaii [55, art. 54]: (a) la expirarea duratei stabilite conform angajamentelor din oferta prezentat de concesionar i a clauzelor contractuale specifice; (b) n cazul constatrii unor abateri grave ale concesionarului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale, prin rezilierea unilateral de ctre concedent i cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; (c) n cazul constatrii unor abateri grave ale concedentului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar i cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului; (d) n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, dar numai cu plata de despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului; (e) n cazuri de for major sau caz fortuit, cnd concesionarul se afl n imposibilitatea de a continua contractul, prin renunare fr plata unei despgubiri. Dei nu este prevzut expres, contractul poate nceta i prin acordul prilor contractante n situaii neprevzute de lege, atunci cnd prestarea n continuare a serviciului nu mai prezint interes pentru niciuna dintre pri. Contractul administrativ va nceta, nainte de termen, cu aprobarea aceluiai organ colegial care a aprobat ncheierea lui. Posibilitatea ncetrii prin acordul prilor a contractului administrativ, este subneleas i decurge firesc din caracterul contractual al acestui act administrativ. ncetarea n acest fel a contractului presupune obligatoriu parcurgerea procedurii inverse celei de aprobare a ncheierii contractului administrativ, astfel nct riscul producerii unui prejudiciu autoritii contractante este minim. Mai mult, denunarea unilateral a contractului presupune despgubirea just a privatului de ctre autoritatea public, pe cnd ncetarea prin acordul prilor se produce fr vreo despgubire [40, p. 32]. De altfel, posibilitatea ncetrii prin acordul prilor este prevzut att n noua lege a parteneriatului public-privat din Romnia [83, art. 25 alin. 1 lit. b] ct i n Legea privind parteneriatul public-privat din Republica Moldova [ 75, art. 31 alin. 1 lit. b]. n situaia nerespectrii clauzelor contractuale de ctre una dintre pri, se pune problema condiiilor n care se poate rezilia contractul ncheiat n vederea prestrii unui serviciu public. Regula consacrat n doctrina de drept administrativ, cu privire la poziia de superioritate a autoritii contractante, care d dreptul administraiei de a-l verifica i sanciona pe particular precum i de a modifica i de a rezilia unilateral contractul administrativ, fr intervenia instanei judectoreti, sufer atenuri importante n cazul contractelor administrative ncheiate n domeniul prestrii serviciilor publice. Legislaia romn n materie de concesiuni de lucrri i servicii publice nu face nicio distincie ntre dreptul administraiei i cel al particularului de a rezilia contractul administrativ, prile fiind puse pe picior de egalitate. 81

Din coroborarea textelor legale referitoare la soluionarea litigiilor privitoare la rezilierea contractelor de achiziie public, de concesiune de lucrri i servicii publice [106, art. 1, pct. 74] cu cele privitoare la rezilierea contractelor de concesiune de bunuri publice [54, art. 58], reiese faptul c legiuitorul romn impune prilor obligaia de a se adresa instanei n vederea rezilierii contractului pentru culpa celeilalte pri, n lipsa unei stipulaii contrare n cuprinsul contractului. Aceeai concepie o ntlnim i la legiuitorul moldovean care prin Legea cu privire la concesiuni [72, art. 14 alin. 3 lit. a] acord concedentului dreptul de a cere rezilierea contractului n cazul unor fapte care i dau dreptul de a rezilia contractul. Considerm c obligaia administraiei de a cere rezilierea contractului pentru fapte culpabile ale partenerului contractual a fost impus ca o garanie a respectrii drepturilor contractuale ale acestuia din urm, garanie necesar i fireasc avnd n vedere tendinele de modernizare i europenizare a legislaiilor celor dou state. ns, odat cu implementarea aquis-ului comunitar n materie de achiziii publice i concesiuni de lucrri i servicii publice, legislaia romn face un pas napoi n ceea ce privete regimul juridic al contractelor administrative, deoarece ultimile modificri ale legislaiei n materie de achiziii publice i de concesiune de servicii i lucrri prevd faptul c procesele i cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public i a celor de concesiune de lucrri i servicii publice se judec n prim instan de seciile comerciale ale tribunalelor de la sediul autoritii contractante [100, art. 286], urmndu-se procedura pentru judecarea cererilor comerciale, iar n recurs de ctre secia comercial a curii de apel [100, art. 287 ] Avnd n vedere exprimarea legiuitorului cererile privind...denunarea unilateral i nvestirea seciilor comerciale ale tribunalelor i curilor de apel cu soluionarea litigiilor rezultate din aceste contracte, se poate trage concluzia c administraiei i s-a suprimat dreptul de a denuna unilateral contractul fr a mai apela la instana judectoreasc. Aadar, dreptul la modificarea sau la denunarea unilateral a contractului, care pn nu demult reprezenta o regul de ordin public, la care administraia nu putea renuna pe cale convenional [61, p. 114], este pus sub semnul ntrebrii. Considerm c dreptul de a denuna contractul administrativ fr intervenia instanei judectoreti este indiscutabil. n opinia noastr, legiuitorul romn se refer la cererile fcute de ctre partenerul privat mpotriva actului administrativ de denunare unilateral al administraiei. n vederea eliminrii oricrui dubiu rezultat din exprimarea legiuitorului romn, de lege 82
16

ferenda, considerm c se impune modificarea textului de lege care stabilete modalitile de ncetare ale contractului prin introducerea sintagmei denunare unilateral fr intervenia instanei judectoreti. Sintagma denunare unilateral a contractului pentru motive care in de interesul public nu o regsim n legislaia moldovean cu privire la concesiuni. Dup cum artam i mai sus, concedentul are dreptul s cear rezilierea contractului n cazul intervenirii unor evenimente sau survenirii unor fapte care i dau dreptul de a rezilia contractul. Considerm c evenimentele de care vorbete legiuitorul moldovean reprezint motive care in de interesul public i care ndreptesc autoritatea public s denune unilateral contractul. De aceea credem c, de lege ferenda, s-ar impune ca n legislaia moldovean n materie de concesiuni, s se fac distincie ntre denunarea unilateral a contractului, fr intervenia instanei judectoreti, n cazul unor evenimente care lezeaz interesul public i rezilierea contractului pentru culpa partenerului contractual. Denunarea unilateral a contractului pentru motive care in de interesul public nu este prevzut nici n legislaia Romniei i nici n cea a Republicii Moldova n materia contractului de parteneriat public-privat. Acest drept al autoritii publice de a denuna unilateral contractul cu o just despgubire, ar putea fi prevzut printr-o clauz contractual ns acest fapt ar nsemna includerea unui drept reglementar al administraiei n partea contractual a acordului de parteneriat public-privat. Pentru protejarea particularului mpotriva modificrii i denunrii abuzive a contractului administrativ, considerm c instanei de judecat i poate fi acordat dreptul de a analiza oportunitatea fiecrui caz de denunare n parte iar despgubirile la care particularul are dreptul pot fi acordate i n funcie de oportunitatea deciziei autoritii publice. n vederea acordrii de juste despgubiri pot fi fixate nc de la nceputul contractului anumite criterii de determinare a acestora iar n cazul denunrii unilaterale a contractului suma care va trebui acordat va fi stabilit n funcie de aceste criterii. n literatura de specialitate dreptul la just despgubire a fost interpretat ca fiind constituit din damnum emergens i lucrum cessans [61, p. 115]. Cu privire la dreptul particularului de a obine att prejudiciul efectiv ct i beneficiul nerealizat, avnd n vedere principiile de drept public, considerm c justa despgubire o constituie n principal prejudiciul efectiv al particularului. Interesul public reprezint elementul aleatoriu al contractului administrativ, pe care particularul trebuie s i-l asume de la nceput iar n situaia intervenirii unei cauze care impune salvgardarea acestui interes superior, beneficiul 83

nerealizat de particular ar trebui acordat cu mare parcimonie de ctre instan i n orice caz la limita minim a beneficiului estimat a fi obinut [40, p. 34]. Superioritatea de poziie a autoritii contractante implic nu doar drepturi ci i obligaii. Astfel, n opoziie cu dreptul de a modifica partea reglementar a contractului sau chiar a denuna contractul motivat de interesul public, cu acordul instanei, administraia are obligaia de a aplica teoria impreviziunii i a readuce contractul la un anumit nivel care s nu-l ndatoreze excesiv pe particular. Acest aspect difereniaz regimul de drept administrativ de cel de drept privat unde prile i asum obligaiile fr a avea vreo garanie c n cazul ndatorrii excesive a vreuneia, cealalt ar avea vreo obligaie de a restabili echilibrul contractual, riscul de pierdere fiind considerabil mai mare, aa nct n cazul aplicrii unui regim de drept administrativ contractului considerm c dezdunarea particularului cu valoarea prejudiciului efectiv suferit i eventual cu limita minim a beneficiului nerealizat constituie o just despgubire. ntr-un singur caz, considerm c s-ar impune acordarea de despgubiri care s cuprind att n damnum emergens ct i n lucrum cessans, i anume n situaia n care instana de judecat constat c modificarea ori denunarea s-a fcut inoportun ori cu rea-credin. Autoritatea public va avea n schimb, n temeiul hotrrii judectoreti prin care se constat inoportunitatea ori reaua-credin, drept de regres mpotriva persoanelor care, din culp personal grav sau cu intenie, au hotrt modificarea sau denunarea unilateral. 3.3. Prile n contractul administrativ. Diferena de poziie Prile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii unui serviciu public sunt, de regul, un organ al administraiei publice sau persoan administrativ [38, p. 207] i un privat. Spunem de regul, deoarece, aa cum am mai artat i mai sus, este posibil atribuirea unui contract de achiziie public ctre o alt autoritate contractant, beneficiar sau nu al unui drept exclusiv de a presta servicii publice n anumite domenii de activitate. Relaia contractual dintre dou autoriti publice poate fi nu doar de natur administrativ ci i de natur civil sau comercial, dup caz. Atunci cnd ambele autoriti publice acioneaz n calitatea lor de persoan juridic de drept civil, este limpede c natura contractului care se va ncheiea ntre ele va fi unul civil sau comercial. n Romnia, odat cu privatizarea tuturor companiilor de stat, prestatoare de servicii publice n domenii relevante ca energia, apa, transportul, pota, este dificil a ne imagina cum s-ar mai putea ncheia un contract comercial ntre dou autoriti contractante n domeniul prestrii serviciilor publice. n trecut, cnd procesul de privatizare era doar la nceput i statul era 84

principalul prestator de servicii de utilitate public ctre populaie, astfel de contracte comerciale se ncheiau n domeniul furnizrii de energie electric [150, p. 67], gaz etc. Atunci cnd autoritatea contractant recurge la ncheierea unui contract administrativ pentru a presta un serviciu public, n majoritatea cazurilor acest contract se va ncheia cu un partener privat, fiind destul de rare situaiile n care partener contractual va deveni o alt autoritate contractant. Aceste din urm situaii sunt incidente atunci cnd anumite autoriti publice dein, n virtutea legii, un monopol cu privire la prestarea unuia sau mai multor servicii publice. Parte a unui contract ncheiat n vederea prestrii unor servicii publice poate fi statul, reprezentat prin organele sale executive, pentru serviciile publice de interes naional sau comuna, oraul sau judeul/raionul pentru serviciile de interes local. La nivel central, autoritile publice, nvestite cu prerogativele de putere public, ndreptite s ncheie contracte privind prestarea serviciilor publice, sunt ministerele ori alte autoriti sau instituii publice de nivel central [83, art. 4 lit. h] iar domeniile n care pot fi ncheiate astfel de contracte sunt stabilite de ctre Parlament prin lege sau de ctre Guvern prin ordonane care sunt ulterior supuse aprobrii Parlamentului. De asemenea, pentru unele contracte poate fi prevzut procedura aprobrii lor de ctre Guvern [83, art. 29]. La nivel local, persoanele juridice de drept public sunt unitile administrativ-teritoriale, respectiv comuna, oraul sau judeul/raionul iar contractele privind prestarea servicilor publice sunt ncheiate n numele acestor uniti administrativ-teritoriale de ctre preedintele de consiliu judeean/raional sau primar, dup aprobarea lor de ctre forul deliberativ de la nivel local consiliu judeean/raional sau consiliu local. Aceasta este procedura care se desprinde din prevederile legale privitoare la organizarea administraiei publice i care este comun tuturor tipurilor de contracte administrative [59]. Un mare autor de drept administrativ, arta c poate avea calitate procesual pasiv n litigiile civile sau de constencios administrativ, alturi de primar i consiliul local a crui hotrre este atacat prin aciunea juridic [66, p. 507; 64, p. 40]. Nu achiesm la acest punct de vedere deoarece, calitate procesual pasiv deine doar unitatea administrativ-teritorial, respectiv comuna, oraul sau judeul, n conformitate cu prevederile art. 21 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Or, potrivit Codului de procedur civil al Romniei [20], n faa instanei nu pot sta dect persoanele juridice sau fizice sau asociaiile i societile care dei nu au personalitate juridic au organe proprii de conducere. Or, consiliile locale sau judeene nu sunt persoane juridice, neavnd nici 85

mcar organe de conducere proprii prin care s i exercite drepturile i s i ndeplineasc obligaiile[26, art. 35]. Ele sunt doar organe ale persoanelor juridice, adic ale comunei, oraului sau judeului [99, p. 49] sau autoriti deliberative cum le denumete Legea nr. 215/2001, republicat, cu completrile i modificrile ulterioare. Odat adoptat o hotrre de ctre organul colegial deliberativ, aceasta se consider a fi a persoanei juridice pe care acest organ o reprezint iar n instan va sta unitatea administrativ-teritorial, ca persoan juridic de drept public sau privat, dup caz, fr a fi exclus dreptul acestei persoane de a se ndrepta cu o aciune n regres mpotriva membrilor autoritii deliberative care au cauzat o pagub domeniului public sau interesului public. Legislaia romn, care transpune prevederile comunitare n materie de achiziii publice i concesiune de servicii sau lucrri, definete autoritatea contractant, ca fiind [100, art. 8]: a) oricare organism al statului - autoritate public sau instituie public - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; b) oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: - este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a), sau de ctre un alt organism de drept public; - se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante, astfel cum este definit la lit. a), sau unui alt organism de drept public; - n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a), sau de ctre un alt organism de drept public; c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit. a) sau b); d) oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe dintre activitile relevante n domeniile: ap, energie, transport, pot, atunci cnd respectiva ntreprindere atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti; e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a)-d), care desfoar una sau mai multe dintre activitile relevante n domeniile: ap, energie, transport, pot, n baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti. n sensul celor de mai sus, prin drept special sau exlusiv se nelege dreptul care rezult 86

din orice form de autorizare acordat, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate competent i care are ca efect rezervarea desfurrii de activiti n domeniul anumitor servicii publice numai de ctre una sau de ctre un numr limitat de persoane, afectnd n mod substanial posibilitatea altor persoane de a desfura o astfel de activitate [100, art. 3 lit. t]. Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public privat, definete partenerul public, care se poate implica ntr-un contract de parteneriat public privat, astfel [83, art. 8]: a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie public, care acioneaz la nivel central, regional ori local; b) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care este finanat, n majoritate, de ctre un partener public, astfel cum este definit la lit. a), ori de ctre un organism de drept public; c) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl n subordinea ori este supus controlului unui partener public, astfel cum este definit la lit. a), sau unui alt organism de drept public; d) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care are n componena consiliului de administraie/organului de conducere ori de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia, numii de ctre un partener public, astfel cum este definit la lit. a), sau de ctre un alt organism de drept public; e) oricare asociere format din unul sau mai muli parteneri publici dintre cei prevzuti la lit. a)d). Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ din Romnia, aa cum a fost modificat succesiv, la art. 2 lit. b, prevede faptul c sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Jurisprudena i asimileaz persoanelor nvestite cu putere public pe privaii autorizai s presteze un serviciu public iar contractele ncheiate de acetia n temeiul puterii publice conferite, sunt considerate contracte administrative supuse controlului instanelor de contecios administrativ [24, p. 270-272]. Investitorul privat, partener al autoritii publice, poate fi orice persoan juridic sau fizic, de drept public sau privat, fr vreo limitare n ceea ce privete naionalitatea ori forma de 87

organizare a acesteia. n nelesul Ordonanei de Urgen nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, operatorul economic este oricare furnizor de produse, prestator de servicii sau executant de lucrri - persoan fizic sau juridic, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execuie de lucrri iar candidatul la obinerea unui contract public, este oricare operator economic care a depus candidatura n cazul unei proceduri publice de atribuire [100, art. 3]. Cnd prin contractele administrative ncheiate n domeniul prestrii serviciilor publice se stabilesc relaii contractuale ntre autoriti publice i privai, constatm o evident diferen de poziie ntre aceste dou pri, n ceea ce privete dreptul de a modifica unilateral clauzele reglementare ale contractului. Acest drept unilateral al autoritii publice se nate din lege i din faptul c mai presus dect obligaiile rezultate dintr-o convenie, autoritatea public reprezint un interes colectiv, care primeaz n faa interesului singular al particularului. Regulile de drept public care guverneaz relaia contractual administrativ determin imposibilitatea administraiei de a se angaja ntr-o relaie contractual cu implicaii directe asupra interesului superior al cetenilor care au mandatat-o prin vot s gestioneze treburile colectivitii, fr a pune la adpost drepturile celor administrai. Atunci cnd intr ntr-o relaie contractual administrativ, particularul se oblig fa de tot ceea ce reprezint administraia, respectiv fa de toi cetenii reprezentai de aceasta. Prin urmare, nu se poate pune semnul egalitii ntre prile contractului administrativ, care au i reprezint interese diferite. Administraia reprezint interesul superior al tuturor cetenilor aparinnd colectivitii administrate i urmrete satisfacerea de o manier ct mai complet a acestui interes pe cnd particularul i urmrete scopul su individual, respectiv obinerea unui folos material de pe urma prestrii serviciului public. Poziia de superioritate a autoritii contractante sufer ns cteva limitri importante. Astfel, n ceea ce privete dreptul de a rezilia unilateral un contract de concesiune de lucrri sau de servicii pentru neexecutarea obligaiilor asumate, legiuitorul romn aeaz pe poziii de perfect egalitate autoritatea public cu partenerul privat, sens n care stipuleaz expres c n cazul constatrii unor abateri grave de la ndeplinirea obligaiilor contractuale de ctre una dintre pri, cealalt parte poate rezilia unilateral contractul cu plata unei despgubiri n sarcina prii responsabile pentru rezilierea conveniei [55, art. 54]. Textul legal oblig prile s prevad clauze n ceea ce privete rezilierea contractului pentru nendeplinirea obligaiilor contractuale dar n lipsa prevederii de ctre acestea a unui pact 88

comisoriu de gradul al patrulea, rezilierea contractului va trebui cerut n faa instanei n conformitate cu art. 1021 din Codul civil [19]. Acest lucru este stipulat expres n textul art. 58 din Hotrrea Guvernului nr. 168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, unde se prevede c tribunalul este competent a se pronuna cu privire la rezilierea contractului cu plata unei despgubiri, dac prile nu stabilesc altfel. O alt limitare a poziiei de superioritate a autoritii contractante o reprezint principiile impuse prin legislaia n materie de atribuire a contractelor de achiziii publice i de concesiune de servicii sau lucrri, care oblig administraia s utilizeze n principal procedura licitaiei publice deschise la care poate participa un numr nelimitat de candidai i doar n mod excepional i temeinic motivat, admindu-se utilizarea unei alte proceduri publice. Autoritatea contractant are obligaia s elaboreze caietul de sarcini n aa fel nct specificaiile tehnice s permit oricrui ofertant accesul egal la procedura de atribuire, fr s poat impune obstacole nejustificate de natur s restrng concurena ntre operatorii economici sau s condiioneze oferta de conformitatea cu anumite standarde impuse dac ofertantul reuete s demonstreze prin orice mijloace c propunerea sa tehnic satisface n mod echivalent cerinele autoritii publice. Ofertantului trebuie s-i fie transmise toate lmuririle necesare, ntr-un termen rezonabil, aa nct acesta s fie n msur s i elaboreze ct mai documentat oferta. n situaia n care din motive obiective, autoritatea contractant nu poate furniza informaiile solicitate ntr-un termen rezonabil dei solicitarea i-a fost transmis n timp util, are obligaia de a prelungi termenul de depunere a ofertelor, pentru a se asigura o participare numeroas i o concuren real la procedura de atribuire i n final la obinerea celor mai reduse preuri, respectndu-se astfel principiul legal al utilizrii fondurilor publice. Din cele de mai sus, se desprinde concluzia c poziia autoritii contractante nu mai este una de net superioritate ci prin conformarea la normele europene de asigurare a concurenei reale i a unei totale transparene n vederea utilizrii cu chibzuin a fondurilor publice, poziia operatorilor economici devine din ce n ce mai favorabil, legislaia n materie apropiindu-se de acetia din urm i ndeprtndu-se de libertatea de aciune a autoritilor contractante din vechile reglementri [141]. Poziia oarecum vulnerabil n care am prezentat autoritatea contractant n cele de mai sus, este adncit de unele prevederi legale [58, art. 77] referitoare la obligaia comisiei de 89

evaluare n cadrul procedurii publice de a solicita ofertanilor completarea ofertelor atunci cnd constat c lipsesc din ofert anumite documente referitoare la ndeplinirea criteriilor de selecie i calificare a candidailor, prevedere considerat de un autor surprinztoare dac nu chiar nelegal. Autorul citat subliniaz faptul c dreptul autoritii contractante de a solicita completarea ofertelor, s-a transformat ntr-o obligaie impus printr-un act juridic inferior actului normativ principal n materie care este Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006 [140]. 3.4. Obiectul contractului administrativ Avnd n vedere tema studiului nostru, ne vom limita la analiza obiectului principalelor contracte ncheiate n domeniul prestrii serviciilor publice. Dintre contractele ncheiate n domeniul prestrii serviciilor publice se evideniaz contractul de concesiune de serviciu public. Obiectul juridic al acestui contract l constituie organizarea i exploatarea serviciilor de interes public la nivel naional, regional sau local, cu excepia celor n domeniul crora legea interzice acest lucru. n schimbul dreptului de a organiza i exploata un serviciu public, privatul are obligaia de a plti o redeven concedentului. n opinia unui autor, pot face obiectul unui contract de concesiune de serviciu public: transporturile publice, serviciile potale, reelele de transport i cele de distribuie a energiei electrice i termice, reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile, reelele de transport i de distribuie public a apei potabile, anumite servicii medicale, spectrul de frecvene i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii. Acelai autor precizeaz c serviciul public trebuie s existe sau s se constituie n viitor i s fie determinat sau determinabil prin specia sa iar redevena trebuie s fie determinat la momentul ncheierii contractului sau cel puin determinabil prin stabilirea unui procent din profitul realizat de concesionar [148, p. 212]. Un alt contract ncheiat n domeniul prestrii serviciilor publice este cel al delegrii gestiunii, al crui obiect const n conferirea gestiunii unui serviciu public unei persoane fizice sau juridice private. Particularitatea obiectului acestui contract este conferit de faptul c remunerarea privatului se realizeaz din rezultatul exploatrii serviciului public, cel mai important tip de delegare a gestiunii fiind concesiunea, ns nelimitndu-se la aceasta. Autorul citat mai sus, justific existena acestor contracte cu exemple din diferite acte normative cum sunt: Legea nr. 101 din 25 aprilie 2006 a serviciului de salubrizare a localitilor [73], Ordonana Guverului nr. 84 din 30 august 2001 privind nfiinarea, organizarea i 90

funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, cu modificrile i completrile ulterioare [109] .a. i arat c n lipsa unei reglementri-cadru, privitoare la acest tip de contract, trsturile sale rezult din nsumarea prevederilor legale din diferite legi speciale care l reglementeaz [35, p. 103-105]. Contractul de delegare de gestiune ctre o alt o alt persoan dect organele subordonate ale administraiei, presupune urmtoarele caracteristici [35, p. 105-107]: (a) co-contractant poate fi o persoan juridic cu capital privat, mixt sau public sau un serviciu public (delegarea gestiunii unui compartiment din cadrul aceleiai autoriti, conduce la ideea prestrii serviciului n mod direct de ctre acea autoritate public, nerealizndu-se o delegare propriu-zis); (b) administraia pstreaz dreptul de a stabili politicile i strategiile activitii supuse delegrii i controlul modului de gestionare; (c) contractul de delegare va avea o parte reglementar i una contractual; (d) regimul bunurilor afectate serviciului public este rezolvat prin legi speciale; (e) contractul de delegare a gestiunii poate avea forma unui contract-cadru reglementat prin legi speciale sau poate mbraca forma unor contracte numite; (f) contractul de delegare de gestiune se atribuie printr-o procedur public; (g) relaiile care se stabilesc ntre cel care a obinut delegarea de gestiune i utilizatorii serviciului sunt de natur contractual, supuse dreptului privat. Avnd n vedere complexitatea funciilor autoritii executive centrale se constat necesitatea delegrii prin intermediul contractelor administrative a atribuiilor acesteia att ctre unele autoriti administrative centrale ct i ctre anumite instituii publice de interes naional, specializate n domeniu [44, p. 8]. Se face trimitere la Acordul de parteneriat ntre Guvern i Academia de tiine a Moldovei [177], prin care Guvernul Republicii Moldova deleag competenele sale privind realizarea politicii de stat n sfera tiinei i inovrii Academiei de tiine a Moldovei ca unic instituie public de interes naional n sfera tiinei i inovrii. Prin intermediul acestui contract administrativ de parteneriat, executivul moldovean accept un partener n activitatea de elaborare i promovare a politicii de stat n sfera tiinei i inovrii. Implicarea direct n politica din sfera tiinei i inovrii a Academiei de tiine a Moldovei, organism specializat i deintor al celor mai importante resurse umane la nivel naional, reprezint un semnal clar al dorinei de realizare a unei politici coerente i solide n acest domeniu. Contractul de achiziie de servicii publice reprezint un alt tip de contract des ntlnit n materia prestrii serviciilor publice i are ca obiect exploatarea unui serviciu public relevant pentru interesul public. Contractul de achiziie de servicii are n general aceleai caracteristici cu contractul de concesiune de servicii ns se deosebete de acesta din urm prin aceea c, n cazul 91

contractului de concesiune de servicii, n contrapartida serviciilor prestate, concesionarul primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite [100, art. 3 lit. h]. Contractele de management reprezint o alt form prin care autoritile i ndeplinesc obligaia fundamental de prestare a serviciilor publice. Obiectul contractului de management l reprezint organizarea i conducerea activitii unui serviciu public, pe baza obiectivelor i a indicatorilor cuprini n proiectul de management, aprobat de ctre autoritatea public, n scopul furnizrii serviciului. Un astfel de contract de management este cel ncheiat cu privire la managementul spitalelor publice din Romnia, prevzut de Legea nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma n domeniul sntii [88, art. 178], cu modificrile i completrile ulterioare, i care se refer la asigurarea organizrii i conducerii spitalelor publice de ctre un manager, persoan fizic sau juridic. Dei exist cteva contracte administrative numite, al cror obiect este identificat de cele mai multe ori prin prevederi legale, obiectul contractelor administrative nu se limiteaz la acestea. Un exemplu sugestiv l reprezint contractul de parteneriat public-privat, care acord posibilitatea administraiei de a ncheia contracte cu obiect juridic foarte diversificat. n doctrin s-a remarcat faptul c acest tip de contract nu trebuie perceput doar ca un instrument de finanare ci ca o form a deciziei politice care introduce concepii novatoare n sfera administraiei i deschide noi posibiliti colectivitilor locale pentru a satisface mai bine nevoile celor administrai [112, p. 101]. Spre deosebire de legiuitorul romn, legiuitorul moldovean la articolul 18 din Legea nr. 179 din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat [75], particularizeaz principalele forme ale contractului de parteneriat public-privat, acesta putnd mbrca forma contractului de antrepriz/prestri servicii a contractului de administrare fiduciar; a contractului de locaiune/arend; a celui de concesiune ori de societate comercial sau de societate civil. Se precizeaz c parteneriatul public-privat poate fi realizat i prin alte forme contractuale neinterzise de lege iar acestor contracte li se aplic i prevederile Codului civil, relaia de parteneriat public-privat, stabilindu-se doar pe baz de concurs, indiferent de forma lui contractual de realizare. Din formularea legal i din analiza tipurilor de contracte enumerate, deducem c parteneriatului public-privat i este aplicabil att regimul de drept administrativ ct i cel de drept 92

civil, pentru partea contractual a acestuia. Un alt tip de contract care, la o prim vedere, ar fi foarte la ndemn a fi ncheiat n domeniul prestrii serviciilor publice este cel de asociere n participaiune. Un autor aprecia c, dei contractul de asociere n participaiune are, n principal un caracter comercial, acesta poate cpta trsturi caracteristice contractului administrativ, atunci cnd una dintre pri este o autoritate public, care se asociaz cu un privat n vederea realizrii unui interes public iar unele clauze ale contractului au un regim exorbitant i administraia are dreptul s modifice sau s rezilieze unilateral contractul. Autorul citat, d ca exemplu, asociaiile ncheiate, n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 71 din 29 august 2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public i privat de interes local [108] ntre autoritile administraiei publice locale sau operatorii furnizori/prestatori de servicii de administrare a domeniului public i privat i tere persoane, n vederea realizrii i/sau exploatrii n comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar-urbane, cu respectarea prevederilor legale n vigoare privind asocierea i libera concuren. Dei contractul de asociere n participaiune are la baz o activitate comercial a autoritii publice i se supune regimului juridic de drept comun [40, p. 30] i nu administrativ, acest contract poate dobndi uneori i caracterul prestrii unui serviciu public. Astfel, asocierea unei autoriti publice cu un privat, n vederea construirii i exploatrii n comun a unei baze sportive, dobndete pe lng scopul lucrativ al contractului i scopul prestrii unui serviciu public. Totui, caracterul de prestare a serviciului public are doar caracter accesoriu n contractele de asociere n participaiune, scopul principal al acestora fiind cel comercial, dup cum artam i mai sus. Condiia esenial, pentru a ne afla n prezena unui contract de asociere n participaiune propriu-zis, atunci cnd exploatarea economic implic i existena unui bun, proprietate a autoritii contractante, este aceea ca bunul s se gseasc n patrimoniul privat al statului i nu n cel public deoarece atunci cnd bunul se afl n patrimoniul public al administraiei, acesta nu poate fi transmis privatului dect printr-o concesiune sau nchiriere. Fa de situaia prezentat mai sus apare ntrebarea: care va fi natura contractului ncheiat ntre autoritatea contractant i un privat n vederea realizrii n comun a unui serviciu public n parteneriat i n acest scop se aduce ca aport un bun proprietate public? Rspunsul, n contextul apariiei n legislaia romn a Legii nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat, prin care contractul de parteneriat public-privat a fost din nou consacrat legislativ dup o perioad n care prevederile legale care fceau trimitere la el [107] fuseser abrogate, este simplu, un contract de parteneriat public-privat n condiiile n care 93

contractul nu ndeplinete criteriile legale pentru a fi considerat un contract de concesiune sau un contract de concesiune de serviciu public. Dac autoritatea public transmite n totalitate bunul sau dreptul de a exploata un serviciu public mpreun cu bunul respectiv, atunci nu exist vreun dubiu c natura contractului astfel ncheiat este fie de concesiune a unui bun public, fie de concesiune de serviciu public, dup caz. n perioada n care contractul de parteneriat public-privat nu mai era reglementat de legea romn, avnd n vedere i caracterul economic al unor activiti care se doreau a fi prestate i din dorina de a evita rigorile impuse de legislaia specific de drept public, unele autoriti contractante au recurs la soluia asocierii n participaiune. n literatura de specialitate s-a remarcat faptul c asociaia n participaiune trebuie deosebit de asocierea n vederea realizrii unui serviciu public deoarece n acest din urm caz, autoritatea public este cea care presteaz serviciul, investitorul privat realiznd doar activiti accesorii acestuia. n cazul n care i s-ar ncredina investitorului prestarea serviciului public, neam gsi n situaia eludrii procedurilor publice prealabile ncheierii unui contract administrativ, respectiv a unui contract de concesiune de serviciu public [134, p. 9]. Asociaiunea n participaiune se deosebete fundamental de contractul de concesiune deoarece concedentul urmrete realizarea interesului general i nu neaparat anumite beneficii, aa cum se ntmpl n cazul asociaiei n participaiune iar autoritatea public nu transmite proprietatea ci doar folosina bunurilor publice. Totodat, concesionarul i asum toate sau majoritatea riscurilor contractului, n timp ce n asociaia n participaiune, asociaii suport aceste riscuri mpreun [134, p. 9-10]. Ne alturm opiniei autorului antecitat i conchidem c n privina prestrii serviciilor publice nu se poate vorbi despre un contract de asociere n participaiune propriu-zis, care este un contract comercial i nu unul de drept administrativ. 3.5. Clauzele contractului administrativ. Clauzele exorbitante. Rigiditatea clauzelor contractului administrativ n cadrul contractului administrativ ntlnim dou categorii de clauze: clauzele reglementare, stabilite prin lege sau caietul de sarcini i clauze contractuale, stabilite de comun acord de ctre pri. Principala distincie ntre aceste dou categorii de clauze este aceea c, n timp ce clauzele reglementare sunt impuse i nenegociabile, fiind proprii dreptului public, clauzele contractuale sunt negociabile la fel ca n dreptul privat. 94

n doctrina de specialitate se mai face trimitere la aa-numitele clauze exorbitante. La o prim vedere, s-ar prea c aceste clauze se identific cu clauzele reglementare. Dei, majoritatea clauzelor reglementare sunt i exorbitante, totui ele nu trebuie confundate. Rigiditatea clauzelor contractului administrativ se datoreaz diferenei de poziie pe care se situeaz prile contractante. Particularul care se angajeaz s presteze un serviciu public trebuie s se supun regimului contractual strict i rigid impus de ctre administraie. Stricteea regimului care caracterizeaz contractele administrative este determinat de faptul c administraia poart n spate povara interesului cetenilor care au mandatat-o s le reprezinte interesele. Totui, nu se poate susine, aa cum s-a ntmplat n doctrina francez [165, p. 164167] i chiar i la noi de ctre unii autori [15, p. 202], c n cazul ncheierii unui contract administrativ ne-am afla n prezena unui simplu contract de adeziune. Dei contractul administrativ conine clauze reglementare, care nu suport negociere, totui acesta nu se poate identifica cu contractul de adeziune deoarece fiecare particular formuleaz o ofert proprie, pe baza liniilor directoare trasate de ctre administraie prin caietul de sarcini. Aceste oferte, de cele mai multe ori, difer prin soluiile propuse de particular la cerinele formulate de administraie. Discuiile cu privire la identificarea contractelor administrative cu cele de adeziune ar putea aprea spre exemplu n cazul contractelor de achiziie public al cror criteriu este preul cel mai mic sau n cazul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, n care este stabilit foarte strict procedura de exploatare a bunului respectiv. n aceste cazuri, ntr-adevr, contractul administrativ capt valenele unui contract de adeziune, ns a generaliza i a include toate contractele administrative n categoria contractelor de adeziune, este o capcan n care nu putem cdea. Divergena intereselor justific diferena de poziie a prilor care ncheie un contract administrativ. Diferena de poziie se concretizeaz prin impunerea de ctre administraie a anumitor clauze, specifice regimului de putere a dreptului administrativ, aa-numitele clauze exorbitante. Aducerea la ndeplinire a obiectului contractelor administrative, respectiv a prestrii diferitelor servicii n beneficiul cetenilor, se poate realiza cel mai bine prin impunerea regimului superioritii administraiei n relaia contractual. Superioritatea administraiei nu trebuie s se manifeste excesiv, n aa fel nct s fac prestarea serviciului foarte oneroas i neatractiv pentru particular. Administraia trebuie s dea dovad de elasticitate i s i nfrneze tendinele de a uza de prghiile regimului de putere mai mult dect este necesar pentru protejarea 95

interesului public. Clauzele reglementare reprezint acele pri ale contractului care nu sunt supuse negocierii i care stau la baza ncheierii viitorului contract administrativ. Astfel, o clauz care nu este neaparat proprie dreptului public, poate deveni clauz reglementar prin faptul includerii ei, ca valoare minimal, ntr-un act normativ sau ntr-un caiet de sarcini. Suma tuturor clauzelor reglementare determin caracterul administrativ al contractului, guvernat de dreptul public. Stabilirea n caietul de sarcini ale condiiilor tehnice minime pe care trebuie s le ndeplineasc autovehiculele destinate transportului n comun, pentru a putea obine autorizarea prestrii serviciului public de trasport pe raza unei localiti, reprezint o clauz reglementar, fr a fi ns una exorbitant. ntre clauzele reglementare i cele contractuale nu se poate trasa o linie clar de demarcaie. Grania dintre aceste dou tipuri de clauze este una sinusoidal, variind de la un tip de contract la altul i de la un contract la altul, n funcie de caracteristicile eseniale ale fiecruia. Un autor intebelic, amintete dou criterii de distincie, utilizate n literatura francez i anume: (a) sunt clauze contractuale toate acelea care nu ar putea aprea dac serviciul ar fi exploatat n regie proprie de ctre administraie i dimpotriv sunt clauze reglementare, constuind legea serviciului, cele care conin dispoziii care cu siguran ar fi prevzute dac exploatarea serviciului s-ar face direct de ctre administraie, cum ar fi condiiile exploatrii, tarifele i situaia personalului; (b) existena clauzelor proprii organizrii serviciului, care este scopul, susceptibil a fi definit i modificat de ctre administraie i a clauzelor proprii exploatrii comerciale care este mijlocul i pe care este stpn concesionarul pe toat durata contractului [61, p. 104-105]. Referindu-ne la clauzele reglementare amintite de autorul citat mai sus, artm faptul c n ceea ce privete tariful concesiunilor, ncadrarea acestei clauze n rndul clauzelor reglementare a fost o chestiune ndelung dezbtut att doctrinar ct i jurisprudenial, fr a se fi ajuns la vreun numitor comun. nc din perioada interbelic s-au conturat teorii care includeau n rndul clauzelor contractuale stabilirea tarifelor concesiunilor, plecndu-se de la ideea c tarifele achitate de utilizatorii finali reprezint pentru acetia din urm acte comerciale sau industriale i alte teorii care priveau contravaloarea serviciilor prestate ctre populaie drept impozite, ceea ce fcea ca tarifele s se includ n partea reglementar a contractului, autoritatea public beneficiind de dreptul de a modifica unilateral aceste tarife, chiar i cu opoziia concesionarului [61, p. 110111]. 96

Mrturisim c nici pn n ziua de astzi nu am observat o cristalizare a opiniilor n ceea ce privete natura acestei clauze. Dei exist domenii n care este obligatorie ncheierea de ctre populaie a unor contracte cu anumii ageni privai care presteaz servicii publice, acestea nu pot fi considerate drept impozite deoarece impozitul reprezint o prelevare obligatorie, fr contraprestaie i nerambursabi, efectuat de ctre administraia public pentru satisfacerea necesitilor de interes general [84, art. 2 pct. 29]. Or, atunci cnd achit tariful unui serviciu public, contraprestaia este una direct din partea prestatorului. Prestarea unui serviciu public de ctre un particular autorizat poate reprezenta o tax care se face venit la bugetul local, n temeiul art. 2 pct. 55 coroborat cu art. 30 din Legea nr. 273/2006 a finanelor publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare [81] iar nivelul taxei va reprezenta una dintre clauzele reglementare ale contractului. i din modul de formulare a art. 49 din Hotrrea Guvernului Romniei nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, reiese faptul c tariful de prestare al serviciului reprezint unul din scopurile contractului iar modul de recuperare a costurilor trebuie stabilit n aa fel nct s-l determine pe concesionar s le reduc. Considerm c i tariful trebuie s fie inclus n partea reglementar a contractului, deorece aa cum administraia reduce redevena pe motiv de impreviziune, tot aa ar trebui s poat interveni i atunci cnd concesionarul crete nejustificat preurile. Astfel, prin verificri, controale i sanciuni prestatorul poate fi determinat s reduc tarifele la valoarea corect raportat la ceea ce s-a stabilit prin clauzele contractuale sau, n lipsa acestora, prin raportare la indicii economici relevani astfel nct s se asigure att realizarea interesului patrimonial al particularului, ct i interesul general al cetenilor. Tot n literatura veche se punea ntrebarea dac dreptul de rscumprare al autoritii publice este o clauz reglementar sau contractual, rspunsurile fiind mprite i majoritatea optnd pentru includerea n rndul clauzelor contractuale a dreptului de rscumprare. Contrar majoritii doctrinei i contrar concepiei legiuitorului romn din acea vreme, un autor milita, temeinic argumentat i punnd pe prim-plan interesul public, pentru includerea n rndul clauzelor reglementare a rscumprrii concesiunii. ntre altele, respectivul autor susinea c dreptul administraiei de a rscumpra o concesiune este inalienabil i ntotdeauna subneles, 97

autoritatea neputnd renuna la el. Dreptul administraiei de a modifica sau a suprima un serviciu public nu ar putea fi nlturat prin contract deoarece la nceputul contractului nu se cunosc cerinele funcionrii acestuia [61, p. 111-117]. Astzi, acest drept al administraiei este pe deplin consacrat, fiind evident includerea sa n rndul clauzelor reglementare. Legislaia n materie de concesiuni prevede indiscutabil dreptul concedentului de a rscumpra concesiunea dac interesul public o cere, cu acordarea unei juste despgubiri concesionarului, n caz de divergen asupra cuantumului despgubirilor, urmnd a hotr instana de judecat [55, art. 54]. O alt clauz a contractelor administrative ncheiate n materia prestrii serviciilor publice, a reprezentat-o statutul personalului. S-au purtat ample discuii cu privire la dreptul administraiei de a interveni n politica de personal a concesionarului unui serviciu public, prerile fiind mprite n doctrina francez, o parte susinnd natura contractual a clauzei referitoare la personal i o alta susinnd natura reglementar a acesteia. Cu privire la funcionarii publici preluai de ctre concesionar de la administraie, s-a emis teoria conform creia funcionarii publici preluai de ctre concesionar, i pstreaz acest statut [61, art. 117-125]. Cu privire la personalul angajat direct de ctre particularul care presteaz un serviciu public, un autor arta c acestor funcionari, care prezint nsuirile funcionarului public, nu li se poate aplica statutul funcionarului public ci un anumit regim juridic minimal care s aib drept scop asigurarea funcionrii regulate i continue a servicului public, unul dintre drepturile oprite acestora fiind dreptul la grev recunoscut funcionarilor ntreprinderilor particulare [156, p. 7576]. Aducnd discuia n zilele noastre, constatm c, n prezent, statutul funcionarului public [76] nu prevede astfel de preluri de personal de ctre concesionari. Funcionarul public poate intra n raport de serviciu doar cu o autoritate sau instituie public. De aceea, funcionarul public nu poate fi delegat i nici nu se poate afla n raport de serviciu cu un privat. Rezult aadar c n privina statutului personalului agentului privat care este autorizat s presteze un serviciu public, administraia nu are niciun fel de putere. Prin caietul de sarcini, se poate stabili un numr minim de personal i anumite condiii pe care acest personal trebuie s le ndeplineasc ns autoritatea public nu poate s intervin direct i s reglementeze statutul personalului aflat n relaie contractual de munc cu particularul adjudecatar al contractului administrativ. Nerespectarea cerinelor de calitate ale serviciului, datorate necorespunderii personalului, atrage posibilitatea sancionrii concesionarului, culminnd cu rezilierea contractului pentru abateri grave dar n niciun caz nu d dreptul autoritii publice s intervin n 98

relaia dintre particular i personalul su. Referitor la reglementarea actual a contractelor administrative n legislaia romn, remarcm c, n urma implementrii modelelor europene, nu exist o concepie unitar n privina dreptului de poliie al autoritii publice n ceea ce privete concesionarea serviciilor publice, prin obligativitatea stabilirii prin contract de clauze clare cu privire la drepturile i obligaiile fiecrei pri din contract [55, art. 47 alin. 1]. Una dintre puinele meniuni, care se refer la dreptul de impunere al concedentului dintrun contract de concesiune de servicii sau lucrri publice impune concesionarului asigurarea exploatrii eficace, n regim de continuitate i permanen, a lucrrilor publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, n conformitate cu cerinele i destinaia impuse de concedent [55, art. 48 alin. 2]. Prin maniera de abordare a contractelor de concesiune de lucrri sau servicii publice, legiuitorul romn tinde s transforme partea reglementar a contractului ntr-una contractual, impunnd inserarea n contract de clauze care dau posibilitatea prilor s stabileasc proceduri convenionale n domeniul unor atribute eseniale ale autoritii publice, respectiv cele de a veghea la respectarea interesului public. Ne referim la includerea n partea contractual a unor drepturi fundamentale ale autoritii publice, cum ar fi acela de a verifica ndeplinirea cerinelor de performan i calitate de ctre concesionar i dreptul de a verifica documentele relevante cu privire la aceste aspecte. De asemenea, prile trebuie s prevad modul n care concesionarul se oblig s prezinte concedentului rapoarte periodice sau la simpla solicitare a acestuia din urm, cu privire la modul de realizare a anumitor parametri pe parcursul derulrii contractului. Tot prin clauze contractuale se stabilete modul n care concesionarul trebuie s rspund n eventuale situaii de urgen, formulndu-se indicatori relevani i msurabili pe baza crora se va realiza verificarea modului de respectare a obligaiilor contractuale [55, art. 51]. Prin reglementarea n amnunt a tuturor situaiilor care pot aprea pe parcursul contractului i prin interdicia de modificare a cerinelor eseniale ale caietului de sarcini i ale ofertei concesionarului [55, art. 47 alin. 2] n situaii obiective, se estompeaz dreptul de paznic i garant al interesului public revenindu-se la principiul rigiditii caietului de sarcini, vehiculat n perioada de nceput a fundamentrii teoriei contractelor administrative. De altfel, acest principiu a fost criticat n doctrina de specialitate din anii '30 pe motiv c, pentru a beneficia de servicii adaptate n continuu nevoilor publice, trebuie recunoscut dreptul suveran al autoritii publice de modificare a pri reglementare a contractului i chiar a caietului de sarcini [61, p. 9394]. n orice caz, autoritatea contractant nu ar putea utiliza aceast practic a modificrii 99

caietului de sarcini pe parcursul procedurii de atribuire a unui contract administrativ, fapt ce ar putea avea drept consecin denaturarea concurenei ntre participani [23, p. 270-272]. Acest lucru nu se ntmpl n cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, unde partea reglementar a contractului este clar definit i autoritatea public i pstreaz rolul de control i reprezentant al interesului public [104, art. 50-56; 54, art. 47-55]. Lsarea n seama prilor a stabili prin clauze contractuale, drepturi i obligaii care sunt de esena dreptului public i care trebuie reglementate prin lege i nu prin contract, reprezint o deviere periculoas de la principiile dreptului administrativ, principii care au eforturi susinute pentru a fi implementate. n acest fel, se creeaz premisele ndeprtrii concesiunilor de lucrri i servicii publice de sub tutela dreptului administrativ. Ne ntrebm ce se ntmpl n situaia n care, din nepricepere, voit sau pur i simplu din imposibilitatea de a prevedea anumite conduite pe care concesionarul ar trebui s le adopte n situaii de urgen, nu se specific n contract faptul c o anumit situaie poate reprezenta o situaie de urgen? Ar putea s constate judectorul culpa concesionarului care a refuzat s intervin ntr-o situaie de urgen, pe motiv c respectiva situaie nu este prevzut n contract? Considerm c rspunsul este negativ. Ar fi extrem de dificil adoptarea unei soluii pretoriene de salvgardare a interesul public, att timp ct prevederile legale sunt mai degrab potrivnice. Nu nelegem raiunea acestei diferene de viziune n ceea ce privete cele dou tipuri de concesiuni, respectiv cea de bunuri publice, care are conturat un regim clar de drept public bazat pe principiile clasice, i concesiunea de servicii sau lucrri publice, unde legiuitorul dorete impunerea regulilor de drept public prin intermediul clauzelor contractuale. Instituia concesiunii trebuie reglementat unitar, fr ca regimul juridic s difere dup cum este vorba de concesiune de bunuri publice sau de servicii ori lucrri publice. n cadrul contractului administrativ, protejarea interesului public se realizeaz cel mai bine prin aa-numitele clauze exorbitante, care stau mrturie c regimul juridic al contractului administrativ este unul public. Prin clauze exorbitante se nelege acele clauze care nu sunt susceptibile a se ntlni n contractele supuse dreptului privat [126, p. 193] datorit faptului c plaseaz una dintre prile contractului pe o poziie superioar celeilalte. n acest sens, sunt clauze exorbitante dreptul de control al autoritii contractante, dreptul de modificare a prii reglementare a contractului, de suspendare sau de reziliere unilateral a acestuia, avnd ca motivare puterea public, exercitat n baza suveranitii statului, care acioneaz prin organele sale de la fiecare nivel i impune 100

reguli n vederea asigurrii realizrii interesului general [150, p. 70-71]. Clauzele exorbitante prezente n contract reprezint unul dintre criteriile de distincie ale contractului administrativ de contractele de drept comun. Prezena clauzelor exorbitante ntr-un contract nu implic calificarea automat a contractului ca fiind de drept administrativ, existnd contracte care conin astfel de clauze i care sunt supuse dreptului comun. Pot exista contracte ncheiate n regim exorbitant fr a fi contracte administrative i fr a conine clauze exorbitante, cum este cazul contractelor de furnizare a energiei sau apei, care sunt supuse dreptului comun, utilizatorul neavnd posibilitatea de a negocia clauzele, acestea fiind predeterminate [150, p. 70]. 3.6. Concluzii la capitolul 3 n urma analizei particularitilor contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice, reinem faptul c regimul de drept public reiese cu pregnan n toate etapele de existen ale contractului i desprindem concluziile detaliate mai jos. Administraia nu are dreptul de a utiliza forme contractuale prin care s eludeze prevederile legale care impun parcurgerea unei proceduri publice n vederea atribuirii unui contract administrativ iar calificarea regimului juridic al contractului se face n conformitate cu prevederile legale i nu n funcie de denumirea sau regimul stabilit de autoritatea public n exclusiv. Administraia poate denuna unilateral contractul administrativ, fr intervenia instanei judectoreti i cu just i prealabil despgubire, atunci cnd interesul public o cere. Trimiterea fcut de legiuitorul romn la cererile i procesele privind denunarea unilateral n materie de achiziii publice i concesiuni de lucrri sau servicii se refer la cererile fcute de ctre partenerul privat mpotriva actului administrativ de denunare unilateral. Legiuitorul moldovean folosete termenul de evenimente pentru motivele care in de interesul public i care ndreptesc autoritatea public s denune unilateral contractul. n legislaia moldovean n materie de concesiuni, nu se face distincie ntre denunarea unilateral a contractului, fr intervenia instanei judectoreti, n cazul unor evenimente care lezeaz interesul public, i rezilierea contractului pentru culpa partenerului contractual. n vederea acordrii de juste despgubiri pot fi fixate nc de la nceputul contractului anumite criterii de determinare ale acestora iar n cazul denunrii unilaterale a contractului suma care va trebui acordat va fi determinat n funcie de aceste criterii. Justa despgubire o constituie n principal, prejudiciul efectiv al particularului. n situaia 101

denunrii unilaterale a contractului pentru motive de interes public, particularul este ndreptit a i se compensa prejudiciul pe care l-a suferit efectiv iar n ceea ce privete beneficiul nerealizat, acesta nu ar trebui acordat sau acordat la limita sa minim. n cazul n care se constat de ctre instana de judecat c denunarea s-a fcut inoportun ori cu rea-credin, particularul are dreptul de a obine att prejudiciul suferit, ct i beneficiul nerealizat, analizat la valoarea de pia. Legiuitorul romn transfer drepturi din sfera reglementar a contractelor de concesiune de lucrri sau servicii publice n sfera contractual, prin obligarea prilor de a stabili clauze referitoare la verificarea documentelor precum i a modului n care concesionarul trebuie s rspund n eventuale situaii de urgen, formulndu-se indicatori relevani i msurabili. Lsarea n seama prilor a stabili prin clauze contractuale, drepturi i obligaii care sunt de esena dreptului public i care trebuie reglementate prin lege, pun n pericol grav securitatea interesului public i creeaz premisele ndeprtrii concesiunilor de lucrri i servicii publice de sub tutela dreptului administrativ. Diferena de viziune a legiuitorului romn, n ceea ce privete cele dou tipuri de concesiuni, respectiv cea de bunuri publice, care are conturat un regim clar de drept public bazat pe principiile clasice, i concesiunea de lucrri sau servicii publice, n care legiuitorul vrea s impun respectarea regulilor de drept public prin obligarea prilor a le insera n clauzele contractuale, este neavenit. Dreptul concedentului de a verifica toate aspectele legate de prestarea serviciului public este unul reglementar i implicit, neputnd fi stabilit prin intermediul clauzelor contractuale de ctre pri. Chiar i n situaia omisiunii prilor de a insera o clauz cu acest obiect n contract, concedentul i pstreaz dreptul de a verifica n permanen organizarea i funcionarea serviciului prestat de ctre privat, prevederile legale incidente trebuind interpretate n acest sens. Prin reglementarea n amnunt a tuturor situaiilor care pot aprea pe parcursul contractului i prin interdicia de modificare a cerinelor eseniale ale caietului de sarcini i ale ofertei concesionarului n situaii obiective, se estompeaz dreptul de paznic i garant al interesului public revenindu-se la principiul rigiditii caietului de sarcini, vehiculat n perioada de nceput a fundamentrii teoriei contractelor administrative. Lipsa prevederilor exprese din legislaiile Romniei i Republicii Moldova cu privire la denunarea unilateral pentru motive care in de interesul public al contractului de parteneriat public-privat, oblig autoritatea public s includ n partea contractual a acordului de parteneriat public-privat, clauze privind posibilitatea renunrii la contract, cu o just despgubire n cazul existenei pericolului lezrii interesului public. 102

Clauzele reglementare nu sunt neaparat proprii dreptului public, orice clauz putnd deveni reglementar prin faptul includerii ei, ca valoare minimal, ntr-un act normativ sau ntrun caiet de sarcini. nsumarea clauzelor reglementare determin caracterul administrativ al contractului, guvernat de dreptul public. ntre clauzele reglementare i cele contractuale nu se poate trasa o linie clar de demarcaie, grania dintre ele fiind sinusoidal i variind de la un tip de contract la altul, i de la un contract la altul, n funcie de caracteristicile eseniale ale fiecruia.

103

4. APARIIA, MODIFICAREA I STINGEREA EFECTELOR JURIDICE ALE CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE N MATERIA PRESTRII SERVICIILOR PUBLICE 4.1. Apariia necesitii ncheierii contractului administrativ. Prioritatea interesului public n contractul administrativ ncredinarea ctre particulari a prestrii unor activiti de interes public a fost uzitat nc din antichitate. Primele autoriti administrative au recunoscut avantajele organizatorice i eficiena economic a delegrii ctre particulari a treburilor publice, apreciind-o ca pe o soluie managerial eficient, de natur a garanta producia i furnizarea activitilor ncredinate, sub controlul i responsabilitatea administraiei [41, p. 87]. Necesitatea ncheierii de contracte administrative a devenit imperativ pe msura evoluiei societii, administraia dovedindu-se incapabil de a satisface diversele i tot mai numeroasele nevoi ale cetenilor. Autoritile publice au apelat la soluia contractual deoarece statul era expus unor cheltuieli enorme n condiiile n care era obligat s realizeze investiiile care se impuneau odat cu dezvoltarea societii. Din acest punct de vedere, n mai toate epocile, bugetele autoritilor romneti au fost deficitare. Un autor se exprima c apariia contractelor administrative n dreptul moldovenesc, este rezultatul doctrinelor teoretice existente n rile europene precum i adoptarea unor legi noi care determin apariia acestui tip de contracte [22, p. 240]. La nivel european exist o diversitate foarte mare de concepii n ceea ce privete modalitatea de prestare a serviciilor publice iar rolul esenial al sistemului de drept european este acela de a gsi modalitatea optim de mbinare a tuturor concepiilor care reglementeaz aceast instituie. Comisia European are rolul de a face propuneri legislative, concretizate n directive aprobate de Consiliul European i avizate de ctre Parlamentul European. Directivele reprezint instrumente utile de lucru care sunt transpuse n dreptul naional al statelor membre, fr a afecta n mod semnificativ sistemul legislativ, tradiiile sau interesele acestora [150, p. 92-93]. Referitor la gestionarea serviciilor publice, dreptul european opereaz cu conceptele de operator, regulator, independen a regulatorului, individualizare contabil i organism certificator. Operatorul este prestatorul serviciului iar regulatorul fixeaz regulile serviciului i controleaz prestarea acestora fiind, pe ct posibil independent de executivele centrale i locale. n vederea asigurrii transparenei se cere o individualizare contabil iar pentru asigurarea 104

respectrii standardelor prevzute pentru prestarea unei activiti este necesar o certificare din partea unui organism independent [150, p. 94-95]. Prin raportare la acordul de mprumut pe care Romnia l-a ncheiat cu Fondul Monetar Internaional i avnd n vedere presiunile pe care acest organism internaional le face asupra guvernului pentru reducerea cheltuielilor bugetare i n special a dimensiunilor aparatului bugetar, considerm c atragerea de ctre administraie a investitorilor privai dispui s activeze n anumite domenii de interes public, reprezint singura soluie viabil de a depi efectele recesiunii economice. Fr a ncerca s facem o analiz tiinific a strii economiei romneti, considerm c simpla reducere a aparatului bugetar, fr msuri coerente care s stimuleze ocuparea forei de munc, este cu totul neavenit. Avnd n vedere cele de mai sus, propunem ca soluie la presiunile externe de diminuare a dimensiunii aparatului bugetar, ncheierea de contracte administrative n cele mai diverse domenii ale prestrii serviciilor publice. n vederea pstrrii locurilor de munc a personalului angajat deja n sistemul bugetar, este necesar s se stipuleze n caietul de sarcini faptul c privatul care va obine contractul, este obligat s preia personalul angajat la respectivul serviciu public i s-l pstreze o perioad minim de timp. n contrapartid, administraia s-ar putea obliga s suporte plata contribuiilor pe care angajatorul le datoreaz bugetelor de stat, asigurri sociale i asigurri de sntate precum i contribuia la sistemul public de pensii pentru angajaii preluai. De asemenea, tot prin caietul de sarcini s-ar putea impune co-contractantului s angajeze o parte din personalul disponibilizat de ctre autoritile publice, urmnd s beneficieze de aceleai msuri de sprijin pe care le-am artat mai sus. n felul acesta, s-ar putea realiza o diminuare eficient a numrului de persoane ncadrate n sistemul public, fr ca aceast diminuare s apese pe sistemul asigurrilor de omaj. Administraia trebuie s ofere contracte avantajoase, chiar dac ar obine un beneficiu minim, pentru a motiva participarea ntr-un numr ct mai mare a ofertanilor la procedura public de atribuire a unui astfel de contract. Totodat, autoritile publice trebuie s diversifice serviciile publice prestate ctre cetean pentru ca ofertanii s aib o gam larg de alegere. ncheierea de contracte administrative de delegare de gestiune i de parteneriat publicprivat trebuie s se nfptuiasc n toate cmpurile de prestare a activitii publice, chiar i n cele care tradiional erau rezervate statului. 105

Spre exemplu, nu vedem niciun impediment pentru spargerea monopolurilor tradiionale, spre a fi administrate mixt, prin intermediul unor ntreprinderi publice locale sau societi cu capital mixt ca n Germania, rile de Jos i Luxemburg sau chiar spre a fi gestionate privat, ntrun regim concurenial, cum este cazul n Belgia, Spania sau Regatul Unit al Marii Britanii [150, p. 96]. Chiar i n cazul serviciilor regaliene justiie, armat, poliie, aprare, care au un preganant caracter necomercial alturi de serviciile din sntate, nvmnt i serviciile sociale [150, p. 97], este posibil intervenia privat, n condiii bine delimitate i determinate. Spre exemplu, serviciul public de paz i ordine, s-ar putea realiza printr-un contract de concesiune de serviciu public sau printr-un contract de delegare de gestiune. n condiii clar stabilite prin caietul de sarcini, prestarea n acest mod a unui astfel de serviciu public, ar putea fi mult mai eficient dect cel statal. Responsabilitatea optimei prestri a serviciului prin ndeplinirea cu strictee a misiunii de ctre agenii particularului autorizat, revine n integralitate acestuia din urm, care dispune de mult mai multe metode de a-i stimula personalul dect administraia. ncheierea contractelor administrative n majoritatea ramurilor de activitate, prin care privatul este ncurajat s preia sau s angajeze funcionari publici, este de natur a spori ocuparea forei de munc, asigurnd n acelai timp continuitatea i calitatea serviciului. Funcia public reprezint valena uman a autoritii administraiei publice. Utilizarea ntr-o msur ct mai mare a delegrii serviciilor ctre particulari ar reduce numrul de funcionari publici, concomitent cu valorizarea funciei publice prin creterea importanei i a prestigiului corpului funcionarilor publici. Astfel, un corp redus al funcionarilor publici se va bucura cu adevarat de privilegiile conferite de statutul funciei publice, ajungndu-se n acelai timp la adevrata calitate a funciei publice, respectiv cea care nsumeaz un complex de atribuii, de puteri i competene puse n slujba interesului general. Funcia public reprezint unitatea primar a autoritii publice, care determin locul i rolul cetenilor n munca social n sistemul serviciului public, drepturile i obligaiile, exigenele fa de pregtirea lui profesional [118, p. 18]. n prezent, funcia public este oarecum banalizat, avnd n vedere numrul mare de funcionari publici i atribuiile pe care le au efectiv. Transpunerea n practic a puterii publice se realizeaz prin intermediul funciei publice, care implic o serie de atribuii i responsabiliti, stabilite n temeiul legii [76, art. 2 alin. 1]. Aceste atribuii i responsabiliti trebuie s presupun ntr-adevr activiti de realizare n concret a puterii publice. Nu ar trebui incluse n 106

cadrul funciei publice, activitile pentru care nu sunt determinate concret prerogativele de putere public. Pentru realizarea acestui deziderat este necesar o activitate de analiz a atribuiilor corespunztoare fiecrei funcii publice, iar activitiile care nu implic exercitarea prerogativelor de putere public n mod direct s fie desfiinate i trecute n regim contractual. Particularitile contractelor administrative n raport cu cele de drept privat constau n faptul c primele sunt ncheieate n temeiul puterii publice a administraiei n vederea realizrii unui interes public. Interesul public este un concept general, care poate mbrca forme diferite n funcie de epoca i domeniul n care intervine, fiind influenat de conjunctura politic intern i internaional i cptnd forme noi sau cznd n desuetudine odat cu evoluia societii [150, p. 45]. Astfel, interesul public nu e static, el evolueaz odat cu diversificarea cerinelor i nevoilor sociale. Noiuni cum ar fi interes public ori bine general, au fost denumite concepte oarbe de Curtea European de Justiie, considerndu-se c noiunile de acest gen au o natur eluziv, fiind principii vagi i insuficient definite, care sunt emise i redefinite de ctre instanele judectoreti sau alte autoriti publice n cazuri particulare. Interesul public este susceptibil de a fi partajat n arii componente, dintre care cele care apar mai frecvent n legislaie sunt: securitatea public, aprarea i afacerile militare, relaiile internaionale, politica financiar, monetar sau economic a statelor membre ori ale Comunitii Europene [132, p. 15]. Administraia, n funcie de exigenele interesului general, stabilete activitile care ndeplinesc criteriile pentru a fi calificate drept servicii publice. n cazul n care autoritatea legislativ hotrte calificarea unei activiti drept serviciu public, decizia acesteia poate fi cenzurat doar n msura n care activitatea desfurat ar nclca Constituia, n timp ce hotrrile administraiei publice locale, privind calificarea unor activiti drept servicii publice, sunt supuse controlului n faa instanelor de contracios administrativ [150, p. 44-45]. Principiile dreptului public se deosebesc de cele ale dreptului privat iar instituiile juridice de drept public au la baz alte principii i necesiti dect instituiile de drept privat, deosebirea esenial dintre ele reprezentnd-o interesul public care urmrete satisfacerea unor nevoi generale i permanente ale societii [126, p. 195]. Interesul general este cel care determin calificarea unui contract ca fiind administrativ ori supus dreptului privat. Astfel, n cadrul regimului de drept public obiectivele urmrite sunt altele dect cele economice sau financiare obinuite, fiind scopuri sociale fr valoare economic 107

msurabil [41, p.87]. Astfel, nc de la momentul lurii deciziei ncheierii unui contract administrativ, administraia trebuie s-i prefigureze att avantajele ct i consecinele unui astfel de contract pentru interesul public. n ceea ce privete prestarea serviciilor publice prin intermediul agenilor privai, interesul public este protejat, n sensul c privatul este cel care i asum cele mai multe dintre riscurile contractului, n conformitate cu prevederile legale. Astfel, concesionarului i se transfer cea mai mare parte a riscurilor contractului de concesiune, acesta exploatnd servicul public pe riscul su iar n cazul n care intervin cauze care ar afecta interesul public, autoritatea public poate denuna unilateral contractul despgubindu-l pe particular. n contractul de parteneriat public-privat, investitorul privat este cel care realizeaz investiia n totalitate sau parial cu fonduri proprii sau atrase de ctre el. n orice caz, repartizarea riscurilor rezultate din proiectul de parteneriat public-privat se va face echitabil ntre administraie i privat, astfel nct interesul general s fie n permanen pus la adpost. Prioritatea interesului public este bine reliefat de noua lege a parteneriatului publicprivat, fiind prevzut expres obligaia investitorului privat de a asigura continuitatea contractului pn la preluarea sa de ctre partenerul public sau de ctre un alt investitor. Rezult de aici c i n cazul unor nenelegeri cu privire la contract, ori n situaia rezilierii din culpa partenerului public, investitorul privat n-ar putea abandona parteneriatul, fiind inut, n baza prioritii interesului public, s asigure continuitatea acestuia [83, art. 25-26]. Ceea ce nu prevede nici legislaia romn i nici cea moldovean n materie de contracte de parteneriat public-privat, este cazul denunrii unilaterale a contractului pentru motive de interes public. Considerm c denunarea unilateral a contractului de parteneriat public-privat este un drept al administraiei, care trebuie reglementat expres prin lege i nu lsat n seama prilor de a-l stabili printr-o eventual clauz contractual. Cauzele care pot determina lezarea interesului public pot aprea i n cazul acestui tip de contract, aa nct administraia ar trebui s aib la ndemn denunarea unilateral a contractului ca mijloc de salvgardare a interesului public. Regula continuitii este prevzut i n materie de concesiune de lucrri i servicii publice unde exploatarea eficace, n regim de continuitate i permanen, a serviciilor care fac obiectul contractului, n conformitate cu cerinele i destinaia impuse de autoritatea contractant, reprezint o obligaie a concesionarului [55, art. 48 alin. 2]. n doctrina romneasc s-a subliniat faptul c din prevederile Legii energiei electrice din 108

anul 2007, nu reiese cu pregnan caracterul de serviciu public ocrotit de interesul general al furnizrii de electricitate, nefiind stabilit cu claritate regimul de produs de prim necesitate al energiei electrice i nici modalitile de protejare a categoriilor vulnerabile, cum se ntmpl n Frana [41, p. 93-94]. Prin modificarea art. 286 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii publice prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 76/2010, prioritatea interesului public n contractele administrative de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice este grav pus n pericol, instanele comerciale dobndind competena judecrii acestor litigii. Astfel, instane obinuite a judeca dup principiile dreptului privat, vor fi nevoite a aprecia prioritatea interesului public din contractele administrative i a soluiona un litigiu dedus judecii lor, n baza normelor de drept public. 4.2. Echilibrul dintre resursele publice utilizate i serviciul public realizat. Procedura de ncheiere a contractului administrativ Principiul utilizrii eficiente a fondurilor, este nscris n art. 2 al Ordonanei de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. Acest principiu nu este unul nou n legislaia romn sau moldovean, avnd n vedere c n general, administraia este asociat cu utilizarea prudent a banului public, existnd n acest sens organisme specializate de a controla [80] modul de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare publice i modul de administrare a patrimoniului public prin realizarea auditului extern n sectorul public n calitate de instituie suprem de audit. n Romnia, Curtea de Conturi controleaz modul de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public [87]. Utilizarea cu pruden a fondurilor publice deriv din faptul c autoritatea public este administratorul fondurilor publice ncredinate de ctre ceteni spre o bun gestionare. Gsirea echilibrului ntre resursele publice utilizate i obinerea prestrii unor servicii de calitate reprezint un ideal care nu este ntotdeauna uor de atins. Fiecare autoritate public trebuie s asigure identificarea serviciilor de interes public din aria sa de competen i n acest sens, cu respectarea principiilor transparenei i 109

proporionalitii, trebuie s actualizeze n permanen scopul serviciilor publice i s decid felul exploatrii lor: de ctre administraie sau prin ncredinarea prestrii serviciului ctre un organism sau o ntreprindere public, privat sau mixt [163, p. 68-69]. Referitor la prestarea serviciilor publice prin intermediul agenilor privai, au fost exprimate i opinii care semnaleaz unele disfuncionaliti ale acestor contracte. S-a semnalat faptul c utilizarea finanrii private prin intermediul contractului de parteneriat public-privat, n oraele i comunitile mici, poate determina creterea costurilor n comparaie cu serviciile prestate de ctre administraie [135, p. 124]. n vederea ncheierii oricrui contract administrativ, care presupune o participare financiar a autoritii contractante, aceasta trebuie s fie n msur a asigura resursele bugetare necesare efecturrii cheltuielilor cu contractul administrativ ncheiat. n vechea legislaie cu privire la achiziiile publice, aplicarea procedurii pentru atribuirea unui astfel de contract fr a avea alocate pentru anul n curs fondurile necesare n vederea ndeplinirii contractului, era calificat drept contravenie [103, art. 98 lit. b]. n materie de achiziii publice i concesiuni de lucrri i servicii publice, au fost transpuse, n legislaia romn, prevederile Directivei 2004/17/C a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii n sectoarele apei, energiei, transporturilor i serviciilor potale [28], ale Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii [29], ale Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE i 92/13/CEE ale Consiliului n ceea ce privete ameliorarea eficacitii cilor de atac n materie de atribuire a contractelor de achiziii publice [30] i ale Regulamentului (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE i 2009/81/CE ale Parlamentului European i ale Consiliului n ceea ce privete pragurile de aplicare ale acestora n cazul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii [127]. n urma modificrii succesive a legislaiei achiziiilor publice, n prezent nu se mai prevede sancionarea iniierii i derulrii procedurii de achiziie public fr a fi identificate sursele de finanare [58, art. 6 alin. 1; 57, articol unic, pct. 4]. Cu toate acestea, principiile responsabilitii angajrii cheltuielilor bugetare [84, art. 71; 81] sunt incidente i n cazul ncheierii contractelor administrative. La data ncheierii contractului fondurile necesare trebuie s existe i s acopere integral valoarea acestuia. Aceast obligaie incumb deopotriv comisiei 110

de evaluare a ofertelor, care are obligaia de a anula procedura public atunci cnd constat inexistena sau insuficiena fondurilor ct i autoritii publice, care are obligaia s aloce fondurile necesare dac intenioneaz s ncheie un astfel de contract [139]. Un principiu foarte important la nivelul practicii instituionale europene l constituie cel al proporionalitii, n conformitate cu care autoritile contractante nu pot impune condiii excesive n raport cu cerinele efective ale contractului care urmeaz a se ncheia. De altfel, principiul proporionalitii este aplicabil n toate domeniile legislaiei comunitare, fiind un important criteriu de determinare a legalitii actelor autoritilor contractante i a statelor membre [142, p. 92 i urm.]. Analiza riscurilor care vor fi suportate de ctre partenerii contractuali reprezint un element cheie n evaluarea impactului parteneriatului public-privat asupra fondurilor publice, operndu-se, n acest sens cu noiuni ca: (a) riscul de construcie, care acoper evenimente cum sunt livrarea ntrziat, nerespectarea normelor specifice, supracosturile, deficienele tehnice etc.; (b) riscul de disponibilitate, care presupune faptul c operatorul economic nu poate livra volumul contractual convenit sau nu ndeplinete normele de securitate sau de certificare public, necesare ndeplinirii serviciului; (c) riscul legat de cerere, referitor la cererea mai mare sau mai mic a serviciilor prestate pe pia, fr vreo culp a prestatorului privind calitatea necorespunztoare [135, p. 126]. Normele de aplicare ale Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, opereaz cu concepte ca: riscul de disponibilitate, care presupune nerespectarea unor parametri de performan i calitate ai construciei/serviciului, clar determinai i msurabili, pe ntreaga durat de via a proiectului; i riscul de pia, respectiv nentrebuinarea de ctre utilizatorii finali a rezultatului lucrrilor executate/serviciilor puse la dispoziia acestora, n condiiile n care parametrii de performan i calitate sunt integral respectai. Se face precizarea c n cazul prelurii integrale a riscului prin contract, concedentul nu poate fi obligat la plata niciunei sume de bani iar n cazul n care riscul de exploatare este distribuit ntre concedent i concesionar, prin contractul de concesiune de lucrri publice sau de concesiune de servicii trebuie s se stabileasc n mod explicit contribuia financiar a concedentului pe parcursul contractului [55, art. 49]. Autoritaii publice i este oprit a se angaja n acorduri bilaterale cu nerespectarea prevederilor legale n materie de utilizare a fondurilor publice. Astfel, o autoritate public, nu 111

poate, sub pavza ncheierii unui contract, s fac acte contrare interesului public i implicit s risipeasc fonduri publice. Aceasta a fost soluia, ntr-o spe dedus judecii fostei Curi Supreme de Justiie a Romniei, spe n care un consiliu judeean a hotrt ncheierea unui contract de asociere cu un club sportiv, autoritatea public urmnd s participe cu o anumit sum ca aport la organizarea unui festival cultural sportiv n cadrul cruia s fie premiai sportivi cu rezultate deosebite. Urmare a atacrii n contecios administrativ a acestei hotrri de ctre prefect, Curtea de Apel Bucureti, ca prim instan a admis aciunea iar n urma recursului promovat de ctre consiliul judeean respectiv, n recurs s-a pronunat Curtea Suprem de Justiie Secia de contencios administrativ prin Decizia nr. 1385 din 5 aprilie 2001 [95, p. 93-95]. Instana suprem din Romnia a respins ca nefondat recursul, hotrnd c autoritatea public judeean a acionat n calitatea sa de autoritate public(de putere), sens n care a decis cu privire la o parte a resurselor ei financiare i nu a acionat n temeiul calitii de persoan juridic civil, astfel nct actul prin care a dispus de fondurile bneti este unul de autoritate i nu unul de gestiune. Mai mult, participarea financiar a unei autoriti la un festival sportiv avnd drept scop premierea unor persoane, nu poate fi considerat lucrare sau serviciu de interes public local, situaie n care s-ar fi putut aproba colaborarea sau asocierea autoritii publice cu o alt persoan. ncheierea ulterioar a contractului de asociere a fost considerat de instana suprem irelevant raportat la condiiile de legalitate n care a fost adoptat hotrrea. Iat c, atunci cnd se angajeaz n acorduri sau colaborri n care sunt implicate fonduri publice, administraia este inut s respecte prevederi legale restrictive i trebuie s utilizeze cu chibzuin aceste fonduri n calitatea sa de gestionar al averii publice. Administraia are obligaia s analizeze cu atenie riscurile care deriv din implicarea administraiei n anumite contracte, urmrind n permanen realizarea unui echilibru ntre resursele utilizate i rezultatul obinut, n spe, serviciul prestat. Spre deosebire de contractele de drept privat, pentru ncheierea contractelor administrative sunt necesare anumite condiii i forme speciale care in de competena autoritii publice, de alegerea co-contractantului printr-o procedur special instituit n acest scop i de o anumit form comun stabilit pentru aceste contracte [91, p. 421]. ncheierea contractului administrativ are loc n urma aprobrii de ctre organul consultativ a oportunitii implicrii autoritii publice ntr-un astfel de acord [125, p. 27] i dup derularea unei procedurii publice de selectare a candidailor. Dup finalizarea acestei proceduri publice, organul executiv al administraiei, fie el ministru, primar, preedinte de consiliu judeean 112

ori director de instituie va ncheia contractul administrativ cu acela dintre candidai care a fost desemnat ctigtor al procedurii competiionale sau atunci cnd s-au finalizat negocierile dintre pri. ncheierea contractului administrativ se poate realiza doar n msura n care organul administrativ care a aprobat ncheierea lui a prevzut n bugetul su sumele necesare pentru respectivul contract administrativ. Atunci cnd organul administrativ ncheie un contract fr a avea prevzute i aprobate n buget sumele necesare plii contractului, respectivul organ poate fi sancionat, att civil pentru daunele aduse co-contractantului ct i penal, n msura n care aciunea sa poate fi calificat ca reprezentnd nelciune n convenii. Pn la momentul ncheierii propriu-zise a contractului administrativ este necesar parcurgerea etapei prealabile a procedurii publice de selectare a candidatului. Regula consensualismului n materie contractual este aceea c acordul de voin ia natere la data acceptrii ofertei de ctre cealalt parte. n vederea ncheierii unui contract administrativ autoritatea contractant iniiaz o procedur public solicitnd unui numr nedeterminat de persoane depunerea unei oferte i selecteaz un participant cu care ncheie contractul. Principiul consensualismului, propriu contractelor civile, este ntr-o oarecare msur atenuat n cazul contractului administrativ datorit existenei clauzelor reglementare care se insereaz n contract i la care privatul nu poate dect s adere, fr a avea posibilitatea de a le negocia [148, p. 205]. Procedura public care precede ncheierea contractului are ca scop identificarea particularului care va presta serviciul public. Atribuirea unui contract de concesiune de serviciu public oblig administraia s recurg la una din urmtoarele proceduri: licitaie deschis, licitaie restrns sau dialog competitiv i doar dac n urma aplicrii acestor proceduri nu s-a reuit ncheierea contractului, autoritatea public poate recurge la procedura de negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare. Autoritatea aplic procedurile licitaiei deschise sau restrnse dac poate ntocmi caietul de sarcini cu privire la caracteristicile tehnico-financiare i/sau cadrul juridic de implementare a proiectului. n caz contrar, autoritatea va apela la procedura dialogului competitiv care permite oricrui candidat s-i depun candidatura urmnd a se va identifica o soluie. Autoritatea va selecta candidaii care vor putea depune o ofert i apoi va stabili ctigtorul. Nu este necesar parcurgerea procedurii publice stricte atunci cnd se atribuie contractul de servicii unei autoriti publice care beneficiaz de un drept exclusiv pentru prestarea 113

serviciilor respective, n virtutea legii sau a altor acte cu caracter normativ, n msura n care acestea sunt compatibile cu prevederile Tratatului pentru nfiinarea Comunitii Europene, ncheiat la 25 martie 1957, cu modificrile i completrile ulterioare [100, art. 15 alin. 1]. Licitaia reprezint o condiie de valabilitate a contractelor administrative alturi de cele prevzute de art. 948 Cod civil [148, p. 206]. Ctigarea licitaiei nu determin, ns, n mod automat realizarea acordului de voin dintre prile viitorului contract administrativ. Considerm c acceptarea de ctre autoritatea public a ofertei unuia dintre candidai, prin desemnarea lui drept ctigtor al procedurii publice desfurate, reprezint doar un acord de principiu deoarece acordul de voin se va realiza doar la data ncheierii n form scris a contractului administrativ [40, p. 29]. La data semnrii contractului administrativ, autoritatea public i privatul convin cu privire la toate elementele viitorului contract pe baza ofertei acceptate, care respect prevederile caietului de sarcini. Legislaia romn acord posibilitatea consiliilor locale i judeene s hotrasc asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la nfiinarea, funcionarea i dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, n condiiile legii, mpreun cu persoane de drept public sau privat [70, art. 17, art. 45 alin. 2 lit. f i art. 91 alin. 6 lit. a]. Acest drept al autoritilor de a participa cu fonduri i capital la constituirea, funcionarea i dezvoltarea de servicii publice se traduce prin posibilitatea acestor autoriti de a ncheia contracte de parteneriat public-privat sau de asociere n participaiune. n ceea ce privete contractele de asociere n participaiune, considerm c autoritatea public particip ntr-un astfel de contract, n temeiul calitii sale de persoan juridic de drept privat, cu scopul de a efectua o operaiune comercial, contractul fiind supus deci, regimului de drept comun. Trebuie menionat faptul c autoritatea public nu poate recurge la ncheierea unui contract de asociere n participaiune n mod abuziv. Spre exemplu, Constituia Romniei, republicat [21], la art. 136, prevede c bunurile proprietate public pot fi date n administrare, concesionate sau nchiriate. Astfel, nu este posibil calificarea unui contract drept unul de asociere n participaiune n situaia n care autoritatea administraiei publice dorete s se asocieze cu un privat i s pun la dispoziia acestuia un bun proprietate public, bun care urmeaz a fi utilizat de ctre privat o anumit perioad i apoi napoiat autoritii publice mpreun cu investiiile efectuate. Chiar dac un astfel de contract ar fi denumit contract de asociere n participaiune i chiar dac autoritatea contractant ar obine un procent din profitul privatului, n realitate vorbim despre o concesiune de serviciu public sau de lucrri publice dac 114

co-contractantul primete dreptul de a exploata rezultatul serviciilor sau lucrrilor executate, prelund astfel i cea mai mare parte din riscurile aferente realizrii i exploatrii serviciilor sau lucrrilor respective. n cazul n care riscul realizrii i exploatrii serviciilor sau lucrrilor rmne al autoritii publice, ne vom afla n prezena unui contract de achiziie public de servicii sau de lucrri, dup caz [55, art. 3]. Aceasta este i interpretarea care a fost dat n soluionarea unei spee dedus judecii Curii de Apel Piteti care a pronunat Decizia nr. 1293/R-C din 14.12.2007 [173] prin care a statuat, n esen c, n mod greit Consiliul local Piteti i ulterior Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, ca organ jurisdicional, au calificat drept contract de asociere n participaiune care nu s-ar supune legislaiei privind achiziiile publice, un acord dintre autoritatea public amintit mai sus i un co-contractant ales printr-o procedur public deoarece autoritatea contractant a decis s pun la dispoziie un bun proprietate public care, n condiiile legii putea fi doar concesionat sau nchiriat. n aceste condiii, instana de judecat a hotrt c indiferent de denumirea pe care i-ar da-o autoritatea public, contractul poate fi calificat i ncadrat juridic doar n funcie de prevederile legale n materie. 4.3. Executarea contractului administrativ. Realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea contractului. Rspunderea juridic a prilor contractante Executarea obligaiilor care decurg din contractul administrativ sunt supuse unui regim mai riguros. Autoritile administraiei publice i rezerv dreptul de a controla ori de cte ori consider necesar modul n care sunt respectate clauzele contractuale, urmrind totodat felul n care este respectat interesul public. Executarea obligaiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt deosebite n esen de cele care decurg din contractul civil, ns sunt supuse unei mai mari riguroziti i exigene. n contractele administrative, cele mai multe obligaii revin co-contractantului care odat ce a aderat la condiiile impuse prin caietul de sarcini, trebuie s execute obligaiile, aa cum i le-a asumat. La momentul iniierii unui contract administrativ, administraia i prefigureaz anumite scopuri care s fie ndeplinite la finalul acestuia. Executarea oricror acorduri, inclusiv a celor administrative trebuie s se fac cu bun credin, aceast condiie pentru conveniile din dreptul privat pstrndu-se i n dreptul public [167, p. 13]. Doar n condiiile executrii cu bun credin i n totalitate a obligaiilor asumate putem vorbi despre realizarea obiectivelor stabilite la ncheierea contractului. 115

n baza raionamentului de mai sus, rezult c orice contract care s-a finalizat intempestiv, de cele mai multe ori pe masa judectorului, reprezint un eec. Acest eec se reflect n activitatea autoritii publice, care indiferent de motivele care au dus la finalizarea nainte de termen a unui contract, resimte consecinele acestui fapt. Astfel, chiar i n lipsa culpei proprii, administraia este responsabil moral pentru eecul dintr-un contract administrativ deoarece ea este garantul funcionrii continue i conforme a serviciilor publice iar nendeplinirea de ctre agentul privat a ndatoririlor sale, arunc rspunderea pe umerii administraiei. De cele mai multe ori, pentru a se angaja contractual, administraia trebuie s ntocmeasc un studiu de oportunitate, pentru a stabili motivele pentru care este necesar ncheierea unui contract administrativ ntr-un anumit domeniu precum i obiectivele care urmeaz a fi realizate prin executarea contractului. Spre exemplu, n cazul contractelor de concesiune de lucrri sau servicii publice, este obligatorie ntocmirea unui studiu de fundamentare a deciziei de concesionare, care trebuie s justifice necesitatea i oportunitatea concesiunii i s demonstreze c: (a) proiectul este realizabil; (b) rspunde cerinelor i politicilor autoritii publice; (c) au fost luate n considerare diverse alternative de realizare a proiectului; (d) varianta prin care proiectul este prevzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de concesiune de lucrri publice sau de servicii este mai avantajoas n raport cu varianta prin care proiectul este prevzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de achiziie public; (e) proiectul beneficiaz de susinere financiar, menionndu-se, dac este cazul, care este contribuia autoritii contractante [55, art. 11]. Contractele de parteneriat public-privat, stabilesc necesitatea definirii i aprobrii de ctre autoritile publice a oportunitii de demarare a proiectului de parteneriat public-privat precum i elaborarea unui studiu de prefezabilitate sau de fundamentare de ctre partenerul public [83, art. 18]. De asemenea, prin ntocmirea studiului de oportunitate trebuie s fie luate n considerare riscurile contractului de parteneriat public-privat: riscul politic, legislativ, financiar i economic, riscul de executare i riscul de mediu [75, art. 25]. Uneori autoritatea public are obligaia de a justifica oportunitatea ncheierii unui contract administrativ prin publicarea alturi de anunul de participare a unui referat de oportunitate, cum este cazul contractelor de publicitate media [100, art. 58 alin. 4]. Executarea contractului administrativ i atingerea obiectivelor prognozate la ncheierea acestuia reprezint scopul ntregului demers al administraiei de a delega gestiunea unui serviciu public. Finalizarea contractului ncheiat i atingerea obiectivelor stabilite justific rolul de bun 116

gestionar al treburilor publice al autoritii publice, care a fost mandatat de ctre ceteni s le gestioneze interesele. Gradul de realizare al obiectivelor stabilite prin contractele ncheiate se determin prin indicii stabilii n caietul de sarcini. Aceti indici reprezint modalitatea de cuantificare analitic a rezultatelor obinute, putndu-se determina cu precizie nivelul de realizare al celor stabilite prin caietul de sarcini precum i realizarea parial sau nerealizarea anumitor cerine prestabilite. Pot fi utilizate criterii ca: numrul mediu de utilizatori ai serviciului raportat la numrul total al celor crora acesta li se adreseaz; nivelul tarifelor raportat la puterea de cumprare; gradul de acoperire a ntregii game de activiti stabilite prin contract etc. O alt modalitate de msurare a ndeplinirii obiectivelor contractului este gradul de satisfacie al cetenilor, care reprezint modalitatea de msurare sintetic a rezultatelor obinute. Astfel, gradul de satisfacie al cetenilor, n urma utilizrii serviciului prestat de ctre un operator privat, se poate msura att obiectiv, avnd n vedere numrul de reclamaii adresate prestatorului serviciului sau numrul de litigii soluionate n instan, ct i subiectiv prin sondaje de opinie efectuate de autoritatea public sau de ctre prestatorul serviciului. Evaluarea rezultatelor serviciului public nu se poate realiza dect raportat la obiectivele i scopurile stabilite. Evaluarea se nfieaz diferit de dreptul de control al serviciului public i n acest fel nu are un caracter sancionator ci unul de analiz [163, p. 74]. Nerealizarea obiectivelor sau nclcarea regulilor stabilite pentru serviciul public atrage rspunderea juridic a persoanelor n culp. Rspunderea juridic reprezint o instituie fundamental a dreptului, care tinde s se poziioneze n centrul sistemului de drept i reflect stadiul de evoluie al ntregii societi precum i nivelul contiinei i responsabilitii sociale [67, p. 329]. Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii sociale [51, p. 132]. n sistemul format din reguli de conduit protejate de norme morale, tradiii, obiceiuri i norme juridice, un rol foarte important l au normele juridice, acestea impunnd membrilor societii, anumite comportamente a cror nclcare atrage rspunderea penal, administrativ (contravenional), disciplinar sau civil a acestora [47, p. 84]. n msura n care prile unui contract administrativ ncalc norme ale dreptului penal, se va angaja rspunderea penal a acestora, indiferent de regimul juridic cruia i se supun ele. Astfel, plecnd de la controversele doctrinare cu privire la rspunderea penal a persoanelor juridice de drept public, anumii autori ajung la concluzia c aceast rspundere se poate angaja i n cazul persoanelor juridice de drept public [137, p. 90 i urm.]. Dei o parte a doctrinei susine imposibilitatea angajrii rspunderii penale a persoanelor juridice de drept public cu 117

motivarea c aceste persoane sunt responsabile de prestarea serviciilor publice caracterizate de principiile necesitii i continuitii, autorii citai se altur opiniei majoritare i ajung la concluzia c rspunderea penal a autoritilor publice poate fi angajat, uneori fiind chiar oportun aplicarea unei sanciuni penale, n msura n care se stopeaz aciunea care a dus la comiterea unei fapte prevzute de legea penal. Raportul de serviciu al funcionarului public, n cazul cruia doctrina i jurisprudena au admis c ntrunete caracteristicile unui contract administrativ [131, p. 109-110], reprezint o form de prestare a serviciilor publice n care pot interveni patru tipuri de rspundere: disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz [76, art. 75]. Atunci cnd se constat o pagub a autoritii publice, comise din culp grav sau cu reavoin de ctre un funcionar ori un demnitar, autoritatea public se poate ndrepta cu o aciune n regres, mpotriva celor vinovai, fie funcionari publici, fie persoane alese n funcii de demnitate public [70, art. 154]. Aadar, funcionarii i persoanele alese pot rspunde att direct n faa cetenilor, ct i ndirect, n faa autoritii publice care a suferit un prejudiciu din fapta lor. Prof. Jean H Vermeulen realizeaz o expunere de motive, amplu argumentat, pe baza legislaiei epocii sale, cu privire la dreptul administratului lezat ntr-un drept al su de a se ndrepta direct mpotriva funcionarului public vinovat, pentru o greeal personal de serviciu i admite posibilitatea rspunderii pecuniare a funcionarului vinovat, fa de ceteanul lezat [156, p. 296 i urm.]. n doctrina juridic s-a pus problema individualizrii rspunderii, n cazul admiterii unei aciuni mpotriva funcionarilor vinovai. Cu alte cuvinte, vor rspunde toi funcionarii implicai n emiterea ori adoptarea unei decizii care a determinat nclcarea unui drept al celor administrai sau a adus un prejudiciu autoritii publice sau vor rspunde doar cei cu putere de decizie? Rspunsul la aceast ntrebare este acela c poart rspunderea doar funcionarul care este n msur s dea valoare juridic actului, semnndu-l sau contrasemnndu-l [160, p. 147]. Atunci cnd vorbim despre rspunderea penal a funcionarului public, acesta n temeiul calitii funciei sale poate comite anumite infraciuni cum ar fi luarea de mit, primirea de foloase necuvenite, abuzul n serviciu mpotriva intereselor persoanelor, abuzul n serviciu contra intereselor generale, neglijena n pstrarea informaiilor secrete de stat etc. [93, p. 27]. Prof. A. Iorgovan, referindu-se la rspunderea care intervine n temeiul raportului administrativ de subordonare a funcionarului public, distingea ntre rspunderea administrativdisciplinar i rspunderea administrativ-contravenional a funcionarului. Acelai autor arat c rspunderea contravenional este forma atipic, imperfect a rspunderii administrative [67, p. 118

359] i respinge ideea identificrii rspunderii administrative cu rspunderea contravenional [123, p. 143] . Funcionarul public este pasibil de a rspunde i administrativ-patrimonial pentru pagubele pricinuite prin aciunile sale ilegale [67, p. 358-359]. innd cont de faptul c att rspunderea penal, ct i cea contravenional intervin din cauze exterioare contractului administrativ ncheiat ntre pri, nu vom insista asupra lor urmnd s analizm doar tipurile de rspundere care se angajeaz n strns legtur cu contractul administrativ ncheiat. n situaia n care agentul autorizat de ctre autoritatea public svrete o fapt contravenional n legtur cu executarea contractului iar cel ndreptit s constate i s sancioneze contravenia este chiar autoritatea contractant, partener n acelai contract administrativ, rspunderea contravenional a privatului nu are ca izvor contractul ci ea se ntemeiaz pe nclcarea unei norme sociale, intervenind doar n contextul rului nfptuit [67, p. 340]. Aadar chiar dac ntre aceleai pri ale contractului administrativ se stabilete un raport de drept contravenional, puterea de sancionare a autoritii nu deriv din contract ci din rolul ei de garant al stabilitii i funcionrii relaiilor sociale. Rspunderea are ca finalitate att autoreglarea sistemului social, ct i condamnarea, dezaprobarea faptei dereglatoare, n scopul corijrii atitudinii viitoare a autorului ei i a formrii spiritului su de responsabilitate [67, p. 341]. Rspunderea contravenional se caracterizeaz ca o reacie a statului pentru o anumit categorie de delicte, anume pentru contravenie, care reprezint singurul temei juridic al rspunderii contravenionale [47, p. 105]. Rspunderea disciplinar a funcionarului public se angajeaz atunci cnd acesta svrete abateri disciplinare, nerespectnd condiiile stabilite prin raportul de serviciu, respectiv cele referitorare la obligaia funcionarului public de a-i ndeplini cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu precum i atunci cnd funcionarul svrete fapte de natur a aduce un prejudiciu persoanelor fizice sau juridice ori corpului funcionarilor publici [123, p. 149 i urm.]. n urma angajrii rspunderii disciplinare, pentru care trebuie s se urmeze o procedur legal strict, funcionarul public poate fi sancionat disciplinar, cea mai grav dintre sanciuni fiind destituirea din funcia public. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici prevede la art. 72, c angajarea rspunderii civile a funcionatului public este incident atunci cnd acesta produce, cu vinovie, pagube patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz, atunci cnd nu restituie n termenul legal sumele acordate necuvenit i atunci cnd autoritatea sau instituia 119

public, n calitate de comitent, pltete daune, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judecatoreti definitive i irevocabile. Sintagma n calitate de comitent a fost criticat, pe bun dreptate, de un autor, acesta remarcnd c aceast formulare trimite la ideea c ntre autoritatea public i funcionar ar exista raporturi de drept civil pe cnd n realitate ele sunt raporturi de serviciu de drept administrativ [123, p. 145]. n mod similar cu delegarea gestiunii unui serviciu public ctre un agent privat, printr-un contract administrativ, i funcionarul public realizeaz, la un nivel bazal, un serviciu public. Diferenele dintre cele dou tipuri de servicii prestate constau n proporia realizrii serviciului i n raportul de subordonare care exist ntre funcionar i autoritatea public cu care se afl n raport de serviciu, subordonare care nu se ntlnete ntr-un contract administrativ ncheiat cu un privat. Referitor la rspunderea prilor dintr-un contract administrativ ncheiat cu un prestator privat de servicii, aceasta are ca temei contractul. Odat acceptat caietul de sarcini de ctre privat, caietul de sarcini devine parte a contractului i trebuie respectat n cele mai mici detalii. Prile vor fi inute s respecte prevederile contractuale la care au consimit, ca n orice contract privat, urmnd s rspund pentru modul de ndeplinire a obligaiilor asumate. Regimul de drept public i face simit prezena doar n cazul apariiei unor situaii obiective i neprevzute de natur a afecta interesul public. n aceste cazuri, dac nu exist alt soluie, contractul va fi denunat, urmnd ca privatul s fie despgubit just. n cazul nerespectrii obligaiilor asumate, se va angaja rspunderea prii n culp, care va fi una contractual. Prejudiciile produse prin aciunea sau inaciunea neconform cu prevederile contractului, se vor recupera prin aciune n faa instanei judectoreti. Concepia juridic cu privire la instituia contractului administrativ este n continu transformare. Ea se dezvolt, se mbuntete i se modific n ritm cu evoluia societii i a doctrinei juridice. Lipsa egalitii de tratament juridic din raporturile administrative trebuie compensat cu existena unor garanii procesuale suplimentare, care s fie consacrate n mod expres prin lege [153, p. 68]. n ceea ce privete rezilierea unilateral a contractului administrativ pe motiv de culp a particularului autorizat s presteze un serviciu public, pe fondul necesitii de transparen absolut i al tendinei administraiei de a deveni partener n activitatea de satisfacere a interesului public, considerm fireasc o orientare a concepiei legislative n sensul supunerii 120

analizei instanei judectoreti a inteniei de reziliere unilateral a contractelor administrative. Necesitatea acordului instanei judectoreti pentru rezilierea unilateral a contractului are menirea de a nltura arbitrariul acestor aciuni i a conferi ncredere partenerului privat c va beneficia de un tratament corect i imparial, iar modificarea sau ncetarea contractului din voina unilateral a partenerului public va fi supus unui control de legalitate obiectiv [49, p. 7]. Din acest punct de vedere, achiesm la soluia propus prin legislaia n materie [55, art. 54; 54, art. 58], care aeaz prile pe poziii egale i nltur posibilitatea autoritii contractante de a aprecia n mod suveran culpa partenerului privat, acordnd instanei de judecat dreptul de a se pronuna cu privire la rezilierea contractului. Remarcm faptul c redevine actual teza prof. Constantin Rarincescu, conform creia rscumprarea este un atribut al administraiei, pe cnd rezilierea sau revocarea unui contract de concesiune de serviciu public se poate realiza doar cu intervenia instanei judectoreti, n afar de dispoziii contrare cuprinse n cluzele contractului sau n legea pe baza creia a luat natere contractul [126, p. 120-121]. Iat c revenim la concepiile juridice de la nceputurile tezei contractelor administrative, care priveau aceste tipuri de contracte prin prisma principiilor de drept civil. Ne alturm opiniei prof. Anton Trilescu potrivit creia, n lipsa unui pact comisoriu expres privind rezilierea contractului pentru nendeplinirea obligaiilor de ctre oricare parte, aceast reziliere poate opera doar pe cale judectoreac indiferent de partea care o solicit [147, p. 206]. Oportunitatea acestei aciuni, considerm c trebuie analizat de un complet de judecat n mod obiectiv, soluia final nefiind rezultatul unei hotrri subiective a uneia dintre pri. Dac partea care nu i respect obligaiile este autoritatea public, privatul are deschis calea aciunii n justiie prin care, fie solicit obligarea autoritaii contractante s execute contractul, fie solicit rezilierea acestuia. n niciun caz, particularul autorizat s presteze un serviciu public nu ar putea s abandoneze contractul, interesul public fiind prioritar. De cele mai multe ori, prile stabilesc penalitile aplicabile n cazul neexecutrii culpabile a obligaiilor. S-a remarcat n doctrin c penalitile nu sunt pedepse, ci ele reprezint daune-interese, astfel nct administraia nu are cderea s renune la ele deoarece acestea sunt adevrate creane ale administraiei [61, p. 142]. O chestiune care reine atenia este cea a naturii juridice a despgubirii juste pe care autoritatea public trebuie s i-o plteasc particularului atunci cnd denun unilateral contractul, n temeiul interesului public. Reprezint aceast despgubire o form de rspundere a 121

autoritii publice fa de particular? Considerm c despgubirile juste care trebuie acordate particularului decazut din dreptul de a mai presta serviciul public se aseamn cu despgubirile acordate n cazul exproprierii. Diferena dintre aceste dou forme de despgubiri este aceea c despgubirea just se acord expropriatului n schimbul obinerii forate de ctre stat a dreptului de proprietate asupra unui bun imobil propriu al privatului [113, p. 41], n timp ce n cazul denunrii unilaterale a contractului administrativ, particularul pierde doar un drept de folosin. Rspunderea autoritii publice pentru nefinalizarea unui contract administrativ sau pentru finalizarea necorespunztoare a acestuia, poate fi att direct, fa de partenerul contractual, ct i indirect, n faa cetenilor pentru incapacitatea de gestionare corespunztoare a treburilor publice. Astfel, rspunderea administraiei n faa cetenilor pe care i reprezint poate interveni chiar i n cazul n care nu are nicio culp pentru finalizarea intempestiv a contractului, cu precizarea c vorbim despre o rspundere moral a administraiei care a euat n demersul su de a asigura un serviciu de calitate propriilor ceteni. Uneori, consecinele nendeplinirii de ctre privat a obligaiilor asumate prin contract, pot fi grave pentru persoanele care reprezint o astfel de autoritate public, aceasta riscnd s piard suportul populaiei i implicit funcia de demnitate n condiiile n care aceasta este una aleas. Fundamentarea teoriei responsabilitii morale a administraiei pentru fapta cocontractantului, se angajeaz n temeiul rolului de garant al securitii publice, al continuitii i conformitii prestrii serviciilor publice ctre cetean. Avnd n vedere tendinele actuale de obiectivare a rspunderii juridice, vinovia nu mai poate fi considerat temei al rspunderii juridice ci doar o condiie a acesteia [9, p. 43]. Prin nendeplinirea contractului administrativ n modul preconizat la iniierea contractului, se aduce un prejudiciu ceteanului care ar fi trebuit s beneficieze de acel serviciu. Ceteanul care resimte o astfel de frustrare, se ndreapt ctre administraie, pe care o percepe ca fiind responsabil pentru prejudiciul su, deoarece aceasta nu a depus toate diligenele pentru a selecta un partener responsabil n vederea furnizrii corepunztoare a serviciului. 4.4. Cile de soluionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a clauzelor contractului administrativ ntre prile contractante apar de multe ori, diferende datorit interpretrii diferite a clauzelor contractuale i mai ales datorit antagonismului dintre interesele fiecreia, particularul 122

fiind interesat a obine un profit ct mai mare iar autoritatea contractant de a obine prestaii de calitate la un pre ct mai sczut. De foarte multe ori, simplele diferene de viziune dintre cei doi actori ai contractului administrativ se transform n conflicte care pot fi tranate fie pe cale amiabil, fie de ctre organele jurisdicionale. Att legiuitorul romn ct i cel moldovean accept arbitrajul ca mod de soluionare al conflictelor dintre prile contractului administrativ. n legislaia Romniei, posibilitatea introducerii clauzei compromisorii este prevzut de Normele de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri i servicii publice [55, art. 55], ns nu este prevzut i de Ordonana de Urgen 34 din 19 aprilie 2006, actul de referin n materia contractelor de achiziii publice i concesiuni de lucrri i servicii publice, unde se arat c pentru soluionarea litigiilor ivite pe parcursul procedurilor publice anterioare ncheierii contractului administrativ contestatorul are facultatea de a alege, fie calea administrativjurisdicional, fie direct calea n justiie [117, p. 94-95], pe cnd pentru litigiile aprute dup ncheierea contractului este competent doar instana de judecat [100, art. 286]. Nu se precizeaz dac pot fi supuse arbitrajului doar anumite pri ale contractului de concesiune de lucrri i servicii publice, astfel nct deducem c orice clauz poate fi soluionat arbitral. Acest drept de a supune arbitrajului litigiile aprute ntre prile contractante era, de altfel, prevzut i n vechea reglementare [78, art. 30 alin. 2]. n legislaia Republicii Moldova posibilitatea prilor contractului administrativ de a recurge la arbitraj este recunoscut att de Legea cu privire la concesiuni [72, art. 23] ct i de Legea parteneriatului public-privat [75, art. 36]. Alturi de arbitraj, prin Legea parteneriatului public-privat a Republicii Moldova, este recunoscut i medierea ca modalitate de soluionare a conflictelor dintre pri. Acceptarea arbitrajului n materia contractelor administrative a fost criticat nc de la fundamentarea tezei contractelor administrative, cnd, guvernele Romniei interbelice au fost nevoite s accepte introducerea clauzei compromisorii n contractele de concesiune de lucrri i servicii publice, pe fondul presiunilor exercitate de strinii, majoritatea englezi, care doreau s obin concesiuni n Romnia i care refuzau cu nverunare a supune eventuale litigii, rezultate din contractele ncheiate, instanelor romneti [61, p. 162-164]. Este unanim recunoscut faptul c instanele arbitrale soluioneaz litigiile mult mai rapid i fr a fi constrnse de regulile procesuale dup care se conduc instanele judectoreti, aa nct tribunalele arbitrale nu vor fi inute a aplica regulile de drept public iar soluiile pronunate 123

ar putea s nesocoteasc interesul public naional sau local, cu att mai mult cu ct, arbitrii pot avea alt naionalitate dect a prilor. Introducerea clauzei compromisorii ntr-un acord poate fi riscant deoarece la momentul stabilirii ei, odat cu ncheierea contractului, prile nu pot previziona consecinele patrimoniale care decurg din renunarea la competena jurisdiciei statale, clauza compromisorie difereniinduse de compromis care ia natere n cazul unui litigiu preexistent i determinat, astfel nct prile pot determina exact consecinele implicrii ntr-o astfel de procedur [129, p. 168]. n sistemul legislativ britanic, unde principiile contractului administrativ de sorginte francez nu au avut ecou, arbitrajul este amplu recunoscut, instanele de judecat fiind reticente n a soluiona astfel de litigii fiindc de obicei n contractele publice se insereaz clauze speciale care trimit la calea arbitrajului [162, p. 524]. Consacrarea legislativ a faptului c prile pot apela la arbitraj pentru soluionarea litigiilor dintre ele, este n opinia noastr, cel puin discutabil dac nu chiar imposibil. Astfel, se supun arbitrajului, n conformitate cu art. 340 din Codul de procedur civil al Romniei litigiile patrimoniale dintre pri, n afar de acelea care privesc drepturi asupra crora legea nu permite a se face tranzacie. Avnd n vedere c prin convenii sau dispoziii particulare nu se poate deroga, la legile care intereseaz ordinea public i bunele moravuri [19, art. 5], considerm c, n situaia contractelor administrative convenia arbitral va fi lovit de nulitate [129, p. 173-174]. Contractul administrativ ncheiat n domeniul prestrii serviciilor publice reprezint indiscutabil o situaie care privete interesul public. n aceste condiii este interesant de analizat, cror clauze s-ar putea aplica clauza compromisorie i cum anume s-ar putea soluiona litigii n care este imperios necesar a se ine seama de interesul public n faa instanei arbitrale. Considerm, alturi de ali autori [124, p. 161-162; 125, p. 33-34], c arbitrajul este exclus n materia contractelor administrative, cel puin n ceea ce privete partea reglementar a contractului. Autoritatea public nu negociaz, ea i revoc n tot sau n parte actul doar n cazul n care, pe calea recursului administrativ, particularul demonstreaz ndeplinirea actului cu neobservarea prevederilor legii sau caietului de sarcini. n doctrina de specialitate, exist autori [115, p. 43] care susin c, alturi de tradiionalul recurs administrativ trebuie admise metodele alternative de soluionare prejudicial a conflictelor, cum sunt: concilierea, medierea, tranzacia sau arbitrajul. n ceea ce privete instituia medierii [77, art. 1-5], considerm c n principiu, se aplic 124

acelai raionament ca n cazul arbitrajului, avnd n vedere interdicia utilizrii medierii n privina drepturilor de care prile, potrivit legii, nu pot dispune prin convenie sau prin orice alt mod admis de lege. Negocierea n privina clauzelor reglementare este imposibil iar medierea are drept obiectiv facilitarea negocierilor dintre pri. Mediatorul, spre deosebire de arbitru, nu ndeplinete rolul unui judector ci a unui consultant care faciliteaz soluionarea amiabil a conflictului, pe baza dispoziiilor legale. n msura n care rolul mediatorului este acela al specialistului independent care consiliaz prile strict din punctul de vedere al prevederilor legale aplicabile n spe, fr ca prin aceasta s se ajung la negocierea de drepturi asupra crora prile nu pot dispune prin convenie, opinm c este admisibil medierea. n acest caz, ar trebui ca mediatorul s fie un specialist n drept public, medierea reprezentnd o modalitate de cristalizare a opiniilor divergente n cadrul recursului administrativ. Avnd n vedere cele artate mai sus, considerm c de lege ferenda se impune renunarea la posibilitatea prilor dintr-un contract administrativ de a apela la calea arbitrajului i cu att mai mult de a stabili acest lucru prin clauza compromisorie, nc de la ncheierea contractului. n doctrin s-a precizat faptul c somaia de plat nu poate fi admis mpotriva unei persoane juridice de drept public, care acionez n calitatea sa de autoritate nvestit cu putere public, orice aciune mpotriva autoritii publice trebuind s ia obligatoriu calea contenciosului administrativ. Somaia de plat este admisibil n relaia comercial care se stabilete ntre un particular autorizat de administraie s presteze un serviciu public i utilizatorii acestui serviciu precum i mpotriva autoritilor publice atunci cnd acestea nu acioneaz n regim de putere public, ci n calitatea lor de persoane juridice de drept privat [124, p. 155 i urm.]. Un distins autor de drept administrativ, emitea n anul 2002, o tez pe care am fi combtut-o vehement i cu argumente solide cu civa ani n urm, ns, n contextul reglementrilor actuale, aceast tez apare ca fiind mai mult dect actual. Astfel, domnul profesor Anton Trilescu considera c litigiile privind rezilierea unilateral a contractului administrativ sunt de competena instanei de drept comun, fiind vorba despre un litigiu ivit din executarea contractului, pe cnd litigiile cu privire la denunarea unilateral a contractelor de concesiune de bunuri i servicii publice pentru motive de interes public sunt de competena instanei de contencios administrativ, fiind litigii n legtur cu mprejurri obiective, strine contractului [148, p. 209]. n contextul eforturilor continue de aliniere a legislaiei romne la cerinele europene prin 125

implementarea prevederilor comunitare, constatm faptul c achiziiile publice i concesiunile de lucrri i servicii publice, contracte administrative prin excelen, sunt deposedate de unele dintre atributele lor caracteristice. Din avntul implementrii Directivelor europene n materia achiziiilor publice i a concesiunilor de servicii i lucrri publice, s-a trecut cu vederea amnuntul regimului juridic al contractului administrativ. n varianta iniial a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006, care reglementeaz regimul achiziiilor publice i a concesiunilor de lucrri i servicii publice, competena soluionrii litigiilor de orice natur, aprute dup ncheierea contractului de achiziie public sau de concesiune de servicii i lucrri publice, aparinea instanei de contencios administrativ. Regimul juridic aplicabil acestor contracte era cel de drept administrativ, n deplin concordan cu prevederile Legii contenciosului administrativ romn, care asimileaz actelor administrative contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice [86, art. 2 alin. 1 lit. c]. Curtea de Apel Bucureti, secia a VIII-a de contencios administrativ i fiscal prin Decizia nr. 1343 din 6 noiembrie 2006 [25, p. 109-112], menine Sentina civil nr. 5432 din 23 decembrie 2005 a Tribunalului Bucureti secia a VIII-a conflicte de munc, asigurri sociale, contencios administrativ i fiscal, validnd dreptul administraiei de a rezilia unilateral, fr intervenia instanei judectoreti, un contract de concesiune a unui baraj n baza Legii nr. 219 din 11 octombrie 1998 privind regimul concesiunilor. Prevederile acestei legi referitoare la rezilierea unilateral a contractelor administrative de concesiune erau identice cu cele din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006, n forma ei iniial. Instanele artate mai sus au respins solicitarea concesionarului cu privire la anularea hotrrii Consiliului local prin care s-a aprobat rezilierea unilateral de ctre concedent a contractului, reinnd c n spe este aplicabil regimul de drept public i nu prevederile generale ale dreptului civil, astfel nct rezilierea nu trebuie pronunat de ctre instana de judecat, aceasta urmnd doar s constate intervenirea acesteia. Soluia este una logic dac o analizm prin prisma principiilor dreptului public n care primeaz interesul public n faa interesului particular, ns formulrile textelor legale cu privire la rezilierea unilateral, att din vechea legislaie ct i din cea adoptat n Romnia dup anul 2006, sunt interpretabile. Astfel, n reglementrile legale artate nu se prevede nicieri superioritatea autoritii publice fa de concesionar n materia rezilierii unilaterale a contractului pentru nendeplinirea obligaiilor. 126

Fcnd o analiz a prevederilor Legii nr. 219 din 11 octombrie 1998 i a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006, n forma ei iniial, ne punem ntrebarea cum ar fi fost soluionat litigiul n situaia invers, n care particularul hotra s rezilieze unilateral contractul de concesiune al barajului? Ar fi obligat acesta s solicite rezilierea instanei judectoreti dei prevederile referitoare la rezilierea unilateral nu fac nicio diferen ntre cei doi actori ai contractului administrativ? Cum s-ar motiva n aceast situaie, interdicia rezilierii unilaterale fr intervenia instanei judectoreti pentru privat? Este evident faptul c nu se poate renuna intempestiv la anumite contracte, ncheiate n domenii cheie, cum este i cel referitor la concesiunea unui baraj, consecinele putnd fi dezastruoase. Singura interpretare admis att din punctul de vedere al interesului public ct i al reglementrilor legale de la acea dat, ar fi fost aceea a imposibilitii concesionarului de reziliere a contractului fr intervenia instanei judectoreti, avnd n vedere obligaia sa de a asigura continuitatea serviciului public. De lege ferenda, se impune cu necesitate a fi prevzut expres obligaia particularului de a asigura continuitatea serviciului, n orice condiii, chiar i n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale de ctre administraie, cu excepia cazurilor de ajungere la termen a contractului, de for major ori de caz fortuit. Atunci cnd sufer un prejudiciu din partea administraiei, particularul va fi despgubit dup constatarea culpei administraiei de ctre instana judectoreasc. Respectarea obligaiei particularului de a asigura funcionarea continu a contractului, trebuie prevzut sub sanciunea rspunderii pentru daune a acestuia. Anterior sesizrii instanei de judecat, Legea contenciosului administrativ romn prevede obligaia introducerii unei plngeri prealabile [86, art. 7], plngere care n cazul contractelor administrative, are semnificaia concilierii n materie comercial i care trebuie introdus ntr-un anumit termen de la data ncheierii, modificrii, executrii, ncetrii sau interpretrii contractului [153, p. 75]. Plngerea prealabil reprezint una din formele petiiei prin care cetenii particip n mod real la treburile publice [172, p. 18]. n cazul contractelor de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice plngerea prealabil este facultativ, actele autoritii contractante putnd fi atacate n faa unui organism administrativ-jurisdicional [100, art. 255] nainte de ncheierea contractului administrativ sau direct n faa instanei judectoreti, att nainte ct i dup momentul ncheierii contractului. n acest sens, art. 256, art. 256 i art. 256 din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006, cu modificrile i completrile ulterioare, sunt relevante, ele prevznd posibilitatea atacrii fie pe cale administrativ-jurisdicional, fie direct n faa instanei 127

a oricrui act al autoritii contractante. Legislaia n materie de achiziii publice i concesiuni de servicii i lucrri publice reprezint o lege special n raport cu Legea contenciosului administrativ, exceptnd aceste contracte de la regula obligativitii introducerii plngerii prealabile i stabilind termene speciale pentru contestarea actelor autoritii contractante [100, art. 256 i 281] i pentru anularea sau constatarea nulitii lor [100, art. 28714]. Dup cum am artat mai sus, dup transpunerea legislaiei comunitare n materie de achiziii publice i concesiuni de servicii i lucrri publice, a fost reglementat posibilitatea soluionrii contestaiilor care apar pe perioada desfurrii procedurii publice de atribuire a contractului, n faa unui organism administrativ-jurisdicional specializat i independent. Decizia organului administrativ-jurisdicional poate fi atacat cu plngere la instana de judecat. Plngerea mpotriva deciziei organismului administrativ-jurisdicional este calificat drept recurs de ctre legiuitorul romn, fapt care a atras critici vehemente din partea doctrinei [27, p. 53-54]. Organismul administrativ-jurisdicional nu are competena de a se pronuna dect cu privire la contestaiile formulate mpotriva actelor autoritii contractante, care intervin nainte de ncheierea contractului de achiziie public. Dac sesizarea acestui organism s-a fcut dup data ncheierii contractului administrativ pentru chestiuni care in de desfurarea procedurii de selectare a ofertanilor, competent va fi doar instana de judecat. n acest sens se exprim i Decizia Curii de Apel Alba Iulia, secia contencios administrativ i fiscal, decizia nr. 229 din 27 februarie 2008 [24, p. 279-283]. Principiile tradiional consacrate n doctrina de drept administrativ acordau dreptul administraiei s-l sancioneze pe particularul care nu-i respect obligaiile contractuale i chiar s rezilieze unilateral contractul fr intervenia instanei judectoreti, n timp ce particularul era obligat s asigure cu orice pre continuitatea i funcionarea serviciului public i s solicite instanei rezilierea contractului, n msura n care administraia nu-i ndeplinea obligaiile [126, p. 205-206]. Odat cu modificarea i completarea articolului 286 al Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 76 din 30 iunie 2010 [106], competena de a soluiona procesele i cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public, de concesiune de lucrri i servicii publice, revine seciilor comerciale ale tribunalelor i curilor de apel n circumscripia crora se afl sediul autoritii contractante, judecata desfurndu-se n regim de urgen i cu precdere, dup procedura stabilit pentru litigiile comerciale [100, art. 128

286]. Aceast modificare survine la doar un an de cnd, acelai executiv, acordase, n mod expres, prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 19 din 7 martie 2009 privind unele msuri n domeniul legislaiei referitoare la achiziiile publice [101; 105], competena de soluionare a proceselor i cererilor cu acest obiect, seciilor de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor i curilor de apel din circumscripia unde se afl sediul autoritii contractante. Soluionarea acestor litigii de ctre instanele comerciale reprezint o grav tirbire a regimului juridic administrativ al acestor contracte unde interesul public este primordial [100, art. 2831, art. 2877 alin. 2, art. 28710]. Au existat autori care s-au exprimat n sensul c, statul, pentru de a deveni agreat i a-i schimba imaginea, este obligat s se elibereze de identitatea puternic marcat de dreptul public, supunnd dreptului privat n regim de concuren, toate activitile de producie, distribuie i de prestri servicii ale persoanelor juridice publice [43, p. 7]. Ideea supunerii regulilor dreptului privat a activitilor de producie, lucrri sau prestri de servicii ale persoanelor de drept public, care au o legtur cu domeniul privat al administraiei, este acceptabil deoarece principiile liberei concurene impun anularea oricrui posibil avantaj ntre actorii pieei de mrfuri i servicii. n ceea ce privete prestarea serviciilor publice, considerm c trebuie s manifestm mai mult circumspecie, deoarece vorbim n acest caz de servicii puse n slujba interesului general, interes care nu poate fi ntotdeauna supus regulilor liberei concurene. Chiar i atunci cnd litigiul izvort dintr-un contract administrativ privind prestarea serviciilor publice este judecat de o instan comercial, aceast instana este inut s aplice regulile de drept public. Obligaia de a ine cont de interesul public este prevzut chiar n cuprinsul actului normativ care reglementeaz competena acestor instane [100, art. 287 ]. Aceasta era i opinia marelui profesor Constantin G. Rarincescu, n epoca n care, cu toate c se admitea existena contractelor administrative, acestea erau judecate de instanele de drept comun i nu de instanele de contencios administrativ. Autorul citat arta c tribunalele de drept comun trebuie s in cont n judecarea litigiilor de drept administrativ de regulile dreptului public i s judece litigiile n funcie de aceste reguli care prevd ntre altele dreptul administraiei de a modifica, a denuna sau rezilia unilateral contractul fr intervenia instanei judectoreti [126, p. 191]. Care este motivul pentru care se sustrag litigiile rezultate din contractele administrative 129
7

competenei instanelor de contencios administrativ, instane care de-a lungul timpului i-au format practici i o bogat jurispruden? nvestirea instanelor comerciale cu soluionarea litigiilor decurgnd din contracte administrative nu este convingtor motivat i nu prezint modul concret de urgentare a procedurii de soluionare a cauzei prin judecarea acesteia de ctre instana comercial i nu de ctre cea de contencios administrativ. Motivarea din preambulul Ordonanei de Urgen nr. 76/2010 pentru modificarea si completarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, este aceea a necesitii adoptrii unor msuri urgente pentru perfecionarea i flexibilizarea sistemului achiziiilor publice, neadoptarea unor astfel de msuri putnd avea ca efect o diminuare a gradului de cheltuire a fondurilor publice alocate, inclusiv a fondurilor comunitare, cu consecina amnrii/ntrzierii implementrii unor proiecte de investiii majore, cu impact social i economic la nivel naional sau local. Se mai arat c procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public sunt ngreunate de utilizarea abuziv a cilor de atac, autoritatea contractant neavnd posibilitatea de a ncheia contractul dac decizia organismului administrativ-jurisdicional sau hotrrea primei instane de judecat a fost atacat, cu consecina afectrii procesului de atribuire a contractelor de achiziie public, fiind necesar scurtarea duratei acestora. Nu tim dac msurile prin care litigiile n materie de achiziii publice, concesiuni de lucrri i servicii publice i delegarea unor servicii publice s-au acordat spre soluionare instanelor comerciale, vor fi eficiente grbind soluionarea litigiilor, n schimb suntem convini c soluiile instanelor vor fi unele dintre cele mai surprinztoare. Se creeaz n acest fel, ceea ce un autor numea un contencios administrativ paralel [98, p. 114], deoarece instanele comerciale vor fi nevoite s aplice principiile dreptului public n judecarea litigiilor privind contractele administrative, procedura de judecat fiind cea comercial. Celeritatea forat, cu termene foarte scurte, nu nseamn neaparat o justiie eficient, existnd pericolul nclcrii dreptului fundamental la aprare, cu consecina deprecierii calitii actului de justiie, fapt semnalat i de Curtea European a Drepturilor Omului care consider c principiul bunei administrri a justiiei prevaleaz asupra principiului termenului rezonabil [158, p. 153]. Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE i 92/13/CEE ale Consiliului n ceea ce privete 130

ameliorarea eficacitii cilor de atac n materie de atribuire a contractelor de achiziii publice [30], nu face altceva dect s prevad msuri pentru accelerarea procedurilor, lucru care ar fi fost uor de realizat prin impunerea unor proceduri de soluionare n regim de urgen, cu termene scurte, de ctre instanele de contencios administrativ, n deplin conformitate cu prevederile Directivei mai sus menionate. Ne ntrebm atunci, de ce legiuitorul romn, avnd la ndemn o bogat doctrin de drept administrativ, s-a hazardat s acorde instanelor comerciale competena de soluionare a litigiilor rezultate din contractele administative, cu att mai mult cu ct prevederile din Directivele europene, nu oblig la acest lucru. De altfel, singurele referiri din aquis-ul comunitar cu privire la atacarea actelor nelegale ale autoritilor contractante, n legtur cu procedurile de atribuire ale contractelor de achiziie public [143, p. 124], sunt cele din Directiva Consiliului Comunitilor Europene nr. 89/665/C.E.E. din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind cile de atac fa de atribuirea contractelor de achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri [31] i din Directiva Consiliului Comunitilor Europene nr. 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziii publice ale entitilor care desfoar activiti n sectoarele apei, energiei, transporturilor i telecomunicaiilor [32]. Mai mult, legislaia comunitar prevede, n expunerea de motive ale Directivei nr. 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului Comunitilor Europene din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii [29], la motivul al treilea, faptul c dispoziiile de coordonare artate n titlu, trebuie s respecte, n msura posibilului, procedurile i practicile n vigoare n fiecare dintre statele membre. Considerm c era de la sine neles pstrarea regimului de drept public i a competenei instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea litigiilor rezultate din contractele administrative, atta timp ct prevederile europene nu doar c nu interzic acest lucru, dar i ncurajeaz statele s i conserve n msura conformitii cu dreptul european, procedurile i principiile statuate de-a lungul timpului n dreptul i doctrina naionale. Sustragerea contractelor administrative din aria de competen a instanelor de contencios administrativ, vine n contradicie cu prevederile Legii contenciosului administrativ care asimileaz actului administrativ contractele administrative [86, art. 2 alin. 1 lit. c] i dau n competena instanelor de contencios administrativ litigiile n legtur cu ele [86, art. 2 alin. 1 lit. 131

f i art. 8 alin. 2]. Instanele comerciale, nvestite cu atributul soluionrii litigiilor rezultate din contracte administrative, vor opera cu noiuni ca interes public, denunare unilateral motivat de interesul public, asigurarea continuitii serviciului etc. Aceste noiuni sunt obinuite pentru instanele de contencios administrativ ns sunt cu totul strine instanelor comerciale, aa nct este posibil ca acestea din urm s ntmpine serioase dificulti n activitatea de soluionare a litigiilor deduse judecii lor. n litigiile privind contractele de achiziie public, de concesiune de lucrri ori servicii publice, executivul romn a impus prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 19/2009 respectarea procedurii comerciale n vederea soluionrii ct mai urgente a pricinii. Astfel, litigiile privind desfurarea procedurilor de atribuire care intr n sfera de aplicare a dispoziiilor prezentei ordonane de urgen, precum i cele privind drepturile i obligaiile contractate n cadrul acestor proceduri se soluioneaz de urgen i cu precdere, potrivit dispoziiilor art. 7202 - 7207 i art. 7209 din Codul de procedur civil, care se aplic n mod corespunztor [100, art. 286 alin. 2]. n ceea ce privete calea de atac mpotriva hotrrii pronunate de tribunal n prim instan [100, art. 28716], se prevede faptul c hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judec, la secia contencios administrativ i fiscal a curii de apel atunci cnd cererile au ca obiect acte ale autoritii efectuate nainte de ncheierea contractului i de ctre secia comercial a curii de apel, n cazul cererilor referitoare la aspecte aprute dup ncheierea contractului. 4.5. Inexistena i nulitatea contractului administrativ Inexistena actului administrativ i implicit a contractului administrativ, reprezint o sanciune cu caracter excepional care nltur prezumia de legalitate a actului, putnd fi juridic sau material, putnd fi sesizat de oricine i neavnd un caracter obligatoriu [69, p. 64]. Inexistena contractului administrativ se constat atunci cnd lipsete unul dintre elementele eseniale de formare a acestuia, cum ar fi acordul de voin, competena autoritii contractante de a ncheia respectivul contract, nerespectarea unor formaliti impuse de lege sau imposibilitatea dovedirii datorit nencheierii n form scris. Un contract inexistent este acela care nu a luat niciodat natere, cu urmtoarele consecine: (a) prile nu sunt obligate s execute un contract inexistent, executarea unui astfel de contract atrgnd rspunderea pentru daune; (b) 132

inexistena contractului nu trebuie cerut n justiie, instana neputnd declara fr efecte un act inexistent; (c) contractul nu poate fi confirmat deoarece nu se poate da putere unui act care nu are fiin [133, p. 145-146]. Referindu-se la nulitatea contractului administrativ, un autor arta c, uneori contractul ia fiin dar nu poate s produc efecte juridice din cauza anumitor vicii care in de acest act juridic [133, p. 146-147]. Nu achiesm la acest punct de vedere, deoarece, n opinia noastr, atunci cnd un contract este nul, indiferent c este administrativ, civil sau comercial, contractul sau partea din contract lovit de nulitate creeaz doar o simpl aparen cu privire la existena sa, n realitate contractul sau clauza lovit de nulitate neputnd lua natere din pricina lipsei unei condiii eseniale de valabilitate. Astfel, un contract administrativ lovit de nulitate creeaz doar prezumia c este un act juridic ncheiat n mod valabil ns el nu este nzestrat cu atributele reale ale regimului juridic pe care vrea s l reprezinte [40, p. 35]. Dreptul public opereaz n general, cu norme imperative de interes public care odat nclcate atrag sanciunea nulitii absolute i nu pe cea a nulitii relative. Nulitatea relativ, care poate fi confirmat de ctre partea n drept s o invoce, intervine n cazul existenei unor vicii de consimmnt [170, p. 183-184; 133, p. 153]. Fr a exclude n totalitate posibilitatea existenei unei cauze de nulitate relativ, considerm c este destul de greu de imaginat incidena unor vicii de consimmnt, cum ar fi dolul sau eroarea, intervenite n cadrul unui contract administrativ privind prestarea serviciilor publice, care se ncheie n baza unei proceduri publice avnd la baz o documentaie detaliat, pe parcursul creia autoritatea public verific capacitatea efectiv a co-contractantului de a presta un anumit serviciu public iar ofertantul i fundamenteaz oferta pe baza documentaiei puse la dispoziie de ctre autoritatea contractant, avnd posibilitatea s solicite explicaii i clarificri din partea acesteia. n ceea ce privete violena ca viciu de consimmnt, considerm c aceast posibilitate este exclus, avnd n vedere publicitatea procedurii i a faptului c autoritatea public este subiect de drept public a crui simpl prezen garanteaz respectarea ordinii juridice a statului de drept [40, p. 35]. Exist totui i alte cazuri de nulitate relativ care pot aprea cu ocazia desfurrii unei proceduri pentru atribuirea unui contract administrativ de achiziie public ori de concesiune de lucrri sau servicii publice. Astfel, atunci cnd autoritatea public ntocmete un act cu nerespectarea prevederilor legale de natur a vtma interesul unui singur participant la procedur, acesta fiind singurul n drept s invoce respectiva neregul, vorbim despre un caz tipic de nulitate relativ [40, p. 35]. 133

Un contract administrativ lovit de nulitate sau anumite clauze din acest contract ar putea produce efecte juridice n cazul n care sunt ntrunite elementele constitutive cerute de lege i necesare pentru un alt act juridic. n acest caz, vorbim despre conversiunea actului juridic [13, p. 257-258]. n materie de efecte ale nulitii contractelor administrative sau a unor clauze din acestea, ne raliem punctului de vedere exprimat de profesorul Antonie Iorgovan, n sensul c n cazul anulrii sau constatrii nulitii unui act sau pri ale unui act, aceste acte sau pri din act produc efecte pentru toat lumea i dispar din sistemul normativitii juridice [67, p. 82]. Un autor, precizeaz cu titlu de exemplu un caz de nulitate relativ din legislaia romn care reglementeaz contractele administrative, cauz de nulitate relativ care poate fi invocat de autoritatea contractat. Acest autor arat c, n cazul atribuirii unui contract administrativ prin procedura licitaiei restrnse, dac numrul candidailor care ndeplinesc criteriile de selecie este mai mic dect numrul minim indicat n anunul de participare [133, p. 154], autoritatea contractant are facultatea, fie s anuleze procedura public, fie s continue procedura doar cu acei candidai care ndeplinesc condiiile de selecie, n msura n care numrul lor este suficient pentru a asigura o concuren real [100, art. 86 alin. 2]. n ceea ce ne privete, observm c exemplul dat de autorul citat mai sus, nu se refer la o cauz de nulitate relativ a contractului administrativ ci a procedurii prealabile ncheierii contractului administrativ. Anularea procedurii licitaiei restrnse are ca efect nencheierea contractului ns odat ce autoritatea contractant a decis continuarea procedurii finalizat cu ncheierea unui contract administrativ, acest contract nu ar mai putea fi anulat la cererea autoritii publice din acest motiv. Nulitatea unui astfel de contract ar putea fi totui constatat, la cererea oricrei persoane interesate, atunci cnd s-au nclcat dispoziiile privind asigurarea concurenei reale pentru atribuirea contractului. n acest caz, vom vorbi despre nclcarea unei norme care privete ordinea i interesul public iar sanciunea este aceea a nulitii absolute a contractului administrativ [159]. n privina efectelor produse n urma constatrii de ctre instana de judecat a nulitii contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii serviciilor publice, trebuie fcut distincia dup cum contractul respectiv a produs efecte juridice sau nu. Atunci cnd contractul nu a produs niciun efect juridic i se constat nulitatea lui, acesta este considerat a nu fi fost ncheiat niciodat, el nefiind nzestrat cu for juridic i nefiindu-i recunoscut niciun efect propriu tipului de contract a crui form o mbrac. 134

Dac dimpotriv, contractul ncheiat de autoritatea public n vederea prestrii unui serviciu public este declarat nul dup ce a apucat s produc efecte juridice atunci pentru terii fa de care s-au produs aceste efecte nulitatea va avea efect doar pentru viitor datorit faptului c trebuie protejat stabilitatea circuitului administrativ. Astfel, dac printr-un contract administrativ un particular a fost autorizat s presteze serviciul public de nmatriculare al autovehiculelor dintr-o localitate sau grup de localiti i ulterior se constat nulitatea acestui contract, toate autovehiculele nmatriculate de ctre prestatorul serviciului vor fi considerate valabil nmatriculate, att timp ct actul administrativ ntocmit respect cerinele prevzute de lege. Prin urmare, ceteanului nu i se poate imputa faptul c funcionarul care a ntocmit actul nu ndeplinea condiiile pentru a putea efectua acea operaiune [46, p. 86-87]. Astfel, prin excepie de la regula c nulitatea unui act juridic atrage anularea tuturor actelor ncheiate n temeiul actului nul, considerm c, ceteanul beneficiar al serviciului trebuie protejat iar autoritatea public trebuie s i asume aciunile particularului pe care l-a autorizat s presteze serviciul public printr-un contract nul. Legislaia n materia atribuirii contractelor de achiziii publice i a celor de concesiune de lucrri i servicii publice, prevede cteva cazuri de nulitate a acestor contracte. Astfel, este nul pentru cauz imoral contractul ncheiat de un contractant care angajeaz, n scopul ndeplinirii contractului de achiziie public, persoane fizice sau juridice care au fost implicate n procesul de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor depuse n cadrul aplicrii unei proceduri de atribuire, pe parcursul unei perioade de cel puin 12 luni de la ncheierea contractului [100, art. 70]. Legea nu prevede n mod expres felul acestei nuliti, ns n doctrin s-a precizat faptul c, n acest caz, vorbim de o nulitate absolut a contractului deoarece sunt afectate dispoziii de ordine public privitoare la garania corectitudinii seleciei ofertantului prin respectarea normelor procedurale obiective menite s asigure prioritatea interesului public fa de interesele pecuniare ale persoanelor implicate n procesul de verificare sau evaluare al candidaturilor ori ofertelor [133, p. 154]. ncheierea unui contract de achiziie public ori de concesiune cu nerespectarea deciziei Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, decizie care este obligatorie pentru pri, este sancionat tot cu nulitatea absolut a contractului [100, art. 280 alin. 3]. Actele efectuate de autoritatea public n cadrul procedurii de atribuire pot fi suspendate de ctre instana de judecat la cererea persoanei interesate, n baza Legii contenciosului administrativ [86, art. 14]. Suspendarea unui act de care depinde rezultatul procedurii, are drept consecin suspendarea procedurii nsei, astfel nct va fi nul absolut un contract ncheiat n 135

perioada de suspendare, fiind nclcate dispoziiile de ordine public dispuse de ctre instana de judecat. De asemenea, n materia contractelor de achiziie public, concesiune de lucrri i servicii publice, instana constat nulitatea contractului, n urmtoarele cazuri [100, art. 28710]: a) autoritatea contractant a atribuit contractul fr s respecte obligaiile referitoare la publicarea unui/unei anun/invitaii de participare n conformitate cu prevederile legislaiei n materie de achiziii publice, concesiuni de lucrri i servicii publice; b) autoritatea contractant a ncheiat contractul nainte de mplinirea unui anumit termen, de la comunicarea rezultatului procedurii publice [100, art. 205 alin. 1 i art. 206 alin. 3], naintea pronunrii organului administrativ jurisdicional sau a instanei judectoreti sesizate cu contestaie i naintea expirrii termenelor de ateptare [100, art. 2563 alin. 3 i art. 2878], dac aceast nclcare a privat operatorul economic interesat de posibilitatea de a formula o cale de atac nainte de ncheierea contractului i fiind combinat cu nclcarea altor dispoziii n materia achiziiilor publice, a fcut ca aceast din urm nclcare s afecteze ansele operatorului economic interesat de a obine contractul; c) autoritatea contractant nu a respectat prevederile referitoare la reluarea competiiei i procedura de urmat n cazul atribuirii unor contracte de achiziie public subsecvente unor acorduri-cadru atunci cnd nu toate elementele/condiiile pentru atribuirea acestor contracte au fost clar prevzute n acordul-cadru respectiv [100, art. 150], sau nu au fost respectate prevederile referitoare la publicarea unui nou anun simplificat, la respectarea unor termene i a unor condiii cu privire la invitarea participanilor i a ncheierii unui contract de achiziie public prin sistemul dinamic de achiziii publice n condiiile art. 158 160 din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006. Din exprimarea legiuitorului instana constat nulitatea contractului s-ar deduce c n toate cazurile enumerate mai sus, vorbim despre nulitatea absolut a contractului, ns considerm c alturi de anumite cauze care atrag nulitatea absolut, cum ar fi cele privitoare la nepublicarea anunurilor de participare, sunt i cazuri n care este vorba doar de nulitatea relativ, respectiv cazul ncheierii contractului naintea expirrii unor termene, nulitate care poate fi invocat doar de operatorul economic care avea anse reale s i se atribuie contractul. Prin excepie de la prevederile care reglementeaz situaiile care atrag nulitatea contractului, n cazul n care instana consider, dup analizarea tuturor aspectelor relevante, c motive imperative de interes general impun meninerea efectelor acestuia, aceasta va dispune, sanciuni alternative acordarea de despgubiri nereprezentnd o sanciune alternativ adecvat 136

 sanciuni care vor fi eficiente, proporionate i descurajante, constnd: (a) n limitarea efectelor contractului, prin reducerea termenului de execuie al acestuia; (b) n sau mpreun cu aplicarea unei amenzi autoritii contractante, cuprins ntre 2% i 15% din valoarea obiectului contractului, cuantumul acesteia fiind invers proporional cu posibilitatea de a limita efectele contractului, prin reducerea termenului de execuie al acestuia. Legiuitorul romn mai arat c interesele economice legate de capacitatea contractului de a produce efecte pot fi avute n vedere ca motiv imperativ numai dac, n circumstane excepionale, absena efectelor ar conduce la consecine disproporionate. Interesele economice n legtur direct cu contractul respectiv, cum ar fi costurile generate de ntrzieri n executarea contractului, costurile generate de lansarea unei noi proceduri de atribuire, costurile generate de schimbarea operatorului economic care va ndeplini contractul sau costurile cu privire la obligaiile legale generate de absena efectelor contractului, nu constituie motive imperative de interes general. Atunci cnd sanciunea nulitii nu poate avea efect retroactiv, ntruct desfiinarea obligaiilor contractuale deja executate este imposibil, instana va aplica n plus sanciunea amenzii cuprins ntre 2% i 15% din valoarea obiectului contractului. n cazul unor nclcri ale prevederilor legale referitoare la nerespectarea unor termene de ateptare sau a hotrrilor instanei ori a organului administrativ-jurisdicional de soluionare a contestaiilor, nclcri care au vtmat interesul unui operator economic cu anse reale la adjudecarea contractului, altele dect cele prezentate mai sus i care atrag sanciunea nulitii relative, instana poate decide, dup analizarea tuturor aspectelor relevante, dac va constata nulitatea contractului sau dac este suficient s dispun sanciuni alternative. Cauzele de nulitate prezentate mai sus nu intervin n anumite situaii n care autoritatea contractant dei nu a respectat strict procedurile impuse de legislaie, a asigurat totui concurena i transparena atribuirii contractului [100, art. 28712 -28713]. Constatarea nulitii contractului, n condiiile artate mai sus, se poate solicita i prin aciune separat, n termen de: (a) cel mult 30 de zile ncepnd cu ziua urmtoare realizrii anumitor forme de publicitate; (b) de cel mult 6 luni ncepnd cu ziua urmtoare ncheierii contractului, n cazurile n care nu s-au realizat formele de publicitate artate mai sus. Dac cererea se introduce dup expirarea termenelor de mai sus, instana are alegere ntre a constata nulitatea contractului sau a dispune doar sanciuni [100, art. 28714]. Observm c legiuitorul romn jongleaz foarte uor cu noiuni juridice importante, acordnd instanei judectoreti posibilitatea acoperirii att a nulitii relative ct i a celei 137

absolute, fr nicio distincie. Modificrile succesive aduse seciunii privind soluionarea litigiilor n instan din cuprinsul Ordonanei de Urgen a Guvernului Romniei nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, sunt confuze i contradictorii. Art. 286 alin. 11 introdus prin Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 76 din 30 iunie 2010 [106] este redactat cu mare rigurozitate juridic, distingnd ntre posibilitatea introducerii unei cereri privind nulitatea ori anularea contractului, ntre rezilierea ori rezoluiunea acestuia, distincii care, din pcate, nu sunt n concorda cu prevederile art. 28710, articol introdus anterior prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 19 din 7 martie 2009 privind unele msuri n domeniul legislaiei referitoare la achiziiile publice [101], care nu face vreo diferen ntre cauzele de nulitate absolut i cele de nulitate relativ, conferind dreptul instanei de a constata nulitatea contractelor n toate ipotezele prevzute de respectivul articol, chiar i atunci cnd n cauz este vorba n mod evident de o nulitate relativ. Prioritatea interesului public naintea celui privat, cel dinti avnd nevoie a fi suplimentar protejat este amplu recunoscut de toat doctrina de drept administrativ. De aceea, soluia validrii contractului, sancionrii autoritii contractante i acordrii de despgubiri operatorului economic vtmat n cazul nerespectrii unor termene impuse n interesului unui anumit operator economic, atunci cnd acesta nu a solicitat anularea ntr-un anumit termen, apare fireasc. Dac vorbim ns de o cauz de nulitate absolut, cum ar fi aceea a nepublicrii anunului de participare, care vine s afecteze dispoziii de ordine public, considerm c soluia validrii contractului ar trebui privit cu circumspecie. n dreptul public, distincia ntre nulitatea absolut i cea relativ are mai mult implicaii teoretice dect practice deoarece, soluia pe care instana de judecat o poate pronuna este aceea a anulrii actului sau contractului administrativ care nesocotete prevederile legale, indiferent dac se ncalc o condiie de legalitate mai mult sau mai puin important [128, p. 128]. Validarea unui contract lovit de nulitate relativ, considerm c ar trebui s se petreac doar dac cel ndreptit a face cererea naintea instanei nu a solicitat anularea n termenul de prescripie al aciunii sale. n caz contrar, aciunea sa ar trebui admis iar contractul invalidat. Opiunea instanei de a putea valida un contract administrativ, atunci cnd cel vtmat n dreptul sau interesul su legitim a introdus cererea de chemare n judecat n termen, nu ar trebui s fie posibil. Eventualele prejudicii aduse interesului public trebuie s fie limitate la maximum, prin meninerea efectelor acestui contract nul pn la momentul dispariiei pericolului. Lsarea la latitudinea instanei a valida sau nu un contract lovit de o cauz de nulitate 138

absolut pentru simplul motiv c nu a fost introdus o cerere de chemare n judecat ntr-un anumit termen, este inadmisibil. Atunci cnd sunt afectate dispoziii legale de ordine public, aciunea n constatarea nulitii este imprescriptibil iar n urma constatrii nulitii trebuie s fie limitate la maximum efectele actului nul [40, p. 38]. n opinia noastr, un contract administrativ lovit de nulitate absolut, creeaz doar aparena existenei lui valabile aa nct acordarea posibilitii instanei de a valida un astfel de act nu ar trebui s existe. Puterile instanei ar trebui s fie reduse la a menine efectele actului, n vederea protejrii interesului general i revenirea ct mai urgent la situaia de legalitate. Efectele contractului administrativ vor fi meninute pn la data dispariiei pericolului pentru interesul public, nu n temeiul unui contract valabil ncheiat ci n temeiul unui act care pentru o perioad de timp a prezentat aparena existenei sale legale. Odat ce a disprut orice pericol de vtmare a interesului general, se vor demara procedurile pentru atribuirea unui nou contract cu respectarea tuturor prevederilor legale. De aceea, considerm c legiuitorul romn ar trebui s revizuiasc de urgen aceste prevederi legislative, s pun ordine n exprimare i s reglementeze drept prescriptibile doar situaiile care atrag nulitatea relativ. Odat mplinit termenul de prescripie, instana nu ar trebui s nu mai aib alegere ntre a valida sau infirma actul, acesta trebuind s rmn n vigoare i si produc efectele. Soluiile oferite de noi nu vin n contradicie cu nicio prevedere din Directivele europene i reprezint calea de armonizare a legislaiei europene cu sistemul nostru juridic fr a fi necesar rescrierea unor principii de drept consacrate i fundamentate temeinic. 4.6. Concluzii la capitolul 4 n urma cercetrii realizate pe parcursul prezentului capitol cu privire la apariia, modificarea i stingerea efectelor juridice ale contractului administrativ n materia prestrii serviciilor publice, am ajuns la concluziile artate n cele ce urmeaz. Autoritile publice au apelat la soluia contractual n materia prestrii serviciilor publice deoarece statul era expus unor cheltuieli enorme n condiiile n care era obligat s realizeze investiiile care se impuneau odat cu dezvoltarea societii. Din acest punct de vedere, n mai toate epocile, bugetele autoritilor romneti au fost deficitare. n contextul crizei mondiale actuale, cnd statului romn i se impune a reduce drastic cheltuielile cu personalul bugetar, ncheierea de contracte administrative prin care s se delege o 139

seam de servicii publice ctre particulari i n felul acesta s se degreveze bugetele autoritilor locale cu crearea concomitent de locuri de munc, ar putea reprezenta o soluie. Funcia public reprezint valena uman a autoritii administraiei publice. Utilizarea ntr-o msur ct mai mare a delegrii serviciilor ctre particulari ar reduce numrul de funcionari publici, concomitent cu valorizarea funciei publice prin creterea importanei i a prestigiului corpului funcionarilor publici. Astfel, un corp redus al funcionarilor publici se va bucura cu adevarat de privilegiile conferite de statutul funciei publice, ajungndu-se n acelai timp la adevrata calitate a acestei funcii, respectiv cea care nsumeaz un complex de atribuii, de puteri i competene puse n slujba interesului general. Ctigarea licitaiei nu determin, n mod automat, realizarea acordului de voin dintre prile viitorului contract administrativ. Considerm c acceptarea de ctre autoritatea public a ofertei unuia dintre candidai, prin desemnarea lui drept ctigtor al procedurii publice desfurate, reprezint doar un acord de principiu deoarece acordul de voin se va realiza doar la data ncheierii n form scris a contractului administrativ. La data semnrii contractului administrativ, autoritatea public i privatul convin cu privire la toate elementele viitorului contract pe baza ofertei acceptate, care respect prevederile caietului de sarcini. Rspunderea prilor dintr-un contract administrativ ncheiat cu un prestator privat de servicii are ca temei contractul. Odat ce privatul a acceptat caietul de sarcini, acesta din urm devine parte a contractului i trebuie respectat n cele mai mici detalii. Prile vor fi inute s respecte prevederile contractuale la care au consimit, ca n orice contract privat, urmnd s rspund pentru modul de ndeplinire a obligaiilor asumate. Regimul de drept public i face simit prezena doar n cazul apariiei unor situaii obiective i neprevzute de natur a afecta interesul public. n aceste cazuri, dac nu exist alt soluie, contractul va fi denunat, urmnd ca privatul s fie despgubit just. Considerm fireasc orientarea concepiei legislative n sensul supunerii analizei instanei judectoreti a inteniei de reziliere unilateral a contractelor administrative. Astfel, prile se situeaz pe poziii egale i se nltur posibilitatea autoritii contractante de a aprecia n mod suveran culpa partenerului privat. Prin nlturarea arbitrariului aciunii administraiei se confer ncredere partenerului privat c va beneficia de un tratament corect i imparial i c modificarea sau ncetarea contractului din voina unilateral a partenerului public va fi supus unui control de legalitate obiectiv. Acordarea posibilitii prilor de a recurge la arbitraj n materia contractelor de concesiune de lucrri sau servicii publice, denot intenia legiuitorului romn de a renuna la 140

soluionarea n contencios administrativ a litigiilor privitoare la astfel de contracte. Tribunalele arbitrale nu vor fi inute a aplica regulile de drept public iar soluiile pronunate, ar putea s nesocoteasc interesul public naional sau local, cu att mai mult cu ct, arbitrii pot avea alt naionalitate dect a prilor. Introducerea clauzei compromisorii ntr-un acord poate fi riscant deoarece la momentul stabilirii ei, odat cu ncheierea contractului, prile nu pot previziona consecinele patrimoniale care decurg din renunarea la competena jurisdiciei statale. Considerm c arbitrajul este exclus n materia contractelor administrative, al cror scop principal este prestarea serviciilor publice i realizarea interesului public. Arbitrajul are n vedere soluionarea litigiilor patrimoniale dintre pri, cu excepia acelor drepturi asupra crora legea nu permite a se face tranzacie. Cum prin convenii sau dispoziii particulare nu se poate deroga, la legile care intereseaz ordinea public i bunele moravuri, convenia arbitral va fi lovit de nulitate cel puin n ceea ce privete partea reglementar a contractului. Autoritatea public nu negociaz, ea i revoc n tot sau n parte actul n cazul n care, pe calea recursului administrativ, particularul demonstreaz ndeplinirea respectivului act cu neobservarea prevederilor legii sau caietului de sarcini. Prin modificarea n anul 2010 a legislaiei n materia achiziiilor i concesiunilor de lucrri i servicii publice, competena de a soluiona procesele i cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public, de concesiune de servicii i lucrri publice, revine seciilor comerciale ale tribunalelor i curilor de apel n circumscripia crora se afl sediul autoritii contractante, judecata desfurndu-se n regim de urgen i cu precdere, dup procedura stabilit pentru litigiile comerciale. Soluionarea litigiilor izvorte din contractele administrative de ctre instanele comerciale reprezint o grav tirbire a regimului juridic administrativ al acestor contracte, n care interesul public este primordial. Competena instanelor comerciale de a judeca litigii rezultate din contracte administrative, creeaz pericolul nfiinrii unui contencios administrativ paralel, deoarece aceste instane vor fi nevoite s aplice principiile dreptului public n judecarea litigiilor privind contractele administrative i, n acelai timp, s respecte procedura de judecat comercial. Observm c legiuitorul romn nu distinge ntre cauzele de nulitate absolut i cele de nulitate relativ, adunndu-le sub acelai acoperi al constatrii nulitii. Instanei de judecat i este conferit dreptul de a constata nulitatea sau a valida un contract att n situaiile n care este 141

vorba despre cauze de nulitate relativ ct i atunci cnd sunt incidente cauze de nulitate absolut. n situaia n care contractul ncheiat n vederea prestrii de ctre un privat a unui serviciu public nu a produs niciun efect juridic i se constat nulitatea lui, atunci acest contract trebuie considerat a nu fi fost ncheiat niciodat, el nefiind nzestrat cu for juridic i nefiindu-i recunoscut niciun efect propriu tipului de contract a crui form o mbrac. Dac contractul este declarat nul dup ce a apucat s produc efecte juridice, atunci, pentru terii fa de care s-au produs aceste efecte, nulitatea va avea efect doar pentru viitor datorit necesitii asigurrii stabilitii circuitului administrativ. Validarea unui contract lovit de nulitate relativ, considerm c ar trebui s se petreac doar dac cel ndreptit a cere anularea nu a respectat termenul impus n acest sens. n caz contrar, aciunea n anulare ar trebui admis iar contractul invalidat. Opiunea instanei de a putea valida un contract administrativ, atunci cnd cel vtmat n dreptul sau interesul su legitim a introdus cererea de chemare n judecat n termen, nu ar trebui s existe. Atunci cnd sunt afectate dispoziii legale de ordine public, aciunea n constatarea nulitii este imprescriptibil, urmnd ca dup constatarea nulitii s fie limitate la maximum efectele actului nul. Un contract administrativ lovit de nulitate absolut, creeaz doar aparena existenei lui valabile, aa nct, acordarea posibilitii instanei de a valida un astfel de act nu ar trebui s existe. Puterile instanei ar trebui s fie reduse la a menine efectele actului, n vederea protejrii interesului general pn cnd se va reveni la situaia de legalitate. Efectele contractului administrativ vor fi meninute pn la data dispariiei pericolului pentru interesul public, nu n temeiul unui contract valabil ncheiat ci n temeiul unui act care pentru o perioad de timp a prezentat aparena existenei sale legale.

142

CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI Concluzii generale 1. Prezentul studiu tiinific a fost realizat n baza prevederilor incidente din legislaiile Romniei i Republicii Moldova i considerm c a soluionat problema tiinific a evidenierii contractului administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european, accentund necesitatea meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract, ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. 2. Avantajele utilizrii contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor publice sunt: optimizarea costurilor, schimbarea rolului administraiei din principal furnizor de servicii n acela de supraveghetor i garant al funcionrii serviciului public, obinerea de servicii profesionale i specializate, creterea transparenei cheltuirii banului public, degrevarea bugetului administraiei de eforturile investiionale pentru mbuntirea continu a serviciilor prestate, transmiterea majoritii riscurilor investiiilor particularului contractant i preluarea investiiilor realizate de ctre particulari la sfritul contractului. 3. Contractul administrativ ncheiat pentru prestarea unui serviciu public este ntotdeauna guvernat de inegalitatea prilor contractante, ceea ce conduce la concluzia c el reprezint o modalitate a actului administrativ, fiind un contract solemn, sinalagmatic, comutativ, cu titlu oneros i intuitu personae, forma scris a contractului administrativ, cel puin n cazul contractelor numite, fiind necesar ad validitatem. n cazul contractelor administrative pentru care legea nu prevede formaliti speciale la ncheierea lor, forma scris este necesar cel puin ad probatinonem. 4. Administraia poate denuna unilateral contractul administrativ, fr intervenia instanei judectoreti, atunci cnd interesul public o cere, fapt pe care legislaia moldovean n materie de concesiuni nu l prevede. Cererile i procesele privind denunarea unilateral, la care face trimitere legislaia romn n materie de achiziii i concesiuni de lucrri sau servicii publice, considerm sunt cererile partenerului privat mpotriva actului administrativ de denunare unilateral. Justa despgubire care trebuie acordat n cazul denunrii unilaterale, o constituie n principal prejudiciul efectiv al particularului. Dac instana de judecat constat reaua-credin ori inoportunitatea denunrii contractului, particularul are dreptul de a primi i beneficiul nerealizat, analizat la valoarea de pia. 5. Clauzele contractuale prin care se stabilesc proceduri stricte de verificare a 143

documentelor i de intervenie n situaii de urgen pun n pericol grav securitatea interesului public, transfernd drepturi din sfera reglementar n cea contractual i crend premisele ieirii de sub tutela dreptului administrativ a concesiunilor de lucrri i servicii publice din Romnia. Dreptul administraiei de a verifica prestarea serviciului public nu poate fi stabilit de pri, fiind unul reglementar i implicit. Acest drept exist chiar dac prile omit s-l prevad prin contract. 6. n contextul crizei mondiale actuale, contractele administrative de delegare a serviciilor publice ctre particulari, prin care se degreveaz bugetele publice i se creeaz locuri de munc, reprezint o soluie viabil. Generalizarea delegrii serviciilor publice ctre particulari reduce dimensiunile corpului funcionarilor publici, concomitent cu valorizarea i sporirea prestigiului funciei publice. 7. Desemnarea ctigtorului licitaiei publice genereaz un acord de principiu ntre prile viitorului contract administrativ, acordul de voin realizndu-se odat cu ncheierea n form scris a contractului. Dup realizarea acordului de voin, rspunderea prilor va fi una contractual, regimul de drept public intervenind doar n situaii obiective i neprevzute, de natur a afecta interesul public. 8. Rezilierea unilateral a contractului administrativ pe motiv de culp a particularului autorizat s presteze un serviciu public trebuie s se produc doar cu acordul instanei judectoreti. n acest mod, se nltur arbitrariul aciunii administraiei i i se confer ncredere partenerului privat c va beneficia de un tratament corect i imparial, modificarea sau ncetarea contractului din voina unilateral a partenerului public urmnd a fi supus unui control de legalitate obiectiv. 9. Soluionarea litigiilor izvorte din contractele administrative de ctre instanele comerciale romne reprezint o grav tirbire a regimului juridic administrativ al acestor contracte, n care interesul public este primordial. Apare pericolul nfiinrii unui contencios administrativ paralel deoarece instanele comerciale vor fi nevoite s aplice principiile dreptului public n judecarea litigiilor privind contractele administrative i, n acelai timp, s respecte procedura de judecat comercial. 10. Aciunea n constatarea nulitii contractului administrativ este imprescriptibil atunci cnd sunt afectate dispoziii legale de ordine public. Un contract administrativ nul absolut creeaz doar aparena existenei lui valabile, aa nct instana de judecat nu ar trebui s aib opiunea de a-l valida. Meninerea efectelor actului nul, n vederea protejrii interesului general, nu se va realiza n temeiul unui contract valabil ncheiat ci n temeiul unui act, care pentru o perioad de timp, a prezentat aparena existenei sale legale. Un contract lovit de nulitate relativ 144

trebuie validat doar n situaia n care cel ndreptit a face cererea naintea instanei a nesocotit termenul n care putea cere anularea. n caz contrar, aciunea sa trebuie admis iar contractul invalidat. n baza rezultatelor prezentului studiu i n scopul dezvoltrii i salvgardrii teoriei contractului administrativ ca instrument juridic de prestare a serviciilor publice, formulm urmtoarele recomandri: 1. De lege ferenda, considerm c se impune introducerea sintagmei denunare unilateral fr intervenia instanei judectoreti n materia contractelor de achiziie public i a celor de concesiune de lucrri i servicii publice. n legislaia cu privire la concesiuni din Republica Moldova se impune distincia ntre dreptul administraiei de a denuna unilateral contractul, fr intervenia instanei judectoreti, pentru motive de interes public, i dreptul de a cere instanei rezilierea contractului pe motiv de culp a partenerului contractual. 2. Raportul dintre contractul administrativ i actul administrativ este unul de la parte la ntreg, primul fiind o categorie a celui de-al doilea. Din definiia actului administrativ ar trebui omis termenul unilateral, actul administrativ urmnd a fi definit drept actul juridic unilateral sau bilateral al autoritii publice, cu caracter individual sau normativ, emis ori ncheiat n vederea executrii sau organizrii executrii legii, prestrii serviciilor publice, punerii n valoare a bunurilor publice, executrii lucrrilor de interes public i realizrii achiziiilor publice, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice. 3. Se impune eliminarea din legislaia privitoare la concesiunile de lucrri i servicii publice din Romnia i din actele normative referitoare la parteneriatul public-privat din Romnia i Republica Moldova, a trimiterilor referitoare la stabilirea prin clauze contractuale a unor reguli de drept public. Aceste reguli reprezint cadrul general, stabilit prin lege, pe care privatul l accept odat cu participarea la procedura public de atribuire a contractului i care nu poate face obiectul negocierii. 4. Litigiile rezultate din contractele administrative de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice trebuie s revin de urgen n competena instanelor de contencios administrativ, eliminndu-se contradiciile nscute ntre legislaia n aceast materie i Legea contenciosului administrativ din Romnia. n acest sens, este necesar a fi abrogate prevederile incidente din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 76 din 30 iunie 2010. 5. De lege ferenda, se impune abrogarea prevederilor care permit prilor s soluioneze pe calea arbitrajului litigiile ivite n legtur cu contractele de concesiune de lucrri i servicii 145

publice, deoarece aceste contracte conin, n partea reglementar, drepturi cu privire la care nu se pot ncheia tranzacii. 6. Avnd n vedere interesul public suveran, considerm c, de lege ferenda, se impune consacrarea legislativ a obligaiei particularului de a asigura continuitatea serviciului, n orice condiii, chiar i n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale de ctre administraie, cu excepia situaiilor de ajungere la termen a contractului, de for major ori de caz fortuit. 7. Legiuitorul romn trebuie s revizuiasc prevederile legislative n privina regimului nulitilor contractelor de achiziie public i de concesiune de lucrri sau servicii publice i s stabileasc termene de prescripie doar n privina contractelor lovite de nulitate relativ. Dreptul de a solicita constatarea nulitii absolute este imprescriptibil i trebuie consacrat expres prin prevederile legale.

146

BIBLIOGRAFIE I. Referine bibliografice n limba romn 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. Alexandru I. Administraia public: teorii, realiti, perspective, ediia a-IV-a, revzut i adugit. Bucureti: Lumina Lex, 2007, 495 p. Alexandru I. Consideraii privind necesitatea modernizrii administraiei. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 2, p. 32-37. Alexandru I. i al. Dreptul administrativ n Uniunea European: drept administrativ comparat, drept administrativ al Uniunii Europene. Bucureti: Lumina Lex, 2007, 437 p. Alexandru I. Tratat de administraie public. Bucureti: Universul Juridic, 2008, 969 p. Alexandru I., Cruan M., Bucur S. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2005, 592 p. Alexandru I., Matei L. Serviciile publice. Abordare juridico-administrativ. Management. Marketing. Bucureti: Economic, 2000, 205 p. Apostol Tofan D. Drept administrativ, vol. I. Bucureti: ALL Beck, 2003, 336 p. Balogh A. Dinamica relaiilor sociale reglementate de lege, oglindit n teoria i practica dreptului. Cluj-Napoca: 1988, 316 p. Barac L. Rspunderea i sanciunea juridic. Bucureti: Lumina Lex, 1997, 375 p. Blan E. Instituii administrative. Bucureti: C.H. Beck, 2008, VII-230p. Beleiu Gh. Natura juridic a contractului-angajament i a contractului individual. n: S.C.J, 1985, nr. 1, p. 14-20. Brsan G.V., Georgescu B. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotat. Bucureti: Hamangiu, 2007, XXII- 158 p. Boroi G. Drept civil. Partea general, ediia a II-a. Bucureti, ALL Beck, 1999, 320 p. Ctan E.L. Drept administrativ: partea special: teoria actului administrativ, contenciosul administrativ, rspunderea administrativ. Cluj Napoca: Risosprint, 2009, 347 p. 15. 16. 17. 18. Chiriac L. Activitatea autoritilor administraiei publice. Cluj-Napoca: Accent, 2001, 235 p. Chiric D. Drept civil. Contracte speciale. Bucureti: Lumina Lex, 1997, 319 p. Ciobanu A.-S. Regimul juridic aplicabil dreptului de administrare a bunurilor proprietate public. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4, p. 111-129. Cobneanu S. Administraia public local n Republica Moldova. n: Reintegrarea Moldovei. Soluii i Modele, Chiinu, Tish, 2005, p. 272-282. 147

19. 20. 21.

Codul civil romn din 26 noiembrie 1864. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1/1997, cu modificrile i completrile ulterioare. Codul de procedur civil al Romniei. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 177 din 26 iulie 1993, cu modificrile i completrile ulterioare Constituia Romniei. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991. A intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003 ca urmare a aprobrii prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 a Legii de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003 care a intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003 a Hotrrii Curii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituiei Romniei.

22. 23. 24. 25. 26. 27.

Creang I. Curs de drept administrativ, Vol I. Chiinu: Epigraf, 2004, 336 p. Curtea de Apel Alba Iulia, Buletinul Jurisprudenei Culegere de practic judiciar pe anul 2007.Hamangiu, 2009, XIV-311 p. Curtea de Apel Alba Iulia, Buletinul Jurisprudenei Culegere de practic judiciar pe anul 2008. Hamangiu, 2010, XIV-391 p. Curtea de Apel Bucureti Culegere de practic judiciar n materie de contencios administrativ i fiscal 2006. Wolters Kluwer Romnia, 878 p. Decretul nr. 31 din 30 ianuarie 1954. n: Buletinul 0ficial al Romniei nr. 8 din 30 ianuarie 1954. Deleanu I. Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n legtur cu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Dreptul, 2008, nr. 3, p. 42-54.

28.

Directiva 2004/17/C a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii n sectoarele apei, energiei, transporturilor i serviciilor potale. n: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 134/1 din 30 aprilie 2004.

29.

Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii. n: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 134/114 din 30 aprilie 2004. 148

30.

Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE i 92/13/CEE ale Consiliului n ceea ce privete ameliorarea eficacitii cilor de atac n materie de atribuire a contractelor de achiziii publice. n: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 335/31 din 20 decembrie 2007.

31.

Directiva Consiliului Comunitilor Europene nr. 89/665/C.E.E. din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind cile de atac fa de atribuirea contractelor de achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri. n: Journal Officiel des Communauts Europennes L 395 din 30 decembrie 1989.

32.

Directiva Consiliului Comunitilor Europene nr. 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziii publice ale entitilor care desfoar activiti n sectoarele apei, energiei, transporturilor i telecomunicaiilor. n: Journal Officiel des Communauts Europennes L 76 din 23 martie 1992.

33. 34. 35. 36. 37. 38. 39.

Dogaru I., Olteanu E.G., Suleanu L.B. Bazele dreptului civil, Volumul IV. Contracte speciale. Bucureti: C.H. Beck, 2009, XXXVII-1346 p. Drago, D. C. Drept administrativ: Actele i contractele administrative. Cluj Napoca: Accent, 2005, 412 p. Drago D. C. Legea contenciosului administrativ: comentarii i explicaii, Ediia 2. Bucureti: CH Beck, 2009, 370 p. Drganu T. Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit legii nr. 1/1967. Cluj: Dacia, 1970, 280 p. Drganu T. Actele de drept administrativ. Bucureti: tiinific, 1959, 298 p. Floander I. Drept administrativ. Constana: Punct Ochit, 2008, 302 p. Florea B. Contractul administrativ ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice. n: Teoria i practica administrrii publice: Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice, Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu, 2010, p. 126-129.

40.

Florea B. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ n contextul actual. Inexistena i nulitatea contractului administrativ. n: Legea i viaa, 2011, nr. 2 (230), p. 28-39.

41.

Fodor, E. M. Protejarea interesului general n contextul externalizrii serviciului public. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 2, p. 86-94. 149

42. 43. 44. 45. 46.

Gilescu V. Natura juridic a contractului de specializare universitar. n: Revista Romn de Drept, 1970, nr. 7, p. 122-129. Guceac I., Balmu V. Originea i dimensiunea conceptului contract administrativ. n: Revista Naional de Drept, 2008, nr. 12, p. 7-11. Guceac I., Balmu V. Originea i dimensiunea conceptului contract administrativ. n: Revista Naional de Drept, 2009, nr. 1, p. 2-10. Guuleac V. Bazele teoriei dirijrii de stat. Monografie. Chiinu: Ministerul Afacerilor Interne al Republicii Moldova, Academia de Poliie tefan cel Mare, 2000, 272 p. Guuleac V., Balmu V. Problemele administrrii de stat. Chiinu: Academia de tiine a Moldovei, Institutul de Filozofie, Sociologie i Drept, Universitatea de Criminologie, 2002, 308 p.

47. 48. 49.

Guuleac V. Drept contravenional. Chiinu: Universitatea Liber Internaional din Moldova, 2006, 271 p. Guuleac V., Florea B. Contractul administrativ ca modalitate a actului administrativ. n: Legea i viaa, 2011, nr. 1(229), p. 4-12. Guuleac V., Florea B. Soluionarea litigiilor izvorte din executarea contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice. n: Legea i viaa, 2011, nr. 5(233), p. 4-8.

50. 51. 52. 53.

Guuleac V., Iacove V. Probleme de elaborare i emitere a actelor administrative. n: Revista tiinifico-practic Legea i viaa, nr. 1 ianuarie, 2010, p. 5-10 Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Chiinu: Universitatea Liber Internaional din Moldova, 2009, 320 p. Hanga V. Drept roman Cluj Napoca: Argonaut, 1999, 384 p. Hotrrea Guvernului nr. 216 din 25 martie 1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 140 din 6 aprilie 1999

54.

Hotrrea Guvernului nr. 168 din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 146 din 28 februarie 2007.

55.

Hotrrea Guvernului nr. 71 din 24 ianuarie 2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de Urgen a Guvernului 150

nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 98 din 8 februarie 2007. 56. 57. Hotrrea Guvernului nr. 1360 din 22 octombrie 2008. n: Monitorul Oficial al Romniei nr. 734 din 30 octombrie 2008. Hotrrea Guvernului nr. 834 din 22 iulie 2009 privind modificarea i completarea Hotrrii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 515 din 27 iulie 2009. 58. Hotrrea Guvernului nr. 925 din 19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificrile i completrile ulterioare. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. Imbrescu I., Vasile A. Cine este parte i cine semneaz contractele de mprumut ncheiate de ctre organele administraiei publice locale. n: Dreptul, 2008, nr. 7, p.206-209. Ionescu R. Drept administrativ. Bucureti: Didactic i Pedagogic, 1970, 420 p. Ionescu R.G.T. Concesiunea de serviciu public. Studiu juridic. Bucureti: Tip. i leg. Penit. Vcreti, 1936, 181 p.. Iorgovan A. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti, vol. I, 1983, 416 p. Iorgovan A. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Tipografia Universitii, 1989, 352 p. Iorgovan A. Noua lege a administraiei publice locale i personalitatea de drept public a unitilor administrativ-teritoriale. n: Dreptul, 2001, nr. 9, p. 26-41. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a. Bucureti: ALL Beck, 2001, 648 p. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a. Bucureti: ALL Beck, Bucureti, 2005, XXXVIII-650 p. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a. Bucureti: ALL Beck, 2005, XVIII-699 p. 151

68. 69. 70.

Iovna I. Drept administrativ. Vol. II. Arad: Servo-Sat, 1997, 184 p. Lazr A.R. Din nou despre inexistena actului administrativ. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4, p. 62-72. Legea administraiei publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 i apoi republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr 123 din 20 februarie 2007, cu modificrile i completrile ulterioare;

71.

Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 a Republicii Moldova. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 57-58 din 18 mai 2000, art. nr: 375 i republicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediie special din 3 octombrie 2006, cu modificrile i completrile ulterioare.

72.

Legea cu privire la concesiuni, nr. 534-XIII din 13 iulie 1995. n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 67 din 30 noiembrie 1995, art Nr: 752, cu modificrile i completrile ulterioare.

73.

Legea nr. 101 din 25 aprilie 2006 a serviciului de salubrizare a localitilor. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 393 din 8 mai 2006, cu modificrile i completrile ulterioare;

74. 75.

Legea nr. 114 din 11 octombrie 1996 a locuinei, republicat. n Monitorul Oficial al Romniei nr. 393 din 31 decembrie 1997; Legea nr. 179 din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 165-166 din 2 septembrie 2008, art Nr: 605, cu modificrile i completrile ulterioare;

76.

Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind statutul funcionarului public, republicat. n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificrile i completrile ulterioare.

77.

Legea nr. 192 din 16 mai 2006 privind medierea i organizarea profesiei de mediator. n: Monitorul Oficial al Romniei nr. 441 din 22 mai 2006, cu modificrile i completrile ulterioare;

78. 79.

Legea nr. 219 din 11 octombrie 1998 privind regimul concesiunilor. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 459 din 30 noiembrie 1998 Legea nr. 22 din 11 ianuarie 2007 pentru aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 35 din 18 ianuarie 2007 152

80.

Legea nr. 261 din 05 decembrie 2008 a Curii de Conturi. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 237-240, art Nr: 864 din 31 decembrie 2008, cu modificrile i completrile ulterioare;

81. 82. 83. 84. 85. 86.

Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 a finanelor publice locale. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006. Legea Nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administraia public local. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr. 32-35 din 09 martie 2007 art Nr: 116 Legea nr. 178 din 1 octombrie 2010 a parteneriatului public-privat. n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 676 din 5 octombrie 2010. Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanele publice. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificrile i completrile ulterioare. Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. n: Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001 Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare.

87. 88.

Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009. Legea nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma n domeniul sntii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu completrile i modificrile ulterioare.

89.

Legea nr. 982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaie. n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr. 88-90 art Nr: 664, cu completrile i modificrile ulterioare.

90.

Legea privind achiziiile publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.107-111/470 din 27.07.2007, art Nr: 470, cu modificrile i completrile ulterioare.

91. 92. 93.

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Ediia a V-a, revzut i adugit. Bucureti: Universul Juridic, 2008, 546 p. Manta P., Vlceanu Gh.C. Drept administrativ, Partea general, Vol. I. Trgu-Jiu: Universitatea Constantin Brncui, 1993, 101 p. Mastacan O. Rspunderea penal a funcionarului public, ediia a 2-a. Bucureti: Hamangiu, 2008, VI-162 p. 153

94. 95. 96. 97. 98.

Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: Concepte i practici. Chiinu: Tish, 2001, 216 p. Mrejeru T., Albu E., Vlad A. Jurisprudena Curii Supreme de Justiie: Contencios administrativ 2001. Bucureti: Economic, 2002, 912 p. Negoi Al. Drept administrativ i elemente de tiina administraiei. Bucureti, 1981, 410 p. Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Vol.I, ed. IV. Bucureti: Institutul de arte grafice E. Marvan, 1934, 631 p. Nicola I. Consideraii cu privire la O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i contractelor de concesiune de servicii. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p. 105-115;

99. 100.

Nicolae M. Consideraii asupra calitii de subiect de drept civil a unitilor administrativ-teritoriale. n: Dreptul, 2002, nr. 5, p. 26-49. Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificrile i completrile ulterioare

101.

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 19 din 7 martie 2009 privind unele msuri n domeniul legislaiei referitoare la achiziiile publice. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,. nr. 156 din 12 martie 2009

102. 103. 104.

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 27 din 18 aprilie 2003 privind procedura aprobrii tacite. n: Monitorul Oficial al Romniei nr. 291 din 25 aprilie 2003 Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achiziiile publice. n: Monitorul Oficial al Romniei nr. 241 din 11 mai 2001. Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 54 din 28 iunie 2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 569 din 30 iunie 2006.

105.

Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 72 din 17 iunie 2009 pentru modificarea si completarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 426 din 23 iunie 2009.

106.

Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 76 din 30 iunie 2010 pentru 154

modificarea i completarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 453 din 2 iulie 2010. 107. 108. Ordonana Guvernului nr. 16 din 24 ianuarie 2002 privind contractele de parteneriat public-privat. n Monitorul Oficial al Romniei nr. 94 din 2 februarie 2002. Ordonana Guvernului nr. 71 din 29 august 2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public i privat de interes local. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 648 din 31 august 2002. 109. Ordonana Guverului nr. 84 din 30 august 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, cu modificrile i completrile ulterioare. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 544 din 1 septembrie 2001 110. 111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. Orlov M. Drept administrativ. Chiinu: Epigraf, 2001, 216 p. Petrescu R.N. Drept administrativ. Bucureti: Hamangiu, 2009, XVI-640 p. Petrescu R.N. Impactul adoptrii O.U.G. nr. 34/2006 asupra contractului de parteneriat public-privat. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p. 96-104. Pop L. Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale. Bucureti: Lumina Lex, 1996, 312 p. Pop L. Teoria general a obligaiilor. Bucureti: Lumina Lex, 2000, 512 p. Popa M.M. Identitatea legislativ a contenciosului administrativ romn. n : Revista de Drept Public, 2007, nr. 4, p. 41-49. Popa V. Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendiu privind structura, organizarea i funcionarea lor. Chiinu: Tish, 2004, 256 p. Popescu, C.-L. Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite. n: Dreptul, 2004, nr. 5, p. 77-98. Postolache M. Serviciul public. Chiinu: Tehnica-Info, 2005, 118 p. Preda M. Drept administrativ, Partea general, ediia a IV-a. Bucureti: Lumina Lex, 2006, 355 p. Preda M. Drept administrativ. Partea general (Ediie revzut i actualizat), Bucureti: Lumina Lex, 2000, 399 p. Preda M., Voinescu C. Drept administrativ. Partea general: Note de curs. Bucureti, 1992, 256 p. 155

122. 123. 124.

Priscaru V. I. Tratat de drept administrativ romn, Partea general, ediia a II-a, revzut i adugit. Bucureti: All, 1996, XI-601 p. Priscaru V.I. Funcionarii publici. Bucureti: ALL Beck, 2004, 496 p. Puie O. Aspecte privitoare la aplicabilitatea unor proceduri speciale n materia soluionrii litigiilor derivnd din contracte administrative i alte tipuri de contracte ncheiate de ctre autoritile publice. n: Revista de drept procedural, 2009, nr. 1, p.154162.

125. 126. 127.

Puie O. Contenciosul administrativ, Vol. I. Bucureti: Universul Juridic, 2009, 542 p. Rarincescu C. G. Contenciosul administrativ romn. Bucureti: Universala Alcalay&Co., 1936, 462 p. Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE i 2009/81/CE ale Parlamentului European i ale Consiliului n ceea ce privete pragurile de aplicare a acestora n cazul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii. n: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 314/64 din 1.12.2009

128.

Rciu I. Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la aciunile introduse la instana de contencios administrativ de ctre autoritatea public ce a emis actul administrativ nelegal. n: Revista de Drept Public, 2008, nr. 1, p. 127-152.

129. 130. 131. 132. 133. 134. 135. 136. 137.

Ro V. Arbitrajul comercial internaional. Bucureti: Monitorul Oficial, 2000, 624 p. Santai I. Drept administrativ i tiina administraiei, Vol. II. Cluj-Napoca: Risosprint, 2003, 353 p. Sraru C.-S. Capacitatea autoritilor/instituiilor publice de a ncheia contracte administrative. n Dreptul, 2010, nr. 1, p. 92-118 Sraru C.-S. Contractele administrative. Reglementare, doctrin, jurispruden. Bucureti: CH Beck, 2009, 528 p.. Sraru C.-S. Discuii n legtur cu inexistena i nulitatea contractelor administrative. n: Dreptul, 2008, nr. 6, p.145-156. Sebeni A. Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia. n: Dreptul, 1999, nr. 8, p. 3-20. Stancu-ipic M. Eficacitatea economico-social a parteneriatului public-privat. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p.121-127. Sttescu C. Brsan C. Drept civil. Drepturi reale. Bucureti: T.U.B., 1988, 303 p. Streteanu F., Chiri R. Rspunderea penal a persoanei juridice. Bucureti: Rosetti, 156

2002, 224 p. 138. 139. 140. Strihan P. Contractele administrative n dreptul romn. Contribuii la o teorie general. Bucureti: Curierul Judiciar, 1946, 62 p. erban D.-D. Consecinele lipsei fondurilor n procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public. n: Dreptul, 2009, nr. 12, p. 118-128. erban D.-D. Opinii pe marginea interpretrii i aplicrii art. 77 din Hotrrea Guvernului Romniei nr. 925/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n Dreptul, 2008, nr. 3, p. 140-152. 141. 142. 143. erban D.-D. Poziia favorizant a operatorilor economici la procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public. n: Dreptul, 2008, nr. 7, p. 178-205. erban D.-D. Principiul proporionalitii n domeniul achiziiilor publice. n: Dreptul, 2007, nr. 9, p. 77-99. erban D.-D. Verificarea legalitii procedurilor operaiunilor i actelor autoritilor contractante n atribuirea contractelor de achiziie public. n: Dreptul, 2007, nr. 5, p. 123-142. 144. 145. 146. 147. 148. 149. 150. 151. 152. Tarangul E.D. Tratat de drept administrativ romn. Cernui: Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, 688 p. Teodorescu A. Tratat de drept administrativ. Vol.I. ed. III. Bucureti 1929, 483 p. Toma T. Tratat de drept administrativ. Iai: Vasiliana, 2003, 502 p. Trilescu A. Drept administrativ. Ediia a 3-a. Bucureti: C.H. Beck, 2008, XII-373 p. Trilescu A. Drept administrativ. Tratat elementar. Bucureti; ALL Beck, 2002, 400 p. Vasile A. Cu privire la contractarea de servicii sociale n domeniul proteciei drepturilor copilului. n: Revista de Drept Public, 2007. nr. 1, p. 116-120. Vasile A. Prestarea serviciilor publice prin ageni privai. Bucureti: ALL Beck, 2003, 222 p. Vedina V. Drept administrativ i instituii politico-administrative. Bucureti: Lumina Lex, 2002, 655 p. Vedina V., Miric .-C. Regimul juridic al dreptului de asociere a unitilor administrativ-teritoriale n lumina modificrilor aduse Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006. n: Revista de Drept Public, C.H. Beck, 2007, nr. 2, p. 19-31. 157

153.

Vedina V., Vian L., Pasre D.I. Argumentare juridic european n favoarea necesitii modificrii Legii contenciosului administrativ. Succint prezentare a Legii nr. 262/2007. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 3, p. 57-78.

154. 155. 156. 157.

Vermeulen J. H. Contractul de concesiune de serviciu public. Craiova: Scrisul Romnesc, 1930, 50 p. Vermeulen J.H. Reorganizarea contenciosului administrativ romn. Bucureti: Institutul de arte grafice Vremea,1936, 30p. Vermeulen, J. H. Statutul funcionarilor publici. Dreptul administrativ jurisprudenial: Volumul II. Bucureti, Institutul de arte grafice Vremea, 1933, 574 p. Vesma D.M., Nicola I. Unele consideraii teoretice privind relaia dintre personalitatea de drept public, capacitatea i competena de drept administrativ. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4, p. 50-61.

158.

Vian L., Pasre D.I. Principiul celeritii constant a sistemului juridic European; reflectarea sa n Legea contenciosului administrativ din Romnia. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4, p. 141-154.

159. 160.

Zrnescu N. Contractele administrative n dreptul romnesc din perioada interbelic. Analele Universitii Bucureti, 2000, p. 99-112. Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ, ediia I. Chiinu: Cartier, 2004, 232 p. II. Referine bibliografice n limba englez

161. 162.

Leyland P., Anthony G. Textbook on Administrative Law, Fifth Edition. Oxford: Oxford University Press, 2005, XXXV-547 p. Leyland P., Woods T. Textbook on Administrative Law, Fourth Edition. Oxford: Oxford University Press, 2002, 581 p. III. Referine bibliografice n limba francez

163. 164. 165.

Bauby P. L'europanisation des services publics. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 2, p.62-75 Braibant G. Le droit administratif franais, 3 dition revue et mise a jour.Paris: Presses de la Fondation Naionale des Sciences Politiques & Dalloz,1992, 549 p. Chalvidan, P.-H., Houteer, Ch. Droit administratif. Manuel practique. Nathan Universite, 1995, 254 p. 158

166. 167. 168.

de Laubardre A., Venezia J.-C., Gaudement Y, Trait de droit administratif.10e Edition, Tome I. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1988, 863 p. Jeze G. Cours de droit public. Paris: Marcel Giard, 1933, 385 p. Jeze G. Les principes gnraux du droit administratif, 3e dition, entirement revue et considerablement argumente. La tehnique juridique du droit public francais. Paris: Marcel Giard, 1925, XXXI-443 p.

169. 170.

Richer L. Droit des contrats administratifs, 2e edition. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1999, 557 p. Richer L. Droit des contrats administratifs, 3e edition. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 2002, VI-587 p. IV. Referine bibliografice n limba rus

171. 172.

. ., . . Chiinu: Elena SRL, 2007, 464 p. . , . , . : o , 2009, 11 (216), . 17-26. V. Pagini de internet

173. 174. 175. 176. 177.

http://portal.just.ro/JurisprudentaVizualizare.aspx?id_speta=4635, accesat la data de 10 octombrie 2010, ora 00:00. http://www.mai.gov.ro/Documente/Transparenta%20decizionala/Proiect%20COD%20pro cedura%20administrativa.pdf, accesat la data de 23 septembrie 2010, ora 12:45; http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1988/ukpga_19880009_en_1, accesat la data de 1 aprilie 2010, ora 18:30. http://www.opsi.gov.uk/RevisedStatutes/Acts/ukpga/1980/cukpga_19800065_en_1, accesat la data de 1 aprilie 2010, ora 17:50. http://international.asm.md/baza-normativa-asm/hg-nr-27-din-22-01-09.html accesat la data de 10 martie 2011, ora 12:00.

159

DECLARAIA PRIVIND ASUMAREA RSPUNDERII

Subsemnatul, Florea Bogdan declar pe rspundere personal c materialele prezentate n teza de doctorat sunt rezultatul propriilor cercetri i realizri tiinifice. Contientizez c, n caz contrar, urmeaz s suport consecinele n conformitate cu legislaia n vigoare. Florea Bogdan

160

CURRICULUM VITAE
Date personale: FLOREA Bogdan Nscut la: 2 iunie 1980 n municipiul Alba Iulia, judeul Alba, Romnia Studii: 2006 prezent: Doctorand la Universitatea Liber Internaional din Moldova, Facultatea de Drept, Catedra de Drept Public, secia frecven redus; 2004 2005: masterat la Facultatea de Drept a Universitii Babe-Bolyai Cluj-Napoca, secia Instituii i Reglementari Comunitare; 2000 2004: Facultatea de Drept, Universitatea Babe-Bolyai Cluj-Napoca, Liceniat n drept; 1995 2000: Colegiul Naional Horea, Cloca i Crian Alba Iulia, Bacalaureatul (diplom de nvtor).

Activitatea profesional: 2006 prezent: consilier juridic la Cminul pentru Persoane Vrstnice Alba Iulia, instituie public aflat n subordinea Consiliului Local al municipiului Alba Iulia, judeul Alba, Romnia. 2005 2006: consilier juridic la S.C. Hidroserv Sebe S.A., filial a S.C. Hidroelectrica S.A.

Participri la foruri tiinifice internaionale: 21 mai 2010: Conferina internaional tiinifico-practic Teoria i practica administrrii publice. Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu.

Lucrri tiinifice publicate Articole n reviste: 1. Florea B. Violena n familie etiologie i forme de manifestare. n: Studii i cercetri 161

din domeniul tiinelor socio-umane, Volumul Napoca, Argonaut, 2005, p. 271-279. 2. . , . ,

14, publicat sub egida Departamentului de

Cercetri Socio-Umane, Institutul de Istorie George Bari al Academiei Romne Filiala Cluj

. : o , 2009, 11 (216), . 17-26. 3. Guuleac V., Florea B. Contractul administrativ ca modalitate a actului administrativ. n: Legea i viaa, 2011, nr. 1(229), p. 4-12. 4. Guuleac V., Florea B. Soluionarea litigiilor izvorte din executarea contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice. n: Legea i viaa, 2011, nr. 5(233), p. 48. 5. Florea B. Contractul administrativ ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice. n: Teoria i practica administrrii publice: Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice, Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu, 2010, p. 126-129. 6. Florea B. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ n contextul actual. Inexistena i nulitatea contractului administrativ. n: Legea i viaa, 2011, nr. 2 (230), p. 28-39. Materiale ale comunicrilor tiinifice 7. Florea B. Contractul administrativ ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice. n: Teoria i practica administrrii publice: Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice, Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu, 2010, p. 126-129. 8. Florea B. Contractul administrativ mijloc eficient de punere n valoare a serviciilor publice n contextul actual. n: tiina juridic autohton prin prisma valorilor i tradiiilor europene, tiina juridic n contextul promovrii valorilor statului de drept, conferina tiinific, Chiinu, 13-14 mai 2010, p. 130-147. Date de contact: Domiciliu: Alba Iulia, str. Brdior, nr. 4, bl.CP7, ap. 12, judeul Alba, Romnia Telefon: +40741044058; +40358104975. e-mail: florea_bogdan@yahoo.com

162