Brasil y America Del Sur Miradas Cruzadas

BRASIL Y AMRICA DEL SUR: MIRADAS CRUZADAS
Coleccin: El Estado de la Democracia en Amrica Latina Dirigida por Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas Sociais) y Sergio Fausto (Instituto Fernando Henrique Cardoso). Agradecemos el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer y el IDRC a la realizacin del proyecto de investigacin y publicacin del libro.
BERNARDO SORJ SERGIO FAUSTO

(Compiladores)
BRASIL Y AMRICA DEL SUR: MIRADAS CRUZADAS
Bernardo Sorj - Sergio Fausto
El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...
EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA DEL SUR: ESTRATEGIAS Y PERCEPCIONES MUTUAS

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Bernardo Sorj y Sergio Fausto
Primera edicin argentina, 2011 Bernardo Sorj y Sergio Fausto (compiladores) Centro Edelstein de Pesquisas Sociais/Instituto Fernando Henrique Cardoso CATLOGOS S.R.L.
Av. Independencia 1860 1225 Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina Telefax: 4381-5708 / 5878
Introduccin
En este trabajo damos continuidad a un texto anterior sobre el impacto de las transformaciones geopolticas globales en Amrica del Sur, en el cual se argumentaba que la disminucin del peso relativo de los Estados Unidos en la regin y la ascensin de la importancia de los flujos comerciales y de inversiones con Asia en general y China en particular, estara redefiniendo el lugar y la visin estratgica de cada pas. En este documento avanzamos sobre el tema, focalizando el papel del Brasil en Amrica del Sur, un pas llamado, por su creciente peso econmico en la regin y en el mundo
Diseo de tapa: Alejandra Cortez Diagramacin: Mari Surez Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina / Printed in Argentina
y el vaco relativo dejado por la prdida de peso relativo de los Estados Unidos, a ejercer un papel de creciente liderazgo. Para comprender el lugar del Brasil en Amrica del Sur consideramos que era fundamental llevar en consideracin las percepciones y expectativas mutuas. Al igual que en el documento anterior, este texto sintetiza un conjunto de documentos producidos por especialistas1 discutidos en una reunin con un grupo de trabajo de intelectuales pblicos de la regin2. Muchos de los comentarios recibidos fueron integrados directamente en el texto y otros se encuentan encuadrados en el documento.3
El impulso integracionista
En los ltimos diez aos, las relaciones de Brasil con los otros pases de Amrica del Sur han presentado dos caractersticas. Por un lado, se observa la atribucin de una impor-
Los textos de los especialistas se encuentran disponibles en www.plataformademocratica.org. Fernando Henique Cardoso, ex-presidente del Brasil; Carlos de Mesa Gisbert, ex-presidente de Bolivia; Constanza Moreira, senadora de la Repblica Oriental del Uruguay; Edgardo Rivero Marn, ex-vice ministro de la Secretara General de Gobiernos de Chile; Fausto Alvarado, exministro de Justicia de Per; Ignacio Walker Prieto, senador y ex-ministro de Relaciones Internacionales de Chile; Jos Botafogo Gonalves, exministro de Industria, Comercio y Turismo del Brasil. Obviamente el contenido de este texto es responsabilidad nica de los autores.
tancia creciente a la regin en el discurso oficial y un conjunto de numerosas iniciativas puntuales del gobierno, algunas de gran expresin poltica, como la creacin de la Unin de las Naciones Sudamericanas. Por otro lado, se identifica un aumento de la presencia de empresas brasileas en los pases vecinos, junto con la intensificacin de los flujos comerciales (aunque en trminos relativos, se haya observado estabilidad). Tan destacada como esas dos caractersticas es la ausencia de una estrategia ms clara y ambiciosa de Brasil en relacin a su entorno geogrfico inmediato. La atribucin de un lugar central a la regin en la poltica externa brasilea es un fenmeno reciente. Spektor la ubica al final de los aos 90. El fenmeno tiene una marca de origen. Vale citar el autor: el concepto de Amrica del Sur tiene que ver menos con las ideas sobre gobernanza colectiva o sobre una supuesta identidad regional comn que con un clculo instrumental basado en consideraciones de autonoma y poder. En aquel momento, desde la ptica brasilea, la valorizacin de Amrica del Sur (como rea explcitamente diferenciada del resto de Amrica Latina, excluyendo Amrica Central y Mxico) contribua, principalmente, al objetivo de fortalecer la posicin del pas en el proceso de negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), en medio de dificultades crecientes de integracin en el mbito del Mercosur. Exista all la percepcin de que la integracin regional sera funcional para el desempeo de Brasil como player global y el pronstico de una cierta divisin de influencia del espacio geopoltico y econmico con Estados Unidos.
Cabe recordar que, entonces, Estados Unidos estaba empeado en forjar el ALCA en el mismo modelo del NAFTA, acuerdo que a los ojos de Brasil redujo a Mxico a la condicin de apndice de la economa norteamericana. Bajo tal amenaza, el gobierno brasileo perciba en la integracin regional, y particularmente en el Mercosur, un sistema de proteccin y una plataforma para asegurar condiciones que le permitiesen a Brasil realizar sus potencialidades de global player. A partir de 2001, con el comienzo de la Ronda de Doha de la OMC, el proceso negociador del ALCA pas a transcurrir simultneamente con negociaciones multilaterales. En ese tablero, considerado ms favorable por la diplomacia brasilea para extraer mayores concesiones de los pases desarrollados en general y de Estados Unidos en particular, Brasil jugaba tambin con la pieza del liderazgo regional, aunque no exclusivamente. En relacin al ALCA, la estrategia elegida no fue la de negarse a la negociacin y denunciar los intentos supuestamente imperialistas por detrs de la iniciativa. Brasil se involucr en la negociacin y, al mismo tiempo, busc valerse de ella para movilizar a los pases de la regin en torno a los intereses brasileos. stos consistan, esencialmente, en la preservacin de dos activos percibidos como cruciales: la diversidad estructural de la economa brasilea y el espacio para el ejercicio de polticas de desarrollo (espacio que ya se encontraba limitado por los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT, recibidos por la OMC, pero que sera an ms restricto en el modelo del ALCA, si ste reflejase el modelo impreso por Estados Unidos al NAFTA).
De lo que fue dicho arriba, importa retener los siguientes puntos, relativos al cambio del rol atribuido a Amrica del Sur por la poltica externa brasilea al final de los 90. En primer lugar, el cambio sucedi, como percibe acertadamente Spektor, desde la evaluacin de que la integracin regional debera servir al objetivo prioritario de asegurar aumentos de poder y autonoma a Brasil en su estrategia ms amplia de insercin en la economa global y proyeccin en el sistema internacional. Por definicin, la estrategia de poder regional no podra, por lo tanto, implicar acuerdos que comprometiesen severamente el grado de autonoma deseado por la estrategia de poder global. En segundo lugar, ntese que la motivacin principal para el cambio fue de naturaleza econmica y tuvo un origen externo al espacio sudamericano. Fue el proceso extra-regional del ALCA, una iniciativa de Estados Unidos, que proporcion el surgimiento de la idea de Amrica del Sur en sustitucin de Amrica Latina como un principio orientador de la poltica externa brasilea. En tercer lugar, obsrvese que la estrategia se organizaba en funcin de las negociaciones simultneas en los tableros regional, hemisfrico y global. La existencia de procesos negociadores en curso en esos tres tableros obligaba a Brasil a definir una estrategia. Es claro que consideraciones de naturaleza poltica y dinmicas endgenas a la regin tambin estuvieron presentes en la valorizacin de Amrica del Sur. Pero no cabe ninguna duda que el vector principal del cambio fue de naturaleza econmica, y que ste fue generado de fuera para dentro y orientado para ms all del espacio sudamericano. Desde la pers-
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pectiva brasilea, importaba fortalecerse para que el Pas enfrentase con mayores chances de xito los procesos de integracin en el plano hemisfrico (ALCA) y global (en el mbito de OMC), que aparecan como ineludibles y exigentes.
El panorama actual: regionalismo pos-liberal y fragmentacin de las estrategias nacionales

Qu cambi desde entonces? Desde luego que hubo un cambio en las coordenadas generales de los procesos de integracin/globalizacin. En el plano global, la Ronda de Doha de la OMC se paraliz, en medio del recrudecimiento de los sentimientos y, en cierta medida, de las polticas proteccionistas en varios pases. El surgimiento de China como gran potencia exportadora de manufacturas modific profundamente la percepcin de las ventajas del libre-comercio, en especial en Estados Unidos. Adems, otra cara de la misma moneda, la gran demanda china de materias-primas redujo la importancia de la apertura de los mercados de los pases desarrollados, en especial Europa, a las exportaciones de productos agropecuarios, principal punto de la agenda ofensiva de Brasil desde el trmino de la Ronda Uruguay en la OMC. El Pas vio que sus exportaciones de agronegocio se multiplicaron en los ltimos diez aos, sin que ningn avance real se haya obtenido en las negociaciones multilaterales de comercio. Al mismo tiempo, la creciente penetracin de las exportaciones de manufacturados chinos en el mercado domstico aument la presin a favor de que el sector industrial
se protegiera y cre resistencias adicionales, en Brasil, a cualquier trueque con Europa y Estados Unidos en el sentido de cambiar un mayor acceso a los respectivos mercados de consumo de productos agropecuarios por apertura adicional del sector de servicios y de la industria brasilea. En sntesis, frente a la nueva realidad, marcada por el surgimiento de China, simultneamente como gran exportadora de manufacturas e importadora de materias-primas, las negociaciones multilaterales de comercio pasaron a tener menor importancia. Ese panorama se acentu durante la guerra cambiaria posterior a la crisis financiera de 2007/2008. En el mbito hemisfrico, el ALCA fue definitivamente sepultado en la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata, en 2005, dando lugar a acuerdos bilaterales de Estados Unidos con los pases centro-americanos y la Repblica Dominicana (CAFTA-DR) y pases sudamericanos, como Chile, Per y Colombia, ste an pendiente de aprobacin por el Congreso norteamericano. Al mismo tiempo, y a despecho de los acuerdos bilaterales, la participacin de China en el comercio externo de la regin creci en detrimento de los flujos con Estados Unidos (como lo muestra el trabajo reciente de la Cepal United States, Latin American and Caribean: Highlights of Economy and Trade, March, 2011). A nivel regional, hubo fragmentacin y polarizacin de las estrategias de insercin internacional de los pases sudamericanos, lo que habra sustrado sustancia al proceso de integracin regional, a despecho del activismo poltico y de la retrica integracionista de los jefes de Estado en los ltimos diez aos. Esta es la visin de varios analistas, expresada
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con claridad en el texto de Pedro da Motta Veiga y Sandra Rios, teniendo en mente que estamos diferenciando entre integracin en el sentido lato, de crecimiento de flujos comerciales, econmicos, culturales y humanos, de integracin formal, de creacin de reglas y normas compartidas por un conjunto de pases a partir de una decisin poltica comn. En verdad los temas estn entrelazados, pues la integracin formal en parte refleja y refuerza dinmicas ya existentes de flujos, producto de la expansin comercial y por los procesos de internacionalizacin de las empresas, pero los coloca en un marco legal. Uno de los objetivos de la integracin es permitir que la expansin creada por la dinmica econmica sea encausada dentro de un proyecto poltico comn, que refuerce las dimensiones virtuosas y de cooperacin, disminuyendo eventuales tensiones asociadas a la presencia creciente de actores externos en las economas nacionales. En el origen del proceso de fragmentacin se encuentra la ascensin al poder, en varios pases de la regin, comenzando por Venezuela, en 1998, de gobiernos nacionalistas de base popular cuya propia identidad est ligada a la crtica frontal al modelo de apertura a los mercados globales y a la dinmica de integracin regional que se afianz en los aos 90. Se abri as un clivaje entre los pases que se mantuvieron alineados a la orientacin de apertura a la economa global y aquellos que buscaron rever o incluso romper con el paradigma anterior. Ese clivaje mayor, sin embargo, no resume las divisiones relevantes en la regin. A pesar de una cierta retrica comn, el bloque bolivariano refleja realidades nacionales muy diferentes. A su vez, en diferentes grados, los
pases ms asociados a una visin ms liberal tampoco renunciaron a la proteccin de sectores econmicos locales y a la bsqueda de mayor autonoma en sus estrategias de insercin internacional. Por eso tiene sentido hablar de fragmentacin de las estrategias nacionales de insercin de los pases sudamericanos. La dificultad para generar consensos abarcadores no sera circunstancial, sino intrnseca al regionalismo pos-liberal dominante en la regin en los ltimos diez aos:
La hiptesis bsica del regionalismo pos-liberal es que la liberalizacin de los flujos de comercio y de inversiones y su consolidacin en acuerdos comerciales no slo no son capaces de generar endgenamente beneficios para el desarrollo, sino que pueden reducir sustancialmente el espacio para la implementacin de polticas nacionales de desarrollo y para la adopcin de una agenda de integracin preocupada con temas de desarrollo y equidad. (...) En el caso de la integracin sudamericana, el efecto de esa postura de preservacin de policy space es la resistencia a compartir soberana econmica en reas donde ese compartir sera necesario para hacer avanzar los objetivos integracionistas (Motta Veiga y Rios).
Las transformaciones globales a que hicimos referencia arriba refuerzan las tendencias centrfugas presentes en Amrica del Sur. Para la mayora de los pases, la regin pierde importancia relativa en medio del crecimiento exponencial de los flujos comerciales con Asia. A esos flujos se asocian inversiones directas y disponibilidad de financiamiento, ambos vinculados a la garanta de aprovisionamiento de materia
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prima en especial a China. Para los pases sudamericanos integrados al ALBA tambin se abren canales de acceso a crdito, tecnologa y armamento junto a otros polos emergentes, como Rusia e Irn.
Brasil en el panorama actual

La fragmentacin tiene origen en los procesos sociopolticos de cada pas, pero es reforzada por las alternativas de alianza que se abren en el mundo multipolar en formacin. Como argumentamos en un trabajo anterior: Las dinmicas polticas de los pases de Amrica Latina no son, y nunca fueron, un simple subproducto de las transformaciones del sistema mundial y/o de la voluntad y de los intereses de potencias de fuera de la regin. (...) Los posibles modelos alternativos de insercin econmica y geopoltica en el sistema internacional deben ser entendidos como recursos que son apropiados creativamente por los actores sociales y polticos nacionales, y traducidos en propuestas de gobierno que trasuntan intereses e ideologas de grupos especficos, segn caractersticas propias de pases o grupos de pases de la regin (Transformaciones Geopolticas Globales y el Futuro de la Democracia en Amrica Latina, proyecto Plataforma Democrtica, 2010). En la nueva configuracin poltica que se disea en Amrica del Sur en los ltimos diez aos, Brasil ocupa un lugar singular. Volvamos al comienzo del perodo. Por un lado, el Pas representaba un caso exitoso de reformas estructurales e
integracin global, con respaldo en la sociedad, si no generalizado, al menos suficientemente slido para impedir un cambio fundamental en el camino seguido a partir del comienzo de los aos 90. Por otro, pasaba a ser gobernado por un gobierno cuyo partido mayoritario, al que perteneca el presidente de la Repblica, se haba colocado, cuando estaba en la oposicin, en un antagonismo frontal a las reformas estructurales y a la estrategia de insercin global del gobierno anterior. Si el primer factor lo aproximaba a los pases de la regin adherentes, en grandes lneas, a modelos de desarrollo e insercin externa basados en economas de mercado y regmenes democrticos representativos, el segundo lo acercaba a gobiernos, partidos y movimientos sociales que buscaban romper con ese modelo en otros pases de la regin. El gobierno Lula busc situarse en una franja propia. Mantuvo las lneas generales de la orientacin del gobierno anterior en especial en la gestin de la poltica macroeconmica y no asumi una postura de antagonismo en relacin a Estados Unidos. Sin embargo, mostr simpata por gobiernos y liderazgos polticos contrarios a la integracin neoliberal. En ms de una ocasin, la simpata se tradujo en manifestacin pblica de preferencia del gobierno y del presidente brasileo por uno de los candidatos en los procesos electorales en pases vecinos. Adems, el gobierno Lula reforz el peso de las empresas estatales y de algunos grupos nacionales privados en las polticas de desarrollo e insercin externa. En la regin, esos dos actores responden por gran parte de la expansin de las inversiones directas brasileas. Tal expansin cont con apoyo financiero del BNDES.
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De ese modo, cuando se habla que la dimensin poltica pas a tener precedencia sobre la dimensin econmica en las relaciones de Brasil con la regin, en el perodo ms reciente, se alude a dos procesos que no son necesariamente convergentes: por un lado, se tiene la manifestacin explcita de preferencias y simpatas polticas por candidatos, partidos y gobiernos de izquierda; por otro, se verifica la promocin directa o indirecta del aumento de la presencia de empresas brasileas en los pases vecinos no por asociacin, sino por adquisicin de empresas locales y/o el aprovechamiento de oportunidades de explotacin de recursos naturales, en este caso en sectores, digamos as, intensivos en gobierno, o sea, empresas pblicas o privadas que cuentan con apoyo estatal, tanto poltico como de recursos financieros. Se trata de un movimiento de desborde de la economa brasilea, impulsado por la dinmica global de valoracin de los commodities y respaldado por el apoyo del Estado nacional. La valorizacin de los commodities al mismo tiempo impulsa la internacionalizacin de las empresas brasileas en sectores intensivos en recuros naturales y presiona otras empresas industriales del Pas a buscar ambientes de menor costo para sortear desafos de competitividad agudizados por la apreciacin del tipo de cambio. Movimiento similar en busca de nuevos mercados se advierte tambin en el sector financiero con la creciente internacionalizacin de los bancos brasileos, tanto de los privados como del estatal Banco do Brasil. Si el desborde es bien real, la simpata poltica por gobiernos vecinos no se traduce en un compromiso efectivo de fi-
nanciamiento de proyectos orientados por una visin integrada del desarrollo de la regin. Son ilustrativos de esa afirmacin la proporcin nfima de recursos asignados por Brasil al Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) y las restricciones impuestas en los financiamientos del BNDES, en obras realizadas fuera del Pas, a la contratacin de proveedores locales. No han faltado, sin embargo, gestos de generosidad frente a situaciones adversas. Cierta o equivocadamente, as fue interpretada, en Brasil, la reaccin comprensiva del gobierno Lula a la ocupacin de las refineras de Petrobras en Bolivia y a la renegociacin, bajo intensa escenificacin nacionalista, de los contratos de explotacin de petrleo y gas en aquel pas. La misma actitud e interpretaciones prevalecieron en ocasin de las concesiones hechas al gobierno de Paraguay, cuando ste, tambin en nombre del rescate de la soberana y del desarrollo nacional, presion por la renegociacin de los trminos del Tratado de Itaip. Es posible identificar, pues, cuatro componentes que marcan la poltica externa brasilea para la regin, en el perodo ms reciente: la simpata poltica manifestada por gobiernos y liderazgos polticos de izquierda; la generosidad puntual en reaccin a situaciones adversas y presiones hechas en nombre de la soberana y del derecho al desarrollo nacional de los pases ms pobres; el bajo compromiso de recursos financieros e institucionales en mecanismos y proyectos supranacionales; y la promocin de la inversin brasilea directa en sectores polticamente sensibles a los sentimientos nacionalistas locales.
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La combinacin de esos cuatro componentes no parece constituir una estrategia de largo alcance. Ella no se muestra capaz de obtener suficiente respaldo en la sociedad brasilea ni la aquiescencia de los pases vecinos. An en la hiptesis, aparentemente probable en el gobierno de Dilma Roussef, de la reduccin de las manifestaciones de simpata a gobiernos y preferencia por liderazgos polticos en los pases vecinos, resta el problema de que los actos espordicos de generosidad hacia pases ms pobres, como Bolivia y Paraguay, son percibidos como concesiones desnecesarias en Brasil, en tanto que en los pases supuesta o efectivamente beneficiados son tenidos como insuficientes. Guardadas las diferencias, lo mismo se aplica a la actitud de paciencia estratgica, tal como se caracteriza la postura brasilea en relacin a los problemas en las relaciones comerciales con Argentina. A medida que se expandan las inversiones brasileas directas en la regin, tendencia que parece natural, el riesgo de tensiones polticas tiende a crecer y no a disminuir. Adems, estas tensiones resultantes no parecen encontrar en las instituciones supranacionales forjadas en el perodo, los mecanismos adecuados para su resolucin. La Unasur no tiene las atribuciones ni dispone de los instrumentos formales para definir reglas de juego estables para los flujos de comercio e inversin intra-regionales. Ms aptos, a esos efectos, seran el Mercosur y la Comunidad Andina. Estos, sin embargo, perdieron fuerza en el mismo proceso que llev a la creacin de la Unasur.
Asimetras
Los participantes enfatizaron el problema de las asimetras entre los diversos pases de la regin, sea en trminos de dimensiones de los mercados nacionales, del nivel de desarrollo econmico o de las capacidades estatales de apoyar el sector privado. Particularmente en pases menores sobre todo en aquellos que adems de menores, se sienten histricamente perdedores en relacin al Brasil (especialmente Bolivia, pero tambin Paraguay) esas asimetras generan, naturalmente, tendencias a interpretar como imperialista la expansin econmica brasileira en la regin. Del lado brasileo, en contraste, hay actores sociales que consideran la actitud de parte del gobierno del Brasil, como complaciente frente a agresiones de algunos vecinos a las reglas establecidas para el comercio y las inversiones, sea en el mbito del Mercosur, sea en lo que se refiere a contratos con empresas brasileas operando en esos pases. En este ambiente, se advierte un proceso de prdida de confianza de los agentes econmicos en los marcos legales de algunos pases de la regin, lo que fortalece la tendencia de algunas empresas a utilizar la mediacin y el apoyo poltico ad hoc para viabilizar o expandir sus negocios en la regin.
Perspectivas de la Integracin Sudamericana: dos hiptesis irreales

La organizacin del espacio sudamericano con bases institucionales y econmicas ms slidas pasa fundamentalmente
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por Brasil. En tesis, hay dos hiptesis extremas para que se concrete un proceso de esa naturaleza. Una de ellas es la de que el creciente poder de atraccin poder hard, por el dinamismo de su economa, y poder soft, por la estabilidad y xito, en trminos comparativos, de sus instituciones y polticas de confirmarse, llevara al Pas a tornarse el principal referente econmico y poltico de los pases de la regin. Spektor sugiere esta hiptesis: Durante generaciones, los principales estrategas (de la poltica externa brasilea) crean que el mecanismo de poder dominante en Amrica del Sur era el equilibrio de poder. O sea, frente a un Brasil asertivo, se esperaba que los vecinos buscasen formar una coalicin anti-hegemnica. (...). La idea de que el peso relativo de Brasil atrae (no aleja) a los vecinos es relativamente nueva y revela una interpretacin sobre el funcionamiento del poder en la regin que valoriza una dinmica que la literatura especializada denomina bandwagoning. La otra hiptesis es la de que Brasil asumiese, mutatis mutandis, un rol semejante al de Alemania en el proceso de integracin de Europa, liderando un efectivo proceso integracionista. Se observan en la regin, seales que parecen apuntar en la direccin de una dinmica de tipo bandwagoning. Es significativo, a propsito, el siguiente tramo extrado del texto de Juan Tokantlian y Roberto Russell para este proyecto: Este proceso ha llevado a la conformacin de una percepcin generalizada en la Argentina que define a Brasil como pas inevitable, con un sesgo negativo y por lo general pesimista, o como pas indispensable, con una visin positiva y esperanzada en un proyecto comn. Esta percepcin, en sus dos ver-
tientes, es relativamente independiente de la marcha del Mercosur, que sigue contando con un gran apoyo retrico por parte del gobierno y de una visin favorable en la poblacin en general. La idea de Brasil como pas necesario puede aceptarse con resignacin, disgusto o alegra, como una oportunidad o una condena, pero no tiene mayores fisuras. An a favor de la hiptesis en cuestin se puede mencionar la intensa y positiva utilizacin del modelo brasileo, en general, y del gobierno Lula, en particular, como referencia poltica en las recientes elecciones presidenciales en Per. No obstante, el escenario de avances de la integracin sudamericana por la fuerza de arrastre y atraccin de Brasil parece remoto. La hiptesis subyacente no tiene en cuenta elementos fundamentales de la realidad: el peso de la historia; el enraizamiento profundo de las soberanas y de las identidades nacionales en la regin; las tensiones inherentes a la integracin entre pases con poderes estatales y econmicos tan asimtricos. Los mismos autores citados en el pargrafo anterior advierten inmediatamente: (la) expansin brasilea en la actividad productiva y comercial argentina genera como en los dos casos citados, percepciones variadas y una inquietud comn que renueva percepciones ya vigentes en la dcada de 1960 sobre el peligro de la excesiva dependencia Argentina de Brasil. En los pases menos desarrollados de la regin, tpicamente Bolivia y Paraguay, la reaccin al peligro de una dependencia econmica percibida como excesiva en relacin a Brasil se convierte en temor y resistencia al subimperialismo brasileo. En su texto, Carlos Mesa seala que, desde el acuerdo que llev a la incorporacin de Acre al terri-
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torio brasileo, la tesis del sub-imperialismo brasileo qued fuertemente anclada en la interpretacin boliviana de nuestras relaciones con el vecino del este. La preocupacin con la excesiva dependencia de Brasil es, hasta hoy, un tema central para los representantes de la izquierda y del nacionalismo en Bolivia, seala el ex-presidente de aquel pas. Los vecinos se perciben a s mismos enfrentados no slo con empresas brasileas, sino tambin con el Estado brasileo, o mejor, con una poderosa alianza entre aqullas y ste. La percepcin tiene fundamento en la realidad: tanto o ms asimtricas que las economas son las capacidades estatales de apoyo a la actividad empresarial presentes en Brasil y en los pases de la regin. Las iniciativas puntuales del gobierno brasileo en el sentido de mostrar solidaridad con los anhelos de desarrollo de los pases vecinos se han revelado insuficientes para disolver los temores en relacin a las pretensiones subimperialistas de Brasil. En entrevista reciente al peridico brasileo Valor Econmico, edicin del 14 de junio de 2011, el presidente de la Unin Industrial Argentina, Jos Ignacio de Mendiguren, cuando le preguntaron si no haba exceso de proteccin a la industria argentina, se declar as: El BNDES presta para las empresas brasileas el equivalente a todo el crdito disponible en la economa argentina. (...) Imagine el da en que el industrial argentino pueda salir del Banco de la Nacin con financiamiento para abrir una fbrica en Brasil. Cuando llegue ese da, podremos bajar la guardia. Vale resaltar otro elemento presente en la percepcin de los vecinos, sobre todo en los pases del Mercosur. En la mis-
ma entrevista, nuevamente indagado sobre el exceso de proteccin a la industria argentina, Mendiguren hace referencia a una serie de medidas discrecionales adoptadas por Brasil para impedir el ingreso de productos importados de Argentina. Se suman, por lo tanto, dos elementos negativos en la percepcin en relacin a Brasil: el recelo de la conquista econmica, por la va de las exportaciones y de la inversin directa, recelo que en el caso de los pases ms pobres moviliza sentimientos anti-imperialistas, aumentado por el resentimiento en relacin a la discrecionalidad en el tratamiento de las importaciones. Importa notar que esos elementos estn virtualmente ausentes de la percepcin media de las lites brasileas en lo que refiere a las relaciones del Pas con la regin. Al contrario, tiende a prevalecer la percepcin justamente opuesta. O sea, la de que Brasil, el gobierno brasileo, es excesivamente concesivo y tontamente generoso con los vecinos. Significativo, en relacin a eso, es el hecho de que la idea de hacer al Mercosur retroceder a la condicin de rea de libre comercio, encuentre resonancia y an apoyo en una parte importante del empresariado industrial brasileo. A la luz de lo que fue dicho en los pargrafos anteriores, es claro por qu es remoto, tambin, para decir lo mnimo, el escenario en que Brasil asumira, en la regin, un papel semejante al que Alemania asumi en el proceso de construccin de la Unin Europea. La falta de apoyo interno para eso se agrava por la dificultad de varios pases de la regin en comprometerse en estrategias cooperativas que suponen cierta previsibilidad en la conduccin de las polticas pblicas y/o el sacrificio de sectores econmicos.
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Finalmente, cabe volver un paso atrs para agregar todava un punto al argumento sobre el irrealismo de que la integracin regional se pueda hacer en la estela de un proceso casi natural de gravitacin creciente de los pases vecinos en torno de Brasil. La verdad es que el gigante sudamericano no es central, de la misma forma, para todos los pases de la regin. l lo es, de hecho, para los pases atlnticos del Cono Sur, incluidos Bolivia y Paraguay4. Pero no lo es para los pases de la costa pacfica del continente. Ricardo Gamboa, en su texto para este proyecto, es definitivo en ese aspecto: Chile no variar sustantivamente su estrategia de poltica exterior, lo que significa que no adoptar una posicin que implique un acoplamiento incondicional a Brasil en su nuevo (pretendido) rol de lder regional y de global player. Eduardo Pastrana, en el texto que trata de la percepcin sobre Brasil en Colombia, aunque resalte la mayor aproximacin sealizada por Juan Manuel Santos, muestra la preocupacin del pas vecino en proteger sectores econmicos y construir alternativas al liderazgo brasileo en la regin: La ruta TLC con EE.UU. y con la UE empez a demarcar una nueva apuesta de integracin triangular por fuera de los bloques regionales, entre Colombia, Chile y Per, en el llamado Arco Pacfico Latinoamericano, al que se podra sumar a
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Mxico como socio comn. Dicho proyecto, prev tambin la integracin de sus bolsas de valores en el sistema de informacin MILA (Mercados Integrados Latinoamericanos), como alternativa colectiva al liderazgo econmico brasilero. La ltima etapa de dicho proceso ha sido la firma del Acuerdo Pacfico, celebrado entre Colombia, Chile, Per y Mxico en Lima el 28 de abril de 2011. De la lectura del texto de Edmundo Gonzlez Urrutia, se concluye, en la misma lnea, que Venezuela no ve en Brasil un liderazgo regional inevitable. Eso es bien claro en el proyecto del gobierno Chvez. Pero tampoco deja de estar presente en los sectores de la oposicin, que critican al actual presidente venezolano por concesiones excesivas a Brasil desde luego que el empresariado de aquel pas, o lo que rest del mismo, no ve con entusiasmo la incorporacin en el Mercosur y anhelan por relaciones mejores y ms intensas con Estados Unidos.
Como ven al Brasil los otros pases
Los participantes recordaron la dificultad de los pases vecinos de comprender la poltica brasilera hacia la regin. En este sentido se record que si bien el peso econmico del Brasil es incuestionable, por otro lado el pas posee un ingreso per capita que no es el ms alto de Amrica del Sur y que enfrenta enormes desafos sociales internos que limitan polticamente sus posibilidades de apoyo a los vecinos. Igualmente, se mencion la opacidad que tiene para los vecinos
Aunque no sean pases atlnticos, en sentido estricto, Paraguay, histricamente, y Bolivia, a partir del desarrollo de sus tierras bajas, en especial de Santa Cruz de la Sierra, en la segunda mitad del Siglo XX, han orientado sus economas hacia el Atlntico.
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la poltica exterior brasilea, en especial en el mbito econmico, si bien tambin se mencion el resurgimiento de un cierto grado de desconfianza en Argentina en relacin a los propsitos del programa nuclear brasileo, en particular relacionados al acercamiento de Brasil a Irn y las seales de una alianza militar estratgica entre Brasil y Francia. Del lado brasileo se indic que esta opacidad, por lo menos en relacin a temas como el apoyo con recursos pblicos a la actuacin de las grandes empresas brasileas en el exterior, tambin es opaca para los brasileos, y que lo que parece como una poltica de ambigedad, en realidad refleja las dificultades internas de definir claramente el nuevo papel del Brasil en la regin y en el mundo.
La integracin posible y el rol de Brasil

En Brasil falta un consenso que respalde una poltica ms articulada para la regin. Eso, a despecho de que estudios recientes revelaron que Amrica del Sur figura en ms de la mitad de las cuestiones consideradas prioritarias para Brasil entre miembros de la llamada comunidad de la poltica externa (Amaury de Souza, 2009). Existe, s, un consenso mnimo, cuya piedra angular es la estabilidad poltica de la regin. En torno de ese objetivo, Spektor apunta la disposicin creciente de Brasil para invertir en la institucionalizacin de reglas de juego y mecanismos institucionales de naturaleza regional. Por detrs de esa dis-
posicin creciente, seala, habra una preocupacin con un protagonismo norteamericano indeseable en la eventual resolucin de conflictos que pusiesen en riesgo la estabilidad de la regin. Es un factor de orden extra-regional que impulsara al gobierno brasileo a una inversin institucional mayor en mecanismos supranacionales en la regin, aunque estn tambin presentes otras consideraciones importantes, como la necesidad de mayor control de las fronteras frente al desarrollo de redes criminales. Sea como sea, cabe aclarar que, an en el rea de la seguridad y de la resolucin de conflictos polticos, Brasil ha asumido un papel menos destacado del que sugerira su peso econmico en la regin. Tambin en esa rea, adems de dificultades operacionales, se identifican controversias internas no resueltas. Bastan dos ejemplos para ilustrar ese punto. Dentro de la nueva agenda de temas de seguridad, resta definir la poltica de Brasil en relacin al impacto del trfico de drogas originado por la produccin de cocana en pases vecinos. En el mbito poltico, est lejos de haber consenso en torno a la importancia prctica que el tema de la democracia debe tener en las relaciones entre los Estados de la regin. De hecho, de modo general, se puede decir que entre los actores que tienen influencia en la poltica externa brasilea, en lugar de mayor convergencia, se ha observado mayor divergencia en relacin a cul deba ser la poltica externa brasilea para la regin. Crece entre sectores del empresariado no-industrial y de la opinin pblica informada, la percepcin de que la inte-
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gracin regional pueda ser innecesaria, en la mejor de las hiptesis, para la realizacin de las ambiciones globales del Pas y, en la peor, perjudicial, si implicara concesiones excesivas a los vecinos. Motta Veiga y Rios observan que la prioridad atribuida por Brasil a la regin no gener los resultados esperados por la diplomacia brasilea en trminos de apoyo inmediato y automtico al liderazgo de Brasil en asuntos globales. De hecho, en los ltimos diez aos, son varios los ejemplos de pases sudamericanos que no respaldaron candidaturas brasileas a puestos de comando en instituciones internacionales, se resistieron al liderazgo de Brasil en foros multilaterales de negociacin y/o criticaron iniciativas evaluadas, por el gobierno brasileo, como importantes para la proyeccin de Brasil en el sistema internacional. Motta Veiga y Sandra Rios perciben con preocupacin la tendencia a ver la integracin regional como un elemento accesorio de la poltica externa brasilea, a la luz de los intereses crecientemente diversificados del pas, en trminos geogrficos. A nuestro modo de ver estn acertados al apuntar la miopa presente en esa visin. Vale la pena citarlos por extenso:
El problema es que esta visin que se apoya en evoluciones estructurales incuestionables puede llevar a una postura de relativa indiferencia de Brasil frente a la evolucin de la regin. Si tal cosa ocurriera, de cierta forma convergira con la posicin de paciencia estratgica y de complacencia frente a la parlisis de la agenda econmica de cooperacin e integracin que caracteriza al gobierno Lula. De ambas posturas tiende a surgir una estrategia reac-
tiva en que Brasil responde con mayor o menor complacencia, segn la posicin a acciones e iniciativas de otros pases de la regin. Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la diversificacin geogrfica de los intereses de Brasil no estimulan la concesin de prioridad a la regin en el mbito de la poltica econmica externa del pas. Se puede cuestionar legtimamente, sin embargo, si polticas reactivas y posturas de indiferencia son sustentables y/o deseables, desde el punto de vista de los intereses econmicos brasileos. Este argumento se sustenta en dos constataciones. La primera se refiere a la densificacin de las relaciones econmicas de Brasil con su regin de entorno, observada en las dos ltimas dcadas. Los intereses brasileos en Amrica del Sur son hoy variados y crecientes, involucrando intereses y actores diversificados: la regin absorbe cerca del 20% de las exportaciones brasileas y es un destino importante para las manufacturas; las inversiones de empresas brasileas han aumentado de forma expresiva en los ltimos aos, expandindose los flujos migratorios intra-regionales que tienen Brasil como origen y como destino. Adems, existe un potencial importante de cooperacin e integracin en temas como energa, infra-estructura, en tanto la cuestin ambiental y climtica, el papel de la Amazonia y la expansin del ilcito transaccional, constituyen temas de inters compartido entre Brasil y varios de sus vecinos.
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La segunda se refiere a los cambios en la geografa econmica mundial con el surgimiento de China y a sus impactos sobre los sectores productivos de los pases sudamericanos, que agregan complejidad a la agenda brasilea en la regin. Los productos industriales brasileos vienen perdiendo espacio en relacin a los competidores asiticos en los pases de Amrica del Sur. Ese riesgo es agravado por la negociacin de acuerdos comerciales entre algunos pases de la regin con pases asiticos.
Como Brasil prioriza proyectos de cooperacin de carcter poltico, en el plano regional, y su agenda econmica tiende a diversificarse geogrficamente fuera de la regin, la perspectiva de una evolucin inercial que lleve a la reduccin gradual del peso de Amrica del Sur en la agenda de poltica externa del pas parece hoy bastante realista.
Argentina, que pudiera servir de contrapeso al liderazgo brasileo, y con la prdida de influyencia de Estados Unidos en la regin. La imagen de un participante fue la de un gigante que se despert y sus movimientos podrn lastimar a los vecinos, provocando resentimiento, caso no sepa generar una dinmica de suma positiva en la regin. De Brasil se espera un papel de liderazgo a nivel internacional y regional que, sin dejar de lado los intereses legtimos del pas, tambin represente los intereses del conjunto de los pases de la regin. Hasta el momento, prevalece la percepcin de que Brasil no consulta los otros pases de la regin en sus movimientos globales. A nivel regional, se espera del Brasil que contribuya con polticas que indiquen un mayor compromiso con los pases vecinos, no solamente en lo que se refiere a temas econmicos (comercio e inversiones) sino que tambin en temas como el de la absorcin de imigrantes. De modo general, hay un expectativa de que Brasil acte de modo a inducir la creacin de reglas estables en la regin, sentimiento particularmente fuerte en Chile.
Mirando hacia el futuro

Ms all de los problemas especficos a ser superados, el problema principal de la regin es que se instal una crisis de confianza sobre el proceso de integracin, y que la tarea inmediata es reconstruir esta confianza a travs de medidas menos ambiciosas y por lo tanto realizables. Los participantes insistieron en que el liderazgo de Brasil no es una cuestin de eleccin. Por el tamao de su territorio y de su economa, Brasil est condenado a tener un papel de liderazgo. Esta tendencia se acenta con el declinio relativo de
Conclusiones
Para concluir, cabe preguntar qu factores podran cambiar la tendencia identificada por los autores. Una posibilidad es que la prdida, ya en curso, de porciones de los mercados sudamericanos de manufacturados frente a China, al acentuarse cree incentivos suficientemente fuertes para que Brasil destine mayores recursos diplomticos y financieros con
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el objetivo de preservar esos mercados esenciales para la sobrevivencia de su industria. Esa estrategia implicara, desde luego, mayores esfuerzos en el sentido de complementacin productiva, desde una ptica regional. Sucede que el avance chino en el mercado de manufacturados de la regin, contracara de la importacin creciente de materias-primas, no es percibida de igual modo en los pases de la regin. Con excepcin parcial de Argentina, no existe sector industrial significativo a preservar. Adems, para nuestros vecinos las inversiones de los pases asiticos representan una forma de diversificacin, reduciendo la dependencia en relacin a Brasil. Por lo tanto, es restringida la capacidad brasilea de desarrollar estrategias regionales para enfrentar la influencia de China. Otra posibilidad descansa en las potencialidades de cooperacin en el rea de la produccin y exportacin de alimentos y desarrollo tecnolgico asociado a esa rea y tambin en el caso de la produccin de energa. Hay que reconocer, sin embargo, que, si es verdad que esas potencialidades existen, los procesos reales, fuertemente determinados por situaciones polticas y econmicas domsticas, no apuntan en esa direccin. Al mismo tiempo Amrica del Sur es central para el Brasil pues el principal espacio de sus intereses soberanos, no slo por razones econmicas, pero tambin geopolticas, en las cuales cuenta una frontera con la casi totalidad de los pases de la regin (excluidos Chile y Ecuador) y varios recursos naturales compartidos. En este contexto, tal vez sea ms realista adoptar una postura ms sobria sugerida por Rubens
Ricupero en texto publicado en 2009 (La Siempre Anunciada y Cada Vez Ms Improbable Integracin, 2009). l argumenta que son de larga duracin los procesos sociopolticos que estn en la base de los impases verificados en la integracin sudamericana. Frente a ese panorama, propone analizar alternativas de una integracin ms limitada, compatibles con el proceso de divisin y divergencia que caracteriza hoy a la regin. Frente a la falta de convergencia de valores, fines y medios entre los pases, es mejor renunciar a la integracin ambiciosa, aunque inalcanzable, y contentarnos con una integracin viable, a pesar de ser modesta. Quizs la realidad de hoy autorice a una apuesta un poco ms optimista que la sugerida por Ricupero. Creemos que la integracin regional sustentada en slidas bases institucionales comunes no debera ser abandonada como aspiracin. Aunque represente una ambicin posiblemente irrealizable en el futuro previsible, ella propicia una narrativa regional en torno a la cual los lderes sudamericanos pueden coordinar esfuerzos que resulten en avances parciales del proceso de integracin, principal, pero no exclusivamente, en reas crticas como la infraestructura, la seguridad contra las varias formas de ilcito y la gestin del medio ambiente, adems de evitar retrocesos en la apertura comercial entre los pases de la regin y arbitrariedades contra la inversin extranjera inter-regional. La construccin de esa narrativa regional, de ese imaginario comn, que es ms un horizonte, siempre huidizo, que un punto de partida, no puede desistir de la afirmacin de valores e intereses comunes y rechazar la vieja
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retrica de que la regin es vctima de la Historia en general, y de Estados Unidos, en particular; o de que su redencin supone la retomada del proyecto de la Patria Grande de Simn Bolvar, mito que desde luego excluye a Brasil y no considera las diversas historias nacionales de la antigua Amrica hispnica. Desde ese punto de vista, Brasil tiene una gran contribucin para hacer al proceso de integracin en sentido lato, no slo por los mayores recursos financieros e institucionales de que dispone, sino tambin por el poder suave que consigui, dentro y fuera de la regin. Ese poder proviene del hecho que el Pas se ha mostrado capaz, internamente, de hacer de la democracia y de la reduccin de la pobreza y de la desigualdad, dos procesos que se refuerzan mutuamente y, externamente, de moderar conflictos y liderar iniciativas de cooperacin entre Estados.
BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS DEL CAMINO

Carlos D. Mesa Gisbert
Vocacin al Pacfico y vocacin al Atlntico

Bolivia, por su particular ubicacin en Amrica del Sur, tiene dos grandes fuerzas que la condicionan, la de su vocacin por el Pacfico y la de su vocacin por el Atlntico. Histricamente el Pacfico ha dominado su destino, en la medida en que las principales culturas prehispnicas que la constituyeron como nacin se desarrollaron en las alturas de su rea occidental, entre dos ramales de la cordillera de Los Andes. Baste mencionar a Tiahuanacu y a los Incas, cuyas vinculaciones polticas y econmicas se volcaron a la cuenca del Pacfico de la que llegaron varios de sus propios habitantes. Esa misma lgica se sigui en el periodo colonial con la creacin
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Bolivia y Brasil: los meandros del camino
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de la Audiencia de Charcas, cuya capital fue la ciudad de La Plata (hoy Sucre) y su faro econmico, Potos. La plata potosina sali durante tres siglos hacia Espaa por puertos del Pacfico, particularmente Arica. Sobre ese escenario se cre la Repblica que construy su infraestructura de transportes, precaria por cierto, y especialmente sus primeros ferrocarriles mirando al Pacfico como natural zona de exportacin de sus principales productos (un 80% minera). Pero por otro lado, hay factores que marcaron una creciente tendencia boliviana hacia el Atlntico, primero por la existencia de culturas de los llanos (sobre todo amaznicas) que, hoy se sabe, tenan elementos muy importantes de desarrollo, luego por el gran experimento de las Misiones de Mojos y Chiquitos llevado a cabo por los jesuitas, que estructur un espacio y un hinterland de gran importancia en la regin, que logr afirmar la soberana boliviana sobre esa regin a la que el rea andina le dio la espalda por mucho tiempo. La prdida de la salida al Ocano Pacfico como resultado de la guerra con Chile en 1879 y finalmente, el desarrollo espectacular del oriente boliviano, particularmente Santa Cruz, en la segunda mitad del siglo XX, fueron factores determinantes para este giro de la natural vocacin al Pacfico que haba tenido Bolivia durante tantos siglos. Como consecuencia de esos cambios, la produccin agroindustrial crucea, sumada a la importancia decisiva del gas, volcaron a una parte muy significativa del pas hacia el Atlntico y la Cuenca del Plata. La bsqueda boliviana de una
salida al Atlntico por el ro Paraguay fue por eso crucial, lo que tambin explica en parte la Guerra del Chaco que sostuvo con el Paraguay (1932-1935).
Bolivia y Brasil: Las turbulencias del pasado

Para entender las actuales relaciones entre Bolivia y Brasil es imprescindible referir someramente los antecedentes histricos que han vinculado o separado, respectivamente a ambos pases. El primer hecho del periodo posterior a la independencia de Bolivia se produjo en el mismo ao del nacimiento de la Repblica; 1825, cuando se produjo una invasin brasilea a la provincia de Chiquitos a nombre de la mxima autoridad de Matto Grosso. Tropas brasileas comandadas por Manuel Jos de Araujo e Silva ocuparon un amplio espacio de un territorio que pretenda la anexin de esa provincia al imperio del Brasil. El amago dur pocos meses y culmin con la retirada de las tropas de Araujo ante la amenaza del Mariscal Sucre de actuar militarmente contra los invasores. Este hecho puso en evidencia un conflicto referido a la delimitacin de fronteras de la nueva nacin con el Brasil. La tesis boliviana se apoyaba en el tratado de 1777 firmado entre Portugal y Espaa como referente para resolver los problemas de lmites entre ambos pases. Brasil en cambio, defenda el valor del Uti Possidetis como marco de referencia. Sobra decir que ambas posiciones reivindicaban
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territorios mayores para cada nacin, segn el principio invocado. La situacin de indefinicin se mantuvo inalterable con varias misiones bilaterales que no lograron un acuerdo hasta 1867. En ese ao, siendo presidente de Bolivia Mariano Melgarejo y emperador del Brasil Pedro II, se firm un tratado de lmites entre ambos Estados. El acuerdo que se firm sobre las premisas brasileas y no sobre el Tratado de 1777, signific una cesin boliviana de un territorio de ms de 100.000 km2 en la regin del ro Madera. Esta percepcin fue incluso reflejada en las intervenciones de parlamentarios en el Congreso brasileo que ratific el acuerdo que celebraron un documento que superaba sus expectativas ms optimistas. A cambio, Bolivia recibi la concesin de libre navegabilidad por los ros brasileos por seis aos! La ratificacin del tratado por el Congreso boliviano conllev el exilio de muchos parlamentarios y la presin directa del Poder Ejecutivo sobre el Congreso. A partir de este hecho histrico, importantes sectores intelectuales y polticos bolivianos consideraron que el tratado era el producto de una poltica imperialista brasilea, lo que dej siempre una gran susceptibilidad en una relacin bilateral que se complic mucho ms con la guerra del Acre. En 1899 se produjo un levantamiento aparentemente secesionista en Puerto Acre, ms de doscientos kilmetros al norte del actual lmite fronterizo entre el estado Acre del Brasil y el departamento de Pando de Bolivia. La motivacin era muy evidente, el auge de la explotacin de la goma en la re-
gin. Primero fue el espaol Lus Glvez (1899) y luego Plcido de Castro (1902). Ambos declararon un estado independiente denominado Acre. El conflicto se prolong hasta 1903 y muy pronto el Brasil puso en evidencia su inters real en tan vasta extensin, respaldando a los secesionistas. Brasil apoy a de Castro abiertamente y sus tropas tomaron Puerto Acre alegando que un consorcio internacional al que Bolivia le haba concedido derechos de explotacin de su territorio, violaba las reglas de soberana sudamericanas. Se produjeron varias batallas a lo largo de ese tiempo, lo que incluy la presencia del presidente boliviano Jos Manuel Pando en el campo de batalla. Cuando la situacin blica estaba en un relativo status quo, Brasil expres su decisin de una intervencin militar total. La amenaza provoc la firma del Tratado de Petrpolis en 1903, en el que Bolivia ceda prcticamente la totalidad del territorio del Acre. La compensacin fue un resarcimiento pecuniario y el compromiso de la construccin de un ferrocarril que permitiera superar la barrera de las cachuelas en el acceso al principal afluente del Amazonas en la regin, el ro Madera. Este hecho ratific que el poder objetivo del Brasil fue utilizado en contra de Bolivia y le cercen un espacio geogrfico gigantesco, primero ms de 100.000 km2 (1867), luego como resultado de la guerra, 190.000 km2 ms, el equivalente a ms del 25% del total del actual territorio boliviano. La tesis del subimperialismo brasileo qued fuertemente anclada en la lectura boliviana de nuestras relaciones con el vecino del este.
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En el otro lado de la medalla, se hicieron esfuerzos por una relacin fluida y positiva entre ambos. El ferrocarril comprometido en el tratado de 1903 no se culmin, pero por una serie de acuerdos posteriores que incluyeron una referencia a los compromisos brasileos pendientes derivados de Petrpolis, se construy el ferrocarril Corumb-Santa Cruz (ms de 500 kms.) que fue inaugurado en 1958. En su momento fue la obra de integracin ms importante emprendida por ambas naciones. En la segunda mitad del siglo XX, una de las obsesiones bolivianas fue la exportacin de gas al Brasil en virtud del xito econmico de la venta de gas a la Argentina (iniciado en 1972) y dada la voracidad del mercado de consumo paulista, que permitira importantes ingresos a Bolivia. Efectivizar el proyecto fue arduo, largo y complejo, se inici en 1974 con la primera carta de intenciones entre los presidentes militares Banzer y Geisel. Durante mucho tiempo representantes de la izquierda y el nacionalismo boliviano se opusieron radicalmente a ese acuerdo, considerando que era una forma de atar a Bolivia y hacerla demasiado dependiente del Brasil. Pero el descubrimiento de importantes reservas gasferas en el periodo 1996-2000 permiti finalmente hacer realidad el proyecto que se concret en 1999 con la inauguracin del gasoducto Bolivia-Brasil, la inversin ms grande de todo el siglo XX en un solo proyecto por parte de Bolivia. En 2010 las exportaciones de gas a Brasil representaron 2.300 millones de dlares, alrededor del 35% del total de las exportaciones bolivianas.
Las relaciones comerciales hoy

Lula da Silva lleg a la presidencia en enero de 2003 coincidiendo con una profunda crisis poltica boliviana que devino en la presidencia de Evo Morales en 2006. Su llegada al mando se produjo cuando entre ambas naciones haba surgido una nueva relacin a partir de la construccin del gasoducto binacional y la muy significativa presencia de Petrobras en Bolivia, que tuvo dos momentos fundamentales, el primero coincidente con el proceso de capitalizacin (1996) que le permiti a Petrobras entrar en el proceso de los hidrocarburos bolivianos y controlar el 14% del total de las reservas bolivianas de gas, el segundo en el gobierno de Hugo Banzer (1997-2001) en el que compr las refineras de petrleo y logr as una participacin en el proceso completo del gas, desde su extraccin incluyendo los ductos hasta su llegada a San Pablo. En 2008 Bolivia recompr las citadas refineras. Si cupiera alguna duda de que las relaciones econmicas entre ambos pases estn gasificadas, baste decir que en 2010 el total de las exportaciones bolivianas a Brasil ascendi a 2.400 millones de dlares, de los que 2.300 fueron gas y slo 100 millones otros productos, que en un 90% fueron materias primas sin valor agregado. Brasil, por su parte, export 1.000 millones de dlares a Bolivia equivalentes al 0,5% del total de sus exportaciones, de las cuales los dos rubros ms importantes fueron productos industriales (50%) y bienes de capital (20%). En suma, para Bolivia las exportaciones a Brasil (el gas) representan ms de un tercio del total de sus exportacio-
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nes, para Brasil ese porcentaje no llega al 1% de sus ventas al exterior. La influencia del Brasil sobre Bolivia ha ido creciendo de manera sostenida en las ltimas dcadas. En la medida en que el oriente boliviano se ha desarrollado y Santa Cruz se ha convertido en una ciudad fundamental en la realidad demogrfica, poltica, econmica y social del pas, la mirada de la regin se ha volcado crecientemente al Brasil. San Pablo, a su vez, es una ciudad de referencia para muchas cosas, como el aeropuerto sudamericano ms importante de contacto directo con Santa Cruz, como ciudad destino para hacer estudios universitarios, como punto alternativo de inversin inmobilaria de las lites y como puerta de acceso a todo Brasil, y sobre todo por el fenmeno de migracin creciente.
Los migrantes
Las condiciones econmicas de Bolivia y sus elevados indicadores de pobreza (53% de acuerdo a las cifras de 2008), han hecho del pas un expulsor neto de poblacin. Se trata de una situacin histrica que considerando slo la segunda mitad del siglo XX y la primera dcada de este siglo, marca cifras que establecen claramente el que muchos bolivianos, ante la falta de horizontes y oportunidades en el propio pas han optado por dejarlo. Segn cifras extraoficiales ms de un 15% de la poblacin total del pas (diez millones de habitantes) est fuera de sus fronteras. Los principales receptores de migracin boliviana en Amrica Latina son Argentina y Brasil.
Se estima en una poblacin cercana al milln de habitantes la que radica en Argentina. En Amrica del Norte el principal receptor es Estados Unidos, a partir de la dcada de los ochenta del siglo pasado se han instalado en ese pas cerca de doscientos mil bolivianos. En el caso europeo lo son Espaa, con mucha ventaja, e Italia en menor medida. Slo entre 2006 y 2007 casi trescientos mil bolivianos se radicaron en Espaa, que oficialmente report 380.000 en el ao 2010. En el caso de Brasil el gran receptor de migracin boliviana es San Pablo. Fenmeno que comenz a fines de los aos setenta del siglo XX. No hay cifras oficiales, la estimacin de cerca de cien mil parece algo exagerada, pero es un referente. El tipo de migrante es parecido al que se ha instalado en otros pases; escasa formacin acadmica, mano de obra barata, niveles de calificacin tcnica reducida, gran capacidad de trabajo. Sus actividades fundamentales, en el caso de Brasil, estn sobre todo en talleres textiles, tambin en albailera y de modo creciente en el servicio domstico. En general se trata de una presencia que busca ingresos rpidos que le permitan al migrante volver a Bolivia lo antes posible. Muchos de ellos tienen permanencias de entre uno y tres aos y vuelven, otros muchos, sin embargo, terminan por quedarse y formar familias permanentes en Brasil. Est claro que hay tambin otro tipo de presencia boliviana, muchsimos estudiantes universitarios y tambin empresarios y profesionales liberales altamente calificados, pero son minora. Los problemas a enfrentar son muy evidentes. Presencia ilegal, niveles de sobreexplotacin, salarios por debajo del
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mnimo nacional, carencia de seguridad mdica y respeto de horarios, abusos de las autoridades locales. Finalmente hay que considerar la constitucin de guetos de explotacin que, a veces, hacen los propios bolivianos que traen a sus compatriotas y los usan y mantienen en condiciones inhumanas.
Lula
Rpidamente el presidente Lula se posicion como un amigo de Bolivia no exento de un cierto tono paternal interesado en la estabilidad poltica del pas y claramente favorable a la posibilidad de que Morales llegara a la presidencia por la va democrtica. Cuando esto ocurri el presidente brasileo mostr un particular inters en intensificar las relaciones entre ambos pases. Lula fue un fenmeno mundial y muy especialmente latinoamericano. Combin muy bien la expectativa de un presidente surgido de la pobreza, del sindicalismo y de un partido de izquierda, y actu en consecuencia. Muy pronto se posicion como el referente de un camino de izquierda responsable, lo que entre otras cosas quera decir que la macroeconoma no se toca, que la inversin nacional e internacional es bienvenida y que el empresariado local goza de seguridades. Sin embargo, busc diferenciarse de su antecesor con una intensa poltica de inversin social y con ambiciosos proyectos de reduccin de la pobreza y el hambre (irnicamente, ms de uno de ellos inspirados en los modelos creados inteligentemente por Fernando Henrique Cardoso).
Pero probablemente su mayor xito a efectos de este anlisis, fue su espectacular imagen internacional. Cabe subrayar que la marca Lula fue tan o ms importante que la marca Brasil, lo que puede parecer un exceso, pero que se evidencia por comparacin en la presidencia de Dilma Rousseff en la que la marca Brasil est por encima de la gobernante. Desarroll una poltica de ambicin global y una presencia de liderazgo latinoamericano, pero muy especialmente sudamericano en un contexto difcil, dado que en el tiempo de sus dos presidencias tuvo que competir con Hugo Chvez y su agresiva poltica del denominado socialismo del siglo XXI. Lula opt por una cohabitacin pacfica con su homlogo venezolano quien propici un avance de posiciones ms bien radicales en el periodo 2003-2007. Esa concesin a Chvez trajo consecuencias negativas para el equilibrio poltico sudamericano. En su segunda presidencia consolid un liderazgo que iba acompaado de un lugar internacional para Brasil como una de las potencias emergentes ms significativas del planeta, a la vez que comenzaba a declinar la estrella internacional de Chvez por sus crecientes dificultades econmicas y polticas internas. Para esa tarea el gobierno de Lula despleg una especie de doble cancillera, con Celso Amorim a la cabeza de las relaciones mundiales del Brasil y Marco Aurelio Garca como un canciller ad hoc para Amrica Latina y especialmente para Amrica del Sur. Eso reflej con claridad el inters particular del gobierno de Lula en la relacin con la regin. Marco Aurelio tena como especial responsabilidad su vinculacin con los pases del ALBA y con Bolivia en especial.
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La combinacin presidente-pas fue extraordinaria sobre la base de una permanente buena imagen. An en actitudes como las de su relacin privilegiada con Irn, o alguna de sus visitas polmicas a Cuba en medio de un episodio de crisis, por la evidente vulneracin de los derechos humanos, no perdi su halo de credibilidad. Este efecto tuvo en Bolivia una repercusin idntica. El pueblo boliviano increment su aprecio por Brasil, su muy positiva opinin de Lula y su convencimiento de que el presidente brasileo era un amigo leal de Bolivia. Esta percepcin sin embargo, deber matizarse con los episodios polticos ms complejos de la relacin bilateral, cuyo punto ms difcil fue la nacionalizacin de los hidrocarburos realizada por Morales.
Lula y Bolivia I
Para apreciar en su exacta dimensin el manejo de las relaciones con Bolivia, debe recordarse que Lula mantuvo una actitud correcta con el gobierno de Snchez de Lozada (20022003). Pero en el momento dramtico de la crisis de octubre de 2003, plante claramente su peso-pas enviando a Garca, junto a un representante del gobierno argentino, para intentar una mediacin en el conflicto, aunque su esfuerzo lleg justo el da en que el presidente boliviano decidi renunciar. El hecho marcaba ya el rol protagnico que Brasil pretenda jugar en el escenario regional bajo su directa influencia e intereses. Tuvo despus una vinculacin muy estrecha con el gobierno de Mesa Gisbert (2003-2005) al que apoy en un pe-
riodo muy complejo de transicin histrica. Sin dejar de afirmar que apoyaba a Morales, le pidi explcitamente a ste que optara por la ruta democrtica y no por la de la desestabilizacin para buscar su acceso al poder. Queda claro que Morales atendi ms los consejos de Chvez que los de Lula. En los das en que a su vez Mesa Gisbert opt por renunciar al cargo en medio de una nueva y compleja crisis, Lula repiti la frmula de la mediacin de Garca y un representante argentino con parecidos resultados al 2003. Aunque es verdad que simboliz con claridad la postura internacional de que cualquier salida a la crisis deba hacerse en estricta sujecin a la democracia, como de hecho ocurri. Esta posicin mostr un compromiso explcito de Lula con la democracia boliviana, ms all de quien fuese el presidente, aunque no haba duda de que la opcin preferente de Lula fue siempre Morales por lo que en su origen era una sintona ideolgica, no slo entre ambos mandatarios, sino tambin entre el PT de Lula y el Movimiento al Socialismo (MAS).
Nacionalizacin, Imperialismo y una crisis

A pesar de la proximidad entre ambas fuerzas polticas, un sector del MAS, el que representaba al nacionalismo ms radical del gobierno de Morales, siempre consider a Petrobras y a Brasil como parte de una estrategia de control del sector hidrocarburfero boliviano, la punta de un iceberg cuya base era buscar el dominio sobre Bolivia.
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Esta actitud se revel ms de una vez, la primera cuando Morales era diputado y present una proposicin acusatoria ante la Fiscala General para iniciar un juicio a cuatro gobiernos bolivianos por la firma de contratos petroleros con empresas transnacionales. Entre los acusados estaban dos altos ejecutivos de Petrobras en Bolivia y por supuesto entre los contratos cuestionados, estaban varios de los que la empresa estatal brasilea firm en Bolivia. Esa proposicin presentada por el propio Morales sigue abierta y hay un juicio pendiente como producto de ella. La segunda, a poco de iniciado su gobierno. Morales revoc una concesin de tierras en la regin de la mayor reserva de hierro de Bolivia, el Mutn, en la que haba hecho una inversin inicial el empresario brasileo Eike Batista y su empresa EBX, que pretenda llevar adelante la explotacin del hierro boliviano1. Pero sin duda el momento de mayor tensin entre ambos presidentes y ambas naciones se dio el 1 de mayo de 2006 cuando Morales, que un par de semana antes le haba dado seguridad en privado a Lula de que no tena de que preocu1
EBX tena una importante concesin de tierras en la zona del Mutn. El 27 de abril de 2007, el gobierno de Bolivia oficializ que expulsaba a EBX de Bolivia y la vetaba para participar en la licitacin internacional del yacimiento del Mutn. Los argumentos del gobierno de Morales: Violacin del art. 25 de la Constitucin que prohibe la instalacin de empresas extranjeras en los 50km. lindantes con las fronteras del pas, uso de carbn vegetal para reduccin del mineral contraviniendo normas ambientales, inicio de construccin de obras sin autorizacin del gobierno y vulneracin de normas del contrato suscrito entre EBX y el Estado.
parse en torno al tema de una posible nacionalizacin, aprob un decreto de supuesta nacionalizacin del gas y el petrleo en un acto que tuvo un gran sentido de espectculo meditico, al leer el decreto delante de una planta de gas precisamente manejada por Petrobras, a la que puso un gran cartel con el rtulo nacionalizada y a la que rode de centenares de soldados bolivianos fuertemente armados. La representacin surti efecto y plante una grave crisis en la relacin bilateral. Lula perdi confianza en Morales, un enfriamiento que tard ms de un ao en despejarse, pero actu con prudencia y mesura a pesar de la presin de los medios y de sectores empresariales y de la oposicin que le pedan una respuesta contundente y de quiebre con Bolivia, no tom represalias y prefiri mantener un perfil relativamente bajo. Fue una decisin acertada. La mentada nacionalizacin de los hidrocarburos no se llev a efecto en el sentido esencial de lo que significa conceptualmente. Esto es, la reversin al Estado de todas las propiedades de las empresas extranjeras que operan en Bolivia. El decreto de Morales de 1 de mayo de 2006, ms all de su retrica revolucionaria, slo estableci el pago de un porcentaje mayor de impuestos de las empresas al Estado boliviano. El verdadero proceso de transformacin de la poltica de hidrocarburos de Bolivia se concret en 2004 en el gobierno de Mesa Gisbert (dos aos antes de la llegada de Morales al poder) con un Referendo nacional cuyo resultado anul la liberal ley de hidrocarburos vigente hasta entonces, estableci la propiedad de los hidrocarburos en manos del Estado, tom el control de los contratos internacionales de exportacin, comercializacin y fijacin de precios in-
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ternos, refund la empresa estatal del petrleo e increment los impuestos a las petroleras, de un promedio de 27% a 30% a otro de entre 50% a 53%. Todos estos cambios, aprobados en la consulta popular, se tradujeron en una nueva ley aprobada en 2005 (un ao antes de la llegada de Morales al gobierno). El decreto del gobierno de Morales no toc un solo campo, ni propiedad alguna de ninguna de las empresas que operaban entonces en Bolivia como producto de contratos firmados en la dcada de los aos noventa (Petrobras, Repsol, Total, British Gas, British Petroleum, Maxus, Prez Companc, Plus Petrol, YPF, entre las ms importantes). Pero no slo eso, las empresas petroleras que llegaron como producto de esos contratos, sin excepcin alguna, estn operando hoy en Bolivia y todas operan en los mismos campos que les fueron otorgados en el pasado, especialmente por la capitalizacin realizada en el gobierno de Snchez de Lozada (1996). El gobierno de Morales ha ratificado todos los contratos en varias leyes promulgadas el 23 de abril de 2007, mantenindoles a todas las mismas parcelas, los mismos campos y los mismos pozos, y por si hubiera dudas, computando el tiempo de esos contratos desde el momento en que se firmaron por primera vez, lo que ratifica que son los mismos contratos con la sola modificacin del canon impositivo, que subi de un promedio de 50% a 53% a otro de entre 60% y 65%. La provisin de gas al Brasil, igual que la presencia de Petrobras en Bolivia, no sufrieron cambios con relacin a la normativa del supuesto decreto de nacionalizacin. Quien haba impulsado en el fondo y sobre todo en la forma, el mensaje con referencia a Brasil el 1 de mayo de 2006, fue el ministro de Hidrocarburos de entonces, Andrs Soliz Rada,
periodista que desde los aos setenta se opuso a la venta de gas al Brasil y uno de los ms fuertes propulsores de la idea de que el imperialismo brasileo es uno de los mayores peligros para la soberana boliviana. No es ningn secreto el hecho ms que probable de que la salida de Soliz del ministerio, poco despus de la nacionalizacin, fuera una de las condiciones de Brasil para la recomposicin de la relacin entre ambos pases. Las consecuencias de la cacareada e inexistente nacionalizacin, sin embargo, dejaron una secuela de ms largo aliento que no favorece a Bolivia. Si bien en los hechos nada de lo esencial se toc, la impresin internacional fue que el gobierno de Morales violaba la seguridad jurdica y daba una muy mala seal a los inversionistas internacionales en ese y otros rubros de inters, vinculados a los importantes recursos del pas. Brasil comprob que el gas boliviano fue un arma poltica para condicionar determinados aspectos de la relacin bilateral. San Pablo tuvo conciencia de que la provisin de gas boliviano podra sufrir alteraciones y en caso extremo, aun interrupciones imposibles de absorber por la industria paulista. Eso llev a Petrobras a intensificar sus exploraciones de gas en territorio brasileo con resultados exitosos, lo que ha cambiado la ecuacin de modo dramtico. Probablemente ms all de 2015, Brasil podr abastecer con comodidad la demanda de su propio mercado, lo que colocar a Bolivia en una situacin distinta, la compra de gas por parte de Brasil no crecer, por el contrario, podr reducirse (el contrato de veinte aos, lleva ya una dcada de ejecucin), pero lo que es evidente es que el mango poltico de su continuidad lo tendr muy pronto Brasil.
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A esto se suma un giro negativo en varios aspectos. La cuantificacin de reservas de gas boliviano sufri un cambio dramtico. A comienzos de 2011 la empresa que mide esas reservas ha oficializado que el pas no tiene 24 trillones de pies cbicos como se certific en 2002, sino solamente 10 que un reciente descubrimiento podra subir a 13, pero ciertamente el panorama dista mucho de ser color de rosa. El gas se ha convertido en un commodity, perdiendo preeminencia el transporte por ductos. Las nuevas tecnologas de explotacin permiten extraer gas en zonas no tradicionales lo que ha reducido los mercados potenciales de Bolivia en Amrica del Norte y Amrica del Sur. Todo esto ha desplazado a Bolivia como el pas articulador de la distribucin de gas en el Cono Sur. La nacionalizacin ha dejado una secuela que parece ser el reverso de lo que Bolivia esperaba.
Lula y Bolivia II. A la hora de los resultados

A partir del episodio del gas, Brasil y Bolivia intentaron desarrollar una relacin ms fluida y menos condicionada por lo energtico, pero objetivamente la presidencia de Lula termin sin lograr concretar del todo los objetivos econmicos que busc intensamente a lo largo de los cinco aos que comparti mandato con Morales. Varias y frondosas delegaciones de empresarios brasileos con el aval poltico del presidente y la conduccin directa de Marco Aurelio Garca, volvieron a Brasil con las manos vacas. Ningn emprendimiento importante que pudiera considerarse como surgido de la gestin Lula culmin a pesar
de haber varias proyectos referidos a la industrializacin del gas boliviano en proyectos de energa binacionales, proyectos de integracin de infraestructuras de transporte y comunicaciones, que no fuera la conclusin de obras previamente iniciadas como la carretera Santa Cruz-Puerto Surez. Uno de los fracasos ms evidentes de esta saga fue la carretera Potos-Tarija que haba sido adjudicada a la empresa Queiroz Galvao en 2004. El gobierno de Morales expuls a Queiroz acusndola de irregularidades diversas y de mala ejecucin de obra. Tras largas y difciles negociaciones se acord otorgarle la obra a la brasilea OAS, pero los trabajos avanzan lentamente y el resultado ser cuando mucho, salvar el desastre. La constante del discurso privado y a veces pblico brasileo sobre la actitud de ese pas ante Bolivia, es que Bolivia tiene para el Brasil un valor estratgico fundamental. La razn es ms que evidente, el pas est en el centro del sudcontinente, tiene frontera con cinco naciones y la frontera binacional ms larga es precisamente con Brasil. La crisis de 2003 dej en evidencia que Brasil no poda darse el lujo de enfrentar una situacin de confrontacin que pudiera desestabilizar de modo crnico a Bolivia y poner en riesgo de contagio a otros pases de la zona. La estabilidad poltica boliviana es la primera prioridad brasilea. Mientras Morales la garantice, ser un socio de privilegio, pero las autoridades brasileas tienen claro que esa es una situacin que puede cambiar en un proceso electoral, lo que no debe alterar las buenas relaciones entre ambos. La lgica de Brasilia es que el mejor modo de garantizar esa estabilidad poltica es con la prosperidad econmica y ese
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es el mensaje que enva permanentemente a La Paz con la idea de alentar la recepcin de inversin brasilea. Lo que no est claro es si esa intencin no conlleva un inters de mantener una influencia decisiva sobre sectores claves de la economa boliviana, como la que ha logrado Petrobras en el rubro de la energa. En la contraparte, Brasil no encuentra interlocutores eficientes desde el punto de vista de la gestin en el gobierno de Morales, y los empresarios privados no encuentran reglas ni condiciones adecuadas que incentiven emprendimientos en Bolivia que se pueden hacer con mucha ms seguridad y retorno en naciones como Argentina, Chile y Per. Ms all de la llegada de Morales al gobierno, por todo lo anotado, Brasil es un referente inexcusable para Bolivia, pero la llegada de ste al gobierno coincidi con el posicionamiento especialmente significativo de Brasil en el escenario sudamericano. Qued claro en los ltimos cinco aos que la importancia brasilea es tal, que ha desplazado buena parte de la influencia de los Estados Unidos en la regin. No era posible encarar un proyecto poltico y econmico de integracin sin contar con el visto bueno del Brasil. La propuesta del IIRSA planteada por Fernando Henrique Cardoso en 2000, fue en realidad el motor de un proceso iniciado bajo el liderazgo de Brasil que se tradujo en la creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004 y finalmente en UNASUR (2008), que tuvo en Lula un pilar fundamental. Para Bolivia, Brasil fue el principal socio comercial en la ltima dcada, no slo por la cuestin evidente del gas, sino por-
que el eje Santa Cruz tiene mayor proximidad de vinculacin con el Brasil. Est a punto de terminarse la mencionada carretera Santa Cruz Puerto Surez que cerrar uno de los corredores interocenicos ms importantes del cono sur, al ligar por asfalto el Atlntico con el Pacfico. La relacin binacional es clave en el manejo de la zona de exportacin atlntica de Bolivia. Puerto Aguirre que conecta con el ro Paraguay, lnea fronteriza con el Brasil, de hecho representa ya el punto de salida del 38% del total de las exportaciones bolivianas, fundamentalmente granos que se ampliar prximamente con la exportacin de hierro a partir de la produccin de el Mutn en manos de una empresa hind, Jindal Steel and Co., que no hay que olvidarlo, marca una frustracin para Brasil que, como vimos, tena inters en llevar adelante esa iniciativa con inversiones privadas propias. La produccin soyera y ganadera del oriente boliviano tienen que ver con Brasil. En la soya hay importantes inversiones de empresarios brasileos que manejan ms del 15% de la produccin total, y en ganadera y granos la importacin de avances genticos y produccin transgnica, han mejorado la calidad del ganado y el rendimiento de cultivos. Est claro que, a pesar de la fuerte relacin ideolgica entre Morales y Hugo Chvez, la gravitacin brasilea sobre la economa boliviana y su natural influencia fronteriza, haca imposible un desplazamiento de los intereses estratgicos reales del Brasil a favor de la influencia venezolana. Esta percepcin fue progresiva en el gobierno de Morales, que intent un cierto equilibrio entre Caracas y Brasilia, que el peso de los hechos balancearon hacia Brasilia, ms an con su distanciamiento radical de los Estados Unidos.
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Para la oposicin no ha sido fcil un acomodo a la realidad de la desaparicin casi total del viejo sistema de partidos, sustituido por la hegemona del MAS como nico actor realmente organizado del escenario poltico boliviano. En el pasado el sistema poltico que se desplom en 2003, contaba con estructuras organizadas, cuadros con experiencia de gestin y con un importante trnsito en la poltica exterior del pas, lo que permiti el diseo de estrategias y programas concretos en la comprensin de los partidos de la realidad internacional y la insercin de Bolivia en el contexto sudamericano. Hoy, por el contrario, lo que hay es una gran interrogante en torno a las lneas maestras de la poltica internacional boliviana desde la accin de la oposicin, salvo quizs en el sensible caso de la reivindicacin martima con Chile. Quienes critican no sin fundamento la carencia de una poltica exterior consistente, parecen haber olvidado su propio pasado, su tradicin y marca gentica, para ahogarse en la inconsistencia, la carencia de cuadros y sobre todo la falta de visin en un tema de tan alta sensibilidad.
Chvez-Morales: De la luna de miel a un matrimonio entre iguales

Es evidente que el giro de ciento ochenta grados en la poltica exterior boliviana se produjo en su vinculacin con Venezuela, a partir de la accin clara de Chvez de apoyar moral y materialmente la candidatura de Evo Morales en 2005.
Las relaciones Bolivia-Venezuela tuvieron dos fases casi coincidentes con los dos mandatos de Morales. En un primer momento la total inexperiencia de Morales hizo que Bolivia optar por un seguidismo de la poltica exterior venezolana que devino en un congelamientos de las relaciones con Estados Unidos, un momento de friccin significativo con Brasil, un casi congelamiento de relaciones con Per y un acercamiento a posturas contestatarias en el contexto regional, como el estrechamiento de relaciones con Irn. Chvez articul este escenario con la creacin del ALBA, que ms que un proyecto de integracin econmica lo que ha sido es un instrumento poltico que defini lneas de accin comunes en el contexto de la OEA y Unasur, y eventualmente en el proceso subregional andino. Morales asumi en los tres primeros aos de su gobierno una adscripcin casi de reconocimiento del padrinazgo poltico de Chvez y por extensin ms simblico que efectivo de Fidel Castro. Cmo se tradujo sto en la poltica interna boliviana? Morales acept que los temas de seguridad e inteligencia tuvieran una fuerte y directa influencia de expertos y funcionarios cubanos y venezolanos, incluida su propia seguridad personal. Hay que subrayar que el embajador de Cuba ejerce una influencia muy significativa en el entorno ms prximo del presidente, mucho mayor que la de los embajadores venezolanos, puramente operativos ante una relacin personal directa entre los presidentes. Morales desarroll un programa con el nombre de Evo cumple que estuvo apoyado directamente por dinero ve-
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nezolano, un promedio de entre 30 y 45 millones de dlares por ao de libre disponibilidad del presidente sin pasar por la aprobacin del Congreso Nacional ni estar inscritos en el presupuesto general de Bolivia, como corresponde en el caso de cualquier donacin internacional. Adicionalmente, es muy probable que el gobierno boliviano haya recibido apoyos directos de otra naturaleza cuya cuantificacin es imposible de hacer. En cambio, los grandilocuentes proyectos de industrializacin e inversin en el mbito energtico, en el de la produccin de alimentos y en obras de infraestructura, casi no han tenido resultado. El efecto de esta relacin tan estrecha se not muy pronto. Las frecuentes visitas de Chvez a Bolivia, incluso las actitudes paternales expresadas en actos pblicos, llevaron a la opinin pblica a un vuelco crtico sobre el mandatario venezolano. Morales, poltico de gran instinto, se dio cuenta del efecto contraproducente y baj los decibeles del vnculo. Si bien ambos presidentes comulgan la misma ideologa y siguen respaldando la vigencia del ALBA, adems de ratificar acuerdos bilaterales llenos de documentos especficos que pocas veces se llevan a efecto, est claro que la influencia directa de Chvez sobre su homlogo ha disminuido significativamente. No se puede dejar de lado sin embargo, que las relaciones comerciales entre Bolivia y Venezuela se incrementaron significativamente en el periodo 2006-2011, aunque se trata de un volumen que no es an significativo para la economa boliviana. En 2005 Bolivia exportaba 170 millones de dlares a Venezuela e importaba 40 millones. En 2011 las exportacio-
nes subieron a 339 millones (fundamentalmente granos y textiles) y las importaciones fueron 300 millones. Las exportaciones se duplicaron y las importaciones se multiplicaron casi ocho veces, la razn, el diesel del que Bolivia es cada vez ms deficitaria. Las exportaciones a Venezuela representan el 5% del total, mientras que las exportaciones a Bolivia representan para Venezuela el 0,4% del total. La diferencia con el Brasil es ms que elocuente. Pero no slo fue una cuestin de cambio formal, a medida que se afianzaba en la presidencia, el mandatario boliviano comenz a desarrollar su propia agenda internacional basada en dos pilares, el ms importante su condicin de primer presidente indgena de Bolivia y la repercusin internacional de este hecho. En pocos aos el gobierno boliviano percibi que poda generar un liderazgo regional sobre los pueblos indgenas de Per, Ecuador, Guatemala, Mxico y tambin Chile. Morales no necesitaba un padrino para esto y comenz a desarrollar una lnea internacional propia para afianzar la reivindicacin y la consolidacin de poder indgena ms all de Bolivia. El segundo tema en el que se empe es la defensa de la Madre Tierra (Pachamama, tanto en quechua como en aymara). El ministro de Relaciones Exteriores David Choquehuanca, la figura indgena ms relevante en el Poder Ejecutivo, impuso la idea de que hay que contrastar la filosofa del vivir bien andino (suma qamaa), frente a la del vivir mejor occidental, como una respuesta desde la cosmogona andina que considera como falaz el ansia del progreso, que se expres en la complementariedad y la armona hombre-naturaleza. Bolivia intent colocar esta idea
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en el concierto internacional, lo hizo en Naciones Unidas, pero sobre todo en las cumbres sobre el cambio climtico. La posicin ms radical se expres en la cumbre de Cancn, donde Bolivia fue el nico pas del mundo que no firm el documento final de la reunin.
La siempre conflictiva relacin con Estados Unidos

La influencia de los Estados Unidos en Bolivia, est dems decirlo, ha sido realmente muy grande. En ms de una ocasin se puede afirmar sin lugar a duda alguna se han producido actos de injerencia norteamericana en asuntos internos del pas. Esta influencia comenz durante la segunda guerra mundial pero se hizo muy evidente a partir de la revolucin de 1952 que, paradjicamente asfixiada por una crisis econmica y el bloqueo de sus exportaciones, apel a la ayuda estadounidense. En pocos aos la dependencia del presupuesto boliviano de esa ayuda era muy fuerte y con ella vino la dependencia poltica. EEUU respald a la revolucin (1952-1964) hasta el comienzo de la doctrina de seguridad nacional. Dado ese cambio provocado por la revolucin cubana, con igual entusiasmo respald un golpe de estado militar (1964) que inaugur un periodo de 17 aos de dictadura militar. Con la reinstauracin de la democracia (1982), las relaciones entre ambos pases se vieron fuertemente contaminadas por el tema de la coca, cuya produccin haba experimentado un crecimiento geomtrico en el periodo 1977-1982.
El punto de inflexin en la narcotizacin de las relaciones se dio en 1988, cuando se aprob una ley antinarcticos inspirada por EE.UU. que estableca una poltica muy dura de erradicacin de hoja de coca excedentaria, represin y castigo al narcotrfico. A partir de ese momento la presencia de la DEA en el pas fue determinante, supervisando la poltica antidrogas, cubriendo el presupuesto sobre el tema, pagando sobresueldos a los funcionarios policiales bolivianos especializados y generando una presin permanente sobre los diversos gobiernos para aplicar su poltica. El ejemplo ms dramtico de esta presin fue el retiro de la visa de ingreso a los Estados Unidos al ex presidente Jaime Paz Zamora en 1994 (que le restituy aos despus). Esta situacin que da severamente la imagen norteamericana en Bolivia, slo se modific tras las sangrientas crisis de 2003 que hizo que Estados Unidos modificara su poltica de injerencia suavizando posiciones, pero el dao ya estaba hecho. Simultneamente durante estos aos, la inteligencia estadounidense se convirti en un virtual sistema paralelo a la inteligencia boliviana. Da la impresin de que el gobierno de Morales lo que hizo fue cambiar de socio al abrirle ese espacio, como queda dicho, a Venezuela y Cuba. Sera incompleto terminar el anlisis sin recordar que desde la presidencia de Jimmy Carter, Estados Unidos hizo nfasis en el respeto a los derechos humanos como condicin para la relacin bilateral, retir su embajador de Bolivia durante la dictadura de Luis Garca Meza (1980-1981) y con-
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tribuy con los programas de fortalecimiento institucional y democrtico de Bolivia a partir de 1982. El impacto fue, sin embargo, menor en contraste con la dominancia casi obsesiva del paquete coca-narcotrfico. A partir de la gestin de Morales las relaciones comenzaron a enfriarse hasta llegar a su punto ms bajo desde 1980 cuando el presidente decidi expulsar al embajador Philip Goldberg y a la DEA. Desde 2008 Estados Unidos no tiene embajador acreditado en Bolivia y lo propio, Bolivia no tiene embajador en Washington, el periodo ms largo en este estatus desde la apertura de relaciones entre ambos pases en el siglo XIX. Ms all de lo debatible de las razones objetivas para la expulsin (supuestas acciones desestabilizadores en connivencia con la oposicin regional a Morales en la crisis que polariz al pas en 2008), hay que entender que el presidente boliviano tuvo como bandera de batalla ms importante en toda su vida sindical la confrontacin y la execracin del gobierno de los Estado Unidos, y lo que l entiende como una actitud imperialista inaceptable de ese pas. De este modo se sum a una posicin ideolgica del gobierno boliviano, una especie de cuenta pendiente personal de Morales con Estados Unidos. Esta situacin de congelamiento de las relaciones, contra lo que podra pensarse, no ha tenido un efecto significativo en lo econmico, a pesar de que Washington suspendi el beneficio del llamado programa ATP-DEA que liberaba de aranceles de ingreso a una buena parte de los productos de exportacin bolivianos. Las exportaciones bolivianas a ese pas disminuyeron en menos de un 20%,
de un total que equivale a algo menos del 10% del total de las ventas bolivianas al exterior y fueron compensadas por la apertura moderada de mercados alternativos. No debe perderse de vista que, con todo, Estados Unidos es el segundo destino de las exportaciones bolivianas despus de Brasil.
La Coca: El tema ms sensible de las relaciones exteriores de Bolivia. El nuevo rol de Brasil en la cuestin
Pero el verdadero meollo del escenario internacional boliviano est referido a la produccin de coca. Bolivia es una nacin que est indisolublemente ligada a la hoja desde su pasado ms remoto. Grandes civilizaciones como Tiahuanacu y los Incas estn enlazadas con la produccin y consumo de la hoja, en esos tiempos exclusivamente destinados al uso ritual de sacerdotes y tenan acceso a ella solo los de la ms alta nobleza vinculada con el Inca y al Inca mismo. Su difusin masiva se hizo recin en tiempos de la colonia espaola, al percatarse los conquistadores del mayor rendimiento, ms horas de trabajo y menor demanda alimentaria que produca el consumo regular de coca por parte de los indgenas, lo que los impulso a difundirla masivamente. En el periodo republicano el consumo tradicional de los indios de los Andes y los valles se extendi a muchos indgenas de los llanos orientales. La transformacin de la coca en cocana de forma masiva comenz en la segunda mitad de los aos setenta del siglo
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pasado y se convirti en un problema muy serio en la primera mitad de los ochenta. La coca tiene dos calificaciones en la ley boliviana de sustancias controladas: cultivos tradicionales referidos histricamente a la zona de los Yungas en el departamento de La Paz y cultivos excedentarios ubicados mayoritariamente en la regin del Chapare en el departamento de Cochabamba. Eso quiere decir que Bolivia reconoce la produccin de coca legal y su consumo tradicional es legtimo. La ley establece 12.000 hectreas para ese propsito. La llamada coca excedentaria es en realidad coca ilegal que debe ser erradicada. En 2011 el escenario no es alentador, pero antes de describirlo en su real magnitud es indispensable recordar que el presidente constitucional de Bolivia, Evo Morales, lleg al cargo en el que est en buena medida por su intensa actividad sindical como mximo ejecutivo de las federaciones de productores de coca de Cochabamba (regin de produccin ilegal. Ms del 90% de esa hoja se transforma en cocana). Contra lo que se piensa, Morales nunca reivindic antes del proceso electoral de 2005 su carcter de lder indgena y menos los principios de la filosofa que hoy propugna desde el gobierno. En la segunda mitad de los aos noventa, Morales y los cocaleros haban ocupado ya un lugar fundamental dentro de los movimientos sociales nacionales, sustituyendo a la vanguardia histrica de la Central Obrera Boliviana, los mineros. El fortalecimiento de los cocaleros tuvo que ver tambin con el lugar geogrfico estratgico de los cultivos por los que pasa la principal carretera del pas, que bloquearon sistemticamente, pero tambin con el discurso fuertemente an-
tinorteamericano, antigubernamental y rabiosamente crtico del modelo democrtico vigente entonces. El presidente boliviano es hoy tambin secretario ejecutivo de las federaciones de cocaleros, cargo que nunca abandon. Una parte central del poder del MAS y del gobierno est apoyada en el incondicional apoyo de los cocaleros, lo que, como puede entenderse perfectamente, condiciona las polticas gubernamentales sobre el tema de la erradicacin de la hoja, ms todava cuando la popularidad de Morales afronta una severa crisis. Cul es la situacin de la hoja de coca hoy? Segn un informe oficial de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en conjunto con el Estado de Bolivia, en 2009 Bolivia se ubicaba como el tercer productor mundial de coca. En Colombia se cultivan 68.000 hectreas, en Per 60.000 y en Bolivia 31.000. En el momento de mayor xito de la erradicacin, el ao 2000, el pas produca menos de 15.000 hectreas. En 2005, 25.000. En el gobierno de Morales la produccin se ha incrementado un 20%. Las 31.000 hectreas mencionadas dan un rendimiento de 55.000 toneladas de hoja de coca. El valor de la coca en el PIB nacional es algo menor al 2% y alrededor del 14% del PIB agrcola del pas. En cuanto a la produccin de droga, se puede tener una idea en la comparacin. En 2000 se incautaron 10 toneladas de pasta base de cocana y media tonelada de clorhidrato de cocana. En 2009, en cambio, se incautaron 22 toneladas de pasta base y 5 de
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clorhidrato. Hay tres posibles conclusiones; la primera es que la eficiencia del Estado es hoy mayor que antes, la segunda que la produccin de droga se ha incrementado de modo muy preocupante, la tercera es una combinacin de ambas. Hasta mediados de la primera dcada de este siglo, los ms interesados en la eficiencia de las polticas bolivianas antinarcticos eran los Estados Unidos y Europa. La razn fundamental estaba directamente relacionada con el destino de la produccin de droga boliviana, precisamente Estados Unidos y los pases europeos. Por diversas razones el mercado norteamericano fue progresivamente abastecindose de droga fabricada mayoritariamente en Colombia y en menor medida en Per, desvinculndose totalmente de la producida en Bolivia. Para Europa, en cambio, la droga boliviana sigui siendo un factor sobre sus consumidores. Lo que cambi dramticamente el escenario fue la situacin de Brasil. Originalmente Brasil era predominantemente un pas de trnsito para la droga boliviana, pero el crecimiento significativo de su consumo convirti a Brasil en el segundo consumidor mundial de cocana. El resultado fue que la droga proveniente de Bolivia si bien continu destinndose a mercados europeos, se quedaba en su mayora en las principales ciudades brasileas, fundamentalmente San Pablo y Ro de Janeiro. El crecimiento de la violencia por el narcotrfico en esas ciudades elev la preocupacin del gobierno brasileo, que enfrenta una ofensiva de carteles, mafias y zonas urbanas bajo total control de narcotraficantes. El fenmeno comenz a agravarse en la segunda gestin del presidente Lula. En bajo perfil Brasilia hizo el reclamo a
La Paz, sin mayores efectos. La situacin se complic mucho ms con la expulsin de la DEA en 2008. De modo cada vez ms intenso, Brasil insisti en su preocupacin pero Lula no se atrevi a convertir la cuestin de la coca en un tema de agenda de primera importancia pblica entre ambos pases. Morales respondi con una invitacin desafiante que Lula acept. En su ltima visita a Bolivia el presidente brasileo asisti a un acto en el Chapare rodeado por miles de productores de hoja de coca excedentaria. Esa complicada realidad que el mandatario brasileo prefiri dejar pasar consciente de que terminaba su segunda gestin, es hoy la herencia ms delicada que tiene que encarar la presidenta Rouseff. No es posible dejar de lado la cuestin. El tema no es sencillo. Estados Unidos, con una figurada media sonrisa, le endosa la responsabilidad a Brasil. Para Brasil no es fcil hacer el papel de chico malo en esta historia (enfrenta el dilema de asumir el papel que jug Estados Unidos en el pasado, o proponer un trabajo horizontal y conjunto con Bolivia en una lucha ms racional contra el flagelo del narcotrfico), pero por una necesidad estratgica, por una cuestin de salud pblica interna y por una lgica demanda de su opinin pblica, debe tomar una decisin, que inevitablemente tendr que traducirse en hechos concretos. Por todo ello no puede sostener una relacin fluida con Bolivia manteniendo en un bal cerrado un tema que hoy, despus de la cuestin energtica, se ha convertido en una prioridad, como lo han dicho claramente en sus visitas a Bolivia en 2011 los ministros de Justicia y Relaciones Exteriores brasileos.
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La salida de droga boliviana no afecta solamente a Brasil, tiene tambin como pases de destino a Chile y a la Argentina y es por si fuera poco un pas de trnsito de droga peruana a los mercados mencionados. Queda claro, por todo ello, que en el presente el narcotrfico es una cuestin muy caliente entre varias naciones vecinas a Bolivia, Brasil en particular.
Los otros actores

Cules son tradicionalmente los otros grandes actores de la comunidad internacional en Bolivia?. Desde la perspectiva tanto de la cooperacin como de las inversiones, los pases ms influyentes en Bolivia en los ltimos veinte aos son Japn y Espaa en primer lugar, y los pases nrdicos, Holanda y Alemania en segundo lugar. En el caso de Espaa la presencia ms significativa es la de Repsol en el sector de hidrocarburos e Iberdrola en la distribucin de energa elctrica en el complejo La Paz-El Alto, adems de un paquete de proyectos diversos de cooperacin. La empresa japonesa Sumitomo maneja la empresa minera San Cristbal, la mayor productora de plata y plomo del pas, contando Japn con una larga tradicin de ayuda a Bolivia sobre todo en proyectos de desarrollo agrcola y apoyo en el mbito de la salud. Los nuevos jugadores son China, India (explotacin del Mutn una de las reservas de hierro ms grandes del mundo), Corea del Sur (el principal destinatario de los mine-
rales bolivianos) y Rusia en ese orden. China lleva adelante una ofensiva diplomtica econmica muy importante desde hace varios aos, como lo est haciendo en el conjunto de Amrica Latina. Bolivia ve con buenos ojos la opcin de aceptar inversiones chinas en algn megaproyecto que hasta ahora no se ha concretado. Slo en el ltimo ao las importaciones de China se han triplicado, acercndose a los 1.000 millones de dlares, el 17% de las importaciones totales. Est claro que Morales quiere mostrar su apertura al lejano oriente fortaleciendo la presencia de China en Bolivia. Ve esa opcin como una alternativa a la influencia estadounidense que, queda dicho, es la menor que ese pas ha tenido sobre Bolivia desde la segunda guerra mundial. Lo que no est claro es cul es la estrategia boliviana para incrementar las exportaciones ya existentes al gigante que suman algo ms de 200 millones, un 3% de las exportaciones bolivianas. Con alguna menor influencia aparecen como potenciales inversores en Bolivia, Corea del Sur y Rusia. En este ltimo caso con un inters muy particular de concretar una venta masiva de armamento en la lgica de una modernizacin de la dbil estructura militar de las FF.AA. de Bolivia. El gobierno del MAS ha hecho especial nfasis en potenciar al ejrcito, ejercer un control directo sobre sus mandos y mimarlo con compras de equipo que el Estado no haba hecho desde hace varias dcadas. En lo inmediato, el gran debate de inversin en Bolivia es la primera reserva del mundo de litio ubicada en el salar de Uyuni al suroeste del territorio, en la que han mostrado inte-
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rs pases como Brasil, Corea del Sur, Francia y China. Uno de los problemas para su ejecucin son las condiciones que pone Bolivia, que exige que la empresa que explote el litio elabore las bateras en Bolivia y exporte productos terminados. Se debe considerar que al haber yacimientos de litio en Argentina y Chile, con condiciones de transporte y facilidades para la inversin ms atractivas, las posibilidades de concretar un negocio tal como lo plantea Bolivia son inciertas, aunque el volumen increble de las reservas hace pensar que, an en trminos discutibles como los que se aplicaron en la concesin del Mutn, el negocio del litio se concretar. Pero la realidad es ms compleja que eso. En los ltimos cinco aos Bolivia se ha mantenido con el nivel de inversin externa ms bajo de Amrica Latina. Las inversiones extranjeras anuales en el pas apenas superan los 700 millones de dlares, cifra ms que insuficiente para una economa que solo en el sector energtico requieren de por lo menos mil millones de inversin por ao para intentar resolver la dramtica situacin de un exportador de gas que afronta dficit en la produccin de diesel, gasolina e incluso gas licuado de petrleo en temporada de invierno. La paradoja es que en un momento de expansin econmica, de demanda sostenida de materias primas de las que Bolivia es un importante productor regional, los inversionistas se debaten entre su obvio inters por invertir y las limitaciones para hacerlo. La Constitucin de corte estatista restringe por ejemplo severamente a los inversionistas. Baste subrayar que un artculo de la Constitucin exige a quienes inviertan para explotar recursos naturales, reinvertir la totali-
dad de sus utilidades en Bolivia. La poltica de nacionalizaciones reales o figuradas, adems, provoca un total desincentivo a los potenciales inversionistas. El Estado ha nacionalizado a la empresa nacional de telecomunicaciones (Italia), la principal fundicin de estao (Suiza), una planta de produccin de cemento (Mxico), las empresas generadoras de electricidad (Gran Bretaa y Francia) y las refineras de petrleo (Brasil). En todos los casos en la modalidad de compra ofreciendo un precio unilateralmente. Muchos de esos procesos estn en suspenso esperando arbitrajes internacionales.
Los desafos de Rousseff y Morales

Las relaciones entre Bolivia y Brasil, en principio, se mantienen inalterables con el nuevo gobierno presidido por Dilma Rousseff, pero es evidente que los temas en el tapete han variado, sin que esto quiera decir que la agenda preexistente haya desaparecido ni mucho menos. Primero, ante la actitud de retirada de los Estados Unidos, la presencia brasilea en Bolivia es ms importante que nunca, cuanto sensible y riesgosa por las responsabilidades que en teora debe encarar. Segundo, el gas sigue siendo el cordn umbilical econmico entre ambos pases, pero el contexto y las circunstancias han cambiado. Bolivia ha perdido relevancia en el contexto regional por una disminucin de sus reservas y un cambio de sus perspectivas de mercado en virtud del nuevo papel del gas como commodity y las nuevas tecnolo-
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gas no convencionales. Por su parte Brasil tendr hacia el 2015 o 2016 en funcionamiento su propio abastecimiento de gas. Sin embargo la matriz energtica global est cambiando y eso tendr sus consecuencias. Bolivia debe encarar una estrategia nueva en este campo si no quiere enfrentar un futuro poco alentador. Tercero, el narcotrfico ya no puede soslayarse entre los temas comunes, eso obliga a un manejo inteligente y delicado por ambas partes, pero tal como est el escenario en la administracin del tema por parte de Bolivia, amenaza con ser un factor de complejidad de un status de fluidez y cordialidad que se logr despus del impase de la nacionalizacin. Cuarto, la irrupcin de nuevos jugadores internacionales, especialmente China, pueden generar un escenario ms complejo en la vinculacin con Brasil y su natural influencia geogrfica y mltiple en Bolivia. La declinacin del protagonismo venezolano marcan, a su vez, un interrogante sobre la estrategia de alianzas de Bolivia. Quinto, la idea subyacente de que Brasil siempre ha tenido una actitud imperialista que tiene en Bolivia por su tamao econmico tan pequeo un objetivo concreto, pueden aflorar con ms claridad si en los prximo aos el poder brasileo se pone en evidencia de modo ms tangible en su relacin concreta con una nacin pequea como la nuestra. Sexto, las difciles condiciones de inversin en Bolivia no parecen marcar un escenario favorable para la presencia de inversin privada brasilea. De hecho, da la sensacin de que los inversionistas brasileos estn poco animados a volver a
pensar en Bolivia en grande. Depender del gobierno brasileo en su trabajo de mejorar las condiciones bolivianas, reabrir esos espacios. Depender tambin de la necesaria transparencia de esas inversiones. Es un camino de ida y vuelta que tiene que ver con la lgica maximalista (que vale para la inversin externa en general) en la que se mueve la Constitucin y las reglas del gobierno de Morales. Sptimo, el tema de la migracin se ha vuelto crucial. Debe desarrollarse una poltica migratoria, sobre todo para los bolivianos que van a trabajar a Brasil (hoy un nmero muy significativo) en el marco de un proceso de integracin que considere las reglas sobre el tema que contempla el Mercosur. Ms que eso, hay que concretar polticas del gobierno brasileo que salvaguarden las condiciones de derechos humanos (salud, trabajo por ejemplo) de los migrantes, lo que no excluye las complejas relaciones dentro de la propia comunidad boliviana en Brasil. Octavo, las iniciativas brasileas para incrementar la generacin de energa elctrica en el ro Madera tendrn un impacto fundamental en el ecosistema de la regin y en todo el sistema fluvial boliviano de la Cuenca del Amazonas. El propio proyecto de la presa en Cachuela Esperanza es parte de un escenario cuyas repercusiones econmicas y polticas son complejas. Lo esencial es la definicin de una poltica medioambiental boliviana que es hoy por hoy contradictoria entre la retrica preservacionista y la lgica desarrollista. A la vez no se puede desconocer la posibilidad de alimentacin de electricidad a una regin del pas que est fuera del sistema interconectado.
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Evolucin y perspectivas de las relaciones entre...
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Noveno, el proceso de integracin tanto binacional como el que les toca a ambos pases en virtud de su presencia en los mecanismos econmicos subregionales y en el mecanismo poltico (UNASUR), debe ser parte de una definicin a futuro que supere la retrica poltica y con realismo las trabas que han frenado el xito de acuerdos como el Mercosur. Se debe partir de la realidad de una de las mayores asimetras entre los pases sudamericanos, lo que exige una estrategia de integracin que tome en consideracin los elementos de complementariedad existentes, as como aquellos referidos a la competitividad y eficiencia de propuestas que busquen beneficios comunes. Est claro que la idea global de integracin est en cuestin y que hay que evaluar la propuesta de sudamericanizacin de la integracin que inici Brasil en 2000. Finalmente, se debe abrir un nuevo escenario de intercambio y complementacin econmica que trasciendan el gas y el narcotrfico, que fortalezcan la vinculacin por la va de la infraestructura (y resuelvan los complejos desafos que plantea cuando los corredores estn en pleno funcionamiento), que privilegie la relacin entre los departamentos y estados fronterizos de Brasil y Bolivia (cuya potencialidad econmica es inmensa) y que encuentre mercados para los productos bolivianos ms all de la actual dependencia energtica. Retomar los proyectos comunes de industrializacin es tambin indispensable. En el fondo, lo que Bolivia y Brasil deben recuperar es un clima de confianza mutua que diversos acontecimientos de los ltimos aos debilitaron.
EVOLUCIN Y PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES ENTRE COLOMBIA Y BRASIL

Eduardo Pastrana Buelvas
Introduccin
Sin duda, la Poltica de Seguridad Democrtica (PSD), como columna vertebral de la estrategia poltica que lvaro Uribe implement en sus dos perodos presidenciales (20022010), determin el curso poltico y la orientacin ideolgica de la poltica exterior de Colombia durante los ocho aos de su mandato. Por tal motivo, las relaciones internacionales se desarrollaron como complemento casi exclusivo de las estrategias internas de seguridad. La PSD se enfoc a confrontar seis amenazas domsticas especficas identificadas como de inters prioritario, a saber: el terrorismo, encarnado funda-
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mentalmente en el grupo guerrillero denominado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el negocio de las drogas ilcitas, las finanzas ilcitas, el trfico de armas, municiones y explosivos, el secuestro y la extorsin, y el homicidio1. Por tanto, en el mbito domstico, la prioridad de la accin estatal y gubernamental estuvo dada por la bsqueda del control estatal de la totalidad del territorio, cumpliendo un papel central las FF.AA. (Polica y Fuerzas Militares), si bien se reconoca que se precisaba paralelamente de una actividad fuerte por parte de las dems entidades territoriales (Presidencia, 2003: 16). Por lo que se refiere a la estructuracin de las Relaciones Exteriores, la PSD ubicaba la consecucin de su seguridad interna como pilar del entendimiento con los dems actores de la Comunidad Internacional, apelando al multilateralismo
El objetivo general de la PSD era reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio fortaleciendo la autoridad democrtica, entendida como autoridad institucional, imperio de la Ley y participacin ciudadana en el marco gubernamental. Los objetivos especficos de la PSD eran cinco: la consolidacin del control estatal del territorio, la proteccin de la poblacin, la eliminacin del negocio de las drogas ilcitas en Colombia, el mantenimiento de una capacidad disuasiva y el logro de la eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas en el sistema gubernamental. La seguridad como concepto era entendida como la proteccin del ciudadano y la democracia por parte de las fuerzas del Estado y su componente democrtico estribaba en el compromiso de solidaridad y cooperacin con la PSD por parte de toda la sociedad (Presidencia, 2003: 12-13).
en el marco de los convenios, tratados y acuerdos existentes contra el terrorismo internacional. Dicho propsito contemplaba como uno de sus instrumentos clave la cooperacin bilateral por principio de corresponsabilidad de todos los pases en la cadena, que va desde los precursores qumicos hasta los consumidores de narcticos y pasando por las organizaciones delincuenciales y las redes del terrorismo internacional (Presidencia, 2003: 20-21). Con frecuencia, se ha expuesto el papel dominante del Presidente y sus objetivos de buscar afanosamente cooperacin contra el narcotrfico y el terrorismo en los derroteros que traza para sus conexiones con la regin andina y en las estructuras continentales, adems de su esfuerzo permanente por insertarse a los mercados globales. Tambin se ha visibilizado continuamente el rol central que cumplen las relaciones bilaterales con EE.UU. para moldear y satisfacer esas metas gubernamentales. Sin embargo, detrs del modelo gubernamental que articula la seguridad estatal como paso previo al desarrollo, adems de la resolucin de sus dilemas interiores y la extensin de los vnculos con los norteamericanos, se halla un juego de intereses clave y de factores de identificacin positiva tradicional entre las lites econmicas, polticas y militares colombianas respecto a ese modelo y respecto al buen entendimiento con EE.UU. Esa identificacin, particularmente fuerte en la era Uribe, dej seriamente afectadas las buenas relaciones de vecindad con los pases andinos y un manto de desconfianza con Brasil, adems de limitar notoriamente la motivacin y la participacin de Colombia en los procesos de integracin re-
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gional. La percepcin domstica estuvo casi dominada por la unanimidad en torno a los presupuestos de la PSD, el escepticismo respecto a la utilidad poltica de los espacios suramericanos, el afn por la ratificacin del Tratado de Libre Comercio (TLC)2 con los EE.UU. y la incertidumbre respecto a la posicin de Brasil frente al conflicto interno y a las crisis diplomticas con Venezuela. Al cierre del gobierno de Uribe, y tras el inicio de la administracin Santos, se hizo evidente un clima de opinin que expuso un desgaste de las expectativas elevadas de las relaciones colombo-norteamericanas. Ello gener una presin por buscar otros espacios de insercin econmica, normalizar las relaciones diplomticas con Venezuela y Ecuador, aprovechar ms el potencial de Brasil y recuperar la confianza de la regin para borrar la sensacin general de un cierto aislacionismo colombiano. EE.UU. contina teniendo un lugar importante en la agenda exterior comercial y poltica de Colombia, pero la posicin gubernamental sugiere una preocupacin creciente por diversificar las relaciones exteriores y situarse en el centro de gravedad de los procesos de integracin regional.
Era Uribe: estadounidizacin de la poltica exterior y aislamiento de Sudamrica

La relevancia de las relaciones de Colombia con EE.UU. ha sido tradicionalmente alta al comprometer paralelamente e incluso hibridar temas comerciales, polticos, diplomticos y de seguridad. Son eslabones esenciales de las relaciones bilaterales: la ratificacin pendiente del TLC entre ColombiaEE.UU. por parte del Congreso norteamericano y la prorrogacin del ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act). Mediante dicho mecanismo unilateral, EE.UU. le viene otorgando, desde mediado de los aos 90, preferencias arancelarias a un universo amplio de las exportaciones colombianas que ingresan al mercado norteamericano, basadas en el principio de la corresponsabilidad en la lucha en contra del narcotrfico. As mismo, han sido temas centrales en las relaciones bilaterales la cooperacin militar, financiera y humanitaria para los temas de narcotrfico y grupos armados ilegales dentro del Plan Colombia (Pastrana, 2010: 53). Aunque no sea recproco, la intensificacin de las relaciones comerciales con los EE.UU. y la renovacin de la cooperacin siempre han ocupado el primer lugar en la agenda diplomtica colombiana. En la era Uribe, el Ministerio de Comercio contemplaba el TLC con los EE.UU. como el camino para definir el trato comercial con el resto del mundo (Pastrana, 2008: 3; Cepeda y Snchez, 2010: 459). En este sentido, la forma afanosa de preparar el TLC y el intento de reforzar la cooperacin norteamericana podran haberse basado en otras dos estrategias errticas. Por una par-
Colombia y Estados Unidos firmaron un Tratado de Libre Comercio en 2006, el cual redefinira las relaciones comerciales entre ambos pases. Este tratado permitira la reduccin arancelaria bilateral y, segn el gobierno colombiano, servira de motor de la economa nacional y estimulara la inversin extranjera en el pas. Sin embargo, dicho tratado, desde su firma en 2006, no ha sido ratificado por razones de poltica interna por el Congreso Norteamericano.
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te, poner toda la confianza en las negociaciones con el Departamento de Comercio de EE.UU. y el Departamento de Estado, olvidando la influencia de otros actores que hoy traban el TLC institucionales, polticos y de organizaciones de la sociedad civil. Por otra, intentar que el TLC se convirtiera en el mecanismo para asegurar una alianza estratgica desde Colombia y EE.UU. hacia el hemisferio, que incluso subsumiera el ATPDEA y las luchas contra el narcotrfico y el terrorismo, enlazando a la PSD con los lineamientos ideolgicos de la administracin Bush (Pastrana, 2011: 208-209; Pulecio, 2005: 14). Desde este bilateralismo se podra generar un efecto multiplicador o efecto carambola sobre la regin andina que los vecinos de Colombia (particularmente Bolivia, Ecuador y Venezuela) temen y denuncian como una puerta abierta al intervencionismo de EE.UU. Tales temores se relacionan con la posible ampliacin de la cobertura del Plan Colombia como lo propona la administracin Clinton en 2001 con la Iniciativa Regional Andina (IRA o ARI)3 y de los efectos negativos de carcter transfronterizo del conflicto colombiano y de la estrategia de combate frontal (Bonilla y Cepik, 2004: 74; Leite y Montez, 2007: 198; Duarte y Trindade, 2010: 109). Ha sido un gran obstculo a la aproximacin regional la manera desequilibrada en la que se negoci con los norte3
U.S. Department of State (2003). Andean Regional Initiative (ARI): FY2003 Supplemental and FY2004 Assistance for Colombia and Neighbors. Recuperado de http//: www.fpc.state.gov/documents/organization/ 23496.pdf
americanos, por encima de los arreglos comunitarios en la CAN, por fuera del proceso de integracin comercial suramericano y haciendo caso omiso a las consecuencias regionales de no negociar en bloque, tal como lo han expresado pases como Venezuela, Bolivia, Ecuador e incluso Brasil. As, se desdibuj la profundizacin de las relaciones comerciales con el vecindario y el entorno regional e incluso se reversaron procesos de integracin como el andino. Como consecuencia de ello, se fragment la CAN, Venezuela se orient hacia el Mercosur y el gobierno de Hugo Chvez aceler los procesos alternativos como el ALBA (Vieira, 2010: 57; Ramrez, 2008: 2). Es necesario reconocer que a lo largo de las diez Cumbres presidenciales suramericanas que se han suscitado de 2000 a 2008, se han evidenciado controversias polticas sobre el proceso de integracin econmica y poltica, las situaciones nacionales, los modelos de conduccin poltica y los liderazgos de Venezuela y Brasil. No todo es culpa de Colombia, pero el proceso acumulativo de tales controversias afect el ambiente de concordia entre los sudamericanos y puso freno a las dinmicas de negociacin en temas comerciales, de integracin energtica y de infraestructura, de integracin poltica y de seguridad colectiva (Ramrez, 2008: 2). Es innegable que una de las razones que esgrimi el gobierno colombiano para apartarse un tanto del proceso regional y volver a mirar a los EE.UU. fue el fracaso de la creacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en 2003 (Pulecio, 2005: 16). Esta posicin se reforz por la interpretacin gubernamental inicial del rol de Brasil y Venezuela
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como antagonistas del libre comercio y actores de contrapeso ideolgico y poltico a EE.UU. Dicha interpretacin encontraba fundamento en el vnculo estrecho que sus presidentes Luiz Incio Lula da Silva y Hugo Chvez han tenido a lo largo de su historia poltica con movimientos polticos y sociales, cuyo denominador comn ha sido el rechazo sistemtico a la injerencia econmica, militar e ideolgica de los norteamericanos en Suramrica (Duarte y Trindade, 2010: 109; Mrquez, 2010: 472-473: Pastrana, 2011, 225; Pastrana, 2009: 68-69). Sin embargo, los esfuerzos y lobbies del segundo gobierno Uribe, respecto a una mayor alineacin con EE.UU., no prosperaron ante a la reticencia creciente por parte de la contraparte norteamericana. Debido al malestar gubernamental por el recorte y reorientacin social de los montos destinados para apoyar financiera y militarmente la PSD, y a partir de las declaraciones de la administracin Obama, desde los medios se manejaron tres razones para explicar el golpe al Plan Colombia: el cambio de prioridades en seguridad de EE.UU.; su deseo de que se logre una completa nacionalizacin del programa (la asuncin de los costos por parte de Colombia); y la crisis financiera norteamericana (Londoo, 2011: 264-269). Este revs bilateral para la PSD, sumado a la no prolongacin del ATPDEA ms all del 2010 y el bloqueo permanente por parte del Congreso norteamericano del TLC con Colombia, no significaron estmulos negativos para la bsqueda de alineacin intergubernamental. En medio de las tensiones polticas entre Colombia de un lado, y Ecuador y Venezuela del otro con alusiones belicistas, el papel esta-
bilizador de EE.UU. hizo eco en el nimo gubernamental colombiano y en algunos medios de opinin (Londoo, 2011: 250-262). Por otra parte, la polarizacin de las posiciones en UNASUR aument a raz de la revelacin pblica sobre la negociacin colombo-norteamericana para la firma de un tratado que implicaba el uso de siete bases colombianas, cuyo propsito era el de aumentar el alcance operativo del programa de cooperacin antidroga y contrainsurgente. Por su parte, Colombia defenda el acuerdo como exclusivamente domstico y exiga que UNASUR y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) examinaran el armamentismo y la conducta belicista de Venezuela. En contraposicin, la misma Venezuela, Ecuador y Bolivia intentaron inclinar la plataforma suramericana para condenar el tratado colombo-norteamericano (Manaut, Celi y Jcome, 2010: 12). El empuje permanente ejercido por Brasil a estructuras de integracin regional como UNASUR caus posiciones encontradas al interior de la opinin pblica colombiana. El gobierno de Uribe durante sus ocho aos de mandato consider que la proximidad poltica entre Venezuela y Brasil en la era Lula, as como el inters de ambos en el devenir del conflicto armado interno, eran piedras en el zapato para la consolidacin de los intereses nacionales. As mismo, se perciba que tal cercana podra contribuir a la creacin de un escenario favorable, en donde tanto las FARC podran oxigenar su posicin poltica como las voces de la sociedad civil que exigan una salida negociada al conflicto, encontraran mayor eco (Pastrana y Vera, 2008, 224-227; Ramrez, 2010:
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548-552). Antes del inicio de la era Santos, el gobierno colombiano consideraba que la oferta poltica de UNASUR y la oferta en seguridad al interior del CDS eran poco atractivas, considerando que lo que buscaba la agenda exterior colombiana era el compromiso firme de todos los suramericanos en la condena colectiva y combate al terrorismo y al narcotrfico, traducido en hechos. Se denunciaba por parte de Colombia la tolerancia de gobiernos como el venezolano y ecuatoriano de la presencia en sus territorios de campamentos de las FARC, as como tambin el alto riesgo fronterizo y regional que revestan los planes de adquisicin de armamento y produccin nacional por parte de Venezuela. En este contexto, Brasil apareca ante los ojos de la opinin colombiana como muy tolerante a los excesos polticos de Hugo Chvez y muy silente frente a las pruebas que exponan la presencia de guerrilleros en Ecuador y Venezuela, las cuales comprometan, segn el gobierno colombiano y las FF.AA., a funcionarios venezolanos y ecuatorianos con las FARC (Echanda, Bechara y Cabrera, 2010: 165-166; Pastrana y Vera, 2008: 230-232; Tarapus, 2008: 168-170).
Miradas y percepciones del Gobierno de Uribe sobre Brasil en la regin

El gobierno Uribe buscaba permanentemente una ampliacin de los vnculos comerciales con Brasil, considerando no solamente el atractivo de su mercado, sino que apreciaba
tambin su rol de puente hacia el MERCOSUR y su importancia como motor econmico del mismo. Lo intent por la va intercomunitaria CAN-MERCOSUR y por la va bilateral mediante frmulas como las ruedas de negocios. Pese a esa intencin, las divergencias polticas en torno a la forma de liberalizar el comercio, as como la tensin negociadora al interior de la OMC entre Estados Unidos y Brasil, fueron un factor de letargo. Colombia, puesta su mirada en el TLC con EE.UU., tendi a secundar de manera pasiva la posicin dominante de EE.UU. sobre el comercio global en Doha4, mientras Brasil buscaba el apoyo de otras economas en desarrollo y emergentes, generando coaliciones de respaldo para alcanzar reglas ms equilibradas mediante el IBSA (India, Brasil y Surfrica) y presin negociadora en el G-20. A diferencia del utilitarismo minimalista del gobierno colombiano, la visin coalicionista internacional de Brasil siempre ha propendido por la bsqueda de un fin comn (equilibrio comercial) mediante el intercambio de informacin, la realizacin de acuerdos colectivos previos a las negociaciones en pleno y el apego a una diplomacia de actuacin conjunta (Alkerman, 2009: 7). No obstante, el privilegiar un coalicionismo con pases estructuralmente semejantes y no con sus socios naturales ha despertado cierta incomodidad en toda la regin. Esta bsqueda de identidad entre las nuevas
Colombia le pide a Estados Unidos que la demande ante la OMC. El Tiempo. Recuperado en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/ MAM-443564
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potencias trajo un cierto anquilosamiento institucional del MERCOSUR y un descuido relativo de Argentina y de los dos socios menores (Paraguay y Uruguay) por parte de Brasil (Vigevani y Ramanzini, 2009: 90-92). Por otra parte, se produjo un distanciamiento amable entre las administraciones Lula y Uribe respecto a la integracin de la regin, cuyo trasfondo poltico detrs de las discrepancias tcnicas sugiri una desconfianza mutua prudente, pero permanente. Lula pareca privilegiar los intereses del liderazgo brasilero en MERCOSUR y en Doha, pensando en mejorar la capacidad de negociacin nacional y del bloque, mientras Uribe consideraba ese liderazgo un tanto disruptivo frente a EE.UU. y factor de alejamiento de su socio de mayor inters comercial. Es ms, cuando la CSN se transform en la incipiente UNASUR para relanzar la integracin regional, Uribe calific al nuevo organismo como polticamente dbil, mientras no ofreciera una plataforma concreta de integracin comercial; y sujeto al riesgo de convertirse en un espacio instrumental para promover los intereses polticos e ideolgicos de pases crticos de EE.UU. y del Plan Colombia, como el mismo Brasil o Venezuela (Varas, 2008: 2). Evidentemente, dicha posicin resaltaba las fracturas polticas de los bloques suramericanos y se apoyaba en el retraso evidente de uno de los principales objetivos de la Declaracin de Cusco en 2004: lograr la definitiva convergencia entre MERCOSUR, la CAN y Chile, perfeccionar una nica zona de libre comercio y generar integracin poltica y social, partiendo de una base econmica (Ramrez, 2011a: 137-138).
Esa decepcin relativa del gobierno Uribe frente al avance lento de la integracin comercial suramericana y la sensacin de la prevalencia de los ritmos de Brasil en MERCOSUR y en la UNASUR fueron estmulos adicionales para la intensificacin del bilateralismo y la bsqueda de otros TLC. De all se derivaron las negociaciones de los acuerdos comerciales con Chile, Per, Guatemala, Honduras, El Salvador, Canad, el EFTA (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein), Panam y Corea del Sur. De esta forma, la ruta TLC con EE.UU. y con la UE empez a demarcar una nueva apuesta de integracin triangular por fuera de los bloques regionales, entre Colombia, Chile y Per, lo cual podra verse como una opcin que ya incluye TLC entre ellos, el llamado Arco Pacfico Latinoamericano, al que se podra sumar a Mxico como socio comn. Dicho proyecto, prev tambin la integracin de sus bolsas de valores en el sistema de informacin MILA (Mercados Integrados Latinoamericanos), como alternativa colectiva al liderazgo econmico brasilero5. La ltima etapa de dicho proceso ha sido la firma del Acuerdo Pacfico, celebrado entre Colombia, Chile, Per y Mxico en Lima el 28 de abril de 2011. Ahora bien, hasta el fin de su mandato, Uribe confi la integracin con Brasil y la integracin suramericana al destrabe de su TLC con EE.UU. y a la recuperacin de la inte5
Rivera, Ral (2011, marzo 25). Brasil: socio, patrn o rival? Revista Amrica Economa. Recuperado el 18 de abril de 2011 en http:// www.americaeconomia.com/revista/brasil-socio-patron-o-rival
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gracin andina va MERCOSUR. Con la expectativa, eso s, de que ese espacio econmico y Brasil flexibilizaran su posicin frente a las negociaciones con EE.UU., mientras aceleraba su propia agenda para asegurarse el acceso a mercados mltiples como el centroamericano. En la dimensin poltica, las tensiones leves y las discrepancias prcticas fueron una caracterstica convencional de las relaciones colombo-brasileras en la era Uribe-Lula, si bien expresadas en tono cordial. Ambas administraciones estuvieron siempre de acuerdo en el rechazo al terrorismo y el combate al narcotrfico, pero sus diferencias esenciales se caracterizaron por la manera de encarar ambas amenazas, por la magnitud regional atribuida por ellos al conflicto armado interno colombiano y por la percepcin de ambos respecto al involucramiento de EE.UU. en los dilemas de seguridad suramericanos. Brasil, por su parte, intent siempre distanciarse de un compromiso frontal contra las FARC o de integrarse a un Plan Colombia ampliado a la Amazona, pero sin perder de vista un pragmatismo bilateral que lo condujo a incrementar la cooperacin policial y militar para vigilar la frontera y compartir informacin desde 2003. Los antecedentes de cooperacin en este mbito se remontan a la era Pastrana (1998-2002) cuando se impuls la estrategia policial binacional COBRA. El propsito de cooperacin de Brasil pareci mantenerse entre la contencin de los efectos transfronterizos del conflicto para evitar una situacin de derrame, el manejo independiente de su problema de carteles traficantes y la bsqueda de frmulas alternativas
para contribuir a la solucin del conflicto armado de Colombia. No obstante, Brasil respet siempre las decisiones de seguridad del gobierno colombiano (Duarte y Trinade, 2010: 108-109; Ramrez, 2004: 155).
Equilibrismo del Gobierno Lula en la crisis Colombo-Venezolana

La percepcin dominante entre los medios de opinin sobre todo los cercanos al oficialismo uribista y en el gabinete de Uribe tendi a ser que Brasil podra cooperar ms en materia de seguridad. Por ello, fue calificada como decepcionante su distante neutralidad en los conflictos bilaterales con Venezuela, particularmente frente al asunto de las pruebas que exhibieron las FF.AA. de Colombia sobre campamentos de las FARC en ese pas y sus nexos con funcionarios venezolanos hacia 2010. Para el gobierno, la posicin equilibrista de Brasil, que se caracteriz por cooperar sin intervenir directamente en el conflicto interno o asumir la visin uribista sobre el mismo, ni tomar posicin en el conflicto bilateral, fue incmoda e incomprendida por Colombia. As las cosas, el gobierno de Uribe pareci resignarse hasta el 2005 a que Brasil respaldara la soberana de Colombia en los foros internacionales, pero negndose a calificar a los grupos insurgentes como terroristas (interpretacin del uribismo). Igualmente, negndose a otorgarles un estatus poltico como beligerantes (interpretacin
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venezolana hasta 2009) y conservando la percepcin de que el Plan Colombia era, fundamentalmente, una estrategia militar y no una alternativa social o de paz (Moreano, 2006: 167). Esta posicin moderada le permiti ser aceptado por el gobierno Uribe y las FARC como mediador y facilitador en procesos de liberacin de secuestrados por parte de las FARC en 2009, 2010 y 2011. Brasil se perfil, de esta manera, ante la opinin nacional como un actor internacional ms neutral que Venezuela, el cual perdi la confianza de Colombia en 2008, debido a contactos no autorizados y a su reconocimiento de las FARC como actor poltico legtimo. Las presiones del gobierno colombiano sobre Brasil tendieron a aumentar a medida que se agudiz la crisis con Venezuela propiciando dos momentos difciles entre Lula y Uribe. Por un lado, la firma del acuerdo colombo-norteamericano para el uso de tres bases areas, dos terrestres y dos navales por parte de tropas, contratistas y tecnologa de EE.UU. en 2009. Por otro, la reiteracin de las pruebas contra el presidente Hugo Chvez sobre su tolerancia a las FARC al borde de la culminacin del mandato de Uribe en 2010 (Carvajal, 2011: 281; Londoo, 2011: 235). En cuanto a lo primero, aunque el acuerdo se justific en la cumbre presidencial de UNASUR como de propsito exclusivo para el combate interno al narcotrfico y el terrorismo (Ugarte, 2010: 31), Brasil se mostr particularmente inquieto, coincidiendo en parte con las crticas de Venezuela, Ecuador y Bolivia sobre espionaje e intervencin norteamericana. Uribe realiz una visita relmpago a su homlogo
brasilero para disipar las aprensiones geopolticas, incluso reafirmando el compromiso bilateral con la paz y el comercio regional. Empero, la posicin de Brasil fue convergente a la del vecindario: Colombia tendra que exhibir y explicar los trminos y alcances de su acuerdo a todos (Carvajal, 2011: 290-291). Ante esta adversidad poltica, volvi a resonar la tesis del gobierno colombiano sobre el armamentismo suramericano cuestionando la idoneidad del CDS para indagar sobre un tratado soberano, exigiendo simetra para que los dems (particularmente Venezuela y Brasil) tambin expusieran con transparencia el propsito y alcances de sus acuerdos de cooperacin en defensa (Ugarte, 2010: 33; Carvajal, 2011: 286). En consecuencia, cuando sali a la luz pblica el acuerdo de cooperacin militar firmado entre Brasil y EE.UU, las posiciones oficialistas en los medios de opinin llegaron a referirse a un trato desequilibrado para Colombia por parte de Brasil y del concierto de UNASUR. Por tanto, el clima de opinin uribista consideraba que el tratado de Brasil-EE.UU. no haba recibido los mismos cuestionamientos que el colombiano y los ms suspicaces interpretaban la decisin brasilera como una forma de contrarrestar los posibles perjuicios del tratado colombo-norteamericano sobre sus fronteras o polticas estratgicas. Sin embargo, Brasil se haba cuidado de presentar previamente en UNASUR esa iniciativa y los trminos de su acuerdo demostraron claramente que no habra cesin de soberana brasilea ni presencia ni injerencia de personal norteamericano en territorio suramericano (Carvajal, 2011: 283-284).
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El sector privado Colombiano frente al rol econmico de Brasil

Por su parte, los grupos econmicos de Colombia consideran que Brasil es un destino atractivo para diversificar las exportaciones colombianas, ms teniendo en cuenta los tropiezos econmicos y polticos con Venezuela. Sin embargo, las exportaciones al Brasil son an bajas, considerando el monto destinado a EE.UU. en 2010 (16,918 millones USD) como primer y tradicional socio comercial del pas, concentrando el 42,5% de la oferta colombiana6. Brasil es el sexto destino de las exportaciones colombianas despus de EE.UU., la UE, la CAN, China y Venezuela7. Por el lado de las importaciones, la dependencia de los norteamericanos parece reducirse, empero, EE.UU. contina ocupando el primer lugar con un 25,8% y le siguen China (13,5%), Mxico (9,5%), Brasil (5,8%) y Alemania (4,1%)8. En otras palabras, aunque la proximidad comercial a EE.UU. contina en el tope de las prioridades de la agenda colombiana, el empuje de la diversificacin ha beneficiado otras relaciones de intercambio distintas a las que se tiene con la CAN, como sucede actualmente con Brasil. Desde esta perspectiva, y con algunas diferencias y reservas segn el sector econmico especfico, los empresarios
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colombianos parecen mirar con buenos ojos el modelo brasileo y el potencial comercial y de inversin bilateral, denotando el gran tamao de su mercado interno y de su demografa. Asimismo, parecen coincidir en que Brasil es un motor econmico y poltico para la integracin regional, aunque no plenamente consolidado ni legitimado. En el caso de la Asociacin Nacional de Industriales colombianos (ANDI), se ha expresado que el bloqueo comercial por parte de Venezuela ha beneficiado indirectamente la diversificacin de destinos, incluyendo Brasil, para los productos nacionales. As mismo, que la firma extensiva de TLC y el fomento a la inversin extranjera con reglas claras son caminos acertados en la internacionalizacin de la economa colombiana. En consecuencia, la ANDI recomienda continuar apostndole a la atraccin de la inversin directa en la minera9, un estrato en el que Brasil ha empezado a participar poderosamente, atendiendo particularmente a aquello que el Plan Nacional de Desarrollo de la administracin Santos ha llamado una de las Locomotoras de la economa nacional en la prxima dcada. Empero, el gremio reconoce que a largo plazo hay que asegurarse de que tambin haya una transferencia del conocimiento y mecanismos para transformar las estructuras productivas dentro de los acuerdos que se realicen.
Proexport (2010). Informe de Exportaciones e Importaciones. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.proexport.com.co 7 Ibd. 8 Ibd.
El Colombiano. Recuperado el 4 de abril de 2011 en: http:// www.elcolombiano.com
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Con respecto a la integracin suramericana y el rol conductor de Brasil, la ANDI refleja un sentimiento comn entre los grupos econmicos colombianos: Brasil an no ejerce todo el liderazgo que podra tener en la regin. En efecto, no parece an dispuesto a asumir los costos de ese papel conductor, sus relaciones polticas y econmicas con EE.UU. no son del todo claras (socio o antagonista de los norteamericanos?) y debera aceptar un TLC con los EE.UU. para acercarse ms a los que ya lo han hecho10. Para los industriales, el rol mediador y civilista de Brasil en las crisis suramericanas se contradice un poco, considerando su silencio frente a las agresiones verbales del presidente venezolano y su llamado nacional para prepararse para la guerra durante el episodio de su rechazo al acuerdo militar colombo-norteamericano. Aunque, se sinti tambin el desinters por parte de EE.UU11. En suma, el liderazgo econmico y poltico de Brasil es apreciado por los gremios empresariales, sobre todo por su vocacin de impulso al comercio regional y a los proyectos de interconexin fsica y energtica como el IIRSA (Iniciativa
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Villegas, Luis Carlos (2008, octubre 10). Presidente de empresarios colombianos echa de menos el liderazgo del Brasil. Peridico Vanguardia Liberal. Recuperado el 18 de abril de 2011, en http://www.vanguardia.com/ historico/9884-presidente-de-empresarios-colombianos-echa-de-menosel-liderazgo-del-brasil11 Archivo (2009, noviembre 24). Peridico El Tiempo. Empresarios colombianos critican el silencio de EE.UU. en la crisis con Venezuela. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6660287
de Integracin de la infraestructura Regional Sudamericana), dado el preocupante atraso de Colombia en dicha materia (Vieira, 2010: 60). Sin embargo, suelen inquietarse por dos razones: en qu medida promueve Brasil su propia imagen e intereses; y qu tan horizontal y democrtico se mantendr su comportamiento respecto a sus aliados menores, sobre todo en las iniciativas suramericanas hacia fuera (Grabendorff, 2010: 169). Las opiniones de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) reflejan una inquietud continua para el Gobierno nacional. Segn el gremio agrcola, en las negociaciones Colombia debera examinar con lupa los mecanismos para ampliar el intercambio con Brasil y otros pases, defendiendo la sostenibilidad de una esfera tan vulnerable ante la apertura, sin paliativos ni estmulos suficientes para el crecimiento, como lo es la agropecuaria. Desmontar las barreras arancelarias frente a Brasil es interpretado por este gremio como especialmente riesgoso y como una estrategia equvoca para aumentar las importaciones y controlar la revaluacin del peso. Ello beneficiara exclusivamente la competitividad de otros sectores y podra ocasionar el aumento del dficit comercial con Brasil y la desestructuracin del aparato productivo nacional12. En este sentido, Colombia tiene actualmente con Brasil, en trminos de la balanza comercial, el tercer dficit ms alto (1,208 millones USD) despus de los que tiene con Mxico (3,056 millones USD) y China (3,061 millones
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El Espectador. Recuperado el 4 de abril en http://www.elespectador.com/ economia/articulo-224174-agricultores-rechazan-anuncio-de-rebaja-dearanceles-agropecuarios
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USD)13. Esto coincide con las advertencias de que enfrentar directamente el tamao colosal de sectores primarios brasileos como el del caf, el tabaco, el crnico, el lechero, e incluso sectores industriales clave como el de autopartes, podra erosionar no solamente el mercado internacional que el pas ha intentado estabilizar, sino adems impactar negativamente la oferta domstica14. Para el caso de la Federacin Nacional de Ganaderos (Fedegn) y los gremios lecheros, firmar acuerdos sumamente asimtricos y sin medidas especficas para reducir el impacto del choque directo con economas ms desarrolladas puede conducir a la desaparicin de estos sectores y el deterioro social del campo15. Se advierte que la negociacin del TLC con la UE no fue buena y se teme el advenimiento de otros acuerdos desequilibrados, como podra suceder con Brasil. Aunque tanto la SAC como Fedegn expresan estas reservas frente a las relaciones de intercambio comercial con la potencia vecina, ambos gremios se muestran fuertemente atrados por el modelo brasileo de uso extensivo de la tierra para la produccin masiva de alimentos y la tecnificacin del sector ganadero16.
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Proexport. Op., cit. Proexport y Ministerio de Agricultura, Comercio y Turismo (2010, enero). Importaciones colombianas y balanza comercial. Recuperado el 4 de abril de 2011 en: http://www.mincomercio.gov.co 15 Fedegn (2010, mayo 21). Recuperado el 4 de abril de 2011 en http:// www.businesscol.com/noticias/fullnews.php?id=12449 16 Latinpymes (2010, Septiembre 28). Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.latinpymes.com
En el lado opuesto, la Asociacin Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) manifiesta que encuentra viable un mayor intercambio bilateral y resalta la magnitud en alza de la inversin brasilera, pero realiza cuatro observaciones. En primer lugar, las expectativas mutuas de integracin econmica podran resentirse si se toma el bajo promedio histrico de crecimiento anual del PIB de ambos (aprox. 4%), aunque slo tomando el 2010, Brasil super a Colombia en un 3,3% (Clavijo, 2011: 1). En segunda instancia, un anlisis al crecimiento de los factores de produccin parece mostrar un repunte de la capacidad de la industria brasilea pese a la apreciacin cambiaria, mientras a Colombia parece amenazarla un proceso lento, pero progresivo de desindustrializacin (Clavijo, 2011: 2). En tercer lugar, la economa brasilea an se encuentra relativamente cerrada a un aumento de las importaciones contrastando la Tasa de Apertura Comercial de Colombia y Brasil en 2010, de 31% y 18,9% respectivamente (Clavijo, 2011: 2). En ltima instancia, pese a que el clima para la inversin en Brasil es bueno y en Colombia moderado, y aunque el segundo tiene una mejor posicin fiscal que el primero, los gobiernos de ambos pases Rousseff y Santos enfrentan presiones gremiales por la introduccin de reformas estructurales (Clavijo, 2011: 2). Esto genera entre productores e inversionistas de ambos lados un nivel alto de incertidumbre que reduce el margen de oportunidades bilaterales.
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Santos y el giro pragmtico de la poltica exterior colombiana

En contraste con su antecesor, el actual presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la accin exterior de su gobierno, en la cual se esbozan los contornos de una nueva orientacin de la poltica exterior. Su objetivo estratgico apunta a una diversificacin geogrfica y temtica, caracterizndose desde un principio por un pragmatismo y un multilateralismo negociador17. En primer lugar, Amrica Latina comienza a ser de nuevo para Colombia el escenario geogrfico, cultural e histrico para el desarrollo de sus relaciones internacionales. Por tanto, es positivo que el vecindario latinoamericano comience a jugar un papel central en el marco de la nueva poltica exterior colombiana, en donde las relaciones con la regin se comienzan a desarrollar ms por conviccin que por obligacin. En dicho contexto, se destaca lo que podra denominarse la nueva estrategia sudamericana de la poltica exterior del gobierno Santos, la cual interpreta las potencialidades geopolticas y goeconmicas que le ofrecen su vecindad obligada. En segundo lugar, Colombia ha comenzado, desde una perspectiva temtica, a relativizar en su agenda exterior la importancia que tenan en el pasado para su relacionamiento con
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Pastrana, E. (2011, febrero 3). La estrategia sudamericana del gobierno Santos. Semana.com. Recuperado el 25 de abril del 2011 en http:// www.semana.com/noticias-opinion/estrategia-sudamericana-del-gobierno-santos/151265.aspx
el mundo asuntos como el narcotrfico, la seguridad y terrorismo. Cuestiones relacionadas con la agenda global comienzan a tener un lugar en la formulacin de las estrategias de poltica exterior de Colombia, tales como el cambio climtico, la biodiversidad, los derechos humanos, la energa, el desarrollo social, las migraciones, la cooperacin cientfica y acadmica, y as como tambin los temas de reforma de las estructuras de gobernanza global. En este orden de ideas, el nuevo gobierno no considera que est sacrificando metas o resultados en seguridad interna por mantener buenas relaciones con los vecinos, sino restaurando canales de intercambio de informacin y de cooperacin bilateral, tendiendo puentes para recuperar la credibilidad internacional (Ramrez, 2011b: 79 Ayuso, 2010: 2). El pragmatismo involucra la capacidad de mantener los objetivos esenciales, pero introduciendo mecanismos flexibles. Santos no solamente busca la continuidad de la PSD aplicando nuevos mtodos, sino que se evidencia, al mismo tiempo, un giro hacia el centro del espectro poltico. Se aprecia el abandono de la lgica amigo-enemigo, la recuperacin de la legitimidad poltica, la normalizacin del funcionamiento del Estado y el impulso a reformas desde arriba, evitando los extremos (Novoa, 2010: 2-3). Por tanto, las FARC y el narcotrfico continan siendo objetivos militares hacia adentro y diplomticos hacia fuera, pero el nuevo gobierno ha sido consciente de que la diplomacia de la seguridad debe administrarla de tal manera en que no ponga en riesgo objetivos como la integracin regional y la diversificacin de las relaciones exteriores (Ramrez,
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2011b: 95). Cuatro factores que podran contribuir a explicar este giro son: la atenuacin de la alineacin antiterrorista Bogot-Washington en la era Obama, el cambio de relacin de fuerzas entre las FF.AA. colombianas y las FARC (las segundas muy debilitadas aunque no eliminadas), el desgaste de la retrica antiterrorista frente a los mximos resultados militares que pudo obtener la PSD; y, en ltimo lugar, la inconformidad creciente de la ciudadana y las lites republicanas ante los resultados no deseados de la poltica del todo se vale con tal de preservar la estabilidad gubernamental (Novoa, 2010: 3-4). As las cosas, el gobierno Santos busca pasar de una diplomacia reactiva y defensiva a una moderada, proactiva y flexible, dejando de considerar a los gobiernos de otras tendencias ideolgicas como enemigos de la PSD o aliados del enemigo interno. De esta forma, se evita entrar en escenarios diplomticos de suma cero al tratar de fortalecer la imagen exterior o la gobernabilidad a costa de debilitar la accin exterior o la credibilidad de gobiernos crticos de EE.UU. o del Plan Colombia (Garca, 2010: 1-3). En fin, el giro pragmtico en poltica exterior colombiana podra esbozarse a travs de tres elementos intergubernamentales: enfatizar los intereses o espacios comunes en lugar de los puntos conflictivos; venderles a todos la idea de que Colombia es un socio econmico y poltico atractivo, interesado en la regin; y, finalmente, volver a situar el conflicto armado en una dimensin ms domstica, aunque sin renunciar a la cooperacin bilateral y sin descartar una eventual salida negociada con las FARC (Ramrez, 2011b: 81; Garca, 2010: 4).
Posibilidades de una asociacin estratgica colombo-brasilea?

La normalizacin de las relaciones diplomticas y paulatinamente las comerciales con Venezuela y Ecuador beneficia inevitablemente una profundizacin de las relaciones mltiples con Brasil. Esa misma moderacin de la diplomacia de la seguridad fue correspondida por el cierre de la administracin Lula, quien declar que ninguna consigna justifica el terrorismo, comprometindose a apoyar al gobierno colombiano, pero tambin a no intervenir en gestiones de paz o de seguridad interna sin el aval de la administracin Santos. En ese mismo espritu de convergencia, lograron firmarse ocho acuerdos para intensificar la cooperacin bilateral. El primero, busca generar desarrollo e intercambio social en la frontera Leticia-Tabatinga, facilitando permisos de residencia, estudio y trabajo. El segundo, busca mejorar la cooperacin policial en trminos de investigacin, capacitacin e intercambio de informacin criminalstica, antidrogas y de trfico de precursores, e incluso, algunas operaciones conjuntas. El tercero, motivar la investigacin cientfica y acadmica entre Colciencias y Capes del Ministerio de Educacin de Brasil. El cuarto, ofrece asistencia tcnica de Brasil al cultivo y transformacin nacional del cacao y el caucho. El quinto, pretende ampliar y mejorar la oferta educativa en Leticia a cargo del Sena y el Senai de Brasil. Por lo dems, el sexto, ofrece desarrollo fronterizo comn financiado por la Corporacin Andina de Fomento (CAF) al Estado de Amazonas en Brasil y a los Departa-
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mentos de Amazonas, Vaups y Guaina en Colombia para propiciar infraestructura, empleo y proteccin del medio ambiente. El sptimo, vincular el programa brasilero KC 390, acercando a los Ministerios de Defensa, el cual buscar el aprendizaje colombiano dentro de un programa local de construccin e industrializacin de una aeronave de mltiple propsito con ese mismo cdigo, con miras a la adquisicin de 12 de esas aeronaves por parte de Colombia, y eventualmente, la generacin de una asociacin industrial para su produccin. El octavo acuerdo toca el asunto de los biocombustibles delineando cooperacin tcnica para su produccin y uso con miras al impulso comn del mercado internacional de esta fuente de energa alternativa18. Las buenas perspectivas para las relaciones bilaterales, con repercusiones regionales positivas, son altas desde entonces. Adems de ello, tanto la Presidenta, Dilma Rousseff, como su Ministro de Relaciones Exteriores, Antonio de Aguiar Patriota, son considerados en la regin ms pragmticos y menos ideolgicos que sus antecesores. As mismo, a partir del reimpulso de Brasil a MERCOSUR, al pretender que se convierta en un organismo ms abierto a todos los pases de la regin para dinamizar la integracin econmica suramericana despus de un lapso de estanca-
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Pastrana, E. (2010, septiembre 6). Colombia y Brasil frente al reto de construir una asociacin estratgica. Semana.com. Recuperado el 10 de abril de 2011 en http://www.semana.com/noticias-opinion/colombia-brasil-frente-reto-construir-asociacion-estrategica/144136.aspx
miento, Colombia obtiene una oportunidad estratgica para empezar a negociar su entrada como miembro permanente. Desde esta perspectiva, Colombia puede aprovechar el clima de opinin favorable en la regin y dentro del gobierno brasileo en la era Rousseff hacia la administracin Santos para empezar la gestin poltica. Empero, deber contemplar las implicaciones normativas y programar los ajustes tcnicos que exige la membresa formal, considerando tiempos de aplicacin y costos de la adhesin (Ramrez, 2011b: 83). As mismo, el gobierno Santos puede encontrar en Brasil y MERCOSUR dos puertas para ejercitar un liderazgo andino conservando su buen perfil ante EE.UU., dado que ya viene entendiendo que la contencin que Brasil le genera al hegemn no compromete una ruptura con respecto a ste ni un distanciamiento. Ello se deduce del alto ndice de inversiones norteamericanas en ese pas y de la suscripcin de acuerdos bilaterales que profundizan la cooperacin (Varas, 2008: 3), como en el caso de los biocombustibles y el acuerdo militar. Para salvar el acercamiento comercial al Brasil, sin que su mercado se constituya en una amenaza, puede ser crucial la transferencia tecnolgica y de saberes para hallar puntos de equilibrio y nichos de complementariedad e innovacin. A este respecto, el sector agroindustrial colombiano ve con muy buenos ojos el intercambio de modelos y experiencias de maximizacin y sostenibilidad del uso de la tierra como el de Brasil. En trminos estratgicos, hoy se habla de la ampliacin y administracin de la tierra frtil como recurso de poder en el sistema internacional, considerando la crisis alimen-
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taria global. As mismo, teniendo en cuenta el incremento mundial en los precios de los alimentos y materias primas y la creciente demanda por parte de mercados de consumo bsico tan grandes como el de China, el de India o el del mismo Brasil. La seguridad energtica es actualmente una inquietud bilateral convergente ante el desabastecimiento global y la volatilidad de precios en el mercado petrolfero en medio de las crisis polticas en el Magreb y Oriente Prximo. Brasil y Colombia intentan posicionarse entre los primeros oferentes mundiales de biocombustibles y buscan mecanismos para desarrollar conjuntamente este sector tanto para el sostenimiento del mercado domstico como para la consolidacin externa. El anhelo de integracin energtica con el Brasil dentro de acuerdos bilaterales o mltiples es una constante en la agenda exterior colombiana, incluyendo fuentes tradicionales como el petrleo, el carbn, la electricidad y el gas. En materia de inversiones, el capital brasileo se ha visto fuertemente atrado hacia el pas y el gobierno colombiano ha venido desarrollando espacios para crear confianza y mesas de negocios con ese pas. La impetuosa entrada del empresario colombo-brasileo, Germn Efromovich, y su grupo Synergy (Avianca) en 2004 ha estimulado a otras tantas firmas. En este contexto, se destacan Votorantim, Sandvik, Petrobras y Gerdau19, demostrando el creciente inters de los
inversionistas del vecino pas en los sectores de energa (carbn, petrleo), minera, manufacturas y metalurgia. Recientemente, se habla de la entrada del magnate brasileo Eike Batista (octavo multimillonario mundial) y Aux Canada al campo de la explotacin nacional de oro, plata y cobre20. Brasil ha sido un promotor y mediador permanente de las relaciones andinas y del papel central de Colombia en la integracin suramericana a causa de su inters renovado en UNASUR. Habiendo ganado el voto de confianza de Brasil y de la colectividad suramericana para ejercer por un ao, en cabeza de la excanciller colombiana, Mara Emma Meja, la Secretara General del organismo y retornando a una ptica multipolar de las relaciones internacionales, Colombia tendr la oportunidad de liderar la integracin y gestionar la cohesin poltica junto a Brasil en medio de las diferencias. Con la entrada en vigor del Tratado Constitutivo y la puesta paulatina en marcha de las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCS), el gobierno colombiano pasar de quejarse de la falta de dientes de la estructura regional a ser motor del cumplimiento de los compromisos y del arraigo de valores comunes como la transparencia, el civilismo y la multilateralidad21.
20 El Tiempo. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.eltiempo.com/
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Peridico Portafolio. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http:// www.portafolio.co/archivo/documento/MAM-4121580
economia/negocios/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR9019425.html 21 Pastrana, E. (2011, marzo 16). Colombia a la cabeza de UNASUR: adis a la patria boba del aislacionismo. Semana.com. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.semana.com/opinion/colombia-cabeza-unasur-adios-patria-boba-del-aislacionismo/153431-3.aspx
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Ms que abanderar buenas relaciones, Colombia tiene la oportunidad de integrar problemas comunes en defensa, seguridad y desarrollo desde la negociacin democrtica y la empata, saliendo de un punto de vista centrado en s misma e incluso insertando sus preocupaciones nacionales en marcos de dilogo colectivo y reciprocidad. Brasil puede contribuir a la promocin de los intereses en seguridad y cooperacin de Colombia mostrndose como un aliado fundamental en MERCOSUR, UNASUR y el CDS dentro de un marco pluralista y libre de radicalismos ideolgicos. En este sentido, se destaca la adhesin por parte de Colombia del Acuerdo Marco sobre Cooperacin en materia de Seguridad Regional entre los Estados del Mercosur y Estados Asociados. Dicho acuerdo busca la cooperacin y asistencia recproca para prevenir y atacar las actividades ilcitas como el narcotrfico, el terrorismo, el lavado de activos, el trfico ilcito de armas y explosivos, el trfico de personas, el contrabando de vehculos y los daos ambientales, adems de vincularlo en el Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME). El pragmatismo de la poltica exterior brasilea puede ser clave para el tratamiento pausado y calculado de puntos de conflicto entre los gobiernos andinos, adems de su rol como promotor de la seguridad regional desde la cooperacin diplomtica, militar, policial y tecnolgica (Grabendorff, 2010: 167-169). La proteccin y el desarrollo fronterizo entre ambos pases tambin vienen recibiendo nuevas fuerzas con el reimpulso a la Comisin de Vecindad e Integracin ColombiaBrasil en su XIII versin para la sostenibilidad, vigilancia e
integracin de la Amazona, adems de situar transversalmente el apoyo a las comunidades endgenas y la cooperacin tcnica y cientfica para el uso y conservacin de los recursos disponibles. La seguridad y sostenibilidad de la Amazona siempre ha sido un punto de encuentro con potencial de integracin bilateral y regional. En este sentido, contina siendo esencial la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA), que en 2010 fue relanzada con propuestas de actualizacin, expresando el deseo de construir una agenda estratgica y la bsqueda de recursos financieros, con gran relevancia de las reuniones del grupo de trabajo ad-hoc en sendas citas en Bogot y Brasilia. Adems del comercio, la seguridad fronteriza es una llave de integracin bilateral y ambos pases reconocen factores de riesgo comn como el narcotrfico y el trfico de armas. Pese a un cierto margen de desconfianza por parte de la administracin Uribe hacia la afinidad ideolgica Lula-Chvez, Brasil ha demostrado incesantemente su rechazo a las FARC y su capacidad de accin en la frontera para evitar el desbordamiento de los efectos del conflicto colombiano, aunque apoye las iniciativas de resolucin pacfica. Igualmente, Brasil tiene inters en brindar asistencia tcnica y capacitacin militar y policial regional. Ello ha venido tomando forma mediante el Acuerdo Tripartito de cooperacin contra el narcotrfico y el crimen transfronterizo entre Colombia, Brasil y Per, que se adopt en la era de los ministros de Defensa Silva y Jobim en 2010; y de las compras de los catorce aviones Tucano EMB-312 y los veinticinco aviones Sper Tucano EMB-314 (Bromley y Guevara, 2009: 170).
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La seguridad regional y global es un sector que puede generar tanto controversias bilaterales como aciertos de convergencia, mxime cuando ambos pases comparten asientos temporales en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pese a que Brasil apoya la representacin colombiana, desde ya se refleja la distancia ideolgica en un caso especfico como las votaciones para la intervencin militar de la comunidad internacional en Libia, en contra del rgimen dictatorial de Muamar el Gadafi. La abstencin de Brasil, al considerar que las operaciones en curso iran ms all de la zona de exclusin area solicitada por la Liga rabe, contrast con la votacin a favor por parte de Colombia, que se ubic en la opinin mayoritaria (10 a favor y 5 abstenciones). Lo anterior refleja no solamente una realidad estructural de poder que le brinda a Brasil una mayor autonoma en sus posturas internacionales sino una brecha profunda en las concepciones de seguridad global y mecanismos de intervencin legtima entre ambos latinoamericanos. Colombia y Brasil tienen una gran oportunidad de promover conjuntamente all los derechos humanos, el civilismo internacional, el multilateralismo y el respeto irrestricto por el derecho internacional y la solucin pacfica de los conflictos. No obstante, Colombia an no parece convencida de la necesidad de un puesto permanente en el CS de la ONU para Brasil o para cualquier pas suramericano dado que EE.UU. tampoco lo respalda y queda mucho camino por recorrer en trminos de la seguridad del propio continente y el rol integrador de Brasil en este sector.
Conclusiones
En contraste con su antecesor, el actual presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la accin exterior de su gobierno, en la cual se esbozan los contornos de una nueva orientacin de la poltica exterior, cuyo objetivo estratgico apunta a una diversificacin geogrfica y temtica. Este nuevo escenario beneficia poderosamente las relaciones con Brasil y Suramrica sin anular la estabilidad en las relaciones especiales que se busca con EE.UU. El retorno al multilateralismo dentro de un marco de accin pragmtico le ha permitido al gobierno colombiano no solamente recibir una respuesta positiva por parte de Ecuador y Venezuela a sus intereses de seguridad, sino que tambin ha aproximado a Brasil dentro de un entendimiento simtrico de cooperacin. Ello contribuye al tratamiento coordinado de problemas comunes como el narcotrfico y la delincuencia dentro de arreglos exclusivamente regionales. La perspectiva colombiana frente al rol de liderazgo comercial, poltico y de seguridad de Brasil en la regin ha ido cambiando gradualmente. De modo que la contencin poltica y comercial que dicho pas ejerce frente a EE.UU. no busca sustituir su hegemona global ni convertirse en otro foco de interdependencia desigual en Suramrica, sino adecuar espacios de gobernanza concertada, en donde se construyan reglas ms equitativas y transparentes. En la era Uribe-Lula fue modificndose paulatinamente la percepcin de que Brasil era opositor al libre mercado, a la seguridad colombiana y a la alineacin colombo-norteameri-
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cana. Este cambio de percepcin es atribuible al buen nimo que siempre demostr la administracin Lula para mediar en las controversias bilaterales con Venezuela y para participar en las liberaciones por parte de las FARC, incluso ofreciendo sus servicios en un eventual proceso de paz, pero respetando la soberana nacional. Igualmente, se relaciona con el aumento de las inversiones brasileas en Colombia y la intensificacin gradual del intercambio comercial binacional. En general, Colombia y Brasil vienen suscribiendo toda una serie de acuerdos de cooperacin multitemtica y de integracin amaznica, intensificando el bilateralismo comercial, de inversin y de seguridad fronteriza. El momento para profundizar las relaciones con Brasil y para darles una forma que produzca repercusiones regionales positivas a favor de la integracin regional es altamente propicio en la actualidad. Colombia y Brasil estn compartiendo espacios comunes de liderazgo favorecidos por la asuncin de la Secretara General de UNASUR por parte de Colombia y el encuentro de ambos suramericanos en el Consejo de Seguridad de la ONU como miembros no permanentes. Brasil es un socio potencial centrado ideolgicamente y el gobierno de Santos parece situarse igualmente en el centro por el reformismo que impulsan las lites despus de casi cuatro aos de aislamiento regional. Brasil puede contribuir a situar en el eje de la agenda suramericana las principales preocupaciones colombianas, pero encausndolas en un marco civilista, pluralista y de concertacin.
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LAS RELACIONES DE BRASIL CON VENEZUELA: DE LA DESCONFIANZA A LA ALIANZA ESTRATGICA

Edmundo Gonzlez Urrutia
1. Brasil desde la perspectiva venezolana

1.1. De la Doctrina Betancourt al pluralismo ideolgico de Caldera. Por muchos aos, Brasil fue para Venezuela un vecino ausente. La inmensa barrera fsica y geogrfica de la infranqueable selva amaznica no slo era una muralla que los mantena social, econmica y culturalmente distantes, de espaldas el uno del otro, sino que las diferencia polticas entre ambos pases profundiz ese vaco dentro de la vecindad.
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Las relaciones de Brasil con Venezuela...
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En los sectores polticos, acadmicos, econmicos, burocrticos y militares venezolanos se vea con suspicacia y tal vez en algunos sectores an persistan esos recelos las pretensiones expansionistas que inspiraba el gigante del sur. Poco importaba entonces que Venezuela fuese hasta mediados de los aos 60 un importante proveedor de petrleo que colocaba a ese pas como el segundo mercado de nuestras exportaciones de crudo. Los regmenes militares que se instauraron en Brasil en 1964 forzaron por un tiempo la ruptura de relaciones diplomticas en aplicacin de la llamada Doctrina Betancourt que privilegiaba un cerco a los gobiernos autoritarios y dictatoriales. As, durante los gobiernos de Rmulo Betancourt y de Ral Leoni se interrumpieron las relaciones diplomticas. Sin embargo, en el plano poltico, la solidaridad con las instituciones democrticas de la sociedad civil se mantuvo, y el discurso oficial reflejaba esa postura. Con el gobierno de Rafael Caldera en 1969 se inicia un giro importante en las relaciones bilaterales con el acercamiento poltico, econmico y diplomtico. Fue durante esta administracin que el desarrollo fronterizo del sur del pas se hizo una poltica prioritaria del gobierno, cristalizada en la construccin de la conexin terrestre entre Santa Elena de Uairn y Boa Vista. Los altibajos en la aplicacin de la doctrina Betancourt, llevaron a Carlos Andrs Prez en 1977, a desarrollar una aproximacin cautelosa con Brasil que no impidi que se convirtiera en el primer presidente venezolano en visitar ese pas, e impulsara la suscripcin de importantes acuerdos bilatera-
les. Sin embargo, las reservas en torno a la propuesta del Tratado de Cooperacin Amaznica, y la visin de una ambicin expansionista con la que todava se asociaba a la poltica exterior brasilea, no llegaban a despejar plenamente el curso de las relaciones diplomticas entre ambos pases. Poco tiempo despus, su sucesor, Luis Herrera Campins, adelanta una relacin especial caracterizada por un dilogo privilegiado entre sus cancilleres. Esta vinculacin fue reforzada con la activa participacin de Brasil en los mecanismos para la bsqueda de la paz en la crisis centroamericana a travs del llamado Grupo de Apoyo al proceso de Contadora. 1.2. La vuelta a la legalidad democrtica en Brasil A mediados de los ochenta, con la vuelta a la legalidad democrtica en Brasil, las relaciones cobraron un nuevo mpetu. El presidente Sarney visita a Venezuela, y los niveles de cooperacin alcanzan un alto grado de madurez y dinamismo que se prolongar por varios aos. La dcada de los noventa sita las relaciones bilaterales en uno de sus mejores momentos, respondiendo as a intereses convergentes de pases vecinos. Los encuentros presidenciales se hicieron cada vez ms frecuentes y la agenda comn se expandi hacia temas ecolgicos, medio ambiente, y seguridad fronteriza, por citar algunos. A mediados de esos aos, el segundo gobierno del presidente Caldera establece una relacin privilegiada con Brasil, inicialmen-
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te con el Presidente Itamar Franco y ms tarde con el Presidente Fernando Henrique Cardoso que, en trminos geoestratgicos, era percibida como una manera de equilibrar las relaciones con Colombia. El dinamismo de esta etapa coloca el tema de la cooperacin energtica como uno de sus ejes centrales. Las exportaciones petroleras venezolanas se quintuplican y florecen los proyectos de interconexin elctrica, infraestructura, etc. Fue en esos aos que por invitacin del Presidente Cardoso, el gobierno de Venezuela inici los primeros pasos hacia una aproximacin al Mercosur. Sin embargo, para no pocos especialistas venezolanos, la asociacin de Venezuela a este mecanismo era vista como inconveniente en trminos econmicos. Adems, prevaleca en los niveles tcnicos de la administracin la opinin que toda vinculacin con el Mercosur deba hacerse en bloque con los socios de la Comunidad Andina. Otro impedimento fue la complejidad en la armonizacin de preferencias arancelarias. No menos cierto fueron las reacciones de algunos sectores polticos venezolanos que consideraron exagerada la atencin otorgada a las polticas con nuestro vecino del Sur. Por su parte, el empresariado venezolano haca hincapi en el peligro que representaba la apertura a las economas de Argentina y Brasil, teniendo especialmente en cuenta la asimetra entre el parque industrial venezolano y el de estos pases. Finalmente, debemos anotar que histricamente la conducta del empresariado con respecto a los mecanismos de integracin ha sido la cautela. As fue cuando en los aos setenta se plante nuestro ingreso al Pacto Andino.
1.3. Brasil en el plan geopoltico de la revolucin bolivariana Luego del triunfo electoral de Hugo Chvez, se perfilaron las primeras manifestaciones de lo que poco tiempo ms tarde, sera una estrategia bien definida para la conformacin de una alianza con el gobierno brasileo. Dicha estrategia se inscriba en el marco de una estrecha relacin personal y coincidencias ideolgicas con el presidente Lula que marcarn ocho aos de una sociedad indita en las relaciones bilaterales. En efecto, ambos dirigentes ya se haban encontrado en las reuniones del Foro de Sao Paulo. Desde la perspectiva oficialista, las conclusiones del Taller de Alto Nivel de Noviembre de 2004, cuando se deline el Nuevo Mapa Estratgico de la revolucin bolivariana, ubican a Brasil en el contexto de dos ejes contrapuestos: el de Caracas, Brasilia y Buenos Aires, que el gobierno denomina eje Orinoco-Ro de la Plata, que es susceptible a las amenazas del Imperio Norteamericano, y otro compuesto por Bogot, Quito, Lima y Santiago de Chile, llamado el eje monrrosta. Esta aproximacin tendra como primera manifestacin la insercin de Venezuela al MERCOSUR, aunque a decir verdad, en este caso, se trataba de dar continuidad a una poltica comenzada en el gobierno anterior. La apuesta al Mercosur impulsada por el gobierno de Hugo Chvez responda, a juicio de analistas locales, a una calculada jugada poltica orientada a recomponer el tablero geoestratgico sudamericano, en el marco del debate ideolgico que ha dominado la poltica exterior venezolana y la confrontacin con los Estados Unidos. En dicha estrategia cont como un estrecho aliado al
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presidente Lula quien respald con la mayor simpata esta iniciativa. Ya en el Plan de Desarrollo Econmico y Social 20012007, en el captulo referido al Equilibrio Internacional, el gobierno de Chvez planteaba: la incorporacin de Venezuela al Mercosur; la integracin poltica como una opcin estratgica y la insercin de PDVSA en el norte del Brasil. Se propona tambin la promocin de un nuevo rgimen de seguridad hemisfrica y, en este contexto el desarrollo de iniciativas con pases vecinos encaminadas a construir un marco estable de seguridad y cooperacin. Mientras que en el segundo Plan Nacional de Desarrollo, llamado Plan Socialista Simn Bolvar, 2007-2013, se seala que Venezuela avanza hacia una nueva etapa de la geopoltica mundial, en la bsqueda de objetivos de mayor liderazgo mundial. Para alcanzar esos objetivos se coloca las potencialidades energticas del pas como puntal para la conformacin de alianzas estratgicas que, como en el caso de Brasil, incluy la refinera Abreu de Lima, proyecto emblemtico de su visin de expansin continental, que, como muchas otras iniciativas, no lleg a materializarse.
2. La Era Lula
2.1. La sinergia Chvez-Lula Para no pocos venezolanos, los ocho aos de Lula bien pueden calificarse como la Era Lula, en trminos de lo que
fue una conduccin poltica acertada, que manej con tino y sensatez las variables macro econmicas que le garantizaron, no slo sustentabilidad a sus polticas, sino que se tradujeron en un perodo de crecimiento real de la produccin y del ingreso per cpita. Tambin se advierte que gobern con amplitud y sensatez, incorporando la agenda social como un elemento clave de sus polticas pblicas, lo cual permiti una importante reduccin de la pobreza (cay del 46% de la poblacin en 1990 a 26% en el 2008) y la incorporacin de 30 millones de pobres a la clase media. En suma, un estadista exitoso muy lejos de aplicar medidas radicales; que convirti a la empresa privada nacional en instrumento para la promocin del desarrollo, que hizo de PETROBRAS un emporio petrolero y condujo a que la economa disfrutara las mejores calificaciones. En verdad, no son datos menores: el crecimiento PIB del pas 8.9%, tiene los ndices tan altos como los de China; es el mayor receptor de inversiones extranjeras, finanzas pblicas equilibradas, inflacin bajo control, deuda externa en el orden de 4% del PIB y cuenta con 200.000 millones de dlares de reservas internacionales. Todo ello logrado sin diatribas ni confrontaciones. La figura de Lula fue siempre considerada por el sector oficial venezolano como una opcin para que, bajo su liderazgo, se adelantaran iniciativas diplomticas en el mbito regional reforzando as las percepciones sobre su condicin de lder natural de la regin. Iniciativas como la UNASUR y el Consejo de Defensa Suramericano se revelan como dos exitosas estrategias brasileas que la colocan como un actor clave en los espacios sudamericanos sin dejar de suscitar inquie-
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tudes entre sectores de la opinin pblica venezolana. Esa cualidad tambin llev a Lula a jugar el papel de mediador en algunos de los conflictos que afectaban a Venezuela tales como la crisis poltica del ao 2004; la mediacin propuesta a Lula para intervenir en los crecientes enfrentamientos con los Estados Unidos, y en el conflicto con Colombia luego del incidente de la captura en Venezuela del llamado canciller de las FARC, Rodrigo Granda. 2.2. Debilidades y contradicciones de una poltica exterior Ms all de los xitos econmicos y el liderazgo poltico de Lula, en Venezuela algunos analistas reconocidos consideran su poltica exterior, no siempre asertiva, y en ocasiones ideologizada, como una de sus debilidades, opinando incluso que esto llev a presentarlo como gestor de los intereses cuasi imperiales de su poderoso pas1. Es incuestionable que el presidente de un pas de peso mundial, se conduce como tal en la escena internacional. El punto es que el abuso de la ideologizacin desde luego causa resquemor en sectores democrticos del pas. En este orden, no pocos venezolanos recuerdan con estupor unas declaraciones de Lula segn las cuales: Chvez es el mejor presidente que ha tenido Venezuela en 100 aos. Dicha frase ha sido agudamente comentada por Simn Alberto Consalvi, poltico, intelectual, respetado ex canciller
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venezolano y editor del principal diario del pas2, quien afirm: es, acaso, el mejor porque ha hecho lo que Lula dej de hacer en Brasil? O porque lo que ha hecho nos convierte en dependientes de sus exportaciones, de su patrocinio siempre sutil, siempre seductor?. La ms cruda de estas crticas lo dibujan como un buen presidente para su pueblo, pero muy mal vecino para los amantes de la libertad3 con una larga lista de contradicciones, dobles raseros e inconsistencias en materia de poltica exterior, entre las que destaca sus vnculos y respaldos a gobiernos autoritarios, deslegitimados y violadores de los derechos humanos como los de Irn y Cuba. En ese mismo orden se cuestiona tambin el silencio cmplice y tolerante con Hugo Chvez cuyo incondicional respaldo contribuy a darle mayor legitimidad internacional. A lo largo de sus aos de gobierno, y con mucha astucia, el presidente Lula cortejaba y alababa a Chvez, lo cual era percibido con disgusto por importantes sectores de la sociedad civil venezolana. Sin embargo, no fue slo su estrecha vinculacin con Chvez lo que despert resquemores entre los venezolanos, sino, por ejemplo, la calurosa bienvenida que le dispens en Brasilia al dictador iran Mahmoud Ahmadinejad y la defensa que hizo de su programa nuclear en momentos en que Irn reciba la condena de la comunidad internacional.
Teodoro Petkoff en Tal Cual, el 2 de noviembre de 2010.
SAC Lula contra Lula. El Nacional 25 de Mayo de 2008. Moiss Nam en El Pas, Lula: lo bueno, lo malo y lo feo. 9 de mayo 2010.
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Por otra parte, la ostensible identificacin de Lula con el rgimen Castro, era otro factor irritante en sectores de la sociedad venezolana. Su resistencia a reunirse con los grupos disidentes del castrismo; las infortunadas declaraciones sobre la huelga de hambre de algunos lderes opositores y ciertas afirmaciones que hizo sobre las protestas de los prisioneros polticos cubanos comparndolos con los delincuentes comunes de Brasil, revelaban la impronta de sus orientaciones ideolgicas en oposicin al pragmatismo que sola exhibir en otros temas de la poltica mundial. Una de las ms duras crticas sobre la actitud complaciente de Lula con respecto a Cuba, fue la de Teodoro Petkoff una de las figuras polticas ms lcidas y autorizadas de la izquierda venezolana, quien fustig lo dicho por ste al comparar a los prisioneros polticos cubanos con delincuentes comunes en las crceles de Brasil que define como una canallada imperdonable que me hace perderle todo respeto 4. Resulta a veces difcil entender como dos dirigentes con estratgias internacionales distintas pudieron sellar por ocho aos una asociacin tan slida como la que construyeron Lula y Chvez. Para el intelectual venezolano Moiss Nam, ex editor de la Revista Foreign Policy:
Mientras el venezolano espanta a los inversores, el brasileo los seduce. Mientras Chvez se dedica a las FARC, a exportar la revolucin bolivariana y llamarle nazi a ngela Merkel, Lula se ocupa de promover las empresas bra4
sileas en el mundo y a pasar el fin de semana con George W. Bush en Camp David, persuadindole para que le ayude con sus exportaciones de etanol. Mientras la produccin de petrleo de Venezuela ha cado por falta de inversin y PDVSA, la petrolera venezolana, es utilizada para importar pollos y exportar maletines llenos de dlares en jets privados a Argentina, su equivalente brasilea Petrobras logra, gracias a sus inversiones en tecnologa, descubrir uno de los yacimientos petrolferos ms importantes de los ltimos tiempos. Mientras Lula consigue que empresas brasileas obtengan jugosos contratos en Venezuela, Chvez compra dos mil millones de dlares en armas rusas. Mientras Lula estrecha lazos con empresarios en las reuniones de Davos, Chvez estrecha lazos con Bielorrusia, Irn y Cuba. (Nam, M.)
Teodoro Petkoff en Tal Cual, el 15 de marzo 2010.
Esta cita dibuja claramente la visin que tienen sectores de la sociedad venezolana en cuanto a las posturas dismiles de ambos gobernantes. Lo cierto es que Lula desarroll una poltica internacional de mayor perfil y exposicin pblica; irrumpi en la escena regional en momentos de cambios y surgimiento de varios gobiernos progresistas y que tales afinidades ideolgicas y la percepcin de liderazgo natural de Brasil contribuyeron a que jugara un papel de creciente liderazgo regional. Ese activismo en el plano internacional se tradujo en varias iniciativas concretas vinculadas a Venezuela que van desde la participacin en la crisis poltica del ao 2004 cuando se constituy el Grupo de Pases Amigos en la bsqueda de una salida que asegurara la estabilidad poltica en Venezuela, en
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las que la intervencin brasilea moviliz un grupo de pases para contener las presiones sobre el gobierno de Chvez, hasta las gestiones para impulsar el ingreso de Venezuela al Mercosur. En estas y muchas otras gestiones jug un papel destacado Marco Aurelio Garca, influyente asesor de Lula en materia internacional, quien no ocultaba sus simpatas con el gobierno de Venezuela y en ms de una oportunidad se permiti hacer comentarios subjetivos, sesgados y de clara coincidencias ideolgicas con el oficialismo, razn por la cual era visto con recelos por sectores de la oposicin. Se engaa quien piensa que Chvez y el chavismo son un fenmeno transitorio. Son fenmenos profundos en la sociedad venezolana afirm Garca en alguna oportunidad. Otro episodio que opac la imagen de Lula fue el papel jugado por la diplomacia brasilea durante la crisis polticoinstitucional de Honduras. La administracin brasilea desconoci al gobierno de Micheletti; insisti que Zelaya haba sido depuesto por un golpe de estado; mantuvo en todo momento que tal situacin era inaceptable y que la solucin de la crisis pasaba por la restitucin del mandatario. Paralelamente, solicit una reunin del Consejo de Seguridad de la ONU, exigi ante la Asamblea General de ese organismo la restitucin de Zelaya y mantuvo un activo papel en los foros regionales como UNASUR y la OEA. Esa misma posicin se conserv an despus de celebrarse las elecciones presidenciales al no reconocer a las autoridades electas. Hay quienes sostienen que en realidad el presidente Lula hubiese preferido jugar otro papel en esta crisis y no verse involucrado en unos incidentes en los que asumi
ms riesgos que beneficios. En efecto, no era precisamente Honduras el pas que la diplomacia brasilea hubiese escogido para elevar el perfil de su actuacin internacional. Tampoco es usual que abandonase su tradicional actitud de equilibrio, cuidadosa de no inmiscuirse en los asuntos internos de otros Estados y menos en una zona donde no existen intereses estratgicos esenciales. As se percibi luego de unas declaraciones de un vocero oficial quien afirm que Brasil fue lanzado un poco en contra de su voluntad al centro de esa crisis 5.
3. Alianza estratgica con Brasil

3.1. Amistad y coincidencia ideolgica El triunfo del presidente Chvez en el referndum del ao 2004 le dio un impulso decisivo a sus propsitos de provocar transformaciones geopolticas y jugar un papel clave en la escena internacional. Apoyado en ingentes recursos financieros, despleg una estrategia internacional de alto perfil poltico que dieron sustancia a varias de las iniciativas en un marco de integracin continental radicalmente poltico, el ALBA, y de una plyade de consorcios interestatales donde Venezuela se reserv la voz cantante: PetroSur, PetroCaribe, PetroAndina, TeleSur, el Banco del Sur y el Gran Gasoducto
Marcelo Baumbach en rtve.es, el 19 de febrero de 2010.
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del Sur, por citar slo los ms importantes. Todas estas iniciativas deban articular la bolivarianizacin del hemisferio6. El alza de los precios del petrleo, la retrica contra Estados Unidos, la solidaridad con los movimientos revolucionarios y anti globalizadores del continente, se inscriben dentro de su visin de constructor un mundo multipolar. De all los constantes llamados al eje Caracas/Brasilia/Buenos Aires y a la integracin en su ms amplio sentido. Este creciente protagonismo desafiante de Chvez, si bien cautiv el entusiasmo de la izquierda radical mundial, tambin despert suspicacias entre algunos dirigentes que interpretaron esa notoria presencia de Chvez como una competencia al liderazgo natural de Brasil. Chvez acogi con entusiasmo la creacin de UNASUR bsicamente por tratarse de un foro sin la presencia de Estados Unidos, Mxico y Canad lo cual est en sintona con su discurso radical. Sin embargo, esta determinacin conspira contra la natural realidad geopoltica con la que Venezuela en el pasado estaba identificada como pas que tambin es caribeo, que tiene intereses estratgicos hacia Mxico, Centroamrica y en general al Caribe. Por lo tanto, asignarle al subcontinente la importancia geopoltica que se le otorga a travs de UNASUR nos asla y debilita. La iniciativa de Mxico, Colombia, Per y Chile de constituir la faja del pacfico, profundiza el debilitamiento geopoltico de Venezuela. Agreguemos a ello la salida de Venezuela de la CAN, tendremos as un escenario a futuro de creciente aislamiento.
3.2. Asociacin econmica privilegiada En el ao 2005 los presidentes Lula y Chvez suscribieron una importante Declaracin que vendra a sellar la alianza estratgica entre Brasilia y Caracas. Se trata de un amplio documento en el que ambos gobernantes se comprometen a desplegar una estrategia conjunta para, entre otras cosas: explotar la complementariedad econmica; coordinar iniciativas en los organismos internacionales hemisfricos; respaldo de Venezuela a la aspiracin de Brasil de ocupar un puesto como miembro permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU lo cual ya haba recibido del gobierno anterior a finales de los noventa. Dicha alianza incluy la suscripcin de 15 acuerdos en el campo de energa, petrleo y gas, adems de compromisos en una amplia variedad de materias como minera, tributos, financiacin, industria, agricultura, turismo, pesca, ciencia y tecnologa y cooperacin militar. La profundizacin de los vnculos con Brasil durante los dos gobiernos de Lula se convirtieron en una muy privilegiada sociedad que se tradujo en que Brasil sea el tercer proveedor de productos a Venezuela despus de Estados Unidos y Colombia. Las exportaciones brasileas a Venezuela se incrementaron en un 858% desde la llegada de Chvez. Slo en el ao 2008, el saldo comercial fue favorable a Brasil en $4.600 millones. Hoy da el valor del mercado venezolano representa para Brasil unos $7.000 millones. Al mismo tiempo fue un periodo en los que florecieron los proyectos desarrollados por empresas brasileras, entre los que figuran la construccin del
Roberto Ortiz de Ztare: Biografa de Chvez en Avizora.com.
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segundo puente sobre el ro Orinoco, la lnea 5 del metro de Caracas, ambos a cargo de la firma ODEBRECHT. En el desarrollo de esta asociacin con Lula se privilegiaron proyectos en el mbito energtico como fueron el gasoducto del sur; la construccin de refineras y tanqueros; la participacin en proyectos de exploracin petrolera, planes de infraestructura, construccin de viviendas, proyectos siderrgicos, agroindustriales. En suma, en medios empresariales venezolanos se insiste en que para 1995 Venezuela mantena una balanza comercial superavitaria con Brasil y que con la entrada en vigor del Acuerdo de Complementacin entre Brasil y Venezuela, y del ACE 59, en el ao 2004, la balanza comercial se ha hecho deficitaria para Venezuela, manteniendo una tendencia creciente, para arrojar saldos promedios deficitarios alrededor de los 4000 millones de dlares. Sin embargo, en el plano internacional ambos dirigentes transitaban rutas estratgicas distintas. Mientras Chvez colocaba su acento en las alianzas que compartan su visin del llamado Socialismo del Siglo XXI para enfrentar a los Estados Unidos, Lula desarrollaba su propio proyecto geopoltico consolidando socios que le permitan actuar como un actor influyente en la escena global al lado de pases emergentes como China, India, Sudfrica y de la Unin Europea. Se ha tratado de presentar que entre Lula y Chvez existi una disputa por el liderazgo regional. En realidad el mandatario venezolano ha configurado en torno a la propuesta ALBA a un grupo de pases que ideolgicamente se definen como partidarios del socialismo del siglo XXI y que despliega
una diplomacia de confrontacin, mientras que Lula consolid su liderazgo natural en la regin, y ampli su influencia dentro del G-20, en las negociaciones sobre medio ambiente y en las reformas del sistema financiero internacional. El descubrimiento de importantes yacimientos de petrleo en Brasil fue comentado con cierta irona por Chvez, quien se refiri a una eventual incorporacin de Brasil a la OPEP A ello se agregan las decisiones de abandonar el pro. yecto del gasoducto del sur y ms recientemente las incertidumbres en torno a la participacin de Venezuela en el proyecto de la refinera Abreu de Lima. En otro orden, pero siempre en el contexto energtico, recordemos el conflicto de la empresa Petrobras a comienzos del gobierno de Evo Morales por el tema del precio del gas. En este caso, la sombra intervencionista de Chvez, a travs de altos funcionarios de PDVSA que servan de asesores del gobierno boliviano, siempre despert inquietud en crculos brasileos y fue interpretada como una rivalidad entre ambos gobiernos. En el plano estrictamente militar destaca la soterrada puja entre Brasil y Venezuela por ganar proyeccin sobre Bolivia, tradicionalmente en el rea de influencia del primero, pas con el cual el mandatario venezolano ha forjado una muy estrecha asociacin con el presidente Evo Morales. Los anuncios de Chvez de intervenir militarmente en Bolivia en caso de que se produzca una desestabilizacin del gobierno de Morales; el financiamiento directo para la construccin de guarniciones militares en las fronteras y la realizacin de ejercicios militares, son algunas de las manifestaciones que des-
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pertaron sospechas entre observadores militares. Si a ello agregamos las revelaciones de un alto militar boliviano acerca del financiamiento que recibi Evo Morales de parte de Chvez para el derrocamiento del entonces presidente Snchez de Losada, podemos inferir que las intenciones de influencia sobre ese pas han sido notorias. Como nueva potencia petrolera, Brasil no ha dejado de suscitar inquietudes en crculos polticos y acadmicos de Venezuela que observan con preocupacin el descubrimiento de pozos costa afuera con una importante capacidad de produccin que colocara a Brasil en una posicin competitiva en los mercados de la regin. Si bien los nuevos descubrimientos estn an lejos de ser operativos y requerirn de importantes inversiones, el creciente deterioro de PDVSA, la falta de inversiones, la inseguridad jurdica y el mal manejo de la empresa, colocaran a Petrobras con ventajas comparativas de consideracin. 3.3. Visiones contrapuestas y antagnicas Un nuevo mapa geopoltico regional tiende a consolidarse en el espacio suramericano en torno a nuevos liderazgos y el surgimiento de nuevas instancias de integracin. En ese nuevo tablero geopoltico convergen dos visiones contrapuestas con potenciales ribetes antagnicos: la visin geoestratgica, militarista, populista, confrontacional e ideologizada de Hugo Chvez, asumiendo un creciente rol protagnico con la construccin de alianzas intrarregionales (ALBA) y extra
regionales (Rusia, Irn, China), que utiliza el petrleo como herramienta de apuntalamiento de sus polticas y un discurso ultra radical y de ruptura con los Estados Unidos. En contraposicin con el modelo de Lula, con una visin multidimensional, reformista, que evade la confrontacin, cuya diplomacia se mueve con equilibrio, mayor planificacin, discrecin y eficacia y que ha sabido no slo neutralizar el discurso del mandatario venezolano sino imponerse sistemticamente a los ambiciosos y desmedidos proyectos personalistas7. Citemos algunos ejemplos: el Banco del Sur; la propuesta de construir el gasoducto del sur desde Venezuela hasta Argentina a travs de Brasil; la grandiosa refinera de Pernambuco que deba ser construida con capital de los dos pases; la aspiracin de conformar una fuerza armada suramericana y una Organizacin del Atlntico Sur similar a la OTAN. Todas estas propuestas bien se fueron desvaneciendo en el tiempo o fueron sustituidas por iniciativas brasileas como UNASUR y el Consejo de Defensa Sudamericano. De los ejemplos anteriores se concluye que la hbil diplomacia brasilea se desmarc de dichas iniciativas sin confrontar directamente a Chvez. No obstante, para muchos seguidores del proyecto bolivariano las decisiones de Brasilia, de restarle importancia al Banco del Sur, por ejemplo, lo colocaron como un gobierno poco dispuesto a romper con el orden global y ms cercano a la lgica dominadora del Norte.
Andrs Serbn: Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafos de la UNASUR ante la prevencin de crisis regionales
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Incluso llegaron a sugerir que Lula estara manejando dos agendas: una con Chvez y otra con Bush. Los contrastes entre las dos opciones tambin se reflejan en la manera de contener las turbulencias y potenciales conflictos que puedan poner en peligro la estabilidad regional. El caso de la crisis en Bolivia a finales de 2008 es elocuente. Mientras Chvez planteaba una intervencin directa de UNASUR, -con la deliberada exclusin de la OEA-, una condena explcita a los Estados Unidos por el supuesto apoyo de ese pas a los prefectos de la oposicin e incluso una intervencin militar ante un supuesto plan de desestabilizacin al gobierno de Morales, se impuso la tesis de Lula de alcanzar una mediacin de dicho mecanismo sobre la base de tres condiciones bien articuladas: se actu por solicitud del gobierno de Bolivia; se privilegi la consolidacin de la institucionalidad democrtica y el dilogo entre las partes, y se evit toda referencia al papel de los Estados Unidos en la crisis. Tal vez haya sido por estas divergencias que Chvez manifest en la Cumbre de UNASUR celebrada en Costa do Saupe: Sin duda que Brasil ejerce un liderazgo importante. Pero no se trata que haya un lder en la regin. Se trata de un conjunto de liderazgos 8. A fin de cuentas, en stas y algunas otras iniciativas en las que Lula se distanci de Chvez (la tibia receptividad a la poco viable propuesta del Banco del Sur, la no adhesin
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al Gran Gasoducto del Sur, las reticencias a la creacin de una OPEP del Gas y el fracasado proyecto de la refinera Abreu y Lima) prevaleci en ste la visin militarista del repliegue tctico sin apartarse de los objetivos estratgicos que eran mostrarse como el socio excepcional de Brasil. En realidad, a lo largo de sus aos de gobierno, Chvez se ha destacado por el manejo atinado de estas contradicciones con sus aliados y con sus adversarios tanto en el plano domstico como internacional. Si bien tales discrepancias fueron manejadas polticamente con mucha prudencia y pragmatismo, en algunas ocasiones, el carcter impulsivo de Chvez, no pudo ocultar su desagrado como cuando calific como una amenaza a la seguridad alimentaria la estrategia brasilea de impulsar la produccin de biocombustibles; o cuando fustig durante la II Cumbre Suramericana en Cochabamba el plan de inversiones en infraestructura propuesto por Lula; o cuando critic fuertemente al Mercosur por responder a la lgica neoliberal y concepcin mercado cntrica.
4. Sub imperialismo brasileo y percepciones en el tema militar

4.1. Brasil actor de primera lnea en el concierto mundial Un pas que representa poco ms del 47% del territorio suramericano, dotado de variados y mltiple recursos naturales incluyendo petrleo, con proyeccin geopol-
En www.aporrea.org, el 17 de diciembre de 2008.
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tica mundial, que pertenece al grupo de pases emergentes (BRIC) y avanza firmemente hacia los primeros puestos de la economa internacional; que aspira a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU y que muchos gobiernos consideran un socio confiable, no slo acta como el pas de mayor peso poltico en el continente sino que es percibido como un actor de primera lnea en el concierto mundial. Esas realidades dieron origen a las tesis sobre el destino manifiesto de Brasil acerca del pretendido derecho a ejercer un liderazgo poltico, econmico y militar en la regin que sirvi de basamento a la corriente de pensamiento geopoltico que se implant en ese pas desde mediados del siglo pasado. Otros recuerdan con desconfianza los planes expansivos del Plan Calha Norte a mediados de los ochenta y, ms recientemente, las pautas contenidas en la Nueva Estrategia Nacional de Defensa de Brasil JUN2005/DIC2008 que fundamentan la cooperacin y asistencia en la promocin de proyectos de infraestructura para la integracin suramericana. Aos ms tarde, la doctrina geopoltica de los crculos concntricos adelantada por los gobiernos militares no slo logr fortalecer el podero econmico de Brasil, sino que sirvi de ejemplo a la corriente militarista que se instal en algunos pases del continente y fue antecedente a lo que se dio a llamar como las polticas sub imperialistas de Brasil. Tales percepciones que fueron rechazadas por los gobiernos democrticos, generaron una imagen negativa sobre Brasil, cuya actuacin era interpretada no slo como el sustento del expansionismo sino el articulador de las polticas estadouni-
denses en materia de seguridad lo que le vali el distanciamiento de varios pases de la regin. En tiempos recientes, la presencia militar de Brasil en Hait, en el marco de las iniciativas adelantadas por la ONU para garantizar la paz y la seguridad en ese pas, ha reabierto este debate. Si bien dicha presencia no ha generado reacciones ms all de crculos especializados en estos temas, no es exagerado pensar que en el futuro, Brasil sabr recoger los frutos de esas acciones solidarias en una zona que tiene un peso estratgico importante. En suma, mientras en Brasil exista una democracia robusta, de respeto a sus vecinos, los sentimientos de desconfianza o de recelos sern atenuados. No existen razones para pensar que en el futuro Brasil deje de transitar el camino democrtico. La consolidacin poltica, econmica y social de Brasil ha contribuido a la proyeccin de ese pas en la regin. A futuro, su podero militar pudiera constituir un elemento de contencin frente a escenarios de desestabilizacin. 4.2. Integracin militar suramericana Desde el comienzo del gobierno de Chvez, ste se interes por el tema de la integracin militar en el mbito regional, y con la llegada de Lula a la presidencia se intensifican las coincidencias. La preocupacin por la presencia militar estadounidense en pases vecinos fue compartida por los gobiernos de Vene-
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zuela y Brasil como se expresa en diversas declaraciones y documentos oficiales. Coincide esto con el anuncio a finales de 2003 hecho por un alto vocero brasileo acerca de la necesidad de la integracin militar en Suramrica para contrarrestar la presencia estadounidense. En la concepcin estratgica de Chvez la articulacin de los nuevos polos de poder geopolticos en el mundo pasan por la conformacin de una nueva matriz de poder en los campos polticos, financieros y militar. As mismo en el Plan Nacional de Desarrollo 2001/2007 se plantea la redefinicin de la seguridad hemisfrica; la integracin poltica como una opcin estratgica y, dentro de este captulo, el concepto de una poltica de seguridad y defensa comn. Las aprehensiones en torno a la presencia militar estadounidense en algunos pases de la subregin; la necesidad de construir un marco estable de seguridad unido al sentimiento anti estadounidense animaban al gobierno de Venezuela a propiciar una unificacin de objetivos en torno a esta materia. Sin embargo en la Declaracin conjunta suscrita por los presidentes Chvez y Lula en febrero de 2005, donde se delinean los temas que conforman la Alianza Estratgica, solo hizo una breve y formal mencin a la cooperacin en este campo. En otro orden, debemos mencionar las posturas dubitativas que adopt el gobierno de Lula frente a la guerrilla colombiana en el que, a juicio de analistas venezolanos9, las
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fuerzas militares brasileas habran visto limitadas sus acciones contra estos grupos irregulares, a pesar de la bien documentada vinculacin con el trfico de armas y drogas a travs del territorio brasileo. Si bien los responsables de la planificacin militar habran incluido a estos grupos armados como una amenaza a la seguridad, las lneas polticas desde Itamaraty atenuaban estas recomendaciones y de hecho fueron desestimadas dentro de las prioridades en la agenda internacional.
5. Dilma Rousseff: continuidad y algo estilo propio

Al igual que ocurri con Lula cuando lleg al poder en el 2002, tiempos en que la incertidumbre y el temor se apoder en los sectores econmicos por el ascenso al gobierno de un conspicuo miembro del Foro de Sao Paulo, Dilma Rousseff fue vista inicialmente con cierta suspicacia en algunos crculos venezolanos. Sus antecedentes polticos la identificaban con sectores de la izquierda radical. Sin embargo, ni antes, ni ahora, los gobiernos de Brasilia han incluido en su retrica los ataques al capitalismo, al imperialismo, que se escuchan con frecuencia desde el pas vecino. Todo lo contrario, la sana aplicacin de polticas de liberalizacin y desregularizacin econmica desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, se han traducido en los niveles de xito que exhibe el pas. An cuando puede ser prematuro anticipar las conductas del nuevo gobierno en materia internacional, algunas de las
Otlvora: Informe Otlvora, el 24 de mayo 2010.
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primeras decisiones de la sucesora de Lula parecieran perfilar su propio estilo. As, desde el mismo momento de la toma de posesin sostuvo el compromiso de promover los cambios sin estimular confrontacin. Su discurso, el 1 de enero de 2011, fue la disertacin de una estadista comprometida con los valores de la democracia: el pluralismo, el dilogo, el respeto por los derechos humanos y la libertad de expresin: prefiero la bulla de los peridicos al silencio de la dictadura, dijo. Tal vez haya sido por eso las insinuaciones de que el mandatario venezolano sinti cierta incomodidad y parti de Brasilia cuando todava los eventos oficiales no haban concluido. Otro dato a tomar en cuenta fue la suspensin del encuentro que habran de sostener ambos mandatarios. Estas circunstancias dieron pbulo a toda clase de comentarios y fueron el inicio de lo que se ha venido interpretado como una diferencia de estilo entre ambos gobernantes. El primer encuentro oficial bilateral entre ambos gobernantes ser el prximo 10 de mayo. Los resultados de este encuentro permitirn evaluar ms objetivamente el grado de empata entre ellos. En todo caso, desde el punto de vista sustantivo no se prevn cambios. La visin compartida del mundo multipolar entre Brasilia y Caracas durante los mandatos de Lula estaban a la esencia de las coincidencias entra ambos gobernantes. Ese enfoque sustent la estrecha vinculacin entre ambos mandatarios hasta convertirla en una alianza sin precedentes. Es muy probable que esta aproximacin se mantenga con la nueva presidenta aunque con estilos y ritmos diferentes.
Por lo pronto, las primeras seales del gobierno de Dilma Rousseff en materia de poltica exterior parecen expresar un desmarque con las acciones adelantadas por su predecesor, particularmente en lo que a las relaciones con los Estados Unidos se refiere y las actuaciones en los organismos multilaterales de defensa de los derechos humanos. La llegada de Antonio Patriota al frente de Itamaraty ha empezado a producir un giro en las relaciones exteriores y as es percibido por observadores venezolanos. Tales cambios tienen que ver con la postura de Brasil, por ejemplo, con respecto al rgimen Iran: condenas sin ambages a las violaciones a los derechos humanos; la primera votacin contra ese gobierno en una dcada en el marco de la ONU y una actitud ms firme contra las dictaduras. A diferencia de las actuaciones de Lula que siempre se abstuvo de condenar a Tehern, y que era ms bien partidario de una dilogo con esos regmenes e incluso opuesto a la aplicacin de sanciones. Apuntemos que Lula se reuni con Ahmadinejad en Tehern y se neg a recibir a lderes de la oposicin. Debemos estar claros, sin embargo, que la actuacin internacional del nuevo gobierno no se apartar de los objetivos centrales de la poltica exterior del Estado brasileo en el sentido de: consolidar su papel como una de las economas emergentes de mayor importancia en el sistema econmico internacional; fortalecer su papel de actor clave en la escena mundial; asegurar la materializacin del ingreso como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU y profundizar la integracin suramericana.
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En tal sentido la agenda internacional muy probablemente se inscribir en promover la actuacin de Brasil en los foros de negociacin econmicos mundiales; continuar con la defensa del multilateralismo y promover a UNASUR como parte de su estrategia de consolidar los vnculos con los pases suramericanos. Como un simple ejercicio de anlisis, tal vez convendra examinar el planteamiento de algunos analistas venezolanos que sugieren que una alianza slida entre Estados Unidos y Brasil, en trminos de acuerdos y compromisos en temas centrales en materias comerciales, cambio climtico, proliferacin nuclear, finanzas y comercio internacional, podra ser una de las innovaciones geopolticas ms importantes de estos tiempos10. Dicha alianza, sustentada en valores compartidos como la democracia, el libre mercado y la estabilidad regional, en la que ambos pases necesariamente habrn de hacer concesiones si bien cndida y con obstculos, podra revolucionar las relaciones bilaterales con un efecto no slo en Brasil sino en toda la regin. En abono a esta hiptesis podemos sealar que no es por azar que el presidente Obama haya escogido a Brasil como el primer pas visitado en su reciente gira por Amrica Latina y los elogios que hicieran a la democracia brasilea como un modelo exitoso a seguir. Agreguemos tambin que la capacidad de influencia unilateral de Estados
Unidos en la regin ha ido declinando y que ms til es trabajar con socios confiables con peso especfico y capacidad de liderazgo. No menos importante en este escenario es el reciente viaje el tercero desde que asumi al poder-, de la presidenta Dilma Roussef a China como punta de lanza de una bien orquestada estrategia internacional orientada a consolidar el papel de Brasil como el indiscutido lder regional y global. Acompaada por un muy importante nmero de empresarios y la suscripcin de unos veinte acuerdos en materia econmica, uno slo de ellos por un valor de $12 billones. Por ltimo, cabe destacar que Dilma no es Lula y no necesita a Chvez para aplacar a los radicales de su partido; tiene su propio peso y agenda, y probablemente el lenguaje corporal de Chvez frente a una dama Jefe de Estado, le es tan incmodo como lo fue con Michelle Bachelet de Chile.
6. El protagonismo de Santos en la agenda venezolana

Con la victoria de Juan Manuel Santos pocos auguraban un cambio de rumbo importante en las relaciones colombovenezolanas. De modo que las tensiones y roces diplomticos que caracterizaron las relaciones durante el gobierno de Uribe pareca que iban a continuar. El perfil socio cultural de Santos, sus antecedentes polticos y su firme actitud en el combate a la guerrilla de las FARC, lo mostraban como la anttesis del mandatario venezolano.
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Moiss Nam: Dilma y Barack: una pareja irresistible. En el diario El pas, Espaa 14 de Noviembre 2010.
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El propio Santos dijo durante su campaa que l y Chvez eran como agua y aceite. Al tiempo que el gobernante venezolano lo consideraba una amenaza para Venezuela. En su discurso de toma de posesin, el ya presidente Santos ofreci reconstruir las relaciones con Venezuela, restablecer la confianza y privilegiar la diplomacia y la prudencia; y as ha venido actuando. Desde entonces, tres encuentros han sostenido ambos presidentes. Atrs quedaron los insultos hacia el gobernante colombiano, las amenazas de una ruptura definitiva de relaciones diplomticas y las intimidaciones sobre el cierre del comercio binacional. A raz de estas reuniones las empresas colombianas comenzaron a cobrar las deudas de importadores venezolanos, se aprob un nuevo marco provisional para regular el comercio bilateral, se reactivaron diversos acuerdos de cooperacin, se restableci el dilogo sobre temas de la seguridad en la zona de frontera, se retom la propuesta del gasoducto transocenico, se reactiv la agenda anti narcticos y se desempolvaron los proyectos de interconexin elctrica y vial. Frente a este inesperado escenario y dada la impredecibilidad del gobernante venezolano, son muchas las interrogantes que se plantean pero que pueden resumirse as: Cun perdurable ser este entendimiento? En realidad, ambos gobernantes se hicieron concesiones y dejaron a un lado los temas polmicos de coyuntura. As las cosas, se engavetaron las denuncias en torno a la supuesta presencia de las FARC en territorio venezolano que con coordenadas, fotos y mapas, Colombia haba presentado ante el Con-
sejo Permanente de la OEA; se silenciaron las revelaciones contenidas en la memoria del disco duro de la computadora de Ral Reyes; se olvidaron las denuncias sobre supuestos vnculos entre las FARC/ETA y elementos del gobierno bolivariano. El propio Santos lleg a afirmar que tiene la absoluta certeza de que la presencia guerrillera en ese pas, si es que sigue existiendo, no se ha dado bajo la complicidad del Gobierno de Hugo Chvez, pues le cree cuando ste se comprometi a combatir la incursin de estos grupos a ese pas 11. Por su parte, Chvez dej de hablar de los planes de agresin por la presencia militar estadounidense en territorio colombiano y de las amenazas que ello comporta para la seguridad. No dijo ni una palabra en contra de los avances para la aprobacin del TLC entre Colombia y Estados Unidos. Su lenguaje se ha vuelto ms diplomtico lo cual viene a confirmar que ambos gobernantes han acordado un modus vivendi, un pacto de no agresin para reacomodar las relaciones. Una luna de miel con su mejor nuevo amigo, como lo llam el propio Santos. Un tema complejo y delicado en la agenda bilateral ha sido el sonado caso de la extradicin del narcotraficante venezolano Walid Makled quien ha hecho graves revelaciones que vinculan a altos personeros del gobierno venezolano en sus turbios negocios.
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El espectador. Lunes 18 de abril de 2011.
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A juicio de observadores polticos venezolanos, el temperamento del presidente Chvez despierta suspicacias y hacen que esta reconciliacin con Colombia sea recibida ms bien con prudencia y cautela. Como buen estratega militar, conoce perfectamente los momentos de repliegues tcticos sin apartarse de sus objetivos estratgicos. En la ltima reunin en Cartagena el 9 de abril de 2011, Santos impuso la agenda y logr los objetivos propuestos colocando a Chvez sin iniciativa y a la defensiva. En este encuentro Santos fue el artfice de una iniciativa de mediacin que el propio Santos bautiz como de diplomacia discreta con el presidente Porfirio Lobo de Honduras con vistas a impulsar la readmisin de ese pas en el seno de la OEA. Con esta hbil jugada, despus del fiasco de Lula con su husped Zelaya, se eleva sustancialmente el perfil de Colombia en la escena regional. De acuerdo a los desarrollos conocidos hasta ahora, todo apunta a que Honduras ser readmitida al seno del rgano hemisfrico en la prxima Asamblea General de la organizacin que tendr lugar en El Salvador. Por otra parte, con gran habilidad, Santos logr la aquiescencia del Presidente Obama para la deportacin a Venezuela del narcotraficante Walid Makled, a pesar de las presiones que sectores republicanos haban hecho para que fuera extraditado a Estados Unidos. Lo cierto es que las ltimas jugadas de Santos en el plano internacional revelan un protagonismo importante en el tablero regional que para algunos comienza a perfilarse como una suerte de liderazgo compartido con Brasil. Veamos algunos ejemplos: le correspondi asumir la presidencia del Con-
sejo de Seguridad de la ONU. Si bien se trata de una posicin rotativa dentro del organismo, le sirvi de escenario para dirigirse desde esa importante tribuna a la comunidad internacional en la que puso su acento en el tema de la crisis de Hait. Obtuvo la presidencia de UNASUR -compartida con Venezuela, algo poco usual en este tipo de organismos-, para la ex canciller Mara Emma Mejas; sostuvo un encuentro bilateral con el Presidente Obama con quien logr ciertos avances con vistas a la aprobacin del TLC por parte del congreso estadounidense; propici una mediacin entre los Presidentes Porfirio Lobos y Chvez con vistas a impulsar la reinsercin de Honduras al seno de la OEA. En fin, una semana histrica para la diplomacia colombiana como lo calific un importante medio de ese pas. Ese protagonismo de Colombia en el escenario regional se ve fortalecido con el debilitamiento poltico institucional en algunos otros pases del arco andino al que se aadira las sombras de un eventual cambio en la lnea de conduccin econmica en Per. Todo ello fortalece la figura de Santos y lo proyecta como un competidor de peso por el liderazgo suramericano. No es por azar que para algunas agencias especializadas, la Colombia de Santos es hoy el socio ms confiable de los pases andinos 12. Otro dato no menor tiene que ver con que Colombia duplic su produccin de petrleo lo cual plantea la posibilidad para Estados Unidos de diversificar parcialmente sus fuentes de suministros.
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Revista semana, lunes 18 de abril de 2011.
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En oposicin, Venezuela es el pas con la mayor inflacin del continente, su economa lleva tres aos en recesin, hay desconfianza por parte de las calificadoras de riesgo y reglas poco transparentes para las inversiones. Adems est prximo a iniciarse una dura campaa electoral en la que por primera vez en doce aos, Chvez va en desventaja. Su discurso radical luce agotado y, si bien an cuenta con importantes recursos financieros para su proyecto internacional, su carisma ya no es el mismo.
7. Comentarios finales
El reconocimiento del liderazgo natural de Brasil en la regin pasa no slo por la admisin sin complejos ni resentimientos de su podero econmico, poblacional, geogrfico y militar, sino tambin por una actitud sin destemplanzas hegemnicas y objetivos comunes con los pases suramericanos. En el caso de Venezuela hay razones particulares para seguir con cuidado el desenvolvimiento geopoltico brasileo. Nuestra reclamacin territorial sobre el territorio Esequibo y el hecho de que Brasil cultiva las relaciones con Guyana, en su objetivo estratgico de una eventual salida terrestre al Atlntico, no han dejado de provocar suspicacias en observadores polticos y militares venezolanos. Ms an ahora cuando este tema ha perdido prioridad en la agenda de poltica exterior del gobierno de Chvez.
En tiempos donde los recursos petroleros tienen un valor geopoltico clave, la ubicacin estratgica de Venezuela como pas que es al mismo tiempo andino, amaznico y caribeo, juega un papel de primer orden en el tablero geopoltico regional. No es un secreto que entre los planes estratgicos de Brasil, el acceso al Caribe les permitira mayor flexibilidad en el trnsito a los mercados del norte. Actores polticos y militares13 que han ocupado altas posiciones burocrticas en las carteras de Defensa y Relaciones Exteriores opinan que una alianza poltica, econmica y militar con el Brasil sera provechosa para Venezuela si se construye con dedicacin y visin de largo plazo. Agregando que podra servir para reconstruir las relaciones con los Estados Unidos. Sin lugar a dudas que a pesar de las afinidades ideolgicas y amistad entre lula y Chvez, entre ambos existieron discrepancias de fondo las cuales, sin embargo, supieron manejar polticamente a fin de que prevaleciera el ambiente de cordialidad que distingui estas relaciones. Cada uno manej sus propios intereses, a veces contrapuestos, bajo este paradigma. La visin del mundo multipolar o pluripolar como la define Chvez asigna a Brasil el peso que le corresponde. Con esas coordenadas, Chvez pretende asumir en la alianza con Brasil un papel de liderazgo compartido cuando en realidad se trata de una sociedad en la que Venezuela siempre ocu-
13 Fernando Ochoa Antich, ex Ministro de la Defensa, ex Ministro de Rela-
ciones Exteriores. Manuscrito no publicado abril 2011.
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par un segundo plano. Slo a la vuelta de unos aos, podr concluirse si la alianza con Brasil fue una estrategia provechosa para ambos pases o slo la velada articulacin del sub imperialismo brasileo.
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EL REGIONALISMO DE BRASIL
Matias Spektor
Introduccin
Animados por el progreso del programa de integracin regional iniciado entre Brasil y Argentina durante el gobierno de Jos Sarney, los gobiernos de Fernando Collor de Mello e Itamar Franco avanzaron en direccin a dosis inditas de aproximacin poltica, diplomtica y comercial con los pases del entorno geogrfico ms inmediato. Poco tiempo despus, al comienzo del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, empezaron a circular documentos oficiales en la Explanada de los Ministerios en los cuales se defenda una transformacin profunda de la actitud brasilea en relacin a los vecinos: Amrica del Sur (por oposicin a Amrica Latina) debera ocupar un lugar de precedencia en el horizonte estra-
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El regionalismo de Brasil
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tgico de Brasil. La opcin fue formalizada en el ao 2000 durante el primer encuentro de jefes de Estado sudamericanos en Brasilia. El plan, que pretenda una expansin progresiva y sin fecha-lmite de un proceso de liberalizacin comercial e integracin a travs de grandes obras de infra-estructura, orientara un abanico de nuevas iniciativas regionales. En los primeros aos del nuevo milenio, el objetivo y profundidad del involucramiento brasileo en su vecindad alcanzaron niveles antes desconocidos. El giro regionalista de la poltica externa brasilea se aceler ms an a partir de 2002, cuando la eleccin de Luiz Incio Lula da Silva coincidi con un viraje a la izquierda en el pndulo ideolgico regional. Lula avanz y profundiz la agenda regional de su antecesor, elevando an ms el status de Amrica del Sur en las prioridades de poltica externa. Nombr un acadmico prximo para representarlo como asesor especial en sus relaciones con la vecindad; instruy a su canciller a reformar la estructura burocrtica de la cancillera para reflejar la renovada atencin a la regin; aceler un programa intenso de visitas a los vecinos; se involucr personalmente en procesos electorales sudamericanos; y patrocin un torrente de nuevas iniciativas regionales. Durante la dcada del 2000, Brasil promovi la creacin de una Unin Sudamericana de Naciones, un Consejo Sudamericano de Defensa, un banco de incentivo regional y encuentros estructurados entre los pases sudamericanos y pases rabes. El Mercosur incorpor nuevos miembros, un foro (incipiente) de debate parlamentario, un tribunal para resolver controversias y un secretario general encargado de representar el grupo y
dar vigor poltico a la asociacin. En Montevideo, la sede del Mercosur pas a producir un nmero vasto y creciente de recomendaciones y normas con el potencial de constituir derecho internacional. La transformacin convivi con la acumulacin de crisis regionales. Obsrvese, por ejemplo, la eclosin de una guerra entre Ecuador y Per en 1995; diversas amenazas al orden constitucional en Paraguay y Ecuador; profundas dificultades comerciales y polticas en el corazn del Mercosur a partir de 1998; la implosin del orden poltico argentino en diciembre de 2001 y la subsiguiente suspensin de pagos de la que sera la mayor deuda soberana de la historia; la tentativa fracasada de golpe contra Hugo Chvez en Venezuela en abril de 2002 y una creciente polarizacin ideolgica; la llegada de lvaro Uribe a la presidencia de Colombia en agosto de 2002, y la adaptacin de la llamada guerra contra el terror al conflicto con las FARC con apoyo norteamericano; la eleccin, en agosto de 2002, y cada, a mediados de 2003, de Gonzalo Goni Snchez de Lozada frente a una profunda crisis econmica agravada por una ola de protestas encabezada por Evo Morales; la estatizacin de parte de la industria extractiva boliviana; la demanda paraguaya por revisin de los trminos del Acuerdo de Itaip; y la apertura de procesos de auditora en las cuentas del BNDES en Ecuador. En todas esas instancias, uno de los fenmenos ms curiosos tal vez sea la decisin de Brasilia de participar ms, y no menos, en la vida poltica regional. Desde una perspectiva histrica, las medidas adoptadas durante los gobiernos Fernando Henrique y Lula son tan in-
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novadoras como ambiciosas. (Para percibir su dramatismo basta recordar que, hasta 1981, ningn jefe de Estado brasileo jams haba visitado Colombia o Per). El desarrollo de un programa de activismo regional brasileo en el corazn de Amrica del Sur representa un gran si no el mayor giro en las relaciones internacionales de la regin desde el fin del ciclo militar hace casi treinta aos. Hoy, la magnitud de la transformacin es tan grande que sera difcil deshacerla, aunque no sea, necesariamente, irreversible. Sin embargo, este viraje necesita ser calificado. Como saben los vecinos de Brasil, el compromiso de Brasilia con la regin tiende a ser selectivo y sigue slo un estricto clculo de inters nacional en vez de seguir la lgica de los intereses regionales cuando stos se chocan contra los primeros. En la lectura de la mayora de sus vecinos, Brasil juega duro y, a pesar de responder por ms de la mitad de la riqueza, poblacin y territorio de la regin, no tiene un programa amplio o sistemtico para obtener la aceptacin de su ascensin. En general, pese a la indita decisin brasilea desde la dcada de 1990 de aumentar el nmero de instituciones regionales y an mismo de institucionalizar en alguna medida el dilogo en cuestiones econmicas y de seguridad, Brasil vacila en patrocinar instituciones y normas regionales profundas que limiten su autonoma en relacin a los vecinos. Su modelo de regionalismo no es el de Alemania (con cesin de soberana a cambio de la anuencia de los vecinos) ni el de la China (con capas crecientes de institucionalizacin que pretenden la seguridad de los pases de la vecindad). Como regla, los vecinos tampoco perciben en la actitud de Brasil la tentativa de desa-
rrollar una nueva identidad regional comn. Los niveles de integracin social y cultural con el entorno geogrfico continan mnimos o muy bajos, y el grueso de la sociedad brasilea ignora tanto la poltica como la cultura de las sociedades que la circundan. Este artculo ayuda a explicar la trayectoria de la postura brasilea para Amrica del Sur durante las dos ltimas dcadas. Para eso, considera tres tipos de factores causales: incentivos materiales, ideas y poltica interna. En vista de la enorme complejidad del fenmeno en cuestin, el artculo enfoca su preocupacin en la respuesta a las siguientes preguntas bsicas: Por qu los ltimos veinte aos observaron un progresivo involucramiento brasileo en la regin? Cules son los orgenes de la nocin de Amrica del Sur? Por qu el activismo brasileo tom su forma actual?
Incentivos materiales
Cuatro factores materiales principales ayudan a explicar el giro brasileo en direccin a la regin: la prioridad del control de la inflacin; la regionalizacin de la economa brasilea y la interdependencia que resulta de ella; la lgica de las negociaciones comerciales en el mbito del ALCA; y el progresivo alejamiento norteamericano de la regin. Un primer factor por detrs del viraje brasileo ha sido la prioridad que sucesivos gobiernos le han dado al plan Real desde 1994. Diseado para estabilizar la moneda, el origen del plan contaba con un ambicioso programa de liberaliza-
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cin comercial vinculado institucionalmente en el mbito del Mercosur, permitiendo a Brasilia lock in la reforma y evitar que presiones proteccionistas secuestrasen la agenda. Gracias al xito inicial del Mercosur, cuando las crisis ms fuertes amenazaron su sobrevivencia, como fue el caso en 1998/9, la iniciativa regional ya haba calado suficientemente hondo en la concepcin estratgica brasilea para mantenerse inclume, al menos desde el punto de vista formal. La reaccin brasilea a las profundas desavenencias con Buenos Aires en aquel perodo no fue la retraccin y una vuelta al status quo ante, sino, al contrario, la expansin del objetivo integracionista para abarcar a toda Amrica del Sur. La reaccin brasilea a aquellos hechos fue, precisamente, una de las causas que llevaron al pas a ampliar el objetivo regional para abarcar a toda Amrica del Sur. El patrocinio brasileo de un encuentro de jefes de Estado sudamericanos y la posterior fundacin de UNASUL no eran los nicos resultados posibles en aquella coyuntura. Cules eran las alternativas? Una sera dejar hundir la iniciativa del Mercosur. Otra, conceder parcelas crecientes de autonoma y autoridad a las instituciones intergubernamentales creadas en el mbito del Mercosur, introduciendo algn tipo de supranacionalidad pleito histrico de los socios brasileos en la iniciativa. Sin embargo, esa alternativa nunca lleg a ser seriamente debatida en Brasilia debido a la percepcin comn de que ese compromiso tornara a Brasil rehn de una Argentina poco confiable y altamente inestable. Esa creencia era acompaada y fortalecida por otras: la lectura en Brasilia de que Paraguay y Uruguay seguiran a Brasil a remolque de cualquier mane-
ra, teniendo en cuenta su necesidad de acceso al mercado brasileo; que los gobiernos de los otros tres socios del Mercosur no tenan estructura o capacidad para dividirse el fardo de la integracin; y que Brasil an es muy dbil para darse el lujo de conceder parcelas de su soberana cuando est justamente intentando asegurarla. El segundo factor material relevante es la ascensin econmica brasilea con fuerte carcter regional, especialmente desde el ao 2000. Durante el perodo se asisti a la transformacin de Brasil en uno de los principales clientes, proveedores, inversores y acreedores de los pases de Amrica del Sur. El relativo crecimiento econmico de Brasil vis-a-vis sus vecinos cre fuertes incentivos estructurales para que Brasilia diseara polticas ms asertivas de cooperacin regional. Esto implic la necesidad de ofrecer crdito a empresas brasileas que buscaban oportunidades de negocio en la regin y, en consecuencia, el establecimiento de prcticas y reglas de juego que facilitaran la expansin de los intereses brasileos en la misma. Tambin signific dar dosis crecientes de atencin a pases con capacidad estatal dbil que albergan decenas o centenas de millares de ciudadanos y agentes econmicos brasileos, como es el caso de Paraguay y Bolivia. Cuanto mayor la ascensin relativa de Brasil, mayores los costos de mantener una poltica de distanciamiento relativo e indiferencia benigna en relacin a los vecinos. La ascensin tambin aument los incentivos para algn tipo de compromiso regional, teniendo en cuenta los crecientes recelos de los pases de la vecindad de verse subyugados no apenas a la fuerza del capitalismo brasileo, sino a la orientacin poltica de ese
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capitalismo, que es ntimo con el BNDES, los grupos de presin en el Congreso Nacional, el Ministerio de Industria y Desarrollo, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Fortaleciendo an ms la creciente asimetra estructural en la regin se encuentra el progresivo e histrico declive material, desde la dcada de 1970, del nico pas otrora capaz de equipararse a Brasil en la vecindad: Argentina. Ms prspero que Brasil durante la primera mitad del siglo veinte, aquel pas se transform en el nico de Amrica del Sur en testimoniar un proceso de progresiva desindustrializacin desde el final de la Guerra Fra. No es trivial, claro, el hecho de que Argentina tambin haya perdido estatura desde la dcada de 1980, despus de ir a la guerra contra una potencia de la OTAN y haber asistido a una transicin a la democracia marcada por la implosin de su lite militar. El tercer factor material que importa en la explicacin del vuelco regional de la poltica externa brasilea en el perodo analizado es la lgica de la negociacin de un rea de libre comercio de las Amricas. La agenda del ALCA no fue iniciativa brasilea y s norteamericana. Desde el comienzo, la reaccin brasilea fue fra y cautelosa en funcin del temor de sectores influyentes de la sociedad brasilea que encontraban eco en todo el espectro ideolgico nacional. Pero la presencia del ALCA sobre la mesa de negociaciones puso la cuestin de la integracin regional en el centro de las preocupaciones brasileas. Rpidamente, se desarroll en Brasilia la idea de que el avance integracionista en la vecindad sera precondicin necesaria para negociar
con Estados Unidos desde una posicin de fuerza relativa. En ese proceso, Brasil se posicion como principal polo de negociacin con Washington. Para eso, cont con la aprobacin de los vecinos, que otorgaron a Brasilia autoridad y legitimidad para operar la agenda. En ese sentido especfico, el proceso de trueque en torno del ALCA termin por fortalecer la posicin relativa de Brasil en la regin e imprimir an ms fuerza a la poltica regional del pas. En Brasil, buena parte de los anlisis sobre el ALCA se enfocan en las diferencias entre los gobiernos Fernando Henrique y Lula en relacin al tema. Sin duda hubo diferencias importantes en ese punto. En tanto el primero estaba dispuesto a sentarse a la mesa, el segundo, en la oposicin, denunciaba el proyecto como ambicin imperialista. En el caso de Fernando Henrique la prioridad absoluta era no atribuir una dimensin poltica a los desacuerdos de naturaleza comercial que eran inevitables y que continuarn existiendo en la relacin bilateral. Esas divergencias eran naturales.1 Con Lula, las diferencias eran explotadas polticamente, aumentando la tensin y el conflicto y rechazando de antemano cualquier sospecha de adhesionismo. Pero las diferencias han sido sistemticamente superestimadas. En el poder, tanto uno como el otro trabajaron para atrasar, complicar y finalmente trabar la agenda de negociacin con Estados Unidos. En el proceso, Brasil busc articular la regin como escudo protector contra la ofensiva negociadora
1
Lampreia a Exteriores, 1001 62100, 26 set 1997.
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norteamericana. An frente a la posibilidad real de defecciones entre sus principales socios comerciales, Brasil rindi homenaje y dio un fuerte impulso a la retrica de la integracin regional sudamericana como contrapeso a los designios norteamericanos. Contribuy para esto el hecho de que el ALCA hubiera muerto como tema, ya en la corrida presidencial del 2000, tambin en Estados Unidos. El cuarto y ltimo factor material importante para explicar la expansin de las ambiciones regionales de Brasil en la dcada del 2000 es el papel de Estados Unidos en la regin. Cabe recordar que, al comienzo del gobierno de George W. Bush, Amrica Latina, en particular Mxico, recibi una atencin poco usual. El presidente norteamericano se encontr con seis jefes de Estado de la regin en los primeros ocho meses de gobierno. Ese panorama era excepcional. Desde finales de la dcada de 1980, cuando Amrica Latina figurara en el tope de las prioridades de poltica externa norteamericana bajo las batutas de Ronald Reagan y George H. W. Bush, la atencin a la regin menguaba. El retorno a ese patrn de indiferencia regional fue el resultado de los ataques terroristas del 11 de septiembre. Frente al abandono por parte de la nica potencia regional capaz de proyectar poder e influencia en toda Amrica Latina, la regin se transform en un campo en el cual Brasil pudo lanzar iniciativas con gran alcance. Como decisores en Brasilia y Washington no se cansaban de repetir en la poca, la llamada guerra contra el terror abri un enorme espacio regional para Brasil. La omisin norteamericana en la regin facilit los designios de Brasilia.
Ideas
Dadas las condiciones estructurales arriba mencionadas, en qu medida y de qu manera las ideas y creencias de los crculos de pensamiento estratgico en Brasilia ayudaron a moldear el compromiso regional del pas? Al analizar la evolucin del regionalismo brasileo sobresalen tres conjuntos de ideas: la nocin de Amrica del Sur como la regin natural de Brasil; los fundamentos regionales del poder brasileo en las relaciones internacionales; y el principio de la no indiferencia. Cada una de esas tres ideas tiene valor explicativo en s porque ellas no pueden ser fcilmente reducidas a las condiciones materiales explicitadas arriba ni estn implcitas en aquellos movimientos estructurales. Adems, ellas importan porque no se trataban de la nica opcin conceptual disponible en el mercado de ideas. Al contrario, todas ellas fueron y continan siendo ampliamente impugnadas en el debate pblico nacional. El hecho de que el liderazgo poltico haya elegido abrazarlas en detrimento de otras hace, en ese sentido, toda la diferencia para la trayectoria reproducida aqu.2 Amrica del Sur Desde principios de los aos 1990, comenzaron a circular dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores argumen2
Matias Spektor, Brazil: the Underlying Ideas of Regional Policies, in Daniel Flemes, ed., Regional Leadership in the Global System (Ashgate, 2010).
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tos que cuestionaban la utilidad de definir la regin en que Brasil se inserta como Amrica Latina. Cada vez ms, la tnica dominante ha sido la de incomodidad con esa etiqueta. Parte del problema era la interpretacin brasilea sobre el papel (deletreo) de Mxico sobre los intereses regionales de Brasil: por un lado, aquel pas eligi aproximarse a Estados Unidos ms de lo que Brasilia consideraba aceptable; por otro, en medio del esfuerzo brasileo por asegurar algn grado de estabilidad financiera interna, Mxico representaba una fuente regular de inestabilidad que fcilmente poda esparcirse hacia el sur. En la visin brasilea, Mxico eligi adaptarse al fin de la Guerra Fra mediante el abandono de un proyecto nacional propio, renunciando a cualquier expectativa autonomista frente a la expansin de la interdependencia compleja, tpica de la era de la globalizacin. Las opciones mexicanas reforzaban un miedo recurrente de la interpretacin brasilea sobre la naturaleza del sistema internacional: la fuerza de la globalizacin podra, s, barrer el acervo diplomtico autonomista incluso de un pas que, durante buena parte del siglo XX, estructurara su presencia en el mundo y ganara proyeccin mediante algn distanciamiento de la potencia hegemnica. A los ojos de sucesivos liderazgos en Brasilia, an una ideologa enraizada de desarrollo e industrializacin nacional podra rendirse frente a la avalancha de la sociedad internacional liberal. El otro problema con Mxico tena que ver con su inestabilidad financiera en aquel perodo. Esa percepcin surgi en Brasilia durante la crisis financiera asitica que se abati sobre
Mxico y Brasil a comienzos del ao 1998 y que, en el caso del ltimo, amenaz la sobrevivencia del plano de estabilizacin domstica de 1994 el Real. Adems de la preocupacin econmica obvia, la crisis financiera del ao 1998 tena caractersticas estratgicas para Brasilia. El Plan Real finaliz una dcada de decadencia econmica e hiperinflacin. No slo asegur la victoria de un nuevo modelo de poltica econmica y atrajo un flujo indito de inversiones externas, sino tambin fue instrumentalizado como una credencial para sealar al mundo que el pas ahora perteneca al mainstream de la sociedad internacional. Se fue el tiempo en que Brasil no honraba sus compromisos internacionales o mantena una postura esencialmente reactiva frente a la expansin de las ambiciones normativas de Occidente. Para muchos decisores en Brasilia, la estabilidad financiera, conseguida arduamente despus de sucesivos fracasos, era, en s, uno de los principales recursos de poder para hacer frente a la globalizacin. Esta diferencia entre las interpretaciones de ambos pases es crucial. A diferencia del caso mexicano, la estabilidad era deseada menos como seal de entrada acrtica en la globalizacin, que como escudo para negociar algn grado de control sobre el proceso de liberalizacin econmica. Cuando la crisis estall, Brasil negoci un plan de rescate masivo con Wall Street, el Tesoro de Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI). La ayuda directa del Presidente Bill Clinton permiti evitar el colapso financiero y una espiral inflacionaria remanente de la experiencia previa de Brasil. Fue en ese contexto de negociacin en Washington y Nueva York que diplomticos y ministros responsables por
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el avance de las conversaciones comenzaron a identificar la vinculacin brasilea con Mxico a travs del concepto de Amrica Latina como un fardo. Lderes brasileos percibieron que, al negociar los trminos del paquete de rescate, ellos pasaban la mayor parte del tiempo intentando tranquilizar a los acreedores de que su pas era un deudor confiable (diferente de Mxico). Pertenecer a Amrica Latina volva esa argumentacin ms difcil porque la memoria de los acreedores todava estaba maculada por el desastre financiero latinoamericano de la dcada anterior. Como rtulo, Amrica Latina dificultaba las negociaciones con banqueros, oficiales del tesoro y lderes polticos norteamericanos. Fue en esos trminos que tom fuerza el argumento segn el cual convena a Brasil distanciarse, en la medida de lo posible, de Amrica Latina. La construccin regional alternativa que podra ocupar su lugar sera Amrica del Sur. Aunque fuese inicialmente una operacin de marketing orientada a crear confianza en las difciles negociaciones por prstamos en medio de la crisis, esa transformacin terminara teniendo un significado estratgico definitivo para las interpretaciones brasileas del sistema internacional. An en el curso de la crisis financiera de 1998, otro evento, ahora involucrando a Argentina, ayud a reforzar la idea de que Amrica del Sur sera la mejor plataforma regional de Brasil. Cuando los temores sobre el futuro del Real alcanzaron el punto ms alto, las autoridades monetarias en Buenos Aires retiraron apoyo a las opciones de Brasilia y, yendo en la direccin contraria, comenzaron a sugerir pblicamen-
te que Brasil adoptara una poltica de paridad con el dlar (currency board). El entonces ministro argentino de hacienda, Domingo Cavallo, hizo una declaracin, en ese sentido, delante de una platea de empresarios y financistas en el retiro de Davos sin negociarla previamente con sus colegas de la Explanada de los Ministerios. Desde el punto de vista de Brasilia, esto constitua una traicin no slo porque revelaba la fragilidad fundamental que asolaba al Mercosur, pero tambin porque era el tipo de argumento que reforzaba polticamente aquellas voces dentro de instituciones financieras internacionales que, en la poca, intentaban establecer condiciones rigurosas en cualquier paquete de ayuda para Brasil. Con Cavallo transformndose rpidamente en persona non-grata en crculos brasileos, tomaba impulso la idea de que la poltica regional del pas precisaba ser sacudida. En ese escenario, an dos eventos ms, en la relacin brasileo-argentina, ayudaran a enraizar nuevas apreciaciones en Brasilia sobre la utilidad y orientacin del regionalismo. Durante el mismo ao 1998, Argentina negoci, sigilosamente y sin consulta a Brasil, el status de aliado extra-regional de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN). Adems de eso, cuando Brasil hizo fluctuar su moneda en respuesta a la crisis financiera, Argentina impidi la entrada de productos brasileos, fragilizando an ms el fino tejido normativo del Mercosur. A medida que la crisis financiera lanzaba a la propia Argentina a una recesin econmica intensa y una indita ebullicin poltica, el relacionamiento bilateral que estuviera en el corazn de la estrategia regionalista de Brasil
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desde la dcada de 1980 se volva progresivamente tenso y de difcil gestin. El tono amargo de los medios brasileos reflejaba fielmente el sentimiento dominante de los actores-clave del lado brasileo. La evidencia existente indica que, ya en 1999, circulaban documentos en el Palacio del Planalto y en el Ministerio de Relaciones Exteriores que sealaban la utilidad estratgica de expandir el Mercosur con el propsito explcito de diluir el poder relativo de Argentina dentro del bloque. En vez de abandonar el proyecto regional, sera ms factible y mejor, expandirlo para incluir nuevos pases en un acuerdo cooperativo regional ms amplio. Esto es irnico: la reaccin brasilea a la percepcin de debilidad regional no llev a una retraccin, y s a una expansin de las ambiciones regionalistas. El objetivo era menos limitar el poder argentino que aumentar el espacio de maniobra brasileo. Esta nueva formacin no sustituira el Mercosur, sino que lo hara menos prominente en las mesas de negociacin. Esta eleccin no es trivial y revela una actitud proactiva e interesada en aproximarse al espacio regional: frente a la fragilidad y debilidad regional, el pas prefiri no retraer sus intereses, sino ampliarlos. Por detrs de esa lgica resida la comprensin segn la cual una entidad sudamericana ms o menos dbil funcionara como salida legtima para la parlisis en que se encontraba el Mercosur en vsperas del cambio de siglo. As, en setiembre del ao 2000, Brasil invit a los jefes de Estado sudamericanos para el que era el primer encuentro de esa naturaleza en la historia de la regin (el ministro de relaciones exteriores mexi-
cano recibi una invitacin formal despus del intercambio de mensajes diplomticos mordaces con Brasil). Rubens Barbosa, desde Washington, sealaba la utilidad de la iniciativa:
Amrica del Sur no aparece en los radares de los formuladores de poltica externa norteamericana, a menos que exista una crisis o una amenaza de crisis. Por eso, he insistido mucho en mis presentaciones pblicas en el concepto de Amrica del Sur... Est madura la idea de que Brasil asuma, de hecho, en Amrica del Sur, un papel de liderazgo, lo que ya viene haciendo informalmente. La credibilidad, el respeto y los resultados alcanzados por el pas en los ltimos cinco aos, acreditan al Presidente de Brasil a proponer algo concreto (no retrico) para consolidar nuestro rol en el subcontinente... EE.UU. y el resto de los pases de la regin esperan de nosotros una actitud de esa naturaleza (que Brasil asuma el liderazgo regional, con toda la carga y la responsabilidad que eso representa). Van a haber celos? Van a haber. Va a haber desconfianza? Siempre hubo. Tenemos que hacer poltica de nuestra geografa. Amrica del Sur es nuestro patio y donde suceder (ya est sucediendo) la expansin capitalista de las empresas brasileas. Debemos ocupar ese espacio antes que otros (EE.UU., Mxico, en el contexto del ALCA, y algunos pases europeos y asiticos) lo hagan.3
Conclua:
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Rubens Barbosa a Fernando Henrique Cardoso, Washington, 21 ene 2000, Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
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Siguen algunas sugestiones, si se decidiera hacer algo en esa direccin (que Brasil asuma de hecho el liderazgo de la regin): (1) Mxico no forma parte de Amrica del Sur y, por lo tanto, no puede ser parte de cualquier iniciativa de Brasil en relacin al subcontinente (tenemos que asumir la carga de esa decisin); (2) una eventual reunin de Presidentes de Amrica del Sur no puede ser un ejercicio de retrica y de photo opportunity... Propuestas concretas que Brasil podra liderar: (a) crear un programa sudamericano del tipo Avana Brasil para fortalecer la integracin fsica de la regin y atraer inversiones a todos los pases. El Banco Mundial, el BID y el Eximbank podran asociarse, (b) crear un Banco Sudamericano de Desarrollo... Esa idea slo tendra condiciones de salir del papel si Brasil se responsabilizara por una parte sustancial de la capitalizacin del nuevo banco, (c) proponer que las monedas nacionales... sustituyan el dlar como moneda de cambio para las operaciones de comercio exterior.4
Una propuesta de ese tipo implicar un cambio de actitud en relacin al protagonismo de Brasil en la crisis internas de los pases de la regin, como las que ocurren en Colombia y en Ecuador y un involucramiento ms directo en lo que ocurre en otros, como Venezuela y las acciones con vistas a la reintegracin de Cuba.6
Barbosa iba ms all. Propuso la creacin de una autoridad internacional para regular la hidrova Paran-Paraguay segn los moldes de las que existen para los ros Danubio y Rin. Sugiri un programa de ayuda a la industrializacin de Paraguay con apoyo del BNDES y del empresariado nacional. Sugiri un programa de apoyo a Ecuador, para ayudarlo a superar la crisis casi terminal en que se encuentra.5 La conclusin era clara:
4 5
Parte del argumento de Barbosa tena que ver con la identidad nacional. En su correspondencia se quejaba de la percepcin norteamericana que estara contaminada por lo poco que saben de los latinos: pas pobre, rural, de lengua hispnica, exportador de mano-de-obra barata... Me parece claro que tales distorsiones de imagen, provocadas por la asociacin automtica de Brasil a la Amrica Hispnica, han ocasionado limitaciones al avance del relacionamiento bilateral... [Debemos] tornar visibles a Brasil y sus ciudadanos y, sobre todo, discernibles a los ojos de EE.UU... Interesa, as, a Brasil, para fines de actuacin en EE.UU., procurar estimular la diferenciacin de Amrica del Sur.7 Lo que merece atencin especial en este caso es el hecho de que la lgica por detrs de las opciones brasileas no es aquella segn la cual una entidad sudamericana era til y necesaria para resolver problemas de accin colectiva, promover la coordinacin regional o administrar problemas comunes tpicos de la interdependencia compleja entre fronteras porosas en la regin. Al contrario, la lgica que animaba a Brasilia era la de utilizar un nuevo orden regional como he6 7
Idem. Idem.
Idem. Barbosa a MRE, 316, 10 feb 2000, Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
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rramienta para rescatar el espacio de maniobra frente a la crisis financiera y de un Mercosur moribundo y decadente. As, el origen de la idea Amrica del Sur tuvo que ver menos con nuevas ideas sobre gobernanza colectiva o sobre una supuesta identidad regional comn que con un clculo instrumental basado en consideraciones de poder y autonoma. De esa manera, el impacto estratgico de la crisis financiera de 1998 fue el de llevar a Brasil a reevaluar los contornos de su regin. Tom impulso la idea de que las fronteras imaginarias del espacio regional necesitaran ser adaptadas si Brasil fuese exitoso en un ambiente internacional crecientemente desafiante. Las fuentes del poder nacional Uno de los aspectos ms peculiares de las ideas tradicionales sobre el poder nacional, durante el siglo veinte, es la relativa escasez de referencias a la regin como un importante componente de ese poder. Un ejemplo son las demandas brasileas por un estatus especial en la sociedad internacional sea en las Conferencias de la Haya, en la Liga de las Naciones, en la Conferencia de San Francisco, en Bretton Woods o en el debate ms contemporneo sobre la reforma de la gobernanza global. Tradicionalmente, Brasil demandaba estatus diferenciado en esas instancias fundamentando sus argumentos en atributos tales como: el acervo acumulado de su tradicin diplomtica, su papel constructivo en la resolucin de conflictos, su adhesin a instituciones multilaterales y su
vasto territorio. El argumento de que Brasil es un candidato a tener un estatus especial porque representa su regin, o est dispuesto y es capaz de coordinar el orden en aquella parte del mundo, nunca lleg a ser articulado plenamente por Brasilia: apareci tradicionalmente en las entrelneas, de forma implcita y muchas veces tortuosa. Lo excepcional que podra resultar del hecho de ser el pas mayor, ms rico y el ms populoso de su regin inmediata no llegaba a la lista de atributos. La curiosa premisa no hablada, resultante, sugera que un pas puede ser relativamente poderoso e influyente sin tener que ser, necesariamente, una potencia regional en la regin en que se inserta. Generaciones sucesivas de estadistas extranjeros que lidiaron con Brasil encontraron alguna dificultad para digerir ese razonamiento: Elihu Root con el Barn de Rio Branco a comienzo del siglo XX, Nixon/Kissinger con los gobiernos Mdici y Geisel, y George W. Bush con los gobiernos Cardoso/Lula al comienzo de la dcada del 2000. En todas esas instancias, el principio bsico de Washington era el de que Brasil podra conducir un juego regional capaz de reducir la necesidad de compromiso norteamericano en la regin. En esos casos los norteamericanos se sorprendieron al descubrir que la parte brasilea no responda bien a los modelos tradicionales de delegacin de poder y autoridad, considerndolos excesivamente costosos y fuera de ritmo con los intereses regionales de Brasil. El mensaje recurrente de Brasil es el de que el pas puede y debe contribuir en la construccin del orden global... consciente de su peso demogrfico, territorial,
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econmico y cultural, y de ser una gran democracia en proceso de transformacin social.8 Cualquier concesin norteamericana, esclareca el gobierno brasileo, deba basarse en las cualidades inherentes de la sociedad brasilea, no en nociones vagas sobre un supuesto papel brasileo asertivo en la regin. Esa creencia est profundamente arraigada en Brasil y todava constituye la tnica dominante en las concepciones brasileas en relacin al mundo. Sin embargo, el lugar de la regin est tomando prominencia por medio de tres ideas principales. La primera sustenta que la regin importa porque es una de las principales fuentes de inestabilidad en el ambiente externo. De hecho, desde mediados de la dcada de 1990 la regin asisti a crisis en varios Estados relativamente frgiles, como Bolivia, Paraguay y Ecuador, y an en otros fuertes como Venezuela. Lo que sucede all ha afectado directamente a los intereses brasileos sea en relacin a la inversin privada, al crdito pblico o a las comunidades de ciudadanos brasileos viviendo en esos pases. Fue en los ltimos quince aos que tom fuerza la nocin del regionalismo como respuesta a los problemas inherentes de la regin. Eso vino de la mano de muy importantes desarrollos conceptuales paralelos. Por un lado, la diplomacia brasilea contempornea pas a considerar la democracia procedimental como un requisito para la insercin exitosa de la
Celso Amorim, 1ero. ene 2003.
regin sudamericana en las relaciones internacionales. As, un revs en las credenciales democrticas de cualquier pas regional pas a tener repercusiones estratgicas internacionales para Brasil. Por otro lado, en la concepcin brasilea, la inestabilidad regional es percibida como causa de potencial preocupacin norteamericana, fenmeno que Brasil se ha empeado en evitar. La situacin es particularmente delicada para Brasil porque sus vecinos se dividen entre aquellos que anhelan una aproximacin mayor con Estados Unidos y pueden constituir la puerta de entrada para intereses norteamericanos en Amrica del Sur (Colombia y Chile); y aquellos que, al impugnar la hegemona norteamericana, despiertan la preocupacin de Washington y, por fuerza de su oposicin, terminan poniendo a la regin en su mapa de prioridades (Bolivia y Venezuela). Desde ese punto de vista, la regin constituira un taln de Aquiles para Brasil, cuya poltica regional anhelara menos la acumulacin de poder que la reduccin de riesgos y la proteccin contra los efectos deletreos de la inestabilidad dentro de los pases vecinos. Esa preocupacin ayuda a explicar por qu Brasil parece estar abandonando su enraizada reluctancia a institucionalizar las relaciones de seguridad en la regin para producir una nueva arquitectura que evite respuestas ad hoc de la comunidad regional o respuestas ms o menos intervencionistas por parte de Estados Unidos. La segunda idea relevante aqu predica que la regin puede funcionar como un escudo contra algunos de los aspectos ms negativos del sistema capitalista global. El argumento es ms sofisticado cuando se refiere al comercio: desde esa pers-
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pectiva, los objetivos de largo plazo son el control de la globalizacin y la proteccin de choques externos de la economa nacional. Esta idea no es nueva y, por lo menos en parte, sus orgenes se remontan a la dcada de 1960. Pero lo importante aqu es notar que la interpretacin brasilea del regionalismo contina enfatizando menos los objetivos comunes con la vecindad que la proteccin de la capacidad nacional de hacer frente a los desafos de la globalizacin. As, en el caso brasileo, los cambios en la composicin de la sociedad internacional tpicos de los aos 1990 y 2000 y la expansin del regionalismo como forma legtima y deseable de administrar el orden internacional no se tradujeron en el abandono de posturas autonomistas, sino en la adecuacin de las mismas con el objetivo de mantener algn espacio de maniobra nacional en el mundo. La tercera idea recurrente camina en direccin diferente a las anteriores. Destaca que la regin puede ser una importante fuente de aumento del mdico poder del que Brasil goza en las relaciones internacionales. Segn esa visin, siendo la economa dominante de la regin, Brasil puede utilizar el agrupamiento regional para apalancar su poder de trueque nacional en negociaciones con el mundo industrializado. Es difcil encontrar referencias explcitas a esa visin porque el tenor de los discursos tiende a destacar las debilidades y fragilidades del pas, no su fuerza relativa. Segn enfatiza el canciller Celso Amorim: An mismo un pas grande como Brasil es un pas pequeo en un mundo como ste... nosotros no tenemos la capacidad de hablar solos... Creo que Brasil no tiene una existencia
plena sin la unin (con Amrica del Sur).9 Pero la lgica subyacente entrev en la regin una plataforma de lanzamiento o trampoln, y ve a Brasil como un imn que ejerce algn grado de atraccin natural en el ambiente regional debido al peso de su economa. Es fundamental percibir que este tipo de razonamiento no es obvio en crculos brasileos. Al contrario, durante generaciones, los principales estrategas crean que el mecanismo de poder dominante en Amrica del Sur era el equilibrio de poder. O sea, frente a un Brasil asertivo, se esperaba que los vecinos buscasen formar una coalicin anti-hegemnica. La idea de que el peso relativo de Brasil atrae (no aleja) a los vecinos es relativamente nueva y revela una interpretacin sobre el funcionamiento del poder en las relaciones regionales que valora una dinmica que la literatura especializada denomina bandwagoning: la nocin de que, frente al poder de Brasil, vecinos menores tienden a seguirlo a remolque. Es importante destacar que, al menos en la primera dcada del siglo XXI, esas dos lecturas opuestas sobre la lgica del poder en Amrica del Sur aparecen muchas veces hombro con hombro en el pensamiento y escritos de los mismos decisores. Tres proposiciones, por lo tanto, marcan el pensamiento brasileo respecto del ambiente regional: Brasil puede gozar de poder, prestigio e influencia en las relaciones internacionales sin que eso implique asumir el papel de potencia regional; la regin puede funcionar como un escudo protector de
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Celso Amorim, discurso en la III Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores de Amrica del Sur, Santiago, Chile, 24 nov 2006.
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la autonoma nacional en la era de la globalizacin; y la regin puede funcionar como una plataforma de lanzamiento para el aumento de poder, prestigio e influencia nacional. Apuntando en direcciones distintas, las tres conviven de modo fluctuante y poco confortable, ayudando a explicar, al menos en parte, las ambigedades de la actitud brasilea en relacin a Amrica del Sur. La no indiferencia Un indicador adicional del giro en direccin a la regin es el hecho de que Brasil responde a crisis regionales con ms no menos involucramiento. Por ejemplo, frente a la tentativa de golpe en Paraguay en 1997, Brasil advirti a los conspiradores que arrojara todo su peso contra ellos y, en parte por causa de eso, el golpe no sucedi. Entre 1995 y 1998, Brasil estuvo en el centro de la mediacin de la disputa territorial entre Ecuador y Per y, en 2002, asumi un posicionamiento activo en la estabilizacin de Venezuela despus de la tentativa fracasada de golpe contra Hugo Chvez. En la dcada del 2000, por primera vez el gobierno brasileo manifest real inters en el conflicto colombiano y algunos miembros del gobierno sealaron que Brasil debera cumplir un papel poltico en su resolucin. En el mbito latinoamericano, cuando el Consejo de Seguridad de la ONU asign una operacin para Hait, Brasil se ofreci a liderarla y asumir la mayor parte de los costos y tropas. Finalmente, en 2008, cuando el ejrcito colombiano persigui y asesin miembros de las
FARC en territorio ecuatoriano, la respuesta brasilea fue poco usual: yendo contra una arraigada tradicin nacional de rechazo a cualquier forma de institucionalizacin de la seguridad regional, abog por ideas de seguridad colectiva bajo la forma de un Consejo Sudamericano de Defensa. La evidencia existente tambin sugiere que, por lo menos desde la segunda mitad de la dcada de 1990, el pas adopt posiciones ms intrusivas en cuestiones regionales. Por lo menos en asuntos relacionados a la democracia y a las reglas democrticas, la opcin fue la de no adoptar una poltica basada estrictamente en principios de soberana y no-injerencia. En contra de ese abordaje tradicional, el nuevo nfasis viene recayendo sobre la idea de que el inters brasileo en la regin pasa, en parte, por un conjunto de principios bsicos sobre la gobernanza en el interior de los pases vecinos. Esa fue la tnica del gobierno Fernando Henrique Cardoso en el caso paraguayo. Por detrs de la intervencin brasilea en Paraguay haba una transformacin ms profunda. La primera explicacin formal fue hecha por Lampreia frente a las autoridades diplomticas del Vaticano, en encuentro reservado. Cuando el Cardenal ngelo Sodano, secretario de Estado, elogi la posicin brasilea en el episodio, Lampreia elabor por primera vez una respuesta con contornos doctrinarios precisos: se trata de un momento nuevo vivido por la diplomacia brasilea, tradicionalmente, en este siglo, contraria a involucrarse activamente en cuestiones de naturaleza interna de los pases... las nuevas condicionantes internacionales y en particular regionales como el MERCOSUR imponan un nuevo enfoque
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para el tratamiento de cuestiones sujetas a la eventual quiebra del orden democrtico. En sntesis, cuando la democracia estuviera amenazada en la regin, Brasil consideraba legtimo intervenir.10 De la misma manera, en su discurso de toma de posesin, el presidente Lula destac que muchos de nuestros vecinos viven hoy situaciones difciles, y seal que Brasil estara dispuesto a tomar partido al hacer una contribucin. En 2004, esos argumentos encontraron expresin doctrinal por primera vez en un discurso proferido en China: La creciente aproximacin y consolidacin de las relaciones de Brasil con su regin requieren que la situacin de inestabilidad en esos pases merezca un seguimiento ms atento por parte del gobierno brasileo, que est orientado por el principio de la no-intervencin, pero tambin por la actitud de no-indiferencia.11 Lula reforz el punto en la Asamblea General de la ONU, en el mismo ao, diciendo que nosotros no creemos en la interferencia externa en cuestiones internas, pero no buscamos refugio en la omisin e indiferencia delante de los problemas que afectan a nuestros vecinos.12 Esa transformacin conceptual, aunque limitada y posiblemente reversible, revela el objetivo de la transformacin de la actitud brasilea en relacin a la regin.
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Poltica interna
El proceso poltico interno es crucial para explicar la trayectoria brasilea de compromiso con su vecindad sudamericana. En primer lugar, dinmicas de poltica interna brasilea durante los ltimos veinte aos afectaron directamente la capacidad de trueque del Estado brasileo frente a terceros pases. Segundo, las motivaciones poltico-partidarias del Palacio del Planalto en diversas ocasiones afectaron de forma directa la concepcin y ejecucin de la poltica externa regional. Finalmente, las instituciones brasileas ayudaron a definir las sendas por las cuales avanza o retrocede el proceso de integracin regional. Esta seccin lidia con esos factores especficos. Expuesto de manera simple, el poder de Brasil vis-a-vis su regin es una funcin no slo de capacidades materiales (vigor de la economa, abundancia de crdito, etc.), sino tambin de la poltica interna. El escenario poltico domstico a partir de 1994 fue marcado por el progresivo fortalecimiento del aparato del Estado. El proceso, en la poca ambiguo y sujeto a recurrentes dificultades, era caracterizado por sus principales actores como el de ordenar la casa. Despus de dcadas de gobernanza autoritaria seguidas por un gobierno civil no-electo, al cual seguira un gobierno electo, pero derrumbado por denuncias de corrupcin, el liderazgo que lleg a Brasilia con Fernando Henrique Cardoso se lanz al proceso de una ambiciosa reforma estatal. Los resultados fueran impactantes: en 1994 la tasa anual de inflacin fue del 2.407%; en 1996 era del 9,3%. La inversin directa extranjera
Lampreia a Exteriores, n. 10001 31102, confidencial, 14 mayo 1996, Archivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC. 11 Presidente Lula, Universidad de Pequn, 25 de mayo de 2004. 12 Para o discurso inaugural, Presidente Lula, 1ero. de enero de 2003; Presidente Lula, LIX UNGA, Nueva York, 21 de setiembre de 2004.
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era de US$ 9,6 mil millones en 1996; en 1998 era de 26,3 mil millones. Ese ambiente facilit el ensanchamiento de las ambiciones internacionales del pas. Cuando Fernando Henrique fue electo, el Herald Tribune dijo Por ahora Brasil permanece como un jugador reluctante y tmido en la escena internacional. Pero en Fernando Henrique Cardoso... probablemente tendr su primer presidente en muchos aos que se interesa por el resto del mundo... Cardoso no buscar llamar la atencin tocando el tambor del nacionalismo. Pero seguramente va a querer ver a Brasil jugar un papel ms activo, reflejando su tamao y su nueva auto-estima. El diario estaba correcto. As, el Fernando Henrique del ao 2000 en adelante es ms asertivo y propositivo en las relaciones internacionales que el presidente electo para domar la inflacin a mediados de la dcada anterior. Esa dinmica por la cual la percepcin de xito en casa se refleja en un aumento de las ambiciones internacionales del gobierno brasileo se repiti tambin durante el gobierno Lula. Heredero de un sistema de reglas ms resistente y sofisticado del que era posible imaginar al comienzo de la Nueva Repblica, Lula tambin cont con la suerte de un ambiente econmico internacional ampliamente favorable a una agenda externa ensanchada. As, parte del motivo por el cual Fernando Henrique y Lula consiguieron avanzar en una agenda expansiva de compromisos regionales tiene que ver con su posicin relativa en el escenario interno. Ambos ganaron las elecciones con victorias abrumadoras. En 1994, Fernando Henrique derrot a
Lula en el primer turno que le dio 35 millones de votos (contra 21 millones). En el 2002, Lula tuvo 53 millones de votos contra Jos Serra. En posesin de esa legitimidad que slo un mandato fuerte trae, ellos pudieron prestar su peso a iniciativas que, bajo la batuta de otros, podran recibir ms fuego y enemistad. Aunque no existan estudios sistemticos sobre el tema, una observacin superficial sugiere que en momentos de cada de popularidad presidencial el espacio para nuevas iniciativas regionales se torna significativamente restricto. La ventaja de esa perspectiva es capturar algunos de los elementos comunes por detrs de la poltica externa de Fernando Henrique y Lula. A lo largo de los ltimos veinte aos, tanto Fernando Henrique como Lula eligieron estrategias regionales con el ojo puesto en el mantenimiento o mejora de su autoridad interna. Ambos utilizaron la regin como espacio para facilitar y promover concepciones brasileas de democracia y no-intervencin, aun cuando se chocaban contra las preferencias de otros actores del mundo occidental, especialmente Estados Unidos. As, el gobierno de Fernando Henrique se neg a condenar los abusos de Alberto Fujimori en Per, en cuanto Lula se neg a condenar aquellos de Hugo Chvez a partir de 2003. Ambos utilizaron la regin como espacio para consagrarse como estadistas experimentados con experiencia internacional sea Fernando Henrique como garante de la paz entre Ecuador y Per, sea Lula en la promocin de encuentros de presidentes sudamericanos con otros agrupamientos regionales del mundo. Las diferencias de grado, tono y estilo si bien profundas no esconden el
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denominador comn de una poltica regional marcada ampliamente por la agenda y presiones polticas internas. Otro aspecto comn entre Fernando Henrique y Lula en temas regionales fue la resistencia a proyectos integracionistas que llevasen a compromisos profundos que pudieran atar institucionalmente a Brasil. Pblicamente favorables a mayores dosis de integracin y comprometidos con el avance de la democracia y el desarrollo en toda la vecindad, ambos se mantuvieron cautelosos frente a demandas de vecinos por concesiones y mayores parcelas de compromiso formal con el proyecto de integracin regional. La integracin era buena siempre y cuando avanzase la causa de los intereses privados nacionales, si facilitase obras de inters estratgico para Brasil y no forzase en la agenda el tema de la supranacionalidad. Los anlisis sobre el perodo enfatizan las diferencias entre Fernando Henrique y Lula. Pero, a pesar de la discrepancia de los estilos personales, hay muchas semejanzas importantes. Tmese, por ejemplo, la actitud en relacin a Hugo Chvez. Preocupado con la radicalizacin de Chvez caso su gobierno fuese aislado, Fernando Henrique apost decididamente en canales de aproximacin. Esos canales eran tanto informales como se ve en el nmero e intensidad del contacto entre l y el mandatario venezolano como formales, segn revela la decisin brasilea en la poca de iniciar el proceso de conversaciones estructuradas para encaminar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR. La primera visita al exterior de Chvez, como presidente electo, fue para visitar Fernando Henrique en Brasilia. En los 18 meses entre 1999 y
mediados del 2000, Fernando Henrique tuvo cinco encuentros bilaterales con Chvez. Juntos inauguraron la BR0174, va que integra ManausBoa VistaCaracas y la interconexin elctrica entre Venezuela y Roraima. Patrocinaron la primera reunin entre Estados-mayores de los respectivos ejrcitos en octubre de 1999, firmaron un entendimiento entre Petrobras y PDVSA y reactivaron un moribundo consejo empresarial. En ocasin de la tentativa de golpe de Estado contra Chvez en abril de 2002, Fernando Henrique fue certero al condenar lo ocurrido y demandar la restitucin del presidente a su puesto. En el Departamento de Estado, Brasil fue el nico pas de la regin en criticar pblicamente a Estados Unidos por el apoyo al golpe contra Chvez.13 Fernando Henrique trabaj algunas veces como puente entre Chvez y Washington. Y cuando Lula gan las elecciones presidenciales y el escenario interno venezolano estaba en franco descenso, ayud y apoy la iniciativa del presidente-electo de enviar a su asesor diplomtico, Marco Aurlio Garcia, a Caracas para facilitar el dilogo entre las facciones y garantizar la estabilidad del pas. En conversacin con la Casa Blanca, por ejemplo, en pleno ao 2000 Lampreia afirm que Chvez era bien-intencionado, informado y realista, sin embargo bajo creciente presin para producir resultados palpables en el campo social.14
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Rubens Barbosa, entrevista con el autor, 12 ene 2009. Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC.
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En conversacin con el general Barry McCaffrey, zar de las drogas de la Casa Blanca de Clinton, Lampreia dijo que Chvez tena un carcter particular, pero su empeo era genuino en el saneamiento del sistema poltico venezolano. Lampreia afirm no ver riesgo de escalada autoritaria.15 En conversacin con Albright, Lampreia dijo que Brasil mantendra una relacin constructiva con Chvez y que FHC visitara el pas a la brevedad.16 Lafer dijo a Condoleeza Rice que Chvez tena apoyo popular significativo, por lo que sera mejor no buscar aislarlo.17 El gobierno Fernando Henrique inclusive avanz en conversaciones con Venezuela para profundizar relaciones con el MERCOSUR.18 Sin embargo, el viraje brasileo en direccin a la regin bajo la batuta de Lula tuvo coloracin diferente de aquella impresa por Fernando Henrique aunque la direccin de ambas fuese similar y en el sentido de aumentar los compromisos regionales de Brasil. Con Lula, la aproximacin respondi en parte a las necesidades del capitalismo nacional, pero tambin sirvi como instrumento para dar identidad izquierdista a un gobierno econmicamente ortodoxo, para
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Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC. 16 Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC. 17 Lafer a MRE, secreto, 10003, 2 mar 2001, RAB. 18 Cannabrava a Exteriores, confidencial, 148, 2 feb 1999, retransmitido por MRE a Bras. Emb. Londres, 3 feb 1999, Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
ayudar a partidos histricamente amigos del PT a revertir el pndulo regional de la derecha tpica de Menem, Salinas y Collor hacia la izquierda ahora representada por Kirchner, Evo Morales y Hugo Chvez. Para Lula, abrazar la causa regional era instrumental para avanzar en sus argumentos en un juego marcado por la percepcin pblica de que el gobierno anterior habra sido insuficientemente duro con Estados Unidos en el contexto del ALCA, y ajeno o poco interesado por Amrica del Sur. Los gestos y rituales de la integracin regional sudamericana servan a Lula para consolidar una postura para la izquierda que era subordinada a lo que, en las dcadas de 1970 y 1980, fuera la bandera latinoamericanista, por lo menos en la retrica, de las izquierdas brasileas. Cuando la polarizacin ideolgica de la regin lleg a su clmax a mediados de la dcada del 2000, la cuestin de la poltica regional tom relevancia renovada en el debate pblico brasileo. Para la oposicin, Lula y su equipo eran irresponsables al asociar Brasil con nuevas lites polticas regionales que fcilmente violaban las reglas del juego econmico, que tenan ambiciones libertarias ingenuas o perversas, y que posean credenciales democrticas cuestionables o no las posean. Finalmente, merece mencionarse el papel de las instituciones nacionales como factor importante por detrs del giro regional de Brasil. Fernando Henrique ocup un Estado lleno de problemas, pero significativamente ms rico y capaz de movilizar sus recursos que los pases vecinos. Ocho aos ms tarde, Lula tom las riendas de una formidable mquina estatal y la hizo crecer. A pesar de la retrica del ajuste del gobierno Fernando Henrique, el gasto pblico aument du-
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rante todo el perodo. El gobierno financi eso con el aumento de ingresos impositivos. La realidad fiscal del gobierno era menos austera y responsable de lo que sus proponentes defendan. El gasto aument un 6% al ao en tanto el PIB aument un 2.4% al ao. Fernando Henrique cont con un aparato de Estado fortalecido para avanzar el proyecto regional, como fue evidente cuando el BNDES se transform en fuente de financiamiento para la integracin a principios de la dcada del 2000. Lula aument el gasto significativamente y aprovech los instrumentos de ese aparato estatal reforzado para hacer poltica externa (expresin clara de eso fue la duplicacin en el nmero de diplomticos de carrera durante los ocho aos de gobierno Lula). Nada de eso, sin embargo, bast para formar una opinin pblica comprometida incuestionablemente con la integracin regional. Esa falta de consenso interno sea entre las lites o en la poblacin de modo general fue una de las principales barreras contra compromisos brasileos ms profundos con la regin.
Perspectivas
Qu se puede esperar en los prximos aos? Este artculo plante que una evaluacin de la trayectoria del regionalismo de Brasil y de su capacidad de compromiso regional debe contemplar tres factores centrales: incentivos materiales, ideas y el juego poltico interno en Brasilia. Ellos ayudan a explicar la ambigedad bsica de la posicin regional de Brasil, que no adopt ni una postura de imposicin hegemnica tradicional
ni sigui el modelo de concesin de soberana a instituciones supranacionales para garantizar el consentimiento de sus vecinos. La direccin de la poltica regional de Brasil en la segunda dcada del siglo y su capacidad de ayudar a administrar el orden en Amrica del Sur depender de la interaccin entre esos factores. En la cuestin de los incentivos materiales, todo indica que el componente regional de la economa brasilea continuar generando interdependencia profunda con los vecinos. Una retraccin diplomtica significativa de la posicin actual es poco factible en un escenario de amplia exposicin empresarial y financiera de entidades brasileas en la vecindad. Sin embargo, tampoco parece haber una percepcin en Brasilia o San Pablo de la necesidad de avanzar en direccin a ms institucionalizacin del regionalismo. As, los factores materiales que tienden a dictar el ritmo de la poltica regional son la estabilidad financiera interna y la ausencia de grandes negociaciones comerciales globales (que podran contribuir para la aceleracin del proceso integracionista regional con el objetivo de fortalecer la posicin negociadora global de Brasil). Brasil seguramente continuar explotando oportunidades y espacios vacos quizs sacando provecho de la actitud distante del gobierno Obama en relacin a la regin pero nada indica que eso resulte en un cambio de actitud por parte del pas. La excepcin, claro, sera una crisis en un pas de la vecindad que infligiese altos costos econmicos y polticos a Brasil, forzando a los agentes pblicos y privados a demandar ms o ms profundos mecanismos formales de control y autoridad en la regin.
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En el campo de las ideas, la nocin de Amrica del Sur tiende a convivir de manera ambigua con la idea de Amrica Latina (tensin que tom volumen al final del gobierno Lula, cuando la segunda expresin volvi a aparecer en documentos oficiales). La interpretacin de Brasilia segn la cual la regin constituye un taln de Aquiles de difcil gestin contina arraigada y nada apunta en otra direccin. Tambin permanece en el escenario de mediano plazo la concepcin segn la cual ser una potencia emergente y un jugador global no demanda, necesariamente, un perfil de potencia regional capaz o interesada en establecer, mantener y costear el orden en la regin, con el necesario abanico de incentivos positivos y negativos que esa posicin demandara. En trminos de poltica interna, parece continuar vivo el disenso interno respecto de la utilidad de un compromiso regional activo, as como la creencia de que Brasil es dbil y muy pobre para costear la gestacin de un orden ms formalizado con centro poltico en Brasilia. Buena parte de la actitud brasilea en relacin al entorno depender del grado de polarizacin poltica en la regin y de la capacidad del gobierno brasileo de establecer relaciones productivas de trabajo con los gobiernos vecinos, a pesar de divisiones ideolgicas. Depender tambin de la estabilidad y fuerza de instituciones brasileas, especialmente el BNDES, su sistema de contratos y auditoria. Y encontrar sus lmites, naturalmente, en una opinin pblica que an subestima los estrechos lmites que la regin impone a la proyeccin global de Brasil.
BRASIL COMO VECTOR DE INTEGRACIN SUDAMERICANA: POSIBILIDADES Y LMITES

Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios
1. Introduccin
Los proyectos de integracin regional y sub-regionales en Amrica del Sur han registrado ms retrocesos que progresos. Ni en el front de las relaciones econmicas y, menos an, en el de las instituciones regionales fueron registrados avances dignos de mencin. Al contrario, particularmente en esta segunda dimensin, los dos esquemas sub-regionales (Mercosur y Comunidad Andina de Naciones) han sido incapaces de superar conflictos y divergencias, llevando inclusive, en el caso de CAN, a la ruptura del proyecto de integracin.
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Brasil como sector de integracin sudamericana...
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En un contexto de creciente fragmentacin de las estrategias nacionales y de clivaje poltico entre pases nacionalistas y liberales en Amrica del Sur, ha sido recurrente el debate sobre el papel que se podra esperar de Brasil como vector de integracin regional. Hasta el momento, las expectativas de que el pas pudiese tener una actuacin ms pro-activa en esta direccin han sido frustradas. Frente a las evidentes dificultades en los procesos de integracin econmica, el pas ha optado por estimular proyectos de carcter eminentemente poltico, como es el caso de UNASUL. La discusin sobre los lmites y posibilidades de la actuacin de Brasil como vector de integracin regional requiere el anlisis de las condicionantes econmicas, de las estrategias de insercin internacional de los pases sudamericanos y de las prioridades brasileas en sus relaciones con la regin y con el mundo. La segunda seccin de este artculo presenta la evolucin reciente y las caractersticas, en trminos de composicin geogrfica y de clases de productos, de los flujos de comercio y de las inversiones directas de Amrica del Sur y, particularmente de Brasil. El objetivo principal de este anlisis es identificar la relevancia global y sectorial de Amrica del Sur en las relaciones econmicas de Brasil con el mundo e, inversamente, la importancia de Brasil para la regin. Las polticas de insercin internacional de los pases sudamericanos y sus impactos sobre los procesos formales de integracin regional y sub-regional son descritos en la
tercera seccin. La cuarta seccin analiza las estrategias brasileas para Amrica del Sur y, como contrapartida, la insercin de Brasil en las opciones de poltica externa de los pases de la regin. Teniendo como teln de fondo el panorama que surge del anlisis desarrollado en las secciones anteriores, la ltima seccin presenta algunas especulaciones sobre el lugar que la regin tiende a ocupar en las estrategias de insercin internacional de los pases sudamericanos, sobre las condicionantes para que la regin gane mayor relevancia en la poltica econmica externa brasilea y para que Brasil pueda dar mayor contribucin al proceso de integracin regional.
2. Comercio e inversiones intra-regionales

2.1. Comercio intra-regional Al analizarse la evolucin de las exportaciones de los pases sudamericanos, en la primera dcada del siglo, por pases o bloques de destino, es posible constatar que la participacin de las exportaciones intra-regionales en las exportaciones totales de la regin prcticamente no se alter, entre 2000/2001 y 2008/2009, habiendo representado, en este segundo bienio un 21% del total. Brasil fue destino, en los dos bienios, de 8% de las exportaciones regionales. El crecimiento de la participacin de Asia como mercado de destino de las exportaciones regionales es el cambio ms
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Promedio 2000/2001 Brasil Amrica del Sur US$ millones Part.% US$ millones Part.% Am rica del Sur 10,651,657 19 24,635,765 20 Brasil 9,895,367 8 Mercosur 7,038,974 13 13,054,001 10 CAN 1,397,348 3 5,568,619 4 Dems 2,215,336 4 6,013,146 5 Estados Unidos 13,648,310 25 30,108,228 24 Unin Europea 15,344,112 28 15,891,003 13 sia 6,641,311 12 10,962,048 9 China 1,493,328 3 2,595,973 2 Dems 5,147,983 9 8,366,076 7 Otros 9,138,818 16 43,695,413 35 M UNDO 55,424,207 100 125,292,457 100 Notas: Exceptuando Brasil Fuente: Aladi Pas/Bloque
significativo en la distribucin geogrfica de las ventas externas de los pases sudamericanos (de un 9%, en 2000/ 2001, al 17%, en 2008/2009). China, cuya participacin pasa del 2% al 8%, entre los dos bienios, es la principal responsable por este crecimiento de Asia como destino de las exportaciones sudamericanas. La contrapartida de este crecimiento de participacin asitica es la reduccin del peso de Estados Unidos (EE.UU.) como destino de las ventas externas de la regin (de un 24% al 14%). Tendencias semejantes se observan en el caso de las exportaciones brasileas: estabilidad de la participacin sudamericana, fuerte crecimiento asitico empujado por China y cada sensible del peso de EE.UU. como destino de las ventas brasileas. Otra evolucin relevante, slo en el caso de Brasil, es la creciente participacin de los dems pases como destino de sus exportaciones (pasando de un 16% a un 23%, entre los dos bienios). Del lado de las importaciones, en el caso de Amrica del Sur, las principales evoluciones registradas en la dcada reproducen aquellas observadas del lado de las exportaciones, con algunas discretas diferencias. Se observa la estabilidad de la participacin sudamericana y la cada de EE.UU. como origen de las importaciones, as como el impresionante crecimiento de la participacin china como proveedor de las compras sudamericanas. A estas evoluciones, observadas en los flujos de exportacin e importacin, se aade, en el caso de estos ltimos, la cada de participacin de la Unin Europea como proveedor de la regin.
Tabla 1. Exportaciones de Amrica del Sur por regiones y pases de destino (2000/2001 y 2008/2009)
Promedio 2008/2009 Brasil Amrica del Sur US$ millones Part.% US$ millones Part.% 32,598,160 19 57,996,974 21 20,954,748 8 18,778,464 11 27,141,871 10 5,721,328 3 13,094,832 5 8,098,369 5 17,760,271 6 21,463,746 13 37,606,205 14 40,146,940 23 38,326,887 14 38,497,770 22 45,322,477 17 18,288,914 11 21,122,485 8 20,208,857 12 24,199,992 9 38,953,001 23 95,342,858 35 171,659,616 100 274,595,399 100
Tasa de Crecimento Brasil Amrica del Sur % 206 135 112 167 108 309 135 266 195 57 25 162 141 480 313 1,125 714 293 189 326 118 210 119
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Tabla 2. Importaciones de Amrica del Sur por regiones y pases de origen (2000/2001 y 2008/2009)
Brasil Amrica del Sur US$ millones Part.% US$ millones Part.% Amrica del Sur 10,681,844 18 26,229,101 31 Brasil 10,396,709 12 Mercosur 7,770,764 13 16,546,263 19 CAN 820,400 1 4,686,884 5 Dems 2,090,680 4 4,995,955 6 Estados Unidos 13,477,365 23 20,636,570 24 Unin Europea 15,611,211 27 15,833,249 19 sia 9,406,917 16 12,509,980 15 China 1,409,749 2 3,703,503 4 Dems 7,997,169 14 8,806,477 10 Otros 9,515,301 16 10,305,013 12 M UNDO 58,692,637 100 85,513,913 100 Notas: Exceptuando Brasil Fuente: Aladi Pas/Bloque
En el caso de Brasil, la regin pierde participacin como origen de las importaciones del pas, tendencia que tambin se registra en el caso de las compras provenientes de EE.UU y de la Unin Europea. En contrapartida, se registra, como ya se observara para la regin como un todo, el notable crecimiento de las importaciones provenientes de Asia, en funcin especialmente del desempeo chino y aumento importante de la participacin de los Dems pases como socios comerciales de Brasil tambin por el lado de las importaciones. En suma, en la primera dcada del siglo, el mercado regional permaneci siendo muy importante para los pases sudamericanos, bajo la ptica de las importaciones (respondiendo por casi 1/3 del total en 2008/2009). Doce por ciento de las importaciones sudamericanas (exceptuando el propio Brasil) se originaron en Brasil, en los dos bienios. El mercado regional es menos importante para las exportaciones sudamericanas que para las importaciones, pero mantuvo su participacin alrededor del 20% del total. Brasil absorbi, en los dos bienios, apenas un 8% de las exportaciones sudamericanas. EE.UU. y la Unin Europea pierden participacin como socios comerciales de Brasil y de Amrica del Sur, en contraste con el crecimiento del peso de China y, en el caso de Brasil, de los Dems Pases, tanto en la exportacin, como en la importacin.
Tasa de Crecimento Promedio 2008/2009 Promedio 2000/2001
Brasil US$ millones Part.% 22,757,393 14 14,607,562 9 3,977,263 3 4,172,568 3 23,991,760 15 33,954,793 21 44,262,928 28 19,339,696 12 24,923,233 16 33,040,207 21 158,007,080 100
Amrica del Sur US$ millones Part.% 76,050,267 32 28,317,557 12 44,251,134 19 18,342,978 8 13,456,156 6 46,257,047 20 31,586,388 13 52,708,570 22 29,397,382 12 23,311,188 10 30,456,642 13 237,058,912 100
Brasil
Amrica del Sur % 113 190 172 88 167 385 291 100 169 78 124 118 99 371 321 1,272 694 212 165 247 196 169 177
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La estabilidad en la participacin del comercio intra-regional en los flujos de intercambio globales de los pases de la regin, en la dcada recin-finalizada, no debe ocultar el hecho de que esta participacin fue, en la segunda mitad de la dcada anterior, ntidamente superior a aquella registrada en los dos bienios considerados. Como se observa en un estudio realizado en 2007, en el bienio 1995-1996 las exportaciones a Amrica del Sur haban representado el 25% de las exportaciones totales (con un pico en 1996-1997). La reduccin de la importancia de Amrica del Sur como destino para las exportaciones de la regin es en buena medida explicada por el comportamiento de los pases del Mercosur, los que perdieron relevancia como destino para las exportaciones regionales. La participacin del Mercosur como destino de las exportaciones totales de Amrica del Sur cay de 15% en 1995-1996 a slo 8.8% en 2003-2004 (Bouzas, Motta Veiga y Rios, 2008). En 2008/2009, esta participacin poco evolucion, mantenindose alrededor de un 10%. El comercio intra-regional tiene como caracterstica ms destacada, en trminos de composicin, la fuerte presencia de productos manufacturados, en comparacin con la composicin de la pauta de exportacin sudamericana para el resto del mundo, en la que se destacan los commodities. De hecho, los cuatro principales productos de la pauta de exportacin sudamericana para el mundo, tanto en 2000/2001 como en 2008/2009, son commodities. Entre los diez principales productos de la pauta, apenas dos (vehculos automotores y piedras y metales preciosos y semipreciosos) no pueden ser considerados commodities.
La pauta de exportaciones para la propia regin, aunque tambin registre fuerte presencia de commodities, tiene participacin significativa de productos manufacturados, destacndose vehculos automotores, plsticos y mquinas y equipos mecnicos, todos posicionados, en 2008/2009, entre los seis principales productos de exportacin intraregional. Adems de esto, la pauta intra-regional de exportaciones de manufacturados registra participacin relativamente elevada de bienes de media y alta intensidad tecnolgica. As, por ejemplo, en el caso de las exportaciones de los pases del Mercosur hacia los dems pases latino-americanos, esta participacin alcanz, en 2009, ms de 50% de las ventas totales para la regin (en este caso, a Amrica Latina). Esta especificidad del comercio intra-regional ya haba sido registrada en estudios realizados al final del siglo anterior y comienzo del actual1 y se mantiene relativamente estable en los dos bienios considerados. En el caso de las exportaciones de los pases de la Comunidad Andina y considerando a Amrica Latina como regin de destino, se observa, entre 2000 y 2008, una profundizacin de esta tendencia, ya que las exportaciones de manufacturados de este grupo de pases crecen, en el perodo, a tasas ntidamente superiores a las registradas por las exportaciones para otras regiones y para el mundo (Cepal, 2010). En el Mercosur, la misma observacin no es vlida, porque el comercio intraregional de manufacturas crece a tasas prximas a las registradas en las exportaciones sub-regionales para el mundo.
1
Ver, por ejemplo, ALADI (2001).
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Tabla 3. Exportaciones de Amrica del Sur para el mundo: principales productos (2000/2001 y 2008/2009)
US$ mil FOB Rank Captulo del Sistena Armonizado M0102 Rank M0809 1 104,261,977 1 27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materiales 36,578,897 2 74-Cobre y sus obras 5,879,737 2 24,486,939 26-Minerales metalferos, escorias y cenizas 4,021,387 2,211,606 3,224,160 23-Residuos y desperdicios de las industrias alimentacias, alimentos preparados para 71-Piedras,metales preciosos(as) o semipreciosos(as), semejantes y sus obras 08-Frutas, cscaras de ctricos y de melones 15-Grasas aceites y ceras animales vegetales 87-Vehculos automviles tractores ciclos 10-Cereales 3-Pescados y crustceos, moluscos y otros invertebrados acuticos Notas: Exceptuando Brasil Fuente: COMTRADE 4,228,780 3 4 9 5 2,028,133 10 2,953,389 7 2,762,770 3,157,328 8 6 23,153,595 11,245,281 10,704,381 8,219,710 7,528,501 7,128,040 6,360,023 5,662,326 3 4 5 6 7 8 9 10
Tabla 4. Exportaciones de Amrica del Sur para la regin: principales productos (2000/2001 y 2008/2009)
Captulo del Sistema Armonizado 27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materias 87-Vehculos automviles tractores ciclos 10-Cereales 39-Plsticos y sus obras 74-Cobre y sus obras 84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos 15-Grasas aceites y ceras animales vegetales 48-Papel y cartn, obras de pasta de celulosa, de papel o de cartn 12-Semillas y frutos oleaginosos, granos, etc. 26-Minerales metalferos, escorias y cenizas Notas: Exceptuando Brasil Fuente: COMTRADE
M0102 3,950,484 2,217,681 1,367,616 1,063,263 509,773 772,520 440,107 568,865 350,947 353,169
Rank 1 2 3 4 7 5 8 6 10 9
US$ mil FOB Rank M0809 1 8,090,729 5,738,265 2,526,223 2,411,766 2,271,435 1,985,942 1,368,888 1,221,382 1,191,316 1,105,941 2 3 4 5 6 7 8 9 10
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En realidad, esta caracterstica es particularmente acentuada en el caso de los flujos de comercio interno a los acuerdos comerciales sub-regionales, o sea, al Mercosur y CAN, en el caso sudamericano. En los flujos intra-subregionales es que se encuentra la mayor incidencia de manufacturas en los flujos comerciales. Este hecho apunta para una segunda caracterstica de los flujos intra-regionales: la importancia del comercio intra-subregional dentro de aquellos flujos. As, por ejemplo, en el caso de los pases de la Comunidad Andina, el comercio entre ellos (medido por las exportaciones) respondi, en 2008, por un 57% de las exportaciones de aquellos pases hacia Amrica del Sur. Para el Mercosur, esta participacin, en el mismo ao, fue del 50%. Una tercera caracterstica del comercio intra-regional que resulta, en buena medida, del peso de las manufacturas en estos flujos son los ndices relativamente elevados de comercio intra-industria (CII) observados en comparacin con los registrados para el comercio de los pases sudamericanos con otras regiones del mundo. As, por ejemplo, Argentina registra un ndice de CII calculado por CEPAL en su comercio con los dems pases de Amrica Latina del orden de 0,41 (0,56 en el comercio bilateral con Brasil), en contraste con un ndice de apenas 0,03 en el comercio bilateral con Asia y de 0,27 en su comercio con todo el mundo. En el caso de Brasil, los tres ndices son del orden de 0,36; 0,08 y 0,28 respectivamente y, para Colombia de 0,43; 0,02 y 0,23.
En realidad, a pesar de las especificidades de las pautas exportadoras de los pases sudamericanos, se registra, para todos ellos, el mismo patrn de diferenciacin de los ndices de CII, en que los indicadores observados para el comercio intra-industrial son ms elevados, en el caso de los flujos intra-regionales, que en los dems flujos. Adems vale observar que tal caracterstica se intensifica en los flujos de comercio bilaterales que involucran pases de un mismo acuerdo de integracin en Amrica del Sur, o sea, flujos intra-Mercosur e intra-CAN. La composicin de las exportaciones brasileas para la regin y para el mundo presenta el mismo tipo de diferencia, pero, en este caso, ms acentuada que la observada para las exportaciones regionales. De hecho, entre los diez primeros productos de exportacin brasilea en 2008/2009, cinco pueden ser caracterizados como commodities, cuatro de los cuales se encuentran entre las cinco primeras posiciones del ranking. En el caso de las exportaciones brasileas para la regin, slo dos de los diez principales productos son commodities y cuatro de los cinco principales son bienes industrializados. O sea, el diferencial de composicin de las exportaciones regionales vis vis de las ventas al mundo es ms intenso para Brasil que para los dems pases de Amrica del Sur, haciendo de la regin un mercado especialmente relevante para los exportadores industriales brasileos.
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Tabla 5. Exportaciones brasileas para el mundo: principales productos (2000/2001 y 2008/2009)
Captulo del Sistema Armonizado 26-Minerales metalferos, escorias y cenizas 27-Combustibles minerales,aceites minerales y productos de su destilacin, materias 87-Vehculos automviles tractores ciclos 12-Semillas y frutos oleaginosos, granos, etc. 02-Carnes y menudos comestibles 84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos 72-Hierro fundido hierro e acero 17-Azcares y productos de confitera 85-Mquinas y aparatos y materiales elctricos, sus partes, etc. 88-Aeronaves y aparatos espaciales, y sus partes Fuente: COMTRADE 2,079,156 4,265,198 3,141,072 1,847,724 3,092,501 3,564,362 2,484,964 7 8 2 5 9 6 3 1,500,427 10 4,433,926 1 3,191,839 4 16,173,412 11,568,141 11,329,920 11,076,669 10,323,057 9,784,622 7,121,234 6,059,637 5,031,827
M0102
Rank
US$ mil FOB Rank M0809 1 16,589,859 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Tabla 6. Exportaciones brasileas para la regin: principales productos (2000/2001 y 2008/2009)
M0102 1,786,627 84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos 85-Mquinas y aparatos y materiales elctricos, sus partes, etc. 27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materias 72-Hierro fundido hierro y acero 39-Plsticos y sus obras 73-Obras de hierro fundido, hierro y acero 02-Carnes y menudos comestibles 48-Papel y cartn, obras de pasta de celulosa, de papel o de cartn 40-Goma y sus obras Notas: Exceptuando Brasil Fuente: COMTRADE 1,316,755 1,016,942
Rank Captulo del Sistema Armonizado 87-Vehculos automviles tractores ciclos 1 2 3
US$ mil FOB Rank M0809 1 6,647,495 3,723,056 3,055,786 2,955,419 1,697,918 557,745 282,828 179,807 539,789 327,631 4 8 9 5 7 1,447,238 857,336 843,468 842,817 807,439 2 3 4 5 6 7 8 9 10 160,808 10 374,135 6
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2.2. Inversiones intra-regionales Los flujos de IDE direccionados hacia Amrica del Sur han registrado un significativo crecimiento desde mediados de los 90. As, en el perodo 1994/1998, los ingresos de IDE en la regin fueron del orden de US$ 34,7 miles de millones anuales, promedio que pas a US$ 43,4 miles de millones, en 1999/2003, y a US$ 57,3 miles de millones en 2004/2008 (alcanzando US$ 90 miles de millones en este ltimo ao). Brasil (con US$ 26,3 miles de millones), Chile (US$ 10,6 miles de millones), Colombia (US$ 7,9 miles de millones), Argentina (US$ 5,8 miles de millones) y Per (US$ 3,4 miles de millones) fueron los principales pases receptores de estas inversiones en el perodo 2004/2008 (Cepal, 2009). A lo largo de las dos ltimas dcadas, las estrategias de las transnacionales externas a la regin en Amrica del Sur buscaron, tanto en sectores de manufacturas (automviles, qumicos), como en el de servicios (bancos, telecomunicaciones), superar la dimensin de actuacin nacional, regionalizando su actuacin y, en general, haciendo de Brasil el hub de sus actividades sudamericanas. Algunas de estas empresas actan principalmente en los marcos de acuerdos regionales, como el Mercosur (caso de las empresas automotoras), en tanto otras distribuyen unidades de produccin en diferentes pases de la regin, como las empresas de alimentacin y bebidas, comercio minorista, telecomunicaciones, etc. Ms importante que la diseminacin de subsidiarias en la regin, es el hecho de que las estrategias de las empresas pasaron a seguir, en muchos sectores, una lgica de divisin regional o
sub-regional del trabajo, complementando funciones y actividades entre los pases de la regin.2 Una dimensin importante de la evolucin de los flujos de IDE para la regin hace referencia al fuerte crecimiento registrado en las inversiones direccionadas a sectores intensivos en recursos naturales. Si la dcada del 90 fue marcada por el crecimiento de los ingresos de IDE en sectores de servicios, como bancos, aseguradoras, energa y telecomunicaciones, la primera dcada del siglo XXI se destac por la importancia de los flujos de IDE dirigidos a la explotacin de recursos naturales. Esta evolucin es particularmente notable en Brasil, en Colombia y, en menor grado, en Chile. En Brasil, por ejemplo, en el 2000, las inversiones externas en recursos naturales representaron un 2% de los ingresos totales de IDE (US$ 649 millones), participacin que crece al 29,2%, en 2008 (US$ 13 miles de millones). En Colombia, esta participacin se eleva de un 5% al 54,5%, entre 2000 y 2008. En contrapartida, en funcin de cambios polticos y regulatorios, pases como Venezuela y Ecuador, cuyos ingresos de IDE se concentran histricamente en recursos naturales (petrleo), vieron la participacin de este segmento reducirse en las entradas de inversiones externas, con registro de desinversin en los aos ms recientes (Cepal, 2009).
De acuerdo con Tussie y Trucco (2010), ... a partir de las reformas econmicas de la dcada del 90, las empresas transnacionales en general (...) contribuyeron para conferir renovado mpetu a la dinmica de la economa poltica del regionalismo sudamericano a travs de la integracin de cadenas de valor.
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A lo largo de la ltima dcada, Amrica del Sur gan relevancia como regin de origen de IDE despus de dcadas en que su participacin en los flujos de inversiones internacionales se dio como regin de destino. Hasta mediados de la dcada recin-finalizada, el principal inversor sudamericano en la regin era Chile (principalmente en el sector de servicios). En el mismo perodo, las inversiones externas brasileas, aunque no expresivas, se hacan sobre todo en la regin. As, de las veinte mayores transnacionales brasileas listadas por CEPAL (2005), slo tres no tenan operaciones en Amrica Latina (los datos de CEPAL no desagregan a Amrica del Sur). Sobre todo a partir de la segunda mitad de la dcada, las inversiones brasileas en la regin crecieron, pero no necesariamente acompaaron la expansin de las inversiones brasileas fuera de la regin. Estas fueron marcadas por algunas grandes operaciones, como la compra de INCO por Vale, en Canad, las adquisiciones hechas por empresas petroqumicas y siderrgicas brasileas en EE.UU. e inversiones en minera en frica. Las inversiones brasileas en la regin todava representan una parcela pequea del total de IDE que tiene Brasil como origen. De hecho, excluyendo las inversiones hechas en parasos fiscales, en 2006/2007, la participacin sudamericana en las inversiones externas de empresas brasileas fue del orden del 12,5%, en tanto el promedio anual de 2008 y 2010 (excluyendo 2009, ao de crisis) fue de slo el 8%3.
3
Segn Perrotta, Fulquet e Inchauspe (2011), en los primeros aos del siglo XXI, los flujos de IDE brasileos direccionados a Amrica del Sur llegaron a representar 50% del total de las inversiones de Brasil en el exterior, pero entre 2004 y 2008 esta participacin se vio reducida al 20,5% del total.
Brasil y Chile son hoy los principales pases emisores de IDE en la regin, teniendo el primer inversor, en 2008, cerca de US$ 20,5 miles de millones y el segundo US$ 6,9 miles de millones. Las inversiones externas brasileas ocurren principalmente en sectores intensivos en recursos naturales, siderurgia, petroqumica y alimentos y bebidas, y se dirigen a pases sudamericanos (Per, Argentina) y africanos, pero tambin crecientemente a pases desarrollados (Canad, EE.UU.). En la regin, as como en frica, inversiones brasileas en servicios de construccin e ingeniera tambin son relevantes y ya ocurren hace algunas dcadas, mucho antes que comenzasen las inversiones externas de los sectores de la industria. A diferencia de sus pares asiticos, las transnacionales latinoamericanas tienen presencia pequea en sectores de alta tecnologa como automviles, aparatos electrnicos y equipos de telecomunicaciones. La fuerza de las empresas de la regin est concentrada en empresas de sectores intensivos en recursos naturales. De acuerdo con CEPAL (2008), esas empresas fueron lentamente agregando valor a sus productos. Muchas empresas tambin aprovecharon el crecimiento interno de mercados de la regin para conquistar nuevos nichos de mercado en pases vecinos o prximos. El acceso a los mercados domsticos de la regin y la ocupacin de market-shares significativos en estos mercados en el caso de bienes de consumo e intermedios y de bienes de servicios, y crecientemente el acceso a recursos naturales parecen ser los principales factores motivadores de las inversiones intra-regionales. En general, inversiones en proyectos intensivos en recursos naturales tienen valores unitarios (por
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proyecto) muy superiores a aquellos de inversiones en bienes de consumo e intermedios. En este sentido, el crecimiento agregado de los flujos de inversiones intra-regionales refleja, en los ltimos aos, sobre todo el aumento de peso de los proyectos asociados a recursos naturales en el total de aquellos flujos. Las inversiones brasileas en la regin se dan principalmente a travs de adquisicin de empresas y marcas locales, cuando se trata de bienes de consumo e intermedios. En el caso de sectores intensivos en recursos naturales, hay un nmero creciente de proyectos greenfield. Gran parte de este conjunto de caractersticas puede ser identificada en el flujo de IDE de Brasil hacia Argentina. Los flujos de inversiones de Brasil hacia Argentina crecieron, entre 2003 y 2008, llevando la participacin brasilea en el ingreso total de IDE en aquel pas de un 4%, en el primer ao, al 11%, en el ltimo. Esta participacin fue an mayor entre 2005 y 2007, alcanzando entre un 15% y 17%, cuando las adquisiciones y fusiones fueron por lejos la principal modalidad de entrada de las empresas brasileas en el mercado argentino. As, entre 2005 y 2007, la participacin brasilea en fusiones y adquisiciones internacionales en Argentina alcanz porcentajes entre 25% y 35% del total, confirmando la preferencia brasilea por la compra de activos y de marcas en este mercado, vis vis de la opcin de inversin greenfield. En el ao 2008, antes de la crisis internacional, los principales anuncios de inversiones intra-regionales involucraron empresas brasileas del sector de petrleo (Petrobrs), minera (Vale y Votorantim), siderurgia (Gerdau) y carnes (JBS y Marfrig) y los principales mercados de destino de estas inver-
siones en la regin fueron Argentina, Colombia y Per. Las inversiones chilenas se concentraron, en este mismo ao, en el comercio minorista con la adquisicin de empresas y apertura de tiendas en Per, Colombia y Brasil. La dinmica de inversiones intra-regional fue afectada por la contraccin del crdito debido a la crisis financiera internacional, as como por la desaceleracin del crecimiento econmico en la regin, concentrado en 2009. Pero los datos de 2010 sugieren que, por lo menos en el caso de las transnacionales brasileas, ya hubo una retomada significativa del crecimiento de las inversiones en la regin, adems de haber sido iniciados diversos nuevos proyectos. De ese modo, en el caso de Brasil, segn IndexInvest, elaborado por Cindes (www.cindesbrasil.org), durante el ao 2010, las empresas brasileas realizaron 21 inversiones en Amrica del Sur y Mxico, lo que represent un aumento del 30% en relacin al nmero registrado en el ao anterior. A pesar de este crecimiento en relacin a 2009, el nmero de inversiones efectuadas en 2010 an qued abajo del desempeo registrado en 2007 y 2008, cuando fueron realizadas respectivamente 35 y 29 inversiones brasileas en la regin considerada. Los principales pases receptores de las nuevas inversiones brasileas fueron Argentina, Colombia y Per. Per se destac por el nmero de inversiones realizadas en su territorio, pero tambin por haber recibido dos de los tres mayores aportes de empresas brasileas en la regin: una inversin de Vale, por valor de US$ 566 millones, y otra de Votorantim, de US$ 420 millones, ambas relacionadas a la explotacin de recursos naturales y de energa. En
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Argentina, las inversiones involucran diferentes sectores y, en el caso de bienes de consumo, estn siendo orientadas por motivaciones de market seeking y son incentivadas por el objetivo de tariff (and non tariff) jumping, buscando los inversores garantizar acceso al mercado argentino en una situacin de recrudecimiento del proteccionismo comercial en aquel pas. Pero, tambin en este caso, hay importantes inversiones en curso relacionadas a la explotacin de recursos naturales. En los ltimos aos, parece haber crecido el peso de factores polticos y relacionados a las polticas domsticas de los pases de la regin en la decisin de inversin intra-regional de las empresas transnacionales sudamericanas, ms all de las inversiones en Argentina realizadas para eludir barreras comerciales. As, por ejemplo, inversiones brasileas en Venezuela pas donde activos extranjeros, inclusive generados por inversiones originarias de la regin, fueron recientemente expropiados por el gobierno son incentivados por la proteccin ofrecida informalmente por el Presidente del pas, aunque no siempre este incentivo convenza a los potenciales inversores (caso del proyecto petroqumico de Braskem en Venezuela). Por otro lado, inversiones externas de Venezuela en la regin tambin son fuertemente condicionadas por objetivos polticos y su lgica responde a la bsqueda, por el gobierno venezolano, de coaliciones con otros pases, como Bolivia, Ecuador y Brasil. Pero, si las incertidumbres regulatorias y polticas incentivan ciertas inversiones polticamente protegidas y beneficiadas, ellas tambin desestimulan inversiones externas en los mismos pases en que el IDE pas a ser menos bienvenido, en los ltimos aos. Existen casos de empresas de la regin que, en el pe-
rodo reciente, desistieron de proyectos de inversin intra-regionales o que redujeron su exposicin al riesgo poltico en pases de la regin en los que ya haban realizado inversiones. En contraposicin, la estabilidad regulatoria y la opcin por polticas de atraccin de IDE parecen importar crecientemente en la decisin de empresas de la regin y de fuera de ella de invertir en pases como Per, Chile y Colombia. Como los IDEs extra e intra-regionales en Amrica del Sur crecientemente se orientan hacia sectores intensivos en recursos naturales y energa, se puede prever que el peso del condicionante riesgo poltico y de los diferentes instrumentos para mitigar tal tipo de riesgo tiende a aumentar. El potencial de conflictos asociados a tales inversiones involucra no slo a los gobiernos de los pases receptores sobre todo cuando las polticas de estos son pautadas por la agenda del nacionalismo econmico sino tambin a segmentos de la sociedad civil, como las comunidades directamente afectadas por las inversiones.
3. Las polticas de insercin internacional de los pases sudamericanos

3.1. El ambiente regional: fragmentacin y polarizacin en las estrategias de insercin Durante los 90, el paradigma de poltica econmica domstica y externa de los diferentes pases sudamericanos evolucion a lo largo de una trayectoria de liberalizacin. Es verdad que las estrategias nacionales no eran idnticas, algunas privilegiando la apertura unilateral y complementndola con
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acuerdos bilaterales (caso de Chile), otras concentrando los esfuerzos de apertura en los compromisos firmados en acuerdos preferenciales con pases desarrollados (Mxico) o con pases vecinos (Brasil). Adems, la intensidad de adhesin al paradigma liberal de poltica fue modulado por caractersticas econmicas y poltico-institucionales nacionales, variando bastante segn los pases. En el espectro de posiciones, Brasil fue el pas de la regin cuya adhesin al paradigma liberal fue ms condicionada por el peso de la tradicin industrialista y proteccionista, en tanto Argentina se situ en el polo opuesto, adoptando un patrn maximalista de adhesin a polticas liberalizantes. Independientemente de la intensidad de la adhesin de los distintos pases al paradigma liberal, la direccin de los cambios fue la liberalizacin y, en el plano de las polticas comerciales, esta tendencia se tradujo en iniciativas unilaterales y en la participacin en procesos preferenciales de negociacin ambiciosos involucrando pases desarrollados. Acuerdos comerciales intra-regionales tambin adquirieron dinamismo, a travs de mecanismos sub-regionales, cuyo objetivo explcito era la constitucin de uniones aduaneras (Mercosur) y bilaterales (diversos acuerdos de libre comercio firmados entre los pases de la regin). En la dcada actual, esta convergencia desapareci, dando lugar a la adopcin de estrategias diversas e incluso divergentes de insercin internacional. Por un lado, algunos pases buscaron ampliar su integracin a la economa internacional implementando polticas de apertura comercial para bienes y servicios y de estabilidad de reglas y proteccin a los
inversores extranjeros. Esos son los pases que decidieron negociar con EE.UU y la Unin Europea y que, a excepcin de Chile, son parte de esquemas sub-regionales de integracin (esencialmente Per y Colombia). Por otro lado, se consolid un grupo de pases que se resisten no slo a realizar movimientos ms expresivos de apertura comercial, pero tambin a asumir compromisos con reglas no estrictamente comerciales en los acuerdos (Argentina, Brasil, Venezuela, Ecuador y Bolivia). Todos estos pases, a excepcin de Brasil, pasaron a adoptar polticas pblicas que revierten ntidamente tendencias que se manifestaron en los aos 904. A partir del inicio del siglo, los movimientos de revisin de las polticas econmicas de pases como Argentina, Venezuela y Bolivia han provocado cambios en la poltica comercial y de atraccin de inversin externa practicada por esos
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Las evoluciones observadas en las polticas de insercin internacional de los pases de la regin se insertan en un proceso global de revisin de paradigmas de poltica econmica. Difcilmente se podra entender la evolucin reciente de las estrategias de poltica econmica y de insercin internacional en diversos pases sudamericanos sin tener en cuenta el ambiente internacional favorable a la crtica del proyecto liberal de apertura de los mercados y de convergencia regulatoria en torno de modelos provistos por los pases desarrollados, dominante en los 90. La crisis econmica de 2008 intensifica la percepcin de los riesgos de la interdependencia, introduce nuevas fuentes de tensiones y conflictos econmicos entre pases y produce un ambiente menos favorable a la cooperacin en la esfera internacional. En los pases en desarrollo, gana nuevo aliento la idea de un Estado fuerte en la economa como mecanismo de provisin de la seguridad y de la cohesin social amenazadas por la inestabilidad y por las incertidumbres de la economa global.
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pases. Se registra, en esta lnea, un recrudecimiento del proteccionismo comercial, denuncia de acuerdos bilaterales de inversiones y, en el caso de los dos ltimos pases, expropiacin de activos extranjeros. O sea, hay una clara segmentacin de las estrategias de insercin internacional vigentes en Amrica del Sur, reforzada por la politizacin defendida por los pases revisionistas de agendas econmicas domsticas y externas, pero hay, ms all de la oposicin entre liberales y revisionistas, lneas secundarias de clivajes que dificultan la generacin de consensos abarcadores (multitemticos) dentro de cada uno de los grupos. 3.2. De las divergencias en las estrategias nacionales a la crisis de la integracin En este contexto, las iniciativas de integracin, que tomaron aliento en los 90, especialmente a travs de los dos acuerdos sub-regionales (Mercosur y CAN), perdieron aliento y parecen vivir un largo perodo de estancamiento y crisis de identidad. En el caso de la CAN, el clivaje poltico entre pases liberales y nacionalistas prcticamente inviabiliz el proyecto integracionista, y la firma, por apenas dos miembros del grupo, de acuerdos bilaterales con EE.UU y la Unin Europea, reduce las posibilidades de una retomada del proceso. En el Mercosur, donde se registr una fuerte convergencia en las orientaciones polticas de los cuatro gobiernos, el proyecto de integracin permaneci prcticamente estancado, reflejando la enorme dificultad que tiene el nacionalismo econmico para acomodar objetivos de cooperacin regional
(inclusive la integracin) y visiones de largo plazo en el plano de la poltica econmica externa. Si las fuerzas de integracin heredadas de la dcada anterior estn fragilizadas, las nuevas iniciativas inspiradas en lo que se denomin el regionalismo pos-liberal, enfrentan grandes dificultades para despegar. De hecho, en medio de la crisis de los proyectos de integracin tpicos de los 90 anclados en el regionalismo abierto y en una agenda esencialmente comercial emerge, a travs de iniciativas bastante heterogneas como CSAN, UNASUL y ALBA, un regionalismo que se podra denominar posliberal en la regin. Este pretende expresar, en el campo de las relaciones intra-regionales, un nuevo orden de prioridades y una nueva agenda directamente relacionada al desplazamiento hacia la izquierda del eje de poder poltico en diversos pases de la regin. La hiptesis bsica del regionalismo pos-liberal es que la liberalizacin de los flujos de comercio y de inversiones y su consolidacin en acuerdos comerciales no slo no son capaces de generar endgenamente beneficios para el desarrollo, ms an, pueden reducir sustancialmente el espacio para la implementacin de polticas nacionales de desarrollo y para la adopcin de una agenda de integracin preocupada con temas de desarrollo y de equidad. De ah resultan, en las iniciativas informadas por este paradigma, dos consecuencias. La primera de ellas es la reduccin acentuada de la importancia atribuida a la dimensin comercial o al encuadramiento de la agenda comercial segn una visin de administracin estatal de los flujos (caso de ALBA).
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La ampliacin temtica de la agenda para incluir asuntos no econmicos es la segunda consecuencia de la adopcin de la hiptesis bsica de ese paradigma. Esos temas son trados a la agenda segn criterios bastante diversificados, como la supuesta pertinencia para viabilizar objetivos de desarrollo y/o de equidad, la necesidad de participacin en el proceso de grupos sociales que habran sido excluidos de los modelos liberales de integracin, etc. Ese doble movimiento la reduccin de la importancia de la dimensin comercial de la integracin y la ampliacin de la agenda yendo ms all de los lmites de la temtica econmica impone desafos no triviales para el regionalismo pos-liberal. Aunque en otras regiones del mundo, como Asia, la agenda econmica de cooperacin entre pases venga evolucionando en el sentido de integrar dimensiones no comerciales, ella no se hace en detrimento de la temtica ms tradicional de los acuerdos de comercio, que parece ser un componente ineludible de la agenda del nuevo regionalismo asitico5. Adems, formas no comerciales de cooperacin tienden a ser mucho ms exigentes institucional y polticamente que
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La experiencia europea referencia mayor del regionalismo tambin provee un ejemplo interesante al respecto. De hecho, esa experiencia fue capaz de integrar gradualmente a su agenda temas no comerciales y no econmicos, pero lo hizo sin perder nunca de vista la prioridad de la agenda de liberalizacin comercial y de la competencia entre sus miembros y entre ellos y el resto del mundo. En ese sentido, el proceso de integracin europea, que parece inspirar a los crticos de la integracin liberal por su capacidad para incorporar a la agenda temas relacionados a la equidad y al desarrollo, es antes un ejemplo de ampliacin de la agenda sin perjuicio de la prioridad concedida a la liberalizacin.
la simple liberalizacin recproca de flujos comerciales. La experiencia del Mercosur es elocuente, en ese sentido: superada la fase de liberalizacin automtica, gradual y universal de las tarifas dentro del bloque, ste pas a presentar enormes dificultades para avanzar en las reas no comerciales de su agenda temtica (Motta Veiga, 2003). Otro desafo que la ampliacin de la agenda econmica impone se relaciona a las dificultades para hacer operativas determinadas ideas o temas-clave de la nueva ideologa integracionista, como es el caso del espacio para polticas, de las polticas para fomentar la complementacin productiva o de aquellas dirigidas al tratamiento de las asimetras. La implementacin de esas orientaciones se tropieza sea con restricciones econmicas e institucionales (caso del tratamiento de las asimetras), sea an en la definicin de instrumentos y mecanismos para concretar el objetivo genrico (por ejemplo, la complementacin productiva). En tanto, la implementacin del concepto de espacios de poltica es esencialmente negativa y, por eso, ms fcil de realizar: para hacerlo, basta evitar que se consoliden en acuerdos internacionales compromisos vistos como capaces de restringir la libertad para hacer polticas de desarrollo. En el caso de la integracin sudamericana, el efecto de esa postura de preservacin del policy space nacional es la resistencia a compartir soberana econmica en reas donde sera necesario para hacer avanzar objetivos integracionistas. Los esfuerzos para avanzar en el rea de la cooperacin poltica que estn por detrs de la creacin de UNASUL tampoco fueron capaces de superar los obstculos a la coope-
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racin e integracin regionales que representan el nacionalismo econmico y la prioridad casi absoluta conferida por diversos pases de la regin a sus agendas domsticas vis vis de la agenda regional (o mismo sub-regional). Las mismas divergencias entre visiones y proyectos que se identifica entre los pases sudamericanos en el rea econmica afloran en la esfera poltica y, eventualmente, con mayor intensidad. Por lo tanto, concluida la primera dcada del siglo XXI, el balance de los resultados de la regin en trminos de cooperacin y de integracin regional es negativo. Los esquemas de cooperacin heredados de la dcada anterior fuertemente apoyados en procesos de integracin comercial perdieron fuerza o pasaron a ser directamente cuestionados, en tanto los nuevos proyectos en reas no comerciales demuestran grandes dificultades para avanzar. Como en otras pocas de la historia de la regin, el proyecto de integracin sudamericana parece confinarse cada vez ms a la retrica y, peor an, satisfacerse con eso.
4. Las estrategias regionales de los pases sudamericanos

4.1. La estrategia brasilea El gobierno Lula busc, desde el principio, aumentar el grado de prioridad concedido por la poltica externa brasilea a la regin profundizando la tendencia esbozada en el segundo gobierno FHC, cuando se cre IIRSA pero lo hizo a partir de un diagnstico crtico de la agenda de cooperacin e integracin de los 90. Sin embargo, eso se tradujo menos en
la adopcin y en la promocin de una activa agenda de integracin pos-liberal que en una actitud de complacencia y simpata en relacin a las tendencias emergentes en la regin. Como resultado, Brasil prioriz la implementacin de un proyecto regional de cuo poltico CSAN y despus UNASUL y apoy sin mucho nfasis y sin consecuencias prcticas perceptibles la diversificacin temtica de la agenda de cooperacin e integracin. Ms ilustrativa de la postura brasilea frente al nuevo ambiente fue la manera encontrada por el gobierno Lula para lidiar con situaciones de conflictos en el rea econmica involucrando intereses brasileos y gobiernos de pases que comparten con el brasileo la crtica al modelo econmico de los 90. Y en lo general, la postura brasilea fue la paciencia estratgica en relacin a las medidas de los vecinos y la aceptacin de los pleitos de stos como anhelos legtimos generados por proyectos nacionales de desarrollo. En lo particular, conflictos comerciales o relacionados a inversiones brasileas en el exterior fueron tratados bilateralmente, no generando, de parte del gobierno brasileo, iniciativas de represalia, pero tampoco llevando a Brasil a invertir en el establecimiento de reglas de juego aplicables a flujos de comercio e inversiones intra-regionales (o an bilaterales). La estrategia brasilea frente a una regin enfrentada a cambios profundos y acelerados fue, por lo tanto, esencialmente reactiva, excepto en la propuesta de proyectos polticos ambiciosos como UNASUL. Esta postura del gobierno Lula gener muchas crticas domsticas a su poltica sudamericana, pero tales crticas en general se circunscribieron a la
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denuncia de la debilidad de la posicin brasilea frente a pases econmica y polticamente dbiles. De forma ms consistente, la posicin del gobierno Lula fue cuestionada por la idea de que la creciente asimetra econmica entre Brasil y lo restante de la regin, aunado a la proyeccin internacional adquirida por Brasil en foros e instancias globales, reducira los incentivos para una inversin significativa de capital poltico del pas en la regin. En esta visin, que se apoya en evoluciones estructurales de la economa brasilea y en el creciente protagonismo de Brasil en arenas de negociacin globales y multilaterales, una inversin significativa del pas en la regin no es inevitable y ni necesariamente deseable. La integracin regional no es vista como elemento esencial de la poltica externa brasilea y la importancia atribuida a la regin debera ser relativizada a la luz de los intereses crecientemente diversificados del pas, en trminos geogrficos6. El aumento de la integracin de Brasil con la economa mundial sera el principal objetivo de la es6
Este tipo de visin tiene impactos incluso sobre las percepciones brasileas acerca de las relaciones con Argentina: Entre los factores condicionantes considerados en ese trabajo, la tendencia de evolucin ms acentuada en los ltimos aos se refiere a la intensidad de la percepcin de la asimetra de tamao entre las dos economas, duplicada por un nuevo tipo de asimetra que se podra denominar asimetra de proyeccin internacional. En esa visin, la percepcin de que Brasil viene ganando proyeccin internacional en los foros y agendas econmicas relevantes (...) contrasta con el aislamiento internacional de Argentina y con la postura radicalmente defensiva que el pas adopta en esos foros. La disposicin para, en ese escenario, condicionar opciones y posicionamientos bra-
trategia de insercin internacional de Brasil, enmarcando su poltica regional. El problema es que esta visin que se apoya en evoluciones estructurales incuestionables puede llevar a una postura de relativa indiferencia de Brasil frente a la evolucin de la regin. Si eso ocurriera, de cierta forma convergira con la posicin de paciencia estratgica y de complacencia frente a la parlisis de la agenda econmica de cooperacin e integracin que caracteriza el gobierno Lula. De ambas posturas tiende a emerger una estrategia reactiva en que Brasil responde con mayor o menor complacencia, segn la posicin a acciones e iniciativas de otros pases de la regin. Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la diversificacin geogrfica de intereses de Brasil no estimulan la concesin de prioridad a la regin en el mbito de la poltica econmica externa del pas. Se puede, sin embargo, cuestionar legtimamente si polticas reactivas y posturas de indiferencia son sustentables y/o deseables, desde el punto de vista de los intereses econmicos brasileos. Este argumento se asienta en dos constataciones. La primera se refiere a la densificacin de las relaciones econmicas de Brasil con su regin de entorno, observada en la ltimas dos dcadas. Hoy, los intereses brasileos en Amrica del Sur son variados y crecientes, involucrando intereses y actores diversificados: la regin absorbe
sileos en el rea internacional a las restricciones derivadas de las posturas argentinas se han reducido drsticamente, entre actores privados y pblicos en Brasil (Motta Veiga, 2009).
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cerca del 20% de las exportaciones brasileas y es un destino importante para las manufacturas; las inversiones de empresas brasileas han aumentado de forma expresiva en los ltimos aos; se expanden los flujos migratorios intraregionales que tienen a Brasil como origen y como destino. Adems, existe un potencial importante de cooperacin e integracin en temas como energa, infra-estructura, al tiempo que la cuestin ambiental y climtica, el papel de la Amazonia y la expansin del ilcito transaccional constituyen temas de inters compartido por Brasil y varios de sus vecinos. La segunda hace referencia a los cambios en la geografa econmica mundial con la ascensin de China y a sus impactos sobre los sectores productivos de los pases sudamericanos, que agregan complejidad a la agenda brasilea en la regin. Los productos industriales brasileos vienen perdiendo espacio con los competidores asiticos en los pases de Amrica del Sur. Ese riesgo es agravado por la negociacin de acuerdos comerciales entre algunos pases de la regin con pases asiticos. Aunque el proyecto sub-regional de integracin (Mercosur) e iniciativas empresariales de exportacin y de inversiones intra-regionales hayan generado significativos intereses econmicos en la regin, como un mercado, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil considerando la integracin sudamericana bajo una ptica positiva, estos incentivos econmicos y preferencias polticas no fueron capaces de generar inflexiones ms profundas y duraderas en la matriz de poltica regional de Brasil. Ms que para cualquier pas de la regin, se aplica a Brasil la caracteriza-
cin del regionalismo sudamericano ofrecida por Merke (2010): un proceso hbrido que tanto aparece como un espacio sub-ptimo en el que son pocos los actores que desean sepultarlo, pero tambin son pocos los actores que desean perfeccionarlo. Concretamente, la agenda econmica de Brasil en la regin ha sido pautada: - por una reduccin de la prioridad, de hecho, al Mercosur; - por el uso de canales bilaterales de interlocucin y negociacin, an con los socios del bloque sub-regional y, en especial, con Argentina; y - por la eleccin de Amrica del Sur como espacio de referencia para las nuevas iniciativas, esencialmente de carcter poltico (UNASUL). Como Brasil prioriza proyectos de cooperacin de carcter poltico, en el plano regional, y su agenda econmica tiende a diversificarse geogrficamente fuera de la regin, la perspectiva de una evolucin inercial que lleve a la reduccin gradual del peso de Amrica del Sur en la agenda de poltica externa del pas parece hoy bastante realista. Vale observar tambin que, an bajo la ptica poltica que orient la estrategia brasilea para la regin en la dcada recin-concluida, la expansin del involucramiento poltico brasileo en crisis locales, sumada a las actividades comerciales y de inversiones crecientes con sus vecinos sudamericanos (Soares de Lima y Hirst, 2009) no gener los resultados
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esperados por la diplomacia de Brasilia en trminos de apoyo inmediato y automtico al liderazgo regional en asuntos globales. Pases que tienen orientaciones de poltica econmica y externa diversas en la regin se resisten a respaldar candidaturas brasileas a puestos de comando en instituciones internacionales y niegan legitimidad a iniciativas que puedan ser evaluadas como pasos para la consolidacin de un liderazgo de Brasil en la regin. En este sentido, en muchas ocasiones, la regin aparece, frente a la aspiraciones globales de Brasil, antes como un lmite que como una oportunidad, evidenciando, para el caso brasileo, la complejidad del nexo regional-global que adems afecta a todos los BRICs (Hurrell, 2009). 4.2. Las estrategias de los dems pases para la regin y frente a Brasil Aunque histricamente la poltica externa de los pases sudamericanos (a excepcin de Brasil) se haya centrado fundamentalmente en la poltica regional (Tussie y Trucco, 2010), las dos ltimas dcadas introdujeron inflexiones que, cuando no cuestionan, recalifican esta centralidad de Amrica del Sur. La prioridad concedida, en los 90, a los proyectos subregionales de integracin dio contenido a una agenda econmica regional, centrndola en la liberalizacin de los flujos de comercio e inversiones y articulndola con estrategias de apertura en relacin al resto del mundo. La crisis de esta configuracin, en la primera dcada del siglo, inaugur la agenda del regionalismo pos-liberal que, en
su versin extrema, lleva a un regionalismo identitario, fundiendo nacionalismo y mito de la unidad regional. Pero ella tambin llev a pases que mantuvieron la orientacin liberal de los 90 a buscar fuera de la regin, sobre todo despus del fracaso del ALCA, proyectos y modelos alternativos de integracin econmica el regionalismo internacionalista, en la expresin de Merke (2010). La convergencia en torno de Amrica del Sur como regin cognitiva o productora de sentido econmico o poltico para los pases se redujo, y el regionalismo significa distintas cosas para diferentes pases, reflejando la diversidad, entre pases, de la estructura domstica de preferencias polticas y de incentivos econmicos en relacin al tema (Merke, 2010). Si el significado de la regin vara segn los pases sudamericanos y segn las contingencias histricas que stos atraviesan, lo mismo se puede decir de las visiones y estrategias de estos pases en relacin a Brasil. Estrictamente, no se puede afirmar que los pases de la regin tengan estrategias de relacionamiento con Brasil. Hay, en diversos pases de la regin, un elevado grado de volatilidad de las polticas externas, en funcin de las orientaciones poltico-ideolgicas de los gobernantes. Ms all de eso, existen, en todos los pases, visiones divergentes acerca de los objetivos e intereses a perseguir en la relacin con Brasil y, en muchos de ellos, el grado de divergencia entre posiciones de diferentes actores frente a aquel relacionamiento creci en los ltimos aos. Se puede eso s hablar de una economa poltica de las relaciones con Brasil, involucrando actores/intereses domsticos y cuyo resultado lquido constituye el posiciona-
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miento del pas frente a su gran vecino regional. En este sentido, mapear las posiciones de los pases sudamericanos en relacin a Brasil requerira identificar factores econmicos y polticos que condicionan percepciones y posicionamientos de cada pas frente a Brasil, as como los actores e intereses que intervienen en la arena de la poltica externa, especficamente en la esfera de las relaciones con Brasil. Supera el objetivo de este trabajo reproducir, para el conjunto de los pases sudamericanos, el ejercicio de identificacin de los factores que condicionan las posiciones de aquellos pases frente a Brasil y de los actores que los traducen en intereses y polticas, as como de las tendencias de evolucin de estos factores en los ltimos aos. A grosso modo, en los pases revisionistas (Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela), las polticas externas perdieron autonoma, siendo casi completamente subordinadas a razones y objetivos de poltica domstica. Las relaciones con Brasil no escaparon a esta regla y tales pases ven con buenos ojos iniciativas brasileas para la regin cuyo contenido sea esencialmente poltico (UNASUL, por ejemplo) o cuyo contenido econmico indique un distanciamiento frente a mecanismos y regmenes internacionales de regulacin, apuntando a la idea de autonoma regional o permitiendo una lectura anti-hegemnica (Banco del Sur, por ejemplo). En lo que se refiere a las relaciones econmicas bilaterales, tales pases tienden a aplicar a sus relaciones con Brasil una lectura de tipo Norte x Sur, posicionndose como pases del Sur frente a una potencia imperialista. La excepcin a esta regla ha sido Venezuela, que tambin por razones
polticas ha incentivado el comercio bilateral con Brasil y las inversiones de empresas brasileas. Pases cuyas polticas econmicas externas siguieron las directrices de liberalizacin adoptadas en los 90 (Chile, Colombia y Per) tienen posturas menos entusiasmadas en relacin a las iniciativas polticas regionales de Brasil a pesar de la reaccin altamente positiva del gobierno Bachelet, en Chile, a la propuesta de creacin de UNASUL y enfocan sus intereses y objetivos en la dimensin econmica de la relacin. Tales pases combinan una demanda de mejor acceso al mercado brasileo para sus exportaciones con esfuerzos para atraer inversiones de empresas de Brasil. Estas posturas traducen la convergencia de intereses gubernamentales y empresariales en torno a un proyecto liberalizante y de integracin del mundo, en el cual la regin como tal tiene peso limitado. Pero, como ya se observ, la creciente inversin brasilea en sectores de energa y recursos naturales en estos pases incentivados por los gobiernos locales pueden tornarse focos de tensin poltica en el futuro. Pese al hecho de haber tenido gobiernos de izquierda en los ltimos aos, Uruguay y Paraguay tienen agendas de intereses frente a Brasil que en mucho se aproximan a las de Per y Colombia. Pero sus intereses en la relacin bilateral integran la dimensin vecindad geogrfica, lo que agrega a esta agenda temas especficos, inclusive con algn potencial de generacin de conflictos con Brasil (vase el caso de los royalties de Itaipu). En este escenario, no puede causar sorpresa el hecho de que las relaciones econmicas de Brasil con los pases de la
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regin se estn procesando esencialmente por el eje bilateral y eso mismo en el caso de los socios brasileos del Mercosur. Ms que slo un resultado de una estrategia brasilea, este privilegio que ha disfrutado el bilateralismo apunta tambin a la crisis de los acuerdos sub-regionales de integracin y a la diversidad de incentivos y preferencias de polticas en el rea econmica externa, que caracteriza a los dems pases de Amrica del Sur.
5. El papel de la regin en las estrategias futuras de los pases sudamericanos

Considerando los flujos de comercio e inversiones como un indicador de las relaciones econmicas entre Brasil y Amrica del Sur, la dcada recin-concluida se caracteriza por la estabilidad. Los flujos comerciales entre Brasil y la regin mantuvieron sus niveles de participacin en el comercio global de ambos, despus de la cada registrada entre la segunda mitad de los 90 y el comienzo de la dcada siguiente. En tanto, los flujos de inversiones intra-regionales crecieron, pero especialmente en el caso de Brasil tal crecimiento no parece haber sido superior a la expansin de los flujos de IDE brasileo en el mundo. Por lo tanto, en un perodo en el cual el gran destaque en la distribucin geogrfica del comercio exterior de los pases de la regin (inclusive Brasil) fue el fuerte crecimiento de la participacin de China y, secundariamente, la prdida de peso de socios comerciales tradicionales como EE.UU. y la Unin
Europea, la importancia relativa de Brasil para Amrica del Sur y vice-versa permaneci estable. Como se observ en la seccin 2 de este trabajo, caractersticas cualitativas de los flujos de comercio y de inversiones entre Brasil y la regin otorgan a sta un papel ms relevante para los sectores brasileos manufacturero y de servicios de ingeniera de aquel que se deducira de los datos agregados de comercio. Es muy plausible que, en cada pas sudamericano, un anlisis ms detallado de los flujos de comercio con Brasil identifique intereses sectoriales para los cuales el mercado brasileo es particularmente importante. La dimensin de la economa brasilea, su peso en la regin y su estructura compleja y diversificada, as como el hecho de que Brasil tiene fronteras geogrficas con casi todos los dems pases sudamericanos, sugieren que el pas puede actuar como un vector consistente de los esfuerzos de integracin y cooperacin intra-regional. Hubo un claro esfuerzo, a lo largo de la dcada, para conferir mayor relevancia a la regin en la poltica externa brasilea. En el registro de las preferencias de poltica se puede decir que la importancia de la regin para Brasil aument, aunque tal relevancia haya encontrado dificultades para concretizarse en iniciativas relevantes, especialmente en la esfera econmica. Ni las caractersticas estructurales de la economa brasilea y tampoco la identificacin de reas de cooperacin e integracin con elevado potencial de ganancias para los diferentes pases de la regin (integracin energtica, seguridad alimentar, cambio climtico, entre otros) parecen bastar para
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movilizar gobiernos y sociedades civiles de la regin en torno de estos objetivos. Recprocamente, incentivos y motivaciones econmicas han sido suficientes para movilizar intereses empresariales, sectoriales y gubernamentales en torno de proyectos especficos (la construccin de una carretera, por ejemplo), pero parecen tener todava escasa influencia en la definicin de las preferencias de poltica de los pases sudamericanos (inclusive Brasil) en relacin a la regin. Eso porque la definicin de las preferencias de poltica de los pases sudamericanos en relacin a la regin todava es poco permeable a la influencia de la dimensin econmica y bastante sensible a factores no econmicos, como, por ejemplo, las orientaciones polticoideolgicas de los gobiernos, caracterizndose muchas veces por la volatilidad. Pese a estas consideraciones, la importancia de Brasil en la agenda externa de los pases de la regin parece tambin haber crecido en la dcada recin-concluida, sea en funcin de dinmicas polticas endgenas de tipo identitaria (Ecuador y Bolivia), de la bsqueda de apoyo poltico brasileo en la regin (Venezuela) o del inters en atraer inversiones brasileas y verlo actuar como mediador de conflictos entre pases sudamericanos (Colombia, Per y Uruguay). Cmo evolucionar este cuadro en los prximos aos? Especular sobre el futuro de las relaciones entre Brasil y los pases sudamericanos presupone identificar los factores internos a la regin y globales que condicionarn las perspectivas de futuro de las relaciones entre Brasil y Amrica del Sur.
5.1 Condicionantes globales En el plano global, tres factores aparecen como condicionantes del proceso, en una visin prospectiva: el desempeo de las economas desarrolladas, la evolucin de la economa china y el ambiente poltico internacional en que evolucionar la globalizacin. En lo que se refiere al desempeo de las economas desarrolladas, la perspectiva, para los prximos aos, es de bajo crecimiento. A los efectos de la crisis econmica se sucedern los impactos sobre la dinmica de crecimiento de los esfuerzos de reequilibrio de la situacin fiscal de estos pases, fuertemente deteriorada por las polticas de respuesta a la crisis. En este escenario, los mercados de los pases desarrollados sern caracterizados por el bajo dinamismo. Los impactos de esta evolucin se harn sentir probablemente con mayor intensidad en pases que buscaron una estrategia de integracin a los mercados del Norte, como Per y Colombia. Para la industria brasilea, la perspectiva de bajo dinamismo de las economas de Estados Unidos y de la Unin Europea que absorben relativamente ms productos manufacturados brasileos que el mercado asitico aumenta la importancia de Amrica del Sur como posible destino de sus exportaciones. En el caso de China, as como los impactos generados por su emergencia sobre Amrica Latina en la dcada que finaliza estn estrictamente asociados al ritmo de crecimiento chino y al modelo de desarrollo adoptado por ella, parece correcto afirmar que impactos futuros dependern de la trayectoria de la evolucin de estas variables-clave.
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En este sentido, el ao 2010 dej claro que presiones domsticas y externas llevarn a los dirigentes chinos a optar por la reorientacin del modelo de crecimiento, que aumentara el consumo domstico como parcela del PIB. En este escenario, China mantendra elevadas tasas de crecimiento, sustentando altos niveles de importacin de materias primas y productos intensivos en recursos naturales. La implementacin de un modelo de crecimiento ms dirigido hacia el mercado interno y las perspectivas de gradual apreciacin de la moneda china contribuiran para la reduccin de la presin competitiva de los productos chinos con las manufacturas sudamericanas en los mercados de la regin. Adems de eso, la gradual apreciacin de la moneda china crear nuevos incentivos para los IDEs chinos en el exterior y, dada su base de recursos naturales, Amrica del Sur aparece como fuerte candidata a recibir una parcela expresiva de estas nuevas inversiones. La convergencia entre demanda china dinmica y crecimiento dbil de la demanda de los pases desarrollados significar para los pases sudamericanos un incentivo a la continuidad de la tendencia de consolidacin de la regin como un polo proveedor de materias-primas y recursos naturales para los mercados asiticos. La tendencia, en este escenario, es que el comercio intraregional como mximo mantenga su participacin en los flujos comerciales globales de los pases sudamericanos y que los incentivos econmicos para la integracin se mantengan limitados. En contrapartida, para los sectores industriales exportadores de la regin, los mercados sudamericanos se tornarn ms relevantes.
El tercer factor el ambiente poltico en que se procesa la globalizacin pas, en la primera dcada del siglo XXI, por intensas transformaciones, que sirvieron de teln de fondo para la revisin de las polticas liberalizantes de los 90 en la regin. De hecho, la dcada que termina asisti a la erosin, en los pases centrales del capitalismo, del consenso liberal que respald el orden econmico global vigente a partir de la Segunda Guerra Mundial. En el escenario aqu diseado, los pases desarrollados tendrn crecimiento anmico, el dinamismo estar concentrado en los pases en desarrollo y la crisis de legitimidad del sistema multilateral de gobernanza no ser superada. La hiptesis de que, de esta coyuntura, emerger naturalmente un orden global multipolar es frgil: como observan Bremmer y Roubini (2011), los principales competidores de EE.UU. estarn muy ocupados con problemas domsticos y en sus fronteras para asumir responsabilidades internacionales significativas. La resultante de esta evolucin puede llegar a ser un orden global en el que sern pocos los incentivos para la bsqueda de soluciones cooperativas en escala internacional (ver G20). Esta variable global puede tener implicaciones importantes para el futuro de las relaciones entre Brasil y su vecindad geogrfica, impactando la evolucin de las variables internas a la regin, al incentivar (o, al contrario, desestimular) intereses y posiciones orientados a la integracin de los pases de la regin a la economa mundial.
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5.2 Condicionantes regionales En lo que se refiere al ambiente regional, dos variables parecen ms relevantes en cuanto condicionantes de la evolucin de las relaciones entre Brasil y la regin. En primer lugar, el grado de involucramiento de Brasil con la economa global, tanto en trminos de integracin econmica con el mundo como de protagonismo en las agendas econmicas y polticas globales. En segundo lugar, la evolucin poltica domstica en los dems pases sudamericanos. Un involucramiento creciente de Brasil con la economa global y su agenda de negociaciones multitemticas limita las probabilidades de asignacin de mayor prioridad a la agenda regional del pas. An para la industria brasilea que tiene un inters como exportador e inversor en la regin la relevancia de la regin y su peso en las estrategias de negocios de las empresas parece limitada y condicionada por el desempeo de Brasil como player global. Como contrapartida, un ambiente internacional dominado por polticas que cuestionan la globalizacin y por debilidades en los principales foros de concertacin econmica internacional tiende a aumentar el peso de la regin para Brasil, tanto en trminos econmicos como polticos. Del lado de los dems pases sudamericanos, la variable central parece ser la evolucin de los cuadros polticos domsticos y los reflejos de stos sobre las preferencias de poltica en relacin a los temas de integracin y cooperacin regionales dominantes en estos pases.
En un escenario en que sern limitados los incentivos para la integracin, originarios del orden internacional y de la evolucin de la relacin entre Brasil y el resto del mundo (fuera la regin), la actitud de los pases sudamericanos en relacin a Brasil y a la agenda de integracin regional podr desempear un papel relevante en la definicin de las posibilidades de avanzar en esta agenda.
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Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil...
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CHILE Y EL LIDERAZGO SUDAMERICANO DE BRASIL QU ESTRATEGIA PREFIEREN SUS LITES?

Ricardo Gamboa
1. Introduccin
En la literatura reciente sobre las relaciones exteriores en Amrica Latina, y en particular la relativa a la poltica exterior de Brasil es frecuente leer que en los ltimos 15 aos, y particularmente desde la llegada de Lula da Silva al poder, Brasil ha desarrollado una nueva estrategia, en cuyo centro est la pretensin de constituir al pas en lder poltico y econmico de la regin. Ello, dentro de su estrategia de fortalecer su posicin de potencia mundial en el escenario internacional. (Bernal Meza 2008; Gomes, 2010; Hirst, 2006; Vilalva, 2010; Ferreira, 2011). En ese sentido,
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se destaca, por una parte, que a partir de la presidencia de Fernando H. Cardoso (1995-2002) y luego con Lula (20032010) y con el objeto de constituirse en una potencia mundial, Brasil desarroll entendimientos con distintas potencias intermedias, pas a conformar el grupo BRIC, y asumi el liderazgo en mltiples negociaciones internacionales (Hirst 2006: 132). Por la otra, en relacin a su estrategia en Amrica Latina, este pas despleg diversas iniciativas tendientes a crear y fortalecer una posicin de lder de la regin. As, por un lado Cardoso lider la primera reunin de jefes de Estado de Sudamrica, donde adems propuso una nueva agenda regional, adems de situar a Brasil como agente mediador de distintos conflictos que se desarrollaron en la regin, como el ocurrido entre Ecuador y Per en 1995. Luego, con Lula, Brasil reforz esta estrategia de mediacin e incluso asumi iniciativas para superar conflictos al interior de algunos pases; adems de ser promotor principal de nuevas iniciativas de integracin, en particular la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y sus proyectos asociados. Estos movimientos del pas ms grande y poblado de Sudamrica no pueden dejar indiferente a ningn actor regional, y por tanto se hace necesario para cada uno de ellos, y por cierto tambin Chile, discutir y analizar qu hacer frente a esta nueva estrategia. En este contexto, este trabajo examina cmo la lite decisoria chilena percibe la estrategia brasilea y si esa percepcin va a, eventualmente conducir a cambios en la poltica exterior chilena. Este ejercicio es necesario especialmente considerando que, salvo excepciones, existe muy poco trabajo acadmico sobre las
relaciones Chile-Brasil (Fonseca 2006), ni menos investigaciones que lo analicen desde la perspectiva aqu sealada. En trminos generales, este trabajo argumenta que, por ahora, no es esperable que Chile vare sustantivamente su estrategia de poltica exterior, lo que implica que no adoptar una posicin que implique un acoplamiento incondicional a Brasil en su nuevo (pretendido) rol de lder regional. Esto, principalmente, porque Chile ha desplegado desde 1990 una poltica exterior que, dentro de una plena insercin en el concierto internacional y una profunda integracin econmica global, reivindica una fuerte autonoma en materia decisoria y por tanto no considera necesario, ni tampoco funcional a sus intereses, acoplarse a algn actor internacional. En otras palabras: se sostiene que en Chile se ha consolidado un macro consenso al interior de su lite, en torno a la idoneidad de la poltica de regionalismo abierto, que ha sido exitosa y que no es conveniente modificar. La nueva estrategia de Brasil y su creciente importancia en el contexto regional e internacional, no parecen ser argumento suficiente para un cambio de estrategia. Esto, no obstante puedan existir diferencias al interior de la lite en relacin si acercarse ms o menos a Brasil pueda ser necesario o conveniente para realizar ciertos intereses del pas, en especial de ndole econmica o vinculados a sus relaciones vecinales. As, el regionalismo abierto como principio director no est en tela de juicio. Lo anterior, sin embargo, no significa que Chile no vaya a seguir cooperando y actuando junto a Brasil en muchas materias, como efectivamente lo ha hecho desde 1990.
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Pero, si en alguna circunstancia ello implica modificar su estrategia actual, simplemente no se va a alinear a Brasil. De hecho, as ha sucedido en el tiempo reciente, y no se vislumbra algn cambio sustantivo. Esto, menos ahora en que el pas tiene gobierno de derecha, sector poltico que nunca ha exhibido mayor inters por una estrategia de acoplamiento a Sudamrica o a algn pas de la regin. Ahora bien, eso es lo esperable, otra cosa es si mantener una relacin lejana (lase no alinearse con l en lo que ste pida o quiera) es conveniente para Chile o no, en especial en relacin al manejo de su poltica vecinal. Para este efecto, el artculo se divide de la siguiente manera. Primero, se estudian los rasgos principales de la poltica exterior chilena desde 1990 hasta 2010, y en particular los lineamientos de su poltica hacia Amrica Latina. En segundo lugar, se aborda en especfico la relacin con Brasil, subrayndose los elementos principales que la han caracterizado y los hitos principales de su evolucin. Adems, se discute si vistas las preferencias de las lites y las caractersticas de la poltica exterior reciente de Chile es posible prever algn cambio sustantivo en esta a partir de la nueva estrategia de Brasil. Por ltimo, se presentan algunos comentarios finales.
2. La Poltica Exterior de Chile, 1990-2010. Sus rasgos definitorios

La reinsercin internacional y el regionalismo abierto El gobierno democrtico que asumi el poder en 1990, encabezado por Patricio Aylwin (1990-1994), lder de la coali-
cin Concertacin de Partidos por la Democracia (CPPD), estructur su poltica exterior en base a determinados objetivos y principios que luego fueron, en lo esencial, mantenidos por sus sucesores. As, en materia de poltica exterior, al menos desde 1990, el caso de Chile se caracteriza por la continuidad de sus lneas esenciales (Fuentes, 2006; Fuentes, 2009), no obstante cada gobierno ha puesto ciertos nfasis particulares. Por ello, en lo que sigue, me referir a esos rasgos generales, en orden a establecer cules fueron esas lneas esenciales, y cmo en ese contexto se inserta la poltica hacia Amrica Latina y a Brasil en particular. Para quienes asumieron la direccin del pas en 1990, la poltica exterior deba apuntar a reinsertar a Chile en el mundo, superando el aislamiento que sufri durante los 17 aos del gobierno militar (1973-1990). No obstante, esta reinsercin tendra que realizarse de una forma particular, al estar condicionada por distintos factores. Por una parte, el contexto internacional estaba en profundo cambio, ya que se asista al final de la Guerra Fra y se iniciaba la transicin a un mundo distinto, caracterizado por la primaca de Estados Unidos, la crisis del modelo ISI (Industrializacin Sustitutiva de Importaciones) y triunfo del paradigma liberal, y el desarrollo de la tercera ola democrtica, particularmente en Amrica Latina (Robledo, 2011). Por el otro, la propia situacin de Chile presentaba caractersticas particulares que era necesario considerar. Primero, era un pas que tena una larga tradicin de ser un actor activo en el mbito internacional, pero que tambin vena de una
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situacin de fuerte aislamiento (Walker, 2006). Segundo, iniciaba un perodo de transicin democrtica, el cual le servira como punto de partida para iniciar esa reinsercin, pero que tambin era altamente necesario que fuera exitosa, de forma de consolidar a la democracia en Chile, anulando la posibilidad de que existieran regresiones autoritarias (Robledo, 2011). Este era un imperativo fundamental, que en definitiva marc tambin las caractersticas de la poltica exterior, en trminos de que ella tambin deba ser funcional a este objetivo (Idem). Tercero, la estructura econmica del pas haba sido sustantivamente transformada a partir de 1975. El nuevo modelo econmico tena un fuerte sello liberal, y su eje central era el sector exportador. En ese contexto, era imperativo que la nueva poltica exterior (que deba subordinarse al objetivo de hacer una transicin exitosa) considerara esta nueva realidad y por ende uno de sus objetivos deba ser abrir nuevos mercados y mejores condiciones de entrada para las exportaciones chilenas. Por ltimo, y no menos importante, haba factores histricos en la poltica exterior que an no haban sido resueltos y que era necesario abordar, en particular las relaciones vecinales. La nueva estrategia tuvo como ejes centrales las siguientes polticas: a) Recuperar la presencia internacional de Chile, a travs de fortalecer los vnculos polticos con diversos actores, adems de reimpulsar su presencia en los rganos multilaterales para hacer valer su voz, y defender valores tradicionales de la poltica exterior chilena como el respeto de los derechos humanos, la paz y la democracia (v. Kla-
veren, 1998; Walker, 2006); b) Fortalecer la insercin econmica internacional de Chile, adoptando una poltica de regionalismo abierto, la cual combina estrategias unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales. Es decir una estrategia que postulaba la utilidad de acuerdos regionales como mecanismos para la expansin del comercio y las inversiones, pero que sostiene la necesidad de que stos fortalezcan un comercio mundial cada vez ms libre, haciendo compatibles la apertura unilateral con la suscripcin de acuerdos bilaterales y multilaterales. Esto es, en el marco de la nueva estructura econmica chilena, el objetivo era imperativo fortalecer la insercin econmica de Chile a travs de mltiples instrumentos que se consideran compatibles, sean estos acuerdos con distintas potencias o pases (como Asia, Europa y Estados Unidos), la apertura unilateral o la promocin del libre comercio en rganos multilaterales (Wilhelmy/Fuentes 1997:239). El xito de la transicin pasaba por el xito de la poltica econmica, y por tanto, si la poltica exterior deba contribuir a ese xito, la insercin econmica internacional de Chile y el acceder a ms mercados y en mejores condiciones era la forma de realizarla (Wehner, 2010); c) En relacin a Amrica Latina, se impulsara la integracin econmica y la concertacin poltica. Definidos estos ejes, Chile desarroll, en primer lugar, una activa presencia en los foros e instituciones multilaterales, lo cual tena especial importancia para un pas pequeo, que no tiene gran influencia por s solo, y porque adems los temas internacionales estaban adquiriendo
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un rol ms relevante, en la medida que cada vez ms asuntos comerciales y polticos deban resolverse a travs de negociaciones multilaterales. (v. Klaveren 1998). As, Chile fue muy activo en el sistema de Naciones Unidas, impulsando y participando en distintas iniciativas vinculadas a distintas materias, como operaciones de paz, acuerdos para reducir la proliferacin de armamentos, regular el uso de territorios antrticos y los mares, y la proteccin ambiental (v. Klaveren 1998). De la misma manera, conforme a su tradicin histrica, ha sido un activo promotor de la defensa de los derechos humanos, participando en distintas etapas en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU; lo mismo en el caso de la democracia, impulsado la comunidad de las democracias (Walker, 2006). En segundo lugar, se despleg una estrategia destinada a mejorar y/o reconstruir relaciones con los principales actores del sistema internacional. Primero, las relaciones con Estados Unidos adquirieron carcter prioritario, procurndose fortalecer los vnculos polticos y econmicos, a la vez que resolver los temas que estaban pendientes y obstaculizaban una relacin ms fluida. De hecho, desde un principio se busc realizar fuertes acercamientos, que desembocaron en la solucin de diversos problemas (como el embargo de armamentos, el asesinato del ex-canciller Letelier). En ese marco, la relacin en materia de defensa tuvo prioridad, realizndose importantes avances (Wilhelmy/Durn, 2003: 281). Asimismo, Chile intent desde un inicio fortalecer la relacin econmica, primero apoyando fuertemente la Iniciativa para las Amricas (Direcon, 2009:
125), y mostrndose adems desde un inicio altamente interesado en ingresar al NAFTA. No obstante, la invitacin a Chile de los tres miembros del NAFTA a integrarse al tratado no prosper como se plante en un principio (para 1996), y fue slo en 2003 cuando ello se concret parcialmente a travs de la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Con ello, se realiz una de las ms importantes aspiraciones chilenas de los ltimos aos (Fuentes, 2006). Paralelamente, se fortalecieron los vnculos con Canad, pas con el cual tambin se suscribi un TLC en 1996, y con el que tambin se ha trabajado en forma conjunta en rganos multilaterales y en algunas iniciativas particulares, como la relativa a la prohibicin de minas antipersonales (v. Klaveren 1998). Tercero, la relacin con Europa tuvo alta prioridad. En 1990 se iniciaron negociaciones en orden a concluir un acuerdo de Cooperacin, que fue firmado en diciembre de ese ao (Leiva 2003: 38). En el tiempo siguiente continuaron los intercambios diplomticos para fortalecer la relacin, y en 1994 la Unin Europea invit a Chile a negociar un nuevo tratado, que abarcara la profundizacin del Dilogo Poltico, el reforzamiento de la Cooperacin y la liberalizacin del comercio de bienes (Leiva, 2003: 40). Esto result en la firma en 1996 de un Acuerdo Marco de Cooperacin (conocido como Acuerdo de Florencia), que fue adems un paso intermedio para concretar una asociacin ms estrecha. Esta lleg finalmente en 2002, con la firma del Acuerdo por el cual se establece una Asociacin entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por
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una parte, y la Repblica de Chile, por la otra (Gamboa, 2008), el cual entr en plena vigencia en marzo de 2005. Este acuerdo, como el TLC con Estados Unidos, revesta de gran inters para Chile, ya que la UE era uno de sus principales socios comerciales, y por tanto conseguir las mejores condiciones de acceso de sus productos a ese mercado era de la mayor importancia. Igualmente, ser un aliado estratgico de la UE le otorgaba a Chile en una posicin privilegiada, en particular respecto a otros pases de la regin (Gamboa, 2008). Cuarto, las relaciones con la regin Asia Pacfico, que durante el gobierno militar tambin haban recibido fuerte atencin, tuvieron alta prioridad a partir de 1990 (v. Klaveren, 1998; Wilhelmy, 2010). Desde los inicios de la transicin se busc el ingreso a la APEC, lo que se logr en 1994, siendo en adelante un activo miembro de la misma. Incluso, fue sede del Foro de la APEC en 2004. En ese marco, Chile despleg tambin una poltica activa de acercamiento econmico con diversos pases asiticos, los que progresivamente se iban haciendo ms relevantes como socios comerciales, poltica que se materializ en la reanudacin de vnculos polticos con los diversos pases de la regin y particularmente en la firma de diversos TLC: China (2008), Corea del Sur (2003), el P4 (Brunei, Singapur, y Nueva Zelanda), Japn (2007), Australia (2008), adems de un Acuerdo de alcance parcial con India (2007) (Wilhelmy, 2010). En ese marco, la regin del sudeste asitico se ha ido convirtiendo en un socio cada vez ms cercano para Chile, y particularmente en el plano comercial,
de forma tal que hacia 2010 las exportaciones chilenas a la regin han aumentado de U$ 3.000 millones a cerca de U$ 22.000 millones, esto es, Asia es receptora de cerca del 40% de las exportaciones chilenas. Chile y Amrica Latina: conflictos vecinales, integracin econmica y dilogo poltico La poltica chilena hacia Amrica Latina estuvo, por una parte, marcada por el mismo inters de reinsertar internacionalmente a Chile, para lo cual se procur reconfigurar sus relaciones con distintos pases, en particular en el rea comercial; adems de buscar, aun cuando haya sido con cierta timidez, hacer jugar a Chile un rol poltico ms activo en la regin. Por la otra, especial atencin han recibido las relaciones vecinales con Argentina, Per y Bolivia, pases con los cuales existan diferencias importantes provenientes del siglo XIX, que eran necesarias de abordar desde una perspectiva basada en la promocin de la cooperacin entre los pases, y no de la confrontacin (Robledo, 2011). En este contexto, los rasgos principales de la poltica sudamericana de Chile fueron los siguientes: Por una parte, Chile ha participado activamente de distintas instancias de dilogo regional, manteniendo desde el inicio un discurso muy favorable a la cooperacin y a la integracin en Amrica Latina. As, es activo participante de la OEA (de hecho un nacional es actualmente su secretario general), se ha promovido como colaborador para garantizar la paz en algunos conflictos (es garante del Acuerdo de Paz en-
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tre Ecuador y Per), as como se ha integrado a distintas iniciativas de concertacin poltica, como el grupo de Ro (promoviendo la declaracin de Santiago de 1991) y la Comunidad Sudamericana de Naciones. Asimismo, apoy desde un inicio la formacin de UNASUR, instancia de la cual incluso ocup la secretara pro tempore, y que fue vista como el espacio adecuado para que Chile pudiera jugar un rol poltico ms activo en la regin, que adems le sea til para defender y promover sus intereses en su vecindario. No obstante, a este respecto es necesario hacer una prevencin relevante. Esto, porque a pesar de existir un discurso pro acercamiento y establecimiento de una relacin ms profunda con Amrica Latina (relacin prioritaria), especialmente a partir de 2006 (Flisflisch, 2011; Moreno, 2010), e incluso de apoyo a la integracin latinoamericana, es difcil suponer que los decision makers chilenos estn pensando en que esa relacin supere cierto nivel de profundidad. Es decir, no se vislumbra que Chile pretenda ir ms all del dilogo poltico y establecimiento de reglas econmicas (adems de ciertas alternativas de cooperacin en otros mbitos) en sus relaciones con los pases de Amrica Latina, en particular en pensar en formar parte de instancias de integracin regional real, donde existan instituciones supranacionales. En rigor, si uno observa lo que ocurre, la verdad es que Chile ha tenido un discurso pro integracin, pero en la prctica slo promueve una integracin econmica con los pases de la regin, y ello mientras ella no obstaculice su poltica de regionalismo abierto. En efecto, desde 1990 ha buscado regular y fortalecer sus relaciones comerciales con distintos pases de Amrica Lati-
na, con los cuales form Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE), mientras con otros ha establecido TLC (ver Tabla I), adems de firmar un conjunto de otros acuerdos econmicos, como tratados de doble tributacin. Sin embargo, Chile parece no querer ir ms all. Un hecho que demostr esa hiptesis (que no se estima haya cambiado en el ltimo tiempo), es lo ocurrido en su relacin con el MERCOSUR. En 1996, Chile se incorpor como miembro asociado al MERCOSUR, en un paso compatible con su estrategia de regionalismo abierto. Luego, en el gobierno de Lagos (20002006), y mientras era presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso, se comenz a discutir la posibilidad de que Chile fuera miembro pleno de ese acuerdo, e incluso se instruy a la Cancillera de que se exploraran los mecanismos para concretar esa idea. Sin embargo, en medio de las negociaciones, Chile abruptamente decidi no seguir con ellas, al aceptar la invitacin para llegar a un TLC con Estados Unidos. De esta forma, ante la posibilidad de alcanzar el acuerdo con Estados Unidos, Chile desech la posibilidad de integrase mayormente a Amrica Latina. Chile justific la decisin en que el nivel arancelario del MERCOSUR era ms alto que el chileno. No obstante, eso se saba desde el principio, y por tanto las razones deben buscarse en otras variables, una de las cuales puede ser el desinters de nuestra lite decisoria en incorporarse a un sistema que hoy no tiene mayor xito, y que limitara fuertemente la autonoma que tiene Chile actualmente, poniendo fin (o casi) a una estrategia que parece ser considerada muy adecuada.
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Tabla I. Tratados comerciales firmados por Chile 1990-2008

Acuerdos de Asociacin Econmica P4 (Nueva Zelanda, Singapur, Brunei) Unin Europea (27 pases actualmente) Japn Tratados de Libre Comercio Canad Corea China Centroamrica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) 5.11.1996 15.2.2003 18.11.2005 5.7.1997 1.4.2004 1.10.2006 Firmado Entrada en vigencia 18.7.2005 18.11.2002 27.3.2007 8.11.2006 1.2.2003 3.9.2007
Australia Turqua Malasia Vietnam
30.7.2008 14.7.2009 15.12.2010 En negociacin
6.3.2009 1.3.2011
Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE) Ecuador MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) Bolivia Venezuela Acuerdos de Alcance Parcial India 8.3.2006 20.12.1999 17.8.2007 28.8.2008 20.12.1994 25.6.1996 6.4.1993 2.4.1993 1.1.1995 1.10.1996 7.7.1993 1.7.1993
18.10.1999 Est vigente con todos, salvo Nicaragua 6.6.2003 17.4.1998 26.6.2003 27.6.2006 27.11.2006 22.8.2006 1.1.2004 1.8.1999 1.12.2004 7.3.2008 8.5.2008 1.3.2009
Cuba
Fuente: www.direcon.cl (consultado, 10 de junio de 2011).
Estados Unidos Mxico EFTA (Noruega, Islandia, Suiza, Liechtenstein) Panam Colombia Per
En cuanto al tema vecinal, este constituy una de las prioridades del nuevo gobierno, se busc desde un principio establecer o restablecer relaciones sustentables con sus vecinos, con todos los cuales tena problemas que resolver1. En el caso
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A continuacin se presentan slo algunos aspectos generales sobre la relacin de Chile con sus vecinos. Para un anlisis ms extenso y reciente, ver Artaza/Milet (2007).
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de Argentina, y en el contexto de una situacin en que ambos gobiernos estaban dispuestos e interesados en resolver pacficamente sus diferencias (Robledo, 2011), se busc desde un principio establecer un nuevo marco para una relacin ms fluida y fructfera. As, por una parte, desde 1990 se avanz rpidamente en la solucin de los diversos problemas limtrofes pendientes, tema en el cual hoy slo queda pendiente la demarcacin de la zona de Campos de Hielo. Asimismo, se han desarrollado un conjunto de iniciativas de profundizacin y regulacin de la relacin econmica. En 1991 se firm un Acuerdo de Complementacin econmica (sustituido luego de que Chile se asociara al MERCOSUR en 1996), un acuerdo de doble tributacin, iniciativas en materia de cooperacin fronteriza, un Tratado Minero en 1997. Incluso, en un perodo de auge de la relacin, se implement la integracin gasfera entre ambos pases (1998) (Parish, 2006; Gamboa/Huneeus, 2007). Por otra parte, en materia de Defensa los avances han sido notorios, constituyndose el Comit Permanente de Seguridad Chileno Argentino (COMPERSEG) en 1995, y desarrollndose posteriormente un conjunto de medidas como la elaboracin de una metodologa comn para medir el gasto en el rea, trabajar conjuntamente en MINUSTAH (Misin de las Naciones Unidas para la Estabilizacin de Hait), e incluso formar una fuerza binacional para participar en operaciones de paz (Cruz del Sur). No obstante, en este tiempo tambin han surgido situaciones que han debilitado las relaciones, siendo particularmente difcil la situacin creada a partir de la denominada crisis del gas (Huneeus, 2007),que puso en tela de juicio la fortaleza de la
relacin con Argentina2. Sin embargo, luego de un perodo de cierto distanciamiento, las relaciones se han recompuesto, de forma tal que en 2009 se les dio un nuevo impulso con la firma del Acuerdo de Maip, que proyecta (al menos a nivel discursivo) un reforzamiento de la integracin argentino-chilena. En el caso de Per, tambin se ha buscado reconfigurar la relacin sobre nuevas bases, aun cuando con resultados menos promisorios. A partir de 1990 se emprendieron esfuerzos para completar la ejecucin de clusulas pendientes del tratado limtrofe de 1929, las que eventualmente finalizaron con la firma de las Convenciones de Lima en 1993 (v. Klaveren, 1998; Robledo, 2011). No obstante, el proceso de su ratificacin fue lento, y slo en 1999 se pudo dar por terminado el proceso de cumplimiento de todas las disposiciones del tratado y la suscripcin del Acta de Ejecucin. Paralelamente, se sigui buscando fortalecer la relacin econmica, resultando estos esfuerzos en la firma del ACE 38 en 1998, luego de cuatro aos de negociacin (Direcon, 2009). En 2006 se firm un nuevo acuerdo, esta vez un TLC (Tratado de libre Co2
Este conflicto surgi a partir de la decisin argentina (en 2004) de limitar fuertemente sus exportaciones de gas a Chile, ya que tena problemas de abastecimiento interno. Para Chile fue algo muy difcil, ya que desde 1997 se haba hecho fuertemente dependiente del gas argentino, que haba pasado a constituir ms del 30% de su matriz energtica chilena. Aparte del problema energtico en s (que en definitiva oblig a Chile a buscar otras fuentes de suministro de gas), el episodio lesion las relaciones con Argentina y ciertamente afect las percepciones de la lite y del electorado en general sobre si es posible tener una integracin ms profunda con pases de Amrica Latina.
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mercio), que entr en vigencia en 2009, y que ampli las disposiciones del ACE 38, e incorpor un conjunto de materias, como las inversiones y el comercio transfronterizo. En este contexto, la integracin econmica entre Chile y Per se fortaleci enormemente, alcanzando el intercambio comercial entre ambos pases a U$ 2.270 millones en 2010. Igualmente, en trminos de inversiones Per ha sido un importante destino de la inversin extranjera chilena en el exterior, totalizando 10 mil millones de dlares en 2010 (Direcon, 2010). En otro orden de cosas, se han desarrollado otras iniciativas de acercamiento, que se han traducido en la creacin de mecanismos de cooperacin en el rea de defensa, crendose en 2002 un Comit Permanente de Seguridad y Defensa, que constituye una instancia de coordinacin y cooperacin en la materia, similar a lo que ocurre con Argentina (Robledo, 2011). Asimismo se ha procurado fortalecer la cooperacin en materia cultural, control fronterizo y comercio transfronterizo (Walker, 2006). Si bien en trminos generales la relacin ha tendido a fortalecerse, ella no ha estado exenta de tensiones generadas por distintos motivos, algunos de ellos vinculados a temas comerciales (Milet, 2011). No obstante, ms difcil an es la situacin generada a partir de la aprobacin de una ley en Per que estableci las lneas de base para sus espacios martimos, luego de lo cual ese pas demand a Chile ante la Corte Internacional de Justicia en 2008, solicitando que fijara un nuevo lmite martimo, reduciendo el territorio martimo actual de Chile. Actualmente, el juicio sigue su curso, mientras los pases siguen sosteniendo un discurso de llevar adelante una
agenda de futuro, que se concentra en los ms diversos temas que abarcan la relacin, y en el que enfatizan de que habr respeto por la decisin del tribunal (LaTercera, 15.6.2011). Sin embargo, es claro que para el futuro de la relacin el resultado de ese juicio es vital, y que de ello depender avanzar o no en un mayor acercamiento. Las relaciones con Bolivia han sido las ms complejas, aun cuando en trminos generales se ha avanzado. Salvo por un interregno entre 1975 y 1978, ambos pases no tenan relaciones diplomticas antes de 1990. En ese marco, el nuevo gobierno comenz a buscar mecanismos para estructurar un dilogo para tratar asuntos bilaterales, aun cuando no es (ni aparentemente ser) en el inters de Chile proponer un acceso soberano de Bolivia al mar, la cual es su aspiracin central. As, en 1993 se firm un ACE, que apuntaba a facilitar el comercio entre ambos pases, mientras en 1994 se estableci un Mecanismo Permanente de Dilogo Poltico (V. Klaveren, 1998). A ello se agregaron iniciativas para facilitar la integracin fsica, paso de turistas y procedimientos aduaneros, adems de acuerdo de trnsito areo. Luego, a partir de 2000 se profundiz el dilogo, establecindose una agenda sin exclusiones, e incluso se comenz a negociar un eventual acuerdo gasfero entre ambos pases (Walker, 2006). Sin embargo, ello no prosper, y la relacin entre los pases entr en un perodo de tensin, adems de que Bolivia entr en un perodo de fuerte inestabilidad poltica lo que dificult los avances (Milet, 2011). Con la llegada de Evo Morales a la presidencia boliviana, las relaciones volvieron a estabilizarse, retomndose la agenda de conversaciones (incluso se realiz la primera visita de
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un presidente chileno a ese pas desde el siglo XIX), y establecindose incluso una Agenda de 13 puntos, que dispuso un marco para tratar diversos asuntos, incluido el martimo y proyectando cooperacin en materia de defensa (Milet, 2011; Robledo 2011). No obstante estos avances, hoy (junio 2011) la relacin est estancada, luego de que Bolivia anunciara que recurrira a tribunales internacionales para realizar su pretensin de salida martima por territorio chileno (La Tercera, 17.6.2011).
3. La relacin con Brasil

En las pginas anteriores se esbozaron los rasgos principales de la poltica exterior chilena entre 1990 y 2011. Al efecto, y ms que explicitar lo ocurrido en distintos niveles y los puntos fundamentales que marcaron la estrategia de relacin entre Chile y el mundo, y los pases de Amrica Latina en particular, lo que interesa subrayar aqu es lo siguiente: hasta la fecha, Chile ha desarrollado una poltica exterior que, en lneas gruesas, ha buscado reinsertar a Chile en el mundo, promoviendo su participacin en el mbito multilateral (econmico y poltico, como en otras reas donde sea posible cooperar) y acuerdos con distintos pases (en especial econmicos), pero procurando preservar la autonoma decisoria (regionalismo abierto). En ello, ha tenido particular cuidado en no amarrarse a ninguna institucin o alianza que afecte esa poltica de insercin abierta y global. Es decir, como se dice en el pas, en materia de poltica exterior, Chile no quiere casarse con nadie.
Segn se puede ver en el debate poltico chileno actual, en el que las relaciones internacionales ciertamente no son un issue demasiado relevante, nuestra lite decisoria parece no estar muy interesada en modificar sustantivamente esta estrategia. De hecho, si se analizan los programas presidenciales de los principales candidatos en la eleccin de 2009, se ver que ninguno propuso un cambio sustantivo en su orientacin. Igualmente, cuando se observan las tendencias de la opinin pblica, se aprecia un siempre alto grado de aprobacin del manejo de la poltica exterior (normalmente el rea mejor evaluada) y mayoritariamente los chilenos manifiestan estar de acuerdo con el manejo de la poltica exterior (IEI, 2008; www.adimark.cl). Es decir, tampoco existe una demanda de cambio de la poltica exterior. Es en este contexto en que se debe analizar la relacin de Chile con Brasil y cmo se estructura la percepcin de la lite respecto a cul debe ser su contenido, como sus rasgos futuros. Desde esta perspectiva, en lo que sigue se exponen algunos elementos que han configurado la relacin Chile-Brasil, para luego discutir algunos elementos sobre qu se debe esperar al respecto. Chile y Brasil desde 1990: una relacin fluida, pero con tropiezos Las relaciones entre Brasil y Chile desde 1990 estn marcadas por el nuevo cuadro poltico de ambos pases, en los que la democracia se va consolidando como rgimen poltico en cada pas. En ese marco, ambos pases se van a encontrar
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al mismo lado de la mesa en distintas materias, actuando en conjunto en la promocin de la Carta Democrtica de la OEA en 2011, adems de ser activos participantes de sistemas de dilogo regional, como el Grupo de Ro (Fonseca, 2006). Igualmente, en el plano multilateral, ambos pases coinciden en la necesidad de fortalecer esos mecanismos en orden a hacer avanzar algunos de sus objetivos, y en ese marco exhiben un historia no menor de posiciones comunes en diversas conferencias de la ONU sobre distintas materias (Idem). Igualmente, Chile apoy desde un principio el inters de Brasil en incorporarse como miembro del Consejo de Seguridad de la ONU (lo que ha sido adems reafirmado por el gobierno de Piera), mientras Brasil apoy la posicin chilena en la ONU en relacin a la intervencin en Irak en 2003 (Idem). En este marco, se han desarrollado un conjunto de mecanismos de consultas, que operan con regularidad, y que tratan distintas aspectos de la relacin bilateral, como de la posicin de cada pas frente a diversos problemas internacionales que los pases enfrentan y que sirve como instancia de coordinacin. Por otra parte, se han desarrollado un conjunto de iniciativas tendientes a fortalecer la cooperacin, las que incluyen convenios entre ministerios de la Mujer (2007), y de Seguridad Social (2007) y protocolos de cooperacin en materia cientfica (1990, 1993) y Medio Ambiente (2006) (www.minrel.gov.cl). A esto se agregan otras instancias, como la Comisin Tcnica Bilateral Chile-Brasil, que analiza los temas de la integracin fsica, cuyo principal objetivo es por el momento la construccin de un Corredor Biocenico (Santos-Iquique), que hasta la fecha no se ha concretado.
Con todo, en este tiempo tambin se produjeron algunas situaciones problemticas que generaron algn conflicto, como fue el caso mencionado de la decisin chilena de no acceder como miembro pleno del MERCOSUR (Milet, 2011). En el plano econmico ha habido tambin un desarrollo profundo de las relaciones entre ambos pases. En primer lugar, como se dijo, la relacin comercial pas a tener un estatuto ms formal, con la incorporacin de Chile como miembro asociado del MERCOSUR en 1996. En ese marco, ha habido un enorme desarrollo del intercambio comercial que aument de 2.052 millones de dlares en 1996 a 8.784 en 2010. En segundo lugar, en el tema de inversiones el desarrollo ha sido muy importante, siendo hoy Brasil el receptor del 20% de la inversin extranjera chilena, con 11.410 millones de dlares a 2010. Con esto, es el segundo destino despus de Argentina, pas en el cual a 2010 se haban invertido casi 16.000 millones (www.prochile.cl)3. No obstante, no ocurre lo mismo en el sentido inverso, siendo muy baja la inversin brasilea en Chile: es 0,5% de la inversin extranjera en Chile, totalizando 594 millones de dlares en 2010 (www.emol.com)4. En tercer lugar, dada la relevancia de la relacin econmica (sobre todo para Chile) y que adems fluye sin controversias mayores, los pases han buscado fortalecer
De ese total, esas inversiones se concentraban en Energa (37%), Industria (32%) y Servicios (26%). Para un anlisis de las posibles causas de esto, ver Lpez/Muoz (2008).
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el marco institucional de la relacin. Ello se ha dado a travs de la firma de acuerdos de doble tributacin (2003) y transporte areo (2008), y la apertura de negociaciones para un Acuerdo Bilateral de Inversiones (El Mercurio, 18.5.2011). Ha sido tambin constituida una Comisin de Comercio Bilateral, en torno a la cual trabajan diversos grupos tcnicos que analizan en profundidad el desarrollo de diversas reas del comercio bilateral, y se discuten las soluciones a eventuales diferencias o contenciosos. Chile y la estrategia de liderazgo regional de Brasil: Qu hacer y sus eventuales consecuencias? Como se explic anteriormente, Chile ha adoptado una poltica de relativa cercana a Brasil, en donde ha puesto mucho nfasis en el desarrollo de las relaciones comerciales. En el plano poltico regional, tambin se ha sumado con entusiasmo a la principal iniciativa de concertacin poltica regional creada en el ltimo tiempo, y que surge por iniciativa brasilea, la UNASUR. De acuerdo a Flisflisch, esta decisin implic abandonar una actitud ms reactiva de Chile en relacin a estas iniciativas y optar por su aceptacin, bajo el liderazgo brasileo, por tres razones: un cambio de prioridades de Chile, bajo el liderazgo de Bachelet, en el sentido de dar mayor prioridad a Amrica Latina; las iniciativas de Chvez y particularmente la consolidacin del ALBA, que tena un sello que Chile no comparta y que era contrario a sus intereses; y los costos potenciales que tendra para Chile excluirse de una iniciativa brasilea, asumiendo una posicin perifrica (2011).
Ahora bien, si esto es as, la pregunta siguiente es determinar cmo percibe Chile su participacin en UNASUR, y si eso implica que haya una decisin en torno a acoplarse a Brasil en la poltica regional y multilateral, es decir, seguir su liderazgo. Respecto de estos puntos, caben las siguientes consideraciones. En primer lugar, si bien el ingreso a UNASUR no es algo que fuese del mximo inters de Chile, representaba una oportunidad de generar un espacio para tener una poltica regional ms activa, y en donde pudiera expresar sus intereses. Ello, era particularmente necesario para no quedarse aislado en la regin, lo que sera problemtico dado que es parte de ella y por donde pasan muchos de sus intereses. No estar en ella, puede significar perder posiciones en la regin, con los costos eventuales que ello trae. Adems, era una alternativa mucho ms funcional a sus intereses que el ALBA, y la iniciativa brasilea aparece como una forma de neutralizar la visin chavista de una integracin ms exigente y con contornos ideolgicos anti-norteamericana. En segundo lugar, UNASUR es una estructura naciente, que no implica abandonar su estrategia tradicional, conservando amplia autonoma para actuar en el concierto internacional. No es una institucin que implique ceder soberana, y en ese sentido, para la lite chilena no parece ser una opcin que se perciba imponga grandes obligaciones para el pas. En este sentido, seguir a Brasil en esto no representa un costo mayor, y no altera la estrategia global del pas. Esto fluye con relativa claridad del debate en el parlamento chileno respecto a la aprobacin del tratado constitutivo de UNASUR, en donde uno de los puntos ms destacados fue que el tratado
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no implicaba restringir nuestra vocacin por el regionalismo abierto ni contemplaba elementos de supranacionalidad (Senado, 2010: 4-5). En tercer lugar, y visto lo anterior, en Chile y particularmente su lite decisoria, prima el concepto de que no se debe variar sustantivamente la estrategia seguida hasta el momento, que se juzga como exitosa. En consecuencia, la idea que parece primar es que si Brasil tiene esta iniciativa y es un lder regional, Chile puede (o tal vez debe en algn caso) seguirlo, pero siempre y cuando ello no afecte la estrategia global de Chile. En la medida en que una asociacin ms cercana con Brasil implique limitar el accionar de Chile, lo probable es que el pas se descuelgue de Brasil y adopte el camino que mejor proteja su inters propio y su autonoma. De hecho, ya ha decidido hacerlo en algunas oportunidades5. Con todo, esto no significa que en lo discursivo Chile dejar de tener una posicin de apoyo a las iniciativas de integracin lideradas o no por Brasil. Igualmente, lo probable es que seguir, como hasta ahora, valorando el rol de Brasil a nivel internacional y la importancia de su liderazgo, e intentar ayudarse de l para satisfacer determinados intereses (Moreno 2010a)6. El punto, simplemente, es que no se vis5 Esto,
lumbra un cambio de fondo en su estrategia internacional, y por tanto no es esperable un acople muy sustantivo de Chile a Brasil. Esto, adems es lo ms esperable en el contexto actual, con un gobierno de derecha, que nunca ha tenido mayor inters por fortalecer mecanismos de integracin regional y que desconfa, como lo hace buena parte de la lite, de la capacidad e inters real de los pases sudamericanos de crear mecanismos institucionales reales de integracin. A este respecto, cabe subrayar que en discusiones sobre la poltica exterior chilena, se repite con frecuencia (y por personas de distintas corrientes polticas) el argumento que es impensable que Chile sea parte de iniciativas de integracin regional profundas dado que se estima que los pases sudamericanos, y Brasil en particular, no tienen disposicin a crear y mantener instituciones estables y fuertes, sino que ms bien favorecen iniciativas de baja institucionalizacin, que para Chile son muy precarias y poco atractivas. De hecho, la experiencia con la integracin gasfera con Argentina, y la historia del Mercosur no ayudan a superar este escepticismo.
4. Comentarios Finales
El argumento central de este artculo es que al interior de la lite chilena existe consenso en torno a una estrategia de regionalismo abierto, que sigue vigente y cuya mantencin como eje director de la poltica exterior no est en discusin. Como consecuencia de lo anterior, no se observa que Chile est particularmente interesado en acoplarse a algn pas del mun-
no obstante puedan existir al interior de la lite algunas diferencias en torno a la necesidad de acercarse ms a Brasil en materias especficas. En ello pueden haber diferencias, pero no en torno a que el regionalismo abierto es la estrategia base de Chile, a consecuencia de lo cual ningn acoplamiento absoluto a algn actor internacional es posible. O como me lo expres un senador cuando le formul la pregunta del liderazgo brasileo: yo creo que a nosotros nos da lo mismo.
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do o de la regin que pretenda convertirse en lder regional, como sera el caso de Brasil. Ms bien, es esperable que ms bien acompae ese liderazgo brasileo en la medida que ello sirva sus intereses particulares, pero no es posible asumir que ser un aliado incondicional. A esto, se agrega que tampoco est interesado en generar iniciativas de integracin ms profundas (con instituciones supranacionales), precisamente porque no cree en ellas y su adopcin implicara abandonar su exitosa estrategia, y porque tiene una profunda desconfianza en la voluntad de distintos pases, y de Brasil tambin, de crear instituciones fuertes y slidas a travs de las cuales se desarrollen las relaciones entre los pases. Visto lo anterior, cabe preguntarse por dos cuestiones accesorias relacionadas y que son relevantes a este respecto. El primero se refiere al punto de si, no obstante este consenso sobre la estrategia general, pueden observarse fisuras en la lite sobre aspectos especficos de la relacin de Chile con Amrica Latina y Brasil en particular. Este es un punto difcil de esclarecer, toda vez que la discusin pblica sobre la materia es escasa y los actores son reacios a explayarse sobre aspectos especficos. Con todo, si es claro de que en la derecha, actualmente en el poder, la posicin dominante es de no favorecer iniciativas de integracin regional profundas, ni tampoco aquellas que favorezcan algn acople a ciertos pases. Ello se observa con claridad a partir de su gestin en el gobierno. Luego, en la centro-izquierda, parece ser tambin mayoritaria una posicin de escepticismo sobre la integracin regional, como lo demuestra el que durante su gestin de gobierno privilegi una integracin fundamentalmente eco-
nmica con la regin. No obstante, a la vez hay un discurso ms proclive al fortalecimiento de las relaciones con los pases de la regin, que va ms all de manejar adecuadamente las relaciones con los pases vecinos. A la vez, son sus especialistas quienes ms discuten la necesidad de fortalecer las relaciones regionales, remarcando especialmente la importancia de ellas para realizar ciertos objetivos de nuestra poltica exterior. Esto fue notorio en el marco de la discusin de la integracin de Chile a UNASUR. En ese mismo contexto, se observa que algunos de ellos subrayan la necesidad de abordar la nueva situacin regional y el liderazgo brasileo con mayor profundidad, dada la importancia de este pas para el desarrollo de los intereses de Chile en la regin7. No obstante, a pesar de estos matices, no se observa que existan diferencias muy sustantivas al respecto. En segundo lugar, se plantea la pregunta sobre si la estrategia esperable es la ms adecuada, especialmente desde el punto de vista de la realizacin de los intereses de Chile, presentes y futuros. Este es un tema, como muchos otros, que no tiene mayor tratamiento en la literatura, y por tanto es difcil saber lo que piensan la lite al respecto, y qu diferencias pudieran existir en su interior. Sin embargo, es posible distinguir algunos temas que pueden ser relevantes para Chi-
Con todo, hay tambin especialistas en la derecha que advierten sobre la importancia de Brasil en el escenario mundial y la importancia de las relaciones de Chile con esta nueva potencia, como el ex canciller Hernn Errzuriz.
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le y que le pueden afectar en caso de mantenerse alejado de Brasil: a) Chile tiene hoy, evidentemente, conflictos con dos de sus tres vecinos, y para su solucin la ayuda de Brasil puede ser muy relevante; b) El sistema de seguridad sudamericano estar liderado por Brasil, y por tanto Chile no se puede quedar fuera de l (Baeza, 2010); c) Para la realizacin de los intereses econmicos de Chile, la ayuda de Brasil puede ser muy relevante. Esto, no slo por la importancia de Brasil para la expansin de su inversin extranjera, mucha de la cual est en Brasil y por tanto necesita se siga realizando en buenas condiciones. Por otro, porque Brasil tambin necesita salir al Pacfico y en ese contexto Chile puede ser una buena plataforma, lo que adems le puede traer grandes beneficios, salvo que otro pas se le adelante. Por ltimo, si Chile quiere ampliar sus inversiones a otras regiones donde Brasil tenga influencia, su ayuda es vital para el xito de las mismas.
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Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian
Percepciones argentinas de Brasil...
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PERCEPCIONES ARGENTINAS DE BRASIL: AMBIVALENCIAS Y EXPECTATIVAS

Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian1
1. Introduccin
Este trabajo explora las distintas percepciones de las lites argentinas sobre las relaciones de Argentina con Brasil y sobre el papel de ambos pases en Amrica Latina desde la dcada del noventa en adelante, con especial nfasis en la etapa que corresponde a los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner. Cuatro aspectos son tenidos especialmente en cuenta: a) la relevancia asignada al vnculo
Profesores de relaciones internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella.
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con Brasil por los gobiernos y las lites argentinas; b) la forma en que estos mismos actores perciben el ascenso y rol de Brasil en el plano regional y global; c) las visiones existentes acerca de la creciente presencia de empresas brasileas en Argentina; y d) las percepciones sobre el impacto que ejercen en la relacin bilateral factores hemisfricos o regionales por ejemplo, la disminucin relativa de la presencia de Estados Unidos en Amrica del Sur o el protagonismo de Venezuela y factores globales por ejemplo, el proceso de redistribucin de poder internacional y el crecimiento de la demanda de commodities por parte de China y otros pases de Asia. El trabajo concluye con una visin prospectiva en este caso la nuestra sobre el lugar que tendr Brasil en los prximos diez aos en la poltica exterior y las relaciones internacionales de Argentina. La dinmica poltica interna es un factor insoslayable en todo anlisis sobre escenarios futuros de la relacin bilateral. Es un territorio incierto, aunque adelantamos lo siguiente: un muy probable segundo mandato del gobierno de Cristina para los prximos cuatro aos y un papel fundamental de Brasil en las relaciones internacionales de Argentina con independencia de quienes gobiernen el pas en la segunda dcada del siglo XXI. Hablamos de percepciones porque, como es natural, no existe una percepcin de las lites argentinas de Brasil y de la relacin bilateral. Adems, distintas visiones pueden encontrarse al interior de los diferentes grupos sociales que tienen intereses particulares en el vnculo con el pas vecino, tales los casos de los crculos empresarios o de
la propia Cancillera. Sin embargo, hasta la crisis de 2001 pueden identificarse de modo general una visin dominante y una visin secundaria de Brasil. En nuestro libro El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina2 (Russell y Tokatlian, 2003) analizamos ambas visiones en cada una de la etapas que corresponden a los tres modelos de insercin internacional seguidos histricamente por Argentina hasta 2001: I) el de la relacin especial con Gran Bretaa que se extiende desde fines del siglo XIX hasta la crisis de 1930; II) el paradigma globalista que comienza a mediados de los cuarenta y llega hasta el fin de la Guerra Fra; III) y la estrategia de aquiescencia pragmtica iniciada a principios de los noventa y que, con diferentes gradaciones, orient la poltica exterior del pas hasta el fin anticipado del gobierno de la Alianza en diciembre de 2001.3
Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003. A cada una de estas etapas corresponden distintas visiones de Brasil que se correlacionan con seis variables principales: los incentivos del sistema poltico internacional y de la economa mundial, el papel de Estados Unidos en la relacin con el otro, los cambios en la distribucin de los atributos de poder relativo de Argentina y Brasil, las intenciones percibidas de Brasil en materia de poltica exterior, la estrategia de desarrollo nacional promovida por las distintas fuerzas sociales que detentaron el poder en Argentina y la evolucin de su poltica y economa internas.
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Cuadro 1: La visin del Brasil en la poltica exterior argentina

Paradigma Visin dominante Visin secundaria concierto/ cooperacin/ sociedad
irrelevancia econRelacin especial con mica, superioridad Gran Bretaa cultural/racial y rivalidad geopoltica competencia/ creParadigma globalista ciente sentimiento de inferioridad Argentina como socio menor alianza econmica y vnculo poltico Estrategia de aquies- subordinado a la cencia pragmtica relacin con los Estados Unidos poltica exterior brasilea anacrnica
alianza polticoeconmica/ sociedad
alianza estratgica/ sociedad/ comunidad
Este esquema, que nos parece til para comprender las percepciones de las lites argentinas sobre las relaciones con Brasil a lo largo del siglo XX, quizs ya no resulte adecuado para tratar el mismo tema a partir de la crisis de 2001 por dos razones bsicas. Primero, porque desde ese momento hasta el presente, el pas no ha establecido una estrategia clara de insercin internacional. En efecto, la crisis cerr el ciclo inaugurado en los noventa y lo que vino despus ha estado lejos de ofrecer un nuevo paradigma
de poltica exterior. Segundo, porque la separacin entre visiones dominantes y secundarias ha perdido el sentido que tena en el siglo pasado. Hay claras diferencias entre las lites sobre el modo de relacionarse con Brasil pero existe al mismo tiempo un alto consenso en el sentido de que el pas vecino tiene un papel fundamental en las relaciones exteriores de Argentina. Las visiones a favor de un vnculo ms estrecho y prioritario con Estados Unidos se han diluido al tiempo que se fortalecen las voces que perciben a Asia en un lugar similar al que tuviera Gran Bretaa para Argentina durante la vigencia del modelo de la relacin especial. Las dificultades del Mercosur son un factor que tambin ha jugado a favor de quienes promueven polticas ms liberales y aperturistas con el foco puesto en Asia. Sin embargo, incluso para estos sectores, el vnculo con Brasil es considerado de enorme importancia. As, y a diferencia de las etapas anteriores que hemos mencionado, no existen visiones secundarias que se opongan al creciente consenso sobre la centralidad de Brasil para Argentina. Este punto nos lleva a realizar dos comentarios finales para concluir nuestra introduccin. En primer lugar, nos parece que estamos entrando en un segundo ciclo largo de visiones convergentes sobre el lugar de Brasil en la poltica exterior argentina que puede contraponerse a las miradas tambin convergentes que caracterizaron la forma dominante en la que fue percibido nuestro vecino por las lites argentinas durante la mayor parte del siglo XX. Las visiones actuales sitan a Brasil en el lugar de un socio estratgico mientras que las del pasado estuvieron claramente marcadas por el signo de la rivalidad. En efecto, civiles y militares, conservadores y liberales, empresarios y trabaja-
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dores, nacionalistas e internacionalistas, derechistas e izquierdistas, por igual, aunque con distintos supuestos y argumentos, percibieron a Brasil como a un rival. Las visiones que apuntaban a fortalecer la cooperacin bilateral para encarar con criterios comunes los temas internacionales y los problemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques de poltica de poder que enfatizaban la competencia y la lucha por la influencia en el espacio sudamericano. Hacia fines de los cincuenta, percepciones compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento indito entre Argentina y Brasil que, sin embargo, qued trunco por la situacin poltica interna de los dos pases. A partir de la segunda mitad de los sesenta, la agenda de poltica exterior argentina hacia Amrica del Sur fue dominada por la preocupacin sobre la marcha ascendente de Brasil, que se reflejaba en el incremento de su gravitacin poltica y econmica en la subregin. Un nuevo aspecto comenz a adquirir peso en la relacin bilateral: la distribucin de poder a favor de Brasil que fue generando una situacin de creciente asimetra para convertirse en un rasgo caracterstico del vnculo entre los dos pases. Sobre esta importante cuestin se ordena nuestro segundo comentario. Por una parte, las primeras percepciones de la asimetra con Brasil como un problema para Argentina se expresaron en los aos sesenta, siempre en clave de rivalidad, desde dos vertientes: la geopoltica, que colocaba el acento en el desequilibrio del poder entre ambos pases con manifiesta envidia por los resultados del milagro brasileo; y la teora de la dependencia, que destacaba el peligro del subimperialismo brasileo en la Cuenca del Plata y el papel de Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de
gendarme de Estados Unidos en la subregin. Rescatamos estas dos percepciones porque an quedan resabios de ambas que aparecen bajo otras formas, propias de este tiempo. Por otra parte, la cuestin de la asimetra ya era un tema instalado en la percepcin de las lites argentinas cuando se inicia el proceso de democratizacin en ambos pases. Ese momento, que posibilit un cambio cualitativo de la relacin bilateral el paso de la visin de rivales a la de socios, implic del lado argentino el primer reconocimiento tcito de la asimetra y de la necesidad de contemplarla en todas las negociaciones con Brasil, esta vez en el marco de un proyecto estratgico definido como comn. Los objetivos principales de ese proyecto eran consolidar el proceso democrtico en ambos pases, resguardar la soberana nacional, impulsar el desarrollo de modo complementario y reunir masa crtica para ampliar la capacidad de negociacin internacional. No casualmente, la agenda de cooperacin y de integracin tuvo a la simetra como a uno de sus ejes ordenadores, los otros tres fueron la gradualidad, la flexibilidad y el equilibrio. Las visiones geopolticas que haban alentado por dcadas las rivalidades, las hiptesis de conflicto y los juegos de balance de poder se convirtieron en piezas de museo. No obstante ello, el proceso de acercamiento bilateral se mostrara mucho ms difcil de lo que entonces se imaginaba, la visin cooperativa, que pas a ser la dominante en la fase final del paradigma globalista, no deriv en la construccin de una relacin de amistad.4
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Usamos el trmino amistad en el sentido de Alexander Wendt. Ver, Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, (Captulo 6).
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2. Los noventa y la crisis de 2001

El fin de la Guerra Fra oblig a todos los pases de Amrica Latina, con la excepcin de Cuba, a replantear su poltica exterior y a buscar nuevas formas de entendimiento con Washington. El gobierno de Carlos Sal Menem lleg a la Casa Rosada en forma anticipada el 8 de julio de 1989, tras la renuncia de Alfonsn motivada por graves problemas econmicos, entre los cuales, sobresala la hiperinflacin. El presidente y su equipo leyeron la victoria de Occidente frente al bloque sovitico como una oportunidad y decidieron aprovecharla al mximo poniendo en prctica una poltica exterior que situ al pas a lo largo de toda la dcada en el lugar del aliado ms solcito de Estados Unidos en Amrica Latina. Dos lecturas del pasado convertidas en lecciones inspiraron fuertemente el giro de la poltica exterior: la importancia de tomarse de la mano de un pas poderoso que facilitara la insercin internacional del pas; y la necesidad de no equivocar las alianzas en momentos de profunda transformacin del orden poltico y econmico internacional. Las imgenes presentes eran la del papel de Gran Bretaa en la entrada exitosa de Argentina al mundo de fines del siglo XIX y la de la neutralidad argentina durante la Segunda Guerra Mundial, siempre en contraste con la decidida participacin de Brasil en el conflicto. Dos asuntos fundamentales que haban marcado a fuego, segn el gobierno de Menem, el xito inicial y el fracaso posterior del pas. Estados Unidos ocup un incuestionable lugar de privilegio en el paradigma de la aquiescencia pragmtica. Luego
de algunas vacilaciones iniciales, la Argentina bajo el mandato de Menem decidi plegarse a los intereses estratgicos globales y regionales de Washington; el vuelco hacia Occidente fue visto y justificado como un retorno de Argentina a la normalidad, una idea que implicaba un doble regreso al pasado con la mirada puesta en otra Argentina y, asimismo, en otro Brasil. En el primer caso, se aluda a la imagen de la Argentina prspera de fines del siglo XIX y primeras dcadas del XX y al proyecto nacional e internacional de la generacin que construy aquel pas y logr insertarlo exitosamente en el mundo. En el segundo caso, se haca referencia a Brasil como modelo ejemplar de poltica exterior, al pas que opt por el alineamiento con Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial. Aquel Brasil era visto en trminos laudatorios mientras que el de los noventa era percibido con preocupacin. Su relativo distanciamiento de Estados Unidos y la bsqueda de mayor poder e influencia externa en clave realista eran considerados como ejemplos de polticas anacrnicas y revisionistas que deban evitarse. La Argentina, que nunca mir con buenos ojos el acercamiento histrico de Brasil a Washington, procuraba en los noventa imitar a aquel Brasil, el pas lcido que supo entender, adaptarse y aprovechar las grandes transformaciones del orden mundial durante e inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial. Sin duda, Brasil tena lugar destacado en el modelo de poltica exterior de los aos del menemismo, pero de menor importancia que el que le corresponda a Estados Unidos. Nunca se trat de relaciones equivalentes por ms que el discurso oficial as las presentara; la alianza con Estados Unidos
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tena un carcter poltico-estratgico mientras que el vnculo con Brasil fue pensado como econmicamente necesario pero polticamente inconveniente (Moniz Bandeira, 1992: 168). Por ello, si bien en el plano de los postulados se dijo que el gobierno de Menem haba estructurado en forma cuidadosa... dos alianzas (con Brasil y Estados Unidos) complementarias que se contrapesan mutuamente, imponindose lmites la una a la otra ...en el plano de las propuestas efectivas se indicaba, con claridad, que nuestra poltica exterior no estar condicionada por los deseos del Brasil (pues) se encuentra alineada con los Estados Unidos5 Este esquema puso lmites claros a la relacin con el pas vecino y las diferencias de enfoques y objetivos entre Brasilia y Buenos Aires estuvieron a flor de piel. Las posiciones enfrentadas sobre la ampliacin de los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU fueron el punto ms alto de un proceso que mostr hasta el fin del menemismo crecientes discrepancias entre los dos pases sobre varios asuntos de poltica exterior. Los problemas tambin se expresaron en el mbito del Mercosur por diferencias comerciales y de visiones sobre su sentido estratgico; mientras Brasil acentuaba la dimensin poltica del proceso de integracin en el marco de su ascenso como potencia regional en el espacio sudamericano, la Argentina pona el nfasis en la potencialidad econmica del bloque. A estas diferencias pronto se agreg la som5
Carlos Escud, Argentina y sus alianzas estratgicas en Francisco Rojas Aravena (comp.), Argentina, Brasil, Chile: integracin y seguridad, Caracas, Nueva Sociedad, 1999, pp 75, 86.
bra del ALCA que se proyectaba desde Washington. El gobierno de Menem reaccion inicialmente con entusiasmo frente a las propuestas estadounidenses de crear un rea de libre comercio hemisfrica, a la que vio como un instrumento esencial para anclar las reformas econmicas y bajar el riesgo pas. Domingo Cavallo, ya como ministro de Economa, lleg incluso a sugerir que si Argentina fuese invitada a formar parte del ALCA tendra que sumarse al acuerdo, aun en forma separada de sus socios del Mercosur. Sin embargo, las expectativas argentinas pronto se diluyeron debido a las dificultades que debi enfrentar el presidente Clinton para obtener del Congreso de Estados Unidos la autorizacin para negociar acuerdos de libre comercio a travs del mecanismo de va rpida. Esta traba, unida a los beneficios econmicos que obtuvo Argentina por su acceso preferencial al mercado de Brasil a travs del Mercosur, ayud a forjar un fuerte acuerdo poltico interno a favor de la integracin con el pas vecino. No obstante ello, y por temor a una excesiva dependencia de Brasil, el gobierno de Menem consider ms conveniente la constitucin de un rea hemisfrica de libre comercio -en la que el Mercosur y el ALCA deberan a un tiempo complementarse y contrapesarse que una estrategia comercial limitada a Amrica del Sur. Tambin insisti en el ingreso de Chile al Mercosur como una forma de balancear en algo la asimetra con Brasil. La visin dominante del gobierno de Menem sobre el lugar de Brasil para el pas fue compartida por numerosos argentinos en la primera mitad de los noventa. Un importante estudio de principios de esa dcada sobre opinin pblica y poltica exterior argentina reconoci que los argentinos ex-
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perimentaron un cambio en la manera de pensar respecto de aquellos pases con los que nos gustara estrechar lazos de unin. Las preferencias del pblico en 1985 se orientaban claramente hacia los pases de Amrica Latina, seguidas por el grupo de pases desarrollados de Occidente (Estados Unidos, Japn y Europa Occidental). En 1987 la situacin se invierte y este grupo de pases pasa a ocupar el primer lugar en las preferencias, seguido por Amrica Latina. Desde ese momento y de manera progresiva las opiniones a favor de Estados Unidos, Japn y Europa Occidental fueron cada vez ms favorables en detrimento de las adhesiones hacia el conjunto de los pases latinoamericanos6. As, en 1992 estrechar vnculos prioritarios con las naciones del Primer Mundo era preferido por el 70% de la poblacin, mientras que el 15% se inclinaba por Amrica Latina. Dentro del bloque de pases desarrollados, Estados Unidos era el que generaba mayor grado de adhesin (45%)7. Esta visin dominante coexisti con una visin secundaria que le otorgaba al vnculo con Brasil un valor poltico fundamental tanto para promover el desarrollo nacional como para limitar el plegamiento a Washington. Un amplio abanico de las lites argentinas, que inclua, entre otros, a sectores importantes de los partidos tradicionales (peronismo y radicalismo) y diversas agrupaciones de cen-
tro-izquierda defendi esta visin del lugar de Brasil en la poltica exterior del pas. El gobierno de la Alianza (Unin Cvica Radical, FREPASO y otros partidos minoritarios y moderados de centroizquierda) que asumi el 10 de diciembre de 1999 no cambi, salvo en el estilo, los lineamientos bsicos de la poltica exterior seguida por Menem. En un principio, el gobierno presidido por Fernando de la Ra pareci inclinado a mirar ms a Brasil y a relanzar el Mercosur, al que defini como una prioridad estratgica La percepcin predominante era que los vnculos con el pas vecino resultaban esenciales en lo econmico y lo poltico por igual. Esta visin era compartida por una buena parte de la opinin pblica argentina. En efecto, encuestas sobre poltica exterior de fines de la dcada de 1990 mostraban consistentemente que Brasil era el pas de Amrica Latina con el cual se expresaba la ms alta preferencia por estrechar vnculos (55%) y una de las dos naciones (junto con Espaa) cruciales en la percepcin que tienen los argentinos de la insercin de su pas en el mundo... Brasil representa la potencialidad productiva y el mercado interno del que Argentina carece... (por ello) muchos admiran en Brasil esa potencialidad.8 Sin embargo, el gobierno de la Ra sigu pasos casi idnticos a los de Menem en materia de poltica exterior y, espec-
Paula Montoya, Manuel Mora y Araujo y Graciela Di Rardo, La poltica exterior y la opinin pblica en Roberto Russel (comp.), La poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1992, p 239. 7 Ibid.
Manuel Mora y Araujo, Opinin pblica y poltica exterior de la presidencia de Menem, en Andrs Cisneros (comp.), Poltica exterior argentina 1989-1999. Historia de un xito, Buenos Aires, Nuevohacer/Grupo Editor Latinoamericano, 1999, pp 357-358.
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ficamente, en las relaciones argentino-brasileas. Las urgencias econmicas volvieron a determinar las prioridades. La Argentina de principios del siglo XXI tena pocos activos, una confusa identidad, escaso poder negociador e insuficiente voluntad para modificar el sentido y el alcance de su insercin internacional. De hecho, las contradicciones en los vnculos con Brasil se exacerbaron. En el propio gobierno, las discrepancias entre ministerios y funcionarios del ms alto nivel condujeron a una mayor tensin diplomtica entre Buenos Aires y Brasilia poniendo en evidencia que no slo se careca de una clara visin del lugar del otro sino tambin de una imagen propia consistente. Hay que reconocer en descargo de la Alianza que las circunstancias no eran las mejores: el Mercosur vena de una fase de estancamiento desde 1997, que se intensific luego de la devaluacin del real en 1999. Adems, el inters de Brasil por el Mercosur comenz a difuminarse a medida que avanzaba en su empeo de liderar un bloque sudamericano y aumentaban sus aspiraciones a convertirse en un jugador global en el plano internacional. Brasilia propuso hacer del espacio geogrfico sudamericano una regin con caractersticas polticas propias. El argumento era que la otra Amrica Latina la de Panam para arriba se plegara cada vez ms a Estados Unidos, luego de la decisin de Mxico de formar parte del TLCAN. El gobierno de la Ra no estuvo dispuesto a compartir esta tesis ni a dejar tan prontamente a Mxico fuera de juego. La desconfianza volvi a aflorar; Brasil vio la postura argentina como un obstculo a su poltica sudamericana, Argentina ley el guin de Itamarat como un texto ajeno a
sus ms caras tradiciones latinoamericanistas. Los ms suspicaces lo sintieron incluso como una limitacin peligrosa del espacio de accin internacional del pas. En breve, Argentina puso frenos a los objetivos de Brasil pero, arrastrada por la crisis, no tuvo ni pudo ofrecer una poltica alternativa para Amrica Latina.
3. La dcada de 2000: tres momentos

3.1. La crisis de diciembre de 2001 y el gobierno de Duhalde A partir de la crisis de diciembre de 2001 pueden identificarse en lneas gruesas tres momentos en las percepciones de las lites argentinas sobre el lugar de Brasil: el primero coincide con el gobierno de Duhalde, en el que las percepciones estn fuertemente influidas por la propia crisis, por la lectura predominantemente negativa del legado del gobierno de Menem y por las urgencias para encontrar vas de superacin a la penosa situacin del pas; el segundo momento se extiende hasta 2006 y se caracteriza por la existencia de percepciones ambiguas, tanto en esferas estatales como privadas; y, por ltimo, el tercer momento, que se extiende hasta el presente, muestra una convergencia en la heterogeneidad que parece indicar el inicio de un ciclo largo en el que Brasil es visto como central para las relaciones exteriores de Argentina al tiempo que se mantienen ciertos recelos. La cada del gobierno de la Alianza dio pie a un intenso debate sobre el rumbo que el pas debera seguir en materia
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de relaciones internacionales. Pese a que Estados Unidos le haba soltado la mano a Argentina para dejarla caer en el default, los partidarios de la aquiescencia pragmtica siguieron alentando una visin negativa de Brasil y consideraron que el plegamiento a Washington era la mejor estrategia para comenzar a seguir en medio de la tormenta, la ayuda de Estados Unidos era percibida como imprescindible para comenzar a salir del pozo. Esta posicin fue enfrentada por quienes opinaban que la relacin con Brasil deba ser el principal eje ordenador de la poltica exterior al tiempo que defendan un acercamiento selectivo a Estados Unidos alejado de toda clase de plegamientos. El gobierno de transicin de Eduardo Duhalde naveg con dificultades entre estas dos alternativas, aunque fue volcndose progresivamente a favor de la segunda de ellas; la dureza de la administracin Bush hacia Argentina llev al gobierno argentino a dirigir su mirada cada vez ms hacia Brasil. En las circunstancias ms dramticas de la crisis, cuando la propia supervivencia poltica de ese gobierno estuvo varias veces en juego, Brasil fue visto como un compaero fiel. Al tiempo que desde Washington y varias capitales europeas se fustigaba a Buenos Aires por el mal manejo de la economa, Brasilia peda mayor comprensin. El gobierno de Fernando Henrique Cardoso sostuvo desde un primer momento que el Fondo Monetario Internacional no poda ser insensible a la crisis argentina y que Brasil segua confiando polticamente en su principal socio comercial del Mercosur. Ms adelante, ya con Lula en el Planalto, fue cobrando cuerpo la imagen de Brasil como modelo de desarrollo al-
ternativo al puesto en prctica en la dcada de 1990 y como principal carta de insercin internacional de Argentina. Luego, en plena campaa electoral, el pas vecino fue definido como un socio poltico inevitable e indispensable, en palabras del propio Duhalde. La voluntad del nuevo gobierno brasileo de fortalecer el Mercosur y las relaciones bilaterales ofrecieron al gobierno argentino un importante espacio de accin internacional en el acotado universo de sus opciones externas. Al trmino del mandato de Duhalde, se acentu la tendencia observable desde los fines de los noventa que hemos mencionado: el aumento de la imagen positiva de Brasil. Un estudio del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales sobre poltica exterior argentina y opinin pblica publicado en 2003 mostr que tanto la mayora de los lderes de opinin (57%) como la opinin pblica (44%) compartan la idea de que Brasil ser el pas de Amrica Latina con mayor protagonismo en el plano de las relaciones internacionales. Al mismo tiempo, 77% de la poblacin general y 90% de los lderes de opinin consideraban importante que Argentina formara parte de Mercosur. Ms aun, en cuanto a la contraparte con la que el pas debera alcanzar una integracin militar, la encuesta indic que el Mercosur ocupaba un claro primer lugar (48% de la poblacin general y 55% de los lderes de opinin) seguido por Estados Unidos (15% y 29%, respectivamente).9 En otro estudio de mayo de 2003,
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Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2002: La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2003, pp. 7-12.
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62% de los argentinos opinaba que el Mercosur era el bloque econmico con el cual el pas deba estrechar vnculos mientras que la Unin Europea recibi 14% de apoyo y el ALCA apenas 7%.10 La Argentina pos-crisis, dbil, solitaria y ensimismada, se reconoci ms latinoamericana y vio en la sociedad con Brasil el mejor camino para ganar autoestima colectiva y regresar a un mundo que, en su gran mayora, le haba dado la espalda. 3.2. El primer Kirchner El espritu de los meses finales de Duhalde daba la impresin de que Argentina estaba desempolvando buena parte de las premisas que haban orientado a la poltica exterior del pas en los aos del paradigma globalista y que la dcada anterior haba sido un accidente en el camino, un triunfo efmero de la derecha liberal bajo el disfraz del menemismo. Poco se saba entonces sobre Nstor Kichner, quien lleg a la presidencia del pas por esos avatares raros de la historia y con una baja legitimidad de origen (22% de los votos en una eleccin sin segunda vuelta por la renuncia de su competidor, Carlos Menem, a presentarse para evitar una segura y aplastante derrota). Para Nstor Kichner el neoliberalismo de los noventa y la poltica exterior que le haba servido de instrumento eran la causa principal del ltimo de los fracasos de Argentina. Defendi en su reemplazo una nueva forma de relacin
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La Nacin, 15 de julio de 2010, p. 10.
entre Estado y mercado, ms equilibrada y con nfasis en la cuestin social. Las circunstancias del pas le permitieron acceder al gobierno con poderes especiales; con gran habilidad poltica y apoyado en una extraordinaria reactivacin econmica que ya despuntaba al final del mandato de Duhalde, fue acumulando gradualmente poder para construir una presidencia que fue una de las ms fuertes de la historia argentina y que cont con altos niveles de popularidad. Nstor Kichner nunca fue partidario de grandes diseos o planes de gobierno, algo que le permiti manejarse con gran pragmatismo, fiel a la tradicin peronista. As, nunca defini una estrategia clara de poltica exterior que fuera mucho ms all de vagas alusiones al establecimiento de relaciones serias, maduras y racionales con el mundo, a la relevancia de Amrica Latina y a la integracin regional con el acento en el Mercosur. En el camino hacia la construccin de su proyecto de poder, Kirchner anunci a poco de asumir que las relaciones con Estados Unidos y Brasil quedaran en sus manos. Con Washington propuso una relacin de cooperacin sin cohabitacin para marcar una clara distancia con las relaciones carnales de Menem. Con Brasil sigui el mismo tono de los aos de Duhalde, hubo numerosas referencias a su papel fundamental para Argentina y a la necesidad de dar ms sustancia a un proyecto estratgico en comn. Sin embargo, esta visin de la relacin bilateral se expres en una fase en la que Argentina iba dejando atrs la crisis de la mano de un proyecto de gobierno que se present como nacionalista y popular y que procuraba devolver al pas la
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autoestima perdida en la crisis. Con la progresiva recuperacin de Argentina renaci la ambigedad, Brasil era visto como un actor clave pero volva a despertar recelos y dudas a lo largo de todo el espectro poltico. Su condicin de poder emergente produca inquietudes del lado de la asimetra; que fuera gobernado por Lula daba a la derecha argentina nuevas razones para reflotar la percepcin de Brasil como pas incorregible. La distinta valoracin de Amrica del Sur y de Amrica Latina tambin reapareci y con ello los temores de una eventual hegemona brasilea en Sudamrica. El gobierno de la Alianza haba tenido una actitud preventiva y defensiva frente a la idea de Amrica del Sur, el gobierno de Nstor Kirchner la acompa de manera reluctante y con la expectativa de tener una poltica latinoamericana propia. Un ejemplo elocuente fue cuando el Presidente Kirchner decidi no asistir a la gestacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (previa a su transformacin en la Unin de Naciones Suramericanas) en 2004 por considerar que se trataba de un instrumento creado por Brasil para proyectar y garantizar su propio poder.11 Las referencias a Brasil, por otro lado, se daban en el marco de un franco estancamiento del Mercosur: las promesas repetidas de su relanzamiento poltico no podan obviar que en trminos de su significado econmico el mecanismo mostraba signos manifiestos de agotamiento por su falta de pro11
Aos despus, el entonces ex presidente Kirchner alcanz la secretara general de UNASUR y desde all jug un rol central en la distensin entre Colombia y Venezuela y la pronta reaccin del rea ante la intentona golpista en Ecuador.
fundizacin e institucionalizacin. Por otra parte, visiones similares sobre el modelo de desarrollo no ayudaron a dar mayor oxgeno al proceso de integracin. Las convergencias entre Kirchner y Lula sobre la necesidad de recuperar la visin industrialista de la integracin, en oposicin a la comercialista de los noventa, dieron la impresin de que los dos pases se disponan a dotar a sus vnculos de una nueva perspectiva estratgica. Sin embargo, la agenda de integracin productiva y la aceptacin por parte de Brasilia de la importancia de la re-industrializacin de la Argentina, fueron interpretadas en Buenos Aires como una facultad para establecer medidas proteccionistas a las exportaciones brasileas que amenazaban a la industria nacional y desconocer ciertas reglas de juego. En breve, percepciones ambiguas coexistieron con relaciones fluctuantes. El escenario result propicio para la reaparicin de distintas percepciones anti-Brasil. De la episdica euforia pro-brasilea de los aos de Duhalde (Brasil como gran aliado estratgico) se fue pasando a la duda y hasta la crtica. Explcita e implcitamente, por derecha y por izquierda, se fue develando un sentimiento ambivalente hacia Brasil que, sin tener los visos de pugnacidad de otra poca, demostraba lo difcil que era arraigar una cultura de amistad entre los dos pases. Las percepciones crticas alcanzaban a varios sectores dentro y fuera del Estado. Con frecuencia, Brasil fue situado en el vrtice irritante o adverso de distintos tringulos en los que participaba Argentina. Las derechas apelaron a una inusual referencia a Mxico; grupos diversos localizados en la Cancillera, en el mbito empresarial, en think-tanks y medios de comunicacin alentaban a contra-balancear el po-
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dero sudamericano de Brasil por medio de una poltica ms latinoamericana en la que el papel de Mxico se presentaba como crucial. La alusin a una suerte de carta mexicana provena de tres lneas de argumentacin diferenciadas no necesariamente excluyentes. Para unos, la mencin a Mxico se haca para no nombrar en forma directa a Estados Unidos dado que, despus del estallido de la crisis de 2001 y de las ocupaciones de Afganistn e Irak, Washington tena una imagen mayoritariamente negativa en la opinin pblica, al punto de ser Argentina uno de los pases ms crticos de Estados Unidos.12 Para otros, el modelo econmico mexicano y su asimilacin, de facto, al mercado estadounidense era una panacea a imitar. Finalmente, otros vieron a Mxico como una contraparte poltica que podra ser til para el manejo de ciertos temas diplomticos claves (por ejemplo, la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU). Debido a los bajos niveles de conocimiento mutuo y de vinculacin econmica, tecnolgica y militar entre Argentina y Mxico, la invocacin a este ltimo pas se haca ms para oponerse a Brasil que por una conviccin pro-mexicana. En breve, la relacin con Mxico como forma de equilibrar a Brasil fue una bandera tpicamente de las derechas que encontr fuerte apoyo en mbitos de la Cancillera contrarios a la idea sudamericana de Brasil. Pese a provenir de este espacio del espectro poltico argentino, la conexin mexicana gan adeptos en el seno del go12
bierno de Kirchner, al punto que ella estuvo presente en numerosas declaraciones y discursos del propio presidente. Por otra parte, la visin de Chile como socio para un mayor equilibrio sudamericano y como modelo a seguir tambin recuper fuerza: abarc un espectro de las lites argentinas an ms amplio que incluy, adems de las derechas, a la centro-derecha y de parte de la centro-izquierda. La imagen de Chile se contrastaba con la de Brasil: el primero era visto, en esencia, como predecible y sensato, mientras que el segundo, tras el triunfo del PT, tenda a ser presentado en el lugar opuesto. En este caso, tambin haba miradas con distintos acentos; para algunos, un lazo ms estrecho con Chile servira para compensar la influencia de Brasil en el Cono Sur un eje Santiago-Buenos Aires para limitar la aspiracin brasilea de liderazgo en el rea mientras que otros perciban a la va chilena como la forma indicada para distanciarse prudentemente de un Mercosur estancado y que constitua un freno para una vinculacin ms flexible, densa y fructfera con el exterior. Las izquierdas, finalmente, identificaban a Venezuela como factor de equilibrio y modelo a considerar en varios aspectos. De manera relativamente homognea, el calidoscopio progresista, dentro y fuera del Estado, situaba a la Venezuela de Hugo Chvez en el lugar de polo regional alternativo para balancear el hegemonismo brasileo.13 Algunos, le dieron incluso el lugar de compaero fiel que haba osten13
Ver la encuesta de 2007 realizada por el Chicago Council on Global Affairs en http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/ P O S _ To p l i n e % 2 0 R e p o r t s / P O S % 2 0 2 0 0 7 _ Wo r l d % 2 0 V i e w s / 2007%20ViewsUS_report.pdf (accesado el 2 de mayo de 2011).
Es bueno recordar que a fines de los sesenta y en los setenta muchos de estos mismos grupos usaban el trmino sub-imperialismo para oponerse a Brasil.
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tado Brasil en el momento anterior. La Revolucin Bolivariana, con tantos puntos de similitud presumiblemente con la Revolucin Peronista, se perciba como un puente casi natural de unin entre Venezuela y Argentina ante lo que sera para estos sectores el tenue reformismo de Lula. Ms an, grupos transversales de izquierda reunidos en torno al kirchnerismo consideraban necesaria a la alianza entre Buenos Aires y Caracas con un doble fin: repotenciar al desvanecido Estado argentino y contener las excesivas aspiraciones de influencia regional del Estado brasileo. Bajo esta lgica, el Mercosur y por su conducto, la capacidad negociadora argentina se vera fortalecido con una participacin plena de Venezuela en el mecanismo de integracin.14 En resumen, todas estas miradas contenan un sesgo antibrasileo de distinta magnitud. Como en tantos otros debates en Argentina, fueron visiones recicladas, resabios de lecturas forjadas en las dcadas del setenta y noventa. El propio Kirchner, con sus ambigedades, estilo y medidas de gobierno no ayud, en este segundo momento, a construir una imagen ms positiva del papel de Brasil para Argentina. 3.3. La mayor relevancia de Brasil A partir de 2006, se observa un giro interesante en direccin de una percepcin ms positiva de Brasil que se afianza
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en amplios sectores. Este movimiento coincide con el desarrollo, incipiente pero perceptible, de un debate estratgico en torno a la poltica exterior argentina. Nuevas y ms voces, desde el mbito oficial y no estatal, se pronuncian en torno a las perspectivas de la insercin argentina en el mundo y, por cierto, sobre el lugar de Brasil. Tres factores principales y estrechamente relacionados informan la polmica en lo que hace a este ltimo tema. El primero, y ms importante, es la creciente relevancia internacional de Brasil y su peso regional. Este proceso ha llevado a la conformacin de una percepcin generalizada en la Argentina que define a Brasil como pas inevitable, con un sesgo negativo y por lo general pesimista15, o como pas indispensable, con una visin positiva y esperanzada en un proyecto comn. Esta percepcin, en sus dos vertientes, es relativamente independiente de la marcha del Mercosur, que sigue contando con un gran apoyo retrico por parte del gobierno y de una visin favorable en la poblacin en general.16 La idea de Brasil como pas necesario puede aceptarse con resignacin, disgusto o alegra, como una oportunidad o condena, pero no tiene mayores fisuras. El segundo factor es el xito de Brasil que suele contraponerse al achicamiento de Argentina y que genera sentimientos diversos dolor, envidia, nostalgia, deseos de emulacin.
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Ver, La Nacin, 29 de mayo de 2010, p. 34. nin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2006.
Las distintas vertientes de distanciamiento, crtica o repliegue respecto a Brasil se analizan en Juan Gabriel Tokatlian, Un neo anti-brasileanismo?, en Revista Debate (Ao 2, No. 78), 10 de septiembre de 2004.
16 Ver, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2006: La opi-
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Sea como fuere, el crecimiento y ascenso de Brasil lo han convertido en un modelo, casi para todos. El pas que est donde debera haber llegado tambin Argentina. Aquel pas inferior en recursos humanos puede hoy explicar su xito por la superioridad de su clase dirigente, por sus ventajas de orden institucional y poltico. Un hecho que modela percepciones y que se usa asimismo como bandera de lucha en la poltica domstica por quienes se oponen al kirchnerismo. Brasil es lo opuesto a la Argentina, en su poltica interna y su poltica exterior. El Brasil de Lula y de Dilma es ahora visto como predecible, institucionalizado, serio y efectivo al tiempo que la Argentina de los Kirchner es lo opuesto. En el plano externo, se contrasta la gran estrategia de Brasil con el cortoplacismo y las improvisaciones de Argentina. La continuidad y relativa autonoma de la poltica exterior brasilea de las pujas domsticas se oponen a las oscilaciones, dependencia y subordinacin de la poltica exterior argentina a la poltica interna. En breve, la comparacin se ordena en torno a un Brasil que es percibido como abierto, activo y propositivo frente a una Argentina aislada, pasiva y defensiva. Estas percepciones abundan en los medios opuestos al gobierno en los que se observa una fuerte orientacin ideolgica. Por ejemplo, para La Nacin, los dos pases son vistos en una imagen de espejos invertidos, Brasil, lder, Argentina, aislada; Brasil asciende, Argentina desciende; Brasil invierte en el pas, Argentina, se desnacionaliza; Brasil es reconocido internacionalmente, Argentina es irrelevante. En el mundo acadmico se presenta, por lo general, una mirada positiva de Brasil que tambin se opone a una visin por lo general crti-
ca de la poltica interna y exterior argentina: mientras ciertas voces ponderan algunos avances recientes, otras subrayan los equvocos de varias decisiones. Se entiende y valida la visibilidad y el ascenso brasileo en la regin y el mundo, pero con un dato adicional: el laberinto en que se encuentra el pas se ve como un factor adicional que contribuy al avance solitario de Brasil en el rea y a nivel global. Por ltimo, ya sea en el plano de la economa, de la defensa o de la poltica exterior, las notas prevalecientes en el gobierno de Cristina de Fernndez de Kirchner son una compleja combinacin de necesidad (Brasil socio indispensable), reconocimiento (Brasil potencia regional y con creciente peso global) y duda cargada de ciertas suspicacias (Brasil lder?). Esa lectura del ascenso de Brasil no ha contribuido a forjar en el gobierno y el Estado argentino una mayor confianza propia y auto-estima, dos aspectos fundamentales que hacen a la identidad internacional de un pas. Este fenmeno trasciende a Brasil, pero encuentra en el vecino el mejor espejo para contemplar la ausencia de una estrategia de insercin internacional por parte de Argentina. La crisis de 2001 sacudi y ech por tierra el modelo de los noventa, pero no llev a una interrogacin profunda sobre la identidad del pas, sus prioridades externas y el mejor modo de realizarlas. Solo reciente e incipientemente parece emerger un debate sobre el futuro de la insercin argentina en la regin y el mundo. El tercer factor es la expansin brasilea en la actividad productiva y comercial argentina que genera, como en los dos casos citados, percepciones varias y una inquietud comn que renueva percepciones ya vigentes en la dcada de 1960
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sobre el peligro de la excesiva dependencia argentina de Brasil. Tambin en este caso, el xito y la expansin del empresariado brasileo se toman como ejemplos para criticar a la poltica econmica del gobierno o los propios empresarios argentinos por su falta de audacia, competitividad y carencia de compromiso con el pas. Se seala, por ejemplo, la capacidad y sentido de oportunidad que tuvo el empresariado brasileo para aprovechar la crisis y debilidades argentinas para comprar varias compaas importantes. Un proceso que se ha fundado, se dice, en el estrecho y arraigado vnculo entre Estado y empresa en Brasil, de nuevo en contraste con el cercano y fluctuante vnculo entre gobierno y empresa en Argentina. Los empresarios ms competitivos desconfan de varias medidas internas del gobierno y, en consecuencia, perciben a Brasil como un pas que provee reglas de jugo ms slidas para que su lite econmica se despliegue ms asertivamente en el plano regional y mundial. Los empresarios menos competitivos tambin descreen de algunas acciones del gobierno pero buscan su proteccin para defenderse de la entrada creciente y masiva de productos brasileos: su mirada del vecino no es negativa sino reactiva. Las empresas argentinas con mayor vocacin de transnacionalizacin se han expandido a Brasil y son optimistas respecto a su insercin y sus oportunidades. Las transnacionales que han invertido, simultneamente, en ambos pases muestran un comportamiento heterogneo y no han explorado plenamente los potenciales encadenamientos productivos binacionales: para ellas Argentina es oscilante al tiempo que Brasil es ms atractivo. En resumen, desde el lado empresarial, el nacional y el extranjero
instalado en el pas, predomina en la actualidad una mirada hacia Brasil que refleja una mezcla de envidia, prevencin, optimismo y satisfaccin. Estas percepciones tampoco ayudan a generar confianza y autoestima. La cuestin principal pasa a ser entonces cmo convivir y relacionarse con el pas inevitable o indispensable. Esta convergencia de percepciones en la heterogeneidad, tal como la hemos llamado, solo llega hasta aqu: no hay acuerdo sobre los intereses polticos, econmicos y estratgicos que deben constituir la relacin con Brasil y, en consecuencia, tampoco sobre la mejor forma de ponerlos en prctica.
4. Consideraciones finales
Brasil es cada vez ms crucial para Argentina. El 21% de las exportaciones totales (42% de las industriales) del pas se dirigen al mercado brasileo, el 82% de los autos manufacturados en Argentina se destinan al pas vecino y Brasil ya es el cuarto inversor extranjero. En 2010 llegaron al pas 863.492 turistas brasileos, ms del doble de lo que lo hicieron en 2009.17 En ese contexto, es alentador que la imagen de Brasil haya evolucionado favorablemente desde los noventa en adelante, ms notoriamente entre los lderes de opinin. Ello, combinado con 1) una creciente mirada neutral hacia Estados Unidos de parte de la poblacin en general y de los lde17
Ver, Emilia Subiza, Brasil, en la vida cotidiana argentina, en La Nacin, 22 de mayo de 2011, p. 1 (economa).
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res de opinin; 2) una preferencia por relaciones bastante diversificadas de parte de la poblacin en general (entre Estados Unidos, 18%, Brasil, 7%, Amrica Latina, 7% y China, 7%) y una marcada preferencia (42%) por Brasil (siendo Estados Unidos con 6% el ltimo en adhesin) entre los lderes de opinin; y una percepcin compartida acerca del creciente liderazgo regional del pas vecino (25.8% para poblacin en general y 82.4% entre los lderes de opinin), refuerzan la importancia de la mirada positiva hacia Brasil.18 Esta percepcin se ve, a su vez, validada por la opinin muy favorable hacia Mercosur entre la poblacin y los lderes de opinin: tanto Brasil como todos los miembros del grupo son vistos como favorecidos por ese proceso de integracin. El grado de adhesin a Mercosur tambin es alto entre legisladores (ver Fuchs); lo cual confirma la existencia de un consenso consistente y prolongado en torno a dicho mecanismo. La centralidad alcanzada por Brasil y su reconocimiento por parte del Estado y la sociedad argentina es un buen piso desde el cual afianzar los vnculos bilaterales. El trnsito de una arraigada cultura de rivalidad a una incipiente cultura de amistad lleva ms de un cuarto de siglo, ha brindado dividendos promisorios para ambos y ofrece una buena plataforma desde la cual renegociar los crecientes lazos binacionales. El mundo y la regin y la situacin nacional de los dos pases, especialmente en materia de distribucin de atributos de poder econmicos, son hoy bien
18
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2010: La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2011, pp. 27-41.
diferentes al momento en el que los presidentes Alfonsn y Sarney dieron los primeros pasos para poner en marcha una relacin bilateral sobre nuevas bases. El escenario internacional ofrece mejores oportunidades con el auge de Asia pero est pleno de vicisitudes: si el diagnstico que indica una significativa difusin y redistribucin del poder global es correcto, habr que esperar un marco de tensiones y pugnacidad, pues nadie pierde o gana poder e influencia de modo gratuito. El contexto regional tambin ofrece interesantes alternativas con la progresiva democratizacin de Amrica Latina y el palpable repliegue de Estados Unidos en Amrica del Sur; sin embargo, la heterogeneidad regional bastante manifiesta en esta subreginno augura una profundizacin efectiva de la integracin. Si a ello agregamos la doble condicin del vnculo argentino-brasileo; esto es, su carcter cada vez ms estrecho y dispar, cabe esperar asimismo una compleja combinacin de convergencias y divergencias entre los dos pases. Nunca fuimos India-Pakistn en trminos de antagonismo y procuramos en su momento ser algo as como el eje franco-alemn de la integracin de Amrica del Sur, una aspiracin que hoy carece de sustento. Las circunstancias han cambiado, las percepciones argentinas sobre Brasil son ms positivas que nunca y la interdependencia asimtrica entre las dos partes es una condicin reconocida en Argentina, no desprovista de las suspicacias naturales del ms dbil en una relacin bilateral. En este marco, el principal desafi de esta hora es forjar un new deal realista y positivo entre ambos pases que contemple con especificidad propia lo bilateral y al Mercosur.
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Los autores
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LOS AUTORES
Bernardo Sorj: es director del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales y profesor de Sociologa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Formado en Historia de Israel en la Universidad de Haifa y PhD. en Sociologa de la Universidad de Manchester. Es codirector del proyecto Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado de la Democracia en Amrica Latina. Fue profesor visitante en varias universidades de Europa y los Estados Unidos. Autor de 23 libros publicados en varios idiomas. Entre los mas recientes se incluyen: El Desafo Latinoamericano (Civilizao Brasileira 2008), Poder Poltico y Medio de Comunicacin (Siglo XXI 2010) y La Democracia Inesperada (Prometeo 2005). Sergio Fausto: es politlogo y director ejecutivo del Instituto Fernando Henrique Cardoso. Es codirector del proyecto Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado de la Democracia en Amrica Latina. Autor de Dificil Democracia (Siglo XXI, 2011) y articulista del peridico O Estado de So Paulo. Fue asesor del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Planificacin entre 1995 y 2002 e investigador del Centro Brasileiro de Anlisis y Planificacin (CEBRAP), de cuyo consejo de socios es miembro. Carlos D. Mesa Gisbert (La Paz, 1953): Historiador, periodista y poltico. Fue Presidente y Vicepresidente de Bolivia, as como tambin Presidente del H. Congreso Nacional de Bolivia en el periodo 2002-2005. Convoc a una Asamblea
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Constituyente. Modific la poltica nacional de hidrocarburos, viabiliz la eleccin directa de gobernadores en la ruta hacia las autonomas. Desarroll durante un cuarto de siglo intensa actividad periodstica. Es autor de trece libros y de ms de un centenar de documentales histrico-periodsticos para televisin. Eduardo Pastrana Buelvas: Doctor en Derecho de la Universidad de Leipzig-Alemania. Es actualmente Director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot. Es editor de la Revista Papel Poltico. Es Consultor de la KonradAdenauer-Stiftung de Colombia. Es Profesor Invitado del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Leipzig de Alemania. Edmundo Gonzlez Urrutia: Internacionalista de la Universidad Central de Venezuela, Master of Arts in International Affairs (1981) American University, Washington D.C. Ha sido Embajador de Venezuela en varios pases y ha ocupado relevantes posiciones en el mbito diplomtico. Autor de diversas publicaciones. Actualmente es miembro del Consejo Editorial de Internacionales del diario El Nacional de Caracas. Director fundador del Centro de Anlisis Diplomtico y Estratgico y consultor internacional. Pedro da Motta Veiga: es Director del Centro de Estudios Integrados y Desarrollo (CINDES) y Socio Director de Consultores EcoStrat. Es asesor regional de la Agencia Suiza de Cooperacin para el Desarrollo. Coordina la Red de Conocimiento del Comercio del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible en Amrica del Sur y es miembro del Comit Directivo de la Red Latinoamerica-
na de Comercio - LATN, por cuyas actividades es responsable en Brasil. Fue Director de FINAME / BNDES y Director General de Funcex - Fundacin Centro de Estudios de Comercio Exterior. Sandra Polnia Rios: es economista y directora del Centro de Estudios para el Desarrollo Integral (CINDES) y socia de Consultores Ecostrat. Especialista en temas relacionados a negociaciones comerciales internacionales y poltica comercial, Sandra es profesora de Poltica Comercial en el Departamento de Economa de la Universidad Catlica de Ro de Janeiro. Ricardo Gamboa Valenzuela: es abogado, Doctor en Ciencia Poltica, Universidad de Tbingen, Alemania. Es profesor del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Roberto Russell: especialista argentino en las relaciones internacionales y poltica exterior de Amrica Latina. Doctor en Relaciones Internacionales. Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS), The Johns Hopkins University, Washington, DC, EE.UU. Master de Ciencias Sociales, con especializacin en Ciencia Poltica,FLACSO, Buenos Aires. Profesor Titular y Director de la Maestra en Estudios Internacionales en la Universidad Torcuato Di Tella, Presidente de la Fundacin Vidanta, Ex Director de Asuntos Acadmicos del Instituto Nacional de Servicio Exterior, Ministerio de Relaciones Exteriores y miembro de consejos del Centro Woodrow Wilson para Acadmicos Internacionales. Es autor de varios libros y ha publicado ms de 150 artculos en libros y revistas especializadas en Argentina y en el extranjero, en la teora de las relaciones internacionales, relaciones con Amrica Latina internacionales y la poltica exterior argentina.
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Juan Gabriel Tokatlian (1954): Socilogo argentino (1978) con una Maestra (1981) y un Ph.D. (1990) en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies en Washingon, D.C. (Estados Unidos). Actualmente (desde julio de 2009) Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Di Tella (Buenos Aires, Argentina). Fue Profesor en la Universidad de San Andrs (Victoria, Provincia de Buenos Aires, Argentina) entre 1999-2008. Vivi 18 aos en Colombia entre 1981 y 1998. Fue Profesor Asociado (1995-1998) de la Universidad Nacional de Colombia (Bogot), donde se desempe como investigador principal del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI). Fue co-fundador (1982) y Director (1987-94) del Centro de Estudios Internacionales (CEI) de la Universidad de los Andes (Bogot). Ha publicado varios libros, ensayos y artculos de opinin sobre la poltica exterior de Argentina y de Colombia, sobre las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina, sobre el sistema global contemporneo y sobre el narcotrfico, el terrorismo y el crimen organizado.
NDICE
EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA DEL SUR: ESTRATEGIAS Y PERCEPCIONES MUTUAS ...........................5 Bernardo Sorj y Sergio Fausto BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS DEL CAMINO .........35 Carlos D. Mesa Gisbert EVOLUCIN Y PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES ENTRE COLOMBIA Y BRASIL ...................................................75 Eduardo Pastrana Buelvas LAS RELACIONES DE BRASIL CON VENEZUELA: DE LA DESCONFIANZA A LA ALIANZA ESTRATGICA ............................................................................. 117 Edmundo Gonzlez Urrutia EL REGIONALISMO DE BRASIL ............................................ 161 Matias Spektor
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BRASIL COMO VECTOR DE INTEGRACIN SUDAMERICANA: POSIBILIDADES Y LMITES ................ 199 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios CHILE Y EL LIDERAZGO SUDAMERICANO DE BRASIL QU ESTRATEGIA PREFIEREN SUS LITES? .................. 247 Ricardo Gamboa PERCEPCIONES ARGENTINAS DE BRASIL: AMBIVALENCIAS Y EXPECTATIVAS ..................................... 281 Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian LOS AUTORES ............................................................................ 313

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