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35. El Reglamento: Concepto y naturaleza. Clasificacin de los Reglamentos. Impugnacin. Vamos a comenzar este tema abordando el Reglamento desde un punto de vista conceptual, para lo cual consideraremos de forma general al Reglamento como toda norma escrita que emana de la Administracin, con rango inferior a ley, dictada en virtud de la potestad reglamentaria. De esta definicin se deducen algunas notas caractersticas de los reglamentos:

a) En primer lugar, su origen es siempre el poder Ejecutivo sobre el que cae la

potestad Reglamentaria, lo que obliga a diferenciarlos de otras normas con la misma denominacin, como los reglamentos de las Cmaras o Asambleas legislativas autonmicas que tienen rango de Ley. Tampoco deben confundirse con los Reglamentos del Derecho Comunitario Europeo, que son actos normativos igualmente con fuerza de Ley. Concretando algo ms sobre la potestad en nuestro pas, vemos cmo encuentra regulacin expresa en el artculo 97 de la Constitucin, cuando se dice que el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria, a pesar de que como luego veremos, la potestad reglamentaria se ha extendido a otros rganos. b) De esta forma, el reglamento se caracteriza por situarse subordinado jerrquicamente a la Ley, adems de la Constitucin de forma general y al derecho Comunitario Europeo.

c) Y finalmente, a diferencia de las leyes, los rganos judiciales ordinarios pueden

no aplicarlos y anularlos cuando los consideren ilegales siempre en los trminos establecidos por la Ley, y como ms tarde veremos. En cuanto a la clasificacin de los reglamentos diremos que existen varias clasificaciones. Una de ellas clasifica los reglamentos en virtud de la relacin que establecen con la ley, diferenciando entre los reglamentos ejecutivos, los independientes y los de necesidad.

a) As, los reglamentos ejecutivos son aquellos cuya funcin es desarrollar,

complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecucin de las leyes. La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que los reglamentos

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ejecutivos constituyen un complemento indispensable de la ley que pueden ir ms all de explicitar preceptos legales, detallar mandatos o establecer reglas de organizacin y funcionamiento, sino que pueden incluso complementar lo dispuesto en la Ley con otros preceptos sobre la materia que se est regulando. En tal sentido se ha pronunciado el tribunal supremo en Sentencia de 2001, en la que se defiende que el reglamento puede ir ms all de ser el puro ejecutor de la Ley, a condicin de que el comportamiento de la Administracin en el ejercicio de su potestad reglamentaria sea acorde a la Ley y a la Constitucin.

b) Por su parte, el reglamento independiente es aquel que se dicta al margen de

la Ley para regular materias o aspectos de las mismas que no son abordados por ninguna norma legal. Dichos reglamentos se admiten siempre que versen sobre materias sobre las que no exista reserva constitucional de ley.

c) Y por ltimo, el reglamento de necesidad o contra legem se conforma como

una norma que la Administracin dicta con carcter excepcional y alcance transitorio para hacer frente a situaciones calamitosas o de grave riesgo para las personas y bienes. Dichos reglamentos se legitiman mientras dure la situacin de emergencia a la que hacen frente, y su contenido debe respetar el principio de proporcionalidad, pudiendo incluso dispensar de la aplicacin de las leyes en lo que sea necesario para restablecer la situacin de normalidad. En el caso del ordenamiento jurdico espaol vemos como existe reconocimiento legal para actuar en esta lnea en determinado supuestos. Uno es ellos es en el contenido en el artculo 21.m de la Ley de Bases de Rgimen Local en el que se faculta a Alcalde del municipio a adoptar personalmente, bajo su responsabilidad, en caso de catstrofe o infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. Otro ejemplo es la facultad que tiene el Gobierno de la nacin para adoptar una serie de medidas extraordinarias en los denominados estados de anomala de la vida poltica como son el estado de alarma, sitio o excepcin. En estos supuestos, las autoridades estn generalmente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las leyes o para oponerse a lo que estas dispongan pero con un lmite de temporalidad en la vigencia, ya que justificados precisamente las circunstancias excepcionales que tratan de resolver, pierden todo sentido cuando las mismas desaparecen, por lo que se entienden derogados sin necesidad de derogacin expresa. Por otro lado, tambin se ha clasificado los reglamentos en virtud del rgano del que emanan:

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1- Comenzaremos por los emanados de la Administracin General de Estado, que

dependiendo de la forma que adopten, diferenciamos entre: a) Reales Decretos del Presidente del Gobierno. b) Reales Decretos del Consejo de Ministro. c) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, cuya forma ser la de Orden del Ministro competente, u Orden del ministro de la Presidencia si afectare a varios Departamentos. d) Por ltimo vemos las rdenes ministeriales, que en caso de afectar a varios departamentos, se denominarn Orden del Ministerio de la Presidencia a propuesta de los Ministerios interesados.

2- Por su parte, las administraciones autonmicas tambin tienen potestad

reglamentaria, reflejada en los Decretos de los respectivos gobiernos, y que no adoptan la forma de reales decretos al no estar expedidos por el Rey.

3- En cuanto a las entidades locales, diremos que la potestad reglamentaria recae en

el pleno de sus rganos representativos, y se manifiesta por ejemplo en los reglamentos municipales, en las ordenanzas o en los planes municipales.

4- Por su parte, si bien la Administracin Institucional no tiene potestad

reglamentaria con carcter general, si que pueden dictar rdenes de servicio e instrucciones.

5- Finalmente, vemos cmo incluso algunos rganos constitucionales del Estado

como las Cortes, el Consejo General del Poder Judicial o el Tribunal Constitucional poseen cierta potestad reglamentaria reguladora de su propio funcionamiento interno. Asimismo, otras instituciones, como las Universidades, poseen la potestad de dictar reglamentos organizativos en virtud del principio de autonoma que recae sobre ellas. Dicho esto, vamos a pasar a analizar la impugnacin de los reglamentos, para lo cual comenzaremos acercndonos a los lmites previstos en la ley para la elaboracin de reglamentos, lo cuales nos conducirn a la esencia de la impugnacin. As, vemos como se han establecido varios criterios para limitar la potestad reglamentaria:

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1- Por una parte existen criterios de competencia, que nos hablan de que la potestad
reglamentaria ha de venir atribuida por ley, tal y como sucede con la potestad reglamentaria reconocida al Gobierno de la nacin mediante la Ley 50/1997 de 27 de noviembre del Gobierno y la Administracin.

2- Asimismo, existen criterios de procedimiento para la elaboracin de reglamentos,

que en el caso del Gobierno de la nacin quedan recogidos en el artculo 24 de la Ley 50/1997.

3- Tambin encontramos lmites bajo el criterio de jerarqua, ya que los reglamentos

estn subordinados a la Constitucin, a las leyes y a las normas con fuerza de ley. Pero adems, los reglamentos se hallan jerarquizados entre s de acuerdo con el rango de la autoridad que los dicta, ya que los dictados por autoridades inferiores no pueden nunca vulnerar los preceptos contenidos en los dictados por autoridades superiores. Muy ligado a este lmite surge el denominado principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, contemplado en el artculo 52.2 de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, y que supones que las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan igual o superior rango a stas.

4- Finalmente, apuntaremos un ltimo criterio limitativo como es el que se refiere a la

materia, ya que existen determinadas materias que no son susceptibles de ser reguladas por va reglamentaria, como son la materia civil o la procesal. De esta forma, vemos cmo cualquier rgano con potestad reglamentaria debe respetar los lmites establecidos, pues de lo contrario se incurrir en una situacin en la que el reglamento se hace susceptible de impugnacin. As, segn la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. De esta forma, supuesta la existencia de reglamentos ilegales vemos cmo existen varias vas para restaurar la legalidad.

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La primera de ellas pasa por la inaplicacin judicial de los reglamentos ilegales. As la Ley Orgnica del Poder Judicial establece que los Jueces y Tribunales no aplicarn los reglamentos o cualquier otra disposicin contrarios a la Constitucin, a la Ley o al principio de jerarqua normativa. Pero tenemos que diferenciar entre inaplicacin de reglamentos y anulacin o declaracin de nulidad de los mismos. As, mientras en el primer caso solo se obtienen efectos para el caso concreto planteado permaneciendo el Reglamento en vigor, en el caso de la declaracin de nulidad el Reglamento deja de estar en vigor y no podr aplicarse en el futuro. Otra garanta que ofrece la legislacin vigente es la revisin de oficio llevada a cabo por la propia Administracin Pblica. En estos casos, la propia Administracin puede declarar nulo el reglamento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente autonmico, y en aquellos casos sealados en el artculo 62.2 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Hay que apuntar que la decisin de revisar de oficio un Reglamento parte de la iniciativa propia de la Administracin no habiendo vas establecidas para que los particulares impulsen dicha accin de revisin. Por ltimo, y para finalizar el tema, abordaremos la impugnacin en puridad, la cual adopta la forma de Recurso contencioso administrativo. As, cualquier interesado puede solicitar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competente la declaracin de nulidad de un reglamento a travs del denominado recurso directo en el que el propio reglamento es objeto de la impugnacin. Adems, tambin es admisible la impugnacin de los actos de aplicacin del reglamento con fundamento en la ilegalidad del mismo, lo que se conoce como recurso indirecto. En este caso lo que se recurre no es el reglamento en s, sino un acto que lo aplica sobre la base de que el reglamento es ilegal, por lo que finalmente se transmite su invalidez al acto de aplicacin. En estos casos, y para evitar aplicaciones contradictorias, la Ley de Jurisdiccin Contencioso Administrativa ha previsto que si la sentencia es dictada por el Tribunal Supremo o por el rgano judicial competente para conocer sobre un recurso directo contra el reglamento en su caso, dicha sentencia debe ir ms all del caso planteado y declarar la invalidez o nulidad del reglamento con efecto erga omnes, incluso de oficio sin necesidad de que lo solicita el interesado. En el caso de que el rgano judicial que emite la sentencia no sea competente para conocer de un recurso directo contra el reglamento, ste deber plantear una cuestin de ilegalidad sobre el mismo ante rgano competente para que sea dicho rgano el que declare la invalidez o nulidad del reglamento.