Uma breve anlise crtica das polticas fiscal e monetria do governo Lula

Everton Freire de Carvalho1 Joo Augusto Pessa Lepikson1

Introduo Dentro dos objetivos traados pelo governo Lula, inegvel o sucesso da sua poltica econmica. Na verdade, esse sucesso se reflete basicamente no controle inflacionrio, j que esta sempre foi a meta condicionadora de toda a poltica. A questo que se coloca que talvez o preo pago para atingir essa estabilizao tenha sido alto demais, talvez tenha implicado em o Brasil perder o bonde do crescimento mundial. Nos ltimos anos, a poltica de metas de inflao to rgida mantida s custas de juros exorbitantes combinada com a busca por uma maior credibilidade internacional levou a economia brasileira a patinar, fazendo-a destoar do consistente crescimento das economias emergentes. Neste contexto, a poltica fiscal assumiu um papel de varivel de ajuste da poltica macroeconmica. Independentemente da poltica de juros, a poltica fiscal deveria garantir supervits primrios suficientes para manter a relao dvida/PIB sob controle, afastando qualquer dvida acerca de um calote. Este relatrio, portanto, objetivar fazer uma breve anlise crtica das polticas monetria e fiscal adotadas pelo governo Lula (2003-2006). Para tanto, sero traadas as evolues de algumas variveis desde dezembro 2002, justamente para que se possa fazer uma anlise mais criteriosa acerca do tratamento e opes tomadas pelo governo Lula na conduo de sua poltica econmica. Os principais indicadores macroeconmicos tiveram uma melhora considervel no governo Lula. A inflao caminhou numa trajetria descendente nesse perodo, o IPCA saiu de 12,53% (2002), antes de Lula assumir, para 5,69% em 2005, com a perspectiva de encerrar o ano de 2006 abaixo da meta estabelecida pela autoridade monetria de
1

Graduandos da Faculdade de Cincias Econmicas UFBA e bolsistas do NEC.

4,5% (a expectativa que nesse ano o IPCA registre alta de 3,68%). Houve tambm uma expanso no crdito, com o incremento do crdito consignado, saindo de 24% do PIB em 2002 para 32,6% em 2006. A taxa de juros SELIC, apesar de ainda ser a maior do mundo, saiu de 25% em dezembro de 2003 para 14,25% em agosto de 2006. Outro indicador em queda a relao entre a dvida lquida do setor pblico e o PIB (DLSP/PIB), que saiu de 55,5% em dezembro de 2002 para 50,3%. Enfim, verifica-se o xito da poltica econmica do governo Lula. Inflao Nesses trs anos e nove meses de governo Lula, a inflao tem se mostrado bastante moderada para os padres recentes da economia brasileira. Os principais ndices de inflao, nesse perodo, apresentaram taxas significativamente baixas. Os IGPs (ndice Geral de Preos), por exemplo, tiveram recordes histricos no ano de 2005. Em 2002, ltimo ano do governo FHC, o IPCA (ndice de Preos ao Consumidor Amplo), ndice que baliza o regime de metas de inflao, registrou alta de 12,53%. Esse resultado foi influenciado pelas incertezas quanto s eleies presidenciais e, posteriormente, pelo chamado risco Lula; incertezas quanto aos rumos da poltica econmica adotada pelo candidato eleito. Nesse perodo, o pas sofreu uma srie de ataques especulativos, acarretando uma forte desvalorizao da nossa moeda, quando um dlar chegou a valer quatro reais. Essa forte desvalorizao do real impactou de forma expressiva os IGPs, ndices que sofrem influncia direta do cmbio, visto que 60% dos IGPs so compostos pelo IPA. O IGP-M em 2002 registrou uma alta considervel de 25,30% e o IGP-DI alcanou o patamar de 26,41%, os maiores resultados desde a implantao do Plano Real. A partir de 2003, incio do mandato do presidente Lula, os principais ndices de inflao vm obtendo sucessivas quedas. O IPCA em 2003 apresentou alta de 9,3%. Essa alta foi influenciada pela taxa de inflao verificada no ano anterior. Os impactos cambiais de 2002 se fizeram presentes no incio do primeiro semestre de 2003 e juntamente com os reajustes dos preos monitorados foram os responsveis pela inflao nesse perodo.

Vale ressaltar que os IGPs, que em 2002 obtiveram os maiores resultados desde a implantao do Plano Real, eram os ndices que corrigiam os preos dos servios de telefonia2, de energia eltrica e da maioria dos preos monitorados.

Ite n s/G ru p o T a rifa d e n ib u s u rb a n o s E n e r g ia e l t ric a T e le fo n e fix o E ducao V e st u rio D e sp e sa s P e sso a is S a d e e C u id a d o s P e sso a is A rtig o s d e R e sid n c ia A lim e n t a o e B e b id a s
F o n te : IB G E

Tabela 1 Inflao por Itens/Grupo - 2003

V a ria o (% ) 2 0 ,9 5 2 1 ,3 1 1 9 ,1 0 1 0 ,0 3 9 ,5 9 7 ,4 8 1 0 ,2 1 6 ,9 0 7 ,2 9

O IGP-DI e o IGP-M, em 2003, registraram altas de 7,66% e 8,69%, respectivamente, resultados bastante inferiores ao do ano anterior. No segundo ano do governo Lula, o IPCA registrou queda novamente, quando comparado ao ano anterior. O ndice fechou 2004 com alta de 7,6%. O resultado 1,7 ponto percentual abaixo do registrado em 2003. Mais uma vez, a inflao foi puxada pelos preos monitorados. A tarifa de telefone fixo elevou-se 14,76%, a energia eltrica variou 9,64%. Porm, esses reajustes foram menos acentuados do que em 2003, visto que os resultados dos IGPs no ano foram inferiores aos de 2002. Os outros viles da inflao em 2004 foram os combustveis, que subiram 14,64%, devido alta do preo do petrleo que levou a Petrobrs a reajustar trs vezes o valor da gasolina nas refinarias.

A partir de 2006, foi criado pela ANATEL o ndice de servios de telecomunicaes (IST) ser o responsvel pelo reajuste das tarifas nesse setor. Para o prximo binio (2006/2007), a composio deste ndice ser a seguinte: IPCA (46,27%), INPC (4,78%), IGP-M (5,75%), IPA-OG/Mquinas (34,15%), IPA-Plsticos (1,63%), IPCA-Energia Eltrica (2%), IGP-DI (0,33%), SINAPI (3,96%) e IPCA-Correios (1,13%). Maiores informaes no site da ANATEL: www.anatel.gov.br

G ru p o T ransp o rtes E ducao V e s t u r io D e s p e s a s P e s s o a is C o m u n ic a o H a b it a o S a d e e C u id a d o s P e s s o a is A r t ig o s d e R e s id n c ia A lim e n t a o e B e b id a s

F on te: IB G E

Tabela 2 Inflao por Grupo - 2004

V a ria o (% ) 1 0 ,9 9 1 0 ,4 4 9 ,9 5 6 ,8 4 1 3 ,9 1 7 ,1 4 6 ,8 8 5 ,4 2 3 ,8 6

Os IGPs, porm, tiveram altas maiores em 2004 do que no ano anterior. O IGP -DI fechou o ano com alta de 12,13% ante 7,66% de 2003. J o IGP-M registrou alta de 12,42% em 2004 ante 8,69% do ano anterior. Esses resultados foram fortemente pressionados pelo choque do petrleo e pela alta dos preos do ao (Barbosa e Ges, 2005). O ano de 2005 registrou os melhores resultados do governo Lula no que se refere ao combate inflao. Os principais ndices de preos tiveram taxas bastante moderadas. O IPCA registrou alta de 5,69%, registrando a menor variao desde 1998 (1,65%) e a terceira menor desde o incio do Plano Real (Carvalho e Lepikson, 2006). O cmbio apreciado, advindo das exportaes e dos juros altos, foi o responsvel por tal desempenho. Tabela 3 - Inflao por Grupo - 2005

G ru p o T ransp o rtes E ducao V e s t u r io D e s p e s a s P e s s o a is C o m u n ic a o H a b it a o S a d e e C u id a d o s P e s s o a is A r t ig o s d e R e s id n c ia A lim e n t a o e B e b id a s

F o n t e : IB G E

V a ria o ( % ) 8 ,0 7 7 ,1 6 7 ,1 1 6 ,9 9 6 ,4 5 6 ,4 2 6 ,2 1 2 ,7 1 1 ,9 9

Pelo terceiro ano consecutivo, a inflao foi puxada pelos preos monitorados. A maior presso sobre o IPCA se deu a partir das tarifas e dos servios pblicos. As tarifas de nibus subiram 10,44%, a energia eltrica cresceu 8,03% e o telefone fixo subiu 6,68%.

O IGP-DI e o IGP-M tiveram a menor taxa anual da histria dos indicadores, 1,23% e 1,20%, respectivamente. O cmbio apreciado tambm foi decisivo para tais resultados. Dessa forma, os trs primeiros anos do governo Lula foram marcados pelo bom desempenho no que tange o combate inflao. A fixao de metas de inflao rgidas, os aumentos nos fluxos de capitais para os pases emergentes e os saldos significativos na balana comercial foram fundamentais para a manuteno da estabilidade dos preos. Tabela 4 Comportamento dos Principais ndices de Preos
2002 2 6 ,4 1 2 5 ,3 0 1 2 ,5 3 1 4 ,7 4 9 ,9 0 2003 7 ,6 6 8 ,6 9 9 ,3 0 1 0 ,3 8 8 ,1 8 2004 1 2 ,1 3 1 2 ,4 2 7 ,6 0 6 ,1 3 6 ,5 6

n d ic e s IG P -D I IG P -M IP C A IN P C IP C -F IP E

2005 1 ,2 3 1 ,2 0 5 ,6 9 5 ,0 5 4 ,5 3

F on te: IP E A D A T A

Apesar do reconhecido esforo do governo Lula para combater a inflao, nos trs primeiros anos de sua gesto no foi alcanado o centro da meta estipulada pelo CMN (Conselho Monetrio Nacional). Em 2006, a inflao permanece a trajetria de queda iniciada em 2003. At agosto, o IPCA acumula alta de 1,78%, resultado bem menor do que aquele observado em igual perodo de 2005, quando havia atingido 3,59%. Considerando os ltimos doze meses, a taxa situou-se em 3,84%, abaixo do resultado de 3,97% relativo ao perodo imediatamente anterior. Analistas de mercado j projetam que o IPCA alcance 3,68% em 2006, sendo que a meta de inflao para o ano de 4,5%, ou seja, pela primeira vez o governo Lula alcanar um resultado menor que o centro da meta estipulada pelo CMN (Grfico 1).

10 7,5 5 2,5 0

Grfico 1 - Centro da meta de inflao x IPCA (%) 9,3

7,6 4 5,5 5,1 5,69 4,5 3,68

2003 Fonte:

2004

2005

2006 IPCA

Centro da meta de inflao

Crdito Houve uma importante expanso do crdito no governo Lula. Em dezembro de 2002, a relao crdito/PIB representava 24% do PIB; em maio de 2006 essa relao j alcanou 32,6% do PIB. Essa expanso foi puxada, principalmente, pela modalidade do crdito consignado, emprstimos com descontos em folha de pagamentos. A vantagem desse tipo de emprstimo que os juros cobrados ao cliente so menores do que as demais modalidades (cheque especial, crdito pessoal, aquisio de bens), j que o risco quase nulo. Entre 2003 e junho deste ano, ocorreu uma ampliao do crdito nos bancos privados, saltando de 14,8% para 20,7%. Nos bancos pblicos, esse crescimento foi de 2,8 pontos percentuais (saindo de 9,1% para 11,9%) (grfico 2).

Grfico 2 - Proporo do Crdito em relao ao PIB (%)

24 23,5
dez 2002 mar

25,5
ago 2003

26,1

25,6
mar

26,4
ago 2004

26,9

27,7

29,8 30,5

31,7

32,6

nov

nov

mar

ago 2005

nov

mar 2006

jul

Fonte:

Apesar da expanso do crdito, verificada no governo Lula, o volume de crdito do Brasil um dos menores do mundo. Em levantamento feito pelo Austin Rating com 173 pases, o Brasil aparece em 82 lugar em volume de crdito. Conforme o ranking elaborado pela Austin, o baixo nvel da relao crdito/PIB no Brasil (32,6%) revela a fragilidade do crescimento econmico do pas ao longo das ltimas duas dcadas. O Brasil est atrs de pases muito menores, como Costa Rica, Monglia, Barbados, Bolvia e Panam.

Tabela 5 Relao entre crdito e PIB para alguns pases selecionados

C o lo c a o 1 2 3 4 8 14 25 28 P a s es I s l n d ia S u a D in a m a r c a R e in o U n id o C h in a A le m a n h a P a na m I t lia V o lu m e d e C r d it o / P I B (% ) 174 160 159 155 141 117 91 86 C o lo c a o 32 44 53 67 74 79 81 82 P a s es EUA C h ile B arbados B o lv ia n d ia M o n g lia C o s t a R ic a B r a s il V o lu m e d e C r d it o / P I B (% ) 80 63 57 42 37 34 33 22

F o n te : A u s tin R a tin g

Poltica Monetria A vitria de Lula em 2002, com quase 52 milhes de votos, representou o esprito de mudana da sociedade brasileira ( a esperana tinha vencido o medo) . Dentre outras expectativas depositadas no novo presidente pelos brasileiros estava mudana da poltica econmica; depois de uma dcada de crescimento econmico pfio, aumento das taxas de desemprego e aumento da desigualdade social. Porm, a mudana deu lugar ao continusmo e o governo Lula manteve a lgica da poltica econmica do segundo governo FHC, qual seja: cmbio flutuante, metas de inflao rgidas e supervits primrios elevados. Para o economista Jos Roberto Mendona de Barros, O trip ajudou o pas a manter a estabilidade dos preos, mas no um arranjo suficiente para levar o pas ao crescimento (Folha Dinheiro, 28/08/06, pg. A12). Isso se deve contradio existente entre as polticas cambial, monetria e fiscal, que concorrem para bloquear o crescimento sustentado. A lgica do trip funciona da seguinte forma: cmbio flutuante, para ajustar as contas externas; taxas de juros elevadas, para garantir o cumprimento das metas de inflao e supervit primrio elevado, para conter o endividamento pblico. O cumprimento das metas de inflao, porm, o objetivo principal e quase nico da poltica econmica do governo Lula. O Banco Central (BACEN) tem utilizado basicamente as taxas de juros como nico instrumento de combate inflao. Mesmo com os excelentes resultados dos principais ndices de inflao, o uso rgido de tais metas, desconsiderando os choques de oferta e a importncia inercial dos preos administrados no Brasil fez com que o governo Lula no conseguisse alcanar o centro

da meta nos trs primeiros anos de mandato, apesar de utilizar as maiores taxas de juros reais do planeta (Grfico 3). Grfico 3 - Selic, IPCA e Juros Reais (em % a.a.)
30 25 20 15 10 5 0 jan/03 jul/03 jan/04 jul/04 jan/05 jul/05 jan/06 jul/06

Fonte: BACEN

Taxa Selic

IPCA

Juros

Por outro lado, essas taxas de juros elevadas tm atrado uma quantidade considervel de capitais de curto prazo. Como o cmbio flutuante, nossa moeda se valorizou excessivamente, como pode ser observado no Grfico 4. Apesar dos sucessivos saldos positivos da balana comercial, essa valorizao acarretar, em algum momento, perda de dinamismo do setor externo.

3,60 3,40 3,20 3,00 2,80 2,60 2,40 2,20 2,00 jan/03 abr/03 jul/03

Grfico 4 - Taxa de Cmbio (R$/US$)

out/03

jan/04

abr/04

jul/04

out/04

jan/05

abr/05

jul/05

out/05

jan/06

Fonte: BACEN

A outra contradio existente no trip que quando o BACEN eleva as taxas de juros para conter a inflao, aumenta o endividamento pblico, visto que atualmente 42,3% da dvida est atrelada taxa SELIC. Para conter esse endividamento, o governo Lula vem praticando elevados supervits primrios, o que prejudica o investimento pblico e engessa a economia brasileira.

Dessa forma, a poltica monetria restritiva de juros altos, alm de inibir a demanda agregada, diminuindo o investimento e o consumo, aumenta o endividamento pblico e freia o crescimento do setor externo, devido excessiva valorizao cambial. Segundo Mendona de Barros (ibid), o cmbio valorizado deve tirar cerca de um ponto percentual de crescimento econmico em 2006. Com a continuidade da poltica econmica do segundo governo FHC, o governo Lula manteve o pfio crescimento econmico verificado na dcada de 90. O Brasil foi um dos pases emergentes que menos cresceu nesse perodo. Infelizmente, o vo da galinha se fez presente no atual governo (Grfico 5).

Grfico 5 - Crescimento do PIB (em %)

4,94 3,5 2,28 0,54
2003 2004 2005 2006

Fonte: BACEN

Vale lembrar que nesses ltimos trs anos e nove meses, Lula pegou um verdadeiro cu de brigadeiro no cenrio internacional. Puxado pelo crescimento econmico dos EUA e, principalmente, da China, alm da alta liquidez do mercado de capitais. Portanto, o governo Lula que foi eleito para fazer mudanas to necessrias e aguardadas por 52 milhes de pessoas, preferiu aderir ao receiturio da ortodoxia, beneficiando o capital financeiro em detrimento da maioria da populao. A covardia venceu a esperana. Enquanto isso... O lucro lquido semestral dos cinco grandes bancos brasileiros (Banco do Brasil, Bradesco, Ita, Unibanco e Banespa) cresceu 132,5% do incio do governo Lula a junho deste ano. Bradesco e Banco do Brasil foram os bancos que tiveram maior alta nos lucros 205% e 260%, respectivamente. A expanso do crdito e os maiores juros reais do mundo so os principais fatores para tal desempenho. Os ativos de crdito dos cincos

bancos cresceram 147,8% entre junho de 2003 e junho de 2006. A carteira de ttulos evolui 62,4%. O primeiro semestre de 2006 registrou os maiores lucros da histria dos bancos. O Banco do Brasil foi o que mais lucrou (R$ 3,9 bilhes). Esse valor quase o dobro do resultado do primeiro semestre de 2005, que foi de R$ 2 bilhes. As receitas com operaes de crdito tiveram alta de 12,8% sobre o mesmo perodo de 2005. Em segundo ficou o Bradesco com um lucro de R$ 3 bilhes no semestre. Para o presidente do Bradesco, Mrcio Cypriano, a continuidade da expanso do crdito, especialmente para a pessoa fsica, foi fundamental para tal desempenho. E, em terceiro lugar, ficou o banco Ita, que fechou o semestre com um lucro de R$ 2,958 bilhes. O resultado do Ita nos primeiros seis meses deste ano 19,5% superior ao de igual perodo do ano passado. Poltica Fiscal A poltica fiscal do governo Lula se caracterizou por cumprir um papel de simples varivel de ajuste da poltica macroeconmica, um papel meramente complementar em relao s polticas monetria e cambial. Ao adotar a meta inflao como varivel principal a ser perseguida pela poltica econmica, usando para tanto as maiores taxas de juros reais do planeta, o governo comprometeu o crescimento da economia e tirou a possibilidade de se usar a poltica fiscal como estimuladora da demanda agregada. E foi prejudicando o seu crescimento em prol da confiabilidade dos investidores que o Brasil se inseriu na lgica da nova fase do capitalismo, a fase de su premacia do capital financeiro. Essa nova fase impe uma poltica macroeconmica contnua e previsvel de estabilizao, retirando do governo poder de intervir no lado real da economia. Assim, a poltica fiscal fica limitada a garantir um ambiente seguro para os investimentos financeiros, um ambiente que afaste qualquer dvida a respeito de um possvel default, que implique em perda dos rendimentos financeiros.

Acreditam os condutores da economia que, alcanada a estabilizao, os investimentos produtivos iro brotar espontaneamente. a velha crena pr-keynesiana de que as foras do mercado, isentas de ameaas de interferncias governamentais, movero a economia na direo do pleno emprego. Enfim, a adoo da meta de inflao como varivel mais importante da poltica econmica bloqueou o espetculo do crescimento e fez com que o pas talvez tenha perdido o trem do crescimento mundial. Nestes anos de governo Lula, coube, portanto, poltica fiscal, o papel de garantir supervits primrios em montante que garantisse a sustentabilidade da relao entre a dvida pblica e o PIB, ndice que supostamente reflete a capacidade de o governo cumprir seus compromissos com o capital financeiro, independentemente dos respingos da poltica monetria. O grande problema que a ferramenta usada para o controle da inflao alta taxas de juros , sabota o crescimento do PIB e pressiona o estoque da dvida, exigindo um aperto fiscal crescente para que aquela relao se mantenha sob controle. Fica evidente que o governo ao adotar a reduo do endividamento pblico como meta principal da poltica fiscal deixou o seu papel distributivo e desencadeador do crescimento em um plano secundrio. Dentro do seu limitadssimo papel, a poltica fiscal do governo Lula alcanou sucesso. Em dezembro de 2002, a relao dvida/PIB estava em 55,5% e, em julho de 2006, apesar da poltica de juros altos, 50,3%, conforme demonstra os dados dispostos no Grfico 6.
Grfico 6 - Dvida Total Setor Pblico / PIB (em %)

65 63 61 59 57 55 53 51 49

Fonte: BACEN

jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul 2002 2003 2004 2005 2006

As taxas de juros no Brasil so to altas, no entendimento de alguns analistas, porque o governo lhe atribui funes de controlar a demanda agregada quando houver uma presso inflacionria, (mesmo que ela no esteja aquecida) alm de, ao pagar um prmio de risco bastante alto, limitar a desvalorizao da taxa de cmbio, de modo a evitar uma inflao de custos. Enfim, o governo adota uma prtica de conteno secundria, ou seja, para no repassar o choque exgeno, opta por apreciar a taxa de cmbio e desacelerar drasticamente a demanda usando para tanto taxas de juros fora dos padres mundiais. o cachorro correndo atrs do rabo : se paga um prmio de risco elevado porque a dvida pblica muito alta e esta, por sua vez, no para de aumentar porque se est pagando um prmio de risco muito alto. Mesmo com essa prtica de supervits sem precedentes para pagamento de juros, a dvida mobiliria do setor pblico que era de R$ 623,20 bilhes em dezembro de 2002 alcanou assustadores R$ 1,01 trilho em julho de 2006 (Grfico 7). Isso mostra que mesmo com um aperto fiscal sem precedentes, a trajetria ascendente do estoque da dvida pblica se manteve.

1.050.000,00 1.000.000,00

Grfico 7 - Dvida Mobiliria do Setor Pblico (em R$ mil)

950.000,00 900.000,00 850.000,00 800.000,00 750.000,00 700.000,00 650.000,00 600.000,00 2002 dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul 2003 2004 2005 2006

Fonte: BACEN

O grande problema desse modelo de meta de inflao que, alm de encarecer o crdito e conseqentemente o investimento, a maior parte dos ttulos da dvida pblica brasileira corrigida pela SELIC. Assim, a manuteno desta taxa em patamares to altos vem acarretando uma elevao considervel do estoque da dvida.

Para dar mais previsibilidade e reduzir a vulnerabilidade externa, o governo brasileiro adotou a estratgia de trocar os ttulos ps-fixados e os com correo cambial por ttulos pr-fixados e corrigidos por ndices de preos. Nessa estratgia, vem conseguindo bons resultados. Como mostra o grfico abaixo, em dezembro de 2002, os ttulos corrigidos pela SELIC e os com correo cambial representavam, respectivamente, 60,8% e 22,4% da dvida pblica mobiliria federal (DPMF). Em julho de 2006, os ttulos atrelados a SELIC representavam 42,3% e os com correo cambial 2,3% do total da DPMF.

Grfico 8 - Evoluo do Perfil da DPMF (em %)

70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Mai Jan Jun Mar Jan Out Dez Dez Dez Nov Dez Mar Fev Fev Mai Jul Ago Abr Set Abr jun jul

200220032004

2005

2006

Fonte:

Cmbio

ndices de preos

Over/Selic

Prfixado

No se pode questionar o sucesso do governo na estratgia de conduo da dvida mobiliria. Porm, a estratgia no imune a crticas. inegvel que a menor exposio cambial reduziu a vulnerabilidade externa; contudo, o real se valorizou ante o dlar e a taxa SELIC, depois de um sobressalto, manteve uma trajetria consistente de queda, ou seja, mantidos os percentuais de ttulos atrelados a SELIC ou ao cmbio do incio do governo, certamente o estoque da dvida seria bastante menor. Um fato que chama ateno o forte processo de internalizao da dvida pblica. No incio do governo Lula, a dvida externa representava 14,3% do PIB enquanto a dvida interna 41,21%. O ltimo dado divulgado pelo Banco Central, para o ms de julho de 2006, colocava a dvida externa e interna com -0,69% e 50,99% do PIB, respectivamente. Esse processo fruto de uma agressiva poltica para zerar a dvida externa. Mais do que isso, o sinal negativo no valor referente dvida externa significa que o setor pblico passou a ser credor em dlar (R$ 14,2 milhes em julho/06). O Grfico 9 nos d uma exata noo dessa trajetria para as dvidas interna e externa.

70 60 50 40 30 20 10 0 -10

Grfico 9 - Dvida Setor Pblico (em % do PIB)

2002

Fonte: BACEN

Essa poltica de internalizao da dvida pblica tambm no est imune a crticas. O discurso do governo que, com a reduo da dvida em dlares, o pas estaria menos vulnervel s crises internacionais e, com isso, ficaria mais seguro aos olhos dos investidores. Esse, porm, apenas um lado da moeda. O outro lado da mesma moeda argumenta que para reduzir a dvida externa, o governo aumenta sua dvida interna; esta, porm, tem um custo mais elevado. Esse diferencial de taxas est hoje em torno de sete pontos percentuais, sendo que a dvida interna paga em mdia 13% de juros ao ano, enquanto a dvida externa remunera apenas cerca de 6% ao ano. Como se v, o governo vem se preocupando sobremaneira em criar um ambiente seguro aos investimentos em papis da dvida pblica, sempre com o intuito de afastar qualquer dvida que os investidores venham a ter sobre um possvel default. Urge, porm, afastar as dvidas para os investimentos produtivos, estes sim geradores de crescimento e emprego. O governo deveria estar tambm preocupado em transmitir segurana e estimular decises de investimento em capital produtivo e isso s se faz com gastos pblicos em infra-estrutura capazes de fomentar a demanda agregada. Mas isso contraditrio poltica de metas rgidas de inflao, no condiz com a necessidade de sucessivos supervits primrios. Os dados do ano de 2005 so bastante representativos no que se refere aos gastos do governo: enquanto se pagou R$ 157,2 bilhes de juros, o bolsa famlia, maior vitrine social do governo consumiu R$ 8,4 bilhes (atendendo 11,5 milhes de famlias) e foram investidos nada mais do que R$ 10,3 bilhes.

dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul 2003 2004 2005 2006

dvida total

dvida externa

dvida interna

No se aceita a idia de que basta um governo ser bem comportado, ou seja, que deva manter um oramento equilibrado, cortando gastos e aumentando receitas em magnitude suficiente para honrar seus compromissos financeiros, e que isso seja suficiente para incentivar os agentes econmicos a realizem investimentos produtivos, gerando, em ltima instncia, crescimento econmico. Em qualquer manual de macroeconomia bsica pode-se aprender que a deciso de investimento em capital produtivo ou em portfolio se faz comparando a eficincia marginal do capital com a taxa de juros. Se o Brasil mantm uma das maiores taxas de juros do planeta preciso dar bons motivos para que haja interesse em investir em capital produtivo. Portanto, as expectativas devem ser estimuladas para que as decises de investir em capital produtivo sejam tomadas e isso no se faz mantendo portos sobrecarregados, estradas em estado deplorvel, demanda agregada reprimida. Enfim, urge uma mudana no padro dos gastos governamentais. A verdade que os gastos discricionrios do governo federal viraram resduos da poltica de estabilizao. Como j dito anteriormente, coube poltica fiscal no governo Lula o papel de manter a relao dvida/PIB sob controle, nem que para isso tenha sido necessrio realizar um contingenciamento das despesas com sade, infra-estrutura, educao, segurana pblica. Enfim, os investimentos pblicos hoje so tratados como a sobra da economia que se faz necessria para compor um supervit primrio de montante tal que mantenha a relao dvida/PIB estvel. O problema que esse modelo at agora foi sustentado por cortes dos gastos discricionrios (no obrigatrios) combinados com sucessivos aumentos da carga tributria que, em 2005, bateu mais um recorde, chegando a 37,37% do PIB (Grfico 10), sendo 26,18% de responsabilidade da Unio. Segundo Jorge Rachid, secretrio da Receita Federal, o aumento da carga tributria nesses anos de governo Lula ocorreu de maneira saudvel j que as causas dessa elevao teriam sido o crescimento dos lucros das empresas e da eficincia da administrao, e no por um aumento de alquotas. Ainda segundo o secretrio, houve uma desonerao tributria da ordem de R$ 20 bilhes de 2003 at 2006. Os exemplos de reduo tributria, dados pelo secretrio, foram para a cesta bsica, para a construo civil e equipamentos (bens de capital).

Para indicar que realmente foram os maiores ganhos das empresas os grandes responsveis pelo aumento da arrecadao, o governo divulgou que apenas o Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ) somado com a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) responderam por 8,08 pontos percentuais nos 17,96% da carga bruta federal.

Grfico 10 - Carga Tributria por esfera de governo (% do PIB)

32,55 34,01 35,61 34,92 35,88

37,37

22,52

23,47

24,92

24,24

25

26,18

Total Unio Estados Municpios

8,56 1,47

9,02 1,53

9,19 1,5

9,14 1,53

9,36 1,52

9,62 1,57

Fonte: Receita Federal

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Para completar, o possvel quadro de exausto desse modelo de aperto fiscal para pagamento de juros da dvida baseado em aumentos de carga tributria aliado a cortes nos gastos discricionrios (leia-se investimentos), cada vez mais as despesas do governo ficam imobilizadas; tratam-se, portanto, de despesas obrigatrias. Hoje, mais de 90% das despesas federais so obrigatrias, so fixadas por lei, restando apenas 10% suscetveis de manobra e contingenciamento para composio do supervit primrio. H que se perguntar, ento, se esse modelo sustentvel. No sustentvel em termos aritmticos, mas socialmente sustentvel. O Brasil j possui uma das maiores cargas tributrias do mundo e est extremamente carente de investimentos pblicos que possam dinamizar a economia e prover os servios mais fundamentais. Concluso: esse modelo no socialmente sustentvel. No se criticaria to veementemente o peso da carga tributria se ela cumprisse a funo a que teoricamente se destina, a saber: distribuir renda. O que se observa uma tributao regressiva com grande peso dos tributos indiretos e canalizao desse dinheiro arrecadado do povo para as mos dos detentores dos ttulos da dvida pblica. Enfim, inegvel que a poltica fiscal distribui renda, s que na contra-mo.

Ainda quanto carga tributria brasileira, percebe-se que ela comparvel apenas aos pases com excelentes ndices de desenvolvimento humano, o que ratifica a viso de que o problema no o peso dos tributos e sim o uso dado arrecadao. O Brasil tem carga no nvel dos pases mais desenvolvidos (Grfico 11), mas o retorno populao no nem de longe comparvel.

Grfico 11 - Carga Tributria em 2004 (em % do PIB)

Canad Alemanha Espanha Nova Zelndia Brasil Reino Unido Itlia Frana Noruega Sucia

33 34,6 35,1 35,4 35,9 36,1 42,2 43,7 44,9 50,7

0 10 20 30 40 50 60

Fonte: Receita Federal e IBPT

O regime de metas de inflao, condio para o pas ser visto com bons olhos pelo mundo capitalista financeirizado , impe uma poltica de supervit fiscal crescente, para que o pas possa honrar o endividamento pblico. Este comportamento, porm, pereniza a fragilidade financeira do setor pblico, dificultando de sobremaneira a realizao de gastos em infra-estrutura e sociais. Esse modelo macroeconmico torna realmente difcil, se no impossvel, a realizao de uma poltica fiscal autnoma capaz de estimular a demanda, o emprego e promover a distribuio de renda. No se pode dizer que o governo Lula inventou essa poltica econmica, mas que ele a perenizou em seu governo, isso sim.

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