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PROCESSO LEGISLATIVO
Jos Fbio Galvo(*)

I) INTRODUO A apresentao de uma monografia constitui exigncia legal a ser cumprida para recebimento do grau correspondente, ao final do curso ministrado pela ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DA PARABA ESMA. Assim, preocupei-me, desde o incio, com sua elaborao, supondo que no tenha sido exceo entre os demais colegas. Ao consultar trabalhos anteriores, empreendidos pelos alunos que me antecederam, verifiquei que o tema que me havia sido proposto encontrava-se quase que esgotado, dada a qualidade das abordagens. Portanto, maior ainda a responsabilidade, pois era eminente o perigo de tornar-me repetitivo,ou de no alcanar o nvel tcnico esperado. Desta forma, alm de desenvolver os itens comuns, e sempre necessariamente presentes em qualquer estudo sobre a matria, procurei acrescentar

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outros e, ao mesmo tempo, empreender uma viso crtica e atualizada, sempre sob uma tica pessoal. Assim, tratei de estabelecer permanente preocupao com o objeto do presente trabalho, cotejando-o com o Estado Democrtico de Direito; com as presses legtimas da sociedade em busca da satisfao de seus interesses, quer sobre o Legislativo, quer sobre o Executivo; com as mazelas, vcios e virtudes do Congresso Nacional, e ainda com a hipertrofia legiferante de nosso sistema presidencialista. No se pretendeu esgotar o tema, obviamente, mas to somente apresentar uma singela contribuio adicional. At porque, a exemplo do esqueleto que sustenta as partes moles do corpo humano, sendo o aspecto externo de cada um de ns sempre diferente dos demais, salvo nica exceo, necessariamente cada um destes trabalhos tem uma abordagem prpria, preenchendo dimenses diversas.

(*) Jos Fbio Galvo Juiz do Trabalho Substituto do Tribunal Regional de Trabalho da 13 Regio

II) DA NORMA JURDICA O processo legislativo conduz a uma mesma vertente: significa o parto da norma jurdica sob suas diferentes faces. Antes de ingressar no tema especfico, permito-me fazer algumas digresses sobre ela, com o fim de realar sua importncia Existe um ponto de referncia, sempre presente no estudo do Direito, que, s vezes, confunde-se com sua essncia - O DEVER SER. Representa como tal o poder de controle da sociedade atravs da sano. Ou seja, contm a idia que, ao final, justape a dicotomia entre o poder e o direito. Normas jurdicas so o estgio ltimo de decises. Atravs delas garantimos que certas decises sero adotadas. No aspecto doutrinado por Kelsen, h uma ntida distino entre vigncia e eficcia da norma jurdica, sendo que a primeira insere-se na ordem do dever ser, enquanto esta se insere no ser. A esse respeito, afirma em sua obra "Teoria Pura do Direito (Reine Rechtsllehere)", Leipzig und Wien, 1934: "Com a palavra vigncia, designamos a existncia especfica de uma norma. Dizer que uma norma vale ( vigente) significa algo diferente do que se diz quando se afirma que ela efetivamente aplicada e respeitada, se bem que entre vigncia e eficcia possa existir uma certa conexo."

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Consoante esta doutrina, a eficcia pertence ordem dos fatos; a vigncia pertence ordem do dever ser. Enfim, o Direito Positivo que rege concretamente o comportamento e a conduta humana. O Estado, como produtor do direito, e a sociedade, como seu agente, controlador e objeto, devem combinar-se, visando a eficincia e racionalidade do sistema de produo legal articulado com as exigncias de justia social. J se disse que as normas jurdicas representam decises. Com efeito, ao termo "jus os romanos sempre associaram a idia de poder, como sinnimo de comando, no perdendo de vista o sentido de "reto", ou seja, tudo aquilo que est conforme a regra, d i r e i t o. Atravs das normas jurdicas garantimos que certas decises sero tomadas. Sua funo , pois, estabelecer controles, pr-decises que encerram em si mesmas a determinao de outras decises, no significando, com isso, que se reduzam norma processual O objeto da mensagem normativa encarna a dimenso programtica da norma jurdica. A esta cabe a tarefa de apontar quais as decises a serem seguidas, entre as diversas alternativas existentes,ou seja, qual a mensagem que encerra. Em sua essncia, a norma jurdica representa uma prescrio: proposio construda com pelo menos trs sentidos: obrigatrio, proibido e permitido. Ela tida por Wright como interferncias humanas no curso da Natureza. Aqui, adentra-se em outro compartimento, comunicante com o anterior, representado pela expresso ns somos. Tais interferncias podem ser positivas (o ato) ou negativas (a omisso). Tal concepo de ao resulta no fato de que partimos de um estado de coisas que muda para outro, novo, com suas conseqncias. Para que a ao se realize preciso que os estados de coisas se apresentem. Ao determinar um comportamento qualquer, ou sua omisso, como conduta externa obrigatria, a norma existe em si mesma. Mas ela sofre mudanas ao longo do tempo, refletindo igualmente as mudanas do comportamento humano com o passar do tempo. O que ontem era proibido, hoje pode no o ser mais. Tomemos como exemplo o voto das mulheres ou dos pobres. Portanto, a norma jurdica no imutvel. Ao contrrio, ela regula os comportamentos humanos, sendo, em contrapartida, um reflexo do que a sociedade quer que seja tido como comportamento esperado. Agora, chega-se ao terceiro e ltimo aspecto a ser abordado, representado pelo comportamento individual: eu sou - no sentido de que os indivduos se comportam cada qual sua maneira. Por exemplo: eu sei que a norma diz que proibido matar algum, salvo determinadas circunstncias. Este o comportamento esperado. Mas, eu mato. Logo, transgrido a norma,submetendo-me a uma sano. O ser humano, como indivduo, alm de ser solicitado a cooperar, instado a cumprir, a observar. Proibir e obrigar so frmulas; h, portanto, uma relao entre a norma jurdica e a sano.

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Assim, pode-se dizer que a norma jurdica possui duas qualidades: a efetividade e a imperatividade. A primeira representa a eficcia, no sentido de que est ligada capacidade de uma norma atuar, dependentemente ou no de outras normas jurdicas. A imperatividade, por sua vez, exprime a possibilidade de exigncia. Refere-se a uma relao, no sentido de que a norma adapta-se a um comportamento. Mudanas ou desvios desse comportamento provocaro um poder de sano que ser aplicado na busca de uma estabilidade comportamental. No se pode, por fim, esquecer que a ordem normativa representa um sistema. necessrio que a sociedade tenha sempre em mente que a atividade legiferante crucial para o bom funcionamento e perfeio do regime democrtico. Isso se partirmos da constatao to antiga de que a primazia da norma na produo do direito resultado de uma ao poltica. A norma legal, na sua essncia, produto da ao do Estado. A sociedade no um conglomerado humano amorfo nem esttico. "Sua vitalidade canalizada e ativada atravs da ao poltico-formal ou informal que passa a configurar um fator decisivo para a ao e orientao da ao dos governos que acionam a estrutura do Estado". (Alejandro Bugallo Alvarez, in "A Norma Jurdica", Liv. Freitas Bastos, R.J., 1980, pag. 117. A estrutura do Estado acionada pelos governantes, eleitos pelo povo, os quais, na condio de representantes do poder popular, produzem o direito. Mas, ser que os governantes correspondem de fato s aspiraes, interesses e expectativas populares? certo que a sociedade organizada que detm, pela ao poltica, o controle de seus representantes. O fundamento, portanto, scio-poltico: a onipotncia do Legislativo, como rgo criador do direito, expresso da soberania nacional, fruto de uma vontade geral. verdade que, na medida em que a sociedade se organiza em todos os nveis, h uma tendncia ao aperfeioamento institucional. Tal modelo tende a concretizar-se no estado de bem-estar social. Em resumo, o Estado no pode existir sem o direito, porque representa uma organizao jurdica, regulada pelo direito. Se no existissem normas jurdicas, seria o caos, pois surgiriam conflitos de competncia entre os diferentes rgos do Estado. Por outro lado, o direito tambm regulamenta a atividade do Estado nas suas relaes com a sociedade. Individualiza as funes do Estado, facilitando a concretizao de seus fins. III) CONCEITO O processo legislativo um conjunto de atos preordenados que visa criao de normas de direito. Em outras palavras, representa o conjunto de atos realizados pelos rgos legislativos com o objetivo de compor leis constitucionais,complementares,resolues e decretos. Estes atos traduzem-se em um processo complexo,decompondo-se em vrias fases, a saber: iniciativa,

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emenda,votao,sano ou veto, promulgao e publicao. A seguir, ser abordado cada uma destas fases, procurando-se delimit-la e caracteriz-la. IV) PROCEDIMENTO LEGISLATIVO O modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam chamado de procedimento legislativo. Diz respeito ao andamento da matria nas Casas Legislativas; na prtica, chama-se de tramitao do projeto. O procedimento legislativo pode ser: a) ordinrio - aquele que se destina elaborao das leis ordinrias, sendo o procedimento comum mais demorado. Enseja mais oportunidades para o exame, o estudo e a discusso do projeto. Compe-se de vrias fases: introdutria, que consiste na apresentao do projeto; a do exame do projeto nas comisses permanentes, onde se d seu estudo, cabendo-lhes emitir pareceres favorveis ou no, sendo tambm admitidas emendas e at mesmo substitutivos ao projeto; a fase das discusses, onde surgem oportunidades de se oferecerem emendas ao projeto, devendo, porm, serem estudadas pelas comisses, as quais podem oferecer o parecer em plenario; a fase decisria, onde atravs ocorrer atravs de votao a deciso, em relao ao projeto; podendo ou no ocorrer sua aprovao. Se for aprovado o projeto, ser enviado para a outra Casa, onde ter lugar a quinta fase, que a revisria. Passar, ento, pelas mesmas fases (recebimento da matria, remessa s comisses, discusso e votao). Sendo approvado sem emendas, o projeto ser remetido sano e promulgao. Se forem apresentadas emendas, voltar Casa iniciadora, para apreciao. Sendo elas aprovadas ou rejeitadas, o projeto ir sano. A discusso e votao podero ser em um ou dois turnos, mas, na fase de reviso, haver apenas um turno. O projeto ser arquivado, na hiptese de ser rejeitado em alguma das Casas. Nesse caso, para que seja objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, a matria dever contar com a aceitao da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional. Finalmente, o projeto ser enviado ao Presidente da Repblica pela Casa que houver concludo a votao. Este, ao receb-lo, tem vrias alternativas: sancionar, promulgar e publicar a lei dele resultante, no caso de anuncia; no concordando, silenciar quinze dias, que implica sano tcita; pode, ainda, vet-lo total ou parcialmente, fazendo a comunicao dos motivos do veto ao Presidente do Senado, objetivando a apreciao pelo Congresso Nacional. Este, pela maioria de seus membros, poder rejeit-lo, caso em que o projeto transforma-se em lei, devendo esta ser promulgada e publicada. Por outro lado, o Congresso Nacional poder optar pelo seu acolhimento, caso em que ser o projeto arquivado.

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b) Sumrio - Sua aplicao dependente do interesse do Presidente da Repblica, pois a CF lhe d a faculdade de solicitar urgncia na apreciao de projeto de sua iniciativa. Caso o faa, a Cmara dos Deputados e o Senado tero o prazo global de quarenta e cinco dias para manifestar-se sobre o projeto. Se ocorrer a hiptese de uma ou outra Casa no se manifestar nesse prazo, a proposio ser includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao sobre os demais assuntos, a fim de que se ultime a votao da matria urgente. Dentro ou fora do prazo, findo o pronunciamento de ambas as Casas, sem emenda do Senado, o projeto ir sano. Se houver aprovao do projeto no Senado, com emendas, dentro do prazo de dez dias, a Cmara dever analis-las. Aceitando-as ou no, o projeto vai sano. Ocorrendo desrespeito ao prazo, sobrestar-se- a deliberao sobre outros assuntos, at que a votao seja ultimada, indo o projeto sano. Os prazos acima referidos no fluem durante o perodo de recesso do Congresso Nacional. Alm disso, esse procedimento no aplicado a projetos de Cdigo. No ocorre mais a aprovao de projetos por decurso de prazo; portanto, estes tero de ser votados, dentro ou fora do prazo, sendo afinal aprovados ou rejeitados. c) Procedimentos legislativos especiais - So estabelecidos para a elaborao de emendas constitucionais, leis financeiras, leis delegadas, medidas provisrias e leis complementares. Estas, conforme se ver adiante, diferem das leis ordinrias quanto ao procedimento de formao, por exigirem o voto da maioria absoluta das Casas Legislativas para sua aprovao. Em resumo, so formadas mediante procedimento ordinrio, com quorum especial. J as leis financeiras so apreciadas pelas duas Casas, na forma do regimento comum. As emendas sero apresentadas a uma comisso mista, que sobre elas emitir parecer. Sero apreciadas, na forma regimental, pelo plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. As emendas ao projeto de lei do oramento anual, ou aos projetos que visem modificlo, somente podero ser aprovadas no caso de indicarem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, vedadas as que dispuserem sobre dotao de pessoal e seus encargos, servio da dvida, transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal, ou ainda as que estejam relacionadas com a correo de erros ou omisses, ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Quando incompatveis com o plano plurianual, as emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas. Desde que no iniciada a votao na comisso mista, o Presidente da Repblica poder enviar mensagens ao Congresso Nacional, propondo modificao nesses projetos. Quanto s leis delegadas, o pedido de delegao inclui o projeto de lei que se quer elaborar. O procedimento existe em nosso sistema legal h mais de vinte anos. V) ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
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a) Iniciativa legislativa - a faculdade que se d a algum ou a algum rgo, para que apresente projetos de lei. atribuda, concorrentemente, a diversas pessoas ou rgos, sendo que, em casos expressos, outorgada com exclusividade a apenas um deles. o primeiro ato do processso legislativo,pois deflagra e impulsiona a tramitao legislativa. Por seu intermdio que o rgo legislativo competente encaminha projeto de lei, protocolando-o na Casa Legislativa competente. A Constituio Federal, em de seu art. 61, dispe sobre a competncia para a proposio de projeto de lei complementar ou ordinrio. Com o advento do atual ordenamento constitucional, houve ampliao do poder de iniciativa, uma vez que o anterior estabelecia nmero menor de habilitados. Tal ampliao incluiu o Procurador Geral da Repblica (consoante previsto no art. 127, 2, e art.128, 5). Incluiu tambm a iniciativa popular (art.6l, 2), disciplinando-a da seguinte forma: cidados que representem 1% do eleitorado nacional, distribudos por pelo menos cinco Estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles, podem propor projetos de lei. Nos termos do art.61 da CF, a iniciativa para leis complementares e ordinrias compete, ainda, a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, e ao Presidente da Repblica. No tocante iniciativa para propor emendas Constituio, o art.60 estatui caber, concorrentemente, a um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado, ao Presidente da Repblica e a mais da metade das Assemblias Legislativas dos Estados. Incluem-se o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o Procurador-Geral da Repblica como competentes iniciativa legislativa. S que de forma exclusiva, e no concorrente, sendo que este ltimo concorre com o Presidente da Repblica na iniciativa da Lei Orgnica do Ministrio Pblico. A Constituio Federal prev competncia exclusiva em determinadas matrias, em oposio ao princpio da iniciativa concorrente. Como exemplo, existem as hipteses previstas no art. 61, 1, em seus incisos I e II. Este ltimo compreende as alneas "a" a "e", que atribuem competncia exclusiva ao Presidente da Repblica para a iniciativa de leis nas seguintes matrias: fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; disponham sobre a criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta ou autrquica, ou aumento na remunerao dos servidores; disponham sobre organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos territrios; servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos,estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferncia de militares para inatividade; organizao do Ministrio Pblico e Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; criao,estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica.

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Tratam tambm de competncia exclusiva os arts. 93 e 99, inc. I, quando atribuem ao Supremo Tribunal Federal a iniciativa de lei complementar, dispondo sobre o Estatuto da Magistratura; as leis de criao e extino de cargos e fixao de vencimentos de seus membros e dos seus servios auxiliares; a sua proposta oramentria, atravs de seu presidente. Aos Tribunais Superiores, da mesma forma, caber a iniciativa de leis que disponham sobre alterao do nmero de membros dos tribunais inferiores; criao e extino de cargos e fixao de vencimentos de seus membros,dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos servios auxiliares e os dos juzes que lhes forem vinculados. A iniciativa pode igualmente partir dos cidados. Para que esta seja reconhecida, no se faz necessria regulamentao legal, pois no prprio texto constitucional j esto inseridos os requisitos necessrios para o seu exerccio imediato. Estes so: projeto de lei subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles. b) Emendas - So proposies que se apresentam como acessrias a outra. O direito de as propor compreende uma faculdade dos membros ou rgos de cada uma das Casas do Congresso Nacional, por sugerirem alteraes relativas matria contida em projetos de lei. admissvel emendas ao projeto de lei do oramento anual ou a projetos que o modifiquem, ainda que causem aumento de despesas, desde que sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; indiquem os recursos necessrios; sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. H, ainda, a admissibilidade de emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias, quando compatveis com o plano plurianual. Com exceo das hipteses citadas, no se admitem emendas que causem aumento de despesas em projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, nem nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico. c) Votao. Em termos simples, votao o ato coletivo das Casas do Congresso, tido como "ato de deciso". Via de regra, a votao antecedida de estudos, debates no plenrio e pareceres de comisses tcnicas. Estas podem ser permanentes ou especiais. A votao tem por base a maioria de votos, que pode ser absoluta ou relativa. Para a aprovao de projetos de lei ordinria, a maioria ser relativa; para a aprovao de projetos de lei complementar, ser absoluta, para a aprovao de emendas constitucionais, necessria a maioria de trs quintos dos membros das Casas do Congresso. d) Sano e veto. A sano e o veto recaem apenas sobre projetos de lei; so atos legislativos de competncia exclusiva do Presidente da Repblica. O art. 48 da CF, em seus incisos I a IX, elenca as matrias passveis de sano e veto. So elas:
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- sistema tributrio, arrecadao e distribuio de rendas - plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito,dvidas pblicas e emisses de curso forado; - fixao e modificao do efetivo das Foras Armadas; - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; - limites do territrio nacional, espaos areo e maritmo e bens de domnio da Unio; - incorporao, subdiviso ou desmembramento de reas de Territrios ou Estados, ouvidas as respectivas Assemblias Legislativas; - transferncia temporria da sede do Governo Federal; - concesso de anistia; - organizao administrativa e judiciria do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio e dos Territrios, e organizao judiciria do Ministrio Pblico e da defensoria Pblica do Distrito Federal; - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicos; - criao, estruturao e atribuies dos ministrios e rgos da administrao pblica; - telecomunicao e radiodifuso; - matria financeira, comercial e monetria, instituies financeiras e suas operaes; - moedas, seus limites de emisso, e montante da dvida mobiliria federal. A lei nasce com a sano, que se torna, assim, pressuposto de sua existncia, a menos que ela seja vetada e o veto, rejeitado. A sano representa a concordncia do chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governador de Estado, etc.) ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Ser expressa, quando o Presidente assina o projeto aprovado; tcita, quando, recebido o projeto aprovado, o Chefe do Executivo silencia, no o assinando, durante o prazo de quinze dias teis. J o veto consiste na expresso da discordncia do Executivo em relao ao projeto aprovado, por entend-lo como inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico. Pode ser total ou parcial. No primeiro caso, atinge todo o projeto; no segundo, atinge apenas parte dele, sendo inadmissvel veto de palavras ou grupo de

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palavras, mudando o sentido do texto. O veto parcial deve alcanar o texto integral do artigo, pargrafo, inciso ou alnea indesejados. O veto no tranca o andamento do processo de modo absoluto, pois comunicado ao Presidente do Senado Federal, no prazo de quarenta e oito horas, a fim de ser apreciado pelo Congresso em trinta dias, a contar do seu recebimento, em sesso conjunta. Caso a maioria dos Deputados e Senadores votem contra ele, em escrutnio secreto, reputa-se rejeitado. Ocorrer, ento, a transformao do projeto em lei - sem sano - que dever ser promulgada. Caso a maioria dos membros das Casas do Congresso aprove o veto, este ficar mantido, sendo,ento,arquivado o projeto. e) Promulgao e publicao da lei - Tais atos, a rigor, no integram o processo legislativo, por no configurarem atos de natureza legislativa. Constitui erro falar-se em promulgao de projeto de lei, pois o que ocorre, na realidade, a promulgao de lei existente desde a sano ou rejeio do veto. A promulgao , pois, o meio de constatar-se a existncia de lei, ou seja, a comunicao a seus destinatrios de sua criao e contedo. S aps a promulgao da lei que seus efeitos so produzidos, uma vez que atravs dela, presume-se sua validade, executoriedade e obrigatoriedade. Porm, para que a lei torne-se eficaz, necessria a publicao da promulgao. Esta obrigatria, mesmo quando se trate de veto rejeitado, cabendo ao Presidente da Repblica faz-lo, no prazo de quarenta e oito horas; caso assim no proceda, esta incumbncia passar ao Presidente do Senado, que, no o fazendo em igual prazo, passar a incumbncia ao VicePresidente do Senado. J a publicao da lei o meio atravs do qual se transmite a promulgao aos seus destinatrios, sendo condio para o seu vigor e eficcia. D-se atravs da insero da lei promulgada no jornal oficial; a quem promulga, cabe a determinao de sua publicao.

VI) OBJETO DO PROCESSO LEGISLATIVO O objeto do processo legislativo, previsto no art. 59 da CF, compreende a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, ordinrias e delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. 1 - Emendas Constituio - So tambm chamadas de reforma ou reviso, embora a terminologia utilizada no prprio texto constitucional tenha sido emenda e reviso. No magistrio de Pinto Ferreira, emenda a modificao de certos dispositivos cuja estabilidade o legislador constituinte no considerou to grande

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como outros mais valiosos, se bem que submetidos a obstculos e formalidades mais difceis que aqueles exigidos para a alterao de leis ordinrias. Para o ilustre mestre, reviso seria uma alterao anexvel, exigindo formalidades e processos mais lentos e dificultosos que a emenda, a fim de garantir uma suprema estabilidade ao texto constitucional. A reviso provoca uma ampla reforma, pelo voto da maioria absoluta do Congresso Nacional, ao passo que as emendas apenas permitem alteraes de certos pontos no corpo da Constituio. As emendas podem vir a se constituir em elementos necessrios adequao do contedo constitucional, naquele momento particular, ou mesmo quando a sociedade constata uma necessidade de mudana por qualquer razo que lhe parea forte o bastante para motiv-la. possvel que, por ser a Constituio Federal um diploma normativo dotado de uma estabilidade e grau de permanncia maior que os demais, com o passar do tempo, seus preceitos venham a se tornar desatualizados e incompatveis com as exigncias e comportamentos da sociedade. Da surge a importncia das emendas, na adaptao da Lei Maior aos novos e atuais valores. Aps promulgadas e publicadas, tendo a mesma natureza e fora das normas constitucionais, elas passam a integrar o texto da Carta Magna. Encontram-se reguladas no art. 60 da CF, admitindo-se que estas sejam propostas por, no mnimo, um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; pelo Presidente da Repblica; por mais da metade das Assemblias Legislativas dos Estados, manifestando-se cada uma delas pela maioria relativa de seus membros. Tal proposta dever ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, sendo considerada aprovada no caso de obter, em ambas, trs quintos dos votos de seus membros. A promulgao da emenda Constituio ser feita pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem. A matria de que tratar a proposta de emenda, uma vez rejeitada ou tida por prejudicada, no poder ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa. As emendas Constituio tero de obedecer s suas prprias normas. Porm quando introduzirem novos preceitos,podem,sob o ponto de vista material, revogar a Constituio em parte, considerando-se que nosso Diploma Legal Maior rgido, mas no imutvel. As emendas so classificadas em: - ampliativas: quando estendem o preceito a outras pessoas ou objetos; - restritivas: quando provocam emendada; reduo na extenso da norma

- corretivas: quando o texto sofre alterao na redao, sem alterao de substncia; - supressivas: quando o preceito suprimido de forma total ou parcial;
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- substitutivas: quando h a substituio da norma indicada por outra; - aditivas: quando o texto emendado sofre acrscimo em pargrafo (s), inciso (s) ou alnea (s). Durante a vigncia de estado de defesa, estado de stio ou interveno federal, a Constituio no poder sofrer emendas. Tais limites so denominados de circunstanciais. De igual modo, no pode ser objeto de deliberao a proposta de emenda que vise abolir os seguintes institutos: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao de poderes e os direitos e garantias individuais. Tais limites, cognominados de materiais, por dizerem respeito ao contedo constitucional, constituem aquele universo que, dada a sua inalterabilidade, os doutrinadores denominam de clusulas ptreas. A vigente Constituio Federal foi emendada quatro vezes: - Emenda Constitucional n 01, de 31 de maro de 92, que dispe sobre a remunerao dos Deputados Estaduais e dos Vereadores; - Emenda Constitucional n 02, de 25 de agosto de 92, que dispe sobre o plebiscito previsto no art. 2. do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; - Emenda Constitucional n 03, de 17 de maro de 93, que altera diversos dispositivos da Constituio Federal; - Emenda Constitucional n 04, de 14 de setembro de 93, que d nova redao ao art. 16 da Constituio Federal. 2 - Leis Complementares e ordinrias - Num sentido amplo, todas as leis so complementares Constituio. Porm existe aquela que foi criada especificamente pelo constituinte com determinada finalidade expressa. Enquanto a emenda altera a Constituio, a lei complementar, como o prprio nome enseja, complementa, esclarece, detalha. Observe-se, no entretanto, que aquela incorpora-se Carta Magna, enquanto esta, contrariamente, tem sua atuao extraconstituio. Isto quer dizer que a lei complementar dispor sobre matria especificada no dispositivo constitucional. So as seguintes as caractersticas da lei complementar: a) sancionada pelo Poder Executivo, podendo por ele ser vetada. Exigese para sua aprovao maioria absoluta, devido ao fato de haver maior valorizao da matria complementar. Por entender que existiam matrias paraconstitucionais, o constituinte instituiu as leis complementares. Tais matrias poderiam ser inseridas no prprio texto constitucional, mas o constituinte assim no o preferiu, remetendo-as para outro processo, bem mais rigoroso que aquele de criao de lei ordinria, mais flexvel.

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b) Regula matrias constitucionais, deixadas ao legislador comum pelo constituinte. Inexiste hierarquia entre ela e a lei ordinria, visto que uma no encontra seu fundamento ou sua nascente na outra. c) Sua iniciativa est regulamentada no art. 61 da Constituio Federal. atribuda, em qualquer caso, a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao ProcuradorGeral da Repblica e aos cidados, desde que obedecidas a forma e as hipteses previstas na prpria Constituio, conforme j foi esclarecido. No aludido dispositivo, mais precisamente em seu 1 e seus incisos, esto relacionadas as matrias cuja iniciativa sero de competncia exclusiva do Presidente da Repblica. d) No podem ser objeto de lei delegada as matrias que so reservadas lei complementar; igualmente, aquela no pode revogar esta. S caber lei complementar nas matrias especificadas na Constituio, havendo uma nica exceo, a Lei Complementar de N 07, de 07.09.70, que criou o Programa de Integrao Social - PIS, sem previso constitucional. No que concerne lei ordinria, pode-se dizer que constitui um ato legislativo tpico. um ato normativo primrio. Em regra, edita normas gerais e abstratas. A necessidade de diferenciar a lei ordinria das demais que foi responsvel pela sua denominao. e) No atua de forma ilimitada, pois seu campo de abrangncia sofre restries. Algumas matrias lhe so vedadas, como, por exemplo, aquelas que so reservadas lei complementar, aquelas de competncia exclusiva do Congresso Nacional e as privativas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Por outro lado, o objeto de determinadas matrias reservado s leis ordinrias, sendo este o residual. Isto , cabe-lhe dispor sobre todas as matrias que, a juzo do legislador, devem ser normatizadas. Considerada em sua elaborao, a lei ordinria um ato complexo. No ensinamento de Manoel Gonalves Ferreira Filho, "existe ato complexo quando duas ou mais vontades homogneas tendentes a um mesmo fim se fundem numa s vontade declarada, idnea a produzir determinados efeitos jurdicos que no poderiam de modo algum produzir-se, se faltasse tal concurso de vontades" . Em nosso direito, o procedimento de elaborao das leis ordinrias, que o comum, compreende as seguintes fases: a) introdutria, que ocorre com a apresentao do projeto, posteriormente publicado; b) de exame do projeto pelas comisses parlamentares permanentes, onde estudado e se abre a possibilidade de emendas; c) de discusses, onde as emendas so ainda admitidas; d) decisria, onde h a aprovao ou rejeio do projeto (o quorum de aprovao o da maioria simples de congressistas, e o de instalao da sesso o da maioria absoluta dos membros da Casa Legislativa, consoante o que prev o art. 47 da Constituio Federal); e) revisria, onde o projeto aprovado ser revisto pela outra Casa, passando pelas mesmas fases anteriores. Haver na casa revisora um nico turno de votao.

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3 - Leis delegadas - A delegao externa entendida como autorizao concedida pelo Congresso Nacional ao Presidente da Repblica, para a elaborao de determinadas leis, chamadas, por isto, de delegadas, que vem a ser a delegao propriamente dita. Esse tipo de delegao est disciplinado no art. 68, da Constituio Federal. J a delegao interna, prevista no art. 58, . 2, inc. I, do mesmo Diploma Legal, consiste na discusso e votao, por comisses permanentes, de projetos de lei que dispensarem, na forma do regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa. A delegao interna corporis decorre de disposio do Regimento Interno de cada Casa Legislativa A delegao externa, de incio sofreu resistncia, uma vez que constitua violao ao princpio da separao de poderes. Contudo, hoje aceita como mecanismo necessrio para possibilitar a eficincia do Estado, em virtude da conhecida inrcia do Parlamento, no sendo esta, indubitavelmente, a nica razo de sua aceitao no regime presidencialista. A este respeito, observa o Prof. Miguel Reale: "A delegao legislativa no resulta apenas de motivos ligados celeridade legislativa. Impe-se, o mais das vezes, ratione materiae, para a particularizao e especificao de dispositivos legais que devem ser enunciados de maneira genrica, ou para impedir, em determinados casos, que o perodo de debates no Parlamento propicie, aos mais astutos, manobras tendentes a anular de antemo os efeitos da lei projetada". No entanto, a delegao no abrange qualquer matria, justamente para a preservao do aludido princpio, esteio do Estado Democrtico de Direito. Tal restrio est prevista no art. 68, .1, da Lei Maior, que enumera, como matrias reservadas e, portanto, imunes concesso delegada: - os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, e os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; - a matria reservada lei complementar; - a legislao sobre organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como sobre a carreira e as garantias de seus membros; - nacionalidade, cidadania, direitos polticos e eleitorais; - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos. A indelegabilidade das competncias privativas obviamente justificada pelo seu carter, pois se trata de disposies que marcam os poderes de fiscalizao e controle geral do Congresso em relao ao Poder Executivo. No que concerne indelegabilidade da elaborao de normas sobre a matria restante ela se prende importncia atribuda ao indivduo, por lhe deferir direitos dos mais altos, e ao regime, por lhe assegurar o funcionamento correto. preciso no esquecer, porm, que, embora omitida pelo art. 68, .1, incisos I, II e III, existe outra matria indelegvel, conforme o art. 150, I, pois s a lei
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pode exigir ou aumentar tributos. E a o termo lei tem de ser entendido stricto sensu. Ora, tendo esta matria carter de limitao ao Poder Executivo, como sempre teve, constitui manifesto contrasenso admitir justamente sua delegao quele. 4 - Medidas provisrias - Elas no constavam no texto original do art. 59, da Constituio Federal como objeto do processo legislativo. E com razo, pois seu nascimento e perfeio no se do por intermdio do processo legislativo, mas por edio do Presidente da Repblica. Na verdade, admite-se que houve um erro entre a aprovao do texto final e a promulgao/publicao da CF, o que resultou nesta indevida incluso. Na Constituio anterior, constava a figura execrvel do decreto-lei, que permitia ao Executivo, em casos de urgncia, decretar providncias com fora de lei. Foi muito combatido devido sua prtica abusiva e ilimitada, em detrimento das prerrogativas do Legislativo. A medida provisria surgiu, ento, como instituto novo, para substituir o decreto-lei. Foi introduzida no novo texto constitucional inspirada na Carta Magna Italiana, que prev os provvedimenti provvisori com fora de lei, baixados pelo governo, sob sua responsabilidade. Isso natural, em se tratando de regime parlamentar, porquanto o governo corre at o risco de ser destitudo, caso o Parlamento no aprove mencionados atos, tendo,assim, o governo o dever de acertar, sob pena de responsabilidade poltica. Outro aspecto a diferenciar que, no instituto italiano, na hiptese de rejeio, poder o Parlamento regular, mediante lei, as relaes jurdicas dela decorrentes. O decreto-lei era um ato legislativo editado pelo Presidente da Repblica, sem necessidade de delegao por parte do Congresso Nacional, que exercia, portanto, as competncias do Poder Legislativo e Executivo, simultaneamente. Seus efeitos eram irreversveis por disposio constitucional, garantia bastante de sua validade e eficcia. As medidas provisrias, por seu turno, tm maior abrangncia. Devem ser submetidas de imediato ao Congresso. Caso este se encontre em recesso, ser convocado extraordinariamente, para se reunir, no prazo de cinco dias. Na hiptese de o Congresso no acolher a medida, no prazo de trinta dias, a partir da publicao, perder ela eficcia desde a decretao, cabendo-lhe, assim, disciplinar as relaes jurdicas dela decorrentes. As medidas provisrias justificam-se diante da necessidade de, no se desconhecer, contemporaneamente, a participao do Executivo na atividade normativa, seja pela inrcia do Legislativo, seja pela circunstncia de que a tarefa de governar depende, hoje mais do que antes, da atividade legislativa. Para a edio das medidas provisrias, o Presidente da Repblica dever atender certos pressupostos legais, que so a relevncia e a urgncia; desatendidos que sejam, descaber a medida, devendo a matria ser apreciada atravs de projeto de lei. Entende-se por urgncia, no caso, a necessidade imediata de ser a matria especfica normatizada, com o objetivo de evitar danos e prejuzos; por relevncia, entende-se o valor ou importncia que a matria tratada tem para o pas.

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Paralelamente aos pressupostos da admissibilidade da edio das medidas provisrias, est sua caracterstica principal, que a provisoriedade. Ou seja, no caso de no serem convertidas em lei no prazo de trinta dias, perdem sua eficcia desde a edio. Elas no podem ser editadas sobre toda e qualquer matria. Caso contrrio, haveria a transferncia da funo legisferante de um para outro poder, o que desacataria o princpio da harmonia e interdependncia entre estes. Desta forma, so imunes a medidas provisrias as matrias que devam ser reguladas por lei complementar; que versem sobre a organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e garantia de seus membros, bem como nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos. vedada a reedio de medidas provisrias, ainda que com algumas mudanas, sendo o mesmo o assunto. A respeito, Saulo Ramos, ento ConsultorGeral da Repblica, sustentou, em parecer publicado no Diario Oficial da Unio, ser possvel sua reedio, contra a tese oposta defendida por Trcio Sampaio Ferraz Jr., Fabio Konder Comparato, Guilherme Stussi Neves e Ivo Dantas. Este ltimo publicou estudo sistematizado sobre a matria. Porm, se dentro do prazo de trinta dias, o Congresso no as aprovar, porque entendeu que foram desatendidos seus pressupostos ou a matria desmerecia a aceitao do povo. Pondere-se, todavia, que a reapresentao de medida provisria no apreciada no prazo de trinta dias,ou rejeitada, fica na dependncia de sua admissibilidade pelo Legislativo, que poder aceit-la, entendendo presentes os pressupostos de relevncia e urgncia. O Congresso Nacional usar do decreto-legislativo para disciplinar as relaes jurdicas decorrentes da edio de medidas provisrias que no tiverem sido convertidas em lei. Caso no o faa, o remdio cabvel ser de ao direta de inconstitucionalidade por omisso, alm da ao de responsabilidade civil contra o Estado. 5 - Decretos legislativos. So atos destinados a regular matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional, que tenham efeitos externos a ele e independam de sano e veto. Esto regulamentados no Regimento Interno do Congresso e so semelhantes aos decretos do Executivo. O decreto legislativo exterioriza-se sob a mesma forma da lei. Mas com ela no deve ser confundido, pois, alm de no estabelecer direito novo, no possui natureza e carter orgnicos. Difere, igualmente, das resolues, por conterem matria com fora coativa de efeitos externos. O art. 49 da CF elenca as matrias que devem ser tratadas por decretos legislativos. 6 - Resoluo legislativa. Ato destinado a regular matria de competncia do Congresso e de suas Casas, com efeitos internos. Algumas resolues tm efeitos externos, tais como as de delegao legislativa e as do Senado, sobre matria financeira e tributria. Os regimentos internos so aprovados por resolues.

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As resolues dispensam sano ou veto presidencial, eis que so atos de competncia exclusiva, privativa do Congresso Nacional ou de suas Casas, separadamente. So promulgadas atravs de cada Mesa da Casa que as originou. No caso de haverem sido emitidas pelo Congresso Nacional, a competncia para promulgao ser da Mesa do Senado Federal. As matrias tratadas mediante resolues so previstas nos arts. 69, 52, inc. X, 155, 2, inc. IV, todos da Consttituio Federal. VII) HISTRICO - O processo legislativo nas constituies brasileiras As leis, como normas fixadas pelo poder pblico competente para reger as relaes sociais de uma determinada comunidade, so elaboradas naturalmente pelo Poder Legislativo no regime constitucional moderno. Entretanto, outros rgos colaboram na sua feitura, como o Poder Executivo, quer diretamente, atravs da apresentao de projetos, quer atravs de sua sano ou veto. Na verdade, as novas tcnicas tm conferido ao governo (o executivo da doutrina clssica) uma influncia cada vez maior. Algumas constituies posteriores II Guerra Mundial no hesitam em lhe dar possibilidade de intervir no prprio curso dos projetos, fixando at a ordem do dia dos Parlamentos, determinando qual o texto que seria votado; outras o habilitam a ditar regras jurdicas somente subordinadas Lei Fundamental, seja pela delegao,seja pela extenso do poder regulamentar. O Brasil no haveria de ficar margem dessa tendncia, posto que os problemas com que se defronta no so to diferentes dos que ocorrem nos outros pases. Veremos a seguir como a questo foi tratada entre ns, nos diversos padres constitucionais vigentes em suas pocas prprias. Sob o regime da Constituio Imperial de 1.824, o Poder Executivo tinha a prerrogativa de apresentar a "proposio", mas no o "projeto". Havia, assim, uma distino: aprovada a proposio do Executivo, esta transformava-se em projeto; quanto rejeio de emendas, era decidida pelas Cmaras em sesso conjunta. Com a Carta Magna de 1.891, o Presidente da Repblica, senadores e deputados detinham o direito de iniciativa na apresentao de projetos, mas era evidente a complexidade do processo de reviso ou de emendas. Com efeito, estas retornavam Cmara que havia apresentado o projeto. Se fossem rejeitadas, seriam devolvidas Cmara revisora, que somente poderia mant-las por votao de dois teros dos membros presentes. Em seguida, a Cmara revisora devolvia o projeto Cmara iniciadora, que poderia aceitar ou no as emendas propostas, ainda por voto de dois teros dos seus membros presentes. A Carta Magna de 34 concedeu tambm ao Presidente da Repblica o poder de apresentar projetos de lei, prerrogativa estendida aos congressistas.
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Manteve o processo complexo de reviso dos projetos atravs das emendas, mas ampliou as prerrogativas presidenciais, uma vez que lhe concedeu iniciativa exclusiva quanto a projetos de lei que tratassem de aumento de vencimentos, criao de empregos, etc. No seu empenho de fortalecer o Poder Executivo, na prtica transformado em ditadura, a Carta Poltica de 37, alm de conceder-lhe o direito de iniciativa para a apresentao de projetos de lei, restringiu de tal maneira idntica prerrogativa aos membros isolados do Legislativo, que s um tero deles em cada Cmara, podia apresent-los. Alm disso, competia ainda ao Presidente da Repblica sustar a tramitao de qualquer projeto, desde que comunicasse a sua inteno de apresentar um outro regulando o mesmo assunto. Ademais, tornou obrigatria a audincia do Conselho de Economia Nacional para projetos de interesse da economia do pas, sujeitos a uma s discusso, sem emendas. Dita Carta veio a ser atropelada pelo avano democrtico e conquista de liberdades, que findaram por destru-la, com sua substituio pela Lei Magna de 1.946. Ainda rigidamente apegada "separao" em seu molde tradicional, solenemente afirmando a indelegabilidade do Poder Legislativo, retardou a consagrao de novas tcnicas, embora sua sombra rgos governamentais "legislassem" at por circulares. Apenas com o advento do parlamentarismo (Emenda n. 04) que se admitiu entre ns a legislao delegada, e pelo tempo que esse regime subsistiu. A matria foi disciplinada atravs do art. 67 e seguintes, que dispunha textualmente: "A iniciativa das leis, ressalvados os casos de competncia exclusiva, cabe ao Presidente da Repblica e a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados e Senado Federal. 1- Cabe Cmara dos Deputados e ao Presidente da Repblica a iniciativa da lei de fixao das Foras Armadas e de todas as leis sobre matria financeira; 2 ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado e dos tribunais federais, no que concerne aos respectivos servios administrativos, compete exclusivamente ao Presidente da Repblica a iniciativa das leis que criem empregos em servios existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada legislatura, a lei de fixao das Foras Armadas; 3 - a discusso dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica comear na Cmara dos Deputados". Pelo disposto no art. 68, o projeto de lei adotado numa das Cmaras seria revisto pela outra, que, aprovando-o, envi-lo-ia sano ou promulgao. A discusso e votao tinham lugar em turno nico. Consoante o disposto no art. 69, se o projeto de uma Cmara fosse emendado na outra, volveria primeira para que se pronunciasse acerca da modificao, aprovando-a ou no. Nos termos da votao final, seria o projeto enviado sano. Ocorreu, portanto, uma simplificao no que diz respeito s emendas de um projeto feitas pela Cmara revisora sobre a Cmara iniciadora. Esta, depois que o
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projeto vinha da Cmara revisora, aprovava-o ou no com suas emendas, enviando-o para a sano nos termos da votao final. O Golpe de Maro de 64, ao se institucionalizar pelo Ato Institucional de 09 de abril daquele ano, procurou modernizar o processo legislativo, acelerando-o pela fixao de prazos para a manifestao do Congresso ou de suas Casas. O Ato n. 02 veio permitir ao Presidente a edio de decretos-leis em matria de segurana nacional. A Emenda Constitucional n. 17, que consubstanciava a "reforma do legislativo", consagrou a adoo de prazos para a votao dos projetos nas Casas do Congresso, sob pena de sua aprovao tcita. Ora, sob tal vestimenta, restava patenteada a real inteno do regime, que visava antes de mais nada no reforma de velhas prticas em rumo da modernizao, mas a sua verdadeira hipertrofia, pela subjugao do Congresso Nacional. A Constituio de 1.967, por sua vez, procurou dar grande flexibilidade elaborao de normas jurdicas, adotando, no s as inovaes previstas nos textos acima referidos, como tambm outras, inspiradas, sobretudo, na prtica estrangeira, cujas linhas gerais, no entender de Manoel Gonalves Ferreira Filho, em seu "Curso de Direito Constitucional" (Saraiva, 18a, ed., pag. 159) permanecem no atual ordenamento constitucional. Para Pinto Ferreira, "a Constituio de 67 modificou de um modo geral o sistema, que foi regulado na sua seo V, com o ttulo Do Processo Legislativo. Assim tambm procedeu a Emenda Constitucional n. 01, de 17.10.69, na seo V, do captulo VI". (Em Curso de Direito Constitucional, Saraiva, 4a. ed., 1o. vol., pag. 272). VIII) FUNDAMENTOS A Constituio Federal serve de base ao processo legislativo, fornecendolhe tambm seus elementos necessrios. Ocorre que, nem sempre, as leis refletem os verdadeiros anseios de uma sociedade, as necessidade do povo. Da prpria noo de constituio, resulta que o titular do poder constitucional sempre o povo. nele que so encontrados os valores fundamentais que informam os comportamentos sociais, sendo ilegtima a constituio que refletir valores e aspiraes de um indivduo ou de um grupo, e no do povo, a quem a constituio vincula-se. Destarte, autntica ser a constituio que conjugar valores individuais e sociais, selecionados pelo povo atravs da experincia. Atualmente o constitucionalismo tem tido preocupaes no tocante s deficincias do rgo legiferante, procurando simplificar o processo legislativo, visando atender as necessidades da coletividade, atigindo para isso os aspectos qualitativos e quantitativos necessrios.

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IX) CONCLUSO Procurar-se- neste tpico desenvolver uma breve anlise crtica sobre a ao recente do Poder Legislativo entre ns. Consoante foi visto ao longo de toda esta resenha, verificou-se que grande a presena do Poder Legislativo no processo de construo normativojurdico. E no poderia ser diferente, j que esta uma de suas competncias na diviso constitucional de poderes do Estado Democrtico de Direito. Muitas tm sido as crticas ao Poder Legislativo, s quais assistimos quase que diariamente nos rgos de comunicao. Mas a crena em uma Democracia e a luta pela construo de uma sociedade justa, participativa e solidria, imprescindem da existncia de um Congresso Nacional forte e atuante, ao contrrio do que muitos pretendem. H necessidade da preservao e ampliao das conquistas sociais, urgindo a defesa da ordem jurdica e das instituies democrticas. Esta luta tambm compreende o uso do voto consciente e participativo como um dos instrumentos de reafirmao da cidadania e da regenerao tica do pas. A propsito, recorre-se a um trabalho de pesquisa elaborado pela Profa. Argelina Cheibub Figueiredo, cientista poltica da Unicamp, que se debruou sobre o banco de dados do Congresso Nacional, juntamente com seu colega Fernando Limongi, cientista poltico da Universidade de So Paulo. A mestra pretendia pesquisar os tipos de lei aprovados no Brasil depois da promulgao da Constituio de 88 at o ano passado. Como resultado, das 1.127 leis sancionadas no perodo, foram apresentadas as seguintes concluses: a) o Congresso no tem o hbito de criar problemas para o Executivo, contrariamente ao que os integrantes desse poder costumam afirmar. Alm disso, aprova quase todas as leis propostas pelo Palcio do Planalto. b) A necessidade de os governos terem uma base parlamentar quase um mito. Nas palavras da pesquisadora, "basta o governo convencer a elite parlamentar, e no a base, para ter apoio". c) Das 1.127 leis sancionadas no perodo analisado, 81% foram de iniciativa do Executivo. S 11% nasceram no prprio Congresso. De todos os projetos de lei rejeitados, 93% eram do Legislativo. Alm disso, as leis apresentadas pelo Executivo tramitaram mais depressa: em mdia 390 dias at a votao. J os projetos de leis do Legislativo levaram mais de 1.000 dias. Da a seguinte concluso: existe um senso comum segundo o qual o Presidente da Repblica sempre tem razo. As pessoas, entre as quais este prprio, tm a tendncia a achar que tudo o que sai do Poder Executivo uma proposta pronta e acabada. Assim, qualquer mudana introduzida pelo Congresso Nacional vista como ilegtima. Contudo, no entender da referida cientista, "o fato que no se d ao
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Congresso o direito de divergir do Executivo. Os presidentes que assumiram com a nova Constituio no tm do que reclamar. Eles dispem de enormes poderes sobre o Congresso". d) A autora do estudo chega, ainda, seguinte concluso: "No fundo, o Congresso Nacional pior do que se pensa. Seus problemas no se devem qualidade dos parlamentares, nem escolha errada dos eleitores. um problema estrutural, que amarra as mos do Congresso e diminui muito a sua interveno na vida nacional." Para ela a nica sada para que o Congresso deixe de atuar sombra do Poder Executivo e incorpore a massa dos parlamentares nas discusses promovendo uma auto-reforma, sepultando a ditadura do Colgio de Lderes da Cmara e da prpria Constituio. Ela entende que o trabalho do Legislativo muito centralizado pelo referido colegiado, em detrimento das comisses. Este rgo de cpula pode, por exemplo, ir a uma comisso e retirar o projeto que est sendo examinado. Das mais de 1.000 leis estudadas, 74% tiveram um pedido de urgncia e foram votao antes que as comisses emitissem parecer. Resultado: boa parte dos projetos, sobretudo sobre o Poder Judicirio e temas administrativos, chegam ao Congresso com pedidos de urgncia e so aprovados antes do transcurso de um ms. s vezes, os prprios parlamentares nem sabem o que ser votado numa sesso, pois no h calendrio definido. L s a cpula sabe o que se passa. e) A Constituio Federal e o Regimento Interno da Cmara e do Senado, que disciplina seus funcionamentos, contribuem para que o Legislativo viva sombra do Executivo, contendo normas que algemam a atividade parlamentar. Isto, em parte, explicaria a ausncia dos parlamentares nas sesses. Para a destacada pesquisadora, "se um parlamentar tivesse uma razo para ir ao Congresso, ou soubesse que com sua ausncia, temas fundamentais no andariam, seria forado a ir. Mas como sua presena no modifica nada, para que ir? Existe at interesse em que o parlamentar no v. O Congresso tem uma prtica virtual: todo o poder dado ao relator. Ele decide, exemplificativamente, quem faz a emenda, quando e como." f) Houve um pedido, em 1991, formulado pela Comisso de Modernizao da Cmara, no sentido de ser extinto o Colgio de Lderes. Porm, tal recomendao no prosperou, pois parte dos congressistas no quis mud-lo: uns porque integravam a elite e no queriam perder o espao; outros porque no queriam mesmo ir s sesses e achavam melhor fazer poltica com o Executivo para dele extrair vantagens. g) O perodo democrtico compreendido entre 1945 a 1964 teve a melhor fase parlamentar. At aquele ano, as decises do Congresso eram menos centralizadas e envolviam mais parlamentares. Em 1.960, especialmente, o Congresso desempenhou um papel acima da mdia: dirimiu crises polticas e foi palco de negociaes num perodo em que os nimos estavam extraordinariamente acirrados. Em 1.961, evitou um golpe contra as instituies democrticas, quando os militares tentaram impedir o Vice-Presidente de entrar no Brasil. No episdio, o Congresso foi
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unnime na defesa da Constituio. Garantiu que o vice assumiria, e depois conciliou, mudando o regime poltico, firmando, contudo, determinada posio. h) O Congresso Nacional comumente responsabilizado por tudo. Segundo dados considerados "irrefutveis", o referido estudo demonstrou que o Parlamento no impede a ao do governo, embora seja responsabilizado pela ineficcia dos ltimos governos. Isto seria uma injustia, pois ele tem pouca margem de atuao autnoma, e, na prtica, funciona como mero despachante do governo. A crtica justa, no caso, seria que o Congresso no se auto-reforma porque no o quer, ou sequer consegue formar uma vontade poltica para produzir reformas.

X) BIBLIOGRAFIA
ACQUAVIVA, Marcus Cludio, Constituio da Repblica Federativa do Brasil, So Paulo: Coleo de Leis Rideel, 1.994. BASTOS, Celso Ribeiro Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Ed. Saraiva, 1989. CARVALHO, Kildare Gonalves Direito Constitucional Didtico, Belo Horizonte: Del Rey, 1.992. Constituio Federal e Legislao Complementar, Srie Master, So Paulo: Saraiva, 18 ed. CRETELLA JNIOR, Jos Filosofia do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 1.977. DALLARI, Dalmo de Abreu Elementos de Teoria Geral do Estado, So Paulo: Saraiva, 18 ed. DE GUSMO, Paulo Dourado Introduo ao Estudo do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 1960. FERRAZ, Sergio A Norma Jurdica, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1.980. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 1.990. FERREIRA, Pinto Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 1.978. LIMA, Hermes Introduo Cincia do Direito, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1.980. NASCIMENTO, Cludia Lira Senado & Congresso, Brasilia: Cedesen, 1.995. SECCO, Orlando de Almeida Introduo ao Estudo do Direito, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1.981. SILVA, Jos Afonso Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo: Malheiros,1.992.

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VEJA, Revista - Ed. 08/02/95. Ed. Abril. JORNAL DO COMERCIO - Recife, diversas edies. DIARIO DE PERNAMBUCO - Recife, diversas edies.

DA PRESCRIO EM FACE DA ATUAL VISO CONSTITUCIONAL

Ana Clara de Jesus Maroja Nbrega

Arnaldo Jos Duarte do Amaral (*)

PA RT ED EO UT RO
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Comeamos o presente trabalho, lembrando o discurso do Ministro Moreira Alves, decano do Colendo Supremo Tribunal Federal, em comemorao ao centenrio daquela Augusta Casa de Justia, publicado na revista LTR 55-08/899. Aps algumas consideraes histricas sobre a nossa Casa de Justia, escreveu o Ministro o seguinte tpico, o qual nos permitimos transcrever.

"...Em sua fase inicial - de 1891 a 1898 -, no seria possvel exigir-lhe, de imediato, a ntida conscincia da funo poltica que se lhe atribura com o controle da constitucionalidade indispensvel para o equilbrio federativo. Dois teros dos Ministros vinham do Supremo Tribunal de Justia, trazendo, portanto, o condicionamento das limitaes dele. Em nossos meios jurdicos era escassa, a divulgao da doutrina Constitucional americana..." Cabe, agora, a nosso sentir, tomar as lies do Culto Ministro - embora referentes a outro aspecto - como um alerta em razo das profundas alteraes havidas no ordenamento jurdico nacional com a promulgao do texto Constitucional de 1988. Lembrando, neste passo, que para Hans Kelsen a Constituio o fundamento da validade de toda e qualquer norma jurdica, sendo necessrio, portanto, um alerta aos que labutam na aplicao da Lei - da Constituio - para que no cometam os mesmos erros, to comuns nestes momentos de mudana Constitucional. Dentre as modificaes operadas com a promulgao da Constituio de 1988, ocorreu a elevao do instituto da prescrio a nvel Constitucional (art.7 Inciso XXIX).

AR TI GO