Fome Zero Experiencia Brasileira

A ExpERinciA bRAsilEiRA
FOME ZERO
OrganizadOres: JOs grazianO da silva MaurO eduardO del grOssi CaiO galvO de Frana
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO)
FOME ZERO
Organizadores: Jos Graziano da Silva Mauro Eduardo Del Grossi Caio Galvo de Frana
FOME ZERO
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Braslia, 2010
LUIZ INCIO LULA DA SILVA Presidente da Repblica GUILHERME CASSEL Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio DANIEL MAIA Secretrio-Executivo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ROLF HACKBART Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria ADONIRAM SANCHES PERACI Secretrio de Agricultura Familiar ADHEMAR LOPES DE ALMEIDA Secretrio de Reordenamento Agrrio JOS HUMBERTO OLIVEIRA Secretrio de Desenvolvimento Territorial JOAQUIM CALHEIROS SORIANO Diretor do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural VINICIUS MACRIO Assessor do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
Srie NEAD Especial 12 Copyright 2010 MDA PRODUO EDITORIAL Ana Carolina Fleury REVISO E PREPARAO DE ORIGINAIS Cecilia Fujita PROJETO GRFICO, CAPA E DIAGRAMAO Caco Bisol MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO (MDA) <www.mda.gov.br> NCLEO DE ESTUDOS AGRRIOS E DESENVOLVIMENTO RURAL (NEAD) SBN, Quadra 2, Edifcio Sarkis Bloco D loja 10 sala S2 CEP: 70040-910 Braslia-DF Telefone: (61) 2020 0189 www.nead.gov.br
586f Silva, Jos Graziano da Fome Zero: A experincia brasileira/ Jos Graziano da Silva; Mauro Eduardo Del Grossi; Caio Galvo de Frana (orgs.) ; Braslia : MDA, 2010. 360p. ; 16 x 23 cm Srie NEAD Especial 12 ISBN 978-85-60548-79-8 1. Fome. 2. Programa Fome Zero - Brasil. 3. Segurana Alimentar. 4. Poltica Pblica. 5. Programa de Transferncia de Renda. I. Silva, Jos Graziano da. II. Del Grossi, Mauro Eduardo. III. Frana, Caio Galvo de. IV. Ttulo. CDD 353.53
Sumrio
ApresentAo 1. projeto Fome Zero: UmA propostA de polticA de segUrAnA AlimentAr pArA o BrAsil 2. pArA os crticos do Fome Zero
Jos Graziano da Silva, Walter Belik e Maya Takagi
7 11 39 53
3. A implAntAo do progrAmA Fome Zero em 2003

Maya Takagi
4. Fome Zero: Um projeto trAnsFormAdo em estrAtgiA de governo

Adriana Veiga Aranha Walter Belik
85 111 141
5. A moBiliZAo empresAriAl pelo comBAte Fome 6. Fome Zero: lies principAis
Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e o Caribe Santiago, Chile
7. segUrAnA AlimentAr e nUtricionAl e

progrAmAs de trAnsFernciA de rendA
Maya Takagi
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8. AgricUltUrA FAmiliAr e os progrAmAs de gArAntiA de preos no BrAsil: o progrAmA de AqUisio de Alimentos (pAA) 9. territrios dA cidAdAniA: inovAo nA trilhA do Fome Zero
Adoniram Sanches Peraci e Gilson Alceu Bittencourt
191
Caio Galvo de Frana e Joaquim Soriano
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10. pArticipAo sociAl no Fome Zero: A experinciA do conseA

Francisco Menezes
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11. o conseA nA constrUo do sistemA e dA polticA nAcionAl de segUrAnA AlimentAr e nUtricionAl 265
Renato S. Maluf
12. novos e velhos desAFios pArA AlcAnAr A segUrAnA AlimentAr no scUlo xxi
Maya Takagi e Jos Graziano da Silva
289
13. A redUo dA poBreZA: de 44 milhes pArA 29,6 milhes de pessoAs

Mauro Eduardo Del Grossi
301
14. sUgestes pArA A FormUlAo de UmA polticA de segUrAnA AlimentAr nA AmricA lAtinA
Jos Graziano da Silva, Walter Belik e Maya Takagi
317 357
perFil dos AUtores
ApreSentAo
Vamos criar as condies para que todas as pessoas no nosso pas possam comer decentemente trs vezes ao dia, todos os dias, sem precisar de doaes de ningum. O Brasil no pode mais continuar convivendo com tanta desigualdade. Precisamos vencer a fome, a misria e a excluso social. Nossa guerra no para matar ningum para salvar vidas. Luiz Incio Lula da Silva Presidente da Repblica Discurso de Posse, 1o de janeiro de 2003
O Brasil hoje referncia internacional quando se trata de polticas de segurana alimentar, desenvolvimento rural e de combate pobreza. Trs so as razes para isso. A primeira foi a incorporao dos objetivos da erradicao da fome e do combate pobreza ao centro da agenda nacional. A incluso destes objetivos como elementos organizadores da prpria poltica macroeconmica brasileira a segunda razo. E, por fim, a criao e consolidao de uma poltica e de um sistema nacional de segurana alimentar e nutricional, assentados em um novo marco legal e institucional e em um renovado conjunto de polticas pblicas. Os resultados mostram o acerto destas decises. O pas conseguiu cumprir a primeira Meta dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio da Organizao das Naes Unidas reduzir a extrema pobreza metade entre 1990 e 2015 dez anos antes do previsto. As redues da pobreza e da desigualdade seguem em ritmo intenso. Nas reas rurais, as redues da pobreza e da desigualdade ocorreram de forma ainda mais acentuada que nas reas urbanas e metropolitanas. A renda da agricultura familiar aumentou em 33% no perodo de 2003 a 2009, superior mdia nacional de 13%. E o mais importante que esta evoluo decorreu especialmente do aumento das
Fome Zero
Fome Zero:
A experinciA BrAsileirA
rendas do trabalho, fruto das novas polticas de garantia do direito terra, de promoo da igualdade de gnero e de apoio produo da agricultura familiar. A sinergia dessas polticas, com as aes de estabilidade e crescimento econmico, aumento do salrio mnimo, ampliao do acesso seguridade social em particular a previdncia social e as polticas sociais universais, em particular o Bolsa Famlia, explicam os bons resultados alcanados no meio rural. Este conjunto de polticas levou criao de novas oportunidades de trabalho e de renda, gerando uma nova dinmica de desenvolvimento com distribuio de renda mais equitativa. Os efeitos positivos refletem o acmulo poltico e social brasileiro, integrantes da trajetria da redemocratizao do pas. A inscrio de novos direitos sociais na Constituio Federal de 1988; a criao do Conselho de Segurana Alimentar em 1993; a realizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional em 1994; e a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida, nos anos seguintes, foram conferindo visibilidade ao tema da segurana alimentar e fortalecendo a mobilizao social em torno dele. Estabeleceu-se, assim, uma conexo com toda a trajetria intelectual comprometida e militante de Josu de Castro, que j em 1946 denunciava que a fome e guerra no obedecem a qualquer lei natural, so criaes humanas, com a publicao do livro Geografia da Fome. O lanamento do Projeto Fome Zero uma proposta de poltica de segurana alimentar para o Brasil, em outubro de 2001, via Instituto da Cidadania, feito pelo ento candidato a presidente Luiz Incio Lula da Silva, expressava o amadurecimento do tema e sua incorporao pauta do Partido dos Trabalhadores. No se tratava de inaugurar a abordagem do tema, mas de transform-lo em prioridade nacional a ser abordada pela ao planejada e decisiva do Estado, impulsionada pela participao social. Com a vitria eleitoral do Presidente Lula em 2003, o projeto Fome Zero transforma-se na principal estratgia governamental para orientar as polticas econmicas e sociais. Inicia-se uma inflexo com a superao da dicotomia entre poltica econmica e polticas socais, integrando polticas estruturais e emergenciais no combate fome e pobreza. Novas polticas diferenciadas para a agricultura familiar so implementadas, e construda uma legislao-base para a poltica nacional de segurana alimentar e nutricional.
introdUo
O compromisso com a integrao regional, com a cooperao sulsul e com a renovao da agenda internacional implicaram na participao ativa do Brasil em diferentes iniciativas internacionais: Amrica Latina sem Fome 2025, Dilogo Brasil - frica sobre Segurana Alimentar e Desenvolvimento Rural, reforma do Comit de Segurana Alimentar da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), entre outros. Este livro traz alguns textos fundamentais para entender a experincia brasileira do Fome Zero em diferentes momentos desta trajetria de oito anos, reunindo a reflexo sob diversos aspectos. O primeiro captulo apresenta a proposta original do Fome Zero, lanada em 2001, para esclarecer os principais eixos propostos em sua concepo. Aps o lanamento do projeto, este foi objeto de avaliao crtica de vrias correntes, o que levou seus coordenadores a elaborarem uma Resposta aos Crticos, em 2002. Com a instaurao do governo Lula em 2003, iniciou-se a implementao da proposta Fome Zero, sob a coordenao do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, quando foi realizado um grande esforo jurdico de elaborao dos instrumentos da poltica de segurana alimentar. Destacam-se a criao do Programa Carto Alimentao, para compra de alimentos pelas famlias, e o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), com compras pblicas dirigidas para a agricultura familiar. Estas e outras iniciativas so apresentadas em detalhes no terceiro captulo. A partir de 2004 feita uma reorganizao na estrutura do Governo Federal responsvel pela rea, visando dar maior poder de alcance ao Fome Zero. Destaca-se a incorporao do Programa Carto Alimentao ao Bolsa Famlia, unificando as transferncias governamentais s famlias em situao de insegurana alimentar e nutricional. No quarto captulo so apresentados os avanos do conjunto das vrias polticas que compunham o Fome Zero at 2010. A implantao do programa em 2003 tambm mobilizou vrios segmentos da sociedade. O quinto captulo descreve a experincia da mobilizao empresarial de apoio ao Fome Zero. A FAO realizou, em 2006, ltimo ano do primeiro mandato do Presidente Lula, uma avaliao do Fome Zero. Esta anlise, que apontou os avanos e desafios do projeto, apresentada no captulo seis. Tambm neste momento surgem produes acadmicas sobre o tema, e incorporamos, no stimo captulo, o debate sobre as relaes entre as polticas de segurana alimentar e nutricional com os programas de transferncia de renda.
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O segmento da agricultura familiar teve papel de destaque no Fome Zero desde a sua concepo, considerando a sua capacidade de resposta s polticas pblicas. A experincia do PAA, uma das principais polticas agrcolas diferenciadas, contada em detalhes no oitavo captulo. Com o objetivo de promover maior integrao e efetividade s polticas pblicas destinadas s zonas mais pobres do Pas, em 2008 lanado o Programa Territrios da Cidadania. A elaborao do programa e sua implementao so relatadas no nono captulo. A participao da sociedade civil sempre foi um elemento essencial do Fome Zero, e por esta razo so apresentadas, nos dois captulos seguintes, a importncia e a atuao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA. Ao final dos oito anos de mandato do Presidente Lula possvel fazer uma avaliao dos alcances do programa, mas tambm dos desafios para alcanarmos a segurana alimentar e nutricional e, ainda, os resultados atingidos desde a proposta inicial, que so abordados nos captulos 12 e 13. Com base na experincia brasileira, o ltimo captulo da publicao apresenta uma srie de sugestes para formulao e implementao de polticas de segurana alimentar e nutricional. Este um livro dedicado queles que acreditam que igualdade e solidariedade so valores universais e contemporneos; queles que, teimosamente, acreditam que um outro mundo possvel. Boa leitura! Guilherme Cassel Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio
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1. Projeto Fome Zero: umA propoStA de polticA de SegurAnA AlimentAr pArA o BrASil
com satisfao que entrego ao debate pblico, em nome do Instituto Cidadania, o Projeto Fome Zero Uma Proposta de Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil*. Este projeto a sntese de um ano de trabalho de muitos companheiros e companheiras, com a participao de representantes de ONGs, institutos de pesquisas, sindicatos, organizaes populares, movimentos sociais e especialistas ligados questo da segurana alimentar de todo o Brasil. A alimentao de qualidade um direito inalienvel de todo cidado, sendo dever do Estado criar as condies para que a populao brasileira possa efetivamente usufruir dele. O pblico a ser contemplado nesta proposta grande: 9,3 milhes de famlias (ou 44 milhes de pessoas) muito pobres, que ganham menos de um dlar por dia. Esse quadro assustador vem piorando nos ltimos anos com o crescimento do desemprego e o aumento das outras despesas no alimentares das famlias mais pobres (moradia, transporte, sade, educao). Como mostram as pesquisas da Embrapa, nossos agricultores tm potencial para produzir toda a comida de que a populao necessita. Existe fome no porque faltam alimentos, mas porque falta dinheiro no bolso do trabalhador para poder compr-los. A tarefa de erradicar a fome e assegurar o direito alimentao de qualidade no pode ser apenas uma proposta de governo, mesmo que sejam articulados com eficincia todos os rgos setoriais nos nveis federal, estadual e municipal. vital engajar nessa luta a sociedade civil organizada: sindicatos, associaes populares, ONGs, universidades, escolas, igrejas dos mais distintos credos, entidades empresariais todos esto convocados a participar. Garantir a segurana alimentar promover uma verdadeira revoluo, que envolve, alm dos aspectos econmicos e sociais,
* Verso original disponvel em <www.icidadania.org.br>, lanada pelo Instituto Cidadania em outubro de 2001.
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tambm mudanas profundas na estrutura de dominao poltica. Em muitas regies do Brasil, as condies de pobreza so mantidas porque inclusive facilitam a perpetuao no poder de elites conservadoras que h sculos mandam neste pas. Queremos deixar claro nesta apresentao que o eixo central do Projeto Fome Zero est na conjugao adequada entre as chamadas polticas estruturais voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de polticas compensatrias. Limitar-se a estas ltimas quando as polticas estruturais seguem gerando desemprego, concentrando a renda e ampliando a pobreza como ocorre hoje no Brasil significa desperdiar recursos, iludir a sociedade e perpetuar o problema. Tambm no admissvel o contrrio. Subordinar a luta contra a fome conquista prvia de mudanas profundas nas polticas estruturais representaria a quebra da solidariedade, que dever imperativo de todos perante os milhes de brasileiros hoje condenados excluso social e insuficincia alimentar. As polticas estruturais requerem anos e s vezes dcadas para gerar frutos consistentes. A fome segue matando a cada dia, ou produzindo desagregao social e familiar, doenas, desespero e violncia crescente. por isso que o Projeto Fome Zero de domnio pblico e aberto, portanto, aplicao por mandatrios de qualquer partido busca combinar as duas ordens de medidas. Mas no resta dvida de que nossa prioridade mxima consistiu em sistematizar as medidas que podem ser implementadas j, imediatamente, sem perder de vista e sem deixar para segundo plano as mudanas profundas, apontando a construo de um novo Brasil. Um Brasil plenamente vivel e promissor, onde a democracia se estenda ao territrio econmico-social, a justia seja meta de todos e a solidariedade, a regra geral de convivncia. Esta proposta pretende deslanchar um processo permanente de discusso, aprimoramento e aes concretas para que nosso pas garanta a seus cidados o direito bsico de cidadania que a alimentao de qualidade. Estamos conscientes de que este Projeto Fome Zero ainda pode ser aperfeioado e receber modificaes. Precisamos, por exemplo, detalhar os aspectos operacionais das vrias propostas nos diferentes nveis de interveno. E o que fundamental: pre-
projeto Fome Zero: UmA propostA de polticA de segUrAnA AlimentAr pArA o BrAsil
cisamos encontrar mecanismos permanentes para envolver toda a sociedade civil numa ampla mobilizao pela garantia de alimentao saudvel para todos. Trata-se de declarar um esforo nacional sem trguas para banir o espectro da fome do nosso pas, sonho e compromisso de nossas vidas. Luiz Incio Lula da Silva Instituto Cidadania, outubro de 2001.
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proJeto Fome Zero documento-SnteSe
introduo
O Projeto Fome Zero o resultado de um ano de trabalho de especialistas, representantes de ONGs, institutos de pesquisas, organizaes populares e movimentos sociais ligados questo da segurana alimentar de todo o Brasil, reunidos pelo Instituto Cidadania com o objetivo de apresentar uma proposta de Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Os resultados obtidos foram surpreendentes: h, no nosso pas, pelo menos 9,3 milhes de famlias 44 milhes de pessoas que ganham menos de um dlar por dia. Esse o valor da linha de pobreza adotado pelo Banco Mundial e que tem por base a renda per capita dos pobres que vivem nos pases mais pobres da frica. A maioria das famlias muito pobres brasileiras vive nas pequenas e mdias cidades do interior (4,3 milhes de famlias ou 20 milhes de pessoas) e nas regies metropolitanas (2 milhes de famlias ou 9 milhes de pessoas). A pobreza atinge ainda quase 3 milhes de famlias rurais (15 milhes de pessoas). Mesmo a Regio Sudeste, a mais desenvolvida do pas, abriga uma grande massa de pobres (2,6 milhes de famlias ou 11,5 milhes de pessoas). E o pior que a pobreza vem crescendo exatamente nas regies metropolitanas, especialmente na de So Paulo, onde se concentra a riqueza do pas. A concluso de que a pobreza no algo furtivo, ocasional, mas sim o resultado de um modelo de crescimento perverso, assentado em salrios muito baixos, que tem levado crescente concentrao de renda e ao desemprego. Infelizmente esse quadro vem piorando nos ltimos anos, com o crescimento do desemprego e o aumento do gasto com alimentao fora de casa e outras despesas no alimentares (moradia, transporte, sade, educao) das famlias mais pobres.
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O Projeto Fome Zero partiu do pressuposto de que todas as pessoas devem ter acesso dirio, e de forma digna, a alimentos em quantidade e qualidade suficientes para atender s necessidades nutricionais bsicas e manuteno da sade. A garantia desse direito condio para se alcanar a cidadania e para que uma nao possa ser considerada civilizada. O direito alimentao est inserido no plano dos demais direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. O seu reconhecimento implica que o Estado deve garantir o acesso quantidade e qualidade dos alimentos consumidos pela populao, atravs de uma poltica permanente de segurana alimentar e nutricional. Para implantar uma poltica dessa natureza, fundamental a mobilizao popular, de modo a garantir, alm da deciso poltica dos governantes, a efetiva participao de toda a sociedade. O embrio de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar comeou a ser implantado no Brasil durante o governo Itamar Franco (1993-1994) a partir de uma proposta formulada pelo Partido dos Trabalhadores dois anos antes, em 1991. A Ao da Cidadania contra a Fome e a Misria e pela Vida, em 1993, colaborou para o surgimento de um movimento social muito amplo, liderado pelo socilogo Herbert de Souza, que se expressou na formao de milhares de comits de solidariedade e combate fome. Essa mobilizao representou um enorme ganho de legitimidade para o governo, dando vitalidade ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) recm-criado. Em decorrncia do desmonte da maior parte das polticas discutidas naquele momento (o Consea, o Prodea, o Inan, estoques reguladores, entre outros), inexiste hoje, no pas, uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar. H, sim, o crescimento de iniciativas municipais, estaduais e da sociedade civil para atender a populao carente. As propostas atuais do governo federal tm carter meramente localizado e visam, geralmente, suplementao de renda para famlias pobres, com valores que no so suficientes para eliminar a fome. Os dados disponveis demonstram uma estabilizao dos nveis agregados de carncia alimentar e de indigncia nos ltimos anos. No entanto, a pobreza e a indigncia vm aumentando nas regies metropolitanas desde 1995. As causas esto associadas s elevadas taxas de desemprego e subemprego e aos baixos salrios recebidos pela populao. Entre os pobres, a taxa de desemprego
projeto Fome Zero: docUmento-sntese
nas reas metropolitanas trs vezes maior que a taxa de desemprego entre os no pobres. O Projeto Fome Zero identificou, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do IBGE, de 1999, a existncia de 9,3 milhes de famlias e 44 milhes de pessoas muito pobres (com renda abaixo de US$ 1,00 por dia, que representa cerca de R$ 80,00 mensais em agosto de 2001), que foram consideradas o pblico potencial beneficirio deste projeto, por estarem vulnerveis fome. Essa populao pobre representa 22% das famlias e 28% da populao total do pas, sendo 19% da populao (ou 9 milhes) das regies metropolitanas, 25% da populao (20 milhes) das reas urbanas no metropolitanas e 46% da populao rural (15 milhes). H uma forte concentrao dessa populao na Regio Nordeste (50% dos pobres) e na Regio Sudeste (26%). Nas demais regies, a proporo de 9% na Regio Norte, 10% na Regio Sul e 5% na Regio Centro-Oeste. A renda mdia dessas famlias de R$ 48,61 (valores de agosto de 2001), ou seja, menos de 10% da renda dos no pobres. O diagnstico do problema da fome no Brasil neste incio do sculo XXI indica que h uma insuficincia de demanda que inibe uma maior produo de alimentos por parte da agricultura comercial e da agroindstria no pas. As razes que determinam essa insuficincia de demanda concentrao excessiva da renda, baixos salrios, elevados nveis de desemprego e baixos ndices de crescimento, especialmente daqueles setores que poderiam expandir o emprego no so conjunturais. Ao contrrio, so endgenas ao atual padro de crescimento e, portanto, inseparveis do modelo econmico vigente. Forma-se, assim, um verdadeiro crculo vicioso, causador, em ltima instncia, da fome no pas qual seja, desemprego, queda do poder aquisitivo, reduo da oferta de alimentos, mais desemprego, maior queda do poder aquisitivo, maior reduo na oferta de alimentos (ver figura na pgina seguinte). O equacionamento definitivo da questo da fome no Brasil exige um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com distribuio de renda, de modo a ampliar o mercado interno do pas, com gerao de mais empregos, melhoria dos salrios pagos e, mais especificamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo, que funciona como uma espcie de farol para as rendas desses segmentos mais pobres da populao.
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O crculo vicioso da fome

Falta de polticas de gerao de emprego e renda Desemprego crescente Concentrao de renda Salrios baixos
ConSumo De alImentoS CaI FOME DImInuI oFerta De alImentoS
Crise agrcola Queda nos preos agrcolas Falta de polticas agrcolas Juros altos
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Em outras palavras, para garantir a segurana alimentar de toda a populao brasileira preciso mudar o atual modelo de desenvolvimento econmico que leva excluso social, da qual a fome apenas mais um dos seus resultados visveis, como o so tambm o desemprego, a misria, a concentrao da terra e da renda. No processo de implementao de um novo modelo econmico fundamental, de um lado, que se implementem aes emergenciais para baratear a alimentao para a populao de baixa renda; de outro, aes tambm emergenciais visando assistir diretamente aquela parcela da populao que j sofre com a fome e que pode vir a ser comprometida se isso no for feito. Em sntese, a questo da fome no Brasil tem, nesse incio do sculo, trs dimenses fundamentais: primeiro, a insuficincia de demanda, decorrente da concentrao de renda existente no pas, dos elevados nveis de desemprego e subemprego e do baixo poder aquisitivo dos salrios pagos maioria da classe trabalhadora. Segundo, a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao. E a terceira, e no menos importante, a excluso do mercado daquela parcela mais pobre da populao.
Para romper esse ciclo perverso da fome necessria a interveno do Estado, de modo a incorporar ao mercado de consumo de alimentos aqueles que esto excludos do mercado de trabalho e/ ou que tm renda insuficiente para garantir uma alimentao digna a suas famlias. Trata-se, em suma, de criar mecanismos alguns emergenciais, outros permanentes , por um lado, no sentido de baratear o acesso alimentao para essa populao de mais baixa renda, em situao de vulnerabilidade fome. De outro, incentivar o crescimento da oferta de alimentos baratos, mesmo que seja atravs do autoconsumo e/ou da produo de subsistncia. E, finalmente, de incluir os excludos, dado que o acesso alimentao bsica um direito inalienvel de qualquer ser humano. O diagrama a seguir detalha as principais polticas a serem implementadas. Vale lembrar que, primeiro, nenhuma delas isoladamente pode fazer frente questo da fome, muito menos garantir a segurana alimentar da populao. Segundo, tais polticas devem articular necessariamente aes de natureza emergencial com aes estruturais, e romper com falsas dicotomias baseadas na separao entre o econmico e o social, to consagradas dentro dos esquemas neoliberais que produzem a concentrao da riqueza e a pobreza e depois administram polticas sociais para atenuar esta ltima.
Melhoria na renda polticas de emprego e renda reforma agrria previdncia social universal bolsa escola e renda mnima microcrdito Barateamento da alimentao restaurante popular convnio supermercado/sacolo canais alternativos de comercializao equipamentos pblicos Pat legislao anticoncentrao cooperativas de consumo
sEgurAnA AliMEntAr
Aumento de oferta de alimentos bsicos apoio agricultura familiar incentivo e produo para autoconsumo poltica agrcola
Aes especficas cupom de alimentos cesta bsica emergencial merenda escolar estoques de segurana combate desnutrio materno-infantil
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Conforme verificado na definio da populao a ser beneficiada, um contingente significativo de pessoas muito pobres, vulnerveis fome, encontra-se nas grandes metrpoles ou periferia das pequenas e mdias cidades das regies no metropolitanas. O perfil da fome nas cidades diferente daquele que encontramos no campo. Dada a maior disponibilidade de alimentos nas cidades, parte da populao de mais baixa renda encontra assistncia de organizaes no governamentais, rgos pblicos ou mesmo vizinhos e parentes. A grande quantidade de resduos alimentares encontrados nas cidades, por exemplo, permite o acesso de parte dessa populao vulnervel fome a algum tipo de alimento, ainda que de m qualidade. Portanto, podemos afirmar que a fome encontrada nas cidades e em particular nas regies metropolitanas exige algumas polticas diferentes daquela que presenciamos no campo, onde as possibilidades de obteno de alimento so menores, por mais paradoxal que possa parecer essa situao. Talvez seja mais correto afirmar que nas reas urbanas mais comum a situao de vulnerabilidade alimentar decorrente da pobreza do que da fome propriamente dita, que resulta na reduo da massa corprea.
Esquema das propostas do Projeto Fome Zero
POltiCAs EstruturAis Gerao de emprego e renda Previdncia Social universal Incentivo agricultura Familiar Intensificao de reforma agrria Bolsa escola e renda mnima POltiCAs EsPECFiCAs Programa Cupom de alimentao Doaes de Cestas Bsicas emergenciais manuteno de estoques de Segurana Segurana e Qualidade dos alimentos ampliao do Pat Combate Desnutrio Infantil e materna ampliao da merenda escolar educao para o Consumo e educao alimentar POltiCAs lOCAis Pequenas e Mdias Cidades Banco de alimentos Parcerias com varejistas modernizao dos equipamentos de abastecimento novo relacionamento com supermercados agricultura urbana
reas rurais apoio agricultura familiar apoio produo para autoconsumo
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Metrpoles restaurantes populares Banco de alimentos Parcerias com varejistas modernizao dos equipamentos de abastecimento novo relacionamento com as redes de supermercados
eStruturA do proJeto Fome Zero

Os diferentes grupos da populao demandam polticas especficas para enfrentar a questo da fome, especialmente no horizonte temporal de curto e mdio prazo. Apresenta-se a seguir um resumo desse conjunto de propostas para cada um desses grupos algumas de cunho estrutural e outras emergenciais , que visam o aumento da disponibilidade de alimentos de baixos preos e tambm o maior acesso da populao vulnervel a uma alimentao saudvel. Polticas estruturais So polticas que tm efeitos importantes para a diminuio da vulnerabilidade alimentar das famlias, por meio do aumento da renda familiar, da universalizao dos direitos sociais e do acesso alimentao de qualidade e para a diminuio da desigualdade de renda. Polticas de gerao de emprego e aumento de renda Priorizar a diminuio das desigualdades sociais atravs de melhor distribuio de renda para isso fundamental retomar a poltica de aumento do salrio mnimo para o piso de cem dlares e reduzir as distncias entre ele e os salrios mais altos. Alm disso, julgamos fundamental retomar a experincia da formao de frentes de trabalho temporrio em regies com elevado ndice de desemprego sazonal; programas de formao e incentivo ao primeiro emprego para jovens; e programas de requalificao permanente, especialmente para pessoas acima de 40 anos. Crdito para investimentos, atravs do BNDES, Banco do Brasil, CEF, e de consumo, atravs de agncias de microcrdito solidrio, devem ser fortalecidos para alavancar a produo e o consumo locais. Recuperar o ensino pblico fundamental de qualidade, as redes de educao infantil e a melhoria da infraestrutura educacional nas reas rurais primordial. A recuperao de uma poltica habitacional tambm tem um papel fundamental, tanto na gerao de empregos quanto para avanar na soluo do dficit habitacional brasileiro. Intensificao da Reforma Agrria O Projeto Fome Zero defende um processo massivo de distribuio de terras como poltica estrutural de desenvolvimento,
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atuando como um instrumento estratgico de combate histrica concentrao fundiria e de renda no Brasil. A defesa da Reforma Agrria justifica-se por quatro motivos principais: redistribuio de renda, ampliao das fontes de renda para as famlias, fonte de autoconsumo alimentar, e dinamizao das economias regionais. Segundo dados levantados junto aos novos assentamentos, h uma expressiva melhora na qualidade de vida da populao residente, reduzindo sua vulnerabilidade fome. Estimativas preliminares realizadas com base nos dados da Pnad de 1999 indicam um pblico potencial beneficirio de 1 milho de famlias (que no possuem terra ou tm rea insuficiente e possuem um ou mais membros da famlia desempregados) nas reas rurais para serem assentadas com prioridade. Os custos de implantao de assentamentos indicam valores de R$ 10 a R$ 20 mil para cada famlia assentada, dependendo do valor pago terra e da infraestrutura preexistente. Previdncia social universal A Constituio de 1988 ampliou direitos sociais no mbito da Previdncia, reconhecendo o regime de economia familiar nas atividades agropecurias na condio de credor de um seguro social mnimo para idosos, invlidos e vivos(as), com discriminao positiva em favor das mulheres (reduo do limite de idade para aposentadoria). Esse regime previdencirio especial foi integralmente mantido no texto constitucional atual depois da Emenda de 20 de dezembro de 1998 (art. 195, 8o, e art. 201, 2o e 7o, II). Por outro lado, esse reconhecimento de direitos sociais mnimos com relao ao trabalho familiar nas atividades agropecurias no foi seguido de tratamento equnime para o trabalho no agrcola. Este continua, em geral, submetido s regras do trabalho formal, requerendo-se do segurado condies de comprovao de tempo de contribuio individualizada previdncia como condio para obteno do seguro social. Isto precisa ser corrigido, estendendo os mesmos direitos do regime de economia familiar rural ao trabalho familiar urbano. A ideia simples: reconhecer, para todos os conta prpria urbanos e rurais nas inmeras formas de auto-ocupao, a condio de trabalho social necessrio e elegvel para obteno dos direitos previdencirios de um salrio mnimo, independentemente de situar-se ou no abaixo da linha de pobreza.
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Estimativas preliminares com base nos dados da Pnad de 1999 indicaram um pblico potencial de 2,9 milhes de pessoas com idade acima do necessrio para obter o benefcio, mas que no recebem aposentadoria ou penso pblicas. Caso todas essas pessoas sejam atendidas de uma vez, representaria um custo total de R$ 6,3 bilhes. Bolsa Escola e Renda Mnima A exemplo das diversas experincias municipais, estaduais e federais, prope-se o fornecimento de uma renda mnima s famlias carentes com crianas em idade escolar, de modo que esta renda esteja vinculada melhoria nos padres educacionais da populao brasileira, atravs, por exemplo, da composio de um fundo educacional para a criana. Estimativas do pblico potencial beneficirio indicam que existem 3,3 milhes de crianas de 7 a 15 anos que no frequentam escola. Caso o benefcio seja o triplo do atual Bolsa Escola federal, ou seja, de R$ 45,00, os custos deste programa seriam de R$ 853,7 milhes. Incentivo agricultura familiar O Projeto Fome Zero considera essencial uma poltica agrcola que favorea, de fato, a agricultura familiar no pas, visando o aumento da produo de alimentos e a proteo ao agricultor de menor renda. Isto pode ser conseguido atravs de um conjunto de polticas que combinem: seguro agrcola; prioridade produo interna, recorrendo a importao somente no caso de quebras de safra; incentivo pesquisa pblica que esteja associada a uma poltica efetiva de assistncia tcnica; uma poltica de crdito; incentivo a formao de cooperativas de produo e de comercializao; incentivo para proteo da natureza e da paisagem, atravs do pagamento de uma renda ambiental nas reas de preservao obrigatria, entre vrias outras. Polticas esPecficas So aquelas polticas destinadas a promover a segurana alimentar e combater diretamente a fome e a desnutrio dos grupos populacionais mais carentes. O Programa Cupom de Alimentao (PCA) O Programa Cupom de Alimentao (PCA) tem por objetivo
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substituir a poltica tradicional de combate fome, baseada no fornecimento de cestas bsicas, que possuem carter temporrio, esto sujeitas a oscilaes e geram dependncia e corrupo. As principais vantagens do Programa esto na possibilidade de poder atingir a populao mais pobre (como o Programa do Leite, de 1986, e o americano, que existe h quase 40 anos) e de conseguir ligar os consumidores sem poder aquisitivo com os pequenos produtores de alimentos. por isso que o PCA pode ser massivo sem correr o risco de provocar os impactos inflacionrios tpicos de programas que geram distribuio de renda no curto prazo. Ele direciona a capacidade de gasto adicional dos consumidores mais pobres para a aquisio de alimentos, estimulando a produo dos pequenos agricultores locais, um setor de reconhecida capacidade ociosa no pas. So quatro as caractersticas bsicas do PCA aqui proposto: a) complementar a renda das famlias muito pobres at a linha de pobreza, independentemente de j se beneficiarem de outros programas, como o Renda Mnima, Bolsa Escola, Previdncia Social, Seguro-Desemprego etc.; b) exigir sempre uma contrapartida especfica das famlias que se beneficiam do programa em termos de ocupao de seus membros adultos, como, por exemplo, frequentar cursos de alfabetizao, requalificao profissional ou at mesmo prestao de servios comunitrios compatveis com suas habilidades profissionais, e ter acompanhamento por parte de equipes de sade etc.; c) as famlias recebero benefcios dos cupons por um perodo previamente definido de seis meses ou um ano, prorrogveis mediante reavaliao enquanto persistirem as causas da insegurana alimentar que as afeta; d) os cupons s podero ser utilizados na compra de alimentos em supermercados, lojas, feirantes ou produtores agropecurios previamente cadastrados. No ser permitido o uso dos cupons em restaurantes ou outros estabelecimentos que no estejam cadastrados. A restrio vale tambm para quaisquer outras mercadorias no alimentares, como cigarro, produtos de limpeza, remdios, assim como bebidas alcolicas, doces e salgados tipo fast food. Nos primeiros anos de implantao do PCA, prope-se que se d prioridade quelas famlias j cadastradas nos seguintes programas: assentados de reforma agrria ou famlias comprovadamente pobres que se cadastraram pelo correio para integrar o
programa e que ainda aguardam ser assentados; Programas Bolsa Escola ou Bolsa Alimentao; desempregados beneficirios ou no do seguro-desemprego; famlias com crianas e/ou adultos desnutridos ou em situao de risco, encaminhados pelo sistema pblico de sade e que ainda no estejam sendo atendidos pelos programas anteriores. A prioridade a essas famlias se justifica, primeiro, pelo fato de j estarem cadastradas, o que evita que a implantao do PCA tenha que esperar por um cadastro prprio para entrar em vigncia. Segundo, dado o carter complementar do PCA renda das famlias, este benefcio permitiria melhorar significativamente os resultados obtidos pelos outros programas j em andamento. Prope-se uma implantao gradativa do PCA, iniciando-se com um programa piloto no primeiro ano, com prioridade para as regies afetadas pela seca do Nordeste, aumentando-se a abrangncia medida que se expanda a oferta de alimentos disponveis e os recursos necessrios, de modo a atingir a meta de incorporar todas as famlias muito pobres com renda inferior a um dlar per capita dirias. Os cupons podero ser obtidos sob a forma de papel, impresso pela Casa da Moeda, com perodo de validade especificado, ou sob a forma de crditos em carto magntico. Recomenda-se que a populao de reas urbanas assistidas receba cupons eletrnicos, minimizando-se, assim, o surgimento de um mercado paralelo de cupons de alimentao. Nas reas rurais e nas pequenas e mdias cidades onde for difcil a utilizao dos cartes, os cupons tero um prazo de validade definido (de um a trs meses) para serem trocados por alimentos. As estimativas indicaram um pblico potencial beneficirio de 9,3 milhes de famlias muito pobres. O custo total do programa foi estimado em cerca de R$ 20 bilhes se todas as famlias fossem atendidas em um ano. Ampliao e redirecionamento do Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) A forma como o PAT est hoje estruturado exclui os trabalhadores que no tm registro em carteira e os empregados de pequenas empresas que se utilizam do Simples. So justamente esses os trabalhadores que ganham menos e que deveriam ser priorizados nos programas de combate fome.
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Para os trabalhadores sem qualquer registro e que permanecem na informalidade, no h como destinar recursos do PAT para sua alimentao. Esse pblico, assim como os desempregados, dever ser amparado pelo PCA Programa de Cupons de Alimentao. J para os trabalhadores que atuam em empresas de pequeno porte, o objetivo da reforma que propomos para o PAT conseguir que elas sejam atradas para o programa. O Projeto Fome Zero prope que se estabeleam mecanismos de compensao para as firmas que se utilizam do Simples para o clculo do Imposto de Renda devido, tendo como base o lucro presumido, para beneficiar isenes na concesso de benefcios de alimentao aos trabalhadores. Essas compensaes poderiam vir na forma de descontos sobre a tabela do Simples. O lucro presumido seria abatido, levando-se em conta o valor dos benefcios concedidos ao trabalhador. As estimativas indicaram a existncia de 15,7 milhes de trabalhadores com carteira assinada que no esto includos no PAT. A incluso de todos esses trabalhadores no PAT resultaria em um custo de renncia fiscal da ordem de R$ 203,7 milhes. Doaes de cestas bsicas emergenciais O Projeto Fome Zero prope que as pessoas famintas (com baixa capacidade energtica), as populaes atingidas por calamidades naturais (secas e enchentes, por exemplo) e os novos assentados da reforma agrria tenham direito a receber cestas de alimentos por um perodo determinado. A experincia mostra que, em situaes de calamidade, sempre h um conjunto de agentes que se aproveita da situao para sonegar alimentos, aumentar suas margens de vendas ou substituir produtos por outros de menor qualidade. Alm deste pblico mais especfico, devem ser includas, tambm, as famlias que estejam inseridas nos critrios do Cupom de Alimentao, mas que residam em locais distantes de mercados para compra dos produtos alimentares. A proposta que estes grupos sejam paulatinamente inseridos no Programa Cupons de Alimentao assim que se desenvolva o comrcio local. Combate desnutrio materno-infantil necessrio implantar medidas mais ativas no apenas para corrigir, mas para prevenir a desnutrio infantil, atendendo a crianas menores de um ano, bem como gestantes e mes em
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fase de amamentao. Uma delas ampliar o fornecimento de produtos alimentares, como o leite, e de nutrientes bsicos, como ferro e vitaminas, para as crianas inscritas nas redes pblicas de servios de sade e de assistncia social, visando universalizar os programas j existentes. As estimativas realizadas pelo projeto indicaram a existncia potencial de 1,3 milho de crianas com desnutrio crnica no Brasil, somadas a mais 1,2 milho de mes dessas crianas, que devem ser atendidas prioritariamente por este programa. Manter estoques de segurana O Projeto Fome Zero prope a formao de estoques de alimentos que garantam a segurana alimentar, ou seja, um volume mnimo de produtos da cesta bsica que respondam pelo consumo durante o perodo necessrio para se importar ou expandir a oferta. Dois elementos devem ser levados em conta na estruturao da poltica de estoques de segurana: a) estimular as compras nas regies produtoras para consumo na prpria regio; b) evitar a importao de alimentos sempre que houver disponibilidade interna suficiente. Ampliao da merenda escolar As anlises dos dados disponveis sobre o consumo da merenda revelam que baixa a contribuio das refeies distribudas nas escolas para o suprimento das recomendaes de energia e de nutrientes (especialmente quanto aos minerais) para o grupo-alvo do programa. Nossa proposta de elevao do aporte calrico e nutricional dirio da merenda que hoje , por lei, de apenas 15%. Em alguns estudos verificou-se que essa proporo pode ser bem maior, chegando a at 100% das recomendaes dirias de energia e nutrientes em alguns municpios. Alm disso, prope-se uma ampliao do atendimento tambm para os irmos dos escolares e para a rede de educao infantil (creches e Emeis), especialmente nos municpios mais pobres. Outra questo importante est na utilizao de produtos regionais na composio da merenda. Pesquisas mostram que a participao dos produtores agrcolas locais nas compras da merenda ainda muito pequena. Acredita-se que um maior apoio tcnico dado aos Conselhos Municipais de Alimentao Escolar e aos produtores locais permitiria que se conseguisse, ao mesmo tempo, garantir ali-
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mentos mais frescos (frutas e verduras obrigatrias) e compatveis com as caractersticas culturais locais e uma melhoria na renda dos agricultores e da agroindstria da regio. Estimou-se a existncia de cerca de 35 milhes de crianas em idade escolar. Caso se duplique o atual repasse federal por criana/dia, que hoje de R$ 0,13, o custo suplementar estimado seria de cerca de R$909 milhes. Isto, sem contar o atendimento aos irmos dos alunos e da rede infantil de ensino nos municpios mais pobres. Garantia de segurana e qualidade dos alimentos Enfocar as atividades com o princpio da preveno em vez do princpio da correo outro desafio para um programa de garantia da segurana dos alimentos no Brasil. Atividades como o controle preventivo, a implementao de um sistema de informaes e vigilncia da segurana dos alimentos, a educao dos indivduos envolvidos na cadeia produtiva, a promoo de estudos cientficos e transferncia de tecnologia e mtodos para prevenir riscos e melhorar a segurana devem ser priorizadas. fundamental, tambm, que o consumidor tenha a informao no rtulo sobre a origem do alimento que consome, alm de material informativo sobre os riscos dos produtos geneticamente modificados. Coerente com o diagnstico realizado, de que o problema da fome hoje no Brasil no a falta de disponibilidade de alimentos, mas sim o acesso a eles, no concordamos que a produo de alimentos transgnicos possa ajudar a combater a fome no pas. preciso, tambm, controlar a entrada de alimentos transgnicos no pas, at que haja resultados de pesquisas suficientes que comprovem que estes produtos no promovem riscos sade e ao meio ambiente. Programas de educao alimentar e educao para o consumo Existem dois problemas associados falta de uma dieta balanceada: a inadequao quantitativa (tanto para excesso como para carncia) e a inadequao qualitativa. Assim, aes na rea de educao alimentar tm efeitos preventivos importantes, tanto para o combate desnutrio, quanto para o combate obesidade. O Projeto Fome Zero prope uma atuao em duas frentes. A primeira seria uma posio ativa por parte do poder pblico no sentido de estabelecer campanhas publicitrias e palestras sobre educao alimentar e educao para o consumo.
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A outra frente seria a criao e implementao da Norma Brasileira de Comercializao de Alimentos Industrializados (NBCAI), semelhana daquela implementada com sucesso a partir dos anos 1980 com o objetivo de promover o aleitamento materno. Polticas locais O Projeto Fome Zero prope tambm um conjunto de polticas que podem ser implantadas pelos estados e municpios, a grande maioria em parceria com a sociedade civil. So basicamente programas j em funcionamento nos municpios com relativo sucesso. Algumas propostas esto detalhadas segundo as reas de residncias (reas urbanas metropolitanas, reas urbanas no metropolitanas e reas rurais), ressaltando suas especificidades. Programas municipais de segurana alimentar A experincia tem revelado a importncia de que haja uma secretaria municipal (ou um departamento) dedicada ao abastecimento alimentar. No mbito municipal, existem diversos organismos, geralmente sob a estrutura de secretarias municipais, que podem atuar conjuntamente neste campo: secretarias de abastecimento alimentar (que geralmente atuam na gesto dos equipamentos); secretarias de agricultura (que atuam na rea rural/agrcola); secretarias de educao (rea da merenda escolar); secretarias de sade (reas de preveno e combate desnutrio materno-infantil, por exemplo); secretarias de assistncia social (que atuam com indigentes, pessoas e famlias carentes em geral); alm de reas como a vigilncia sanitria. Uma iniciativa premente a realizao de Censos Municipais da Fome, para que cada municpio cadastre a populao que passa fome ou que est em situao de vulnerabilidade fome. Isto poderia ser realizado com o apoio dos rgos locais de sade e de assistncia social, por exemplo. Programas locais para as regies metropolitanas a) Restaurantes populares Grande parte da populao que trabalha em reas metropolitanas faz pelo menos uma das suas refeies fora de casa, geralmente o almoo, e necessita disponibilidade, qualidade e preos reduzidos.
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Prope-se um programa de restaurantes populares que possa fornecer refeies a preo de custo para atender uma enorme demanda de trabalhadores de baixa renda que hoje se alimenta de forma no satisfatria nas ruas. Levantamentos mostram que uma refeio em restaurantes populares poderia custar R$ 1,80, considerando-se todos os custos variveis e gastos com mo de obra, a exemplo do custo do Restaurante Popular de Belo Horizonte. No estariam includos neste clculo os dispndios com a instalao dos restaurantes, aluguis, reformas ou outras despesas locais que podem ser cedidos pelo poder pblico. Caso os gastos com pessoal e manuteno da infraestrutura sejam cobertos pelas prefeituras, governos estaduais ou entidades beneficentes, como ocorre hoje, o custo da refeio poderia ser prximo de R$ 1,00. b) Banco de Alimentos A doao, para organizaes beneficentes e populao carente, de alimentos que seriam desperdiados, envolve propostas que vo desde a captao de alimentos at sua distribuio. O Projeto Fome Zero endossa a proposta de institucionalizao do Estatuto do Bom Samaritano, que est tramitando no Congresso Nacional. O Estatuto do Bom Samaritano facilita a doao de alimentos, desburocratizando o processo, reduzindo os custos e eliminando responsabilidades indevidas. A aplicao dessa nova legislao dever provocar um significativo aumento no aporte de alimentos colocados disposio das entidades para a alimentao da populao carente. c) Modernizao dos equipamentos de abastecimento O funcionamento de equipamentos como varejes, sacoles, comboios e compras comunitrias deve ser recolocado como uma alternativa vivel de barateamento da alimentao em reas urbanas, metropolitanas ou no. Para que se possa viabilizar essas polticas, preciso tambm incentivar a criao de centrais de compra e distribuio nas periferias das regies metropolitanas, que dariam apoio logstico e comercial operao dos concessionrios e pequenos varejistas. Estes, por sua vez, como contrapartida, teriam de comercializar os alimentos de cesta bsica e tambm outros gneros alimentcios a preos mais baratos. d) Novo relacionamento com as redes de supermercados Uma nova poltica para o setor de abastecimento exige tambm uma nova relao com as redes de supermercados, para se
evitar uma excessiva concentrao no varejo e torn-los parceiros numa poltica de segurana alimentar. Essa parceria com os supermercados fundamental para a implantao de uma poltica de segurana alimentar hoje nos municpios, uma vez que grande parte das compras de alimentos das populaes de mais baixa renda se faz a. Programas como os de cupons de alimentos tendem a ter resultados positivos para esses agentes, pois podem ampliar a sua clientela. A rede varejista fundamental tambm para a comercializao de produtos agrcolas e agroindustriais produzidos nas localidades que se pretende incentivar por meio de programas de Reforma Agrria e desenvolvimento da produo familiar. Propostas locais para reas urbanas no metropolitanas (pequenas e mdias cidades) a) Banco de Alimentos Os Bancos de Alimentos para a populao vulnervel fome das pequenas e mdias cidades devem ter funcionamento semelhante ao proposto para as regies metropolitanas. No entanto, como se trata de uma escala de atuao menor, possvel que os produtos sejam entregues com algum tipo de processamento, dando maior ateno ao aspecto e qualidade dos alimentos. Vale lembrar ainda que para esse caso os doadores de alimentos tambm seriam beneficiados com as vantagens previstas no Estatuto do Bom Samaritano. b) Parceria com varejistas Nas comunidades urbanas de menor porte importante, tambm, incentivar os varejistas locais, de forma a evitar a concentrao excessiva, desde que possam praticar preos reduzidos e manter a qualidade do produto vendido. Isso perfeitamente possvel se houver investimentos em equipamentos e logstica de distribuio. A proposta do Projeto Fome Zero criar uma parceria entre grupos de varejistas (incluindo feirantes, mercearias e pequenos comrcios) e o poder pblico local para a instituio de um sistema de compras em comum. O poder pblico dever estabelecer um teto para os preos dos produtos da cesta bsica, com um certo controle das margens de comercializao do pequeno varejo. c) Modernizao dos equipamentos de abastecimento Nas reas urbanas no metropolitanas (pequenas e mdias cidades), a presena do poder pblico no abastecimento pode ser dinamizada por meio de aes que incentivem a ligao direta do
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consumidor com os produtores agrcolas locais. Dessa forma, cabe ao poder pblico organizar e incentivar campanhas de consumo e distribuio de alimentos produzidos regionalmente, do tipo feira do produtor, por exemplo. Devido ao das grandes redes intermedirias, muito comum que produtos in natura faam um longo passeio e regies inteiras sejam abastecidas por suprimentos provenientes de reas distantes. No caso de produtos industrializados, como o leite, laticnios e carnes, ocorre o mesmo. Deve-se, portanto, incentivar e aproximar produtores e consumidores de uma mesma regio, criando laos locais e reforando os gostos e sabores estabelecidos em um determinado ambiente. d) Agricultura urbana A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar local precisa ser mais valorizada nos pequenos e mdios municpios. Vrias iniciativas de alada municipal podem estimular programas como Feira do Produtor e sistemas de entrega no domiclio de produtos frescos; cursos de formao para criao de hortas nas escolas; cadastro de terrenos urbanos sem uso para produo de hortas e a cesso para produo, por tempo determinado previamente, para pessoas interessadas e sem emprego; e alquotas diferenciadas de IPTU para terrenos aproveitados para este uso. Polticas para as reas rurais a) Apoio agricultura familiar O Projeto Fome Zero prope que as prefeituras e os governos estaduais e federal usem, sempre que possvel, seu poder de compra derivado da demanda institucional, para a merenda escolar, creches, hospitais, quartis, restaurantes populares etc., em favor dos agricultores familiares. Paralelamente a essas iniciativas, outras aes so necessrias para que sejam atingidos os objetivos da diminuio dos custos e do aumento da qualidade: Assistncia tcnica, geralmente negligenciada pelas administraes pblicas, um item a ser fortalecido. Acesso ao crdito: necessrio um redirecionamento do Pronaf para que atinja efetivamente os agricultores menos capitalizados. Paralelamente, interessante que os governos estaduais e municipais apoiem as entidades associativas de microcrdito, com a criao de fundos de aval.
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Apoio comercializao por meio, por exemplo, da intermediao de contatos com empresas interessadas em produtos regionais vindos da pequena produo ou de produo limpa, ou do oferecimento de espaos nos equipamentos de abastecimento j tradicionais das cidades (feiras e varejes). Infraestrutura: essa uma das reas de atuao tradicional das administraes municipais, apesar de, muitas vezes, ela carecer de uma clara priorizao dos pequenos agricultores nos investimentos realizados. Pontes, estradas rurais, audes, balces de armazenagem e apoios para aquisio de caminhes so possveis de serem construdos com os equipamentos e recursos municipais, com custo reduzido. Essa uma estratgia importante para aumentar o emprego nas reas rurais, com o aumento da oferta de postos de trabalho. b) Apoio produo para autoconsumo O instrumento utilizado a doao, por parte das prefeituras ou dos governos estaduais, de sementes, insumos e ferramentas especficas para o uso em hortas e jardins, bem como matrizes para iniciar a criao de pequenos animais (abelhas, coelhos, aves, cabras etc.). As prefeituras devem tambm estimular o cultivo em terrenos baldios por meio de programas de hortas comunitrias, bem como a comercializao individual ou coletiva desses alimentos em feiras do produtor, como j citado.
origem doS recurSoS

Julga-se necessrio incluir as polticas contidas neste documento, juntamente com outras da rea da educao, sade, regularizao fundiria, dentro de um oramento prprio, no nvel federal. Isto se deve vulnerabilidade no sistema atual, ao contingenciamento total ou parcial de determinadas dotaes segundo diretrizes de cortes nos gastos pblicos, e tambm alocao insuficiente de recursos. Hoje, exceo dos gastos com educao e reforma agrria, os demais gastos sociais (previdncia, sade e assistncia social) encontram-se previstos no oramento da seguridade social, que tem como principais fontes de recursos as contribuies do INSS, a contribuio sobre o lucro lquido de pessoas jurdicas, o PIS/Pasep, a Cofins e a CPMF. Para o ano de 2002, a proposta oramentria, que j se encontra no Congresso Nacional, prev R$ 164,8 bilhes para o oramento da Seguridade Social, incluindo cerca de R$ 4,2
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bilhes no Fundo de Assistncia Social, que garante recursos para programas de atendimento aos idosos, s crianas carentes e aos deficientes fsicos. Se discutirmos as fontes de financiamento s polticas propostas no Projeto Fome Zero dentro do atual modelo de engessamento dos gastos pblicos, acabar-se- tendo que buscar novas fontes ou remanejamento de receitas j existentes. No entanto, verifica-se que os gastos sociais (exceto a previdncia) dos diversos programas sociais realizados atualmente so da ordem de R$ 45 bilhes ao ano, o que mais do que o dobro dos recursos necessrios implantao do Programa de Cupons de Alimentao proposto. Desse modo, possvel, tanto redirecionar parte do oramento j existente, como tambm prover novos aportes de recursos adicionais resultantes de um ritmo maior de crescimento da economia, assim como da reduo dos juros e do pagamento do servio da dvida pblica e tambm do melhor gerenciamento dos recursos disponveis, via reduo do desperdcio e da corrupo hoje existentes. O recm-criado Fundo de Combate Pobreza, estimado em cerca de R$ 4 bilhes anuais, uma dessas novas fontes de recursos, que podero ser redirecionados para financiar os programas aqui propostos. Outra fonte so as iniciativas dispersas j existentes de doaes por parte de empresas e de pessoas fsicas, que podero ser redirecionadas de forma coordenada, por meio de parcerias entre governo e sociedade civil, de modo a se obter um impacto maior sobre a reduo da fome e da pobreza. Uma forma de estimular essas doaes a criao de incentivos, como o desconto no Imposto de Renda, a exemplo do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de So Paulo. Outro caminho o do marketing social, casos do <www. clickfome.com.br>, de iniciativa da Ao da Cidadania Comit Rio, um site onde empresas cadastradas doam uma cesta de alimentos a cada clique efetuado pelo visitante, do Instituto Ethos, da Fundao Abrinq e do Gife (Grupo de Estudos e Fundaes Empresariais) da Cmara Americana de Comrcio, que incentivam a ao social.
A inStitucionAlidAde
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A verso preliminar do Projeto Fome Zero trouxe a proposta de criao de um Ministrio Extraordinrio para articular as diversas polticas de combate fome nas diferentes instncias governamen-
tais (federal, estadual e municipal), bem como as aes de entidades da sociedade civil. As sugestes recebidas durante as discusses pblicas dessa verso preliminar do projeto apontaram para duas mudanas fundamentais na institucionalidade inicialmente proposta: a) como o combate fome deve ser parte de uma poltica permanente de segurana alimentar, necessita-se de uma configurao institucional que no tenha um carter temporrio, como o caso de um ministrio extraordinrio; b) dada a complexidade envolvida nas articulaes com a sociedade civil e com a prpria mquina governamental, o papel de coordenao de uma poltica de segurana alimentar tem que estar diretamente vinculado Presidncia da Repblica, sob pena de se transformar em mais uma das polticas governamentais de alcance limitado do ministrio a que estiver subordinada. A recuperao da experincia anterior do Consea foi apontada como sendo o melhor caminho a seguir, proposta endossada pelo Projeto Fome Zero. O Consea representou uma novidade em termos de mecanismos de governabilidade no pas: representantes do primeiro escalo do governo federal e da sociedade civil discutiam propostas que poderiam acelerar o processo de erradicao da pobreza e da misria. Foram gestadas e/ou viabilizadas propostas de polticas pblicas inovadoras, tais como: a descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar, o Programa Nacional de Gerao de Emprego e Renda, a busca de transparncia na gesto de recursos pblicos e a criao do Prodea como mecanismo de aproveitamento de estoques pblicos de alimentos a ponto de serem perdidos. Mais inovadoras ainda foram as formas de gesto implementadas no processo, com a criao de mltiplos grupos de trabalho mistos (sociedade civil/governo), que acabaram por consolidar uma nova prtica e cultura de gesto compartilhada de polticas pblicas. Uma das grandes limitaes do Consea, no entanto, foi que, por definio governamental, as decises referentes poltica econmica continuaram a passar margem das discusses acerca do seu impacto sobre a segurana alimentar, a fome e a misria da populao, ou seja, a articulao limitava-se aos ministrios da rea social e, muitas vezes, o Consea reduziu-se a apenas mais um mecanismo de presso para garantir recursos para polticas
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e programas sociais. Assim, a deciso de transformar o combate fome e misria em prioridade no foi adotada pela rea econmica, que continuou a aceitar as prescries dos organismos financeiros internacionais, independentemente do impacto que pudessem ter sobre o agravamento da excluso social, da fome e da desnutrio. Recomenda-se que as decises tomadas no Consea e assumidas pelo presidente da Repblica devam ser implementadas sob a coordenao de uma autoridade com mandato governamental. Nesse caso, sugere-se que esse trabalho seja desenvolvido pelo Ministrio do Planejamento, articulando-se com os demais ministrios e agncias governamentais. Considerando-se que existem diferentes funes a serem exercidas no Conselho por integrantes do governo e representantes de organizaes no governamentais, seria importante promosntese das estimativas de custos e origem dos recursos dos programas especficos do Projeto Fome Zero
Programas
estmulo Produo para autoconsumo Cupom de alimentao Cesta bsica emergencial Combate desnutrio infantil e materna Segurana e qualidade dos alimentos educao alimentar
implantao
Federal, municipal Federal, estadual, municipal e Sociedade Civil Federal, estadual, municipal e Sociedade Civil Federal, municipal Federal, estadual, municipal e Sociedade Civil Federal, estadual, municipal e Sociedade Civil
Pblico Custo total beneficiado anual em Fonte de recursos (mil pessoas) r$ mil (ano)
6.370 - (a) Programas de Poltica agrcola e recursos municipais tesouro, Fundo de Combate Pobreza e Fundo de assistncia Social tesouro, Fundo de Combate Pobreza e Fundo de assistncia Social oramento da Sade e Prefeituras oramento da Sade e do ministrio da agricultura e apoio privado oramento da educao e da Sade nos trs nveis de governo e apoio privado
44.043
19.961.242
no estimado
- (b)
2.507 toda a populao toda a populao
- (a)
- (a)
- (a)
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Fonte: tabulaes especiais da PnaD 1999 e Contagem da Populao de 1996 IBGe. (a) Dados no disponveis, pois os custos esto contemplados nos oramentos das esferas de governo respectivas. (b) os custos esto includos no Programa Cupom de alimentao. nota: as pessoas e famlias podem ser atendidas por mais de um programa. Portanto, os nmeros desta tabela no devem ser totalizados.
ver a constituio de duas secretarias executivas. Em uma primeira seriam feitas as articulaes nos diferentes rgos de governo, enquanto a outra cuidaria da interlocuo com entidades no governamentais. Essa proposta de parceria entre governo e sociedade civil permite a gesto com participao popular e abre um canal para a implementao de demandas emanadas das diversas organizaes populares.
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2. pArA oS crticoS do Fome Zero

Jos Graziano da Silva2 Walter Belik Maya Takagi
O Projeto Fome Zero, apresentado no ltimo Dia Mundial da Alimentao (16/10/2001), tem como objetivo propor uma poltica nacional participativa de segurana alimentar e combate fome. Sua elaborao envolveu alguns dos principais especialistas no tema, alm de movimentos sociais e ONGs, nos diversos seminrios e debates realizados ao longo de um ano de elaborao. Esse projeto tem sido reconhecido por entidades nacionais e internacionais como uma importante iniciativa da sociedade civil, ao levantar alternativas concretas para combater o flagelo da fome no pas. Ao contrrio dos dados divulgados por tcnicos ligados ao governo federal, demonstrou-se que houve um aumento dos nveis de pobreza e vulnerabilidade fome no perodo de 1995 a 1999, especialmente nas reas metropolitanas, fruto especialmente do desemprego e dos baixos nveis salariais. Assim, embora a pobreza esteja fortemente concentrada no Nordeste (50% dos pobres esto nos estados que compem a regio), ela tem crescido em quase todas as regies metropolitanas (a uma taxa de 5% ao ano no perodo 1995/1999) e ainda mais na Grande So Paulo (9,2% ao ano) e Regio Metropolitana de Porto Alegre (7,8% a.a.)3. Calculamos que existiam no Brasil, segundo dados bsicos da Pnad-IBGE de 1999, 44 milhes de pessoas muito pobres, que ganham menos que um dlar por dia, correspondendo a 9,3 milhes de famlias com uma renda de cerca de R$ 180,00 por famlia/ms, que foram consideradas o pblico potencial beneficirio das propostas do projeto.
1. texto apresentado pelo Instituto Cidadania em novembro de 2001. 2. Coordenadores tcnicos do Projeto Fome Zero. 3. Conforme Del GroSSI, GraZIano Da SIlVa e taKaGI (2001).
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Constatou-se, ainda, que: a) O problema da fome, hoje, no de falta de produo de alimentos, mas da falta de renda para adquiri-los em quantidade permanente e qualidade adequada. As estimativas da FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao mostram que o Brasil tem uma disponibilidade per capita de alimentos equivalente a 2.960 kcal/dia, bastante acima do mnimo recomendado de 1.900 kcal. O problema que o consumo de alimentos uma funo da renda das famlias; e como a renda est muito mal distribuda, uma parte importante da populao no tem acesso aos alimentos nem mesmo na quantidade mnima necessria para garantir a sobrevivncia. H no Brasil, hoje, uma grande parcela de subnutridos com um consumo mdio de 1.650 kcal/pessoa/dia, de tal forma que estamos classificados pela FAO na categoria 3 (de 1 a 5 para propores crescentes de subnutridos), juntamente com pases como a Nigria, Paraguai e Colmbia. b) Existe um crculo vicioso da fome, difcil de ser superado apenas com polticas compensatrias de doao de alimentos, como tradicionalmente tem se feito (cestas bsicas, por exemplo). Este crculo retroalimentado, por um lado, pelos problemas estruturais do pas, de falta de emprego, salrios baixos e concentrao de renda; por outro, pela falta de polticas agrcolas e pelos aumentos dos preos dos alimentos. Neste quadro, verificou-se que as polticas alimentares foram sendo desmontadas ao longo da dcada de 1990 e no h um programa no pas que englobe aes diretas de combate fome. As polticas hoje existentes encontram-se fragmentadas em vrias aes, predominantemente com carter localizado, e pautam-se, fundamentalmente, pela transferncia de pequenos valores monetrios (bolsa esmola) que so insuficientes para alterar o quadro de misria e desnutrio. Exemplos disso so os diversos programas lanados pelo governo federal: programa da seca, bolsa escola, erradicao do trabalho infantil, bolsa renda, bolsa alimentao. O Projeto Fome Zero entende que a questo da fome no pas tem trs dimenses fundamentais: de um lado, a insuficincia de demanda, decorrente da concentrao de renda, dos elevados nveis de desemprego e subemprego e do baixo poder aquisitivo dos sal-
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pArA os crticos do Fome Zero
rios pagos maioria da classe trabalhadora; de outro, a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao; e a terceira, e no menos importante: a fome daquela parcela da populao pobre, excluda do mercado de alimentos, muitos dos quais trabalhadores desempregados ou subempregados, idosos, crianas e outros grupos carentes que necessitam de um atendimento emergencial. Por isso que a proposta do Fome Zero envolve trs grandes eixos simultneos: ampliao da demanda efetiva de alimentos, barateamento do preo dos alimentos e programas emergenciais para atender parcela da populao excluda do mercado. Mas o equacionamento definitivo da questo da fome no Brasil exige um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com distribuio de renda, de modo a recuperar o mercado interno com gerao de empregos, melhoria dos salrios e recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo, que funciona como uma espcie de farol para as rendas dos segmentos mais pobres da populao. fundamental entender que a segurana alimentar de um pas vai alm da superao da pobreza e da fome. O crculo vicioso que liga a pobreza e a fome difcil de ser superado apenas com polticas compensatrias de doaes de alimentos atravs de cestas bsicas ou de transferncias de renda, como os programas de renda mnima e bolsa escola, como vem sendo feito h alguns anos. necessrio associar o objetivo da poltica de segurana alimentar com estratgias de desenvolvimento econmico e social que garantam a equidade e incluso social. Algumas polticas podem ajudar a caminhar nesse sentido, como os programas ampliados e reforados de renda mnima e bolsa escola, o incentivo agricultura familiar, a Previdncia Social universal, a intensificao da reforma agrria e uma poltica de crescimento que permita gerar mais e melhores empregos. Mas temos que ter tambm polticas especficas para o combate fome, como um programa de cupons de alimentao em substituio s cestas bsicas, um programa de combate desnutrio materno-infantil, a ampliao da merenda escolar e do PAT Programa de Alimentao do Trabalhador, entre outros. Finalmente, torna-se necessrio desencadear polticas locais diferenciadas segundo a localizao das populaes necessitadas. Nas reas rurais, por exemplo, preciso apoiar a produo de alimentos, mesmo que seja apenas para autoconsumo. J nas metrpoles tem-se que ampliar o atendimento dos
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restaurantes populares, os bancos de alimentos e realizar parcerias com os varejistas para a comercializao de produtos de poca e estimular o consumo da produo regional. Apesar deste carter de construo permanente e participativa, o projeto sofreu inmeras tentativas de desqualificao, motivadas por duas causas principais: desconhecimento do seu contedo no estilo no leu e no gostou, j que muitas crticas pautaram-se pelas manchetes de jornal, claramente enviesadas; e motivos polticos, visando atingir seu principal inspirador, que Lula. Apesar dessas tentativas de desqualificao, julgamos que o projeto atingiu seus objetivos. Primeiro, conseguimos recolocar o problema da fome (e da falta de polticas para combat-la) na pauta nacional. O impacto do projeto no noticirio foi grande e permitiu reiniciar uma mobilizao da sociedade sobre o tema. Segundo, o governo federal foi obrigado, tambm pela opinio pblica, a apresentar respostas sociedade e populao faminta. Como resultado tivemos a ampliao dos programas do tipo renda mnima para a populao entre 15 e 60 anos, que estariam excludas dos programas federais de transferncia de renda, e a aprovao, no dia seguinte ao lanamento do Projeto Fome Zero, do Fundo de Combate Pobreza, defendido pelos colaboradores como principal fonte de financiamento para o combate fome. Por fim, e no menos importante, verificou-se uma enorme aceitao do projeto, com dezenas de convites para realizar lanamentos e debat-lo publicamente. Algumas prefeituras, como as de Santo Andr, Campinas e Embu, em So Paulo, e de Ponta Grossa, no Paran, j concretizaram iniciativas para implantar parte das propostas contidas no Fome Zero. O objetivo deste artigo sistematizar os principais pontos questionados aps o lanamento do Projeto Fome Zero, visando levantar as bases para a continuidade do debate. Os temas abordados so quatro: 1) polticas de combate fome e pobreza; 2) a metodologia adotada; 3) os custos do projeto; 4) a falsa dicotomia cupons x renda mnima.
polticAS de comBAte Fome e poBreZA

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Quais as propostas existentes hoje para combater a fome e a pobreza no pas? Um divisor de guas ficou bastante claro. Por um lado, h uma viso que defende que hoje h recursos e polticas suficientes e o pro-
blema focalizar melhor os pobres. Para seus defensores, os recursos dos programas sociais no chegam aos realmente necessitados de forma eficiente. Da decorre a substituio de diversas polticas (como aquelas ligadas distribuio de alimentos, por exemplo, o fornecimento de leite e cestas bsicas) por uma complementao de renda. Esta a proposta subjacente s polticas do atual governo, defendida por pesquisadores ligados ao Ipea e ao Banco Mundial. A diferena com a proposta apresentada pelo Fome Zero completa, como j tivemos oportunidade de destacar. Deste lado esto as propostas de polticas especficas de ajuda alimentar associadas a polticas estruturais como de gerao de renda e emprego, reforma agrria, polticas de apoio agricultura familiar, aumento do salrio mnimo e ampliao da previdncia social, por exemplo. Para seus defensores, polticas diretas de segurana alimentar e combate fome devem ser adotadas de forma que estas forneam os meios bsicos para a sobrevivncia das famlias sem condies econmicas, mas, ao mesmo tempo, criem mecanismos dinmicos em outras reas da economia, como a produo e a distribuio de alimentos, servindo, tambm, como mecanismos educativos para libertao da dependncia destas polticas especficas. Na nossa opinio, limitar-se a polticas emergenciais ou assistenciais sem considerar as causas estruturais da fome e da misria, como o desemprego, o baixo nvel de renda e a sua altssima concentrao, far apenas com que se perpetue o problema e a necessidade dessas polticas assistenciais. Uma poltica de tal magnitude, necessria para que se supere a condio de pas subcidado, necessita sim de recursos, pois esta proposta atinge todas as pessoas e dinamiza a economia e a produo de alimentos, ao mesmo tempo que faz a comida chegar mesa das pessoas sem impactos inflacionrios. Embora necessite de uma poltica especfica, o combate fome no pode ser baseado em aes salvadoras. Em todos os pases cujos casos foram apresentados no Seminrio Internacional realizado na Unicamp em abril passado Canad, Estados Unidos e Mxico , as polticas de combate fome fazem parte de um conjunto mais amplo de instrumentos que formam uma rede de seguridade social e do sustentao s diversas situaes de vulnerabilidade, ou seja, a fome apenas uma das vrias inseguranas a que esto submetidas as famlias pobres. Isto nos remete a uma imagem de cebola: vrias camadas de seguridade que se superpem para
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combater a pobreza: o seguro-desemprego, a Previdncia por idade, a bolsa escola para garantir a educao, as polticas de atendimento gratuito sade etc.
A metodologiA
Outra crtica ao Projeto Fome Zero foi seu suposto erro no clculo do nmero de pobres. No incio dos trabalhos constatamos que no h, no Brasil, estatsticas consensuais sobre o nmero de pessoas que passam fome. Diante da ausncia de pesquisas diretas4 mais recentes, de abrangncia nacional, diversos pesquisadores tm procurado inferir a populao carente por meio de mtodos indiretos, principalmente atravs da renda. A partir de um amplo levantamento das ltimas pesquisas5 constatamos que no h uma estimativa comum mesmo quando fundada na mesma fonte de dados e em mtodos similares. Os resultados discrepantes devem-se a diferenas nos critrios adotados at chegar definio da populao indigente e pobre. Isto explica a profuso de nmeros existentes: so 30 milhes, como dizia o Mapa da Fome, em 1993; 50 milhes, como dizem os nmeros da FGV6; 54 milhes, como diz o ltimo estudo do Ipea; ou 44 milhes, como diz o Fome Zero? Qual nmero est correto? Todos e nenhum deles, porque dependem dos critrios adotados em cada pesquisa. No Projeto Fome Zero buscou-se aperfeioar as metodologias existentes. Para isso, elaboramos dois textos metodolgicos que esto disponveis na pgina eletrnica do Instituto de Economia da Unicamp7, onde explicamos passo a passo a construo da linha de pobreza adotada, deixando claro que no adotamos a mesma metodologia do Banco Mundial; apenas tomamos emprestado o corte de um dlar por dia para definir a linha de pobreza nas reas rurais do Nordeste, a regio mais pobre do pas. Mas para definir a linha
4. Dentre as pesquisas diretas consagradas mais recentes, podem-se citar os dados de monteiro (1995 e 1997), que medem a proporo de crianas desnutridas e a proporo de adultos com baixa reserva energtica. 5. PelIano, 1993; HoFFmann, 1995 e 2001; BanCo munDIal, 2000; roCHa, 1996, 1997, 2000a e 2000b; CePal, 1989; FerreIra, lanJouW e nrI, 2000; CamarGo e FerreIra, 2001; rIaS, 1999a e 1999b; GarCIa, 2001. Ver, a respeito, taKaGI, GraZIano Da SIlVa e Del GroSSI, 2001. 6. Ver Mapa do fim da fome. Disponvel em: <http://cps.fgv.br/renda-bem-estar/pobreza-desigualdade>. acesso em: 4 out. 2010. 7. taKaGI, GraZIano Da SIlVa e Del GroSSI, 2001; e Del GroSSI, GraZIano Da SIlVa e taKaGI, 2001 (download pela pgina <www.eco.unicamp.br>).
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de pobreza no adotamos a fictcia moeda do dlar PPP (paridade do poder de compra) do Banco Mundial e sim a mdia do dlar comercial em setembro da data de referncia da Pnad de 1999. Vale ressaltar que a PPP um indicador de equivalncia terico feito para comparar o PIB dos diversos pases e no para fazer comparaes internacionais de pobreza8. Na verdade, os pesquisadores envolvidos no Projeto Fome Zero buscaram uma metodologia que permitisse corrigir as duas principais limitaes apontadas pelo prprio Banco Mundial. A primeira refere-se ao fato de que uma s linha de pobreza no considera diferenas regionais de custo de vida entre reas urbanas e rurais e entre regies de um mesmo pas. A segunda a no considerao de consumo de bens produzidos pela prpria famlia, como a produo para autoconsumo. Estas duas correes foram feitas no Projeto Fome Zero, utilizando-se dados da PPV (Pesquisa sobre Padres de Vida) e da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios), ambas do IBGE. Um terceiro aperfeioamento metodolgico dos nmeros do Projeto Fome Zero diz respeito ao desconto do item de maior peso no oramento familiar, que o pagamento de aluguel ou de prestao da casa prpria, evitando as distores de considerar que toda a renda da famlia estaria disponvel para compra de bens de consumo. Esta correo particularmente importante tendo em vista que os gastos com aluguel e prestao da casa prpria so proporcionalmente maiores nas reas metropolitanas que nas pequenas e mdias cidades e nas reas rurais. Com todas essas correes chegamos a um nmero surpreendente: a linha de pobreza mdia ponderada para o Brasil (R$ 68,48 por pessoa) indica a existncia de 44 milhes de pessoas que tinham uma renda disponvel mdia de R$ 38,34 por pessoa ou 9,3 milhes de famlias (que possuem uma mdia de 4,7 pessoas) com renda familiar de R$ 181,10, ou seja, as famlias que tinham uma renda disponvel prxima ao valor do salrio mnimo em setembro de 1999, data de referncia da Pnad, foram consideradas pobres. No temos dvidas de dizer que as pessoas dessas famlias no tm uma renda suficiente para garantir a sua segurana alimentar!
8. a prpria nota tcnica do Banco mundial (World Development Indicators, 2000, p. 65) ressalta que PPP rates were designed not for making international poverty comparisons but for comparing aggregates from national accounts. as a result there is no certainty that an international poverty line measures the same degree of need or deprivation across countries (BanCo munDIal, 2000).
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oS cuStoS do proJeto
Outra crtica levantada foi que o projeto no informava claramente as fontes de seus recursos. Associada a esta, inflacionou-se o projeto, que foi apontado como tendo um custo total de R$ 70 bilhes (6% do PIB), o que levaria o Brasil falncia em 15 dias, segundo o jornal O Estado de S. Paulo, de 21 out. 2001. O equvoco desse nmero evidente: os crticos do Fome Zero somaram todos os valores que seriam despendidos ao longo de vrios anos no combate fome como se fossem todos gastos de uma s vez, alm de superestimarem os nmeros. Nossas estimativas mostram que somente o programa dos cupons de alimentao custaria cerca de R$ 20 bilhes se atendesse todo o estoque atual de 9,3 milhes de famlias muito pobres em um s ano cerca de 44 milhes de pessoas. Como a proposta implantar o programa em quatro anos, o custo mdio anual seria da ordem de R$ 11 bilhes, se considerarmos uma reduo concomitante nos nveis de pobreza de 50% em um perodo de dez anos. Alm disso, no procedem as estimativas dos supostos efeitos devastadores do aumento do salrio mnimo para US$ 100, nem da ampliao da cobertura para a Previdncia Social, fazendo valer, tambm para as famlias no agrcolas, os benefcios para pessoas em regime de economia familiar hoje vigentes na Previdncia Rural. Nossos clculos, com base nos microdados da Pnad 1999, indicaram a existncia de um estoque de 2,9 milhes de pessoas com idade para aposentadoria (mulheres acima de 60 anos e homens acima de 65 anos) que no recebem nenhum benefcio de rgos pblicos. Mesmo se todo esse estoque fosse contemplado no primeiro ano (que no o que o projeto prope), o seu custo de incorporao seria de R$ 6,8 bilhes. Isso representa, aproximadamente, apenas 0,7% do PIB ou 3,3% do total de recursos arrecadados em 2000, pertencentes seguridade social. A partir da incorporao desse estoque, o saldo do fluxo anual (pessoas que se aposentam menos as que perdem o benefcio por morte) no seria muito superior ao acrscimo que j temos hoje. Com relao crtica de que a correo do salrio mnimo para 100 dlares quebraria as contas do pas, temos a registrar que essa correo j foi feita em 1995, vigorando at janeiro de 1999.
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Foi ela que melhorou sensivelmente os indicadores de pobreza na era do real, apresentados como fruto da estabilizao monetria, mas que na realidade tem tudo a ver com os ganhos do salrio mnimo. Aqui tambm as contas apresentadas no referido artigo dO Estado de S. Paulo esto exageradas, pois os benefcios de prestao continuada que esto baseados no salrio mnimo no alcanam todos os 20 milhes de pessoas hoje na seguridade social, mas sim 13 milhes de pessoas. Assim, o impacto do aumento do salrio mnimo para cem dlares em 16 milhes de pessoas (13 milhes atuais mais o ingresso de 3 milhes do setor informal proposto no Fome Zero) seria de R$ 11 bilhes se fossem todos atendidos em um ano s. Estes nmeros esto bem distantes dos R$ 70 bilhes ou 6% do PIB referidos no artigo de capa dO Estado, o que, supunha-se, quebraria o pas em 15 dias9. Mas o ponto fundamental de discordncia que no se podem considerar s as despesas do Projeto Fome Zero sem considerar seus benefcios, ou seja, os efeitos positivos que o combate fome e misria traria ao pas. Por exemplo, o alvio no oramento da sade ou, ainda, os benefcios da expanso da rea cultivada com alimentos na gerao de empregos e na arrecadao de impostos. Nossas simulaes mostram, por exemplo, que o programa dos cupons de alimentos poderia gerar uma contrapartida de cerca de R$ 2,5 bilhes por ano na arrecadao de impostos adicionais (ICMS e PIS/Cofins) se incorporssemos ao consumo essas 44 milhes de pessoas pobres existentes no pas10. Se considerarmos uma ingesto adicional mdia de 50% das calorias e protenas em funo da distribuio dos cupons s famlias pobres, a produo atual de arroz e feijo teria que aumentar em mais de 30%. Isto significaria expandir a rea cultivada em quase 3 milhes de hectares, gerando mais de 350 mil postos de trabalho na agricultura familiar e aumentando o valor atual da produo agrcola em cerca de R$ 5 bilhes, que mais ou menos a metade do custo anual dos cupons previstos no Projeto Fome Zero. Tudo isso foi esquecido pelos crticos que contabilizam apenas os
9. Vale mencionar que, do total de recursos arrecadados pertencentes seguridade social (cerca de r$ 200 bilhes em 2000), 20% so desvinculados e desviados para fins de estabilidade fiscal. 10. este clculo foi efetuado tendo como base a carga tributria sobre a cesta bsica estimada de, em mdia, 14,1% nas regies metropolitanas do pas, de acordo com os dados da PoF (Pesquisa de oramentos Familiares) de 1996. essa carga tributria est subestimada, pois leva em considerao apenas os produtos da cesta bsica, que tm, em alguns estados, uma alquota mais baixa de impostos, sendo as regies metropolitanas, tambm, aquelas que adotam mais benefcios fiscais. Ver maGalHaeS, 2001.
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custos do Fome Zero e que ainda no entenderam que combater a fome e a misria tambm uma forma de investimento. Mas vamos supor por hiptese que nenhum desses mecanismos de expanso da demanda propostos no Projeto Fome Zero funcionasse, ou seja, que no houvesse nenhum feedback em termos de crescimento, nem de queda da pobreza. De onde seriam tirados os recursos para implantar os programas propostos? Dizemos claramente no Projeto Fome Zero que possvel remanejar parte dos R$ 45 bilhes hoje disponveis no oramento para os gastos sociais (exceto previdncia), o que d mais de mil reais por ano para cada um dos pobres que contabilizamos. E citamos um exemplo concreto: o Fundo de Combate Pobreza, estimado em cerca de R$ 4 bilhes disponveis anuais. Pois bem, foi divulgado pelo prprio Estado, em 16 de outubro de 2001, que um tero dos R$ 3,1 bilhes previstos este ano para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza sero destinados pelo governo federal para reforar o ajuste fiscal. Alm disso, segundo dados divulgados recentemente pela Unafisco, o Brasil perde cerca de R$ 4 bilhes ao ano com diversas isenes tributrias, por exemplo, a empresas bancrias e indstrias como bebidas e cigarros. Isso demonstra que a disponibilidade de recursos para combater a fome e a misria antes de tudo uma questo de prioridade poltica. essa mesma prioridade que esperamos ter por meio de um compromisso dos governadores em redirecionar para o combate fome parte dos recursos obtidos com os impostos indiretos incidentes sobre os produtos da cesta bsica. Nossas estimativas mostram que esses impostos representam hoje R$ 9,7 bilhes por ano, ou 0,8% do PIB. Do ponto de vista dos estados, essas receitas variam algo entre 0,8% (So Paulo) e 3,1% (Cear) do total da arrecadao. O Projeto Fome Zero prope que os governadores retornem parte desses recursos para a populao mais pobre. Na verdade, os crticos s se preocupam em perguntar qual o custo do Projeto Fome Zero e qual a fonte dos recursos; mas a pergunta deveria ser outra: quanto custa no combater a fome? A falta de polticas de gerao de emprego, sade e educao tm um custo elevado para o pas que v crescer a violncia. Tem tambm o custo da falta de consumo e da produo de bens, custo para o empregador e diversas outras. Por isso, combater a fome no deve ser considerado apenas um custo, mas tambm um investimento no Brasil.
cuponS de AlimentoS e rendA mnimA

Esse outro falso debate. Os cupons de alimentos propemse a substituir o mecanismo tradicional de combate fome, que a distribuio de cestas bsicas. falsa a dicotomia: ou renda mnima ou cupons. Considera-se apenas que a transferncia de renda isolada no basta para acabar com a fome, dada a magnitude que j assumiu o problema no Brasil. Alm disso, programas como renda mnima visam a atender famlias com renda muito baixa, que no tm recursos para satisfazer suas necessidades bsicas, que vo alm da alimentao. Por isso apresenta-se um leque de propostas que engloba polticas visando desde melhorar a distribuio da renda at aumentar a oferta e baratear o custo da alimentao. Vale a pena insistir nesse ponto: o cupom um programa complementar, como ocorre em todos os pases em que foi implantado, uma vez que se baseia na ideia de subsidiar a renda das famlias mais pobres at um valor que assegure uma alimentao adequada a essas pessoas. Considera-se que suas vantagens so: a) maior gasto em alimentos pelas famlias em relao a programas de fornecimento de renda em dinheiro; b) o seu carter contracclico e no inflacionrio, pois liga o aumento de consumo de alimentos com a produo; c) permite recuperar as polticas de compra institucional por parte das prefeituras; d) o seu carter complementar, permitindo ser temporrio e associado a outros programas, como o bolsa escola, o bolsa alimentao, o seguro-desemprego, a previdncia, os programas de formao profissional, a preveno sade e desnutrio, entre outros. Todos esses pontos apontam para o fato de que o debate e a mobilizao levantados com a elaborao do Projeto Fome Zero devem ser permanentes e amplos, como tem sido feito at o momento. Sua implantao no s vivel, como necessria e urgente no pas.
reFernciAS
RIAS, A. R. Estimativas de indigncia e pobreza no Brasil no perodo 1990-1996: resumo metodolgico e resultados, mar. 1999a. Mimeografado.
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3. A implAntAo do progrAmA Fome Zero em 2003

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Maya Takagi
o deSenho iniciAl
No final de 2002, Luiz Incio Lula da Silva, eleito Presidente da Repblica, apresentou como uma de suas maiores prioridades de governo o combate fome. Aps seu primeiro discurso como presidente eleito afirmou: Se, ao final do meu mandato, cada brasileiro puder se alimentar trs vezes ao dia, terei realizado a misso de minha vida (trecho do primeiro discurso do Presidente eleito, em 20/10/2002). Esta declarao trouxe grande impacto em todo o noticirio nacional e deu incio ao que se chamou depois de superexposio do projeto2. Foi o incio da implantao do Programa Fome Zero pelo governo federal, como poltica pblica. Na equipe de transio governamental, o desenho institucional do Programa ficou assim caracterizado: Recriao do Consea como rgo de assessoramento do Presidente da Repblica, Criao de um Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (Mesa) e Combate Fome, ligado Presidncia da Repblica, para formular e implantar polticas de segurana alimentar. Amplo processo de mobilizao popular, inclusive com a criao de uma assessoria especial na Presidncia para cuidar desse tema. Utilizao da estrutura fsica, de pessoal e oramentria da Secretaria Executiva da Comunidade Solidria, que tambm era vinculada Presidncia da Repblica.
1. trechos extrados do captulo 2 da tese de doutorado de maya takagi (2006). 2. toda grande imprensa deu destaque declarao do Presidente eleito: Investindo contra a fome: lula anuncia prioridade do governo e Secretaria de emergncia Social (O Globo, 29 out. 2002); Combate fome em primeiro lugar (Correio Braziliense, 29 out. 2002); lula prioriza fome, descarta mgica e acena ao mercado (Folha de S. Paulo, 29 out. 2002); Discurso define combate fome como prioridade (Valor, 29 out. 2002); lula prioriza combate fome (Jornal do Brasil, 29 out. 2002).
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Readequao do oramento em R$ 1,8 bilho para as aes do Programa em 2003, por ocasio da anlise da relatoria do Projeto de Lei Oramentria de 2003, na Cmara Federal. Na Lei Oramentria Anual LOA 2003, foram includas trs novas aes, para as quais foi adicionado R$ 1,8 bilho na Secretaria da Comunidade Solidria: a) Assistncia financeira famlia visando complementao de renda para compra de alimentos Fome Zero , na prtica, a implantao do Programa Carto Alimentao. Esta acabou ficando com a maior parte dos recursos: R$ 1,2 bilho. b) Aes voltadas para a compra da produo de alimentos de agricultores familiares, que ficou conhecido como PAA Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar: R$ 400 milhes. c) Aes voltadas para a educao alimentar e melhoria das condies socioeconmicas das famlias, que incorporou outras aes previstas no Programa Fome Zero e ficou com R$ 200 milhes. Esta terceira ao incorporou os programas de educao alimentar e os programas municipais de segurana alimentar, como restaurantes populares, bancos de alimentos, alm da construo de cisternas no semirido nordestino, uma das aes estruturantes do programa no primeiro ano. O programa de compra da agricultura familiar foi uma das principais proposies dos movimentos sociais3 ligados ao meio rural, apresentada como pauta de reivindicao para a equipe de transio, e obteve a segunda maior rubrica do programa. O aporte desse volume de recursos, relativamente ao oramento de outras pastas, era substancial, ainda mais se tratando de um Ministrio Extraordinrio. Na Secretaria da Comunidade Solidria, que serviu de base institucional para o novo ministrio, o oramento inicial era de apenas R$ 12,5 milhes. O oramento total de outros rgos que atuavam na rea da nutrio, como a Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio, do Ministrio da Sade, que lidava com o programa Bolsa Alimentao e com programas de edu3. reivindicado pelo movimento dos Pequenos agricultores e pelo movimento dos Sem-terra.
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cao alimentar, era de R$ 7 milhes. Dessa forma, o oramento total do Mesa passou a ser superior ao da maioria das outras pastas, sendo menor apenas que o do Ministrio da Sade e o do Ministrio da Educao. Alm disso, seus recursos no seriam contingenciados. Alm desse aporte de recursos, outras mudanas foram realizadas de forma a possibilitar a maior captao de recursos para o Programa Fome Zero, vindos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Uma utilizao mais organizada de seus recursos foi avaliada na transio como um poderoso instrumento ordenador para o aporte de recursos para a grande prioridade declarada do governo, o combate fome. Desta forma, o rgo gestor do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza foi transferido do Ministrio do Planejamento, que tinha baixo papel na definio das prioridades antes de 2003, ao Mesa, com o objetivo de imprimir uma maior coordenao s aes sociais com os recursos disponveis. Outra iniciativa concretizada no perodo foi possibilitar o recebimento de doaes privadas e individuais para o combate fome do Presidente Lula, por meio do prprio Fundo de Combate Pobreza. Esta tambm era uma novidade institucional, pois verificou-se que, mesmo sem fazer campanhas, as pessoas queriam contribuir espontaneamente com a prioridade do Presidente, e a forma mais fcil seria com a doao em dinheiro. Mas o governo no tinha, at ento, instrumentos legais para internalizar essas doaes e garantir seu uso para os devidos fins. Todas essas aes possibilitaram a implantao do Programa no primeiro ano e instituram a sua base de funcionamento nos anos seguintes. Paralelamente ao desenho institucional, formataram-se, tambm durante a equipe de transio, as primeiras aes a serem implantadas pelo Programa Fome Zero do governo federal (ver BOX 1). A ideia-fora da criao do Ministrio Extraordinrio era de que, para atacar o problema da fome, deveriam ser implantados, simultaneamente, um conjunto de polticas por vrios rgos do governo federal, por um lado, e, por outro, novas polticas que no eram executadas por nenhum rgo at ento. As polticas especficas eram praticamente as mesmas do projeto original do Instituto Cidadania. No entanto, deveriam ser organizadas segundo os rgos executores. No caso do Ministrio criado, as polticas seguintes, at ento inexistentes (pelo menos em mbito nacional), seriam coordenadas:
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Programa Carto de Alimentao; estoques de alimentos de segurana; apoio ao autoconsumo alimentar; educao alimentar; incentivo produo agrcola, agroindustrial e comercializao da agricultura familiar; fomento s polticas locais, como restaurantes populares; banco de alimentos; canais diretos de comercializao; compras institucionais para alimentao hospitais, creches, escolas, presdios. BOX 1: Desenho inicial do Programa Fome Zero Prioridades 2003
Programas Estruturais 1) reforma agrria: elaborao do Plano nacional de reforma agrria (Pnra). Plano emergencial de assentamento de 60 mil famlias acampadas. recuperao de assentamentos em situao precria, beneficiando 40 mil famlias. 2. Fortalecimento da agricultura Familiar: ampliao do atendimento do Pronaf B para 200 mil famlias. Financiamento para agricultura familiar na safrinha. 3. Projeto emergencial de Convivncia com o Semirido: Seguro-safra. abastecimento emergencial de gua. Construo de pequenas obras hdricas: cisternas e barragens subterrneas. 4. Programa de Superao do analfabetismo: Pr-alfabetizao nos municpios atendidos pelo Projeto Fome Zero. Programa de educao de jovens e adultos em reas de reforma agrria. 5. Programa de Gerao de emprego: Financiamento para habitao e saneamento. Programas Especficos 1. restaurantes Populares. 2. Bancos de alimentos. 3. ampliao da alimentao escolar. 4. Programa Carto de alimentao emergencial. 5. educao alimentar.
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A proposta era de que, na fase inicial, todos eles estivessem integrados no nvel local: Carto Alimentao, alfabetizao de adultos, educao alimentar, incentivo produo agrcola familiar, reforma agrria, programas de gerao de emprego e renda, constru-
o de cisternas etc. A proposta manteve a ideia original do Projeto Fome Zero de que os benefcios empregados fossem movimentados no municpio ou regio, de forma a gerar empregos e produo de alimentos, superando o crculo vicioso da fome. Segundo a equipe, isto diferia fundamentalmente dos programas de transferncia de renda ento existentes, que tinham objetivos especficos, como o Bolsa Escola para subsidiar os gastos da criana na escola, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), para garantir que a criana frequente a escola, e a Loas como assistncia direta para idosos e portadores de deficincia muito pobres. O nascimento do Programa Carto Alimentao, tal como implantado logo no incio de governo, surgiu na equipe de transio, em face da identificao da existncia de cerca de 800 municpios do semirido com situao de emergncia decretada devido seca e ausncia de recursos para continuidade do programa de atendimento emergencial das famlias: o Bolsa Renda. O Programa Bolsa Renda, de responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional, fornecia R$ 30,00 por famlia cadastrada, por ms, nos municpios em situao de emergncia ou calamidade decretada, com o objetivo de atender emergencialmente agricultores familiares atingidos pelos efeitos da estiagem. No entanto, com o Decreto n. 3.877, de 24 de julho de 2001, que estabeleceu a obrigatoriedade do uso do Cadastro nico para programas de transferncia de renda do governo federal, o rol de famlias atendidas passou a incorporar todas as famlias nele cadastradas, somando-se as famlias cadastradas do Bolsa Escola, nos municpios em situao de emergncia, independentemente da condio (agricultor familiar ou no). Esta expanso fez com que o nmero de famlias beneficiadas, em relao ao nmero de municpios atingidos pela seca, dobrasse em comparao ao atendimento dos anos anteriores. Ao mesmo tempo em que se dobrou o nmero de famlias beneficiadas em relao mdia, o valor do benefcio foi reduzido de R$ 60,00 para R$ 30,00. Na prtica, em vez de funcionar como um programa de atendimento emergencial para suprir a falta de renda dos agricultores que esto efetivamente sofrendo os efeitos da seca, o Bolsa Renda passou a funcionar como um programa de garantia de renda mnima aos pequenos municpios do semirido. Dos 1.143 municpios do semirido, cerca de 800 decretaram estado de emergncia no final de 2002 por conta dos efeitos da estiagem.
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Entretanto, o Bolsa Renda era um programa de carter eminentemente emergencial e temporrio, que no era previsto no oramento de 2003. Independentemente do fato de que, na prtica, o fornecimento do Bolsa Renda estivesse servindo como atrativo para que os municpios entrassem em situao de emergncia para poder receber os benefcios, e que no houvesse uma metodologia de cadastramento para selecionar as famlias realmente mais necessitadas, a realidade era que a simples interrupo poderia prejudicar cerca de 1 milho de famlias que estavam recebendo o benefcio. Isto seria desastroso para um incio de gesto de carter popular. Assim, a primeira proposta avaliada era da expanso do Programa Carto Alimentao para as famlias cadastradas no semirido e que recebiam o Bolsa Renda. Com a incluso de novas famlias, o Bolsa Renda seria gradualmente substitudo pelo PCA, medida que os cadastros municipais fossem atualizados/verificados quanto qualidade e os municpios aderissem ao programa, com suas contrapartidas. Alm disso, propunha-se a ampliao do Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade, na regio. O Carto Alimentao funcionaria em parceria com estados e municpios interessados em compartilhar os gastos de um programa desse tipo. A proposta inicial, da distribuio de cupons de alimentao para famlias cadastradas, por meio do qual elas poderiam efetuar aquisies de alimentos junto a varejistas credenciados, evoluiu para a utilizao da prpria sistemtica de pagamento de benefcios s famlias cadastradas no Cadastro nico, pela Caixa Econmica Federal. Isto reduziu os custos de produzir os cupons e outros cartes e de uma nova sistemtica de transferncia dos recursos s famlias. As prefeituras assumiriam os encargos relativos ao custeio dos monitores e instalao dos comits gestores. O valor de R$ 50,00 foi estimado pela Conab como sendo o valor de uma cesta bsica de qualidade. Para no perder o princpio da proposta de vincular o dinheiro ao acesso alimentao, a proposta piloto do Carto atenderia s seguintes diretrizes: vinculao dos gastos compra de alimentos com comprovao por meio da apresentao de documentos como notas fiscais, recibos, ou simples papel atestando o local da compra a um Comit Gestor local; instituio de um Comit Gestor do Programa no nvel municipal, constitudo por membros dos Conselhos Municipais j existentes, como so os casos da Assistncia Social, da Sade, da Criana e do Adolescente, do Idoso e o do Desenvolvi-
mento Rural, a quem caberia o encaminhamento de membros das famlias para a realizao de cursos de alfabetizao, qualificao profissional, frequncia a postos de sade e escola, bem como ao trabalho comunitrio associado capacitao; realizao de programa de educao alimentar com estmulo ao consumo de alimentos regionalizados, conjugado com a alfabetizao de adultos. Alm do desenho inicial do Programa Carto Alimentao no semirido, foram planejados e priorizados os seguintes programas: programa de convivncia com a seca, por meio de fomento produo, abastecimento de gua e construo de cisternas; expanso da alimentao escolar com aumento do repasse para os municpios, desde que orientados para diversificao da alimentao da rede escolar, pr-escolar e infantil; compras municipais da produo familiar local; integrao dos programas na Rede de Proteo Social (gerao de empregos, transferncia de renda, renda mnima, microcrdito), a partir da definio de critrios para pblico beneficirio, fortalecendo a complementaridade; fomento aos Programas Locais Restaurantes Populares e Bancos de Alimentos , e a implantao do Sisvan Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, para promover o monitoramento do estado nutricional da populao, em todos os ciclos de vida, tendo por universo a populao coberta pelo SUS.
A implAntAo do progrAmA Fome Zero:

AS principAiS FrenteS de AtuAo
Feita a formulao, a primeira sinalizao do governo de concretizar o combate fome por meio da implantao de uma poltica de segurana alimentar e nutricional foi dada com a edio da Medida Provisria n. 103, de 1o de janeiro de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Nesta Medida Provisria, posteriormente convertida na Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, foram criados o Consea e o Gabinete do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, conforme redao a seguir:
Art. 1o [...] 1o Integram a Presidncia da Repblica como rgos de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica: [...] III o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; [...] Art. 9o Ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional compete assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas e definio de diretrizes para que o governo garanta o direito humano alimentao, e especialmente integrar as aes governamentais visando o atendimento da
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parcela da populao que no dispe de meios para prover suas necessidades bsicas, em especial o combate fome. [...] Art. 26. Fica criado o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, vinculado Presidncia da Repblica. 1o Ao Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome compete: I formular e coordenar a implementao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com o objetivo de garantir o direito humano alimentao no territrio nacional; II articular a participao da sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; III promover a articulao entre as polticas e programas dos governos federal, estaduais e municipais e as aes da sociedade civil ligadas produo alimentar, alimentao e nutrio; IV estabelecer diretrizes e supervisionar e acompanhar a implementao de programas no mbito da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. 2o Integram a estrutura do Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome o Conselho do Programa Comunidade Solidria, a Secretaria-Executiva do Programa Comunidade Solidria e at duas Secretarias. 3o O Programa Comunidade Solidria, criada pelo art. 12 da Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, fica vinculado ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome.
Na mesma data, tambm foi publicado o Decreto n. 4.564, de 1o janeiro de 2003, que definiu o Mesa como o rgo gestor do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, o funcionamento do seu Conselho Consultivo e de Acompanhamento, e autorizou as doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras, para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, para aplicao exclusivamente em aes de combate fome. Conforme consta na cartilha Poltica de segurana alimentar para o Brasil, do Mesa, a formulao do Programa Fome Zero apresentada em trs eixos: implantao de polticas pblicas; construo participativa da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional; mutiro contra a fome. Esta proposta de formulao do Fome Zero foi ilustrada na primeira cartilha do Programa e tambm na apresentao do ministro de Segurana Alimentar na primeira reunio do Consea. Segundo a cartilha, os trs eixos no eram independentes entre si, ou seja,
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alm de um no existir sem os outros eixos, eles se complementavam e havia uma rea de sombreamento entre os trs, que precisaria ser bem trabalhada. O primeiro eixo basicamente o desenho do Projeto Fome Zero original, do Instituto Cidadania, complementado com a formulao da Equipe de Transio, com a separao das polticas em: polticas estruturais, voltadas para as causas mais profundas da fome e da pobreza; polticas especficas, para atender diretamente as famlias no acesso aos alimentos; e polticas locais, a serem implantadas por governos estaduais, municipais e pela sociedade organizada (MESA, 2003). O outro eixo referia-se ao compromisso com os movimentos sociais, de consolidar, de forma participativa, a poltica de segurana alimentar e nutricional. Esta prerrogativa estava prevista na lei de estruturao do governo, citada acima, com a criao do Consea, responsvel pelo assessoramento do presidente da Repblica na formulao da poltica. Por fim, o terceiro eixo era o Mutiro contra a Fome, no qual seriam organizadas as atividades de mobilizao da sociedade civil, similarmente campanha liderada pelo socilogo Betinho, no incio da dcada de 1990. Foram criadas, na estrutura da Presidncia da Repblica, duas Assessorias Especiais para tratar dos assuntos do Fome Zero: uma para o empresariado e outra para a sociedade civil. Com a sua institucionalidade ainda em estruturao, vrias aes foram implantadas. A seguir, apresentam-se as principais aes, que conformaram a base de implantao do Programa Fome Zero no governo federal, conforme os trs eixos citados. Esta apresentao est baseada nos inmeros balanos do Programa Fome Zero divulgados pelo Mesa, em 2003, e pelo MDS em 2004 e 2005. Neste primeiro ano, o documento de balano das realizaes no mbito do Programa Fome Zero4 destaca os avanos na implantao de aes especficas, como o Programa Carto Alimentao no Semirido nordestino e na Regio Norte, a retomada da distribuio de alimentos para populaes em situao de emergncia, incluindo comunidades especficas, como indgenas e quilombolas, e a ampliao da alimentao escolar junto s crianas de 0 a 6 anos de
4. Principais aes implementadas pelo Programa Fome Zero, de 15 jan. 2004.
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idade. As cestas, diferentemente dos programas passados, incorporavam produtos oriundos da agricultura familiar (no final de 2003, j representavam cerca de um tero do total repassado) e eram distribudas pelas prprias organizaes (das famlias acampadas e de comunidades quilombolas e indgenas), diminuindo drasticamente o seu uso clientelista. Conjuntamente, houve a implantao de aes especficas e estruturantes, como o Programa de Aquisio de Alimentos da agricultura familiar e o apoio construo de cisternas, entre vrias outras aes. Em outra frente, houve avanos na formulao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional de forma participativa, a partir da recriao do Consea, de 27 conselhos estaduais e de dezenas de conselhos municipais, e da realizao da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, em maro de 2004, como um evento de grande sucesso com 1.300 participantes, que resultou nas diretrizes para elaborao da Poltica Nacional e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. A partir de resoluo da Conferncia, foi elaborado Projeto de Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, que conferir um carter permanente para a poltica e que foi encaminhado ao Congresso Nacional em outubro de 2005.
A Ao emergenciAl no Semirido e
o modelo doS pequenoS municpioS
Conforme abordado anteriormente, o governo Lula teve seu incio em meio a uma estiagem, que atingia cerca de 1.000 dos 1.200 municpios do semirido, com forte risco de desabastecimento e fome. Isto exigiu do Mesa um conjunto de aes emergenciais para a regio. A primeira ao foi garantir a continuidade do pagamento do Bolsa Renda por mais trs meses (janeiro, fevereiro e maro de 2003), ao mesmo tempo em que era ampliado o Programa Carto Alimentao (PCA) no semirido, que fora implantado inicialmente em dois municpios do Piau: Guaribas e Acau. A criao efetiva do programa dar-se-ia pela Medida Provisria n. 108, de 27 de fevereiro 2003, que criou o Programa Nacional de Acesso Alimentao Carto Alimentao. Nos dois municpios, verificou-se que, das 1.000 famlias beneficiadas, 523 no recebiam nenhum benefcio at ento, ou seja,
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no constavam do Cadastro nico existente, apesar de serem muito pobres (a avaliao dos Comits Gestores indicou que a maioria tinha renda familiar per capita entre R$10,00 e R$ 20,00). Paralelamente, nesses municpios, foram iniciados os chamados programas complementares, tais como: a capacitao dos Comits Gestores, que seriam responsveis pelo acompanhamento das aes nos municpios, alm da seleo futura e acompanhamento socioeconmico e nutricional das famlias que receberiam os benefcios; a construo de cisternas, que so reservatrios de gua para captar a armazenar gua da chuva; e a implantao de um programa de alfabetizao voltado para cerca de 800 jovens e adultos beneficirios do Programa Carto Alimentao5. Estas aes foram abordadas com grande destaque junto opinio pblica, com ampla cobertura da mdia escrita e televisiva. Especialmente o recebimento do Carto Alimentao pelas famlias muito pobres de Guaribas e Acau, municpios extremamente miserveis, teve a cobertura de horrio nobre no noticirio nacional, trazendo um impacto positivo de que o combate fome do governo Lula havia iniciado. Outra ao concomitante foi a expanso do Programa Bolsa Alimentao do Ministrio da Sade, na regio do semirido, acrescentando ao pblico atendido mais de 800 mil novos beneficirios (j no ms de abril foram includas 200 mil famlias, dobrando o nmero de atendimentos de maro de 2003). Este Programa, de fato, atingia as famlias de maior risco nutricional, como as famlias muito pobres com gestantes e/ou filhos de at 6 anos de idade, mas ainda tinha uma cobertura restrita, dado o potencial de beneficirios da regio. A construo de cisternas acabou sendo uma das aes estruturais de maior impacto na regio. O Mesa firmou parceira com a Articulao do Semirido (ASA), organizao no governamental que rene mais de 700 entidades e instituies e, juntamente com recursos doados do setor privado, financiou a construo de 10 mil cisternas em 11 estados. As cisternas so reservatrios para captao da gua da chuva para sua utilizao durante o perodo da seca, sendo suficiente para o consumo de uma famlia de cinco pessoas por um ano, com um custo de construo de cerca de
5. aps a formatura, esses jovens e adultos foram para Braslia entregar as cartas que aprenderam a escrever ao Presidente lula. a marca Fome Zero era forte junto a todas as pessoas que participaram desse programa.
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R$ 1 mil. Elas promovem a autonomia das famlias com relao dependncia de fornecimento de gua por parte do poder pblico, consequentemente, impedindo o uso poltico do ato de fornecer gua por parte das autoridades locais e regionais. A metodologia da ASA envolve aes educativas de capacitao e mobilizao das famlias e das comunidades com relao construo da obra e utilizao da gua captada, e sua meta atingir a construo de 1 milho de cisternas. O valor das doaes em dinheiro, recebidas no Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, foi tambm revertido para a construo de cisternas a partir de ento6. O Programa Carto Alimentao foi ampliado no semirido e, em seguida, para todas as regies do pas, a partir de um critrio de expanso territorial. Primeiramente, eram selecionados e capacitados os municpios do semirido brasileiro com at 75 mil habitantes e com IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) inferior mdia nacional, que possussem algum tipo de organizao da sociedade civil, como os Fruns de Desenvolvimento Local Integrado (DLIS) existentes no governo anterior. Segundo o Ministrio, as experincias mostravam que uma base social organizada era imprescindvel para as aes imediatas e as estruturais no combate fome. Para a implementao do PCA e tambm das demais aes do Fome Zero, previamente eram estabelecidas parcerias com os governos estaduais e municipais. No nvel estadual foram criadas as Coordenadorias Estaduais, subordinadas aos governadores, e os Conselhos Estaduais de Segurana Alimentar e Nutricional (Conseas), enquanto no nvel municipal foram institudos os Comits Gestores e estimulados os Conselhos Municipais de Segurana Alimentar e Nutricional. Os Comits Gestores passaram a ser o brao operacional nos municpios, realizando de forma voluntria a anlise dos cadastros existentes, com a seleo das famlias enquadrveis nos critrios, a excluso de famlias no enquadrveis e o acompanhamento e
6. Paralelamente construo das cisternas, uma parceria do mesa com os ministrios da Defesa, Integrao nacional e Desenvolvimento agrrio permitiu mapear as reas do semirido atingidas pela seca para que o exrcito identificasse os locais para a construo de cisternas e de pequenas obras hdricas e tambm efetuasse a distribuio de gua em carros-pipa. a atuao do exrcito na distribuio de gua era uma prtica presente nos governos anteriores, mas no estava sendo utilizada nos ltimos anos. esta prtica visava evitar o uso poltico da distribuio de gua por parte dos poderes polticos locais. Havia reclamaes, pelos municpios, de favorecimento poltico por parte do governo estadual a determinadas cidades devido proximidade poltica. esta forma de distribuio beneficiou 255 municpios em situao de emergncia em 2003, atingindo cerca de 1,1 milho de famlias.
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orientao das famlias beneficiadas. Mas tambm consistiam na base do controle social do programa, sendo responsveis pelo acompanhamento e pela fiscalizao das aes do Programa Carto Alimentao e do Programa Fome Zero (BALSADI, DEL GROSSI e TAKAGI, 2004). A crtica principal da populao local, na poca, referia-se falta de transparncia e critrios, nos anos anteriores, no cadastramento das famlias no Cadastro nico nica porta de entrada para o Carto Alimentao e demais programas de transferncia de renda. Desse modo, a formao do Comit Gestor, com maioria da sociedade civil (2/3 do total) e delegao de autoridade para avaliar e acompanhar a lista de famlias beneficirias, fornecia uma grande legitimidade social ao programa. A responsabilidade da Prefeitura continuaria a ser a gesto do Cadastro nico, com participao tambm no Comit Gestor. Para a organizao dos Comits Gestores, dois representantes de cada municpio eram capacitados e recebiam orientaes de Segurana Alimentar e Nutricional sobre como implantar e acompanhar o PCA, elaborar um Plano de Desenvolvimento Local, fomentar aes pblicas e da sociedade civil e multiplicar a formao no Comit Gestor Local, em cursos de capacitao regionais. Em cada municpio, com a orientao dos agentes capacitados, os representantes da sociedade civil eram eleitos em assembleias populares locais, e as atas eram encaminhadas ao Mesa. As assembleias eram bastante mobilizadoras e chegavam a contar com at trs mil participantes. Aps a constituio do Comit, eles tinham acesso ao sistema de gesto do programa, que continha a lista dos cadastrados pelo Cadastro nico e, por meio de senha, era feita a validao dos nomes para recebimento do PCA. A constituio dos Comits avanou rapidamente graas ao sistema de capacitao regional, com os agentes multiplicadores, mas principalmente porque se tratava de municpios com algum grau de mobilizao, devido existncia dos programas DLIS, do Comunidade Ativa e que j tinham um canal de comunicao com a Secretaria do Comunidade Solidria, que permaneceu no Mesa. Em outubro de 2003, 1.476 Comits Gestores estavam operando em todo o semirido e na Regio Norte, segunda regio de expanso do Carto Alimentao. Nesse mesmo ms, mais de um milho de famlias j estavam includas no programa. Atingida a
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totalidade dos municpios dessas regies prioritrias, o programa expandiu-se nas demais regies onde j existiam DLIS basicamente, onde estavam sendo implantados os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) , ou seja, mantendo o critrio de expanso territorial. Os Consads so arranjos territoriais que renem, em mdia, 20 municpios situados em regies menos desenvolvidas dos Estados. A proposta era desenvolver vrias aes estruturais interligadas para garantir a segurana alimentar e incentivar o desenvolvimento local, como microcrdito, incluso digital, institucionalidade da associao dos municpios, elaborao de diagnstico e do plano de desenvolvimento regional e incentivo agricultura familiar, alm da implantao simultnea do Programa Carto Alimentao nos municpios consorciados. Conforme constatado pelos gerentes regionais do Mesa, responsveis pelo acompanhamento do Fome Zero,
no processo de formao dos Comits Gestores, as pessoas no s atenderam ao chamamento das associaes comunitrias rurais e urbanas, sindicatos, organizaes religiosas, conselhos comunitrios etc., como acreditaram que estavam participando da construo de algo novo. E esse renascer de uma esperana e interesse de participao tem um sabor todo especial diante da realidade em que viviam, onde existia um sem-nmero de conselhos comunitrios nos quais, por terem sido fomentados por meras convenincias burocrticas, o que menos importava era a participao popular (BALSADI, DEL GROSSI e TAKAGI, 2004, p. 3). (Ver tabela 1)
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Pela primeira vez na histria desses municpios, a sociedade local pde saber quem eram as famlias beneficiadas pelos programas sociais. Esses fatores resultaram em um inegvel fortalecimento (empoderamento) da sociedade civil local. Esse empoderamento resultou em um enorme envolvimento da populao local dos municpios beneficiados no primeiro ano. At dezembro de 2003, 2.451 municpios foram capacitados pelas equipes do Mesa, dos quais 2.132 possuam Comits Gestores do PCA instalados (Tabela 1). Como cada Comit Gestor foi formado com nove pessoas, havia um total de 19.188 voluntrios envolvidos diariamente com o Programa Fome Zero em todas as regies do pas.
tabela 1 Municpios capacitados e Comits gestores formados em 2003 Brasil, grandes regies e Estados
Estados e regies alagoas Bahia Cear maranho Paraba Pernambuco Piau rio Grande do norte Sergipe nordeste Gois mato Grosso mato Grosso do Sul Centro-Oeste esprito Santo minas Gerais So Paulo rio de Janeiro sudeste acre amazonas amap Par rondnia roraima tocantins norte Paran rio Grande do Sul Santa Catarina sul total Brasil
Fonte: BalSaDI; Del GroSSI; taKaGI, 2004.
Municpios Capacitados 101 381 175 209 218 172 222 164 72 1.714 10 6 15 31 10 170 24 14 218 21 60 15 130 51 14 137 428 18 25 17 60 2.451
Comits gestores Formados 85 333 171 92 214 168 211 154 72 1.500 10 6 15 31 9 168 22 12 211 21 45 13 94 44 7 106 330 18 25 17 60 2.132
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Como resultado desse envolvimento, ao final de seu primeiro ano de implantao, o PCA beneficiou 1,9 milho de famlias em 2.369 municpios brasileiros, em todas as regies do pas. Destas, 1,4 milho ficavam no semirido e resultaram em uma cobertura de 72% das famlias extremamente pobres do Nordeste. Acrescentando-se as famlias que receberam o piso do Programa Bolsa Famlia (os R$ 50,00 herdados do PCA), a cobertura em dezembro de 2003 atingiu 1,6 milho de famlias no semirido, ou seja, a cobertura do programa j foi maior em relao ao Bolsa Renda, no incio do ano, e tratava-se de um programa permanente (embora o benefcio seja fornecido por tempo determinado). Esta experincia de instituio de grupos locais para melhor orientar os gastos governamentais foi indita na histria do pas. O levantamento do Mesa demonstrou que a atuao dos Comits Gestores contribuiu para evitar o fornecimento do benefcio do Carto Alimentao para 30% das pessoas constantes no Cadastro nico, pois na realidade no estavam enquadradas nos critrios de elegibilidade. Isto porque os Comits Gestores eram orientados a avaliar as famlias cadastradas com relao posse de bens e outros sinais de riqueza, dada a dificuldade de identificar as famlias pela renda per capita. Foram denunciados diversos casos de funcionrios pblicos, parentes de prefeitos e pessoas com carros e casa prpria com piscina, cadastrados indevidamente, muitos dos quais foram objetos de reportagens em jornais apresentados na televiso. Esta atuao prvia dos Comits Gestores, que ainda eram precedidas com acordos de cooperao com os governos estaduais e municipais, no prejudicou o ritmo de implantao do programa. Em Balsadi, Del Grossi e Takagi (2004), fez-se uma comparao do ritmo de implantao nos primeiros onze meses do PCA, em termos da evoluo do nmero de famlias e municpios atendidos, e verificou-se que seu ritmo foi superior a outros programas implantados previamente, como o Bolsa Renda e o Bolsa Alimentao. Alm dessas aes, os demais Ministrios priorizaram tambm a regio para implantar as seguintes aes estruturais, que caminhavam juntas para a implantao de uma poltica de convivncia com o semirido, visando diminuir os efeitos da estiagem: Seguro-Safra no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com operao em 3 (trs) estados (Cear, Pernambuco e Paraba), que garante a reposio de perdas por meio de recursos monetrios, mediante adeso do produtor, do municpio e do estado.
O Programa de Compra da Agricultura Familiar para formao de estoques estratgicos de alimentos, com incio em julho, em parceria do Mesa, com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Ministrio da Agricultura, por meio da Conab. Priorizao agricultura familiar por meio da transferncia de tecnologias adaptadas, em parceria com a Embrapa e organizaes estaduais de pesquisa no semirido. Os projetos implantados referem-se ao apoio criao de ovinos e caprinos; instalao de hortas para a produo de legumes e verduras; ao processamento de culturas adaptadas, como mandioca e frutas; implantao de programas de rdio com orientaes tcnicas em linguagem acessvel; todos com o objetivo de gerar empregos e renda para as populaes do semirido e proporcionar o desenvolvimento local.
Ao emergenciAl Junto S comunidAdeS eSpecFicAS

O Programa Fome Zero elegeu como pblico prioritrio para as aes emergenciais os seguintes grupos: famlias acampadas espera de reforma agrria; comunidades indgenas e quilombolas em situao de risco alimentar; e famlias catadoras de lixo nas grandes cidades. Com relao s famlias acampadas, a partir do ms de abril de 2003, iniciou-se o fornecimento de cestas de alimentos, de forma emergencial, a todas elas (60.756 famlias de 637 acampamentos). As cestas eram qualitativa e quantitativamente melhores que as anteriores, e seu contedo foi discutido junto com os movimentos sociais. Eram compostas por arroz, fub, farinhas de mandioca crua e de trigo, leo de soja, acar cristal, macarro, sal, caf e leite em p integral, com um custo mdio de R$ 50,00. A compra era realizada pela Conab, mediante leilo pblico, e a distribuio dos alimentos ficou a cargo do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Foram distribudas 1,3 milho de cestas em 2003, totalizando 32,5 mil toneladas de alimentos. As comunidades indgenas e quilombolas em situao de risco nutricional, identificadas por agentes locais, tambm foram contempladas com a distribuio de cestas de alimentos emergenciais, sendo atendidas 63 comunidades indgenas e 150 comunidades remanescentes de quilombos, a partir de uma composio
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dos alimentos adaptada a suas etnias. Outra ao, ainda, foi o aumento do repasse do valor per capita da alimentao escolar nas escolas indgenas, passando de R$ 0,13 para R$ 0,34 por aluno/ dia, possibilitando a aquisio de cardpio adequado s necessidades das comunidades. Paralelamente, foram financiadas aes estruturais, voltadas para a expanso da agricultura para consumo prprio, criao de pequenos animais, construo de casas de farinha, incentivo ao artesanato, entre outras aes voltadas para o desenvolvimento sustentvel por meio de parcerias e convnios com governos estaduais e Ministrios, como o Meio Ambiente e Cultura, por meio da Fundao Palmares. Tambm foram iniciadas aes junto s comunidades catadoras de lixo nas grandes cidades, por meio do incentivo formao de cooperativas de reciclagem, aes de sade e educao, realizao de cursos de capacitao e desenvolvimento de campanhas de conscientizao sobre a coleta seletiva.
progrAmA de AquiSio de AlimentoS dA AgriculturA FAmiliAr

Esta uma das aes estruturais para garantir a vinculao da produo local com o maior consumo de alimentos. O Programa foi elaborado ao longo do primeiro semestre e lanado em julho, com a aprovao da Lei n. 10.696/2003, integrando o primeiro Plano Safra da Agricultura Familiar 2003/2004, com os objetivos de: incentivar a agricultura familiar, por meio da remunerao adequada da produo; recompor um estoque mnimo de produtos da cesta bsica com a compra direta e antecipada da produo nas prprias regies de consumo; e distribuir os alimentos para populaes em situao de risco alimentar. A lei concretizou-se em um novo instrumento que possibilitou ao agricultor optar por vender diretamente ao governo, sem necessidade de licitao, a preos prximos aos de mercado e, em situaes especficas, ter acesso a antecipao de recursos para plantio, estimulando a produo de alimentos. Com isso, os produtos da agricultura familiar passaram a ser utilizados em aes de segurana alimentar, em programas municipais de fornecimento de alimentos e para formao de estoques para segurana alimentar, superando os entraves histricos das leis anteriores, que dificultavam o favorecimento da agricultura local, importante geradora de emprego.
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Alm disso, superou-se o entrave dos preos mnimos, que no cobriam os custos de produo do agricultor familiar. O limite de compras por produtor era de R$ 2,5 mil por ano, de forma a atender o agricultor familiar de baixa renda7. Apesar de atuar com instrumentos de poltica agrcola, a proposta original o concebia como um programa dentro da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional e no como um simples programa para atuar no mercado agrcola. O programa, operado de forma interministerial, envolvendo cinco Ministrios (Mesa e depois MDS, coordenador do Comit Gestor; Desenvolvimento Agrrio MDA; Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA; Fazenda MF e Planejamento MP), composto, basicamente, por trs modalidades: reposio de estoques estratgicos de segurana alimentar; compra local de alimentos; e o programa de incentivo produo e ao consumo do leite. A primeira modalidade possui trs instrumentos para sua operacionalizao: compra direta, na qual a Conab compra diretamente do agricultor a sua produo fsica realizada; compra antecipada, que se trata de um crdito produo armazenvel para os agricultores que no tivessem acesso ao crdito; compra antecipada especial, que se trata de um crdito liquidvel em produto para doao simultnea a entidades assistenciais, merenda escolar e outros usos locais. A compra direta operada a partir de centrais regionais de compra implantadas especialmente para este fim. Os produtos comprados nesta modalidade eram, preferencialmente, arroz, feijo, farinha de mandioca, milho, leite e trigo. A modalidade da compra antecipada, tambm operada pela Conab, foi implantada de forma inovadora por meio da CPRAlimentos (Cdula do Produtor Alimentos), que introduziu um novo instrumento para fomentar a produo de alimentos da agricultura familiar para aqueles que no tinham acesso ao crdito. A segunda modalidade, a compra local, era feita diretamente a partir de convnios com os estados, as prefeituras, as associaes e/ou cooperativas de agricultores familiares, e seus produtos so distribudos diretamente aos programas municipais de segurana alimentar (merenda escolar, creches, hospitais, restaurantes populares e entidades beneficentes e assistenciais). muito prxima da
7. recentemente, o Comit Gestor do Programa aprovou o aumento do teto do Programa do leite para r$ 5 mil, por entender que se trata de uma produo contnua ao longo do ano.
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modalidade da compra antecipada especial e a gama de produtos adquirido muito ampla, respeitando-se as realidades locais. O Programa do Leite tem a finalidade de fortalecer a produo dos pequenos produtores de leite do semirido (Regio Nordeste mais o norte de Minas Gerais, totalizando dez estados), remunerar a produo com preo justo e atender populao carente com a distribuio do produto. Inicialmente foram atendidos os agricultores que ordenham at 100 litros por dia, o que representa 96% dos produtores de leite de todo o Nordeste, com preferncia para at 50 litros por dia. Sua implantao obedeceu a um compromisso poltico de retomar, em novos moldes, o Programa do Leite do expresidente e atual senador Jos Sarney8. No primeiro semestre de funcionamento, o programa aplicou R$ 162,5 milhes em suas trs modalidades. Na modalidade compra direta foram adquiridas 6,9 mil toneladas de alimentos de 3,4 mil produtores, e na compra antecipada foram atendidos 37 mil produtores, sendo 55% destes na Regio Nordeste. Ao todo foram atendidos quase 50 mil produtores, com uma mdia de R$ 1.600 por produtor. A maior aplicao na compra antecipada deveu-se ao perodo de aprovao da lei, que ocorreu no perodo pr-colheita, e tambm enorme demanda por recursos para plantio por parte de agricultores que no tinham acesso ao crdito oficial, servindo como estmulo maior produo local de alimentos. Com relao modalidade do leite, foram assinados convnios com os dez estados do semirido e repassados os recursos para que estes implantassem o programa a partir de 2004. A Regio Nordeste, que possui o maior contingente de agricultores familiares do Brasil, foi priorizada e ficou com 50% do total das famlias atendidas pelo PAA e com 1/3 dos recursos aplicados naquele primeiro ano de funcionamento do programa. O programa obteve forte apoio das organizaes de agricultores familiares, como Contag (Confederao dos Trabalhadores na Agricultura), Fetraf (Federao dos Trabalhadores na Agricultura) e MST, e do Consea. Dentre os resultados alcanados com o programa citam-se, alm do apoio para o autoconsumo e a possibilidade de comercializao do excedente a preos de mercado, a recuperao dos preos
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8. Conforme matria citando a fala do prprio senador Sarney: Quando decidi apoiar lula, muito antes da campanha, o nico pedido que lhe fiz foi que restaurasse a distribuio de leite (Folha de S. Paulo, 30 nov. 2003).
recebidos pelos agricultores. Em Delgado et al.(2005) so citados casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada quantidade do produto foi suficiente para uma recuperao dos preos. Outros resultados apontados pelos autores so: a retomada da presena do governo federal junto dos agricultores familiares; a contribuio para a organizao dos agricultores; e o aumento, diversificao e melhoria da qualidade da produo para o autoconsumo. Outra avaliao do programa realizada pelo Deser, em 2005, recolheu relatos de agricultores beneficiados e concluiu que o programa tem apresentado impacto positivo na gerao de renda e na estabilizao das organizaes dos agricultores familiares, e produzido uma melhora considervel na quantidade e na qualidade alimentar e nutricional das famlias atendidas pelas aes de segurana alimentar, graas aos alimentos provenientes diretamente da produo familiar diversificada. O programa beneficia os agricultores no s pela compra de sua produo, mas tambm pela formao de preos mais remuneradores em toda a localidade, devido influncia no mercado dos preos apontados pela Conab. Alm disso, propicia a organizao dos agricultores em grupos e associaes, que um dos critrios para acesso ao programa, e tambm promove a melhora do padro alimentar das famlias atendidas pelos alimentos distribudos (DESER, 2005).
AeS integrAdAS com outroS rgoS do governo

Paralelamente s aes especficas, foram iniciadas parcerias e aes integradas entre diversos Ministrios, conforme balano do Mesa intitulado Aes dos Ministrios no Programa Fome Zero, de 2003. Dentre as aes estratgicas contidas no Projeto Fome Zero original, que foram desenvolvidas em parceria com outros Ministrios, pode-se destacar: a ampliao do valor do repasse para a merenda escolar e a desonerao da cesta bsica e dos incentivos produo de alimentos, visando o barateamento da alimentao. A partir de uma articulao do Mesa com o Ministrio da Educao, responsvel pelo Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), foi ampliado o valor repassado para a alimentao escolar da pr-escola. Esta foi a primeira ao do Programa Fome Zero divulgada pelo governo, em 30 de janeiro de 2003. O valor per capita da merenda da pr-escola foi ampliado de R$ 0,06 para R$ 0,13 por
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dia, beneficiando 4,7 milhes de crianas de 4 a 6 anos em todo o pas. Alm disso, foi ampliado, de forma indita, o benefcio para creches pblicas e filantrpicas, que passaram a receber o repasse de R$ 0,18 per capita/dia, beneficiando 881 mil crianas de 0 a 3 anos de 17,6 mil creches. Outra ao foi o aumento do repasse da alimentao escolar em escolas indgenas, de R$ 0,13 para R$ 0,34 per capita/dia, beneficiando 116 mil alunos. A desonerao da alimentao foi feita em parceria com o Ministrio da Fazenda, a partir da edio da Lei n. 10.865, que implantou a alquota zero para PIS/Cofins para hortifrtis, ovos, arroz, feijo e farinha de mandioca, e tambm para adubos, fertilizantes, defensivos, sementes e vacinas de uso veterinrio. Outra ao associada rea tributria foi a edio, em abril, de um decreto estabelecendo a iseno de IPI para as doaes de alimentos feitas s entidades assistenciais e aos municpios participantes do Programa Fome Zero. A iseno dos tributos era de extrema importncia para viabilizar os Bancos de Alimentos pelo pas. Na rea de educao alimentar, um convnio do Mesa com a Editora Globo e o Ministrio da Sade resultou na produo de 1 milho de cartilhas para crianas, contendo orientaes sobre bons hbitos alimentares. A proposta da Editora Globo foi de que, para cada revista vendida a R$ 1,00, fossem produzidas outras quatro para doao. Portanto, ao todo foram distribudas 5 milhes de cartilhas, em 2003 e 2004, nas bancas de jornais e nas escolas de todo o pas, por meio da Conab e pelos Correios. Entre outras aes estruturais desenvolvidas por outros Ministrios com o apoio financeiro do Mesa podem ser citadas: apoio agricultura familiar, por meio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com a assistncia a projetos de infraestrutura, capacitao de produtores rurais, fortalecimento da agricultura familiar e contribuio ao Fundo do Garantia-Safra (R$ 157 milhes); implantao do Sisvan Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, coordenado pelo Ministrio da Sade. O Mesa repassou recursos da ordem de R$ 4 milhes para iniciar o processo nacional de capacitao para o fortalecimento do acompanhamento do crescimento infantil, da agenda da promoo da alimentao saudvel na ateno bsica sade e das aes do Fome Zero; criao, no Ministrio da Cincia e Tecnologia, de um gru-
po de pesquisas em rede denominado Instituto do Milnio para Segurana Alimentar, com o objetivo de desenvolver pesquisas cientficas que contribuam para eliminar as deficincias alimentares e nutricionais do pas e divididas em dois grandes temas: Segurana e Educao Alimentar e Agregao de Valor aos Produtos Agrcolas, com recursos de R$ 9 milhes, sendo R$ 6 milhes do Mesa e R$ 3 milhes do MCT; implantao de Telecentros Comunitrios a partir de uma parceria entre o Mesa e o Ministrio das Comunicaes, visando implant-los em 110 cidades para assegurar acesso gratuito Internet para a populao dos municpios beneficiados pelo Programa Carto Alimentao e pelos Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consads). Envolvia tambm a instalao de pelo menos um computador com acesso Internet em 1.100 municpios atendidos pelas aes do Fome Zero; parceria com o Ministrio dos Esportes no Programa Segundo Tempo, na distribuio de refeies aos jovens participantes do programa, buscando ampliar a atividade esportiva entre crianas e jovens, por meio de aes integradas com o setor educacional, atendendo a 107.144 jovens, com repasse de R$ 15 milhes; Programa Amaznia Sustentvel/Ao Amaznia Solidria financiamento de 147 projetos produtivos comunitrios para gerao de renda junto s comunidades extrativistas da Amaznia, voltados para o desenvolvimento social e econmico ambientalmente sustentvel, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente (R$ 7 milhes); convnio com a Fundao Palmares para implantar projetos de melhoria da infraestrutura em comunidades remanescentes de quilombolas, por meio de aes nas reas de alimentao, educao, saneamento, habitao, sade, cultura e gerao de emprego e renda, com a meta de atingir 150 comunidades quilombolas em 2004, beneficiando 15 mil famlias, no valor de R$ 1,6 milhes; parceria entre Mesa, Ministrio da Defesa e da Integrao Nacional, para distribuio de gua com carros-pipa, pelo Exrcito, nos municpios em estado de calamidade reconhecida pelo Ministrio da Integrao. Alm disso, o Exr-
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cito iria mapear por GPS os locais de distribuio de gua, visando a construo de cisternas para armazenar as guas da chuva, diminuindo a dependncia dos carros-pipa nos prximos anos. Foram repassados R$ 20 milhes e atendidas 1,1 milho de famlias; convnio com a Embrapa para desenvolver e aplicar projetos de transferncia de tecnologias aos agricultores familiares, com prioridade para o Nordeste, no valor de R$ 17,6 milhes, sendo R$ 12,7 milhes do Mesa e R$ 4,6 milhes da Embrapa. Dentre as parcerias que no envolveram recursos do Mesa, podem ser citadas: a operacionalizao do processo da gerao do benefcio s famlias prioritrias no Carto Alimentao, desde a identificao das famlias at o envio da folha de pagamento mensal Caixa Econmica Federal, pelo Datasus do Ministrio da Sade; a ampliao de repasses para compra de remdios da farmcia bsica (antibiticos, antitrmicos e analgsicos) de R$ 1,00 para R$ 2,00 por habitante, pelo Ministrio da Sade, nos municpios atendidos pelo Programa Fome Zero, e a priorizao dos municpios do Programa Fome Zero para organizar a rede de servios de sade em ateno s parasitoses; a criao da rede de pesquisas Instituto Nacional do Semirido (Insa), vinculado ao MCT, com investimento de R$ 16,5 milhes, com o objetivo de organizar e difundir toda a produo cientfica brasileira sobre o semirido e propor programas e subsidiar polticas pblicas que minimizem os problemas provocados pela seca; a criao de dez Centros Vocacionais Tecnolgicos (CVTs) em dez estados (nove do Nordeste e o Esprito Santo) para gerar oportunidades de qualificao profissional e renda, agregando inovao aos processos produtivos; o Plano Nacional de Atendimento Integral Famlia, do Ministrio da Assistncia Social, que priorizou os municpios do Fome Zero na sua implantao. O Plano engloba diversas aes e projetos voltados aos portadores de deficincia, aos idosos, s crianas e aos adolescentes e s famlias em situao de risco;
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o acordo de cooperao entre o Ministrio das Comunicaes, a Empresa de Correios e Telgrafos e o Mesa para ajudar na arrecadao de alimentos, possibilitando a utilizao de mais de 12 mil agncias dos Correios; a criao do Grupo Interministerial de Convivncia com o Semirido, coordenado pelo Ministrio da Integrao Nacional, para atuar nas aes emergenciais e estruturais de atendimento de gua no semirido; a criao do Comit Interministerial de Incluso Social de Catadores de Lixo e Apoio Erradicao de Lixes, visando integrar as aes junto dessas populaes, coordenado pelo Ministrio das Cidades, juntamente com o Mesa; a ao de orientao e mobilizao junto aos cartrios de diversos municpios e populao beneficiada pelo Carto Alimentao para organiz-los em mutires para fornecer registros civis gratuitos s pessoas atendidas pelo Fome Zero. O Mesa e a Secretaria Especial de Direitos Humanos elaboraram um Manual de Orientao para Obteno do Registro Civil Gratuito e orientou os Comits Gestores a identificarem famlias sem documentao bsica. Ainda na articulao interministerial, importante mencionar a instalao do Conselho Consultivo do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, de forma a tentar imprimir efetivamente um planejamento e acompanhamento do uso dos recursos do Fundo conjuntamente com outros oito Ministrios e diversos conselhos da sociedade civil, fato que no ocorria anteriormente.
polticAS locAiS
Com relao s polticas locais, o Mesa elaborou e distribuiu um documento, em maro de 2003, na VI Marcha de Prefeitos, no qual foram apontadas algumas das iniciativas que os municpios podem adotar para criar programas locais de segurana alimentar e nutricional, incluindo polticas pblicas, criao de Conseas municipais e rgos especficos de apoio s iniciativas da sociedade civil organizada. Uma dessas iniciativas era o Centro de Recepo e Distribuio de Alimentos, a ser formado por representantes da sociedade civil e do poder pblico, ao qual caberia credenciar as entidades e as famlias beneficiadas, estabelecer parcerias com ins-
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tituies, empresas privadas e voluntrios e cuidar da arrecadao de recursos e produtos na localidade, responsabilizando-se pela armazenagem e transporte. Essa era uma proposta inovadora que no foi assimilada pelos municpios. A criao do Centro de Recepo e Distribuio de Alimentos, com carter municipal, tinha como vantagem a responsabilizao do municpio pelas doaes recebidas, ao invs de trazer para o governo federal essa tarefa. A logstica de armazenagem e transporte dos produtos doados o maior entrave para coordenao desta tarefa em nvel federal. Outra iniciativa do Mesa foi o desenho operacional para conveniamento dos programas locais junto s Prefeituras, nos quais o governo federal seria responsvel pela orientao e capacitao tcnica e repassaria recursos para compra de equipamentos e insumos. Foram formatados os programas de Bancos de Alimentos, Restaurantes Populares, Cozinhas e Hortas Comunitrias, associados aos programas de compras locais, especialmente o PAA. A inteno do Ministrio no era financiar projetos isolados, mas estes deveriam estar inseridos em um sistema local integrado. Orientavam-se os municpios para implantar Sistemas Municipais Integrados de Segurana Alimentar e Nutricional, com os objetivos de: promover a integrao de diversas aes de segurana alimentar e nutricional no mbito local; tornar o uso dos recursos pblicos no combate fome mais eficaz; e explorar o potencial de produo de alimentos da prpria localidade9.
A conStruo dA polticA de SAn

O segundo eixo de atuao do governo na rea de SAN era a construo participativa da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, por meio do Consea, que foi instalado em 30 de janeiro de 2003, com 62 membros, sendo 13 ministros, 38 representantes da sociedade civil e 11 observadores. O mtodo de escolha dos membros da sociedade civil foi o mesmo do primeiro Consea, de 1994, a partir da indicao de personalidades de destaque (e no de entidades), com a palavra final dada pelo presidente da Repblica.
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9. Para elaborao do manual para orientar a implantao e o gerenciamento de Bancos Pblicos de alimentos, denominado Como implantar e gerir Bancos de Alimentos, o meSa ouviu sugestes de representantes dos Bancos de alimentos de Santo andr, Campinas, Goinia e Ponta Grossa e de programas como associao Prato Cheio (da Fundao Getlio Vargas), ajuda alimentando (da Federao Israelita) e mesa Brasil (do Sesc).
O Consea passou a funcionar regularmente a partir de 2003, com reunies ordinrias a cada dois meses e vrias reunies extraordinrias. O ministro do Mesa era o secretrio do Consea, e a sua estrutura administrativa tambm era de responsabilidade do Mesa. No primeiro ano de funcionamento, o Consea relatou as seguintes atividades em seu balano: a) apresentao de proposta para modificar a orientao convencional do Plano de Safra 2003/2004, dando prioridade adoo de medidas de incremento agricultura familiar e aos assentados da reforma agrria; b) discusso e aprovao do plano de ao do Mesa para 2003 e das aes para o Plano Plurianual 2004-2007; c) reivindicao de maior participao na discusso do projeto de lei sobre os transgnicos junto Casa Civil; d) montagem da Comisso Organizadora da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; e) orientao para a realizao de conferncias municipais, estaduais e regionais preparatrias para a II Conferncia Nacional; f) orientao para a formao de conselhos de nvel municipal e estadual, a partir da elaborao de um caderno especfico, que resultou na formao de 110 conselhos municipais e 22 estaduais at dezembro de 2003. A II Conferncia Nacional, realizada em maro de 2004, foi um grande evento mobilizador de todo o Consea. Contou com a participao de mil delegados indicados pelas Conferncias Estaduais e cerca de 300 convidados. A Conferncia aprovou 153 resolues, das quais 47 foram consideradas prioritrias. Entre as propostas prioritrias est a elaborao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional e a instituio de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel, que garanta oramento prprio, com fundo especfico, gesto participativa e realizao de Conferncias a cada dois anos (Relatrio final da II Conferncia, 2004). A partir da II Conferncia, o Conselho passou a atuar de forma mais intensiva, por meio de 12 instncias internas, entre Cmaras Temticas, Grupos de Trabalho e Comisses Permanentes, criadas para melhorar o funcionamento do rgo, aprofundando os temas a serem tratados nos encontros mensais.
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A moBiliZAo SociAl
Aps o anncio da prioridade ao combate fome, feito pelo recm-eleito presidente da Repblica, inmeras pessoas procuraram o Instituto Cidadania para oferecer ajuda como voluntrio para o Programa Fome Zero. No incio do governo, no foi diferente. O oferecimento de ajuda para o programa prioritrio do governo era enorme e muitas pessoas procuravam formas de participao, muitas vezes mediante doao de alimentos ou dinheiro10. A participao voluntria no programa acabou se transformando em uma verdadeira campanha cvica, mas para ter resultados efetivos era necessrio ter organizao e estrutura. Segundo a cartilha do Mesa intitulada Poltica de Segurana Alimentar, o mutiro tinha trs funes: criar canais efetivos de participao da sociedade civil; instituir e organizar as campanhas de doaes de alimentos e em dinheiro; expressar a transversalidade do Programa Fome Zero dentro do governo, onde os Ministrios responderiam pelas aes em conjunto. Para dar conta dessa tarefa, foi criada uma estrutura dentro do Mesa, o Ncleo de Atendimento Especial (NAE) e o setor de atendimento com uma linha telefnica 0800. A proposta de manter a estrutura de gerenciamento do mutiro separada da parte de gerenciamento das polticas pblicas foi implantada, para evitar a confuso de que o Programa Fome Zero do governo federal fosse mais uma campanha de arrecadao de dinheiro e alimentos, como se aventou na poca. O Ncleo de Atendimento Especial foi criado inicialmente para atender aos doadores, analisando as propostas de doaes de empresas, entidades de classe, ONGs e pessoas fsicas interessadas em estabelecer parceria com o programa. Em um ms de funcionamento, o Ncleo cadastrou 70 propostas, as quais caminhavam
10. uma das primeiras emergncias do mesa foi exatamente a de tentar conter um conjunto de caminhes transportando, do rio de Janeiro para Braslia, toneladas de alimentos para doao ao Fome Zero. os caminhes foram estacionados em frente ao Palcio do Planalto. os alimentos foram direcionados para os armazns da Conab, de forma emergencial. avaliava-se que o problema no era exatamente receber os alimentos, mas faz-los chegar a quem mais precisa, sem estrutura de distribuio montada. no tinha sentido os alimentos irem para Braslia para depois retornar aos municpios. Dever-se-iam buscar as doaes nas prprias localidades, de preferncia evitando-se o passeio dos alimentos.
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muito alm da doao de alimentos e incluam cursos de formao profissionalizante, gerao de emprego, entre vrias outras. Para obter o certificado que autoriza a empresa ou entidade a utilizar a logomarca do Fome Zero, o interessado deveria apresentar um plano de ao para os quatro anos e detalhar as atividades do primeiro ano. O Mesa acompanhava o trabalho das empresas. O cadastramento era feito pelo site que foi criado para informar e esclarecer a populao sobre as aes do programa. Foram lanados, tambm, manuais de orientao sobre como as empresas poderiam participar do programa e criadas contas especiais no Banco do Brasil e na Caixa Econmica Federal para receberem doaes para o Programa Fome Zero. Os recursos arrecadados foram direcionados exclusivamente para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Tambm foi formatada uma sistemtica para arrecadao de alimentos doados. Os alimentos no perecveis, em volume superior a 12 mil kg, seriam encaminhados Conab ou aos Centros de Recepo e Distribuio de Alimentos (CRD), que seriam criados nos municpios. Os alimentos em pequeno volume eram encaminhados aos postos de coleta credenciados pelo Mesa, com endereos divulgados no site. A coordenao desse procedimento era feita pelo Mesa, pela Conab e pela Assessoria Especial da Presidncia. A central de atendimento telefnico para fornecer informaes sobre o Programa Fome Zero comeou a funcionar no dia 17 de maro de 2003, de forma gratuita (o servio 0800), com uma equipe composta por 900 operadores. No final de 2003, 99 empresas e entidades parceiras do Programa Fome Zero tinham sido credenciadas, a partir de projetos de incluso social. Outras 1.412 instituies ou entidades foram autorizadas a utilizar a logomarca do Fome Zero em shows, exposies, jogos de futebol e eventos que arrecadam alimentos ou recursos destinados ao programa. Nas contas correntes, foram depositados R$ 7,3 milhes, que foram direcionados para a construo de cisternas no semirido nordestino. Paralelamente, na Assessoria Especial da Presidncia foram desenvolvidas duas frentes de atuao: a chamada mobilizao cidad, com o incentivo e a capacitao para formar grupos de mobilizao voluntrios em prol do Fome Zero; e a mobilizao para construo de uma rede de empresrios parceiros do Programa Fome Zero, em articulao com o NAE do Mesa.
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A primeira frente resultou em uma institucionalidade prpria: a Assessoria Especial organizava palestras e capacitava os voluntrios para integrar os chamados componentes do Mutiro contra a Fome: o Copo (Conselho Operativo do Programa Fome Zero); o Prato (Programa de Ao Todos pelo Fome Zero); o Sal (Agentes de Segurana Alimentar) e o Talher (Equipe de Capacitao para a Educao Cidad)11. Estas nomenclaturas, bastante criativas e didticas, muitas vezes entraram em conflito com a estrutura dos Comits Gestores incentivados pelo Mesa, que por sua vez no eram estruturados na forma de mutiro. Os Comits Gestores integravam a estrutura de gesto compartilhada de um programa pblico nacional. Alm disso, as nomenclaturas acima aumentavam o potencial de confuso de entendimento do que seria o Programa Fome Zero do governo federal. No campo relativo mobilizao empresarial, foi criada, em So Paulo, uma ONG chamada Apoio Fome Zero, financiada por recursos de um grupo de empresrios e que tem como Presidente de Honra a primeira-dama Marisa Letcia Lula da Silva. A ONG desenvolve projetos de apoio ao programa, sendo que um destes j est em sua segunda edio: a premiao dos municpios com a melhor gesto na alimentao escolar. Esta ONG tambm organiza um site: <www.fomezero.org.br>. Em janeiro de 2004, aps um ano de criao, o Mesa foi extinto e sua estrutura foi incorporada ao novo Ministrio criado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que tambm incorporou mais dois rgos recm-criados em 2003: o Ministrio da Assistncia Social e a Secretaria Executiva do Bolsa Famlia, programa unificado de transferncia de renda que incorporou o Programa Carto Alimentao do Programa Fome Zero, alm dos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Vale-Gs, de vrios ministrios. O objetivo foi conferir maior racionalidade administrao federal. A importncia da anlise com maior profundidade do Fome Zero explica-se pelos seguintes motivos: uma proposta de Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional que foi implantada pela primeira vez no pas como prioridade mxima explicitada por um presidente da Repblica; conta com um Ministrio prprio e oramento considervel, depois de uma dcada de indefinies nas polticas sociais; tem sido considerado um exemplo para diversos outros pases; tem sido aprovado em todas as pesquisas de opinio pblica desde o incio, apesar das diversas crticas veiculadas especialmente pela mdia.
11. Para maiores detalhes, ver: Fome Zero: manual do mutiro, de 2003.
reFernciAS
BALSADI, O.; DEL GROSSI, M.; TAKAGI, M. O Programa Carto Alimentao (PCA) em nmeros: balano de implementao e contribuies para as polticas sociais. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 42., 2004, Cuiab-MT. Anais... Cuiab, jul. 2004. DELGADO, G. C.; CONCEIO, J. C. P. R. da; OLIVEIRA, J. J. de. Avaliao do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Braslia, DF: Ipea, dez. 2005. (Texto para discusso, n. 1145). DESER. Compras governamentais: o Programa Brasileiro de Aquisio de Alimentos. Braslia, 2005. MESA. Fome Zero: Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Braslia, 2003. TAKAGI, M. A implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. 2006. Tese (Doutoramento) Unicamp/IE, Campinas, SP, 2006.
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um proJeto trAnSFormAdo em eStrAtgiA

de governo1
Adriana Veiga Aranha
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Num pas que conta com tantas terras frteis e com tanta gente que quer trabalhar, no deveria haver razo alguma para se falar em fome. No entanto, milhes de brasileiros [...] sobrevivem milagrosamente abaixo da linha da pobreza, quando no morrem de misria, mendigando um pedao de po. Por isso, defini entre as prioridades de meu governo um programa de segurana alimentar que leva o nome de Fome Zero. (Discurso de posse do Presidente Lula 1o/1/2003)
introduo
O Brasil um pas com enormes potencialidades de desenvolvimento e que, por meio de ciclos de expanso e crescimento econmico, passou, ao longo do sculo XX, de um estgio rural e agrrio para uma sociedade urbana com importante parque industrial, um setor agrcola moderno, alm de cidades vibrantes e dinmicas. O pas deixou uma posio marginal no mundo para tornar-se a 8a economia do mundo, porm, o crescimento no beneficiou nem gerou direitos populao pobre. Como consequncia, apesar de todo esse progresso, persistem no pas profundas diferenas sociais e econmicas. Nos anos 1970, 1980 e 1990, a dvida social agravou-se. Havia 90 milhes de brasileiros na dcada de 1970 e a populao mais do que dobrou, contudo no foram criadas condies de vida para esses novos brasileiros. A segregao social, construda ao longo de sculos de distores, criou no pas uma grande parcela da populao privada dos
1. Verso resumida do captulo publicado no livro Fome Zero: uma histria brasileira do ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
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direitos humanos fundamentais alimentao, sade, segurana, moradia, educao e famlia. A experincia mostrou que o crescimento econmico no passado, ao no redistribuir renda, foi insuficiente para criar mercados internos fortes e promover as bases para o desenvolvimento sustentvel. O presidente Lula, ao apresentar o combate fome e pobreza como prioridade para seu primeiro mandato, em 2003, lana uma estratgia nacional que cria, implementa e investe recursos financeiros e humanos em diversos programas e aes que se integram numa meta comum, que une a todos, que zerar a fome e a extrema pobreza no pas. Ao afirmar que a misso de sua vida estaria cumprida se ao final de seu governo cada brasileiro tivesse acesso a trs refeies dirias, o presidente colocou os temas da fome, da segurana alimentar e nutricional e do combate pobreza na agenda poltica nacional e exps sociedade a linha mestra de um amplo projeto de Nao. Tratar o problema da fome como questo nacional e no como fatalidade individual responsabilidade de toda sociedade e dos governos, nas suas esferas federal, estadual e municipal e no Distrito Federal. A organizao federativa do Estado brasileiro apresenta trs esferas autnomas de governo: a Unio; os 26 estados e o Distrito Federal; e os 5.564 municpios. Transformar as aes estatais, integrando-as entre si e articulando-as com toda a sociedade para acabar com a fome no Brasil, foi o grande desafio assumido pelo governo Lula por meio do Fome Zero. Desse modo, a superao dos graves e inter-relacionados problemas da pobreza e da desigualdade no Brasil demanda uma grande capacidade de integrao de esforos dos governos, em todas as esferas, e tambm da sociedade. Este compromisso, ao mesmo tempo em que foi amplamente apoiado tanto pela sociedade brasileira quanto pela comunidade internacional, passando a fazer parte da agenda global, trouxe para o debate nacional as diversas formas de entendimento sobre o problema e as diferentes propostas para o seu enfrentamento. O consenso entre os especialistas brasileiros de que para combater a fome seria necessria oferta suficiente de alimentos, assim como o aumento da capacidade aquisitiva da populao, no correspondia, da mesma maneira, s propostas de como enfrentar este problema. A nfase diferenciada dada a cada uma dessas questes evidenciava a existncia de concepes diferentes sobre o fenmeno da fome as quais, desse modo, apontariam tambm para propostas distintas para a soluo do problema.
Fome Zero: Um projeto trAnsFormAdo em estrAtgiA de governo
Como o problema da fome no Brasil no se devia falta de disponibilidade de alimento2 e sim dificuldade de acesso, a concepo empregada pelo governo brasileiro partiu do pressuposto que a soluo do problema da fome passava pelo combate misria e desigualdade social e a efetividade desta passava pela vinculao do combate fome construo de uma poltica de segurana alimentar e nutricional que levasse em conta o direito humano alimentao e a soberania alimentar do Brasil. O direito humano alimentao adequada realizado quando cada homem, mulher e criana tem acesso fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada ou aos meios para sua obteno. E a soberania alimentar o direito dos povos de definirem suas prprias polticas e estratgias sustentveis de produo, comercializao e consumo dos alimentos, respeitando-se as mltiplas caractersticas culturais. Ainda que o presidente Lula tenha se comprometido, j no seu discurso de posse, a assegurar a todos os brasileiros trs refeies por dia, um grande debate aconteceu na nao. E a opo do governo foi combater a fome tratando-a no contexto da construo da segurana alimentar e nutricional do pas. Um caminho mais longo, porm mais sustentvel.
Fome Zero e SegurAnA AlimentAr

A expresso segurana alimentar aparece no Brasil em 1986, num documento do governo federal, e posteriormente, em 1991, com a divulgao de uma proposta de Poltica Nacional de Segurana Alimentar apresentado pelo Partido dos Trabalhadores, no intuito de propor alternativas ao Brasil no perodo do governo Collor e, posteriormente, entregue ao presidente Itamar Franco. Em 1993, esse tema ganha destaque no pas devido mobilizao do movimento da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida3. E, com a implantao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea)4 e da 1a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar no Brasil, ocorre uma ampla discusso no pas sobre o tema.
2. Dados da Fao revelam que a disponibilidade de alimentos no Brasil passou de 2.216kcal/pessoa/ dia, em 1961, para 3.094kcal/pessoa/dia no perodo de 2003-2005, valores que ultrapassam a quantidade calrica mnima recomendada para o Brasil, que de 1.900 kcal/pessoa/dia. 3. trata-se de um desdobramento do movimento pela tica na Poltica, que levou ao impeachment do presidente Collor. 4. rgo de assessoramento ao presidente, com a participao da sociedade civil e dos rgos de governo, que foi extinto em 1995.
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A proposta de implantao de uma Poltica de Segurana Alimentar no Brasil esteve presente desde a primeira campanha presidencial aps a abertura democrtica brasileira. Na retomada das eleies diretas para presidente, em 1989, o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva j apresentava este tema, assim como o apresentou nas campanhas de 1994,1998 e 2002. Foram feitas diversas caravanas, chamadas Caravanas da Cidadania5, onde a questo da misria e da pobreza foram reveladas de diversas formas. O ltimo documento, elaborado pelo Instituto Cidadania, em 2001, foi incorporado ao Programa de Governo apresentado para a sociedade na campanha vitoriosa de 2002, pelo presidente Lula, e batizado com o nome de Fome Zero. A temtica da segurana alimentar e nutricional retomada com vigor no governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a partir de 2003. Essa prioridade materializa-se na criao, logo no incio da atual administrao, de trs instncias diretamente ligadas Presidncia da Repblica e voltadas especificamente para a implementao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, quais sejam: i) o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa), ii) a reimplantao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), que envolve representantes governamentais e personalidades oriundas de organizaes da sociedade civil, e iii) uma Assessoria Especial da Presidncia da Repblica de Mobilizao para o Fome Zero. A Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional empreendida de incio pelo governo Lula toma como base a associao de trs grupos de polticas, quais sejam: a) Polticas estruturais, voltadas para as causas mais profundas da insegurana alimentar, a serem adotadas pelo governo federal de forma articulada com estados e municpios (i.e., polticas agrcolas e agrrias, polticas de abastecimento, polticas de comercializao e distribuio dos alimentos, polticas de gerao de emprego e renda, polticas de educao e sade). b) Polticas especficas, destinadas a dar condies imediatas para que as famlias que passam fome possam alimentarse adequadamente (i.e., polticas de transferncia de renda para famlias em situao de pobreza, polticas de distribui5. organizao no governamental criada antes de o presidente lula ser eleito para sistematizar informaes e projetos para o desenvolvimento do Brasil com incluso social.
o de alimentos, polticas de segurana e qualidade dos alimentos). c) Polticas locais, que tm por objetivo mobilizar os gestores estaduais e municipais na promoo da segurana alimentar e nutricional de suas populaes (i.e., criar restaurantes populares e banco de alimentos, promover feiras de produtores, promover assistncia tcnica aos agricultores familiares). Em 2004 a responsabilidade governamental pela implementao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e, consequentemente, do Fome Zero foi absorvida pelo recm-criado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), incorporando o combate fome rotina das instituies do Estado, na perspectiva do desenvolvimento social. Nesse novo desenho, o Consea permaneceu ligado Presidncia da Repblica, de modo a resguardar seu carter supra e intersetorial, e o MDS, junto com a Cmara de Polticas Sociais da Casa Civil, se encarregaram de viabilizar os acordos estabelecidos entre governo federal e sociedade no tocante Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Ainda em 2004 foi realizada a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN) com o objetivo de construir conjuntamente, Estado e sociedade, os rumos dessa poltica. Em 2007 foi realizada a III Conferncia, na qual se estipularam os princpios e as diretrizes para uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
ArrAnJoS inStitucionAiS pArA A geSto do Fome Zero

Segurana alimentar e nutricional compreende um estado de bem-estar alimentar, assegurado por um conjunto integrado e articulado de polticas e aes que garantam o acesso de todos, permanentemente, a uma alimentao suficientemente adequada, em quantidade e qualidade, para atender s necessidades nutricionais de cada um, em cada fase ou situao de vida. Pressupe, ainda, que essa alimentao seja produzida de forma sustentvel, no comprometendo, assim, as futuras geraes. A segurana alimentar e nutricional envolveria quatro dimenses que devem ser garantidas. A primeira diz respeito quantidade de alimentos, que pode
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ser caracterizada pela quantidade de calorias, protenas, vitaminas e sais minerais consumidas. A segunda diz respeito qualidade do alimento consumido, que pode ser traduzida pelo equilbrio nutricional dos alimentos e pela qualidade sanitria destes. A terceira diz respeito regularidade com que uma pessoa consome o alimento, que pode ser traduzida por comer no mnimo trs vezes ao dia todos os dias. A quarta, diz respeito dignidade, que pode ser traduzida na liberdade das pessoas de escolherem seu prprio alimento sem dependncia. Os requisitos necessrios segurana alimentar e nutricional so: disponibilidade suficiente de alimentos, que pressupe um sistema alimentar integrado desde a produo at o consumo, que oferte, com estabilidade e a preos acessveis, alimentos essenciais para o consumo humano, produzidos de forma sustentvel e com soberania, remetendo a exigncias de autonomia e independncia econmicas, bem como preservao da cultura e do meio ambiente; e acessibilidade ao alimento, que pressupe acesso a renda suficiente para adquirir o alimento, aos servios pblicos essenciais, informao sobre qualidade nutricional e aos direitos sociais, remetendo, assim, ao campo do direito humano alimentao adequada. Este conceito foi consagrado no Brasil na II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN), em 2004, e requer o envolvimento do Estado e da sociedade na implementao de uma poltica pblica de longo prazo que inclua estratgias, programas e aes em reas tais como: reforma agrria, promoo da agricultura familiar, produo de alimentos que compem a cesta bsica da populao brasileira e assegure o direito humano alimentao, a preservao de recursos genticos, o acesso e usos dos recursos naturais e da gua, o abastecimento alimentar e aa gricultura urbana, a complementao da renda, a suplementao alimentar, inclusive em situaes de emergncia, promoo e vigilncia em sade e nutrio, educao nutricional e promoo de modos de vida saudveis. No entender dos participantes da Conferncia,
uma poltica de SAN um conjunto de aes planejadas para garantir a oferta e o acesso aos alimentos para toda a populao, promovendo a nutrio e a sade. Deve ser sustentvel, ou seja, desenvolver-se articulando condies que permitam sua manuteno a longo prazo. Requer o envolvimento tanto do governo quanto da sociedade civil organizada, em seus diferentes setores ou reas
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de ao sade, educao, trabalho, agricultura, desenvolvimento social, meio ambiente, entre outros e em diferentes esferas produo, comercializao, controle de qualidade, acesso e consumo. Uma poltica de SAN avana em relao s aes e programas desenvolvidos por esses segmentos ao promover os seguintes princpios: (i) intersetorialidade; (ii) aes conjuntas entre Estado e sociedade; (iii) equidade, superando as desigualdades econmicas, sociais, de gnero e tnicas (que vm gerando discriminaes principalmente contra os negros e indgenas); (iv) articulao entre oramento e gesto; (v) abrangncia e articulao entre aes estruturantes e medidas emergenciais.
Para a efetivao dessa poltica, o governo Lula criou um conselho especfico, ligado Presidncia da Repblica, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), que resguarda o carter supra e intersetorial da rea e encarrega-se de viabilizar os acordos estabelecidos entre Estado e sociedade no tocante Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Trata-se de um processo em curso, para o qual o governo federal tem empenhado todos os esforos no sentido de construir as bases para que a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional se consolide como tal, imagem das polticas de sade, assistncia social, educao ou previdncia social. E no mbito dessa poltica mais ampla que se localiza o combate fome. Neste sentido, o Fome Zero uma estratgia da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional voltada para a populao mais vulnervel fome. Erradicar a fome e possibilitar que todos os brasileiros que no possuem renda ou outros meios suficientes para realizar o direito humano alimentao possam alimentar-se adequadamente e de forma sustentvel foi o objetivo principal do Fome Zero. O princpio norteador dessa estratgia a alimentao como direito humano e social; e, para garantir esse direito, previu a implementao de polticas pblicas, articuladas (entre os diversos ministrios e entre Unio, estados e municpios), atentas com o prazo imediato e com o longo prazo e tambm com a participao da sociedade civil. A integrao de Ministrios que implementam polticas fortemente vinculadas s diretrizes do Fome Zero possibilitou a consolidao de objetivos comuns. A integrao das aes e dos recursos de cada Ministrio na forma de uma atuao planejada e articulada criou
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melhores possibilidades de assegurar o acesso alimentao, a expanso da produo e o consumo de alimentos saudveis, a gerao de ocupao e renda, a melhoria na escolarizao, na performance nos indicadores de sade, no acesso ao abastecimento de gua, na infraestrutura municipal, tudo sob a tica dos direitos de cidadania. Para isto, foi fundamental uma institucionalizao capaz de propiciar a ao transversal do governo, de forma que as aes de cada setor que tenham forte impacto na superao estrutural e emergencial da vulnerabilidade alimentar das famlias fossem articuladas, evitando a disperso de recursos. Criou-se um Grupo de Trabalho formado por todos os Ministrios responsveis pelos programas e aes de combate fome. Redefiniram-se quais os programas prioritrios, que desde ento passaram a compor uma estratgia de governo. Tambm foi organizado um site para colocar todas as informaes do Fome Zero ao alcance da populao de uma maneira sistmica e no setorial. Alm do site, existiu desde o incio um canal de comunicao direta com a populao via telefone gratuito, por meio de uma central de relacionamento Fome Zero. Foi promulgada uma lei, a Lei de Segurana Alimentar e Nutricional, elaborada em conjunto com a sociedade, aprovada por unanimidade do parlamento brasileiro e sancionada pelo nosso presidente, que instituiu o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan). Este sistema est se constituindo para integrar as polticas da rea, englobando a agricultura familiar, com financiamento, assistncia tcnica e garantia de venda da produo familiar diretamente para os programas sociais; a transferncia de renda; o acesso alimentao por meio de restaurantes populares; a distribuio emergencial de cestas de alimentos; os bancos de alimentos. O sistema abrange ainda polticas como a de abastecimento agroalimentar, de pesca e de aquicultura, de reforma agrria, de alimentao escolar, de alimentao saudvel, de saneamento, sob responsabilidade de outros ministrios. O sistema composto pela Conferncia, pelo Consea, pela Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional. Em 2010 foi includo na Constituio Brasileira o direito alimentao entre os direitos sociais. Assim, temos no campo jurdico um largo instrumento de garantia de todas as aes integradas pelo Fome Zero. Agora o direito alimentao um direito constitucional no Brasil.
eixoS, progrAmAS e AeS

Conforme ilustrado abaixo, as aes do Fome Zero enquadram-se em quatro eixos articuladores: Ampliao do Acesso aos Alimentos, Fortalecimento da Agricultura Familiar, Promoo de Processos de Insero Produtiva e Articulao e Mobilizao. Este desenho tem s um efeito organizativo. Todos os programas se integram na mesma estratgia, e nenhum conseguiria isoladamente atingir a meta de zerar a fome. O Fome Zero no a soma das partes, mas a integrao e a sinergia gerada nesta integrao.
Eixos, Programas e Aes
1. Acesso aos alimentos
renda: Bolsa Famlia Programas de Alimentao: alimentao escolar (Pnae) Distribuio de Vitamina a e de Ferro alimentos aos grupos populacionais especficos educao alimentar e nutricional SISVan Pat redes de sAn locais e regionais: restaurantes Populares, Cozinhas Comunitrias, Feiras, Agricultura urbana e Bancos de Alimentos gua: Cisternas
2.Fortalecimento da Agricultura Familiar

Financiamento da Agricultura Familiar PrOnAF Seguro agrcola e Seguro Safra Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
3. gerao de renda
Qualificao social e profissional: Prximo Passo/Bolsa Famlia Economia solidria e incluso produtiva Microcrdito produtivo orientado Arranjos regionais de sAn: ConSaDs, territrios da Cidadania.
4. Articulao, mobilizao e controle social

Centros de referncias em Assistncia social (CrAs) e Programa de Ateno integral s Famlias (PAiF) Conselhos e comits de controle social Educao cidad e mobilizao social Doaes Parcerias com empresas e entidades
Primeiro eixo: acesso aos alimentos Ao lado da elevao continuada do poder de compra do salrio-mnimo, com repercusses nos valores pagos com aposentadoria e benefcios da assistncia social, e do crescimento do emprego, o primeiro eixo de atuao do Fome Zero implementou aes diretamente voltadas para a ampliao do acesso alimentao pela
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populao de baixa renda. A principal delas foi a imediata instituio e rpida expanso de um programa de transferncia de renda, o Programa Bolsa Famlia. O acesso foi tambm promovido pelo remodelamento e pela ampliao do programa de alimentao escolar e pelo apoio expanso de equipamentos pblicos, tais como restaurantes populares e bancos de alimentos. O Programa Bolsa Famlia, maior programa de transferncia de renda do governo federal, atende 12,650 milhes de famlias pobres e extremamente pobres6, o que corresponde a cerca de 48 milhes de pessoas. Essas famlias recebem a mdia mensal de R$ 94,00 (US$ 56). Entre 2003 e 2008, o Programa teve seu oramento significativamente ampliado, passando de R$ 3,2 bilhes (US$ 1,9 bilho) para R$ 10,5 bilhes (US$ 6,1 bilhes). Estudos indicam que a renda transferida a elas e a alimentao oferecida nas escolas so hoje as principais formas de acesso alimentao para as famlias de mais baixa renda7. As famlias atendidas pelo Bolsa Famlia gastam sua renda, principalmente, com alimentao; com um gasto mdio mensal de R$ 200,00 (US$ 118). Essas famlias devem se dispor participao efetiva nos processos educacional e de sade de seus filhos, estabelecendo-se a um elo com o Sistema nico de Sade (SUS) e o sistema educacional do pas. O Programa Nacional de Alimentao Escolar teve, at 2008, a mdia de aproximadamente 35 milhes de refeies dirias oferecidas gratuitamente nas escolas pblicas em todo o pas para as crianas de 0 a 14 anos, do Ensino Fundamental, incluindo creches e pr-escolas8. Com a incluso, em 2009, dos alunos do Ensino Mdio e do Programa de Educao de Jovens e Adultos, eleva-se a estimativa para 47 milhes de refeies dirias. Em 2010, o oramento da Unio para a ao prev gastos de R$ 3 bilhes (US$ 1,75 bilho). Desde o incio do governo Lula, o valor dirio per capita estudante/ dia transferido aos governos estaduais e municipais foi reajustado em 130%, passando de R$ 0,13 para R$ 0,30. Alm de dobrar este valor para comunidades indgenas e quilombolas.
6. o Bolsa Famlia atende famlias com renda per capita mensal de at r$ 140,00 (uS$ 82), sendo extremamente pobres as famlias com renda per capita at r$ 70,00 (uS$ 41). 7. a esse respeito, consultar Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional das Famlias Beneficiadas: relatrio sntese (rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de anlises Sociais e econmicas Ibase, 2008). 8. a educao no Brasil est dividida em dois grandes nveis: educao Bsica e educao Superior. a educao Bsica composta de trs etapas: educao Infantil, que atende crianas at 5 anos em creches (0 a 3 anos) e pr-escolas (4 e 5 anos); ensino Fundamental, obrigatrio para estudantes entre 6 e 14 anos; e ensino mdio, com durao de trs anos. J a educao Superior ocorre de 18 anos em diante.
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Mencione-se, ainda, o Programa de Alimentao do Trabalhador implementado por meio de empresas, que recebem incentivos fiscais para a complementao alimentar dos trabalhadores de baixa renda. Tal programa beneficia 11,8 milhes de trabalhadores e resulta em uma renncia fiscal anual da ordem de R$ 485 milhes (US$ 285 milhes). Esse total representa uma taxa de cobertura de 34% dos trabalhadores no mercado de trabalho formal. Alm disso, um conjunto de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio vem sendo implantado em muitas cidades do Brasil, tais como restaurantes populares (90 unidades atendendo quase 200 mil pessoas/dia), bancos de alimentos (104 unidades atendendo a quase 1 milho de pessoas) e cozinhas comunitrias (645 unidades atendendo cerca de 140 mil pessoas). O funcionamento desses equipamentos envolve metodologias educacionais inovadoras que favorecem a reduo do desperdcio de alimentos, a promoo de hbitos alimentares saudveis e a mobilizao social. Alm de estimular polticas locais descentralizadas de segurana alimentar e nutricional. O Programa de Suplementao de Vitamina alcanou os seguintes resultados: 634,9 mil atendimentos a crianas de 6 a 11 meses; 3,04 milhes de atendimentos a crianas de 12 a 59 meses; e 203,3 mil atendimentos a purperas no ps-parto imediato. Neste programa, 539 municpios transmitiram dados sobre a evoluo do programa. O Programa de Suplementao de Ferro alcanou 330 mil suplementos distribudos a crianas de 6 a 18 meses, e 220 mil suplementos distribudos a gestantes. O Fome Zero tambm desenvolve programas inovadores com grande potencialidade de crescimento em escala. Um exemplo a construo de cisternas no semirido brasileiro, regio onde as chuvas se concentram em apenas quatro meses do ano e com os indicadores sociais mais baixos do pas. Com uma tecnologia desenvolvida regionalmente e com a participao ativa dos beneficirios, j foram construdas mais de 294 mil unidades utilizadas para a captao da gua das chuvas. So mais de 1,186 milho de pessoas beneficiadas com o acesso gua de qualidade em seus lares. segundo eixo: fortalecimento da agricultura familiar O segundo eixo de atuao da Estratgia Fome Zero esteve voltado para o fortalecimento da agricultura familiar, que constitui
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a parte majoritria dos estabelecimentos agrcolas e a principal responsvel pelo fornecimento de alimentos ao mercado domstico. A importncia da agricultura familiar no processo de construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil, embora quase consensual no pas, segue suscitando questes que so objeto de intenso debate. Isto em razo das diferentes vises entre as organizaes da sociedade civil, governos e iniciativa privada, sobre a coexistncia de modelos distintos de agricultura, representados nas categorias de agricultura familiar e agricultura patronal (ou agronegcio), coexistncia que se expressa tambm institucionalmente em dois ministrios, o da Agricultura e o do Desenvolvimento Agrrio. Apesar de ocupar apenas um quarto da rea, a agricultura familiar responde, no Brasil, por 38% do valor da produo ou R$ 54,4 bilhes (US$ 32 bilhes), segundo dados do ltimo Censo Agropecurio de 2006 (IBGE). Mesmo cultivando uma rea menor em relao agricultura patronal, pode-se afirmar que a agricultura familiar a principal responsvel por garantir a segurana alimentar do pas, pois responde por 87% da produo nacional de mandioca, 70% do feijo, 46% do milho, 38% do caf, 34% do arroz, 58% do leite, 59% do plantel de sunos, 50% das aves, 30% dos bovinos e, ainda, 21% do trigo. Ainda de acordo com o Censo, ela tambm a principal geradora de empregos, concentrando 12,3 milhes de trabalhadores, o que corresponde a 74,4% do total de ocupados no campo. De todo o modo, logo no incio do Fome Zero instituiu-se um Plano de Safra especfico para essa categoria de agricultores, englobando, de um lado, a ampliao do programa de crdito j existente o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Trata-se de um programa de crdito exclusivamente dedicado a esse tipo de agricultura, apoiando majoritariamente a produo de alimentos. Sua ampliao recente levou-o a alcanar quase dois milhes de contratos de crdito na safra 2008/2009, estimando-se a aplicao de R$ 13 bilhes (US$ 7,64 bilhes). Cerca de 60% de suas operaes abrangem famlias rurais pobres, entre agricultores familiares, assentados, povos e comunidades tradicionais. De outro lado, foi criado, por sugesto do Consea, o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), um dos principais exemplos de programa intersetorial que estabelece elos entre a oferta de alimentos proveniente da agricultura familiar e a demanda por alimentos para programas e equipamentos pblicos
(alimentao escolar, hospitais, distribuio gratuita de alimentos, cadeias etc.) e tambm para a formao de estoques. O PAA apresentado em detalhes adiante. Como parte do eixo voltado para o meio rural e as populaes nele residentes, o enfoque da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) foi sendo incorporado, tambm, numa srie de outras aes relacionadas ao acesso gua pelas famlias rurais da regio do semirido, com a condio especfica dos povos indgenas e comunidades rurais negras quilombolas9, e com a proteo da sociobiodiversidade e dos conhecimentos tradicionais. terceiro eixo: Promoo de Processos de gerao de renda A Promoo de Processos de Gerao de Renda incentivou a economia solidria e desenvolveu aes de qualificao da populao de baixa renda no sentido de contribuir para a sua insero no mercado de trabalho. Em 2003, foi criada pelo governo federal a Secretaria Nacional de Economia Solidria, ligada ao Ministrio do Trabalho, que, desde ento, vem implementando o Programa Economia Solidria em Desenvolvimento, com o objetivo de atender s principais demandas dos Empreendimentos Econmicos Solidrios, por meio do acesso a bens e servios financeiros, de infraestrutura, conhecimentos formao, assessoramento e assistncia tcnica e a organizao de processos de produo e comercializao. De 2005 a 2008, foram capacitados 1.500 agentes comunitrios e, atualmente, 532 agentes esto acompanhando aproximadamente 700 empreendimentos solidrios, dos quais participam 45 mil trabalhadores(as) nos 27 estados da Federao. Vrias parcerias com o governo federal esto sendo realizadas dentro deste eixo. Dentre elas pode-se destacar a parceria com a Fundao Banco do Brasil, que implementou iniciativas inovadoras de gerao de trabalho e renda em economia solidria. At 2008, foram apoiados 150 projetos, beneficiando 4.300 empreendimentos com 136.000 trabalhadores diretamente, e mais de 2 milhes indiretamente, em 720 municpios. Tambm a parceria com
9. trata-se de comunidades que reivindicam a condio de descendentes de antigos escravos africanos que ao fugirem da servido agrupavam-se em quilombos.
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Fome Zero
Fome Zero:
o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), para apoio s organizaes que operam com Fundos Rotativos Solidrios, disponibilizando recursos financeiros para viabilizar aes produtivas associativas e sustentveis. Entre 2005 e 2008, foram apoiados cinquenta projetos com investimento de R$ 5 milhes, beneficiando diretamente cerca de 700 empreendimentos econmicos solidrios com 7 mil famlias participantes. At 2008, foram implantados 44 Bancos Comunitrios em reas de periferia urbana, comunidades quilombolas e municpios rurais, levando financiamento solidrio a cerca de 5 mil pessoas e tendo promovido a incluso bancria de mais 10.000 famlias. Outra iniciativa o Programa Nacional de Apoio s Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares (Proninc). Este programa promoveu significativa ampliao das incubadoras nas universidades brasileiras. Em parceria com vrios ministrios e rgos do governo federal, entre 2003 e 2008, foram apoiadas 76 incubadoras universitrias, beneficiando aproximadamente 700 Empreendimentos Econmicos Solidrios com cerca de 10 mil trabalhadores(as) associados(as). Outro programa nessa direo o Prximo Passo, uma ao interministerial de qualificao social e profissional para os setores da construo civil e do turismo. Este programa realizado por meio dos Ministrios do Trabalho e Emprego (MTE), do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Turismo (MTur), em conjunto com governos estaduais, municipais, empresrios e trabalhadores. Com investimentos de R$ 20 milhes, tem como meta qualificar em torno de 26 mil trabalhadores beneficirios do Bolsa Famlia em 21 estados e no Distrito Federal. Por meio da aprendizagem profissional, o programa tem como objetivo a insero profissional qualificada como porta de entrada no mundo do trabalho, bem como a gerao de renda no setor de turismo. Podem participar dos cursos pessoas com 18 anos ou mais pertencentes a famlias beneficirias do Bolsa Famlia que tenham concludo, no mnimo, a 4a srie do Ensino Fundamental. Quarto eixo: articulao, mobilizao e ParticiPao PoPular
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Foram firmadas diversas parcerias com o governo federal para a realizao de campanhas de combate fome e de segurana ali-
mentar e nutricional. So mais de cem parcerias realizadas. Esse eixo tambm proporciona a educao cidad por meio da mobilizao e formao da cidadania. Desde o lanamento da Estratgia Fome Zero, em 2003, uma importante iniciativa, associada ao conjunto das polticas pblicas para erradicar a fome e a misria, foi tomada: o desenvolvimento, com a populao vulnervel, de um processo de formao e capacitao, partindo das diferentes realidades, sobre segurana alimentar e nutricional. Coube ao Talher Nacional, hoje Rede de Educao Cidad, e ao Programa Escolas-Irms, ligados Assessoria Especial da Presidncia, a tarefa de mobilizao social. A ao, que est hoje presente nos 26 estados e no Distrito Federal, com os Talheres Estaduais, microrregionais e municipais, conta com o apoio e a adeso voluntria de milhares de educadores(as) populares, alm de 112 educadores(as) populares liberados(as) mediante convnio pblico e parcerias com a sociedade civil. O EscolasIrms, institudo no mbito do Fome Zero, envolve escolas pblicas e privadas com aes que visam promoo e valorizao da pessoa e da cidadania e incluso social. De 2004 a 2009, a Rede de Educao Cidad conseguiu, com grande esforo do trabalho voluntrio, chegar a mais de 1.500 municpios brasileiros e envolver cerca de 300 mil pessoas em processos de formao e capacitao em SAN e em direitos sociais e humanos. Como resultados dessa atividade, podemos destacar, dentre outros, o fortalecimento e a criao de fruns e conselhos de segurana alimentar; a criao de feiras itinerantes de agricultura familiar e economia popular solidria; as iniciativas de trabalho com indgenas, quilombolas, mulheres, catadores e recicladores de materiais; o estmulo criao dos consrcios de segurana alimentar e desenvolvimento local; o monitoramento e controle social do Bolsa Famlia e de outras polticas pblicas; o fortalecimento das polticas territoriais; a criao de ncleos de educao popular com as famlias beneficiadas pelo Fome Zero e em condies de vulnerabilidade social; a mobilizao de educadores e famlias para a participao nas conferncias de segurana alimentar e nutricional e os processos de discusso e aprovao das leis da rea. Outra medida a integrao de famlias em situao de vulnerabilidade social em espaos de mobilizao e informao. Tambm exemplo de articulao e mobilizao a distribuio de
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92 milhes de cartilhas sobre segurana alimentar e nutricional populao brasileira, priorizando as famlias de baixa renda e estudantes. Foram distribudos, ainda, 1,4 milho de Cadernos do Professor e 6 mil kits pedaggicos em Alimentao Saudvel. Essa ao, ao mesmo tempo em que leva informao s famlias, estimula o acesso alimentao adequada. As famlias dos programas so atendidas, tambm, dentro do Sistema nico da Assistncia Social, atravs da rede de proteo e promoo social. O Centro de Referncia da Assistncia Social (Cras) realiza atendimentos s famlias, com orientao social e psicolgica, identificao de demandas e encaminhamentos para outros nveis de complexidade do sistema. Nos nveis mais complexos, h centros diferenciados para atendimentos de violao de direitos, como trabalho infantil e explorao sexual de crianas e adolescentes, e s populaes mais vulnerveis, idosos, crianas e pessoas deficientes pobres, moradores de rua etc. Toda esta poltica acompanhada por um Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, constitudo por 18 ministros de Estado e 36 representantes da sociedade civil, ligado diretamente ao presidente da Repblica.
progreSSoS e deSAFioS no enFrentAmento dA

inSegurAnA AlimentAr e nutricionAl
A crescente prioridade outorgada pelo governo federal ao enfrentamento da pobreza e da insegurana alimentar no pas pode ser observada na significativa melhoria de indicadores sociais. Assim, por exemplo, os dados da Tabela 1 revelam queda acentuada verificada no percentual da populao total vivendo em condies de pobreza e, com maior intensidade, daquelas em pobreza extrema. Observa-se tambm que o grau de desigualdade de renda tambm apresentou melhora, embora o Brasil continue entre os pases mais desiguais no mundo. O grau de desigualdade de renda melhorou em 8% desde 1997 (Tabela 1). Em decorrncia do crescimento na renda per capita dos mais pobres, o pas foi capaz de reduzir a pobreza e, em particular, a extrema pobreza entre 2003 e 2008, de forma que a extrema pobreza fosse reduzida metade de seu valor de 2003; portanto, em cinco anos o Primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio
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(ODM) foi alcanado antes da meta estabelecida que seria de 25 anos (Grfico 1).
tabela 1 indicadores sociais, Brasil, 1997 e 2007
indicador
ndice de Gini Pobreza Pobreza extrema Desnutrio infantil (dficit de crescimento em crianas menores de 5 anos)
1997
0,600 48,1% 24,7% 13% (1996)
2007
0,552 30,3% 11,5% 7% (2006)
2007/1997
- 8% - 37% - 53% - 46%
Fonte: mInIStrIo DaS relaeS eXterIoreS. Soberania e segurana alimentar e nutricional no Brasil: polticas pblicas inovadoras. reunio de alto nvel sobre Segurana alimentar para todos, madrid, 26 e 27 de janeiro de 2009.
O Brasil j cumpriu a meta do Milnio de reduzir a extrema pobreza pela metade at 2015. Em 1992, 11,7% da populao vivia com menos de 1 dlar por dia; em 2006 eram 4,7%, conforme Relatrio da Presidncia da Repblica. Diante disso, o pas estabeleceu nova meta, de reduzir para a extrema pobreza, at 2015, numa perspectiva de erradicao da fome e da extrema pobreza.
grfico 1 Brasil, Evoluo da extrema pobreza, 2001 a 2008
26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1 Objetivo do Milnio 17,3 17,7 17,8 16,8 17,4 17,4 16,5 17,5 15,1 13,3 10,8 10,3 8,8 1,7 p.p./ano 22,1 22,6 22,9
Observa-se, ainda, que houve reduo no grau de desigualdade de renda no Brasil. As transferncias de renda de programas sociais foram responsveis por 28% da queda da desigualdade no
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perodo. O Programa Bolsa Famlia, 21%, e o Benefcio de Prestao Continuada10 (BPC), 7%. Os impactos das ltimas crises mundiais, de alimento e econmica, no Brasil foram atenuados devido ampliao da produo familiar, apoiada em vrias polticas pblicas (Pronaf, PAA e Programa Mais Alimentos), responsvel por cerca de 70% dos alimentos consumidos no pas. A essas polticas se juntaram aquelas com impacto no acesso aos alimentos, a saber: a manuteno da recomposio do salrio mnimo e o imediato reajuste dos valores per capita da transferncia de renda realizada pelo Bolsa Famlia. O impacto dos programas na segurana alimentar e nutricional da populao pode ser percebido uma vez que uma famlia includa ao Bolsa Famlia diminui em 31% o risco de ter uma criana com desnutrio crnica. Para crianas entre 6 e 11 meses esta proteo ainda maior, 62%. A principal utilizao do benefcio com a alimentao. Nove em cada dez famlias relatam melhoria na alimentao; sete em cada dez afirmam que aumentou a variedade de alimentos consumidos e nove em cada dez crianas fazem trs ou mais refeies por dia. O aumento do poder de compra das famlias impacta o desenvolvimento local e as desigualdades regionais. Os benefcios pagos s famlias geram efeitos importantes sobre as economias locais, criando novas oportunidades de trabalho e renda. As transferncias para idosos e pessoas deficientes (BPC) representam percentuais significativos em relao ao total de transferncias constitucionais municipais: de 12,5% a 27,1%, este ltimo tambm no Nordeste brasileiro. O Bolsa Famlia incrementa a renda das famlias em 29,2%. No Nordeste, em 34,4%, e 57% da populao do semirido recebe o PBF. Entre 2003 e 2006, a reduo da pobreza foi de 31,4%. Em 2003, 28,17% da populao estava abaixo da linha de pobreza. Em 2006, 19,31% da populao estava abaixo da linha de pobreza. Quatorze milhes de pessoas superaram a condio de pobreza no perodo. A economia do Brasil vem crescendo, beneficiando a todos, principalmente os mais pobres. Em 2006, comparada a 2005, a renda dos brasileiros subiu em mdia 9,16%. Para os 40% mais pobres subiu 12%, enquanto para os 10% mais ricos subiu 7,85%.
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10. o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um direito garantido pela Constituio Federal, que assegura um salrio mnimo mensal ao idoso, com idade de 65 anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho, que comprove no possuir meios de garantir o prprio sustento, nem t-lo provido por sua famlia. em ambos os casos, necessrio que a renda mensal bruta familiar per capita seja inferior a um quarto do salrio mnimo vigente.
grfico 2 Evoluo da desigualdade na renda domiciliar per capita segundo coeficiente de gini: Brasil, 1976 a 2008
0,640 0,623 0,620 0,623 0,615 0,604 0,600 0,593 0,594 0,596 0,599 Mdia 0,589 0,588 0,582 0,587 0,580 0,612 0,602 0,599 0,600 0,592 0,598 0,594 0,587 0,581 0,569 0,566 0,560 0,552 0,544 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 0,634
0,600
0,580
0,560 Mnimo 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
0,540
Fonte: estimativas produzidas com base na Pesquisa nacional por amostra de Domiclios (PnaD) de 1976 a 2008.
Estamos conseguindo reduzir simultaneamente a pobreza e a desigualdade. Observa-se no Grfico 2 a evoluo da desigualdade na renda per capita brasileira. A concentrao de renda no pas atingiu em 2008 o menor ndice dos ltimos 30 anos.
o Fome Zero e A intenSiFicAo de

prticAS interSetoriAiS
Uma das mais importantes expresses do enfoque intersetorial da SAN, orientado pelos princpios do direito humano alimentao adequada e da soberania alimentar, est na articulao entre as aes que promovem o acesso aos alimentos e aquelas voltadas para o fortalecimento da agricultura familiar. Por esta razo, destacase o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), o novo formato do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) e a Transferncia de Renda via Programa Bolsa Famlia (PBF), trs importantes conquistas da Estratgia Fome Zero. Programa de aQuisio de alimentos (Paa) O programa foi institudo em 2003, a partir de proposio do Consea e como parte da Estratgia Fome Zero, e regulamentado por lei em 2008. O PAA conta com uma gesto compartilhada do MDS e do MDA, sendo executado em parceria com a Companhia
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Nacional de Abastecimento (Conab), estados e municpios. Ele prev a compra governamental de produtos alimentares, diretamente de agricultores familiares, assentados da reforma agrria e povos e comunidades tradicionais, para abastecer programas voltados ao atendimento de populaes em situao de insegurana alimentar, para aes de distribuio de alimentos populao de maior vulnerabilidade social e para a formao de estoques estratgicos do governo. O programa tem dois grandes objetivos: apoiar a comercializao agropecuria dos agricultores familiares, estimulando a produo de alimentos, e facilitar o acesso a esses alimentos pelas famlias em situao de insegurana alimentar. Trata-se de juntar os produtores agrcolas e os consumidores. Os alimentos adquiridos de associaes de agricultores familiares, com apoio operacional de governos estaduais, municipais e da Conab, seguem, como doao, para abastecimento da rede de proteo e promoo social e para os equipamentos pblicos de alimentao e nutrio, tais como restaurantes populares, bancos de alimentos e cozinhas comunitrias, bem como para a rede pblica de ensino e para a composio de cestas de alimentos distribudas pelo MDS. Desde sua implantao, em 2003, at dezembro de 2008, o governo federal j disponibilizou R$ 2 bilhes (US$ 1,18 bilho) para execuo do PAA, resultando na aquisio de cerca de 2 milhes de toneladas de alimentos. Em 2008, um total de 118,9 mil agricultores venderam seus produtos ao PAA, que foram doados a cerca de 16,8 milhes de pessoas. Programa nacional de alimentao escolar (Pnae) Em junho de 2009 foi sancionada a lei que estabelece as novas diretrizes e modalidade de implementao do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). o mais antigo programa alimentar brasileiro, com origem em proposio de Josu de Castro11 desde os anos 1940. A lei inova ao estabelecer a alimentao escolar como um direito dos alunos da educao bsica pblica, alm de criar um elo institucional entre a alimentao oferecida nas escolas pblicas
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11. mdico, professor, gegrafo, socilogo e poltico, Josu de Castro fez da luta contra a fome a sua bandeira. teve profunda influncia na vida nacional e grande projeo internacional nos anos que decorreram entre 1930 e 1973. ele dedicou o melhor de seu tempo e de seu talento para chamar a ateno para o problema da fome e da misria que assolava e que, infelizmente, ainda assola o mundo.
e a agricultura familiar da regio em que elas se localizam. Do total dos recursos financeiros repassados pelo governo federal, no mnimo 30% devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar. Cabe salientar a intensa participao social havida na formulao do projeto que deu origem lei e nas negociaes de contedo que precederam sua aprovao no Congresso Nacional. A agricultura familiar passa a contar com um mercado institucional (de compras governamentais) de, pelo menos, R$ 600 milhes anuais (US$ 353 milhes) ou mais, caso as compras ultrapassem o mnimo de 30%. Desde logo, no pode ser minimizado o papel da experincia desenvolvida pelo PAA na formatao das diretrizes do Pnae, que incorporam os agricultores familiares como fornecedores. Programa de transferncia de renda com acomPanhamento de sade, educao e assistncia social Programa bolsa famlia Trata-se do maior programa de transferncia de renda com acompanhamento na rea de sade, educao e assistncia social do mundo em desenvolvimento e que atende hoje a cerca de 42 milhes de pessoas pobres, concedendo uma renda bsica a 12,650 milhes famlias que tm rendimentos mensais de at R$ 120 per capita. O programa, presente em todos os municpios brasileiros, consiste na transferncia de recursos monetrios a famlias em situao de pobreza que, para receb-los, devem cumprir condies relacionadas ao exerccio da cidadania no campo da educao e sade. O benefcio mensal varia de R$ 22,00 a R$ 200,00, de acordo com a renda per capita e a composio familiar. O pagamento feito diretamente s famlias, por meio de carto magntico que pode ser utilizado em agncias bancrias, casas lotricas ou correspondentes bancrios. Em 2010, o valor mdio pago s famlias de R$ 94,00. O acompanhamento das crianas e adolescentes diz respeito frequncia escolar mnima de 85% das aulas, vacinao e ao acompanhamento do desenvolvimento infantil e realizao do acompanhamento pr-natal. Os Ministrios da Sade e da Educao so parceiros fundamentais na execuo do programa, pois cabe a eles monitorar o cumprimento das condicionalidades em suas
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respectivas reas de competncia, sistematizando as informaes prestadas pelos municpios e encaminhando-as ao Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. O acesso aos servios de sade e escola constitui um direito de cidadania. O acompanhamento dos casos de descumprimento deve ter como principal objetivo identificar situaes de maior vulnerabilidade social e orientar as aes do Poder Pblico para a garantia de direitos, e no apenas para a suspenso de benefcios.
conSiderAeS FinAiS e AlgunS deSAFioS

A maior novidade do Fome Zero o grau de prioridade dado ao combate extrema pobreza e fome na agenda nacional. Para se efetivar, tal prioridade exigiu ateno para a questo da territorialidade e maior coordenao e integrao dos ministrios na concepo, planejamento, implementao e monitoramento das aes que tm por objetivo ampliar a incluso social e a cidadania, como as que visam a ampliao do acesso aos alimentos, a expanso da produo e do consumo de alimentos saudveis, o aumento da frequncia escolar, a melhoria das condies de sade e do acesso ao saneamento e ao abastecimento de gua e a gerao de ocupao e renda. Outro aspecto inovador foi a articulao entre aes estruturantes e medidas emergenciais, como ocorre nos programas Bolsa Famlia, de Alimentao Escolar, de Fortalecimento da Agricultura Familiar (em especial pelas aes Seguro da Agricultura Familiar e Garantia-Safra) e de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar ou, ainda, nas aes de construo de cisternas e de distribuio de alimentos a grupos populacionais especficos. Vale destacar a participao e o controle da sociedade no processo, seja por intermdio do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), vinculado Presidncia da Repblica, seja pelos conselhos de controle social nas esferas federal, estadual e municipal, seja, ainda, pelas aes de mobilizao e educao cidad. Mas a integrao dos Conselhos de Segurana Alimentar propostos aos processos de controle pblico, j em construo em nosso pas, apresenta um novo desafio. Esta uma tarefa colocada para todas as reas: pensar em formas alternativas e criativas de agrupar e integrar os diversos conselhos existentes nas reas da sade, assistncia social, criana e adolescente etc., que preservem a identidade
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e a especificidade de cada um, ao mesmo tempo em que os integre rumo a um processo de participao popular mais maduro e unificado na rea social. A sinergia do Fome Zero com os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio da ONU (ODM) muito grande. O objetivo central do Fome Zero o primeiro dos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio erradicar a extrema pobreza e a fome. Mas o Fome Zero contribui ainda com o alcance de outros quatro: atingir o ensino bsico universal, promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres, reduzir a mortalidade na infncia e melhorar a sade materna. importante tambm destacar que para pensar em uma poltica de segurana alimentar nutricional que vise ao desenvolvimento humano em todos os seus aspectos necessrio garantir o direito de escolha da populao. Garantindo o acesso s informaes necessrias, principalmente em relao a hbitos alimentares saudveis, fundamental que a populao tenha a liberdade para escolher o seu prprio alimento. No existir emancipao da populao se ela no for capaz de gerir seus prprios processos. O Brasil vive um momento bastante favorvel consolidao de aes pblicas na rea alimentar e nutricional e abre espao para uma nova forma de gesto pblica nessa rea. A vinculao entre a construo de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional e a necessidade de se reformular o Estado parece muito direta. Quanto mais garantida a integrao das diversas reas envolvidas neste tema, estimuladas as diversas parcerias intergovernamental, entre as trs esferas de governo, com a sociedade civil, com a iniciativa privada e promovidos os devidos canais de participao popular e controle pblico sobre as aes estatais, maior a possibilidade de consolidao efetiva dessa poltica. Nessa trajetria, alm das naturais escolhas difceis a respeito da alocao de recursos escassos, foi necessrio cuidar constantemente para que a integrao entre as diferentes reas se fizesse da forma mais harmoniosa possvel. Aqui entram as importantes noes de criao de consensos, de exerccio da liderana e de espaos de articulao e integrao. O Fome Zero, nesse sentido, apresentou uma perspectiva positiva de integrao entre as reas de segurana alimentar e nutricional e as demais polticas pblicas. Os trs eixos de interveno propostos por essa poltica apontavam possibilidades concretas de integrao entre essas reas: o primeiro, mediante a implantao de polticas p-
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blicas integradas na rea alimentar. O segundo, com a criao de canais de participao popular na construo de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. E o terceiro, quando envolve a populao num grande mutiro tico contra a fome e mobiliza a sociedade em relao s alternativas de combate fome no pas. Alm da institucionalizao das polticas sociais, uma marca caracterstica dos esforos de superao da pobreza foi a intersetorialidade. Mas a unificao ultrapassa a questo burocrtica, porque os programas se articulam e trabalham numa perspectiva de sinergia, o que implica aes polticas integradas transversalmente em torno do foco comum de promover a segurana alimentar e nutricional. A experincia mostrou que o crescimento econmico no passado, ao no redistribuir renda, foi insuficiente para criar mercados internos fortes e promover as bases para o desenvolvimento sustentvel. A desigualdade e a pobreza so causas e no consequncias do subdesenvolvimento. No entanto, no se pode perder de vista que: o crescimento econmico no um fim em si mesmo; e o crescimento no ocorre sem que determinadas condies estejam dadas e necessita de limites estabelecidos para que haja sustentabilidade ambiental e social. O crescimento sustentvel pressupe a reduo crescente das desigualdades. A sustentabilidade do crescimento econmico exige a ampliao, numa perspectiva universalizante, do acesso aos bens e servios bsicos, incorporando as notveis potencialidades do mercado interno brasileiro. O governo brasileiro tem a compreenso de que a agenda social intrnseca e complementar agenda econmica. Sem promoo humana e desenvolvimento de capacidades, no seremos capazes de produzir um ciclo duradouro de crescimento sustentvel e que traga benefcios, de forma equitativa, para toda a populao. Portanto, a luta contra a pobreza no Brasil insere-se numa viso integral de desenvolvimento em que a incluso social caminho para a garantia do crescimento sustentvel e o aproveitamento da potencialidade das pessoas em sua plenitude. Esta uma viso de desenvolvimento em que os aspectos sociais, econmicos e ambientais caminham de mos dadas para formar comunidades, fortalecer a economia e promover o respeito natureza. Este um novo modelo de desenvolvimento, integral, liderado pela incluso, de forma que o ser humano seja o sujeito e a finalidade da atividade econmica, ambientalmente sustentvel e socialmente justa, em vez da acumulao privada do capital.
reFernciAS
BRASIL. III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: por um desenvolvimento sustentvel com soberania e segurana alimentar e nutricional, jul. 2007, Fortaleza. Documento Final. _______. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Subsdio para balano das aes governamentais de segurana alimentar e nutricional e da implantao do sistema nacional. Braslia, DF, 2009. _______. Presidncia e Consea. Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira. Braslia, nov. 2009. FAO. Fome Zero: lies principais. Santiago, Chile: Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e o Caribe, 2006. INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Fome Zero: uma proposta de poltica de segurana alimentar para o Brasil. So Paulo, out. 2001.
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5. A mobiliZAo emPresAriAl Pelo combAte Fome

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Walter Belik
introduo
Muita nfase tem-se colocado sobre as polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional, mas a erradicao da fome um projeto no qual a sociedade toda tem que estar envolvida. Em todos os pases que possuem leis que garantem a segurana alimentar, o reconhecimento do Direito Humano Alimentao foi conquistado por meio da mobilizao da sociedade civil. Entre os atores de maior destaque e poder de mobilizao na sociedade esto os empresrios cujo desafio est na promoo da sustentabilidade social, ambiental e econmica. Em termos internacionais e no esprito que orientou as metas da Cpula Mundial da Alimentao de 1996 e da Cpula do Milnio de 2000, as grandes empresas estabeleceram o Pacto Global (Global Compact) sob a iniciativa da Organizao das Naes Unidas. Esse pacto foi firmado inicialmente por 500 multinacionais, mas esse nmero j foi ampliado para 5.300 empresas em 130 pases2. Nos ltimos anos, a participao da iniciativa privada no pacto, alm de outras organizaes, passou a ser um elemento de diferenciao que tem reafirmado os compromissos e a responsabilidade social e ambiental das empresas. Dos dez princpios acordados nesse pacto, os dois primeiros merecem destaque, pois envolvem a questo dos direitos humanos e, por consequncia, a promoo do alimento saudvel e as boas relaes com as comunidades em que essa empresa atua. No Brasil, 345 empresas e associaes firmaram o Pacto Global, mas existem muitas outras que tambm vm atuando em temas como a alimentao, nutrio e o combate pobreza. Com o
1. o presente texto uma verso atualizada e revista da terceira e quarta partes do manual Como as empresas podem apoiar e participar do combate fome, de Belik (editado pelo Instituto ethos, So Paulo-SP, 2003). 2. Ver <http://www.unglobalcompact.org/ParticipantsandStakeholders/index.html>.
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lanamento do Programa Fome Zero no incio de 2003, cresceu o interesse pelo envolvimento empresarial em projetos de segurana alimentar. Da mesma maneira, embora o Fome Zero tivesse sido lanado pelo governo federal, havia toda uma preocupao com aes que pudessem ser desenvolvidas pela iniciativa privada, como parte integrante da sociedade civil. Ademais, a partir de 2003, vrios segmentos do meio empresarial passaram a ter representao direta no Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Assim, alm de atividades que as empresas pudessem estar desenvolvendo internamente, essas passaram a se integrar a projetos pblicos, nos trs nveis de governo. A Responsabilidade Social Empresarial (RSE) algo mais abrangente que aes pontuais de apoio para a resoluo de problemas da sociedade que tragam visibilidade no mundo coorporativo. A RSE pressupe uma mudana de cultura na empresa, situando-a como um organismo vivo na sociedade que deve ser sadia e sustentvel. Nesse sentido, o lanamento do Fome Zero foi considerado ao mesmo tempo um elemento dinamizador por parte das empresas que j atuavam socialmente no tema alimento e uma grande oportunidade para o redirecionamento das aes de outras empresas que atuavam em outros temas. Na ocasio em que foi preparada a primeira verso desse material, o novo governo federal havia lanado o Fome Zero em 2003 e havia grande interesse por parte das empresas em se incorporar s aes que estavam sendo discutidas em toda a sociedade. Mais tarde, um grupo de empresas de grande representatividade criou uma associao especfica para o fomento de aes ligadas segurana alimentar. Essa associao recebeu o nome Apoio Fome Zero em 2003 e desde ento vem se notabilizando por projetos na rea da alimentao escolar, armazenamento de gua (cisternas) em regies do semirido nordestino e capacitao de atores sociais. As sees que se seguem devero percorrer a mesma linha de polticas presentes no Projeto Fome Zero, a saber: estruturais, especficas (ou setoriais) e locais. Pretende-se, portanto, mostrar como as empresas podem atuar levando-se em conta as trs dimenses envolvidas nas polticas pblicas. Agregam-se a isso os diversos elementos que esto envolvidos na gesto de uma empresa: a comunidade em que atua (stakeholders), a sua relao com fornecedores e consumidores e a sua relao com os empregados e colaboradores.
A moBiliZAo empresAriAl pelo comvAte Fome
polticAS eStruturAiS de comBAte Fome

O Projeto Fome Zero utiliza o termo polticas estruturais para as aes que visam permitir aumento da renda e diminuio das desigualdades sociais. Essas polticas, que incluem, por exemplo, os programas de gerao de emprego e renda, constituem uma faixa de interveno prioritria do governo. Entretanto, as empresas tambm podem atuar nesse mbito, promovendo a incluso social. A distribuio de renda, por si s, no garante o bem-estar da populao pobre, se no houver alguma forma de sustentao A longo prazo. Para garantir a incluso, necessrio que as pessoas pobres passem a contar com uma base sobre a qual possam se sustentar. Essa base pode ser o controle de algum ativo que alavanque futuras rendas ou, ao menos, a posse de bens que reduzam o grau de comprometimento de sua renda com aluguel, prestaes ou juros pagos a agiotas. A ao do Estado na sustentao de renda fundamental, promovendo programas de renda mnima, seguro-desemprego, ampliao do sistema de previdncia e aposentadorias, entre outros. No caso das polticas pblicas de sustentao da melhoria na renda, podemos destacar a reforma agrria e os financiamentos de ativos a juros reduzidos por parte do BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e da rede de bancos oficiais. Todavia, embora a responsabilidade sobre essas polticas estruturais recaia principalmente sobre o Estado, a iniciativa privada pode contribuir muito. agncias de microcrdito solidrio A principal ao que pode ser desencadeada pelas empresas diz respeito criao e participao em agncias de microcrdito solidrio. uma alternativa tambm para as muitas empresas que no tm como finalidade emprestar dinheiro e nem tm vocao para isso. As agncias de microcrdito so entidades autnomas, formadas por membros da comunidade local funcionrios da empresa ou no que emprestam quantidades mnimas de recursos para que pessoas pobres possam iniciar ou ampliar um negcio, reformar sua casa, comprar uma bicicleta ou outro bem. As experincias de microcrdito j foram suficientemente documentadas e os bancos oficiais que atualmente operam nessa linha comprovam que seus resultados so muito satisfatrios.
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Os dados mostram que a taxa de inadimplncia para esse tipo de operao muito baixa e que o retorno social desse tipo de investimento compensador. Os emprstimos pelo sistema de microcrdito giram em torno de R$ 1 mil e so dados preferencialmente s mulheres. O prprio BNDES est autorizado a conceder essa modalidade de emprstimo para atividades informais (que representam 77% dos microempreendedores da carteira do banco). As experincias com o crdito solidrio so particularmente importantes e bem-sucedidas quando se trata da agricultura familiar. No Sul do pas j existe uma rede de agncias de microcrdito que financia a produo e comercializao de produtores familiares. Esse crdito est atualmente fazendo a diferena em regies onde o crdito oficial no chega em montante adequado e nas quais os agricultores tm poucas alternativas de produo e comercializao. suPlementao de renda e aPoio financeiro Outra forma de atuao empresarial no campo estrutural abrange programas de suplementao de renda para famlias pobres na forma de auxlios diretos a crianas e jovens em idade escolar. Existem diversos programas, apoiados pela legislao fiscal, voltados para o apoio criana e ao adolescente. Nesses casos, a empresa faz as contribuies diretamente aos fundos geridos pelos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente. Essas aes liberam uma parte da renda das pessoas em situao de risco, permitindo que suas famlias tenham maior acesso aos alimentos. Outras aes no campo estrutural que possam garantir maior folga na renda das famlias em situao de risco podem ser bastante positivas, mesmo no sendo um investimento direto no campo alimentar. As empresas podem promover diversas aes de melhoria de renda junto a seus funcionrios ou nas comunidades em que esto presentes, por exemplo: apoio financeiro autoconstruo, bolsas de estudos para jovens filhos de funcionrios ou membros da comunidade, patrocnio e constituio de cooperativas de consumo de alimentos ou material de construo.
polticAS eSpecFicAS de comBAte Fome

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As empresas podem ter uma atuao decisiva no reforo s polticas especficas de combate fome, aquelas que agem direta-
mente sobre a quantidade, qualidade e regularidade dos alimentos consumidos pelos brasileiros. O programa que encabea essa lista no Projeto Fome Zero o do Cupom Alimentao. A implantao do cupom ou carto de alimentao tem um carter complementar s polticas de apoio renda da populao em situao de risco, como a Bolsa Escola, Bolsa Trabalho, Seguro-Desemprego ou outros. A proposta do cupom ou carto foi inspirada no Food Stamp Program (FSP) dos Estados Unidos. Mais tarde, no final do ano de 2003, a proposta do carto alimentao foi incorporada ao Programa Bolsa Famlia, que reuniu em um s benefcio todos os outros programas de transferncia de renda da esfera federal.
Box 1 O modelo do Food stamp Program
Combater a fome sem assistencialismo e, ao mesmo tempo, movimentar a economia foram os desafios lanados pelo presidente roosevelt em meio recesso no incio dos anos 1930, nos estados unidos. Cada famlia pobre norte-americana passou a ter direito, durante um perodo determinado, a cupons para comprar alimentos em estabelecimentos credenciados. Sob administrao federal desde 1962, o Food Stamp Program o maior programa de ajuda alimentar dos estados unidos e atendia, no incio da dcada, a 7,3 milhes de domiclios e 17,2 milhes de pessoas por ms, a um custo de uS$ 17 bilhes. a renda mensal bruta dos candidatos ao programa deve ser igual ou menor que 130% da linha de pobreza (atualmente uS$ 1.533 mensais para uma famlia de trs pessoas, por exemplo). alm disso, as famlias no devem ter ativos (depsitos bancrios, aplicaes e outros bens) totalizando mais de uS$ 2.000 ou uS$ 3.000, se houver pelo menos uma pessoa na famlia com mais de 60 anos de idade. exige-se que os selecionados estejam empregados, procurando emprego ou em programa de treinamento. Caso no cumpra nenhuma dessas exigncias, o cadastrado poder receber o benefcio por um perodo mximo de 3 meses a cada 3 anos. Se uma famlia no tiver renda, pode receber o equivalente a at uS$ 341 por ms (dados para uma famlia de 3 pessoas no ano de 2001). em 2000, o benefcio mdio mensal foi de uS$ 73 por pessoa e quase uS$ 173 por famlia. os cupons no podem ser trocados por dinheiro. alm disso, no podem ser utilizados para comprar lcool, cigarro e itens no alimentares. existe uma fiscalizao rigorosa nos estabelecimentos de varejo que trabalham com os cupons. os desvios so punidos com descredenciamento, processos civis e at mesmo com o fechamento do estabelecimento.
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o Programa brasileiro de transferncia de renda condicionada A implementao de um programa de transferncia de rendas por cupons, nos moldes do FSP norte-americano, um importante instrumento de combate fome no Brasil. Tendo em vista o Cadastro nico da Assistncia Social, construdo a partir de informaes de famlias em situao de risco recolhidas pelos municpios, podese afirmar que h um nvel de focalizao bem definido que permite o acesso das famlias mais pobres aos recursos de transferncia e, consequentemente, a dinamizao das economias locais. Os beneficirios do programa devero proporcionar uma contrapartida sociedade durante o perodo em que receberem o benefcio. Isso implica frequentar cursos de requalificao profissional, alfabetizao, manter os filhos na escola, manter suas cadernetas de vacinao em dia, realizar trabalhos comunitrios etc. O programa brasileiro no permite que as empresas participem financeiramente Do sistema de transferncias de renda. No entanto, todas as doaes em dinheiro so destinadas ao Fundo de Combate Fome. Fraudes na utilizao dos cupons na forma do Food Stamp Program devero ser minimizadas com a adoo de cartes magnticos. O fato de essas comunidades estarem mais isoladas, ao contrrio do que se pode imaginar, permite um controle maior da comunidade sobre os varejistas e feirantes, evitando desvios e corrupo. Em todas as aes do programa sero bastante teis as colaboraes de empresas e seus funcionrios, como voluntrios para ministrar cursos, dar treinamento profissional e realizar inspees de sade. Em muitos casos, as empresas podero disponibilizar tambm suas instalaes, salas de treinamento, materiais e mquinas para a realizao de cursos tcnicos. Algumas empresas j atuam isoladamente no apoio ao voluntariado, liberando funcionrios em parte de seu horrio de trabalho para a realizao de atividades comunitrias. A proposta ampliar e articular essas possibilidades. amPliar o Programa de alimentao do trabalhador
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Uma importante medida especfica de combate fome diz respeito ao PAT Programa de Alimentao do Trabalhador. Esse
programa rene empresa, trabalhador e governo para dar acesso a uma alimentao mais barata. As empresas podem deduzir o dobro das despesas realizadas, desde que a deduo no ultrapasse 4% do total do imposto de renda devido, podendo descontar at 20% do benefcio de seus empregados. Atualmente, o PAT atende a 8 milhes de trabalhadores, em cerca de 80 mil empresas. Mais 9 milhes recebem algum outro tipo de ajuda alimentar. No entanto, 24,8 milhes de trabalhadores formais e informais (excludos funcionrios pblicos e militares) no tm qualquer tipo de auxlio-alimentao. As razes para o fraco desempenho do PAT esto ligadas ao baixo nvel de incentivo fiscal. Atualmente 93% das empresas brasileiras (que so mais de 3 milhes) pagam seu imposto de renda pelo regime de lucro presumido do Simples, que veda o acesso aos benefcios fiscais do PAT. Trata-se de um dilema, pois justamente as micro e pequenas empresas que utilizam o Simples so as que pagam os salrios mais baixos e tm as maiores dificuldades para viabilizar um subsdio alimentao de seus funcionrios. De todo modo, muitas empresas tm meios de colaborar diretamente, reforando a alimentao dos seus empregados de forma autnoma, para alm dos limites estabelecidos pela lei. A distribuio de cestas bsicas para os empregados mais humildes pode representar um grande reforo em seu oramento familiar. A quantidade e a variedade de alimentos dessa cesta so muito importantes e devem ser supervisionadas por um nutricionista. Iniciativas como a concesso de um valor mais elevado no vale-alimentao ou a oferta de lanche ou caf da manh para os empregados tm efeito imediato no seu bem-estar e tambm na sua produtividade. doao de cestas bsicas nas emergncias Outra forma de colaborao importante a doao de cestas bsicas. Trata-se de uma poltica de caractersticas tipicamente emergenciais. No passado, muitas experincias de doao permanente de cestas bsicas foram usadas como meios de clientelismo e corrupo. Ao mesmo tempo, essas prticas tambm tinham como efeito indesejvel o fato de as pessoas carentes se acostumarem com a cesta bsica e carem numa atitude de passividade, reduzindo ainda mais suas oportunidades de retomar uma vida ativa e produtiva.
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A distribuio continuada de cestas bsicas tambm provocava forte impacto negativo no comrcio das regies pobres. Como seu contedo atendia boa parte das necessidades alimentares das famlias, o comrcio das regies beneficiadas ficava praticamente inativo, diminuindo ainda mais as possibilidades de desenvolvimento local. Em 2001, o governo federal cortou as verbas para a distribuio de cestas bsicas, depois de seu nmero ter atingido um pico de 28,5 milhes em 1998. Por esses motivos, a doao de cestas bsicas admitida pelo Projeto Fome Zero apenas em carter emergencial. A iniciativa privada pode ajudar nessa poltica no s comprando e distribuindo cestas bsicas, mas tambm de duas maneiras muito originais, a saber: a) Na troca de informaes e utilizao de estruturas de compras eletrnicas j existentes em grandes redes de supermercados, corretoras de mercadorias e atacadistas. Nessas atividades, executivos altamente especializados trabalham com informaes sobre preos, cotaes e disponibilidade de alimentos da cesta bsica. O apoio empresarial pode suprir o poder pblico e as entidades assistenciais com informaes importantes para seu trabalho de compra e montagem de cestas. b) No apoio logstico, cedendo caminhes de transportadoras e centrais de distribuio de supermercados e atacadistas. As empresas desses ramos possuem ampla estrutura, que permite atender rapidamente brasileiros em situao de dificuldade em regies distantes do Brasil. Esse apoio permitiria superar os principais entraves distribuio de cestas por canais oficiais, que so a falta de capilaridade dos armazns governamentais e a morosidade das decises e da contratao dos servios de transporte. combate desnutrio materno-infantil Um dos principais campos nos quais as empresas podem investir, em parceria com as organizaes beneficentes, o combate desnutrio materno-infantil. A taxa de mortalidade infantil no Brasil de 32,7 por mil nascidos vivos (em 2001) ainda bastante elevada, embora tenha cado significativamente do patamar de 46,2 por mil nascidos vivos, de 1991. Para comparar, o Mxico tem uma taxa de 25 por mil nascidos vivos e nos EUA a taxa de 8 por
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mil nascidos vivos. No Brasil, a desnutrio a principal causa da mortalidade infantil. O trabalho das empresas nessa rea tem importante papel complementar s aes do poder pblico no acompanhamento e na orientao s famlias, mes e crianas menores de um ano. So vrias as alternativas de suplementao alimentar, mas, antes de tudo, deve-se reforar a informao sobre o aleitamento materno. Para tanto, as empresas devem garantir o direito das suas funcionriasmes amamentao, respeitando os horrios para essa atividade. Muitas ONGs e associaes, alm da Pastoral da Criana, desenvolvem trabalhos consistentes na rea da segurana alimentar de mes e bebs, que podem ser apoiados diretamente pelas empresas. Muitas vezes, a empresa pode servir de ponte entre aquelas entidades e as comunidades onde atua. creches e acomPanhamento da PoPulao infantil As empresas devem manter creches devidamente registradas no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e fiscalizar a alimentao suplementar fornecida por esses estabelecimentos aos filhos de seus empregados. Sugere-se inclusive que as mes possam receber uma cesta bsica adicional para alimentar suas crianas em idade pr-escolar. Uma boa forma de apoio nas comunidades em que empresas esto presentes promover o monitoramento da sade das crianas recm-nascidas ou em idade pr-escolar. A reduo das taxas de mortalidade infantil nos ltimos anos no Brasil pode ser creditada em boa parte ao trabalho da Pastoral da Criana. A base desse trabalho o acompanhamento mensal da sade e o controle da alimentao das crianas em reas de periferia das grandes cidades. As empresas podem engajar-se em projetos semelhantes, colocando recursos para treinar voluntrios, franqueando o acesso s suas instalaes mdicas ou ambulatoriais para famlias cadastradas ou mesmo realizando campanhas de reforo nutricional e de vacinao nas suas comunidades. educao Para o consumo de alimentos A educao para o consumo de alimentos em nosso pas exige muitos investimentos e uma verdadeira mudana cultural. H carn-
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cia de informaes sobre as qualidades nutricionais dos alimentos. Essa situao faz com que os consumidores adquiram os produtos sem levar em conta sua qualidade e at mesmo seu preo, em funo da propaganda. A televiso brasileira possui uma enorme influncia sobre as classes de renda mais baixa, e uma campanha publicitria pode levar uma famlia a substituir, por exemplo, alimentos saudveis por guloseimas. Mas h avanos no sentido de regular essa influncia. O Brasil j possui uma legislao rigorosa estabelecendo limites para a propaganda de leites e derivados. Entretanto, em outros pases, a legislao ainda mais restritiva, estabelecendo recomendaes diretas sobre o que as famlias devem consumir. Em pases como a Itlia, por exemplo, h tambm uma quarentena imposta a artistas importantes de programas infantis de televiso, impedindo o uso de sua imagem para promover a venda de alimentos. O objetivo garantir uma dieta saudvel para todos, desde a infncia. Atualmente, mesmo em pases relativamente pobres, a obesidade j convive lado a lado com a desnutrio em funo da falta de informao e mesmo do incentivo dado atravs dos meios de comunicao de massa ao consumo de alimentos no saudveis. Um enorme paradoxo causado pelo consumismo dos alimentos, que trazido pela superexposio da populao propaganda, o do desperdcio. Pases com um grande nmero de pessoas com carncia alimentar costumam conviver com grandes desperdcios de alimentos seja na produo, na distribuio ou na sua preparao.
Box 2 iniciativas que as empresas podem adotar
as empresas podem contribuir de inmeras maneiras para a segurana alimentar, em diferentes esferas de atuao, como indicam algumas ideias j colocadas em prtica: na prpria empresa Fornecendo informao aos funcionrios, no restaurante da empresa, quanto ao valor nutricional dos alimentos e a composio de uma dieta balanceada, alm de orientao para as compras e o preparo dos produtos em casa. assegurando o mesmo tipo de orientao, por meio de palestras e boletins internos, para funcionrios que recebem vale-refeio. Contratando um nutricionista que percorra os restaurantes frequentados pelos funcionrios da empresa, nos seus arredores, dando orientaes, montando um cardpio bsico e elaborando pratos com menor custo e maior benefcio.
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na comunidade reforando o trabalho educativo, produzindo material informativo e promovendo cursos e campanhas. Divulgando amplamente, nos jornais locais e em programas de rdios comunitrias, as informaes sobre preo e qualidade dos alimentos adquiridos pelo restaurante da empresa. Promovendo mensalmente um fim de semana da alimentao para a comunidade, em que se ofeream aulas de culinria e aproveitamento integral de alimentos. na sociedade Cumprindo sua obrigao de fornecer informaes precisas e corretas sobre alimentos comercializados, o que vale especialmente para as empresas do ramo alimentcio e da distribuio (fabricantes de alimentos industrializados, atacadistas, supermercados, fornecedores de refeies, fast-food e outros). atuando com responsabilidade social, criando sistemas de informao e controle de qualidade dos alimentos e, principalmente, combatendo o desperdcio. Grande parte dos alimentos desperdiados acaba entrando na composio de custo do setor, encarecendo o produto final.
aPoio amPliao da merenda escolar A ampliao da Merenda Escolar o maior programa de alimentao em atividade no Brasil outro campo no qual as empresas podem colaborar. Esse programa se iniciou em 1954 e atendeu em 2009 quase 40 milhes de crianas e adolescentes por dia. Em 1994, o apoio na compra e na preparao das merendas foi descentralizado, cabendo s comunidades locais, a partir das prefeituras, administrar os recursos repassados pelo governo federal. At o final de 2001, o governo federal repassava o valor dirio de R$ 0,13 por criana matriculada no ensino fundamental gratuito e R$ 0,06 dirios para alunos do ensino infantil e de entidades filantrpicas. Esses valores permitiriam fornecer 350 kcal e 9 g de protenas por refeio, correspondendo a 15% das necessidades dirias das crianas. As despesas com pessoal, logstica e instalaes correm por conta dos governos estaduais ou das prefeituras. Atualmente, esses valores foram corrigidos para R$ 0,30 para os alunos matriculados na educao bsica (pr-escola, ensinos fundamental e mdio e educao de jovens e adultos).
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Evidentemente, o fornecimento de apenas parte das necessidades nutricionais das crianas em idade escolar tambm bastante insuficiente. Mesmo assim, em muitas localidades o repasse do governo quase o nico recurso disponvel para alimentar as crianas. Por outro lado, em diversos municpios esses recursos so complementados pela comunidade e administrados pelas APMs Associaes de Pais e Mestres. Colaborando com as APMs as empresas realizam um importante trabalho de apoio alimentao infantil. Com a descentralizao da merenda j esto surgindo sistemas de administrao em que a prpria comunidade controla os recursos, contrata o pessoal e faz o cardpio das refeies.
polticAS locAiS de comBAte Fome

A regionalizao e a administrao das diferenas culturais um ponto forte no Projeto Fome Zero. As solues devem ser adaptadas para cada tipo de pblico beneficirio. No campo e nas cidades os problemas so diferentes, assim como h, tambm, grande diferena entre as vilas, cidades pequenas e mdias e as regies metropolitanas. A participao das empresas no apoio s diferentes regies deve ser devidamente analisada. Embora seja evidente a necessidade de a empresa atuar nas reas geogrficas em que realiza os seus negcios, salutar o apoio a projetos de combate fome em regies ou locais onde as carncias so maiores. Tambm muito importante o apoio a reas que nem sempre esto no raio imediato de ao das empresas, mas que se vinculam indiretamente a elas. As polticas locais sero apresentadas a seguir, divididas em aes nas reas rurais, nas pequenas e mdias cidades e nas regies metropolitanas. combate fome nas reas rurais No campo, encontra-se grande contingente de brasileiros vulnerveis fome. As empresas podem reforar a melhoria na renda e nas condies de alimentao dessas populaes de duas formas imediatas: oferecendo apoio s atividades mercantis agropecurias e no agropecurias (combinao essa conhecida como pluriatividade) de base familiar e apoio produo para o autoconsumo.
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Esse apoio pode-se dar por meio de assistncia tcnica, doao de insumos, construo de cisternas para abastecimento domiciliar e da produo domstica e outros. O governo federal avanou bastante, com o lanamento do Pronaf Programa Nacional da Agricultura Familiar, fornecendo crdito a juros prefixados em nveis reduzidos. Todavia, esse programa poderia avanar mais, com mais recursos, muito menos burocracia e custos ainda mais baratos. Atualmente, alm dos bancos oficiais e cooperativas de produtores, existem empresas privadas que concedem crditos aos produtores. No entanto, esse crdito sempre esteve vinculado a um sistema de adiantamentos que amarram os produtores a seus fornecedores ou processadores. necessrio criar novos canais para obteno de emprstimos, voltados a atividades agrcolas e no agrcolas, como habitao, construo de poos e cisternas, investimento em pousadas e restaurantes etc. O setor pblico no tem a flexibilidade e a agilidade do setor privado e por esse motivo que as empresas podem atuar diretamente nessa rea, como muitas ONGs j fazem. Outra forma de apoio das empresas o desenvolvimento de programas de produo agropecuria certificada ou de artesanato local. Trata-se de valorizar a produo em pequena escala realando as diferenas geogrficas e culturais das regies fornecedoras. Considerando que a diversidade cada vez mais valorizada, principalmente pelo consumidor de alta renda, trata-se de investir na comercializao de mercadorias diferenciadas, especialmente aquelas de carter local, permitindo uma renda maior aos produtores de pequena escala. combate fome nas PeQuenas e mdias cidades Quase metade dos brasileiros com renda inferior a US$ 1.08 (linha da pobreza adotada pelo Projeto Fome Zero3) reside em pequenas e mdias cidades. Paradoxalmente, o combate pobreza e fome poderia ser bastante eficiente nessas localidades, onde muito mais fcil identificar as famlias fragilizadas, conceder benefcios e fazer o acompanhamento necessrio.
3. esse valor foi calculado com base na linha da pobreza do Banco mundial que tem como referncia a renda familiar per capita uS$ 1.00/dia em termos de paridade do poder de compra com imputao de autoconsumo nas zonas rurais e deduo de despesas de aluguel e prestao da casa prpria.
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A ao das empresas em pequenas e mdias cidades pode ser feita diretamente, por meio da criao e manuteno de bancos de alimentos. Esse programa tem como objetivo viabilizar o aproveitamento de alimentos que normalmente seriam desperdiados. O programa tem como referncia o Food Bank, pertencente Second Harvest, uma ONG que congrega cerca de 200 bancos de alimentos, fornecendo alimentos a 26 milhes de norte-americanos e portoriquenhos, sendo, deste total, 8 milhes de crianas. Existem algumas variaes entre os diferentes bancos de alimentos em atividade no Brasil. Porm, de modo geral, eles so constitudos por equipes de profissionais treinados e contam com veculos adaptados para o transporte de alimentos. Cada equipe tem um percurso definido para realizar a coleta de alimentos doados pelas empresas participantes. A distribuio para as instituies cadastradas realizada no mesmo dia. O Programa Colheita Urbana tambm foi pensado a partir de experincias existentes, como o Foodchain, uma rede de ONGs da Amrica do Norte que tem como objetivo coletar todos os dias e de forma segura alimentos frescos e refeies prontas que ficaram intocadas em restaurantes, hotis, bufs e cafs. As empresas podem ajudar basicamente de trs formas: doando gneros alimentcios, emprstimos de veculos para transporte, depsitos, embalagens etc.; colaborando com as instituies que atendem a populaoalvo do programa, porque os bancos de alimentos em geral apenas complementam a alimentao; disponibilizando tcnicos voluntrios, como nutricionistas, microbiologistas, contadores e tambm trabalhadores operacionais, como motoristas, entregadores e ajudantes.
Box 3 Estatuto do Bom samaritano
a proposta do estatuto foi baseada em outras legislaes de incentivos fiscais no Brasil, como o Pat e as leis de incentivo cultura, e na legislao americana. a proposta resultou em quatro anteprojetos de lei e um anteprojeto de convnio relativo ao ICmS, que protegem o doador e concedem isenes e incentivos fiscais. trs dessas propostas, que tratam das isenes e dos incentivos fiscais por ser matria tributria, so de iniciativa privativa do executivo. a matria que dispe sobre a responsabilidade civil e criminal das pessoas naturais e jurdicas que doam alimentos de competncia do Poder legislativo. J a proposta de convnio ICmS uma questo a ser deliberada pelo Conselho Fa-
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zendrio (Confaz). os empresrios teriam ainda iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) nos alimentos, mquinas, equipamentos e utenslios doados a entidades, associaes e fundaes sem fins lucrativos, que tenham por finalidade o preparo e distribuio gratuita de alimentos a pessoas carentes. Desses anteprojetos de lei, apenas um, o que trata da responsabilidade civil e criminal do doador, foi aprovado pelo Senado da repblica (Pl n. 4.747/1998) e atualmente est tramitando na Cmara dos Deputados. todavia, um projeto de lei de igual teor (Pl n. 3.289/1997) tambm se encontra tramitando na Cmara estando atualmente no aguardo de parecer da Comisso de Constituio e Justia. os restantes no esto em tramitao em nenhuma das duas casas do Congresso nacional.
nova legislao Para incentivar doaes A experincia do Mesa So Paulo (ver quadro) levou o Sesc-SP a propor mudanas na legislao vigente. Atualmente, h uma enorme resistncia das empresas em doar alimentos, por receio da responsabilidade que possa ser imputada por algum dano que esse alimento doado possa causar s pessoas assistidas. H tambm o problema da tributao de IPI e de ICMS que incide sobre o valor do alimento doado e que torna a atividade de benemerncia um nus para quem a faz. Portanto, a Federao do Comrcio do Estado de So Paulo props ao Executivo federal, em 1996, a elaborao de uma legislao especfica que possa incentivar as doaes: o conjunto de projetos de leis conhecido como Estatuto do Bom Samaritano.
Box 4 Programa Mesa so Paulo
Distribuir alimentos, principalmente in natura, para combater a fome e o desperdcio de alimentos a misso do Programa mesa So Paulo. Para tanto, ele recolhe os alimentos das empresas doadoras e os distribui para instituies cadastradas. o projeto original, instalado no Sesc Carmo, em 1994, conta com nutricionistas e assistentes sociais que cuidam da qualidade dos alimentos distribudos e de seu aproveitamento nas instituies beneficirias. os profissionais dessas instituies recebem orientaes de como armazenar, higienizar e manipular os alimentos recebidos de modo a garantir refeies mais nutritivas. o planejamento das aes garante que a coleta nas empresas e a distribuio s instituies ocorram no mesmo dia.
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o mesa So Paulo j passou por diferentes fases. Inicialmente, distribua refeies prontas, mas deixou de faz-lo em funo de diversos fatores, entre eles o risco potencial de contaminao durante o armazenamento e o transporte. atualmente, distribui principalmente produtos como hortalias, legumes e frutas e conta com 200 empresas doadoras. muitos so pequenos produtores, diversas padarias e algumas grandes empresas. a maioria das empresas doa alimentos, mas tambm h casos como a DHl, cuja participao ocorre de uma maneira especfica. a empresa doou um veculo para distribuio dos alimentos e o motorista, contratado pela DHl, fica disposio do mesa So Paulo, com dois voluntrios tambm da empresa. as instituies beneficiadas somavam 194, entre creches, asilos, albergues, associaes de apoio a crianas com cncer e outras. o Programa mesa So Paulo j serviu de referncia para iniciativas semelhantes em outras unidades do Sesc, como as de Itaquera (So Paulo), Santos, So Jos dos Campos e Bauru, assim como em todos os estados da Federao. atualmente esses Bancos de alimentos formam uma rede conhecida como mesa Brasil, com uma coordenao centralizada. em 2010, o Sesc comemorou a instalao de 74 unidades, com mais de 174 milhes de refeies complementadas desde o incio do seu programa em So Paulo.
Parcerias de varejistas com o Poder Pblico Outra poltica importante para o desenvolvimento local a parceria do poder pblico com varejistas, em um novo modelo de relacionamento das diferentes esferas de governo com os supermercados e outros estabelecimentos de comercializao de alimentos. A expanso dos supermercados e dos self-services inegvel. As grandes redes de supermercados j esto presentes at mesmo em pequenas comunidades. Elas tm maior capacidade de influenciar os consumidores nos seus hbitos de compras e de controlar os preos praticados. Tanto os supermercados, independentes ou redes, como as prefeituras, tm a ganhar com o estabelecimento de parcerias. A realizao de trabalhos conjuntos d credibilidade e boa reputao aos empresrios de distribuio, garantindo fluxo constante de clientes e crescimento nas vendas. O apoio por parte de supermercados pode-se dar em trs frentes importantes, a saber:
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Na comercializao de produtos da agricultura familiar local, por meio da montagem de espaos especficos de exposio, degustao e venda. Para tanto, o supermercado poder contar com algum tipo de abatimento em impostos municipais desde que se comprometa a reservar uma determinada metragem para esses produtos. No compromisso de manuteno de margens de lucro e preos compatveis com o poder aquisitivo das comunidades. Pesquisas mostram que, em situaes diversas, as grandes redes de supermercados mantinham nveis de preos mais elevados que redes locais ou pequenos estabelecimentos isolados. Recomenda-se, portanto, que haja um compromisso pblico quanto manuteno de margens, podendo-se inclusive criar uma comisso de consumidores e tcnicos da prefeitura para avaliao e controle dos nveis de preos praticados. Na participao, juntamente com fornecedores, produtores agrcolas e agroindustriais locais, em campanhas de alimentao, comercializando produtos de poca ou atendendo a demandas especficas da comunidade. agricultores urbanos e Produtores de alimentos A questo da agricultura urbana tambm merece destaque entre as polticas de apoio empresarial ao combate fome. A ateno usualmente conferida problemtica agrcola rural faz com que as atividades urbanas de produo e de distribuio de alimentos raramente recebam uma considerao proporcional sua importncia. necessrio implantar um programa dirigido ao fortalecimento de pequenos e mdios produtores urbanos de alimentos (e de refeies prontas) e, principalmente, qualificao do pequeno varejo. A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar reflete tambm uma estratgia de juntar as duas pontas, quais sejam, os produtores agrcolas e os consumidores. Os gestores de programas pblicos tm reconhecido o papel cumprido pela intermediao comercial para dar regularidade tanto s compras dos produtos dos agricultores como oferta desses bens aos consumidores. Naturalmente, o modo como a intermediao desempenha esse papel depende da existncia de instrumentos regulatrios que
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evitem que seus interesses comerciais se sobreponham aos dos produtores e consumidores. A importncia da agricultura urbana cresceu tanto que a FAO lanou recentemente um programa denominado Cidades Alimentando Cidades, que destaca o estabelecimento de hortas urbanas, a utilizao de terrenos baldios para o cultivo de alimentos e, principalmente, o uso adequado da gua nas cidades. As empresas podem iniciar e apoiar decisivamente projetos desse tipo, cedendo terrenos (usando mecanismos jurdicos como o da cesso em comodato, por exemplo) para a produo de alimentos por trabalhadores desempregados, fornecendo materiais, insumos e assistncia tcnica para esses novos produtores e adquirindo produtos provenientes desses cultivos. Havendo oferta, parece lgico que os supermercados, feiras livres e a demanda institucional tambm se utilizem dessa produo local para seu prprio abastecimento. combate fome nas regies metroPolitanas O Projeto Fome Zero prope uma srie de aes para o combate fome nas Regies Metropolitanas, uma vez que nessas reas que a pobreza e a fome mais tm crescido. A iniciativa privada pode colaborar nessas polticas, uma vez que justamente nessas reas que h maior concentrao de empresas e tambm a que elas atuam mais diretamente, tendo em vista a concentrao dos mercados. Restaurantes populares A proposta de restaurantes populares a que tem maior aplicabilidade nas grandes metrpoles. H um enorme contingente de pessoas que se desloca diariamente para o centro das grandes cidades. Esse pblico trabalha, frequenta a escola ou utiliza servios e, muitas vezes, passa o dia sem qualquer refeio. Para essas pessoas, a possibilidade de se alimentar por um custo reduzido de enorme importncia. O Fome Zero leva em considerao a necessidade de atuar com um abrangente programa de restaurantes populares, que possam fornecer refeies a preo de custo e atender vasta demanda de trabalhadores de baixa renda que hoje se alimentam de forma no satisfatria. No raro, o almoo hoje realizado nos restaurantes populares em funcionamento a nica refeio que o indivduo realiza durante
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o dia. Levantamentos realizados mostram que uma refeio em restaurantes populares poderia custar R$ 1,80, considerando-se todos os custos variveis e gastos com mo de obra (exemplo do custo do Restaurante Popular de Belo Horizonte). Essa a mdia observada tambm no Estado do Rio de Janeiro. No estariam includos nesse clculo os dispndios com a instalao do restaurante, aluguis, reformas ou outras despesas com os locais, que podem ser cedidos pelo poder pblico. Caso os gastos com pessoal e manuteno da infraestrutura sejam cobertos pelas prefeituras, governos estaduais ou entidades beneficentes, como ocorre hoje, o custo da refeio pode ser prximo de R$1,00. A iniciativa privada pode engajar-se no programa de restaurantes populares participando da administrao e gesto do funcionamento de novas instalaes. Com exceo do restaurante de Belo Horizonte, todos os demais restaurantes populares tm a sua administrao terceirizada. A proliferao de restaurantes populares pelo Brasil mostra que, alm dos aspectos sociais envolvidos nessa atividade, trata-se de um negcio rentvel. De modo geral, do ponto de vista estratgico, os restaurantes populares no concorrem com outros negcios de alimentao, embora em algumas cidades os bares e restaurantes situados prximos dessas novas instalaes tivessem que rebaixar os seus preos. Mas no s administrando e colocando em funcionamento restaurantes populares que as empresas podem ajudar. H um conjunto enorme de aes que podem ser adotadas, como, por exemplo, o fornecimento de lanches e refeies a preo de custo aos trabalhadores das metrpoles, estabelecendo convnios para doaes de alimentos ou de recursos e mesmo subsidiando os custos desses restaurantes com recursos obtidos com a publicidade nos equipamentos. A doao para organizaes beneficentes e populao carente de alimentos perecveis que, de outra forma, seriam descartados, passa por propostas que vo desde a captao de alimentos at a sua distribuio. A aplicao de uma nova legislao dever provocar um significativo aumento no aporte de alimentos colocado disposio das entidades para atendimento populao carente. Mas, independentemente disso, por meio de artifcios como os documentos que transferem responsabilidades e os convnios, a empresa j pode colaborar com doaes em gneros alimentcios ou dinheiro.
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Bancos de Alimentos Com a aplicao da nova legislao torna-se tambm mais fcil a constituio de Bancos de Alimentos, permitindo um fluxo contnuo de produtos que viabilizem o abastecimento de restaurantes de apoio, albergues e casas de recepo de indivduos desamparados e at mesmo para a alimentao escolar. As instituies beneficentes ou o Banco de Alimentos poderiam captar os alimentos doados, separando-os e at mesmo realizando algum processamento para a sua distribuio via equipamentos de apoio. A distribuio dos alimentos doados seria feita prioritariamente por intermdio de instituies beneficentes com o apoio do poder pblico. Essas parcerias visariam retirar os indigentes da rua, dando abrigo, alimentao e treinamento para que eles possam buscar novas oportunidades de trabalho. Centrais de compra e distribuio O funcionamento de equipamentos como varejes, sacoles, comboios e compras comunitrias deve ser recolocado como alternativa de poltica de segurana alimentar em reas urbanas. Para viabiliz-la, preciso tambm incentivar a criao de centrais de compra e distribuio nas periferias das regies metropolitanas. Essas centrais dariam apoio logstico e comercial operao dos concessionrios e pequenos varejistas, os quais, por sua vez, poderiam comercializar os alimentos da cesta bsica e outros gneros alimentcios a preos mais baratos. Atualmente, as centrais de compras das grandes redes de supermercados permitem ganhos significativos em termos de custos. Ademais, devido s suas caractersticas operacionais, tm condies de promover produtos distribudos de melhor qualidade e uma relao mais estreita (quanto a variedades cultivadas, embalagens, forma de comercializao etc.) com os produtores agrcolas e fornecedores. Outra forma de consolidar parcerias com os varejistas oferecer apoio das Ceasas e das centrais de compras e de distribuio pblicas para as operaes de pequenos comerciantes. Caberia ao poder pblico organizar e facilitar a integrao de varejistas atuantes em cooperativas ou associaes para que eles pudessem competir em igualdade com as grandes redes de supermercados. Esses pequenos comerciantes seriam treinados para poder trabalhar melhor e oferecer produtos melhores e mais acessveis s populaes de reas mais pobres.
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exemploS Bem-SucedidoS no comBAte Fome

Em seguida, foram elencados alguns interessantes exemplos de empresas que vinham atuando no combate fome, antes mesmo do lanamento do Projeto Fome Zero. So empresas brasileiras de grande presena regional ou nacional atuando em setores diversos como o varejo, indstria pesada, transporte ou informtica. Esses exemplos so bastante inspiradores, uma vez que so empresas nem sempre atuantes na rea alimentar e que criaram uma forma particular de engajamento na mobilizao da sociedade civil. casa verde mveis A Casa Verde Mveis, localizada em Mirassol, no interior de So Paulo, j foi considerada pelo Guia Exame a segunda entre as 100 melhores empresas para se trabalhar. Com pouco mais de 200 funcionrios, a empresa mantm com eles uma relao de dilogo e respeito, e desenvolve programas voltados para a melhoria de sua qualidade de vida. Uma das principais aes que a Casa Verde implementa desde janeiro de 2002 o Programa de Emprstimo Patrimonial de microcrdito. Por meio dele, os funcionrios podem financiar at trs vezes o valor do salrio, para comprar, quitar ou reformar as suas casas, podendo pagar o financiamento em 24 vezes. Bancado integralmente pela Casa Verde, esta havia realizado, at o ano de 2002, um total de 65 emprstimos. O Programa Mais Conhecimento, iniciado em 2001, garante uma estrutura de ensino permanente aos colaboradores com treinamentos dirios no prprio local de trabalho. So oferecidas 22 bolsas de estudo, aulas pelo telecurso com material includo, cursos de ingls e cursos de atualizao no exterior. Alm disso, fornece auxlio para aquisio de material escolar. A Casa Verde Mveis desenvolve tambm aes voltadas para a comunidade. Por meio do projeto Apoio ao Lar dos Velhinhos, fornece alimentao diria para os 34 internos carentes do Lar dos Velhinhos de Mirassol. Os idosos recebem visitas semanais do enfermeiro da empresa, de seus funcionrios voluntrios e de uma terapeuta ocupacional. A Casa Verde oferece todo o material utilizado e tambm realiza a festa de Natal; ainda faz contribuies financeiras mensais para a Apae Associao dos Pais e Amigos dos Excepcio-
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nais de Mirassol e para duas creches da cidade, que atendem os filhos dos colaboradores, beneficiando cerca de 400 crianas. A partir da indicao de funcionrios, a empresa entrega mensalmente duas cestas de alimentao a famlias carentes. cPtm comPanhia Paulista de trens metroPolitanos A Companhia Paulista de Trens Metropolitanos uma empresa pblica que atua na rea do transporte urbano no Estado de So Paulo. Dentre os vrios programas destinados comunidade, podem-se destacar: Programa Bom Lanche: desde maio de 2002 a CPTM instalou dez postos do programa nas principais estaes de trem, oferecendo aos usurios lanche matinal com alto valor nutritivo a preo de custo (R$ 0,40). O objetivo a reduo das ocorrncias de mal sbito entre passageiros por falta de alimentao. Desde sua implantao j foram consumidos mais de 1,5 milho de lanches, compostos por sanduches com frios e suco. O programa responsvel pela criao de 70 novos empregos diretos. Diariamente, so comercializadas 14 mil unidades nos quiosques instalados nas estaes Brs, Barra Funda, Guaianazes, Francisco Morato, Santo Andr, Mau, Osasco, Carapicuba, Itapevi e Estao Especial da Lapa. A CPTM tem como parceiros do programa as secretarias dos Transportes Metropolitanos e da Agricultura e Abastecimento, alm da Terra Azul Alimentao Coletiva e Servios Ltda. Programa Menor Aprendiz: oferece curso de aprendizagem industrial em parceria com o Senai e ensina noes bsicas sobre ferrovia. Cerca de 1.800 alunos j foram formados tcnicos de transporte sobre trilhos pela CPTM, desde sua fundao. Projeto Qualidade de Vida: o projeto desenvolve mensalmente campanhas relacionadas educao em sade, preveno s drogas, planejamento familiar, preveno de acidentes, entre outras. cst comPanhia siderrgica de tubaro A Companhia Siderrgica de Tubaro, localizada em Vitria (ES), tem investido anualmente US$ 1 milho em programas junto comunidade, atuando prioritariamente nas reas de educao, sade, meio ambiente, desenvolvimento urbano e cultura. Desenvolve
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ao especfica para o combate fome, alm de vrios projetos voltados para a criao de renda e emprego. Programa Solidariedade: a CST desenvolve o programa desde 1993, disponibilizando sua cozinha central, ingredientes e todos os recursos necessrios para o preparo de uma sopa nutritiva, oferecida diariamente a pessoas carentes da comunidade. O sopo feito por 40 voluntrios, entre colaboradores da empresa, familiares e representantes de ONGs locais. As empresas que prestam servios de transporte para a CST colaboram distribuindo o sopo a vrias instituies da Grande Vitria. O programa j atendeu a 26 entidades da regio metropolitana, num total de 3.200 beneficiados. Programa Aica Atendimento Integrado Criana e ao Adolescente: atende crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal, residentes no entorno da CST, incentivando o estudo e a integrao com a comunidade. Oferece oficinas de corte e costura e padaria, alm de atendimento psicolgico, odontolgico, passeios e atividades complementares no tempo livre da escola. S em 2001, mais de mil crianas j foram beneficiadas por esse projeto. Outros programas so desenvolvidos pela CST com o objetivo de ampliar a insero na escola e no mercado de trabalho de jovens carentes da comunidade, oferecendo cursos profissionalizantes e oficinas. So exemplos o programa Crer com as Mos, o projeto Oficinas de Iniciao Profissional e o projeto Casa do Menino. O projeto Universidade para Todos visa democratizao do acesso universidade para alunos egressos da rede pblica. mrn minerao rio do norte A Minerao Rio do Norte, empresa da Companhia Vale do Rio Doce, investe em diversos programas de responsabilidade social que beneficiam os funcionrios, suas famlias e comunidades prximas de sua sede, em Porto Trombetas (PA), a mil quilmetros de Belm. Desde 1997, a MRN promove uma gincana estudantil baseada em temas como tica e cidadania. Em 2001, os estudantes arrecadaram alimentos, roupas, livros, remdios e brinquedos, atendendo a 460 famlias. A Escola Municipal da Boa Vista, construda pela MRN em 1991, oferece Educao Infantil e Ensino Fundamental de 1a a 4a srie e mantida em parceria com a prefeitura de Oriximin. Atende a 166 alunos da Comunidade Boa Vista, composta por remanescentes
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de quilombos. A empresa disponibiliza recursos para capacitao, transporte, moradia, alimentao e assistncia mdica dos professores, alm da manuteno do prdio da escola e do fornecimento de duas merendas escolares. Os alunos com idade adequada podem se matricular na 5a srie da Escola de Porto Trombetas ou ento na Escola de Educao para Jovens e Adultos, ambas mantidas pela MRN. A Escola Jonathas Pontes Athias oferece, gratuitamente, Ensino Fundamental de 5a a 8a srie e Ensino Mdio para 1.119 alunos, dependentes de funcionrios da mineradora e de moradores das comunidades ribeirinhas. Anualmente, a MRN investe cerca de US$ 1 milho na manuteno da escola, arcando com os custos de transporte, uniformes e parte do material didtico. Atualmente, 45 alunos da comunidade Boa Vista cursam a escola em Porto Trombetas. Projeto AMI Ao Monitorada de Integrao: visa diminuir os altos ndices de reprovao e evaso escolar da comunidade Boa Vista. Em turno integral, oferece durante trs dias da semana aulas de informtica e reforo escolar, alm de almoo e atendimento odontolgico. Dos 33 alunos da turma de 2001, composta por 16 alunos ribeirinhos, houve apenas 6 reprovaes. Projeto Quilombo: em parceria com a Fundao Esperana de Santarm, a MRN envia mensalmente um barco com equipamentos, mdicos e enfermeiros a duas comunidades remanescentes de quilombos s margens do rio Trombetas, prestando assistncia mdica a cerca de 300 famlias. nestl Programa nutrir A Nestl lanou, no final de 1999, um programa de educao alimentar voltado para a preveno da desnutrio infantil. O Programa Nutrir fornece a crianas de comunidades carentes e familiares informaes e orientaes que permitem obter a melhor nutrio possvel, mesmo com recursos financeiros escassos. Consiste, basicamente, na realizao de encontros de voluntrios, devidamente treinados, com crianas e adolescentes entre 5 e 14 anos e suas mes, chamados de Folia Culinria. Por meio de jogos e brincadeiras, discutem-se com as crianas assuntos relacionados alimentao, higiene e valores nutricionais dos alimentos, enquanto suas mes preparam uma refeio, servida aos participantes, tambm com a superviso de voluntrios.
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O sucesso do programa levou constatao de sua aplicabilidade a qualquer cidade. Assim, iniciou-se um programa de capacitao, implementado pelos principais coordenadores do Nutrir, juntamente com consultores contratados, que permitir a efetiva criao de uma rede nacional de preveno da desnutrio. Intensificado em 2002, o Nutrir havia capacitado, at 2001, 335 pessoas, entre merendeiras, mes, agentes comunitrios e educadores que prestam servios a 176 instituies reconhecidas, beneficiando mais de 70 mil jovens. As unidades disponibilizam espaos em suas instalaes para que os voluntrios possam se reunir e programar as atividades. A Nestl estimula seus funcionrios para que participem diretamente do projeto como voluntrios e tambm para que contribuam com doaes em dinheiro. A cada doao feita, a empresa contribui com o mesmo valor. Com a verba arrecadada so comprados materiais pedaggicos, produzidos manuais e custeadas despesas com transporte e alimentao. O programa tambm apoia iniciativas das mes e de outras pessoas da comunidade para que, alm de melhorar a qualidade das refeies em casa, possam gerar renda com o conhecimento adquirido. novadata comPutadores A Novadata Computadores, localizada em Braslia, montou um projeto em parceria com a ONG gora Associao para Projetos de Combate Fome procurando conciliar o reforo alimentao com a gerao de emprego. A Novadata doa recursos, por intermdio da gora, para o Projeto Cestas da Cidadania, que entrega cestas bsicas para as famlias mais carentes da rea, selecionadas pela prpria comunidade. Quem compra os alimentos a prpria organizao da comunidade, que faz a pesquisa de preos, monta e distribui as cestas. As famlias pagam integralmente pelo alimento, metade em dinheiro e metade em trabalho comunitrio; a participao em cursos de capacitao considerada como trabalho. Esse dinheiro fica na prpria comunidade, constituindo o Fundo Rotativo de Emprstimos Solidrios. O fundo concede microcrdito e assistncia tcnica aos potenciais empreendimentos comunitrios, que iro gerar empregos e renda. Para receber o benefcio da cesta de alimentos, alm de preencher os critrios sociais, a famlia tem que assumir alguns com-
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promissos com a comunidade, para evitar as prticas assistencialistas e, ao mesmo tempo, estimular o fortalecimento da autoestima e da vinculao com a comunidade. O projeto foi iniciado em 1993, no Lixo da Estrutural, em Braslia (DF). Depois disso, j foi implantado em mais quatro localidades no DF e em Feira de Santana, na Bahia. Atualmente est sendo implantado na zona rural do Distrito Federal, nas comunidades do Stio Novo e Sarandi, atendendo 60 famlias. At o momento, os principais resultados obtidos so os seguintes: 300 toneladas de alimentos distribudas; 2.000 crianas avaliadas periodicamente; mais de 500 microempreendimentos financiados; centenas de reunies, palestras e atividades comunitrias. Em 1994, o Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar, rgo da Presidncia da Repblica, recomendou que esse projeto fosse tomado como exemplo de poltica pblica de combate fome. tuPy fundies A Tupy Fundies, sediada em Joinville (SC), firmou um contrato social que visa educar, conscientizar e estimular a busca pelo saber nas comunidades onde atua. Dentre as vrias aes que a empresa desenvolve, podem-se destacar: Mutiro da Alfabetizao: visando contribuir para a erradicao do analfabetismo em Joinville, a Tupy estabeleceu parceria com a Alfalit em 1998. Pelo projeto j passaram mais de 3.000 pessoas, promovendo a diminuio de ndice de analfabetismo na cidade. Projeto Cidado do Amanh: iniciado em 1999, o projeto contribui com duas creches em Joinville. A empresa colabora fornecendo alimentao, transporte, material didtico, reforo escolar e investe na melhoria de instalaes fsicas e culturais. Programa de Integrao Indstria Comunidade (PIIC): o programa, iniciado em 2002, promove cursos profissionalizantes de acordo com as necessidades levantadas nas associaes comunitrias. Em 2002, a Tupy qualificou cerca de 400 pessoas nas profisses de mecnico de automvel, eletricista, mecnico para bicicletas, soldador, telefonista e secretria. Programa de Desenvolvimento Contnuo: o programa, que j tem mais de 10 anos, voltado para o desenvolvimento e a melhoria do grau de escolaridade dos funcionrios da Tupy Fundies. A Universidade Corporativa Tupy oferece cursos de aperfeioamento
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profissional e possibilita a migrao no nvel de formao curricular. No ltimo ano, 1.381 pessoas entre colaboradores e seus dependentes frequentaram os cursos supletivos de nvel bsico e mdio oferecidos pela empresa. Alm disso, so realizados cursos de especializao e mestrado nas reas afins. Como resultado, 92% dos participantes do programa obtiveram algum tipo de promoo no ambiente de trabalho, e o grau de instruo dos funcionrios da empresa teve aumento significativo. banco do brasil O banco mantm o Programa Adolescente Trabalhador, que apoia a formao pessoal e profissional de adolescentes de famlias com renda de at salrio mnimo per capita. Os adolescentes, contratados como aprendizes, devem cursar no mnimo a 7a srie do Ensino Fundamental ou o Supletivo de 1o Grau e estar inscritos em programas assistenciais. At o final de 2002, foram contratados 2.800 adolescentes. Os aprendizes ficam no banco de 18 a 24 meses, desvinculando-se quando completam 17 anos e dez meses. bandeirante de energia A Bandeirante de Energia, distribuidora que cobre 28 municpios de So Paulo, desenvolveu uma campanha agregando o apelo da economia de energia eltrica ao combate fome, estimulando a coleta seletiva entre seus consumidores. O lixo e resduos so processados e vendidos como sucata. A arrecadao obtida utilizada na compra de alimentos, doados a instituies de caridade. Outra campanha da empresa ofereceu um kit com trs lmpadas econmicas a cada doao de 1 kg de alimento. comPanhia industrial cataguases Por meio do Projeto Tecendo Solidariedade, a Companhia Cataguases, fabricante de fios e tecidos, estimula a realizao de doaes voluntrias pelos funcionrios da empresa. Mensalmente, as contribuies em dinheiro so descontadas na folha de pagamento e as doaes de alimentos so encaminhadas a instituies da regio de Cataguases (MG). Os prprios funcionrios administram os recursos arrecadados e prestam contas comunidade.
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gruPo zema Criado em 1999, o Projeto Esperana permitiu estruturar o apoio do Grupo Zema e de seus funcionrios e parceiros nas instituies que atendem crianas carentes nos municpios mineiros onde as empresas do grupo esto localizadas. A partir da venda de materiais reaproveitveis como papel, papelo, PET, plsticos e latas de alumnio, a empresa destina integralmente a receita obtida para as entidades selecionadas, numa mdia de R$ 2.500,00 mensais. O Grupo Zema arca com todas as despesas de pessoal e com manuseio, coleta, transporte e prensagem dos materiais. iQf schering-Plough Por meio do Instituto Criana Vida, mantido pela empresa, so ministrados cursos e treinamentos para mes e crianas nas reas de sade, higiene e alimentao. A indstria qumica IQF Schering-Plough, sediada em SP, tambm apoia o atendimento de crianas em creches e hospitais, alm de incentivar a atuao de seus funcionrios em programas de voluntariado. Aps estabelecer dezenas de parcerias, a empresa passou a treinar funcionrios e voluntrios, para multiplicar o trabalho de educao bsica em sade, que j abrangeu 17.300 famlias. johnson & johnson Produtos Profissionais As empresas do grupo Johnson & Johnson, que atua no Brasil desde 1933, j tm como tradio o incentivo participao de seus funcionrios em iniciativas voltadas para as comunidades onde vivem. A Johnson & Johnson Produtos Profissionais mantm um programa regular de doao de alimentos, beneficiando mais de 40 entidades assistenciais na regio do Vale do Paraba (SP). Para cada quilo de alimento doado voluntariamente por seus funcionrios a empresa doa o equivalente a R$ 0,75. motos matogrosso
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Alm de programas de alfabetizao e da doao de motocicletas para entidades beneficentes, a revendedora Motos Matogrosso mantm o Programa Cometa Frutificar que distribui mudas de
rvores frutferas para serem plantadas nos quintais das casas de famlias carentes de Cceres (MT). Tambm promove cursos para os alunos das escolas e para a comunidade, ensinando-os a cultivar e trabalhar com as frutas, conscientizando-os de seu valor nutritivo na alimentao e na manuteno da sade. rlm comrcio de alimentos A RLM, empresa que administra cinco restaurantes McDonalds em Santos e Praia Grande, em parceria com a Associao Comunidade de Mos Dadas (ACMD), desenvolve um projeto de apoio Pastoral da Criana visando ao combate desnutrio e mortalidade infantil. So realizadas campanhas de arrecadao de alimentos e de multimistura, que posteriormente so distribudos entre as comunidades carentes da Baixada Santista, onde os parceiros do projeto atuam. A Pastoral faz o acompanhamento de mais de 8 mil crianas. shell brasil Anualmente, a Shell Brasil promove entre seus funcionrios a campanha Natal sem Fome. Durante o ms de dezembro, so recolhidos alimentos no perecveis para serem doados em cestas bsicas destinadas a famlias carentes. Em 2001, alm de arcar com os custos de coletar e distribuir os alimentos, para cada quilo doado por seus funcionrios, a Shell Brasil contribuiu com mais dois, totalizando mais de 12 toneladas de alimentos arrecadados somente nas cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo. skill A Skill, empresa da rea de contabilidade e auditoria, desenvolve o projeto social Skill Fazendo Acontecer, que distribui cestas bsicas em favelas e d suporte para diversas entidades que atendem a crianas carentes na Grande So Paulo. A Skill tambm mantm o projeto guia no Nordeste nos municpios de Tabira (PE) e Lagoinha (PB), que foram apadrinhados pela empresa. Nessas localidades, a Skill construiu poos artesianos e postos mdicos, desenvolve programas educativos e estimula o cultivo de hortas comunitrias.
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ten yad (so Paulo-sP) A Instituio Beneficente Israelita Ten Yad mantm aes permanentes de combate fome, como a fabricao de sopas enlatadas, distribuio de kits alimentares e refeitrio comunitrio, que fornece refeies populao carente da regio central de So Paulo. O apoio de um conjunto de empresas fundamental para a manuteno dessas atividades. So vrias as formas de contribuio empresarial: adoo de um funcionrio, responsabilizando-se pelo pagamento de seu salrio; doaes em dinheiro, materiais e servios; e convnios para fornecimento e transporte de alimentos. tim maxitel (mg) O grupo de telefonia TIM Maxitel implantou o PO Programa de Alimentao Orientada, abrangendo 40 municpios do Vale do Jequitinhonha e do Mucuri, em Minas Gerais, e beneficiando cerca de 12 mil pessoas numa das regies mais pobres do Brasil. O programa incentiva o aproveitamento de recursos disponveis nas prprias comunidades, difundindo informaes sobre a multimistura e alimentao alternativa para lderes comunitrios, cantineiras de escolas e cozinheiras de creches e entidades assistenciais. yzigi A rede de ensino de idiomas Yzigi Internexus promove vrias aes com foco em crianas e adolescentes carentes. Nas comunidades onde atua, concede bolsas de estudo, incentiva o trabalho voluntrio e faz doaes para campanhas e entidades assistenciais. Desde 1999, a empresa treina professores voluntrios para ensinar ingls gratuitamente a crianas carentes, em bairros da Grande So Paulo. As escolas da rede tambm apoiam o desenvolvimento profissional de jovens de famlias de baixa renda oferecendo estgios e contratao.
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Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e o Caribe Santiago, Chile
introduo
O lanamento do Programa Fome Zero (FZ) pelo Governo Federal, em janeiro de 2003, despertou a conscincia popular brasileira para o paradoxo da existncia de milhes de famlias vivendo sem o suficiente para comer em um pas de abundncia de alimentos e com um boom do setor de exportao de produtos agrcolas. O compromisso do recm-eleito presidente de erradicar a fome tocou a conscincia nacional de forma expressiva, obtendo um apoio massivo da populao. Em dezembro de 2002, pouco tempo antes da posse do novo governo, o presidente eleito Luiz Incio Lula da Silva solicitou ao diretor-geral da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) colaborao para a constituio de uma equipe de tcnicos da FAO, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial (BM), que trabalharia com uma equipe nacional na reviso do desenho e dos componentes do Projeto Fome Zero. Foi um exerccio estimulante para todos os envolvidos, o que culminou com um respaldo geral aos objetivos e ao contedo do programa, mas tambm suscitou preocupaes com os grandes desafios especialmente os de tipo institucional que encontrariam durante a sua implementao. O relatrio 12 da equipe, entretanto, j sublinhava que Um dos principais problemas a serem enfrentados pelo novo Governo seria como reconciliar as grandes expectativas do povo brasileiro por resultados imediatos de larga escala com a necessidade de garantir qualidade, evitar a continuao da cultura de dependncia e minimizar os efeitos colaterais no desejados.
1. Documento de trabalho da Fao apresentado na videoconferncia entre Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Guatemala, Peru e Venezuela, em 14 de agosto de 2006. 2. Fao, IDB, WB, dez. 2002.
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A determinao do presidente Lula de pr fim fome no Brasil durante o seu mandato, refletida nas metas do Fome Zero (FZ), despertou um considervel interesse internacional. Esse interesse foi maior nos pases em desenvolvimento, onde se fazem esforos por alcanar o objetivo da Cpula Mundial da Alimentao de reduzir metade o nmero de pessoas desnutridas no mundo at 2015, posteriormente fixado como o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio. Esse interesse internacional foi reforado pelas iniciativas do presidente Lula, em conjunto com os chefes de Estado da Frana, Chile e Espanha, durante o Encontro dos Lderes por uma Ao contra a Fome e a Pobreza, que teve lugar na sede da ONU, em Nova York, em setembro de 2004, da qual participaram mais de 100 governos. No contexto dessa proposta global, os presidentes do Brasil e da Guatemala lanaram em outubro de 2005 o compromisso de erradicar de vez a fome na Amrica Latina e no Caribe at o ano 2025, que foi posteriormente endossado pelos 29 pases da regio presentes Conferncia Regional da FAO, realizada em Caracas, em abril de 2006. Por intermdio do Programa Especial de Segurana Alimentar, a FAO trabalha com mais de 100 pases em desenvolvimento com vistas em alcanar a meta da Cpula Mundial da Alimentao. Muitos desses pases, inspirados em parte pela liderana do presidente Lula, esto trabalhando na elaborao e execuo de programas nacionais de segurana alimentar para alcanar a meta. Eles esto extremamente interessados em aprender com a experincia brasileira e ampli-la, beneficiando-se da cooperao tcnica brasileira. Esse interesse particularmente forte na Amrica Latina e no Caribe. Por isso uma videoconferncia est sendo preparada sob os auspcios do Escritrio Regional da FAO, para o dia 14 de agosto de 2006, conectando lderes dos programas nacionais de segurana alimentar da Bolvia, do Brasil, do Chile, da Colmbia, da Guatemala, do Peru e da Venezuela. Esta breve reviso do Fome Zero foi preparada para servir de base para a videoconferncia, por uma equipe da FAO que vem acompanhando a implantao do FZ desde seu incio3. Ela consiste no resumo de vrios documentos que descrevem a evoluo do FZ e contm uma avaliao do desempenho e do impacto dos seus maiores componentes. Ao escrever o documento, a equipe tambm
3. Benjamin Davis, andrew macmillan, alberta mascaretti e Fernando Soto Baquero.
Fome Zero: lies principAis
aproveitou as entrevistas com diversas pessoas envolvidas e preocupadas com a erradicao da fome e da pobreza no pas. Embora preparado especificamente para essa videoconferncia, este documento ser disponibilizado nos websites da FAO (<www.rlc.fao.org>) para todas as instituies interessadas que trabalhem com programas de segurana alimentar em outros pases. Uma verso ampliada do documento ser preparada pela equipe, no perodo ps-eleitoral, como base para discusses com as novas autoridades, para informar como a FAO pode contribuir para o futuro dos programas relacionados com segurana alimentar.
Fome Zero
Fome Zero um conceito em evoluo. Em 2003, ele era descrito como
um programa criado para combater a fome e suas causas estruturais, que geram excluso social. Em outras palavras, o Fome Zero foi criado para garantir a segurana alimentar de todos os brasileiros e brasileiras. Segurana alimentar mais do que acabar com a fome hoje. Ter segurana alimentar significa garantir que todas as famlias tenham condies de se alimentar dignamente com regularidade, quantidade e qualidade necessrias manuteno de sua sade fsica e mental. Este programa rene um conjunto de polticas pblicas que envolvem os trs nveis de governo: o federal, o estadual e o municipal. No caso do Governo Federal, compromete todos os Ministrios4.
Mais recentemente, em 2005, o Fome Zero foi descrito nos seguintes termos:
O Fome Zero uma estratgia do Governo Federal para assegurar o direito humano alimentao adequada, priorizando as pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. Esta iniciativa se insere na promoo da segurana alimentar e nutricional e contribui para a erradicao da extrema pobreza e a conquista da cidadania da populao mais vulnervel fome5.
Em termos prticos, o FZ, hoje, consiste de um conjunto de mais de 30 programas complementares direcionados a combater
4. FreI Betto, 2004. 5. mDS, 2005.
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as causas imediatas e subjacentes da fome e da insegurana alimentar implementados pelo governo federal ou com o seu apoio. Com esses programas, entre outros, o Brasil pretende assegurar o cumprimento do seu compromisso de alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, no somente a primeira meta relacionada com a reduo da fome e da pobreza, mas tambm com as metas referentes educao, sade, ao meio ambiente e igualdade de gnero. A coordenao do FZ realizada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que assumiu essa responsabilidade em 2004, aps a extino do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa). Alguns programas so implementados diretamente pelo MDS, que por sua vez tambm contribui com outros programas executados por outros ministrios ou entidades, com aporte de recursos dos seus prprios oramentos e de outras fontes de recursos no oramentrias. Os maiores programas, em termos de investimento, nmero de beneficirios e visibilidade, so: Bolsa Famlia, um programa de transferncia de renda, dirigido s famlias pobres, condicionada assistncia das crianas escola e ao controle da sade. Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), que garante alimentao escolar s crianas de creches e escolas pblicas. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que prov crdito subsidiado e servios tcnicos a agricultores familiares. Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que promove a compra de alimentos da agricultura familiar para sua distribuio local a instituies e programas alimentares. Programa de Construo de Cisternas, para coletar gua de chuva para uso domstico no semirido do nordeste do pas. Outros programas envolvem distribuio de alimentos s populaes excludas, restaurantes populares, bancos de alimentos, agricultura urbana, distribuio de vitamina A e ferro, educao nutricional, monitoramento da nutrio e sade e incentivos fiscais para empresas que faam investimentos na manuteno de restaurantes para seus trabalhadores.
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Alm do seu papel na coordenao dos programas FZ, o MDS diretamente responsvel pelo Bolsa Famlia, assim como outros programas de proteo social, no integrantes do FZ. Aprimorou o Cadastro nico como um instrumento-chave para a seleo dos participantes do Bolsa Famlia. O ministrio tambm responsvel por aes de monitoramento e avaliao. O Conselho Nacional para Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), restabelecido em 2003, rene todos os ministrios concernentes, assim como os representantes da sociedade civil relacionados com a temtica da segurana alimentar, para assessorar o governo na formulao de polticas e na elaborao de programas. Os Conseas tambm existem nos nveis estadual e municipal. Um grupo de trabalho interministerial do Fome Zero foi criado pela Presidncia para contribuir com a coordenao multissetorial no governo federal. O financiamento de atividades relacionadas ao FZ aumentou significativamente desde o lanamento do programa. O total dos investimentos do governo federal por meio dos oramentos do Mesa/MDS e de outros ministrios aumentou de R$ 4,9 bilhes em 2003 para R$11,6 bilhes em 2006 em valores correntes. Adicionalmente, o total de recursos disponveis para crdito rural teve um expressivo aumento de R$ 3,8 bilhes para R$ 9 bilhes. Fundos adicionais foram investidos na reduo da fome e na segurana alimentar por autoridades estaduais e municipais, pela sociedade civil e pelo setor privado.
evoluo e reSultAdoS
Muito foi feito para aliviar o problema da fome, ao longo dos anos, por grupos religiosos, ONGs e autoridades locais. Vrios governos introduziram grande nmero de programas destinados a criar melhores condies de vida para a populao carente. Apesar de tudo isso, a fome e a insegurana alimentar continuaram a afetar a vida de muitos brasileiros, impedindo-os de contribuir efetivamente para a prosperidade geral do pas e de beneficiar-se dela. Com o lanamento do FZ, o governo federal aproveitou as experincias anteriores, diferenciando-se ao admitir explicitamente que era responsvel, em ltima instncia, pela garantia da segurana alimentar e nutricional de todos os brasileiros. A melhoria na segurana alimentar passou a fazer parte de um conjunto de direitos sociais que,
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articulados e integrados em sistemas de redes, contribuem para a emancipao dos pobres, dando-lhes condies para conquistar outros direitos como cidados brasileiros. Ao criar o Mesa em 2003, integrando-o no ano seguinte ao MDS, e ao recriar o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), estimulando sua organizao em nvel local, pretendeu-se criar um canal institucional para a construo de parceria entre governo e instituies da sociedade civil comprometidas com o combate fome e insegurana alimentar. O estabelecimento de um objetivo ambicioso buscar que todos os brasileiros fizessem trs refeies por dia at o final de seu mandato de quatro anos era essencial para garantir a prioridade poltica e o foco sobre a necessidade de uma ao rpida e de longo alcance. Entretanto, esse fato criou expectativas de que o problema de insegurana alimentar, que possui profundas razes histricas, poderia ser resolvido de um dia para o outro. Foram imensas as dificuldades encontradas pelo novo governo para criar e pr em marcha novas instituies capazes de gerar um programa amplo que pudesse enfrentar todas as dimenses do problema da segurana alimentar em cada rinco da nao, respondendo s necessidades das comunidades mais marginalizadas. Elas tornaram-se ainda mais complexas pela ausncia de um marco legal e de procedimentos para implementar as aes. Muitos resultados foram alcanados no primeiro ano do FZ, coordenado pelo recm-criado Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (Mesa), especialmente na Regio Nordeste, escolhida como prioritria para iniciar os programas do Carto Alimentao (que depois seria incorporado ao Bolsa Famlia), construo de cisternas e alfabetizao da populao mais carente. Porm, o muito que foi realizado em to pouco tempo foi considerado insuficiente, em relao s expectativas da populao e s consequentes reclamaes e crticas da mdia. O governo mostrou sua audcia ao proceder a uma reengenharia do programa no incio de 2004, que manteve vigente os objetivos originais e a determinao de alcan-los no curto prazo, introduzindo ajustes em sua estratgia. As mudanas, que culminaram com a criao do MDS, reforaram as aes que vinham sendo realizadas; ampliou-se a escala do programa de transferncia de renda o Bolsa Famlia , resultante da unificao do Carto Alimentao com outros programas similares. E apontou para uma dinmica de integrao de diversas reas sociais do governo federal, principal-
mente no que diz respeito a transversalidade e intersetorialidade. Alguns dos componentes estruturais do FZ foram continuados e expandidos, ainda que sob a responsabilidade de outros ministrios. Por meio do conjunto de programas que constitui o FZ, o governo pde reforar substancialmente as tendncias de longo prazo da melhoria dos indicadores nutricionais e de segurana alimentar no pas, e est perto de alcanar a meta original de curto prazo do FZ. Adicionalmente, houve progresso tambm na criao de um marco institucional e capacidade de tratamento das causas estruturais subjacentes insegurana alimentar. Ainda h muito espao para melhorar a eficincia, a focalizao, o impacto e a sustentabilidade dos programas do FZ no futuro. Porm, impressionante ver o que Brasil j alcanou durante os ltimos trs anos e meio, construindo sobre a base de programas anteriores, mas ampliando sua envergadura e alcance, aumentando seus recursos e acrescentando novos componentes. A situao atual, em meados de 2006, (ver Tabela 1): 11,1 milhes de famlias pobres em todo o Brasil cerca de 45 milhes de pessoas ou 25% da populao do pas recebem hoje uma transferncia mdia ao redor de R$ 60 mensais, por meio do Bolsa Famlia, provendo as mes de meios para assegurar que todos os membros da famlia tenham o suficiente para comer. Cerca de 73% dos beneficirios esto no quintil da populao de mais baixa renda e 94% nos dois quintis de menor renda6. As transferncias, em mdia, aumentaram em 21% a renda dos seus beneficirios. Estudos recentes feitos pelo MDS evidenciam que os beneficirios do Bolsa Famlia esto gastando aproximadamente 76% desse valor em alimentao e que um nmero maior de famlias melhorou a frequncia das refeies e o seu contedo nutricional. Por outro lado, comparando famlias que no recebem com as que recebem Bolsa Famlia, tm sido encontradas evidncias de que as famlias que no recebem tm 62% de probabilidade de que crianas de 6 a 11 meses sofram de desnutrio crnica. Esses dados foram confirmados por pesquisas mais amplas, podendo-se concluir que o programa est tendo um importante impacto nutricional como fator de proteo contra a desnutrio crnica7.
6. Veja CaStaeDa, 2005. 7. monteIro, 2006.
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Parece evidente que o substancial fluxo de recursos do Bolsa Famlia para as comunidades pobres esteja induzindo o crescimento econmico local, justamente onde ele mais necessrio. Todas as crianas e adolescentes brasileiros que estudam nas escolas pblicas um total de 36,3 milhes melhoraram seu acesso a uma refeio nutritiva diariamente em sua creche, pr-escola ou escola fundamental. Tendo quase duplicado os recursos alocados por participante, o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) ampliou as oportunidades de melhoria na qualidade da alimentao. Alguns esforos iniciais tm sido realizados para que a alimentao escolar seja provida por itens comprados localmente da agricultura familiar, na incorporao da educao nutricional no currculo do ensino bsico, assim como tem sido dado especial ateno s necessidades da dieta das populaes indgenas e quilombolas, respeitando seus hbitos alimentares, com o objetivo de ampliar seu impacto social. O rpido crescimento do Pronaf e a combinao de significativa participao de agricultores no gerenciamento do programa, juntamente com o fortalecimento da assistncia tcnica e o rpido crescimento do crdito subsidiado, vm contribuindo para o importante incremento da produo e do ingresso das unidades familiares rurais, da renda e, de acordo com estudos recentes, tambm para a dinamizao do crescimento das economias locais8. Quase 2 milhes de pequenos produtores agrcolas, incluindo assentados da Reforma Agrria, tm acesso ao crdito, sendo que mais de 700.mil deles pela primeira vez na vida. Os recursos alocados no crdito foram rapidamente aumentados a partir de 2003, ultrapassando os R$ 9 bilhes em 2006, com um significativo aporte de recursos extraoramentrios. Tambm foi modificado o escopo e ampliada a escala de programas de seguro de safra para a agricultura familiar. Os agricultores familiares tambm tm sido beneficiados pela rpida expanso dos programas de compras de seus produtos feitas pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), destinadas a suprir as necessidades dos progra8. matteI, 2005.
mas de emergncia e das comunidades isoladas, favorecendo tanto os produtores como os consumidores. Desde 2003, cerca de 150 mil famlias residentes em zonas afetadas pela seca construram cisternas, mediante um programa executado por uma rede de ONGs, a Articulao do Semirido (ASA), parcialmente financiado com doaes privadas. O acesso direto gua limpa contribui para a melhoria da nutrio e para a reduo da mortalidade infantil, liberando a fora de trabalho com a reduo do tempo de coleta de gua e diminuindo a dependncia econmica e poltica dos provedores de gua. Os programas urbanos destinados a incrementar os padres nutricionais entre os mais necessitados, por intermdio de parcerias com as autoridades locais, as ONGs e o setor privado, incluem os restaurantes populares subsidiados, as cozinhas comunitrias, os bancos de alimentos e a agricultura urbana. Alimentos tm sido distribudos, de forma planejada, quando necessrio, s famlias afetadas por situaes de emergncia ou indigncia, incluindo acampados da reforma agrria.
tabela 1 - recursos do Estado Brasileiro investidos no Fome Zero 2003-2006 e nmero de beneficirios 1
2003 Programas
Bolsa Famlia Pnae Paa e leite Cisternas Programas urbanos (2) outros (3) tOtAl PronaF (4)
2006 Oramento (milhes rs)

8325 1313 621 70 53 549 11,606
Oramento realizado (milhes rs)

3360 954 224 25 7 356 4,926 3,806
Beneficirios (milhes)
3,6 famlias 37,3 alunos 0,05 produtores 0,03 famlias n.a n.a
Beneficirios (milhes)
11,1 famlias 36,3 alunos 0,1 produtores 0,08 famlias (1) n.a n.a
0,9 produtores
2,0 produtores
Fonte: mDS (1) total acumulado 2003-2006: 150.000 famlias. (2) agricultura urbana, banco de alimentos, restaurantes populares, cozinhas comunitrias. (3) Cestas de alimentos, educao nutricional, distribuio de vitamina a e Ferro, consrcios intermunicipais, casas famlias etc. (4) Fonte mDa: inclui recursos disponveis para crdito rural.
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Mais alm do arcabouo formal do Fome Zero, e sem financilas com recursos do oramento do governo federal, tem ocorrido um grande leque de iniciativas que esto contribuindo para melhorar a situao nutricional no Brasil e a criar as bases para alcanar a segurana alimentar de carter duradouro. No incio de 2003, a capacidade governamental viu-se ultrapassada pelo enorme volume de doaes de bens e produtos, provenientes de empresas, organizaes da sociedade civil e cidados. O setor privado tem sido particularmente ativo na promoo, financiamento e gerenciamento de uma cadeia altamente crescente de bancos de alimentos nas maiores cidades brasileiras. Organizaes e movimentos da sociedade civil esto influenciando na formulao e gesto de polticas, chamando a ateno para as desigualdades existentes na sociedade brasileira, especialmente com relao distribuio de terras; para os problemas ambientais, incluindo o desmatamento da Floresta Amaznica por meio da expanso da monocultura e os riscos associados aos organismos geneticamente modificados. Alm disso, vem ocorrendo um crescimento da conscientizao pblica dos direitos humanos, incluindo o Direito Humano Alimentao Adequada. Uma iniciativa da sociedade civil que merece destaque tem sido a distribuio de material educativo sobre nutrio na forma de milhes de cartilhas para escolas primrias por todo o pas. Essa iniciativa particularmente importante, dada a enorme controvrsia existente no Brasil em relao propaganda da indstria de alimentos e bebidas, que influencia os hbitos alimentares, especialmente das crianas. O sistema descentralizado de governo no Brasil implica que cada um dos 5.568 municpios possui uma grande autonomia, portanto a capacidade do governo federal de executar os programas de mbito nacional relativamente limitada. Existem duas implicaes adicionais de grande relevncia para o FZ, alm da necessidade de ter de negociar sempre as formas como so implementadas as polticas federais nos nveis locais. A primeira que varia muito de um municpio a outro a cobertura e a velocidade com os programas executados. A segunda, que requer esforos para alcanar o compromisso local e as capacidades para assegurar que os programas sejam adequadamente implementados. A partir de 2003, foi fortalecida a institucionalidade orientada luta contra a fome e insegurana alimentar, no amplo contexto da estratgia brasileira para reduo da pobreza.
A recriao do Consea em nvel nacional e local estabeleceu um frum no qual todos os atores-chave da esfera governamental e da sociedade civil podem discutir, em parceria, os temas relacionados com a segurana alimentar e nutricional. O Consea nacional tem contribudo para o estabelecimento de diretrizes de polticas alimentares e nutricionais, no desenho de programas, na negociao com xito de maiores volumes de recursos oramentrios e na manuteno das prioridades e no bom funcionamento dos programas. Mas, com importantes excees, os Conseas em nvel estadual e municipal precisam ser consolidados. O estabelecimento em 2004 do MDS e a unificao dos principais programas de transferncia de renda permitiram a criao, expanso e progressivo melhoramento da gesto do Cadastro nico. Isto ampliou as opes para melhorar a eficincia, reduzir custo de transao, tanto para o governo como para os participantes, e aumentar a transparncia. O Cadastro nico, agora, oferece uma plataforma valiosa sobre a qual se pode desenhar e focalizar iniciativas complementares para a segurana alimentar e a reduo da pobreza. A iminente aprovao, pelo Senado Federal, do projeto da Lei Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan), que garante o direito de todos os brasileiros alimentao adequada, estabelece a base legal para a criao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional destinado a assegurar esses direitos. A promulgao de uma Lei da Agricultura Familiar, que reconhece sua importncia econmica (o setor contribui com 40% do PIB agropecurio) e estabelece polticas pblicas para facilitar seu acesso ao crdito, assistncia tcnica, ao seguro agrcola e comercializao de seus produtos. Um Grupo de Trabalho Interministerial do Fome Zero foi criado pela Cmara de Polticas Sociais da Casa Civil da Presidncia da Repblica, para reforar a transversalidade e a colaborao multissetorial na implementao dos programas. Uma secretaria especializada e um sistema de monitoramento e avaliao foram constitudos no MDS, o que est
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produzindo diversas avaliaes que se traduzem em melhoras paulatinas na focalizao e na gesto dos programas. Esse sistema se articular com o Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan), implementado pelo Ministrio da Sade e planejado para monitorar a situao nutricional de toda a populao brasileira. Muitos desses resultados concretos ainda no so reconhecidos pelos formadores de opinio pblica no Brasil. Mesmo sendo documentados por meio de vrios estudos e publicaes governamentais, h uma ampla incompreenso sobre o continuado crescimento dos programas de segurana alimentar e nutricional do governo federal e a percepo de que tudo se concentra numa nica iniciativa o Bolsa Famlia. A mdia tem prestado muita ateno ao Fome Zero, pautando frequentemente espao na televiso e nos jornais para referir-se aos aspectos mais controversos da estratgia. Isso tem infludo na percepo da opinio pblica sobre o que se considerariam suas fortalezas e debilidades, e essa vigilncia da imprensa tem contribudo para corrigir e melhorar a implementao dos programas. H uma enorme controvrsia no Brasil referente propaganda da indstria de alimentos e bebidas que influencia negativamente os hbitos alimentares, especialmente das crianas. Alm de seu impacto no Brasil, o compromisso do governo de acabar com a fome e a insegurana alimentar, expresso no FZ, tem produzido efeitos de longo alcance em muitos outros pases, no apenas na Amrica Latina, mas tambm na frica e na sia. A liderana internacional do presidente Luiz Incio Lula da Silva inspirou outros chefes de Estado a seguir o exemplo brasileiro no desenho, financiamento e implementao de programas nacionais de segurana alimentar, se bem que ainda um pouco distante do que foi alcanado pelo programa brasileiro. O Brasil tem exercido um papel cada vez mais expressivo e articulado nos fruns internacionais relacionados com temas de segurana alimentar, incluindo direitos humanos alimentao adequada e reforma agrria. Alm disso, crescem as expectativas de que o apoio a programas relacionados com a segurana alimentar se tornem um componente cada vez mais importante da cooperao tcnica bilateral do Brasil, especialmente nos pases lusfonos, mas
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tambm no Haiti, Bolvia, Peru e Paraguai. Os pases que endossaram a Iniciativa para a Amrica Latina e o Caribe sem Fome no ano 2025, na Conferncia Regional da FAO, realizada em Caracas, em abril de 2006, esto fortemente interessados em conhecer a experincia do Brasil com o FZ. Muitos pases gostariam de dar as boas-vindas expanso da cooperao tcnica brasileira no desenho e implementao de programas, entretanto o mecanismo formal de cooperao ainda no est adequado para responder a tais demandas.
principAiS lieS
Muitas lies, relevantes para outros pases, podem ser aprendidas com a experincia brasileira, se bem adaptadas s condies locais. Elas so tambm relevantes para instituies internacionais dedicadas a erradicar a fome, como a FAO. Isso inclui: O crescimento agrcola, especialmente baseado no dinamismo do setor do agronegcio, no resulta automaticamente na reduo da fome, podendo at exacerb-la, devido concorrncia imperfeita nos mercados (financeiros e de produtos) e tendncia concentrao da terra. Tampouco ir o crescimento econmico, necessariamente, resultar numa reduo proporcional da pobreza e da fome, especialmente em economias com uma distribuio muito desigual da renda. O primeiro dos ODM pode ser alcanado por meio de programas especficos dirigidos a tratar das causas subjacentes da fome e da pobreza. Progressos na reduo da fome e na melhoria da segurana alimentar sero refletidos num declnio acelerado da pobreza extrema e iro gerar seus prprios retornos de benefcios econmicos. Um forte e sustentvel compromisso poltico, preferencialmente suprapartidrio e que conte com amplo apoio popular, de adotar a erradicao da fome como um objetivo nacional essencial para superar as resistncias dos que tm interesse em perpetuar a situao de dependncia. Este compromisso estar reforado quando o Estado aprova leis e polticas pblicas, garantindo sua continuidade, independentemente de quem estiver frente do governo.
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H necessidade de audcia e clareza ao estabelecer objetivos, apesar dos riscos de se conseguir uma baixa aceitao inicial em funo das expectativas geradas. Qualquer objetivo que limite a determinao de erradicar de forma permanente a fome e de permitir a todos os cidados desfrutar da alimentao, num perodo relativamente curto, inadequado para a ao de mobilizao na escala que se requer. importante a atuao to rpida quanto possvel para ampliar a capacidade de produo e/ou aquisio de alimentos de toda a populao que padece de insegurana alimentar e, ao mesmo tempo, colocar em marcha instituies, polticas e programas que enfrentem as causas complexas e subjacentes da sua vulnerabilidade em relao fome, desnutrio e insegurana alimentar, respeitando os direitos e a dignidade de todos. Esta posio est plenamente de acordo com as recomendaes twintrack approach da FAO. necessrio adotar um enfoque multissetorial para a segurana alimentar, viabilizado pelo estabelecimento de acordos institucionais que levem a um compromisso total e coordenado de todas as entidades relacionadas com a produo, a qualidade e o consumo de alimentos, alm de outros temas ligados sade, nutrio e educao, e com uma definio clara de suas responsabilidades. A coordenao mais efetiva quando uma parte importante dos recursos pblicos canalizada mediante uma agncia lder. A sociedade civil pode ter um papel vital no desenho e na implementao de programas, especialmente mediante seu envolvimento na criao e no fortalecimento de instituies, tais como o Consea ou alianas nacionais contra a fome, que possam apoiar a parceria governo-sociedade civil nos nveis nacional e local. Abrir espaos e estimular, incluindo financiamento, o envolvimento da sociedade civil e do setor privado, para que contribuam para a erradicao da fome e para a segurana alimentar. No desenho de programas til diferenciar as necessidades e oportunidades para melhoramento da segurana alimentar no meio rural, urbano e reas metropolitanas e elaborar programas especficos para essa finalidade.
importante o reconhecimento de que os programas de segurana alimentar em grande escala esto em constante construo e, por conseguinte, necessitam de correes no curso da sua implementao. Para tornar vivel esse processo de ajustes, indispensvel implementar, desde o incio, sistemas de monitoramento e avaliao destinados a gerar um fluxo contnuo de informao confivel sobre a atuao e o impacto do programa, utilizando indicadores relevantes para aperfeioar a sua gesto. So necessrios investimentos substanciais em um sistema de gerenciamento dos programas que, incluindo um cadastro nico, permita identificar os beneficirios de cada programa, monitorar a implementao e a prestao de contas dos recursos e contribuir para o aperfeioamento paulatino do processo de focalizao. Ressalte-se que programas de segurana alimentar/reduo da pobreza em larga escala podem ser fiscalmente sustentveis mesmo em pases com menor desenvolvimento econmico que o Brasil. Em 2006, o custo do Bolsa Famlia alcanou somente 1,0% do Oramento Nacional e 0,4% do PIB estimado9. O custo anual por participante foi de aproximadamente 25 centavos de dlar por dia, e a contribuio do programa de merenda escolar custou apenas 0.10 centavos de dlar por dia para cada criana. H uma crescente evidncia de que os principais componentes do FZ esto comeando a gerar benefcios econmicos e que eles poderiam, portanto, no ser considerados como gastos em proteo social, mas sim como investimentos viveis. importante lembrar que o FZ ainda novo e muito cedo para avaliar a total extenso do seu impacto na sociedade e na economia brasileira. Isto somente ser possvel com o passar do tempo, quando as crianas, at agora fsica e mentalmente diminudas de nascena, comearem a frequentar a escola; quando aqueles que de outra forma se ausentariam das escolas e teriam sua capacidade de aprender restringida pela m nutrio entrarem no mercado de trabalho e, quando adultos, encontrarem melhores perspectivas de encontrar trabalho. Nem poderemos saber, por algum tempo, qual
9. Fonte: ministrio do Planejamento: website resultado Primrio do Governo Federal, Captulo IV, Despesas.
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ser o impacto econmico do programa; particularmente o impacto resultante do estmulo provocado pela transferncia substancial de recursos para as comunidades carentes, pela traduo da necessidade de alimentao numa demanda real e pela maior capacidade de aprendizado e de trabalho dos beneficirios. A nossa expectativa, baseada na experincia de outros pases, de que a transferncia de renda, por parte do Programa Bolsa Famlia, no somente resultar numa melhor nutrio, sade e produtividade, mas, tambm, em investimentos de pequena escala, mas significativos, na produo, o que reduzir a vulnerabilidade das famlias aos choques e as proteger da falncia. Alm disso, de se esperar embora isso seja ainda uma especulao que o crescimento econmico resultante possa gerar receitas fiscais que significariam um razovel retorno do investimento original. O FZ suscita ainda muitas discusses no Brasil, a ponto de a extenso do debate tender a distrair a ateno do reconhecimento dos importantes resultados j obtidos. Trs temas atuais em debate so: A medida na qual as condicionalidades e o controle social em nvel local devem ser acoplados transferncia de renda do Programa Bolsa Famlia para assegurar que logre tambm metas nutricionais. O risco da criao de dependncias a longo prazo. A extenso da nfase nas causas subjacentes da fome, vis-vis a obteno de melhoras de curto prazo nos aspectos nutricionais. Em relao ao primeiro ponto, o que parece importante no somente que tipos de condicionamentos so impostos ou no, mas que dever ocorrer um melhoramento da qualidade dos servios, especialmente nas reas da sade e educao, incluindo programas de treinamento para jovens e adultos, acessveis populao carente. Pode ser tambm que, com a expanso dos programas de educao nutricional, possivelmente com o uso da mdia, seja vivel alcanar no apenas os beneficirios diretos do Programa Bolsa Famlia, mas todos os brasileiros. O foco deve ser a alimentao saudvel e o estilo de vida, simultaneamente, direcionando para temas relacionados com a m nutrio, insegurana alimentar e obesidade, procurando contra-atacar o impacto massivo da propaganda que promove hbitos alimentares inadequados, particularmente entre as crianas.
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Em relao ao segundo ponto, parece evidente especialmente para a me, que encara a realidade de no poder alimentar sua criana de que nada pode induzir a uma maior dependncia ou ameaa dignidade humana do que a insegurana no acesso alimentao adequada. Isto implica a necessidade de desenhar estratgias de sada para o FZ em torno do conceito de construo do autorespeito e da autoconfiana, sendo que qualquer movimento na direo de reduzir as transferncias antes que os participantes tenham alcanado a real capacidade de satisfazer seus requerimentos essenciais de alimentao, de forma sustentvel, seria evidentemente um retrocesso. O terceiro ponto na verdade questo de como enfrentar as causas reais da fome, por meio de polticas que promovam mudanas estruturais, como o clssico caso da reforma agrria para beneficiar a populao rural sem acesso terra. Pode-se argumentar que isso uma questo de prazos e recursos, uma vez que sabidamente as mudanas estruturais requerem maiores instrumentos. Entretanto, parece haver evidentes vantagens no desenho de programas que, desde que sejam factveis do ponto de vista institucional e fiscal, antecipem a necessidade de criar condies que reduzam o risco de uma dependncia das transferncias de renda a longo prazo. As transferncias, por si mesmas, devem criar algumas das condies para a erradicao permanente da fome. Porm, no sero suficientes e necessitam ser complementadas tambm por programas de grande escala em capacitao, gerao de emprego e, em muitos casos, redistribuio de terras e outros ativos. Esses e muitos outros aspectos devem ser considerados pelos demais pases quando elaborarem seus programas nacionais de segurana alimentar adaptados s suas necessidades particulares e potencialidades locais, baseados na encorajadora experincia brasileira, na extenso que julgarem relevante. O debate importante, mas, se existe uma lio para ser aprendida com o Brasil, esta consiste em que preciso aceitar que estamos num processo de aprendizagem. O que sabemos que, quando a sobrevivncia de muitas pessoas est em risco, melhor embarcar rapidamente em programas de larga escala, mesmo com conhecimento e informao imperfeitos, aceitando a existncia de falhas e fazer as subsequentes correes, do que adiar sem fazer nada at que um consenso seja alcanado.
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reFernciAS
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7. segurAnA AlimentAr e nutricionAl e ProgrAmAs de trAnsFernciA de rendA

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Maya Takagi
introduo
Recentemente a FAO divulgou o relatrio O estado da insegurana alimentar no mundo 2006. Segundo o relatrio anual, no houve grandes avanos na reduo da fome no mundo desde a Cpula Mundial da Alimentao, em 1996. Em 2003, existiam 854 milhes de pessoas que ingeriam menos de 1.900 calorias por dia. Dessas, 820 milhes esto nos pases em desenvolvimento. Na Amrica Latina e no Caribe, houve diminuio de 59,4 milhes de pessoas subnutridas em 1990-1992 para 52,4 milhes em 2001-2003. Isso representa 10% da populao do continente. No entanto, verificou-se que, enquanto houve reduo da subnutrio na Amrica do Sul e no Caribe, houve aumento na Amrica Central, de 17% para 20% da populao, e manuteno da taxa de 5% no Mxico, no mesmo perodo. Esses dados servem para mostrar que muito ainda dever ser feito para atingir as metas do milnio, de reduo da fome pela metade at 2015. Alm disso, servem como oportunidade de avaliao dos avanos das polticas e programas atualmente existentes, especialmente na Amrica Latina, para atender ao pblico mais vulnervel fome. Particularmente em relao a esse ponto, verifica-se a prevalncia de duas tendncias principais nos pases do continente, no excludentes entre si: pases que procuram avanar na implantao de polticas de segurana alimentar e de combate fome e aqueles que, simultaneamente ou no, esto adotando programas de transferncias de renda para populao mais pobre.
1. este texto uma verso atualizada e resumida do texto apresentado no Seminrio Transferencia de Ingresos y Seguridad Alimentaria: puertas de salida a la pobreza extrema, realizado em 4 e 5 de dezembro de 2006, em Santiago, Chile.
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Em relao ao primeiro grupo, destaca-se o caso do Brasil. O pas tratou esse tema como prioridade nmero um de governo, com a eleio do presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2002. Seu governo est implantando o que ficou mundialmente conhecido como Programa Fome Zero, cujo propsito implantar uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no pas2. O presidente Lula tem defendido a prioridade absoluta para esses temas nas reunies das Naes Unidas. Diversos outros pases, tendo como exemplo o Brasil e contando com o auxlio de organizaes internacionais, como a prpria FAO, Banco Mundial e outras, esto debatendo e implantando programas voltados para as metas das Naes Unidas. Alguns exemplos mais evidente so: Argentina, Uruguai, Chile, Peru, Colmbia, Bolvia e Venezuela, que tm investido em propostas de combate pobreza, fome e de segurana alimentar. Paralelamente, verifica-se uma tendncia de expandir os programas de transferncias de renda no continente, tendo como foco o combate pobreza. As origens da implantao de programas dessa natureza na Amrica Latina tambm so creditadas ao Brasil, que implantou, em 1995, ainda em carter municipal, um programa de transferncia de renda associado condicionalidade de permanncia de crianas na escola. Tal programa foi implantado como programa federal em 2001. A partir de 2003, com a fuso dos diversos programas existentes no pas, originou-se o Programa Bolsa Famlia, que atende hoje a 11 milhes de famlias, representantes da totalidade da estimativa de famlias pobres no pas. Outro exemplo precursor o Programa Oportunidades, do Mxico, que foi iniciado em 1996, sob o nome de Progresa. As experincias nos dois pases esto contribuindo para a expanso dessa natureza de programas em vrios pases do continente, como na Colmbia (Familias em Accin); Honduras (Programa e Asignacin Familiar PRAF); Jamaica (Program of Advancement through Health and Education PATH); Nicargua (Red de Proteccin Social RPS); Chile (Chile Solidario) e Argentina (Jefes y Jefas)3. Embora tenham sido criados e estimulados em perodos diferentes e com distintas bases conceituais, este artigo defende que possvel avanar na integrao das duas propostas e traa alguns caminhos para tal integrao.
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2. Ver InStItuto CIDaDanIa, 2001. 3. Conforme apresentao de Gustavo Gordillo de anda, representante regional da Fao-Chile, no Seminrio de 2 anos do Bolsa Famlia, em outubro de 2005, Braslia.
segUrAnA AlimentAr e nUtricionAl e progrAmAs de trAnsFernciA de rendA
O presente artigo est dividido em quatro partes: a primeira aborda a distino entre combate pobreza e combate fome e as distintas formas de mensurao ante as pesquisas hoje disponveis; a segunda parte trata de alguns aspectos definidores da Poltica de Segurana Alimentar implementada a partir do Programa Fome Zero, no Brasil; a terceira aborda a relao entre Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional e Programas de Transferncia de Renda; e a quarta parte desenvolve o tema da institucionalidade necessria para implantao de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional em um pas.
A diStino entre comBAte poBreZA e

comBAte Fome
Nos pases onde a questo da oferta de alimentos no nvel agregado est relativamente equacionada do ponto de vista da produo (no necessariamente dos preos), corre-se o grande perigo de se confundir a questo da segurana alimentar com a da pobreza, em especial com a da pobreza extrema. Antes de mais nada preciso esclarecer que segurana alimentar uma poltica que diz respeito a toda uma populao e no apenas parte pobre dela. Polticas tpicas de segurana alimentar como educao alimentar e nutricional, rotulagem de produtos, qualidade e segurana dos alimentos, entre outras, so bons exemplos de polticas que afetam todas as pessoas independentemente de sua renda. Entretanto, tambm verdade que o aspecto emergencial da segurana alimentar nos pases em desenvolvimento que produzem excedentes agrcolas para exportao a fome. E que a fome decorre da falta de poder aquisitivo de grande parte da populao em razo do baixo nvel de renda familiar. Mesmo assim, seria um erro supor que uma poltica de combate pobreza em geral fosse suficiente para atacar todas as causas da fome (MONTEIRO, 2003). Isso porque, mesmo no caso dos pases em desenvolvimento com excedentes de produo agrcola, a fome tem pelo menos duas causas de ordem muito distintas: a primeira que pode haver carestia, ou seja, o nvel dos preos dos alimentos alto em relao aos padres salariais vigentes em funo de problemas nos setores da produo e/ou distribuio; a segunda que, apesar de a alimentao ser relativamente barata, o baixo nvel de renda das famlias no permite
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uma alimentao adequada em razo do peso de outros gastos fundamentais, tais como aluguel, transporte, educao, sade etc. importante distinguir as Polticas de Segurana Alimentar e, mais especificamente, de combate fome das polticas de combate pobreza em geral. A primeira razo para isso que, ao contrrio dos pases desenvolvidos, onde a pobreza restrita a grupos sociais especficos (minorias tnicas, famlias incompletas chefiadas por mulheres e idosos, entre outras), na Amrica Latina a pobreza atinge amplas camadas da populao e tem causas estruturais bastante conhecidas (concentrao da renda e da terra, baixos nveis salariais etc.). Por isso, programas focalizados de transferncia de renda no fazem mais do que minorar o sofrimento dessas famlias literalmente excludas. Eles precisam ser completados com outras aes estruturantes, que promovam a insero social dos excludos na estrutura social.
InSeGurana alImentar DeSnutrIo PoBreZa eXtrema
oBeSIDaDe Fome
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H uma segunda razo pela qual uma Poltica de Segurana Alimentar e, em particular, uma poltica de combate fome no deva ser diluda numa poltica geral de combate pobreza. a de que, embora as relaes entre fome e pobreza constituam um crculo vicioso, a fome est na raiz da pobreza, sendo uma de suas causas mais importantes. Uma pessoa com fome no produz, no trabalha, no tem sade, pode at ir escola, mas aprende mal.
Ao contrrio, uma pessoa bem nutrida pode ser pobre, mas ter as condies mnimas necessrias para reagir aos estmulos de uma poltica educacional, de requalificao profissional etc. Nesse sentido, pode-se dizer que a segurana alimentar faz parte daquilo que Sen (1988) denominou de persons entitlements to food, que, segundo o autor, pode-se traduzir como o direito fundamental alimentao. A palavra inglesa entitlement significa mais que um direito qualquer, estando no mesmo nvel do direito vida, pois faz parte dos direitos fundamentais da prpria constituio do ser humano. Em outras palavras: tirar o direito de uma pessoa ter um alimentao adequada o mesmo que lhe privar do direito a uma vida saudvel ou negar um atributo de sua prpria condio humana. Para De Haen (2004), a fome ao mesmo tempo causa e consequncia da pobreza. Por isso, o autor acredita que uma dupla abordagem necessria para combater a fome. De um lado, investir em setores produtivos a fim de criar oportunidades para que os que passam fome melhorem sua condio de vida e se tornem integralmente cidados. Aqui se deve incluir a promoo agrcola e o desenvolvimento rural por meio de reforma de polticas e de investimentos na agricultura. A agricultura no a nica fonte de alimento, mas, junto com as atividades rurais no agrcolas, traz emprego e renda para a grande maioria dos pobres do mundo. Entretanto, a extenso na qual os que passam fome tm possibilidade de ter vantagens provenientes de oportunidades econmicas depende do quanto eles esto bem nutridos, com boa sade e alfabetizados. A melhoria na nutrio , portanto, um pr-requisito para os pobres para que tenham pleno benefcio quanto s oportunidades criadas pelo desenvolvimento. A segunda dimenso intensificar o acesso direto e imediato alimentao para os que passam fome, por meio de formas variadas de redes de segurana e de assistncia. Elas podem incluir programas de transferncia de renda em dinheiro e de gneros alimentcios, assim como programas alimentares e nutricionais, como merenda escolar e intervenes para suplementao nutricional. A concluso de De Haen (2004) que um foco apenas na reduo da pobreza no vai resolver automaticamente o problema da fome. Enquanto a fome frequentemente a causa maior da pobreza, a melhoria nutricional necessria para a reduo da pobreza.
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como medir a (in)segurana alimentar? De acordo com De Haen (2004), usar indicadores para determinar o nmero de pessoas que tm insegurana alimentar muito importante, tanto em termos de monitoramento quanto de seleo de beneficirios de programas de combate fome. Eles devem ajudar a compreender melhor quem passa fome, onde eles vivem e por que eles passam fome. Segundo o autor,
existem muitos indicadores, sendo que cada um deles mede um aspecto diferente da segurana alimentar. Nenhuma medida isolada suficiente. Ao contrrio, uma sequncia de indicadores necessria para compreender a insegurana alimentar em toda a sua complexidade e para saber quem passa fome, onde os que passam fome vivem e por que eles passam fome.
De acordo com o autor, so cinco os indicadores de insegurana alimentar mais utilizados: a) A disponibilidade alimentar, mensurada como suprimento total de calorias e distribuio concernente ao acesso a essas calorias. Essa medida utilizada pela FAO em suas estatsticas sobre a evoluo da fome no mundo e tem o mrito de ser um indicador prtico para as orientaes globais subsequentes, pois permite ser calculada para quase todos os pases4. b) A entrada de alimentos, que mede o montante fsico de alimentos disponveis para consumo no nvel domstico. c) O estado nutricional, baseado em medidas antropomtricas, como o atrofiamento (relao peso/altura). Tais indicadores esto disponveis somente para crianas e originam-se principalmente de pesquisas primrias na rea de sade. d) A vulnerabilidade, que pode ser mensurada por perfis dos meios de sobrevivncia disponveis ou autoabastecimento (produo para o consumo prprio); e) O acesso alimentao, baseado na capacidade domstica de dispor de uma cesta bsica de alimentos (por meio de renda ou algum outro meio vlido).
4. a medida de subnutrio (ou fome) da Fao comea com o nvel da disponibilidade calrica por pas/per capita e depois combina o compromisso de distribuio com uma demanda mnima demograficamente ajustada (linha de corte). o resultado uma estimativa do nmero de subnutridos. os clculos mais recentes sugerem que 842 milhes de pessoas no mundo todo esto subnutridas. a maioria (505 milhes) vive na sia e na regio do Pacfico, seguida por 198 milhes na frica Subsaariana. aproximadamente 53 milhes de pessoas na amrica latina e Caribe esto subnutridas. Ver mais, a respeito, em De Haen, 2004.
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Estudo realizado por Takagi, Del Grossi e Graziano da Silva (2001) identificou os diversos mtodos existentes para mensurao da populao que no se alimenta adequadamente, que podem ser reunidos em dois grupos principais: o mtodo direto e o mtodo indireto. O mtodo direto capta, por meio de pesquisas sobre consumo ou dados antropomtricos, o nmero de pessoas e as famlias que no tm ingesto adequada de calorias e protenas. Avalia-se, por exemplo, a adequao da ingesto de alimentos ou a adequao do peso em relao altura da populao. Obtm-se, assim, o efeito continuado da falta de alimentao adequada no organismo, mas no se capta o risco potencial de pessoas fome e insegurana alimentar. As estatsticas em nvel nacional que medem diretamente as pessoas com fome so restritas ao ndice de Massa Corporal (IMC), que relaciona o peso com a altura dos indivduos (indivduos com ndices abaixo de 18,5 kg/m2 so considerados subnutridos). Considera-se esse ndice pouco abrangente, pois identifica as pessoas que sofrem privaes continuadas de quantidades de calorias ingeridas, mas no inclui aquelas que no se alimentam adequadamente (em qualidade) ou tm acesso irregular aos alimentos. No suficiente, portanto, para identificar pessoas com insegurana alimentar que no atingiram tal estado de privao, comprometendo suas funes vitais. Alm disso, esse levantamento de difcil realizao em nvel censitrio. Na Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio, de 1989, 4,9% dos adultos maiores de 25 anos estavam abaixo do nvel mnimo, valor que chegava a 9,4% no Nordeste rural (MONTEIRO, 1995). A ltima Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do IBGE, tambm calculou o IMC da populao, no entanto, divulgou apenas os dados para adultos maiores de 20 anos. O estudo indicou a existncia de deficit de peso em 4% dos adultos, valor dentro de uma margem considerada normal para um pas, pela existncia de pessoas naturalmente magras. No entanto, o ndice no foi uniforme para todas as condies e regies e apresentou ndices mais elevados para mulheres entre 20 e 24 anos (12%), entre 20 e 29 anos (7%) e mulheres de todas as idades nas reas rurais do Nordeste (7%)5. Por outro lado, a mesma pesquisa indicou prevalncia de sobrepeso em 40,6% da populao (38,5 milhes de adultos), dos quais 11% (10,5 milhes) obesos (IBGE, 2004).
5. Conforme texto da CGPan/mS enviado para o relatrio dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, 2005
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O mtodo indireto procura inferir se uma populao carente por meio de outros indicadores que no o consumo calrico e os dados antropomtricos. A principal varivel utilizada nos mtodos indiretos a renda familiar per capita. Parte-se do pressuposto de que a falta de renda o principal fator que leva as pessoas a no se alimentarem adequadamente. A metodologia da FAO parte da disponibilidade de alimentos no pas e calcula o nmero total de calorias per capita disponveis (produo local menos o saldo comercial agrcola e estoques de alimentos). Em seguida, utiliza indicadores do consumo alimentar e da distribuio de renda para estimar a desigualdade de acesso aos alimentos e obtm a porcentagem da populao cujo consumo alimentar est abaixo das necessidades mnimas previamente definidas, consideradas pessoas subnutridas. Essa forma de medio utilizada pela FAO, entretanto, considerada pouco precisa, pois parte dos dados de disponibilidade total calrica produzida estimando as perdas agrcolas no processamento agroindustrial e no transporte. Segundo a prpria FAO, o mtodo tende a subestimar o nmero real de subnutridos do pas, prestando mais para as comparaes entre pases e para avaliar a capacidade potencial da agricultura de cada pas em alimentar sua populao. O mtodo mais utilizado nos pases o da insuficincia de renda, que concentra o maior nmero de estudos ligados ao problema da indigncia e da fome tanto no Brasil como em organismos internacionais, como a Cepal e o Banco Mundial. Trata-se, basicamente, de definir uma determinada linha de indigncia e/ou pobreza e calcular o nmero de famlias cuja renda inferior a esta linha. Na realidade, a estimativa da populao pobre no revela a proporo de pessoas que realmente passam fome, uma vez que parte dessa populao pode estar tendo acesso a programas de fornecimento de cestas bsicas e vales-alimentao ou a doaes etc. O critrio de definio da linha de indigncia/pobreza, o mtodo de regionalizao e de correo monetria que causam as diferenas nos valores dos diversos estudos realizados at o momento. Entre os principais, destacam-se aqueles que definem a linha a partir de uma determinada renda, nica para o pas, geralmente como proporo do salrio mnimo, ou que partem da estrutura de consumo das famlias. Rocha (2000) analisou os diversos estudos e metodologias que partem da estrutura de consumo para definir a linha de indigncia
e pobreza. Segundo a autora, existe uma srie de passos que envolvem certas arbitrariedades at chegar definio da populao indigente e pobre. Isso faz com que cada clculo seja nico e incomparvel com outras formas de clculo (a autora calculou que, dependendo das medidas adotadas, a linha de indigncia calculada pode variar 50% e a linha de pobreza pode variar at 127%). Essas diferenas resultam das opes adotadas para definio das linhas de indigncia e pobreza em relao a: definio das quantidades recomendadas de calorias; definio da cesta alimentar de menor custo; estimativa do consumo no alimentar; estimativa das diferenas de custos de vida para as regies do pas e atualizao dos valores monetrios das linhas de indigncia e pobreza. J os conceitos de insegurana alimentar e de fome esto associados a um fator concreto de mensurao: o acesso aos alimentos e seu efetivo consumo, que so de difcil levantamento, pois exigem pesquisas especficas6. Um pas que possui experincia nessa forma de mensurao os EUA. Desde 1977, o pas levanta o nmero de domiclios em insegurana alimentar a partir de perguntas diretas (autorrelatadas). Porm, foi a partir do incio da dcada de 1980 que a metodologia foi aprimorada e aplicada de forma indita (BICKEL; ANDREWS, 2002). Baseado em um estudo estatstico das respostas fornecidas pelas famlias com relao ao consumo de alimentos7, foi concludo que os domiclios obedecem a uma ordem de comportamento segundo os recursos disponveis: primeiro, economizam consumindo alimentos cada vez mais baratos, mas mantendo a quantidade, at chegarem condio em que se esgotam as possibilidades de substituio por preos e passam a comer menos, atingindo o limiar da fome. Os autores concluram que a fome um fenmeno de comportamento objetivo e, assim, em princpio, diretamente mensurvel (BICKEL; ANDREWS, 2002, p. 49). Esse estudo influenciou os relatrios anuais sobre a fora de trabalho nos EUA da seguinte forma: a fome pode estar presente mesmo quando no h sintomas clnicos de privao alimentar, uma situao na qual o indivduo no consegue uma quantidade adequada de comida, mesmo que a escassez no seja prolongada o suficiente para causar problemas de
6. a Pesquisa nacional por amostra de Domiclio (Pnad) do IBGe de 2004 incorporou o conceito de segurana alimentar e nutricional e lanou um suplemento especfico desse levantamento em abril de 2006. 7. as perguntas abrangem duas questes bsicas: se os alimentos eram suficientes e se eram aqueles que as famlias realmente queriam consumir.
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sade; h a experincia de estar insatisfeito de no ter o suficiente para comer (Relatrio da Fora de Trabalho de 1984, apud BICKEL; ANDREWS, 2002, p. 50). Como resultado dos avanos obtidos, os EUA possuem, desde 1995, uma metodologia constante de mensurao da insegurana alimentar. A partir dessa metodologia, constatou-se que 10,5% dos domiclios americanos tinham insegurana alimentar em 2000, dos quais 3,1% tinham um ou mais membros que passaram fome por um determinado perodo do ano. No Brasil, pesquisa similar a essa a Pesquisa de Oramentos Familiares, realizada pelo IBGE. Na ltima pesquisa divulgada, com dados de 2002-2003, 46,6% das famlias brasileiras afirmaram ter dificuldade em obter alimentos suficientes e, para 13,8% delas, a dificuldade era frequente. Na regio Norte, as propores eram, respectivamente, de 63,9% e 17,2% e, na Regio Sudeste, de 60,8% e 19,3%, nmeros extremamente elevados, que mostram a gravidade do problema no pas. A divulgao dos resultados da POF 2004 promoveu um grande debate sobre a necessidade de polticas de combate fome em um pas com cada vez mais obesos, atingindo indistintamente todas as camadas de renda. No entanto, esses dados apenas indicam que os conceitos de fome e de insegurana alimentar implicam resultados de mensurao bastante distintos. Com o Suplemento Especial de Segurana Alimentar, divulgado em abril de 2006 pelo IBGE, pela primeira vez, quantificou-se para todo o pas um conceito relativamente novo de segurana alimentar, a partir da aplicao da metodologia norte-americana8. A insegurana alimentar engloba tanto aqueles que efetivamente j passam fome h certo tempo como aqueles que tm preocupao de vir a passar fome, classificando como insegurana leve (os que podero vir a passar fome), moderada (os que passam fome qualitativa porque se privam de alguns alimentos substituindoos por outros mais baratos) e severa (aqueles que efetivamente j no conseguem comer a quantidade necessria). Dessa forma, a insegurana alimentar mais abrangente do que a mensurao da fome pela subnutrio, que mede exclusivamente o seu impacto biolgico (baixo peso ou baixa relao alturaidade). Conforme sempre defendemos no Projeto Fome Zero, o papel de uma poltica ampla de combate fome no atender
8. Para mais detalhes, ver BICKel; anDreWS, 2002.
somente a quem j est sofrendo continuamente o efeito da fome, mas tambm a quem est na iminncia de atingir tal estado, atuando de forma preventiva. O estudo constatou que, infelizmente, 1/4 dos lares brasileiros (cerca de 10 milhes de lares ou 40 milhes de moradores) sofria de insegurana alimentar moderada e grave em 2004 e que 6,5% deles (cerca de 14 milhes de pessoas) passaram privao alimentar grave. A insegurana alimentar particularmente mais grave em determinadas regies do pas: Norte e Nordeste, como j sabido, em determinados grupos familiares, especialmente nas famlias com crianas. Segundo a pesquisa, metade das crianas e jovens vivia em residncias com insegurana alimentar. A pesquisa do IBGE mostrou, ainda, que cerca de 2 milhes de famlias com insegurana alimentar em setembro de 2004 ainda no estavam inseridas nos programas de transferncia de renda, mas que muito provavelmente j foram includas na expanso recente do programa, de 11 milhes de famlias. A pesquisa mostrou, tambm, que 2/3 das famlias que recebiam programas de transferncia de renda em setembro de 2004 ainda apresentavam insegurana alimentar. Isso um sinal de que o programa est atendendo a quem realmente precisa, mas tambm de que as transferncias, por si s, no so suficientes para garantir uma alimentao digna e regular. Pelos dados da pesquisa, pode-se inferir, ainda, que a prioridade atribuda ao combate fome j tem trazido resultados no pas, j que ela aponta uma elevada correlao entre baixa renda e insegurana alimentar. Com a reduo da pobreza verificada entre 2002 e 2004 (sada de cerca de 3 milhes de pessoas da pobreza), graas ao aumento de emprego e transferncia de renda, pode-se esperar que a insegurana alimentar no passado tenha sido pior. Para a Cepal (2004), a extrema pobreza e a fome, embora estejam estreitamente relacionadas, no so fenmenos coincidentes. A pobreza extrema, segundo dados analisados pela Cepal, explica cerca da metade das diferenas de magnitude da desnutrio nos pases: 49% da variabilidade da taxa de desnutrio global e 57% da variabilidade da desnutrio crnica moderada-grave entre os pases so atribudos s diferenas na porcentagem da pobreza extrema. Outros fatores explicativos da diferena so: nvel educacional das mes, distribuio intrafamiliar de alimentos em favor das
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crianas e em prejuzo das mes, redes de proteo social, mecanismos de adaptao a menor ingesto de calorias, como diminuio da atividade fsica e do rendimento. Em consequncia, apesar da luta contra a extrema pobreza ser componente importante para reduo da fome, no se pode esperar que os esforos voltados para reduzi-la garantam por si s e em um prazo razovel a erradicao da fome. Quer dizer, o aumento da renda nas famlias mais carentes no produz necessariamente, e automaticamente, uma diminuio significativa da desnutrio. Outros fatores, como condies sanitrias da moradia, acesso gua potvel e sistema de esgotamento sanitrio, acesso a servios de sade, conhecimento de normas de higiene e da manipulao dos alimentos e os hbitos alimentares so igualmente importantes (CEPAL, 2004). A consequncia dessa distino que as formas de combater as manifestaes da fome, da insegurana alimentar e da pobreza tambm so distintas. Esse aspecto ser abordado no item a seguir, tendo como exemplo o Programa Fome Zero.
A polticA de SegurAnA AlimentAr do ponto de viStA do progrAmA Fome Zero

A partir da proposio original do Projeto Fome Zero, verificase que a abrangncia da Poltica de Segurana Alimentar muito maior do que a dos Programas de Transferncia de Renda. Enquanto a Poltica de Segurana Alimentar busca atuar sobre a inter-relao das esferas da produo, da comercializao e do consumo de alimentos, a transferncia de renda atua mais para melhorar a esfera do consumo ou do acesso aos alimentos. O Projeto Fome Zero busca atacar o problema da insegurana alimentar a partir da melhoria do nvel de renda da populao considerada pobre. Partiu-se do pressuposto de que o problema da fome no Brasil est muito mais relacionado com a insuficincia de renda do que, propriamente, com a falta de oferta ou escassez de alimentos. A concluso do estudo que a pobreza no ocasional, mas resultado de um modelo de crescimento perverso, assentado em salrios muito baixos e que tem levado crescente concentrao de renda e ao desemprego. Decorre disso o diagnstico de que a questo da fome no Brasil
tem trs dimenses fundamentais: primeiro, a insuficincia de demanda, decorrente da concentrao de renda existente no pas, dos
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elevados nveis de desemprego e subemprego e do baixo poder aquisitivo dos salrios pagos maioria da classe trabalhadora. Segundo, a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao. E a terceira, e no menos importante, a excluso daquela parcela da populao mais pobre do mercado, muitos dos quais trabalhadores desempregados ou subempregados, velhos, crianas e outros grupos carentes, que necessitam de um atendimento emergencial (INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 81).
Segundo a proposta apresentada, o equacionamento definitivo da questo da fome no Brasil exige um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com distribuio de renda, de modo a ampliar o mercado interno do pas com gerao de mais empregos, melhoria dos salrios pagos e, mais especificamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo, que funciona como uma espcie de farol para as rendas desses segmentos mais pobres da populao. Assim, o eixo central do projeto estava na conjugao adequada entre as chamadas polticas estruturais voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de polticas compensatrias (INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 5). Dessa forma, a inovao foi a esquematizao das propostas em trs nveis de ao simultneos: as polticas estruturais, voltadas para combater as causas da fome, como o aumento da renda familiar, a universalizao dos direitos sociais e do acesso alimentao de qualidade e da diminuio da desigualdade de renda; as polticas especficas de segurana alimentar e nutricional que englobam tambm as aes emergenciais, mas no se resumem a esta; e as polticas locais, com aes diferenciadas conforme o tamanho do municpio. A seguir, sero apresentados alguns dos avanos conceituais considerados importantes na implantao do Programa Fome Zero do governo federal, a partir de 2003. segurana alimentar territorial e a exPanso no semirido Uma das vises estratgicas do Projeto Fome Zero fortalecer a noo de que a segurana alimentar e nutricional est indissolu-
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velmente associada ao lugar onde a famlia vive, sua proximidade da oferta local e regional de alimentos e disponibilidade de equipamentos pblicos e privados existentes no seu entorno: da que a segurana alimentar e nutricional tem que ser garantida de forma territorial, valorizando a dinamizao da economia local e regional. A estratgia do Programa Fome Zero foi iniciar sua implantao a partir de critrios territoriais, ou seja, selecionando localidades prximas (municpios de pequeno porte do semirido e da Regio Norte e microrregies com consrcios intermunicipais em andamento). E a porta de chegada foi a partir da transferncia de renda, o Carto Alimentao. O Carto Alimentao funcionou por meio da transferncia de R$ 50,00, que foi o valor estimado pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) como sendo o valor de uma cesta bsica de qualidade, para famlias pobres cadastradas no Cadastro nico preexistente, em parceria com estados e municpios. Os recursos seriam transferidos por meio de saque em conta-corrente feito por um carto magntico, nominal s mes das famlias. Os cadastros foram validados por Comits Gestores locais, com maioria da sociedade civil (2/3) e 1/3 do poder pblico local, que era o gerenciador do cadastro. Alm do desenho inicial do Programa Carto Alimentao no semirido, foram planejados e priorizados os seguintes programas: programa de convivncia com a seca, por meio de fomento produo, abastecimento de gua e construo de cisternas; expanso da alimentao escolar com aumento do repasse para os municpios desde que orientados para diversificao da alimentao da rede escolar, pr-escolar e infantil; compras municipais da produo familiar local; integrao dos programas de transferncia de renda com programas de alfabetizao e de qualificao profissional e educao alimentar; fomento aos programas locais restaurantes populares e bancos de alimentos e a implantao do Sisvan Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, para promover o monitoramento do estado nutricional da populao, em todos os ciclos de vida, tendo por universo a populao coberta pelo SUS Sistema nico de Sade. A validade dessa estratgia explica-se pelo fato de que, embora as causas estruturais da insegurana alimentar das famlias estejam relacionadas a fatores macroeconmicos (nvel de emprego e renda), estas tambm esto relacionadas a fatores ligados ao territ-
rio, como baixo dinamismo da economia local/regional, infraestrutura precria, falta de acesso a bens e servios bsicos, como gua encanada, saneamento e moradia, e baixa diversidade da produo alimentar local. Isso vai muito alm das causas relacionadas a opes individuais, como nvel educacional, acompanhamento bsico de sade dos filhos e participao em cursos de qualificao profissional, que tambm so importantes, mas no devem ser solues exclusivas. Optar por esta ltima soluo significa, em ltima instncia, responsabilizar as prprias famlias e os indivduos pela sua condio de vulnerabilidade. Por isso, uma forma de construir as chamadas portas de sada para a vulnerabilidade, simultaneamente ao atendimento emergencial para o acesso alimentao, fazer as polticas universais e geradoras de emprego e renda chegarem ao mesmo tempo, potencializando seus efeitos na localidade e junto s famlias mais vulnerveis. Esse processo no imediato e pode demorar anos para ser consolidado. Isso porque envolve uma forte coparticipao dos governos estaduais e municipais, em torno de uma convergncia de aes no territrio e nas famlias, e tambm uma forte atuao interministerial do governo federal. O melhor exemplo de sucesso dessa estratgia foi verificado nos dois municpios piloto do Programa Fome Zero: Guaribas e Acau, no Estado do Piau. A coparticipao do governo estadual, com a implantao da Coordenao Estadual do Programa, foi determinante para os resultados alcanados. O Balano do Ministrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa), de junho de 2003, dos dois municpios, relata as dezenas de aes simultneas neles implantadas. No balano, constam as seguintes aes aps a instalao do Programa Fome Zero nos dois municpios: implantao de um sistema simplificado de abastecimento de gua em Guaribas, que anteriormente no possua um reservatrio de gua potvel; construo de 200 casas populares; alfabetizao de quase 600 pessoas; concesso de registro civil a dezenas de moradores; construo de mercado pblico em Guaribas e feira livre nos dois municpios; elaborao do primeiro plano de desenvolvimento local para os dois municpios; implantao de rdio comunitria em Guaribas (a primeira emissora de rdio local) com capacitao para a gesto e a produo da emissora.
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Alm disso, foram efetivados cursos de capacitao de multiplicadores para estratgias de alimentao saudvel e de alternativas de alimentao com base na cultura local, em parceria com a Embrapa, visando aumentar e diversificar a oferta de alimentos no mercado local, melhorar a dieta das famlias e aumentar a renda dos produtores locais; e cursos de capacitao, em parceira com a Universidade Federal do Piau, sobre cuidados alimentares e higiene, com foco especial nas crianas com menos de 1 ano visando reduzir a desnutrio e a mortalidade infantil. Os agricultores de Guaribas receberam apoio tcnico para plantio e comercializao da safra de feijo, com anncio da proposta de compra por parte da Conab, o que acabou por aperfeioar o nvel de preo ofertado ao produtor, melhorando a renda. Os resultados verificados pelo aquecimento da economia local devido aos recursos da transferncia de renda e das demais aes foram: surgimento de pequenos negcios, como barbearia e hotel, construo de salo de beleza, farmcia e lanchonetes. Defende-se que essas experincias so viveis e executveis em todos os rinces do pas, elevando a dignidade e as condies de vida das populaes esquecidas historicamente pelo poder pblico. O pr-requisito uma pactuao com os trs nveis de governo de priorizao de regies deprimidas, onde se concentra a pobreza, de implantao de aes de melhoria da infraestrutura local, de ampliao do acesso a servios e bens coletivos bsicos e universais, como gua, saneamento e moradia, juntamente com os programas focalizados de melhoria do acesso alimentao. O relatrio da Coordenadoria Estadual de Segurana Alimentar e Erradicao da Fome Projeto Fome Zero Piau, de 2003 a 2005, mostra o quanto se avanou a partir de uma atuao conjunta dos governos estadual e federal. Essa estratgia pode ser, tambm, incrementada por meio dos programas de desenvolvimento territorial que diversos ministrios tm implantado, como o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, os Consads, do MDS, e os projetos de mesorregies prioritrias do Ministrio da Integrao Nacional. Um resultado concreto dessa atuao tem sido a implantao, pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, de Centrais de Comercializao da Agricultura Familiar, que tem ocorrido em vrias regies9.
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9. as Centrais de Comercializao da agricultura Familiar visam apoiar projetos regionais que garantam preos mais justos e insero permanente no mercado. est prevista a instalao de 39 Centrais e 21 Centros Integrados de negcios rurais.
Claramente, esse um resultado mais facilmente alcanvel dentro do modelo das pequenas e mdias cidades. Nas grandes cidades e regies metropolitanas, os fatores macroeconmicos ligados ao emprego e renda so muito mais determinantes da vulnerabilidade das famlias. No Projeto Fome Zero constava que a proporo de pessoas desempregadas entre os pobres nas reas metropolitanas era dez vezes maior que entre os pobres das reas rurais e duas vezes maior em relao s reas urbanas no metropolitanas (INSTITUTO CIDADANIA, 2001). Alm disso, pela sua dimenso e maior disperso, os vazamentos dos recursos para outras regies mais dinmicas so muito maiores e dificilmente se obteriam os efeitos de dinamizao de economia local a partir de recursos transferidos s famlias. Como o custo de vida das famlias metropolitanas maior, o valor do benefcio traz reduzido alvio para as necessidades bsicas da populao nessas reas. Outro agravante visvel o maior esfacelamento do ncleo familiar nas grandes cidades, dificultando um trabalho de reconstruo de identidades e vnculos familiares e com a comunidade. Nesses casos, as polticas macroeconmicas que resultem em maior gerao de emprego e renda, associadas s aes de ampliao do acesso moradia, saneamento e barateamento da alimentao, so de longe o melhor caminho. Aes de alimentao a baixo custo, como o PAT Programa de Alimentao do Trabalhador, os restaurantes populares, os bancos de alimentos e as hortas urbanas tambm tm impacto positivo para a segurana alimentar das famlias e dos trabalhadores urbanos. a gesto ParticiPativa Outro fator determinante para o sucesso de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional a gesto participativa. Segundo Dean (2005), os direitos humanos tm sido colonizados em funo de uma abordagem gerencial do desenvolvimento humano, o que representa um risco de a causa dos direitos sociais ser substituda pelo individualismo liberal. Na nova ordem liberal, no lugar da noo do direito associado proviso da seguridade social e bem-estar coletivo, toma espao a nfase na responsabilidade social e autopromoo (self-provisioning). Para o autor, para superar esse risco, necessrio recuperar a noo dos direitos humanos no apenas do ponto de vista dos
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direitos sociais, mas em termos de responsabilidades globais, por um lado, e de necessidades locais, por outro. Isso implica, segundo o autor, no o reforo imediatista dos direitos sociais, mas a realizao progressiva de redes de proteo e boa governana, por meio, por exemplo, da formulao de demandas por recursos negociados democraticamente. Isso requer meios mais autnticos e efetivos de participao popular. No Brasil, muito se avanou na criao de instituies de controle e participao social desde a Constituio de 1988, que previu a institucionalizao dos conselhos gestores de polticas setoriais ou conselhos de polticas pblicas nas esferas federal, estadual e municipal (SCHNEIDER; SILVA; MARQUES, 2004). No entanto, em funo do diagnstico da pouca operao dos conselhos existentes, especialmente no Nordeste e Norte, da necessidade de implantao rpida do Programa Fome Zero e da impossibilidade de se realizar outro cadastro rapidamente, o Mesa lanou mo da implantao dos Comits Gestores (CGs) como rgos de controle social do Programa Carto Alimentao. Essa foi uma forma inovadora de envolver a prpria comunidade na identificao e seleo dos beneficirios e acompanhar os resultados do programa. Havia tambm uma corresponsabilizao dos trs nveis de governo, com a formao das Coordenaes Estaduais do Fome Zero operando como brao executivo do programa e como elo do governo federal com os municpios, responsveis pela formao e manuteno da infraestrutura dos Comits Gestores e da gesto do Cadastro nico. Segundo Gomes (2003), coordenador regional do Programa Fome Zero no Nordeste, nos municpios beneficiados afirmava-se que,
pela primeira vez neste Pas, estava se rompendo o monoplio do poder municipal na gesto das polticas pblicas e reduzindo-se a distncia entre seus objetivos e as demandas dos beneficirios. [...] Essas conquistas, essas quebras de resistncias, no se deram sem um acirrado embate entre diferentes foras, muitas vezes antagnicas, na arena da luta poltica local. A proporcionalidade favorvel sociedade civil nos Comits Gestores e o apelo para que setores da sociedade local se representassem levaram a um rpido e surpreendente processo de organizao social ou a sua consolidao, quando j existente. Formou-se um verdadeiro exrcito de voluntrios annimos movidos pelos mais diferentes motivos de
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participao, onde majoritrio o desejo de quebrar o tradicional clientelismo poltico local.
Essa forma de gesto participativa trouxe problemas, mas tambm trouxe grandes avanos na conscientizao da populao local e na construo da cidadania. Ortega (2003) realizou uma avaliao de seu funcionamento nos Estados da Paraba, Rio Grande do Norte e Pernambuco, entre julho e agosto de 2003. Os principais pontos positivos verificados foram: o programa vinha alcanando de fato os mais necessitados nos municpios; os gastos vinham sendo feitos em alimentos e incentivando a agricultura familiar local. Nos municpios em que os CGs realizaram reunies de esclarecimento sobre o Programa Fome Zero, as famlias incorporaram a ideia de que seu consumo direcionado incentiva a economia local; o aquecimento da economia local, particularmente do comrcio de alimentos, estava promovendo maior formalizao da economia; a coincidncia de aes do Fome Zero e dos governos estaduais criava melhores condies para seu sucesso. Exemplos mais evidentes disso so as aes de incentivo documentao das pessoas pelo registro civil e a alfabetizao de jovens e adultos; a constituio dos Comits Gestores vinha realizando a incluso poltica de atores sociais locais antes excludos. Essa proposta inovadora dos Comits Gestores, no entanto, teve vida curta e, com a unificao dos Programas de Transferncia de Renda, perdeu espao, assim como o debate sobre a unificao dos conselhos municipais. Em 2005, o governo definiu as normas de adeso dos municpios ao programa, que estaria condicionada indicao de um gestor municipal do programa e formao do conselho de controle social, de composio paritria entre governo e sociedade. O controle social do programa poderia ser realizado por instncia anteriormente existente, como a de controle social dos programas remanescentes ou os conselhos setoriais vinculados a outras polticas, garantida a intersetorialidade e a paridade entre governo e a sociedade.
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Finalizado o processo de adeso, o resultado foi uma mudana do enfoque dos Comits Gestores, que eram capacitados em segurana alimentar e nas aes estruturantes do Programa Fome Zero para um vnculo mais forte com os conselhos de assistncia social. Em 79% dos municpios, o gestor responsvel pelo programa era ligado rea de assistncia social e, nos Conselhos de Controle Social criados, a maioria tambm era ligada assistncia social. Dos conselhos indicados para o governo federal, 42% foram criados especialmente para o programa e 58% foram designados a partir de conselhos preexistentes. Destes, 83,7% eram ligados aos Conselhos de Assistncia Social, 1,3% Sade e 0,6% Educao, segundo dados do MDS Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome de julho de 2006. o fortalecimento de gruPos esPecficos (indgenas, Quilombolas, agricultura familiar) Um fator que ressaltado a partir do Programa Fome Zero o maior protagonismo dos grupos organizados na gesto das polticas voltadas para as comunidades especficas, como as indgenas, quilombolas e da agricultura familiar. Simultaneamente, foram ampliadas vrias aes voltadas para esses grupos: os recursos disponibilizados para o crdito da agricultura familiar, o Pronaf10, foram ampliados de R$ 2,4 bilhes, na safra 2003-2004, progressivamente, at atingir R$ 9 bilhes, na safra 2005-2006, um aumento de 275% em valores nominais. Foi implantado, tambm, o Programa Garantia Safra, no semirido, voltado para a reposio das perdas ocasionadas pela seca como uma forma de seguro. Na safra 2004-2005, foi reformulado o seguro da agricultura familiar, que garantia, pela primeira vez, a cobertura de 100% do financiamento mais 65% da receita lquida esperada pelo empreendimento financiado pelo agricultor familiar11. Outro exemplo a auto-organizao para distribuio de alimentos por parte das famlias acampadas espera de reforma agrria. A distribuio dos alimentos nos acampamentos era realizada pelo Incra, mas a distribuio para as famlias era feita de forma comunitria, por meio de suas prprias organizaes.
10. Programa nacional de agricultura Familiar, com crdito diferenciado para agricultores familiares. 11. Fonte: site do mDa: www.mda.gov.br/saf.
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Um processo importante foi a identificao das famlias quilombolas para recebimento de alimentos, que tambm foi feita com a participao das prprias comunidades, juntamente com o diagnstico de projetos comunitrios prioritrios para gerao de renda. Foram transferidos recursos para projetos de casas de farinha, artesanato, hortas e pequenas agroindstrias. Os grupos indgenas e quilombolas contam, tambm, com Cmaras Permanentes no Consea, que debatem polticas especficas, como o Programa Brasil Quilombola e a Poltica de Segurana Alimentar para a populao indgena. Um resultado associado ao Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e recuperao do fornecimento de alimentos aos grupos especficos de que 40% dos alimentos distribudos pela Conab, em 2005, j eram oriundos da agricultura familiar e esse ndice crescente conforme a evoluo do PAA. A implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, ainda que em sua fase inicial, certamente tem contribudo para a maior proteo social desses grupos, aliada ao fortalecimento de seu carter organizativo.
trAnSFernciA de rendA e SegurAnA AlimentAr

O Programa Bolsa Famlia unificou, em outubro de 2003, os principais Programas de Transferncia de Renda existentes: o Carto Alimentao, o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao. Na prtica, os R$ 50,00 do Programa Carto Alimentao, implantado no incio de 2003, tornaram-se o piso para o Bolsa Famlia, o que possibilitou um aumento significativo do repasse mdio por famlia (de uma mdia nacional situada entre R$ 20,00 e R$ 25,00, anteriormente, para uma mdia estimada na poca de R$ 70,00 e R$ 75,00 com o Bolsa Famlia). Os R$ 15,00 por criana do Bolsa Escola e do Bolsa Alimentao foram unificados em R$ 15,00 por criana at o mximo de trs crianas por famlia. Dessa forma, o valor mximo do programa passou a ser R$ R$ 95,00 e o mnimo, R$ 50,00. O objetivo foi constituir um grande programa de transferncia de renda que abarcasse todas as famlias pobres, com um considervel oramento garantido ano a ano, que chegaria a R$ 11 bilhes por ano ao final. A dificuldade principal de associar um programa de renda mnima com o direito o carter subjetivo do corte da renda: por que uma famlia que tem renda per capita abaixo de R$ 100,00
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tem direito e aquela que ganha R$ 100,50 no tem? Como atualizar a linha de pobreza ao longo do tempo? Com qual critrio? Qual o critrio de sada das famlias do programa, se a famlia continuar em situao de vulnerabilidade social mesmo que aumente um pouco sua renda? Assim, verifica-se que os principais fatores que podem ser definidores em direo a um programa de transferncia de renda voltado para a segurana alimentar e nutricional so: vinculao da transferncia de renda poltica de acesso ao direito humano alimentao como poltica de Estado e no de governo; estabelecimento de prioridade poltica, preferencialmente do chefe maior da nao, para o combate fome por meio da implantao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; adoo de critrios de seleo do pblico beneficirio: mais do que a simples verificao de atendimento aos critrios da linha de pobreza e presena no cadastro de beneficirios, importante verificar outros critrios, como a existncia de insegurana alimentar grave ou moderada na famlia para ingresso no programa. Nesse sentido, portas de entrada por meio de pesquisas qualitativas e por meio de agentes de sade locais so importantes para garantia do preceito ao direito humano alimentao; valor do benefcio: preferencialmente, o valor deve ser suficiente para aquisio de uma cesta de alimentos de qualidade e varivel em funo do tamanho da famlia; acompanhamento das famlias: visto que a transferncia de renda, por si s, no condio para a superao da condio de vulnerabilidade. O acompanhamento das famlias necessrio para que se conheam as diversas fontes de vulnerabilidade existentes nos mbitos familiar, local e regional. Alm disso, necessria uma orientao para aquisio de hbitos alimentares saudveis com estmulo produo local de alimentos; polticas complementares: so fundamentais para fechar o elo das portas de sada, associadas promoo da segurana alimentar e nutricional das famlias. Por meio delas, possvel incentivar a gerao de emprego e renda por meio do estmulo economia local direcionado a ativi-
dades de produo, processamento e venda de alimentos locais/regionais; definio de critrios de sada: devem estar associados melhoria do padro alimentar das famlias em funo da aquisio de capacidade autnoma de gerao de renda. Exemplos concretos de polticas complementares so a ampliao simultnea de: a) programas de crdito produo para o pequeno produtor, com condies subsidiadas, como o caso do Pronaf um programa de crdito especfico para agricultores familiares com vrias modalidades de acordo com a renda anual, visando a uma produo mais diversificada e respeitando produtos regionalizados; b) programas de capacitao e assistncia tcnica para os agricultores familiares que incorpore os princpios de diversificao, conservao e valorizao do conhecimento local dos produtores; c) programa de compra local de alimentos da agricultura familiar visando a melhoria das condies de preos ofertados no mercado e sua distribuio para programas institucionais como alimentao escolar, hospitais e casos de emergncia; c) implantao de centrais regionais de comercializao associadas e feiras locais de produtores, nos locais de trnsito da populao e preferencialmente nos dias de pagamento dos benefcios das transferncias de renda; d) programas de microcrdito e de economia solidria, preferencialmente integradas em redes de comrcio solidrias.
perSpectivAS A inStitucionAliZAo dA polticA

de SegurAnA AlimentAr e nutricionAl
condio bsica para implantao da Poltica de Segurana Alimentar avanar na institucionalizao como poltica de Estado. Pelo menos trs instrumentos so necessrios para tal institucionalizao: a) uma lei de segurana alimentar, que garanta o direito alimentao como um dever do Estado, que defina os instrumentos da poltica e garanta sua continuidade mesmo em caso de mudanas de governos; b) um desenho institucional no Poder Executivo, com estrutura, formas de coordenao intersetorial e fontes de recursos; c) mecanismos de controle e participao social, com instrumentos de monitoramento e avaliao da poltica e seus programas. No caso do Brasil, verificam-se as seguintes instituies: o Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), como r-
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go de assessoramento direto do presidente da Repblica e com o papel de articulao da sociedade civil com o governo; a aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan), que objetiva tornar permanente e obrigatria a implantao de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), elaborada no mbito do Consea; o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, com uma Secretaria Nacional de Segurana Alimentar. O que ainda resta implantar o mecanismo de coordenao intersetorial, j que as aes de segurana alimentar esto dispersas em vrios ministrios e a estabilidade oramentria tem recursos definidos ano a ano. Segundo a Losan, o Sisan integrado por rgos da Unio, estados, municpios e instituies privadas afetas SAN e que manifestem interesse em integrar o Sistema, que tem por objetivos formular e implementar polticas e planos de segurana alimentar e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e sociedade civil, bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da segurana alimentar e nutricional no Pas. Fazem parte do Sisan, tambm: a Conferncia Nacional de SAN, que ser responsvel pela indicao ao Consea das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de SAN; o Consea, como rgo de assessoramento imediato ao presidente da Repblica; e a Cmara Interministerial de SAN, integrada por ministros e secretrios especiais responsveis pelas pastas afetas consecuo da SAN, encarregada pela elaborao da Poltica e do Plano Nacional de SAN e por coordenar a sua execuo. No caso do Poder Executivo, o interlocutor privilegiado dentro do governo tem sido o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O Consea optou pelo carter de aconselhamento e articulao Presidncia e no de carter deliberativo vinculado a um ministrio setorial. Isso porque entende que a Segurana Alimentar uma poltica multissetorial e no deve estar vinculada a um setor ou a um ministrio, sob o risco de perder a capacidade de articulao. No caso, a proposta implantar um Comit Interministerial do governo, como interlocutor privilegiado. Mas qual ser o melhor modelo institucional? Os pases latino-americanos que tm debatido a instituio de uma Poltica de Segurana Alimentar tm, como ponto de parti-
da, a preocupao com a oferta de alimentos e a proteo de seus agricultores. o caso do Mxico, que tambm est debatendo a instituio de uma Lei Orgnica de Segurana Alimentar. Segundo a verso preliminar da Ley de Planeacin para la Soberana y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional, da Comisin de Agricultura y Ganadera do Palacio Legislativo, verso de novembro de 2005, es urgente y prioritario el establecimiento de un marco jurdico que d certidumbre a las polticas agropecuarias y agroalimentarias de Mxico, como base de la soberana y seguridad alimentaria y nutricional de la nacin mexicana. Os programas de segurana alimentar da Venezuela tambm tm um forte componente voltado para a oferta de alimentos. Segundo Llamb (2005), el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2007 ratific como objetivo prioritario de la poltica de seguridad alimentaria la autosuficiencia del pas en relacin a la oferta de alimentos, y centr su atencin en la creacin de reservas para una lista de productos definidos como sensibles. Assim, verifica-se que a institucionalidade desses pases deve estar fortemente centralizada nos respectivos Ministrios da Agricultura e Pecuria. No Brasil, acredita-se que este no o caso, pois j foi colocado que o problema da oferta de alimentos para segurana alimentar j foi superado nas dcadas passadas e hoje o Brasil um dos principais exportadores de produtos bsicos do mundo. Os problemas agropecurios tm-se resolvido no campo setorial do prprio Ministrio da Agricultura. Assim, a proposta institucional do pas foi distinta. Avalia-se que os avanos ocorridos na implantao de aes que fortalecem a segurana alimentar foram possveis, no primeiro ano, devido existncia de um ministrio setorial especfico, que servia como formulador e executor de polticas antes inexistentes, com oramento e autonomia que conferiram maior agilidade, apesar da pouca estrutura em termos de pessoal, e que tambm efetivava a articulao na execuo de alguns programas, nos nveis federal, estadual e municipal. Nos anos seguintes, verifica-se que o modelo inicial adotado manteve suas caractersticas. A manuteno das polticas especficas foi possvel em grande parte devido ao modelo inicial adotado, com recursos disponveis de R$ 1,8 bilho. Isso representou, em termos de recursos, o que houve de novo na rea de SAN no governo. Vale lembrar a grande dificuldade que o Consea de 1993 teve para
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a incluso de recursos para SAN no oramento e para a liberao oramentria. Como o oramento tem uma certa rigidez (ou seja, o oramento do ano seguinte de cada pasta e de cada programa de cada pasta definido em funo daquilo que foi gasto no ano anterior), a criao do Mesa possibilitou que esses recursos permanecessem nos anos seguintes. No caso, a parte do PCA, que significava o maior volume dos recursos do Bolsa Famlia (R$ 50,00 a R$ 63,00, em mdia, por famlia), foi incorporada a este e ampliada. No entanto, verificou-se que houve uma limitao em termos de coordenao de outros ministrios. A existncia do Consea, nesse contexto, foi fundamental para manter aceso no governo o compromisso com a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, como meta transversal e estratgica, ainda que em segundo plano, e tambm a cobrana constante em torno da manuteno de formas de controle social nos programas sociais, em especial, no Bolsa Famlia. No entanto, so necessrias tambm instncias de coordenao e de execuo dentro do Poder Executivo, j que o Consea, como rgo de representao e controle social, no substitui o papel do Estado. Nesse caso, avalia-se que h duas alternativas institucionais: a primeira, presente na Losan, manter como interlocutor e coordenador da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional do governo uma instncia no setorial e com nvel hierrquico superior aos ministrios setoriais executores. No caso, a Casa Civil seria a instncia que preenche esses requisitos, j que sua atribuio exatamente a de coordenar a ao de governo. No caso desse modelo, amplia-se enormemente a necessidade de um compromisso claro de que a segurana alimentar seja uma meta prioritria de governo. Caso contrrio, os riscos de maior instabilidade e lentido nas decises so bastante grandes. Essa alternativa no elimina a necessidade de rgos de execuo especficos, como dentro do MDS e do Ministrio da Sade, por exemplo. A questo que essa alternativa no resolve : como fica a articulao da segurana alimentar com as demais polticas sociais? Ela subordinada ou subordina as demais? A importncia dessa questo reside no fato de que h um sombreamento quando se fala em polticas estruturais de superao da vulnerabilidade, que abrange toda a rea social. A alternativa institucional que resolve conceitualmente essa questo privilegiar o tema do acesso alimentao de qualidade
como um setor especfico e permanente dentro da poltica social do governo. A justificativa para isso seria a necessidade de tratar a alimentao como um direito social, ao lado de sade, educao, trabalho e assistncia social, retomando e completando, assim, a noo de seguridade social que foi estabelecida na Constituio de 1988. Isso significa que, assim como o acesso universal sade e educao se d por meio da oferta de servios adequados para a populao, o setor da alimentao tambm deve prover os servios ligados promoo da alimentao de qualidade. A questo da coordenao seria resolvida no mbito mais amplo da poltica de seguridade social do governo, tendo a segurana alimentar como uma de suas metas transversais. No entanto, para essa proposta vingar, necessrio que os titulares das pastas da rea da seguridade social tenham entendimento de seu carter complementar, atuando de forma pactuada e no concorrente, o que um desafio enorme quando se trata das disputas polticas. A formulao, implantao e o acompanhamento das aes especficas de segurana alimentar e da poltica alimentar no sentido mais amplo poderiam ser exercidos por um ministrio, por uma companhia, como a Conab, ou um instituto, nos moldes do antigo Inan, sempre permeados e moldados pelos interesses e vises expressos da sociedade civil, no mbito do Consea. Para que o governo seja condizente com a prioridade segurana alimentar e nutricional, so necessrios: um posicionamento de que o combate fome estrutural e emergencial ao mesmo tempo; uma articulao interministerial em torno da segurana alimentar e nutricional, com a definio clara de quem deve coorden-la; e uma proposta clara para a poltica social, que mais ampla do que um programa de transferncia de renda. fundamental, tambm, recuperar e fortalecer o discurso do direito alimentao, das polticas estruturantes associadas s aes emergenciais e do controle social efetivo como forma de ampliao da cidadania. Caso contrrio, aumenta-se o risco de dar razo s crticas de que as polticas sociais tm objetivos eleitorais. Com relao definio de poltica social, verifica-se uma disputa pela sua concepo nos pases da Amrica Latina centrada em dois polos: de um lado, preconiza-se uma poltica focalizada nas famlias mais pobres, com reduo dos gastos nas polticas universais ligadas aos direitos sociais, como previdncia social, direitos trabalhistas e sade universal, e a contraparte na aloca-
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o de recursos oramentrios para programas de transferncia de renda condicionada. Nesse caso, as aes ligadas s portas de sada, acompanhadas mesmo que de forma frgil, assentam-se nas atividades sob alcance das famlias, como se sair da condio de vulnerabilidade dependesse de suas escolhas individuais: manter os filhos na escola, fazer o acompanhamento em sade bsica, participar de cursos de qualificao profissional, entre outros. O controle social e a gesto participativa no so defendidos como princpios. Do outro polo, defende-se que todos devem ter acesso primordialmente a uma alimentao suficiente, saudvel e balanceada, de forma digna, como um direito humano e dever do Estado. Essa viso defende que, para superao das condies de vulnerabilidade, primordial um padro de desenvolvimento econmico com gerao de emprego e renda e diminuio da desigualdade social, associado a polticas de distribuio de renda e polticas universais de garantia de direitos, juntamente com uma recuperao do poder de compra do salrio mnimo. Alm disso, considera-se importante que as polticas especficas de acesso alimentao gerem encadeamentos positivos na gerao de emprego e renda locais, alm de maior cidadania e participao a partir de instncias de controle social local. No caso brasileiro, avalia-se que o modelo que mais se fortaleceu foi este segundo. O resultado conjunto dessa poltica de seguridade social ampla deve ter como metas prioritrias a reduo da pobreza e a segurana alimentar e nutricional, alm da soberania alimentar. A transferncia de renda seria um dos instrumentos para atender de forma imediata s famlias mais pobres, que seriam aquelas priorizadas pelo governo como um todo. Quer dizer, cada poltica isolada no promover os resultados desejados, e a transferncia de renda no seria um programa isolado de um setor ou uma rea do governo. Nessa proposta, esquematizada na figura abaixo, as portas de sada so parte intrnseca do desenho da poltica social do governo. Enquanto a transferncia de renda atende de forma imediata s necessidades bsicas das famlias mais pobres, todas as reas apontadas confluem para a garantia dos direitos e as formas de superao da vulnerabilidade. Est includa na proposta a mudana conjunta da estrutura de distribuio de renda do pas, de forma articulada com essa proposta.
Estrutura de Distribuio de renda do Pas

Poltica de Seguridade Social fundada noS direitoS SociaiS Sade Polticas alimentares apoio agricultura Familiar Polticas de assistncia Social Polticas de trabalho e renda Soberania alimentar
educao
reduo da Pobreza
Segurana alimentar
reFernciAS
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8. AgriculturA FAmiliAr e oS progrAmAS de gArAntiA de preoS no BrASil: o progrAmA de AquiSio de AlimentoS (pAA)
Adoniram Sanches Peraci Gilson Alceu Bittencourt
introduo
O crdito rural sempre foi o principal instrumento de poltica agrcola brasileira. Mesmo na dcada de 1970 e 1980, quando a garantia de preos mnimos e a assistncia tcnica contaram com muitos recursos, o crdito foi a base para todo o processo de modernizao da agricultura. O crdito rural sempre foi seletivo e concentrador de renda, pois imperava no governo brasileiro a postura de que a agricultura e os agricultores deveriam ser beneficiados com polticas agrcolas, independentemente de seu porte, ou seja, os agricultores eram tratados da mesma forma, sem considerar suas diferenas econmicas e sociais. Com isso, os agricultores de mdio e grande porte acabavam sendo os maiores beneficiados, pois detinham melhores condies para acessar os recursos do crdito rural e das polticas de garantias de preos mnimos. Os agricultores familiares, apesar de estarem em maior nmero (representarem mais de 80% dos estabelecimentos agropecurios) e serem responsveis por uma fatia expressiva da produo agropecuria brasileira, em especial de produtos integrantes da cesta bsica, em geral, ficavam margem das polticas agrcolas. Este processo comeou a mudar com a criao do Pronaf, em 1995.
pronAF progrAmA de FortAlecimento dA AgriculturA FAmiliAr

O Pronaf foi uma conquista dos agricultores familiares e suas organizaes, e pode ser considerada a primeira linha de crdito
1. resumo de relatrio apresentado Fao, junho de 2010.
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destinada especificamente agricultura familiar no Brasil. Em 1994, depois de muita presso dos agricultores familiares por meio de inmeras mobilizaes sociais realizadas desde 1992 por diversos movimentos sociais, com destaque para a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e para o Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores (DNTR-CUT), foi criado o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (Provap). Entre 1992 e 1996, apesar das pautas de reivindicaes inclurem assistncia tcnica, infraestrutura, meio ambiente e tecnologia, durante as negociaes esses temas acabaram colocados em segundo plano. O ponto central era a demanda por crdito rural diferenciado e os argumentos utilizados pelas lideranas sindicais na poca eram: no podemos discutir assistncia tcnica se no tivermos crditos para produzir; no podemos discutir alternativas de diversificao se no tivermos crdito; o meio ambiente importante, mas precisamos ter renda para discutir a sua preservao. O crdito era, portanto, o foco central para a grande maioria das mobilizaes dos agricultores familiares. Em 1995, fruto das mobilizaes dos agricultores familiares no II Grito da Terra Brasil2, o governo federal criou o Pronaf, por meio de uma Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN), substituindo o Provap. Nesta safra somente o crdito de custeio foi liberado. Foram beneficiados os agricultores com menos de 4 (quatro) mdulos fiscais que utilizavam trabalho direto familiar (admitida a contratao eventual de terceiros), que tinham, no mnimo, 80% da renda familiar originria da explorao agropecuria e que morassem na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano prximo. Em 1999 o Pronaf passou do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) para o recm-criado Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Com a extino do Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria (Procera) foram criadas novas categorias de beneficirios. Os agricultores familiares comearam a ser classificados em quatro grupos A, B, C e D em funo da renda e da mo de obra. Foi criado o crdito coletivo para pessoas jurdicas destinado a associaes e cooperativas. Atividades no agrcolas, como o turismo rural e o artesanato, e atividades ligadas ao meio ambiente passaram a ser financiadas.
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2. manifestao nacional coordenada pela Contag e pelo Dntr/Cut. Contava com a participao de diversas outras entidades representativas e de apoio agricultura familiar. era organizado anualmente em vrios estados e na capital federal, sendo entregue e negociada uma pauta de reivindicaes aos governos estaduais e federal.
AgricUltUrA FAmiliAr e os progrAmAs de gArAntiA de preos no BrAsil
Em 2003, com a mudana de governo, o Pronaf ganhou mais espao e oramento, passando a ser considerado um programa prioritrio pelo governo federal. Neste ano foi institudo o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), visando garantir renda monetria e possibilidade de comercializao da produo pelos agricultores familiares mais descapitalizados, alm da possibilidade de criar um instrumento de garantia de preos para parte da produo familiar. Em 2004 foi incorporado um novo grupo de agricultores familiares no Pronaf (grupo E), formado por agricultores mais estruturados que, apesar de estarem enquadrados nos critrios de rea, mo de obra e gesto familiar, possuam renda bruta anual superior ao ento limite adotado pelo Pronaf. Neste mesmo ano foi criado o seguro especfico da agricultura familiar, o Proagro Mais. O Proagro Mais, tambm conhecido como Seaf Sistema do Seguro da Agricultura Familiar, um seguro multirrisco com um amplo leque de eventos cobertos, abrangendo chuva excessiva, geada, granizo, seca, variao excessiva de temperatura, ventos fortes, ventos frios e doena fngica ou praga sem mtodo de controle tcnica ou economicamente vivel. So segurveis as culturas contempladas no Zoneamento Agrcola do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. No ano de 2003 eram 8 culturas, atualmente so 35. Tambm so segurveis todas as lavouras irrigadas. O Seaf contempla caractersticas especficas da Agricultura Familiar, admitindo lavouras consorciadas, cultivares tradicionais, locais ou crioulas (desde que cadastradas no MDA) e insumos de produo do prprio agricultor. Atualmente so segurados cerca de 600 mil contratos de custeio a cada ano, garantindo cerca de R$ 5 bilhes em financiamentos de custeio exclusivamente de agricultores familiares. O valor segurado corresponde a 100% do valor financiado do custeio agrcola mais uma cobertura de renda equivalente a 65% da Receita Lquida Esperada, limitada a R$ 2.500 por produtor/ano. O agricultor paga 2% sobre o valor segurado. As subvenes do governo federal correspondem a cerca de 6% do valor segurado. Em 2006, foi aprovada a Lei n. 11.326, tambm chamada de Lei da Agricultura Familiar. Ela foi fruto da discusso nos diversos fruns sociais e do Congresso Nacional, e consolidou o conceito da categoria de agricultura familiar, que antes era denominado de pequena agricultura. A lei estabelece os conceitos, princpios e instrumentos destinados formulao das polticas pblicas direcionadas
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agricultura familiar e empreendimentos familiares rurais, e define agricultor familiar como aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do que 4 (quatro) mdulos fiscais; II utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao prprio estabelecimento ou empreendimento; IV dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia. Explicitamente tambm define como beneficirios os silvicultores, quilombolas, aquicultores, extrativistas e pescadores. Em 2007 foi criado o Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF), instrumento pelo qual o governo garante um preo mnimo ou de referncia ao agricultor familiar, por meio de desconto no valor do financiamento do Pronaf, quando o preo de mercado estiver abaixo do preo de referncia para o produto no perodo de pagamento do crdito de custeio ou de investimento. Em 2008 foi criada uma nova linha de crdito de investimento, denominada Pronaf Mais Alimentos, que permite o financiamento de at R$ 100 mil por agricultor familiar, com taxa de juros de 2% ao ano e at 10 anos para pagar. Neste mesmo ano, foram agrupados os antigos grupos C, D e E do Pronaf em apenas um novo grupo, definido como Agricultor Familiar. O grupo A (assentados da reforma agrria) foi mantido. O crdito para o Grupo B do Pronaf (pobreza rural) passou a ser fornecido observando a metodologia de microcrdito rural (com a atuao de agentes de crdito). Em 2009, foi aprovada uma nova lei que permitir ampliar de forma significativa as aes de assistncia tcnica para os agricultores familiares. Atualmente, para ser beneficirio do Pronaf, o agricultor deve ser enquadrado nos critrios estabelecidos pela Lei n. 11.326, de 2006, alm disso, a renda bruta anual familiar no pode ultrapassar R$ 110 mil. Uma vez definidos como beneficirios do Pronaf, os agricultores familiares so classificados em trs grupos A, B e Demais Agricultores Familiares. O grupo A formado por assentados pelo Programa de Reforma Agrria (PNRA) e pelo Fundo de Terras e
Reforma Agrria. Os dois grupos restantes so divididos em funo da renda bruta anual e da participao da mo de obra familiar nos trabalhos do estabelecimento.
Quadro 1 Critrios para definio dos beneficirios do Pronaf por grupo 2009/2010
PrOnAF CrDitO Classificao dos Agricultores Familiares grupo A grupo B Demais Agricultores Familiares
assentados pelo Programa nacional de reforma agrria (Pnra) e pelo Fundo de terras e reforma agrria, desde que no tenham contratado operaes de investimento ao limite individual permitido pelo Procera e Pronaf a Proprietrios, posseiros e arrendatrios ou parceiros Inclui remanescentes de quilombos e indgenas Inclui concessionrios do Pnra e Fundo de terras no mais beneficirio do grupo a
residam no estabelecimento ou local prximo no disponham de rea superior a 4 mdulos fiscais sob qualquer condio obtenham renda familiar oriunda obtenham no mnimo 70% da renda da explorao agropecuria e no familiar da explorao agropecuria ou agropecuria do estabelecimento no agropecuria do estabelecimento trabalho familiar como base para a explorao do estabelecimento trabalho familiar como predominante na explorao do estabelecimento, podendo manter at dois empregados permanentes. admitida a ajuda eventual de terceiros quando a natureza sazonal da atividade exigir obtenham renda bruta anual familiar acima de r$ 6 mil e at r$ 110 mil/ano
obtenham renda bruta familiar de at r$ 6 mil/ano

oBSerVaeS GeraIS
no clculo da renda Bruta so excludos os benefcios previdencirios de atividades rurais. Para enquadramento no Pronaf a renda bruta proveniente de diversas atividades pecurias de maior valor agregado pode ser rebatida em at 90%. So considerados servios, atividades e renda no agropecuria os relacionados com turismo rural, produo artesanal, agronegcio familiar e com a prestao de servios no meio rural, que sejam compatveis com a natureza da explorao rural e com o melhor emprego da mo de obra familiar.
Os beneficirios do Pronaf precisam comprovar sua condio de agricultor familiar e que se enquadram em um dos grupos do programa, mediante Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP). A DAP preenchida e assinada por agente tcnico credenciado3 pela Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA) e pela entidade representativa dos beneficirios, alm do prprio agricultor. A DAP fornecida para a unidade familiar de produo como um todo, englobando todos os membros da famlia que habitam a mesma residncia e/ou exploram as mesmas reas. Entre 1995 e 2010, os limites de crdito do Pronaf por produtor foram ampliados, as taxas de juros foram reduzidas, os recur3. a Secretaria de agricultura Familiar (SaF) credencia entidades de assistncia tcnica como as ematers, Institutos de terras, Superintendncias estaduais do Incra, unidades estaduais do Crdito Fundirio, Ceplac, entre outros.
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sos aumentaram (os valores passaram de R$ 2,4 bilhes na safra 2002/2003 para R$ 17 bilhes disponibilizados na safra 2009/2010), o nmero de agricultores assistidos com o crdito cresceu, chegando a cerca de 2,2 milhes de agricultores em 2010. Alm disso, foram criadas diversas outras linhas de crdito especiais destinadas a jovens, mulheres, produo orgnica, capital de giro e quotas-partes para cooperativas, agroindstrias e turismo rural, recuperao ambiental, convivncia com o semirido etc. O Pronaf significou uma grande conquista para os agricultores familiares, pois as polticas agrcolas para este segmento social foram ampliadas, saindo da mera concesso de crdito rural para o apoio comercializao da produo, seguro de preos, climtico e de renda, e para o fornecimento de assistncia tcnica. Alm disso, contribuiu para o reconhecimento social da importncia da agricultura familiar na gerao de trabalho e renda. As constantes transformaes e melhorias que o programa sofreu desde a sua constituio, fruto da interao social com o pblico-alvo e suas organizaes, contriburam para ampliar sua atuao e adaptar-se s especificidades e diferenciaes no interior da agricultura familiar. Dentre os avanos do Pronaf e sua diferenciao com outros programas na Amrica Latina destacam-se a separao dos agricultores em grupos de acordo com a situao econmica; o subsdio s taxas de juros nos financiamentos; o estmulo produo orgnica e agroecolgica; o apoio a atividades que agregam mais renda; o incentivo constituio de pequenas agroindstrias; o apoio formao de jovens agricultores; o apoio ao desenvolvimento da silvicultura sob os aspectos ambientais e econmicos pelo Pronaf Florestal; a simplificao das garantias para o crdito; a democratizao dos recursos de capacitao por meio de seleo e apoio de projetos desenvolvidos pelas prprias organizaes de agricultores; o estmulo e apoio constituio de sistemas cooperativos de crdito; o seguro de preos e de produo e, mais recentemente, a assistncia tcnica.
governo lulA, Fome Zero e A origem do progrAmA de AquiSio de AlimentoS (pAA)

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Em 2003, no incio do governo Lula, era unnime entre os tcnicos do ento Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (Mesa) e do MDA a percepo de que os instrumentos de garantia
de preos no eram utilizados adequadamente para a realidade da agricultura familiar. Para eles, a PGPM no estava atendendo os agricultores familiares mais pobres, seja porque estavam distantes dos locais onde normalmente a Conab realizava suas compras, seja porque sua escala de produo era muito pequena, o que dificultava sua atuao pelos instrumentos convencionais de garantia de preos. Ressalte-se que nas dcadas de 1970 e 1980, quando a aquisio direta de pequenos agricultores era realizada com o deslocamento dos funcionrios da ento Comisso de Financiamento da Produo (CFP) e do Banco do Brasil at os locais de produo, onde eram montados os Postos Volantes de Compra (Povoc), alguns desses problemas vinham sendo superados, mas acabaram resultando em um elevado custo operacional para o governo. Por outro lado, o Programa Fome Zero, carro-chefe das aes do governo para o combate fome, prope o estmulo produo de alimentos pelos agricultores familiares mais pobres, tanto para o consumo prprio como para a comercializao e gerao de renda. A avaliao era de que muitos agricultores familiares, em especial os mais pobres, no tinham incentivos para ampliar sua produo porque no conseguiam comercializar seus produtos a preos compatveis com seus custos, especialmente porque ficavam refns dos atravessadores. Este processo gerava um crculo vicioso, j que quanto maior era a dificuldade para venda de seus produtos e gerao de renda, menor era a produo de alimentos para o seu autoconsumo. Invariavelmente as regras do livre mercado, em um contexto de elevada concentrao da propriedade e mercados imperfeitos ou inexistentes, levam marginalizao de empreendimentos que, muitas vezes, expostos a uma competio no mediada com produtos gerados em larga escala, colocam milhares de agricultores em situao de difcil competitividade. Este diagnstico acabou por dar a base para a criao do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), que tinha por objetivos: I incentivar a produo de alimentos pelos agricultores familiares mais pobres, contribuindo assim para sua segurana alimentar; II gerar renda entre os agricultores familiares mais pobres com a venda do excedente de sua produo ao governo federal; III incentivar a criao ou o desenvolvimento de canais de comercializao da produo familiar nas comunidades onde estes eram frgeis ou inexistentes;
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IV ampliar os estoques de alimentos para a distribuio pelos programas alimentares, procurando garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessrias s populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional; V promover a incluso social no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar. a base legal do Paa O PAA foi institucionalizado pela Lei n. 10.696, de 2003, por meio da incluso de um nico artigo em um projeto de lei que estava em tramitao no Congresso Nacional, com a seguinte redao:
Art. 19. Fica institudo o Programa de Aquisio de Alimentos com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos. 1o Os recursos arrecadados com a venda de estoques estratgicos formados nos termos deste artigo sero destinados integralmente s aes de combate fome e promoo da segurana alimentar. 2o O Programa de que trata o caput ser destinado aquisio de produtos agropecurios produzidos por agricultores familiares que se enquadrem no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf, ficando dispensada a licitao para essa aquisio desde que os preos no sejam superiores aos praticados nos mercados regionais. 3o O Poder Executivo constituir Grupo Gestor, formado por representantes dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; da Fazenda; do Planejamento, Oramento e Gesto; e do Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, para a operacionalizao do Programa de que trata o caput. 4o A aquisio de produtos na forma do caput somente poder ser feita nos limites das disponibilidades oramentrias e financeiras.
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Este artigo garantiu a base legal para a aquisio dos produtos diretamente dos agricultores familiares, sem necessidade de licitao, alm de permitir o pagamento de um preo mais justo e prximo do praticado pelo mercado local para os demais produtores. Assim,
o PAA pode avanar complementarmente s aes das polticas de segurana alimentar e nutricional, consolidando-se como um polo estruturante de demandas institucionais para a produo da agricultura familiar. Com isso, pode contribuir com a garantia de renda para os agricultores familiares e, complementarmente, melhorar as condies de alimentao das pessoas que se encontram em situao de vulnerabilidade social ou em situao de insegurana alimentar. A fome e a insegurana alimentar e nutricional ainda esto fortemente presentes no Brasil, e a agricultura familiar tem um papel de destaque nesse contexto, contribuindo para a erradicao desse flagelo. Em 2009, a Lei n. 11.947, de 16 de junho, estabeleceu que um percentual mnimo de 30% dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) repassados aos municpios pelo Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) devem ser destinados aquisio de alimentos produzidos pela agricultura familiar, ampliando significativamente o mercado institucional do PAA. Com a aprovao desta lei, o Ministrio da Educao passou a integrar o Grupo Gestor do PAA. Para isso, o 3o do art. 19 da Lei n. 10.696, de 2003, foi alterado, passando a vigorar com a seguinte redao:
3 O Poder Executivo constituir Grupo Gestor, formado por representantes dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; da Fazenda; do Planejamento, Oramento e Gesto; do Desenvolvimento Social e Combate Fome; e da Educao, para a operacionalizao do Programa de que trata o caput deste artigo.
O PAA foi regulamentado pelo Decreto n. 4.772, de 2 de julho de 2003, revogado em 2006 pelo Decreto n. 5.873, que, por sua vez, foi revogado pelo Decreto n. 6.447, de 2008, o qual foi alterado parcialmente pelo Decreto n. 6.959, de 15 de setembro de 2009. Para atender prioritariamente os agricultores familiares mais pobres, o decreto de 2003 estabeleceu um valor mximo de aquisio por produtor familiar a cada ano, limitado a R$ 2.500,00, o que correspondia a cerca de 10 salrios mnimos na poca, ou seja, mesmo que a produo do agricultor familiar fosse superior, as aquisies por produtor no mbito do programa eram limitadas a este valor. Em 2008, por meio do Decreto n. 6.447, os valores mximos permitidos para aquisio pelo PAA de cada agricultor familiar foram ampliados, definindo-se tambm limites diferenciados para
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cada modalidade do programa. Este decreto tambm incluiu o Ministrio da Educao (MEC) entre os integrantes do Grupo Gestor do PAA. O foco inicial do programa foi a compra direta de produtos como arroz, feijo, farinha de mandioca, milho, trigo, castanha-decaju, castanha-do-Brasil, sorgo e leite em p integral, destinados formao de estoques ou doao pelo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome. Depois, em parceria com os governos estaduais, o programa passou a comprar leite de agricultores familiares e distribu-lo para comunidades carentes na Regio Nordeste do pas, denominado PAA Leite. No mbito da administrao pblica federal, o PAA de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social, onde se concentra a maior parte dos recursos. A partir de 2006, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio criou uma ao complementar, que visa facilitar a formao de estoques de alimentos por cooperativas ou associaes da agricultura familiar, fortalecendo as estratgias e circuitos locais de segurana alimentar. Para a efetivao do PAA, o MDS convenia recursos com a Conab, governos estaduais e municipais, sendo que os recursos do MDA so repassados exclusivamente Conab. o gruPo gestor do Paa e comPetncia O Grupo Gestor do PAA, coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e composto ainda pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), Ministrio da Fazenda (MF) e Ministrio da Educao (MEC), responsvel pela implementao do programa, cujas diretrizes so estabelecidas e publicadas em resolues. O Grupo Gestor responsvel por definir: I as modalidades de aquisio de produtos agropecurios destinados formao de estoques estratgicos e s pessoas em situao de insegurana alimentar, inclusive para o atendimento da alimentao escolar; II os preos de referncia de aquisio dos produtos agropecurios, os quais devero levar em conta as diferenas regionais e a realidade da agricultura familiar; III as regies prioritrias para a implementao do Programa de Aquisio de Alimentos;
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IV as condies de doao dos produtos adquiridos a beneficirios enquadrveis nas situaes definidas na Lei Complementar n. 111, de 2001, ou no Programa Nacional de Acesso Alimentao; V as condies de formao de estoques pblicos no mbito do Programa de Aquisio de Alimentos; VI as condies de venda dos produtos adquiridos na forma do Decreto n. 6.447/2008; VII as condies de apoio formao de estoques de alimentos por organizaes constitudas por agricultores familiares; e VIII outras medidas necessrias para a operacionalizao do Programa de Aquisio de Alimentos. O programa adquire alimentos, com dispensa de licitao4, por preos de referncia que no podem ser superiores nem inferiores aos praticados nos mercados regionais, at os limites anuais estabelecidos pelo Decreto n. 6.447, por agricultor familiar que se enquadre nos critrios da Lei n. 10.696, de 24 de julho de 2006, e, complementarmente, no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), exceto na modalidade Incentivo Produo e Consumo do Leite, cujo limite semestral. Os alimentos adquiridos pelo programa tm como prioridade atender s pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional, atendidas por programas sociais locais e demais cidados em situao de risco alimentar, inclusive indgenas, quilombolas, acampados da reforma agrria e atingidos por barragens. O Grupo Gestor rene-se ordinariamente a cada quadrimestre, realizando reunies extraordinrias sempre que necessrio. as modalidades das oPeraes do Paa Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF) a aquisio de alimentos pelo governo federal, a preos de referncia fixados pelo Grupo Gestor do Programa, de produtores organizados em grupos formais (cooperativas e associaes formais e informais), via compra direta de sua produo. A CDAF operacionalizada pela Conab e sua execuo feita por meio de convnio dos
4. a lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, no seu art. 3, traz consigo o seguinte teor: a licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao [...]. entretanto, referida lei excepcionaliza algumas situaes em que, embora possa haver competio, a realizao do procedimento licitatrio pode demonstrarse inconveniente ao interesse pblico, como o caso de compras pblicas de alimentos da agricultura familiar e a conseguinte distribuio para a populao em insegurana alimentar.
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recursos do MDS e MDA. Dentre os produtos adquiridos destacamse arroz, castanha-de-caju, castanha-do-Brasil, farinha de mandioca, feijo, milho, sorgo, trigo, leite em p integral, farinha de trigo e outros. Esta modalidade tambm pode ser utilizada para a recuperao de preos pagos aos produtores, por meio da movimentao de estoques, adequando a disponibilidade de produtos s necessidades de consumo, cumprindo assim um importante papel na regulao de preos. Produtos adquiridos por esta modalidade do PAA tambm podem compor as cestas de alimentos distribudas em alguns programas sociais. Para ser adquirido pelo governo federal, o produto in natura deve estar limpo, seco, enquadrado nos padres de identidade e qualidade estabelecidos pelo Mapa. Se o produto for beneficiado dever estar acondicionado e nos padres estabelecidos pelos rgos competentes e entregue nos polos de compra (Unidades Armazenadoras prprias ou credenciadas, indicadas pela Conab) ou nos polos volantes de compra (nos locais que no dispem de estrutura de armazenamento). Dos recursos destinados ao programa em 2009, R$ 166,2 milhes foram utilizados para a modalidade de Compra Direta, adquirindo produtos da agricultura familiar por intermdio de suas organizaes, especialmente cooperativas enquadradas nos critrios do PAA. Nesse ano, por meio desta modalidade de compra, foram adquiridos produtos de 42,837 mil agricultores, espalhados em mais de 302 municpios, representando uma aquisio mdia de R$ 4.000 por agricultor familiar. O MDS participou desta modalidade com R$ 109 milhes e o MDA com mais R$ 57,2 milhes. Destaca-se que por meio dessa modalidade do PAA foi possvel atuar na garantia de preos recebidos pelos produtores de leite, especialmente na Regio Sul, realizando aquisies de leite em p, em uma ao para controle de preos e formao de estoques pblicos. Nesta modalidade, 61,5% dos recursos foram para a Regio Sul, beneficiando 58% dos agricultores, com destaque para o Rio Grande do Sul, que ficou com 45,8% do total dos recursos aplicados. Na Regio Nordeste foram adquiridos produtos de 12.187 produtores por meio desta modalidade, envolvendo um total de R$ 46 milhes. Apesar da importncia que o PAA teve na garantia de preos para os produtores familiares de leite, que tiveram muitos problemas recentemente devido ao excedente de produo, observa-se
uma concentrao da atuao na Regio Sul do pas, onde a presena econmica da agricultura familiar mais forte, necessitando melhor diagnstico e articulao mais efetiva com as organizaes econmicas da agricultura familiar nas demais regies, principalmente na Regio Norte. Compra Direta Local da Agricultura Familiar para Doao Simultnea (CDL) A CDL destina-se a promover a articulao entre a produo de agricultores familiares e as demandas locais de suplementao alimentar e nutricional de escolas, creches, abrigos, albergues, asilos, hospitais pblicos e dos programas sociais localizados, como bancos de alimentos, restaurantes populares e cozinhas comunitrias. Esta modalidade tambm tem por objetivo o desenvolvimento da economia local, o fortalecimento da agricultura familiar e a gerao de trabalho e renda no campo. O mecanismo utilizado pelo MDS para a execuo do Programa CDL a celebrao de convnios com os governos estaduais, os governos municipais ou a Conab, com repasse de recursos aos convenentes, que assumem a responsabilidade pela sua operacionalizao, no intuito de viabilizar os resultados fundamentais do programa e garantir sua plena execuo. Os beneficirios intermedirios do programa so entidades fornecedoras de refeies cadastradas nos Bancos de Alimentos para atender famlias ou indivduos que estejam em situao de vulnerabilidade social e/ou em estado de insegurana alimentar e nutricional. Atende ainda a programas sociais de acesso alimentao, como restaurantes populares e cozinhas comunitrias, alunos de escolas pblicas, creches, abrigos, albergues e hospitais pblicos. A aquisio dos produtos deve priorizar os agricultores familiares na seguinte ordem: quilombolas, indgenas, ribeirinhos e trabalhadores rurais sem-terra acampados e agricultores familiares tradicionais. Para receber os alimentos, as organizaes de agricultores e as entidades devem elaborar uma proposta que alie a necessidade de consumo de alimentos do pblico atendido pela entidade e a possibilidade de proviso desses produtos pelos agricultores familiares da regio. A proposta deve conter a relao de agricultores envolvidos, os preos de venda, o valor da aquisio e o local de entrega de produtos. Todas as propostas de participao devem ser submetidas
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aprovao do Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional local (Consea local) ou, na falta deste, de um conselho local atuante, que participe diretamente da execuo do convnio, desde a sua aprovao at o acompanhamento e o controle social. A partir da aprovao da proposta de participao, a organizao de agricultores passa a entregar seus produtos de acordo com o cronograma pactuado e o pagamento deve ser liberado em sua conta-corrente, mediante a comprovao (Termo de Recebimento e Aceitabilidade) de que os produtos foram entregues com qualidade e na quantidade contratada. No mbito da Conab, a formalizao da proposta feita por meio da Cdula de Produto Rural (CPR) Doao, com base na apresentao de proposta de participao pelos agricultores familiares, organizados em grupos formais (cooperativas e associaes), que se comprometem a entregar os alimentos a instituies governamentais ou no governamentais que desenvolvam trabalhos publicamente reconhecidos de atendimento s populaes em situao de risco alimentar e nutricionais. Os municpios no includos na rea de abrangncia territorial dos convnios firmados entre o MDS e o governo estadual, bem como aqueles que no sejam atendidos pela Conab, podem celebrar convnio diretamente com o MDS. O MDS publica anualmente editais com vistas na realizao de processo seletivo de municpios interessados na implementao da Compra para Doao Simultnea. A principal inovao desta modalidade a intermediao pblica de diversos gneros alimentcios, inclusive doces, geleias, bolos, hortigranjeiros, sem estocagem, apenas facilitando a relao entre os produtores familiares e redes de consumidores, ou seja, fortalecendo circuitos locais de alimentos e ampliao das possibilidades de cardpios regionais. Para a execuo dessa modalidade, os recursos so provenientes do MDS, por intermdio de convnios firmados entre este ministrio e os trs tipos de executores: Conab, municpios e estados. Em 2009, os recursos destinados a aquisio por esta modalidade totalizaram R$ 202,1 milhes, sendo operacionalizados pela Conab R$ 150,3 milhes, pelos governos estaduais R$ 27,1 milhes e pelos governos municipais R$ 24,6 milhes. Foram aplicados por meio desta modalidade 34,2% dos recursos destinados ao PAA em 2009, permitindo adquirir a produo de 65 mil agricultores familiares. importante destacar que os repasses destinados aos convnios
celebrados com municpios e estados alcanaram em 2009 um total de 670 municpios, sendo que a Conab operacionalizou o programa em outros 326 municpios. Considerando que o objetivo desta modalidade a aproximao articulada da produo de alimentos com o seu consumo local, deve ser destacado o montante de recursos aplicados no Nordeste e no norte de Minas Gerais, que corresponderam a 50% do total dos recursos aplicados nas operaes efetuadas pela Conab, estados e municpios. Esta modalidade, quando prope a suplementao alimentar, concentrou nas execues de 2009 o maior nmero de pessoas beneficiadas pelo programa, alcanando uma populao de 9,8 milhes de pessoas com acesso a produtos da agricultura familiar. Aproximadamente 144,6 mil toneladas de alimentos, nas mais diferentes formas de consumo, foram adquiridas e repassadas s entidades que integraram as aes, devidamente acompanhados quanto aos controles de aquisio e distribuio. Importante destacar que a execuo do Programa de Distribuio de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos, empreendido pelo MDS, objetivando a destinao de alimentos a comunidades, tais como remanescentes de quilombos, famlias acampadas aguardando a reforma agrria, populaes residentes em municpios vtimas de calamidades pblicas, impossibilitados de produzir ou adquirir alimentos, teve 50% do seu suprimento alimentar obtido por intermdio das aquisies realizadas pela doao simultnea, conforme informaes do MDS. Esta modalidade, alm de demonstrar sua potencialidade de execuo no PAA, devidamente identificada pelos nmeros de execuo, expressa em si os propsitos mais desafiadores dentre as demais modalidades, pela complexa rede de articulao e capilaridade requerida para sua manifestao, assim como exercita e apresenta, por seus reflexos locais, elementos que permitem integrar conjunto de aes que desafiam a construo de uma proposta de desenvolvimento sustentvel. Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (CPR Estoque) Esta modalidade tem por objetivo financiar a estocagem de produtos da safra vigente oriundos de agricultores familiares organizados em grupos formais. A estocagem realizada nas prprias organizaes dos produtores, fortalecendo sistemas e circuitos
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locais de segurana alimentar, onde os alimentos permanecem nas localidades, alm de permitir a comercializao em perodo em que os preos so mais compensadores aos produtores. A CPR Estoque foi criada em 2006 e a fonte de recursos, que inicialmente era exclusiva do MDA, passou a contar tambm com recursos do MDS. operacionalizada pela Conab por meio de repasse de recursos. efetivada atravs de organizaes econmicas da agricultura familiar (cooperativas, associaes, agroindstrias familiares, consrcios ou condomnios rurais) que sejam formadas por, no mnimo, 70% dos scios/filiados agricultores familiares enquadrados no Pronaf. Esta modalidade de apoio formao de estoques privados disponibiliza recursos financeiros, a partir da emisso da Cdula de Produto Rural (CPR Estoque), para que os grupos adquiram a produo de agricultores familiares e formem estoques para posterior comercializao, em condies mais favorveis, seja pelo beneficiamento e agregao de valor ao produto, seja por sua disponibilizao em momentos mais oportunos em termos de preos. O limite de recursos por organizao de R$ 1,5 milho/ano, definido em funo do nmero de agricultores familiares beneficiados com a venda da produo. A organizao de agricultores, juntamente com seus associados, identifica a possibilidade de formao de estoque de um determinado produto e submete uma proposta de participao Superintendncia Regional da Conab mais prxima da regio. Esta proposta de participao define qual ser o produto a ser estocado, o prazo para a formao do estoque, quais produtos sero adquiridos, seus respectivos preos e quais agricultores familiares sero beneficiados. Deve constar, ainda, como o produto ser mantido como garantia. Aprovada a proposta de participao, a organizao emite a CPR Estoque e a Conab disponibiliza recursos financeiros para que a organizao inicie o processo de aquisio de alimentos dos agricultores familiares listados na proposta de participao. A CPR Estoque tem um prazo de vencimento que definido em funo do produto proposto, mas que no pode ser superior a 12 meses. Ao final do prazo previsto na Cdula, a organizao dever liquidar financeiramente a CPR Estoque, definida pelo valor recebido, acrescido de encargos de 3% ao ano, calculados da data da emisso da CPR Estoque at a data de sua liquidao. A liquidao da CPR em produto poder ser prevista quando de interesse da administrao pblica. Neste caso, a possibilidade dever estar descrita na Cdula.
Esta modalidade operacionalizou em 2009 o valor de R$ 46 milhes, sendo executado em 16 estados, com concentrao na Regio Sul (49%), destacando-se as aquisies de trigo e leite em p. Entretanto, diferentemente da Compra Direta, esta modalidade do PAA foi mais bem distribuda no territrio nacional, possibilitando fomentar o estoque privado pelos agricultores familiares de uma ampla diversidade de produtos, tais como: castanha-do-Brasil, acar, mel de abelha, polpas de frutas, farinha de mandioca, carnes, pescados, caf, queijos, arroz, guaran, aa, feijo, trigo, milho, leite em p, entre outros. Com isso, esta modalidade possibilitou compor estoques desses produtos, e permitiu alguma interferncia nos preos, principalmente nos perodos de safras nas regies, conferindo maior autonomia aos agricultores familiares e, ainda, estipulando um referencial de preos, em relao aos espaos comerciais dos atravessadores. De igual forma modalidade Compra Direta, na Formao de Estoques evidenciou-se o importante papel das organizaes dos agricultores. Para a operacionalizao dos recursos em 2009, houve repasse a 192 organizaes econmicas, envolvendo 11.135 agricultores familiares. Para esta modalidade do PAA, em 2009 o MDA destinou R$ 32,4 milhes e o MDS outros R$ 14 milhes, o que totalizou R$ 46,4 milhes, permitindo o financiamento de um estoque total de 52 mil toneladas de diversos produtos. Incentivo Produo e ao Consumo do Leite (PL) Esta modalidade tem por objetivo contribuir com o aumento do consumo de leite pelas famlias que se encontram em estado de insegurana alimentar e nutricional e, por outro lado, incentivar a produo da agricultura familiar. operacionalizado por meio de convnios celebrados entre o MDS e os governos estaduais da Regio Nordeste Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Sergipe e Minas Gerais. Ressalta-se que o Nordeste brasileiro a regio mais pobre do pas. Portanto, nesta modalidade h dois grupos beneficiados: o produtor familiar, com a venda de sua produo de leite, e a populao carente, com o recebimento do produto gratuitamente. Para ser um beneficirio consumidor, a famlia precisa ter renda per capita de at meio salrio mnimo e ter entre os membros da famlia: I crianas at seis anos de idade; II nutrizes at 6 meses aps o parto;
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III gestantes a partir da constatao da gestao pelo Posto de Sade; IV idosos a partir de 60 anos de idade; V outros, desde que autorizados pelo Conselho Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional. Para o agricultor familiar enquadrar-se no programa e ter a garantia de compra do seu produto a preo fixo, as exigncias so: I produzir no mximo 100 litros de leite/dia, com prioridade para os que produzam uma mdia de 30 litros/dia; II respeitar o limite financeiro semestral de R$ 4 mil por produtor beneficiado; III possuir a DAP Declarao de Aptido ao Pronaf; IV ter comprovante de vacinao dos animais. A srie histrica de registros deste programa tem evidenciado uma estabilizao de aplicao de recursos destinados a aquisio e a distribuio de leite nos ltimos anos de execuo. Nas operaes realizadas de forma conveniada entre o MDS e os governos estaduais foi aplicado no ano de 2009 o valor correspondente a R$ 175,4 milhes, a esse montante, agrega-se valor correspondente a R$ 33,3 milhes aplicados na forma de contrapartida pelos estados convenentes. Portanto, o valor final destinado ao programa do leite em 2009 totalizou R$ 208,7 milhes, aplicados na cadeia da aquisio do produto in natura, no seu beneficiamento e na distribuio aos beneficirios finais. Aproximadamente 59% dos recursos aplicados no PAA Leite destinaram-se s aquisies de agricultores familiares ou suas organizaes, cooperativas ou grupos informais. O valor restante foi destinado para o processo de beneficiamento, pasteurizao e embalagem do produto. (Ver Tabelas 1 e 2) O nmero de famlias beneficiadas pelo PAA Leite tambm significativo. Pelo lado dos agricultores familiares, participaram em 2009 com venda de sua produo 24 mil produtores, distribudos em 9 estados. As famlias consumidoras somaram 662 mil, beneficiando assim cerca de 3,3 milhes de pessoas. Compra Antecipada Ainda em 2003, quando da criao do PAA, a Conab e o MDA constataram que havia um nmero significativo de agricultores familiares que no dispunham de recursos para o plantio e, portanto, no conseguiriam produzir. Parte desses produtores, em especial os
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tabela 1 recursos aplicados por uF entre 2003 e 2009 Em r$ PAA leite recursos aplicados pelo MDs srie histrica
uF
al Ba Ce ma mG PB Pe PI rn Se
2003
6.840.000 6.321.428 6.942.200 6.378.111
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2.954.880 16.963.874 18.147.200 15.664.800 15.433.856 17.830.445 4.000.000 13.100.000 18.160.000 14.426.759 10.842.095 13.280.000 5.392.064 0,0 9.678.331 20.438.461 14.702.195 18.290.465 22.729.857 0,0 12.094.320 11.054.177 11.810.754 10.580.312
6.727.500 15.054.250 46.730.443 44.600.600 42.210.541 43.554.477 36.300.300 8.018.222 10.825.658 49.692.400 40.189.213 39.303.893 40.509.318 37.826.355 7.340.587 2.364.000 6.861.222 4.094.571 9.872.470 16.211.332 28.049.060 24.163.320 23.808.406 24.842.060 2.587.200 12.407.733 9.600.108 16.107.394 1.000.000 8.865.457 0,00 9.644.100 0,00 7.972.480 1.928.820 0,00 9.485.200 2.366.167 0,00 9.604.000
9.782.393 11.264.120
tOtAl 61.887.841
Fonte: mDS
61.286.630 190.673.900 201.808.432 179.142.266 175.663.394 175.359.496
tabela 2 Execuo do PAA leite 2009

uF
al Ba Ce ma mG PB Pe PI Se tOtAl
Fonte: mDS
n municpios
101 25 148 85 202 224 158 100 35 1.078
Valor das n agricultores aquisies (r$) familiares

17.830.445 13.280.000 22.729.857 10.580.312 36.300.300 37.826.355 24.842.060 2.366.167 9.604.000 175.359.496 2.791 2.136 1.924 1.317 5.410 5.043 4.282 1.055 23.958
n famlias atendidas
53.500 104.520 56.277 46.000 151.500 120.168 92.500 8.000 30.000 662.465
Quantidade de leite / (l)

18.718.140,70 17.093.204,00 15.878.500,00 7.663.614,67 45.341.966,55 28.501.790,00 32.455.856,00 8.644.774,56 174.297.846,48
mais pobres, nunca havia tido acesso ao crdito rural. Esses agricultores no conheciam o funcionamento do crdito rural, no dispunham de garantias ou, ainda, no tinham histrico bancrio que permitisse o acesso ao crdito rural, mesmo que simplificado do Pronaf. Porm, a outra parte dos agricultores familiares que no dispunham de recursos para o plantio era formada principalmente por
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assentados da reforma agrria, que j tinham tido acesso ao crdito rural, mas estavam inadimplentes com as instituies financeiras, o que vedava o acesso a novos recursos. Para tentar apoiar esses produtores, a Conab props a criao de uma nova modalidade de aquisio de alimentos, denominada PAA Compra Antecipada, ou Cdula de Produtor Rural do PAA ou CPR Alimento. Este instrumento permitia Conab antecipar aos produtores os recursos da compra futura de alimentos (R$ 2.500,00 por produtor/ano), repassados no perodo de plantio, mediante o compromisso do agricultor de entregar o produto na poca da colheita no mesmo valor recebido antecipadamente. O agricultor que no desejasse quitar sua CPR/PAA em produto tinha ainda a opo de liquidar sua dvida financeiramente. Em pouco tempo, esta modalidade de compra do PAA foi considerada pela Conab e pelos agricultores e suas organizaes como a melhor opo entre as existentes, pois permitia o acesso dos agricultores a recursos sem a burocracia bancria, sem taxas de juros, sem a rigidez e o controle dos bancos e, em especial, sem consulta aos cadastros de inadimplentes. Para eles, a expectativa era de que este instrumento acabaria ou, no mnimo, reduziria a necessidade de operar o crdito do Pronaf por meio dos bancos, obtendo assim uma reduo dos gastos do governo com taxas bancrias. Portanto, alguns avaliavam que esta modalidade seria a redeno do crdito rural para a agricultura familiar, sem a intermediao financeira dos bancos e com uma entidade prxima dos produtores concedendo o crdito. O total dos recursos financeiros utilizados na contratao da CPR Alimento, em 2003 e 2004, foi de R$ 92,3 milhes, envolvendo 47.215 famlias. Enquanto os recursos estavam sendo liberados, a avaliao do instrumento era considerada positiva. Entretanto, quando do vencimento das operaes em 2004 e 2005, o resultado demonstrou-se um fracasso. A metodologia adotada, associada a alguns problemas climticos, fizeram com que a inadimplncia superasse os 70% dos recursos liberados, patamar muito superior aos at 2% verificados nas demais operaes de crdito de custeio do Pronaf realizados com risco bancrio. Esta inadimplncia levou suspenso desta modalidade do PAA em 2005. Uma anlise mais precisa das operaes executadas por este instrumento demonstra que sua grande maioria foi realizada no com produtores mais pobres que nunca tinham tido acesso ao cr-
dito rural, mas com assentados da reforma agrria que j tinham tomado crdito rural nas instituies financeiras e estavam inadimplentes com o crdito de investimento ou custeio destinado a estes produtores (Pronaf A ou Pronaf A/C). Para esses agricultores, j classificados como inadimplentes nos cadastros de crdito, inclusive o Cadin (Cadastro de Inadimplentes com a Unio), a incluso de mais uma operao no afetaria sua situao de inadimplente, pois j estava vedada a concesso de crdito pelos bancos pblicos federais, principais operadores do Pronaf. Isto , a maioria dos agricultores familiares que contrataram a CPR Alimentos e ficaram inadimplentes com o programa j estavam inadimplentes com o crdito rural, mas como as operaes foram concedidas sem a consulta aos cadastros de inadimplentes, as operaes foram efetuadas. Destaca-se, ainda, que o custo operacional cobrado pela Conab para a realizao destas operaes foi similar ao custo cobrado pelo Banco do Brasil para a operacionalizao do Pronaf custeio, mesmo este ltimo assumindo o risco das operaes. No caso da CPR Alimento, como o risco da operao era integral do governo, a inadimplncia tambm foi convertida em custo do programa, elevando ainda mais a ineficincia econmica da operao. As operaes de crdito realizadas por meio do PAA Compra Antecipada aponta para algumas lies a serem aprendidas em relao a sua operacionalizao ou, mesmo, em relao prpria concepo deste instrumento de crdito, com destaque para: a prioridade equivocada dada pela Conab para a utilizao do instrumento de compra antecipada para os agricultores que j se encontravam inadimplentes com o crdito rural, ao invs de priorizar os produtores que nunca tinham tido acesso ao crdito ou que ainda estavam encontrando dificuldade para operar com o Pronaf em funo do desconhecimento ou da falta de relao com as instituies financeiras; o fato de a Conab no ter consultado os cadastros de inadimplentes com o crdito rural. Nem todos os que esto na lista so pssimos pagadores, at porque existem diversos motivos que levam uma pessoa a ficar inadimplente com uma operao de crdito. No h necessidade de vetar o acesso ao crdito, at porque muitas vezes somente o acesso a um novo crdito dar condies para que o muturio liquide sua dvida. Entretanto, a anlise do histrico da ope-
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rao inadimplente e os motivos que levaram o produtor a ficar inadimplente so fundamentais para a liberao do novo crdito. O crdito deve ser operado por instituio financeira especializada em concesso de crdito, a exemplo de bancos e cooperativas de crdito. Se for uma organizao no governamental, organizada na forma de Oscip Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, esta tambm deve ser especializada na concesso de crdito. As instituies especializadas em crdito e identificadas pelo agricultor como instituio financeira (regulada ou no pelo Banco Central) tendem a dar maior seriedade ao processo de concesso do crdito, imputando tambm no tomador esta responsabilidade. Portanto, o governo deve atuar com o objetivo de trazer os excludos do sistema financeiro para o seu interior, nunca o contrrio. A incluso pode ocorrer diretamente por meio dos bancos e cooperativas de crdito ou, indiretamente, por meio das entidades de microfinanas ou, ainda, por meio de correspondentes bancrios. A incluso financeira, e por consequncia o acesso ao crdito, tende a ser mais facilmente massificada com a participao efetiva de instituies financeiras reguladas, que podem oferecer, alm do crdito, acesso a outros servios financeiros necessrios ao desenvolvimento econmico de um setor ou comunidade, como poupana, seguros, conta-corrente etc. Operaes fora deste circuito em geral so efetuadas na forma experimental e em pequena escala. aPlicao Por modalidade e unidade da federao 2009 Em 2009, o PAA contou com R$ 590 milhes e adquiriu produtos de 142,9 mil agricultores familiares, totalizando 458 mil toneladas de produtos, permitindo a distribuio de alimentos para mais de 10,5 milhes de famlias. Alm disso, financiou a estocagem de outras 52 mil toneladas por organizaes de agricultores familiares, permitindo a obteno de melhores preos para seus produtos. Entre as modalidades do programa, em 2009 a Compra com Doao Simultnea ficou com 34,3% dos recursos, adquirindo a
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produo de 45,5% dos agricultores beneficiados pelo PAA, o que representou 65 mil produtores. O programa de distribuio de leite adquirido de agricultores familiares ficou com outros 29,7% dos recursos, atendendo 16,8% dos agricultores participantes do programa. A Compra Direta para formao de estoques ou para posterior doao ficou com 28,2% dos recursos e envolveu 30% dos agricultores familiares beneficiados pelo PAA em 2009.
tabela 3 PAA recursos aplicados por modalidade de operao 2009
uF
Compra Direta Compra com Doao Gov. estaduais Gov. municipais Conab Programa do leite Formao de estoques tOtAl
Fonte: mDS e Conab
n municpios
Valor das aquisies (r$) r$ %

28,2% 34,3% 4,6% 4,2% 25,5% 29,7% 7,9% 100,0%
Agricultores familiares n
42.837 65.055 12.462 7.962 44.631 23.958 11.135 142.985
Famlias Quantidade atendidas n toneladas

139.183 9.904.170 1.429.889 477.435 7.996.846 662.465 10.566.635 145.367 12.023 37.597 95.747 174.298 52.065 510.913
%
30,0% 45,5% 8,7% 5,6% 31,2% 16,8% 7,8% 100,0%
302 996 604 66 326 1.078 68 2.444
166.258.653 202.248.440 27.119.350 24.652.802 150.476.289 175.359.496 46.483.951 590.350.541
A distribuio dos recursos do PAA em 2009 por regio demonstrou a concentrao dos recursos na Regio Nordeste, que ficou com 44,9% dos recursos e atendeu 56.574 agricultores. Parte desta concentrao de recursos na regio explicada pelo Programa de Distribuio de Leite, que concentrado nesta regio e no norte de Minas Gerais (ver Tabela 4, na pgina seguinte). A Regio Sul ficou com 27,5% dos recursos e atendeu 42.491 agricultores familiares, e concentrou a aplicao dos recursos da modalidade compra direta. Esta regio onde os agricultores familiares esto mais organizados. Entre as Unidades da Federao, Rio Grande do Sul e Minas Gerais foram as que concentraram a maior parcela dos recursos do PAA em 2009, representando, respectivamente, 16,4% e 13,8% dos recursos aplicados no pas.
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tabela 4 PAA: Compra Direta, Formao de Estoques, Compra com Doao simultnea e Programa do leite: recursos aplicados por unidade da Federao e regio 2009
uF
n aC ro am aP rr Pa to nE ma PI Ce rn PB Pe al Ba Se sE mG eS rJ SP s Pr SC rS CO mS mt Go DF tOtAl
Fonte: mDS
n municpios
205 7 36 12 7 6 9 128 1.488 90 226 245 159 235 203 148 121 61 341 328 1 12 349 247 36 66 61 31 28 2 2.444
Valor das aquisies (r$) r$

23.186.074 2.313.764 9.542.810 3.171.399 162.958 409.481 727.751 6.857.911 264.875.972 11.703.094 8.643.143 50.235.646 14.175.859 40.255.192 39.881.804 29.314.528 50.468.063 20.198.643 125.959.891 81.418.813 1.524.881 498.443 42.517.754 162.613.737 44.799.130 20.873.882 96.940.725 13.714.868 6.646.210 4.587.963 2.480.694 590.350.541
Agricultores familiares n
8.822 662 3.803 933 95 109 211 3.009 56.574 1.744 3.196 10.108 4.872 5.910 8.941 5.162 12.651 3.990 31.097 19.027 525 120 11.425 42.491 12.896 6.412 23.183 4.001 1.728 1.556 717 142.985
Famlias Quantidade atendidas n

382.685 12.063 12.296 40.716 8.000 54.892 152.648 102.070 3.940.702 68.616 245.873 1.127.034 841.093 188.987 320.732 661.502 421.051 65.814 3.622.570 1.677.020 50.552 37.782 1.857.216 2.313.821 1.665.054 616.019 32.748 306.857 173.720 66.527 66.610 10.566.635
%
3,9% 0,4% 1,6% 0,5% 0,0% 0,1% 0,1% 1,2% 44,9% 2,0% 1,5% 8,5% 2,4% 6,8% 6,8% 5,0% 8,5% 3,4% 21,3% 13,8% 0,3% 0,1% 7,2% 27,5% 7,6% 3,5% 16,4% 2,3% 1,1% 0,8% 0,4% 0,0% 100,0%
%
6,2% 0,5% 2,7% 0,7% 0,1% 0,1% 0,1% 2,1% 39,6% 1,2% 2,2% 7,1% 3,4% 4,1% 6,3% 3,6% 8,8% 2,8% 21,7% 13,3% 0,4% 0,1% 8,0% 29,7% 9,0% 4,5% 16,2% 2,8% 1,2% 1,1% 0,5% 0,0% 100,0%
toneladas
14.908 2.133 6.538 2.825 52 170 756 2.435 214.835 8.225 7.306 30.383 5.075 31.637 46.076 28.604 41.540 15.990 123.800 76.120 1.586 435 45.659 144.584 37.781 11.022 95.781 12.786 5.717 5.829 1.240 510.913
214
modalidades e limites financeiros do Paa Por agricultor familiar Os limites individuais por agricultor familiar, por ano civil e por modalidade no PAA, aprovados a partir do final de 2009, so: I Aquisio de Alimentos para Atendimento da Alimentao Escolar, com limite de at R$ 9.000,00 (nove mil reais). Este valor orienta as compras realizadas com recursos do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) do Ministrio da Educao. II Compra Direta da Agricultura Familiar (CD) para distribuio de alimentos ou Formao de Estoque Pblico, com limite de at R$ 8.000,00 (oito mil reais). III Apoio Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (FE), com limite de at R$ 8.000,00 (oito mil reais). IV Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea (CDL), com limite de at R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais), ou Compra Direta Local da Agricultura Familiar com Doao Simultnea, com limite de at R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais). V Incentivo Produo e ao Consumo do Leite (PL), com limite de at R$ 4.000,00 (quatro mil reais) por semestre. Para efeitos de clculo do limite de valor, as aquisies realizadas nas diferentes modalidades do PAA e pelos diversos agentes so cumulativas, exceto o disposto no item IV. Na aquisio realizada de cooperativas, associaes ou grupos informais, o valor limite ser considerado por agricultor familiar contemplado pela aquisio de produtos no mbito do Programa de Aquisio de Alimentos.
oS novoS mecAniSmoS de gArAntiA de preoS

pArA oS AgricultoreS FAmiliAreS
PgPaf Programa de garantia de Preos da agricultura familiar Com a crescente ampliao das contrataes do crdito rural do Pronaf, e por ter a agricultura familiar um seguro de risco climtico (Seaf), em 2006 o governo federal criou o Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF), cujo objetivo : a) Garantir a sustentao de preos dos produtos da agricultura familiar. b) Garantir a manuteno das atividades produtivas da agricultura familiar.
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Fome Zero
Fome Zero:
c) Estimular a diversificao da produo agropecuria da agricultura familiar. d) Articular as diversas polticas de crdito e de comercializao agrcola. Para que o agricultor tenha acesso ao PGPAF faz-se necessrio que a cultura financiada possua um preo de garantia para a agricultura familiar, que se baseia no custo de produo especfico da agricultura familiar, sendo que para o ano agrcola 2009/2010 so contemplados 35 produtos que, juntos, cobrem 90% dos financiamentos do Pronaf. Uma vez estabelecido o preo de garantia anual, a cada ms estando o preo de comercializao abaixo do preo garantidor vigente concede-se um bnus de desconto representativo da diferena entre os preos , podendo o valor mximo por agricultor em cada ano atingir at R$ 5.000,00. Como exemplo cita-se o feijo, largamente consumido pela sociedade brasileira, que apresenta forte variao de preos na comercializao e que apresentou, ao longo do ano de 2009, um bnus mdio de 17%, com picos de 24% no ms de dezembro. Desta forma, um agricultor que possua financiamento de R$ 7.400,00 no Pronaf obteve bnus de R$ 1.776,00. A gesto do PGPAF fica a cargo de um Comit Gestor que composto por quatro ministrios: trs da rea financeira e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que o executor da poltica pblica. Uma importante inovao do PGPAF em relao a outras polticas pblicas que visam oferecer segurana para a comercializao consiste no fato de que no h a necessidade da aquisio fsica do produto financiado, o que alm de lhe conferir elevada agilidade operacional reduz drasticamente os custos operacionais desta poltica pblica.
Com o PGPAF, a agricultura familiar tem a certeza de que os produtos financiados pelo crdito rural do Pronaf tm o custo de produo garantido. Assim, o agricultor no necessitar desfazer-se de seu patrimnio para pagar o financiamento quando os preos de mercado estiverem abaixo do custo de produo, ao mesmo tempo em que permite a manuteno do dinamismo econmico local, por garantir o fluxo do crdito e da gerao de renda.
Pnae Programa nacional da alimentao escolar
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Com o avano e a consolidao das polticas pblicas para a agricultura familiar, foi possvel um amplo dilogo com os setores da
educao, de forma a conectar esses dois importantes atores da poltica nacional. O Pnae existe h mais de cinquenta anos no Brasil, e foi sendo reformulado e atualizado ao longo destes anos. Possua como uma de suas caractersticas a oferta de produtos alimentares que no eram comprados localmente, e que no tinham relao com os hbitos alimentares locais. Em 2009, com a publicao da Lei n. 11.947, esta realidade comeou a ser transformada. A referida lei determina, em seu artigo 14, a utilizao de, no mnimo, 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao para alimentao escolar, na compra de produtos da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priorizando os assentamentos de reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e as comunidades quilombolas. Ressalta-se que o Pnae repassa anualmente R$ 3,1 bilhes de reais para os estados e escolas. A aquisio de gneros alimentcios deve ser realizada, sempre que possvel, no mesmo municpio das escolas. Quando o fornecimento no puder ser feito localmente, as escolas podero complementar a demanda entre agricultores da regio, territrio rural, estado e pas, nesta ordem de prioridade. A nova lei foi regulamentada pela Resoluo n. 38/2009, do Conselho Deliberativo do FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, que descreve os procedimentos operacionais que devem ser observados para venda dos produtos oriundos da agricultura familiar s Entidades Executoras. Entidades Executoras so as secretarias estaduais e municipais de educao e redes federais de educao bsica ou suas mantenedoras, que recebem recursos diretamente do FNDE, responsveis pela compra dos gneros alimentcios do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). Porm, para promover essa conexo entre a agricultura familiar e a alimentao escolar, preciso observar os princpios e as diretrizes estabelecidos pelo Pnae: (i) alimentao saudvel e adequada; (ii) respeito cultura, s tradies e aos hbitos alimentares saudveis; (iii) controle social; (iv) segurana alimentar e nutricional; (v) desenvolvimento sustentvel, que significa adquirir gneros alimentcios diversificados, produzidos localmente. Do ponto de vista da produo da agricultura familiar, essa conexo ajuda na: (i) garantia de acesso venda no mercado institucional, viabilizando o incio de processos de aprendizagem de relacionamento com o mercado (desenvolvimento de marcas, noes de qualidade, frequncia e outras); (ii) garantia da segurana alimen-
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Fome Zero
Fome Zero:
tar com produo regional, fortalecendo a diversificao produtiva; (iii) gerao de renda e agregao de valor, fortalecendo as economias municipais; (iv) sustentabilidade do modelo de desenvolvimento com fortalecimento do associativismo e cooperativismo. Os estudantes de toda a educao bsica recebem alimentos do Pnae, durante o perodo em que frequentam a escola, somando cerca de 53 milhes de crianas, jovens e adultos em todo territrio nacional. Para o ano de 2010, o oramento do Pnae destinado, obrigatoriamente, aquisio de produtos da agricultura familiar soma cerca de R$ 1 bilho. Os fornecedores dos gneros alimentcios podero ser grupos j organizados de agricultores familiares (caracterizados pela DAP) ou grupos informais, que iro se estabelecer com o fim da comercializao. Aqueles grupos que j comercializam para o PAA Programa de Aquisio de Alimentos podero fornecer tambm para o Pnae. Na alimentao escolar o limite de fornecimento de R$ 9.000,00 por famlia por ano. Com a aplicabilidade da lei, os municpios e estados iro comprar os produtos dos agricultores familiares, fazendo com que o recurso permanea dinamizando a economia local, e ofertando produtos que pertencem ao hbito alimentar local. Ainda, chama a ateno o reduzido custo desta poltica para o governo federal, pois a referida lei apenas organiza o sistema de compras pblicas para alimentao escolar, gerando oportunidades especficas para a agricultura familiar. Novamente o Estado, de maneira criativa, ampliando as capacidades de ao das polticas.
concluSeS e recomendAeS
Desde a criao do PAA em 2003, o programa vem crescendo tanto em nmero de agricultores beneficiados, quanto em recursos e na experincia adquirida na gesto e operacionalizao. Nestes sete anos foram aplicados mais de R$ 3 bilhes, beneficiando a cada ano cerca de 140 famlias de agricultores familiares, como fornecedores, e 15 milhes de pessoas, com a doao dos alimentos. Esses resultados colocam este programa como um dos exemplos de boas prticas de polticas pblicas de apoio agricultura familiar e de garantia de segurana alimentar promovidas pelo governo brasileiro nos ltimos anos. A priorizao do atual governo para as questes sociais e especificamente para a rbita da agricultura familiar, com nfase na segurana alimentar e nutricional, configura uma das tantas inovaes.
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Considerando-se o PAA como instrumento de comercializao de alimentos, constitui-se em um mecanismo complementar ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), de forma eficaz no apoio ao agricultor familiar nos processos de insero comercial. O PAA tem garantido a muitos agricultores familiares a remunerao de seus custos de produo, inclusive a remunerao de sua mo de obra, a organizao e o planejamento da oferta e das etapas de classificao, acondicionamento, armazenamento e sanidade dos produtos. Para os beneficirios consumidores, tem ampliado a diversidade e a qualidade dos alimentos, contribuindo para a preservao de hbitos alimentares e de culturas regionais. As organizaes econmicas, associaes, cooperativas e entidades da sociedade civil tm assumido destacado papel na operacionalizao do programa, de forma a mobilizar e organizar os beneficirios, para superao dos obstculos ao devido enquadramento condicionante da participao, possibilitando melhorias nas estruturas dos beneficirios e suas entidades. A transversalidade das aes empreendidas para execuo do programa pelo Poder Executivo estabelece-se pelo necessrio e bom dilogo institucional entre os diferentes gestores, pois se tem em sua concepo operativa a caracterstica de flexibilizao, sem, no entanto, desviar das condies que estruturam o programa. De igual forma, na extremidade de execuo do programa, h um envolvimento de diversos atores, tanto na esfera institucional quanto na de organizaes de agricultores familiares e entidades assistenciais. Isso configura, de per si, a condio para o estabelecimento de diretrizes com base em avaliaes dos procedimentos e execuo, de forma a permitir que esta poltica seja foco de manuteno, qualificao e expanso, com o propsito exemplar de permitir continuidade na gerao de impactos positivos, tanto para a agricultura familiar como para o abastecimento para situaes de insegurana alimentar. Deve-se ressaltar a necessidade de se incrementarem investimentos para a consolidao e ampliao das experincias at o momento desenvolvidas, no apenas em relao ao montante de recursos para continuidade e ampliao dos projetos existentes, mas tambm, dado o acmulo de experincias, para propor a realizao de novos e complementares projetos. Seguramente, o Brasil tem desenvolvido um conjunto de estratgias que permite ao pas avanar na garantia da segurana alimentar e nutricional e, concomitantemente, na incluso econmica de milhares
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Fome Zero
Fome Zero:
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de famlias rurais. Isto, associado a inmeras iniciativas na criao de polticas pblicas, no fortalecimento das instituies pblicas e na focalizao na agricultura familiar. Entretanto, alguns desafios persistem: Aumento da cobertura muitos agricultores familiares acessaram pela primeira vez algumas polticas pblicas, caso do Pronaf, com mais de 2,2 milhes de beneficirios. Entretanto, o Censo Agropecurio (2006) registra 4,4 milhes de estabelecimentos familiares rurais, mesmo que muitos sejam apenas locais de moradia. Portanto, o esforo contnuo de todas as instituies pblicas se justifica por mais tempo. Articulao de polticas pblicas dilemas rurais complexos, como pobreza e meio ambiente, devem ser definitivamente enfrentados pela ao contnua e articulada de diversas polticas pblicas. Atualmente esto em discusso novos marcos legais e arranjos institucionais que busquem a superao da execuo isolada e fragmentada de diversas polticas pblicas em vrios ministrios. Focalizao temtica e regional a agricultura brasileira complexa, multifuncional, pluriativa e distribuda em todo o territrio nacional. Apesar da necessidade de manter e ampliar o acesso s polticas agrcolas clssicas (crdito, extenso rural, seguros e mercados), estas devem organizar-se em funo do desenvolvimento dos biomas brasileiros (semirido, amaznia, cerrado e outros) e, ainda, focalizar-se em temas que atualmente so de responsabilidade da agricultura: segurana alimentar, meio ambiente e agroenergia. Estratgias de emancipao o desafio consiste em organizar o universo da agricultura familiar em polticas setoriais, buscando escala, insero de mercado e marcas prprias com os apelos culturais regionais especficos. O cooperativismo e o associativismo da agricultura familiar so instrumentos que devem estar presentes em qualquer poltica que vise o desenvolvimento rural no Brasil. O Pronaf evoluiu em sua estabilizao das fontes dos recursos, na ampliao e delimitao de pblicos especficos dos agricultores familiares, e simplificou seu modus operandi dentro do sistema financeiro nacional. Entretanto, h que buscar novos caminhos que assegurem maior cobertura s populaes mais empobrecidas, tanto com novos operadores no sistema financeiro, como nos mecanismos de facilitao de acesso (maior envolvimento de governos estaduais, municipais, fundos complementares etc.). Alm disso, ainda h necessidade de uma continuada formao e qualificao dos produtores rurais para o desenvolvimento de suas atividades
econmicas, bem como de melhorar o acesso s informaes sobre o funcionamento das polticas pblicas e as condies para o seu acesso, com destaque para o crdito rural. A sustentabilidade ao longo do tempo do Pronaf e a baixa inadimplncia devem-se, entre outros motivos, aos encargos financeiros favorecidos e existncia de mecanismos de seguros de clima (Seaf) e de preos (PGPAF) vinculados ao crdito, restando para as instituies financeiras a administrao do risco moral. Antes de 2004, a ao do governo era mais pontual e atrasada, e em geral efetivada aps a ocorrncia de eventos fortuitos, com prorrogaes de dvidas ou rebates nos financiamentos. O desenvolvimento do PAA permitiu acmulos significativos na elaborao de outras polticas com irradiao a partir do mercado como instrumento animador central. Um bom exemplo foi a Lei da Alimentao Escolar (Pnae), que fortalece circuitos locais e regionais de comercializao, aumenta a circulao de riquezas na regio, resgata hbitos alimentares regionais e, principalmente, constitui sistemas associativos ou cooperativos que ajudam no processo de organizao da produo e protegem a economia dos mais pobres. Entretanto, passados sete anos de sua criao, o PAA atinge apenas 143 mil famlias a cada ano, em um universo estimado de pblico de agricultores familiares (produtores de excedentes) de mais de 2 milhes de famlias.
reFernciAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Programa de Aquisio de Alimentos. Braslia, DF, 2006. FELTRACO, S. L. Avaliar e propor aperfeioamento s polticas do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio MDA de apoio comercializao dos produtos da agricultura familiar. Braslia, DF, 2009. INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Fome Zero: uma proposta de segurana alimentar para o Brasil. So Paulo: Instituto Cidadania, 2001. MULLER, A. L. A construo das polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil: o caso do Programa de Aquisio de Alimentos.
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Fome Zero
Fome Zero:
2007. Dissertao (Mestrado em Economia) Faculdade de Cincias Econmicas, Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural, UFRS, Porto Alegre, 2007. MARTINS, S. P. Relatrio propositivo para ampliao da Execuo do PAA: formao de estoque na Regio Nordeste. Braslia, DF: Cooperao GTZ/MDA, 2009.
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9. territrioS dA cidAdAniA: inovAo nA trilhA do Fome Zero

Caio Galvo de Frana Joaquim Soriano
introduo
Nos anos recentes consolidou-se no Brasil uma agenda democrtica para o desenvolvimento rural. Uma agenda que ao mesmo tempo impulso e expresso do aprofundamento da democracia no pas. Uma conquista recente diante de um passado, no to distante, em que a agricultura e o meio rural eram vistos como obstculos internos do desenvolvimento ou setores apenas subordinados aos ditames da urbanizao e da industrializao. O rural era associado ao atraso, pobreza e de onde se precisaria sair para alcanar os direitos bsicos da cidadania. Apenas o setor dominante da grande propriedade era visto como produtivo e legtimo pblico da poltica econmica. Aos poucos o pas vai tirando da invisibilidade imposta vrios setores sociais e descobrindo a diversidade da agricultura e do meio rural, suas potencialidades para uma ocupao mais equilibrada do territrio e das regies e para a prpria sustentabilidade e o dinamismo do desenvolvimento nacional. Hoje, estas potencialidades ganham ainda mais relevncia pelo papel que o meio rural pode desempenhar no adequado equacionamento de trs temas contemporneos e definidores das possibilidades de futuro do pas a segurana alimentar, as mudanas climticas e a nova matriz energtica1. Esta agenda do desenvolvimento rural integra o novo modelo de desenvolvimento do pas, em consolidao, que combina crescimento econmico com distribuio de renda e acesso a direitos. Algo que decorre da reorientao da poltica macroeconmica a partir de 2003, que passou a dar importncia para o combate
1. Sobre a agricultura familiar nestas agendas contemporneas, ver CaSSel, 2010.
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Fome Zero
Fome Zero:
pobreza, reduo das desigualdades na distribuio da renda, ao crescimento do emprego e dos salrios2. Para alm desse marco geral, dois elementos foram centrais na configurao desta agenda e das prprias condies para sua efetivao. O primeiro foi a transformao do paradigma da superao da fome e da pobreza, que tem no Projeto Fome Zero sua expresso mais acabada. O segundo foi a afirmao da identidade social da agricultura familiar e a legitimao de polticas pblicas agrcolas diferenciadas. O Projeto Fome Zero pautou-se por fazer da erradicao da fome e da garantia do direito humano alimentao um elemento central da agenda nacional, por demonstrar suas causas histricas e estruturais, por valorizar o papel do Estado e da mobilizao social e por romper com a falsa dicotomia entre o econmico e o social. Na contracorrente do projeto neoliberal e das polticas do governo federal de ento, o Fome Zero assinalou a necessria conjugao de polticas estruturais e de intervenes de ordem emergencial. Para superar o crculo vicioso da fome seria preciso atuar sobre a insuficincia da demanda, alterando o modelo econmico; seria preciso, tambm, aes de incluso social e para baratear a alimentao para a populao de baixa renda. Sua expresso maior seria a construo de uma poltica nacional de segurana alimentar e nutricional, com medidas passveis de serem implementadas de imediato sem deixar de indicar as diretrizes para impulsionar as mudanas estruturais3. Outro elemento fundante desta nova agenda do desenvolvimento rural foi a afirmao da identidade social da agricultura familiar, que abarca um conjunto de formas particulares de relaes de produo, de apropriao e uso dos recursos naturais, onde coabitam mulheres e homens pequenos proprietrios, posseiros, assentados da reforma agrria, extrativistas, varzeteiros e outras comunidades tradicionais. Este reconhecimento da diferenciao social do meio rural e da agricultura, fruto de uma longa jornada de lutas desses setores e do debate intelectual, encerrou um longo perodo histrico de exclusividade na representao dos interesses do meio rural4. E contribuiu, tambm, para a percepo da diversi-
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2. Ver BarBoSa, 2010. 3. Ver Captulo1 deste livro, Projeto Fome Zero: Documento-sntese, Instituto Cidadania. 4. Ver marQueS, Del GroSSI, Frana, 2010.
territrios dA cidAdAniA: inovAo nA trilhA do Fome Zero
dade interna deste setor, em especial, daquela que se expressa nas relaes de gnero, na desigualdade imposta s mulheres rurais, inclusive, na agricultura familiar. O reconhecimento poltico de novos atores do mundo rural, quebrando o monoplio dos grandes produtores e do agronegcio, abriu a possibilidade ao desenvolvimento de uma infinidade de projetos inovadores e contribui para demonstrar que o leque das transformaes do mundo rural admite mltiplas alternativas e possibilidades (GARCIA JR. e HEREDIA, 2010). Afirma-se, ento, uma pluralidade poltica fundamental para a democratizao do pas. A expresso deste reconhecimento no plano estatal foi a criao e consolidao de um conjunto de polticas pblicas diferenciadas que potencializam o protagonismo econmico da agricultura familiar, que requalificam sua insero econmica local, regional e nacional5. So polticas de garantia do direito terra e de democratizao da estrutura fundiria, de apoio produo e garantia de renda crdito, assistncia tcnica, comercializao, energia eltrica, agroindustrializao, seguros de preos e climtico , de promoo da igualdade e da autonomia econmica das mulheres rurais, de desenvolvimento territorial e de integrao regional. no marco da convergncia destes elementos e das alteraes na prpria agenda de governo no segundo mandato que se constituiu o Programa Territrios da Cidadania. O objetivo do presente artigo analisar o Programa Territrios da Cidadania como parte desta nova agenda do desenvolvimento rural. Considera-se que o Programa Territrios da Cidadania amplia e realiza o programa de combate fome a partir da trilha aberta pelo Fome Zero e pavimentada pelas novas condies polticas e institucionais criadas pelo governo Lula, constituindo-se como uma nova estratgia de superao da pobreza rural, capaz de abrir novos horizontes no s para o acesso a direitos e para a incluso social e produtiva, como tambm para o prprio desenvolvimento das regies. O artigo est estruturado em cinco partes, alm desta pequena introduo. No tpico seguinte abordamos alguns dos aspectos do Projeto Fome Zero e seus desdobramentos em polticas pblicas setoriais que contribuem para a criao do Programa Territrios da Cidadania. O tpico trs contm uma apresentao do processo de
5. Del Grossi e marques (2010), ao tratarem da evoluo do marco legal relacionado agricultura familiar, destacam alguns dos principais momentos da trajetria de seu reconhecimento pelo estado brasileiro.
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Fome Zero
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formulao do programa e de sua entrada na agenda do governo. O tpico quatro apresenta o programa, com destaque para seu arranjo institucional, o ciclo de gesto e alguns elementos preliminares de balano. No ltimo tpico so apresentadas consideraes finais que retomam elementos do programa e sua contribuio para a nova agenda do desenvolvimento rural.
o Fome Zero e o deSenvolvimento rurAl

O Projeto Fome Zero foi gestado no mbito da crtica supremacia do mercado e desresponsabilizao do Estado na garantia do acesso aos direitos e, mais especificamente, s polticas focalistas de combate fome. Constituiu-se como uma iniciativa proativa da sociedade civil, determinada a disputar o rumo das polticas pblicas e das aes governamentais, no mbito da contestao hegemonia neoliberal. O Projeto foi objeto de questionamentos pblicos, tanto por aqueles que insistiam na tese da focalizao das polticas sociais, como por aqueles que absolutizavam a garantia da renda mnima como a melhor forma de combater a fome e a pobreza. Sem contar com as crticas que acusavam o projeto de ser inexequvel e invivel do ponto de vista oramentrio e financeiro6. O projeto foi assumido pelo Partido dos Trabalhadores e incorporado ao programa de governo da candidatura Lula s eleies presidenciais de 2002. Com o incio do governo Lula, em 2003, o Projeto Fome Zero transformou-se em estratgia para diversas aes e polticas setoriais conectadas com mudanas na poltica econmica e no papel do Estado, que passaram a se orientar para a promoo do crescimento com distribuio de renda e para a ampliao do acesso aos direitos sociais. Foi, ainda, referncia fundamental para as iniciativas do presidente da Repblica para que o tema ganhasse destaque na agenda internacional, como foi o caso da Ao Internacional Contra a Fome e a Pobreza. Superar a situao das pessoas em insegurana alimentar significava retomar o papel do Estado para alterar as condies de vida no meio rural, onde o problema era proporcionalmente mais grave, e aumentar a produo de alimentos. A opo adotada pelo novo governo foi enfrentar este desafio com a criao de uma rede
6. Ver captulo deste livro Para os crticos do Fome Zero.
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de proteo social e de uma poltica nacional de segurana alimentar associada a polticas setoriais diferenciadas para a agricultura familiar e a retomada com qualidade da reforma agrria. Estas em grande parte sob coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Como assinala Graziano (2009), para que os programas do Fome Zero pudessem comear a mostrar resultados foi necessrio fortalecer, construir e reconstruir instituies e instrumentos de promoo do desenvolvimento da agricultura familiar, depois de anos de desmonte da capacidade do Estado. Estes temas compunham a pauta histrica de reivindicaes dos movimentos sociais no campo e correspondiam a prioridades da prpria plataforma do candidato Lula, contida no documento setorial intitulado Vida Digna no Campo. Na dinmica inicial do governo federal os espaos para as polticas de reforma agrria e de fortalecimento da agricultura familiar decorreram mais da condio de dimenses importantes do Fome Zero, que j ocupava um lugar central na agenda do governo, do que do reconhecimento especfico da importncia dessas polticas setoriais. No decorrer do governo esses temas foram ganhando autonomia, estatura e mais reconhecimento, adquirindo tambm a condio de prioridades de governo. Isso se expressou no montante de recursos aplicados e no alcance das polticas diferenciadas, na importncia adquirida pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e na prpria valorizao de um rural ressignificado na agenda nacional. A agricultura familiar e a reforma agrria constavam como temas das polticas estruturais do Fome Zero, voltadas para a diminuio da vulnerabilidade alimentar das famlias por meio do aumento da renda familiar, da universalizao dos direitos sociais e do acesso alimentao de qualidade e da diminuio das desigualdades sociais. O incentivo agricultura familiar passaria por uma poltica agrcola voltada para o aumento da produo de alimentos e a proteo ao agricultor de menor renda, abarcando crdito, assistncia tcnica, seguro agrcola, comercializao, pesquisa e infraestrutura7. Muito do que foi previsto foi feito e todas essas polticas esto operativas. Os pilares da estratgia do Fome Zero resultaram em
7. Ver captulo 1 deste livro, Projeto Fome Zero: documento-sntese, Instituto Cidadania.
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uma ampla rede de proteo social com polticas de carter universal de transferncia de renda condicionada e em polticas pblicas de desenvolvimento rural articuladas poltica nacional de segurana alimentar e nutricional voltadas para fortalecer o protagonismo econmico e social das populaes rurais8. Mas a experincia foi mais alm. Primeiro com a estruturao de um conjunto de polticas de promoo da autonomia e igualdade das mulheres rurais, setor bastante afetado pela pobreza. Uma combinao de polticas afirmativas e aes transversais construda no dilogo com as organizaes e movimentos de mulheres rurais. E, segundo, com a estruturao de uma poltica de desenvolvimento territorial, como expresso de uma viso ampliada sobre o rural e como uma nova referncia para o planejamento e a gesto, com participao social, do desenvolvimento das regies. A mudana gradual na poltica econmica, num ambiente ainda de baixo dinamismo econmico, possibilitou a expressiva ampliao das polticas sociais e dos instrumentos de apoio agricultura familiar. Aos poucos foram se concretizando as premissas associadas mudana no modelo econmico necessria para a efetiva superao da fome e garantia da segurana alimentar. Neste cenrio mais favorvel inicia-se, em 2007, o segundo mandato do presidente Lula, com o anncio de um ambicioso plano de investimentos pblicos e privados em infraestrutura, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), e uma extensa agenda social voltada para a universalizao do acesso aos direitos fundamentais. Uma combinao que simboliza o encontro da economia com o social, como dimenses inseparveis de um novo padro de desenvolvimento nacional. No mbito do desenvolvimento rural, a partir de uma etapa de criao e implementao das polticas setoriais de fortalecimento da agricultura familiar, de reforma agrria, de promoo da igualdade das mulheres, de desenvolvimento territorial e integrao regional, o desafio passava a ser coorden-las e integr-las com um sentido estratgico comum impulsionar o desenvolvimento rural sustentvel. A partir do acmulo poltico e institucional, as aes intersetoriais e intergovernamentais no s ganharam mais importncia,
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8. Para uma anlise dos avanos nas polticas setoriais de desenvolvimento rural, ver Frana, Del GroSSI e marQueS, 2010.
como as condies para se efetivarem e tornaram-se mais favorveis. na confluncia do novo padro de desenvolvimento nacional, das polticas setoriais de desenvolvimento rural e de amadurecimento da agenda federativa e intersetorial que se atualiza a estratgia de combate pobreza rural com a constituio do Programa Territrios da Cidadania.
A FormulAo do progrAmA territrioS dA cidAdAniA e SuA entrAdA nA AgendA

O Programa Territrios da Cidadania (PTC) foi lanado em fevereiro de 2008 aps quase um ano da apresentao de seu desenho inicial pelo MDA. O processo de formulao e de entrada na agenda do governo foi rico e complexo, com gradual envolvimento de outros ministrios, e resultou na sua incluso como parte da Agenda Social e uma das prioridades do governo para o segundo mandato. A aprovao e o entusiasmo do presidente da Repblica, associado atuao persistente da Casa Civil, rgo de coordenao das prioridades do governo federal, resultou na adeso de vrios ministrios, que reconheciam as potencialidades do PTC para superar as dificuldades que encontravam para que suas aes e polticas setoriais chegassem s populaes rurais. Dificuldades decorrentes das limitaes das prprias polticas pblicas e dos arranjos existentes e do peso institucionalizado dos mecanismos de dominao poltica e econmica vigentes na rea rural, associadas disperso espacial da populao rural e fragilidade da presena institucional de vrias estruturas do Estado. Um argumento reiterado nas reunies com outros rgos federais era a possibilidade de transbordamento dos resultados das polticas setoriais, um efeito tanto cumulativo como potencializador das aes setoriais que fariam a mudana nas condies de vida do pblico-alvo do programa9. A experincia do MDA para chegar s populaes rurais, evidenciada pela rpida expanso do alcance de suas polticas, e a permanncia de nveis de desigualdades e de pobreza na rea rural, apesar da consistente e lenta trajetria de reduo observada desde o final da dcada de 1990, tambm era percebida como
9. observao assinalada por mrcia Carvalho ribeiro, que integrou a equipe responsvel pela formulao do programa.
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uma boa e til referncia para o esforo interministerial de produzir novas estratgias e novas modalidades de ao pblica no meio rural. A contribuio da Casa Civil, que tem autoridade delegada pela Presidncia da Repblica para a convocao dos demais ministrios e experincia na coordenao de aes e programas intersetoriais, foi fundamental em todo o processo de detalhamento e ajuste da proposta inicial. Nas junes e reelaboraes no espao intragovernamental o programa foi ampliado e alterado e, principalmente, foram criadas as condies internas para sua implementao. A formulao do programa e sua entrada na agenda do governo decorreram, portanto, das condies institucionais e polticas acumuladas, do novo contexto dado pela vitria nas eleies presidenciais e do novo horizonte definido para o segundo mandato do presidente Lula. Como anunciava o programa de governo, o objetivo central seria a promoo de um novo ciclo de desenvolvimento de longa durao, com reduo das desigualdades sociais e regionais, a partir das novas condies criadas pela transio iniciada em 2003, e reconhecendo um papel destacado para a ampliao dos programas sociais e a universalizao do acesso aos direitos (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2006). No processo eleitoral as polticas sociais foram alvo de crticas, que questionavam a capacidade das aes assistenciais para criar as condies de emancipao das pessoas beneficiadas. Reconhecia-se sua importncia, mas enfatizava-se a necessidade da consolidao das portas de sada da pobreza, das alternativas de gerao de trabalho, emprego e renda, de promoo da autonomia econmica. Esta preocupao tambm estava presente no programa de governo, que estabelecia que a expanso da rede de servios bsicos para os beneficirios do Bolsa Famlia deveria vir acompanhada de aes no campo do trabalho e da renda, atravs de programa interministerial que promova a autossuficincia das famlias atendidas (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2006). Logo no incio do segundo mandato o presidente anunciou sua inteno de produzir inovaes nas polticas sociais. Partindo de um balano positivo, propunha um novo patamar nas polticas e indicava que um dos avanos almejados era o da intersetorialidade, a integrao dessas polticas para que possamos criar
sinergias, maximizar os recursos, potencializar as aes. Nesse momento, o governo federal, alm de aes intersetoriais integradas com transversalidade, estabelecia um nexo com a convergncia de esforos nas aes territoriais como condio para alcanar a superao da excluso e da pobreza (BRASIL, 2007c). No bojo do processo de elaborao do Programa de Acelerao do Crescimento, e de forma mais intensa aps seu lanamento em janeiro de 2007, o governo federal discutia, sob a coordenao da Casa Civil e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a criao de uma Agenda Social, com a definio de diretrizes e mecanismos de articulao e aperfeioamento das polticas e programas sociais e de um conjunto de medidas voltadas para consolidar direitos e reduzir as desigualdades sociais. A continuidade renovada do governo desenhava um contexto institucional mais favorvel para inovaes no campo das polticas sociais, um ambiente mais propcio articulao e coordenao de aes setoriais. E a existncia de um feixe simultneo e permanente de polticas pblicas expresso utilizada por Ignacy Sachs , com seus graus diferenciados de abrangncia e consolidao, abria possibilidades para um novo ciclo do desenvolvimento rural. Em sintonia com essa orientao, o MDA, no mbito de suas competncias, destacava a necessidade de uma criativa e eficaz integrao entre as polticas, em particular das polticas de assistncia, seguridade social e transferncia de renda com as polticas de apoio produo, gerao de trabalho e renda e de desenvolvimento regional. Estabelecia, ainda, como prioridade o aperfeioamento interno de cada uma das polticas diferenciadas e o esforo para dar-lhes um sentido estratgico comum, aproximando-as, articulando-as espacial e temporalmente junto do pblico-alvo. Uma nova agenda setorial que buscava dialogar com a reiterada demanda do presidente para que as polticas pblicas chegassem juntas e ao mesmo tempo s populaes beneficirias. No ambiente institucional da estruturao da agenda social do governo federal, o MDA, que discutia uma ao coordenada dirigida qualidade de vida e da produo dos assentamentos da reforma agrria, formula uma proposta mais ampla de articulao de polticas e aes nos territrios rurais mais pobres. Os territrios rurais, constitudos por uma poltica recente, ganham a condio de referncia para a coordenao intersetorial e intergovernamen-
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tal, abrangendo outras polticas setoriais, as principais polticas sociais e os vrios pblicos beneficirios. O detalhamento deste programa de superao da pobreza no meio rural, por intermdio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, incorporou a experincia acumulada em diferentes reas de atuao do MDA, e, tambm, aportes de iniciativas recentes de articulao de polticas, como, por exemplo, o projeto piloto de integrao de aes do Programa Bolsa Famlia e Pronaf B (microcrdito rural) em municpios do Cear, uma iniciativa conjunta do MDA, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e Banco do Nordeste, com a participao de outros rgos federais, estaduais e municipais, alm de associaes comunitrias. Vale registrar as conexes entre o novo programa e elementos importantes do que vinha sendo construdo no mbito da poltica de desenvolvimento territorial e no padro de ao mais geral do MDA. Entre outras, a viso ampliada sobre o rural, a valorizao da participao social, a utilizao dos territrios rurais de identidade previamente constitudos, a incorporao da abordagem territorial, a articulao dos rgos pblicos e entes federados e a valorizao das institucionalidades territoriais como espaos de gesto e controle social de polticas pblicas. A formulao do PTC ocorreu, portanto, informada pela alterao na agenda do governo, pelas dinmicas de outras polticas sociais e de mudanas na prpria insero do MDA, que teriam permitido redefinir e ampliar os horizontes das polticas de combate pobreza e de promoo do desenvolvimento rural. Neste novo contexto institucional, mais propcio a uma poltica interministerial e federativa e a formas de participao social, o PTC resultou em uma arquitetura nova, qualitativamente superior10. O carter inovador do programa foi destacado por Ignacy Sachs, que o considerou uma virada nas polticas pblicas de combate pobreza e desigualdade, pela deciso de pr em marcha a economia dos territrios mais atrasados, onde se concentram os bolses de misria mais recalcitrantes, despertando todas as foras vivas da sociedade local, e por partir da premissa de que o desenvolvimento territorial deve ser pactuado entre todos os seus protagonistas (SACHS, 2008).
10. Ver evoluo do desenho do programa em BraSIl, mDa, 2007a e 2007b, e BraSIl, mDa, 2008.
A reao conservadora ao programa foi imediata, chegando ao ponto de contestar a constitucionalidade do decreto presidencial11. Isso acabou contribuindo para ampliar a visibilidade do programa e estimular manifestaes de aprovao que valorizavam os ganhos de eficincia e eficcia com a integrao na ponta das polticas e seus efeitos positivos, inclusive para a democratizao da sociedade brasileira e para o desmonte de mecanismos tradicionais de dominao poltica12.
o progrAmA territrioS dA cidAdAniA

No lanamento do programa j ficava evidenciada a importncia adquirida na Agenda Social do governo federal por esta nova poltica de integrao de aes dirigidas superao da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inseridas em uma estratgia de garantia de direitos e de desenvolvimento territorial sustentvel. Para se ter uma ideia da dimenso do programa, para o primeiro ano foram selecionados 60 territrios e em 2009 sua abrangncia foi ampliada para 120 territrios, que representavam: 33% do total dos municpios; 23% da populao total e 42% do total da populao rural; 46% da agricultura familiar; 67% dos assentados. So 180 aes oramentrias, de 22 ministrios, agrupadas em trs eixos estruturantes i) apoio a atividades produtivas; ii) cidadania e direitos; iii) infraestrutura e em sete temas i) organizao sustentvel da produo; ii) aes fundirias; iii) educao e cultura; iv) direitos e desenvolvimento social; v) sade, saneamento e acesso a gua; vi) apoio gesto territorial; vii) infraestrutura. O novo programa assenta-se em quatro diretrizes, relacionadas com a estratgia do Fome Zero: planejamento e integrao de polticas pblicas; ampliao da participao social; busca da universalizao de programas bsicos de cidadania; incluso produtiva das populaes pobres dos territrios13.
11. ao Direta de Inconstitucionalidade (aDIn) n. 4.032, de 26 de fevereiro de 2008, subscrita pelos democratas e pelo Partido da Social Democracia Brasileira. outros dois questionamentos foram apresentados ao tribunal Superior eleitoral e ao ministrio Pblico Federal. 12. estes e outros aspectos foram abordados nos artigos: Poltica vai parar de ganhar com a misria (Valor Econmico, 28 fev. 2008), de maria Ins nassif; Cidadania e poltica (Correio Braziliense, 27 fev. 2008), de marcos Coimbra; oposio a qu? e Pode-se ou no fazer polticas para os pobres? (Gazeta Mercantil, 13 mar. 2008 e 22 abr. 2008), de ladislau Dowbor. 13. Territrios da Cidadania: uma estratgia de desenvolvimento com incluso social no Brasil rural. apresentao em slides para discusso com Casa Civil, mar. 2007.
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O foco do programa so os territrios rurais, conjuntos de municpios que compartilham aspectos econmicos, sociais e culturais comuns. Estes territrios rurais de identidade preexistentes contavam com colegiados constitudos por representantes dos governos locais e da sociedade civil. Foram selecionados territrios com menores IDHs, baixo dinamismo econmico, maior concentrao de agricultura familiar, assentamentos de reforma agrria e comunidades rurais tradicionais e maior nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia. A matriz com todos os investimentos previstos em cada um dos 120 territrios resultou da experincia acumulada em cada rgo e da interlocuo interministerial, ajustada a partir de demandas oriundas dos colegiados territoriais. Todas as aes da matriz
foram incorporadas ao Plano Plurianual 2008-2011 e, no caso do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, isso significou um acrscimo de um bilho de reais no seu oramento. matriz federal poderiam ser acrescidas aes dos governos estaduais e municipais, como parte dos esforos para uma pactuao federativa na implantao do programa14. Estes investimentos so submetidos a consultas pblicas nos territrios, como uma etapa de pactuao e participao social. O retorno corresponde indicao de aes prioritrias, ou de prioridades de pblico e de comunidades beneficiadas, constituindo o plano territorial de aes integradas, que prev a execuo fsica e financeira das aes e metas setoriais. Esta agenda pactuada amplamente divulgada e disponibilizada em um espao virtual especialmente criado para possibilitar o monitoramento do programa, o Portal dos Territrios da Cidadania15. a estrutura de gesto O programa conta uma nova estrutura de gesto que integra as esferas nacional, estadual e territorial, composto pelo Comit Gestor Nacional, o Comit de Acompanhamento Estadual (CAE) e o Colegiado Territorial.
Figura 1 Estrutura de gesto do programa
Comit tcnico Coordenao executiva
Comit Gestor nacional
Comit de articulao estadual

assessor territorial
articulador estadual
Colegiado territorial
14. em cada estado foi subscrito pela unio (Presidente da repblica), estado (Governador/a) e municpios (Prefeito/a) um Protocolo de Cooperao Federativa para a execuo de aes cooperadas e solidrias para implementao do Programa territrios da Cidadania. 15. Disponvel em: <www.territoriosdacidadania.gov.br>.
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O Comit Gestor Nacional a instncia superior responsvel pela definio das diretrizes e pelas decises de ajustes, composto por secretrios executivos dos 22 ministrios e rgos federais que participam do Programa16. H uma coordenao executiva formada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, que tem por atribuio a coordenao das aes prioritrias do governo federal, pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e pela Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, responsvel pela interlocuo com governos estaduais e municipais. Conta, ainda, com uma estrutura de apoio, o Comit Tcnico, que se dedica ao acompanhamento da sua operacionalizao. Em cada estado h o CAE, uma instncia no deliberativa de articulao, consulta, mobilizao e monitoramento das aes, composta por representantes dos rgos federais presentes nos estados, secretarias e rgos pblicos estaduais e representantes dos municpios abrangidos pelo programa. A coordenao do Comit , em geral, feita pela Delegacia Federal de Desenvolvimento Agrrio, instncia descentralizada do MDA. Os Colegiados Territoriais so estruturas de participao social preexistentes que, em geral, foram ampliadas com o incio do programa. So espaos paritrios, constitudos por representantes da sociedade civil e do poder pblico, voltados para o exerccio do controle social das polticas pblicas, para a qualificao e integrao das aes buscando integr-las a um plano de desenvolvimento territorial. Seu funcionamento conta com o apoio de recursos pblicos e de profissionais contratados. O CiClO de GestO17 O Ciclo de Gesto estabelece um fluxo de programao, execuo, monitoramento e avaliao apoiado em instrumentos especficos, que do suporte a cada etapa.
16. So eles: Casa Civil da Presidncia da repblica (CC/Pr), ministrio do Desenvolvimento agrrio (mDa), ministrio do Planejamento, oramento e Gesto (mPoG), Secretaria de relaes Institucionais da Presidncia da repblica (SrI/Pr), Secretaria-Geral da Presidncia da repblica, ministrios da Fazenda, minas e energia, Sade, Integrao nacional, trabalho e emprego, educao, Cultura, agricultura, Pecuria e abastecimento, meio ambiente, Cidades, Desenvolvimento Social, Comunicaes, Cincia e tecnologia e Pesca e aquicultura, Funasa, Incra, Secretaria especial de Promoo da Igualdade Social, de Polticas para mulheres, Funai, Banco do Brasil, Banco da amaznia, Caixa econmica Federal, Banco do nordeste do Brasil e Banco nacional de Desenvolvimento econmico e Social. 17. tpico elaborado a partir de documento preliminar do Comit Gestor nacional intitulado Programa territrios da Cidadania 2008-2010 relatrio da avaliao.
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O ponto de partida a programao dos ministrios e rgos federais contendo as aes oramentrias e extraoramentrias previstas para cada ano em cada territrio. Reflete o olhar setorial sobre os territrios e se expressa como um cardpio de aes federais disponibilizadas. H, portanto, uma matriz nacional, com os dados agregados do programa por ao oramentria e uma matriz especfica por territrio.
Figura 2 Ciclo de planejamento e gesto do programa
FaSe I matrIZ De aeS (oFerta)
FaSe IV monitoramento avaliao Contribuies para novo ciclo
territrio Colegiado territorial PtDrS
FaSe II apresentao da matriz Debate territorial Proposta dos Colegiados
FaSe III Plano De eXeCuo (ComPromISSo)
Esta proposta de aes do governo federal submetida ao Colegiado Territorial que coordena um processo de consulta pblica, denominado debate territorial. A manifestao sobre a matriz diferenciada em funo das possibilidades autorizadas para cada ao. A matriz classifica quatro tipos de aes: deliberativas, consultivas, de articulao e de controle social. H, portanto, aes que so submetidas deliberao do debate territorial, coordenado pelo Colegiado; outras, apenas a um processo de consulta, que pode resultar na indicao de prioridades na alocao do recurso em relao, por exemplo, a determinados pblicos ou localidades. A manifestao do Colegiado contm, ainda, a identificao de seis aes prioritrias entre as disponibilizadas pela matriz e outras trs, tambm consideradas prioritrias, mas que no foram ofertadas. Estas podero ser incorporadas na matriz do ano seguinte e, ainda, contribuir com ajustes no desenho das prprias polticas pblicas.
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Aps esta etapa a matriz territorial ajustada, seja incorporando a manifestao do colegiado, seja motivada por imperativos tcnicos ou oramentrios identificados pelos gestores das aes. O resultado o Plano de Execuo, o compromisso do governo federal com as aes que sero implementadas em cada territrio. O monitoramento e a avaliao so feitos direta e exclusivamente em mbito setorial pelos rgos federais, que informam ao Comit Gestor Nacional, a quem cabe sistematizar as informaes em um balano anual de execuo, que subsidiar a elaborao na matriz do ano seguinte. elementos iniciais de balano Nestes primeiros anos de existncia o programa tem conseguido manter um bom padro de execuo, bem como estabilidade no nmero de aes e ampliao no montante de recursos investidos. Em 2008 foram 180 aes e previstos R$ 12,9 bilhes de investimentos, com uma execuo de 77,8%. Em 2009 foram 203 aes, com recursos previstos de R$ 19,3 bilhes e uma execuo de 78,6%. Em 2010, so 183 aes com R$ 27 bilhes previstos para os investimentos, que devero resultar em mais de 5.200 obras. Em dois anos foram investidos mais de R$ 29 bilhes nos territrios rurais pobres do pas. Isso significa que as regies mais empobrecidas que no conseguiam ter acesso s polticas pblicas passaram a ser priorizadas. As polticas sociais esto chegando aonde antes no chegavam, pois o programa implicou a priorizao desses territrios, a convergncia das polticas criou uma dinmica virtuosa, houve aumento da participao e do controle social e melhoria na articulao federativa que favorece a efetividade na implementao das polticas. Alm disso, ampliaram-se as aes de incluso produtiva complementares ao Bolsa Famlia (BRASIL, 2010). A nfase no planejamento e integrao de polticas implicou a constituio de uma agenda federativa no programa, com a constituio e o funcionamento ainda desigual de 26 Comits de Acompanhamento Estaduais. Repercutiu tambm sobre os governos estaduais com alteraes no planejamento estadual com base no territrio: dez estados j adotaram a estratgia do PTC na elaborao das matrizes de aes estaduais (BA, MG, MS, PR, GO, SE, RO, MT, CE e RJ); dez estados dividiram suas reas geogrficas em territrios rurais (AC, AP, PA, GO, PI, CE, RN, BA, SE e ES) (BRASIL, 2010).
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Observa-se a incluso produtiva das populaes pobres dos territrios pela combinao de diversas aes, em particular, crdito, assistncia tcnica e comercializao. Na busca da universalizao de programas bsicos da cidadania a implementao do programa j resultou em alterao nas polticas setoriais, a partir de demandas advindas dos territrios. Como, por exemplo, as alteraes de critrios para o acesso s Farmcias Populares, s aes de Incluso Digital e Pontos de Cultura, ao Programa Minha Casa, Minha Vida e poltica de saneamento rural. Um destaque deve ser dado a diversos casos bem-sucedidos de integrao de polticas, como no tema do fortalecimento de cadeias produtivas nos Territrios do Sisal (BA), Alto Serto (SE), Nordeste Paraense (PA) e Grande Dourados (MS). No Territrio da Serra da Capivara (PI), a integrao das polticas envolveu investimentos combinados na educao, incluso digital e assistncia tcnica; ampliao do acesso ao crdito combinado com a criao de associaes e cooperativas e aes de organizao produtiva; acesso a documentao, seguridade social e a energia eltrica. Outro caso interessante o do Territrio Madeira-Mamor (RO), onde h um esforo para integrar os investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento em obras de infraestrutura (estradas, hidrovia, gerao de energia) com as aes de regularizao fundiria, assistncia tcnica voltada para a organizao sustentvel da produo e de acesso a direitos e s aes de desenvolvimento social (BRASIL, 2010). Alguns problemas j aparecem bem delineados. Um primeiro o descompasso entre o tamanho do programa e sua capacidade institucional, que restringe as possibilidades de monitoramento e de acompanhamento mais adequado. Discutem-se alternativas, entre elas, o fortalecimento da estrutura de gesto e de sua institucionalidade e a ampliao do envolvimento dos rgos governamentais. Algo que dever resultar, entre outras coisas, em um sistema especfico e comum de monitoramento da execuo e de avaliao do programa, inclusive mensurando o impacto das polticas ao longo do tempo. Um segundo problema a limitada capacidade tcnica dos pequenos municpios na elaborao e execuo de projetos. Para superar este problema promoveu-se uma mudana legal, estabelecendo a transferncia obrigatria de recursos financeiros de aes do programa executadas por municpios com menos de 50 mil habi-
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tantes e, ainda, a oferta de assessoria tcnica e a implementao de um programa de capacitao na elaborao e execuo de projetos, com a participao do Banco do Nordeste, do Sebrae e da Caixa Econmica Federal. Outras medidas em discusso envolvem a destinao de recursos para elaborao de projetos em processo licitatrios e medidas de simplificao de procedimento e a diminuio de contrapartidas (BRASIL, 2010). Diante da dimenso dos investimentos do PAC e de seu impacto sobre a dinmica econmica e social dos territrios, abre-se um conjunto de possibilidades que, para serem devidamente aproveitadas, demandam melhor articulao entre as obras e as aes do PTC. H outro desafio que se refere ampliao dos recursos alocados no programa. De forma clara e incisiva Sachs (2010) prope, para alm da mobilizao dos recursos endgenos do Territrios da Cidadania, a criao de um Fundo Nacional de Solidariedade, financiado com percentual do oramento nacional explicitamente atribudo reduo das disparidades territoriais e sociais e/ou com uma participao nos royalties do petrleo do pr-sal. Algo necessrio diante da dimenso das tarefas civilizatrias assumidas e mais especificamente dos objetivos de emancipao gradual dos Territrios da Cidadania, em relao ao Bolsa Famlia, mediante criao de oportunidades de trabalho remunerado (empregos, autoempregos e todas as formas de associativismo) e de reduo das disparidades no nvel de vida entre as diferentes regies, pari passu com a reduo das disparidades na distribuio social da renda. Outros trs pontos devem ser tambm mencionados, pois integram a agenda de futuro do programa. O primeiro refere-se aos ajustes nas lgicas das polticas setoriais a partir da experincia de sua implementao na dinmica dos Territrios da Cidadania, na relao com as demais polticas e com as manifestaes oriundas do controle social. O segundo refere-se discusso sobre as possibilidades de ampliao e qualificao da participao social. E o terceiro refere-se ampliao da participao dos governos estaduais e das prefeituras, com a incluso de algumas de suas aes na matriz territorial.
conSiderAeS FinAiS
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O programa constitui um bom exemplo de poltica pblica de gesto inovadora dirigida articulao intersetorial no mbito do governo federal e intergovernamental, na implementao de
uma estratgia de superao da pobreza rural e de desenvolvimento territorial sustentvel com incluso e participao social em regies prioritrias, os Territrios da Cidadania. Insere-se no campo da nova gesto pblica e da agenda de aprofundamento da governana democrtica do pas, tanto pela dimenso democratizante do objetivo de universalizar o acesso a direitos e ampliar o protagonismo econmico e social das populaes rurais, quanto por dialogar com aspectos especficos do debate contemporneo sobre a administrao pblica. O programa insere-se, tambm, no debate recente sobre desenvolvimento territorial rural, com um carter inovador como poltica para a gesto pblica, como experincia de gesto territorial de polticas setoriais preexistentes. Isso no significa, entretanto, conferir-lhe uma dimenso inaugural, pois vrias das inovaes incorporadas correspondem a valores j presentes no desenho de outras polticas pblicas, como o caso, por exemplo, do Programa Bolsa Famlia, do padro de gerenciamento do Programa de Acelerao do Crescimento, e em especial na estratgia do Fome Zero, e de outras polticas de desenvolvimento territorial. As caractersticas apresentadas da estrutura de planejamento e gesto do programa correspondem a aspectos institucionais importantes da atuao da esfera federal num contexto de governana (PACHECO, 2004). H um lcus institucional claramente identificado dentro do aparelho do Estado e um frum intragovernamental o Comit Gestor Nacional; uma autoridade poltica que possa ser responsabilizada pelas decises o Comit Executivo; um canal institucional de divulgao sistemtica das aes o portal Territrios da Cidadania; e um frum intergovernamental com esferas subnacionais de governo Comit de Acompanhamento Estadual. Outras caractersticas tambm situam o PTC na agenda contempornea de polticas pblicas, entre elas: a definio do desenvolvimento rural como objetivo de longo prazo; a gesto pactuada com vrios atores; a participao social nas indicaes das aes; a coordenao de polticas setoriais com objetivos territoriais; a busca pelo monitoramento integrado das aes; e o aprendizado com experincias anteriores e a abertura para correo de rotas18.
18 Cabinet office, uK (1999). Professional Policy making for the twenty First Century, report by Strategic making team, apud PaCHeCo, 2004.
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O PTC seguiu um caminho frequente nas polticas pblicas ao ser gerado em uma agenda de governo e posteriormente transferido para a arena pblica, num processo inverso ao que percorreu o Projeto Fome Zero. Sua constituio decorreu de um longo processo de amaciamento, desde a apresentao inicial da proposta pelo MDA, passando pela aprovao presidencial, pelo envolvimento da Casa Civil, pela discusso na Cmara de Poltica Social, e por uma reformulao na interlocuo com outros ministrios. Longo, porm essencial, pois ao ser exposto em fruns competitivos e ao aproveitar as oportunidades para se aprimorar criaram-se as condies para legitimar e viabilizar esta inovao nas polticas pblicas. Pesou nesse percurso a capacidade do MDA em agregar iniciativas, dar novo tratamento a temas recorrentes e dialogar com prioridades da gesto pblica, entre elas, o dilogo e o controle social, a universalizao do acesso a direitos, a agenda federativa, a coordenao de polticas pblicas, o planejamento territorial. Capacidade necessria para colocar suas preocupaes e sua viso sobre combate pobreza e promoo do desenvolvimento rural no centro da agenda do governo, para promover suas alternativas na interlocuo social e interna ao governo, e, ainda, para aproveitar as janelas de oportunidade que se abriram. Isso combinado com uma ateno ao tempo do governo e pertinncia da proposta resultaram no espao conquistado. O Programa Territrios da Cidadania aproveitou janelas de oportunidade abertas no contexto do incio do segundo mandato do governo federal e de construo da Agenda Social, contando para isso com um importante acmulo anterior do MDA na estruturao de polticas setoriais de desenvolvimento rural. E no se trata de mera incluso de um tema na agenda do governo, mas de um deslocamento importante do desenvolvimento rural para o centro das preocupaes, abrindo novas possibilidades para ocupar um novo lugar no prprio projeto de desenvolvimento nacional. Possibilidades para o aprofundamento da democracia, pois a lgica do programa contribui para desmontar mecanismos tradicionais de dominao, de clientelismo e de mediao parlamentar no acesso a recursos federais, e para ampliar a pluralidade poltica, bem como para a prpria sustentabilidade do desenvolvimento.
Mais recentemente, o programa despertou o interesse de outros pases, como Paraguai, Peru, Equador e El Salvador, e passou a integrar a agenda de cooperao tcnica do Brasil na Amrica Latina. Neste texto buscamos situ-lo na trilha aberta pelo Fome Zero, destacando aspectos comuns e alguns contrapontos que o situam como uma atualizao na estratgia do combate pobreza rural, elemento fundante da agenda democrtica do desenvolvimento rural. O cenrio promissor para a erradicao da misria e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Os indicadores oficiais mostram uma consistente e rpida reduo da pobreza e da desigualdade no meio rural. Reduo mais intensa que nas reas urbanas, e decorrente, principalmente, do aumento das rendas do trabalho. Assim, a expanso qualitativa do Programa Territrios estar ancorada na combinao virtuosa de crescimento econmico, distribuio de renda, maior sincronia das polticas pblicas, fortalecimento da capacidade estatal, maior protagonismo da agricultura familiar, mais participao social e mais democracia. A safra promete.
reFernciAS
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10. pArticipAo SociAl no Fome Zero A experinciA do conSeA

Francisco Menezes
AntecedenteS
A chegada do presidente Lula Presidncia da Repblica, em 2003, da mesma forma que o processo anterior de construo e consolidao de uma proposta de governo democrtico popular, no se deu pelo mero acaso. Foi fruto da mobilizao e organizao da sociedade brasileira na direo de transformaes indispensveis para um Brasil mais justo e soberano. Da mesma forma, a elaborao e a aplicao da proposta do Projeto Fome Zero representaram a culminncia de todo um processo anterior de formulaes e prticas na luta contra a fome e pela segurana alimentar e nutricional no Brasil experimentadas por governos (nos nveis municipal e estadual) e organizaes sociais. Cabe, aqui, recuperar alguns desses principais momentos para que se possa dimensionar a importncia da participao social em tudo o que se acumulou nesse processo. Evidentemente, deve-se comear falando do notvel e precursor papel de Josu de Castro, ainda nos idos dos anos 1940 e 1950. Ele compreendeu a tragdia da fome pelo prprio meio que vivia e, tambm, a partir da atenta observao sobre essa realidade. Deixou claro que o fenmeno da fome no um fenmeno natural, nem uma maldio que se abate sobre determinados povos. um fenmeno social que s pode ser resolvido pela ao humana. Ainda segundo Josu de Castro, a luta contra a fome exige no somente o aumento da produtividade agrcola, mas, tambm, melhor distribuio dos alimentos. Ele asseverou ser necessrio considerar a concentrao da propriedade das terras e a degradao dos solos, ao mesmo tempo em que se pensa sobre a questo da repartio igualitria das riquezas. Em suas diversas obras, com particular destaque para Geografia da Fome, o mdico, socilogo e gegrafo Josu de
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Castro deixou extraordinria contribuio para discusso e atuao sobre as questes que naquelas dcadas desafiavam todos os que no aceitavam a fome como uma fatalidade qual brasileiros e povos de todo o mundo teriam que se submeter. Trouxe, tambm, contribuies relevantes para as reflexes posteriores, em uma viso que articulava os diferentes campos da cincia para a compreenso do problema. Os tempos do regime militar no pas, iniciados em 1964 e que se prolongaram por 21 anos, exilaram Josu de Castro at a sua morte e buscaram calar aqueles que pretendiam reagir contra as causas que mantinham a situao de fome, a castigar milhes de brasileiros. Mesmo assim, foi da rua que se ergueu a resistncia contra aquela situao, a partir do Movimento contra a Carestia que, no final da dcada de 1970, mobilizou donas de casa e trabalhadores contra a alta dos preos e o baixo poder aquisitivo dos mais pobres para adquirirem os bens e servios bsicos de que necessitavam, em especial alimentos. Cerca de 1,3 milho de assinaturas foram colhidas e foram realizadas grandes manifestaes de protesto contra a indiferena do governo militar perante a alta dos preos. Se no conseguiram lograr uma vitria concreta, semearam as bases para avanos futuros que iriam ocorrer. Em 1985, j no primeiro governo civil aps a ditadura militar, fez-se uso pela primeira vez, em mbito oficial, da expresso segurana alimentar, em documento do Ministrio da Agricultura, intitulado Segurana Alimentar proposta de uma poltica de combate fome. Registre-se, tambm, que um ano depois na esfera do Ministrio da Sade realizou-se a I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, mobilizando profissionais de sade e outros setores da sociedade sob o tema alimentar e nutricional. A Constituio de 1988 foi o grande marco da democratizao brasileira ao institucionalizar a participao da sociedade na vida do Estado por meio de formas diretas como o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular ou reforando os chamados Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal. Quanto a estes, j existiam experincias anteriores, como o Conselho Nacional de Sade, fruto do grau avanado de atuao do movimento da reforma sanitria. Com o estmulo dado pela nova Constituio e com a disposio de foras da sociedade civil de exercer o controle social somada vontade poltica de alguns governantes, foram criados muitos outros conselhos de polticas pblicas.
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Com o tema segurana alimentar no foi diferente. Em 1991, como fruto do trabalho realizado pelo chamado governo paralelo, ento liderado por Lus Incio Lula da Silva, como alternativa ao governo de Collor de Melo, foi elaborada a proposta de Poltica de Segurana Alimentar. Esta foi entregue dois anos depois ao novo presidente Itamar Franco, que tomara posse diante do impeachment de Collor. Nela, j estava prevista a criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), como de fato ocorreu em maio de 1993. A criao do Consea foi favorecida por toda uma movimentao que se iniciou na sociedade, na fase imediatamente aps o impeachment, de mobilizao contra a fome. Iniciou-se, ento, a chamada Campanha contra a Fome, liderada pela Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. Esse movimento foi formado por milhares de comits de bairros, de locais de trabalho etc., que, durante trs anos, tomaram para si o enfrentamento do problema da fome, coletando e distribuindo alimentos aos grupos sociais mais necessitados. Na realidade, essa ao direta da sociedade demonstrava a impacincia diante de um Estado fraco e pouco disposto a tomar para si aquela que deveria ser uma de suas principais responsabilidades, a de garantir a alimentao para todos que residissem no pas. Nesse sentido, embora o Consea fosse um rgo localizado na Presidncia da Repblica, de composio mista de governo e sociedade, com maioria dessa ltima, e fosse definido como consultivo, chamava a si a responsabilidade de estar frente da execuo de determinados programas, como foi em relao ao Prodea Programa de Distribuio de Alimentos, engajando os comits da Ao da Cidadania para atuarem com a Defesa Civil na distribuio de cestas de alimentos a populaes flageladas pela seca, no Nordeste do pas. Essa primeira experincia do Consea mostrou as possibilidades existentes para um conselho, de natureza intersetorial, mas revelou tambm fortes constrangimentos para sua atuao, dada a prioridade concedida ao enfrentamento da crise econmica (marcada pelo contexto inflacionrio que o pas vivia), em uma perspectiva restritiva dos gastos pblicos. Como desdobramento da ao do Consea, foi realizada, em julho de 2004, a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar. J nessa ocasio, a conferncia significou forte mobilizao dos estados, principalmente pelos comits da Ao da Cidadania, e de movimentos sociais de nvel nacional, como a Central nica dos Trabalhadores (CUT), Confederao dos Trabalhadores na Agricultura
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(Contag) e outras, acompanhadas de suas representaes estaduais. Afora a mobilizao obtida, a conferncia deixou como legado um conjunto de resolues que seriam orientadoras dos prximos passos do movimento pela segurana alimentar no pas. No entanto, suas diretrizes no puderam ser aplicadas, pois um ano depois o governo que sucedeu o de Itamar Franco redefiniu a orientao da poltica social, no mais reconhecendo o combate fome como uma prioridade e encerrando com a experincia do Consea atravs de um decreto presidencial. Despolitiza-se a participao social que passa a adquirir um mero significado de participao solidria. Diante desse novo contexto, os comits da Campanha contra a Fome procuraram manter sua disposio de atuao, mas pouco a pouco o movimento foi-se enfraquecendo. No entanto, mantiveramse atuantes as organizaes que a partir da conferncia fizeram uma aposta mais firme na incidncia sobre as polticas pblicas, mesmo com a retirada de interesse por parte do governo federal. Prova disso foi a forte presso dessas organizaes em favor de uma participao social na Cpula Mundial da Alimentao, que se realizou em Roma, em 1996. De incio, forando o governo a aceitar uma construo conjunta do documento a ser levado ao frum oficial e, depois, constituindo a mais numerosa delegao da sociedade civil, entre os pases visitantes. Foi um perodo de maior formulao conceitual e alargamento da compreenso sobre a abrangncia da segurana alimentar. Incorporou-se ao conceito da segurana alimentar a segurana nutricional, frisando-se sua interdependncia. Em 1998, na cidade de So Paulo, foi fundado o Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), incorporando aproximadamente 100 organizaes, entre ONGs, movimentos sociais, pastorais da criana e da terra, instituies acadmicas e outras. Visava-se, naquele momento, uma participao mais articulada entre essas organizaes e, imediatamente, o Frum se deparou com uma oportunidade e um desafio. No encontrando acolhida a sua reivindicao de recriao do Consea nacional, a eleio de novos governadores abriu a perspectiva de criao de Conseas estaduais, como ento ocorreu em quatro estados.
conStruindo o proJeto Fome Zero

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O Projeto Fome Zero, que foi elaborado pelo Instituto da Cidadania a partir de 2001, visando oferecer ao presidente da Repblica
que seria eleito no final de 2002 uma proposta de enfrentamento da fome e um programa de segurana alimentar para o pas, contou com a participao de alguns daqueles que estiveram mais engajados no processo antes descrito de formulao e ao incidente sobre as polticas pblicas relacionadas com a segurana alimentar e nutricional. Representantes de ONGs, acadmicos, pesquisadores e integrantes de movimentos sociais, entre outros, empenharam-se desde 2001 em um rigoroso esforo de pesquisa, debates e construo de propostas para o enfrentamento da fome e o estabelecimento de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Sob a gide do direito humano alimentao como princpio norteador de toda a formulao que se seguia, amadureceu-se o conceito da segurana alimentar e nutricional, tipificou-se a fome existente no pas e seus elementos causadores, reconheceram-se os programas de polticas pblicas j existentes e os graus de efetividade que possuam, bem como suas possibilidades de aperfeioamento. Identificaram-se as lacunas que precisavam ser preenchidas no mbito dessas polticas, por meio da proposio de novos programas e aes, bem como a forma de fazer a execuo daquilo que deveria ser uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Ficou claro na proposta ento engendrada que a preocupao com a participao social constituiu-se em elemento importante em sua formao. Assinale-se que, no documento que apresentava a proposta, a recriao do Consea est mencionada, o que soa natural na medida em que vrios integrantes do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar participavam do grupo que elaborou o Projeto Fome Zero.
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Eleito presidente, Lus Incio Lula da Silva no apenas assumiu a disposio de aplicar aquilo que estava proposto no Programa Fome Zero como declarou o combate fome como uma grande prioridade de seu governo. No primeiro ato expedido aps sua posse, junto com diversas medidas estabelecidas, recriou o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. O conselho foi instalado em 30 de janeiro de 2003, sendo formado por 59 conselheiros 17 ministros de Estado e 42 representantes da sociedade civil1.
1. na gesto seguinte, iniciada em 2007, aps a III Conferncia nacional de Segurana alimentar e nutricional, a composio do conselho ficou assim definida: 57 conselheiros, sendo 38 da sociedade civil e 19 ministros de estado.
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Manteve-se a proporo de no mnimo dois teros da composio oriunda da sociedade, tal como j houvera sido no primeiro Consea. Da mesma maneira, seu presidente como um representante da sociedade civil e o conselho situado na Presidncia da Repblica serviram para demonstrar o significado do espao de participao conferido sociedade, em um programa de importncia j referida. Observe-se que isso refletiu a disposio do novo governo em executar seu projeto Democrtico-Participativo, criando no apenas o Consea, mas outros tantos conselhos nacionais de direitos e polticas pblicas, bem como o apoio realizao de conferncias nacionais correspondentes a diferentes temas e setores. No caso do Consea, vale examinar e discutir sua trajetria nos oito anos do governo Lula. Um aspecto preliminar a ser considerado sua prpria definio como instrumento de articulao entre governo e sociedade civil na proposio de diretrizes para aes na rea da alimentao e nutrio. A compreenso dessa definio importante, pois ela enfrenta um debate polmico sobre o carter do conselho, se consultivo ou deliberativo. O Consea foi definido no decreto que detalhou sua criao como consultivo, devendo assessorar o presidente da Repblica na formulao de polticas e na definio de orientaes para a garantia do direito alimentao. Isso em contraposio a outros conselhos, como o Conselho Nacional de Sade, de carter deliberativo. Duas razes principais so apresentadas para que o Consea seja consultivo. A primeira que a temtica da segurana alimentar e nutricional, sendo intersetorial, ter as polticas a ela relacionadas referentes a diversos setores, dizendo respeito a diferentes ministrios e secretarias e, tambm, sendo muitas vezes campo de anlise e proposio de outros conselhos, em seus aspectos especficos. Dessa maneira, se o Consea delibera e faz executar determinadas decises, estas podem estar gerando reas de atrito e sobreposio nas decises de instncias setoriais. A segunda razo considera o fato de que o Consea um rgo de aconselhamento do presidente da Repblica, no podendo ser impositivo sobre ele em suas resolues. Ou seja, ele emite pareceres ou opinies sobre determinada ao do governo, mas no tem poder de deciso sobre a diretriz da poltica em questo. A argumentao daqueles que criticam seu carter deliberativo que, sendo consultivo, seu poder poltico fica muito diminudo. O contra-argumento de que aquilo que define realmente sua capacidade de fazer valer suas resolues a for-
a poltica que respalda seus posicionamentos e a consistncia de suas propostas, como foi demonstrado na trajetria do Consea. Para outros conselhos, que so deliberativos, por diversas vezes suas posies no so aplicadas, se no esto respaldadas por uma mobilizao maior da sociedade. Esclarecido esse ponto, cabe examinar a efetividade do Consea na construo e monitoramento de algumas das polticas pblicas a ele afetas, procurando atentar para os processos de participao social e outros que desencadearam. Nada mais prprio do que iniciar este exame com o resgate do processo que gerou o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) pelo governo federal. Na primeira reunio do Consea, logo aps a posse dos conselheiros e quando o Programa Fome Zero tambm era iniciado, foi argumentado que, com o maior acesso alimentao por parte de um contingente da populao que at ento se alimentava precariamente, havia que se garantir uma capacidade de oferta adicional de alimentos, de forma a prevenir uma potencial escassez e ainda a decorrente elevao de preos. Alm dessa preocupao, trabalhouse com o fato de que parte da pobreza, na rea rural, de agricultores familiares com dificuldades severas de acesso ao crdito e assistncia tcnica e que no tm capacidade de assegurar mercado para sua produo. Ou seja, a oferta adicional a ser gerada, diante do aumento da demanda provocada pelo Fome Zero, deveria vir da agricultura familiar, apoiada por polticas pblicas que visassem enfrentar as dificuldades desses agricultores, de forma a super-las. Da criou-se um grupo de trabalho no Consea, com representantes do governo e da sociedade civil, que construiu a proposta do Plano de Safra da Agricultura Familiar, abrigando o crdito para essa modalidade de produtores, fortalecendo a assistncia tcnica e a extenso rural, bem como o seguro da produo e, por fim, criando o PAA. Este ltimo considerado pelos especialistas que o estudam o melhor exemplo de poltica pblica que exercita a intersetorialidade, to recomendada na segurana alimentar, pois vai da ponta da produo at a ponta do consumo daquelas populaes mais carentes. O Consea no foi apenas a instncia onde foi gerado o programa, mas permanente espao de acompanhamento e formulao de propostas para seu aperfeioamento. Outro programa sobre o qual o Consea teve um papel protagonista nos avanos conquistados foi o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). Em 2004, aps debate em plenria do conse-
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lho sobre medidas necessrias para a recuperao do programa, foi levada ao presidente da Repblica a reivindicao da correo do per capita da alimentao escolar do ensino bsico, que no sofria qualquer reajuste h dez anos. Diante do pedido do Consea, o presidente Lula iniciou um processo de recuperao do valor, que em 2010 superou em 130% o que era repassado em 2004. Na mesma medida, os outros nveis de ensino (creche, pr-escola, educao para jovens e adultos, educao indgena e para populaes quilombolas) tambm foram beneficiados por gradativas correes do valor repassado, mas o empenho na melhora desse programa, por parte do Consea, no ficou apenas na recuperao do per capita. Considerando a necessidade de medidas para que fossem efetuadas outras melhorias, foi criado grupo de trabalho, no interior do conselho, com conselheiros governamentais e da sociedade, que ao final de um ano de trabalho apresentaram a proposta de projeto de lei para a alimentao escolar, propondo entre vrios pontos inovadores a extenso do programa para o ensino mdio, ampliando o pblico de 36 para 48 milhes de alunos; a obrigatoriedade de que a agricultura familiar fornea no mnimo 30% dos alimentos adquiridos em cada municpio, abrindo considervel mercado para esses agricultores; exigncia de alimentos saudveis e nutritivos na composio da alimentao, entre outras. No momento da tramitao da lei no Congresso Nacional, foram grandes as dificuldades encontradas em face da reao de alguns deputados e senadores diante das inovaes do projeto de lei. A mobilizao coordenada pelo Consea foi decisiva para que a proposta de lei fosse aprovada, em 2009, embora tenham ocorrido modificaes na proposta inicial, reduzindo os ganhos que o programa obteria. Se a participao social foi destacada, a partir do engajamento do Consea nacional, o mesmo ainda no se pode dizer do plano local, onde os conselhos de alimentao escolar, existentes nos municpios, encontram muitas dificuldades para cumprirem suas atribuies de controle social sobre as prefeituras. Tambm importante foi a contribuio do Consea ao Programa Bolsa Famlia. Diversas propostas foram encaminhadas, sempre no sentido do seu aprimoramento. Destaquem-se aquelas concernentes ao programa junto a indgenas e quilombolas. No entanto, foi justamente na parte referente ao controle social do programa que se revelou uma das maiores fragilidades. Para o entendimento dessa dificuldade, deve-se considerar a experincia
anterior dos chamados Comits Gestores Locais, articulados nacionalmente por meio da Rede de Educao Cidad e que existiram em 2.132 municpios, at dezembro de 2003. Formados por maioria de representantes de organizaes das comunidades, que eram eleitos em assembleias-gerais, esses comits atuaram diretamente na implantao do Carto Alimentao, que foi um dos quatro programas de transferncia de renda unificados para a criao do Bolsa Famlia. Dado o carter de descentralizao do Bolsa Famlia, com atribuies muito especficas para as prefeituras, tornou-se difcil politicamente sustentar a permanncia dos comits com a capacidade de interveno sobre as incluses de novas famlias no programa. A retirada dessa atribuio dos comits e sua converso em uma instncia de acompanhamento do Bolsa Famlia no nvel local esvaziou a experincia, no conseguindo criar algo novo que exercesse de fato o controle social sobre o programa. A existncia de duas situaes distintas, de participao social protagonista no nvel nacional, por meio do Consea, e de participao social precria e frgil no nvel local, demonstra o grau de dificuldades ainda encontradas neste ltimo nvel, sobretudo quando se distanciam dos grandes centros metropolitanos. Mais uma iniciativa que demonstra a integrao experimentada entre o governo federal e as organizaes da sociedade civil est no forte impulsionamento do Programa Um Milho de Cisternas (P1MC), a partir do Fome Zero. Esse programa foi uma construo absolutamente prpria da sociedade civil, por meio da Articulao do Semirido (ASA), rede de mais de setecentas organizaes do semirido. A proposta do projeto consiste na construo de cisternas para captao de gua da chuva, a baixo custo, e na educao, para o bom uso da gua, das famlias que tm as cisternas construdas. O governo reconheceu a importncia do programa e passou a promover um apoio mais substantivo, acelerando sua implantao. O Consea foi um espao importante na legitimao dessa parceria, entre governo e ASA, demonstrando sua capacidade de fortalecer iniciativas dessa modalidade. Entretanto, no foi apenas por meio da construo, fortalecimento ou aperfeioamento de programas que o Consea demonstrou sua efetividade no estabelecimento de um novo patamar para a participao social. Foi tambm no desenvolvimento de aes estratgicas fundamentais para a prpria constituio do sistema e da poltica nacional de segurana alimentar e nutricional.
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Nesse sentido, um processo que j foi aqui mencionado e que deve anteceder as demais anlises diz respeito realizao da segunda e terceira conferncias nacionais. A II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que ocorreu em maro de 2004, em Olinda, antes de tudo, teve o significado de resgate de um processo que foi interrompido por dez anos, aps a realizao da I Conferncia. Nesse perodo de interrupo frustrou-se a disposio da participao social, da avalanche de ideias e de propostas, desde o local at o nacional. Frustrou-se a sensao de milhares de pessoas que se percebiam como atores importantes para as transformaes desejadas no campo da segurana alimentar. Nesses dez anos, escondeu-se o conflito de concepes e propostas, no s entre governo e sociedade, mas todos os que se explicitam nas conferncias, pensamentos divergentes no interior dos prprios governos e entre as diferentes correntes da sociedade. Com a retomada do ciclo de conferncias, desencadeia-se um processo em todo o Brasil, com conferncias municipais e estaduais, at seu pice na conferncia nacional, em que o exerccio da democracia participativa expressou-se, deixando claras as contradies existentes, mas revelando tambm a capacidade de gerao e legitimao de propostas, por uma maioria. Assim foi com a resoluo principal, que apontou para a consolidao do marco legal da segurana alimentar e nutricional. Essa proposta surgiu no processo de conferncias estaduais e tomou forma definitiva na conferncia nacional. Seus desdobramentos sero discutidos adiante, na descrio do processo que resultou na Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan). Outras diretrizes, apontadas na II Conferncia, serviram de base para o trabalho que seria realizado na gesto 2004-2007 do Consea. A III Conferncia Nacional realizou-se em julho de 2007, em Fortaleza, como uma continuidade natural do processo participativo desencadeado pela proposta do Fome Zero. Seu tema central foi Por um desenvolvimento sustentvel com soberania e segurana alimentar e nutricional. A escolha desse tema seguiu a lgica de que uma primeira etapa fora cumprida, a do estabelecimento do marco legal da segurana alimentar, e que a disputa deveria ser travada com a discusso do modelo. No entanto, o processo da III Conferncia mostrou uma nfase maior nas questes relacionadas com a construo do sistema nos planos local e estadual. Se ocorreu dissintonia entre os temas planejados e demandados, a III Conferncia notabilizou-se
pela fora de participao que ela desencadeou nos estados. Realizaram-se conferncias estaduais de grande significado. Estados que estavam no limiar de sua mobilizao, como Roraima, se surpreenderam com a resposta da sociedade ao chamado para a conferncia. Grupos tnicos realizaram eventos prprios, construindo uma nova agenda de grande contribuio para a segurana alimentar. O evento nacional da III Conferncia refletiu toda essa diversidade e a fora que dela emana. E deu a oportunidade de aprendizado para se saber extrair de um vivo processo de participao os contedos que expressam essa vontade coletiva. Outro processo que demonstra a presena da participao social como elemento decisivo para sua realizao foi aquele que gerou a Losan. J se registrou, anteriormente, que a ideia da prioridade que deveria ser dada consolidao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional como uma poltica de Estado veio das prprias conferncias estaduais, realizadas entre o final de 2003 e o incio de 2004. Encerrada a conferncia, o Consea nacional constituiu grupo de trabalho, com composio de representantes da sociedade civil e do governo, para elaborar uma proposta de lei da segurana alimentar e nutricional. Esse trabalho demorou quase um ano e, uma vez apresentado e aprovado em plenrio de reunio do Consea, foi remetido para a Presidncia da Repblica para os devidos ajustes e envio para o Congresso Nacional. Assim foi feito, sendo preservado o texto sem alteraes de mrito naquilo que o Consea havia aprovado. Enviado o projeto de lei para o Congresso Nacional, a tramitao foi rpida e bem-sucedida, fruto da capacidade de articulao do Consea, em sua representao da sociedade civil, somada decisiva participao do ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome, das assessorias parlamentares e dos prprios congressistas. Foi a primeira experincia do Consea na gerao, negociao e aprovao de um projeto de lei. Tambm neste caso, a participao da sociedade civil foi decisiva e realizada das mais diversas formas, como por abaixo-assinados, teleconferncias, eventos no Congresso Nacional e audincias pblicas. Trs anos depois, no segundo semestre de 2009 e incio de 2010, ocorreu outro importante processo para o Consea, de aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) da alimentao como direito humano. A partir da iniciativa do deputado que lidera a frente parlamentar de segurana alimentar e nutricional no Congresso Nacional, foi retomada a Proposta de Emenda Constitucio-
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nal, que havia sido aprovada no Senado Federal seis anos antes e que no conseguia tramitar na Cmara dos Deputados. A questo do direito humano alimentao j se consolidara para todo o movimento da segurana alimentar e o apelo mobilizao para a aprovao da PEC, evidentemente, no encontrou resistncia. Novamente, ocorreu uma srie de iniciativas no campo da participao social, para pressionar e convencer os deputados a votarem por essa alterao constitucional, como abaixo-assinados, ruidosas manifestaes, publicidade na televiso com artistas de grande reconhecimento popular e participao em audincias pblicas. Evidentemente, no plano local que se realizam os programas e aes de segurana alimentar e nutricional. Assim, a relao do Consea nacional com os Conseas estaduais e municipais, quando existem, fundamental. Essa relao, por vezes, difcil, dada a diversidade de situaes em que se encontram aqueles Conseas, alguns com razovel grau de atuao e outros bastante desmobilizados. No terceiro mandato do Consea nacional foi implantada uma comisso, composta pelos presidentes dos Conseas estaduais, que se rene a cada dois meses e discute questes e encaminhamentos referentes ao sistema de segurana alimentar e nutricional. Assinale-se, tambm, a importncia de encontros promovidos pelo Consea nacional, trazendo conselheiros estaduais, como foi aquele que avaliou o cumprimento das diretrizes indicadas pela III Conferncia, dois anos depois. Tambm devem ser mencionadas situaes em que as posies majoritrias do conselho no conseguiram prevalecer nas decises tomadas em mbito governamental. As indicaes do Consea quanto aos cuidados que julgou necessrios em relao produo e ao consumo de alimentos transgnicos, ao uso de agrotxicos na agricultura e s restries ao uso de agrotxicos ou, ainda, contrrias aos estmulos concedidos ao agronegcio, no lograram medidas ou novas polticas que reorientassem o modelo hegemnico na agricultura. Teria faltado presso social respaldando esses posicionamentos? Ou tratava-se de questes j decididas, que no permitiam espao para a interferncia da participao social? Se a experincia do Consea est no centro do que aqui analisado, deve-se ter claro que diversas outras formas de participao social foram impulsionadas pelo Fome Zero. Ele recolocou, como prioridade, o combate fome e, com isso, projetou a discusso da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional para dimenses bem
maiores. Claro est que aqueles que trabalhavam e se organizavam em torno desses temas viram as possibilidades de realizao de seus objetivos bastante ampliadas. Com a implantao do Fome Zero, foi experimentada a retomada de uma campanha, a exemplo daquela impetrada na dcada passada, de mobilizao da sociedade, em suas diferentes matizes, para doao de alimentos aos mais necessitados. Com a especificidade de que aquilo que era arrecadado, geralmente, era repassado para algum rgo governamental, direto ou indireto, que se encarregava da distribuio. De incio, o resultado mostrou-se vigoroso, mas foi aos poucos perdendo fora. Aqui, coloca-se uma questo que faz ponte com o que j fora antes mencionado. Nos anos 1990, na Campanha contra a Fome, por trs da disposio de participao da sociedade em contribuir para atenuar o problema da fome, por sua prpria iniciativa, estava o ceticismo dessa mesma sociedade de que o Estado tomaria para si essa responsabilidade. Embora a campanha tenha sido exitosa na sua capacidade de mobilizao, os problemas da fome e da pobreza extrema no foram superados. Isso fez com que diversas organizaes sociais retomassem a convico de que somente com polticas pblicas apropriadas o direito alimentao poderia ser garantido. Fez, tambm, com que as iniciativas no campo da filantropia e a crena na efetividade da ao direta da sociedade fossem se esvaziando. Na vigncia do Fome Zero, quando comeou a ficar claro que, pela primeira vez, o pas passava a contar com um conjunto de polticas pblicas capazes de enfrentar o problema da fome, que o Estado brasileiro estava sendo dotado de um razovel aparato para a realizao da Poltica de Segurana Alimentar aparato este que aloja a participao social como um de seus componentes fundamentais , o chamado mobilizao para a filantropia comeou a perder fora2. Ao mesmo tempo, as aes desencadeadas pelo Fome Zero potencializaram a participao social, significando avanos polticos importantes, alm daqueles do Consea e das conferncias. Um primeiro exemplo o estmulo provocado pelo Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) para a formao e for2. um exemplo das transformaes ocorridas com o advento do Fome Zero foi a deciso da ao da Cidadania, em 2006, de substituir a campanha do Natal sem Fome, pelo que foi denominado Natal sem Fome dos Sonhos, que se prope a identificar famlias que no recebem o Bolsa Famlia e que ainda se encontram em uma situao de misria.
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talecimento de cooperativas e associaes de agricultores, a partir da ao da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Outro exemplo o Programa Um Milho de Cisternas (P1MC), que foi concebido por uma extensa rede de entidades, denominada Articulao do Semirido (ASA) e que se tornou um importante programa, com a injeo de recursos pblicos que passou a receber. Destaque-se que esse programa executado por organizaes sociais e que a dimenso que ele assumiu, com o apoio governamental, alou a ASA posio de uma das mais importantes articulaes do campo da soberania e segurana alimentar. Foi tambm com a implantao do Fome Zero que se organizou a Rede de Educao Cidad (Recid), como uma articulao de diversos atores sociais, entidades e movimentos populares de todo o Brasil. Voltada para uma formao cidad e promotora de direitos, a Recid refora a ideia de emancipao social dos grupos vulnerveis, pblico prioritrio do Fome Zero. O tema da segurana alimentar ocupa um lugar prioritrio na agenda dessa rede, que atua com frequncia de forma articulada com o Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional (FBSSAN)3
limiteS e deSAFioS
A demanda da sociedade por maior participao na formulao, controle e presena nos processos decisrios das polticas pblicas dever prosseguir. J foi aqui relatado que o crescimento da esfera pblica no Brasil deve-se a diferentes fatores, como o crescimento das associaes comunitrias, a ampliao de uma conscincia de direitos, as diversas experimentaes de relao com o Estado, entre muitos outros. frequente, no entanto, a argumentao sobre um refluxo dos movimentos sociais e sobre a desmobilizao da sociedade. Embora ocorram situaes em que essa mobilizao no acontea, diante de fatos que em outros momentos despertariam forte reao popular, pode no ser correta a generalizao dessa hiptese. Um melhor caminho parece ser o exame de novas formas e novos espaos de participao, verificando-se a possibilidade de que essas formas e espaos estejam sendo reconhecidos como os mais efetivos para a incidncia na poltica, embora no exclusivos.
3. em 2009, em encontro nacional realizado em Salvador, Bahia, foi incorporado o termo soberania no nome do Frum.
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Assinale-se, tambm, que pases como o Brasil, que consolidaram sua democracia representativa depois de um longo perodo marcado por instabilidades ou total fechamento do exerccio democrtico, vislumbram agora a possibilidade de novos avanos ante os limites que essa mesma democracia representativa apresenta e o acmulo j alcanado pela sociedade nas formas participativas experimentadas. nesse sentido que o processo que est sendo vivido, de construo do sistema e da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, relaciona-se diretamente com um processo maior, ao mesmo tempo que o refora, com a experincia forjada por ganhos e conquistas, mas tambm com o conhecimento dos limites e grandes desafios que precisa enfrentar. Mais uma vez, tomando o Consea como importante referncia, cabe discutir seus limites e desafios, aqui vistos tambm como possibilidades para novos avanos. A participao social, nas formas que encontra para se expressar, sofre sempre pesadas crticas daqueles que se veem ameaados pelo poder transformador que ela pode desencadear. No diferente com os conselhos de polticas pblicas, que so frequentemente desqualificados com o argumento de que so espaos de muita discusso e poucos efeitos. O Consea, at hoje, no sofreu crticas dessa natureza, mas encontra grande dificuldade para divulgar aquilo que realiza e os resultados alcanados. Embora contando com participao de importantes representaes da sociedade, necessrio que seja conhecido e reconhecido de forma mais ampla por ela. Por isso, o instrumento da comunicao deve ser visto como fundamental para seu fortalecimento de forma a preservar aquilo que conquistou e poder avanar mais. As carncias nas polticas sociais, sobretudo as insuficincias oramentrias para seus programas e aes, geram continuamente uma sensao de insatisfao nas organizaes sociais representadas no Consea, que se pode transformar rapidamente em tenso entre elas e o governo. De alguma maneira, essa situao inevitvel, dados os papis diferentes exercidos por cada parte. O Fome Zero gerou expectativas muito grandes na sociedade e algumas vezes prevaleceram compreenses de que os resultados viriam muito rapidamente. Nos dois primeiros anos de governo, diante de uma herana de instabilidade econmica e escassez de recursos, manifestou-se a tenso entre o conselho. A manuteno no cumprimento de contratos com agentes econmicos deixou a
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impresso de que o resgate da dvida social seria mais uma vez protelado. A experincia do Consea mostrou que situaes como essas devem ser enfrentadas com transparncia por parte do governo e capacidade de avaliao do contexto por parte das representaes da sociedade, que vai alm do foco sobre a segurana alimentar. Aqui entra outro assunto no qual o Consea j avanou bastante, mas que ainda revela a necessidade de avanos mais profundos. A segurana alimentar e nutricional em sua essncia um tema intersetorial. No entanto, a cultura poltica prevalecente no Brasil setorial. A estrutura de governo divide-se por setores e o oramento disputado entre eles. A sociedade, por sua vez, tambm se organiza por setores. No amplo espectro da segurana alimentar e nutricional apresentam-se os representantes da produo e dos produtores rurais, da sade e de seus profissionais, da educao e de seus profissionais, do consumo e dos consumidores, dos grupos populacionais e de outros tantos empenhados na defesa de seus interesses especficos. Acontece que a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional tem que ser pensada em toda sua abrangncia, para ser consequente e poder se realizar. Trata-se, assim, de fazer com que todos compreendam e sejam convencidos da importncia dessa abrangncia e, mais ainda, consigam articular iniciativas, aes e programas em prol desse sentido. a natureza intersetorial do tema que justifica o fato de que o Consea deve localizar-se, obrigatoriamente, na Presidncia da Repblica. Porm, a atuao dos conselheiros, quer da sociedade civil, quer do governo, com uma perspectiva intersetorial no algo que se obtm intempestivamente. um lento processo, cujo acerto demonstrado com resultados. Certamente, os avanos do Consea nessa perspectiva significam e significaro uma contribuio relevante para o exerccio das polticas pblicas no pas. A atuao em conselhos dessa natureza requer capacidades polticas que no se apresentam prontas em cada conselheiro. Enfatiza-se, nesse caso, o fato de que a prpria vivncia no conselho um aprendizado gradativo, que tambm ocorre no governo e na sociedade. Para o primeiro, a sensao mais imediata pode ser a de que os conselhos se apresentam como um obstculo a mais a ser superado na implementao da poltica, obrigando governos genuinamente eleitos a negociarem. Para a sociedade, que no largo perodo que antecedeu o Fome Zero pouco conheceu da oportuni-
dade de participao em instncias de formulao e controle social e concentrou suas prticas nas denncias e nos protestos, h agora a dificuldade em conseguir formular com consistncia e viabilidade suas propostas. E mais, v-se obrigada a ter capacidade de negociao, para a conquista de ganhos para aqueles que ela representa. mais um processo longo e inovador, que desafia os participantes a renovarem suas antigas prticas e a experimentarem o que realmente significa o exerccio da democracia participativa. Por fim, como a proposta vigente no Brasil a de construo de um sistema nacional de segurana alimentar e nutricional, h que se conseguir criar vasos comunicantes entre os diferentes entes, nos planos federal, estadual e municipal e, mais ainda, impulsionar aqueles que se tornam mais lentos e fracos. O problema que, na medida em que a proposta do Fome Zero parte do governo federal e no poderia deixar de ser assim , o ritmo acelera-se na parte superior da pirmide e no responde ou responde pouco na base. No sistema dos Conseas federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, o mesmo acontece. Nesse caso, o mais frequente a dissonncia entre governos estaduais ou municipais que rejeitam a ideia da existncia do Consea e a disposio da sociedade em t-los. Mas tambm acontece, sobretudo nos municpios, a incipincia da organizao da sociedade, ainda incapaz de dar conta do que o conselho exige. O esforo das iniciativas de criao de espaos entre os Conseas nos trs nveis, na forma como j est ocorrendo, parece o melhor caminho para a correo dessas disparidades. Mas sendo o Sistema da Segurana Alimentar e Nutricional determinado por lei e, portanto, fruto de uma poltica de Estado, deve-se pensar no estabelecimento de programas que tragam a exigncia da criao e existncia real dos conselhos, para que eles possam ser executados em estados ou municpios. No h quem possa afirmar que se trata de uma construo simples a participao social nas polticas pblicas. Fala-se aqui de um processo que dinmico, mas que carrega consigo contradies, na medida em que formado por sujeitos e interesses diversos, de uma sociedade complexa e com problemas complexos. A experincia do Consea muito estimulante, apesar de todas as dificuldades aqui relatadas. Contribui para a construo de uma democracia com participao e prova que o processo de busca de uma proposta comum, embora rdua, sempre mais efetivo em seus resultados e mais prximo das demandas sociais.
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reFernciAS
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11. o conseA nA construo do sistemA e dA PolticA nAcionAl de segurAnA AlimentAr e nutricionAl

Renato S. Maluf
Encontra-se em pleno curso no Brasil a construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). Dado que o Sistema e a Poltica tm a participao social como um importante elemento constitutivo desse processo, sendo sua principal expresso o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), o contedo aqui desenvolvido reflete uma construo conjunta entre os representantes do governo federal e da sociedade civil presentes no Conselho. A experincia de democracia participativa na segurana alimentar e nutricional, assim como em outras reas das polticas pblicas, constitui caracterstica distintiva do processo brasileiro, com as limitaes, tenses e contradies prprias dessa participao. Os espaos onde ela se materializa cumprem, entre outros, o papel de dar visibilidade s distintas posies e aos conflitos presentes no seio da sociedade e do governo, buscando construir acordos, mesmo que pontuais, e proposies relativas s polticas pblicas, bem como preservando, nesse processo, a autonomia das organizaes da sociedade civil e as atribuies prprias dos governos. O compromisso do governo Lula com a questo alimentar expressou-se no Programa Fome Zero. O espao aberto pelo governo, com a recriao do Consea j em seu incio, foi reconhecido e ocupado, de maneira competente, pelo amplo e diversificado movimento social que h mais de 20 anos se organiza no Brasil em torno da soberania e segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao, envolvendo organizaes, redes e movimentos sociais, gestores pblicos e pesquisadores. Ao longo dos dois mandatos presidenciais, o Conselho aperfeioou seu funcionamento em termos de representatividade social e capacidade de construir uma agenda
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pblica abrangente com proposies de programas e aes. Visibilidade, incorporao de competncia tcnica e busca permanente de interao com os rgos de governo e as organizaes sociais foram essenciais para tanto. A instituio do Sistema e da Poltica Nacional de SAN, intersetorial e com participao da sociedade civil na formulao e no monitoramento dos programas e aes que a compem, reflete a conceituao da segurana alimentar e nutricional desenvolvida no Brasil, que a coloca como objetivo estratgico e permanente de polticas pblicas subordinadas aos princpios do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) e da Soberania Alimentar. Dessa conceituao resultaram, alm do Consea, a instituio da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), ambas instncias consagradas na Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan Lei n. 11.346/2006). A construo do sistema e da poltica, abordada nesse captulo, resulta da ao conjunta de ambas as instncias. O texto a seguir encontra-se organizado em quatro partes. A primeira parte introduz os antecedentes e referncias conceituais da construo em curso do Sistema e da Poltica Nacional de SAN no Brasil. A segunda parte apresenta as caractersticas e diretrizes do Sistema e da Poltica Nacional em construo. A terceira parte aborda alguns aspectos da experincia de atuao conjunta estado e sociedade na promoo da SAN. Na ltima parte, so apontados os principais desafios relativos implementao do Sistema e da Poltica Nacional de SAN.
AntecedenteS e reFernciAS conceituAiS

A construo da segurana alimentar e nutricional (SAN) no Brasil tem mobilizado, h mais de duas dcadas, organizaes e movimentos sociais, gestores pblicos e pesquisadores, entre outros atores sociais. A mobilizao recente herdou, naturalmente, elementos das aes implementadas desde a primeira metade do sculo XX voltadas para a condio alimentar e nutricional dos indivduos, famlias e grupos sociais no Brasil. Destaque deve ser dado contribuio, naquele perodo, do mdico, socilogo, gegrafo e poltico pernambucano Josu de Castro (1908-1973). A concepo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, hoje sendo implementada, teve incio em dois eventos ocorridos em meados da dcada de 1980, um mais
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tcnico e outro envolvendo mobilizao. O primeiro deles consistiu na elaborao de um documento intitulado Segurana Alimentar proposta de uma poltica de combate fome no mbito do Ministrio da Agricultura, em 1985, no qual a nfase maior era nas dimenses social e econmica. J o segundo evento foi produto da mobilizao social que levou realizao da I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio (CNAN), em 1986, dando origem, entre outras, agregao do qualificativo nutricional noo convencional de segurana alimentar (MALUF, 2007). Em ambos se encontrava a proposta de constituir um Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) abarcando as mltiplas dimenses da SAN, bem como propiciando a necessria participao da sociedade civil na formulao, implementao e monitoramento das polticas pblicas. Em plena redemocratizao do pas, ganhavam fora as crticas s concepes tecnocrticas e autoritrias de poltica pblica, ampliando a noo de espao pblico para alm do estritamente governamental. As propostas referidas propugnavam tambm por um rgo de governo capaz de coordenar a formulao e implementao de aes e programas nos vrios setores englobados pela SAN (agricultura, abastecimento, desenvolvimento agrrio, sade, alimentao e nutrio, educao, entre outros). A CNAN antecipou a proposio de instituir um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com desdobramentos nas esferas estadual e municipal, que veio a se materializar duas dcadas depois. A primeira experincia de Consea teve a durao de dois anos, em 1993 e 1994, com limitada capacidade de incidir nas polticas pblicas, sendo interrompida em 1995 at sua retomada em 2003. Como se sabe, no Brasil, como em muitas partes do mundo, a dcada de 1990 foi marcada pela hegemonia neoliberal que provocou retrocessos nas polticas sociais e em boa parte dos programas de alimentao e nutrio. No obstante, registram-se, naquela dcada, eventos como a emergncia da agricultura familiar como categoria sociopoltica e a aprovao de uma Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio. A mobilizao social como indutora do enfrentamento da fome e da promoo do direito alimentao se fez manifestar, tambm, na grande campanha nacional contra a fome e a misria e pela vida, liderada por Herbert de Souza, o Betinho, e na realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar em Braslia, em 1994. Alguns governos municipais e estaduais passaram a incor-
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porar a referncia de SAN em suas aes. De modo geral, porm, as iniciativas no campo social tinham um horizonte muito limitado. O enfoque de segurana alimentar e nutricional desenvolvido no Brasil atribui SAN o estatuto de um objetivo de poltica pblica, estratgico e permanente, caracterstica que a coloca entre as categorias nucleares para a formulao das opes de desenvolvimento de um pas. Como j mencionado, ela rene as dimenses alimentar e nutricional, bem como associa os aspectos inseparveis da disponibilidade de bens (food security) e da qualidade desses bens (food safety). As polticas de SAN devem estar subordinadas aos princpios do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) e da Soberania Alimentar. Isso significa que tais princpios devem orientar a definio das estratgias de desenvolvimento do pas, bem como a formulao das polticas pblicas no tocante aos seus objetivos, modos de implementao e instrumentos de monitoramento e controle social (MALUF, 2007). O direito alimentao engloba duas dimenses indivisveis que so: (a) o direito de estar livre da fome e da m nutrio, e (b) o direito alimentao adequada, em que dever do poder pblico respeitar, proteger, promover e prover, alm de monitorar e avaliar, a realizao desse direito, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade (VALENTE, 2002). J a soberania alimentar diz respeito ao direito dos povos de definirem suas prprias polticas e estratgias de produo, distribuio e consumo de alimentos. Essa referncia vem sendo utilizada na promoo de modelos sustentveis que promovam a produo de base familiar, na aproximao da produo e do consumo de alimentos e na valorizao da diversidade de hbitos alimentares (MENEZES, 2001). A vinculao aos princpios do direito humano alimentao adequada e da soberania alimentar, assim como a intersetorialidade das aes e programas pblicos e a participao social, so caractersticas que diferenciam esse enfoque dos usos correntes da segurana alimentar por muitos governos, organismos internacionais e representaes empresariais. O esforo por colocar o direito alimentao como eixo norteador da segurana alimentar e nutricional confluiu para a instituio de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, previsto na Lei Orgnica da SAN (Lei n. 11.346/2006). A Losan criou o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e determinou a formulao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (PNSAN) com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada. Esta a principal lei nacional que versa sobre o tema, tendo sido elaborada no mbito do Consea, com ampla participao de representantes do governo e da sociedade civil. Embora haja vrias menes ao direito alimentao na Constituio Federal de 1988 direito vida, no tolerncia discriminao em qualquer de suas formas de manifestao, direito a um salrio mnimo, reforma agrria, sade, assistncia social e alimentao escolar , a Constituio no continha referncia explcita a esse direito fundamental. Nesse sentido, o Consea liderou ampla e vitoriosa campanha nacional sob o lema Alimentao: um direito de todos, com significativa participao de organizaes da sociedade civil, setores de governos nas trs esferas, personalidades etc. Ela levou promulgao, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional n. 64/2010, que inclui a alimentao entre os direitos sociais previstos no artigo 6o da Carta Magna, ao lado da educao, sade e habitao, entre outros. Essa incluso visa tornar a garantia de uma alimentao adequada uma obrigao de Estado, por meio de polticas permanentes envolvendo os governos em todas as trs esferas da federao, ao mesmo tempo em que demanda comprometimento da sociedade com a realizao desse direito.
SiStemA e polticA nAcionAl de SegurAnA AlimentAr e nutricionAl

Nessa parte, apresentam-se os elementos principais da construo em curso do Sistema Nacional de SAN (Sisan) e da poltica nacional correspondente, nos termos previstos na Losan. Essa construo se vale da abordagem sistmica da SAN que vem se desenvolvendo no Brasil com o objetivo de dar conta da complexidade que o tema alimentar suscita, inclusive no aspecto da implementao de aes integradas. A utilizao dessa abordagem se nutre, tambm, da experincia acumulada com a construo de sistemas de polticas pblicas em outras reas (sade, assistncia social etc.). Por se tratar de um objetivo de poltica pblica, o desenvolvimento conceitual da abordagem sistmica da SAN se faz simultaneamente a sua adoo como princpio organizacional da ao pblica. Essa abordagem permite identificar as relaes de interdependncia e mtua determinao entre os fatores que atuam sobre a condio alimentar e nutricional dos indivduos, famlias, grupos sociais, regies ou pa-
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ses. Ela busca, ao mesmo tempo, potencializar os ganhos sinrgicos gerados pelas relaes sistmicas entre os componentes do sistema, por intermdio da institucionalizao e do aprofundamento das relaes entre eles. Alerte-se, porm, que o sistema um conjunto que evolui com contradies, isto , as relaes sistmicas presentes nas dinmicas econmicas, sociais e polticas contm elementos de conflito (BURLANDY et al., 2006). Os dois elementos que caracterizam um sistema fluxos de interdependncia de seus componentes e mecanismos de coordenao ajustam-se, plenamente, anlise e promoo da SAN. A interdependncia sistmica dos fatores que condicionam a SAN est contemplada no enfoque intersetorial dos programas e aes, levando implementao de aes integradas. Como consequncia, em termos operacionais, as aes e programas de SAN do origem a fluxos de interdependncia que vo desde as decises integradas, envolvendo mais de um setor de governo e as organizaes sociais, at a operao conjunta dessas aes e programas. Isto , a intersetorialidade propugnada pode assumir a forma de aes conjuntas desenvolvidas por diferentes setores de governo, indicando esforos de aproximao entre eles, ou num nvel mais avanado no desenvolvimento de aes integradoras, como, por exemplo, aes que articulam produo e consumo (BURLANDY et al., 2006). Com relao aos mecanismos de coordenao, interessamnos aqueles que resultam do propsito de explorar as possibilidades sinrgicas e outros efeitos propiciados pela interao entre os componentes do sistema respectivo. Esta viso de coordenao est associada recuperao da capacidade de regulao pblica do sistema alimentar por parte das instncias de Estado, na contramo da ampliao da regulao exercida pelos agentes privados promovida pelas polticas de corte neoliberal. Os mecanismos de coordenao do Sisan assumiram a forma do Conselho Nacional de SAN (Consea), rgo de assessoramento imediato ao presidente da Repblica que constitui um espao de participao e controle social de polticas pblicas, e da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), rgo intersetorial de governo vinculado ao gabinete do ministro de Desenvolvimento Social e Combate Fome. O Consea e a Caisan tm como referncia as deliberaes das Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional, instncia responsvel pela indicao das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar, bem como
pela avaliao do sistema. Num processo que envolve milhares de pessoas em todo o pas, as conferncias nacionais ocorrem a cada quatro anos, sendo precedidas de conferncias estaduais, distritais e municipais que escolhem os delegados conferncia nacional, alm de abordarem temas que so especficos s suas esferas. At o momento, foram realizadas trs conferncias nacionais de segurana alimentar e nutricional (1994, 2004 e 2007), mobilizando, cada uma delas, cerca de duas mil pessoas oriundas de todo o pas, entre representantes da sociedade civil e do poder pblico. O Consea, por seu turno, tem a atribuio de transformar as deliberaes das conferncias nacionais em propostas relativas ao sistema e poltica nacional, encaminhadas Caisan. Um tero dos membros do Conselho so representantes governamentais, compreendendo 19 ministros de Estado e secretrios especiais responsveis pelas pastas afetas consecuo da segurana alimentar e nutricional: Desenvolvimento Social e de Combate Fome (que exerce a Secretaria Executiva do Conselho); Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Aquicultura e Pesca; Casa Civil; Cidades; Cincia e Tecnologia; Desenvolvimento Agrrio; Direitos Humanos; Educao; Fazenda; Integrao Nacional; Meio Ambiente; Planejamento; Polticas para Mulheres; Promoo da Igualdade Racial; Relaes Exteriores; Sade; Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Trabalho e Emprego. Os dois teros dos membros que representam a sociedade civil no Consea so escolhidos a partir de critrios de indicao aprovados na Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, correspondendo a 38 organizaes da sociedade civil, entre ONGs, redes, movimentos sociais, instituies religiosas e associaes profissionais. O conselho conta tambm com observadores representando conselhos afins de mbito federal, organismos internacionais, entidades da cooperao internacional e o Ministrio Pblico Federal. O presidente do conselho indicado pelo plenrio do colegiado entre os representantes da sociedade civil e designado pelo presidente da Repblica, sendo que os dois ltimos presidentes do conselho integram o Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional. O segundo mecanismo de coordenao nacional do sistema, porm, no mbito estritamente governamental, a j referida Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), cuja misso transformar em programas de governo as proposies emanadas do Consea. Integram a Caisan todos os 19 ministrios
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que participam do Consea, sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A institucionalidade e a dinmica do Sisan esto representadas no Diagrama 1.
Diagrama 1 sistema e Poltica nacional de segurana Alimentar e nutricional
conferncia nacional conSea (Presidncia da repblica) caiSan (MdS)
SiSteMaS de PolticaS PblicaS

(agrcola, agrria, sade, educao, ambiental, assistncia social etc.)
Poltica nacional de San conferncia eStadual conselho estadual cmara intersecretarias
conferncia MuniciPal conselho Municipal
Poltica eStadual de San
cmara intersecretarias
Poltica MuniciPal de San
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O Sisan pode ser caracterizado como um sistema aberto em funo do seu propsito de organizar e monitorar as aes e polticas pblicas dos diversos setores governamentais e no governamentais, articulando-as numa poltica nacional de SAN. Entendida como uma poltica de polticas, a poltica de SAN tem a pretenso de sugerir diretrizes e propor aes integradas envolvendo parti-
cipantes de outros sistemas ou processos decisrios. Isto faz com que o Sisan tenha reduzido grau de autonomia (autossuficincia) em relao ao contexto em que se insere, diferentemente dos sistemas que organizam e implementam polticas ou programas especficos, quase sempre setoriais e com fundos oramentrios prprios (mesmo que interajam com outros setores de governo). Essa caracterstica torna mais complexa a dinmica de funcionamento do Sisan, em especial de seus mecanismos de coordenao, em comparao com os sistemas setoriais que gerem programas prprios. Assim, a primeira das duas diretrizes fundamentais do Sisan a intersetorialidade das aes, polticas e programas. As mltiplas dimenses que condicionam a segurana alimentar e nutricional dos indivduos, famlias, grupos sociais e tambm dos pases requerem a formulao de programas integrados e a coordenao das aes dos vrios setores de governo, assim como demandam a superao da atuao setorializada das organizaes da sociedade civil. Isso implica que a construo do Sistema Nacional igualmente intersetorial, em dilogo com os vrios sistemas de polticas pblicas existentes no Brasil, como sade, educao, assistncia social, desenvolvimento agrrio e agrcola, meio ambiente. A segunda diretriz corresponde participao social, que se expressa em aes conjuntas entre Estado e sociedade civil para superar concepes tecnocrticas e centralizadas de polticas pblicas. Essa diretriz reflete tambm a j extensa experincia de democracia participativa na formulao de polticas em diversos campos no Brasil, abordada mais adiante. H que mencionar o conjunto de organizaes, redes e movimentos sociais que conduzem expressivo nmero de iniciativas prprias e em interao com programas de governo. Como mencionado antes, a formulao da poltica nacional de SAN de responsabilidade da Caisan a quem cabe encaminhar uma proposta considerao do presidente da Repblica. Essa proposta vem sendo elaborada juntamente com o Consea, com base nas deliberaes da III Conferncia Nacional realizada em 2007. Essas mesmas deliberaes serviram de referncia para um recente balano das aes implementadas pelo governo federal na direo da construo da poltica e do sistema que resultaram em documento de prestao de contas elaborado pela Caisan (CAISAN, 2009). Os documentos referidos propem que a poltica nacional de SAN em elaborao seja orientada pelas sete diretrizes e respectivas aes principais que constam do quadro a seguir.
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Quadro 1 Diretrizes de sAn e aes do governo federal

Diretrizes da Poltica nacional de sAn I. Promover o acesso universal alimentao saudvel e adequada, com prioridade para as famlias e pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional. II. Promover o abastecimento e estruturar sistemas justos e descentralizados, de base agroecolgica e sustentveis de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos. III. Instituir processos permanentes de educao alimentar e nutricional, pesquisa, produo de conhecimentos e formao em soberania e segurana alimentar e nutricional e direito humano alimentao adequada e saudvel. IV. Promover, ampliar e coordenar as aes de segurana alimentar e nutricional voltadas para povos e comunidades tradicionais. Programas e aes do governo federal transferncia de renda; alimentao escolar; alimentao do trabalhador; rede de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio; distribuio de cestas de alimentos. apoio creditcio agricultura familiar; garantia de preos diferenciados; assistncia tcnica e extenso rural; reforma agrria; agricultura urbana e periurbana; abastecimento; pesca e aquicultura; economia solidria. educao alimentar e nutricional nos sistemas pblicos; valorizao da cultura alimentar brasileira; formao em direito humano alimentao e mobilizao social para a conquista da San; formao de produtores e manipuladores de alimentos. acesso aos territrios tradicionais e recursos naturais; incluso produtiva e fomento produo sustentvel; alimentao e nutrio indgena; distribuio de alimentos a grupos populacionais especficos; atendimento diferenciado em programas e aes de San. Vigilncia sanitria para a qualidade dos alimentos; nutrio na ateno bsica; vigilncia alimentar e nutricional; sade no Programa Bolsa Famlia; promoo da alimentao adequada; preveno e controle de carncias nutricionais; estruturao e implementao das aes de alimentao e nutrio nos estados e municpios. estruturao do Sistema nacional de Gesto dos recursos Hdricos; gesto e revitalizao de bacias hidrogrficas; disponibilidade e acesso gua para alimentao e produo de alimentos; saneamento e qualidade da gua. negociaes internacionais; cooperao Sul-Sul na rea de San e de desenvolvimento agrcola; assistncia humanitria internacional.
V. Fortalecer as aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno sade, de modo articulado s demais polticas de segurana alimentar e nutricional
VI. Promover o acesso universal gua de qualidade e em quantidade suficiente, com prioridade para as famlias em situao de insegurana hdrica, e promoo do acesso gua para a produo de alimentos da agricultura familiar. VII. apoiar iniciativas de promoo da soberania e segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao adequada e saudvel em mbito internacional.
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A condio de o Brasil ser uma Repblica Federativa, na qual estados e municpios tm participao ativa nas polticas pblicas, tanto na execuo como no financiamento, torna indispensvel a reproduo, nas esferas estaduais e municipais, de instncias anlogas s existentes no plano federal. J h conselhos constitudos em todos os 26 estados e no Distrito Federal, sendo ainda incipiente a instituio pelos governos estaduais de rgos de coordenao intersecretarias. No plano municipal, encontra-se em estgio inicial a construo de conselhos, que existem em cerca de 600 dos 5.564 municpios existentes no pas. A proposta de poltica nacional de SAN prev o envolvimento das esferas estaduais e municipais com base em agendas pactuadas em mbito nacional, formalizando a participao e adeso de estados e municpios ao sistema e poltica nacional de SAN1. No que se refere ao financiamento do Sistema e da Poltica Nacional de SAN, ele deve estar associado com os objetivos e diretrizes dessa poltica, de modo a assegurar o mximo de recursos para os programas que a compem. A construo do oramento da SAN engloba duas categorias de despesa. A primeira diz respeito manuteno e gesto das instncias do sistema (conferncias, conselhos, rgos intersetoriais) e atividades correlacionadas, em todas as esferas de governo. A segunda categoria engloba o financiamento dos programas pblicos sob responsabilidade dos rgos responsveis por eles. Com respeito a esta ltima, o Consea j desenvolve uma metodologia que lhe permite apresentar proposies e monitorar a execuo dos programas que considera integrantes de um oramento tpico de SAN, apresentada a seguir. O monitoramento e a apresentao de propostas ao Oramento da Unio focalizam os programas e aes do Plano Plurianual (PPA), constituindo o que seria um oramento de SAN. A metodologia adotada identificou, inicialmente, 149 aes, distribudas em 43 programas do PPA 2008-2011, agrupadas em 18 blocos de temas correspondentes ao escopo da SAN. Da resultou um conjunto prioritrio de 65 aes, distribudas em 17 programas e englobando 15 temas: Abastecimento agroalimentar; Acesso alimentao; Transferncia de renda; Aes estruturantes; Agricultura familiar Plano
1. a ttulo de ilustrao, podem-se vislumbrar trs campos de atuao em San prprios da esfera estadual de governo: implementar programas prprios, alm de participar de programas federais; desenvolver atividades de capacitao em San; dar suporte s aes e polticas municipais, incluindo iniciativas de articulao entre os municpios. Vale ressaltar a possibilidade e importncia dos programas e aes municipais em todas as dimenses relevantes da San.
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Safra e Aquisio de alimentos; Alimentao escolar; Alimentao saudvel; Biodiversidade e populaes tradicionais; Gesto de polticas (Sisan); Pesca e aquicultura; Reforma agrria, regularizao fundiria e unidades de conservao; SAN das populaes negras; SAN dos povos indgenas; SAN no semirido; Vigilncia sanitria. Para dar uma ordem de grandeza, os montantes totais de recursos do chamado Oramento da SAN, nas Leis Oramentrias Anuais de 2005 a 2009, foram os seguintes: R$ 14 bilhes (2005); R$ 14,6 bilhes (2006); R$ 15,6 bilhes (2007); R$ 18,9 bilhes (2008); R$ 20,3 bilhes (2009). O Conselho desenvolveu tambm uma metodologia relativa aos indicadores para o monitoramento da realizao progressiva do direito humano alimentao adequada, orientada pelos seguintes princpios: permitir ampla participao social; adotar enfoque da universalizao e indivisibilidade dos direitos; contribuir com a no regresso dos resultados positivos obtidos e para o uso mximo dos recursos disponveis; promover a responsabilizao dos setores que integram o Sisan. O monitoramento baseado em direitos coloca nfase nos grupos populacionais mais vulnerveis SAN, ao mesmo tempo em que se vale de dados que evidenciem desigualdades entre populaes e nas vrias dimenses. A matriz da resultante compreende sete dimenses de monitoramento, selecionando-se para cada uma delas os indicadores e as polticas relacionadas: a) produo de alimentos; b) disponibilidade de alimentos; c) renda/acesso e gasto com alimentos; d) acesso alimentao adequada; e) sade e acesso a servios de sade; f) educao; g) polticas pblicas. Pode-se aventar a possibilidade de articular ambos os focos (indicadores e oramento) e os dispositivos produtores de informao existentes em vrias reas de governo e instituies de pesquisa, no que seria um Subsistema de indicadores, oramento e monitoramento do Sisan. Este seria um instrumento, ao mesmo tempo, de gesto pblica e de controle social, dois objetivos que, em princpio, comportam tenses entre si, mas no se excluem mutuamente. Tanto os gestores pblicos devem enxergar nele um instrumento til, quanto a sociedade civil deve ter a possibilidade de demandar indicadores que respondam ao propsito de controle social. De todo modo, o subsistema proposto faria parte do monitoramento do Sisan, pois a funo de monitoramento do direito humano alimentao entendida como uma funo de Estado, colocada em prtica de maneira transparente, propiciando o acesso s informaes geradas a
todos os integrantes do sistema, a includos os segmentos mais vulnerabilizados, bem como respeitando os tratados, as leis e normas que protegem e regulamentam os direitos humanos.
eStAdo e SociedAde nA promoo dA

SegurAnA AlimentAr e nutricionAl
A participao social na formulao e acompanhamento das polticas pblicas no Brasil ganha fora a partir da nova Constituio Federal, de 1988. No campo da SAN, assinalou-se a criao do Consea, em 1993, a realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, um ano depois, e iniciativas nos estados e municpios, com a criao de alguns Conseas estaduais e municipais. A partir de 2003 retomada, com nfase, essa modalidade de prtica na poltica, com a recriao do Consea na esfera federal e a criao de vrios outros conselhos de participao social compostos por representaes do governo e da sociedade. Ao lado disso, vm se realizando um grande nmero de processos democrticos que se iniciam no nvel local e culminam em grandes conferncias nacionais. O exerccio da democracia participativa, ainda experimentando seus primeiros passos, no substitui a chamada democracia representativa, mas soma-se a ela na construo das polticas pblicas no pas. Trata-se, no presente momento, de importante processo de aprendizagem para os que dela participam. Exige o aprimoramento da capacidade propositiva da representao da sociedade que participa de conselhos e conferncias. Exige, tambm, dos representantes de governos a disposio para que seus atos e iniciativas sejam expostos, discutidos e criticados. Nestes espaos, tanto as representaes da sociedade como do governo, pela diversidade de interesses a que esto vinculadas, veem expostas suas divergncias, polarizadas no apenas entre governo e sociedade, mas tambm no interior delas mesmas. A forma conselho no , como se sabe, peculiar rea de SAN, uma vez que o prprio surgimento da ideia de Consea ocorreu e foi influenciado pelo contexto de difuso da perspectiva mais geral de constituir conselhos de polticas pblicas nas diversas reas e mesmo programas governamentais no Brasil. No obstante, o Consea tem especificidades na sua constituio e atuao. O enfoque intersetorial da SAN requer uma localizao institucional do Conselho que oferea a possibilidade de interlocuo entre os diversos se-
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tores de governo, bem como uma representao igualmente diversa dos setores sociais. Essa compreenso fundamentou sua localizao supraministerial na Presidncia da Repblica e, em termos mais gerais, a proposio de que os Conseas estaduais e municipais se situem junto ao gabinete do chefe do Executivo da esfera de governo respectiva (governador de estado ou prefeito municipal). Alm disso, por um critrio de representao que busca compensar a desigual relao entre o estado e as organizaes da sociedade, o Consea Nacional composto por uma maioria de dois teros de seus membros representando a sociedade civil e um tero, os diversos setores de governo. A proporo em que se expressa a maioria foi consagrada pela experincia anterior, sem uma razo clara, preciso admitir. Igualmente significativo e peculiar o fato de o presidente do Conselho ser escolhido entre os representantes da sociedade civil procedimento que se difundiu a outros conselhos enquanto a secretaria-geral fica a cargo do ministrio que concentra o maior nmero de aes relacionadas com a SAN, a saber, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O Consea tem o estatuto de conselho de assessoramento do presidente da Repblica, de modo que suas deliberaes tm carter propositivo, isto , elas no so mandatrias ao Executivo. fcil imaginar as intensas controvrsias a propsito dessa delicada questo, razo pela qual indispensvel enfrent-la. Meu argumento que o estatuto de conselho consultivo expressa o custo da intersetorialidade no estgio atual da institucionalidade da SAN no Brasil. Uma alterao na direo de conferir carter mandatrio s deliberaes de um conselho com as caractersticas apontadas depende de avanos no referido marco institucional, comeando com uma reorganizao da estrutura de governo que acolha objetivos intersetoriais. Uma tal reorganizao implicaria, entre outras, estabelecer mecanismos de coordenao entre os diferentes espaos de deliberao dos programas e aes correspondentes e revisar o critrio de composio e procedimentos de escolha dos integrantes do Consea. Vejamos melhor essa importante questo. A perspectiva intersetorial resultou na incorporao, no Consea, de parcela significativa dos setores de governo representados por seus respectivos Ministrios. Mais do que o nmero de Ministrios, uma poltica nacional de SAN englobaria parte considervel dos programas e aes de um governo, as quais, por sua vez, possuem seus prprios espaos
de deliberao, quase sempre com participao social na forma de conselhos setoriais de polticas pblicas. Torn-las mandatrias implicaria atribuir s deliberaes do Consea precedncia questionvel sobre outros espaos de deliberao igualmente legtimos, inclusive, alguns deles, com maior experincia e maturidade institucional. J no aspecto dos procedimentos de consulta e indicao dos representantes da sociedade civil no Consea, eles vm sendo aprimorados visando conferir maior legitimidade social e diversidade em termos das vrias dimenses da SAN, dos setores sociais e regies do pas. Entretanto, persiste um grau de arbitrariedade inevitvel em procedimentos que carecem de institucionalidade e fluidez, bem como de uma melhor delimitao do campo especfico da SAN, se que se pode colocar nesses termos. Se no bastassem esses elementos de tipo conceitual, um grau de realismo ajudaria a entender que governo algum se submeteria s deliberaes de um Conselho constitudo com maioria de dois teros da sociedade civil e presidido por um representante dela, englobando parcela considervel dos setores de governo. Contra as deliberaes que desaprove, o governo poderia, legitimamente, argumentar que dispe de um programa submetido ao crivo das urnas. Assim, avanos na delimitao e nos dispositivos de funcionamento de um sistema intersetorial de SAN tero que ser construdos num complexo processo de dilogo e negociao entre as instncias dos distintos setores de governo envolvidos, vale dizer, construdos pela poltica mais do que por solues formais ilusrias e, a meu ver, equivocadas para o contexto atual. No obstante, a capacidade do Consea em incidir sobre as polticas pblicas no exclusivamente determinada por essa condio de deciso. De fato, o contedo, base social e fora poltica de suas resolues que definem se estas se imporo ou no. Para tanto, as posies defendidas pelo conselho devem ter respaldo significativo na sociedade, pois a existncia de conselhos no exclui a mobilizao social. Ao contrrio, a experincia mostra que a eficcia dos Conseas maior quando h organizao autnoma da sociedade civil que deles participa e capacidade de presso das redes e movimentos sociais. Ao mesmo tempo, o conselho deve possuir capacidade apurada de negociao, de forma a chegar a propostas possveis de serem aprovadas e aplicadas. O Consea, depois de sua recriao, logrou uma srie de xitos, tendo sido o espao onde foi construdo o Programa de Aquisio
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de Alimentos da Agricultura Familiar e lanada a proposta de elaborao de um Plano de Safra especfico para a agricultura familiar. O conselho instituiu um grupo de trabalho englobando sociedade civil e governo que elaborou a proposta da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, negociou com o presidente da Repblica a recuperao do valor per capita da alimentao escolar e participou da elaborao da proposta de uma nova e avanada legislao sobre esse programa. Foram, tambm, aprofundadas propostas para o aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia, algumas delas implementadas. Ao mesmo tempo, houve propostas que no se efetivaram, como as que recomendavam maiores precaues com a produo e comercializao de alimentos transgnicos, ou a implementao de uma poltica nacional de abastecimento consistente com as premissas da SAN. Em suma, a segurana alimentar e nutricional encontrou uma plataforma poltica no governo Lula que possibilitou sociedade civil e ao governo federal espaos de dilogo e concertao que do visibilidade ao tema e s distintas vises a respeito, contribuindo na elaborao das polticas pblicas. Coube ao Consea liderar a retomada da mobilizao e a construo de uma agenda pblica da SAN no Brasil, tarefa favorecida pela visibilidade conferida ao tema pelo governo federal com os correspondentes programas adotados nessa rea, cuja formulao e implementao constituem o centro da agenda de trabalho do conselho. Os espaos hbridos de encontro entre o Estado e a sociedade civil, como o caso do Consea, no so exatamente espaos de parceria, pois muitas vezes implicam tenses e conflitos, com a consequente busca dos consensos possveis, ainda que pontuais. O conselho se ressente, tambm, da baixa participao da iniciativa privada e, inclusive, de alguns movimentos sociais, mas nem por isso deixa de ser um espao que adquiriu reconhecimento crescente no pas. Como j antecipado, os avanos na participao social em polticas pblicas articula-se com a retomada do papel do Estado como o responsvel maior na garantia do direito humano alimentao. A Estratgia Fome Zero revela essa disposio, revertendo a postura que ento predominava, no sem a oposio de porta-vozes dos interesses das elites. Durante o perodo mais agudo da crise alimentar no Brasil, no primeiro semestre de 2008, a opo por um Estado presente foi, novamente, colocada prova, oportunidade em que o
governo federal compareceu com vrias iniciativas. Porm, ainda insuficiente o enfrentamento das causas estruturais da crise, vinculadas mercantilizao do alimento, como se ver adiante.
oBServAeS FinAiS: deSAFioS

Apesar dos indiscutveis avanos logrados no campo social em geral, e no alimentar e nutricional em particular, o Brasil permanece com uma dvida social incompatvel com seu nvel de desenvolvimento. O pas ainda possui um contingente significativo de pobres, apresenta nveis de desigualdade entre os mais altos do mundo e milhes de famlias que ainda no tm acesso a programas pblicos, o que resulta na violao quotidiana de seu direito humano alimentao adequada. Alm disso, verifica-se nos setores conservadores um recorrente esforo de enfraquecimento e de criminalizao das organizaes e movimentos sociais que lutam por justia social, o que contribui para fragilizar a democracia brasileira. Nesta parte final sero abordados alguns dos desafios colocados promoo da soberania e da segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao no Brasil. manuteno da Prioridade com amPliao do foco Vimos que o enfrentamento da fome e a promoo da segurana alimentar e nutricional estiveram entre as principais marcas do governo Lula, inclusive com repercusso internacional. A deciso do presidente de conferir prioridade mxima a esses objetivos, recriando o Consea j no primeiro ato normativo, em 2003, localizando-o na Presidncia da Repblica, conferiu visibilidade, capacidade de mobilizao e amplitude de atuao intersetorial. No estgio atual dessa construo, destaca-se a proposta para que o presidente Lula edite, antes do final de seu governo, um decreto instituindo a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. No que se refere instituio do Sistema Nacional de SAN, resta avanar no efetivo comprometimento dos governos estaduais e municipais, respaldado na promulgao, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional n. 64/2010, incluindo a alimentao entre os direitos sociais previstos na Constituio Federal. Essa significativa conquista deve ser seguida pela criao, fortalecimento e garantia de mecanismos de exigibilidade do direito humano ali-
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mentao adequada em coordenao com o sistema de polticas pblicas dos direitos humanos, propiciando uma cultura desses direitos no Brasil. O pas dispe, hoje, de um arsenal de instrumentos de polticas sociais capaz de promover o acesso regular alimentao pelos segmentos mais pobres de sua populao. Muito se avanou na promoo da capacidade de produo da agricultura familiar. A alimentao escolar apresenta saltos evidentes. No entanto, preciso que estes e outros xitos no levem, sob presso de outras agendas, retirada de prioridade de um tema que no apenas exige vigilncia permanente pelo comprovado risco de reincidncia, como tambm apresenta vrias reas ainda por atuar, como se ver a seguir. O Consea, apoiado em diversas redes e organizaes sociais, vem trabalhando a proposta de colocar o direito alimentao adequada e saudvel como referncia mobilizadora da sociedade e orientadora de programas e aes pblicas, para ir alm do enfrentamento da fome, que se faz preservando os instrumentos existentes. Essa referncia contempla os modos sustentveis de produzir e consumir os alimentos, a valorizao da diversidade tanto cultural quanto de recursos naturais, e o direito a uma vida digna e saudvel. Uma tal perspectiva de ao requer capacidade de mobilizar e articular os mais diversos setores de governo e da sociedade com o respaldo conferido pela Presidncia da Repblica, dificilmente atingvel por um conselho setorial. Da ser imprescindvel preservar a condio atingida pelo Consea em termos de reconhecimento e legitimidade como espao de acolhimento e mediao de demandas oriundas da sociedade e dos prprios setores de governo, no raro extrapolando o campo especfico da segurana alimentar. Assegurar as atribuies legais e institucionais do Consea e da Caisan nos prximos governos, mantendo a visibilidade da Poltica e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional na agenda pblica brasileira coloca-se como uma exigncia de continuidade. enfrentamento sistmico das crises alimentar e econmica
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Como se sabe, o mundo passou e segue passando, em alguma medida, por um momento crtico que compromete a realizao do direito humano alimentao adequada de grandes parcelas da
populao, tanto pelas repercusses que ainda se fazem sentir da recente alta dos preos internacionais de alimentos, quanto pela crise econmico-financeira que a ela se sobreps e terminou por ofuscar o debate a respeito. O nmero de famintos no mundo voltou a apresentar uma elevao, revelando a fragilidade dos compromissos internacionais para uma significativa reduo. Em diagnstico realizado pelo Consea, apontou-se que a alta dos preos expressa mais do que um desajuste entre a oferta e a demanda mundiais, sendo uma crise do modelo global de produo e consumo de alimentos, que coloca em questo a soberania e a segurana alimentar e nutricional dos povos e compromete o direito alimentao e as iniciativas de incluso social de parcelas significativas das populaes carentes. Alm disso, a natureza sistmica da crise alimentar revela-se nas interfaces que mantm com as crises econmica, ambiental e energtica, particularmente pela interconexo das respostas a elas. Dentre os componentes do sistema alimentar, questiona-se a organizao da produo mundial, os termos dos acordos internacionais e o poder crescente das grandes corporaes na determinao dos padres de produo e consumo. A mercantilizao dos alimentos tem favorecido o avano do capital especulativo sobre os mercados de produtos agrcolas, acentuando a instabilidade de preos e desestruturando os sistemas de produo e abastecimento nesses mercados. A opo pela liberalizao comercial e desregulamentao dos mercados reduziu o poder regulatrio do Estado na maioria dos pases, privando-os de instrumentos de poltica capazes de lidar com os impactos da crise. Os impactos das crises no Brasil foram atenuados devido ampliao da produo familiar, apoiada em vrias polticas pblicas (Pronaf, PAA e Programa Mais Alimentos), responsvel por cerca de 70% dos alimentos consumidos no pas. A estas polticas se juntaram aquelas com impacto no acesso aos alimentos, a saber: a manuteno da recomposio do salrio mnimo e o imediato reajuste dos valores per capita da transferncia de renda realizada pelo Bolsa Famlia. Hoje se sabe que a dinamizao do mercado interno esteve entre as razes que atenuaram os impactos da crise econmica no pas. Resta por superar a situao em que ainda se encontram grupos sociais em pobreza extrema privados de direitos essenciais, inclusive o direito alimentao, como o caso de parte considervel dos povos indgenas e da populao de rua.
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Por se tratar de um grande exportador e fornecedor global de alimentos, o Brasil se coloca como possvel beneficirio da conjuntura internacional. Contudo, as responsabilidades internas e internacionais derivadas da notoriedade adquirida nesse campo requerem do pas mais do que uma resposta mercantil que visa beneficiar-se dos ganhos comerciais oferecidos pela conjuntura econmica. O Consea tem proposto a necessidade de debater as repercusses socioambientais do padro de produo agropecuria que sustenta a posio exportadora, pois ele intensivo em agroqumicos, de larga escala, utiliza pouca mo de obra e concentra terra e riqueza. As proposies do conselho tm sido na direo de: (a) promover novas bases para o modelo de produo e consumo; (b) apoiar a agricultura familiar de base agroecolgica; (c) assegurar a ampliao da produo diversificada de alimentos com valorizao da agrobiodiversidade; (d) fortalecer a cultura e os hbitos alimentares regionais; e (e) democratizar o acesso terra (intensificando a poltica nacional de reforma agrria), gua e aos demais recursos naturais. Parte essencial dessas proposies supe a recuperao da capacidade reguladora do Estado e a implantao de uma poltica nacional de abastecimento que amplie o acesso a alimentos de qualidade com base em sistemas descentralizados, articulando as vrias aes da produo ao consumo e incluindo o enfrentamento dos males de sade derivados da m alimentao. biocombustveis e mudanas climticas A questo da sustentabilidade dos biocombustveis em seus pilares econmico, social e ambiental chave, tanto no plano interno quanto no externo. O Consea tem proposto que a atuao internacional do pas leve em conta as necessidades globais de segurana alimentar e nutricional, segurana energtica e desenvolvimento sustentvel. O governo brasileiro entende ser possvel evitar contradies entre segurana alimentar e produo de biocombustveis, contudo a opo pelos ltimos deve ser feita de modo criterioso, respeitando a realidade de cada nao, garantindo equilbrio entre as dimenses social, econmica e ambiental, e no constituindo ameaa produo de alimentos. No caso brasileiro, a no concorrncia entre as culturas destinadas produo de alimentos e energia baseia-se no controle da rea destinada ao cultivo da cana-de-acar para a produo
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de etanol; essa atividade demanda igualmente a regulao das relaes de trabalho nela vigentes. Chama-se a ateno, tambm, para os impactos sociais e ambientais da monocultura em grandes extenses, bem como para a necessidade de ir alm dos nmeros agregados da rea agricultvel disponvel no pas que sugerem haver espao suficiente para abrigar todas as atividades em face dos conflitos, em mbito territorial, do cultivo da cana-de-acar com a produo de alimentos. preciso dizer que no Brasil existem conflitos na rea ambiental, notadamente aqueles que expressam a tenso entre os dois modelos de agricultura mencionados anteriormente, que, embora com interfaces entre si, representam concepes distintas de organizao econmica e de relao com a natureza: a agricultura familiar e o agronegcio. Essa tenso tambm se expressa nas diferentes propostas que emanam da sociedade brasileira para enfrentar a questo das mudanas do clima, tanto no que se refere s medidas de mitigao quanto de adaptao no contexto de sociedades bastante desiguais como a brasileira. O governo brasileiro lanou, em dezembro de 2008, a Poltica e o Plano Nacional sobre Mudana do Clima. O Consea tem produzido documentos analisando essa poltica e outras questes luz da soberania e da segurana alimentar e nutricional. Pode-se afirmar que so grandes os desafios nesse campo, pois a discusso dos impactos do aquecimento global sobre a soberania e a segurana alimentar e nutricional ainda no faz parte da agenda pblica do pas. o brasil no cenrio internacional Por fim, cabe mencionar que na esteira da notoriedade internacional do presidente Lula e seu governo, em especial nas reas aqui mencionadas, os programas relacionados com a SAN e a prpria experincia do Consea ganharam muita visibilidade e tm sido demandadas no campo da cooperao com outros pases e junto dos organismos internacionais. Essa notoriedade deve ser utilizada com vistas em estabelecer instrumentos de cooperao que garantam o direito humano alimentao adequada, soberania e segurana alimentar e nutricional dos povos. Mesmo as aes de assistncia humanitria internacional devem aperfeioar uma dinmica multidisciplinar e participativa de coordenao entre os rgos governamentais e a sociedade civil. Em simultneo, a atuao internacional
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deve apoiar a construo de uma governana global de segurana alimentar e nutricional que se paute nos princpios do direito humano alimentao adequada, na participao social, na responsabilidade comum, porm diferenciada, na precauo e no respeito ao multilateralismo. Embora contribuindo para vrias iniciativas em curso, o engajamento da poltica externa brasileira com os temas do enfrentamento da fome e da garantia da segurana alimentar e nutricional em nvel mundial tem se pautado pela defesa de as iniciativas se desenvolverem no mbito dos organismos multilaterais, com destaque para a FAO. Em que pese o reconhecimento da importncia dessa organizao, o governo brasileiro, alm de vrias organizaes sociais e o prprio Consea, entendem necessria e oportuna a reforma desse organismo internacional, como j vem se verificando com a reformulao do Comit de Segurana Alimentar Global sediado na FAO. Para que ele se credencie como o principal locus da ONU para o debate e as proposies relativas SAN deve ter um funcionamento participativo que inclua a sociedade civil, semelhana do que faz o Consea, bem como ampliar seu escopo temtico incluindo temas estruturais, como o direito ao acesso terra e aos recursos da agrobiodiversidade, e o fortalecimento de mecanismos multilaterais de governana global para enfrentar os componentes sistmicos da crise de alimentos. Inclui-se, a, a promoo do seguimento da Conferncia Internacional de Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural (CIRADR-FAO), ocorrida em Porto Alegre, em 2006. Com respeito s negociaes comerciais agrcolas no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), nas quais o Brasil ocupa posio de destaque, o Consea tem apresentado proposies que levam em conta consideraes relativas soberania e segurana alimentar e nutricional e ao direito humano alimentao, apesar dos limites colocados pelo formato e pelas orientaes adotadas nas negociaes promovidas pela OMC. Props o conselho que as necessidades dos pases em desenvolvimento, em especial a segurana alimentar e o desenvolvimento rural, sejam parte integrante de todos os elementos das negociaes, e que se busque designar um apropriado nmero de produtos especiais a partir de critrios de segurana alimentar e necessidades de desenvolvimento rural, bem como requeira o desenvolvimento dos mecanismos de salvaguarda especial. Destaque especial deve ser conferido integrao regional, com nfase no Mercosul Ampliado. A recente crise internacional
dos alimentos revelou um significativo grau de exposio dos pases da regio, apesar de nela se encontrarem grandes exportadores agrcolas. Nesse sentido, a adoo de uma estratgia regional de SAN j tem merecido ateno dos governos, gestores e organizaes de agricultores e redes sociais em diferentes reas relacionadas com a SAN. Busca-se a mobilizao social pelo direito humano alimentao adequada, pela soberania e segurana alimentar e nutricional em cada pas e no conjunto do bloco. Para tanto, requer-se a criao ou o fortalecimento de instncias nacionais e tambm regional de participao social na formulao, implementao e monitoramento de polticas de soberania e segurana alimentar e nutricional, incluindo a instituio de um frum regional para dar suporte referida participao social.
reFernciAS
BURLANDY, L.; MAGALHES, R.; MALUF, R. (Coord.). Construo e promoo de sistemas locais de segurana alimentar e nutricional: aspectos produtivos, de consumo, nutricional e de polticas pblicas. Rio de Janeiro: Ceresan/UFRJ, 2006. (Relatrio Tcnico, 3). BURLANDY, L.; MALUF, R.; MENEZES, F. Princpios e diretrizes de uma poltica de segurana alimentar e nutricional. Braslia: Consea, 2004. (Srie). CAISAN Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional. Subsdios para balano das aes governamentais de segurana alimentar e nutricional e da implantao do sistema nacional. Braslia, DF: MDS, 2009. MALUF, R. S. Segurana alimentar e nutricional. Petrpolis, RJ: Vozes, 2007. MENEZES, F. Food sovereignty: a vital requirement for food security in the context of globalization. Development, v. 44, n. 4, Dec. 2001. VALENTE, F. (Org.). Direito humano alimentao: desafios e conquistas. So Paulo: Cortez, 2002.
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12. novos e velhos desAFios PArA AlcAnAr A segurAnA AlimentAr no sculo xxi
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Maya Takagi Jos Graziano da Silva
reSumo
As estatsticas da fome da FAO demonstram que o fim da fome no est prximo, e se distancia da meta anunciada h 13 anos. Em 1996, foi estabelecida a meta de diminuio da fome, pela metade, at 2015. Esta meta, definida na Cpula Mundial de Alimentao, foi reafirmada na definio dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas em 2000. Em 2009, este compromisso precisou ser reforado na III Cpula Mundial, realizada em Roma, que finalizou sem grandes avanos em relao Cpula anterior. A produo agrcola aumentou sem precedentes, os pases liberaram seus fluxos de comrcio, o conhecimento e a tecnologia evoluram, as polticas sociais ficaram mais abrangentes e complexas, a expectativa de vida aumentou, consequncia natural das melhores condies de vida. A origem do problema, j apontada no sculo passado, a elevada desigualdade no acesso aos alimentos e na distribuio de renda entre os pases, e dentro de cada pas. Isto significa que, mesmo que crescente o aumento da produo de alimentos, o mundo ainda est longe de se livrar de seu flagelo mais elementar: a falta de acesso a alimentos para sustentar a vida digna de todos os seus habitantes. Neste sentido, cabe o questionamento: h desafios novos ou os desafios continuam os mesmos do sculo passado? Esta a questo qual o artigo procura responder. Este artigo est organizado em quatro captulos: no primeiro, abordamos os dados mais recentes sobre a situao da fome no mundo; no segundo, uma reviso dos desafios antigos apontados at a entrada do sculo XXI e o surgi1. texto apresentado no VIII Congreso latinoamericano de Sociologa rural, Porto de Galinhas, 2010.
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mento dos novos desafios. No terceiro, as polticas mais recentes adotadas no Brasil para atacar o problema da fome. Por fim, um captulo de considerao final que aborda questes emergentes diante das polticas j adotadas.
oS nmeroS: onde eSt A Fome

O aumento da fome no perodo recente no est associado unicamente crise econmica que assolou o mundo em 2008/2009, pois a fome estava em ascenso mesmo antes desse perodo. As causas apontadas no relatrio esto relacionadas a elevados preos domsticos dos alimentos, baixa renda e desemprego crescente. A elevao de preos teve uma forte expanso com a crise alimentar de 2006-2008 e estes no retornaram aos nveis anteriores. A forte crise internacional de 2008/2009 se sobreps, assim, a esta crise alimentar, piorando a situao de desemprego e falta de renda. Em termos regionais, os relatrios recentes apontam um crescimento da insegurana alimentar em todas as regies do mundo, com exceo da Amrica Latina (entre 1995-1997 e 2004-2006). E uma forte concentrao na sia e no Pacfico, com 642 milhes de famintos do mundo, e na frica. S a regio subsaariana tem 265 milhes de famintos. Isso indica que 90% dos famintos hoje esto concentrados nesses dois continentes. Em termos quantitativos, os pases com maior nmero de famintos dentro dessas regies so: ndia, China e Indonsia (na sia), e Repblica Democrtica do Congo, Etipia, Tanznia, Nigria e Qunia (frica subsaariana). A FAO estima que em 2010 o nmero de pessoas subnutridas no mundo caiu de 1,02 bilhes, em 2009, para 925 milhes. A nova estimativa indica uma reverso na tendncia de aumento da fome verificada nos ltimos 15 anos. No entanto, no podemos nos esquecer que, em 1990-1992, a populao subnutrida no mundo era de 843 milhes, ou seja, 82 milhes a menos que o estimado para 2010 (ver Grficos 1 e 2). Essa situao causa-nos frustrao, por isso estamos trabalhando no projeto 1billionhungry (um bilho de pessoas com fome), que busca reunir um milho de assinaturas em uma petio aos lderes nacionais e internacionais para que coloquem a erradicao da fome no topo de suas agendas polticas.
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novos e velhos desAFios pArA AlcAnAr A segUrAnA AlimentAr no scUlo XXI
grfico 1 Fome no mundo, por regio, em 2010 (milhes de pessoas subnutridas)

Pases Desenvolvidos 18.9 2% oriente mdio e norte da frica 36.7 4% amrica latina e Caribe 52.5 6%
frica Subsaariana 238.6 26%
sia e Pacfico 578.2 63%
grfico 2 Evoluo da fome no mundo e na Amrica latina e Caribe (AlC) entre 1990-1992 e 2010 (milhes de pessoas subnutridas)
1000 70 925 65 52.0 2008 alC (der.) 2009 2010e 40 1990-92 1995-97 2000-02 mundo 2005-07 45 50 53.1 52.5 55 54.3 53.3 50.7 47.3 60 0 250 500 1023 921 843 788 750 833 848
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quAiS oS deSAFioS?
No frum de especialistas preparatrio para a III Cpula Mundial de Alimentao, organizado pela FAO em outubro de 2009, foram levantados os desafios a serem superados para garantir segurana alimentar para o planeta em 2050. Um primeiro desafio levantado se haver disponibilidade de recursos (terra, gua, genticos) para toda a populao, que dever ser de 9,1 bilhes de pessoas. O segundo diz respeito aos desafios colocados para a agricultura, com a mudana do clima e novas demandas dos biocombustveis. O terceiro desafio est relacionado com os investimentos em tecnologia voltados para aumento da produtividade e proteo do meio ambiente e em infraestrutura para escoamento da produo. Um quarto desafio est relacionado com a implementao de polticas pblicas inovadoras de segurana alimentar e combate fome. Um quinto desafio a ser colocado o dos continentes sia e frica, como aqueles que concentram o grosso do foco de erradicao da fome no mundo. Com relao ao primeiro desafio, os indicadores e cenrios do evento de especialistas reunidos pela FAO apontam que o mundo tem todos os recursos necessrios para alimentar a populao em 2050: terra, gua e potencial de crescimento da produtividade. H 4,2 bilhes de hectares disponveis para produo de alimentos. Hoje, h 1,6 bilho de hectares em uso, mas necessrio ampliar a infraestrutura de estradas, escoamento, armazenamento e educao. Assim, conclumos que o problema de distribuio dos recursos, que no esto igualitariamente alocados nos pases, regies e entre grupos sociais. Isto refora a concluso de que o problema de segurana alimentar de acesso (falta de renda das famlias), predominantemente. Com relao ao segundo desafio, os indicadores apontam que a mudana do clima proporcionar o aumento da variabilidade da produo entre as regies e aumento de eventos climticos extremos. Especialmente a frica subsaariana ser afetada com queda na produo. A questo se os pases esto preparados para a mudana do clima e se as culturas agrcolas esto preparadas. Para os pases estarem mais preparados preciso garantir a diversidade de culturas. Isto se faz organizando mais bancos genticos e tendo
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mais fontes para eles. Hoje eles so incompletos e contam com poucos recursos. A lio principal que nenhum pas ou agricultor pode enfrentar sozinho a mudana do clima. O terceiro desafio a necessidade de tecnologia. A falta de tecnologia afeta a segurana alimentar na medida em que 90% do aumento da produo de alimentos para suprir o mundo em 2050 vir do aumento da produtividade. Uma vez que a gerao de conhecimento e de tecnologia est desigualmente distribuda ao redor do mundo, esta tambm uma forte fonte de iniquidades, em prejuzo dos pases mais pobres, em especial a frica. A esse respeito, projetos de transferncia de tecnologia para os pases africanos, como os desenvolvidos pelo governo brasileiro, por meio da Embrapa, so de grande importncia para diminuir essa distncia. O quarto desafio a necessidade de novas polticas pblicas. Nesse ponto, o Brasil aparece como um importante formulador de polticas inovadoras para segurana alimentar. Mas o que h de novo? As solues de polticas apontadas h 10 anos estavam relacionadas ao carter territorial da fome. A existncia de maior profundidade no flagelo da fome em pases com conflitos tnicos apontava a necessidade de solues de paz para esses conflitos. Um segundo rol de solues estava relacionado soluo macroeconmica da fome, por meio de crescimento econmico de longo prazo e, por fim, a polticas focalizadas de transferncia de renda. As polticas de proteo social apontadas pela FAO, no relatrio de 2009, so organizadas em trs grupos: polticas de emprego e seguro trabalhista (aposentadorias contributivas, seguro-desemprego, seguros de sade); redes de proteo social (transferncia de renda e subsdios alimentares) e polticas setoriais (sade, educao, agricultura). O relatrio da FAO, de 2009, avana no rol de polticas de proteo social que podem e devem ser aplicadas de imediato para ajudar aqueles que j sofrem com a fome. Defende polticas que formem redes de segurana e proteo social, incluindo programas de segurana alimentar de carter nacional, em especial para os mais necessitados. Alguns exemplos citados so a transferncia de renda e a alimentao escolar vinculada ao estmulo produo local de alimentos. Outras polticas apontadas so aquelas que incrementem a produo e a produtividade da agricultura de pequena escala, por
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meio de mais insumos modernos, recursos e tecnologias (sementes modernas, fertilizantes, equipamentos e raes). O aumento da produtividade ajudaria a ampliar a renda dos agricultores e tambm a reduzir os preos aos consumidores. Nos exemplos de sucesso, o Brasil apontado com destaque. Recentemente, em junho de 2010, o presidente Lula recebeu o prmio indito de Campeo Mundial no Combate Fome, pelo Programa Mundial de Alimentos das Naes Unidas, como reconhecimento pelas polticas implementadas no Brasil e pela iniciativa internacional de fortalecer e alavancar a luta internacional contra a fome.
recomendAeS pArA AS polticAS de comBAte Fome

Mesmo com todos os avanos, em termos de novas polticas permanecem questes importantes quando se fala na erradicao da fome. A primeira por que a fome est aumentando no mundo? Falta de recursos? Falta de conhecimento ou falta de vontade poltica para combater a fome? No painel final do frum de especialistas preparatrio para a III Cpula Mundial de Alimentao, em outubro de 2009, o Brasil foi utilizado com um dos casos de sucesso no combate fome, ao lado da China. A partir destes pases, foram levantadas trs condies de sucesso: estabilidade poltica boa governana; crescimento econmico; e implantao de polticas com dupla abordagem investimentos para aumentar a produtividade associados com rede de proteo social, incluindo a a transferncia de renda. Outra questo muito debatida foi qual o papel do setor agropecurio para a reduo da fome. Setenta e cinco por cento da pobreza mundial rural. Na Amrica Latina menor (so 40%). Portanto, a agricultura tem o papel no apenas na produo em si de alimentos, mas na gerao de renda e manuteno das condies de vida no campo. A agenda de desenvolvimento do passado no inclua este papel com destaques. O foco era no ajuste macroeconmico, mas no no ajuste das polticas setoriais; na industrializao por meio da abertura da economia e no da industrializao da agricultura; na reduo da pobreza rural por meio de transferncias de renda e no por meio da busca do crescimento autnomo da renda; e no desencorajamento do investimento da agricultura devido aos baixos preos internacionais.
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No entanto, as crises e demandas recentes (crise alimentar e financeira global, estagnao da produtividade) colocam um novo papel para a agricultura. No momento atual, o desenvolvimento no deve se basear apenas na industrializao, mas deve ser multidimensional. A agricultura tem um papel destacado no cenrio atual em funo dos preos dos alimentos e de energia, das mudanas climticas e da demanda por biocombustveis. Alm disso, tem importante papel no desenvolvimento dos pases mais pobres e na reduo da pobreza, podendo fortalecer o papel dos pequenos produtores, e no focar nos grandes somente. No entanto, a relao entre aumento da produo agrcola e aumento da renda no direta. Estudo de Graziano da Silva, Gmez e Castaeda (2009), que analisou a evoluo da agricultura e da pobreza rural nos pases da Amrica Latina, concluiu que a agricultura na Amrica Latina cresceu a uma mdia de 4,8% ao ano, de 2003 a 2007. A pobreza rural diminuiu, mas continua bastante elevada. Em 2007, 52% das pessoas que residiam nas reas rurais da Amrica Latina eram pobres, contra 29% nas reas urbanas. Em termos absolutos, 63 milhes de pessoas nas reas rurais (34 milhes so indigentes) e 121 milhes de pessoas nas reas urbanas (63 milhes so indigentes). O crescimento da produo agropecuria concentrou-se em poucas regies, determinados produtos e vinculados a produtores com acesso a mercados externos. Por isso no possvel estabelecer uma relao direta entre produo agrcola e diminuio da pobreza rural. Os autores concluem que a agricultura como sada da pobreza necessita de um Estado forte com mecanismos que regulem as imperfeies do mercado de trabalho (GRAZIANO DA SILVA; GMEZ; CASTAEDA, 2009, p. 334). Neste sentido, a busca por ampliar a renda dos pequenos agricultores. A sada estaria no investimento na agricultura de alto rendimento, na diminuio da dependncia de fertilizantes, na garantia de preo e produo, associados ou no a programas governamentais de transferncia de renda ou de financiamento subsidiado. Um problema estrutural associado aos preos dos alimentos e dos insumos o da volatilidade dos preos do petrleo, que so de difcil sustentabilidade. Para diminu-la, necessrio capacidade ociosa, e poucos pases a tm. Uma ltima questo que fica a dos desafios dos continentes frica e sia. Nestes pases, a grande maioria da produo agrcola
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vem de pequenos agricultores. Os grandes desafios so conciliar o necessrio desenvolvimento da agricultura empresarial com o dos pequenos produtores, de forma a no aumentar ainda mais a desigualdade social existente. Transferncias de tecnologia e apoio macio ao desenvolvimento tecnolgico dos pases do continente na rea agrcola so chaves para este desenvolvimento. Mas, fundamentalmente, a experincia atual demonstra que, mais do que polticas setoriais ou especficas, para erradicar a fome no mundo necessrio desenvolver grandes estratgias de reduo da desigualdade nos pases, pois isto que gera resultados consistentes e de longo prazo. As catstrofes econmicas e blicas que transbordaram em fome e genocdios na primeira metade do sculo XX, encadeadas crise de 1929 e II Guerra Mundial, pavimentaram o caminho para que polticas de Estado de natureza anticclica, na rea fiscal e monetria, ganhassem legitimidade crescente, incorporando-se teoria econmica e ao instrumental de governo. Uma das principais novidades desse avano reside no fato de que as aes contra a fome e a desnutrio assumiram contornos de uma salvaguarda permanente da sociedade. No mais um recurso emergencial. Alm de prevenir e atenuar os efeitos das crises, elas derivam sua importncia da capacidade de qualificar os perodos de alta do ciclo econmico, permitindo que parte dos ganhos do crescimento sejam investidos em polticas para equacionar as causas da pobreza e da fome. Entre elas, o fortalecimento da agricultura familiar. As perdas e danos causados pela crise mundial de 2009 na Amrica Latina e no Caribe alertaram para a necessidade de aprofundar essas diretrizes nas economias locais. Embora a regio tenha resistido melhor turbulncia recente, comparativamente a outros perodos crticos, como foi o colapso da dvida externa nos anos 1980, persistem sinais de vulnerabilidade preocupantes. Eles demonstram o quanto ainda so dbeis, mas sobretudo irregulares, os laos locais que conectam o desenvolvimento ao conjunto de avanos do ps-guerra, associados reduo sustentvel dos ndices de fome e pobreza. A Cepal prev um crescimento de 5,2% para a regio este ano, sinalizando um ritmo de recuperao superior ao verificado em crises anteriores (1994-1995; 2001-2004). Todavia, essa velocidade encerra uma assimetria preocupante. Enquanto o PIB da Amrica do Sul caminha para uma alta mdia de 6%, as economias da Amrica Central ficaro no meio do caminho (3,1%). Pior a situao
dos pases do Caribe, onde se concentram algumas das maiores taxas de pobreza e sete prognsticos de PIB negativo. Esse conjunto ter uma expanso inferior a 1%. O tnue divisor entre fragilidade e robustez que se reproduz no interior de cada pas, com graus variados de perversidade ajuda a entender outro paradoxo regional. Bastaram trs anos crticos, de 2006 a 2009, para que conquistas sedimentadas nos 15 anos anteriores de luta contra a fome fossem varridas do mapa, revelando a debilidade das dinmicas de incluso nas sociedades latinoamericana e caribenha. A expectativa de um resgate modesto de 600 mil pessoas em 2010 coloca a Amrica Latina e o Caribe como a nica regio do mundo onde no se ver uma reduo expressiva dos nveis de fome e de subnutrio este ano (FAO, 2010). Esse revs, bem como a heterogeneidade do crescimento, guarda sintonia com a acanhada munio fiscal da maioria dos pases mais pobres da regio, incapazes de acionar medidas anticclicas para enfrentar os impactos da crise. Hoje, a carga tributria mdia na Amrica Latina e Caribe de 18% do PIB regional. A da Unio Europeia alcana quase 40%. Pior que isso, mais da metade dessa receita baseia-se em impostos indiretos, com efeitos regressivos numa estrutura de renda j perversa. Sem um novo pacto fiscal, o acanhamento oramentrio tende a reproduzir a desigualdade e agravar a excluso. A Guatemala um caso-sntese desse torniquete: o pas tem o pior ndice de desnutrio da AL e o menor gasto social per capita da regio (US$ 350/ ano). Na crise, deu-se o inevitvel. A exemplo do que ocorreu tambm em El Salvador, Honduras e Nicargua, a Guatemala aumentou o endividamento pblico em 2009. Finalmente, com base na experincia brasileira da estratgia do Fome Zero, seguem algumas recomendaes que podem ser teis para a elaborao de polticas e programas de segurana alimentar na Amrica Latina e em outras regies: Insegurana alimentar, fome e pobreza so conceitos distintos que requerem diferentes tipos de aes do setor pblico. Uma referncia mais explcita para o conceito de insegurana alimentar e a noo do direito humano alimentao permite-nos enxergar melhor a necessidade por polticas, estruturas e leis especficas. Os programas de combate fome devem ser baseados no conceito de segurana alimentar e direito alimentao; e devero ser abrangentes, incluindo a
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produo e o acesso aos alimentos; tambm devero promover a dieta saudvel, de forma a combater a subnutrio e outras formas de m nutrio, tais como as evidenciadas pelo ndice crescente de sobrepeso, obesidade e diabetes, e outras doenas associadas com hbitos alimentares inadequados. A experincia do Fome Zero mostra que, com vontade poltica suficiente, possvel obter uma reduo rpida e significativa dos nveis de pobreza e fome. A erradicao da fome deveria ser o objetivo do governo como um todo, e o Presidente quem tem que lhe dar prioridade. O oramento governamental precisa ser subordinado a esse objetivo, e no o contrrio. Ao mesmo tempo, a participao da sociedade civil e de atores privados, bem como uma estrutura institucional adequada, so essenciais, visto que a fome no to somente um fenmeno estatstico ou biolgico; tambm poltico. a consequncia de um modelo de desenvolvimento perverso que gera privilgios e privaes e que tende a acentuar as desigualdades. Portanto, a participao comunitria na elaborao, no monitoramento e na superviso desses programas propicia incluso social, verdadeira cidadania e possibilidade de controle social futuro. financeiramente vivel reduzir a fome no curto prazo: o Bolsa Famlia beneficia 12 milhes de famlias, um quarto da populao do Brasil, mas exige investimentos de pouco mais de 2% do oramento federal e somente 0,4% do PIB. Ao mesmo tempo, a reduo da fome tambm parece gerar benefcios econmicos para o desenvolvimento local, especialmente em reas rurais economicamente deprimidas. No caso da Amrica Latina, onde no existe uma tradio consolidada de organizao e participao civil, vital que essas polticas sejam participativas e empoderem os participantes. O fortalecimento dos laos com a comunidade local, promovendo mecanismos de gesto compartilhada entre autoridades pblicas e sociedade civil, primordial, como j dito anteriormente. As polticas de segurana alimentar devem ter uma abordagem multissetorial e no se concentrar somente no setor de agricultura ou na assistncia social. Elas devem incluir mecanismos de transferncia de renda e outros mecanismos de ajuda emergencial, como meio de assegurar o acesso aos
alimentos pelas famlias mais pobres, bem como apoiar programas de agricultura familiar, sistemas de monitoramento de sade e nutrio e esquemas de fornecimento local de alimentos. No enfoque de duas vias segurana alimentar, uma via apoia a outra e assegura que grande parte da maior demanda por alimentos, criada pela transferncia de renda e outros programas, seja atendida pelos pequenos agricultores. Essa soluo em que todos saem ganhando no foi implementada por muitos pases, que concentraram suas iniciativas de segurana alimentar somente no lado da equao de intensificao agrcola. importante destacar, principalmente no caso da Amrica Latina, que as polticas de segurana alimentar, se pretenderem obter resultados duradouros, devem necessariamente estar implementadas em conjunto com polticas de distribuio de renda de grande porte. A fome estrutural e a insegurana alimentar esto enraizadas na estrutura desigual de renda e na sua perpetuao e exacerbao. Portanto, as polticas estruturais e as opes de desenvolvimento abertas para o governo, no obstante a escassez de recursos, devem ser mutuamente reforadas, caso contrrio no sero capazes de enfrentar a origem do problema. Finalmente, vem sendo cada vez mais reconhecido que o Programa Fome Zero e os esforos do governo brasileiro na promoo de um desenvolvimento econmico mais inclusivo tm contribudo de forma muito significativa para a excepcional resilincia do Brasil diante dos preos de alimentos globais e da crise econmica. O consumo aumentado manteve a demanda por alimentos e por outros bens e servios. Apesar do aperto do crdito global em 2008 e 2009, o aumento do crdito pblico para a produo e para financiar aquisies ajudou a segurar a atividade econmica. Os programas de transferncia de renda e alimentao escolar tambm permitiram que as famlias mais pobres do pas mantivessem uma dieta adequada, mesmo quando houve uma queda temporria do PIB, enquanto financiamentos adicionais para pequenos agricultores permitiram-lhes continuar a expandir suas produes para o mercado nacional. Uma lio muito importante a de que, quando o governo possui instituies eficientes para enfrentar a fome crnica e
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a desnutrio, relativamente fcil utiliz-las para assegurar uma resposta adequada e oportuna diante da maioria dos tipos de crise. Isso garante que o pobre que geralmente o mais vulnervel seja protegido de muitos riscos potenciais.
reFernciAS
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TAKAGI, M. A implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. 2006. 150 f. Tese (Doutorado em Cincia Econmica) Universidade Estadual de Campinas, Campinas, SP, 2006.
13. A reduo dA poBreZA: de 44 milheS pArA 29,6 milheS de peSSoAS

Mauro Eduardo Del Grossi
Este captulo apresenta a evoluo da pobreza segundo o conceito de pobreza adotado pelo Fome Zero, com destaque para a agricultura familiar. Nos captulos anteriores foram apresentadas as vrias aes e polticas pblicas que integram o Fome Zero, detalhando a sua evoluo desde sua implementao em 2003. evidente que os nveis de pobreza no esto associados apenas s polticas relacionadas diretamente com o Fome Zero, mas tambm s condies macroeconmicas brasileiras. Entretanto, desde sua concepo, o programa previa polticas estruturais, de carter macroeconmico, como gerao de emprego e renda, previdncia social universal, renda mnima, reforma agrria e incentivo da agricultura familiar. Um dos principais mritos do programa foi a articulao de vrias polticas pblicas, o que impossibilita a realizao de avaliao de impacto de uma ao especfica ou de um conjunto delas. Desta forma, este captulo no apresenta uma avaliao do impacto do Fome Zero, mas a aferio da evoluo da pobreza da populao brasileira segundo a metodologia adotada no Fome Zero. Tal como apontado na fase de diagnstico e elaborao da proposta do Fome Zero, as taxas de pobreza no Brasil so um forte indicador das condies da segurana alimentar e nutricional da populao brasileira.
A delimitAo dA populAo em condieS

de inSegurAnA AlimentAr
Para estimar seu pblico beneficirio, o Fome Zero desenvolveu uma metodologia tendo como ponto de partida a linha de pobreza (LP) do Banco Mundial, de US$ 1,00 por dia, adaptada s condies brasileiras. Para considerar o efeito dos diferentes custos de vida nas distintas regies brasileiras, adotou-se uma regionalizao da linha de pobreza, tendo a rea rural do Nordeste como base,
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acrescentando-se, para as demais regies, os diferenciais dos custos de vida distintos para as reas metropolitana, urbana no metropolitana e rural. A linha de pobreza mdia ponderada para a populao de cada regio era de R$ 68,48, em valores de 1999, poca de formulao desta metodologia. Alm da regionalizao, foi feita uma correo na renda das famlias que declararam obter parte da alimentao da produo agrcola. No total, a proporo do autoconsumo representava apenas 1,2% da renda declarada de todas as famlias, embora represente uma proporo de 17,3% nas famlias conta-prpria agrcolas. Tambm foram deduzidos da renda total das famlias alguns itens que representam custos fixos, como o caso do aluguel e pagamento de casa prpria1. At 2004 as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (Pnads), do IBGE, no abrangiam as reas rurais do Acre, Amazonas, Amap, Par, Roraima e Rondnia. Em 1999 o projeto fez uma estimativa do nmero de pobres, proporcionalmente ao Censo Demogrfico 2000. A partir de 2004 as Pnads passaram a abranger as reas desses estados, e neste trabalho se utilizou a proporo de pobres verificada em 2004 para estimar o nmero de pobres de 2001 a 2003, mantendo assim a comparabilidade com a metodologia original. Outro detalhe da metodologia do Projeto Fome Zero que foram excludos dentre os pobres todas as famlias de empregadores, ou seja, considerou-se que as poucas famlias de empregadores com renda per capita abaixo da linha de pobreza cerca de 70 mil famlias em 1999 deveriam ter problemas de subdeclarao, razo pela qual elas foram includas entre as famlias no pobres. Os resultados desta metodologia identificavam 44 milhes de pessoas em situao de insegurana alimentar:
Os dados indicam um pblico potencial beneficirio de 44,043 milhes de pessoas, pertencentes a 9,324 milhes de famlias (1999). Esta populao pobre representa 21,9% das famlias e 27,8% da populao total do pas, sendo 19,1% da populao das regies metropolitanas, 25,5% das reas urbanas no metropolitanas e 46,1% da populao rural. Em termos absolutos, representam, respectivamente: 9,003 milhes, 20,027 milhes e 15,012 milhes de pessoas, para cada rea de residncia (Projeto Fome Zero, 2001, p.74).
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1. Descrio completa da metodologia est disponvel em taKaGI, GraZIano Da SIlVa e Del GroSSI, 2001.
A redUo dA poBreZA:de 44 milhes pArA 29,6 milhes de pessoAs
A evoluo doS nveiS de poBreZA At 2009

oportuno verificar o que ocorreu com os nveis de pobreza aps a implementao do Fome Zero em 2003, utilizando a metodologia original desse programa. Para tanto, utilizar-se- a mesma linha de pobreza adotada para a Pnad de 1999, corrigindo os valores monetrios pelo INPC2. A fonte das informaes so as Pnads, at a ltima disponvel, referente ao ano de 2009. Os resultados esto apresentados no Grfico 1: o Brasil estava com 29,6 milhes de pessoas abaixo da linha de pobreza do Fome Zero em 2009. Os resultados tambm mostram que a pobreza continuou a crescer no Brasil at 2003, quando se iniciava a implantao do Fome Zero. Em 2003 o pas tambm se encontrava imerso numa crise cambial e na balana de pagamentos, que acarretava aumento do desemprego, herdada dos anos anteriores. Entretanto a tendncia foi revertida a partir de 2003, quando os nveis de pobreza iniciaram uma contnua e forte queda. Ao todo, entre 2003 e 2009, mais de 20 milhes de pessoas saram da pobreza.
grfico 1 nmero de pessoas pobres segundo o critrio Fome Zero. Brasil, 1999 a 2009.
70 60 50 40 30 20 10 0 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 44 48 47 50
46
43
37
35 31 29,6
Em termos proporcionais, a taxa de pobreza passou de 27,8% em 1999, para 28,1% em 2003, e depois caiu acentuadamente para 15,4% em 2009 (Grfico 2).
2. Para maiores detalhes da metodologia, ver Del GroSSI, GraZIano Da SIlVa e taKaGI, 2001.
303
Fome Zero
Fome Zero:
grfico 2 Evoluo da taxa de pobreza segundo o critrio Fome Zero. Brasil, 1999 a 2009.
30% 25% taXa De PoBreZa 20% 15% 10% 5% 0% 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
A maior reduo no nmero de pobres ocorreu na rea urbana, onde quase 10 milhes de pessoas saram da pobreza (Tabela 1), seguido pelas regies metropolitanas, com reduo de 5,6 milhes de pessoas, e pelas reas rurais com reduo de 5,1 milhes de pessoas. Mas, proporcionalmente, as maiores redues nas taxas de pobreza ocorreram nas reas rurais, onde as taxas de pobreza caram em mais de 14%.
tabela 1 Evoluo das pessoas pobres segundo o critrio Fome Zero, conforme a localizao do domiclio. Brasil (milhares de pessoas)
1999 localizao Pessoas
9.003 20.027 15.012 44.043
2003
2009
Variao 2003/2009
taxa Pessoas taxa Pessoas taxa Pessoas taxa pobreza pobreza pobreza pobreza
19,1% 25,5% 42,7% 27,8% 12.208 24.598 13.299 50.105 22,0% 26,1% 45,4% 28,1% 6.535 14.864 8.174 29.574 11,0% 14,4% 28,4% 15,4% -5.673 -9.734 -5.125 -20.531 -8,1% -11,2% -14,4% -12,4%
metropolitana urbana rural Brasil
Fonte: Del GroSSI, a partir do processamento das Pnads/IBGe.
304
Na Regio Nordeste foi onde ocorreu a maior reduo no nmero de pobres: 9 milhes de pessoas saram da pobreza entre 2003 a 2009 (Tabela 2). Em segundo lugar na reduo da pobreza vem a Regio Sudeste, onde 6,5 milhes de pessoas saram da pobreza (Grfico 3), com destaque para suas reas metropolitanas, que tiveram uma reduo de quase 2,9 milhes de pessoas.
grfico 3 Evoluo da taxa de pobreza segundo o critrio Fome Zero. regies do Brasil, 1999 a 2009.
30 25 20 15 10 5 0 norte nordeste Sudeste Sul Centro-oeste 1999 2003 2009
tabela 2 Evoluo das pessoas pobres segundo o critrio Fome Zero, conforme a localizao do domiclio. Brasil (milhares de pessoas e famlias)
regio
norte metropolitana urbana rural nordeste metropolitana urbana rural sudeste metropolitana urbana rural sul metropolitana urbana rural Centro-Oeste metropolitana urbana rural Brasil metropolitana urbana rural
localizao
1999 2003 2009 2003 a 2009 Pessoas Famlias Pessoas Famlias Pessoas Famlias Pessoas Famlias
3.813 285 2.394 1.133 21.873 2.981 9.440 9.452 11.491 4.436 4.632 2.423 4.402 897 2.122 1.383 2.463 403 1.439 621 44.043 9.003 20.027 15.012 725 57 453 216 4.455 639 2.013 1.803 2.583 1.064 1.035 483 993 213 487 293 568 94 336 138 9.324 2.067 4.324 2.933 5.351 565 3.066 1.721 24.512 3.934 12.044 8.533 13.653 6.086 5.788 1.779 3.803 1.081 1.954 768 2.786 542 1.745 498 50.105 12.208 24.598 13.299 1.029 122 598 310 5.181 902 2.600 1.680 3.197 1.453 1.373 371 890 249 466 175 652 130 410 113 10.949 2.855 5.446 2.648 3.591 351 2.104 1.136 15.491 2.157 7.768 5.566 7.077 3.224 3.033 819 1.986 545 1.020 421 1.429 275 939 214 29.574 6.552 14.864 8.157 741 83 442 216 3.562 538 1.796 1.228 1.823 851 788 184 511 142 267 102 377 73 251 53 7.014 1.687 3.544 1.783 -1.760 -214 -962 -584 -9.021 -1.777 -4.275 -2.968 -6.576 -2.861 -2.756 -959 -1.817 -536 -935 -346 -1.357 -268 -806 -284 -20.531 -5.657 -9.734 -5.141 -289 -39 -156 -93 -1.619 -364 -804 -451 -1.374 -601 -585 -188 -379 -107 -199 -73 -276 -57 -159 -60 -3.936 -1.168 -1.902 -865
305
Fonte: Del GroSSI, a partir do processamento das Pnads/IBGe.
Fome Zero
Fome Zero:
A AgriculturA FAmiliAr
Como j apresentado nos captulos anteriores, o Fome Zero est organizado em quatro eixos: acesso aos alimentos, fortalecimento da agricultura familiar, gerao de renda e articulao, mobilizao e controle social. O projeto propunha aumentar a produo local de alimentos e ao mesmo tempo estimular a agricultura familiar, tradicional fornecedora de alimentos bsicos para a populao pobre:
O Projeto Fome Zero considera essencial que se retome uma poltica agrcola que favorea, de fato, a agricultura familiar no pas, visando o aumento da produo de alimentos e a proteo ao agricultor de menor renda. Isto pode ser conseguido atravs de um conjunto de polticas que combinem: seguro da renda agrcola; prioridade produo interna, recorrendo importao somente no caso de quebras de safra; incentivo pesquisa pblica que favorea ao pequeno produtor o uso de tecnologias apropriadas, e que esteja associada a uma poltica efetiva de assistncia tcnica; uma poltica de crdito efetivo que esteja vinculada formao de canais de comercializao; estmulo formao de cooperativas de incentivo para proteo da natureza e da paisagem, entre outras (Projeto Fome Zero, p. 87).
Alm de as polticas pblicas incrementarem o poder aquisitivo da populao mais pobre, era necessrio romper os elos do crculo vicioso da fome, estimulando a agricultura familiar, que, alm de produzir alimentos bsicos, tem o poder de gerar ciclos virtuosos locais de ocupao e renda. oportuno apresentar3 a importncia e as dimenses da agricultura familiar no Brasil. Em 2006, o ltimo Censo Agropecurio do IBGE contou 5.175.489 estabelecimentos agropecurios, sendo que 4.367.902 foram classificados como de agricultores familiares4, representando, assim, 84% dos estabelecimentos agropecurios brasileiros (Tabela 3). Apesar da importncia numrica, eles ocupam uma rea de pouco mais de 80 milhes de hectares, o que equivale a 24% da rea dos estabelecimentos. J os no familiares, apesar de representarem apenas 16% dos estabelecimentos, ocupam 76% das reas dos estabelecimentos.
306
3. Baseado em Frana, Del GroSSI e marQueS, 2009. 4. Segundo os critrios da lei n. 11.326, de 2006, que define quem so os agricultores familiares no Brasil.
tabela 3 Caracterizao dos estabelecimentos agropecurios, segundo a classificao de agricultura familiar, conforme a lei n. 11.326. Brasil, 2006
Caractersticas nmero de estabelecimentos rea (milhes ha) mo de obra (milhes de pessoas) Valor da produo (r$ bilhes) receita (r$ bilhes)
Fonte: Del GroSSI e marQueS, 2010.
Agricultura Familiar Valor 4.367.902 80,3 12,3 54,4 41,3 % 84% 24% 74% 38% 34%
no Familiar Valor 807.587 249,7 4,2 89,5 80,5 % 16% 76% 26% 62% 66%
Quase trs quartos da mo de obra ocupada no campo so de estabelecimentos familiares, o que representa pouco mais de 12 milhes de pessoas, enquanto os no familiares ocupam apenas 4,2 milhes de pessoas. A expressiva ocupao de mo de obra pelos estabelecimentos familiares evidencia a sua importncia na gerao de ocupaes no campo.
Apesar de ocuparem apenas 24% da rea, os estabelecimentos familiares respondem por 38% do valor bruto da produo, e por 34% das receitas no campo. A agricultura familiar gera R$ 677/ha e a no familiar gera apenas R$ 358/ha. Tambm na ocupao da mo de obra a agricultura familiar mais intensiva: ocupa mais de 15 pessoas por 100 ha, enquanto a no familiar ocupa menos de 2 pessoas por 100 ha (DEL GROSSI e MARQUES, 2010, p. 16).
Os indicadores acima apontam que os estabelecimentos familiares possuem um aproveitamento melhor e mais intensivo da terra. A agricultura familiar tambm responsvel direta pelo abastecimento de produtos tpicos de consumo no mercado interno: 87% da produo de mandioca, 70% da produo de feijo, 46% do milho, 34% do arroz, 59% do rebanho de sunos, 50% do rebanho de aves, 30% do rebanho de bovinos e 58% da produo de leite. Os resultados evidenciam o papel estratgico da agricultura familiar para garantia da segurana alimentar e nutricional da populao brasileira. Considerando as dimenses da agricultura familiar no pas, era evidente a necessidade de envolv-la no Fome Zero. oportuno rever brevemente a evoluo das polticas pblicas voltadas ao fortalecimento da agricultura familiar.
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Fome Zero
Fome Zero:
Programa nacional de fortalecimento da agricultura familiar (Pronaf)5 a maior e mais abrangente ao de apoio dirigida aos agricultores familiares no Brasil, disponibilizando crdito agrcola e no agrcola a taxas diferenciadas. Desde 2003 foram realizados mais de 10 milhes de contratos e cedidos R$ 52 bilhes em crdito agrcola, o que corresponde a 85% do total de recursos destinados ao Pronaf desde a sua existncia. seguro de renda e clima da agricultura familiar Grande parte das operaes do Pronaf esto amparadas pelo Programa de Garantia de Preos para a Agricultura Familiar (PGPAF), que garante um desconto no contrato de financiamento proporcionalmente s quedas de preos no momento da comercializao da sua colheita. Atualmente este seguro abrange 35 produtos, e os descontos podem chegar at a R$ 5 mil por agricultor. Considerando que o PGPAF est vinculado aos preos de comercializao, este programa constitui essencialmente um programa de garantia de renda nas operaes de crdito dos agricultores familiares. Ele tem beneficiado em mdia 500 mil contratos por safra, concedendo um desconto mdio de R$ 1,2 mil nos contratos do Pronaf. J as perdas decorrentes de eventos climticos so cobertas desde a safra 2004/2005 pelo Seguro da Agricultura Familiar (Seaf), que, alm de garantir a quitao do financiamento contratado pelo Pronaf, tambm disponibiliza mais 65% da receita lquida esperada no empreendimento. Isto vem a garantir que o produtor no fique endividado e ainda tenha uma renda para sobreviver at a safra seguinte. O seguro tambm procura associar suas aes com a assistncia tcnica, visando gesto de riscos na agricultura familiar e a promoo do uso de tecnologias adequadas, como a adoo de medidas preventivas contra eventos agroclimticos adversos. Atualmente o seguro climtico abrange somente os contratos de custeio agrcola, protegendo em mdia 600 mil contratos por safra, mas j existe previso de extenso deste seguro tambm para os contratos de investimentos.
5. Para maiores detalhes, veja captulo de autoria de PeraCI e BIttenCourt.
308
Programa de aQuisio de alimentos da agricultura familiar (Paa) Implantado em 2003, tem duplo objetivo: o incentivo produo de alimentos pela agricultura familiar e a formao de estoques e distribuio de alimentos para pessoas em situao de insegurana alimentar. Os produtos tambm so distribudos na merenda escolar de crianas, em hospitais e entidades beneficentes. garantia-safra uma ao que visa tranquilidade e segurana para o exerccio da atividade agrcola na regio semirida brasileira, quando da ocorrncia de intempries climticas. Para tanto foi constitudo um fundo (Fundo Garantia-Safra), com participao dos governos federal, estaduais e municipais, e acionado para situaes de catstrofe provocadas por seca ou excesso de chuvas, que provoquem perdas superiores a 50% nas lavouras de milho, feijo, algodo, arroz e mandioca de agricultores familiares do semirido brasileiro. O Fundo garante o pagamento de R$ 550,00 para cada famlia prejudicada, assegurando o sustento da famlia at a prxima safra.
outrAS polticAS de Apoio Ao deSenvolvimento rurAl

Embora no estejam inseridas entre as polticas que integram a estratgia Fome Zero, oportuno apontar outras polticas destinadas ao desenvolvimento rural sustentvel. Destacam-se pela sua atualidade e relevncia: reforma agrria Apesar das dimenses continentais, a desigualdade na distribuio das terras no Brasil uma herana do modelo de ocupao do seu territrio. O ndice de Gini da distribuio de terras entre os estabelecimentos agropecurios foi, em 2006, de 0,854. Quando se analisa o tamanho dos estabelecimentos agropecurios, os com 1.000 ha ou mais de rea so quase 47 mil (5%) e ocupam 146 milhes de hectares (44% da rea), enquanto os estabelecimentos com menos de 100 ha somam 4,4 milhes (86%) e ocupam menos de 71 milhes de hectares (21% da rea). As polticas de reforma
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Fome Zero
Fome Zero:
agrria esto inseridas neste contexto, procurando reduzir as disparidades e fortalecer a agricultura familiar. No perodo de 2003 a 2009 foram assentadas 574.532 famlias em mais de 47,7 milhes de hectares, com a criao de 3.386 projetos, o que corresponde a aproximadamente 62% do total de assentamentos realizados nos ltimos 39 anos. Para atingir estes resultados, foram investidos R$ 7 bilhes nestes sete anos somente em obtenes de terras. Tambm integra o plano nacional de reforma agrria a poltica de Crdito Fundirio, que concede um emprstimo de longo prazo para aquisio ou ampliao das reas de agricultores familiares. Entre 2003 e 2009 foram beneficiadas 74 mil famlias, com 1,3 milho de hectares, envolvendo recursos na ordem de R$ 1,9 bilho. Programa terra legal regularizao fundiria na amaznia legal Lanado em junho de 2009, tem como objetivo a regularizao fundiria de ocupaes em terras pblicas federais situadas na Amaznia Legal e a promoo do ordenamento territorial da regio. A situao fundiria na Amaznia Legal caracterizada pela precariedade ou pela ausncia de reconhecimento jurdico da posse de terras, gerando conflitos fundirios marcados, muitas vezes, pela violncia. Ainda existiam na regio 58 milhes de hectares (11% da Amaznia Legal) de terra da Unio no destinados, com aproximadamente 158 mil ocupaes a serem regularizadas nessas reas. Para a execuo do Terra Legal foi editada a Lei n. 11.952/2009, que simplificou os procedimentos para a regularizao de ocupaes em terras da Unio situadas na Amaznia Legal para reas com at 1.500 hectares. J foram cadastrados mais de 26 mil ocupantes, em quase 4,5 milhes de hectares de 261 municpios. Os primeiros ttulos do programa j foram emitidos para 270 ocupantes. Alm da regularizao dos produtores ocupantes, cerca de 170 municpios esto situados em reas urbanas inteiramente localizadas em glebas federais sem regularizao, dificultando a cobrana de tributos e a prestao de servios aos seus moradores. Estas reas sero transferidas aos municpios, que por sua vez faro a regularizao dos imveis de seus habitantes.
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A redUo dA poBreZA: de 44 milhes pArA 29,6 milhes de pessoAs
assistncia tcnica e extenso rural A Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater) um servio essencial para que as polticas pblicas cheguem s comunidades e aos estabelecimentos rurais. Na dcada de 1990 o Sistema de Extenso Rural foi praticamente desmontado, mantido apenas em alguns estados do pas. A partir de 2003 foi retomada a poltica de assistncia tcnica e extenso rural, ampliando e qualificando este servio. Entre 2003 e 2009 foram aplicados aproximadamente R$ 1,5 bilho para atender a 2,5 milhes de famlias. Atualmente existem 548 organizaes de Ater credenciadas no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), abrangendo mais de 23.000 tcnicos em todos os estados brasileiros. Programa territrios da cidadania6 Lanado em fevereiro de 2008, o Programa Territrios da Cidadania (PTC) tem como foco a superao da pobreza na rea rural, por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Nesse sentido, o programa baseia-se em planos desenvolvidos nos territrios, com a participao da sociedade civil, para buscar a integrao das aes dos governos federal, estaduais e municipais. Em 2009 foram beneficiados 120 territrios em todas as unidades da federao, abrangendo 1.852 municpios e 13,1 milhes de pessoas na rea rural, que correspondem a 46% da populao rural total brasileira, 67% dos assentados da reforma agrria, 66% das comunidades quilombolas, 52% das terras indgenas, 54% dos pescadores e 46% das famlias de agricultores familiares de todo o Brasil. No mbito federal, o esforo conjunto de rgos e entidades possibilitou a estruturao de uma matriz de aes do governo voltada aos 120 territrios, que resultou num aporte global de recursos no valor de R$ 24,6 bilhes, em 2009, em mais de 200 aes, inclusive algumas delas j citadas acima, integrantes da estratgia Fome Zero. Para 2010 esto disponveis R$ 27 bilhes.
A evoluo dA poBreZA nAS reAS rurAiS

Considerando o conjunto de polticas de desenvolvimento rural acima, oportuno verificar as condies das famlias rurais.
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Fome Zero
Fome Zero:
Neste texto utilizam-se apenas dois indicadores: taxa de pobreza e composio da renda das famlias. J foi apontado anteriormente que mais de 5 milhes de pessoas saram da pobreza nas reas rurais, sendo que nessas reas foi onde ocorreu a queda mais expressiva nas taxas de pobreza. Mas esta reduo da pobreza foi homognea entre todos os segmentos rurais? Para compreender a dinmica das reas rurais considerouse a populao com residncia rural e parte da populao urbana ligada s atividades agrcolas7. Para tanto, as famlias ocupadas economicamente foram classificadas em: Agricultura familiar: engloba as famlias com um empreendimento agrcola, proprietrias ou no da terra, com residncia urbana ou rural. Seguindo as normas do Pronaf, essas famlias podem contratar at dois empregados permanentes. Agricultura patronal: famlias com acesso a um empreendimento agrcola, que utilizam trs ou mais empregados permanentes para conduo dos trabalhos, com residncia urbana ou rural. No agrcolas rurais: famlias de empregadores ou contaprpria (autnomos), em que seus integrantes so dedicados a atividades no agrcolas, embora tenham o domiclio rural. Assalariados rurais: famlias que vivem da venda da fora de trabalho de seus integrantes. Para fins de simplificao foram considerados tanto os assalariados agrcolas (com residncia urbana ou rural), como os assalariados no agrcolas com residncia rural. Os resultados desta classificao podem ser observados na Tabela 4. Ocorreu uma significativa reduo da pobreza entre as famlias de agricultores familiares: 759 mil deixaram a condio de pobreza. Em termos de nmero de pessoas a reduo foi de mais de 4 milhes de pessoas, o que representa uma queda na taxa de pobreza deste grupo de 41% para 24%. a categoria ocupacional na qual ocorreu a maior reduo do nmero de pobres.
312
6. Para maiores detalhes, veja captulo de autoria de Frana. 7. as atividades agrcolas referem-se ao sentido genrico do termo, e incluem pecuria, extrativismo, silvicultura e pesca.
tabela 4 Famlias agrcolas ou rurais ocupadas, segundo a condio de pobreza. Brasil (milhares de famlias ou pessoas)
tipo de famlias agricultura familiar agricultura patronal no agrcolas rurais 1 assalariados rurais 2 nmero de pessoas 2003 7.709 0 998 7.855 2009 3.570 0 575 4.662 -423 -3.193 Diferena -4.139 2003 1.504 0 198 1.585 nmero de famlias 2009 746 0 129 960 -69 -624 Diferena -759
1 - Inclui famlias de empregadores e de conta-prpria, no agrcolas ou pluriativos. 2 - Inclui famlias agrcolas e pluriativas (rurais ou urbanas), e no agrcolas com residncia rural. nota: no inclui as famlias rurais dos estados de aC, am, aP, Pa, ro e rr, captadas somente a partir de 2004.
A segunda categoria com queda expressiva no nmero de pobres foi a dos assalariados rurais, em que mais de 3 milhes de pessoas, pertencentes a 624 mil famlias, deixaram a condio de pobreza entre 2003 e 2009. Apesar da importante reduo no nmero de pobres, os assalariados rurais so a maioria dos pobres nas reas rurais brasileiras, com pouco menos de 1 milho de famlias pobres, o que representa 20% das famlias de assalariados rurais. Quando se decompem as fontes de rendimentos dos diferentes tipos de famlias, observa-se um significativo crescimento das rendas oriundas do trabalho (Tabela 5). Na agricultura familiar a renda mdia agrcola cresceu em R$ 107,00, o que representou um ganho real de 17%, e as rendas no agrcolas cresceram em mdia R$ 102,00 (ganho real de 43%).
tabela 5 renda mdia mensal familiar dos trabalhos agrcolas e no agrcolas, segundo o tipo de famlia. Brasil (valores relativos a r$ - set./2009)
tipo de famlias agricultura familiar agricultura patronal no agrcolas rurais assalariados rurais 2
1
renda mdia agrcola 2003 620 7.528 322 2009 727 7.249 396 23% Diferena 17% -4%
renda mdia no agrcola 2003 239 1.213 978 317 2009 341 1.513 1.172 460 Diferena 43% 25% 20% 45%
renda mdia famiiar 2003 1.138 9.737 1.230 793 2009 1.499 10.477 1.526 1.094 Diferena 32% 8% 24% 38%
1 - Inclui famlias de empregadores e conta-prpria no agrcolas com residncia rural. 2 - Inclui famlias agrcolas e pluriativas (rurais e urbanas), e no agrcolas com residncia rural. nota: no inclui as famlias rurais dos estados de aC, am, aP, Pa, ro e rr, captadas somente a partir de 2004. Valores corrigidos pelos InPC. Fonte: processamento das PnaDs pelo autor.
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Fome Zero
Fome Zero:
Os aumentos das rendas do trabalho agrcola e no agrcola contriburam em 58% do aumento da renda da agricultura familiar, ou seja, o conjunto das rendas (trabalho e transferncias governamentais aposentadorias e Bolsa Famlia) foi importante para a expressiva reduo da pobreza na agricultura familiar, mas as rendas do trabalho tiveram um peso maior para o aumento da renda dessas famlias. A Tabela 5 tambm mostra que os assalariados rurais tiveram aumentos reais nas rendas agrcolas (23%) e no agrcolas (45%). Estas duas fontes explicam 72% do aumento das rendas das famlias de assalariados, mas como historicamente os salrios rurais agrcolas so muito baixos, mesmo os aumentos mdios de R$ 74,00 da renda agrcola e de R$ 143,00 da no agrcola no foram suficientes para retirar da pobreza um nmero maior de famlias assalariadas. O aumento majoritrio das rendas originrio do trabalho nas famlias rurais mostra que estas estiveram ligadas a ciclos virtuosos de gerao de ocupao, emprego e renda. Os resultados do fortes indcios de que a hiptese do Fome Zero estava correta: as transferncias de renda, como o Bolsa Famlia, foram importantes e cumpriram o relevante papel de estimular a demanda dos mercados locais, desencadeando um aquecimento dessas economias antes estagnadas.
conSiderAeS FinAiS
Este trabalho apresentou a evoluo da pobreza, e consequentemente da segurana alimentar e nutricional, segundo os critrios do Fome Zero. Entre 2003 e 2009 mais de 20 milhes de pessoas saram da pobreza, sendo a intensidade na reduo das taxas mais acentuada nas reas rurais, onde 5 milhes de pessoas deixaram a pobreza. Desde sua implantao, em 2003, existiu um esforo do governo no rompimento dos elos do crculo vicioso da fome e da pobreza. Os nmeros de execuo ao longo destes anos dos diversos programas revelaram um esforo contnuo e coerente com seus objetivos iniciais. A associao entre as polticas de transferncia de renda (emergenciais), aquecendo os mercados locais de consumo, e as condies macroeconmicas estveis deram resultados positivos, como pode ser observado nas reas rurais. Na agricultura familiar mais de 4 milhes de pessoas cruzaram a linha de pobreza para cima. Entre os assalariados rurais 624 mil famlias saram da pobreza, mas ainda assim restam 17% das famlias assalariadas abaixo da linha de pobreza.
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Entre as fontes de rendimento, as rendas do trabalho agrcola e no agrcola tiveram peso majoritrio no crescimento da renda dos agricultores familiares e dos assalariados rurais. O apoio agricultura familiar e ao desenvolvimento local, associado s transferncias de renda, gerou ciclos locais virtuosos de renda e cidadania. O crescimento das rendas do trabalho comprova este bom desempenho. Evidentemente, apesar dos avanos desde 2003, muitos desafios ainda permanecem, e talvez o maior deles seja a permanncia de 29,5 milhes de pessoas na condio de pobreza no Brasil.
reFernciAS
BRASIL. Discurso de posse do Presidente Lula em 1 de janeiro de 2003. Disponvel em: <http://www.info.planalto.gov.br/>. Acesso em: 10 out. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Fome Zero. Disponvel em: <http:// www.fomezero.gov.br/>. Acesso em: 10 out. 2010. ______. Presidente (2003 L. I. Lula da Silva). Mensagem ao Congresso Nacional, 2010. 422p. (Documento da Presidncia da Repblica). DEL GROSSI, M. E.; GRAZIANO DA SILVA, J.; TAKAGI, M. Evoluo da pobreza no Brasil, 1995/99. Campinas: Unicamp, IE, 2001. (Texto para discusso, n. 104). DEL GROSSI, M. E.; MARQUES, V. A. A delimitao da agricultura familiar no Censo Agropecurio 2006 segundo a Lei 11.326. [No prelo]. FRANA, C. G.; DEL GROSSI, M. E.; MARQUES, V. A. O Censo Agropecurio 2006 e a agricultura familiar no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2009. IBGE. Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios PNAD. Rio de Janeiro, 2002 e 2008. Disponvel em: <www.ibge.gov.br> [link Populao]. Acesso em: 10 out. 2010. INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Fome Zero: uma proposta de poltica de segurana alimentar para o Brasil. So Paulo, 2001. Verso 3. 118p. TAKAGI, M.; GRAZIANO DA SILVA, J.; DEL GROSSI, M. E. Pobreza e fome: em busca de uma metodologia para quantificao do problema no Brasil. Campinas: Unicamp, IE, 2001. (Texto para discusso, n. 101).
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14. sugestes PArA A FormulAo de umA PolticA de segurAnA AlimentAr nA AmricA lAtinA
Jos Graziano da Silva Walter Belik Maya Takagi
introduo
Apresentamos neste texto um conjunto de sugestes para a elaborao de uma poltica de segurana alimentar baseada fundamentalmente na experincia dos autores na formulao e implementao do Programa Fome Zero do governo federal brasileiro1. A preocupao com a alimentao no recente nos pases da Amrica Latina. Desde as primeiras pocas da colonizao, uma grande diferena se expressava claramente entre os pases que se chamaram colnias de explorao entre os quais o Brasil e os demais pases latino-americanos e as colnias de povoamento no caso os Estados Unidos da Amrica do Norte e Canad. No primeiro caso, as atividades produtivas basicamente agricultura, pecuria e minerao eram destinadas fundamentalmente aos mercados externos (Europa). Assim, o preo internacional dos produtos exportados determinava a alocao dos recursos produtivos. Quando o preo estava alto, todos os recursos disponveis eram deslocados para a atividade. Inversamente, quando o preo estava baixo, particularmente as terras e a fora de trabalho eram utilizadas para as atividades secundrias, como a produo de alimentos. Criava-se assim o que se chamou de paradoxo da fome nas colnias de explorao: quanto mais riqueza gerava, mais fome e privaes passavam os seus trabalhadores, uma vez que a maior parte dos alimentos tinha que ser importada.
1. uma primeira verso deste texto foi solicitada pelo diretor regional da Fao-rlC, Gustavo Gordillo, em julho de 2004, e pretendia ser uma espcie de manual para os tcnicos encarregados de implementar programas de segurana alimentar nos pases da regio. as concluses desse texto foram baseadas nos resultados do Seminrio Polticas de Seguridad alimentaria y nutricin en amrica latina, realizado nas dependncias do Instituto de economia da unicamp, Campinas, em 2003. os textos completos apresentados para esse seminrio foram organizados por Belik (2004).
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A modernizao das atividades agropecurias na AL no psguerra encarregou-se de destruir essas identidades para muitos pases, dentre os quais merecem destaque os do Mercosul ampliado em especial Chile, Brasil e Argentina e da Amrica Central, em particular Mxico. Nesses pases citados e em quase todos os demais, mas em menor escala criaram-se modernos mercados de alimentos produzidos por pequenos, mdios e grandes agricultores modernos, assim como uma agroindstria voltada para o abastecimento da demanda interna e tambm para a exportao. Evidentemente, essa dinmica no teve a mesma intensidade em todos os pases da regio, especialmente nos pases da Comunidade Andina (como Bolvia, Equador e Peru), onde o abastecimento interno ainda depende em grande medida de uma economia do excedente2, abastecida por pequenos produtores campesinos, e das importaes, como atualmente o caso da Venezuela. No seria um grande erro se dissssemos que, para o primeiro grupo de pases citados (Argentina, Brasil, Chile e Mxico), definitivamente rompeu-se a dinmica do abastecimento interno por importaes e pelos excedentes das economias de subsistncia. Nesses pases se constituiu um forte setor moderno ou modernizado, como preferem alguns que o responsvel pelo abastecimento interno da populao e cujo limite de expanso depende fundamentalmente da demanda por produtos agropecurios e no mais se estabelece pela inelasticidade da oferta, ou seja, atualmente o que limita a expanso da produo de alimentos a insuficincia da demanda de uma parte importante da populao que no tem o dinheiro necessrio para poder comprar os alimentos que necessita. Mais ainda: nesses mesmos pases vem se constituindo, a partir dos anos 1990, um novo setor exportador de produtos agropecurios frescos com alto valor agregado (caso tpico das frutas tropicais brasileiras ou do salmo chileno) e de commodities agroindustriais (como suco de frutas, leos vegetais e carnes processadas na Argentina e no Brasil). Esse novo setor exportador tem sido o responsvel pela dinamizao do comrcio exterior da regio e tem tido um papel fundamental no sentido de atenuar a crise de demanda dos mercados internos gerada pela insuficincia de demanda, que se deve, sobretudo, aos baixos nveis de renda de suas populaes.
2. Ver a respeito os trabalhos clssicos sobre agricultura de subsistncia e seu papel no abastecimento dos mercados locais.
sUgestes pArA A FormUlAo de UmA polticA de segUrAnA AlimentAr nA AmricA lAtinA
Esse o elemento novo hoje na Amrica Latina em relao ao debate da segurana alimentar: a existncia do problema da fome em pases que j resolveram os seus principais gargalos da oferta agrcola pela poltica da modernizao agropecuria. Colocando de outra maneira, podemos afirmar que nesses pases a fome no se identifica mais com a carestia, nem com a falta de produo, mas fundamentalmente com a falta de poder aquisitivo de sua populao trabalhadora mais pobre e com os elevados nveis de desemprego, principalmente urbano. justamente para esse conjunto de pases que nos dedicaremos a apresentar uma proposta de segurana alimentar neste texto. No queremos com isso diminuir a importncia de programas de segurana alimentar nos demais pases latino-americanos, Comunidade Andina, Amrica Central e Caribe. Julgamos apenas que para eles a FAO j tem um receiturio de poltica convincente, vinculando o combate fome ao desenvolvimento rural e ao combate pobreza. A questo que nos parece constituir um novo desafio para a FAO na Amrica Latina enfrentar o problema da fome nos pases de populao majoritariamente urbana, especialmente naquelas regies metropolitanas onde a pobreza extrema vem crescendo em funo dos elevados nveis de desemprego e informalizao da economia urbana, como o caso exemplar da Argentina, Brasil, Chile e Mxico.
o conceito de SegurAnA AlimentAr e SuAS implicAeS

Do ponto de vista das polticas pblicas pode-se distinguir pelo menos trs enfoques distintos ainda que em muitos aspectos convergentes sobre a segurana alimentar, a saber: Primeiro, um enfoque de origem agrcola, ligado ao tema do abastecimento. Sua origem data do final dos anos 1950, incio dos 1960, onde o modelo primrio exportador da AL cedeu lugar em alguns pases ao modelo de substituio de importaes, alavancando o desenvolvimento industrial e a urbanizao da populao. A preocupao dominante na origem dessa abordagem era com a carestia dos alimentos para as populaes urbanas, decorrente do grande nmero de intermedirios que se postavam entre o produtor rural de excedentes e os consumidores urbanos. A proposta bsica era reverter a situao por meio da modernizao dos canais de comercializao do atacado (centrais de abastecimento) e do varejo (redes de supermercado), que acompanhasse a modernizao agropecuria em curso.
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Segundo, uma abordagem que tem origem na preocupao dos profissionais de sade pblica com os aspectos nutricionais da populao, especialmente de renda mais baixa. Aqui a fome vista como o elo entre a doena e a pobreza. Com isso, as medidas propostas envolvem desde a preveno como o melhor remdio, sem afastar a necessidade de aes emergenciais assistenciais, at a distribuio de alimentos a grupos especficos (crianas, idosos e nutrizes de baixa renda). Ainda que propugnem por medidas que permitam a universalizao do acesso a esses bens (tipo flor na gua, micronutrientes em farinhas etc.), quase sempre essas propostas levam focalizao em grupos populacionais especficos, onde se identificam carncias nutricionais com maior frequncia. Finalmente, uma terceira abordagem, cronologicamente mais recente, a do direito humano alimentao. Essa abordagem tem origem nas formulaes e documentos internacionais pactuados no mbito das Naes Unidas e suas organizaes setoriais (principalmente FAO, Unicef, OMS). Essa promissora abordagem da segurana alimentar supera as abordagens anteriores, na medida em que no se limita a tratar a questo da alimentao como um problema da sua disponibilidade fsica, permitindo incorporar tambm seus aspectos culturais e de satisfao (prazer) to prprias dessa matria, ou seja, o ato de comer no visto mais apenas como uma necessidade biolgica para a sobrevivncia ou de adequao ao trabalho, mas como algo inerente prpria condio de vida da raa humana, respeitados os seus hbitos e costumes. Vale lembrar tambm que o conceito de segurana alimentar est em evoluo e, mais recentemente, j se fala em soberania e sustentabilidade alimentar. Na verdade a noo de soberania alimentar comeou a surgir com fora no debate do tema da segurana alimentar, no prprio ano de 1996. Durante a Cpula Mundial da Alimentao, no foro paralelo da sociedade civil, tambm realizado em Roma, a reivindicao da soberania alimentar j aparecia com grande destaque. Esse conceito procura dar importncia autonomia alimentar dos pases, colocando nfase na recuperao das suas culturas alimentares. O conceito est ligado tambm necessidade de reduzir a dependncia de importaes, minimizando os efeitos das flutuaes de preos do mercado internacional e permitindo maior gerao de emprego dentro do pas. Em resumo, a soberania alimentar atribui grande importncia preservao dos hbitos alimentares e das prticas agrcolas tradicionais do pas. J a sustentabilidade incorpora con-
ceitos ligados preservao do meio ambiente e no utilizao de agrotxicos e de produo extensiva em monoculturas. A ampliao do conceito de soberania alimentar contida nessa abordagem do direito humano alimentao traz, todavia, a dificuldade de sua conceituao e, especialmente, da sua delimitao como campo de ao das polticas pblicas, tema que trataremos a seguir.
BOX 1: Marco jurdico-institucional: direito alimentao e soberania alimentar (um direito da populao e um dever do Estado)
em 1789, com a revoluo Francesa, proclamaram-se os Direitos universais do Homem. Desde ento, juristas e constitucionalistas discutem a extenso e os conflitos entre esses direitos. mais recentemente o tema da segurana alimentar ganhou um status mais elevado, tendo sido comparado com outros direitos da pessoa humana, segundo resolues da prpria Comisso de Direitos Humanos das naes unidas. o artigo 25 da Declarao universal dos Direitos Humanos das naes unidas, proclamada em 1948, estabelece que todo homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao. J o direito alimentao foi reconhecido pela Comisso de Direitos Humanos da onu, em 1993, em reunio realizada com 52 pases na cidade de Viena, e contou com o voto favorvel do Brasil, registrando apenas um voto contra (eua). no Pacto Internacional dos Direitos econmicos, Sociais e Culturais das naes unidas, conforme reproduzimos na primeira pgina de Introduo do Projeto Fome Zero, pode-se ler que: o direito a alimentar-se significa o direito de estar livre da fome, o direito a um padro de vida adequado para assegurar alimentao, vesturio e moradia adequados e o direito ao trabalho. mais recentemente, atendendo a um pedido dos estados-membros participantes da Cpula mundial de alimentao de 1996, o Comit de Direitos econmicos, Sociais e Culturais das naes unidas emitiu o seu Comentrio Geral 12 o Direito alimentao adequada. esse documento transformou-se em um marco para as organizaes de direitos humanos e um norte para toda a comunidade internacional. o comentrio 12 insiste na necessidade e na obrigao que todos os estados tm de respeitar, proteger e realizar o direito. o documento coloca expressamente em seu pargrafo 15: [...] sempre que um indivduo ou grupo incapaz, por razes alm de seu controle, de usufruir do direito alimentao adequada com recursos a sua disposio, os estados teriam a obrigao de realizar (prover) o direito diretamente. esta obrigao tambm deve existir no caso de vtimas de desastres naturais ou provocados por causas diversas.
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na Constituio Brasileira de 1988 estabelece-se claramente uma srie de direitos sociais, que so direitos das pessoas e das comunidades e que visam resguardar a sua condio humana contra abusos de outros e at mesmo do prprio estado. no captulo II da Constituio Federal so apresentados os direitos sociais do cidado brasileiro. originalmente podia-se ler no artigo 6: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. embora no estivesse indicado expressamente na nossa Constituio, considerava-se que o direito alimentao estava contemplado entre esses direitos, principalmente quando se mencionava o direito sade e a assistncia aos desamparados. mas a diretriz das naes unidas influenciou a apresentao de uma emenda constitucional (eC n. 64) que tornou explcito o direito alimentao na Carta magna brasileira. essa emenda, aprovada em 2010 pelo Congresso Brasileiro, modificou o artigo 6 da Constituio, destacando o direito alimentao como um dos direitos sociais. Com isso, a redao desse artigo da Constituio passou a ser a seguinte: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Qual o resultado prtico do reconhecimento desse direito? que o estado passa a ter obrigao de prover alimentao a quem necessita e essa pessoa tem o direito de receb-la. o direito a se alimentar regular e adequadamente no deve ser o resultado de aes de caridade, mas sim, prioritariamente, de uma obrigao que exercida pelo estado, que, em ltima anlise, a representao da nossa sociedade.
tarefa 1: levantar a legislao bsica existente nos pases sobre o direito alimentao. necessrio um levantamento (ainda que no exaustivo) desses instrumentos legais (ou dos principais deles), comeando pelo marco jurdico institucional que a Constituio de cada um dos pases d alimentao.
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Atualmente, ainda no esto consolidadas as estruturas pblicas abrangentes que podem dar conta do atendimento de famlias em situao de risco alimentar na Amrica Latina. A histria aponta apenas exemplos isolados da constituio, por parte do
poder pblico, de equipamentos de abastecimento, restaurantes populares, concesso de cestas bsicas, distribuio de leite e outras aes em vrios pases da regio desde os anos 1930. Como consequncia observa-se que para o atendimento de casos relacionados questo alimentar, o poder pblico apoiou-se em aes privadas de carter filantrpico. Costuma-se identificar o atendimento aos casos especficos ligados ausncia de recursos para a alimentao com as aes de caridade e filantropia de igrejas, sindicatos e organizaes humanitrias. A contrapartida do aumento de atendimentos sempre esteve ligada ao aumento das doaes de alimentos, muitos desses provenientes de pases ricos, que perpetuavam a dependncia dos pases e da populao carente com relao chamada ajuda humanitria3. Embora a atuao de entidades com fins religiosos tenha crescido cada vez mais, a grande novidade, nos anos 1990, o evidente fenmeno do envolvimento direto das empresas nas aes sociais. Vrios so os motivos apontados para essa nova fase: de um lado, observa-se o reconhecimento de que o Estado principal responsvel pela prestao de servios sociais bsicos no vai equacionar sozinho os problemas sociais do pas e vem sinalizando para a necessidade do trabalho em parceria com organizaes da sociedade civil (PELIANO, 2002). Do lado das empresas, as aes sociais so motivadas por vrios elementos: incentivos fiscais, imagem da empresa junto ao consumidor, aos investidores e comunidade. Com relao ao mercado consumidor existem evidncias fortes de que as empresas que promovem aes ou defendem causas humanitrias tm seus produtos mais bem avaliados pelos compradores. Em 1999, em uma iniciativa da Organizao das Naes Unidas, as principais lideranas empresariais foram convocadas com o intuito de envolver as grandes corporaes na execuo das chamadas metas do milnio. Essas metas foram sintetizadas a partir das vrias conferncias realizadas pela ONU nos anos 1990, reunindo aspectos sociais, ambientais e econmicos. Como resultado dessa iniciativa firmou-se o Pacto Global (Global Compact) entre a ONU e cinco de suas agncias subsidirias e mais de mil corporaes de alcance multinacional.
3. Vale recordar a ampliao da Pl n. 480, instituda nos anos 1930 como um instrumento de compra da produo agrcola pelo governo norte-americano. Com o crescimento sucessivo das compras e estoques de alimentos, os estados unidos decidiram direcionar parte das doaes para a amrica latina, dentro de uma poltica conhecida como aliana para o Progresso, que nos anos 1950 cumpria tambm funes polticas atinentes estratgia norte-americana para a Guerra Fria na regio.
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A erradicao da pobreza extrema e da fome a primeira meta da lista de oito metas que se pretende atingir at 2015. No caso da fome, o compromisso o de reduzir at a metade o nmero de famintos, em sincronia com o compromisso firmado pelas naes na reunio da Cpula Mundial da Alimentao ocorrida em 1996, em Roma. Em termos prticos, a criao do Global Compact levou a uma coordenao das aes das empresas multinacionais em todos os seus territrios de atuao. Essas aes normalmente levam a um efeito de demonstrao por parte das empresas nacionais, inclusive das pequenas e mdias empresas, criando um novo patamar de atuao e um benchmark para o setor4. Pobreza e combate fome Nos pases onde a questo da oferta de alimentos no nvel agregado est relativamente equacionada do ponto de vista da produo (no necessariamente dos preos), corre-se o grande perigo de se confundir a questo da segurana alimentar com o da pobreza, em especial com o da pobreza extrema. Antes de mais nada preciso deixar muito claro que segurana alimentar uma poltica que diz respeito a toda uma populao e no apenas parte pobre dela. Polticas tpicas de segurana alimentar, como educao alimentar e nutricional, rotulagem de produtos, qualidade e segurana dos alimentos, entre outras, so bons exemplos de polticas que afetam todas as pessoas independentemente de sua renda. Mas tambm verdade que existe um aspecto emergencial da segurana alimentar que pode ser constatado at mesmo nos pases em desenvolvimento, que produzem excedentes agrcolas para exportao; esse aspecto a fome. A fome decorre a da falta de poder aquisitivo de grande parte da populao. Mesmo assim seria um erro supor que uma poltica de combate pobreza em geral fosse suficiente para atacar todas as causas da fome (MONTEIRO, 2003). Isso porque mesmo no caso dos pases em desenvolvimento com excedentes de produo agrcola, a fome se apresenta a partir de, pelo menos, duas causas de ordem muito distintas: primeira, pode haver carestia, ou seja, o nvel de preos dos alimentos alto em relao aos padres salariais vigentes em funo de problemas nos
4. Ver a esse respeito Instituto ethos, 2004.
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setores da produo e/ou distribuio; segunda, apesar de os preos da alimentao serem relativamente baratos, o baixo nvel de renda das famlias no permite uma alimentao adequada em funo do peso de outros gastos fundamentais sua reproduo, tais como aluguel, transportes, educao, sade etc. importante distinguir as polticas de segurana alimentar e, mais especificamente, de combate fome, das polticas de combate pobreza em geral. A primeira razo para isso que ao contrrio dos pases desenvolvidos, onde a pobreza restrita a grupos sociais especficos (minorias tnicas, famlias incompletas chefiada por mulheres e idosos, entre outras), na Amrica Latina a pobreza atinge amplas camadas da populao e tem causas estruturais bastante conhecidas (concentrao da renda e da terra, baixos nveis salariais etc.). Por isso programas focalizados de transferncia de renda no fazem mais do que minorar o sofrimento dessas famlias literalmente excludas. Eles precisam ser completados com outras aes de carter estruturante, ou seja, que alteram a insero social dos excludos na estrutura social. Mas h uma segunda razo pela qual uma poltica de segurana alimentar e em particular de uma poltica de combate fome no deva ser diluda numa poltica geral de combate pobreza. a de que embora as relaes entre fome e pobreza constituam um crculo vicioso, a fome est na raiz da pobreza, sendo, na realidade, uma de suas causas mais importantes. Uma pessoa com fome no produz, no trabalha, no tem sade, pode at ir escola, mas aprende mal. Ao contrrio, uma pessoa bem nutrida pode ser pobre, mas ter as condies mnimas necessrias para reagir aos estmulos de uma poltica educacional, de requalificao profissional etc. Nesse sentido, pode-se dizer que a segurana alimentar faz parte daquilo que Sen (1988) denominou de persons entitlements to food, que poderamos traduzir como o direito fundamental alimentao (SEN, 1988). A palavra inglesa entitlement significa mais que um direito qualquer, estando no mesmo nvel do direito vida, pois faz parte dos direitos fundamentais da prpria constituio do ser humano. Em outras palavras: tirar o direito de uma pessoa ter uma alimentao adequada o mesmo que lhe privar do direito a uma vida saudvel, ou negar um atributo inalienvel de sua prpria condio humana. Para De Haen (2004) a fome ao mesmo tempo causa e consequncia de pobreza. Por isso o autor acredita que uma dupla abor-
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dagem necessria para combater a fome. A primeira, investir em setores produtivos a fim de criar oportunidades para que os que passam fome melhorem sua condio de vida e se tornem integralmente cidados. Aqui se deve incluir a promoo agrcola e o desenvolvimento rural por meio de reforma de polticas e de investimentos na agricultura. A agricultura no a nica fonte de alimento, mas, junto com as atividades rurais no agrcolas, traz emprego e renda para a grande maioria dos pobres do mundo. Entretanto, a extenso na qual os que passam fome tm possibilidade de ter vantagens provenientes de oportunidades econmicas depende do quanto eles esto bem nutridos, com boa sade e alfabetizados. A melhoria na nutrio , portanto, um pr-requisito para que os pobres tenham pleno benefcio quanto s oportunidades criadas pelo desenvolvimento. A segunda dimenso intensificar o acesso direto e imediato alimentao para os que passam fome, por meio de formas variadas de redes de segurana e de assistncia. Elas podem incluir programas de transferncia de renda em dinheiro e de gneros alimentcios, assim como programas alimentares e nutricionais, como merenda escolar e intervenes para suplementao nutricional. A concluso de De Haen (2004) que o foco da poltica pblica apenas na reduo da pobreza no pode resolver automaticamente o problema da fome. Enquanto a fome frequentemente a causa maior da pobreza, a melhoria nutricional necessria para a reduo da pobreza5. Nesse sentido e de acordo com o autor, o Programa de Combate Fome proposto pela FAO resume prioridades e polticas especficas para investimentos pblicos para atingir o objetivo da Cpula Mundial da Alimentao, de reduzir pela metade o nmero de pessoas que passam fome at 2015. Suas cinco reas prioritrias incluem a melhoria da produtividade agrcola, os investimentos em infraestrutura rural, assim como reformas estruturais e a reabilitao de recursos naturais (terra, gua, biodiversidade). O programa tambm reconhece a necessidade de focalizao nas pessoas que passam fome em reas urbanas, problema de particular importncia na Amrica Latina.
5. Segundo De Haen (2004), onde a incidncia da fome reduzida, as taxas de mortalidade infantil e especialmente da mortalidade de crianas abaixo de 5 anos de idade tambm so baixas, e a expectativa de vida mais alta nos pases mais afetados; um recm-nascido pode ter uma expectativa de vida saudvel de 38 anos, comparada com mais de 60 anos nos pases com baixa incidncia de fome. nos pases em desenvolvimento, entre 50 e 60% de todas as mortes infantis tm como causa direta ou indireta a fome e a desnutrio.
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Tarefa 2 Questes bsicas que precisam ser pesquisadas sobre esse tpico: 1. Quais as regies que podem ser classificadas nessa situao de terem resolvido seu problema da produo (em termos quantitativos) mas no do acesso, por conta da insuficincia de renda de parte significativa da populao? 2. Quais as regies que tm problemas de carestia decorrentes de gargalos na distribuio da produo? 3. Qual o custo da fome em termos de suas relaes com as condies de sade (reduo da expectativa de vida, mortalidade infantil etc.) e da educao (prejuzo s crianas em idade escolar em termos de repetncia etc.)? 4. Qual seria o retorno de uma poltica de combate fome, supondo-se que tudo o que for transferido em termos de renda s populaes carentes ser gasto prioritariamente em alimentos e outros bens salariais bsicos?
como medir a (in)segurana alimentar? De acordo com De Haen (2004), usar indicadores para determinar o nmero de pessoas que tem insegurana alimentar muito importante, tanto em termos de monitoramento quanto de seleo de beneficirios de programas de combate fome. Eles devem ajudar a compreender melhor quem passa fome, onde eles vivem e porque eles passam fome. Segundo o autor, existem muitos indicadores, sendo que cada um deles mede um aspecto diferente da segurana alimentar. Nenhuma medida isolada suficiente. Ao contrrio, uma sequncia de indicadores necessria para compreender a insegurana alimentar em toda a sua complexidade, e para saber quem passa fome, onde os que passam fome vivem e porque eles passam fome. Segundo o autor, so cinco os indicadores de insegurana alimentar mais utilizados: a) A disponibilidade alimentar, mensurada como suprimento total de calorias e distribuio concernente ao acesso a essas calorias. Essa medida utilizada pela FAO em suas estatsticas sobre a evoluo da fome no mundo e tem o mrito de ser um indicador prtico para as orientaes
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globais subsequentes, pois permite ser calculada para quase todos os pases6. b) A entrada de alimentos, que mede o montante fsico de alimentos disponveis para consumo no nvel domstico. c) O estado nutricional, que baseado em medidas antropomtricas, como o atrofiamento (relao peso/altura). Tais indicadores esto disponveis somente para crianas e originam-se principalmente de pesquisas primrias na rea de sade. d) A vulnerabilidade, que pode ser mensurada por meio de perfis dos meios de sobrevivncia disponveis ou autoabastecimento (produo para o consumo prprio). e) acesso alimentao, baseado na capacidade domstica de dispor de uma cesta bsica de alimentos (por meio de renda ou algum outro meio vlido). Estudo realizado por Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi (2001) identificou os diversos mtodos existentes para mensurao da populao que no se alimenta adequadamente, que podem ser reunidos em dois grupos principais: o mtodo direto e o mtodo indireto. O mtodo direto capta, atravs de pesquisas sobre consumo ou dados antropomtricos, o nmero de pessoas e as famlias que no tm ingesto adequada de calorias e protenas. Avalia-se, por exemplo, a adequao da ingesto de alimentos ou a adequao do peso em relao altura da populao. Capta-se assim o efeito continuado da falta de alimentao adequada no organismo, mas no se capta o risco potencial de pessoas fome e insegurana alimentar. O mtodo indireto procura inferir se uma populao carente, por meio de outros indicadores que no o consumo calrico e os dados antropomtricos. A principal varivel utilizada nos mtodos indiretos a renda familiar per capita. Parte-se do pressuposto de que a falta de renda o principal fator que leva as pessoas a no se alimentarem adequadamente. A metodologia da FAO parte da disponibilidade de alimentos no pas e calcula o nmero total de calo6. a medida de subnutrio (ou fome) da Fao comea com o nvel da disponibilidade calrica por pas/per capita e depois combina o compromisso de distribuio com uma demanda mnima demograficamente ajustada (linha de corte). o resultado uma estimativa do nmero de subnutridos. os clculos mais recentes sugerem que 842 milhes de pessoas no mundo todo esto subnutridas. a maioria (505 milhes) vive na sia e na regio do Pacfico, seguida por 198 milhes na frica Subsaariana. aproximadamente 53 milhes de pessoas na amrica latina e Caribe esto subnutridas. Ver, a respeito, De Haen, 2004.
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rias per capita disponveis (produo local menos o saldo comercial agrcola e estoques de alimentos). Em seguida, utiliza indicadores de consumo alimentar e da distribuio de renda para estimar a desigualdade de acesso aos alimentos e obtm a porcentagem da populao cujo consumo alimentar est abaixo das necessidades mnimas previamente definidas, consideradas pessoas subnutridas. Esta forma de medio utilizada pela FAO, entretanto, considerada pouco precisa, pois parte dos dados de disponibilidade total calrica produzida, estimando as perdas agrcolas no processamento agroindustrial e no transporte. Segundo a prpria FAO, o mtodo tende a subestimar o nmero real de subnutridos do pas, prestando-se mais para as comparaes entre pases e para avaliar a capacidade potencial da agricultura de cada pas em alimentar sua populao. O mtodo mais utilizado nos pases o mtodo da insuficincia de renda, que concentra o maior nmero de estudos ligados ao problema da indigncia e da fome, tanto no Brasil como em organismos internacionais, como a Cepal e o Banco Mundial. Trata-se, basicamente, de definir uma determinada linha de indigncia e/ou pobreza e calcular o nmero de famlias cuja renda inferior a esta linha. Na realidade, a estimativa da populao pobre no revela a proporo de pessoas que realmente passam fome, uma vez que parte dessa populao pode estar tendo acesso a programas de fornecimento de cestas bsicas e vales-alimentao ou a doaes etc. O critrio de definio da linha de indigncia/pobreza, o mtodo de regionalizao e de correo monetria que causam as diferenas nos valores dos diversos estudos realizados at o momento. Dentre os principais destacam-se aqueles que definem a linha a partir de uma determinada renda, nica para o pas, geralmente como proporo do salrio mnimo, ou que partem da estrutura de consumo das famlias. Rocha (2000) analisou os diversos estudos e metodologias que partem da estrutura de consumo para definir a linha de indigncia e pobreza. Segundo a autora, existe uma srie de passos que envolvem certas arbitrariedades at chegar definio da populao indigente e pobre. Isso faz com que cada clculo seja nico e incomparvel com outras formas de clculo (a autora calculou que, dependendo das medidas adotadas, a linha de indigncia calculada pode variar 50% e a linha de pobreza pode variar at 127%). Essas diferenas resultam das opes adotadas para definio das linhas de indigncia e pobreza em relao a: definio das quantidades re-
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comendadas de calorias; definio da cesta alimentar de menor custo; estimativa do consumo no alimentar; estimativa das diferenas de custos de vida para as regies do pas e atualizao dos valores monetrios das linhas de indigncia e pobreza. Embora sejam a principal referncia nos pases e nos estudos internacionais, nenhum destes estudos avanou na mensurao da insegurana alimentar, que considera pessoas no apenas com acesso insuficiente alimentao, mas tambm pelo acesso inadequado, devido ausncia de prticas saudveis de alimentao, e tambm famlias que, embora no tenham problema de desnutrio, obtm a alimentao de forma irregular ao longo do tempo. A equipe liderada pelo Departamento de Medicina Preventiva e Social da Faculdade de Cincias Mdicas da Universidade Estadual de Campinas no Brasil trabalhou no sentido de validar uma metodologia inspirada no programa Food Stamps dos EUA7 e um instrumento de coleta de informao na forma de questionrio, em que a partir de respostas das prprias famlias se estabelece uma escala de insegurana alimentar em trs nveis (severa, moderada e leve)8. Segundo Segall & Marin (2009),
dois projetos de investigao, nos Estados Unidos da Amrica, deram base elaborao de uma escala psicomtrica para medir de forma direta a magnitude da segurana ou insegurana alimentar da populao. O primeiro era uma tese de doutorado da Universidade de Cornell e o outro, uma escala que objetivava identificar famlias em situao de fome para incluso em projeto de interveno e alertar a sociedade norte-americana sobre o problema da insegurana alimentar. A juno destas duas experincias permitiu o desenvolvimento de um instrumento de medida com 18 itens, o Household Food Security Survey Module HFSSM, compondo uma escala capaz, no apenas de mensurar a magnitude do problema da insegurana alimentar na populao, mas, tambm, de identificar graus diferentes de acesso aos alimentos: desde a completa satisfao das necessidades alimentares (Segurana Alimentar), at as experincias em nveis de progressiva gravidade de restrio de alimentos.
O instrumento brasileiro, denominado de Ebia Escala Brasileira de Insegurana Alimentar consiste na aplicao de um
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7. Ver o sistema de monitoramento e avaliao do Food Stamp, em takagi, Graziano da Silva e Belik, 2002. 8. Ver a respeito SeGall, 2004.
questionrio de 15 perguntas e foi utilizado em nvel nacional pela primeira vez atravs da Pnad Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios, em 2004, organizada pelo IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Em termos de Amrica Latina esse mesmo instrumento foi adaptado para a utilizao em outros pases, como a Argentina, Colmbia, Venezuela, Mxico, Honduras, Guatemala e Haiti. Na Amrica Central a escala foi aplicada em estudos de casos desenvolvidos pelo Fanta Food and Nutrition Technical Assistance, projeto patrocinado pelo governo norte-americano. Mais recentemente, os tcnicos vm realizando esforos no sentido de unificar os procedimentos sob uma escala nica denominada ELCSA Escala Latino Americana de Segurana Alimentar. No entanto, esse um desafio muito grande, pois as realidades no espao regional so muito distintas e, como todos os questionrios devem sofrer um processo de validao, as diferenas terminam por aparecer naturalmente, dificultando a unificao das escalas.
eSpeciFicidAdeS de umA polticA de SegurAnA AlimentAr (sA)

a amPlitude das aes Primeiro, fundamental que se reafirme a ideia de que uma poltica de segurana alimentar no se esgota na dimenso de combater a fome, embora esta seja talvez a sua ao mais premente e visvel. Alm disso, recuperar a proposta de combate fome ajuda (e muito) a ampliar a base poltica e social de sustentao de uma poltica de SA, como j argumentamos anteriormente. Na nossa opinio, uma poltica de SA deve ter pelo menos seis dimenses distintas e articuladas: a) Um programa de transferncia de renda, para atacar a questo mais urgente do acesso insuficiente aos alimentos necessrios, por parte da populao mais pobre, por falta de poder aquisitivo. Essa a componente da segurana alimentar destinada a populaes muito pobres ou miserveis, definindo-as como aquelas pessoas que no tm uma renda para adquirir a canastra bsica que lhes garanta a sobrevivncia. Aqui se inclui o atendimento de grupos minoritrios, como as populaes indgenas, quilombolas etc.
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b) Um programa de estmulo aos agricultores familiares mais pobres para que eles possam atender ao incremento de demanda de alimentos bsicos que dever ser gerado pelo aumento do poder aquisitivo decorrente dos programas de transferncia de renda. importante assinalar que grande parte da misria latino-americana est situada exatamente nessa faixa dos agricultores familiares pobres, sem terra ou com pouca terra, em geral desorganizados e sem capacidade de se beneficiar das polticas pblicas desenhadas para apoiar o setor agropecurio. Aqui imprescindvel que os diferentes nveis de governo (local, regional e nacional) utilizem o seu poder de compra para implantar um programa de compra local de alimentos dos agricultores familiares, caso contrrio a ampliao da demanda ser gradativamente capturada pelos tradicionais produtores de bens de exportao que no necessariamente so grandes produtores, mas certamente no so os agricultores mais pobres que precisam se beneficiar da expanso do mercado de produtos agrcolas produzidos pela implantao de programas de segurana alimentar. c) Um programa de acompanhamento de sade e nutrio de grupos de populao especficos que requerem maior ateno (em especial idosos, crianas e gestantes) e das doenas decorrentes da insuficincia de vitaminas e micronutrientes, alm da m alimentao (hipertenso, diabticos etc.). d) Um programa de controle de alimentos consumidos pela populao e o papel fiscalizador que precisa ser exercido pelo poder pblico. Uma questo fundamental aqui o da rotulagem dos produtos alimentcios, especificando sua composio e, em ateno ao princpio da precauo, a identificao dos produtos transgnicos. Aqui uma meno especial precisa ser feita questo do acesso gua potvel, fator fundamental para a reduo da mortalidade infantil, em particular nas regies semiridas. e) Um programa de educao alimentar e nutricional, amplo, para toda a populao, destinado no s valorizao dos alimentos disponveis, que so pouco ou mal utilizadas pela populao, mas, sobretudo, a difundir os princpios de uma alimentao saudvel entre todas as camadas da populao. O fundamental aqui a difuso de informaes fide-
dignas aos consumidores atravs dos principais meios de comunicao (rdio e TV). f) Um programa de abastecimento, destinado especificamente s grandes cidades e regies metropolitanas onde a intermediao dos supermercados j se imps, que assegure o acesso aos alimentos de boa qualidade populao de baixa renda. Aqui fundamental redefinir o papel das centrais de abastecimento construdas nos anos 1960/1970 com o objetivo de aproximar produtores dos consumidores, bem como incentivar programas alternativos de abastecimento em parceria com o setor privado (sacoles, feiras dos produtores, bancos de alimentos, restaurantes populares etc.), alm de um conjunto de programas especficos de segurana alimentar, como bancos de alimentos destinados ao combate ao desperdcio, merenda escolar, abastecimento social, restaurantes populares etc. Em resumo, as evidncias apontam para a necessidade de que os aspectos do abastecimento, da alimentao, da sade, da educao e da nutrio devem trabalhar juntos. E tambm para a necessidade de se passar a monitorar indivduos ou grupos de indivduos segundo as reas geogrficas ou grupos sociais de maior vulnerabilidade. Sugere-se, portanto, que para cada uma das situaes se deveriam contemplar diferentes formas de interveno, combinando um conjunto de polticas distintas, tais como a reforma agrria e o apoio agricultura familiar para reas rurais; bancos de alimentos, cozinhas comunitrias e restaurantes populares para reas urbanas; hortas e viveiros; polticas de transferncia de renda; incluso de gnero etc. Nesse sentido deve-se privilegiar um sistema integrado de informaes sobre segurana alimentar com dados sobre produo, preos, grupos vulnerveis, sistemas de educao e outras variveis de importncia.
tarefa 3: levantar as aes disponveis desses seis programas fundamentais que constituem uma poltica de segurana alimentar, a saber: os programas de transferncia de renda, de apoio aos agricultores familiares, de acompanhamento de sade e nutrio, de controle de qualidade e rotulagem dos alimentos, de educao alimentar e nutricional e de abastecimento local.
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BOX 2: Poltica de segurana alimentar para reas urbanas

uma das crticas mais frequentes poltica de segurana alimentar preconizada pela Fao a sua excessiva orientao para instrumentos que privilegiem o lado agrcola e a populao rural, esquecendo-se que grande parte das populaes mais pobres dos pases a que estamos nos referindo (argentina, Brasil, Chile e mxico) so urbanas, para no dizer metropolitanas. Belik (2003) faz uma interessante avaliao das polticas de segurana alimentar para as reas urbanas. nesse trabalho foram analisadas em detalhe as propostas voltadas para a promoo de bancos de alimentos, restaurantes populares e hortas. Diversos pontos problematizam o modelo utilizado at ento no Brasil e em outros pases da amrica latina apontando a necessidade de repensar esses modelos. no caso dos bancos de alimentos, por exemplo, h um enorme esforo dos governos em expandir a rede existente, quando as experincias mais bem-sucedidas apontam para a necessidade de envolvimento e parcerias com as empresas e com a sociedade civil organizada. os bancos de alimentos so a base de uma poltica antidesperdcio que beneficia a sociedade como um todo, mas, no curto prazo, apresenta vantagens para as empresas em termos de garantia de manuteno de preos e margens, alm da imagem de mercado. nesse sentido, os benefcios fiscais devem ser discutidos e colocados em outro contexto. os restaurantes populares tambm devem ser vistos sob outra perspectiva. Sabemos que a definio da escala a ser adotada acaba por determinar o modelo a ser implementado, a localizao das unidades e o pblico que se pretende focar. Pequenas unidades podem ter custos unitrios mais elevados, mas poderiam eventualmente garantir o foco em um determinado pblico. Por outro lado, grandes instalaes tm ganhos de escala e permitem um atendimento massivo da populao sem estigmatizar os mais pobres. em uma ou outra situao deve-se considerar a possibilidade de operar esses equipamentos sob regime de concesso, por intermdio de empresas, entidades comunitrias ou cooperativas de desempregados. Com isso seria possvel garantir no apenas a alimentao, mas tambm uma poltica de segurana alimentar autossustentvel. o fomento instalao de hortas urbanas tambm uma poltica muito divulgada, mas as evidncias mostram que so poucas as experincias que apresentaram resultados efetivos de forma continuada, como o caso de Cuba e da argentina9. todavia, deve-se considerar as hortas
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9. o Programa de agricultura urbana de Cuba um dos maiores programas na amrica latina, onde cerca de metade dos vegetais consumidos so provenientes do cultivo em pequenos jardins urbanos. o Programa ProHuerta da argentina tem mais de 12 anos de implantao e executado pelo Inta (Instituto nacional de tecnologa agropecuaria), com financiamento do ministerio de Desarrollo Social de la nacin (mDS) e, em 2002, atendeu a 3,2 milhes de pessoas no pas.
como um programa que possa ir alm do apelo produtivista para incorporar aspectos ligados sociabilidade das populaes envolvidas. existem diversos tipos de hortas urbanas. elas podem ser comunitrias, coletivas, escolares, caseiras etc. o importante em todos os casos seria estabelecer uma poltica que possa minimizar o risco de contaminao pela gua e resduos urbanos, que possa prover assistncia tcnica aos interessados e que garanta a organizao desses novos produtores. o autor concluiu que atualmente vivemos uma crise dos modelos de segurana alimentar para as reas urbanas. as formas intervencionistas de estado para o campo do abastecimento vigentes nas dcadas de 1970 e 1980 entraram em crise, seja pela situao fiscal dos governos, seja devido predominncia da ideologia neoliberal. De uma maneira ou de outra muito complexo desenvolver uma poltica de segurana alimentar com participao das foras sociais e tambm baseada na organizao e gesto desses atores. todavia, no se deve perder de vista a necessidade constante de o poder pblico coordenar os processos de implementao de aes no meio urbano, exercendo o papel de regulao sobre os interesses privados.
BOX 3: Hbitos alimentares e qualidade dos alimentos

o trabalho de elizabete Salay (2003) mostra que a sociedade latinoamericana est passando por uma fase de transio nutricional. a desnutrio calrico-proteica, a carncia de ferro, iodo e vitamina a, que so normalmente associadas pobreza, embora ainda sejam elevadas, esto sendo eclipsadas pela obesidade, por doenas cardacas, pela hipertenso, pela diabetes e outras enfermidades. efetivamente, a dieta do latino-americano est mudando e j registra presena maior de gorduras e menor incidncia de fibras. uma poltica pblica que possa combater os problemas alimentares causados pelas prticas e hbitos alimentares inadequados deve levar em conta: a necessidade de controlar informaes de rtulos e propagandas; a definio de padres e processos e o desencadeamento de programas de educao nutricional. a educao nutricional deve reforar a necessidade de mudar os hbitos e comportamentos valorizados pela propaganda. uma vez que o mercado gera informaes incompletas, cabe aos governos regular e complementar as informaes necessrias para a sade da populao. Como recomendao geral para os gestores de polticas na amrica latina, sugere-se a criao de uma organizao ou comisso que possa analisar a informao nutricional que passada populao pelos fabricantes, fomentar pesquisas e implementar campanhas para divulgao de uma dieta saudvel. acrescente-se a isso a necessidade de
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mobilizar os atores sociais para que haja fiscalizao e controle sobre a indstria, fast-food e distribuidores. Com relao ao Codex Alimentarius, texto preparado por martinelli (2003) demonstra que so pequenos os espaos de negociao que os pases em desenvolvimento possuem na discusso do novo padro internacional que est sendo coordenado pela Fao e omS. efetivamente, decises quanto s referncias do Codex influenciam toda a cadeia produtiva com enormes impactos em termos comerciais. mas, historicamente, os Comits do Codex so dominados pelos pases desenvolvidos que acabam por estabelecer normas para produtos tropicais e processos produtivos que so alheios realidade desses pases. Decises quanto aos alimentos derivados da biotecnologia saem de avaliaes de especialistas, assim como os padres de tolerncia aos aditivos, contaminantes e toxinas. Como os comits so dominados por funcionrios de governos de pases desenvolvidos (muitos deles importadores de produtos agrcolas), h sempre o risco de que determinados padres sejam usados como barreiras ao comrcio proveniente de pases em desenvolvimento. atualmente um dos grandes desafios do Codex o seu reconhecimento por parte do consumidor e esse s vir com a independncia dos seus rgos, a rapidez nas decises, alm de procedimentos mais atualizados no que se refere inocuidade dos alimentos.
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fundamental tambm conhecer melhor os instrumentos disponveis para implementao desses programas voltados para a segurana alimentar. um erro acreditar que, pelo fato de j existirem inmeros programas de incentivo alimentao dispersos no mbito dos distintos nveis de governos, a simples juno ou coordenao deles venha a constituir uma poltica de SA tal qual estamos tratando aqui. Na verdade uma poltica de segurana alimentar precisa estar amparada numa Lei de Segurana Alimentar, respaldada no preceito constitucional explcito do direito alimentao de que falamos anteriormente. No entanto, como esse ainda no est devidamente concretizado nos pases da regio, o melhor ir criando os instrumentos legais necessrios, como se deu no caso brasileiro do Programa Fome Zero (Estatuto do Bom Samaritano para incentivar as doaes de alimentos aos bancos de alimentos, programa de compra da agricultura familiar, que dispensou de licitao a compra direta de produtores at um determinado valor, etc.). No caso do Brasil especificamente, o esforo
da sociedade civil organizada e a colocao em campo de diversos programas a partir de 2003 deram origem Losan Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, finalmente aprovada em 2006. Na verdade, cada uma das seis dimenses citadas anteriormente exigiu o desenho de uma legislao infraconstitucional necessria sua implantao. No caso dos programas de transferncia de renda, foi necessrio criar uma legislao especfica que definisse os critrios de seleo dos beneficirios, bem como toda a operacionalizao de transferncia direta de renda do governo central aos beneficirios na ponta, de preferncia por meio de um banco estatal com grande capilaridade. Nesse particular, um captulo parte a montagem e a manuteno atualizada do cadastro de beneficirios dos programas de transferncia de renda, pela potencialidade de fraudes dos mais variados tipos. De nada adianta iniciar um cadastro, fixar metas a serem cumpridas, se ele no for periodicamente revisado e atualizado. Nessa faixa de renda que estamos trabalhando (pobreza e indigncia), as famlias se deslocam constantemente de local de moradia e at mesmo de cidade; e como os vnculos com o mercado de trabalho so informais e precrios comum as famlias alternarem perodos de ocupao razovel com outros de total desemprego, como ocorre, por exemplo, nas regies agrcolas onde h forte sazonalidade da produo. A experincia do Programa Fome Zero mostrou que aqui que a participao social fundamental em dois sentidos. Primeiro, ao mobilizar as foras sociais progressistas das localidades, no sentido de direcionar o cadastramento das famlias para aquelas que realmente precisam, independentemente de favoritismos polticos ou religiosos. Segundo, no sentido de assegurar a efetiva participao dos beneficirios no processo de construo das polticas pblicas de desenvolvimento local, sem o que os programas de transferncia de renda ficaro reduzidos a meros paliativos da situao de misria em que se encontram, sem abrir novas alternativas que lhes permitam sair dessa posio assistencialista.
BOX 4: Os comits gestores como forma de controle social
Que estria essa de escolher representante do meu municpio sem passar por mim? e o Prefeito no manda mais no municpio no? Indagaes como a referida acima passou a seruma constante entre di-
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rigentes municipais das pequenas cidades (com at 75 mil habitantes) do Semirido nordestino, diante do processo de escolha de um representante da sociedade civil para ser capacitado como agente de Segurana alimentar do Programa Fome Zero. esse agente foi o responsvel pela implantao, no municpio, do Comit Gestor do Programa Carto alimentao, responsvel, entre outras atribuies, pelo zelo na qualidade do programa, evitando uso poltico dos cadastros de famlias beneficirias. esse comit teve a representao de 2/3 da sociedade civil e 1/3 do poder pblico, a exemplo dos conselhos municipais. mas tinha uma atribuio clara, que fortalecia e deixava mais transparente e participativa a seleo de beneficirios, j que o programa do governo federal no dispunha de estruturas descentralizadas de gesto. em 2003, foram implantados 2.132 Comits Gestores em todo o pas10. evidente que o temor de perder o controle da situao, por parte do poder municipal, pe em xeque um modelo de mando local que tem se reproduzido mediante prticas clientelsticas de troca de favores no uso da coisa pblica. Sentindo-se ameaado pela perspectiva de generalizao de uma nova prtica de gesto das polticas pblicas, onde fundamental a participao da sociedade civil, alguns prefeitos dos grotes do semirido nordestino preferem antecipar-se numa orquestrada reao ao que se impe do novo. e esse novo vem com o anncio da constituio de um Comit Gestor local que foi formado a partir da ao dos agentes de Segurana alimentar, no qual seis dos seus nove membros so escolhidos entre os segmentos organizados da sociedade civil. essa forma de escolha dos membros do Comit Gestor local tem animado a populao e irrigado o tecido social com a seiva da esperana de uma efetiva participao, de um povo que pela primeira vez sente que tem nas mos o poder de deciso de suas vidas. e, como afirmava um dos agentes de Segurana alimentar, as sucessivas assembleias setoriais que se realizam entre os diferentes segmentos da sociedade tem possibilitado um verdadeiro espetculo de cidadania. as pessoas no s atenderam ao chamamento das associaes comunitrias rurais e urbanas, sindicatos, organizaes religiosas, conselhos comunitrios etc., como acreditam que esto participando na construo de algo novo. e esse renascer de uma esperana e interesse de participao tem um sabor todo especial diante da realidade em que vivem, onde existe um sem-nmero de conselhos comunitrios
10. os comits foram instncias locais de controle social criados nos municpios do semirido e outras localidades, com a participao de voluntrios da sociedade civil, das famlias beneficirias e do poder pblico local, visando o acompanhamento das famlias e a fiscalizao do programa de transferncia de renda. envolveram mais de 19 mil voluntrios, que tiveram a tarefa de mobilizar a sociedade para o Programa Fome Zero e avaliar a qualidade do cadastro de famlias preexistente.
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nos quais, por terem sido fomentados por meras convenincias burocrticas, o que menos importava era a participao popular. essa era a experincia acumulada de cidadania dessas populaes. e foi pela ao desses participantes voluntrios dos Comits Gestores que foram expostas as irregularidades contidas no Cadastro nico de cada municpio. e essa prtica de expor as feridas do cadastro que deu suporte implantao do Programa Carto alimentao (PCa) foi reivindicada, por esses mesmos comits, para ser aplicada, tambm, nos cadastros das outras polticas sociais. a sociedade agora quer saber quem so as famlias beneficiadas em todos os programas, como uma garantia bsica de consolidao de uma poltica que se baseia na seriedade, transparncia e dentro dos princpios de justia social. assim que est irrompendo a cidadania nos grotes do semirido nordestino. assim que se est construindo a participao popular. [Baseado em: A cidadania que rompe dos grotes: o Comit Gestor do Programa Fome Zero, de aldenor Gomes, 2003.]
a institucionalidade das aes Antes de mais nada, preciso dizer que a implantao do programa segurana alimentar deve realizar-se em nveis nacional, estadual, regional e municipal simultaneamente, ou seja, um programa de segurana alimentar no pode ter cortes setoriais (ainda que tenha que dar prioridade a determinadas aes, como j discutimos anteriormente), nem permitir que as aes locais se descolem das demais aes complementares em mbito regional e nacional. Isso no significa, em absoluto, que todas as aes devero ser desenvolvidas simultaneamente em todos os lugares. E muito menos que o conjunto de aes prioritrias a serem implantadas em uma regio o seja tambm em outra, pelas prprias caractersticas socioeconmicas e demogrficas. fundamental separar as medidas de poltica de segurana alimentar em pelo menos trs grandes reas distintas: a) zonas rurais e pequenos povoados (cidades rurbanas), onde predominam as ocupaes agropecurias. Aqui o enfoque deve privilegiar o apoio produo de alimentos atravs da agricultura familiar, que quase sempre um dos grupos mais importantes de pobres e miserveis dos pases latino-americanos;
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b) zonas urbanas, constitudas pelas mdias e grandes cidades, de 50 a 500 mil habitantes, onde h um desenvolvimento considervel de atividades industriais e comerciais; c) zonas metropolitanas. Gordillo (2003) destaca que os planos nacionais de segurana alimentar devem ser totalmente repensados, de forma a incorporar novas dimenses, garantindo que no ocorra disperso de recursos ao mesmo tempo em que se obtm maior efetividade nas aes empreendidas. Segundo o autor, nos anos 1990 os pases da Amrica Latina viveram uma fase que pode ser caracterizada como de reformas de primeira gerao. Reformas como a privatizao das utilidades pblicas, o ajuste fiscal das contas pblicas, a liberalizao comercial e a descentralizao administrativa foram motivadas por determinaes de ordem macroeconmica e impactaram diretamente no setor agrcola. Como consequncia, houve uma profunda mudana nos sistemas de planificao, na pesquisa e extenso agropecuria e na poltica de administrao dos recursos hdricos. Todavia, embora o setor pblico tenha recuado, o setor privado e o terceiro setor no conseguiram ocupar o espao aberto pelas reformas de primeira gerao. Para Gordillo (2003), o grande desafio colocado para a Poltica de Segurana Alimentar o de recompor uma base sobre a qual seja possvel progredir em vista dos objetivos da Cpula Mundial da Alimentao e da Aliana contra a Fome. Para uma ao mais imediata no basta atuar visando estimular apenas a produo de alimentos. H que se trabalhar os aspectos ligados ao acesso aos alimentos juntamente com o problema da produo. Como se sabe, a fome ao mesmo tempo causa e consequncia da pobreza e, portanto, os programas de combate fome devem concentrar esforos tambm nas questes ligadas gerao e distribuio de renda. Um exemplo prtico dessa mudana de orientao est sendo a reformulao dos Pesas Programa Especial de Segurana Alimentar, desenvolvidos pela FAO nos pases de baixa renda. Atualmente a FAO desenvolve Pesas em mais de 25 pases, nos quais se tem constatado a necessidade de muitas adaptaes, as quais vm sendo includas, como, por exemplo, a introduo de um Pesa urbano, que j est sendo desenvolvido na Venezuela, pensando a integrao dos setores rural e urbano atravs do entendimento dos circuitos de distribuio (este tema ser retomado adiante).
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No entanto, muito mais pode ser feito se considerarmos a necessidade de implementar profundas reformulaes na forma de operao dos programas de desenvolvimento. De modo geral, h uma profuso de programas que competem entre si e no possuem nenhuma coordenao ou instncia de discusso comum. Para evitar a disperso de recursos, Gordillo (2003) recomenda uma agenda compartilhada e uma nova institucionalidade a ser construda. Nesse novo quadro de planejamento alguns aspectos fundamentais devem ser levados em conta, como segue: a) a necessidade de dar maior ateno s questes de gnero, pois em muitos casos cabe s mulheres maiores responsabilidades pela administrao dos recursos e ajudas; b) a necessidade de introduzir novas formas de avaliao das intervenes pblicas, quantificando riscos e avanos nas formas de organizao das comunidades beneficiadas; e c) os aspectos do desenvolvimento territorial, com suas potencialidades e oportunidades de desenvolvimento endgeno. Em seguida vamos analisar as possibilidades de insero institucional de um novo modelo de programa de combate fome como foi aquele proposto pelo Programa Fome Zero no Brasil a partir de 2003. A insero institucional A experincia de elaborao e implantao do Programa Fome Zero mostra pelo menos trs etapas distintas e combinadas entre si: a) Formulao de proposta na qual se mobilizam os experts nacionais e internacionais sobre o tema: essa proposta dever conter, alm do diagnstico, as metas, os recursos disponveis e o desenho das principais polticas a serem implementadas. b) Consulta pblica para discusso e reformulao da proposta, em que se busca obter um consenso mnimo entre instituies (igrejas, governos, sindicatos e personalidades pblicas) e entidades privadas (ONGs, empresas relacionadas ao setor de abastecimento), com o objetivo de mobilizar a sociedade civil organizada e criar redes de apoio para um Programa de Segurana Alimentar e Combate Fome e seu horizonte de implementao. c) Criao de um rgo executivo de governo com atribuio tanto de articular as estruturas preexistentes como de implementar as polticas especficas de segurana alimentar.
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H muita controvrsia acerca da amplitude das aes desse rgo executivo, bem como do seu status institucional. O Programa Fome Zero definiu que deveria ser implementado, em primeiro lugar, um Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) que articulasse todos os rgos governamentais relacionados com representantes da sociedade civil organizada (igrejas, sindicatos, ONGs, organizaes empresariais, personalidades etc.); e, segundo, uma secretaria executiva subordinada diretamente ao Presidente da Repblica, que teria o papel de articular as polticas existentes. Todavia, o diagnstico formulado pela equipe de transio do governo Lula apontou que, das cinco polticas consideradas fundamentais para a implantao de um programa de segurana alimentar a saber, transferncia de renda, apoio agricultura familiar, acompanhamento de sade e nutrio, educao alimentar e abastecimento urbano , ou no estavam operando ou tinham dentro deles mesmos um grau muito elevado de disperso de recursos, propsitos e metas, ou seja, a implantao de uma poltica de segurana alimentar exigia no apenas a coordenao dos programas preexistentes, mas uma profunda reformulao deles e at mesmo a implantao de novos programas11. O resultado foi a implantao de um Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome durante o primeiro ano de governo, substitudo posteriormente por um Ministrio do Desenvolvimento Social, que engloba hoje em dia as reas de transferncia de renda (j unificada), assistncia social e segurana alimentar. Embora ainda seja cedo para uma avaliao, esse desenho institucional, todavia, teria levado a um excessivo dimensionamento das polticas de transferncia de renda e de assistncia social, em detrimento da poltica de segurana alimentar stricto sensu. Uma alternativa descartada na primeira reforma ministerial do incio de 2004, em nome de uma maior centralizao que permitisse reduzir o excessivo nmero de ministros (cerca de 30), era a juno das polticas de transferncia de renda e de segurana alimentar num mesmo ministrio de preferncia extraordinrio, privilegiando,
11. talvez o exemplo paradigmtico seja o dos programas de transferncia de renda. no incio de 2003 existiam nada mais nada menos que seis programas operando em escala nacional, cada um com uma clientela distinta e sem compatibilizao entre eles: bolsa escola, bolsa alimentao, bolsa renda, programa de erradicao do trabalho infantil e carto alimentao e vale-gs. Sem falar nos programas de assistncia social, os chamados benefcios de prestao continuada para os idosos e deficientes fsicos.
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assim, a vinculao Presidncia da Repblica, deixando a poltica de assistncia (apenas com os benefcios de prestao continuada) vinculada ao Ministrio da Previdncia Social, de onde era originria. Alm de serem sistemas de transferncia de renda completamente diferentes12, a juno desses programas com o de segurana alimentar acentuaria o papel assistencial dessas polticas pblicas, que so muito distintas na sua concepo, uma vez que uma se refere transferncia (voluntria ou no) de renda e, por conta disso, necessariamente focalizada, ao passo que a poltica de segurana alimentar tem por objetivo exatamente a universalizao do direito humano a uma alimentao adequada.
tarefa 4: levantar as distintas inseres institucionais dos programas de segurana alimentar existentes, bem como dos programas de abastecimento, de apoio agricultura familiar, de acompanhamento em sade e nutrio, de transferncia de renda e de assistncia social.
Uma questo que precisa ser tratada ainda dentro do aspecto da insero institucional da poltica de segurana alimentar e dos programas a ela relacionados o da integrao com o setor privado. Como j dissemos, o Programa Fome Zero criou tambm no Consea, o locus de articulao do governo com a sociedade civil organizada. Mas alguns segmentos sociais em particular setores do empresariado, do movimento sindical e das igrejas e instituies filantrpicas tambm tm uma atuao que pode ser convergente para os objetivos do programa, desde que articuladas, de forma a evitar o vis assistencial. Cada uma dessas instncias tem suas especificidades e interesses agrupados em torno do que se convencionou chamar de responsabilidade social13. Os empresrios chamados a participar de um programa considerado prioritrio praticam uma espcie de marketing do bem,
12. no caso brasileiro, as transferncias de renda voluntrias fazem-se diretamente do oramento geral do governo federal a uma conta bancria do beneficirio, que selecionado a partir dos critrios de renda fixados pelo programa, no caso do Programa Bolsa Famlia (que unificou os seis programas de transferncia voluntria antes existentes). as transferncias de renda relativas aos benefcios de prestao continuada so frutos de fundo a fundo, ou seja, do governo federal para um fundo especfico do programa no qual o beneficirio est inscrito a partir de um direito individual demandado. esse fundo administrado por conselhos nos vrios nveis de governo, com participao de membros da sociedade civil. a experincia tem demonstrado que prefeitos controlam essas instncias locais, utilizando, muitas vezes, os recursos para aes clientelsticas. 13. Ver a respeito o site <www.fomezero.org.br>.
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que tem papel muito importante na percepo da opinio pblica em relao s aes desenvolvidas pelo governo. As parcerias a firmadas podem no corresponder ao aporte de recursos muitas vezes esperado, mas extrapolam em muito a visibilidade e simpatia que agregam.
BOX 5: Projeto Cisternas: um exemplo de parceria empresarial para a segurana alimentar
o projeto nasceu no ano de 2001, partindo de experincias locais que mostravam a viabilidade de utilizar a gua armazenada no perodo de chuvas para o abastecimento das famlias da regio semirida do Brasil durante o ano inteiro. at ento, algumas onGs j trabalhavam na capacitao e organizao de mutires para construo de cisternas para o semirido; esse trabalho era liderado pela Critas, que mantinha uma estrutura e repasses de recursos regulares para o programa. nesse ano foi criada a aSa articulao do Semirido, reunindo 700 entidades de vrios estados do nordeste e norte de minas Gerais, e foi lanado o P1mC Programa 1 milho de Cisternas, que administrado por uma entidade que tem o mesmo nome. o objetivo era construir esse nmero de cisternas em 5 anos, por meio de sistemas locais de produo de insumos, treinamento e profissionalizao de moradores e administrao compartilhada dos recursos. esse programa traria benefcio direto para 8 milhes de pessoas em uma rea de 900 mil km2. Com o lanamento do Projeto Fome Zero por parte do governo federal no ano de 2003, a Febraban Federao Brasileira de Bancos entendeu que o apoio ao P1mC seria a forma mais direta e articulada de o setor financeiro se engajar na luta contra a fome. Dessa maneira, a Febraban se comprometeu a doar recursos, treinar tcnicos e garantir os meios materiais para a construo de 10 mil cisternas. todavia, dado o sucesso da iniciativa, a Febraban assinou compromisso para a viabilizao de mais 10 mil cisternas a partir de 2004. Cada cisterna de 16 mil litros tem os custos totais, incluindo despesas administrativas, de aproximadamente uS$ 500, sendo que a Febraban est investindo no P1mC um total de uS$ 10 milhes. Desse valor, segundo a legislao brasileira, muito pouco pode ser abatido do imposto a pagar das empresas participantes. Para a viabilizao do projeto a Febraban contribuiu repassando tambm a sua experincia administrativa na gesto financeira e de recursos humanos. Foram constitudas 48 uel unidades executoras locais, com tcnicos, computadores, automveis e motocicletas, com o intuito de cadastrar as famlias, treinar pedreiros e animadores para que as obras pudessem realizar-se dentro do cronograma, com a maior eficincia.
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a participao da Febraban na iniciativa foi fundamental, pois instituiu um regime de produo e uma rotina para o desenvolvimento do projeto. Com a adeso da Febraban outras empresas tambm se sentiram motivadas e o projeto cresceu rapidamente. atualmente, a Febraban j estuda uma nova ampliao do projeto envolvendo outras entidades, como a apoio Fome Zero visando envolver os clientes e fornecedores dos bancos filiados entidade.
O movimento sindical contribui muito com a mobilizao social, apontando, tambm, uma legitimidade s aes de arrecadao de alimentos e outras campanhas do programa. Finalmente, as igrejas e instituies filantrpicas constituem uma vasta rede de entidades que aportam um capital social inestimvel para a operacionalizao do programa em funo da capilaridade que possui. Essas instituies so fundamentais para se poder chegar aos pobres invisveis, que so aquelas famlias mais pobres que no tm sequer sua documentao civil bsica que permite cadastr-los como beneficirios dos distintos programas sociais. No Programa Fome Zero, por exemplo, essas entidades tiveram presena ativa, tanto na mobilizao social por meio da participao nos Comits Gestores, como no processo de arrecadao/distribuio de alimentos e na identificao das famlias excludas do cadastro14. exPectativas e caPacidade oPeracional do estado Como j vimos anteriormente, o apelo poltico para uma proposta de combate fome muito forte, mas tambm cria expectativas impossveis de serem contidas dentro dos marcos institucionais disponveis15.
14. uma das causas mais importantes da excluso do cadastro era a falta de documentao da famlia, especialmente das mulheres. Para isso criou-se uma parceria do antigo ministrio da Segurana alimentar com a Secretaria de Direitos Humanos, os ministrios da Justia e da Defesa, a Secretaria especial de Polticas para as mulheres, a associao dos notrios e registradores de Pessoas naturais do Brasil (arpen) e os Corregedores-Gerais de Justia de dez estados (aC, al, Ba, Ce, ma, PB, Pe, PI, rn e Se). a identificao das famlias sem documentao era feita pelos Comits Gestores do Fome Zero ao cadastrar os beneficirios. os Comits gestores foram capacitados com um Manual de Orientao ao Monitor, com informaes sobre a obteno do registro de nascimento para aqueles que no o possuam ou o haviam perdido. 15. at porque, como bem disse o Betinho, quem tem fome tem pressa. a experincia brasileira de implantao do Programa Fome Zero mostrou que a impacincia maior e a presso por fazer no vm exatamente dos excludos, at porque eles no se encontram, em geral, muito organizados. mas veio da mdia em geral, tentando mostrar que o programa no estar dando certo talvez para reafirmar que a questo da fome no tem soluo ou, ainda, que cada um tem a sua soluo para o problema da fome.
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A essa exacerbao das expectativas geradas pela bandeira de combate fome soma-se a perda da capacidade operacional dos Estados nacionais depois da dcada de reformas e privatizaes que atingiu toda a Amrica Latina (ver, a respeito, GORDILHO, 2003). Como legado dessas transformaes, chegamos ao sculo XX com os Estados nacionais bastante enfraquecidos na sua capacidade de operar na ponta, uma vez que dispem de poucos instrumentos institucionais para tal. A falta de empresas pblicas na rea de abastecimento, por exemplo, faz com que o papel do poder pblico na rea de abastecimento social venha a ser apenas a de financiador e normatizador dos grupos privados que operam nesse setor. O mesmo pode-se dizer dos programas de transferncia de renda quando o pas no dispe de um banco pblico com a necessria capilaridade para atingir as famlias residentes nas reas mais pobres. Soma-se ainda a lgica perversa de que o setor privado pode fazer tudo o que no proibido, ao passo que os governos apenas aquilo que lhex explicitamente permitido pela legislao vigente, legislao essa que quase nunca incorpora o direito humano alimentao e muito menos fornece os instrumentos legais que amparem a atuao do poder pblico no sentido de garantir esse direito a todos os cidados. O resultado inevitvel que, alm de ter de construir parcerias com os segmentos antes mencionados, o poder pblico acaba delegando a organizaes no governamentais o papel de implementar suas polticas sociais, entre as quais a de segurana alimentar. O grande problema que uma parte importante dessas ONGs, se no a sua grande maioria, no passa de grupos de interesses privados que terminam por fracionar a implantao da poltica de segurana alimentar quando no a subordinam a seus prprios interesses.
tarefa 5: Investigar o papel das organizaes no governamentais e suas principais reas de atuao, bem como dos organismos internacionais de apoio. a hiptese que em boa parte das vezes, ainda que apresentem abordagens inovadoras, a excessiva fragmentao das aes empreendidas pelas onGs e o carter pontual das intervenes poucos benefcios materiais trazem para o alvio da situao geral de insegurana alimentar das populaes beneficirias, mas podem ser importantes parceiros na operacionalizao e fiscalizao dos programas.
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AlgumAS polticAS exiStenteS noS pASeS dA AmricA lAtinA e do cAriBe

A persistente situao de insegurana alimentar exige um constante repensar sobre suas causas e sobre as polticas que tm sido apresentadas para a regio. Observando-se a maioria dos pases latino-americanos, tarefa cada vez mais difcil estabelecer uma correlao entre insegurana alimentar e domiclio (ou atividade) rural. De modo geral, podemos afirmar que o ciclo da pobreza e insegurana alimentar pode ser encontrado em todas as partes e por toda a regio. Entretanto, com o crescimento da urbanizao, e dada a queda no ritmo de gerao de oportunidades de trabalho e emprego e tambm da oferta de bens pblicos, especialmente de servios educacionais e de sade, a pobreza absoluta vem crescendo nas cidades de forma bastante acelerada16. Quando analisamos os principais movimentos envolvidos nas polticas de luta contra a fome e pobreza na regio, observamos que h poucos resultados obtidos. Na situao crnica de crise pela qual vem passando a Amrica Latina nas ltimas dcadas, a pobreza rural efetivamente aumentou. Nos pases em que a pobreza rural diminuiu, essa reduo se explica pela emigrao dos pobres para as cidades. A experincia mostrou que no se trata apenas de articular polticas de gerao de emprego. Outro elemento importante que intensificar o acesso a terra um fator determinante para a reduo de boa parte da pobreza na Amrica Latina. Analisando-se as modalidades de programas aplicados na regio nos ltimos anos, podemos separ-los em cinco grandes grupos segundo o seu mbito de atuao. So eles: Fomento Produtivo, Fundos de Inverso Social, Transferncias Diretas, Programas de Conservao do Meio Ambiente e Participao Comunitria. Segundo Ramirez (2003), as polticas de corte assistencialista e de aplicao focalizada no tm mostrado resultados eficazes. O mesmo pode-se dizer quando essas polticas visam apenas o curto prazo sem um esforo maior de mdio e longo prazo. No que se refere metodologia de aes, observa-se um descompasso entre as propostas de corte produtivista e a realidade do mercado, que pobre e descoordenado para determinados tipos de produtores. Nesse
16. Ver, a esse respeito, BelIK & Del GroSSI, 2003. esse trabalho ilustra o caso brasileiro, mostrando que a pobreza est migrando para as cidades, sendo que h um hiato de renda mais acentuado nas pequenas e mdias cidades.
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sentido, h uma transio dos programas tradicionais de crdito e assistncia tcnica para as propostas na linha do desenvolvimento territorial rural (DTR) integrado e autossustentado. Finalmente, no que se refere execuo dessas polticas, a interveno direta dos governos sem dvida necessria, mas em muitos casos a ao empreendida tem-se mostrado lenta e burocratizada17, abrindo espao para um novo paradigma baseado na terceirizao de servios e nos custos compartilhados pelos beneficirios. Por outro lado, a crescente exigncia dos pases desenvolvidos, quanto qualidade dos alimentos, aos controles sanitrios, ao controle de origem, profissionalizao dos negociadores internacionais, requer cada vez mais dos pases maior especializao e profissionalizao das atividades. Nestas matrias, justamente, que os pases latino-americanos tm limitaes. Segundo a UNCTAD, os pases em desenvolvimento necessitam aprimorar sua legislao, seu treinamento, sua infraestrutura e sua participao nas negociaes internacionais, visando no apenas adquirir o know-how para satisfazer as demandas dos pases desenvolvidos quando so legtimas, mas poder desafi-las na OMC quando so protecionistas (PRESSER, 2003). Neste aspecto, os pases da Amrica Latina ainda esto em fase bastante inicial neste processo de qualificao. No entanto, a crtica maior com relao a este grupo de aes a excessiva nfase que os pases em desenvolvimento do busca pela reduo das barreiras tarifrias e no tarifrias internacionais dos pases desenvolvidos para reduo da pobreza e da fome. No h evidncia de que o maior acesso aos mercados internacionais levar necessariamente melhor distribuio de renda e reduo da pobreza. Ao contrrio. Devido caracterstica ainda dualista entre agricultura empresarial especializada e agricultura de pequeno porte diversificada nos pases da Amrica Latina, e extrema concentrao de renda, a tendncia de que a maior abertura beneficie mais o setor exportador, que tradicionalmente est ligado ao setor empresarial e de grande porte, aumentando ainda mais a desigualdade de renda nos pases. Mesmo que esta abertura resulte em ampliao das divisas e de recursos disponveis nos oramentos federais, no h garantias de que estes recursos sejam aplicados em programas de segurana alimentar e combate fome exitosos. Alm disso, h a possibilidade de ocorrer aumento dos preos dos alimentos nesses
17. um exemplo disso a questo da operacionalizao do cadastro nico dos beneficirios dos programas de transferncia de renda, em geral operados por bancos pblicos.
pases, prejudicando a populao residente nas reas urbanas, e, especialmente, pases com elevada populao pobre residente nas reas urbanas, como o caso dos pases da Amrica Latina de grande porte18. Os Pesas (Programas Especiais de Segurana Alimentar), j mencionados anteriormente, so programas com foco no estmulo agricultura de base familiar implantados pela FAO desde 1994, visando o atendimento das metas da Cpula Mundial da Alimentao, e que hoje esto presentes em mais de 70 pases. A premissa do programa de que a produtividade dos pequenos agricultores dos pases em desenvolvimento pode aumentar consideravelmente com a introduo de mudanas tecnolgicas, melhorando sua insero econmica, gerando excedentes e contribuindo para o crescimento da economia rural. Entre os temas trabalhados esto: melhor aproveitamento da gua, intensificao dos sistemas de produo e diversificao dos sistemas agrcolas. No entanto, mesmo diante dos enormes avanos no desenho e na definio conceitual desses programas, que so inicialmente de carter localizado, os pases que os adotaram ainda no conseguiram passar da primeira fase de carter experimental, por diversos problemas, incluindo os de ordem oramentria. Por isso seu alcance acaba sendo muito reduzido em relao ao seu potencial, embora estes prevejam uma segunda etapa de ampliao e nacionalizao dos programas. Avaliao da FAO (FAO-ROMA, 2003) indica que um nmero expressivo de pases em desenvolvimento tem procurado a FAO para apoio no desenho de programas de base nacional com recursos prprios, e reconhecem as polticas de apoio agricultura familiar de pequena escala como fundamental para a segurana alimentar, a reduo da pobreza e a utilizao sustentvel dos recursos naturais. Desta forma, a FAO est se preparando para novos desafios neste campo, no sentido de: priorizar os projetos com funo estratgica e catalisadora, direcionando os recursos existentes; promover a formao de alianas nacionais de luta contra a fome; garantir a mxima sinergia entre os projetos da FAO que contribuem para melhorar a segurana alimentar;
18. o que demonstra o estudo do Instituto de economia Internacional dos eua citado em estudo questiona ganho de abertura agrcola (Folha de S. Paulo, 20 jun. 2004).
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mobilizar os pases de forma que ampliem sua participao com recursos junto ao Fundo Fiducirio da FAO para Segurana Alimentar; encorajar os pases comprometidos a reduzir a fome a empreenderem projetos ou programas nacionais de segurana alimentar, para todo o territrio; aperfeioar a coordenao da atuao das representaes da FAO e dos coordenadores dos Pesas, visando maior sinergia e articulao entre os projetos nacionais e internacionais.
concluSeS e recomendAeS
Segue um conjunto de observaes e recomendaes que podero auxiliar no planejamento das Polticas de Segurana Alimentar na Amrica Latina, bem como no desenvolvimento de novos estudos sobre o tema, a saber: i. H um reconhecimento de que a situao alimentar e nutricional na Amrica Latina experimentou uma piora nos ltimos anos. No conjunto geral dos pases da regio a trajetria de reduo dos nveis de desnutrio infantil e subnutrio no se confirmou, dificultando o atendimento das metas do milnio. Da mesma forma, os nveis de pobreza rural continuam elevados. Esses elementos levam necessidade de repensar as polticas de segurana alimentar at ento utilizadas. ii. Os programas de combate fome devem trabalhar com o conceito de segurana alimentar para algo muito alm das atividades de produo e acesso aos alimentos. Nesse particular, as questes ligadas qualidade dos alimentos, educao para o consumo e informao nutricional esto diretamente ligadas segurana alimentar, tendo em vista que vm crescendo as porcentagens de obesos e portadores de diabetes e outras doenas decorrentes da m nutrio. Tambm so fundamentais programas de transferncia de renda para garantir o acesso alimentao das famlias mais pobres, um programa de estmulo aos agricultores familiares, um sistema de acompanhamento de sade e nutrio e um programa de abastecimento local.
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iii. A participao mais ativa dos pases latino-americanos na discusso internacional sobre a inocuidade dos alimentos deve permitir uma posio mais igualitria nos confrontos estabelecidos pelas barreiras no tarifrias s exportaes de produtos agrcolas. Atualmente, os pases desenvolvidos que so importadores de produtos agrcolas dominam os fruns internacionais estabelecendo normas e padres muitos deles irrealistas , com objetivos estritamente comerciais. Para a regio, o passo inicial seria a coordenao das polticas nacionais, a criao de certificados de inocuidade nicos e reconhecidos e, mais importante, a eliminao das barreiras internas entre os pases do mesmo bloco. iv. importante, a exemplo do Programa Fome Zero do governo federal brasileiro, que a poltica de segurana alimentar se afirme como poltica transversal (e no meramente setorial no caso, geralmente vinculada ao setor agrcola nem assistencial), como centro do planejamento de um governo. A meta de erradicar a fome de todo o governo, fortalecida com uma figura presidencial que a priorize de fato. A segurana alimentar envolve aspectos ligados produo alimentar, distribuio, ao consumo de alimentos, sade, educao e, principalmente, ao desenvolvimento. Pois s com desenvolvimento poderemos erradicar de vez a fome no pas. Portanto, o oramento do governo deve estar subordinado a esta meta, e no o contrrio. E as metas de cada ministrio e cada rgo se somam, formando um resultado nico. Este o grande desafio. v. Ao mesmo tempo, construir uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar tambm revela um carter setorial estratgico. Portanto, medida que esteja sendo formulado, importante ter um rgo especfico que a coordene, com oramento especfico para as polticas especficas, preferencialmente, tambm, no ligado a apenas um setor preexistente: agricultura ou assistncia social, por exemplo. vi. Isto est tambm relacionado importncia de diferenciar a insegurana alimentar da fome e esta tambm da pobreza. So conceitos diferentes que exigem atuaes diferenciadas por parte do setor pblico. A incorporao maior da conceituao da segurana alimentar e da noo do direito humano alimentao, permitiria vislumbrar mais facil-
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mente a necessidade das polticas especficas e de estruturas e legislaes especficas. vii. No caso da Amrica Latina, onde no h, historicamente, uma cultura da organizao e da participao civil consolidada, fundamental que estas polticas tenham um carter participativo e emancipatrio. Fortalecer os laos com a comunidade local, promover mecanismos de gesto compartilhada entre poder pblico e sociedade civil torna-se um requisito necessrio. Isto porque a fome no apenas um fenmeno estatstico ou biolgico. tambm poltico. No apenas um atraso no acesso aos bens de consumo, mas de privao da cidadania. Ela a consequncia estrutural de um modelo de desenvolvimento perverso, que gera privilgios e privaes. O envolvimento das comunidades na formulao, acompanhamento e fiscalizao dos programas confere cidadania e emancipao futura. viii. A experincia de Pesas por parte de equipes da FAO, presentes em toda a Amrica Latina, tem uma avaliao positiva, resultando no acmulo para preparao de planos nacionais ou regionais de segurana alimentar ou mesmo intervindo em aspectos pontuais da estratgia de combate fome e pobreza rural. ix. Torna-se fundamental implementar polticas de segurana alimentar voltadas para as reas urbanas. Com a crise dos modelos de interveno pblica no campo do abastecimento novas iniciativas foram lanadas e muito do que tem sido feito deve ser repensado e reavaliado. A diviso de papis entre pblico e privado muito importante quando se trabalha nas questes ligadas ampliao dos programas urbanos, uma vez o abastecimento nos centros urbanos feito basicamente pelo setor privado, por meio dos supermercados. No entanto, deve-se ter em conta que, nas grandes cidades, o problema da insegurana alimentar est mais fortemente relacionado s inadequadas condies gerais de vida das famlias, associadas ao local de moradia (sem acesso a gua encanada, saneamento, transporte pblico) e condies de trabalho precrias e baixa remunerao. Portanto, polticas de gerao de emprego, aumento real do salrio mnimo, e aquelas voltadas para habitao e saneamento tm um papel fundamental nessas localidades.
x. Nas cidades mdias e pequenas, o Programa de Aquisio de Alimentos e seu relacionamento com os programas alimentares institucionais um bom exemplo de poltica que tem resultado tanto para melhoria da renda dos agricultores quanto para melhoria dos padres alimentares da populao em geral. A criao de mercados institucionais, como feiras, varejes e sacoles tambm figuram nesse rol de polticas que estimulam as duas pontas. xi. Para finalizar, importante ressaltar que, especialmente no caso da Amrica Latina, fundamental associar as polticas de segurana alimentar com implantao simultnea de polticas massivas de distribuio de renda. A raiz estrutural da fome e da insegurana alimentar est na estrutura desigual da renda e na sua perpetuao e aprofundamento. Portanto, as polticas estruturais e as opes de governo para o desenvolvimento, mesmo que com recursos escassos, deve ser simultnea, com o risco de no se atingir a raiz do problema.
reFernciAS
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adoniram sanches Peraci Engenheiro Agrnomo pela Universidade Federal do Paran (UFPR), mestre em Cincias Sociais pelo Colgio de Post Graduados (Mxico). Atualmente Secretrio de Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. adriana veiga aranha Assistente social, mestre em Administrao Pblica com concentrao em Polticas Sociais, professora da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e da Politcnica de Moambique, e servidora pblica do Municpio de Belo Horizonte. Assessora Especial do Fome Zero no Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. caio galvo de frana Engenheiro Agrnomo, Mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Atualmente Chefe de Gabinete do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. francisco menezes Diretor do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), foi presidente do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) no perodo de 2004 a 2007. gilson alceu bittencourt Engenheiro Agrnomo, Especialista em Polticas Pblicas, Mestre em Desenvolvimento Econmico e Agricultura. secretrio adjunto de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda. joaquim soriano Engenheiro Agrnomo pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente coordena o Programa Territrios da Cidadania e diretor do NEAD Ncleo de Estudos e Desenvolvimento Rural do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
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jos graziano da silva Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome do 1 governo Lula. professor titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e, atualmente, Representante Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe. mauro eduardo del grossi Professor da Universidade de Braslia, doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e assessor no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. maya takagi Engenheira Agrnoma, doutora em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), e pesquisadora da Embrapa. renato s. maluf Professor do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). Presidente do Consea (20072011). membro do Comit Diretivo do Painel de Especialistas em Segurana Alimentar e Nutricional (CFS/FAO). Walter belik Professor titular do Instituto de Economia e coordenador do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Alimentao da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
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O lanamento do Projeto Fome Zero uma proposta de poltica de segurana alimentar para o Brasil, feito pelo ento candidato a presidente Luiz Incio Lula da Silva, em outubro de 2001, expressava o amadurecimento das discusses e propostas sobre a temtica da segurana alimentar e do combate fome, transformando-a em prioridade nacional a ser abordada pela ao planejada e decisiva do Estado, impulsionada pela participao social. Com a vitria eleitoral do Presidente Lula em 2003, o projeto Fome Zero transforma-se na principal estratgia governamental para orientar as polticas econmicas e sociais do pas, tendo incio uma inflexo com a superao da antiga dicotomia entre elas. Polticas estruturais e emergenciais no combate fome e pobreza comeam a ser integradas. Novas polticas diferenciadas para a agricultura familiar so implementadas, e construda uma legislao-base para a poltica nacional de segurana alimentar e nutricional. Este livro, que compe a Srie NEAD Debate, apresenta alguns textos fundamentais para entender a experincia brasileira do Fome Zero em diferentes momentos desta trajetria de oito anos de implantao como Programa de Governo, reunindo a reflexo sob diversos aspectos, como a mobilizao de segmentos diversos da sociedade, o papel da agricultura familiar, os avanos e desafios, dentre outros.

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A ExpERinciA bRAsilEiRA

Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO)

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Braslia, 2010

3. A implAntAo do progrAmA Fome Zero em 2003

4. Fome Zero: Um projeto trAnsFormAdo em estrAtgiA de governo

5. A moBiliZAo empresAriAl pelo comBAte Fome 6. Fome Zero: lies principAis

Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e o Caribe Santiago, Chile

7. segUrAnA AlimentAr e nUtricionAl e

Adoniram Sanches Peraci e Gilson Alceu Bittencourt

Caio Galvo de Frana e Joaquim Soriano

10. pArticipAo sociAl no Fome Zero: A experinciA do conseA

13. A redUo dA poBreZA: de 44 milhes pArA 29,6 milhes de pessoAs

perFil dos AUtores

proJeto Fome Zero documento-SnteSe

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O crculo vicioso da fome

ConSumo De alImentoS CaI FOME DImInuI oFerta De alImentoS

projeto Fome Zero: docUmento-sntese

reas rurais apoio agricultura familiar apoio produo para autoconsumo

projeto Fome Zero: docUmento-sntese

eStruturA do proJeto Fome Zero

projeto Fome Zero: docUmento-sntese

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origem doS recurSoS

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2.507 toda a populao toda a populao

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2. pArA oS crticoS do Fome Zero

pArA os crticos do Fome Zero

polticAS de comBAte Fome e poBreZA

pArA os crticos do Fome Zero

pArA os crticos do Fome Zero

pArA os crticos do Fome Zero

pArA os crticos do Fome Zero

cuponS de AlimentoS e rendA mnimA

pArA os crticos do Fome Zero

3. A implAntAo do progrAmA Fome Zero em 2003

A implAntAo do progrAmA Fome Zero em 2003

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A implAntAo do progrAmA Fome Zero:

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Ao emergenciAl Junto S comunidAdeS eSpecFicAS

progrAmA de AquiSio de AlimentoS dA AgriculturA FAmiliAr

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A conStruo dA polticA de SAn

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um proJeto trAnSFormAdo em eStrAtgiA

Fome Zero: Um projeto trAnsFormAdo em estrAtgiA de governo

Fome Zero e SegurAnA AlimentAr