ESTATUTO DA CIDADE: A CONSTRUO DE UMA LEI

Jos Roberto Bassul

Acad.: Gustavo Martins, Mrcio Fabris, Sabrine Souza

INTRODUO
A primeira Constituio a tratar da questo urbana no Brasil foi a de 1988, promulgada quando as cidades j abrigavam mais de 80% de toda a populao. No Brasil, a partir da crise mundial de 1929, grandes contingentes de desempregados foram empurrados em direo aos ncleos urbanos (CHAFFUN, 1996, pp. 18-19). Esse processo de urbanizao tornou-se especialmente agudo entre a segunda metade dos anos 1950 e a dcada de 1970, no chamado perodo desenvolvimentista. Os municpios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanizao acelerada inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa.

 Com o objetivo de lutar pela democratizao do acesso a condies condignas de vida nas cidades brasileiras, profissionais como arquitetos, engenheiros, gegrafos e assistentes sociais, constituram, nos anos 1980, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Fruto da Constituio promulgada em 1988, o Estatuto da Cidade, aprovado treze anos depois, trouxe aplicabilidade s normas constitucionais, especialmente em relao aos princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana.

ASPECTOS HISTRICOS
A institucionalizao da questo urbana em mbito federal encontra suas mais remotas referncias no ano de 1953, por ocasio do III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em Belo Horizonte (MG). O documento final do evento props a edio de uma lei para criar, no governo central, um ministrio especializado em habitao e urbanismo. Em 1959, o Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) publicou uma proposta de projeto de lei, denominada Lei da Casa Prpria. Em 1963, o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, do qual participaram tanto polticos quanto tcnicos e intelectuais, resultou num documento que, embora ainda marcado pela nfase na luta pela moradia, j defendia preceitos de maior justia social no territrio das cidades.

 No comeo de 1963, com base e documentos anteriores e no auge da campanha popular pelas reformas de base, como se dizia ento, o governo de Joo Goulart encaminha sua Mensagem anual ao Congresso Nacional: No desconhecemos que somente o desenvolvimento do Pas, aumentando a riqueza nacional, poder elevar o nvel de vida do povo, proporcionando-lhe adequadas condies de residncia. Mas tambm no ignoramos que a falta de uma legislao reguladora tem permitido que a indstria de construo se transforme em presa favorita de especuladores,impedindo o acesso residncia prpria das camadas mais pobres de nossa populao. Abortado pelo golpe militar de 31 de maro de 1964, o projeto no chegou a ser apresentado ao Congresso Nacional.

 Os governos militares, em 1964, criaram o Banco Nacional da Habitao (BNH), incentivando a questo agrrio-rural. Devido a governos militares, a ideia de uma legislao que se voltasse de forma abrangente para as cidades s voltaria ao debate poltico no final dos anos 1970. Em 1982, a 20 Assembleia Geral da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) aprovou um documento, intitulado Solo Urbano e Ao Pastoral, em que critica a formao de estoques de terra urbana com fins especulativos.

 O projeto da Lei do Desenvolvimento Urbano (LDU), que ganhou o nmero 775/83, objetivava a melhoria da qualidade de vida nas cidades, por meio de instrumentos e diretrizes: *Desapropriaes de imveis urbanos visando renovaourbana ou para combater a estocagem de solo ocioso; *o controle do uso e ocupao do solo; *a compatibilizao da urbanizao com os equipamentos disponveis; *a regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda.

O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana

A redemocratizao do Pas, ocorrida em 1985, ensejou a convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte, instalada em 1986. Foram apresentadas 122 emendas populares. No entanto, somente 83 delas atenderam s exigncias regimentais e foram oficialmente aceitas. Entre essas estava a Emenda Popular da Reforma Urbana. A Emenda pretendia, em resumo, consignar na Constituio: *o direito universal a condies condignas de vida urbana e a gesto democrtica das cidades; *a separao entre direito de propriedade e direito de construir; *a participao popular na elaborao e na implementao de plano de uso e ocupao do solo, alm de sua aprovao pelo legislativo.

 Ao final do processo constituinte, a Emenda Popular da Reforma Urbana resultou parcialmente aprovada, o que parece ter parcialmente desagradado a ambos os plos do debate. O MNRU mostrava-se insatisfeito porque a funo social da propriedade, havia sido submetida a uma lei federal que fixasse as diretrizes da poltica urbana. De outro, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) tornava pblica sua inconformidade com o usucapio urbano (MARICATO, 1988). Promulgada a Constituio, fruto do acordo possvel, a maior parte dos aspectos legislativos do iderio da reforma urbana passar a depender de uma lei federal. Comeava a nascer o Estatuto da Cidade.

O ESTATUTO DA CIDADE: O projeto Inicial e Primeiras Reaes

Seu autor foi o senador Pompeu de Souza, jornalista e professor, falecido antes mesmo de presenciar a aprovao de seu projeto (j com modificaes) em 2001. O projeto foi apresentado em 28 de junho de 1989 e recebeu a identificao oficial de Projeto de Lei do Seno (PLS) n. 181, de 1989 (Estatuto da Cidade). Foi aprovado no Senado exatamente um ano depois e enviado Cmara dos Deputados, onde permaneceu por 11 anos e seria reformulado. Na Cmara, denominado de PL 5.788/90, por j ter sido votado, foi anexado mais 17 proposies ( de menor ou maior abrangncia) sobre o mesmo tema.

Na justificativa de seu projeto Pompeu Souza afirmava: Indevida e artificial valorizao imobiliria que dificulta o acesso dos menos abastados a terrenos para habitao e onera duplamente o poder pblico, forado a intervir em reas cuja valorizao resulta, na maioria das vezes de investimentos pblicos, custeados por todos em benefcio de poucos.

Sociedade Brasileira de Defesa da Tradio, Famlia e Propriedade (TFP)6 : contra dois princpios da ordem natural, consagrados pela doutrina social da Igreja e arraigados na sociedade brasileira: o da propriedade privada e o da livre iniciativa (TFP, 2004, p. 5). As definies do projeto relativamente funo social da propriedade e ao abuso de direito sofreram restries radicais de vrios setores do empresariado urbano. O setor empresarial no aceitou nem mesmo iniciar um debate sobre elas (ARAJO e RIBEIRO, 2000, p. 7). Tambm havia oposio do segmento empresarial proposta de usucapio coletivo. um incentivo invaso Foi igualmente repudiado pelos empresrios da construo civil e do mercado imobilirio o projeto mascara atos de autoritarismo estatal, entre outros, quando interfere na aquisio de imvel urbano, objeto de compra e venda entre particulares (DM, 1992, p. 34). Como se observa, embora fossem distintas e at potencialmente conflitantes, as vrias fraes do capital imobilirio urbano (proprietrios de terras, construtores e incorporadores) pareciam unssonas na rejeio ao projeto do Estatuto da Cidade.

Em sentido contrrio, no mbito do movimento pela reforma urbana, o projeto era muito bem acolhido. Estavam claras as posies. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que haviam construdo o iderio da reforma urbana apoiava o Estatuto da Cidade e cobrava sua aprovao pelo Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do empresariado urbano, encorpadas por instituies de defesa da propriedade privada como causa poltica, opunham-se ao projeto de lei. A disputa parlamentar estava lanada.

Tramitao Legislativa: do conflito unanimidade

Em 1991, quando o Estatuto da Cidade estava prestes a ser votado na primeira Comisso para a qual havia sido distribudo, a de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), houve uma alterao no Regimento Interno da Cmara dos Deputados, que modificou os critrios de distribuio dos projetos. Ao invs de examinar previamente as proposies, a CCJR passou a pronunciar-se no final, aps a deliberao das chamadas comisses de mrito. O projeto foi ento redistribudo. Em 1992, o relator do projeto nessa Comisso, deputado Nilmrio Miranda (PT-MG) promoveu audincias pblicas sobre o Estatuto da Cidade e atendeu a um apelo do Poder Executivo, que solicitou um prazo maior que o regimental para a apresentao de suas emendas Por efeito do Regimento da Cmara, a tramitao foi novamente invertida, pois a comisso de maior nexo com a matria, no caso a CDUI, deveria ser a ltima a se manifestar quanto ao mrito. J estvamos em 1993 e o projeto foi ento encaminhado CEIC, onde foi designado relator, o deputado Lus Roberto Ponte (PMDB-RS). O deputado simplesmente no apresentava o seu trabalho Comisso.

Diante da morosidade de apresentao do parecer e da posio manifestamente contrria do relator em relao parte do contedo do Estatuto da Cidade (ARAJO e RIBEIRO, 2000, p. 2).

O deputado Nilmrio Miranda props ao deputado Ponte a formao de um grupo de trabalho integrado por representantes de entidades e especialistas na matria, indica indicados por ambos. A proposta foi aceita. O grupo foi composto por representantes de entidades populares, profissionais e empresariais da sociedade civil, tcnicos do governo federal e assessores legislativos. O objetivo era promover um acordo que resultasse num projeto substitutivo, a ser aprovado por todas as correntes de opinio. COMPROMISSO NO HONRADO Na Comisso, os parlamentares faziam sua parte. Os ligados ao movimento da reforma urbana insistiam em que o Estatuto da Cidade deveria ser votado e seu contedo aprovado, ainda que houvesse uma ou outra alterao. Outros, simpatizantes das causas do empresariado, apresentavam emendas para mudar a prpria natureza do projeto. Foram apresentadas nada menos que 114 emendas, a maioria delas de ndole conservadora.

 Essa verdadeira muralha de reaes somente comeou a cindir em 1996, quando o deputado Lus Roberto Ponte finalmente apresentou seu parecer.

CAUSAS PARA SAIR DA INERCIA: - o prprio parecer do deputado despiu o projeto de sua abordagem conceitual e voltou-o para a instrumentalizao dos municpios, muito embora, nesse aspecto, todos os instrumentos originais tenham sido mantidos, a par de outros acrescidos, como a transferncia do direito de construir, a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas, dispositivos que, defendidos pelo movimento da reforma urbana em muitos momentos, j estavam em aplicao em algumas cidades. - precisava sair da referida comisso, onde os interesses contrrios estavam concentrados (GRAZIA, 2003, p. 60). Para tanto, o MNRU teve de abdicar de algumas de suas propostas (...) com a esperana de que a matria perdida se recuperaria nas outras comisses. (...) Uma aposta arriscada, mas vitoriosa

 Quando, em 29 de outubro de 1997, finalmente se deu a votao na CEIC, a primeira ocorrida na Cmara dos Deputados, para espanto de todos os presentes, no houve uma objeo sequer ao relatrio apresentado. No final de 1998, o projeto chega principal comisso de mrito, a de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), presidida pelo deputado Incio Arruda (PC do B-CE), muito ligado aos movimentos sociais urbanos. O deputado Incio Arruda avocou para si a relatoria do Estatuto da Cidade que culminou com a realizao da I Conferncia das Cidades, estrategicamente programada para comear no dia seguinte ao da votao do projeto na Comisso, ocorrida em 1 de dezembro de 1999. Foram acatadas e incorporadas ao texto submetido votao, quase todas no sentido de reaproximar o projeto do contedo da Emenda da reforma urbana a incluso de instrumentos de regularizao fundiria: - as ZEIS e a concesso especial de uso para fins de moradia, de um plano de atendimento para a populao atingida por operaes consorciadas, a gesto democrtica da cidade, processos participativos de elaborao oramentria, a fixao de penalidades para prefeitos omissos em relao elaborao do plano diretor.

 J o Secovi-SP (1999) apresentou poucas sugestes: aplicao das penalidades de combate ociosidade do solo aos casos em que houvesse ociosidade de infra-instrutura e demanda para utilizao (NO ATENDIDA) - incluso do oramento participativo - exigncia de que a gesto das operaes urbanas fosse obrigatoriamente compartilhada com representao da sociedade civil O texto resultante desse processo foi aprovado. Estatuto da Cidade foi ento finalmente encaminhado Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), que deveria se manifestar sobre a constitucionalidade do projeto. Houve apenas duas alteraes: - Uma, para retirar os dispositivos referentes a regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, considerados inconstitucionais, pois se trata de competncia estadual. - Outra, para atender reivindicaes de setores da construo e de parlamentares ligados a igrejas evanglicas, que resultou na supresso dos dispositivos que determinavam, nos casos de Estudo de Impacto de Vizinhana, a audincia da comunidade afetada e a nulidade das licenas expedidas sem a observncia desse requisito.

 Parecia que o consenso estava consolidado. No entanto, houve ainda uma recidiva de parte da representao empresarial. Em 20 de fevereiro de 2001, o recurso derrotado e o Estatuto da Cidade volta para o Senado Federal, de onde sara havia quase 11 anos.

Consideraes finais

O perodo entre aprovao e a sano foi de muita tenso. Estava em jogo questes polmicas que contrariavam interesses do setor imobilirio e do Governo Federal, mas favorveis aos setores excludos. Com aprovao unnime, o estatuto levou 12 anos decorridos entre formulao e aprovao. Neste perodo, vrios instrumentos j eram praticados por municpios com resultados estimulantes ao capital imobilirio.