EL PROBLEMA AGRARIO EN GUATEMALA Y EL PAPEL DE LA COOPERACIN OFICIAL EN LA CONFIGURACIN DEL CATASTRO NACIONAL MARTA HERRN ALONSO

DPTO. DE GEOGRAFIA. UNIVERSIDAD DE OVIEDO

A los Cakchikeles,Tzutuhiles,Quichs ..., a los pueblos indgenas de Guatemala.

El tema del derecho agrario es tab en Guatemala debido a que est relacionado con los principales conflictos econmicos y sociales en los que ha estado sumida la historia de este pas centroamericano desde la independencia espaola. Esta situacin viene motivada, en gran medida, por la concepcin del derecho de propiedad agrcola que se ha mantenido hasta la actualidad, centrada no en la descripcin fsica de la tierra, sino en el derecho que el propietario tena sobre ella. Para poner fin a esta situacin que constituye, probablemente, uno de los mayores vacos legales que existen en el pas y una de las principales causas de conflicto, la cooperacin internacional est colaborando con el Gobierno guatemalteco en la constitucin de un registro de la propiedad rstica y en la formacin del catastro nacional.
POLTICA AGRARIA LLEVADA A CABO EN SEGUNDA MITAD DEL SIGLO PASADO.

1. LA

GUATEMALA

DURANTE LA

A principios de los aos cincuenta se plante por primera vez la posibilidad de llevar a cabo la reforma agraria en la Repblica de Guatemala, reforma que vena siendo demandada, no slo en el interior del pas, debido a la enorme desigualdad de la distribucin de la tierra (el 80% de las tierras estaban en manos de terratenientes y se dedicaban a monocultivos para la exportacin, en su mayora cafetales, mientras que la mayor parte de la poblacin se reparta el 20% restante), sino tambin por distintos organismos internacionales. En este sentido, ya en 1949 los EE.UU planteaban ante la ONU la necesidad de realizar reformas agrarias en pases subdesarrollados y dos aos despus Naciones Unidas sealaba que la reforma agraria era urgente en Guatemala, segn se desprenda de un estudio realizado sobre la estructura agraria en los pases subdesarrollados. Para entender el apoyo internacional al proceso de reforma agraria hay que tener en cuenta la poltica llevaba a cabo por los EE.UU tras la II Guerra Mundial, favorable a todo tipo de reformas desarrollistas que favoreciesen la formacin de una numerosa
Este comunicacin ha sido realizada al amparo de una beca predoctoral del Plan Regional de Investigacin de la Consejera de Educacin y Cultura del Principado de Asturias.

clase media consumidora potencial de productos manufacturados importados de Norteamrica o fabricados en industrias de capital estadounidense. Dentro de este favorable contexto el Gobierno presidido por Jacobo Arbenz aprobaba en junio de 1952 la Reforma Agraria que constituy, sin duda, alguna el fenmeno social ms revolucionario de la historia de Guatemala, ya que en su corto perodo de aplicacin (tan slo dos aos) se logr redistribuir cerca del 20% del total de tierras cultivables del pas, beneficiando al 24% de la poblacin sin tierras. Evidentemente esta nueva poltica agraria supona terminar con el anterior sistema de usurpacin de tierras y explotacin de las poblaciones indgenas que tantos beneficios haba reportado a los latifundistas y a trasnacionales como la United Fruit Company. Esta situacin, unida al nuevo contexto internacional de Guerra Fra y al temor de la propagacin del comunismo ante los recientes sucesos acaecidos en Cuba hicieron que la respuesta no se hiciese esperar y en 1954 el llamado Ejrcito de Liberacin derrocaba el Gobierno de Arbenz y pona en prctica una contrarrevolucin en el sentido estricto, una total involucin social, poltica y econmica que fren el desarrollo democrtico del pas y retrotrajo a Guatemala a un pasado que se crea superado. El nuevo orden establecido conllev el abandono de reforma agraria y el restablecimiento de la situacin anterior, es decir, la expulsin de los colonos de los predios recin adquiridos y su devolucin a los finqueros. La impopularidad de esta medida y la necesidad de pacificar a la poblacin indgena y campesina, hizo que el nuevo Gobierno militar desarrollase un nuevo programa de distribucin de tierras estatales. El Estatuto Agrario de 1954 y la Ley de Transformaciones Agrarias de 1962 (Ley del INTA) fueron los instrumentos legales que permitieron devolver las tierras expropiadas a sus anteriores dueos. Una de las innovaciones del citado Estatuto era la creacin de las zonas de Desarrollo Agrario en territorios despoblados del norte del pas, dando lugar a lo que posteriormente se denominara como la Franja Transversal del Norte (un cinturn de 9.000 km2 que comprenda parte de los Departamentos de Izabal, Alta Verapaz, Quich y Huehuetenango [vase FIG. 1). La Ley del INTA, que regulaba y an regula aspectos importantes dentro de la vida agraria del pas, defina por tanto una autntica poltica de colonizacin mediante la expropiacin de tierras ociosas propiedad de la nacin y, en principio, poco adecuadas para el uso agrcola, ya que su puesta en cultivo supona la deforestacin del bosque tropical hmedo (entre 1970 y 1992 ms de 752.000 has de bosque cambiaron de uso); sin embargo, este nuevo reparto de tierras, lejos de beneficiar al campesinado indgena como haba ocurrido durante la Reforma Agraria de Arbenz, benefici a finqueros y oficiales del ejrcito, as como a determinadas multinacionales, como la empresa Exmibla, filial de la Internacional Nickel Company, as como a otros grandes productores de carne de bovino, energa hidroelctrica y produccin de petrleo.
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Esta situacin y el deterioro del nivel de vida de la mayora de las comunidades rurales durante los aos sesenta hicieron surgir una serie de organizaciones guerrilleras con el objetivo de movilizar a la poblacin del campo y llevar a cabo una reestructuracin radical de la sociedad guatemalteca. La respuesta del Gobierno a las demandas campesinas fue una poltica de represin que se agudiz a finales de la dcada de los setenta, cuando se decidi utilizar una estrategia de tierra arrasada, consistente en destruir las comunidades indgenas, asesinando a sus dirigentes y expulsando a los supervivientes hacia la frontera mexicana o su reasentamiento en nuevos poblados controlados por el ejrcito. El resultado fue que en los treinta y seis aos que dur el enfrentamiento armado ms de doscientas mil personas fueron asesinadas, alrededor de un milln de personas tuvieron que buscar refugio en los pases fronterizos y ms de cuatrocientas veinte aldeas fueron devastadas. Respecto a la poltica y el derecho agraria propulsado por el Estado, la Reforma Agraria fue totalmente abandonada en beneficio de un grupo oligrquico directamente vinculado con intereses comerciales internacional lo que supuso un freno para el desarrollo econmico, poltico y social de Guatemala condenndola a una situacin de subdesarrollo que se mantiene aun en la actualidad. 2.
LA POLTICA Y LAS PROPUESTAS DE DERECHO AGRARIO EMANADAS DE LOS ACUERDOS DE PAZ DE 1996

El 29 de diciembre de 1996 el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca firmaron los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, dentro de los cuales tuvieron especial relevancia el Acuerdo Socioeconmico y Agrario, en el que se sealaba la necesidad de facilitar el acceso a tierras productivas a la poblacin indgena campesina desposeda; as como los Acuerdos sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y el de Reasentamiento, donde se subrayaba el papel fundamental que tena la tierra dentro del proceso de pacificacin. A travs de estos Acuerdos se definan los objetivos bsicos que deba tener la poltica agraria nacional cuyos aspectos ms destacados eran los siguientes: - La necesidad implantar un mercado de tierras que permitiese lograr la transformacin de la tenencia y el uso de la tierra. - El fomento de la participacin de organizaciones indgenas y campesinas como principales beneficiarios en la toma de decisiones. - La conciencia de la importancia de la regularizacin en la tenencia y seguridad sobre la propiedad de las tierras adjudicadas por el Estado en los ltimos cuarenta aos, por lo que era indispensable fortalecer los derechos de posesin a travs de instrumentos como el registro de la propiedad y la formacin de un catastro nacional.

- La resolucin de conflictos provocados por la tenencia de la tierra. Con esta finalidad se formara posteriormente la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolucin de Conflictos (CONTIERRA) - La recuperacin de las tierras estatales de la Franja Transversal del Norte de las que se haban adueado fraudulentamente los terratenientes y el ejrcito durante la dictadura militar, as como la recuperacin, compensacin y resarcimiento de tierras comunales de las haban sido despojadas las poblaciones indgenas. Para la consecucin de estos propsitos, un ao despus a la firma de los Acuerdos de Paz se cre la Comisin Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra Protierra, dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, encargada de coordinar la poltica gubernamental y lograr la ejecucin de los programas y proyectos que se implementan en ese sentido, entre ellos el catastro. Adems se dictaron una serie de leyes en las que deba basarse la poltica agraria y la construccin del nuevo Derecho Agrario de la Repblica, entre las que cabe destacar las siguientes: - Ley de Fondo de Tierras, cuya funcin era facilitar el acceso a la tierra mediante crditos para la compra-venta voluntaria de las mismas, as como proporcionar asesora tcnica a los beneficiarios para iniciar el proceso productivo en el predio comprado. Esta ayuda econmica estaba principalmente destinada a la poblacin desmovilizada y retornada. - Ley del Registro de Informacin Catastral. El proyecto de elaboracin del Plan de Catastro nacional tena como finalidad la legislacin y reglamentacin de todos los bienes inmuebles del pas y la relacin de sus propietarios o poseedores. Se trata de un proyecto a largo plazo (se estimaba que de unos diez aos de duracin) que requera una inversin multimillonaria (trescientos millones de dlares) por lo que era conveniente el apoyo tcnico y financiero de la cooperacin internacional. - Ley de Regularizacin. Como ya hemos mencionado anteriormente, el escaso desarrollo del concepto de derecho de propiedad y la inexistencia de catastro, creaban mltiples problemas en el agro guatemalteco. De este modo, aunque desde un punto de vista formal toda la tierra tena dueo, no ocurra lo mismo desde un punto de vista jurdico, por lo que cientos de miles de familias campesinas estn ocupando tierras de las que no tenan el reconocimiento de su posesin, ni mucho menos en su legtima propiedad. La Ley de Regularizacin pretenda acabar con esta situacin ya que, toda vez que la elaboracin del catastro permitiese conocer cul era la situacin del terrazgo, deban promoverse una serie de normas jurdicas que faciliten acceder a la propiedad de la tierra a todos aquellos que en la venan ocupando de forma precaria. - Ley de Jurisdiccin Agraria y Ambiental. A travs de esta Ley regulaban las funciones del Consejo Nacional de reas Protegidas, creado en 1989 y se
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establecan las medidas de proteccin que deban existir en la Reserva de la Biosfera Maya, que afecta a todo el territorio guatemalteco por encima del paralelo 17.10 (recordamos que esta zona del pas de gran riqueza forestal haba sufrido un gran deterioro ecolgico al quedar incluidas dentro de la Zona de Desarrollo Agrario propuesta en la Ley del INTA de 1962).

4. EL CATASTRO NACIONAL DE GUATEMALA OFICIAL EN SU CONFIGURACIN 4.1. Los antecedentes del Catastro nacional

Y EL PAPEL DE LA

COOPERACIN

Los primeros intentos de establecer un catastro nacional en la Repblica de Guatemala se remontan al ao 1966, cuando el Instituto Geogrfico Nacional pona en marcha un proyecto de Catastro Multifinalitario Integral o nico, as denominado porque deba servir para aplicaciones legales, agrarias, econmicas, etc. El proyecto costaba de dos fases, la primera tena una orientacin fiscal prioritaria, ya que el objetivo era evaluar el valor de los inmuebles para la posteriormente actualizacin de la tabla de tributaciones del impuesto territorial. Esta primera etapa, de seis aos de duracin, se llev a cabo en una serie de zonas piloto localizadas en la costa sur del pas (abarcando unos 12.000 km2) donde, adems de realizarse cartografa catastral con los fines tributarios antes mencionados, comenz a ponerse en prctica la infraestructura necesaria para que del catastro se derivasen igualmente aplicaciones econmicas y jurdicas; as se realizaron estudio sobre el aprovechamiento del terrazgo y sus caractersticas fsicas para poder determinar cul era su potencialidad, se establecieron puntos fijos mensurables sobre el territorio, se realizaron trabajos fotogramtricos, etc. En cuanto a la segunda fase, tena previsto ejecutarse sobre el altiplano central, donde pretenda llevarse a cabo la identificacin de propiedades agrcolas mediante la investigacin y confrontacin de derechos de propiedad, as como la elaboracin de la correspondiente cartografa y registro catastral. Lamentablemente, este primer intento de llevar a cabo un registro nacional de tierras no pudo concluirse debido a la falta de legislacin catastral en el pas, a la conflictiva situacin poltica existente en las zonas programadas para su realizacin, y sobre todo, debido a la militarizacin del Instituto Geogrfico que supuso orientar la produccin de este organismo hacia fines de defensa nacional abandonando los trabajos del catastro. 4.2. Caractersticas del Plan de Catastro nacional surgido de los Acuerdos de Paz Uno de los principales compromisos adquiridos durante los Acuerdos de Paz, es el que se refiere al establecimiento de un sistema de registro y de catastro nacional. El Gobierno guatemalteco defini el nuevo proyecto de catastro nacional como un proceso tcnico de recoleccin de informacin legal y descriptiva de todos los predios del territorio nacional que deba ser actualizado de forma constante. De este modo, el proyecto de catastro deba orientarse en un primer momento hacia el fortalecimiento de la certeza jurdica sobre la propiedad, sin que esto significase infravalorar esta informacin que era considerada como
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herramienta fundamental para la planificacin y el desarrollo econmico del pas. Por otra parte, basndose en criterios de carcter tcnico y legal, fueron escogidos una serie de Departamentos en los que el catastro debera realizarse a modo de experiencia piloto, estos eran: Petn, Las Verapaces, Zacapa, Chiquimula, Izabal, Escuintla y Sacatepquez1(vase FIG. 1). La formacin del catastro deba estar basado en cuatro pilares bsicos: la legislacin nacional que estableca las normas tcnicas por las que se deba regir y garantiza la propiedad de la tierra a travs de un registro pblico, el Registro General de la Propiedad, una cartografa actualizada y exacta basada en redes geodsicas a nivel nacional e informacin completa sobre cada uno de los predios (ubicacin, uso del suelo, infraestructura y servicios con los que contaba, etc.). 4.3. El papel de las Cooperacin Internacional y los trabajos del Plan Nacional de Catastro Debido la magnitud financiera y tcnica que implicaban los trabajos de confeccin del catastro fue necesaria la cooperacin oficial de distintos pases y organismos internacionales que se encargaron de llevar a cabo los proyectos piloto que deban realizarse en los Departamentos del pas arriba sealados. De este modo, en el proyecto de catastro nacional guatemalteco estn implicadas en la actualidad los siguientes organismos internacionales: - La cooperacin tcnica alemana, encargada de financiar los proyectos piloto de catastro en los Departamentos de Alta y Baja Verapaz - La cooperacin holandesa encargada del proyecto piloto en la zona oriental del pas (Departamentos de Zacapa y Chiquimula) y de financiar la formacin superior sobre aspectos catastrales de tcnicos guatemaltecos en universidades holandesas. - La cooperacin sueca aprob financia a la Unidad Tcnica Jurdica dependiente de la Comisin Protierra, as como el proyecto piloto en el Departamento de Escuintla. - La cooperacin noruega encargada del proyecto piloto en el Departamento de Izabal.

Sobre cmo se llev a cabo la seleccin de estas reas piloto la Comisin institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra sealaba la necesidad de que el Catastro nacional se realizase en varias zonas del pas, y no en un nico lugar, debido a necesidades de carcter econmico y jurdico, pero tambin a cuestiones de carcter poltico- estratgico (el proyecto deba comenzar en las zonas menos conflictivas) e incluso cultura, ya que Guatemala es un pas multicultural y, por tanto, la estrategia deba estar centrada en la percepcin que tenan las distintas culturas del pas sobre el proceso catastral. Por otra parte, a travs de la experiencia de los distintos pases que facilitaban apoyo tcnico y financiero se estableci que el catastro deba ser descentralizado, por lo que era conveniente realizarse tomando como base la divisin poltico- administrativa departamental y, paralelamente, dentro de cada uno de los Departamentos se partira de la divisin municipal.

- La cooperacin francesa, prest asistencia tcnica al plan de Catastro nacional con asistencia permanente de un tcnico en geodesia y catastro, as como en la planificacin del programa superior de formacin catastral desde 1997. - La cooperacin estadounidense, apoya al catastro en las operaciones de levantamiento de informacin catastral en aquellas fincas que haban sido adquiridas en propiedad por el campesinado entre los aos 1998 y 2000. - La cooperacin mexicana, a travs del Instituto de Estadstica, Geografa e Informtica, se encarga de formar a tcnicos guatemaltecos en distintos aspectos relacionados con las operaciones catastrales. - La mima tarea desempea la cooperacin colombiana, a travs del Instituto Agustn Codazzi. - La Unin Europea se encarg de poner en marcha y financiar el proyecto piloto en el Departamento de Sacatepquez durante el bienio 1998-1999. Posteriormente, sera el Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra la que se encargara de financiar dicho proyecto con una dotacin de quinientos millones de dlares. - Por ltimo, el Banco Mundial facilit una serie de prstamos al Gobierno guatemalteco para llevar a cabo la regularizacin de la tenencia de la tierra y el registro de las mismas en el Departamento del Petn. El apoyo tcnico y financiero es fundamental dado el laborioso proceso que conlleva el trabajo catastral, ya que en cada uno de los proyectos piloto que realizan de manera conjunta la cooperacin oficial de distintos pases y el Gobierno de Guatemala se pueden distinguir las siguientes fases: - En primera lugar una imprescindible labor de informacin y sensibilizacin que es realizada en los distintos dialectos que se hablan en cada una de las zonas piloto. - Un diagnstico sobre la tenencia de la tierra basado en la investigacin sobre los predios y sus datos fsicos consignados en los archivos de informacin del Registro de la Propiedad. - Acopio de la informacin catastral. Durante esta fase los tcnicos del Registro de Informacin Catastral se presentarn a cada uno de los predios requiriendo a los propietarios la informacin necesaria para completar las fichas de investigacin de campo elaboradas previamente en la que se incluye numerosa cuestiones referidas al predio y a su propietario2.
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La ficha de campo debe recabar, al menos, los siguientes datos: nombre del propietario o tenedor de la finca, as como su direccin; datos registrales del predio, en caso de que estuviese inscrita en el Registro de la Propiedad; nombre de la propiedad si lo tuviese y la circunscripcin local, municipal y departamental en la que se encuentra; identificacin del los mojones, linderos y rea del predio, siendo necesaria la participacin de los colindantes en el caso de levantarse Acta de Verificacin de Mojones y Linderos; tiempo de tenencia del predio en rgimen de propiedad; informacin sobre si existe tramite legal para el reconocimiento de la posesin; nombre y direccin de la persona de quien obtuvo la propiedad; justificacin de tenencia o posesin de la tierra si la tuviese; nombre de los colindantes actuales; situacin jurdica, servidumbre de hecho y otras cargas que soporte el predio; otros datos que se consideren tiles para el anlisis catastral y legal.

- Una vez recopilada la informacin catastral se le entrega a cada titular constancia de las medidas del predio, as como el respectivo cdigo de informacin catastral de la finca3. En los casos en que se manifiesta inconformidad en el momento en que se realiza la medicin, se registran las pretensiones del propietario para ser analizadas y, posteriormente, se cita a las partes implicadas para llegar a una solucin conciliatoria. - La informacin catastral recabada durante la fase de campo es comparada con la que figura en el Registro de Informacin Catastral para verificar si ambas coinciden. Como resultado de esta comparacin se define la condicin jurdica del predio catastrado como regular, en caso de que ambas coincidan, o irregular en el caso contrario, existen aqu una variada casustica se situaciones4. En caso de darse este ltimo supuesto, toda la informacin catastral referente a los mismos ser administrada por el Catastro nacional hasta que su situacin sea normalizada por la Ley. - Concluido el proceso en una zona determinada, la Junta Nacional de Catastro la declarar zona catastrada ante la poblacin en general y en particular a los titulares correspondientes de la misma. Los datos contenidos en la base de datos del Catastro nacional que es de naturaleza pblica, nicamente se modifican por las operaciones normales de mantenimiento y actualizacin. - Adems del mencionado trabajo de campo, el proyecto de Catastro nacional requiere tambin un importante trabajo de gabinete, ya que con la finalidad de crear un herramienta de trabajo moderna y que facilite las tareas de actualizacin y mantenimiento, se prev que el catastro ste totalmente informatizado, contando con un sistema de informacin geogrfica que permita vincular el predio georeferenciado con la descripcin fsica y jurdica del mismo. Con este finalidad se cre en 1996 una Comisin Coordinadora del Sistema de Informacin y Modernizacin Geogrfica del pas que el apoyada por la cooperacin oficial de de pases como Canad, Suecia, Francia y Japn5.

El cdigo de informacin Catastral es un nmero utilizado para identificar e individualizar cada uno de los predios catastrales del pas. Este cdigo es nico e irrepetible, estando conformado por once dgitos, en funcin de la divisin poltico- administrativa del pas (dos dgitos corresponden a cada uno de los veintids Departamentos del Estado, otros dos al municipio y otros dos a cada uno de los polgonos catastrales en los que se divide cada municipio. Por ltimo, dentro de cada uno de los polgonos cada predio se identifica con cinco dgitos, siendo la numeracin correlativa dentro de cada uno de los polgonos catastrales). Este cdigo, de asignacin obligatoria durante el levantamiento catastral, permite tener acceso a informacin grfica y alfanumrica de cada uno de los predios del pas. 4 Que el predio no haya sido inscrito en el Registro de la Propiedad; que haya variaciones entre la superficie consignada en el registro y la obtenida durante la fase de campo; que el sujeto de derecho consignado en la inscripcin del registro no coincida con el poseedor o tenedor de hecho; que el objeto inscrito en el Registro de la propiedad no sea localizado en el campo; que para el mismo predio exista ms de un registro o ttulo de propiedad y finalmente, que a la inscripcin registral se anteponga la leyenda ms o menos y la difiera ms de un uno por ciento. 5 Fruto de la colaboracin entre los Gobiernos de Guatemala y Canad se dise el programa Softmap donde se encuentran las imgenes de las hojas 1: 50.000 de todo el pas. En cuanto a la cooperacin con Francia, se consiguieron digitalizar y darle formato de SIG a veintids hojas de las base cartogrfica nacional 1: 50.000.

Bibliografa:
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