El autor del libro y sus colaboradores son responsables de la descripcin, anlisis y comentarios contenidos en esta publicacin, as como de las

opiniones expresadas en ella, las cuales no son necesariamente las de Cofopri-PDPU ni del Banco Mundial, ni comprometen a estas instituciones. Esta publicacin ha sido producida en el marco del Convenio de Prstamo 4384-PE entre la Repblica del Per y el Banco Mundial. Comisin para la Formalizacin de la Propiedad Informal ISBN: 9972-9940-0-7 Hecho el Depsito Legal N. 1501032004-63-74 Impreso en el Per Prohibida la reproduccin parcial o total de las caractersticas grficas de este libro. Ningn prrafo o imagen contenidos en esta edicin pueden ser reproducidos, copiados o transmitidos sin autorizacin expresa de los editores. Cualquier acto ilcito cometido contra los derechos de propiedad intelectual que corresponden a esta publicacin ser denunciado de acuerdo con el Decreto Legislativo N 822 (Ley sobre el Derecho de Autor) y con las leyes que protegen internacionalmente a la propiedad intelectual.

ndice
Prlogo Resumen ejecutivo Captulo I. La problemtica de la informalidad en el Per antes de la dcada del 90 A. Descripcin del fenmeno de la informalidad predial urbana A.1 El proceso de desarrollo de las ciudades A.2 La poltica habitacional del gobierno B. Surgimiento de la informalidad predial urbana y la evolucin del marco legal e institucional B.1 Aspectos generales de la informalidad B.2 Clases de propiedad informal B.3 Evolucin del marco legal e institucional B.4 Efectos de la informalidad: principales limitantes del desarrollo Captulo II. La reforma de los derechos de propiedad urbana y el nuevo sistema de formalizacin A. Objetivos generales y diseo de la reforma A.1 Objetivos generales de la reforma A.2 Diseo de la reforma B. El Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana: apoyo del Banco Mundial al Plan Nacional de Formalizacin B.1 Antecedentes B.2 Descripcin y objetivos del Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana B.3 Resumen de los componentes del proyecto Captulo III. Implementacin de la reforma A. Aspectos legales e institucionales A.1 La creacin de un marco normativo adecuado A.2 La armonizacin de la normatividad extralegal con el rgimen de propiedad formal A.3 La retroalimentacin entre el marco normativo y el trabajo de campo A.4 Los mecanismos de coordinacin con otras entidades pblicas y privadas A.5 Los mecanismos de resolucin de conflictos B. Implantacin de un modelo de formalizacin masivo y de bajos costos C. Implantacin de un modelo de registro simplificado y de bajos costos D. Impacto de la inestabilidad poltica en el proceso de formalizacin: generacin y superacin de obstculos en un contexto de tres gobiernos Captulo IV. Formalizacin de lotes y ttulos registrados 6 13 33 35 36 38 42 42 44 45 51 55 57 57 58 61 61 62 63 71 73 73 74 75 76 77 79 83 86 93

Captulo V. Impacto socioeconmico de la reforma A. Principales estudios sobre el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana A.1 Estudio de Lnea de Base A.2 Otros estudios B. Cultura registral y percepcin de seguridad sobre la propiedad B.1 Programa de Promocin de Cultura Registral C. La formalizacin y el mercado inmobiliario subyacente C.1 Estudio cualitativo del mercado inmobiliario C.2 Estudio cuantitativo sobre los precios en el mercado inmobiliario urbano-marginal D. Formalizacin y gnero D.1 Perfil socioeconmico de las mujeres beneficiadas D.2 Impacto en el desarrollo socioeconmico de las beneficiarias D.3 Impacto en la dinmica comunal y caractersticas de la participacin organizada de las beneficiarias D.4 Impacto en las formas de acceso y uso del crdito D.5 Recomendaciones con respecto a gnero E. Impacto de la formalizacin en el mercado laboral F. Formalizacin y dinmica de los asentamientos humanos F.1 Estatus jurdico de la formalizacin y organizacin F.2 Formalizacin y organizacin F.3 Formalizacin y agentes externos F.4 Formalizaciones y representacin de demandas G. Promocin de inversiones y crdito G.1 Promocin del crdito G.2 Reformas para promover el crdito para vivienda y el desarrollo del mercado inmobiliario G.3 Experiencia reciente en cuanto al acceso al crdito en las zonas formalizadas G.4 Descripcin del programa de cultura de crdito Credicrece H. Conclusiones generales sobre los estudios socioeconmicos Captulo VI. Agenda pendiente del proceso de formalizacin A. Importancia de consolidar el proceso B. Algunos aspectos por considerar en una segunda etapa de la formalizacin B.1 El diseo de un nuevo modelo de formalizacin B.2 La unificacin de los registros inmobiliarios en un registro de predios que responda a las necesidades diferenciadas de los usuarios B.3 La promocin de la inversin y el crdito en las zonas formalizadas B.4 Implementacin de polticas que ataquen las causas de la informalidad Apndices Lista de abreviaturas y acrnimos Bibliografa y referencias

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Prlogo

a formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio relata el proceso, minucioso y audaz, de reconocerles a las familias pobres del pas los derechos formales de sus hogares y predios ubicados en las zonas urbanas. Decimos audaz porque a lo mejor podra parecer superfluo y hasta ridculo resaltar la defensa de los derechos de propiedad como factor clave de una estrategia para mejorar la situacin econmica de los pobres. Acaso no es a los ricos, los que tienen ms activos y mayores propiedades, a quienes ms afecta la inseguridad de los derechos? Al analizar la pregunta brevemente, no es difcil darse cuenta de que la respuesta puede ser negativa. En todo el mundo existen casos de trabajadores informales cuyos empleadores no reconocen los sueldos acordados; de inocentes despojados por autoridades abusivas; de agricultores que arriendan tierras y cuyos dueos no cumplen con las condiciones prefijadas, entre otros. Las prdidas provocadas por tales abusos representan fuertes traumas para una familia pobre, pues incluso se pone en peligro su alimentacin, y sucede lo mismo en el caso de su precaria vivienda. Si bien para los grupos sociales adinerados la prdida de una propiedad representa tambin un trauma, este hecho rara vez conlleva la indigencia para los afectados. Sin embargo, desde cualquier punto de vista, habra que condenar el incumplimiento de los contratos y el abuso de poder, por el simple hecho de que violan los derechos de las personas afectadas, sean stas pobres o ricas. Pero, ms all de este atropello, no se puede hacer caso omiso al hecho de que los derechos de propiedad de un gran sector de la poblacin son frgiles y que las dificultades para ejecutar contratos frenan el desarrollo econmico y la capacidad de los pobres para usar sus propios recursos que, aunque sean pocos, les pueden ayudar a salir de su situacin de caresta. Por qu invertir en habilitar una tienda o un pequeo negocio o en mejorar su vivienda si alguien se los puede quitar junto con los beneficios que les brindan? As como los inversionistas huyen de los pases donde la expropiacin se vuelve cotidiana, los menos favorecidos tambin ajustan su comportamiento econmico cuando enfrentan una situacin en la que sus derechos son dbiles y vulnerables. Los estudios pioneros de Hernando De Soto sobre la informalidad en el Per alentaron la realizacin de una investigacin ms profunda de este fenmeno. Si bien los estudios jurdicos, sociolgicos, polticos y econmicos han sabido enmarcar la problemtica de los derechos de propiedad y las dificultades

para que se respeten los contratos acordados, realizar un proceso de reconocimiento de tales derechos va mucho ms all de la empresa acadmica: requiere de trabajo de campo duro, de decisiones polticas atrevidas y de mucha paciencia frente al gran escepticismo existente sobre los beneficios de estas acciones. La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio es un libro importante que sintetiza la experiencia peruana en estos temas. Aunque es cierto que los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos abarcan una amplia gama de actividades econmicas que involucran a los pobres, los derechos sobre la tierra y la vivienda destacan por su importancia. Con el reconocimiento de esto, el Per entr en el tercer milenio y realiz un trabajo importante para reforzar los derechos de los pobres sobre sus activos inmuebles. Orientado primero por el trabajo del Instituto Libertad y Democracia (ILD) de Hernando De Soto, y luego a travs de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri), el Registro Predial Urbano (RPU) y el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) financiado por el Banco Mundial, el Per se lanz hacia la obtencin de tres metas audaces: formalizar la propiedad de millones de moradores, establecer un registro donde los ttulos formales pudieran ser inscritos a bajo costo y asegurar que los ttulos fueran aceptados por la banca para efectos crediticios, por los tribunales en conflictos legales y por los propios vecinos y familiares. Hasta fines de 2003, Cofopri y el RPU haban formalizado 1,8 millones de lotes y emitido 1,4 millones de ttulos, casi dos veces ms de lo proyectado por el Banco Mundial. Con la utilizacin de los sistemas tradicionales de inscripcin y formalizacin, dichas metas no habran sido alcanzadas: es inconcebible pensar que con una demora promedio de siete aos para obtener un ttulo trmite que involucraba a 52 oficinas gubernamentales se habra logrado una formalizacin tan masiva. Resultaba audaz derribar el sistema tradicional y reemplazarlo por uno nuevo, con apenas cuatro oficinas gubernamentales que formalizaban los predios en tan slo 45 das utilizando procedimientos simplificados. Sin reconocimiento legal, los ttulos habran sido de poca utilidad, por lo que haba que asegurar su aceptacin en la sociedad para facilitar operaciones de compra-venta y otras transferencias, y como garanta de crdito en el sistema financiero, otra meta audaz. Por ejemplo, quin habra credo que aquellos intermediarios financieros ubicados lejos de los pueblos jvenes aceptaran

como garanta la inscripcin de una hipoteca en el RPU, o que los propietarios de los terrenos informales se sentiran ms seguros con la inscripcin de sus derechos adquiridos en el RPU? En este tema tambin hay indicadores de xito contundentes: slo en 2003 se registraron 20.720 hipotecas por un monto total de US$ 136 millones, que se gestionaron en un periodo en el que el acceso al crdito no estaba precisamente floreciendo. Se ha insistido siempre en que una de las razones ms importantes para formalizar los derechos de la propiedad inmueble reside justamente en mejorar el acceso de la poblacin beneficiada al mercado financiero, algo que s se est consiguiendo. Sin embargo, los escpticos podran replicar sealando que los montos hipotecados son pequeos en comparacin con el tamao de la economa peruana, o con la cantidad de pobres, o con el nmero de ttulos emitidos. Este escepticismo surge, sin embargo, de una expectativa exagerada sobre las posibilidades de los pobres de acceder, aun con activos hipotecables, al mercado financiero. Por un lado, no parece racional para una familia de escasos recursos disponer de su predio para asumir el riesgo de financiar un negocio cuyo resultado es incierto. Por otro lado, una institucin financiera puede mirar con desconfianza a un sujeto de crdito, aunque tenga un activo hipotecable, pero que tiene ingresos inciertos y a quien, adems, no conoce. A partir de lo expuesto, resulta un logro impresionante que, pese a estas dificultades, miles de pobladores hayan accedido al crdito respaldados por los ttulos del RPU. No obstante, podramos incurrir en un error si nos fijamos en el acceso al crdito como la nica forma de medir los beneficios de la formalizacin. El seor Morris y sus colaboradores han evitado caer en ese punto y han mencionado en forma clara que los beneficios van mucho ms all. La formalizacin puede reducir el conflicto social, fenmeno conocido en el entorno urbano y periurbano peruano; puede alentar a los pobres a mejorar su calidad de vida directamente al invertir en sus hogares recientemente formalizados, y puede permitirles participar en los mercados de trabajo sin preocuparse de la seguridad jurdica de sus hogares. El libro arroja indicios prometedores sobre varios de estos beneficios. Para reflejar un nivel de rigor y transparencia al que todo proyecto de desarrollo debe aspirar, los encargados del PDPU encomendaron varios estudios para medir el impacto de la formalizacin tanto a nivel administrativo como en el mercado de crdito impacto ya relatado lneas arriba y pusieron la informacin a disposicin de terceros para que se realizaran estudios independientes. Otras investigaciones abarcaron tambin la medicin de los beneficios del programa. Averiguaron, en efecto, que la formalizacin aument asombrosamente las horas de trabajo de las familias beneficiadas en 17%; que creci el ritmo de inversin en mejoramiento y ampliacin de sus casas, y que el esfuerzo de formalizacin y registro se tradujo en un aumento del valor de los predios en aproximadamente 25%.

Este importante trabajo no ha terminado. Quedan todava reas remanentes o bolsones de poblacin urbana a los cuales podran extenderse los beneficios mencionados. Por otro lado, quizs resulte de mayor trascendencia, sin embargo, que la cultura de la formalizacin todava no se ha arraigado. Hay indicios de que algunos beneficiarios ofrecen en garanta sus propiedades o les hacen modificaciones sin inscribir estas acciones en el RPU. Igual sucede con algunas transacciones de compra-venta. Si el fenmeno crece, existe la posibilidad de que la informacin registral, que tanto trabajo cost obtener, quede desactualizada e intil, lo que hara infructuoso el esfuerzo desplegado en trminos de recursos humanos y financieros. La poca importancia que la sociedad pareciera darle a los ttulos formales debidamente inscritos es el resultado de que siguen vigentes los procesos y las normas informales que han regido el cumplimiento de los contratos, la proteccin de los derechos de propiedad de todo tipo, el acceso a los beneficios del Estado y hasta del sector privado. Asimismo, existe un gran desconocimiento en el pas sobre los beneficios de registrar las propiedades y transacciones y el riesgo de no hacerlo. Es natural que a la gente, pobre o rica, le cueste modificar su comportamiento, aun con la introduccin de nuevos procesos formales eficientes, equitativos e imparciales. Los riesgos de no modificar estos comportamientos son grandes, ms an para los sectores menos favorecidos. La gente no percibe o desconoce las mayores ventajas de las nuevas modalidades y por lo tanto se aferra a las prcticas antiguas, sin darse cuenta de los riesgos en los que incurre. Por ello, son importantes los programas difusores de los beneficios de la formalizacin y el registro. La solucin, reconocida acertadamente por el seor Morris y sus colaboradores, tiene varias partes. Una de ellas, alcanzable en el corto plazo, es reforzar y extender el proyecto de la formalizacin de los predios urbanos desde la medicin de los beneficios hasta el fomento del acceso al crdito de los titulados, y la profundizacin de una campaa para generar conciencia sobre la importancia de la cultura registral. Una segunda parte, de mayor envergadura y ms largo alcance, es mejorar la oferta de viviendas para los pobres y as reducir el problema de las invasiones, lo que hara ms transparente la transferencia de tierras de propiedad del Estado y mejorara el funcionamiento del mercado inmobiliario en las zonas de escasos recursos. El xito de una estrategia para traer los beneficios de la formalizacin a los menos favorecidos va ms all del mercado inmobiliario. En la medida en que una sociedad funcione generalmente fuera de un marco formal en sus transacciones econmicas, sociales y polticas, los beneficios de la formalizacin slo los recibirn unos cuantos. Esto subraya la importancia de dar ms seguridad a aquellos activos vulnerables al despojo y de trabajar en la promocin de la relevancia de los derechos de propiedad, as como de la formalidad.

Implica tambin que dichos proyectos, que dedican los recursos y tiempo correspondientes a un esfuerzo pionero, tendrn xito y lograrn beneficios en cuanto contribuyen a reducir la informalidad en otras actividades de la sociedad, al destrabar el progreso y el desarrollo. Este libro ofrece un sustento profundo para el diseo de una estrategia de esta naturaleza, tanto en su exposicin clara y ntida del proceso de las reformas de los derechos de propiedad en el Per como en su relato cuidadoso de los beneficios que estas reformas han logrado a la fecha. El Banco Mundial tiene motivos para sentirse orgulloso de haber financiado buena parte de la experiencia que relata este libro. El PDPU se ha convertido en un modelo para iniciativas similares en el resto del mundo. Fue presentado como un ejemplo de xito en la conferencia sobre experiencias replicables en la lucha contra la pobreza que tuvo lugar en Shanghai, China, durante mayo de 2004 y ha atrado la atencin de cientos de expertos en materia de titulacin y administracin de tierras de todo el mundo. En el momento en que se avanza hacia una segunda etapa de esta iniciativa, la obra del seor Morris y sus colaboradores se convierte en un punto de referencia obligado para analistas y estudiosos, para expertos del Banco y de los gobiernos interesados en definir las opciones de poltica ms viables para ayudar a los que menos tienen a superar su condicin, no como una gracia del Estado sino como un reconocimiento a sus derechos. Philip Keefer, Banco Mundial Washington, D.C., mayo de 2004

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Resumen ejecutivo

l propsito de la presente publicacin es hacer un recuento de la experiencia en la formalizacin de la propiedad predial urbana en el Per, con particular nfasis en lo acontecido en la ltima dcada a partir de la creacin de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Privada (Cofopri) y del Registro Predial Urbano (RPU), en las modificaciones legales correspondientes y en el apoyo brindado por el Banco Mundial (BM) a travs del Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU), aprobado en 1998. Dicho proyecto ha permitido evaluar y analizar el Plan Nacional de Formalizacin (PNF) y financiar varias actividades de ste. Si bien estudiosos sobre el tema como Hernando De Soto y otros1 han escrito acerca de los beneficios tericos que la formalizacin de la propiedad puede brindar a la poblacin, tambin existe mucho escepticismo entre los acadmicos2. En particular, un rgimen de derechos de propiedad confiable es un elemento clave en cualquier poltica de vivienda exitosa porque otorga seguridad a los propietarios, a la vez que los incentiva a poner tiempo, esfuerzo y dinero para desarrollar sus recursos. Parecera que quienes apoyan estos esfuerzos de formalizacin y aquellos que se muestran contrarios a l lo hacen sobre bases tericas o, en todo caso, despus de analizar parcialmente experiencias recientes. Esto puede llevar, por un lado, a un exceso de optimismo sobre los beneficios de estos proyectos o, por otro, a crticas infundadas. Este libro intenta dar una respuesta a las interrogantes que muchos estudiosos se hacen sobre el tema: Son exitosos los procesos de formalizacin? Qu beneficios brindan a la poblacin favorecida? Son costo-eficientes? Cules son los prerrequisitos para un proceso efectivo?
1 De Soto (1986, 2000); Feder y Nishio (1998); Angel (2000), y Rose (1994). 2 Gilbert (2002); Rossini y Thomas (1990); Woodruff (2001), y Culpeper (2002).

La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio

Las respuestas a estas interrogantes se basan en las experiencias en el Per, con la inclusin del anlisis de una serie de estudios elaborados en los ltimos cuatro aos, los cuales nos permiten llegar a ciertas conclusiones (algunas preliminares y otras ms definitivas). El libro incluye un anlisis detallado de la reciente formalizacin de la propiedad urbana, que empez con un programa piloto entre 1990 y 1992, y que luego se institucionaliz mediante el Decreto Legislativo N 803 o Ley de Creacin de Cofopri. Dicha norma permiti que la propiedad predial de los sectores informales de menores recursos se convirtiera en activo lquido capaz de integrarse al mercado y ser objeto de transacciones, lo que increment, a su vez, el valor de las propiedades y facilit a sus titulares el acceso a los servicios de infraestructura bsica. T emas cruciales sobre la formalizacin tales como el origen de la informalidad predial urbana, la importancia de su legalizacin y la seleccin de mecanismos o procesos para formalizar sobre la base de criterios de eficiencia y efectividad se intentan cubrir en la presente edicin. Tambin se analiza el tema del costo de este proceso y los pros y contras de cobrar por dichos servicios. El estudio de estos temas nos lleva a la conclusin de que una solucin definitiva para la informalidad y las invasiones slo ser viable si stas se manejan dentro de una estrategia integral de desarrollo urbano que tome en consideracin la necesidad de implementar esquemas de apoyo a la vivienda popular. Asimismo, se debe trabajar en aquellos aspectos vinculados a la habilitacin urbana y a los costos que sta implica, para evitar que las invasiones se conviertan en vlvulas de escape para una poblacin demandante de viviendas que no encuentra alternativas viables en el mercado. El Documento de evaluacin del Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana del BM (1998) indica que el principal beneficio del proceso de formalizacin para los propietarios es econmico. Ello debido a que se da un uso ms eficiente de la propiedad como resultado de una mayor seguridad en la ejecucin de este derecho. Esto se traducira en precios ms elevados de los predios, mayores transacciones en el mercado inmobiliario y el manejo de la propiedad como garanta para obtener crditos. Asimismo, el documento menciona que la formalizacin tambin traera una serie de beneficios sociales, tales como acceso a infraestructura, a servicios pblicos y a una mayor proteccin, y que ayudara a mejorar la posicin de las mujeres, quienes tendran los mismos derechos de propiedad ante la ley que los hombres. Se presenta evidencia emprica obtenida del caso del Per para apoyar o refutar algunas de estas hiptesis. Resulta claro, pues, que las reformas de los derechos de propiedad buscan ofrecer beneficios que van ms all del registro y la entrega de ttulos. Tal es el caso de la reciente experiencia peruana, en la que se aspiraba a que tales reformas contribuyeran a transformar el capital muerto en capital vivo, como explica De Soto en su libro El misterio del capital. All se presenta un cuadro que describe el

proceso de capitalizacin necesario para lograr esta transformacin3. Dicho proceso incluye un conjunto de estrategias y acciones multidisciplinarias (de ndole social, econmica, jurdica, legal, operacional y comercial) que, aplicadas ordenadamente, permitiran no slo la transformacin de la extralegalidad a la legalidad, sino que estos nuevos bienes formalizados, en la medida de lo posible, pueden ayudar a mejorar la calidad de vida de los pobladores beneficiados. Cabe resaltar que la poblacin objetivo del proceso de formalizacin incluye un segmento importante de los menos favorecidos en el Per, quienes viven en zonas calificadas por el censo de 1993 como los distritos urbanos ms pobres del pas, medidos segn indicadores que reflejan altas carencias (educacin, salud, condiciones de vida, empleo adecuado y servicios bsicos). El documento del BM hace referencia a cuatro puntos clave que pueden servir para medir el impacto social del proyecto: a) valores de propiedad ms elevados en las zonas formalizadas, b) mayores transacciones inmobiliarias, c) mayores inversiones en la propiedad y d) mayor participacin de las mujeres en la propiedad. En la medida de lo posible, y basada en resultados de encuestas y de estudios cualitativos y cuantitativos, la presente publicacin intenta determinar qu tan exitoso ha sido el proyecto en cuanto al cumplimiento de dichos puntos clave de desarrollo. Tambin se analiza dicho xito sobre la base del seguimiento de variables como el volumen de crdito en las reas formalizadas y el nmero de hipotecas inscritas en el RPU, entre otras. La experiencia de la formalizacin de la propiedad urbana en el Per, en trminos de nmero de lotes formalizados y de ttulos registrados en el RPU, ha sido muy positiva. Entre julio de 1996 y fines de 2003, Cofopri y el RPU formalizaron 1,8 millones de lotes y emitieron 1,4 millones de ttulos de propiedad4. El objetivo inicial del PDPU fue registrar 960.000 propiedades y 805.500 ttulos en las ocho reas urbanas designadas en el Per. Por lo tanto, se han superado ampliamente las metas acordadas inicialmente con el BM y se extendi el mbito de accin del proyecto al aadir seis nuevas ciudades5. Otros beneficios importantes han sido la reduccin de los plazos de formalizacin (de casi siete aos a solamente 45 das), la disminucin significativa de los trmites por seguir (de 207 a 30) y de las oficinas por contactar (de 52 instancias gubernamentales a cuatro). Los pobladores formalizados tambin se beneficiaron
3 De Soto (2000). Figura 23a, pp. 187-188. 4 Como parte de la unificacin del RPU con el RPI se ha creado una nueva dependencia llamada Registro de Predios (RP). En adelante, todas las propiedades inmuebles se inscriben en sta, pero, para efectos del informe, nos seguiremos refiriendo al RPU como el registro vinculado a la formalizacin de Cofopri. 5 Cabe indicar que en 2002, al ampliarse el nmero de ciudades financiadas por el proyecto, tambin se extendi la meta de formalizacin de propiedades y ttulos entregados a 1,5 millones.

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con la reduccin del costo para obtener un ttulo de propiedad. Antes de la implementacin del PNF se estimaba que el monto promedio era de US$ 2.156, el cual se redujo a cero debido a que los servicios de Cofopri fueron gratuitos. Incluso si Cofopri hubiera transferido sus costos a los pobladores formalizados, stos habran pagado en promedio US$ 62. El costo marginal de Cofopri por cada ttulo otorgado, es decir, el costo del ltimo ttulo entregado, estuvo por debajo de US$ 50 a inicios de esta dcada, pero se ha incrementado a casi US$ 200 en el ltimo ao, debido a que el proceso masivo de formalizacin ya culmin, y lo que queda pendiente se ubica en pueblos ms pequeos, en los cuales el costo es mucho ms alto. Cofopri est revisando su metodologa de estimacin de costos con la ayuda de la Universidad del Pacfico; el trabajo an se encuentra en proceso, pero los resultados preliminares apuntan a un costo actual de formalizacin de alrededor de US$ 120. De ah la importancia de introducir nuevos procesos de formalizacin para adecuarse al reciente contexto y tratar de reducir los costos. Adems de la inscripcin de los ttulos de propiedad tambin se han incrementado significativamente otros servicios que brinda el RPU, entre ellos el de inscripcin de operaciones de compra-venta de nuevos ttulos inmobiliarios, declaratoria de fbrica, transferencias, inscripcin de hipotecas, prenda agrcola, modificacin de predios, certificacin de gravmenes y cargas. Durante los ltimos tres aos, la provisin de estos servicios se increment debido al mayor nmero de predios inscritos y a la mayor confianza en el servicio brindado por el RPU. Las cifras se presentan en el cuarto captulo. En cuanto a los logros de la reforma en trminos socioeconmicos, se realiz una serie de estudios y consultoras para tener una mejor comprensin de estos aspectos y as disear estrategias para superar las limitaciones existentes; tambin se implementaron actividades iniciales para eliminar tales restricciones. No slo ha habido cambios en la situacin legal de la propiedad urbana, tambin se ha obtenido un impacto socioeconmico considerable que no ha sido posible cuantificar en todos los casos. Los estudios que contrat el PDPU y algunos otros realizados por terceros nos permiten tener una percepcin sobre el avance en la reforma, a travs de indicadores y herramientas principalmente de tipo cualitativo, aunque tambin se utilizaron tcnicas cuantitativas en algunos casos. Este informe se basa fundamentalmente en los anlisis y conclusiones de tales estudios, que se mencionan a lo largo del texto y en la bibliografa. Como hemos mencionado, las principales hiptesis de trabajo sobre los efectos del proyecto se vinculan a una mayor inversin en vivienda (por seguridad de la propiedad), lo que a su vez genera otro hecho importante: el incremento del valor del predio (que tambin se da debido a una mayor provisin de servicios pblicos). Otras hiptesis estn relacionadas con el desarrollo del mercado inmobiliario formal (principalmente por la inscripcin en los registros pblicos), con

el acceso al sistema financiero (por disponer de una garanta hipotecaria) y con los cambios sociales en la familia y en la comunidad (debido al fortalecimiento de la toma de conciencia de los derechos de propiedad). El Estudio de Lnea de Base (ELB) y los estudios ad hoc complementarios (en su mayora cualitativos) permitieron establecer indicadores de impacto y realizar un anlisis exploratorio de las hiptesis de trabajo. Sin embargo, para contar con elementos de juicio ms certeros debemos esperar los resultados de la segunda encuesta de hogares a los beneficiarios de Cofopri que se realizar en el ao 2004. An es muy pronto para medir o cuantificar los efectos esperados de este tipo de titulacin, pero podemos advertir que es necesario considerar la posibilidad de que puedan estar subestimados debido a que buena parte de los beneficiarios ya contaba con un ttulo o un documento probatorio de propiedad anterior que habra comenzado a generar los efectos positivos esperados. Es decir que antes de recibir el ttulo Cofopri, algunos hogares ya tenan algn grado de confianza en lo que respecta a la propiedad (aunque no haya sido legalmente reconocida) y por lo tanto se comenzaban a sentir (aunque en menor grado) los efectos de la seguridad legal. Con respecto a la percepcin de la seguridad sobre la propiedad, el ELB encontr que la poblacin con ttulo Cofopri es la que percibe un mayor grado de confianza (94%). No obstante, casi la mitad de los hogares que carecen de ttulo o documento de propiedad tambin se sienten seguros (47%). Aqu es importante anotar que dicha percepcin no est asociada nicamente al certificado de propiedad vigente (como el ttulo Cofopri), pues la presencia de cualquier ttulo previo al actual puede haberle dado un nivel de seguridad inicial al propietario que luego se acumula en el siguiente. En otras palabras, los pobladores perciben que los distintos ttulos o comprobantes de propiedad que reciben le van aadiendo seguridad a su propiedad, aun cuando la formalmente vlida se obtiene de un ttulo debidamente registrado, como el de Cofopri. Resulta importante considerar este aspecto en la medida en que la titulacin previa a Cofopri puede disminuir los efectos esperados del proyecto. A partir de los informes del ELB, Erica Field, una investigadora independiente vinculada a la Universidad de Princeton, prepar un estudio sobre el impacto de la formalizacin en la oferta de trabajo (Field, 2002). El estudio presenta evidencia emprica que abona en favor de la tesis que sostiene que los propietarios informales pierden mucho tiempo en proteger su propiedad cuando tienen que participar en actividades para salvaguardarla y en grupos comunitarios para presentar reclamos administrativos en bsqueda de su formalizacin. Tambin demuestra que existe un costo sustancial en trminos de tiempo perdido e imposibilidad de participar en el mercado de trabajo como resultado de las diligencias que tenan que realizar previamente para acceder a la formalidad.

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La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio

Las principales conclusiones del estudio sobre el impacto del programa de formalizacin de Cofopri en la oferta de trabajo son que: a) Contrario a otros proyectos asistenciales de los gobiernos, facilita o permite un mayor acceso de la poblacin beneficiada al mercado de trabajo6. b) Reduce la necesidad de generar ingresos en el propio hogar, pues permite que los beneficiarios busquen un empleo mejor remunerado o con mayor productividad fuera del domicilio (al no tener que quedarse en l para proteger la propiedad). c) Parece disminuir la demanda de trabajo infantil en la mayora de las familias, lo que tiene un efecto social muy positivo. Basado en el anlisis de la informacin del caso peruano, el estudio indica que para el promedio de las familias beneficiadas, la formalizacin se asocia con un aumento de 17% en las horas de trabajo, con una disminucin de 47% en la posibilidad de trabajar dentro de casa y una reduccin de 28% en la probabilidad del trabajo infantil. Los tres efectos son muy positivos para los pobladores beneficiados. Asimismo, diversas investigaciones como el ELB, el estudio cualitativo de la cultura registral del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (Desco), los estudios de precios de Cunto y Apoyo Consultora, y el del impacto sobre la inversin en vivienda e infraestructura de Rivas-Llosa concluyen que no es claro que los beneficiarios valoren ms un ttulo registrado que otros documentos de propiedad, como por ejemplo los de tipo municipal o de compra-venta, que no estn necesariamente saneados e inscritos. En parte, esto se explica por lo extendida que se encuentra la cultura de la informalidad en la poblacin y tambin por el desconocimiento de los beneficios que implica tener un ttulo registrado en el RPU o en el Registro de Propiedad Inmueble (RPI), lo que fue corroborado por el estudio de Desco. As, por falta de una adecuada difusin, un porcentaje importante de la poblacin formalizada no le estara otorgando mayor valor al hecho de que su ttulo de propiedad se encuentre debidamente saneado y registrado. Otro aspecto positivo del estudio de Desco es la demostracin de que resulta posible crear y satisfacer en la poblacin las expectativas de usar la legalidad recientemente adquirida, pues existe un elevado inters por conocer las posibilidades de efectuar formalmente algunas transacciones. Para potenciar estas expectativas, el PDPU ha asignado recursos para educar e informar a la poblacin formalizada a travs del Programa de Cultura Registral (PCR), un esfuerzo conjunto del proyecto de formalizacin, de Cofopri y de la Superintendencia Nacional
6 Otros programas asistenciales tienen el efecto opuesto, ya que al incrementar los ingresos de los pobladores desincentivan su participacin en el mercado de trabajo.

de Registros Pblicos (Sunarp), puesto en marcha en 2002. El objetivo es evitar que el importante esfuerzo de formalizacin se malgaste, pues un registro desactualizado no sirve de mucho, y todo parece indicar que, luego de inscrito el ttulo Cofopri, gran parte de la poblacin beneficiada que ha realizado segundas transacciones no las ha registrado en el RPU. Otro de los supuestos con los que trabaja el PDPU es que la seguridad jurdica del predio disminuye los costos de transaccin y aumenta las oportunidades de intercambio formal de activos, lo que incrementa el valor de la propiedad. El efecto sera una disminucin de la dependencia hacia el mercado informal, para formar un nicho inmobiliario formal al cual integrarse. As, se esperara que el ttulo de propiedad de Cofopri alivie las restricciones a la compra, venta o alquiler de viviendas o locales comerciales, lo que aumentar el volumen de las transacciones en el mercado. Como resultado del desarrollo del mercado inmobiliario, tambin se espera un incremento en el valor de las transacciones, en la medida en que los propietarios inviertan en infraestructura de la vivienda o local comercial y la zona cuente con servicios pblicos. De acuerdo con el ELB, la mayor parte de la poblacin percibe que obtener un ttulo o certificado de propiedad aumenta el valor de su predio, aunque no se tiene del todo claro por qu la formalizacin genera este incremento. Para tratar de conocer mejor el funcionamiento del mercado inmobiliario entre los segmentos de la poblacin de ms bajos ingresos, el PDPU encarg un estudio cualitativo al Instituto Cunto, desarrollado a inicios de 2001. El objetivo general fue conocer las caractersticas y el funcionamiento del mercado inmobiliario urbano marginal, donde habita la poblacin de ms bajos ingresos. Si bien por su naturaleza cualitativa el estudio no permite cuantificar el impacto de la titulacin sobre este mercado, ya sea en trminos de nmero de transacciones o incremento del valor de los inmuebles, nos da una nocin de cmo se manifiesta el impacto del ttulo y qu factores limitaran un mayor desarrollo del mercado inmobiliario. Ante la necesidad de poseer informacin ms concluyente sobre el impacto del proyecto en el mercado referido, se encarg un estudio cuantitativo para el diseo de un sistema de informacin de precios sobre las propiedades en dicho mercado (Apoyo Consultora, 2003) . La investigacin, realizada sobre la base de encuestas, tuvo como objetivo central estimar el impacto socioeconmico del proceso de titulacin realizado por Cofopri a partir de los diferenciales de precios observados entre los predios titulados y no titulados. El informe final se entreg en setiembre de 2003. El modelo de precios formulado se bas en seis categoras o variables explicativas que permiten descomponer la informacin contenida en el precio de un inmueble. Dichas categoras estn representadas por el valor: a) del terreno sin construir y sin titular; b) de la construccin y los acabados; c) de las condiciones de

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la comunidad y del entorno; d) de los ttulos de propiedad; e) de los usos alternativos del predio, y f) de las caractersticas socioeconmicas de la familia. El principal hallazgo del anlisis emprico es que una vez separados los efectos producidos por los cinco factores distintos del valor de los ttulos de propiedad, nombrados en el prrafo anterior, el diferencial de precios causado por la disponibilidad del ttulo de propiedad es de aproximadamente US$ 925 por cada predio (lo que equivale a un 25% del valor promedio de una vivienda sin titular). Dicho impacto marginal es constante, incluso al considerar distintos mbitos geogrficos o tipos de ttulos, lo que sugiere que, en promedio, los encuestados no reconocen una distincin prctica en cuanto a los beneficios relativos a los diversos tipos de documentos de propiedad que se encuentran en el mercado (los que otorga Cofopri, los municipios, los de compra-venta y de adjudicacin, entre otros). Finalmente, sobre la base de lo anterior y utilizando la informacin de Cofopri acerca del nmero de predios que efectivamente lograron trasladarse de la condicin de no titulado a titulado (565.536) hasta el tercer trimestre de 2003, se estim que el beneficio econmico bruto producido por el proceso de titulacin realizado por Cofopri ha sido aproximadamente de US$ 523 millones hasta la fecha7. Esta cifra excede varias veces el monto invertido en el programa nacional de formalizacin (con la inclusin del prstamo del BM y los recursos del T esoro Pblico), lo que permite concluir que el impacto econmico del proyecto ha sido altamente positivo. Cabe precisar que dicha cifra probablemente subestima el verdadero nivel de los beneficios del proyecto, ya que slo toma en consideracin el incremento en el valor de aquellos predios formalizados por Cofopri que no tenan otro ttulo de propiedad previo. Es muy probable que la poblacin formalizada le hubiese dado un valor mayor al ttulo Cofopri y al precio de las propiedades formalizadas por dicha entidad, de haber tenido un mejor conocimiento acerca de la necesidad de un ttulo de propiedad debidamente registrado. La falta de una cultura registral puede haber afectado los resultados del estudio de precios. El proyecto tambin se interes en medir el impacto de la formalizacin sobre las mujeres. El estudio respectivo desarrollado por el consorcio Informet-Inpet (Instituto de Informacin y Metodologas para el Desarrollo Organizacional-Instituto de Promocin del Desarrollo Solidario) en 2002 concluye que el principal beneficio de la titulacin en la calidad de vida de las mujeres responde a una mayor seguridad sobre sus viviendas, lo que elimina el permanente estado de vigilancia frente al temor a un desalojo del terreno o a una usurpacin del predio. Una vez formalizada la ocupacin, el impacto ms importante en las beneficiadas es la inversin
7 Los 565.536 predios son aquellos en los que el ttulo Cofopri es el primer ttulo de propiedad.

en infraestructura. La formalizacin tambin ha servido para generar actividades econmicas a partir del acondicionamiento de la vivienda como locales para tales iniciativas. Asimismo, las mujeres perciben que el reconocimiento formal de su derecho a la propiedad hace que sus parejas las tomen en consideracin al momento de definir cualquier uso posible del predio. En resumen, el estudio de Informet-Inpet de 2002 concluye que la formalizacin tuvo efectos positivos en el desarrollo de la mujer, pero que stos an eran limitados a esa fecha. Esto pudo deberse al poco tiempo transcurrido entre el proceso masivo de titulacin y la fecha del estudio. Asimismo, las recomendaciones para mejorar dichos efectos, en algunos casos, van ms all del mbito del proyecto y requieren de una coordinacin con otras instancias del sector pblico y de la sociedad civil. Por otro lado, entre los beneficios econmicos de la formalizacin, se esperaba que la seguridad jurdica del predio redujera las asimetras de la calidad de la informacin para acceder a un crdito formal, al ofrecer a las entidades financieras un mejor conocimiento de la capacidad de pago del prestatario. Esto posibilitara un manejo adecuado del riesgo crediticio, lo que a su vez conllevara a un esquema de financiamiento en el sector formal ms favorable (en trminos de plazo, tasas de inters y costos de transaccin, entre otros) para el prestatario. As, se esperara registrar un aumento en la oferta y demanda del crdito. Segn el ELB, los poseedores de ttulos o documentos de propiedad solicitaron ms crditos que aquellos que no los tenan. En general, el nivel de aprobacin de estos crditos es bastante elevado (94% de los solicitantes lo obtuvieron). Sin embargo, no se observan diferencias importantes por cada tipo de certificado de propiedad, excepto una ligeramente mayor aprobacin de las solicitudes Cofopri (96%). Aunque el nivel de rechazo es bastante bajo (6%), resulta importante anotar que los solicitantes mencionaron como segunda razn de objecin la falta de documentos de propiedad. La primera fue que se consider que los ingresos del solicitante eran muy bajos. Aun cuando las familias son de escasos recursos, los resultados muestran una elevada concentracin de crditos de fuentes formales, que incluyen a aquellos solicitantes que no poseen ningn tipo de ttulo o documento de propiedad. Esto se explica por la alta participacin del Banco de Materiales (BanMat) como fuente de financiamiento en esa poca, lo que revela que dicha institucin financiera del Estado tampoco exigi documentos de propiedad como requisitos para acceder al crdito. El ELB no demuestra una mayor incidencia del ttulo de propiedad en el acceso al crdito, pues esto se vinculara ms a la capacidad de pago del solicitante que a la tenencia de garantas para la institucin financiera. Los resultados muestran que

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la probabilidad de aprobacin de los crditos solicitados es similar para aquellos que tienen ttulo Cofopri y para aquellos que no poseen ningn documento de propiedad, pues ambos grupos accedieron a fuentes formales en la misma proporcin. En cuanto a los esquemas de financiamiento, no se observaron grandes diferencias. El proyecto contrat a la empresa Group of Home and Infrastructure Finance Inc. (GHIF) para la preparacin de un estudio que ayude a promover la inversin y el crdito en las reas formalizadas. El estudio encontr que los principales factores que desalientan la demanda de crditos son: a) la reducida capacidad de ahorro monetario de la poblacin objetivo; b) la aversin a solicitar altos montos; c) la preferencia por plazos cortos; d) la confusin sobre las tasas de inters; e) la necesidad de flexibilizar los pagos; f) la aversin a procesos complejos, y g) la debilitada conciencia de pago como resultado de cobranzas deficientes por parte de las entidades crediticias estatales, entre otros. Adems, muchas de estas familias recurren al crdito informal debido a la rapidez en su aprobacin (no obstante el cobro de elevadas tasas de inters). Con respecto a las restricciones que los bancos encuentran para un mayor desarrollo del crdito formal en este segmento de la poblacin, el estudio identific las siguientes: a) informalidad de las actividades econmicas con alto riesgo crediticio asociado; b) falta de fuentes de fondos adecuadas para extender plazos y montos de crditos hipotecarios; c) los crditos a la microempresa se dificultan por una norma de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) sobre clasificacin de cartera; d) ausencia de una cultura de crdito, agravada por la intervencin estatal; e) elevado costo en la ejecucin de contratos (por ejemplo, a las dificultades en la ejecucin de los mismos por problemas judiciales), y f) falta de claridad sobre los alcances de los gravmenes y la cobertura de la hipoteca. Por su parte, las principales restricciones que las instituciones especializadas en microfinanzas (IMF) encuentran para expandir sus actividades son: a) elevados costos operativos; b) ausencia de productos de microahorro que permitan captar reservas de los sectores objetivo; c) alta dependencia de los adeudados (Corporacin Financiera de Desarrollo-Cofide) a tasas que desincentivaban otras captaciones; d) baja diversificacin geogrfica que incrementa el riesgo; e) dificultad para expandir la base patrimonial de las IMF, y f) dificultad para cumplir con las regulaciones (particularmente con los requerimientos patrimoniales). El estudio tambin concluy que los programas de financiamiento pblico habitacional del BanMat desalentaban la participacin del sector privado, el cual no pudo competir con las condiciones favorables en que BanMat otorgaba crditos, por lo que concluy que se deban reemplazar sus esquemas de subsidios indirectos (como el de las tasas de inters) por esquemas de subsidio directo y recomend la transformacin del BanMat en una institucin de segundo piso, lo que est en proceso.

Como resultado del diagnstico realizado, se formul una serie de recomendaciones con el objetivo de facilitar el acceso de la poblacin beneficiada al crdito y a las inversiones. Algunas de ellas podran ser implementadas directamente por el Cofopri, RPU y PDPU; sin embargo, otras requieren de la accin coordinada con instituciones pblicas y del sector privado. Estas recomendaciones se pueden agrupar en cinco: a) implementar reformas o actividades que brinden un impacto general positivo sobre los tres objetivos del subcomponente de promocin de inversiones en los sectores formalizados (desarrollo del mercado inmobiliario y el crdito hipotecario, fomento del crdito al pequeo productor y promocin de la inversin en infraestructura y servicio); b) redefinir la intervencin del Estado, que debera enmarcarse en ciertos principios bsicos; c) reformular las polticas de vivienda dirigidas a sectores de bajos ingresos; d) promover el desarrollo de las instituciones de microfinanzas y el inters de las entidades financieras tradicionales para facilitar a los pequeos productores la obtencin de crditos, y e) propiciar el acceso a una infraestructura bsica. El Gobierno lanz en 2002 un nuevo programa de financiamiento habitacional llamado Techo Propio. El programa financia viviendas de hasta US$ 12.000 a travs de un subsidio directo como complemento a un ahorro inicial por parte de la familia beneficiaria y a un crdito del sector financiero con recursos del Fondo Mivivienda. El programa representa el primer intento del Gobierno por introducir un esquema de subsidio directo a la demanda en vez de los esquemas tradicionales de subsidios indirectos, muy criticados por especialistas en financiamiento habitacional. Si bien Techo Propio representa una mejora sobre la situacin anterior, todava subsisten problemas en el financiamiento habitacional, en la medida en que se mantienen sin ajustes los programas del BanMat y de Mivivienda. Por ejemplo, el monto del subsidio directo del programa Techo Propio es an menor que el subsidio implcito que reciben los beneficiarios promedio del programa Mivivienda, dirigido a familias de mayores ingresos. Por lo tanto, quedan an algunos problemas por resolver en cuanto al apoyo gubernamental al financiamiento de vivienda. En el caso del BanMat, los problemas ms serios se vinculan con la mala experiencia del Gobierno como prestamista de primer piso (debido a la alta morosidad de los crditos) y a las distorsiones en las tasas de inters, ya que los crditos se otorgaron en condiciones ms favorables que las ofrecidas en el mercado. La teora de la formalizacin de predios indica que una de las maneras fundamentales en que este proceso contribuye al desarrollo econmico es permitiendo el acceso del poblador formalizado al crdito a costos reducidos. Si bien slo se tiene informacin preliminar sobre el tema, la evidencia de la experiencia peruana parecera indicar que s existen efectos positivos derivados de la formalizacin en el acceso y el costo del crdito.

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Al respecto, un importante indicador es la evolucin en el registro de hipotecas en el RPU, la cual ha sido muy positiva, a pesar de que la economa peruana enfrent una coyuntura generalmente adversa en los ltimos aos, reflejada en la cada del ritmo de colocaciones del sistema financiero. El nmero de hipotecas registradas en el RPU se increment de manera sostenida entre 2000 y 2003, aos para los cuales existe informacin. Tanto el nmero de hipotecas como el monto negociado aumentaron de manera ascendente en dicho periodo. Mientras que en el ao 2000 se registraron 9.858 hipotecas por un valor total de US$ 66 millones, en 2003 se inscribieron 20.720 por un monto total de US$ 140 millones. En conjunto, en esos cuatro aos se asentaron 66.023 hipotecas sobre propiedades formalizadas por un monto total de US$ 394 millones. La tendencia creciente en el nmero y monto de hipotecas es un importante indicador de la utilizacin econmica que se hace con los predios legalizados y muestra que la formalizacin contribuye a generar un mercado hipotecario que facilita el acceso al crdito y ayuda a desarrollar el mercado inmobiliario urbano marginal. Lamentablemente, no existen estadsticas comparativas para aos anteriores a 2000. T odo esto corrobora la teora de que la formalizacin contribuye al bienestar econmico del poblador beneficiado. Asimismo, los datos que maneja la Central de Informacin Positiva (CIP) muestran que en los ltimos cuatro aos hubo un importante incremento en el nmero de crditos y en los montos otorgados por la banca formal en las zonas formalizadas8. Mientras que a fines de 2000 se otorg un total de 154.000 crditos por un monto total de US$ 249 millones, en diciembre de 2003 hubo 237.000 crditos por un monto total de US$ 372 millones. No existe informacin anterior al ao 2000 que permita determinar el verdadero incremento de los crditos otorgados desde que empez el proceso de formalizacin en forma masiva (1998). Si bien las cifras no indican causalidad, es claro que el acceso al crdito de los pobladores urbano-marginales mejor como consecuencia de la formalizacin. Una vez que se tengan las cifras de la nueva encuesta se realizarn estudios adicionales para validar estas hiptesis y contrastarlas con los resultados obtenidos a la fecha. Algunos crticos de la formalizacin indican que las cifras de los crditos y montos otorgados no son muy significativas; esto puede ser cierto en trminos absolutos, pero lo que resulta verdaderamente importante es la tendencia creciente en ambos indicadores. Un estudio reciente acerca del impacto de la titulacin de la propiedad en el acceso al crdito del poblador urbano-marginal del Per, realizado sobre la base de las cifras del ELB y entrevistas a instituciones financieras (Field y T orero, 2003), concluye que en el caso de los crditos del BanMat, la titulacin aument entre
8 El nmero de crditos y montos slo se refiere a los otorgados por las instituciones financieras supervisadas por la SBS (bancos, financieras, cajas rurales y municipales y Edpymes). No incluye los crditos del BanMat o de Organizaciones no Gubernamentales (ONG).

9% y 10% la proporcin de aprobacin de crditos de los solicitantes, aunque no se encontr un efecto similar en el caso de los crditos otorgados por prestamistas privados. Por otro lado, dicho estudio tambin muestra que los crditos aprobados a los pobladores formalizados tenan una tasa de inters, en promedio, nueve puntos porcentuales ms baja que las tasas comparables para crditos a prestatarios no formalizados. Sin embargo, el estudio no encontr un nexo muy fuerte entre formalizacin y acceso al crdito, lo cual puede deberse a que la informacin utilizada fue de un periodo muy cercano a la fecha de formalizacin y al hecho de que en esa poca el BanMat era muy activo lo que distorsiona cualquier anlisis debido al carcter de proselitismo poltico que acarreaban los crditos que otorgaba, a los altos subsidios a las tasas de inters y a la prctica de no cobrar los crditos, lo que desincentivaba la toma de crditos del sistema financiero. Una vez que se realice la segunda encuesta de hogares (programada para el primer semestre de 2004), que permitir comparar con la lnea de base, se tendr un soporte estadstico de informacin ms rico para realizar estudios de esta naturaleza que permitan validar o no tales resultados. Por otro lado, varias instituciones financieras privadas involucradas en otorgar crditos a este segmento del mercado han indicado que si bien en muchos casos no les interesa hipotecar las propiedades para otorgarlo (debido a que en su mayora se trata de crditos de bajo monto), la sola existencia de un ttulo de propiedad mejora el perfil de riesgo del cliente potencial, ya que facilita la cobranza futura, al poder vincular al deudor con una ubicacin fsica. Se espera que, en la medida en que se aprecie el tremendo potencial que existe en este segmento del mercado y su capacidad de repagar las deudas contradas, el tamao promedio de los crditos y la importancia relativa de las hipotecas aumenten. Asimismo, el costo del crdito debera reducirse por una mayor percepcin de seguridad. Aprovechando la informacin obtenida de la encuesta que hizo Apoyo Consultora para el estudio de precios de las propiedades al que se hizo referencia anteriormente, el PDPU contrat a un consultor para que prepare un estudio del efecto de la titulacin sobre la inversin y el nivel de consolidacin, con bases cuantitativas9. El objetivo fue analizar los diferenciales existentes en las variables asociadas al nivel de inversin en la vivienda y consolidacin urbana, y contrastar si hay asociacin entre ellos y la titulacin de predios, el ingreso de Cofopri a los centros poblados y la tenencia especfica de un ttulo Cofopri. Se intentaba validar la teora que indica que el acceso al ttulo incentiva una mayor inversin en vivienda y un mayor acceso a infraestructura. El estudio utiliz tcnicas estadsticas de regresin multivariada para desagregar la influencia de las variables de
9 Para revisar el informe completo ver Rivas-Llosa (2004).

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control sobre los niveles de inversin y consolidacin urbana. Las tres variables explicativas fueron: a) tenencia de ttulo de propiedad; b) tenencia de ttulo Cofopri, y c) si Cofopri ingres a un centro poblado. El estudio concluye que la condicin de la tenencia de un ttulo de propiedad se asocia a un mayor grado de consolidacin y a mayores inversiones en las viviendas (mejoras en materiales de construccin y acabados, servicios ms extendidos de agua y alcantarillado, mayor probabilidad de hacer negocios en la vivienda, mayor incidencia de alumbrado pblico, mejores vas de transporte y centros sociales). Sin embargo, el anlisis concluye tambin que la percepcin del poblador es que el ttulo que ms importa para generar inversin es el primero, indistintamente si est registrado o no. Por lo tanto, el impacto del programa de formalizacin en trminos de inversin en vivienda y consolidacin de las zonas formalizadas ha sido mayor en el caso de aquellas zonas donde los ttulos Cofopri eran primeros ttulos, es decir, aproximadamente 43% de los entregados por dicha entidad. Otra conclusin importante es que la tenencia del ttulo Cofopri se asocia con un menor temor al desalojo como razn para no realizar inversiones en vivienda, algo que sirve para validar conclusiones similares en otros estudios. A manera de sntesis, las primeras conclusiones de los diversos estudios del impacto socioeconmico de la formalizacin son las siguientes: a) Los objetivos socioeconmicos del PDPU se lograrn gradualmente. As, no es razonable esperar cambios dramticos en el corto plazo. Sin embargo, se han documentado efectos positivos en cuanto a la posibilidad de acceder al mercado laboral, a un mayor acceso a crditos en mejores condiciones, a un incremento en los valores de las propiedades formalizadas y a mejoras en trminos de gnero. b) Con respecto a los aspectos legales, el estudio del GHIF concluy que para facilitar el crdito y las inversiones en la poblacin objetivo no es necesario una reforma legal sustantiva, sino ciertos ajustes normativos. c) Los programas de financiamiento de primer piso del sector pblico no contribuyen a facilitar el desarrollo de un mercado de crdito en las reas formalizadas. d) El sector privado participa cuando vislumbra la oportunidad de negocios potenciales sin competencia desleal del Estado. e) La promocin del crdito e inversin requiere resolver problemas de informacin para ayudar a que el mercado funcione en forma ms efectiva. Por ello se ha puesto nfasis en la CIP y en el programa de cultura de crdito Credicrece que se describe ms adelante. Debemos tener en claro, como dijimos anteriormente, que muchas de las actividades futuras para promover el crdito y la inversin en las reas formalizadas

estn fuera del mbito de accin del PDPU y que requieren de la participacin de otras entidades pblicas y privadas. El estudio del GHIF indic que las siguientes actividades algunas ya implementadas las poda realizar directamente Cofopri, el RPU o el PDPU: los estudios complementarios, la organizacin de programas de difusin de cultura registral y cultura de crdito, la puesta en marcha de la CIP y la catalizacin de esfuerzos de otras instituciones del Gobierno para lograr cambios legales, organizacionales y de algunas polticas que permitan el logro de los tres objetivos del proyecto en trminos socioeconmicos. En este marco, y cumpliendo el rol promotor de la institucin, Cofopri dise una estrategia de promocin de cultura del crdito para beneficiar, en especial, a los microempresarios que estn ms cercanos a acceder a uno. El objetivo es generar demanda de informacin en los microempresarios formalizados, que promueva su acercamiento a las diversas entidades financieras para solicitar un crdito formal, sin motivarlos a que se endeuden indiscriminadamente. El programa se ha denominado Credicrece y se describe con mayor detalle en el cuarto captulo. Dicho proyecto se ejecuta a travs de un conjunto de talleres informativos sobre los tipos de crdito y las distintas opciones que tienen para acceder a ellos. Es interesante resaltar que el 10% de los pobladores capacitados en el ao 2002 han recibido nuevos crditos del sistema financiero, as como lo han recibido el 5% de los capacitados en 2003. Asimismo, la evaluacin del impacto de la primera fase del programa muestra una mejora significativa con respecto a los beneficios y riesgos de tomar crditos cuando se compara el conocimiento de los pobladores antes y despus de los talleres Credicrece. Ms importante an resulta que los talleres incrementaron significativamente dicho conocimiento. Por otro lado, si bien el proceso de titulacin an no tiene el impacto masivo que algunos estudiosos esperaban durante los ltimos aos en trminos de acceso al crdito, el nmero de hipotecas y de los montos derivados de stas inscritos en el RPU, s es un indicador de que cada vez se da mayor importancia al ttulo de propiedad como mecanismo para acceder a un crdito, ya sea a travs de una hipoteca o como muestra de la credibilidad y solvencia del deudor. Hay que recordar que sin la existencia del PNF y la creacin del RPU no habra sido posible inscribir ni siquiera una hipoteca. Los autores de este libro estamos convencidos de los beneficios de los procesos de formalizacin, muchos de los cuales ya se evidencian en varios estudios, pero el impacto completo de aquellos que se refieren al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin formalizada slo se lograr en el mediano plazo, a travs de la implementacin de una serie de actividades complementarias a la formalizacin per se y al registro de los ttulos de propiedad. Estas actividades de promocin del crdito y la inversin requieren recursos y tiempo, por lo que muchas veces se dejan de lado pensando que basta con formalizar para que automticamente aumente la demanda de estos mecanismos financieros. El PDPU ha

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apoyado el desarrollo de varias de estas actividades por parte de Cofopri y la Sunarp, que se espera continen implementndose en un segundo proyecto en apoyo de la formalizacin y de la consolidacin de los derechos de propiedad. El proyecto del BM identific una serie de actividades cuya aplicacin era indispensable para el logro de estos beneficios econmicos y sociales de la formalizacin. Asimismo, en el Documento de poltica del Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana, el Gobierno reconoce que la formalizacin de la propiedad incrementar significativamente el mercado inmobiliario y permitir integrar esos nuevos ttulos al sistema financiero10; tambin, que la propiedad inmobiliaria es la base para la generacin de un mercado hipotecario y ste, para el surgimiento de un mercado de capitales. Por ello se comprometi a procurar poner en funcionamiento el conjunto de reformas que surjan en el contexto del proyecto para facilitar a los propietarios formalizados el acceso al crdito y a los servicios pblicos. En el contexto del proyecto se ha identificado un conjunto de actividades necesarias para que el proceso de formalizacin sea exitoso en cuanto a la mejora de la calidad de vida de los beneficiarios y al sostenimiento de la reforma. Entre ellas tenemos: sugerencias de modificaciones legales para aumentar la oferta del crdito, la creacin de una CIP sobre los beneficiarios que permita acercar a los nuevos propietarios a la oferta y la demanda crediticia, la implementacin de un programa de difusin de cultura registral, el establecimiento de un programa de apoyo al desarrollo de una cultura de crdito en la poblacin beneficiada y la promocin del mercado inmobiliario urbano-marginal. Muchas de estas propuestas se han implementado, algunas estn en camino y otras requieren ser profundizadas para que se mantengan en el tiempo. Una conclusin importante del estudio es que la formalizacin y titulacin de tierras por s solas no son suficientes para traer los beneficios econmicos y sociales que estudiosos como Hernando De Soto les atribuyen. Es necesario complementar las tareas con una serie de medidas, muchas de las cuales menciona el propio De Soto, tales como: mejorar el marco legal referido a la ejecucin de garantas de crdito, promover el desarrollo de instituciones de microfinanzas, facilitar el acceso al crdito a los pobladores formalizados a travs de programas de educacin, fortalecer el marco legal referido a derechos de propiedad, implementar campaas para promover la formalizacin de las empresas y difundir las ventajas de la cultura registral11.
10 Es relevante indicar que ha habido un gran nmero de transacciones en las zonas formalizadas, incluso antes de serlo, pero un alto porcentaje de las mismas se realiz entre familiares o allegados, lo que refleja que el mercado inmobiliario para este tipo de propiedades exista, aunque era limitado. 11 Como bien indic Woodruff (2001): Se presenta a la titulacin como un almuerzo gratis, pero sin un conjunto ms amplio de reformas complementarias sus beneficios sern mucho ms limitados que los que indica con mucho entusiasmo Hernando De Soto.

Existe todava una agenda pendiente de actividades que se requiere desarrollar, para consolidar los derechos de propiedad urbana en el pas, descritas en detalle en el ltimo captulo del libro. Por lo tanto, con el propsito de consolidar el proceso de formalizacin y los derechos de propiedad, el Gobierno y el BM trabajan en una propuesta de segundo proyecto, el cual continuara apoyando las actividades de formalizacin de Cofopri y expandira los beneficios de la misma a nuevos usuarios y a nuevas reas, en el contexto del proceso de descentralizacin. El nuevo proyecto tambin ayudara al Gobierno a resolver algunos temas pendientes tales como: la falta de un mecanismo de poltica integral sobre derechos de propiedad que permita tener un derrotero de mediano plazo; la necesidad de avanzar en la integracin espacial y legal de los ttulos de tierras, as como la unificacin del sistema de registros de predios; la consolidacin del proceso de formalizacin, incluidas las zonas urbanas por formalizar que se seleccionen, y el monitoreo y evaluacin de los resultados de la formalizacin a travs de un mayor acceso a crditos, inversiones y vivienda. Los principios clave que deberan guiar las requeridas reformas legales, regulatorias e institucionales incluyen: aceptar que la seguridad en los derechos de propiedad es un servicio pblico que debe ser provedo por el Estado; reconocer que la tierra es un activo bsico para los pobres y debe ser protegida a travs de un esquema integral que tome en consideracin reglas formales e informales existentes; aceptar que el fortalecimiento de la capacidad institucional en los distintos niveles de gobierno es esencial para garantizar la calidad y oportuna distribucin de los servicios de formalizacin, y por ltimo, tomar en cuenta la importancia del intercambio de informacin con los usuarios para promover la transparencia y sostenibilidad del proceso. En conclusin, este libro muestra cmo el proceso de formalizacin del Per de la ltima dcada ha incluido acciones y estrategias similares a las propuestas por De Soto y otros especialistas en formalizacin de propiedad, y tambin presenta evidencia sobre cmo ha sido exitoso no slo en cuanto a los indicadores de lotes formalizados y lotes titulados, sino tambin en lo concerniente a los beneficios econmicos y sociales. Se concluye tambin que, a pesar de las reformas implementadas y del relativo xito inicial del plan nacional de formalizacin y de su impacto social y econmico, todava no se ha logrado resolver la problemtica de las invasiones, lo que implica que si bien se ha avanzado en legalizar un nmero muy alto de propiedades, todava los pobladores buscan el acceso a la propiedad por vas extralegales. Si no se resuelve este problema, en unos aos volveremos a tener un alto nmero de propiedades tambin extralegales. ste sigue siendo un gran reto en el pas, cuya solucin no es tan clara. Medidas recientes implementadas por el Ministerio de Vivienda, como el programa de vivienda popular T echo Propio o los programas en preparacin de mejoramiento de barrios y de viviendas, son pasos hacia la direccin correcta, pero no resulta claro que por s solos puedan erradicar las invasiones. Por ello es importante consolidar las reformas a los derechos de propiedad y continuar trabajando en soluciones alternativas a las invasiones.

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