Sei sulla pagina 1di 178

Ambrogio Lorenzetti Eetti del buon governo (Particolare) - Aresco - Siena - Palazzo pubblico

CERIMONIA DI INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2012 Udienza Pubblica del 9 marzo 2012 RELAZIONE del PRESIDENTE prof. Michael SCIASCIA SULLO STATO DELLAMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA CONTABILE IN MOLISE

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

CERIMONIA DI APERTURA DELLANNO GIUDIZIARIO 2012 UDIENZA PUBBLICA DEL 9 MARZO 2012

RELAZIONE SULLO STATO DELLAMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA CONTABILE IN MOLISE


DEL

PRESIDENTE
prof. Michael SCIASCIA

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

INAUGURAZIONE 2012
Premessa .......................................................................................................................... pag. 7

A - COMMEMORAZIONE DEL 150 ANNIVERSARIO DELLA CORTE DEI CONTI IN ITALIA


1. Le Corti dei conti prima dellunificazione ................................................................ 2. Listituzione della Corte dei conti nellItalia unita ........................................................ 3. 150 anni della Corte deiconti ........................................................................................ 4. La Corte dei conti a presidio delle gestioni pubbliche ....................................................
13 14 16 19 25 27 29 31 37 41 44 45 47 52 56 61

B - LA CORTE DEI CONTI IN MOLISE


1. Lorganizzazione della giurisdizione contabile in Molise ................................................ 2. Lesercizio della giurisdizione della Corte dei conti in Molise ........................................ 3. I tempi della giustizia resa dalla Corte dei conti in Molise ............................................ 4. Crisi dei sistemi finanziari e patologiedelle gestioni pubbliche in Molise ...................... 5. Un percorso virtuoso per il Molise verso la normalit......................................................

C - EVOLUZIONE DELLA GIURISDIZIONE CONTABILE


1. La giurisdizione da funzione a servizio in un quadro unitario ........................................ 2. Il processo innanzi alla Corte dei conti tra efficienza e garanzia...................................... 3. Lespansione della responsabilit gestoria nel sistema delle partecipazioni pubbliche .............................................................................................. 4. Lazione di nullit nella recente giurisprudenza ............................................................ 5. La concretezza e specificit della notitia damni nella recente giurisprudenza .............................................................................................................. 6. Le misure cautelari atipiche nella recente giurisprudenza ..............................................

D - INNOVAZIONI LEGISLATIVE
1. Rispetto del patto di stabilit........................................................................................ 1.1 La nuova ipotesi di responsabilit gestoria pecuniaria 1.2 La struttura dellillecito sanzionatorio 1.3 Gli elementi materiali 1.4 Lelemento soggettivo 1.5 Competenza e legittimazione 1.6 Procedimento 1.7 Ente beneficiario della sanzione 2. Dissesto finanziario degli enti territoriali:le responsabilit gestorie personali ............ 2.1 Dissesto finanziario e conseguenti responsabilit gestorie 2.2 Responsabilit politico-gestoria di presidenti di regioni 2.3 Responsabilit politico-gestoria di amministratori di enti locali 2.4 Responsabilit tecnico-gestoria dei revisori dei conti 2.5 Struttura dellillecito gestorio con sanzioni personali 2.6 Il dissesto e lanalisi della gestione 2.7 Procedimenti 2.8 Conclusione dei giudizi 2.9 Procedimento di irrogazione della sanzione accessoria in caso di dissesto per enti locali

71

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

3. Dissesto finanziario delle universit: D.lgs. 27 ottobre 2011 n. 199 .......................... pag. 3.1 Presupposti e procedura di dissesto 3.2 Dichiarazione di dissesto 3.3 Conseguenze della dichiarazione di dissesto 3.4 Commissariamento dellAteneo 4. Modifiche al codice di procedura civile: L.12 novembre 2011 n.183 .......................... 4.1 Spese processuali a favore delle PP.AA. (art.25) 4.2 La posta elettronica certificata (art.25) 4.3 I tempi di definizione del giudizio dappello (art.27) 4.4 Disciplina del contributo unificato (art.28) 5. Spese di giustizia: D.L.6 luglio 2011 n.98 conv.con modif. L.15 luglio 2011 n.111 .... 6. Incorporazione dellINPDAP nellINPS: art.21 D.L. 6 dicembre 2011 n. 98 conv. con modif. L. 22 dicembre 2011 m. 111.................................................................... 7. Variazioni dellindennit integrativa speciale: art. 18, co. 6, 7 e 8, D.L. 6 luglio 2011, n. 98 conv.modif. L.15 luglio 2011, n. 111 .............................................................. 8. Mancata o tardiva emanazione di provvedimento amministrativo: art. 1, co. 1, D.L. 9 febbraio 2012, n. 5................................................................................

83

85

92 93 95 98 103 103 106 115 136 141

E - GIURISPRUDENZA DELLE SUPREME GIURISDIZIONI


1. Corte Costituzionale .................................................................................................. 2. Corte Suprema di Cassazione .................................................................................... 2.1 In tema notificazione di atti al procuratore costituito 2.2 In tema di giurisdizione della Corte dei conti 3. Sezioni Riunite della Corte dei conti..........................................................................

F - GIURISPRUDENZA DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE


1. Giudizi di responsabilit............................................................................................ 2. Giudizi di conto ........................................................................................................ 3. Giudizi pensionistici ................................................................................................

G - ATTIVIT DELLA SEZIONE DEL CONTROLLO .................. H - CONCLUSIONI .......................................................................................... QUADRI SINOTTICI ......................................................................................

151
167 171

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Premessa
Le cerimonie di apertura degli anni giudiziari di questa Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti si caratterizzano, ormai dal 2006, per la centralit dellesposizione analitica, da parte del suo presidente, dello stato dellamministrazione della giustizia nel settore affidato alla Corte dei conti, con particolare riferimento al Molise. Tale impostazione -prevista dallart. 2 comma 29 della legge 25 luglio 2005 n.150 di riforma dellordinamento giudiziario, che ha novellato lart.86 del R.D. 30 gennaio 1941 n. 12, al fine espresso di valorizzare il ruolo della giurisdizione e la sua posizione di terziet e neutralit riaffermata dal novellato art.111 della Costituzione, anche nel momento inaugurale di ciascun anno giudiziario- stata applicata anche alla Corte dei conti in analogia alla magistratura ordinaria per soddisfare unesigenza di uniformit e rimarcare lunit funzionale della giurisdizione, pur nella distinzione degli ordini magistratuali. Cos come indicato dalla deliberazione del Consiglio di Presidenza n.425 in data 21 dicembre 2005, la posizione istituzionale del giudicante, caratterizzata dalla neutralit e terziet nel rispetto del principio della collegialit nelle decisioni e della parit delle parti, non pu non imporre un diverso approccio agli argomenti trattati, sicch si preferito evitare anche questanno la formulazione di dirette considerazioni critiche sulle vicende amministrative esaminate, limitandosi a segnalare gli aspetti problematici allesame della Sezione ed a procedere allinquadramento ed alla valutazione dei fatti ricorrenti. Pertanto essa, ancora una volta, fornisce valutazioni di carattere generale rafforzate da dati obiettivi ed analisi statistiche, nonch il quadro della legislazione di settore e della giurisprudenza pi significativa formatasi al riguardo, ricostruendo i fenomeni osservati, al fine di informare la Comunit, e per essa in primo luogo i suoi esponenti di vertice, sulla situazione della giurisdizione della Corte dei conti in Molise.

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Questanno per noi rappresenta una ricorrenza del tutto particolare, di cui non possiamo non rendere partecipi tutti Voi e, attraverso Voi, lintera comunit regionale. Il 2012 coincide con il 150 anniversario dellistituzione della Corte dei conti dello Stato unitario, per cui mi corre lobbligo di far precedere, alla consueta relazione sullo stato della giustizia contabile in Molise, una breve commemorazione di questo evento, che segue alle celebrazioni per il 150 anniversario dellItalia unita. Quindi la Relazione descriver, con particolare riferimento allanno scorso,lorganizzazione e lazione della Sezione Giurisdizionale, nonch lattuale situazione delle gestioni pubbliche nel Molise,con accenno ai fenomeni patologici rilevati, e levoluzione della giurisdizione contabile intervenuta nel 2011; quindi riferir sulle principali innovazioni legislative intervenute nel 2011 e nel 2012, poi la giurisprudenza delle supreme giurisdizioni e, segnatamente, quella della nostra Sezione, nonch dar uninformativa sullattivit svolta nel 2011 dalla Sezione Regionale del controllo per il Molise. In un generale quadro di sintesi e di celerit, alla relazione seguiranno brevi considerazioni delle parti istituzionalizzate nei giudizi innanzi alla Corte dei conti, cio del procuratore regionale presso questa sezione giurisdizionale, in rappresentanza dellUfficio Requirente, e del presidente dellOrdine degli Avvocati presso il Tribunale di Campobasso, in rappresentanza dellAvvocatura, le quali potranno esporre analiticamente i rispettivi punti di vista al riguardo delle questioni sul tappeto, le attivit compiute nello scorso anno e le prospettive di azione nel corrente anno giudiziario in apertura. Quindi prenderanno la parola i rappresentanti del Consiglio di Presidenza e dellAssociazione Magistrati della Corte dei conti, che forniranno un prezioso contributo alla trattazione degli argomenti di rilievo per la nostra giurisdizione, nonch altri esponenti di organi istituzionali che eventualmente lo chiedano.

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

I tempi dei vari contributi, cos come indicato dal Consiglio di presidenza nella suddetta deliberazione, vanno contenuti in 30 minuti per la Relazione del Presidente, in 15 minuti per ciascuna delle relazioni dei rappresentanti del Pubblico Ministero e della Difesa, in 10 minuti per i restanti interventi. Alla conclusione del suddetto dibattito si disporr, in accoglimento della richiesta del titolare dellUfficio Requirente, la formale apertura dellanno giudiziario 2010 della Sezione giurisdizionale per la Regione Molise della Corte dei conti .

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

A COMMEMORAZIONE DEL 150 ANNIVERSARIO DELLA CORTE DEI CONTI IN ITALIA


1. Le Corti dei conti prima dellunificazione 2. Listituzione della Corte dei conti nellItalia unita 3. 150 anni di Corte dei conti 4. La Corte dei conti a presidio delle gestioni pubbliche

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

1. Le Corti dei conti prima dellunificazione


Se lexcursus storico di un istituto serve certamente a meglio comprenderlo, un tale metodo appare ancora pi utile nel caso della Corte dei conti, la quale, nata nel Medioevo, sopravvissuta nei secoli sino ad essere adottata negli Stati liberi moderni e conservata negli Stati sociali contemporanei. Essendo lo Stato italiano la prosecuzione di quello sabaudo si terr particolarmente conto di questultimo. La Magistratura contabile affonda le sue radici nel Consiglio del Duca, organo collegiale ambulatorio al seguito del sovrano, nel cui ambito era prevista la carica di contabile del patrimonio del principe o di maestro dei conti. In seguito, crescendo il patrimonio, aumentarono i maestri dei conti, i quali costituitisi in autonomo Collegio, si staccarono dal Consiglio del Duca e divennero sedentori, in virt delleditto del 1389, dando in tal modo origine alla Camera dei conti avente sede stabile a Chambery. Tale magistratura esercitava in forma giurisdizionale funzioni di controllo riguardanti lesazione delle entrate, la resa dei conti da parte dei maneggiatori del pubblico denaro e del patrimonio del principe. Alla Camera dei conti di Chambery si affianc pi tardi quella di Torino per opera di Emanuele Filiberto di Savoia che trasfer l la capitale. Ad essa furono attribuiti poteri di interinazione e di registrazione. Contemporaneamente fu istituito il Controllore Generale, autorit con competenza di controllo, che, in seguito fin con lassorbire gradualmente quelle della Camera, trasformata, poi, con lo Statuto Albertino, in organo meramente giurisdizionale con funzioni contenziose e miste. In sede giurisdizionale la Camera estese la sua cognizione a tutte le materie concernenti il pubblico patrimonio e nelle quali lo Stato fosse

13

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

interessato, divenendo in tal modo un foro privilegiato ratione personae. I suoi membri erano inamovibili allo scopo di garantire meglio quellindipendenza di cui la Camera fu sempre gelosa custode. Al contrario il Controllore Generale era privo di ogni autonomia e dipendeva strettamente dal governo, ancorch sin dal 1720 venne a far parte della Camera dei conti, pur mantenendo la sua posizione particolare. Con gli editti del 29 e 30 ottobre 1847 Carlo Alberto attu una generale riforma dellamministrazione della giustizia in cui si aboliva il privilegio del foro del regio patrimonio e si attribuiva alla giurisdizione ordinaria la cognizione delle cause civili e criminali in materia di fisco fino ad allora riservata alla Regia Camera dei conti. Questultima per, istituita giudice di appello avverso le decisioni dei Consigli di Intendenza, diveniva, prima in Europa, tribunale supremo di tutto il contenzioso amministrativo. Conservava per altro le attribuzioni giurisdizionali in materia prettamente contabile. Con la legge 30 ottobre 1859 n. 3707 le competenze relative al contenzioso amministrativo furono assegnate al Consiglio di Stato, prima avente compiti meramente consultivi; contemporaneamente la Camera dei conti si trasformava in Corte dei conti con giurisdizione contabile, cui si aggiunsero i compiti di controllo preventivo, prima spettanti al soppresso Controllore Generale.

2. Listituzione della Corte dei conti nellItalia unita


Lanno successivo allunificazione venne istituita con legge 14 agosto 1862 n. 800 la Corte dei Conti del Regno dItalia avente la medesima competenza dellomonimo organo dello Stato piemontese, con laggiunta della figura del procuratore generale -organo peraltro gi esistente nella

14

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Corte dei conti di Firenze-, cui in seguito furono apportate modifiche di contenuto minimo. Il nuovo organo, che diveniva la prima magistratura civile con giurisdizione estesa a tutto il territorio del nuovo Stato, fu insediato nella sede della Corte dei conti di Torino il 1 ottobre 1862 dal Ministro delle finanze Quintino Sella, dando cos inizio - sono le parole di Quintino Sella - a quella unit di legislazione civile che giova ad eguagliare le condizioni dei cittadini qualunque sia la parte dItalia in cui ebbero nascimento o tengano dimora. Non deve meravigliare la circostanza della celerit dellistituzione de qua, proprio allindomani della raggiunta unit dItalia, nonostante lenormit delle questioni anche drammatiche sul tappeto; infatti si pose subito, come grave ed urgente, il problema concreto della tutela delle risorse finanziarie. Come su indicato, in Piemonte alla Camera dei conti era da poco, nel 1859, succeduta la Corte dei conti, le cui funzioni erano allincirca le medesime sulle quali vennero modellate quelle della Corte dei Conti dello Stato unitario italiano. La legge sarda del 1859 era stata estesa alla Lombardia, mentre altrove si erano lasciati provvisoriamente in vita gli istituti esistenti: in Toscana la Granducale Corte dei conti, nel Regno delle due Sicilie la Gran Corte dei conti napoletana e quella siciliana. La legge unificatrice del 14 agosto 1862 n.800, che aveva preso le mosse da un progetto del Ministro delle Finanze Bastogi, notevolmente modificato nel corso di un laborioso iter parlamentare, si ispirava, come detto, nelle sue essenziali strutture al modello della Corte dei conti del Regno di Sardegna, le cui linee fondamentali erano state tracciate nel 1852 dal Cavour in una mirabile relazione dominata dal fermo categorico monito che mai cessava di ripetere: assoluta necessit di concentrare

15

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

il controllo preventivo e consuntivo in un magistrato inamovibile; citazione questa riportata, ad imperituro ricordo, sulla base della statua del Cavour posta allingresso di via Baiamonti della sede romana della Corte dei conti. Si ebbe, cos, il controllo preventivo su tutti i decreti reali, sui decreti ministeriali di natura finanziaria, sui mandati e sugli ordini di pagamento; in taluni casi, il controllo posteriore sulle spese; la vigilanza sulla riscossione delle pubbliche entrate e sulle cauzioni degli agenti contabili; la pronunzia sul rendiconto dello Stato; la giurisdizione contenziosa sui conti dei tesorieri e contabili pubblici. Funzioni, tutte queste, gi assolte dalla Corte dei conti piemontese ed alle quali si aggiungevano quelle - mutuate dalla Corte dei conti del Granducato di Toscana - amministrative e giurisdizionali nelle materie di pensioni a carico dello Stato. E il 1 ottobre 1862 in Torino, il Ministro delle Finanze Quintino Sella nel salutare, allatto del solenne insediamento, la Corte deiconti del Regno dItalia, quale prima suprema Magistratura che estendeva la sua giurisdizione in tutto il Regno merc una delle pi provvide e sapienti deliberazioni che la Nazione debba al Parlamento, formulava il voto che dalla istituzione di questa Corte lItalia tragga il pi lieto auspicio per la sua unit amministrativa e legislativa.

3. 150 anni di Corte dei conti


Sono trascorsi centocinquanta anni in cui la Corte dei conti ha funzionato: di essi i primi cinquanta sono risultati fortunatamente tranquilli e sereni, i secondi purtroppo contrassegnati da molte guerre, da venti anni di dittatura e dal mutamento della forma istituzionale, gli

16

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

ultimi cinquanta hanno rappresentato lo sviluppo culturale, sociale ed economico dItalia che, allineatasi con enormi sacrifici ai grandi Stati occidentali, finanche aderendo allambizioso progetto di una nuova moneta comune, vive in questo periodo un momento di profonda crisi finanziaria indotta dai mercati internazionali. Dopo tanto succedersi di eventi lieti e tristi, di profonde riforme e trasformazioni politiche, sociali, economiche, nei quali lo Stato ha cos largamente dilatato le sue funzioni, si diversamente atteggiato, dandosi una nuova Costituzione, in cui ha rinnovato le sue istituzioni parlamentari e di governo, ha creato nuovi organi locali dotati di funzioni legislative e non solo amministrative ed ha riconosciuto piena dignit alle comunit locali sottratte ad ogni ingerenza governativa; lecito a questo punto chiedersi quali siano stati i dati evolutivi pi salienti che, di riflesso, si colgono nella vita della Corte dei conti; e quali siano state i cambiamenti nei caratteri essenziali dellorgano. La risposta stata fornita cinquanta anni fa da Ferdinando Carbone, stimato ed amato Presidente della Corte dei conti, in occasione del 1 centenario dellIstituzione nel 1962: Dal punto di vista istituzionale nessuna mutazione di appena apprezzabile rilievo, essendo sempre, durante il processo evolutivo, gli ordinamenti della Corte rimasti indenni da eversioni o riforme capaci di usurarne o alterarne appena la essenza originaria, la quale a ben guardare anzi, rimasta meglio precisata e definita, non solo ma, da ultimo, solennemente riaffermata e rivalutata sul piano costituzionale. Il medesimo osservava: questa, del resto, la forza propria delle grandi istituzioni dello Stato - coeve alla sua stessa nascita - questa forza, appunto, che ne spiega e ne giustifica la lunga, la eterna, la mai interrotta esistenza. E se ancora attuale losservazione di Ferdinando Carbone sulla

17

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

capacit della Corte dei conti di restare immutata nella sua natura pi intima, resistendo impassibile alle spinte dei vari regimi e governi succedutisi, va rilevato che da allora la Corte dei conti ha subito un profondo sviluppo in coerenza con la sua natura di supremo garante della correttezza delle gestioni pubbliche. Le due anime della magistratura contabile, il controllo e la giurisdizione (idealmente rappresentate dalle due mazze della giustizia ereditate della Corte dei conti di Torino),che sono funzioni ontologicamente distinte, ma teleologicamente sovrapponibili, quasi appoggiate luna sullaltra, hanno seguito un loro percorso evolutivo conformandosi alle trasformazioni della societ e particolarmente delle pubbliche istituzioni. Recepita nella Costituzione repubblicana, la Corte dei conti considerata in due disposizioni: lart.100 che ne scolpisce le funzioni di controllo e lart.103 che attribuisce ad essa lesclusivit nella giurisdizione nelle materie di contabilit pubblica, oltre alla previsione di altre materie aggiuntive fissate dalla legge. Cos il controllo, conformandosi alla moderna visione di unamministrazione produttrice di servizi efficienti a favore dei cittadini, si presenta prevalentemente come analisi delle gestioni pubbliche a fini collaborativi, mentre la giurisdizione, in un preoccupante quadro di diffusa illegalit gestoria, amplia il suo oggetto occupandosi delle nuove configurazioni assunte dallamministrazione specie nel campo degli interventi pubblici nelleconomia. La Corte dei conti ha mostrato in questi 150 dintenso servizio la capacit di adeguarsi alle esigenze della Comunit, di cui si considera organo servente, nella consapevolezza dellessenzialit e della delicatezza del ruolo ad essa affidato in un settore, quale la finanza pubblica, ove si confrontano esigenze interne ed internazionali.

18

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Certamente appare interessante osservare come il risanamento del bilancio, con il raggiungimento del pareggio, sia stato realizzato da quel Ministro delle finanze Quintino Sella, che ebbe ad auspicare prima ed insediare entusiasticamente poi la Corte dei conti italiana: nei primi anni dello Stato unitario il problema finanziario infatti si poneva come drammatico e fu risolto con immani sacrifici, se solo si pensa alla economia fino allosso ed alla odiosa tassa sul macinato. Dopo 150 anni il problema si ripropone con la medesima forza, anche se la Corte dei conti ha richiamato sempre, costantemente e spesso purtroppo inascoltata, lesigenza del pareggio come politica tendenziale che rifugge da spinte demagogiche, con un rientro dallenorme indebitamento accumulato in anni di spesa facile. Lesperienza di questi 150 anni conferma la centralit dellequilibrio di bilancio e pi in generale della finanza pubblica, anche ad evitare di scaricare il peso della allegra o meglio mala gestio sulle generazioni future, come finora avvenuto. Da tali considerazioni appare illusorio vagheggiare la creazione di autorithies, per le quali possa inventarsi un ruolo e unindipendenza dal potere politico, che solo il peso di una ultrasecolare tradizione possono garantire, e, certo, con enormi difficolt e sacrifici personali.

4. La Corte dei conti a presidio delle gestioni pubbliche


Le competenze affidate alla Corte dei conti sono le pi varie ed afferiscono ai pi diversi campi. Anche i procedimenti utilizzati e gli atti emanati non presentano molte analogie tra di loro. Ma tutte queste attribuzioni trovano un momento di sintesi nella funzione fondamentale dellIstituto, che la sua stessa ragion dessere,

19

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

ossia la tutela della finanza pubblica e della corretta gestione della cosa pubblica. Cos come numericamente rilevanti sono le manifestazioni, le esigenze e gli aspetti della finanza pubblica, cos parimenti complessa non pu non essere lazione a tutela di essa. Essa, specie in un regime democratico come lattuale, non ha per oggetto la finanza pubblica, intesa staticamente quale coacervo di beni patrimoniali, ma dinamicamente quali risorse appartenenti alla collettivit dei cittadini nei suoi vari livelli territoriali - la cui gestione rimessa direttamente o indirettamente (per il tramite di enti pubblici istituzionali) ad enti esponenziali di essa - e destinate a soddisfarne i bisogni nelle forme e nei limiti stabiliti dalla legge. Lunit teleologica delle sue funzioni istituzionali, ontologicamente ben distinte, garantita sul piano operativo essenzialmente dal punto di vista soggettivo, ossia dalla circostanza che esse sono svolte dallo stesso corpo magistratuale. Una pi efficace integrazione tra controllo e giurisdizione sembra poter derivare dalla nuova costruzione legislativa dei controlli, che si svolgono essenzialmente per programmi e su intere gestioni pubbliche, talch possono pi facilmente evidenziarsi specifiche ipotesi di cattiva amministrazione sanzionabili poi in sede giurisdizionale. Si pu riuscire in tal modo a superare quelleccessiva frammentariet degli interventi giurisdizionali, che sta caratterizzando ormai la Corte ed stata accentuata dalla recente legislazione, con effetti deleteri sulleffettiva verifica di fatti amministrativi di grande rilevanza svolgentesi in procedimenti complessi; si cos in condizione di ricreare quel raccordo strettissimo tra controllo e giurisdizione gi esistente in origine, allorch - in un sistema di finanza statale centralizzata - il

20

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

giudizio di conto consentiva una verifica di gestioni contabili con possibile interessamento giurisdizionale. Pur nel raccordo tra le due funzioni, va senzaltro esclusa la diretta utilizzabilit in sede processuale delle notizie e dei dati acquisiti in sede di istruttoria finalizzata al controllo, sia esso il controllo c.d. finanziario sia il controllo sulla gestione, tanto pi che esiste ormai lo sbarramento della specificit e concretezza della notitia damni per abilitare il procuratore regionale allazione.

21

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

B LA CORTE DEI CONTI IN MOLISE


1. Lorganizzazione della giurisdizione contabile in Molise 2. Lesercizio della giurisdizione della Corte dei conti in Molise 3. I tempi della giustizia resa dalla Corte dei conti in Molise 4. Crisi dei sistemi finanziari e patologie delle gestioni pubbliche in Molise 5. Un percorso virtuoso per il Molise verso la normalit

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

1. Lorganizzazione della giurisdizione contabile in Molise


La Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per il Molise stata istituita con D.L. 15 aprile 1993 n.453 convertito nella legge 14 gennaio 1994 n.19, in linea con la creazione su tutto il territorio del Paese di analoghe sezioni, con competenze miste nelle materie di contabilit pubblica e nel contenzioso pensionistico. Questa nuova giurisdizione decentrata in una cos piccola regione, lungi dal sorgere in un deserto culturale, si alimentata dellhumus di studi giuridici, soprattutto universitari, di eccelso livello anche nel settore di afferenza, con una magistratura ordinaria ed amministrativa unanimemente apprezzata ed uneminente avvocatura del libero foro ed erariale, operando sulla scia di analoghe istituzioni che, anche su questo territorio, hanno esercitato la loro giurisdizione nella successione degli ordinamenti statuali, sino allunificazione nazionale, quali la Regia Camera della Sommaria (1444-1806) del Regno di Napoli, la Regia Camera dei conti (1807) e poi la Gran Corte del conti del Regno delle Due Sicilie, della cui qualificata tradizione si arricchisce senzaltro e della cui memoria sente il peso. In atto la giurisdizione decentrata della Corte dei conti in Molise costituita dalla presente Sezione giurisdizionale con annesso Ufficio Requirente retto da un consigliere con qualifica di procuratore regionale. Pur essendo rimasta la pianta organica immutata e sottodimensionata nel tempo sin dalla sua nascita, il carico di lavoro risulta in consistente aumento qualitativo e quantitativo con le nuove frontiere indicate dal legislatore, specie nel campo di nuove figure di responsabilit gestoria a carattere prettamente sanzionatorio pecuniario e personale. Lorgano di autogoverno, ai fini del potenziamento dellazione contabile, ha disposto in via temporanea lapplicazione in regime di doppia assegnazione di un magistrato addetto alla procura regionale,

25

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

considerando la procura il primo motore della sezione. Si spera adesso si possa consolidare tale assegnazione ed ottenere linvio anche alla Sezione giurisdizionale di almeno un altro magistrato per rendere maggiormente produttivo il contrasto alle varie forme di illiceit gestoria, rispondendo con prontezza ed efficacia alla richiesta proveniente dalla collettivit, annichilita e sconcertata di fronte alla stretta economica. La Magistratura contabile del Molise coadiuvata da personale amministrativo, di particolare qualificazione e competenza, la cui consistenza organica si presenta anchessa endemicamente insufficiente per le esigenze di piena funzionalit della Sezione e dellannessa Procura, specie per soddisfare lesigenza di correttezza nelle gestioni pubbliche emergenti nella popolazione. Attraverso lo straordinario impegno della magistratura e del personale amministrativo, che si sono volontariamente addossati carichi di lavoro a volte maggiorati, stata assicurata, come si illustrer in seguito, la tempestivit nella resa di giustizia, specie nel settore pensionistico, evitando cos lesposizione dello Stato a possibili azioni di equa riparazione, ai sensi dellart 2 della legge 24 marzo 2001 n.89, da parte di chi lamenti pregiudizi conseguenti alla violazione del termine ragionevole del processo di cui allart.6 paragr.1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848. Le funzioni di giurisdizione contabile sono esercitate in Molise in un immobile senzaltro ormai inadeguato alle aumentate esigenze della Sezione con annessa Procura, talch si reso necessario provvedere a segnalare, sin dal mio insediamento, la circostanza al Segretariato Generale della Corte dei conti di Roma, che ha invero prontamente rinvenuto, attraverso una gara pubblica, un altro immobile al centro di Campobasso di cui si sta perfezionando un vantaggioso contratto di

26

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

conduzione senza sostanziali aggravi per la finanza pubblica. La nuova sede, disponibile nei prossimi mesi, consentir una razionalizzazione dellapparato e una migliore distribuzione del personale, nonch gli spazi indispensabili per lo svolgimento dei compiti istituzionali con un effettivo potenziamento dellazione della sezione giurisdizionale e della procura nellinteresse generale. Pertanto spero che la prossima cerimonia di apertura dellanno giudiziario 2013 possa svolgersi allinterno della nuova sede. Ci non toglie che, in caso di realizzazione in Campobasso dellauspicata cittadella giudiziaria, si aderisca alliniziativa con la concentrazione di tutti gli organi giurisdizionali in ununica complessiva e coordinata realt immobiliare, a vantaggio anche della classe forense.

2. Lesercizio della giurisdizione della Corte dei conti in Molise


Nello svolgimento delle funzioni giurisdizionali ad essa assegnate dalla legge, come gi negli anni passati, la Sezione, sia in composizione collegiale essenzialmente per i giudizi in materia di responsabilit, che in composizione monocratica per i giudizi in materia pensionistica, ha avuto cura di adottare provvedimenti con la massima possibile tempestivit e, in ogni caso adeguatamente motivati. Proprio allo scopo di affermare levidente funzione di garanzia per la difesa che la motivazione della sentenza assolve, con riferimento a quanto espressamente previsto dallart. 9, comma 3, della legge 21 luglio 2000, n. 205, va sottolineato che neppure nel corso del 2011 sono state adottate dalla Sezione decisioni in forma semplificata in materia pensionistica, a suo tempo introdotta dal legislatore come strumento di abbattimento e di deflazione dellarretrato dei giudizi pensionistici giacenti e di snellimento del lavoro; e ci proprio in considerazione del minore grado di garanzia che esse offrono, soprattutto con riferimento

27

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

alla motivazione, importante strumento di tutela del diritto di difesa. Come pi dettagliatamente indicato nellapposita rubrica della presente Relazione, nel corso del 2011 la Sezione ha tenuto complessivamente n. 31 udienze, di cui 10 collegiali (per i giudizi di responsabilit), n. 15 monocratiche (tenute dai giudici unici per i giudizi in materia pensionistica), n. 5 camerali per le sospensive relative a giudizi pensionistici e n. 1 monocratica di comparizione per la convalida di sequestro conservativo nellambito di un giudizio di responsabilit. Per ci che riguarda specificamente il contenzioso in materia di responsabilit, nel corso del 2011, a fronte di n. 95 giudizi pendenti iniziali (di cui n.16 per resa di conto), ne sono stati trattati n. 66, e ne sono stati introdotti n. 57 di nuovi, con un saldo finale di n. 86 giudizi intonsi pendenti al 1 gennaio 2012. Sempre in materia di responsabilit n. 48 giudizi sono stati definiti con sentenze e n. 4 giudizi con il procedimento monitorio; n. 14 giudizi, infine, hanno dato luogo a provvedimenti istruttori e sono, pertanto, tuttora pendenti. Lemissione - come si detto - di n. 48 sentenze in materia di responsabilit, rappresenta un evidente deciso recupero di produttivit (pi che triplicata) rispetto agli anni precedenti, ossia alle 29 sentenze del 2009 ed alle 15 sentenze del 2010. Per quanto riguarda, invece, il contenzioso pensionistico, nel corso del 2011, a fronte di n. 439 giudizi pendenti iniziali, ne sono stati trattati n. 175, e ne sono stati introdotti n. 55 di nuovi, con un saldo finale di n. 319 giudizi intonsi pendenti al 1 gennaio 2012. Sempre in materia pensionistica n. 168 giudizi sono stati definiti con sentenze e n. 7 giudizi hanno dato luogo a ordinanze istruttorie e risultano, quindi, tuttora pendenti, con un rilevabile incremento di produttivit rispetto al 2010 in cui furono emesse n.153 sentenze, tenendosi altres conto che dal 1 gennaio 2011 al 1 gennaio 2012 si

28

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

sensibilmente ridotto quasi di 1/3 il numero dei giudizi in attesa di trattazione, passato da 439 a 319. Delle n. 168 sentenze emesse, n. 19 sono state di accoglimento, n. 69 sono state di rigetto, e n. 80 sentenze sono state miste, e cio, in parte di accoglimento e in parte di rigetto. Quanto alle modalit di redazione delle sentenze e delle ordinanze adottate, va sottolineato che delle stesse viene particolarmente curata la chiarezza, con lindicazione delle norme e dei modi per la loro esecuzione, nonch - a protezione dei dati personali dei soggetti interessati nei giudizi - dei modi per la loro riproduzione, ai sensi del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (Codice della privacy). Con riferimento specifico ai giudizi di responsabilit, si evidenzia come la Sezione, nei casi di sentenze di proscioglimento nel merito dei convenuti, continui a dare puntuale e rigorosa applicazione alla norma di cui allart. 10-bis del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, che, interpretando autenticamente lart. 3, comma 2-bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, - che aveva dato adito, peraltro, a vari e contrastanti indirizzi giurisprudenziali - ha stabilito che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalit di cui allart. 91 del codice di procedura civile, liquida lammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruit dellAvvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate allamministrazione di appartenenza.

3. I tempi della giustizia resa dalla Corte dei conti in Molise


La giurisdizione efficace tanto pi celere, in quanto viene a rispondere alle istanze dellopinione pubblica per un efficiente servizio giustizia. Ma la rapidit nella definizione delle controversie condizione anche

29

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

per la soddisfazione dei diritti azionati che vengono lesi dal decorso del tempo e che le cautele eventualmente disposte possono solo attenuare. In relazione poi agli aspetti sanzionatori-punitivi, sempre presenti in varia misura nella nostra giurisdizione, si aggiunge lesigenza dellinquisito di chiudere il procedimento a suo carico in tempi ragionevoli nel rispetto delle garanzie riconosciute dalla Costituzione e dalla legge, specie se sono state adottate misure cautelari quali i sequestri conservativi sul patrimonio. La giurisdizione per sua natura il terminale del sistema giuridico, di cui presidia i confini, talch su di essa si riflettono i problemi della nostra societ. Nella convinzione che non pi tollerata n tollerabile la lentezza dei procedimenti, considerata impedimento allo sviluppo del Paese, e che la giustizia rappresenta un prezioso servizio pubblico necessariamente efficiente, la nostra Sezione si organizzata, e si organizzer ancora di pi, per soddisfare pienamente tali esigenze di celerit, in modo da garantire non solo un giusto processo, ma anche un processo breve, come anche indicato nel disegno di legge, gi evaso dal Senato, in discussione in Parlamento, sui termini del processo penale, esteso a quello di responsabilit gestoria innanzi alla Corte dei conti. Ritengo si debba accettare ci che c di positivo in tale indicazione legislativa in fieri, che pu essere colto nella direzione di una maggiore dignit della funzione, anche se non sufficiente purtroppo un termine perentorio posto dalla legge, ma occorrono soprattutto i necessari mezzi umani e finanziari, che lo rendano possibile . Lauspicio che si possa ulteriormente diminuire i gi ristretti tempi dattesa per una giustizia contabile, che in Molise, si presenta quasi contestuale. Anche durante lanno giudiziario decorso la Sezione ha riservato la massima cura nellosservanza del principio di ragionevole durata del giudizio di cui allart. 111 della Costituzione, nello sforzo di definire i

30

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

giudizi, sia di responsabilit che pensionistici, in tempi ragionevoli e di evitare -per quanto possibile, e comunque pur sempre nel costante rispetto dei diritti della difesa di cui allart. 24 della Costituzione- il rinvio dei giudizi ad istanza di parte, che sono stati concessi molto raramente e comunque solo per validi e documentati motivi. In ogni caso, assai rari sono stati i rinvii disposti per motivi dufficio, anche grazie al buon funzionamento della Segreteria della Sezione ed allimpegno e alla diligenza del personale ad essa preposto. In considerazione di ci, i tempi di definizione dei giudizi possono calcolarsi in una media di otto/dieci mesi fra la data di deposito della citazione o del ricorso nella Segreteria della Sezione e quella di deposito della sentenza - durata da ritenersi soddisfacente ove si tenga presente dei tempi tecnici per le notifiche alle parti del giudizio e del numero assai limitato dei magistrati assegnati alla Sezione. Sempre con riferimento ai tempi di durata dei giudizi, e al principio di durata ragionevole dei processi, va detto che neppure nel corso del 2011 risulta presentata alcuna domanda di equa riparazione ai sensi della legge n. 89/2001 (c.d. legge Pinto) in ordine a giudizi trattati da questa Sezione. Infine i tempi medi di deposito delle sentenze rispetto alla loro deliberazione di giorni 35 per le materie di contabilit pubblica e di giorni 47 per il contenzioso pensionistico.

4. Crisi dei sistemi finanziari e patologie delle gestioni pubbliche in Molise


Nellambito del settore pubblico, in particolare nel nostro territorio cos colpito dalla recessione, preminente lesigenza di mantenere anche e soprattutto i sistemi finanziari nella legalit con il rispetto della veridicit dei bilanci e in genere dei conti, rifuggendo da escamotage

31

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

tecnico-contabili che ne alterino le risultanze, anche nella migliore buona fede e per fini sia pure nobili; questi ultimi, per antica lezione, non possono giustificare i mezzi, specie quando contraddicono lordinamento giuridico. Ma la crisi della finanza pubblica in Molise lindicatore di una pi generalizzata sofferenza di tutte le gestioni pubbliche nella nostra regione, com dato rilevare nelle fattispecie esaminate dalla Sezione, che sono illustrate nellapposita parte della presente Relazione. In tale prospettiva nessuna gestione pubblica appare immune da aspetti preoccupanti, sui quali la Corte dei conti dovr sempre vigilare e certamente vigiler con tutti gli strumenti a sua disposizione. In primo luogo, si pone la spesa sanitaria, che rimane ancora fuori il necessario controllo e che preoccupa per la sua effettiva sostenibilit in un quadro nazionale di ristrettezze finanziarie, anche per le difficolt oggettive di circoscrivere il campo di intervento del settore pubblico cos legato a esigenze primarie della cittadinanza. Specie in una Regione come il Molise, ove rappresenta una fondamentale risorsa propulsiva, la gestione sanitaria deve rispettare attentamente i criteri della sana e buona amministrazione secondo un credibile piano di rientro nei parametri. Poi i reticoli di finanziamenti e contributi, compresi quelli provenienti dallUnione Europea -che dovrebbero svolgere un ruolo fondamentale nella fragile economia meridionale, e segnatamente del Molise, affetta dallendemico male della non occupazione, della disoccupazione e della c.d. fuga dei cervelli- sia per iniziative imprenditoriali e sociali sia per la formazione professionale, risultano spesso purtroppo destinati ad iniziative fittizie ed ottenuti attraverso falsificazioni documentali in un sistema di scarsi controlli. Numerose sono state al riguardo le pronunce della Sezione, che hanno accertato un desolante e scoraggiante sistema in cui inefficienza e connivenza si mescolano in maniera inestricabile, giungendo ad azioni

32

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

revocatorie e a sequestri conservativi a tutela delle ragioni erariali. Allo stesso modo gli strumenti di intervento nelleconomia pubblica, quali le societ a partecipazione pubblica regionale e locale, specie in materia di servizi pubblici, vanno mantenuti nella piena legalit formale con la sottoposizione a tutte le garanzie interne ed esterne -non ultime quelle connesse ai giudizi di conto- previste dallordinamento. Dallesame, nellambito di questi ultimi giudizi, della documentazione amministrativa e contabile in acquisizione, si potr, tra laltro, accertare se tali societ c.d. pubblichepossiedano unadeguata forma di controllo e di coordinamento da parte degli enti territoriali e se i soggetti incaricati da essi della gestione seguano logiche e decisioni rientranti o meno in scelte pianificate di politica finanziaria di competenza degli organi rappresentativi delle Comunit territoriali. Dai primi contatti risultata la mancata adozione da parte dei maggiori enti territoriali di adeguati strumenti normativi che garantiscono la correttezza dei percorsi, anche se si rilevata una particolare sensibilit in alcune amministrazioni interessate nel predisporre ed approvare regolamenti sulla materia, come la Provincia di Campobasso ed in maniera pi problematica la Regione. La competente articolazione della nostra giurisdizione -semprecch trovi le necessarie risorse umane- ne approfondir lanalisi nel presente anno giudiziario, richiamando eventualmente i vertici degli enti territoriali alla necessit di intervenire tempestivamente, al fine di mantenere tali gestioni nella piena legalit formale con consistenti risparmi di danaro pubblico ed il recupero delle risorse sperperate a causa di errori riconducibili a comportamenti formalmente e/o sostanzialmente di singoli. Se tale situazione potenziale dovesse trovare conferma dallesame approfondito della documentazione, potrebbero materializzarsi serie perplessit sulla stessa effettivit del c.d.controllo analogo, che

33

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

consente lo svolgimento in house dei servizi pubblici locali, con conseguente illegittimit degli affidamenti del genere. Ma anche nella gestione del personale si denotano cedimenti allillegalit, scarsi controlli sul rispetto dellorario di servizio, corresponsione di incentivi a pioggia, compensi ed indennit speciali senza alcun collegamento alleffettivo svolgimento delle particolari mansioni che li giustificano o con il raggiungimento degli obiettivi (che spesso non sono stati nemmeno posti), ricorso disinvolto alle consulenze esterne, peraltro molto gravose per lErario, pur in presenza di adeguate professionalit, non valorizzate, esistenti nellapparato amministrativo. Anche il delicato settore degli appalti di lavori pubblici, per opere a volte inutilizzabili, e di servizi locali, a volte affidati a trattativa privata a condizioni economiche svantaggiose per la finanza pubblica, contribuiscono a definire un quadro sconsolante di diffusa cattiva amministrazione, cos come transazioni indebite e mancato versamento di imposte da parte di sostituti dimposta e simili. Nessuna area di impunit pu e deve essere tollerata, in quanto lautonomia, finanche quella costituzionalmente garantita, non assimilabile allarbitrio, si esalta nella trasparenza, che si concreta nel dare conto delle modalit di gestione. Non si tratta di limitare lindipendenza delle Istituzioni, specie quelle dotate del requisito dellautonomia, ma di accertare la conformit di comportamenti individuali alle regole poste da stesse, senza condizionamento alcuno. Cos vale, sempre nel rispetto delle guarentigie procedurali, per i componenti gli organi costituzionali anche legislativi, come il Consiglio Regionale, specie al riguardo delle sue competenze organizzative, come ha avuto modo di affermare in numerose pronunce la Corte Costituzionale.

34

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Nessuno pu porsi al di sopra della legge, cui tutti dobbiamo deferente ossequio e sentito rispetto nellinteresse comune. Non possono essere consentite eccezioni al riguardo, in quanto i danni per la nostra societ meridionale provocati da tali meccanismi, a volte perversi,sono pi gravi di quelli che possono apparire a prima vista. La nozione di legalit non pu per essere limitata al solo rispetto formale della legge e degli altri atti del pubblico potere, ma anche dei loro obiettivi tesi a realizzare il bene della comunit amministrata. Quindi, anche e soprattutto legalit sostanziale che presuppone gli strumenti economici di economicit, efficienza ed efficacia nelle gestioni pubbliche; le note tre E, cui spesso se ne aggiunge impropriamente unaltra, cio quellemergenza tanto utile e tanto dannosa, sintomo di inefficienza del sistema ordinario . Mi piace ricordare al proposito un concetto ben espresso proprio da un illustre molisano,Vincenzo Cuoco, nel Saggio storico sulla rivoluzione di Napoli 1806, ed.2.,pag.XLIV: Io temo le piccole usurpazioni giornaliere, fatte perlopi sotto apparenza di bene, che o non si avvertono, o non si curano, e talora anche si applaudiscono, finch labuso diventa costume, e si conosce il male solo quando divenuto gigante insulta i tardi ed inutili rimedi. Un dato che pu indurre a riflettere sulle reali dimensioni dei fenomeni degenerativi accertati in tema di gestioni pubbliche in Molise il valore delle condanne irrogate dalla Sezione - alcune delle quali appellate -durante lanno giudiziario 2011, che ammonta nel complesso ad euro 1.167.931,06, cifra rilevante considerando la dimensione della regione e le scarse risorse a nostra disposizione; anche se evidentemente la sola presenza sul territorio della Corte dei conti scoraggia comportamenti devianti nel settore delle gestioni pubbliche, con la sua efficacia di prevenzione generale. Di qui il nostro impegno in Molise come giurisdizione, in maniera

35

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

coordinata con la nostra Sezione del controllo e con tutti gli altri organi di giurisdizione. Di qui un accorato invito a ciascun cittadino della nostra Regione a vigilare e a stimolare lazione dei pubblici poteri non con la mera qualunquistica pretesa, ma con la leale collaborazione, ben utilizzando larma della denuncia circostanziata sul piano giudiziario. Occorre che noi cittadini non ci si limiti a chiedere cosa la Comunit possa fare per noi, ma cosa noi (specie se insigniti di incarichi pubblici) si possa e debba fare per il nostro Paese e per la nostra Regione. La Corte dei conti non intende chiudersi in una torre davorio n accecata dai numeri e da vuote formule di matematica finanziaria, ma attraverso le sue funzioni unattenta osservatrice dei fenomeni che si sviluppano nel territorio, sforzandosi di contrastare ogni degenerazione. La missione principale della Corte dei conti, come precondizione della sua stessa ragione di essere, -che impregna in modalit diverse le competenze di giurisdizione e di controllo-, quella di informare analiticamente i cittadini dello stato del settore pubblico -globalmente attraverso la presente Relazione, nonch settorialmente con le numerose sentenze ed i referti-, al fine di consentire loro di formarsi unopinione fondata su dati oggettivamente rilevati da spendere nelle opportune sedi politico-elettorali, rendendo cos effettiva lIpotesi Democratica della teoria generale della finanza pubblica, vagheggiata dal Pareto. In continuit si pone il ruolo essenziale dei mass media ed in particolare dei giornalisti, che svolgono il delicato compito di riportare con seriet e obiettivit i dati risultanti da tanta attivit, contribuendo alla suddetta funzione informativa e formativa nei confronti dellopinione pubblica,anche nel difficile settore delle gestioni pubbliche. Le porte della Corte dei conti, nellambito delle sue missioni

36

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

giurisdizionali, sono aperte ad ogni forma consentita di collaborazione con le istituzioni operanti sul territorio sia giudiziarie - e penso alle consorelle Magistrature - sia legislativo-amministrative - cio lente Regione nelle sue articolazioni costituzionali del Consiglio e della Giunta - sia puramente amministrative - specie gli enti territoriali, alle prese con le note difficolt finanziarie - sia scientifico-accademiche - cio allUniversit ed istituti universitari e di ricerca, che tanto operano proficuamente in Molise - al fine del conseguimento dellauspicata legalit nella concordia sociale.

5. Un percorso virtuoso per il Molise verso la normalit


La nostra regione ha vissuto, ed ancora subisce, gli effetti di un lungo periodo di emergenza, in particolare -come innanzi riferito- nel settore della spesa sanitaria, da cui stenta ad uscire . A seguito del commissariamento da parte del Governo nazionale, iniziato un lungo e difficile percorso che necessariamente dovr essere virtuoso con la razionalizzazione della spesa ed il mantenimento di un accettabile livello qualitativo e quantitativo dei servizi resi al cittadino molisano. In questo delicato settore appare indispensabile separare ancor pi nettamente il momento politico, rilevante nella programmazione e pianificazione, da quello gestionale sia sotto il profilo amministrativo che propriamente medico, scevro da ogni altra influenza e rimesso a chi possiede la adeguata capacit e indipendenza di giudizio, talch si riescano a valorizzare le professionalit mediche e sanitarie secondo leffettivo merito, anche e soprattutto di tanti nostri bravi giovani, con un soddisfazione dellutenza ed una diminuzione della relativa spesa. La Corte dei conti ha assecondato per quanto le compete questo faticoso, ma indispensabile, tragitto nellesercizio delle missioni di controllo e di giurisdizione ad essa affidate, indicando nelle sue pronunce

37

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

gli obiettivi da raggiungere, segnalando diseconomie e reprimendo comportamenti illeciti. Quanto alla nostra attivit, pur dando atto delle eccellenze sanitarie ed ospedaliere pubbliche e private presenti sul territorio regionale, vanno ricordate le numerose sentenze, che hanno analizzato gli aspetti patologici delle vicende surriferite e di cui si dar ampia notizia nel prosieguo della presente relazione. Ma, allargando la prospettiva allintero settore pubblico, va rilevato come la crisi economica ed etica, che purtroppo viviamo, e che si va aggravando specie nelle regioni meridionali, porta alla generale attenuazione del valore della legalit, che ispira comportamenti asociali, in quanto la legge non una sovrastruttura accessoria, bens il prerequisito per ogni comunit organizzata che vuole progredire. Al contrario unordinata vita sociale si fonda sulla condivisione di valori e di regole accettate da tutti i cittadini in un quadro di pace sociale e di buon governo, com rappresentato in chiave pittorica dal dipinto di Ambrogio Lorenzetti riportato sulla copertina della presente relazione quale auspicio per tutti noi. Nellambito della generalizzata crisi dei valori, che caratterizza questi nostri tempi, si pone lattenuazione della coscienza della responsabilit individuale e sociale, nonch del senso delle Istituzioni. La risposta della Comunit organizzata, e per essa dellintero settore pubblico, non pu non essere nel senso della funzionalit nella legalit. Legalit non significa per solo generico rispetto dai cittadini dellordinamento giuridico, bens in primo luogo corretta applicazione delle leggi da parte della pubblica amministrazione e quindi da chi le rappresenta, evitando la tentazione, sempre latente, di sovrapporre ad esse visioni politiche, in s pur legittime o, peggio, interessi di parte o personali.

38

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

C EVOLUZIONE DELLA GIURISDIZIONE CONTABILE


1. La giurisdizione da funzione a servizio in un quadro unitario 2. Il processo innanzi alla Corte dei conti tra efficienza e garanzia 3. Lespansione della responsabilit gestoria nel sistema delle partecipazioni pubbliche 4. Lazione di nullit nella recente giurisprudenza 5. La concretezza e specificit della notitia damni nelle recente giurisprudenza 6. Le misure cautelari atipiche nella recente giurisprudenza

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

1. La giurisdizione da funzione a servizio in un quadro unitario


La giurisdizione, come tipica espressione del potere sovrano, ha invero subito unevoluzione nel suo stesso modo di essere. La sua caratteristica la frammentazione delle forme di espressione, tanto da meritare luso del plurale per definirla correttamente. La storia, mai come in questo settore, ha esercitato uninfluenza determinante nellintendere il fenomeno. noto come nella nostra tradizione istituzionale, senza timori di contraddizioni, la giurisdizione sia una e plurima, anche se rappresenta un valore costituzionale la riconducibilit di tutte le sue manifestazioni ad una medesima realt, unitariamente intesa, facente capo alle sezioni unite civili della Suprema Corte di Cassazione, costituente attualmente il vertice dellordine giurisdizionale, come gi proclamato solennemente dallart. 1 del codice di procedura civile. Laspirazione largamente condivisa di una unit della giurisdizione, non pu certo significare, nel nostro sistema, unit dellapparato organico che amministra la giustizia, tanto pi che il panorama esistente proprio contrastante, esistendo ancora oggi una pluralit di ordini magistratuali, i quali esercitano la somma funzione. N tale aspetto unitario pu ritenersi soddisfatto dallaffidamento ad un organo, come le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione, del compito eccelso di dirimere le questioni di giurisdizione che insorgano nel sistema complessivo, tenendo altres presente che certamente giurisdizionale lattivit espletata dalla Corte Costituzionale. Perch si realizzasse ununit organizzativa si sarebbe dovuto come minimo sottoporre tutte le sentenze di ogni giurisdizione al sindacato di legittimit della Corte di Cassazione a sezioni semplici per violazione di legge. Ma cos non , per via della saggia esenzione prevista dallart.101 della Costituzione -peraltro mantenuta anche in sede della recente sua

41

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

profonda novellazione- per le pronunce emanate da alcune supreme giurisdizioni, quali il Consiglio di Stato e la Corte dei conti; per non parlare dei tribunali militari in tempo di guerra, oltre naturalmente la Corte Costituzionale. Tale esenzione non per immune da problemi, laddove si volessero modificare i criteri di riparto delle giurisdizioni, nel senso di operare unattribuzione fondata su settori omogenei in una visione di specializzazione. Il pericolo che la mancanza di un unitario organo nomofilattico determini la nascita ed il consolidamento di sacche di diritto eccezionale nei rami tradizionali del diritto comune: cos la Corte Costituzionale, nella nota sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, ha affermato lillegittimit costituzionale dellattribuzione al giudice amministrativo di ampie fette di competenza in materie tradizionali di diritto civile. Con lintento di superare la contraddizione tra le esigenze unitarie e quelle di specializzazione funzionale, si sono pronunciate sulla questione la Corte Costituzionale (12 marzo 2007 n. 77) e la Corte Suprema di Cassazione a Sezioni Unite Civili (22 febbraio 2007 n. 4109), affrontando in concreto il problema della incomunicabilit tra le giurisdizioni con il ricorso allistituto della translatio iudicii in una logica di assimilazione della giurisdizione alla competenza. stato infatti ammesso in via generale la translatio iudicii anche nei rapporti tra giurisdizioni diverse, sia pure sulla base di argomentazioni difformi. Ambedue le pronunce si fondano comunque sullopportunit che lintero sistema giurisdizionale debba essere diretto, in applicazione dei valori espressi dagli artt. 24, co. 1o e 2o, e 111 della Costituzione, a risolvere, per quanto possibile, le controversie nel merito, in modo da dare una risposta circa lattribuzione del bene della vita richiesto. In seguito, con la legge n. 69/2009 stato disciplinato listituto della translatio iudicii, consentendo alla parte destinataria di una pronuncia di

42

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

difetto di giurisdizione di trasferire, con un atto di riassunzione, davanti al giudice giurisdizionalmente competente, il giudizio gi promosso dinanzi al giudice dichiarato privo di giurisdizione, senza essere costretta ad instaurare ex novo un giudizio al riguardo. Tramite la translatio iudicii si conservano gli effetti interruttivi della prescrizione ed impeditivi della decadenza connessi alloriginaria domanda davanti al giudice privo di giurisdizione, ed in genere tutti gli effetti sostanziali e processuali della domanda. Nel codice di rito, prima della L. n. 69/2009, si consentiva la translatio iudicii esclusivamente in due ipotesi tassative: in caso di difetto di competenza, nellambito dello stesso ordine giudiziario, ex art. 50 c.p.c., ed in caso di pronuncia della Corte di Cassazione a sezioni unite civili, in sede di regolamento di giurisdizione, semprecch sia affermata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario ex artt. 41 e 367 c.p.c. A tale recente riferimento normativo occorre aggiungere la considerazione per il diritto vivente, che ormai tende a collegare le varie giurisdizioni in un discorso unitario, in cui ciascun ordine si pone come un settore specializzato del medesimo sistema. Va osservato comunque che il richiamato istituto della translatio iudicii non rappresenta un rimedio efficace, laddove siano previsti termini di decadenza per la proposizione della domanda giudiziaria presso il giudice ritenuto giurisdizionalmente competente, essendo necessario laltro istituto della rimessione in termini, laddove lo si ritenga possibile. Appare per interessante sottolineare come laffermazione dellunit funzionale della giurisdizione si fondi su di una nuova ideologia concernente la natura stessa di essa. Da tipica espressione del potere dello Stato, in cui essa era costruita come una funzione pubblica in cui il cittadino era un semplice sottoposto, si va faticosamente transitando verso una impostazione della giustizia come servizio, che pur mantiene i suoi caratteri di funzione essenziale

43

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

dello Stato. In tale nuova prospettiva il cittadino diviene soggetto attivo e destinatario di unattivit che tende a soddisfare le sue esigenze. Quindi centralit della persona con i suoi bisogni e costruzione di un sistema giudiziario aperto, in cui le sue varie articolazioni convergono per realizzare una ordinata vita sociale in applicazione dellaspirazione al buon governo.

2. Il processo innanzi alla Corte dei conti tra efficienza e garanzia


Ma unefficiente giurisdizione necessita di forme appropriate che la rendano capace di raggiungere lefficacia nel suo essere un servizio. Va osservato che la disciplina del processo contabile continua nella sua lenta ed inesorabile evoluzione in corrispondenza alladeguamento dellistituto sostanziale della responsabilit gestoria ai recenti sviluppi della pubblica amministrazione ed allaffermazione anche in ordine ad esso di una visione garantistica del fenomeno. Lo stesso avviene autonomamente per il processo previdenziale che segue un suo percorso sempre pi autonomo a tutela di una parte debole quale il pensionato nel rapporto con la pubblica amministrazione erogatrice. In questi anni maggiormente avvertita lesigenza di un razionale assetto, almeno a livello dottrinale, della materia per sopperire allestrema frammentariet e apparente contraddittoriet delle fonti della sua disciplina. Nel processo contabile, per i rilevanti interessi istituzionali in gioco, le difficolt metodologiche aumentano il pericolo di una sua costruzione in termini di diritto eccezionale, con ingiustificata deviazione rispetto al diritto comune, sollecitando le diffidenze dellopinione pubblica, ed in

44

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

specie di quella espressa dalla classe politica, verso una misteriosa ed incomprensibile Corte dei conti. Infatti la dialettica con i suoi sillogismi, ove non ancorata ad una verifica oggettiva, non pu non trovare una sua guida ed un suo limite in una costruzione sistematica, intesa come un precostituito percorso logico-deduttivo che da condivisi principi fondamentali si svolge in un discorso razionale ed organico. La giurisprudenza della Corte dei conti ha assecondato la realizzazione di un sistema organico e coerente che produca risultati socialmente accreditati. In tale direzione ormai realizzato un vero e proprio diritto processuale contabile, che si pone con caratteri non di eccezionalit, nel senso di deviazione dai principi del diritto comune (nella specie la procedura civile), ma di specialit per il necessario riconoscimento delle particolarit della giurisdizione contabile. In ultimo intervenuto il legislatore per consentire allinquisito ed al convenuto in giudizi di responsabilit di tutelarsi nellimmediatezza con azioni di nullit da definirsi in tempi molto ristretti. Azioni queste che potranno de iure condendo ampliarsi anche ad altre ipotesi di nullit e finanche ad un controllo giudiziale sullarchiviazione da parte dellufficio requirente in vertenze di responsabilit nella logica della parit tra le parti ed in particolare tra accusa e difesa.

3. Lespansione della responsabilit gestoria nel sistema delle partecipazioni pubbliche


Con loccasione va osservato che la responsabilit gestoria, specie quella di carattere amministrativo ha parallelamente conosciuto negli ultimi anni unaccentuata evoluzione acquisendo da un lato unoriginale configurazione e dallaltro perdendo caratteri di eccezionalit.

45

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Senza ripercorrere lintero iter bisogna ricordare che ormai la responsabilit amministrativa comprende i danni perpetrati ad enti pubblici economici (ossia quelli retti prevalentemente da normativa di diritto comune) e finanche a societ di capitali assoggettate a controllo azionario, anche con partecipazione minoritaria, dello Stato o di altri enti pubblici, ed alle rispettive societ controllate. Il fenomeno appare nella sua evidenza in particolare nei confronti delle societ operanti in settori strategici, come lenergia o servizi essenziali, laddove sono generalmente previsti una serie di poteri speciali riconosciuti in favore dellazionista pubblico (quali una sorta di potere di veto sulladozione di delibere di particolare rilevanza, nonch la facolt di nominare uno o pi amministratori ed un componente del collegio sindacale, o un potere di gradimento sullingresso di soci in posizione rilevante), costituenti la c.d. golden share, che di fatto permettono allamministrazione di riferimento (per lo Stato il Ministero delleconomia e delle finanze) di intervenire nelle decisioni pi importanti di una societ privatizzata per la tutela degli interessi della collettivit, cos mantenendo il controllo sulle societ erogatrici di pubblici servizi, a prescindere da una entit minima del pacchetto azionario detenuto, tanto pi in quanto viene spesso limitato il possesso di azioni ad una minima percentuale del capitale sociale (ad es. la L. n. 332/1994 per lEnel spa). Nellanno appena decorso si osservato un orientamento restrittivo da parte delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione (12 ottobre 2011 n. 20940/11, est. Rordorf), che tende a ridurre lambito della giurisdizione della Corte dei conti sulle partecipate, limitandolo alle societ con un regime differenziato (es. la RAI); orientamento che sembra consolidarsi sempre pi a detrimento dellinteresse pubblico (ordinanze 1 febbraio 2012 n. 1419/11 e 1420/11, est. Merone) Resta il problema se la giurisdizione sulle societ controllate sia limitata alla percentuale di partecipazione o tuteli lintera societ.

46

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Ma una soluzione condivisibile della questione comporta una necessaria distinzione ontologica tra le societ di capitali a partecipazione pubblica, distinguendo le societ cc.dd. in mano pubblica, costituenti forme di decentramento organizzatorio della pubblica amministrazione (in tal senso Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 9 maggio 2011 n.10063), da quelle sottoposte a controllo azionario direzionale (per motivi eminentemente strategici in settori di rilievo per la Comunit) e da quelle a semplice partecipazione minoritaria (giustificata da esclusivi motivi di investimento o di sostegno improprio). Quindi nelle societ del primo gruppo, assimilabili ai veri e propri enti pubblici, pu ben trovare applicazione il regime di responsabilit gestoria (analogo a quello vigente nel settore pubblico) a carico di tutti gli amministratori e funzionari della societ medesima per leventuale intero danno perpetrato (in tal senso Cassazione SS.UU.CC. 12 ottobre 2011 n. 20940/11, est.Rordorf, per cui esclusa la giurisdizione della Corte dei conti sulle societ del genere, ma fa eccezione lipotesi in cui si tratti di una societ di diritto speciale, soggetta ad un regime normativo che, al di l della veste esterna di societ azionaria, valga ad assimilarla ad un vero e proprio ente pubblico (come nel caso della RAI: cfr.n.27092 del 2009), mentre in quelle del secondo e del terzo gruppo una responsabilit gestoria pu ipotizzarsi solo nei confronti dei rappresentanti degli enti partecipanti alla governance (amministratori e sindaci) societaria in ragione di eventuali pregiudizi incidenti sul valore della quota azionaria con una limitazione percentuale.

4. Lazione di nullit nella recente giurisprudenza


Lazione di nullit stata introdotta di recente nellambito del giudizio di responsabilit (art.30 ter, periodo 4, l. n. 102/2009 di conversione d.l. n. 78/2009).

47

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Viene cos sanzionata la nullit degli atti istruttori stragiudiziali e degli atti processuali posti in essere dallUfficio Requirente in violazione dei limiti posti allacquisizione della notitia damni dalla medesima disposizione (Corte dei conti sez. II centr. 14/12/2011 n. 689, est. Imperiali), nonch alla perseguibilit del danno allimmagine, con lunica eccezione dellavvenuta pronuncia (nel senso di deliberazione, non di pubblicazione) di sentenza anche non definitiva alla data del 4 agosto 2009. Costituiscono atti istruttori dellUfficio Requirente, quelli con cui: - si chiedono in comunicazione atti e documenti in possesso di autorit amministrative e giudiziarie (art. 74 R.D. 1934/1214) - si dispone lesibizione di documenti (art. 5 co. 6 D.L.453/1993 lett.a); - si dispongono ispezioni ed accertamenti diretti, anche a mezzo della Guardia di Finanza, presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti a beneficiare di provvidenze finanziarie a carico di bilanci pubblici (artt. 2 co. 4o e 5 co. 6o del D.L. 453/1993 lett.a); - si dispongono audizioni personali (art. 5 co. 6o D.L. 453/1993 lett.c); - si dispongono perizie e consulenze (art. 5 co. 6 D.L. 453/1993 lett.d) e si nominano i consulenti tecnici; - si delegano adempimenti istruttori a funzionari della P.A.; - si chiedono informazioni ad amministrazioni pubbliche. Possono farsi rientrare nella nozione di atti preprocessuali o processuali dellUfficio Requirente impugnabili per nullit, oltre la citazione in giudizio di responsabilit : - domanda giudiziale in applicazione dellazione revocatoria - invito a dedurre ai sensi dellart.5 co.1 D.L. 453/1993 - fissazione dellaudizione e sua effettuazione - richiesta di proroga delle indagini - richiesta ed esecuzione di misure cautelari - richiesta alla sezione per la trasmissione degli atti al competente ramo

48

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

del Parlamento, ai sensi dellart.3 della L. n.140/2003 La nullit de qua relativa, cio rilevabile solo ad istanza di soggetto interessato, in quanto la legge non consente una pronuncia dufficio (art.157 c.p.c.) : cos Corte dei conti SS.RR 3 agosto 2011 n. 13/QM. La normativa de qua ha natura rigorosamente processuale, per cui si applica anche ai procedimenti in corso; essa, inoltre, - derogando ai fondamentali principi dellindipendenza e dellobbligatoriet dellazione esercitata dal procuratore contabile- ha natura eccezionale, per cui soggetta a regole di stretta interpretazione (Corte dei conti sez.app. Sicilia n. 345 del 09/11/2011). E prevista conseguentemente unazione per la declaratoria di nullit esercitabile da chiunque abbia interesse, ossia linquisito o altro soggetto che potrebbe ricevere un pregiudizio anche indiretto dallesito positivo dellinstaurando giudizio, come ad es. la compagnia assicuratrice, gli eredi, gli aventi causa, ecc., semprech non vi abbia, anche tacitamente, rinunciato (art.157 co.3 c.p.c.). Si tratta di unazione ontologicamente cautelare, anche se ha la struttura di accertamento a cognizione piena. Competente a conoscere di tale domanda la sezione giurisdizionale cui afferisce istituzionalmente il procuratore regionale indagante, e quindi non necessariamente corrispondente a quella che sarebbe competente per linstaurando giudizio, in quanto questo ha carattere impugnatorio di atti di unautorit pubblica connessa ad un Ufficio giudiziario, e non la definizione nemmeno indiretta di una controversia di merito . In ipotesi di giudizio di responsabilit gi instaurato con pluralit di convenuti, non sussistono fattispecie di litisconsorzio necessario, inscindibilit di cause o litisconsorzio processuale, non essendovi comunanza di causa ai fini della pronunzia sulla nullit (Corte dei conti SS.RR 3 agosto 2011 n.13/QM). La sezione adta tenuta a decidere entro trenta giorni dal deposito

49

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

dellistanza; termine questo che, ancorch la legge impropriamente lo denomini enfaticamente come perentorio, in realt di carattere ordinatorio, non essendo prevista alcuna sanzione per il suo superamento. Tale domanda, in quanto si rivolge al giudice per contenere il requirente nella sua attivit istruttoria, assume la forma di ricorso che va direttamente depositato, senza previa notifica, nella segreteria della sezione competente, con lindicazione dellatto impugnato ed allegazione dello stesso, se in possesso del ricorrente. In caso di trattazione autonoma dellistanza di nullit, deve seguirsi necessariamente il rito camerale - ancorch manchi nella disposizione ogni riferimento anche indiretto a tale categoria speciale -, in ragione della estrema brevit del termine, che non consente la notifica anche abbreviata del decreto di fissazione delludienza di trattazione e lo svolgimento dei termini correlati. Se poi leccezione di nullit viene proposta in prossimit o durante lo svolgimento delludienza del correlato giudizio di merito, indubbia la trattazione congiunta in pubblica udienza. Il presidente della sezione adta fissa immediatamente ludienza per la trattazione del giudizio con suo decreto, comunicato senza indugio con biglietto di segreteria ovvero a mezzo telefax o posta elettronica (art.136 c.p.c.) allufficio requirente ed al ricorrente medesimo; nel suddetto decreto indica i termini per il deposito delle conclusioni scritte da parte del procuratore regionale, nonch di memorie e documenti. Per il resto si segue lordinaria procedura, salvo la necessit di una celere conclusione del giudizio, con il deposito della pronuncia, possibilmente, nel termine ordinatorio di trenta giorni, che per difficilmente pu essere rispettato per la sua estrema brevit . Il procuratore regionale deve costituirsi nel termine assegnato nel decreto di fissazione delludienza, depositando una comparsa conclusionale.

50

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

In caso di giudizio autonomo rispetto a quello di responsabilit, incardinato o meno, questo definito con sentenza (Corte dei conti SS.RR 3 agosto 2011 n. 13/QM); mentre la questione di nullit sollevata in via di mera eccezione, nel corso del giudizio di responsabilit, va decisa al pari delle altre questioni di rito e di merito secondo le disposizioni e le dinamiche valutative e decisorie ordinarie, cio con sentenza non definitiva o come capo nella sentenza definitiva: in tal senso Corte dei conti SS.RR n. 13/2011/QM, cit. La suddetta pronuncia, sia di accoglimento che di rigetto dellistanza, deve essere congruamente motivata (Corte dei conti II sez.centr. n. 502 del 12/10/2011, est. Pischedda) e deve anche provvedere in ordine alle relative spese In caso di accoglimento viene dichiarata la nullit totale o parziale ex tunc dellatto, quindi a carattere retroattivo sin dallemanazione dello stesso, con il travolgimento dei suoi effetti e risultati. Avverso tale sentenza ammesso ricorso in appello negli ordinari termini: cos Corte dei conti SS.RR. n. 13/2011 cit. Lazione pu essere esperita in ogni tempo, con il generale limite della formazione del giudicato nel giudizio in cui tali atti sono confluiti. La domanda di nullit pu essere contenuta anche nella comparsa di costituzione del convenuto e si converte in motivo dappello, ancorch mai sollevata come eccezione fino ad allora. La nullit pu essere parimenti sempre eccepita dallinteressato convenuto in giudizio di responsabilit, ma non rilevata dufficio dal giudice. Nel caso in cui il procuratore regionale proceda allarchiviazione dellistruttoria prima della proposizione della domanda di nullit, questa inammissibile, mentre, se larchiviazione segue linstaurazione di tale giudizio, questo diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

51

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Un connesso problema se si determina incompatibilit per i componenti il collegio giudicante sullazione di nullit, che non potrebbero in seguito conoscere dellazione di merito eventualmente proposta dal procuratore regionale. La soluzione pi convincente appare negativa, in quanto il procedimento non riguarda assolutamente il merito dellazione, ma solamente gli aspetti di legittimit di singoli atti istruttori o processuali. La suddetta azione di nullit rappresenta un sindacato del giudicante sullazione del requirente contabile, che sinora stata assolutamente al di fuori di ogni controllo fino allinstaurazione del giudizio di merito, che un momento ormai tardivo. Sarebbe auspicabile che tale controllo si estendesse anche alle archiviazioni alla pari del processo penale. Sia in caso di pronuncia di nullit ovvero di inammissibilit o improcedibilit dellazione del requirente, questi pur sempre abilitato a riaprire una istruttoria al riguardo della stessa vicenda, alla pari di una autonoma archiviazione, soltanto in presenza di fatti nuovi. In caso di accoglimento della domanda di nullit, non spetta allistante il rimborso delle spese legali, non ricorrendo lipotesi di proscioglimento nel merito di cui allart. 3 c. 2-bis D.L. n. 543/96; in caso, invece, di rigetto della questione di nullit le spese legali e di giudizio sono regolate dal codice di procedura civile: in tal senso Corte dei conti SS.RR. n.13/2011 cit.

5. La concretezza e specificit della notitia damni nella recente giurisprudenza


La legittimazione ad instaurare il giudizio volto a perseguire specifiche responsabilit amministrative e contabili rimesso in via generale al procuratore regionale presso le competenti sezioni giurisdizionali

52

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

regionali della Corte dei conti, salvo le esaminate marginali ipotesi di deconto o conto complementare presentato direttamente dallamministrazione. Lesercizio di questo potere presuppone che il requirente abbia notizia del compimento di fatti produttivi di danno per una gestione pubblica, e quindi della sussistenza di un diritto di credito azionabile a favore di una P.A.Questultimo non identificabile n del tutto sovrapponibile, pur traendo origine dai medesimi fatti, con il diritto di credito che lamministrazione danneggiata pu direttamente ed autonomamente esercitare nei confronti dello stesso soggetto autore del fatto dannoso (cos Corte dei conti sez.app. Sicilia 5/10/2011 n. 274, est. Zingalee n. 135/A/ 2011). Il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio (Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM cit.). Ma non sufficiente una qualunque notizia di danno per legittimare lUfficio Requirente ad agire sia in via stragiudiziale che in via giudiziale, in quanto linformazione inizialmente in suo possesso deve possedere i requisiti della specificit e della concretezza: in tal senso Corte dei conti sez. II centr. 11 novembre 2010 n. 460/A, est. Silveri. Laggettivo specifica da intendersi come informazione che abbia una peculiarit ed individualit e che non sia riferibile ad una pluralit indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bens ragionevolmente circostanziata; laggettivo concreta da intendersi come obiettivamente attinente alla realt e non a mere ipotesi o supposizioni (Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM). Sono sempre considerate di tal genere le fattispecie tipiche stabilite dalla legge, tra cui le ipotesi di responsabilit sanzionatoria, in cui la

53

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

norma definisce, non solo la fattispecie, ma anche lautomatica determinazione della conseguenza pecuniaria, con esclusione quindi delle ipotesi legislative in cui la legge si limiti a prevedere che una certa fattispecie determina responsabilit erariale o espressioni simili; tali notizie, in s concrete e specifiche, possono quindi essere rintracciate con accertamenti ad ampio raggio: in termini Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM cit. Parimenti, nel caso di responsabilit sanzionatoria personale sufficiente lavvenuta determinazione del dissesto per legittimare il procuratore regionale a svolgere i suoi accertamenti. Allo stesso modo nessun limite stato posto ad indagini rese necessarie da denunce pervenute da parte di amministrazioni pubbliche o anche da privati, nonch da obblighi di comunicazione imposti dalla legge (es. referti ispettivi, trasmissione delibere di riconoscimento di debiti fuori bilancio, ecc.); cos Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM cit. Informazioni qualificate possono essere acquisite casualmente nello svolgimento di indagini delegate ad organismi quali la Guardia di Finanza per diversa vicenda ovvero nel corso del contraddittorio preliminare anche se a carico di soggetto diverso dallintimato: in tal senso Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM cit. Allo stesso modo le segnalazioni e gli esposti su specifici episodi di mala gestio, anche alla luce della novella, possono legittimare lacquisizione di informazioni sulla loro fondatezza, ove siano circostanziati. Al contrario gli esposti che non individuino una specifica e concreta notizia di danno, ma che si limitino ad indicare genericamente una mera condotta priva di ipotesi di danno ovvero un diffuso fenomeno di malcostume amministrativo, non sono in s idonei a consentire allUfficio Requirente linizio di unattivit istruttoria e processuale generalizzata; in tal senso Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM cit. In mancanza di una specifica e concreta notitia damni, il procuratore

54

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

regionale, che non investito di un generale potere di polizia finanziaria, non abilitato ad esercitare i suoi poteri di indagine. Infatti, se potesse svolgere indagini a propria discrezionalit in un ampio settore dellamministrazione senza che, secondo le circostanze, sia presumibile la commissione di illeciti produttivi di danni, il procuratore regionale si trasformerebbe in organo di controllo, in violazione di limiti costituzionali e ordinari fissati per le varie forme di sindacato. Dunque non sufficiente la mera supposizione; il suo intervento non pu basarsi su mere ipotesi e astratte supposizioni e/o dirigersi in modo del tutto generico ad interi settori di attivit amministrative specie se svolte per un lungo periodo di tempo: cos Corte Costituzionale 22 marzo 1989 n. 104, in Giur. Cost., 1988, 556. Comunque il requirente contabile pu esercitare il suo ampio potere di indagine in presenza di fatti o di notizie che facciano presumere comportamenti di pubblici funzionari ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale ed abilitato ad acquisire atti o documenti precisamente individuati, di modo che lattivit del procuratore cui tali richieste ineriscono non possa essere considerata come unimpropria attivit di controllo generalizzata e permanente: cos Corte Costituzionale 22-31 marzo 1995 n. 100, in Riv. C. conti, n. 2/1995, 244 e segg. La frammentariet degli interventi del procuratore regionale derivante da tale sistema pu essere superato con un collegamento funzionale alle sezioni del controllo della stessa Corte dei conti, che - abilitate ad esaminare in toto determinate gestioni con programmi predefiniti, trasmettendo le relazioni conclusive al requirente per quanto di competenza - costituiscono potenziali fonti di informazioni su specifiche ipotesi dannose, da valutare comunque secondo i parametri dellilliceit. Le notitiae damni possono provenire in primo luogo dalla stessa amministrazione danneggiata, ovvero da altre amministrazioni che abbiano compiti ispettivi o di controllo o di vigilanza ovvero da una

55

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

autorit requirente o giudiziaria o anche dalla stessa Corte dei conti in sede di controllo o anche di giurisdizione. Fonti informali di conoscenza possono essere le pi varie, ma per lo pi sono rappresentate da articoli di stampa o da servizi giornalistici (Corte dei conti sez.II centr. 16 agosto 2010 n. 306/A, est. Imperiali), da esposti di semplici cittadini, anche a carattere anonimo, se contengono riferimenti concreti e specifici (Corte dei conti SS.RR. n. 12/2011/QM cit.), sebbene, in applicazione analogica della disposizione di cui allart. 333 co. 3o del codice di procedura penale, non se ne dovrebbe comunque tenere conto.

6. Le misure cautelari atipiche nella recente giurisprudenza


Un aspetto fortemente innovativo nellambito della nostra giurisdizione costituito dalla possibilit di utilizzare ampiamente una misura cautelare caratteristica del processo civile, ossia il provvedimento durgenza atipico ex art.700 cpc., che rappresenta una clausola di apertura e di evoluzione dei sistemi processuali. Ci al fine di evitare il perpetuarsi e laggravarsi di situazioni dannose in attesa che si concluda il processo contabile. Sullammissibilit in via di massima del rimedio non si pu fondatamente dubitare, tenendo conto del rinvio dinamico di cui allart.26 R.D. n.1038/1934, anche per soddisfare lesigenza di implementazione del principio di effettivit della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, sancito dallart. 113 Cost., a norma del quale detta tutela non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti (comma 2). Ne conferma la disposizione di cui allart. 1 co. 174 della legge n. 266/2005, nella quale si riconosce al procuratore contabile la titolarit di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura

56

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile. Sullestensione della tutela cautelare ex art.700 cpc si riscontrano interessanti recentissime pronunce delle giurisprudenza contabile, ancorch di prima istanza (Corte dei conti sez. Campania ord. 20 luglio 2011 n. 146, est. Balestieri, confermata da Corte dei conti sez. Campania 20 settembre/17 gennaio 2012 n.23/ord., est. G. De Franciscis), le quali hanno ben delineato alcuni aspetti fondamentali sullambito soggettivo ed oggettivo di tale misura e sui problemi derivanti dallinterferenza con la funzione amministrativa. Viene cos riconosciuto alla Corte dei conti -chiamata a giudicare del danno prodotto dalla persona fisica in veste di organo pubblico- il potere di conoscere altres lulteriore danno che continui a prodursi, anche dopo la cessazione della persona dalle sue funzioni, comprendendo in detto ambito conoscitivo lesercizio di poteri inibitori, finalizzati ad imporre la cessazione di quel nocumento aggiuntivo. Secondo tale logica ermeneutica, il potere del giudice contabile di imporre un comportamento alla Pubblica Amministrazione non comporta alcuna indebita compressione della sfera di attribuzioni ad essa intestata, essendo strettamente legato ad unipotesi di responsabilit erariale, rispetto alla quale - e nei limiti della stessa - chiamato ad assolvere la funzione strumentale di evitare che i danni contestati siano portati ad ulteriori conseguenze. Ed invero, proprio la sussistenza della summenzionata correlazione tra azioni consente di affermare, altres, la sussistenza in sede cautelare anche della legittimazione passiva di coloro che in ragione della carica e/o qualifica funzionale rivestita siano tenuti ad assicurare lesecuzione della misura richiesta: stante lunitariet della fattispecie dannosa contestata, infatti, costoro in quanto attualmente preposti alla guida e gestione dellente locale per un verso concorrono alla produzione

57

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

del maggior danno cui sintende porre fine con lintervento cautelare, per laltro si pongono come potenziali corresponsabili nel successivo giudizio di merito. La posizione processuale di questi soggetti, dunque, si affianca a quella dellAmministrazione, risultando cos attenuata la stessa relazione di alterit soggettiva tra fase interinale e fase di merito, dapprima indagata quale possibile fattore di criticit per linnesto di un procedimento cautelare atipico nel giudizio di responsabilit erariale.

58

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

D INNOVAZIONI LEGISLATIVE
1. Rispetto del patto di stabilit: la nuova ipotesi di responsabilit gestoria pecuniaria: art. 20 co.12 del decreto legge 13 agosto 2011 n.138 convertito nella legge14 settembre 2011, n. 148 e dallart.31 co.31 della legge 12 novembre 2011 n. 183. 2. Dissesto finanziario degli enti territoriali: le responsabilit gestorie personali: D.Lgs. 149/2011 3. Dissesto finanziario delle universit: D.lgs. 27 ottobre 2011 n. 199 4. Modifiche al codice di procedura civile: legge 12 novembre 2011 n.183 5. Spese di giustizia: art.37 co.6 D.L. 6 luglio 2011 n.98 convertito con modificazioni nella legge 15 luglio 2011 n.111 6. Incorporazione dellINPDAP nellINPS : art.21 D.L. 6 dicembre 2011 n. 98 conv.con modif.L.22 dicembre 2011 m. 111 7. Variazioni dellindennit integrativa speciale : art. 18, co. 6, 7 e 8, del D.L.6 luglio 2011, n. 98conv.modif. L.15 luglio 2011, n. 111 8. Mancata o tardiva emanazione di provvedimento amministrativo: art. 1, comma 1, del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5.

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Laggravarsi della situazione economica e finanziaria del Paese ha suggerito al legislatore di introdurre o anche potenziare nel nostro ordinamento, quali deterrenti, nuovi istituti, al fine di indurre gli amministratori a comportamenti virtuosi. Nello scorso anno,in coincidenza con la nota escalation di tali problemi, il legislatore ritornato su tali aspetti, prevedendo una nuova ipotesi di responsabilit sanzionatoria pecuniaria per il mancato rispetto del patto di stabilit, introducendo in via generalizzata una responsabilit personale di amministratori in caso di dissesto e disciplinando il dissesto con eventuale commissariamento delle Universit, nonch intervenendo sul delicato problema delle spese processuali e concentrando lo sforzo di riduzione della spesa previdenziale.

1. Rispetto del patto di stabilit


1.1 La nuova ipotesi di responsabilit gestoria pecuniaria La disposizione contenuta nellart. 20 co.12 del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138 convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148, che inserisce il comma 111-ter allart. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, poi pedissequamente riprodotta nellart. 31 co. 31 della legge 12 novembre 2011 n. 183 (legge di stabilit 2012), prevede che Qualora le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il rispetto del patto di stabilit interno stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive, le stesse irrogano, agli amministratori che hanno posto in essere atti elusivi delle regole del patto di stabilit interno, la condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di dieci volte lindennit di carica percepita al momento di commissione dellelusione e, al responsabile del servizio economico-finanziario, una sanzione pecuniaria fino a 3 mensilit del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali.

61

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Questa nuova fattispecie si va ad aggiungere alle altre precedentemente disciplinate, che si citano per completezza e migliore comprensione dellevoluzione del fenomeno, ossia: a) la fattispecie di cui allart. 30 co. 15 legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), la quale prevede che qualora gli enti territoriali ricorrano allindebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dellarticolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli, aggiungendo, nella seconda parte della norma, che le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte lindennit di carica percepita al momento di commissione della violazione. b) la fattispecie di cui allart. 1 co. 593 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), nel prevedere che la retribuzione dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni di cui allarticolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, dei consulenti, dei membri di commissioni e di collegi e dei titolari di qualsivoglia incarico corrisposto dallo Stato, da enti pubblici o da societ a prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa, non pu superare quella del primo presidente della Corte di cassazione dispone espressamente che In caso di violazione, lamministratore che abbia disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso in solido, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte lammontare eccedente la cifra consentita. c) la fattispecie di cui allart. 3 co. 54 della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), la quale, nel modificare lart. 1, comma 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e nel prevedere che le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti (di conferimento di incarichi a soggetti estranei allamministrazione) completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dellincarico e dellammontare erogato, stabilisce espressamente che in caso

62

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

di omessa pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi di collaborazione o consulenza di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilit erariale del dirigente preposto; d) la fattispecie di cui allart. 3 co. 56 della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), dove si prevede una forma di responsabilit erariale nel caso in cui laffidamento di incarichi di collaborazione, di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei allamministrazione avvenga in violazione delle disposizioni regolamentari che gli enti locali sono tenuti ad adottare ai sensi dello stesso comma 56 dellart. 3 della legge finanziaria 2008; e) la fattispecie di cui allart. 3 co. 59 della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), nel prevedere la nullit del contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dallespletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilit per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilit contabile, e che i contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008, stabilisce espressamente che in caso di violazione della presente disposizione, lamministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte lammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo; f) la fattispecie di cui allart. 3 co. 79 legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), nel sostituire il testo dellart. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 che prevede al comma 11 di tale articolo, che le pubbliche amministrazioni possono avvalersi di contratti di lavoro flessibile per lo svolgimento di programmi o attivit i cui oneri sono finanziati con fondi dellUnione europea e del Fondo per le aree sottoutilizzate, che le universit e gli enti di ricerca possono avvalersi di contratti di lavoro flessibile per lo svolgimento di progetti di ricerca e di innovazione tecnologica i cui

63

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

oneri non risultino a carico dei bilanci di funzionamento degli enti o del Fondo di finanziamento degli enti o del Fondo di finanziamento ordinario delle universit, e che gli enti del Servizio sanitario nazionale possono avvalersi di contratti di lavoro flessibile per lo svolgimento di progetti di ricerca finanziati con le modalit indicate nellarticolo 1, comma 565, lettera b), secondo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, stabilisce espressamente che lutilizzazione dei lavoratori, con i quali si sono stipulati i contratti di cui al presente comma, per fini diversi determina responsabilit amministrativa del dirigente e del responsabile del progetto, e che la violazione delle presenti disposizioni causa di nullit del provvedimento. Appare indubbio che tale crescente previsione legislativa va determinando un vero e proprio sistema tipizzato di figure di responsabilit sanzionatoria, che si aggiungono alle tradizionali fattispecie sanzionatorie gi conosciute dallordinamento e rientrati nella giurisdizione della Corte dei conti; sistema che si affianca, nella tutela delle risorse pubbliche, a quello tradizionale della responsabilit amministrativa di tipo risarcitorio basato sulla clausola generale del risarcimento dei danni, a volte meglio specificato da ipotesi tipiche risarcitorie. Invero le due forme di responsabilit gestoria amministrativa non appaiono assolutamente contrapposte, avendo comuni gli elementi costitutivi della loro natura giuridica, cio laspetto risarcitorio e laspetto sanzionatorio. Tale aspetti sono presenti in ambedue le tipologie - ma anche nellambito di ciascuna singola ipotesi - in un diverso equilibrio con assorbenza o prevalenza delle esigenze reintegratorie o punitive. Nella responsabilit risarcitoria certamente sempre presente una funzione deterrente e punitiva, mentre in alcune delle fattispecie tipiche sanzionatorie evidente una doppia funzione, talch il danno effettivo assorbito nella sanzione di entit senzaltro maggiore.

64

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

1.2 La struttura dellillecito sanzionatorio Le disposizioni che prevedono le suddette ipotesi sanzionatorie, compresa la novella del 2011, non dettano una disciplina della struttura necessaria per linquadramento delle descritte condotte nella complessa categoria logico-giuridica dellillecito. La stessa attribuzione della giurisdizione su tali figure alla Corte dei conti risulta indicativa della voluntas legis di avvicinarle alle altre tradizionalmente rimesse alla suprema magistratura contabile, per quanto non derogato espressamente e funzionalmente dalla legge istitutiva. Altrimenti si sarebbe affidata la materia delle sanzioni allautorit amministrativa, con tutela successiva innanzi al giudice, richiamando espressamente o implicitamente lapplicazione della legge generale sulle sanzioni amministrative (legge 24 novembre 1981 n. 689). Invero limpostazione che si rileva chiaramente dalle leggi istitutive, non linserimento tra le sanzioni amministrative anzidette,ma al contrario luniformazione agli illeciti amministrativi risarcitori, salvo naturalmente che per la determinazione della conseguenza pecuniaria. Da qui la necessit di utilizzare limpostazione prevista dalla normativa di settore, nonch consolidata nella giurisprudenza e nella dottrina, relativamente alla responsabilit amministrativa risarcitoria, da cui va mutuata la costruzione della struttura tipica con i limiti anzidetti, anche considerando una funzione comune ad ambedue. 1.3 Gli elementi materiali La struttura dellillecito de quo appare, specie in riferimento agli elementi oggettivi, estremamente semplificata. La condotta commissiva o omissiva, deve corrispondere a quella tipicamente descritta dalla legge, mentre lantigiuridicit in re ipsa, essendo limitata a specifiche ipotesi comportamentali ben delineate dalla legge; dunque si realizza con la sovrapposizione della fattispecie concreta

65

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

con quella astrattamente prevista. Il rapporto funzionale che lega i partecipanti allillecito con lamministrazione danneggiata a sua volta non dissimile da quello della comune responsabilit risarcitoria. Manca indubbiamente levento almeno inteso naturalisticamente come effettivo depauperamento della finanza o del patrimonio pubblico, con irrilevanza quindi del rapporto eziologico. Volendo intendere levento in senso giuridico, come lesione o messa in pericolo del valore protetto dalla norma, peraltro in diretta attuazione della Costituzione, pu concludersi che esso deve ricorrere comunque nelle fattispecie sanzionatorie ed essere collegato al comportamento vietato. Levento si concreta invero, nelle ipotesi di responsabilit gestoria sanzionatoria, in un danno pubblico non direttamente quantificabile, ma che viene a turbare equilibri di bilancio e politiche finanziarie di contenimento del deficit. In tal modo si soddisfa il principio di offensivit in astratto del fatto vietato, che deve trovare per un riscontro in concreto con la definizione del momento consumativo dellillecito medesimo (c.d. offensivit in concreto). Con riguardo a questultimo aspetto, va chiarito che lillecito commissivo (fattispecie di cui alle lett.a, b, d, e, f del paragrafo precedente), pur perfezionandosi con la tenuta della condotta vietata (es. adozione della delibera), si viene a consumare solo con il necessario completamento della fattispecie consistente nelladozione dellimpegno giuridico o comunque con leffettiva attuazione (es. con la stipula del conseguente contratto); parimenti lillecito omissivo (fattispecie di cui alla lett. c del paragrafo precedente) si perfeziona con il mancato adempimento richiesto (es. pubblicit degli incarichi conferiti), ma si consuma solo con la liquidazione del corrispettivo. Infatti la sanzione non posta dalla legge per soddisfare esigenze etiche

66

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

o di astratta legalit in una logica meramente punitiva, bens al fine di evitare conseguenze negative, pur potenziali, al riguardo dei beni protetti, sicch ove il pericolo di lesione non diviene effettivo non si determina la consumazione dellillecito. La giurisprudenza ha avuto gi modo di occuparsi della fattispecie di cui allart. 30 co. 15 legge 27 dicembre 2002, n. 289, giungendo non senza contrasti alla soluzione precedentemente prospettata, nel senso che non sufficiente ladozione della delibera di ricorrere allindebitamento per spese correnti, occorrendo leffettiva stipulazione del contratto di mutuo (cos C. conti SS.RR. 27 dicembre 2007 n. 12 QM, est. Miele); altrimenti si finirebbe per sanzionare non tanto il pericolo dello squilibrio di bilancio, quanto il rischio che si verifichi una situazione di pericolo, rendendo assolutamente inammissibile unulteriore anticipazione di tutela. Quanto allentit della somma oggetto della sanzione, va rilevato che le disposizioni specifiche la determinano a volte in maniera fissa - con riferimento esplicito o implicito ad una dato elemento connesso - ed a volte tra un minimo ed un massimo. Per quanto si prescinda da un effettivo pregiudizio subito dallamministrazione, esso comunque sussiste ancorch potenziale e di carattere metagiuridico, talch non costituisce una semplice punizione bens anche e soprattutto un tentativo di riequilibrio del sistema finanziario. La natura dellillecito de quo non consente lapplicazione del potere riduttivo. 1.4 Lelemento soggettivo La struttura dellillecito de quo si completa con il riferimento soggettivo, cio la suitas, concretantesi nella colpa grave o nel dolo. In ordine alla gravit della colpa si sono registrate posizioni divergenti in giurisprudenza, ritenendosi da alcune sezioni che fosse sufficiente la

67

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

colpa lieve, anche riferendosi allart. 3 co. 1 della legge 24 novembre 1981 n. 689, e da altre che occorresse la colpa grave alla pari dellillecito amministrativo risarcitorio. prevalsa a livello nomofilattico la seconda tesi sul presupposto formale che la responsabilit dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilit pubblica personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando linsindacabilit, nel merito, delle scelte discrezionali (art. 1 co. 1 L. n. 20/1994 come modificato dallart. 3 co. 1 L. n. 639/1996). La soluzione appare preferibile in ragione delluniformazione con la responsabilit amministrativa risarcitoria e del rispetto delle esigenze di garanzia per chi opera nel settore amministrativo in condizioni spesso non facili. 1.5 Competenza e legittimazione La sanzione de qua, previo accertamento dei fatti e della sussistenza dellelemento soggettivo, irrogata dalla sezione giurisdizionale regionale competente secondo gli ordinari criteri dei giudizi di responsabilit. La condanna determinata, sulla base di alcuni parametri, in una somma indicata dalla legge tra un minimo ed un massimo ovvero in misura fissa. La legittimazione attiva spetta, secondo la giurisprudenza contabile, al procuratore regionale, in quanto le forme dellordinario giudizio di responsabilit garantiscono meglio la posizione del soggetto inquisito, senza tenere conto, al momento, delle azioni popolari sostitutive. Nulla per indicando la disposizione specifica in ordine al soggetto legittimato ad instaurare un siffatto giudizio, non appare invero lecito porre limitazioni al riguardo, potendosi ben ammettere che il potere dazione spetti a chiunque abbia interesse ad una sana e corretta gestione della finanza dellente, con le forme del giudizio ad istanza di parte. In particolare il potere dazione dovrebbe competere, oltre che al procuratore

68

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

regionale, il quale il tutore istituzionale della finanza e del patrimonio pubblico, allente stesso ed ai suoi amministratori, nonch ai cittadini facenti parte dellente territoriale ed alle associazioni rappresentative degli interessi degli stessi, che sono abilitati anche in via di azione popolare sostitutiva. La legittimazione passiva di questo giudizio comprende da un lato i soggetti legati allamministrazione o alla societ partecipata da rapporto funzionale o di servizio, dallaltro coloro che ricevono benefici dallazione illegittima. 1.6 Procedimento La giurisprudenza contabile, dopo alcune condivisibili perplessit, ritiene che, in mancanza di unespressa disciplina, debba farsi ricorso alle modalit previste per lordinario giudizio di responsabilit dinanzi la Corte dei conti, non apparendo utilizzabile la modalit procedurale prevista dal capo terzo del R.D. del 13 agosto 1933, n. 1038 Dei giudizi ad istanza di parte (artt. dal 58 al 59) (cos C. conti SS.RR. 27 dicembre 2007 n. 12 QM, est. Miele).Infatti tale procedimento contiene tutte le garanzie di difesa conformemente al novellato art. 111 della Costituzione, prevedendo la fase del contraddittorio preliminare in cui il presunto responsabile pu immediatamente difendersi. Lesigenza di garantire il contraddittorio con i presunti responsabili dellillecito, la possibilit di una maggiore e pi ponderata valutazione delle ragioni e circostanze addotte dalla parte convenuta si ritiene possano essere maggiormente salvaguardate con la predisposizione e linvio dellinvito a dedurre, il quale, peraltro, si appalesa utile per leconomia processuale. Il suddetto procedimento, che mantiene comunque la sua autonomia, pu essere riunito allordinario giudizio di responsabilit per risarcimento danni, eventualmente instaurato dal procuratore regionale sulla stessa gestione.

69

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Pertanto in questo orientamento il procuratore regionale tenuto a contestare i fatti agli interessati, con un invito a dedurre, assegnando un termine non inferiore a trenta giorni per la risposta. Entro centoventi giorni dalla scadenza di detto termine - salvo proroghe chieste e concesse dal collegio giudicante lo stesso, in alternativa allarchiviazione, pu depositare presso la segreteria della Sezione la citazione dei presunti responsabili che conclude per lirrogazione di sanzioni pecuniarie con condanna alle spese del giudizio. Quindi si svolge il procedimento nelle ordinarie forme del giudizio di responsabilit gestoria. La soluzione giurisprudenziale presenta lindubbio vantaggio di uniformare sotto il profilo processuale tutte le forme di responsabilit gestoria, cio quella tradizionale risarcitoria e quella sanzionatoria. 1.7 Ente beneficiario della sanzione In merito alla destinazione della sanzione si confrontano due posizioni contrapposte. Secondo una prima impostazione limporto della stessa deve essere versato allo Stato e non allente o societ partecipata di riferimento, facendosi leva sulla giurisprudenza costituzionale formatasi relativamente alla sanzione per omessa presentazione dei conti giudiziali (C. Cost. sent. 187/1999) ovvero al riconoscimento della potest legislativa dello Stato di dare attuazione al sesto comma dellart. 119 della Costituzione (C. Cost. n. 320/2004) . Altra impostazione, peraltro autorevolmente avallata in sede nomofilattica, invece, ha ritenuto che il destinatario della sanzione debba essere individuato nellente di appartenenza degli amministratori condannati, in quanto la sanzione deve ritenersi direttamente collegata e finalizzata alla ricomposizione dellordinamento di settore violato dallevento (in senso giuridico) relativo al bene-valore leso, o comunque

70

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

messo in pericolo, dalla condotta degli amministratori, e cio, in primo luogo, dellequilibrio di bilancio dellente di appartenenza degli amministratori che hanno deliberato in senso vietato dalla legge (cos C. conti SS.RR. 27 dicembre 2007 n. 12/QM/2007, est. Miele). Questultima posizione appare preferibile, in quanto evita di formalizzare eccessivamente la sanzione, staccandola dal contesto dellordinamento di settore in cui maturata, anche considerando che sussiste comunque un pregiudizio, peraltro assorbito nella determinazione legislativa della sanzione.

2. Dissesto finanziario degli enti responsabilit gestorie personali

territoriali:

le

2.1 Dissesto finanziario e conseguenti responsabilit gestorie In ragione della grave e diffuso fenomeno dellinsolvenza di numerosi comuni e qualche provincia, nonch in conseguenza del crescente disavanzo sanitario di alcune regioni, sono state recentemente introdotte ipotesi di illecito gestorio per provocato dissesto con conseguenze inibitorie a carattere, n patrimoniale-risarcitorio n sanzionatoriopecuniario, ma esclusivamente personale, direttamente irrogate dalla Corte dei conti come sanzione autonoma (art. 3 co. 3 ed art. 6 co. 1 D.L.vo n. 149/2011 penultimo ed ultimo periodi) o come sanzione accessoria ad una condanna patrimoniale contestualmente disposta (art. 248 co. 5 D.L.vo n. 267/2000 sost. dallart.6 co.1, primi tre periodi, D.L.vo n.149/2011) ovvero irrogate da organi costituzionali sulla base dellaccertamento di illiceit gestorie particolari (art.2 D.L.vo n.149/2011). La responsabilit de qua consegue al dissesto dellente territoriale. La legge non fornisce una definizione univoca di dissesto valevole sia per le regioni che per gli enti locali, o pi in generale per tutti gli enti pubblici. Per comuni e province consiste nella mancanza dei mezzi finanziari

71

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

necessari per assolvere alle funzioni ed ai servizi indispensabili ovvero per far fronte a debiti liquidi ed esigibili con i mezzi ordinariamente ammessi (D.L.vo 267/2000 art. 244 co.1); essa deve essere necessariamente dichiarata dallorgano consiliare (cit. co.2). Per le regioni, invece, esso ha un ambito pi limitato sia soggettivamente - solo per le regioni assoggettate a piano di rientro nel settore sanitario - che oggettivamente - mancato rientro del disavanzo sanitario con la concorrenza di alcune condizioni previste dalla legge - e non va dichiarato dal consiglio regionale, bens accertato dalla Corte dei conti in sede processuale (D.L.vo 149/2011 art. 2 co. 1). Va a questo proposito rilevato che un meccanismo sanzionatorio amministrativo, posto a completamento e chiusura di quello previsto in caso di dissesto regionale, previsto anche per i vertici delle aziende sanitarie regionali (direttori generali, amministrativi e sanitari), dei revisori dei conti delle medesime aziende, nonch del dirigente responsabile dellassessorato regionale competente, che parzialmente richiama e comunque ricalca e complete precedenti previsioni di legge (art.2 co.79 lett.a L. n.191/2009); si tratta di decadenza automatica del direttore generale e, a seguito della verifica delle rispettive responsabilit, dei restanti soggetti menzionati, nonch dellinterdizione dei medesimi da qualsiasi carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici per un periodo di dieci anni giusto DPCM testualmente assoggettato ad impugnazione innanzi al giudice amministrativo (art.3 co.1 e 2 D.L.vo 149/2011). La ratio legis comunque la stessa, cio di salvaguardare la finanza pubblica attraverso meccanismi sanzionatori, che inducano i partecipanti alla governance territoriale ad adottare comportamenti virtuosi, riportando la situazione ad una corretta e sana gestione. Sono state cos graduate le sanzioni personali in relazione al livello della carica in considerazione, individuandone tre tipologie in cui il

72

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

coinvolgimento della Corte dei conti risulta diversificato dal punto di vista procedurale: si tratta della rimozione del presidente della regione, della interdizione di amministratori locali e dellinterdizione di revisori dei conti. In tutte e tre le tipologie va rilevato che la base per la valutazione delle responsabilit per il dissesto lanalisi della gestione del periodo precedente alla dichiarazione di tale stato di insolvenza, che costituisce anche oggetto delle attivit di autonoma verifica della sezione regionale di controllo (art.6 co.2 D.L.vo n.149/2011 ed art.14 co.1 lett.d, secondo periodo, L. n.196/2009), le cui relazioni possono essere ben utilizzate nelle forme ammesse dalla normativa processuale. Costituiscono fattispecie di illecito gestorio con conseguenze a carattere personale quella dei presidenti di regione, degli amministratori degli enti locali, nonch dei revisori di regioni, province e comuni e degli enti dipendenti da essi. 2.2 Responsabilit politico-gestoria di presidenti di regioni Il grave dissesto finanziario di regioni, qualificato come grave violazione di legge, determina una complessa procedura che pu concludersi con un decreto del presidente della Repubblica, ai sensi dellarticolo 126, comma primo, della Costituzione, con cui sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale nonch la rimozione del Presidente della Giunta regionale per responsabilit politica nel proprio mandato di amministrazione della regione (art.2 co..1 e 2 del D.L.vo 149/2011 in attuazione della Legge delega n.42/2009, artt.2,17 e 26). Al riguardo delle regioni, come gi accennato, non invero previsto dallordinamento una dichiarazione di dissesto finanziario da parte dellorgano consiliare, come per gli enti territoriali minori, prevedendo la legge - solo per lo stato di grave dissesto dipendente dal disavanzo sanitario, qualificato espressamente come grave violazione di legge, e

73

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

limitatamente alle regioni assoggettate allapposito piano di rientro di cui allarticolo 2, comma 77, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 - le condizioni per il suo verificarsi automatico; tale situazione obiettiva sottoposta per ad accertamento da parte della Corte dei conti, congiunto alla loro riconduzione alla diretta responsabilit, con dolo o colpa grave, del presidente della giunta regionale, al fine dellapplicazione delle sanzioni della rimozione del medesimo in uno con lo scioglimento del consiglio regionale. Il presupposto per lapplicazione di tali rilevanti sanzioni quindi costituito dal previo accertamento, da parte della Corte dei conti, circa la sussistenza delle condizioni tassativamente previste dalla legge per il grave dissesto provocato dal disavanzo sanitario e la loro riconduzione alla diretta responsabilit, con dolo o colpa grave, del presidente della giunta regionale. A tale duplice accertamento consegue un complesso ed articolato procedimento costituzionale che pu condurre alla rimozione del presidente della giunta ed allo scioglimento del consiglio regionale, nonch relativamente al primo lincandidabilit per un periodo di tempo di dieci anni alle cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo, e per lo stesso periodo la interdizione del medesimo relativamente alla nomina quale componente di alcun organo o carica di governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato e dellUnione europea. Ancorch la Corte dei conti non si sia ancora pronunciata ufficialmente su competenze e procedimenti e la stessa Conferenza dei Presidenti tenutasi al riguardo in data 15 dicembre 2011 abbia evidenziato perplessit ricostruttive, la nostra opinione, confortata da un esame esegetico delle normative interessate, riconosce la competenza delle sezioni giurisdizionali nelle forme del processo di responsabilit risarcitoria, con i necessari adeguamenti. Il suddetto procedimento giurisdizionale non costituisce un semplice accertamento della ricorrenza delle condizioni di legge, ma strettamente

74

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

collegato, in relazione di palese strumentalit, ad un grave provvedimento sanzionatorio, talch si dovr verificare ermeneuticamente la retroattivit della norma. Va osservato che la disposizione finisce per imputare alla regione conseguenze per inadempimenti riferibili al presidente quale commissario ad acta, nominato per tutta la durata del piano di rientro, ai sensi dellart.2 co.79 della legge 23 dicembre n.191 (legge finanziaria 2010); dal che i sospetti di illegittimit costituzionale che sono stati avanzati tempestivamente dalla Regione Emilia-Romagna in sede di conflitto di attribuzioni. 2.3 Responsabilit politico-gestoria di amministratori di enti locali In caso di dichiarazione di dissesto di province e comuni si privilegiato il meccanismo della sanzione accessoria automaticamente derivante da una sentenza di condanna, anche in primo grado, di amministratori locali per danni gestionali causativi di dissesto finanziario dellente stesso (art.248 co.5 D.L.vo n.267/2000 sostituito dallart.6 co.1, primi tre periodi, D.L.vo n.149/2011). Agli amministratori riconosciuti responsabili di danni provocati allente di appartenenza con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, si applica infatti ope legis una sanzione accessoria a carattere personale, consistente in una limitazione della capacit soggettiva a ricoprire determinate cariche pubbliche. Costoro, infatti, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ove la Corte dei conti, valutate le circostanze e le cause che hanno determinato il dissesto, accerti che questo diretta conseguenza delle azioni o omissioni per le quali gli amministratori sono stati riconosciuti responsabili (art. 248 co. 5 D.Lvo. 18 agosto 2000 n.267

75

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

modif. art.6 co.1, 1 periodo, D.L.vo 6 settembre 2011 n.149). Per i dissesti finanziari dichiarati precedentemente allentrata in vigore del D.L.vo 6 settembre 2011 n.149 (cio il 5 ottobre 2011) il termine rimane di cinque anni come nella originaria previsione dellart. 246 del D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267. Ulteriore conseguenza a carico dei soli sindaci e presidenti di provincia riconosciuti allo stesso modo responsabili la loro incandidabilit per un periodo di dieci anni alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di giunta regionale, nonch di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo, nonch la loro interdizione per il medesimo periodo dalla carica di assessore comunale, provinciale o regionale,eda alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici (art. 248 co. 5, 2 e 3 periodo, D.Lvo. 18 agosto 2000 n. 267 modif. art.6 co.1 D.L.vo 6 settembre 2011 n.149). 2.4 Responsabilit tecnico-gestoria dei revisori dei conti In caso di dissesto, i componenti dei collegi dei revisori dei conti di regioni o di enti sub-regionali e di enti locali possono essere sottoposti ad un autonomo giudizio innanzi alla Corte dei conti per laccertamento di loro gravi responsabilit nello svolgimento della loro attivit istituzionale o, per i soli enti locali, di mancate comunicazioni previste dalla legge (D.L.vo 149/2011 art. 3 co. 3 e art. 6 co. 2, periodi 3 e 4). Allesito dellaccertamento di siffatta responsabilit, ed in ragione della sua gravit, i revisori sono condannati dalla stessa Corte ad una sanzione consistente nellinibizione alla nomina in analoghi collegi di revisione fino a dieci anni. Inoltre la Corte dei conti trasmette lesito dellaccertamento anche allordine professionale di appartenenza dei revisori per valutazioni inerenti alleventuale avvio di procedimenti disciplinari.

76

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

2.5 Struttura dellillecito gestorio con sanzioni personali Lillecito de quo presenta caratteristiche originali, che incidono sulla sua stessa struttura. La base oggettiva appare pi sfumata rispetto sia alla responsabilit risarcitoria che alla responsabilit sanzionatorio-pecuniaria. Infatti la condotta causativa posta in essere dagli amministratori degli enti locali da un lato non si concretizza generalmente in singoli comportamenti in s pregiudizievoli, bens in un modo dannoso di gestire la cosa pubblica, talch viene denominata dalla legge in modo enfatico responsabilit politica dei vertici delle istituzioni territoriali; dallaltro lato non ben specificata dalla legge, che si limita ad un generico riferimento al risultato alla stregua di una clausola generale; si tratta di una serie di atti in s anche formalmente legittimi che provocano una insana gestione conclusasi con il dissesto. Lo stesso previsto per i revisori, la cui condotta censurabile si rinviene nella partecipazione a livello tecnico alla realizzazione del default, nel senso di non aver svolto correttamente il loro incarico evitando o limitando il risultato nefasto attraverso gli opportuni interventi e le comunicazioni di loro competenza. Solo al riguardo dei presidenti delle regioni, la legge definisce invece con maggiore precisione quali siano le due tipologie, peraltro chiaramente alternative, di condotta censurabili in sede giudiziale, di cui luna assolutamente omissiva e specifica consistente nel mancata redazione, in tutto o in parte, del piano di rientro dal disavanzo sanitario strutturale, e laltra commissiva, per omissione o per commissione, pi genericamente consistente nellinadempimento agli obblighi operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso. A differenza della responsabilit sanzionatorio-pecuniaria, in questa forma di illecito gestorio levento dannoso sussiste nella realt fenomenica ed anzi lo caratterizza nella sua specificit.

77

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Sussiste una differenza tra le regioni e gli enti locali, in quanto per le prime il dissesto riferito solo al campo sanitario (che drena rilevanti risorse nazionali) e non necessita di provvedimento formale di declaratoria, mentre per i secondi il dissesto, riguardando lintero equilibrio finanziario, non settoriale e va necessariamente dichiarato con delibera dellorgano consiliare. Lo stesso rapporto di causalit salvo che per il caso pi raro dellomessa predisposizione del piano di rientro da parte dei presidenti di regioni - appare generico, in quanto non si riferisce a singole vicende nella concreta dimensione di causa-effetto, bens a una serie di comportamenti commissivi ed omissivi negativamente coordinati al risultato finale del dissesto, anche se richiesta una relazione diretta tra singole condotte degli amministratori nella produzione del dafault. La base soggettiva, poi, si presenta particolarmente importante, come un argine alla genericit e necessaria vaghezza del rapporto eziologico, in quanto risultano rilevanti ai fini de quibus solo le condotte dolose e gravemente colpose. In tale ambito il dolo pu emergere nella sua accezione contrattuale, come consapevolezza e volont nel mantenere comportamenti che non possono non comportare un default o, per i revisori, nel mancato consapevole svolgimento dei compiti di controllo. La gravit della colpa, a sua volta, deve risultare dalla continuit di un atteggiamento sprezzante di ogni canone di sana gestione finanziaria. 2.6 Il dissesto e lanalisi della gestione Presupposto per lavvio del procedimento de quo quindi una situazione di dissesto finanziario di una regione, di una provincia o di un comune, con la riferita differenza di fondo; infatti per gli enti locali tale stato deve essere stato necessariamente gi dichiarato dallorgano consiliare, mentre per le regioni assoggettate a piano di rientro (ai sensi

78

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

dellart.2 co.77 legge 23.12.2009 n.191) tale situazione, con esclusivo riferimento al disavanzo sanitario strutturale, oggetto di pregiudiziale accertamento proprio in sede processuale sulla base delle rigide condizioni fissate dalla legge. In tutte e tre le tipologie di situazioni va rilevato che la base per la valutazione delle responsabilit per il dissesto lanalisi della gestione del periodo precedente alla dichiarazione di tale stato di insolvenza, che costituisce anche oggetto delle attivit di autonoma verifica della sezione regionale di controllo (art.6 co.2 D.L.vo n.149/2011 ed art.14 co.1 lett.d, secondo periodo, L. n.196/2009), le cui relazioni possono essere ben utilizzate nelle forme ammesse dalla normativa processuale. 2.7 Procedimenti Alla pari del caso dei giudizi per lirrogazione di sanzioni pecuniarie, di cui al capitolo precedente, in mancanza di unespressa disciplina non pu non farsi ricorso alle modalit previste per lordinario giudizio di responsabilit dinanzi la Corte dei conti (cos C. conti SS.RR. n. 12 QM/2011), in quanto tale procedimento contiene tutte le garanzie di difesa previste dal novellato art. 111 della Costituzione, ed in particolare la fase del contraddittorio preliminare, in cui il presunto responsabile pu immediatamente difendersi, consentendo una maggiore e pi ponderata valutazione delle ragioni addotte da parte convenuta. I suddetti giudizi, che mantengono comunque la loro autonomia, possono essere riuniti ad ordinari giudizi di responsabilit eventualmente instaurati dal procuratore regionale sugli stessi fatti di gestione a carico degli amministratori e revisori interessati ai primi. Pertanto il procuratore regionale tenuto a contestare i fatti agli interessati, con un invito a dedurre, assegnando un termine non inferiore a trenta giorni per la risposta. Entro centoventi giorni dalla scadenza di detto termine - salvo

79

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

proroghe chieste e concesse dal collegio giudicante - lo stesso, in alternativa allarchiviazione, pu depositare presso la segreteria della sezione la citazione dei presunti responsabili, che conclude, a seconda della tipologia del giudizio, per laccertamento della ricorrenza delle condizioni di legge e/o lirrogazione di sanzioni personali con condanna alle spese del giudizio. Quindi si svolge il procedimento nelle ordinarie forme del giudizio di responsabilit gestoria. Tale soluzione giurisprudenziale risulta ormai generalizzata, con lindubbio vantaggio di realizzare luniformazione processuale di tutte le responsabilit conosciute dalla Corte dei conti. 2.8 Conclusione dei giudizi La conclusione di tali giudizi, salvo lipotesi di ordinanza di incompetenza, in una sentenza in rito o di merito. In caso di accoglimento della domanda del procuratore regionale, la sentenza si concreta comunque nellaffermazione della responsabilit gestoria dei convenuti. Ma a questo punto il contenuto delle pronunce diverge profondamente. Infatti per i presidenti di regioni la Corte dei conti si limita a dichiarare la sussistenza delle condizioni legali per il dissesto finanziario-sanitario e la responsabilit denominata enfaticamente politica - ma che sempre gestoria, in quanto involge questioni connesse alla gestione, ancorch a livello elevato per le scelte di fondo dellamministrazione regionale -, emanando una sentenza di mero accertamento, che costituisce il presupposto per il successivo procedimento costituzionale di rimozione degli stessi con scioglimento dei relativi consigli regionali. Per i vertici degli enti locali, invece, il contenuto appare pi articolato, in quanto consiste nella condanna per responsabilit gestoria a carattere

80

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

risarcitorio, nellaffermazione di una relazione di dipendenza tra questa e il dato oggettivo del dissesto finanziario (gi dichiarato dallorgano consiliare dellente stesso), nonch nella ulteriore condanna con applicazione di una sanzione inibitoria a carattere personale prestabilita dalla legge nella misura fissa di dieci anni. Per i revisori dei conti, infine, la Corte dei conti accerta la loro responsabilit gestoria a carattere tecnico, individuando una relazione causale tra lo svolgimento dellincarico di controllo e il dissesto finanziario dellente (gi dichiarato dallorgano consiliare dellente stesso), nonch irroga una sanzione inibitoria a carattere personale per un periodo fino a dieci anni e provvede alla comunicazione dellesito dellaccertamento anche allordine professionale di appartenenza per valutazioni inerente alleventuale avvio di procedimenti disciplinari. Gli accertamenti, cos come le sanzioni eventualmente irrogate in primo grado seguono le vicende della sentenza che li contiene, che immediatamente esecutiva, con automatica sospensione a seguito della proposizione dellappello. 2.9 Procedimento di irrogazione della sanzione accessoria in caso di dissesto per enti locali Ai fini del coinvolgimento degli stessi organi della governance degli enti locali al procedimento di applicazione della sanzione accessoria in caso di dissesto, previsto che il consiglio comunale o provinciale (o eventualmente il commissario prefettizio o lorgano straordinario con poteri consiliari), in sede di dichiarazione di dissesto finanziario, compia una valutazione delle cause che lo hanno determinato (art. 246 co. 1, 1 periodo, D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267). Tale deliberazione, accompagnata dalla relazione economico-finanziaria dellorgano di revisione che analizza le cause del dissesto, deve essere trasmessa, entro cinque giorni dalla esecutivit, al ministero dellInterno

81

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

ed alla procura regionale presso la sezione della Corte dei conti competente per territorio (art. 246 co. 1, 2 periodo, e 2 D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267). Dunque, in tale ipotesi, la Corte - investita dal procuratore regionale nelle forme dellordinario giudizio per responsabilit, con riferimento anche alle responsabilit nel dissesto - deve accertare che gli amministratori locali siano responsabili di violazioni di doveri dufficio con un atteggiamento psicologico di dolo o di colpa grave, deve eventualmente condannarli al risarcimento totale o parziale del danno provocato allente di appartenenza e deve altres accertare che il dissesto sia diretta conseguenza delle azioni o omissioni per le quali gli amministratori sono stati riconosciuti responsabili. Da tale ultima statuizione deriva lapplicazione della sanzione accessoria in parola, la quale diviene immediatamente efficace con la pubblicazione della sentenza di primo grado che la contiene, senza che si determini la sospensione della sua efficacia per via della proposizione dellappello; la formulazione della disposizione, ed in particolare linciso anche in primo grado, fa propendere infatti nel senso dellinversione del sistema ordinario dellautomatico effetto sospensivo derivante dalla proposizione dellappello. La sanzione pu essere temporaneamente sospesa a seguito di apposita ordinanza emessa dalla sezione dappello, in accoglimento di istanza cautelare del soggetto condannato. La disposizione limitatrice, in ragione del suo carattere eccezionale e sanzionatorio, pu riguardare solo i dissesti dichiarati successivamente allentrata in vigore della novella. In caso di sospensione dellefficacia della sanzione, il periodo di dieci anni riprende il suo decorso dalleventuale revoca dellordinanza cautelare ovvero dalla pubblicazione della sentenza di secondo grado che confermi le responsabilit de quibus.

82

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

3. Dissesto finanziario delle universit: D.lgs. 27 ottobre 2011 n. 199


3.1 Presupposti e procedura del dissesto Il decreto legislativo disciplina i presupposti per la dichiarazione del dissesto finanziario delle universit statali italiane, nonch i presupposti e la procedura per il commissariamento degli atenei in dissesto, da attivare nel caso in cui il piano di rientro indicato allarticolo 5, comma 4, lettera h), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, non sia stato predisposto dagli atenei nei termini previsti, ovvero il piano di rientro proposto non sia stato approvato, ovvero, non sia stato realizzato, in tutto o in parte. Il provvedimento disciplina, inoltre, il funzionamento della fase commissariale e i contenuti minimi del piano di rientro. Si ha dissesto finanziario, ai sensi dellarticolo 5, comma 4, lettera g), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, quando la situazione economica, finanziaria e patrimoniale dellateneo raggiunge un livello di gravit tale da non poter assicurare la sostenibilit e lassolvimento di funzioni indispensabili, consistenti nel regolare svolgimento delle attivit indicate ai commi 3 e 4 dellarticolo 6 della legge 9 maggio 1989, n. 168, ovvero quando luniversit non pu fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi. 3.2 Dichiarazione di dissesto Al ricorrere delle condizioni di cui al comma 5 dellarticolo 4 e allarticolo 5 il Consiglio di amministrazione delluniversit dichiara il dissesto finanziario e non pu adottare la delibera di approvazione del bilancio unico desercizio, la cui approvazione rinviata a quella di adozione del piano di rientro di cui allarticolo 8, comma 2. La dichiarazione di dissesto, completa della relazione di cui allarticolo 5, comma 1, va trasmessa entro cinque giorni dalladozione al Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca, al Ministero delleconomia

83

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

e delle finanze e alla Procura regionale presso la Corte dei conti, unitamente ai bilanci unici desercizio degli ultimi due esercizi. La deliberazione deve essere pubblicata per estratto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana a cura delluniversit. Il Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca, entro trenta giorni dalla dichiarazione di dissesto, diffida il Rettore a predisporre il piano di rientro, secondo i criteri definiti allarticolo 8 nel termine massimo di centottanta giorni che decorrono dalla data di ricevimento della diffida ministeriale. Con successivo decreto del Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca, di concerto con il Ministero delleconomia e delle finanze, sono dettate le linee guida per la redazione del piano di rientro di cui allarticolo 8. 3.3 Conseguenze della dichiarazione di dissesto La dichiarazione di dissesto determina la necessit per il Consiglio di amministrazione di rivedere il bilancio unico di previsione annuale gi approvato alla data della dichiarazione del dissesto, autorizzando esclusivamente le spese obbligatorie e quelle per le quali sia stato assunto un obbligo giuridicamente vincolante verso i terzi. Un nuovo bilancio unico di previsione annuale autorizzatorio sottoposto al Consiglio di amministrazione dopo lapprovazione del piano di rientro e, comunque, entro il 30 novembre dellanno in cui stato dichiarato il dissesto. La relazione annuale sullo stato di attuazione degli obiettivi del piano di rientro inviata a cura del Collegio dei revisori dei conti al Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca, al Ministero delleconomia e delle finanze e alla Procura regionale della Corte dei conti. Il Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca, acquisite le relazioni di cui al comma 1 e di cui allarticolo 8, comma 4, effettua un riscontro tra gli obiettivi programmati nel piano di rientro e gli obiettivi raggiunti e

84

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

comunica gli esiti del controllo allUniversit, al Ministero delleconomia e delle finanze, alla Procura regionale presso la Corte dei conti. Lesito positivo del controllo annuale costituisce condizione necessaria per lo svolgimento delle ulteriori attivit previste dal Piano di rientro. 3.4 Commissariamento dellAteneo Pu, altres, essere disposto dal Consiglio dei Ministri il commissariamento dellateneo, su proposta del Ministro dellistruzione, delluniversit e della ricerca, di concerto con il Ministro delleconomia e delle finanze, quando, in base alle risultanze del controllo annuale sullattuazione del Piano di rientro di cui allarticolo 8, emergano scostamenti tra gli obiettivi raggiunti e gli obiettivi programmati, tali da far ritenere che la realizzazione del Piano di rientro sia in tutto o in parte compromessa. Il commissariamento altres deliberato, attraverso la medesima procedura, quando lateneo, dichiarato lo stato di dissesto finanziario, non ha predisposto il Piano di rientro nel termine stabilito allarticolo 7, comma 1, ovvero il piano predisposto non stato approvato secondo la procedura prevista allarticolo 8, comma 3. Nel termine di trenta giorni dalla conclusione della procedura di commissariamento, lorgano commissariale trasmette al Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca e al Ministero delleconomia e delle finanze e alla Procura regionale della Corte dei conti una relazione finale, corredata del rendiconto della gestione commissariale.

4. Modifiche al codice di procedura civile: legge 12 novembre 2011 n. 183.


La legge stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 14 novembre 2011, n. 265. Ai sensi dellarticolo 36 salvo quanto previsto dallarticolo 33, commi 7, 9, 29, 31, 35 e 36, la presente legge entra in vigore il 1 gennaio 2012.

85

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

4.1 Spese processuali a favore delle pubbliche amministrazioni: (art.25) Una delle prime disposizioni che modifica il codice di procedura civile (rectius: le disposizioni di attuazione) rappresentata dal comma 42 dellarticolo 9 che introduce un articolo 152-bis delle disposizioni di attuazione rubricato Liquidazione delle spese processuali. La norma in esame pone un criterio di liquidazione delle spese processuali che il giudice riconosce a favore della pubblica amministrazione quando sia parte vincitrice del processo e abbia, quindi, diritto alla liquidazione delle spese processuali sostenute per la difesa in giudizio. Pi in particolare, il nuovo articolo 152-bis disciplina lipotesi sempre pi ricorrente in cui la pubblica amministrazione si sia difesa in giudizio per mezzo di propri funzionari ai sensi dellarticolo 147bis cod.proc. civ.: in quel caso si applica la tariffa vigente per gli avvocati, con la riduzione del 20 per cento degli onorari di avvocato ivi previsti. Peraltro, la pubblica amministrazione pu provvedere alla riscossione di quanto liquidato dal giudice mediante iscrizione a ruolo, ai sensi del D.P.R. 600/1973. La disposizione - il cui ambito oggettivo di applicazione sembra limitato alle sole controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al quinto comma dellarticolo 413 cod. proc. civ. - trover applicazione alle controversie insorte successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, cio dal 1 gennaio 2012. Essa trova applicazione anche al rito pensionistico innanzi alla Corte dei conti. A tal proposito opportuno ricordare due aspetti relativi ai processi in cui si parte una pubblica amministrazione. Da un lato, infatti, la possibilit che le amministrazioni pubbliche possano avvalersi di propri funzionari per la costituzione in giudizio pi ampia delle controversie di lavoro di cui allarticolo 417 -bis cod.proc. civ. Daltro lato, poi, il D.L.

86

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

138/2011 (c.d. Manovra finanziaria bis) nel prevedere - nel testo modificato dallarticolo 10, comma 12 della legge di stabilit - che il compenso spettante al professionista pattuito per iscritto allatto del conferimento dellincarico professionale senza alcuna necessit di riferirsi alle tariffe professionali, prevede, per, anche che quando il committente un ente pubblico [...]si applicano le tariffe professionali stabilite con decreto dal Ministro della Giustizia. 4.2 La posta elettronica certificata: (art.25) In base al quinto comma dellarticolo 25 le disposizioni in materia di posta elettronica certificata si applicano decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. In base alle modifiche apportate al codice di procedura civile appare evidente la preferenza del legislatore per le comunicazioni e le notificazioni a mezzo della posta elettronica certificata, anzich della classica raccomandata ovvero del telefax, per realizzare una riduzione non solo dei costi ma anche, e, soprattutto, dei tempi di spedizione con una maggiore sicurezza e certezza . Va ricordato che, a seguito delle modifiche apportate dal D.L. n. 98 del 2011, il comma 3-bis dellarticolo 13 del d.P.R. 115/2002 sanziona il difensore che non indica il proprio indirizzo di posta elettronica certificata e il proprio numero di fax (negli atti processuali civili e in quelli tributari) con laumento della met del contributo unificato dovuto per quella causa. Stessa sanzione pure prevista dal comma 6-bis per il processo amministrativo rispetto al quale si segnala la Circolare 18 ottobre 2011 del Segretariato generale della Giustizia amministrativa (pubblicata su Diritto e giustizi@ del 21 ottobre 2011) in base alla quale loriginaria mancanza dellindicazione della posta elettronica certificata sanabile. Ed infatti, in quella Circolare si legge trattandosi, comunque, di una previsione di natura sanzionatoria, deve ammettersi la possibilit che, anche

87

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

su espresso invito della segreteria dellufficio giudiziario e, in questo caso nel termine alluopo accordato, linteressato possa sanare lomissione, depositando in giudizio un atto che rechi lindicazione dellindirizzo di posta elettronica e del fax. Con la novella in parola, per, negli atti di parte non sar pi sufficiente che il difensore indichi il proprio indirizzo diposta elettronica certificata, in quanto nella nuova formulazione lart.125 cod. proc. civ. (come pure il nuovo secondo comma dellarticolo 366 cod. proc. civ.) prevede ora lobbligo dellavvocato di indicare negli atti lindirizzo di posta elettronica certificata comunicato al proprio ordine. Peraltro, a norma dellarticolo 7-bis dellarticolo 16 d.l. 185/2008 come modificato dalla legge in esame lomessa pubblicazione dellelenco riservato previsto dal comma 7, ovvero il rifiuto reiterato di comunicare alle pubbliche amministrazioni i dati previsti dal medesimo comma, costituiscono motivo di scioglimento e di commissariamento del collegio o dellordine inadempiente. Ed ancora, quella preferenza per le modalit di comunicazione e notificazione a mezzo posta elettronica certificata dimostrata dalla modifica dellarticolo 136 cod. proc. civ. che indica chiaramente lordine di preferenza delle modalit di comunicazione.Alla modifica dellarticolo 136 cod.proc. civ. segue labrogazione del quarto comma di quello stesso articolo oltre che dellarticolo 133, comma 3 e dellarticolo 134, comma 3 cod. proc. civ., dellarticolo 176, comma 2 limitatamente alle parole da a mezzo telefax sino a voler ricevere la comunicazione, dellarticolo 183, comma 10. Segue pure che, laddove possibile, il riferimento alle forme di comunicazione elettronica avvenga tramite rinvio allo stesso articolo 136 cod.proc. civ. come nellipotesi di cui al nuovo quarto comma dellarticolo 366 cod. proc.civ. Ed infatti, nel disciplinare le comunicazioni da parte del cancelliere il nuovo secondo comma dellarticolo 136 cod. proc. civ. prevede che il biglietto consegnato dal cancelliere al destinatario, che ne rilascia ricevuta, ovvero

88

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

trasmesso a mezzo posta elettronica certificata, nel rispetto della normativa anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici. Soltanto ove la legge disponga altrimenti oppure non possibile procedere con il ricorso alla posta elettronica certificata il biglietto viene trasmesso a mezzo telefax, o rimesso allufficiale giudiziario per la notifica. Ladeguamento alla posta elettronica certificata, anzich alla posta elettronica, , infine, previsto dal terzo comma dellarticolo 250 cod.proc. civ. che, nel testo modificato, prevede che lintimazione al testimone ammesso su richiesta delle parti private a comparire in udienza pu essere effettuata dal difensore attraverso linvio di copia dellatto mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento o a mezzo posta elettronica certificata o a mezzo telefax. Infine, il comma 3 modifica la disciplina di cui alla legge n. 53 del 1994 prevedendo la possibilit per lavvocato di eseguire personalmente le notificazioni a mezzo posta elettronica certificata in alternativa alla posta raccomandata secondo le modalit ivi previste. 4.3 I tempi di definizione del giudizio di appello (art. 27) Larticolo 27 introduce alcune modifiche anche alla disciplina del giudizio di appello (che, ai sensi del secondo comma, ..si applicano decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge). La prima novit consiste in un meccanismo sanzionatorio per la parte che abbia abusato dei suoi poteri processuali, attraverso la presentazione di istanze inammissibili o manifestamente infondate. Ed infatti, la presentazione di domande, istanze e, comunque, di richieste inammissibili ovvero manifestamente infondate non determina soltanto un pregiudizio nei confronti dellaltra parte, che per effetto di quelle richieste costretta a difendersi (e che in ci tutelata dalla disciplina delle spese processuali), ma anche impegnano gli uffici giudiziari (giudici, cancellieri, calendario delle udienze) che ben

89

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

avrebbero potuto essere utilmente utilizzati per la trattazione di giudizi necessari. Ecco allora che, sulla scorta di previsioni simili gi presenti nellordinamento processuale, il comma 1 dellarticolo 27 introduce un ultimo comma allarticolo 283 cod. proc. civ. in materia di provvedimenti sullesecuzione provvisoria in appello. In base alla nuova disposizione se listanza prevista dal comma che precede inammissibile o manifestamente infondata il giudice, con ordinanza non impugnabile, pu condannare la parte che lha proposta ad una pena pecuniaria non inferiore ad euro 250 e non superiore ad euro 10.000; la lettera c) estende la previsione anche al rito del lavoro inserendo un comma del tenore analogo a quello in esame anche allarticolo 431 cod. proc. civ. Lultimo inciso ha cura di precisare che lordinanza revocabile con la sentenza che definisce il giudizio specialmente tutte le volte in cui la delibazione (necessariamente sommaria) del fumus boni iurissia smentita dalla delibazione a cognizione piena ed esauriente del merito della controversia. Sempre in tema di inibitoria, la lettera c) del comma 1 dellarticolo 27 modifica larticolo 351 cod. proc. civ. relativo ai provvedimenti sullesecuzione provvisoria, da un lato, precisa che sullistanza di cui allarticolo 283 il giudice provvede nella prima udienza con ordinanza non impugnabile; daltro lato, poi, introduce un ultimo comma sempre allarticolo 351 secondo il quale alludienza prevista dal primo comma il giudice ritiene la causa matura per la decisione, pu provvedere ai sensi dellarticolo 281-sexies. Se per la decisione della sospensiva stata fissata ludienza di cui al terzo comma il giudice fissa apposita udienza per la decisione della causa nel rispetto dei termini a comparire. La possibilit per il giudice di provvedere secondo lo schema di cui allarticolo 281-sexies cod.proc. civ. stato, infine, introdotto anche nellultimo comma dellarticolo 352 cod. proc. civ. in base al quale

90

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

quando non provvede ai sensi dei commi che precedono, il giudice pu decidere la causa ai sensi dellarticolo 281- sexies. Con riferimento al giudizio di appello, infine, occorre segnalare che la lettera b) dellarticolo 27 modifica larticolo 350 cod. proc. civ. stabilisce che, ferma la collegialit della trattazione dellappello davanti alla Corte (o, per la Corte dei conti, sezione giurisdizionale)dappello, il presidente del collegio pu delegare per lassunzione dei mezzi istruttori uno dei suoi componenti. 4.4 Disciplina del contributo unificato: (art. 28) Lart.28 introduce due disposizioni importanti in materia di spese di giustizia. In primo luogo, viene modificato, in aumento, il contributo unificato dovuto relativamente ai giudizi di impugnazione; ed infatti, la lettera a) del comma 1 dellarticolo 28 introduce allarticolo 13 del D.P.R. 115/2002 un comma 1-bis in base al quale il contributo di cui al comma 1 aumentato della met per i giudizi di impugnazione ed raddoppiato per i processi dinanzi alla Corte di cassazione. In secondo luogo, poi, la lettera b) dellarticolo 28 modifica larticolo 14 del d.P.R. 115/2002 che disciplina lobbligo di pagamento del contributo unificato e, in particolare, quando la parte (qualunque essa sia) modifica la domanda o propone domanda riconvenzionale o formula chiamata in causa o svolge intervento autonomo. Ebbene, se fino ad oggi quella parte era tenuta a versare un contributo integrativo soltanto nellipotesi che per effetto della sua attivit fosse conseguito un aumento di valore della causa, oggi, viceversa, la disciplina distingue due ipotesi. Se la modificazione della domanda, la proposizione di domanda riconvenzionale, la chiamata in causa del terzo posta in essere dalla parte che per prima si costituita in giudizio (e, quindi, tenuta al pagamento del contributo unificato) lintegrazione del contributo unificato dovuta soltanto se consegue un aumento di valore della causa.

91

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Viceversa, le altre parti quando modificano la domanda o propongono domanda riconvenzionale, formulano una chiamata in causa oppure svolgono intervento autonomo sono temute a farne espressa dichiarazione e a procedere al contestuale pagamento di un autonomo contributo unificato, determinato in base al valore della domanda proposta. Dal momento che le nuove disposizioni avranno come effetto quello di garantire un maggior gettito, il comma 2 prevede che quelle somme vengano riassegnate al Ministero della giustizia per assicurare il funzionamento degli uffici giudiziari, con particolare riferimento ai servizi informatici e con esclusione delle spese di personale.

5. Spese di giustizia: art. 37 co. 6 decreto legge 6 luglio 2011 n. 98


convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011 m. 111. Lart. 37 comma 6 del suddetto provvedimento, recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, ha apportato importanti modificazioni al testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (DPR 30 maggio 2002 n. 115) tra le quali rileva, per quanto di competenza di questa Corte, lestensione dellobbligo di pagamento del contributo unificato per processi di natura civile, amministrative e tributaria relativi a materie in precedenza esenti, tra cui quelli relativi a controversie di previdenza ed assistenza obbligatorie. Sullapplicabilit di detta novella ai giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti sono insorti dubbi, in considerazione della mancanza di una puntuale e letterale previsione normativa che estenda le novit recate dalla novella legislativa al processo contabile. Lart. 257, comma 2, del DPR n. 115/2002 esenta il giudizio pensionistico dal pagamento della tassa fissa. Tale norma non stata interessata dalle novit di cui al DL 98/11, inducendo a ritenere detto giudizio continui ad essere

92

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

esente da ogni altro contributo di qualsiasi natura. La natura tributaria del contributo unificato, peraltro, avrebbe richiesto, ai fini della sua estensione al processo contabile, una previsione letterale che non dato rinvenire nel contesto normativa. Inoltre la stessa destinazione dei proventi, che viene prevista, al riguardo degli anni successivi al primo, per il solo plesso giurisdizionale civile, amministrativo e tributario e non anche per quello contabile, sembra indicare un ambito pi ristretto di applicazione del tributo. Infine altro aspetto rilevante della questione il principio di gratuit che vige nel processo pensionistico, del quale espressione lesenzione dal pagamento dellimposta di bollo. Lesclusione, nata per la pensionistica di guerra, vige da lungo tempo per tutti i giudizi pensionistici davanti alla Corte, come confermato dalla consolidata giurisprudenza. Va sottolineato a tale riguardo che lart. 10 del d.p.r. 115/2002, tuttora vigente, va salve le esenzioni gi previste ed inoltre esclude lapplicazione del contributo unificato al processo gi esente dallimposta di bollo e da ogni spesa, tassa o diritto specie, ecc.. In tal senso la Conferenza dei Presidenti della Corte dei conti tenutasi in data 28 novembre 2011, che ha escluso lapplicabilit di tale novella ai giudizi pensionistici innanzi la Corte dei conti, tenendo anche presente come non sia possibile differenziare processualmente le pensioni di guerra dagli altri trattamenti.

6. Incorporazione dellINPDAP nellINPS: art. 21 del decreto


legge 6 dicembre 2011 n. 98 convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011 m. 111. Il primo comma recita che In considerazione del processo di convergenza ed armonizzazione del sistema pensionistico attraverso lapplicazione del metodo contributivo, nonch al fine di migliorare lefficienza e lefficacia dellazione amministrativa nel settore previdenziale e assistenziale, lINPDAP e lENPALS sono soppressi dal 1 gennaio 2012 e le relative funzioni

93

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

sono attribuite all INPS, che succede in tutti i rapporti attivi e passivi degli Enti soppressi. Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2011, lINPDAP e lENPALS possono svolgere solo atti di ordinaria amministrazione. Il secondo comma, poi, prevede che con decreti di natura non regolamentare del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro delleconomia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, da emanarsi entro 60 giorni dallapprovazione dei bilanci di chiusura delle relative gestioni degli Enti soppressi alla data di entrata in vigore del presente decreto legge e sulla base delle risultanze dei bilanci medesimi, da deliberare entro il 31 marzo 2012, le risorse strumentali, umane e finanziarie degli Enti soppressi sono trasferite allINPS. Infine il comma 2-bis prevede che In attesa dellemanazione dei decreti di cui al comma 2, le strutture centrali e periferiche degli enti soppressi continuano ad espletare le attivit connesse ai compiti istituzionali degli stessi. A tale scopo, lINPS nei giudizi incardinati relativi alle attivit degli enti soppressi rappresentato e difeso in giudizio dai professionisti legali gi in servizio presso lINPDAP e lENPALS. Da tale disposizione deriva tra laltro che,dal 1 gennaio 2012, nei processi pensionistici lINPS succede ex lege nella titolarit dei rapporti gi intestati agli enti soppressi. Trattandosi di un fenomeno di incorporazione o di assorbimento, lente incorporante, cio lINPS, diviene legittimato processualmente, in analogia a quanto previsto per le successioni a titolo universale e per le cessioni di aziende; talch il giudizio in corso si interrompe automaticamente ed occorre la sua riassunzione in capo al nuovo ente, salvo che lente originario sia rappresentato da un avvocato che non dichiari tale evento; nel qual caso il processo continua semprecch illegale non dichiari in udienza o non notifichi alle altre parti la relativa comunicazione (art. 300 cpc).

94

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

La disposizione speciale ha previsto che lINPS, subentrato ex lege allINPDAP nei giudizi incardinati, relativi alle attivit degli Enti soppressi, continui ad essere rappresentato e difeso in giudizio dai professionisti legali, gi in servizio presso lINPDAP fino allemanazione dei decreti attuativi ivi previsti (art.21 co.2-bis, 2 per. D.L. n. 201/2011 conv. con mod. L. 214/2011), ammendosi cos che il difensore costituito in primo grado per lINPDAP continui ad essere abilitato nel dar corso sic et simpliciter al giudizio, che quindi non si interrompe n ha bisogno di alcuna riassunzione. Nelle restanti ipotesi che sono la quasi totalit per il settore previdenziale, ove gli enti non sono rappresentati in giudizio da avvocati o finanche non sono costituiti in giudizio il processo si interrompe automaticamente alla data dellestinzione dellente che per lINPDAP consiste nel 1 gennaio 2012 salvo che lente subentrante (es. INPS) non si costituisca volontariamente o laltra parte (generalmente il ricorrente) provveda alla riassunzione del giudizio, entro il termine di sei mesi (ridotti a tre per i giudizi instaurato dal 4 luglio 2009) dallinterruzione (art.305 cpc), ossia entro il 30 giugno 2012 (o, in riduzione, il 31 marzo 2012) per la successione dellINPS nelle competenze dellINPDAP. Resta integra la circostanza che, se levento o la comunicazione si realizzano successivamente alludienza di trattazione e prima della lettura del dispositivo eventualmente differita, essi non producono alcun effetto, se non nel caso di riapertura della trattazione (art.300 co.5 cpc). Il provvedimento di dichiarazione di estinzione va formalmente comunicato a cura delle segreteria allultima sede legale dellente soppresso.

7. Variazioni dellindennit integrativa speciale: art. 18,


comma 6, 7 e 8, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, recante Disposizioni urgenti

95

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 (in G.U. 16 luglio 2011, n. 164). Con tali disposizioni dinterpretazione autentica il legislatore, contrariamente a quanto affermato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella recente sentenza n. 10/2011/QM del 1 giugno 2011, riportata nella presente Relazione nella successiva rubrica, ha inteso affermare espressamente lavvenuta abrogazione del comma 4 dellart. 10 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, per effetto dellart. 21 della legge 27 dicembre 1983, n. 730. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la succitata sentenza, nel risolvere una questione di massima tendente a stabilire se, dopo lentrata in vigore dellarticolo 21 della legge n. 730/83 continui a trovare applicazione larticolo 10 del decreto legge n. 17/83, nel testo sostituito dalla legge di conversione n. 79/83, che prevede che le variazioni dellindennit integrativa speciale siano attribuite al pensionato prendendo a base di calcolo lintero importo della stessa indennit integrativa speciale che sarebbe spettata al raggiungimento del limite massimo di permanenza in servizio previsto dai rispettivi ordinamenti, avevano,infatti,ritenuto di dare al quesito risposta positiva, affermando che anche dopo lentrata in vigore dellarticolo 21 della legge n. 730/83, continua a trovare applicazione larticolo 10 della legge n. 79/83, con riferimento ai commi primo e quarto e, in particolare, alla disposizione di questultimo per cui le variazioni dellindennit integrativa speciale sono attribuite per lintero importo al raggiungimento dellet per il pensionamento di vecchiaia. In considerazione di ci le Sezioni Riunite avevano quindi ritenuto che le variazioni dovessero essere attribuite per intero dal raggiungimento dellet massima per la vecchiaia e dunque con riferimento allimporto dellindennit integrativa che ciascun pensionato avrebbe percepito in assenza di decurtazioni. Sulla questione intervenuto il citato art. 18, comma 6, 7 e 8, del d.l.

96

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

6 luglio 2011, n. 98, recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, che, oltre ad abrogare espressamente lart. 10, comma 4, del d.l. 29 gennaio 1983, n. 17, nel testo sostituito dalla legge di conversione 25 marzo 1983, n. 79, hanno autenticamente interpretato lart. 21, comma 8, della legge 27 dicembre 1983, n. 730 e lart. 21, co.9, della legge 27 dicembre 1983, n. 730. In particolare, il comma 6 dellart. 18 del citato d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, stabilisce che larticolo 10, quarto comma, del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, si intende abrogato implicitamente dallentrata in vigore delle disposizioni di cui allarticolo 21 della legge 27 dicembre 1983, n. 730 (art. 18, comma 6, d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111). Il successivo comma 7 stabilisce, poi, che larticolo 21, ottavo comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730, si interpreta nel senso che le percentuali di incremento dellindennit integrativa speciale ivi previste vanno corrisposte nellaliquota massima, calcolata sulla quota dellindennit medesima effettivamente spettante in proporzione allanzianit conseguita alla data di cessazione dal servizio (art. 18, comma 7, d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111). Il comma 8 dellart. 18 del predetto d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nel fornire linterpretazione autentica dellart. 21, nono comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730, stabilisce espressamente, poi, che larticolo 21, nono comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730, si interpreta nel senso che fatta salva la disciplina prevista per lattribuzione, allatto della cessazione dal servizio, dellindennit integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, ivi compresa la normativa

97

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

stabilita dallarticolo 10 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, ad eccezione del comma quarto del predetto articolo 10 del decreto-legge n. 17 del 1983 (art. 18, comma 8, d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111). Il comma 9 dello stesso art. 18 del predetto d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 stabilisce, infine, che sono fatti salvi i trattamenti pensionistici pi favorevoli in godimento alla data di entrata in vigore del presente decreto, gi definiti con sentenza passata in autorit di cosa giudicata o definiti irrevocabilmente dai Comitati di vigilanza dellInpdap, con riassorbimento sui futuri miglioramenti pensionistici (art. 18, comma 9, d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111). In termini Corte dei conti sezione giurisdizionale Molise 6 dicembre 2011 n.91/2011, G.U. Miele.

8. Mancata o tardiva emanazione di provvedimento amministrativo: art. 1, comma 1, del d.l.9 febbraio 2012, n. 5, recante
Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo (in S.O. n.7 G.U. 9 febbraio 2012, n. 33). Con tale disposizione si intende sollecitare i funzionari pubblici a rispettare il dovere di concludere tempestivamente i procedimenti di loro competenza. Sono cos sostituiti i commi 8 e 9alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in tali termini: 8. La tutela in materia di silenzio dellamministrazione disciplinata dal codice del processo amministrativo. Le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dellamministrazione sono trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti.

98

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

9. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della performance individuale,nonch di responsabilit disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. Destinatario delle sentenze di cui al comma 8 ritengo sia certamente la competente procura regionale, che ai sensi del successivo comma deve provvedere ad istruire eventualmente il giudizio di responsabilit.

99

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

E GIURISPRUDENZA DELLE SUPREME GIURISDIZIONI


1. Corte Costituzionale 2. Corte Suprema di Cassazione 3. Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

1. Corte Costituzionale
Sentenza 24 gennaio 2011 n.30 a) dichiara inammissibile la questione di legittimit costituzionale dellarticolo 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dallarticolo 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivit nonch in materia di processo civile) nella parte in cui attribuisce al Presidente della Corte dei conti il potere di deferimento di questioni di massima in relazione a giudizi pendenti innanzi a sezioni giurisdizionali di primo grado sollevata, in riferimento agli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione, con lordinanza indicata in epigrafe; b) dichiara non fondata la questione di legittimit costituzionale del suddetto art. 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge n. 453 del 1993 nella parte in cui attribuisce al Presidente della Corte dei conti il potere di deferimento di questioni di massima in relazione a giudizi pendenti innanzi a sezioni giurisdizionali dappello sollevata, in riferimento agli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione, con lordinanza indicata in epigrafe.

2. Corte Suprema di Cassazione


2.1 In tema notificazione di atti al procuratore costituito Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 26 ottobre 2011, n. 22329 ..essendo funzione dellelezione di domicilio presso il difensore quella di rafforzare la difesa tecnica della parte, consentendo di non derogare alle previsioni dellart. 170 c.p.c., relativamente di atti che debbono esserle notificati personalmente, va riconfermata la regola che, essendo determinante in tale elezione il luogo nel quale il difensore esercita la professione e non quello nel quale questa era esercitata allatto del conferimento della procura, la pubblicit dei mutamenti

103

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

di esso soddisfatta da quella legale del mutamento del domicilio del procuratore; stato altres precisato che allonere di verificare anteriormente alla notifica dellimpugnazione presso lalbo professionale il domicilio del procuratore presso il quale notificare limpugnazione corrisponde lassunzione da parte del notificante del rischio dellesito negativo della notifica richiesta in un domicilio diverso da quello effettivo e sono manifestamente infondati i dubbi di costituzionalit sollevati rispetto ad essi per limpossibilit che ne deriverebbe al notificante di fruire per lintero dei termini di impugnazione, sia perch leffettivit della tutela del diritto di agire e di difendersi nel processo assicurata nelle forme e nei limiti ragionevolmente previsti dallordinamento processuale e sia in quanto laccertamento del domicilio effettivo del procuratore risultante dallalbo professionale nessun significativo pregiudizio temporale pu comportare alla parte, considerata che lagevole consultazione degli albi e, in particolare, la loro attuale informatizzazione ed accessibilit telematica. Di conseguenza, presuppongono il perfezionamento della notifica per il notificante, e la conseguente ammissibilit originaria dellimpugnazione, ed attengono al perfezionamento per il destinatario, le ipotesi in cui la notifica presso il procuratore non abbia raggiunto il suo scopo per caso fortuito o forza maggiore, come, ad esempio, per la mancata od intempestiva comunicazione del mutamento del domicilio allordine professionale o per il ritardo della sua annotazione, ovvero per la morte del procuratore ed tutte le altre nelle quali lufficiale giudiziario o postale, nonostante la corretta indicazione del domicilio, non abbiano completato la notifica e ne abbiano attestato lesito negativo per un fatto non imputabile al richiedente. 2.2 In tema di giurisdizione della Corte dei conti. Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 11aprile 2011, n. 8129 In tema di giurisdizione della Corte dei conti, gli atti compiuti dallamministratore di una persona giuridica inserita nellorganizzazione della

104

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

P.A. costituenti illeciti contabili sono riferibili alla persona giuridica stessa quando, bench costituenti reato ed esorbitanti dal mandato, non siano stati compiuti per interessi meramente personali e su iniziativa esclusivamente individuale dellamministratore, bens attengano allo svolgimento dei poteri di amministrazione concretamente conferiti e soddisfino interessi propri del soggetto giuridico rappresentato Pertanto non realizza linterruzione dellimmedesimazione organica tra la societ e lamministratore in ragione del comportamento delittuoso di questultimo e, dunque, lirriferibilit alla societ degli illeciti da lui compiuti. Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 5 maggio 2011 n.9846 Va esclusa la giurisdizione della Corte dei conti al riguardo di contributi istituiti esclusivamente in ossequio a principi di solidariet sociale con finalit indennizzatorie, in quanto non sussiste un qualche collegamento funzionale del beneficiario con la P.A. per la realizzazione di un pubblico interesse, in mancanza del quale il privato non pu ritenersi compartecipe fattivo di un programma di attivit varato dalla P.A. per la realizzazione di detto interesse (cfr. cass. sez.un. n.22652 del 2008; cass. sez.un. 1377 del 2000) Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 7 luglio 2011 n.14957 spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine allazione di risarcimento dei danni subiti da una societ a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite dei suoi amministratori o dipendenti, non essendo in tal caso configurabile, avuto riguardo allautonoma personalit giuridica della societ, n un rapporto di servizio fra lagente e lente pubblico titolare della partecipazione, n un danno diretto di questultimo Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 5 maggio 2011 n.9845 lincarico di direttore dei lavori comporta che il soggetto, che ne investito, funzionalmente e temporaneamente inserito nellapparato organizzativo della P.A.

105

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

quale organo tecnico e straordinario della stessa, per cui il giudizio di responsabilit per i danni cagionati alla P.A., da chi ha svolto tale incarico, appartiene alla giurisdizione del giudice contabile (cfr. in tal senso cass.sez.un. n.7446 del 2008; cass. sez.un. n.340 del 2003; cass. sez.un. n.3358 del 1994). Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 9 maggio 2011 n.10062 il dato fondante della responsabilit la distrazione di fondi pubblici, conseguenziale che ne rispondono sia il soggetto cui il finanziamento stato erogato sia i soggetti che li hanno distratti per averne avuto la disponibilit. Corte di Cassazione Sezioni Unite Civili, 9 maggio 2011 n.10063 nellattuale assetto normativo, il dato essenziale che radica la giurisdizione della corte contabile rappresentata dallevento dannoso verificatosi a carico di una P.A. e non pi dal quadro di riferimento pubblico o privato- nel quale si colloca la condotta produttiva del danno (sez. Un. 25 maggio 2005 n.10973;20 giugno 2006 n.14101; 1 marzo 2006 n.4511; 15 febbraio 2007 n.3367). In sostanza il problema va risolto esaminando caso per caso se una societ per azioni sia un soggetto non solo formalmente ma anche sostanzialmente privato ovvero se essa sia una mero modello organizzatorio del quale si avvalga la P.A. al fine di perseguire le proprie finalit. Cos ad es. la RAI.

3. Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale


15/QM - 21 novembre 2011 in materia di pensioni di guerra non esiste un generale potere di annullamento dufficio, in via di autotutela, di provvedimenti viziati da errori di diritto 14/QM - 5 settembre 2011 il dies a quo della prescrizione dellazione di responsabilit per il risarcimento

106

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

del danno c.d. indiretto va individuato nella data di emissione del titolo di pagamento al terzo danneggiato. 13/QM 3 agosto 2011 1) Deve escludersi la rilevabilit di ufficio della questione di nullit nel giudizio di responsabilit, ai sensi dellart. 17 del decreto-legge n. 78 del /2009 e successive modificazioni. 2) In ipotesi di giudizio di responsabilit gi instaurato con pluralit di convenuti, non sussistono fattispecie di litisconsorzio necessario, inscindibilit di cause o litisconsorzio processuale, non essendovi comunanza di causa ai fini della pronunzia sulla nullit. 3) Nellambito delle opzioni processuali della parte interessata: a) la richiesta di declaratoria di nullit degli atti istruttori o processuali, proposta in via autonoma rispetto al giudizio di responsabilit, incardinato o meno, disciplinata dalle disposizioni generali sui giudizi dinanzi alla Corte dei conti ed in via residuale dalle disposizioni del codice di procedura civile, ed definita con provvedimento a contenuto decisorio ed attitudine al giudicato, avente forma di sentenza; fermo restando che, ove il provvedimento stesso assuma forma di ordinanza, essa ha contenuto decisorio e nellordinamento vigente tale forma deve ritenersi idonea allo scopo dellatto; b) la questione di nullit sollevata, invece, in via di mera eccezione, nel corso del giudizio di responsabilit, va decisa al pari delle altre questioni di rito e di merito secondo le disposizioni e le dinamiche valutative e decisorie ordinarie. 4) In caso di accoglimento della questione di nullit di cui allart.17 del decreto-legge n. 78 del 2009 e successive modificazioni, non spetta alla parte richiedente il rimborso delle spese difensive, non ricorrendo lipotesi di proscioglimento nel merito di cui allart.10 bis comma 10 del decreto-legge numero 203 del 2005 e successive modificazioni. In caso di rigetto della questione di nullit le spese difensive e di giudizio sono regolate dal codice di procedura civile. 5) La pronunzia sulla questione di nullit di cui allarticolo 17 del decreto-

107

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

legge n. 78 del 2009 e successive modificazioni impugnabile con appello, che segue le disposizioni di rito recate dalle norme speciali sui giudizi dinanzi alla Corte dei conti e del codice di procedura civile, anche in relazione ai rapporti con il giudizio di responsabilit e leventuale giudizio di rinvio al giudice a quo. 12/QM 3 agosto 2011 1) La disposizione normativa recata dallart. 17, comma 30-ter, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78 e succ.mod., sui requisiti che devono possedere le notizie di danno ai fini dellattivit istruttoria svolta dal PM contabile, suscettibile, senza distinzione alcuna, di applicazione immediata e retroattiva in relazione a situazioni istruttorie e processuali maturate nel vigore della normativa preesistente. 2) La clausola di salvezza enunciata dallart. 17, comma 30-ter in esame, va riferita ad ogni tipologia di sentenza e, quindi, non solamente alle sentenze di merito. Ratio della norma infatti quella di ancorare lirretroattivit ad un momento in cui il Giudice ha gi operato una scelta di campo irreversibile, sia pure su alcuni punti soltanto della controversia, mentre non pu trattarsi di un provvedimento meramente istruttorio e, quindi, revocabile. Ai fini dellindividuazione del momento in cui intervenuta la sentenza anche non definitiva, deve farsi riferimento a quanto dispone lart. 133, comma 1, c.p.c. sul momento di esistenza della sentenza e, quindi, al giorno della pubblicazione della sentenza stessa. 3) Il significato da attribuire allespressione specifica e concreta notizia di danno, recata dallart. 17, comma 30-ter, in esame, cos precisato: il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; laggettivo specifica da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarit e individualit e che non sia riferibile ad una pluralit indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bens ragionevolmente circostanziata; laggettivo concreta da intendersi come obiettivamente attinente alla realt e non a mere

108

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

ipotesi o supposizioni. Lespressione nel suo complesso deve, pertanto, intendersi riferita non gi ad una pluralit indifferenziata di fatti, ma ad uno o pi fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che lindagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato. Di conseguenza, sono idonei ad integrare gli estremi di una specifica e concreta notizia di danno: a) lesposto anonimo, se riveste i caratteri di specificit e concretezza innanzi precisati; b) i fatti conosciuti nel corso della fase dellinvito a dedurre, anche per soggetti diversi dallinvitato, nei medesimi termini; c) i fatti conosciuti a seguito di delega alle indagini, attribuita dalla Procura regionale ad organismi quale la Guardia di Finanza; d) da ultimo, non possono considerarsi specifiche e concrete, secondo quanto innanzi precisato, le notizie relative alla mera condotta, in carenza di ipotesi di danno, quale presupposto oggettivo della responsabilit amministrativa; ci, a differenza delle ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. 4) Per fattispecie direttamente sanzionate dalla legge devono intendersi quelle in cui non soltanto prevista una sanzione pecuniaria come conseguenza dellaccertamento di responsabilit amministrativa, ma in cui la norma definisce altres lautomatica determinazione del danno, mentre va escluso che possano rientrarvi le ipotesi in cui la legge si limiti a prevedere che una certa fattispecie determina responsabilit erariale, o espressioni simili. In ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge, di cui sopra, pur escludendosi la sanzione di nullit ex art. 17, cit., in quanto lattivit istruttoria legittimata direttamente dalla legge, restano fermi i principi fissati dalla Corte costituzionale. Ulteriore corollario di tale criterio interpretativo che nellipotesi in cui la legge stessa a imporre un obbligo di comunicazione al PM contabile, questultimo resta abilitato a compiere accertamenti istruttori, tale essendo la ratio di simili prescrizioni legislative, non superate dallart. 17 medesimo;

109

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

10/QM 1 giugno 2011 Dopo lentrata in vigore dellarticolo 21 della legge n. 730/83 continua a trovare applicazione larticolo 10 del decreto legge n. 17/83, nel testo sostituito dalla legge di conversione n. 79/83, ivi compreso il quarto comma, con la conseguenza che, per quanti siano stati collocati a riposo anticipatamente, le variazioni periodiche allindennit integrativa speciale debbono essere quantificate in misura intera dalla data del raggiungimento dellet per il pensionamento di vecchiaia, prendendo come base di calcolo lintero importo della stessa indennit che sarebbe spettato se non fossero state applicate le decurtazioni di proporzionalit al servizio. Vedasi sul punto il commento -contenuto nel n.7 della precedente Rubrica della presente Relazione- allart. 18, comma 6, 7 e 8, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 (in G.U. 16 luglio 2011, n. 164). 9/QM 31 maggio 2011 a) il principio di diritto - cui fa riferimento il comma 7, ultimo periodo, dellart. 1 del decreto legge 15 novembre 1993 n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994 n. 19, aggiunto dallart. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009 n. 69 - si configura non solo nei casi di pronuncia delle Sezioni Riunite a seguito di atto di deferimento presidenziale ma anche nei casi in cui il deferimento sia stato promosso dagli altri soggetti legittimati secondo legge; gli effetti previsti dalla norma sopra indicata per i principi di diritto o regole di giudizio affermati dalle Sezioni Riunite in sede di risoluzione di questioni di massima o di particolare importanza valgono per le pronunce rese dalle Sezioni Riunite successivamente allentrata in vigore dellart. 42, comma 2, della legge n. 69 del 2009; b) lassegno funzionale, previsto per i sottufficiali delle Forze Armate dallart. 1, comma 9, del decreto legge 16 settembre 1987 n. 379, convertito nella legge

110

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

14 novembre 1987 n. 468, (nonch lanalogo assegno funzionale previsto a favore degli appartenenti ai Corpi di Polizia dallart. 6 del decreto legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito con modificazioni nella legge 20 novembre 1987, n. 472), e lindennit di ausiliaria, di cui allart. 67 della legge 10 aprile 1954 n. 113 e allart. 46 della legge 10 maggio 1983 n. 212, non beneficiano della maggiorazione del 18 per cento prevista dallart 53 del D.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1092, come modificato dallart. 16 della legge 29 aprile 1976 n. 177. 7/QM 26 maggio 2011 Gli artt. 203, 204 e 205 del DpR n. 1092 del 1973 non si applicano al trattamento provvisorio di cui allart. 162 del summenzionato Testo Unico delle pensioni, con la conseguenza che, sino alladozione del provvedimento definitivo di pensione, sono possibili modifiche del trattamento provvisorio stesso, attesa la sua natura interinale

111

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

F GIURISPRUDENZA DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE


1. Giudizi di responsabilit 2. Giudizi di conto 3. Giudizi pensionistici

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

1. I giudizi di responsabilit
Nellambito dellattivit della Sezione, particolare significato rivestono - anche per lindubbio valore deterrente e correttivo che essi assumono ai fini di una sana e corretta gestione delle pubbliche risorse i giudizi di responsabilit amministrativa e contabile, finalizzati allaccertamento della responsabilit amministrativa degli amministratori e dei dipendenti delle amministrazioni e degli enti pubblici per il danno dagli stessi cagionato alle amministrazioni di appartenenza con comportamento doloso e/o gravemente colposo, in violazione degli obblighi di servizio. Nellesercizio della funzione giurisdizionale in materia di Contabilit Pubblica -demandata alla Corte dei conti dallart. 103, comma 2, della Costituzione-, nel corso del 2011 come si detto - a fronte di n. 95 giudizi pendenti iniziali, di cui n. 16 giudizi per resa di conto, la Sezione ne ha definiti n. 66, di cui 13 giudizi per resa di conto. Essendo nel corso dellanno stati introdotti n. 57 nuovi giudizi, si ha un saldo, al 31 dicembre 2011, di n. 86 giudizi pendenti finali. Anche nel corso del 2011 vi sono stati giudizi definiti mediante il c.d. procedimento monitorio previsto nei casi di cui allart. 55 r.d. 12 luglio 1934, n. 1214. In particolare, alcuni di questi hanno riguardato ipotesi di danno conseguenti a casi di assenteismo in cui ai dipendenti risultati assenti ingiustificati era stato egualmente pagato dallamministrazione il relativo compenso. Come gi evidenziato in occasione della relazione dello scorso anno, seppure relativi a ipotesi di danno di modesta entit essendo la quantificazione del vulnus parametrata alle giornate di assenza - particolarmente significativi appaiono il ruolo e la funzione che le decisioni della Sezione in queste particolari ipotesi di danno assumono nellambito della politica di contenimento (e di auspicabile abbattimento) del, ben noto, ed assai grave, fenomeno dellassenteismo dei pubblici dipendenti. I giudizi definiti hanno dato luogo allemissione -con un deciso

115

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

incremento di produttivit, rispetto alle 15 sentenze emesse nellanno precedente- di n. 48 sentenze, di cui n. 3 di assoluzione, n. 10 di condanna e n. 35 miste (e cio, in parte di condanna e in parte di assoluzione), ed hanno comportato condanne per una somma complessiva di 1.167.931,06. Varie sono state le fattispecie di responsabilit venute allattenzione della Sezione nella trattazione dei giudizi di responsabilit iscritti a ruolo nel corso del 2011. Fra queste meritano di essere segnalate, fra le altre, le fattispecie aventi ad oggetto: a) lillecita erogazione, da parte della Regione Molise, di contributi regionali per la realizzazione di opere di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione, da parte dei proprietari di abitazioni private, onde pervenire alla trasformazione di queste in strutture con finalit turistico-ricreativa e ricettiva; b) lillecita erogazione di finanziamenti per corsi di formazione professionale; c) lindebito allontanamento dal posto di lavoro durante lorario di servizio; d) lindebita locazione di fotocopiatrici per esigenze dellufficio; e) lindebita erogazione di indennit; f) lindebita percezione di finanziamenti erogati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Protezione Civile, a titolo di indennizzo per i danni conseguenti alla alluvione verificatasi nei giorni 23, 24 e 25 gennaio 2003 in Molise, ottenuti alterando lo stato dei terreni di aziende agricole; g) il danno patrimoniale cagionato dagli amministratori alle finanze di una Comunit Montana in relazione allesecuzione dei lavori di completamento del circuito turistico del Matese Strada Longano Monteroduni, e per effetto del contenzioso civile che ne seguito per la richiesta di risarcimento avanzata in sede civile dalla Ditta che ha eseguito i lavori; h) il danno patrimoniale cagionato da dirigenti della ASL n. 3 Centro Molise alle finanze della Regione Molise per effetto di un atto di transazione dagli stessi stipulato con un Centro di Chirurgia Ambulatoriale Oculare per il rimborso, allo stesso Centro, delle

116

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

prestazioni da questo rese in favore degli assistiti residenti in ASL extraregionali; i) il danno patrimoniale cagionato alle finanze della Regione Molise in relazione e per effetto della realizzazione di un impianto di imbottigliamento delle acque minerali della sorgente Quarto nel Comune di Pescopennataro (IS), realizzato con finanziamento erogato dalla Regione Molise e rivelatosi, allesito dei lavori, di fatto inutilizzabile e non funzionale; l) il danno patrimoniale subito dalle finanze di un Comune in relazione allaffidamento, da parte dello stesso ente locale, del servizio di trasporto pubblico locale nel territorio comunale ad una impresa di trasporti, mediante una trattativa privata e previa gara informale indetta ai sensi dellart. 7 del d.lgs. n. 157/1995, allepoca vigente; m) il danno patrimoniale subto da un Comune per effetto della indebita percezione, da parte di un tecnico, di compensi non dovuti per lo svolgimento delle funzioni di Responsabile Unico del Procedimento (R.U.P.), di responsabile della sicurezza e di progettista per una serie di opere pubbliche realizzate nello stesso Comune; n) il danno cagionato alle finanze della Regione Molise dal Commissario liquidatore del Consorzio Agrario Interprovinciale di Campobasso e Isernia per effetto del pagamento, da parte della stessa Regione, di un contributo sugli interessi relativi al mutuo contratto dal predetto Consorzio Agrario Interprovinciale di Campobasso e Isernia con il Banco di Napoli nel 1992; o) il danno cagionato alle finanze di un Comune per effetto della realizzazione, mediante limpiego di un finanziamento erogato dalla Regione Molise ai sensi della deliberazione del C.I.P.E. n. 17 del 2003, di unopera pubblica denominata Centro Polifunzionale Comunale; p) danno subto dalle finanze di una ASL in relazione al conferimento di incarichi di consulenza ai sensi dei criteri normativi di cui agli artt. 25 della legge n. 734/1994 e 7 del d.lgs. n. 165/2001; q) danno subito dalle finanze pubbliche in relazione alla erogazione e alla percezione, da parte di Societ private, di fondi pubblici e comunitari per effetto dello

117

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

sviamento dalle finalit perseguite dalla Pubblica amministrazione mediante lerogazione dei fondi stessi; r) danno subito dalle finanze di un IACP relativo alla indebita percezione di somme destinate allincentivo per la progettazione ex art. 18 della legge n. 109/1994 (in materia di lavori pubblici), da parte di soggetti che non ne avevano titolo perch legati allamministrazione con contratti a tempo determinato, ovvero in quanto inerenti a prestazioni occasionali; s) danno cagionato allamministrazione finanziaria da un notaio per effetto del mancato versamento di imposte. In particolare, va segnalato che numerose sentenze in materia di responsabilit (si veda, ad esempio, sent. n. 26/2011 del 28 marzo 2011 e numerose altre) sono state sentenze di estinzione del giudizio ai sensi degli artt. 305 e 307 c.p.c., ed hanno riguardato giudizi di responsabilit per fattispecie di danno relative alla mancata copertura minima dei costi di alcuni servizi comunali a domanda comunale e alla conseguente perdita della quota del fondo perequativo erogato ai Comuni dal Ministero dellInterno, a suo tempo sospesi dalla Sezione ai sensi dellart. 295 c.p.c. in pendenza del giudizio incidentale innanzi alla Corte Costituzionale per la questione di legittimit costituzionale dellart. 3, comma 2-ter, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 (che stabil espressamente, allart. 3, comma 2ter, che .. lazione di responsabilit per danno erariale non si esercita nei confronti degli amministratori locali per la mancata copertura minima del costo dei servizi), e riassunti dalla Procura regionale nel corso del 2010, allo scopo della loro formale definizione, essendo cessata la causa di sospensione del giudizio a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 327 del 24 luglio 1998, con la quale fu dichiarata non fondata la predetta questione di legittimit costituzionale della disposizione di cui al citato art. 3, comma 2-ter, della legge 20 dicembre 1996, n. 639, sollevata da questa stessa Sezione giurisdizionale per il Molise con ordinanza n. 15/97

118

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

del 19 febbraio 1997. A tale riguardo va rimarcato che in tali casi la Sezione, nel dichiarare lestinzione del giudizio, ha comunque statuito che, in mancanza di proscioglimento nel merito dei convenuti non vi luogo a provvedere in ordine alla liquidazione dellammontare degli onorari e dei diritti spettanti al difensore dei convenuti ai sensi dellart. 3, comma 2-bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, come autenticamente interpretato dallart. 10-bis del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, come pure era stato richiesto dai difensori dei convenuti, avendo ritenuto che la declaratoria di estinzione del giudizio non configura affatto unipotesi di proscioglimento nel merito dei convenuti ai sensi del citato art. 3, comma 2-bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, come autenticamente interpretato dallart. 10bis, comma 10, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, ai fini della liquidazione dellammontare degli onorari e dei diritti spettanti al difensore dei convenuti. Nel corso del 2011 la Sezione ha altres emesso n. 2 sentenze di interpretazione (sent. n. 144/2011 e sent. n. 145/2011 del 2 novembre 2011). Esse sono state rese su richiesta della Procura regionale presso questa Sezione ai sensi dellart. 78 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, dellart. 25 del r.d.13 agosto 1933, n. 1038, recante il regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, e dellart. 6 del d.P.R. 24 giugno 1998, n. 260, recante il Regolamento per la semplificazione dei procedimenti di esecuzione delle decisioni di condanna e risarcimento di danno erariale, avendo la stessa Procura regionale rappresentato che bench nella parte motiva della sentenza si affermi espressamente che il comportamento contestato ai soggetti condannati ascrivibile a dolo (cos condividendosi la prospettazione della Procura attrice), nondimeno non era stato conseguentemente statuito n nel prosieguo della motivazione, n nel dispositivo il vincolo di solidariet dei condannati al

119

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

pagamento della suddetta somma di denaro e degli accessori, giusta quanto previsto dallart. 1, comma 1-quinques della legge n. 20/1994. La Procura regionale, nel rilevare che la mancata esplicita previsione in sentenza del vincolo solidale tra i condannati potrebbe ingenerare equivoci in fase esecutiva, ha ritenuto necessario introdurre un giudizio di interpretazione ai sensi degli artt. 78 del R.D. n. 1214/1934, 25 del R.D. n. 1038/1933, e 6 del d.P.R. n. 260/1998, chiedendo alla Sezione di voler interpretare la sentenza n. 194/2008 del 19 dicembre 2008 nel senso che la condanna pronunciata nei confronti dei convenuti deve intendersi comminata in solido tra gli stessi, eventualmente specificandosi, ai soli fini dei rapporti interni tra i condebitori solidali, le quote imputabili a ciascuno di essi. Con le predette due sentenze di interpretazione, la Sezione, dopo aver ribadito lopportunit di una specifica indicazione nella parte dispositiva della sentenza del vincolo di solidariet della condanna comminata ai soggetti ritenuti responsabili di danno erariale, proprio allo scopo di evitare possibili equivoci in sede di esecuzione della sentenza stessa, e dopo aver chiarito che nel caso di specie, stante il carattere doloso della condotta ascritta da questa Sezione ai soggetti condannati con le sentenze di cui si chiede lesatta interpretazione (sentenza n. 194/2008 del 19 dicembre 2008 e sentenza n. 191/2008 del 19 dicembre 2008), si dato per scontato il vincolo solidale della responsabilit amministrativa fra i soggetti condannati, omettendosi erroneamente lesplicita affermazione sia nella motivazione che nel dispositivo, ha affermato che ferma rimanendo la richiamata opportunit di una esplicita affermazione del vincolo solidale in parola, nessun dubbio pu sorgere sul fatto che trattasi, nel caso di specie, di responsabilit solidale dei soggetti condannati, atteso che - come puntualmente rilevato dalla stessa Procura attrice nella parte motiva delle stesse sentenze di cui si chiede lesatta interpretazione si d espressamente conto del carattere doloso del comportamento contestato ai soggetti convenuti (..), da cui derivato il danno subto dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali. Alla stregua di tali considerazioni, la Sezione ha ritenuto che le sentenze di cui

120

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

si chiede lesatta interpretazione, debbano essere interpretate nel senso di ritenere che la condanna pronunciata nei confronti dei convenuti (..) deve intendersi comminata in solido tra gli stessi, con la specificazione che, ai soli fini dei rapporti interni tra gli stessi condebitori solidali, la quota imputabile a ciascuno di essi pari ad 1/3 (un terzo) dellintera somma. In un caso la Sezione ha ritenuto di dover definire il giudizio con una sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere (sent. n. 158/2011 del 16 novembre 2011). Essa stata resa in un giudizio di responsabilit riguardante unipotesi di danno patrimoniale alle finanze del Comune di Termoli (CB) per effetto della indebita erogazione, in favore di alcuni dipendenti dello stesso ente locale, della c.d. indennit di rischio, ai sensi dellart. 31, comma 2, lett. b), del C.C.N.L. del Comparto Regioni - Autonomie locali 1994-1997, in misura fissa mensile, senza che si fosse proceduto come prevede la predetta norma - alla proporzionale riduzione della stessa indennit in caso di assenza dal servizio. La declaratoria di cessazione della materia del contendere stata resa in considerazione del fatto che, in vista delludienza di discussione della causa, i difensori dei convenuti costituiti hanno depositato in atti copia di una determinazione del Dirigente del I Settore del Comune di Termoli (CB), che era il Comune danneggiato, con la quale stato disposto il recupero, nei confronti dei dipendenti comunali interessati, per quanto da ciascuno rispettivamente dovuto, della somma complessivamente erogata. In considerazione di ci, il Collegio, nel rilevare che per effetto dellintegrale recupero della somma complessivamente erogata, disposto nei confronti dei dipendenti comunali interessati, per quanto da ciascuno rispettivamente dovuto, era venuto meno il danno di cui alla richiesta risarcitoria attorea, ha ritenuto che, in adesione alla richiesta dei difensori dei convenuti, e in considerazione della presa datto manifestata, al riguardo, dal rappresentante della Procura attrice, ha dichiarato lestinzione del

121

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

giudizio per lintervenuta cessazione della materia del contendere. Anche in questo caso, con riferimento alla liquidazione dellammontare degli onorari e dei diritti spettanti ai difensori dei convenuti, la Sezione, nel rilevare che la declaratoria di estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere non configura unipotesi di proscioglimento nel merito dei convenuti ai sensi dellart. 3, comma 2-bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, come autenticamente interpretato dallart. 10-bis, comma 10, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, e che pertanto, nel caso di specie, il giudizio stesso non risulta definito con una pronuncia di proscioglimento nel merito, ha ritenuto che non vi altres luogo a provvedere in merito alla liquidazione dellammontare degli onorari e dei diritti spettanti ai difensori dei convenuti ai sensi dellart. 3, comma 2-bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, come autenticamente interpretato dallart. 10-bis, comma 10, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005, n. 248. Con la sentenza n. 28/2011 del 10 maggio 2011, la Sezione ha condannato alcuni dirigenti della allora esistente ASL n. 3 Centro Molise, di Campobasso al pagamento, in favore delle pubbliche finanze della Regione Molise (al cui bilancio sono riconducibili le risorse finanziarie amministrate dalla ASL n. 3 Centro Molise, di Campobasso), della somma di 37.868,06 (Trentasettemilaottocentosessantotto/06) ciascuno, oltre alla rivalutazione monetaria a decorrere dalla data di erogazione della somma stessa da parte della ASL n. 3 Centro Molise, di Campobasso, fino alla data di pubblicazione della sentenza, e agli interessi legali, decorrenti dalla data di pubblicazione della sentenza fino alla data delleffettivo soddisfo, in relazione ad una fattispecie dannosa relativa al danno patrimoniale cagionato dagli stessi dirigenti alle finanze della Regione Molise per effetto dellatto di transazione dagli stessi stipulato

122

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

con un Centro Ambulatoriale Oculare per lindebito rimborso, allo stesso Centro, a titolo di acconto, e salvo conguaglio finale allesito dei riscontri amministrativi e previa compensazione interregionale, dei compensi dovuti per le prestazioni da questo rese in favore degli assistiti residenti in ASL extraregionali. Con la sentenza n. 29/2011 del 7 giugno 2011 la Sezione, in accoglimento parziale della domanda attrice, ha condannato gli amministratori di un Comune molisano al pagamento, in favore delle casse dellente locale, e in solido fra loro, della somma di 50.000,00 circa, in relazione ad una fattispecie dannosa concernente laffidamento, da parte del Comune, del servizio di trasporto pubblico locale nel territorio comunale ad una nota impresa di trasporti molisana, mediante una trattativa privata e previa gara informale. Con riferimento ad una delle poste di danno e nei confronti di uno solo dei convenuti, condannato a titolo di colpa grave, la Sezione ha ritenuto di fare uso del potere di riduzione delladdebito ai sensi dellart. 52, comma 2, del r.d. n. 1214/1934 nella misura del 40%, in considerazione della diversa connotazione dellelemento soggettivo dello stesso rispetto agli altri convenuti (condannati a titolo di dolo), e del comportamento dallo stesso tenuto in riferimento al rifiuto opposto alla richiesta di pagamento dellIVA formulata dallimpresa di trasporti, basato sul rilievo che dal bando di gara approvato limporto era comprensivo dellIVA stessa. Sempre con la stessa sentenza n. 29/2011 del 7 giugno 2011, la Sezione ha ritenuto di non accogliere la richiesta della misura accessoria della dichiarazione di interdizione dei convenuti dalla capacit di ricoprire, per cinque anni dal deposito della sentenza di condanna, gli incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ai sensi dellart. 248, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 - avanzata dalla Procura attrice nellatto di citazione a margine della richiesta di risarcimento, in

123

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

considerazione del fatto che in data 23 ottobre 2008 stato dichiarato lo stato di dissesto finanziario dellente, e che le condotte censurate agli odierni convenuti sono state una delle cause del dissesto stesso in considerazione del fatto che ha osservato la Sezione - la non elevata entit delle poste di danno subte dalle finanze del Comune di Trivento in relazione ai fatti considerati, ha inciso solo in misura minima sulla dichiarazione di dissesto dellente, sicch appare irragionevole, e quindi non proporzionata allentit del danno cagionato dai convenuti, lapplicazione, nei confronti dei medesimi, della misura accessoria della dichiarazione di interdizione dalla capacit di ricoprire, per cinque anni dal deposito della sentenza di condanna, gli incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ai sensi dellart. 248, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, richiesta dalla Procura attrice a margine della richiesta di risarcimento del danno. Con la sentenza n. 141/2011 del 26 ottobre 2011 la Sezione ha condannato il Sindaco di un Comune della Provincia di Isernia, il dirigente della struttura regionale dei Lavori Pubblici che ha seguito la pratica di finanziamento dellopera, il direttore dei lavori, e il titolare del consorzio concessionario di un impianto di imbottigliamento delle acque minerali della sorgente, realizzato con finanziamento erogato dalla Regione Molise e rivelatosi, allesito dei lavori, di fatto inutilizzabile e non funzionale, al pagamento, in favore delle finanze della Regione Molise (al cui bilancio erano riconducibili le risorse finanziarie erogate per il finanziamento dellopera in questione), della somma complessiva di 609.460,45 (Seicentonovemilaquattro-centosessanta/45), [pari al 40% del danno complessivo di 1.692.945,72 richiesto dalla Procura attrice, ridotto del 10% in considerazione dellimputazione virtuale allapporto causale di altri soggetti non convenuti in giudizio], oltre alla rivalutazione monetaria, a decorrere dalla data di indebita erogazione delle somme di cui sopra da parte della Regione Molise, fino alla data di

124

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

pubblicazione della sentenza, e agli interessi legali, decorrenti, questi ultimi, dalla data di pubblicazione della sentenza fino alla data delleffettivo soddisfo. La sentenza stata emessa in relazione al danno patrimoniale cagionato alle finanze della Regione Molise, a seguito della realizzazione di un impianto di imbottigliamento delle acque minerali, realizzato con finanziamento erogato dalla Regione Molise e rivelatosi, allesito dei lavori, di fatto inutilizzabile e non funzionale. Quanto al danno risarcibile la Sezione ha ritenuto che il danno ipotizzato e richiesto in risarcimento dalla Procura attrice in relazione ai fatti esposti, ammontante alla somma complessiva di 1.692.945,72, e cio, al valore complessivo della spesa fin qui sostenuta, dovesse essere ridotto nella misura del 60% (sessanta per cento) rispetto alla richiesta attorea, ed essere rapportato, quindi, alla misura del 40% rispetto alla prospettazione attorea, e ci in considerazione del fatto che ha osservato la Sezione al di l dei ritardi e delle violazioni contrattuali, gran parte delle opere previste dal contratto di concessione stata comunque realizzata, e che leventuale completamento delle opere fin qui realizzate e lacquisizione delle prescritte concessioni e autorizzazioni renderebbe finalmente funzionale lintera opera, in sede di quantificazione del danno patrimoniale ravvisabile nei fatti esposti, da imputare agli odierni convenuti, non pu non tenersi conto dellutilitas comunque ravvisabile nella spesa fin qui sostenuta, e cio, delle opere seppure incomplete - finora realizzate. Una sentenza di condanna (sent. n. 142/2011 del 27 ottobre 2011) ha riguardato una fattispecie dannosa relativa al danno patrimoniale cagionato alle finanze del Comune di Oratino (CB), per effetto della indebita percezione, da parte di un tecnico, di compensi non dovuti per lo svolgimento delle funzioni di Responsabile Unico del Procedimento (R.U.P.), di responsabile della sicurezza e di progettista per una serie di opere pubbliche realizzate nello stesso Comune di Oratino (CB) negli anni 2004 e 2005. Con la sentenza la Sezione, in accoglimento della

125

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

domanda attrice, ha condannato il Responsabile del Settore Tecnico del Comune e di progettista e responsabile della sicurezza delle opere pubbliche in relazione alle quali si configurerebbe il danno di cui alla richiesta risarcitoria attorea, al pagamento, in favore del Comune di Oratino (CB), della somma di 24.764,61, e il Segretario comunale del Comune di Oratino (CB) che ha adottato, in sostituzione del Responsabile del Settore Tecnico, tutte le determinazioni relative alle opere pubbliche in relazione alle quali si configurava il danno di cui alla richiesta risarcitoria attorea, a titolo di colpa grave e in via sussidiaria, per lipotesi di insolvibilit dellobbligato principale, al pagamento della somma di 11.168,29, oltre, per entrambi, alla rivalutazione monetaria, a decorrere dalla data di erogazione delle somme di cui sopra da parte del Comune fino alla data di pubblicazione della sentenza, e agli interessi legali, decorrenti, questi ultimi, dalla data di pubblicazione della sentenza fino alla data delleffettivo soddisfo. Alla condanna dei convenuti il Collegio pervenuto avendo considerato che nei casi presi in considerazione evidente la violazione delle norme in materia lavori pubblici, e segnatamente, di compensi spettanti al Responsabile Unico del Procedimento in materia di lavori pubblici, in base alle quali il convenuto avrebbe dovuto percepire unicamente lincentivo ex art. 18, comma 1, l. 109/1994, anche nei casi in cui aveva svolto, oltre alle funzioni di R.U.P., quelle di responsabile della sicurezza e di progettista. Ove ci fosse avvenuto ha osservato la Sezione - lAmministrazione avrebbe contenuto la spesa totale per la remunerazione delle prestazioni del tecnico entro il limite dell1,5% dellimporto a base dasta di ciascuna opera, con la conseguenza che tutti gli ulteriori compensi percepiti, pari alla somma complessiva di 24.764,61, hanno costituito una spesa illegittima e indebita, e quindi un danno patrimoniale emergente per il Comune di Oratino. In un caso la Sezione ha emesso una sentenza di assoluzione (sent. n. 86/2011 del 19 maggio 2011) in relazione ad una fattispecie dannosa

126

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

riguardante il supposto danno cagionato alle finanze del Comune di Trivento (CB), per effetto della realizzazione, mediante limpiego di un finanziamento erogato dalla Regione Molise ai sensi della deliberazione del C.I.P.E. n. 17 del 2003, di unopera pubblica denominata Centro Polifunzionale Comunale. La Procura regionale aveva convenuto in giudizio il Responsabile del Settore Tecnico del Comune e il Segretario comunale dello stesso Comune in carica allepoca dei fatti, per ivi sentirli condannare al pagamento, in favore delle finanze del Comune, della somma di 251.349,00 (pari ai dellintero danno di cui alla pretesa risarcitoria, quantificato in 335.132,00) per il Responsabile del Settore Tecnico del Comune, e della somma di 83.783,00 (pari al rimanente dellintero danno di cui alla pretesa risarcitoria) per il Segretario comunale dello stesso Comune, oltre, per entrambi, alla rivalutazione monetaria, agli interessi legali e alle spese del giudizio. Andando di diverso avviso rispetto alla Procura regionale, la Sezione, dopo aver considerato che il danno patrimoniale da porre a fondamento della richiesta di risarcimento da parte del pubblico ministero contabile, perch possa costituire elemento oggettivo idoneo a configurare la responsabilit amministrativa del soggetto al cui comportamento omissivo o commissivo esso riconducibile, oltre che concreto ed economicamente rilevante, deve essere connotato dal requisito della certezza, della attualit, e della concretezza, con riferimento al caso di specie ha ritenuto che il danno patrimoniale ipotizzato dalla Procura attrice in relazione al quale era stata avanzata la pretesa risarcitoria attorea, manca, allo stato degli atti, dei predetti requisiti della certezza, della concretezza e della attualit, in quanto lasserito danno patrimoniale alle finanze del Comune di Trivento (CB) ipotizzato dalla Procura attrice, e in relazione al quale viene avanzata la pretesa risarcitoria attorea, pur ipotizzabile in astratto, non si ancora concretizzato ed attualizzato, con la conseguenza che lo stesso deve ritenersi, allo stato degli atti, insussistente, e comunque, non ancora certo, attuale e concreto. Con la sentenza n. 143/2011 del 28 ottobre 2011 la Sezione, in

127

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

accoglimento parziale della domanda attrice, ha condannato i soggetti convenuti, amministratori della Comunit Montana Centro Pentria di Isernia, al pagamento, in favore della stessa Comunit Montana, della somma complessiva di 30.000,00 (Trentamila/00), da ritenere comprensiva della rivalutazione monetaria e degli interessi legali dal momento della erogazione della somma da parte della Comunit Montana fino alla data di pubblicazione della sentenza, in relazione ad una fattispecie dannosa concernente il danno patrimoniale cagionato dagli amministratori alle finanze della predetta Comunit Montana e quantificato dalla Procura attrice nella somma complessiva di 78.874,40, oltre alla somma di 1.300,00 per le spese imputate alla difesa legale della stessa Comunit Montana in relazione allesecuzione dei lavori di completamento del circuito turistico del Matese Strada Longano Monteroduni, e segnatamente a seguito di una sentenza del Tribunale di Isernia con la quale, in accoglimento parziale della richiesta di risarcimento avanzata in sede civile dalla Ditta esecutrice dei lavori nei confronti della Comunit Montana, la stessa Comunit Montana era stata condannata al pagamento in favore della predetta Ditta della somma complessiva di 78.874,40. Con la sentenza n. 115/2011 la Sezione ha condannato lallora Sovrintendente ai Beni Archeologici del Molise al pagamento della somma di 4.000 in favore del Ministero dei Beni Culturali, in relazione alla realizzazione, con i fondi della Sovrintendenza, e quindi con fondi pubblici, di unopera editoriale in ordine allo Studio sulla provenienza degli oggetti rinvenuti negli scavi del Regno di Napoli. Nella sentenza stato affermato il principio dellammissibilit del sindacato del Giudice contabile nellambito di attivit non procedimentalizzata, riconoscendone loperativit, pur in rapporto alla discrezionalit della P.A. in materia connessa ad opere dellingegno e introducendo il concetto della graduazione qualitativa nel conseguimento dellinteresse pubblico. In

128

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

particolare la sentenza si diffusa sulla nozione di opere dellingegno (in merito allappropriatezza della pubblicazione con fondi pubblici di unopera editoriale in ordine allo Studio sulla provenienza degli oggetti rinvenuti negli scavi del Regno di Napoli) evidentemente dotata di natura immateriale; rispetto ad una simile fattispecie, dunque, - ha affermato la Sezione - le tradizionali categorie di valutazione, in termini di economicit e/o diseconomicit nellutilizzo delle risorse pubbliche impiegate per la pubblicazione, devono essere raffinate (onde non risultare insufficienti), in quanto di pi difficile ponderazione, atteso che involgono, pi che in altre ipotesi, opinabili parametri di merito di natura discrezionale. Nel caso di specie il Collegio ha statuito nel senso che la scelta editoriale posta in essere, pur non essendo in discussione il valore scientifico della stessa, non ha espresso la prioritaria finalit cui preordinata lazione della Soprintendenza del Molise, il cui ambito di azione in prevalenza da svolgere nellambito della regione di competenza, con il coinvolgimento dei territori da considerarsi nellespressione geografica attuale. Con la sentenza n. 152/2011 la Sezione ha condannato gli amministratori di una ASL molisana al pagamento, in favore della stessa ASL, della somma di 10.000,00. In particolare, il Collegio ha statuito, fra laltro, in tema di limiti al conferimento di incarichi di consulenza alla luce dei criteri normativi di cui agli artt. 25 della legge n. 734/1994 e 7 del d.lgs. n. 165/2001, stigmatizzando la condotta (in merito alla corretta gestione della propria attivit) del Direttore Generale della ASL, su cui ha affermato la Sezione incombe lonere di verifica, mediante valutazioni comparative, dei costi e dei risultati e della corretta ed economica gestione delle risorse introitate. In punto di esercizio del potere di riduzione delladdebito il Collegio ha ritenuto di sottolineare che tale potere implica un accorto e prudente apprezzamento del giudice, chiamato a valutare ogni circostanza di fatto che possa indurre ad una motivata e meno

129

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

rigorosa valutazione di responsabilit (cfr. SS. RR. sent. n. 237/80). Ne consegue ha affermato il Collegio - che deve essere attentamente vagliato il rapporto esistente tra lefficacia delle cause giustificatrici accertate e la misura del risarcimento dovuto e che la riduzione deve essere contenuta entro un ragionevole criterio di razionalit. In particolare la Sezione, nel richiamare la giurisprudenza del giudice contabile sul punto, ha osservato che in carenza di qualsivoglia automatismo vincolante a tale riguardo, il Collegio comunque chiamato (cos come avviene, mutatis mutandis, nella materia penale nellipotesi di concorso di circostanze aggravanti e attenuanti eterogenee) ad esprimere un giudizio di prevalenza, ovvero di equivalenza, nellanalisi comparativa tra i molteplici fattori riscontrabili nella fattispecie, dotati di potenzialit nella produzione dellevento dannoso e, allesito di esso, quantificare il margine di ascrivibilit del risarcimento cos determinato. Pertanto, in carenza di argomentazioni defensionali supportate da prove idonee, la richiesta di esercizio di potere riduttivo si appalesa come una mera clausola di stile. Con la sentenza n. 7/2011 la Sezione ha condannato gli amministratori e i titolari di una societ privata a responsabilit limitata che aveva beneficiato della concessione di fondi pubblici, al pagamento, in favore della Comunit Europea e del Ministero delle Politiche Agricole, della somma di 136.775,00. Il Collegio, sulla base di un ormai consolidato orientamento, ha ribadito lesclusione della pregiudizialit del processo civile rispetto a quello contabile, per la carenza di una condizione di indispensabile antecedenza sia logica che giuridica. Con riferimento al caso di specie, nel solco della giurisprudenza prevalente, ha altres respinto leccezione di difetto di giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti di Societ private che abbiano beneficiato di fondi pubblici e comunitari, che abbiano realizzato un impiego delle risorse pubbliche con uno sviamento della finalit perseguita dalla P.A. Con la sentenza n. 31/2011 la Sezione ha condannato il Direttore di un IACP del Molise al pagamento, in favore dello stesso IACP, della

130

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

somma di 17.117,00, in relazione ad una fattispecie dannosa riguardante lerogazione di somme destinate allincentivo per la progettazione ex art. 18 della legge n. 109/1994, che sono state ritenute illegittimamente conferite a soggetti che non ne avevano titolo perch legati allo IACP con contratti a tempo determinato, ovvero in quanto inerenti a prestazioni occasionali. In tale sentenza la Sezione ha analizzato, fra laltro, la natura giuridica degli IACP, ritenendola assimilabile a quella degli Enti locali, atteso il carattere di strumentalit della sua azione rispetto allEnte territoriale di riferimento (Regione). Inoltre in ordine alleccezione di nullit degli atti istruttori, sollevata dai difensori del convenuto ai sensi dellart. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009 e successive modificazioni (il quale dispone che le Procure della Corte dei conti possono iniziare lattivit istruttoria ai fini dellesercizio dellazione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge), la Sezione ha ritenuto di individuare un ausilio interpretativo (circa lesatta portata della disposizione citata) dalle numerose pronunce della Consulta (sentenze n. 104/1989, 100/1995, 209/1994 e 337/2005) che hanno delineato, in sede di decisione di ricorsi per conflitto di attribuzione, i limiti intrinseci ai poteri di indagine delle Procure regionali, precisando che essi sono esercitabili solo in presenza di fatti o notizie che facciano presumere comportamenti di pubblici funzionari ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale e devono essere diretti ad acquisire atti e documenti precisamente individuabili, in modo che lattivit del Procuratore non possa considerarsi come unimpropria attivit di controllo generalizzata e permanente (cfr. Corte Cost., sent. n. 100/95). La Sezione ha altres ricordato come, secondo il Giudice delle leggi, liniziativa del Requirente non pu basarsi su mere ipotesi e si giustifica solo quando, secondo le circostanze, sia presumibile la commissione di illeciti produttivi di danni ed in presenza di elementi specifici e concreti, non essendo

131

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

sufficienti mere supposizioni (cfr. Corte Cost., sent. n. 104/1989; vedasi anche Cass., Sez. I, sentenze n. 2087/1999 e 4384/1996). Le Sezioni della Corte dei conti hanno altres precisato ha ricordato la Sezione nella sentenza in parola - che la disposizione non limita le fonti di conoscenza per il Requirente alle sole denunce, informative o rapporti, cui sono obbligati ex lege alcuni soggetti e, tuttavia, sicuramente necessario che la notizia rappresenti nei suoi elementi essenziali un fatto costituente astrattamente un illecito contabile (cfr. Corte dei conti Sez. Lazio, ordinanze n. 504/2009 e n. 418/2009). Fin dallinizio dellistruttoria andrebbe dunque esposta in citazione una chiara rappresentazione del fatto contenuta nella notizia di danno, per motivi di garanzia dei soggetti coinvolti. Pertanto, - ha affermato la Sezione - la fonte conoscitiva da cui promana latto di citazione deve essere tale da indirizzare le indagini in una precisa direzione ed in un determinato ambito operativo e, tuttavia, non necessario che siano indicati n il soggetto responsabile, n i presupposti di responsabilit avvero la condotta perpetrata, ma piuttosto una fattispecie storicamente determinata. Ci premesso, di tutta evidenza che i requisiti di concretezza e specificit, imposti dalla legge in ordine agli atti da cui origina lattivit istruttoria, devono essere intesi nei limiti necessari a ritenere plausibile, con giudizio ex ante, lavvio di unattivit istruttoria da parte del P.M.; concretezza e specificit tuttavia che nella fase iniziale delle indagini non possono chiaramente ancora assurgere al rango di prova certa. Con la sentenza n. 9/2011 la Sezione ha condannato il Direttore Generale di una ASL al pagamento, in favore della stessa ASL, della somma di 13.060,00, avendo ritenuto di dover respingere la richiesta di litisconsorzio necessario, proposto dalla difesa del convenuto, tra Compagnia Assicurativa e vocati, considerata la carenza di un rapporto di servizio tra Assicurazione privata e P.A., e stante lassenza dei requisiti necessari per configurare una responsabilit contabile di un soggetto privato, sentenziando conseguentemente la scindibilit, ai fini

132

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

processuali, della situazione intercorrente tra convenuti e terzo garante, confinata ad un rapporto di natura privatistica. Circa il danno da disservizio, posto a base della richiesta risarcitoria attorea della Procura regionale, la Sezione ha affermato la ineludibile necessit di fornirne la prova da parte della Procura regionale attrice, soprattutto in merito al decremento della produttivit funzionale della P.A., anche mediante il ricorso a prove presuntive e a valutazioni di tipo equitativo, atteso altres ha affermato la Sezione che la determinazione del danno ex art. 1226 c.c. ammissibile solo in presenza di particolari difficolt nella determinazione del quantum debeatur, e purch comportante solo unintegrazione del corredo probatorio volto a colmarne le lacune. In particolare, il Collegio, in relazione alla nozione di danno da disservizio, ha ritenuto di doverlo configurare come un danno patrimoniale consistente nel mancato raggiungimento delle utilit previste dalla legge in base alla quantit e qualit delle risorse umane ed economiche, ai maggiori costi dovuti allo spreco delle risorse non utilizzate in base ai canoni della legalit, dellefficienza, dellefficacia, delleconomicit e della produttivit, peculiare alla P.A., correlandolo con il decremento della produttivit funzionale dellamministrazione e con il pregiudizio arrecato alla complessiva organizzazione della stessa. Il disservizio si rapporta, quindi, - ha osservato la Sezione - ad un servizio che esiste solo formalmente o, rectius, privo dei suoi requisiti necessari e quindi risulta scadente.Del pari, - ha osservato - che la predetta tipologia di nocumento costituisce, pur sempre, un quid pluris bisognevole di prova circa il decremento della produttivit funzionale dellamministrazione ed il pregiudizio arrecato alla complessiva organizzazione di essa ma commisurato allinefficienza del servizio fornito dalla struttura amministrativa.Necessita, dunque, unattenta valutazione della funzionalit e qualit del servizio che devono risultare compromesse e tali da generare maggiori costi; elementi tutti che richiedano a carico della parte attrice lonere di allegazione degli indizi ed ogni altro elemento di prova, tali da assurgere a parametro per una valutazione, anche di tipo

133

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

equitativo, del danno determinatosi.Circa il ricorso allapprezzamento equitativo ex art. 1226 c.c., il Collegio ha affermato che lo stesso debba essere, per quanto possibile, limitato e ricondotto alla funzione di colmare soltanto le inevitabili lacune in ordine alla precisa determinazione del danno, segnatamente in presenza di particolari difficolt nella circostanziata determinazione del danno stesso. Con la sentenza n. 169/2011 la Sezione ha condannato un notaio al pagamento di una ingente somma di denaro e in favore dellamministrazione finanziaria in relazione al mancato versamento di imposte. In particolare, il Collegio ha riconosciuto la responsabilit del notaio quale debitore di imposta (consapevole inadempienza per mancato versamento della stessa), atteso che il notaio ha affermato la Sezione - legato allAmministrazione finanziaria da un complesso rapporto di servizio che gli conferisce la qualifica di depositario di somma destinata allErario pubblico e, pi esattamente, di agente contabile chiamato al maneggio di denaro pubblico che lo rende assimilabile ad un organo indiretto della P.A. In particolare il Collegio ha rilevato che la causa petendi evocata in giudizio inerisce, infatti, non gi alla veste di semplice e ordinario debitore dimposta rivestita dal notaio, solidalmente responsabile, al pari dei privati contraenti, dellammontare delle imposte dovute in conseguenza degli atti rogati, ma piuttosto al suo ruolo, del tutto peculiare, di soggetto legato ex lege allAmministrazione Finanziaria (Agenzia delle Entrate) da un particolare, complesso rapporto di servizio, a carattere prettamente contabile, presupposto indefettibile dellazione di responsabilit contabile. Il Notaio ha affermato ancora la Sezione nella sentenza in parola - quale riscossore ex lege delle somme sottoposte a tassazione, ne diventa depositario ed , in tal guisa, tenuto al versamento delle medesime allAgenzia delle Entrate. Ne discende che non si ravvisano, in via di mero principio, le condizioni per declinare la giurisdizione a favore della Commissione Tributaria o di altro ordine, cos

134

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

come non ricorre alcuna condizione ostativa al fatto che possano sicuramente concorrere, beninteso sino al momento dellintegrale corresponsione allErario delle somme non versate, una pronuncia conclusiva del presente giudizio e gli esiti cui perverranno le procedure esecutive della pretesa impositiva intentata dallAmministrazione finanziaria a danno della convenuta. La Sezione ha posto poi in risalto la fondatezza delle ragioni che sono a presidio dellazione di danno allerario che deve rinvenirsi nella indiscussa veste di agente contabile assunta dal Notaio, nel caso di specie, in quanto soggetto chiamato al maneggio di danaro per essere tenuto, opelegis, alla riscossione ed al successivo versamento di somme costituenti pecunia pubblica . Il munuspublicum che investe in tal caso la funzione notarile, colloca il professionista finanche in una posizione assimilabile a quella di un organo indiretto della P. A., sussumibile nella figura civilisticamente intesa del depositario fornito di poteri certificativi e di custodia di risorse pubbliche ed in questa accezione tenuto alladempimento di un obbligo giuridico non rinunciabile. Acclarata, in tal guisa, la veste di agente contabile in capo al Notaio, lo specifico obbligo inerente al Notaio, quale agente contabile delegato alla riscossione delle imposte scaturite dallatto rogato, di procedere al versamento delle stesse allAgenzia delle Entrate, sicuramente sindacabile in sede di azione pubblica per danno erariale innanzi alla Corte dei conti, con riferimento ai suoi peculiari presupposti legittimanti; essa, peraltro, ha osservato ancora la Sezione, ben pu coesistere con ogni altra autonoma azione intrapresa dallAmministrazione finanziaria a carico dellindifferenziata categoria dei coobbligati solidali (tra i quali figura il Notaio stesso), cos rafforzandone lefficacia recuperatoria, efficacia recuperatoria che resta, conseguentemente, sottratta alle vicende ed agli esiti dei giudizi che risultassero incardinati davanti al giudice tributario o ad altro ordine giurisdizionale. Con la sentenza n. 71/2011 la Sezione si pronunciata in ordine alla

135

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

accoglibilit dellistanza di rinunzia agli atti ex art. 306 c.p.c. presentata da parte attrice e accettata dalla controparte, ritenendola irrituale e inaccoglibile. Non vi dubbio, infatti, - ha osservato la Sezione - che lattribuzione del potere di azione allorgano pubblico presenti il carattere dellobbligatoriet con la conseguente esclusione della rinunciabilit e transigibilit del diritto al risarcimento. Tale peculiare connotazione contribuisce a differenziare radicalmente il giudizio di responsabilit amministrativa dallordinario giudizio risarcitorio civilistico ed tale da patrocinare, dunque, una visione dommatica del processo contabile assimilabile ai caratteri tipici del processo penale. Per altro verso, non certamente casuale la scelta del legislatore di strutturare questa tipologia processuale intestandola ad un giudice specificamente individuato (non assimilabile al giudice ordinario, cui certo non pu competere la qualifica di giudice naturale della responsabilit contabile, stante la non riconducibilit esclusiva del processo contabile al solo paradigma strettamente risarcitorio patrimonialistico).

2. I conti giudiziali
I giudizi di conto costituiscono la prima competenza della nostra Istituzione, da cui ha derivato la stessa denominazione, connessa ad una sua caratteristica ed antica missione consistente nella verifica giurisdizionale delle risultanze contabili delle gestioni pubbliche attraverso quel particolare tipo di processo denominato giudizio di conto. Va ribadito che tale competenza soddisfa una delle esigenze fondamentali presenti in ogni organizzazione, tanto pi pubblica, che quella di avere certezza sulla realt dei flussi finanziari di cassa e della consistenza patrimoniale. Lesame dei documenti rappresentativi delle gestioni e laccertamento della loro regolarit rendono trasparente la delicata gestione di coloro che, avendo la disponibilit materiale di denaro e di altri valori pubblici, costituiscono la base del sistema contabile e finanziario.

136

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Il giudizio di conto concerne infatti tutti coloro che, avendo avuto maneggio di pubblico denaro e di altri valori pubblici, devono, a determinate cadenze temporali, rendere il conto della regolarit della relativa gestione. Non sfuggir che attraverso lesame di tali gestioni contabili possibile risalire ad ipotesi dannose relative alle sottese gestioni, ferma restando lautonomia del procuratore regionale nellattivazione dei correlati giudizi di responsabilit. Di qui la tendenza delle amministrazioni a non sollecitare il deposito delle contabilit giudiziali. Pur con le limitazioni di personale e di mezzi gi segnalate nelle precedenti relazioni, anche nel corso del 2011 proseguita lattivit della Sezione nel settore dei conti giudiziali degli agenti contabili dello Stato e degli enti locali, sulla base del consueto programma predisposto allinizio dellanno. Come stato gi segnalato in occasione delle inaugurazioni degli anni passati, nel 2007 stata avviata, da parte della Sezione, lanagrafe degli agenti contabili interni agli enti locali, allo scopo di operare una ricognizione degli stessi, resa necessaria anche alla luce della autonomia riconosciuta agli enti locali dalla legislazione degli ultimi anni in materia di organizzazione degli uffici e dei servizi (cfr. art. 48, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali), che ha, di fatto, consentito la costituzione, nellambito di uno stesso ente, di un numero diversificato ed indefinito di agenti contabili. Poich a tale rilevazione - fondamentale per lo svolgimento di una funzione istituzionale della Corte dei conti, quale quella dellesame e dellapprovazione dei conti giudiziali - non tutti gli enti locali interessati hanno dato tempestiva risposta, anche nel corso del 2011, allo scopo di completare la detta anagrafe, stato dato un forte impulso e una ferma e decisa sollecitazione agli enti risultati inadempienti affinch provvedessero senza ulteriori

137

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

ritardi. A tuttoggi, pur non potendosi ritenere lanagrafe del tutto completata, pu riconoscersi che la definizione della stessa ormai a buon punto. Peraltro, lesiguo numero di revisori della Sezione operanti in questo settore, impegnati nella istruttoria e nella formale elaborazione dei decreti di estinzione, non ha consentito di procedere con la dovuta tempestivit e completezza alla revisione dei conti degli enti locali, i quali, peraltro, sono risultati, per la gran parte, redatti in forma sintetica e bisognevoli di ulteriore istruttoria. Va sottolineato al riguardo che, il pi delle volte, poich il conto viene depositato senza alcuna documentazione allegata e lo stesso non viene redatto sui modelli prescritti e secondo le modalit previste dalla legge, i revisori della Corte incontrano non poche difficolt nel procedere ad un accurato e compiuto esame dellelaborato. Ci ha comportato - e comporta tuttora - nella maggior parte dei casi, la necessit di far luogo ad una lunga e accurata istruttoria volta alla acquisizione dei documenti indispensabili per un idoneo esame del conto, prima di poterlo approvare ed ammettere a discarico. Ed da rilevare che, frequentemente, in esito ad apposita richiesta istruttoria, gli enti locali si limitano a trasmettere lo statuto dellente, il regolamento degli uffici e dei servizi e la documentazione di carattere generale, non inviando la specifica documentazione necessaria per procedere ad un effettivo e compiuto esame del conto. proprio per tali ragioni, che, al di l dei dati statistici che vengono forniti, il forte impegno profuso nel 2011 dai magistrati istruttori e dai revisori addetti al settore dei conti giudiziali nella istruttoria dei conti acquisiti e nel completamento dellanagrafe degli agenti contabili interni, lascia presagire che il settore mostrer risultati migliori nellanno giudiziario che ci si appresta ad inaugurare. In ogni caso, va rilevato che nel corso del 2011 la Sezione, in composizione collegiale, ha adottato, in particolare, n. 13 decreti in

138

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

giudizi per resa di conto, disponendo il deposito dei conti giudiziali di vari agenti contabili relativi alla riscossione di imposte comunali varie, fra cui la riscossione dellICI, della TARSU e delle entrate patrimoniali e assimilate, di diversi Comuni molisani, fra i quali, il Comune di Montecilfone, il Comune di Toro, il Comune di Campomarino, il Comune di San Massimo, il Comune di Pietracatella, il Comune di Casalciprano, il Comune di Montenero di Bisaccia, il Comune di Cercemaggiore, e il Comune di Vinchiaturo. Come diffusamente accennato allinizio della presente Relazione, la Sezione ha dato inizio ad una verifica del sistema degli agenti contabili afferenti le societ di capitali a partecipazione pubblica locale, considerando che tali ruoli spettano ai soggetti che in rappresentanza dellente territoriale partecipano alle assemblee o ai consigli di amministrazione o anche ai collegi sindacali. A seguito di apposite richieste in corso di acquisizione la relativa documentazione contabile, mentre alcuni degli enti interpellati, come la Provincia di Campobasso, hanno dato inizio al procedimento per ladozione degli opportuni regolamenti ancora adesso mancanti. Come anticipato allinizio della presente Relazione, dai primi contatti e dalle iniziali acquisizioni, invero con la piena collaborazione e linteresse degli organi regionali e della Provincia di Campobasso, subito apparsa una situazione di confusione organizzativa. Si infatti ricavata la sensazione che tali societ c.d. pubbliche manchino di controllo e coordinamento da parte degli enti territoriali e che i soggetti incaricati da essi della gestione seguano logiche e decisioni non rientranti in -peraltro inesistenti- scelte pianificate di politica finanziaria di competenza degli organi rappresentativi della Comunit. Se tale fumus trovasse conferma dallesame della documentazione, esso potrebbe rappresentare un sintomo di scarsa effettivit del c.d. controllo analogo, che consente laffidamento in house dei servizi pubblici locali,

139

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

col sospetto di una mancata applicazione della corrispondente previsione statutaria. Il sistema dellhouse providing costituisce invero un recente modello di organizzazione e gestione dei pubblici servizi (erogazione dei servizi, forniture, lavori) che le pubbliche amministrazioni adottano attraverso propri organismi, cio senza ricorrere al libero mercato. Per il loro carattere di eccezionalit, derivante dalla sottrazione alle regole europee sulla concorrenza ed il libero mercato, laffidamento di un servizio assoggettato a due principi elaborati dalla giurisprudenza, a) la circostanza che tale affidamento abbia luogo in favore di soggetti che, per quanto giuridicamente distinti dallamministrazione aggiudicatrice, costituiscano elementi del sistema che a tale amministrazione fanno capo essendo soggetti a controllo analogo; b) il fatto che il destinatario dellappalto svolga la parte pi importante della propria attivit in favore dellamministrazione o delle amministrazioni che lo controllano. La gestione delle partecipazioni, anche azionarie, della regione e degli enti locali in societ di capitali oggetto del giudizio di conto, al fine di salvaguardare gli interessi pubblici in tale delicato settore. Le risorse provenienti dalla collettivit, investite in tale forma, sono infatti assoggettate alle regole della contabilit pubblica e, tramite essa, ai criteri delleconomicit, efficienza ed efficacia. Anche nel settore della sanit, in corso una verifica generalizzata su tutti gli agenti della riscossione appartenenti alle ex Aziende Sanitarie Locali ed allattuale ASREM, con lacquisizione delle relative documentazioni contabili. LUfficio del magistrato Relatore dei conti approfondir lesame nel presente anno giudiziario anche per spingere i vertici di tali enti territoriali e sanitari ad intervenire, ove necesario, garantendo che tali gestioni si svolgano nella piena legalit con consistenti risparmi di danaro pubblico.

140

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Daltronde tutta questa azione in ultima analisi mirata a provocare una maggiore coscienza sulla necessit di rispettare le risorse provenienti dai cittadini sin dalla loro origine.

3. I giudizi pensionistici
Come gi pi volte rappresentato nelle precedenti relazioni, in attuazione della riforma operata con lart. 5 della legge 21 luglio 2000, n.205, la giurisdizione della Corte dei conti in materia pensionistica che ha natura piena ed esclusiva - viene esercitata in composizione monocratica (c.d. giudice unico delle pensioni), salvo per quanto riguarda i reclami in materia cautelare ove la competenze del collegio. In questo settore la Sezione, pur operando, ormai da anni, con un numero minimo di magistrati, ha, gi da qualche anno, sostanzialmente eliminato il proprio arretrato. Proprio in considerazione di ci, essa giunge, normalmente, a soddisfare le istanze di giustizia dei cittadini pensionati che si rivolgono al giudice delle pensioni in tempi certamente inusuali rispetto al corso della giustizia ordinaria nel nostro Paese, vale a dire in una media di otto dieci mesi tra la proposizione del ricorso e il deposito della sentenza da parte dei giudici unici. Come gi si avuto modo di anticipare, nel corso del 2011, a fronte di n. 439 giudizi pendenti iniziali, ne sono stati definiti n. 175, e ne sono stati introdotti n. 55 di nuovi, con un saldo di n. 319 giudizi pendenti finali. Fra i n. 175 giudizi definiti, n. 168 giudizi sono stati definiti con sentenze e n. 7 giudizi hanno dato luogo a ordinanze istruttorie e risultano, quindi, tuttora pendenti. Delle n. 168 sentenze emesse, n. 19 sono state di accoglimento, n. 69 sono state di rigetto, e n. 80 sentenze sono state miste, e cio, in parte di accoglimento e in parte di rigetto. I giudizi pensionistici su cui la Sezione chiamata a pronunciarsi riguardano, prevalentemente, ricorsi in materia di pensioni civili (nel

141

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

corso del 2011, a fronte di n. 390 giudizi pendenti iniziali, ne sono stati definiti n. 166, e ne sono stati introdotti n. 47 di nuovi, con un saldo di n. 271 giudizi pendenti finali), o, in misura minore, in materia di pensioni militari (nel corso del 2011, a fronte di n. 16 giudizi pendenti iniziali, ne sono stati definiti n. 7, e ne sono stati introdotti n. 7 di nuovi, con un saldo di n. 16 giudizi pendenti finali, pari a quello iniziale), o in materia di pensioni di guerra, che risultano ormai quasi del tutto azzerati (nel corso del 2011, a fronte di n. 33 giudizi pendenti iniziali, ne sono stati definiti n. 2, e ne stato introdotto n. 1 nuovo, con un saldo di n. 32 giudizi pendenti finali). Anche nellanno appena trascorso numerosi ricorsi hanno riguardato sostanzialmente due questioni - sulle quali i giudici unici della Sezione hanno assunto un orientamento ormai consolidato, - quale quella della legittimazione attiva dei Patronati a sottoscrivere il ricorso ed a promuovere, quindi, il relativo giudizio pensionistico, e quella dei presupposti per ladozione di provvedimenti cautelari (c.d. sospensive). Con riferimento alla prima questione, da parte di entrambi i giudici unici operanti presso la Sezione anche nellanno appena decorso stata dichiarata in numerosi casi linammissibilit di ricorsi in materia pensionistica in quanto sottoscritti dal responsabile di un Patronato assolutamente carente di legittimazione attiva, e, come tale, inidoneo a rappresentare ed a difendere linteressato, a cui il ricorrente aveva conferito il mandato rappresentativo senza indicare la persona fisica del difensore. In proposito i giudici unici di questa Sezione, pur avendo riconosciuto che (..) anche gli istituti di patronato ed assistenza sociale possono assicurare la tutela legale in sede giudiziaria dei propri iscritti mediante apposite convenzioni con avvocati (art. 9, legge 30 marzo 2001, n. 152), hanno tuttavia affermato, sulla scorta di un orientamento giurisprudenziale consolidato sul punto (cfr., in terminis, Corte dei conti - Sez. giur. Reg. Lombardia, n.605/2006; Id. n. 562/1996; Corte dei conti - Sez. giur.

142

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Reg. Lazio, n. 34/1997; Corte dei conti Sez. giur. Reg. Marche, n. 1044/97; Corte dei conti Sez. Giur. Reg. Calabria, n. 383/2000), che in mancanza di tale convenzione dunque precluso lesercizio della rappresentanza in giudizio, cos come non ammessa la sottoscrizione del ricorso da parte degli stessi soggetti, per carenza di legittimazione attiva. Vero stato affermato - che nel giudizio pensionistico data alla parte la possibilit di costituirsi in giudizio personalmente senza il ministero di un avvocato; ove per non intenda rinunciare ad una difesa tecnica, linteressato (ex art. 26 del Reg. di proc. per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, di cui al r.d.13 agosto 1933, n. 1038) deve conferire la procura ad litem ex art. 83 c.p.c.ad un soggetto legalmente abilitato allesercizio della professione legale. In tal caso, ove non sia conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata, la procura, ai sensi dellart. 83, comma 3, c.p.c., pu essere apposta a margine o in calce allatto introduttivo e lautografia della sottoscrizione deve essere certificata dal difensore; per contro, ove la procura sia genericamente conferita ad un patronato senza riferimento alcuno al rappresentante territoriale, di cui non provata labilitazione allesercizio della professione legale, precluso lesercizio della rappresentanza in giudizio, con conseguente inammissibilit del ricorso (cfr., ex multis, sentenza Giud. unico Sez. giur. Reg. Molise, n. 43/2009 del 27 marzo 2009). Con riferimento ai presupposti per ladozione di provvedimenti cautelari (c.d. sospensive), i giudici unici operanti presso la Sezione, nel rigettare le richieste di provvedimenti cautelari avanzate dai ricorrenti a margine dei ricorsi introduttivi dei relativi giudizi per assenza dei presupposti del fumus boni juris e del periculum in mora prescritti ai fini della concessione dei provvedimenti cautelari invocati dagli stessi ricorrenti, sulla scia di un precedente orientamento giurisprudenziale gi avviato negli anni passati, hanno ribadito che il presupposto del danno grave ed irreparabile (periculum in mora) per poter adottare la sospensione di un provvedimento, va valutato in relazione al fatto che ladozione di provvedimenti cautelari si rende assolutamente necessaria per assicurare effettiva tutela alle

143

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

situazioni giuridiche soggettive del ricorrente, di talch la loro mancata adozione renderebbe inutile, al momento della decisone di merito, una effettiva ed efficace tutela dei diritti e degli interessi della parte ricorrente che, sulla base di una sommaria delibazione delle ragioni addotte dalla stessa parte (fumus boni jurus), risultano, prima facie, comunque meritevoli di garanzia; deve altres ritenersi stato sostenuto anche da questa Sezione che, in assenza dei presupposti prescritti dalla legge per ladozione dei provvedimenti necessari ad assicurare una tutela immediata ed assolutamente indifferibile, la richiesta di sospensione cautelare della parte ricorrente non pu costituire un facile rimedio per una indebita anticipazione della decisione di merito del gravame, con una conseguente, ingiustificata alterazione del normale ordine di iscrizione a ruolo dei giudizi (cfr. Sez. giur. Reg. Molise, ordinanza adottata nella Camera di Consiglio dell8 giugno 2009). Anche nel corso del 2011, molti ricorsi in materia pensionistica hanno riguardato richieste intese ad ottenere il riconoscimento del diritto alla indennit integrativa speciale in misura intera sul doppio trattamento pensionistico in godimento da parte dei ricorrenti. In proposito, come si ricorder, intervenuta lordinanza della Corte Costituzionale n. 119 del 24 aprile 2008, con la quale il Giudice delle leggi, nel restituire gli atti al giudice remittente per una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni a suo tempo sollevate, ha affermato che, successivamente alla proposizione della questione di legittimit costituzionale, entrata in vigore la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), il cui art. 1, comma 776, ha abrogato lart. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, mentre lart. 1, comma 774, della medesima legge ha dettato una norma di interpretazione autentica relativa al computo dellindennit integrativa speciale per le pensioni di reversibilit (c.d. conglobamento), applicabile indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta (cfr., sulla questione, la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 74 del 28 marzo 2008). Secondo

144

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

la Corte Costituzionale, la intervenuta abrogazione dellart. 15, comma 5, della legge n. 724/1994 ha, di fatto, eliminato anche il riferimento alla perdurante applicabilit - quanto alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 ed a quelle di riversibilit ad esse riferite - delle disposizioni relative alla corresponsione dellindennit in questione sui trattamenti pensionistici di cui allart. 2 della legge n. 324 del 1959 e successive modificazioni. Alla luce della predetta ordinanza n. 119/2008 della Corte Costituzionale e della nuova situazione sopra delineata - costituente, secondo la stessa Corte costituzionale, jussuperveniens nellambito dei giudizi di costituzionalit riguardanti il problema della doppia indennit integrativa speciale venuto a delinearsi un nuovo orientamento giurisprudenziale, soprattutto da parte delle sezioni centrali dappello della Corte dei conti (al quale si sono uniformati anche i giudici unici operanti presso questa Sezione: cfr., ex multis, Corte dei conti Sez. giur. Reg. Molise Giud. un. pensioni n. 113/2008 del 6 ottobre 2008), secondo cui, nella fattispecie di cumulo di pi indennit integrative speciali su trattamenti di pensione plurimi da parte dello stesso soggetto, quali pensione ordinaria diretta e pensione di reversibilit, sul secondo trattamento di pensione lindennit integrativa speciale non spetta in misura intera, bens solo nella misura percentuale corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensione lavoratori dipendenti (trattamento minimo INPS), sulla base di quanto riconosciuto dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con sentenza n. 2/QM/2006 del 22 febbraio 2006. Numerosi ricorsi hanno riguardato, poi, richieste intese al riconoscimento del diritto ad ottenere lindennit integrativa speciale in misura intera e distinta rispetto alle altre voci del trattamento pensionistico e non nella misura percentuale stabilita dalle disposizioni di cui allart. 15, comma 3 e 4, della legge n. 724/1994, c.d.

145

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

conglobamento, applicata dallINPDAP alla luce dellart. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335). Anche su tale questione come si ricorder - intervenuta, nel 2008, la Corte Costituzionale, con la citata sentenza n. 74/2008, con la quale il Giudice delle leggi ha dichiarato non fondate le sollevate questioni di legittimit costituzionale dellart. 1, comma 774, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Alla luce di tale sentenza della Corte Costituzionale e dellorientamento venutosi a delineare in sede di appello (cfr., ex multis, Corte dei conti Sez. I Centr. dapp., n. 167 del 14 aprile 2008; Id., 28 aprile 2008, n. 188, nonch, Corte dei conti Sez. III Centr. dapp., n. 169/08; Id., n. 174/08; Id., n. 175/08), si affermato un orientamento giurisprudenziale secondo il quale alla fattispecie in parola va applicato lart. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, come interpretato dallart. 1, comma 774, della legge 27 dicembre 2006, 296, con conseguente calcolo della pensione di reversibilit in contestazione nella misura del 60% della sommatoria della pensione di cui era in godimento il coniuge della ricorrente e della correlata indennit integrativa speciale. A tale orientamento si uniformata anche la giurisprudenza del giudice delle pensioni presso diverse Sezioni giurisdizionali regionali e presso questa stessa Sezione giurisdizionale per la Regione Molise, chiamata a pronunciarsi su casi analoghi a quello in parola (cfr., in terminis, fra le tante, Corte dei conti Sez. giur. Reg. Molise Giud. un. pensioni n. 140/2008 dell11 novembre 2008). Anche nel corso del 2011, vi sono stati ricorsi tendenti ad ottenere la riliquidazione della pensione in godimento mediante lapplicazione del c.d. principio della perequazione, con aggancio e parametrazione agli incrementi stipendiali ed ai miglioramenti economici percepiti dal personale in servizio di pari qualifica ed anzianit in attivit di servizio. Pure con riferimento a tali ricorsi, la giurisprudenza del giudice delle pensioni presso questa Sezione, in linea con lorientamento

146

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

giurisprudenziale delineatosi presso le altre Sezioni giurisdizionali regionali e presso le Sezioni centrali dappello, ha ribadito un orientamento, ormai consolidato, di rigetto delle richieste dei ricorrenti, nella considerazione che (..) allo stato della vigente legislazione in materia, manca nellordinamento una qualsiasi disposizione legislativa che consenta ladeguamento automatico della pensione al trattamento economico previsto per il personale di pari qualifica ed anzianit in attivit di servizio. Numerosi giudizi in materia pensionistica hanno riguardato richieste intese ad ottenere il riconoscimento, a favore dei ricorrenti, di trattamento pensionistico privilegiato per infermit contratte a causa del servizio prestato alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, o la determinazione della base pensionabile, o il riscatto di periodi di servizio, o di studi universitari a fini pensionistici. Anche in materia di pensioni militari, vi sono stati diversi giudizi promossi da ricorrenti, soprattutto da ex militari di leva, per vedersi riconoscere la dipendenza da causa di servizio di infermit contratte durante il servizio militare di leva, al fine del conseguimento della pensione privilegiata c.d. tabellare. Frequentemente tali ricorsi sono stati accolti ed stato, conseguentemente, riconosciuto il diritto dei ricorrenti ad ottenere linvocato beneficio pensionistico.

147

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

G ATTIVIT DELLA SEZIONE DEL CONTROLLO

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Nelloccasione dellapertura dellanno giudiziario 2012, si ritiene opportuno dare notizia della copiosa e produttiva attivit svolta nel 2011 dalla Sezione Regionale del Controllo per il Molise. Con la pronuncia n.70/2011/PRSS del 7 aprile 2011 (adunanza 10 marzo 2011) ha trovato definizione lanalisi del bilancio desercizio 2009 dellAzienda Sanitaria regione Molise (ASReM), condotta ai sensi dellart.1, comma 170 legge n.266/05. Analogamente ai precorsi esercizi, la Sezione ha rilevato una situazione di diffusa irregolarit contabile, un non corretto ed efficace uso delle risorse, nonch, un elevato rischio di squilibrio di bilancio. In particolare: - lassenza di unappropriata programmazione sia a livello regionale che aziendale (incerti nel loro definitivo contenuto sia il Piano Sanitario Regionale, quanto lAtto Aziendale) ; - il ritardo nellapprovazione del bilancio desercizio (provvedimento del Direttore Generale n.870 del 28/07/2010) e la sua mancata pubblicazione sul B.U. della Regione, in spregio a quanto previsto dalla L.R. n.8/2010; - una rilevazione dei fatti gestionali non conforme ai principi contabili e in particolare alla clausola generale di redazione (art.2423 c.c.). Innanzitutto una difficolt nella raccolta, elaborazione ed omogeneizzazione dei flussi contabili correlata alla mancata soppressione delle Zone territoriali (che avrebbe dovuto essere operativa dal 1 gennaio 2009, stante la L.R. n.34/2008). Ed ancora, errori materiali nella compilazione del documento di bilancio e non esaustivit della nota integrativa, errori nella classificazione di alcune poste di bilancio, difformit di criteri operativi tali da inficiare sicuramente linformazione contenuta nel documento; - una perdita desercizio eccedente la perdita autorizzata del 117% con rilevanti scostamenti, in termini di costi, tra bilancio previsionale e bilancio desercizio. Le giustificazioni addotte (in merito alla necessit

151

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

delle maggiori spese per forniture di beni e servizi, per consulenze, per interessi passivi relativi alloperazione di cessione revolving del debito verso le farmacie convenzionate) sono apparse, piuttosto, sintomo di uninsufficiente e inefficace attivit di programmazione e della gi rilevata assenza di coordinamento tra vertici aziendali e competenti organi regionali; - un aumento del +2% dei costi della produzione. In particolare, a fronte di maggiori acquisti di beni sanitari, un marcato incremento delle rimanenze sanitarie di fine esercizio (+137% rispetto al 2008), che denuncia inefficienze nelle procedure di approvvigionamento di beni, che dovrebbero, invece, basarsi sul principio di limitazione delle scorte (specie di beni sanitari, al fine di evitare il fenomeno degli scaduti) e su un maggiore controllo dei flussi in uscita. Daltronde le centrali regionali di approvvigionamento di beni e servizi previsti dalla normativa previste dallart.1, comma 449 della finanziaria 2007) non sono ancora istituite; - la mancata comunicazione circa ladozione dei piani triennali per lindividuazione di misure finalizzate alla razionalizzazione dellutilizzo delle dotazioni strumentali, delle autovetture di servizio, dei beni immobili ad uso abitativo o di servizio, con esclusione dei beni infrastrutturali (atti previsti dallart.2, comma 600 della legge n.244/2007); - un sensibile incremento degli interessi di mora per ritardato pagamento dei fornitori, pur apprezzandosi una riduzione complessiva delle partite aperte (-23%); - la mancata effettuazione dellinventario fisico dei cespiti, che preclude la completezza e veridicit dei dati riportati, nonch delle quote di ammortamento rilevate tra i costi di esercizio; - ratei attivi pari a zero (cos come i ratei passivi), che denota unincompletezza delle scritture dintegrazione e una violazione del principio di competenza (OIC 18). In merito, si evidenzia linsufficienza informativa

152

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

della nota integrativa, che non chiarisce le ragioni della mancata imputazione al conto economico dei costi di competenza dellesercizio derivanti da operazioni aventi manifestazione finanziaria futura; - mancanza di accantonamenti al fondo rischi per il contenzioso con il personale, nonostante si registri un notevole incremento delle vertenze in corso; - un costo del debito (quota capitale e interessi) pari al 48% delle entrate proprie correnti, di molto superiore al previsto limite quantitativo del 15% (o al diverso limite di cui allart.2, punto 3, L.R. n.12/1997); Lesame del bilancio desercizio 2010 della struttura del SSN condizionato dai tempi di definizione delle previste linee guida da parte della Sezione delle Autonomie (deliberazione n.10 del 29 settembre 2011) - trover presumibile chiusura entro la fine del prossimo febbraio. La deliberazione n.84/2011/FRG del 27 settembre 2011ha approvato lanalisi condotta sulla gestione finanziaria 2009 della Regione Molise, elaborata con una particolare attenzione al comparto sanit, considerato il suo rilevante impatto sugli equilibri finanziari della Regione e non di meno il commissariamento subito dallEnte Regione. La Sezione nello stigmatizzare il ritardo con cui stato approvato il relativo rendiconto - ha evidenziato numerose e articolate irregolarit contabili-gestionali: - un bilancio previsionale adottato in assenza dellatto di indirizzo, di cui allarticolo 8 della legge di contabilit regionale n.4/2002; - una gestione svolta senza ladozione della direttiva annuale, di cui allarticolo 39 della legge di contabilit; - un sistema contabile non implementato verso un sistema di contabilit economica n armonizzato ai principi dettati dalla legge n.196/2009 e dal d.lgvo. n.118/2011; - un peggioramento degli equilibri di bilancio, con riduzione della massa spendibile a libera destinazione e la flessione del cd. avanzo buono

153

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

(ossia non vincolato), con un conseguente irrigidimento del bilancio; - il mancato rispetto del limite qualitativo dindebitamento e laumento del 47% della esposizione debitoria rispetto allesercizio 2005; - il mancato invio di chiarimenti circa limpatto prodotto dalle operazioni di finanza derivata sulla gestione finanziaria; - una significativa e costante contrazione di accertamenti e riscossioni delle entrate, con un incremento dei residui rispetto peraltro al solo esercizio 2008; - il commissariamento della Regione in ambito sanitario, per la sostanziale carenza di concrete iniziative attuative del piano di rientro dal disavanzo pi volte stigmatizzata dal tavolo tecnico e dal comitato permanente presso il Ministero della Salute; - una conferma della crescita della spesa complessiva per il personale dipendente, trend partito dallesercizio 2008; - la scarsa collaborazione e concertazione sugli obiettivi tra direzioni generali e singole strutture dirigenziali e il ritardato invio, da parte di queste ultime, delle programmazioni degli obiettivi di risultato (come daltronde evidenziato dal nucleo di valutazione delle prestazioni dirigenziali). Di contro la generalizzata applicazione di votazioni massime dei singoli dirigenti da parte dei direttori generali con conseguente attribuzione piena del premio di risultato, in palese contrasto con la stessa normativa regionale vigente e con le risultanze evidenziate dagli indicatori finanziari. Le criticit sopra evidenziate hanno indotto ad avviare la fase istruttoria in ordine allagestione finanziaria 2010 della Regione Molise, senza attendere lapprovazione del relativo consuntivo da parte dellorgano consiliare, intervenuta solo con la L.r. n.1 del 26 gennaio 2012. Particolare interesse riveste anche la deliberazione n.112/2011/PREV del 17 novembre 2011 (adunanza del 3 novembre) con cui la Sezione ha ricusato il visto e la conseguente registrazione del decreto n.6102

154

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

del 12 agosto 2011 - emesso dal Direttore Generale dellUfficio Scolastico Regionale per il Molise concernente il conferimento di un incarico di Direzione a tempo determinato presso Istituzione scolastica. Infattisul presupposto che in sede di controllo preventivo di legittimit di uno dei provvedimenti previsti dallart. 3,della legge n.20/94, la Corte dei Conti pu estendere il proprio ambito cognitorio anche agli atti preparatori e procedimentali purch non dotati di distinta autonomia funzionale e non assoggettati di per s a controllo preventivo (cfr. Sezione Centrale Controllo legittimit atti Governo e Amministrazioni dello Stato n.14/2005/P), la Sezione ha inteso valutare - in via pregiudiziale - la legittimit di due atti presupposti: il precedente provvedimento di trattenimento in servizio (quale presupposto indefettibile dellultimo trattenimento in servizio sulla base quale stato adottato latto sottoposto a controllo) e il precedente incarico di funzione. Tale esame ha evidenziato lillegittimit degli atti presupposti, causa, quindi, di invalidit derivata del provvedimento dincarico, con la conseguenza di una prestazione di fatto dellattivit di direzione da parte dellinteressato. Parere n.113/2011/PAR del 17 novembre 2011 (adunanza del 3 novembre) rilasciato ai sensi dellart.7, comma 8 L. n.131/03 in merito alla applicazione dellart.6 comma 13 del Decreto Legge 31 maggio 2010, n.78, con particolare riguardo al caso in cui nellanno 2009 non sia stanziata alcuna risorsa per la formazione del personale dipendente e al fatto che la spesa debba essere destinata allistruzione del personale in relazione allaggiornamento tecnologico (upgrade/update) dei software in utilizzo presso lEnte e, pertanto, classificabile come spesa di gestione attinente i software e non ricompresa nella voce formazione. Lart.6 comma 13 del Decreto Legge 31 maggio 2010, n.78 rientra nella pi ampia manovra di finanza pubblica tesa a razionalizzare e contenere la spesa delle amministrazioni pubbliche e non pu che essere

155

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

interpretata nel senso della limitazione e non della esclusione tout court della spesa annua sostenuta per attivit di formazione, atteso che il fabbisogno formativo rappresenta, alla luce della disciplina normativa e pattizia inerente listituto della formazione una componente essenziale ed obbligatoria per lente locale. Diversamente opinando, risulterebbe linammissibile compromissione per gli enti che nel 2009 non avessero sostenuto spese di tale natura della possibilit di rispondere alle finalit istituzionali cui la stessa sottende. Pertanto, nel caso in cui nel 2009 lAmministrazione non abbia sostenuto spese di tale natura, la problematica proposta si sposta esclusivamente sulla fissazione di un parametro di riferimento alternativo cui rapportare la riduzione, che la Sezione ha ritenuto poter individuare nellultimo stanziamento utile pregresso. Infatti sembra che la scelta dellesercizio 2009 - come parametro cui riferire la riduzione del 50% sia stata consumata dal Legislatore esclusivamente in relazione al fatto che tale esercizio finanziario costituiva, al momento dellemanazione della norma, lultima annualit utile di riferimento, non sussistendo di contro, particolari ed ulteriori ragioni a fondamento della scelta del predetto esercizio se non quelle legate alle esigenze di salvaguardia delle finanze pubbliche da perseguire attraverso la contrazione delle spese. Infine, pur avendo escluso lammissibilit del secondo quesito proposto dal Comune la classificazione delle spese in parola come di gestione e non di formazione - atteso che si riferisce alla soluzione di un fatto gestionale specifico, la Sezione ha inteso segnalare che la direttiva n.10/2010 della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della funzione pubblica, recante linee di indirizzo per gli enti locali in materia di formazione, pu costituire al riguardo utile indirizzo operativo. Valenza generalizzata sicuramente per il territorio regionale assume quanto precisato con i pareri nn.44 e 78 del 2011 in merito alla

156

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

modalit di recupero dei contributi sospesi per eventi calamitosi (sisma anno 2002) riferiti al periodo dicembre 2002-dicembre 2005. Infatti, la Sezione pur escludendo lammissibilit della richiesta di parere sotto il profilo oggettivo ha ritenuto opportuno richiamare lattenzione sulla normativa intervenuta successivamente al 2006 e alla sentenza della Consulta n.325 dellagosto 2008 (specificatamente lart.3, comma 2-bis, D.L. 23 ottobre 2008 n.162, convertito con L. 22 dicembre 2008 n.201 e lart.6 comma 4-bis, D.L. 29 novembre 2008 n.185, convertito con L. 28 gennaio 2009 n.2) che ha inteso ampliare la platea dei destinatari - seppur limitatamente ai pagamenti relativi a contributi previdenziali, assistenziali ed assicurativi - dirigendosi, indistintamente, anche ai soggetti (datori di lavoro e lavoratori) pubblici oltrech privati. Ha dovuto anche ricordare che la recente disciplina sulle modalit della c.d. ripresa della riscossione di tali contributi (art.25, comma 3 e 5-bis, D.L. 1 luglio 2009 n.78, convertito con L. 3 agosto 2009 n.102) di carattere eccezionale e derogatorio delle regole generali, la cui applicazione circoscritta ai soli casi da essa contemplati (art.14 delle Disposizioni sulla legge in generale) prevede espressamente che essa avvenga, senza applicazione di oneri accessori, mediante 60 rate mensili costanti. Questione in ordine allavigenza dellart.110 del TUEL disciplinante laffidamento di incarichi a tempo determinato negli Enti Locali, stante il comma 6-ter dellart.19 del D.Lgs. n.165/2001, introdotto dallart.40 del D.Lgs n.150/2009. Le pronunce nn.12, 13 e 14, depositate l8 marzo 2011 delle Sezioni Riunite in sede di controllo (rimesse anche da altre Sezioni regionali di controllo) hanno aderito alla impostazione problematica prospettata gi a suo tempo dalla Sezione (deliberazione n.84/2010/PAR), che aveva sottolineato la distinzione della disciplina recata dal primo comma dellart.110 del TUEL rispetto quella del secondo comma.

157

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Sulla portata dellart.110, comma 1 impatta direttamente il comma 6 dellart.19 del d.lgs. 165/2001 perch espressione di principi di carattere generale (stante anche linterpretazione datane dalla Corte Costituzionale nella recente sentenza n.324/2010), riducendo la quota della dotazione organica entro la quale consentito affidare detti incarichi a soggetti estranei alla pubblica amministrazione e ai dirigenti non appartenenti ai ruoli. Al contrario, la disciplina contenuta nel secondo comma dellart.110 del TUEL appare riferibile ad una fattispecie del tutto diversa, in quanto volta a sopperire, come nel caso del Comune di Agnone, ad esigenze gestionali straordinarie che, sole, determinano lopportunit di affidare funzioni, anche dirigenziali, extra dotationem e quindi al di l delle previsioni della pianta organica dellente locale che, invece, cristallizza il fabbisogno ordinario di risorse umane. La possibilit riconosciuta agli enti territoriali, in ragione della propria autonomia organizzativa di reperire dirigenti, alte specializzazioni e funzionari dellarea direttiva al di fuori della dotazione organica rappresenta dunque un peculiare strumento gestionale di grande flessibilit che, calibrato alle esigenze strutturali degli enti locali, appare funzionale soprattutto agli enti di ridotte dimensioni. La diversit dellipotesi normativa in esame si rintraccia inoltre nella diversa disciplina che, a fronte della massima discrezionalit fino ad oggi concessa agli enti locali nellaffidare incarichi a termine nellambito dei posti in dotazione organica, circonda di maggiori cautele la possibilit di conferire incarichi dirigenziali fuori dotazione organica, imponendo una percentuale prevista per legge (5% della dotazione organica sia negli enti ove prevista la dirigenza che in quelli ove non prevista) e il possesso di particolari professionalit, non riscontrabili allinterno dellente (limitatamente agli enti ove non prevista la dirigenza). In mancanza di una disposizione di abrogazione espressa contenuta nel d.lgs. 165/2001 (come integrato dal d.lgs. 150/2009), la diversa portata

158

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

precettiva delle disposizioni in conflitto non integra, pertanto, in ossequio ai consolidati canoni ermeneutici, labrogazione tacita della disposizione contenuta nellart. 110, comma 2 del TUEL che risulta pertanto tuttora applicabile. In questi termini il parere n.56 del 10 marzo 2011. Complessivamente lattivit consultiva esercitata ha involto n.17richieste di pareri in materia di contabilit pubblica avanzate da parte di enti locali (art.7, comma 8 L.n.131/03). Anche a fronte di richieste ritenute inammissibili (n.9), la Sezione come gi sopra avuto modo di evidenziare in merito ai pareri nn. 44, 78 e 113 - ha voluto richiamare allAmministrazione gli estremi normativi e giurisprudenziali che potevano risultare utili alla risoluzione delle fattispecie di volta in volta prospettate. Lesame condotto ai sensi dellart.1, comma 166 e ss. della L n.266/2005 sugli Enti Locali in ordine al bilancio di previsione 2011 stato pressoch completato in tempi utili per consentire eventuali correzioni in sede di assestamento: per n.136 enti locali su un universo di n.138. Le amministrazioni residue presentano problematiche particolari. La profonda incertezza sui dati finanziari dei pregressi esercizi scaturente anche dallannullamento di precedenti delibere consiliari o prefettizie impedisce tuttora ad un primo Comune di appurare la sussistenza di un disavanzo damministrazione risalente allesercizio 2008 e, conseguentemente, condiziona la stessa programmazione del bilancio 2011. Per un altro Comune si inteso valutare il documento programmatico 2011 unitamente alla gestione degli esercizi successivi allapprovazione del bilancio stabilmente riequilibrato 2009, su cui la Sezione non ha ancora avuto modo di pronunciarsi. A due Comuni, che hanno dichiarato da tempo il loro stato di dissesto finanziario, la Sezione ha richiamato le precedenti pronunce assunte in

159

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

ordine alla situazione gestionale dei detti Comuni e sollecitato ancora una volta i rispettivi Organi Istituzionali al rispetto delle prescrizioni per la corretta ed equilibrata gestione del bilancio durante la procedura di risanamento secondo i dettami di cui allart.250 e seguenti del TUEL e alla tempestiva adozione degli atti di cui allart.259 del TUEL. Nei riguardi di n.8 Enti., il rinvenimento di gravi irregolarit ha giustificato ladozione di specifica pronuncia ai sensi dellart.1, comma 168, della L. n.266/2005. Chiuso lesame del rendiconto 2009 per i n.83 Enti Locali residuati alla fine dellanno 2010. Ladozione di specifica pronuncia ai sensi dellart.1, comma 168, della L. n.266/2005 in ragione delle gravi irregolarit rilevate intervenuta nei riguardi di n.7 Enti. In avanzata fase istruttoria gli esami sul rendiconto 2010 dei n.138 Enti Locali insistenti sul territorio. Ove fossero stati anticipati i tempi di deposito delle c.d. linee guida da parte della Sezione delle Autonomie (deliberazione n.2 del 9 giugno adunanza del 29 aprile 2011) e di apertura del SIQuEL (oltre la met di luglio), si sarebbe potuto utilmente procedere allesame dei dati di consuntivo prima della stessa valutazione del bilancio 2011 dei detti Enti, facendo buon uso dello slittamento al 31 agosto 2011 del termine ultimo per la deliberazione del documento di programmazione finanziaria concesso con il d.m. Interno 30 giugno 2011. Ad oggi, la Sezione ha avuto modo di pronunciarsi in merito a n.43 Comuni (su 138) escludendo linsorgere di gravi irregolarit. Al fine di implementare al massimo lefficacia sostanziale del controllo eseguito, destinatari dei suoi esiti sono stati non solo gli organi istituzionali degli Enti Locali (in primis, quelli consiliari), ma anche le figure istituzionali di volta in volta responsabili del settore in relazione alle problematiche emerse.

160

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

In tale ottica, la Sezione ha ritenuto continuare a segnalare situazioni di paralisi e grave disagio o gestionale alle locali Prefetture (n.4 casi a quella di Campobasso e n.6 a quella di Isernia) per la valutazione di provvedimenti di loro specifica competenza previsti dal TUEL ex artt.141 e ss., 193 ed ancora 242 e 244. Segnalazioni che, in qualche maniera, hanno anticipato le scelte consumate da ultimo dal Legislatore con il sistema sanzionatorio e premiale introdotto con il D.Lgs. n.149 del 2011 (in particolareart.6, comma 2). Sostanziale azzerate (salvo che in n.1 caso) le segnalazioni di organi di revisione al Ministero della Giustizia e/o allOrdine Professionale per comportamenti ingiustificatamente frustranti la natura collaborativa del controllo della Corte dei Conti e che si risolvono, in ultima analisi, in un danno per la stessa amministrazione destinataria del controllo. Residuali anche le irregolarit involgenti ipotesi di danno erariale, per le quali la Sezione ha inviato copia della pronuncia alla locale Procura regionale della Corte dei conti (n.1 caso). In ossequio al disposto dellart.1, comma 173, della legge n.266 del 2005, questa Sezione ha continuato lanalisi delle spese dovute a consulenze esterne nonch quelli relativi ad attivit di relazioni pubbliche, convegni mostre, pubblicit e rappresentanza. Innanzitutto si chiuso lesame dei n.135 atti attributivi dincarichi posti in essere nel quarto trimestre 2010 (delibera n.73 del 20 aprile 2011, adunanza del 7 aprile) e dei n.216 atti di spesa intervenuti nei primi tre trimestri dellesercizio 2011 (nn.77 e 111 del 2011). La Sezione ha riscontrato la persistenza - in una molteplicit di casi di una serie di profili dillegittimit, cos riassumibili: - la mancata evidenziazione delleffettuazione della previa verifica di soggetti idonei, nella struttura dellente, con profili professionali analoghi a quelli dei consulenti esterni (principio di autosufficienza della pubblica

161

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

amministrazione); - laffidamento dincarichi senza il previo esperimento di procedure selettive (espressamente previste dal comma 6 bis dellart.7 del D.Lgs. n.165/2001), che non possono venir meno anche a fronte della professionalit dei beneficiari ovvero per luso fatto di una Long List predisposta sulla base di una verifica documentale circa la mera sussistenza dei soli requisiti di partecipazione e senza alcuna forma di valutazione di merito e/o di graduazione della professionalit dei concorrenti (non risultava neppure che il competente Ufficio avesse provveduto allattivit di ponderazione comparativa tra i curricula dei candidati idonei pure prevista dallavviso pubblico). Daltra parte non sembrano ricorrere (e/o comunque non essendo state correttamente evidenziate negli atti) le circostanze che consentono di prescinderne (procedura concorsuale andata deserta; unicit della prestazione sotto il profilo soggettivo; assoluta urgenza determinata dalla imprevedibile necessit della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale). Anzi, le collaborazioni richieste si connotavano per la loro assoluta ordinariet (e per lassenza di esigenze eccezionali e temporanee); - reiterazioni - senza soluzione di continuit - di incarichi gi conferiti in precedenza, senza che tale possibilit fosse espressamente prevista nellatto originario di affidamento (principio di temporaneit fissato dalla lettera c) del comma 6 dellart.7 del D.Lgs. n.165/2001); spesso non costano essere seguiti, ai provvedimenti in parola, altrettanti contratti individuali in violazione del principio secondo cui i contratti stipulati dalla P.A., anche in ipotesi di attivit iure privatorum devono vestire la forma scritta ad substantiam (R.D. 18 novembre 1923, n.2440, artt.16 e 17), non avendo rilevanza esterna, bens puramente interna, la semplice deliberazione dellorgano ai fini del conferimento di incarico; - il mancato rispetto dellobbligo di pubblicazione sul sito web dei dati

162

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

completi afferenti gli incarichi (previsto dallart.3, comma 54 della L. n.244/2007), con conseguente addebito disciplinare ed erariale a carico del dirigente preposto; - inoltre, per alcuni enti locali, si evidenziato la mancata approvazione del programma riguardante gli incarichi di collaborazione autonoma da parte del Consiglio comunale (art.42, comma 2, del TUEL; art.3, comma 55 della L. n.244/2007, come modificato dallart.46 della legge 6 agosto 200, n.133) e lillegittimit delle clausole regolamentari consenzienti affidamenti diretti al di sotto della soglia di 15.000,00, ci in quanto la materia de qua del tutto estranea a quella degli appalti di lavori, di beni o servizi, cui pertanto non pu farsi ricorso neppure per analogia. Nulla ha osservato, invece, la Sezione in sede di parallelo esame delle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicit e rappresentanza (n.72 atti di spesa, nei periodi sopra considerati). La verifica degli adempimenti conseguenti alle deliberazioni nn.36 del 14 giugno 2010 e 37 del 15 luglio 2010 adottate in merito agli interventi post-sisma, soffre della mancata acquisizione della documentazione di spesa anche in ragione delle disarmonie esistenti tra le strutture del Commissario Delegato agli interventi in parola e gli Uffici della Ragioneria dello Stato, che ha segnalato difficolt operative nellacquisizione degli atti. Infine, va ricordato come lindagine inerente la verifica della sospensione del potere delle regioni e degli enti locali di deliberare aumenti di tributi, addizionali, aliquote ovvero maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti per legge (ex art.1, comma 7 d.l. 27 maggio 2008, n.93 convertito in legge il 24 luglio 2008, n.126 e art.77 bis, comma 30, della legge n.133 del 6 agosto 2008 di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n.112) sia venuta meno con lentrata in vigore delle disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (D.Lgs. 14 marzo 2011, n.23) e regionale (D.Lgs. 6 maggio 2011, n.68).

163

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

H CONCLUSIONI

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

Lesposizione analitica del lavoro svolto da questa Sezione - per soddisfare le esigenze di giustizia nel settore delle gestioni pubbliche, che si levano dallopinione pubblica, sempre pi interessata allefficienza ed allefficacia del settore pubblico evidenziano chiaramente la dedizione della magistratura contabile molisana al servizio nei confronti della Comunit regionale, oltre che di quella nazionale, in nome della quale pronuncia le sue sentenze. Insufficienze ed inadeguatezze, che possono comunque rilevarsi rispetto alle legittime aspettative, sono giustificate dalla scarsit di mezzi e risorse a disposizione. Con loccasione ritengo doveroso ringraziare i colleghi della Sezione giurisdizionale e della Procura Regionale per limpegno e la particolare qualificazione professionale con cui hanno voluto affrontare le difficolt prospettate, sobbarcandosi un carico notevole di lavoro, nonch, con loro, lintero personale amministrativo, cui va riconosciuto un encomiabile spirito di collaborazione; allo stesso modo un grato pensiero va riservato allavvocatura molisana ed allavvocatura erariale per la competenza e il garbo con cui accedono alla nostra giurisdizione e collaborano allaffermazione del diritto dal loro essenziale ruolo defensionale. Limitato il momento di una autorit formale intesa come mera espressione di potere, la Corte, fiera delle proprie antiche e nobili radici, ritiene di affrontare le sfide dei tempi nuovi con lindubbia autorevolezza della sua Magistratura che si concreta nel suo carisma istituzionale e nella percezione da parte dellopinione pubblica del suo ruolo neutrale di garanzia. Con questo spirito la Corte dei conti, e segnatamente questa sua articolazione regionale, partecipa - in uno con la Sezione regionale del controllo e con le altre consorelle giurisdizioni insistenti sul territorio - allaffermazione, nel campo delle gestioni pubbliche, del principio di legalit, fondamento del nostro Stato di diritto, fornendo il suo contributo allo sforzo di tutte le Istituzioni pubbliche per il radicamento anche in Molise dei valori etici della autoresponsabilit e del buon governo al servizio del cittadino, cui da riservare

167

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

un ruolo di centralit. In tale consapevolezza la presente relazione non pu non concludersi se non con un auspicio nel superamento del temuto collasso di Astrea e nella soluzione, almeno per quanto ci compete, degli immensi problemi sul tappeto, rassicurando la Comunit regionale del nostro impegno e dellabnegazione che hanno caratterizzato, sin dalla fondazione dellIstituto 150 anni fa, la nostra azione.

168

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

QUADRI SINOTTICI

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

GIURISDIZIONE IN MATERIA DI CONTABILIT PUBBLICA

GIUDIZI DI RESPONSABILIT Giudizi pendenti al 1 gennaio Atti di citazione depositati Istanze di sequestro depositate Giudizi ad istanza di parte Sentenze di condanna pubblicate Sentenze di assoluzione pubblicate Sentenze di estinzione Altre sentenze Ordinanze istruttorie pubblicate Ordinanze di convalida di sequestro pubblicate Provvedimenti monitori adottati Sentenze e ordinanze in corso di deposito Giudizi pendenti al 31 dicembre 59 57 2 1 11 4 31 2 3 1 4 5 58

GIUDIZI CAUTELARI PER SEQUESTRI CONSERVATIVI

Sequestri autorizzati Giudizi di conferma Reclami definiti

2 1 0

171

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

GIUDIZI DI CONTO Conti in esame al 1 gennaio Conti depositati nel corso dellanno Totale relazioni emesse Relazioni di irregolarit Conti discaricati con decreto Conti discaricati con sentenza Giudizi estinti ex art. 2 legge n. 20/1994 Decreti per mancato deposito del conto Sentenze di condanna per mancato deposito del conto Conti revisionati in istruttoria 95 Relazioni dei magistrati in attesa di riscontro dalla Procura regionale Conti in esame al 31 dicembre 3258 819 364 13 201 0 170 13 0 95 87 3706

CONTI GIUDIZIALI degli agenti dellamministrazione statale Pendenti al 01/01/2011 Pervenuti nellanno 2011 In carico nel 2011 Discaricati con decreto Giudizi estinti con decreto Pendenti al 31/12/2011 Relazioni di discarico Relazioni di estinzione 552 60 612 40 572 39

172

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

CONTI GIUDIZIALI degli agenti degli enti territoriali locali

Pendenti al 01/01/2011 Pervenuti nellanno 2011 In carico nel 2011 Deferiti a giudizio Discaricati con decreto Giudizi estinti con decreto Pendenti al 31/12/2011 Relazioni di discarico Relazioni di estinzione

2.698 759 3.457 36 201 130 3.126 195 130

CONTI GIUDIZIALI degli agenti degli enti istituzionali A.S.L.

Pendenti al 01/01/2011 Pervenuti nellanno 2011 In carico nel 2011 Discaricati con decreto Giudizi estinti con decreto Pendenti al 31/12/2011 Relazione di discarico Relazioni di estinzione

8 8 8 -

173

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

GIUDIZI SU ISTANZA DI PARTE Giudizi pendenti al 01/01/2011 Giudizi introdotti nellanno 2011 Udienze nel 2011 Giudizi discussi Giudizi decisi o comunque definiti Giudizi pendenti al 31/12/2011 Sentenze pubblicate Ordinanze e decreti pubblicati 0 1 0 0 0 1 0 0

174

Relazione del Presidente


Inaugurazione 2012

Corte dei conti


Sezione Giurisdizionale per la Regione Molise

CONTENZIOSO PENSIONISTICO
GIUDICI UNICI Pensioni Pensioni Pensioni Totale civili militari di guerra Ricorsi pendenti al 1 gennaio 2011 Ricorsi pervenuti durante lanno Sentenze di accoglimento Sentenze di rigetto Sentenze di inammissibilit Sentenze con altre definizioni Ordinanze istruttorie Sentenze e ordinanze in corso di deposito Ricorsi pendenti al 31 dicembre 2011 365 47 17 63 68 11 10 10 249 20 7 1 5 0 0 3 0 20 17 1 1 1 0 0 2 0 14 393 55 19 69 68 11 10 15 283

PROCEDIMENTI CAUTELARI Istanze in carico Istanze definite Giudizi discussi Ordinanze pubblicate Reclami in carico Reclami definiti 9 6 6 6 1 1

175

Finito di stampare Febbraio 2012 Arti Grafiche La Regione srl Ripalimosani (CB)