MOLDOSCOPIE

(PROBLEME DE ANALIZ POLITIC)

Nr.3 (XXXVIII), 2007
REVIST TIINIFIC TRIMESTRIAL CHIINU 2007

SPAIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN: ESENA SI FORMELE DE MANIFESTARE1

Valeriu MONEAGA Republica Moldova, Chiinu Universitatea de Stat din Moldova Facultatea Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative, Catedra tiine Politice i Educaie Civic ef-catedr Doctor habilitat n tiine politice, profesor, Om Emerit Ruslan TANAS Republica Moldova, Chiinu Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative, Catedra tiine Politice i Educaie Civic Doctor n tiine politice, lector superior Sergiu PALIHOVICI Republica Moldova, Chiinu Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative, Catedra tiine Politice i Educaie Civic Competitor The notion of European Administrative Space provokes heated discussions in scientific, political and administrative circles. In this field research is not focused on clarifying and analyzing characteristics of the European Administrative Space, it is directed to seeking for this notion and demonstrating the capacity of its existence. Scientists remain reticent as to the European Administrative Space. The conclusion, with which the most part of researchers agree, is that public administration of EU state members was under the influence of integrationist processes, but no changes took place. The EU doesnt dispose a unique administrative model. State members kept national peculiarity as well as national models of public administration. The European Administrative Space is sooner an abstract and vague construction than an empiric relation. At the same time the convergence of public administration within the European Union is an ample and lively discussed problem, but without serious empiric arguments up to the present moment. The European Administrative Space is being formed gradually basing on the interdependence of national administrations and EU institutions. These interactions are taking place both vertically and horizontally within national administrations. The form of European Administrative Space materialization is diverse and includes two components. One of them is normative acquis communautaire and decisions of the European Court of Justice. Another is informal and refers to the diversity of intra-European relations (the participation of national administration in EU decisional process, cooperation between national administrations within EU policy implementation.
1

Recenzent doctor n tiine politice Alina MOROZAN

Noiunea de Spaiul Administrativ European (SAE) apare n 1998, propus fiind de Suportul pentru Perfecionarea Guvernrii i Managementului n Europa Central i de Est (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries SIGMA). SIGMA interpreteaz SAE ca Contactul constant dintre funcionarii publici ai statelor membre UE i Comisie, solicitarea de a dezvolta i implementa aquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea, necesitatea unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i mprtirea principiilor i valorilor administraiei publice au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale.2 Pn la moment noiunea de Spaiul Administrativ European trezete aprigi discuii n cercurile tiinifice i politico-administrative. n domeniul respectiv, cercetrile nu se centreaz pe elucidarea i analiza caracteristicilor etc. a SAE, ci pe cutarea acesteia i demonstrarea capacitii de existen a acestei noiuni. Atitudinile cercettorilor fa de SAE sunt, n general, rezervate.

Ambiguitatea SAE Demonstrarea existenei SAE este conexat cu problema convergenei administraiilor naionale din UE. Convergena presupune micorarea deosebirilor, ns convergena european este o noiune cu o semnificaie vag i imprecis. Unii cercettori vorbesc nu de convergen, ci de simbioz n cadrul SAE.3 n pofida unei convergene n cadrul anumitor componente i structuri a administraiei publice, aspectele definitorii rmn n mare parte specifice. n spaiul european al administraiei publice nu s-a instituit un model unic al administraiei publice. Din cele patru existente Westminster, Napoleonian, Weberian i Suedez nici unul nu ocup o poziie dominant. n domeniul serviciului public, la fel se menine o diversitate (vezi mai jos). La macronivel, din punct de vedere al paradigmei administrative, n SAE coexist statul weberian cu Noul Management Public (NMP). Ultimul nu a devenit o realitate universal a UE. Problema spaiului administrativ unic, n mare parte, apare datorit punerii pe ordinea de zi a acceptrii n UE a noilor state. Se consider c nu exist nici un sens de a pune problema existenei Modelul administrativ european i Modelului comunitar al serviciului public. Mai degrab, aceasta este o chestiune circumscris raionalizrii europenizrii pentru cele dou arii ulterioare de extindere a Uniunii la 25 i perspectiva integrrii viitoare a Bulgariei i Romniei.4 Determinarea esenei i caracteristicilor SAE este dificil din considerentul c acesta se afl n evoluie, o evoluie nu tocmai uniform. Adoptarea Constituiei Europene ar fi marcat o etap semnificativ, dar nu crucial, n constituirea SAE. 5 Cutrile SAE depind n mare msur de metodele i modalitile de cercetare. Conform lui J.Olsen concluziile referitor la convergen depind de faptul dac ele sunt bazate pe cercetrile textelor juridice sau a practicilor actuale.6 Problema const n faptul c sub aspect juridic cercettorii depisteaz un nivel mai ridicat al convergenei, dect n cazul practicilor din administraia public. Mult conteaz i sectoarele din administraia public, diferite sectoare au un nivel difereniat de convergen. Totui, pn n prezent nu au fost realizate studii importante i de avengur n domeniul SAE. Ambiguitatea noiunii SAE decurge din natura controversat a Uniunii Europene. Administraia public este o variabil dependent n relaia sa cu statul i caracterul statului determin administraia public. Astfel, administraia public european este determinat de caracterul UE. UE este o entitate politic hibrid. Ea nu dispune de caracteristicile nici a unei organizaii internaionale, nici de cele ale unui stat n sensul tradiional al tiinei politice. UE este pe calea tranziiei de la o organizaie internaional la un stat federativ, acest proces ne finisndu-se, administraia european este condiionat de acest fapt. UE este un actor internaional semnificativ, afirmarea sa avnd o ascensiune aproape permanent. Unitatea european are puternice caracteristice empirice i teoretice. ns, Uniunea European pstreaz o diversitate naional pronunat n diverse domenii, inclusiv n domeniul administrativ. Diversitatea formelor de guvernmnt, a structurii statului, a tradiiilor i evoluiei istorice a statului, a dizainului instituional duce la existena n cadrul UE a unor administraii publice diferite, dar care au un numitor comun. Unitatea tuturor versiunilor administraiei publice a statelor membre a UE, i aici se materializeaz SAE, sunt principiile pe care ele sunt structurate i, n mare msur, finalitile activitii acestora. Aceast convergen este dictat de unitatea regimurilor politice existente n cadrul UE i de etapa identic a evoluiei statului i administraiei publice n UE. Ultima variabil, desigur, mai ales dup recentele extinderi din 2004 i 2007 este
2 3 4 5

European Principles for Public Administration. - Paris: OECD/SIGMA, 1999, SIGMA Papers, no.27. Pollitt C. Clarifying convergence. Striking similarities and durable differences in public management reform. // Public Management Review, 2002, 4, no.1, pp.471- 492. A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union. Study intended for the Ministers responsible for Public Administration of the Member States of the European Union. Luxembourg, 8 June 2005, p.9. Asso M., Limongelli F., Pennella G., Russo V. European Constitution and Administrative Reform: The Italian Case. (http://www.caimed.org/_newsletter/European%20Constitution%20and%20administrative%20reform_the%20case%20of%20Italy.pdf - Centre for Administrative Innovation in the Euro-Mediterranean Region (Extras pe 27 iunie 2007) Olsen J. Towards a European Administrative Space? ARENA Working Papers WP 02/26.

discutabil, dar la nivel european standardele condiionate de etapa evoluiei joac un rol semnificativ n determinarea principiilor i mecanismelor funcionrii administraiei publice. Concluzia cu care sunt de acord majoritatea cercettorilor, este c administraia public a statelor membre a UE a fost vizat de procese integraioniste, ns ele nu au fost schimbate.7 SAE se formeaz treptat n baza interdependenei dintre administraiile naionale i a instituiilor UE. Aceste relaii se realizeaz att pe vertical, ct i pe orizontal, n cadrul administraiilor naionale. Forma de materializare a SAE este divers i include dou componente. Primul component este cel normativ acquis communautaire i deciziile Curii Europene de Justiie, cel de-al doilea component este neoficial i se refer la diversele ale relaiilor intra-europene (participarea administraiei naionale n procesul decizional al UE, cooperarea ntre administraiile naionale n contextual realizrii politicii UE etc.) Aspectul normativ al SAE Rolul principal n constituirea SAE i revine aa-numitelor criterii acquis communautaire. Aceast noiune este menionat n articolul B5 al Tratatului UE, ns nu este definit nici n articol, nici n tratat.8 O definiie complet a acquis communautaire este oferit n avizul Comisiei europene din 19 ianuarie 1972, unde ea se pronun referitor la accesul Danemarcii, Irlandei, Marii Britanii i a Norvegiei. Conform acestuia acquis communautaire este considernd c devenind membru al comunitii, Statele solicitante, accept, fr rezerve, tratatele i finalitatea lor politic, deciziile de toat natura intervin dup intrarea n vigoare a tratatelor i a opiunile luate n domeniul dezvoltrii i a fortificrii comunitii; considernd, n particular, c ordinea juridic stabilit prin tratatele constituante ale comunitii se caracterizeaz esenial prin aplicabilitatea direct a tuturor din dispoziiile sale i a tuturor actelor stabilite de ctre instituiile comunitare, caracterul primar al dreptului comunitar asupra dispoziiilor naionale ce le contravin i existena procedurilor permit asigurarea uniformitii interpretrii a dreptului comunitar, adeziunea la comunitate implic recunoaterea caracterului obligatoriu a acestor reguli, iar respectarea lor este indispensabil pentru garantarea eficacitii i unitii dreptului comunitar. 9 Acquis communautaire sunt n evoluie constant i include principiile i obiectivele politice din Tratatele europene, deciziile Curii de Justiie, actele adoptate n cadrul UE, poziiile comune, declaraiile, conveniile semnate, rezoluiile etc. Fundamentul acquis communautaire n domeniul administraiei publice sunt principiile formulate n cadrul Consiliilor de la Copenhaga i Madrid. Criteriile de la Copenhaga din 1993 includ atingerea stabilitii instituiilor ce garanteaz democraia, normele de drept, drepturile omului, i respectul i protecia minoritilor. 10 Aceste principii referindu-se la administraia public, ne sunt orientate exclusiv la ea, ci caracterizeaz n general viaa public din statele Uniunii Europene. Aceste criterii sunt numite criterii democratice. Operaionalizarea acestor principii presupune existena unei administraii publice compatibile statului de drept i social. n paralel sunt stipulate capacitatea de a asuma obligaiile de adeziune, n particular de a subscrie obiectivelor uniunii politice, economice, i monetare.11 n contextul negocierilor UE cu statele n proces de aderarea acquis communautaire s-a concretizat doar ntr-un singur capitol de negocieri (Capitolul 21), dar i aici n contextul politicii regionale a UE. (a se vedea mai jos). O surs important a acquis communautaire n domeniul administraiei publice este Curtea Suprem de Justiie. Ea contribuie semnificativ la constituirea SAE i la determinarea esenei unice a acesteia, inclusiv prin aprecierea practic a corespunderii comportamentelor i practicilor administrative exigenelor europene. Deciziile sale servesc o surs important a acquis communautaire.12 Deciziile duc la constituirea unei jurisprudene distincete, inclusiv n domeniul administraiei publice, n pofida faptului c se bazeaz pe tradiiile i normele constituionale ale statelor membre. O alt form a interpretrii cerinelor ce decurg din SAE sunt Raporturile Comisiei Europene (anuale, pe ri). Aceste rapoarte sunt destinate statelor aflate n proces de aderare i apreciaz msura n care ele ndeplinesc criteriile UE. Ele stabilesc anumite sarcini concrete pentru reformare administraiei publice n statele candidate, dar recomandrile sunt foarte vagi i nu stipuleaz mecanisme de atingere a scopurilor. 13 n aceast ordine de idei, standardele administraiei publice europene se afl ntr-un vacum juridic. Reglementrile existente nu sunt suficiente i nu asigur activitatea practic a statelor pretendente, chiar i fcnd abstracie de situaia din alte domenii. n acest context exist normele semioficiale ale UE referitor la administraia
7
8

Caporaso, J., Cowles, M., Risse, T. (eds) Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change. - Ithaca, NY: Cornell University Press, 2001. Treaty on European Union. // http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (Extras pe 8 iulie 2007). Avis de la Commission europenne (Bruxelles, 19 janvier 1972)", dans Journal officiel des Communauts europennes (JOCE). 27.03.1972, nL73, p.3. // http://www.ena.lu/europe/1969-1979-crises-relance/adhesion-danemark-irlande-norvege-royaume-uni-1972.htm (Extras pe 1 iulie 2007) European Council, Conclusions of the Presidency, Copenhage, June 1993, p.13. Ibidem. http://www.curia.europa.eu/ Mayhew, A. Enlargement of the European Union: An Analysis of the Negotiations with the Central and Eastern European Candidate Countries. Sussex European Institute. Working Papers in Contemporary European Studies, 2000, No.39, p.11.

10 11 12

13

public. Aceste norme sunt elaborate i dezvoltate de ctre Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries (SIGMA). Aspectul neoficial al SAE SIGMA este o iniiativ comun a OECD i a UE creat n 1992 pentru a acorda suport n domeniul reformelor administrative a statelor n tranziie n special a statelor candidate. SIGMA i concentreaz atenia asupra reformelor administrative, serviciul public, managementul finanelor publice, politicilor publice etc. Suportul SIGMA se realizeaz prin evalurile reformei administrative i a situaiei administraiei publice, prin organizarea training-urilor i prin asistena nemijlocit a administraiei naionale.14 SIGMA joac un rol important n eforturile UE de a edifica un SAE. Astfel Evalurile Anuale ale SIGMA reprezentau un suport pentru Raporturile Regulare Anuale a Comisiei Europene. Comisia European poate solicita realizarea Raporturilor de Evaluare pentru anumite state sau pentru anumite domenii a administraiei publice. 15 n absena unui acquis voluminos legat de capitolul 21, Comisia accept criteriile pentru reforma administrativ dezvoltate de SIGMA pentru determinarea capacitii administrative. Aceste criterii la general se refer la reforma administrativ n general i n special accentund constituirea unui serviciu public i sistem judiciar profesional i independent, dar fr a publica recomandrile detaliate pentru forma guvernrii sub-naionale. Sistematiznd cele mai importante principii ale administraiei publice vest-europene, SIGMA ajunge la concluzia c ele sunt urmtoarele: ncrederea i previzibilitatea (principiul certitudinii legale) desfurarea responsabilitilor conform legislaiei n vigoare, respectarea principiului competenei legale i al principiul legal al proporionalitii; nentrzierile n luarea deciziilor sau n finalizarea procedurilor administrative profesionalismul i integritatea profesional n serviciul public (imparialitatea i independena profesional); deschiderea i transparena semnific c administraia public este penetrabil de lumea exterioar i poate fi cercetat i supravegheat; responsabilitatea se refer la verificarea administraiei publice. Un funcionar public sau o autoritate administrativ trebuie s explice i s justifice aciunile sale. eficien i efectivitate eficiena este o valoare managerial ce const n meninerea unei relaii bune ntre resursele utilizate i rezultatele atinse. Efectivitatea const, n general, n asigurarea c performanele administraiei publice sunt reuite n atingerea scopurilor i rezolvarea setului de probleme conform legii.16 F.Cardona, considernd c principiile fundamentale ale administraiei europene se grupeaz n cele patru categorii enunate de ctre SIGMA, prioritatea acordndu-se primei, le dezvolt n urmtoarele principii: administrarea afacerilor publice prin o legislaie clar i exacta care s nu permit interpretri echivoce; administraia public nu poate avea obligaii i drepturi extracontractuale; nedescriminare rasial, religioas, politic, sexual etc.; proporionalitate; satisfacerea ateptrilor legitime ale cetenilor; dreptul de a fi audiat i cel la aprare n procesele administrative, precum i la corectitudine procedural; dreptul la o administraie public eficient, capabil s aplice efectiv legislaia UE; hotrrile administrative trebuie motivate n mod public; supravegherea activitii administraiei publice i dreptul de a ataca hotrrile administrative n instana judectoreasc; oportunitatea deciziilor i aciunilor administraiei publice.17 O noiune important pentru statele candidate n contextul procesului de aderare este noiunea de capacitate administrativ cu care opereaz instituiile europene. Aceast noiune la fel este greu definibil, n linii generale ea presupune potena de a-i asuma capacitatea de membru prin mprtirea valorilor politice, economice, culturale etc. europene i prin aplicarea acquis communautaire (dar i, n perioada iniial, la coordonarea eficient a procesului de negocieri).18 n cazul existenei uneori foarte vagi cerine fa de administraia public, statele candidate sunt puse ntr-o situaie dificil n realizarea reformei administrative. SAE are i o manifestare neformal. Pornind de la ideea c UE este cointeresat nu n comunitatea instituiilor i sistemelor administrative, ci n finalitatea activitii acestora, acest aspect al dezvoltrii SAE este important. El se

14 15

http://www.sigmaweb.org/ Relations with Candidate Countries and New Member States Evaluation of http://www.sigmaweb.org/document/63/0,3343,en_33638100_34612999_34906559_1_1_1_1,00.html (Extras pe 8 iulie 2007). European Principles for Public Administration. - Paris: OECD/SIGMA, 1999, SIGMA Papers, no.27, p.5. Cardona F. Servicii publice pentru un spaiu administrativ european. // Vocea Civic, 1999, Mai-Iunie, nr.24, p.8.

Progress.

//

16
17

18

Dimitrova A.L. Enlargement, Institution-Building and the EUs Administrative Capacity Requirement. // West European Politics, 2002, 25, 4, pp.171-190; Hughes, J., Sasse G., Gordon C. The Regional Deficit in Eastward Enlargement of the European Union: Top Down Policies and Bottom Up Reactions. ESRC One Europe or Several? Working Paper 29/01, Brighton: Sussex University. 2001.

realizeaz prin intermediul comunicrii i a schimbului de experien cu scopul gsirii, prin eforturi comune, a unor procedee, modaliti, mecanisme de guvernare i administrare eficiente. Una din manifestrii cooperrii i unitii europene n domeniul european este Reeaua European a Administraia Public (European Public Administration Network EUPAN) Vezi ce-i cu aceast structur european. Creat n 1988, ea reunete statele membre ale UE i Comisia European responsabil pentru serviciul public i administraia public. Ea activeaz sub form de ntlniri la nivel de minitri i n cadrul grupurilor de lucru a celor de experi. Grupurile de lucru se structureaz dup domenii. Astfel exist Grupul Managementului Resurselor Umane, Grupul Inovaiilor n Serviciul Public, Grupul de Lucru E-Guvernarea, Grupul de Lucru al Reglementrii Mai Bune i Grupul de experi al Directorilor al Instituiilor de nvmnt de Administraie Public. Activitatea EUPAN este ghidat de considerentul acordrii suportului administraiilor naionale n dezvoltarea calitii i eficienii ntru beneficiul cetenilor i asigurarea integrrii i colaborrii europene. 19 Grupul Inovaiilor n Serviciul Public a elaborat i a propus spre aplicare n UE o concepie unic de apreciere a politicilor publice Structura Comun a Evalurii (Common Assessment Framework (CAF). 20 CAF are drept obiective principale sesizarea caracteristicilor principale a organizrii sectorului public, de aservi pentru managerii sectorului public n ameliorarea performanelor organizaiilor sale, de a fi o punte de legtur dintre diferitele modele a managementului calitii i de a facilita analiza comparat a performanelor ntre organizaiile din sectorul public.21 O instituie ce se ocup intens de elaborrile teoretice i practice a integrrii europene sub aspectul administraiei publice este Institutul European de Administraiei Public (European Institute of Public Administration (EIPA). EIPA este un centru european de studiere i dezvoltare a administraiei publice. Institutul realizeaz cursuri, seminare, training-uri, concomitent presteaz i servicii de consultare. 22 Nivelele SAE SAE nu este unul uniform, nivele sale supra-naional, naional, regional i local sunt supuse europenizrii n mod diferi i particular. Primul nivel, cel supra-naional, poate fi divizat n dou subdiviziuni unul general ce se refer la toat comunitatea i altul particular care include doar instituiile UE, ca structur supra-naional. La nivelul supra-naional, UE are o capacitate de impunere hotrtoare. Omogenitatea instituiilor administrative europene fiind asigurat. Subdiviziunea administrativ general conine reglementrile general valabile att pentru instituiile comunitare, ct i pentru cele ale statelor membre. La nivel european, articolul 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, adoptat la Nia n decembrie 2000, conine dreptul la o bun administrare. 23 Ea stipuleaz c orice cetean se poate adresa cu chestiunile sale instituiilor i structurilor UE. Acest drept include dreptul fiecrei persoane de a se pronuna referitor la aciunile administraiei ce-l vizeaz, dreptul fiecrei persoane la accesul la documentele care-l vizeaz, cu respectarea intereselor confidenialitii a secretului profesional sau de afaceri i obligativitatea administraiei de a prezenta argumentarea deciziei. Aceste reguli sunt completate cu dreptul oricrei persoane la compensare n cazul n care instituiile sau funcionarii a adus daune i dreptul de a scrie instituiilor comunitilor n orice limb al tratatului i de a primi rspuns n aceeai limb. Codul European al Bunului Comportament Administrativ a fost adoptat de ctre Parlamentul European n septembrie 2001 i este un alt element al SAE. Acest act stabilete modelul relaiei dintre instituiile UE i funcionarii si, pe de o parte i, pe de alt parte, cu publicul. Codul conine principiile bunului comportament administrativ legalitate, absena discriminrii, proporionalitatea, absena abuzrii de putere, imparialitate i independen, obiectivitate, previzibilitate legitim, consecutivitate i consultare, dreptate, amabilitate etc. 24 Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene i Codul European al Bunului Comportament Administrativ se refer la instituiile UE i la personalul acestora i nu la instituiile statelor membre. Aceasta nu exclude ca, pe viitor, ele s fie aplicabile i la nivel naional. La nivel naional, n afar de principiile generale politico-administrative i de aciunile i instituiile impuse de circumstanele practice ale integrrii, nu exist o manifestare puternic a SAE. Faptul c birocraia statelor membre au fost capabile s acomodeze europenizarea masiv a competenelor politice, n mare msur pstrnd propriile diferite structuri administrative, indic asupra limitelor integrrii europene. Existena UE nu este un factor care ar constrnge la convergen administrativ. Armonizarea standardelor administraiei publice nu presupune c instituiile administrative trebuie s fie omogene n statele membre ale UE i n statele candidate sau pretendente. Un indice al deosebirilor naionale const n diferitele abordri ale emergenei administraiilor naionale la nivel european a reprezentanilor naionale la Bruxelles. Ele reprezint mecanismul de comunicare dintre guvernele naionale i Bruxelles. Aceste structuri naionale n capitala UE funcioneaz n ambele direcii. Ele, ca agenii a guvernelor naionale, comunic Comisiei Europene situaia din rile pe care le reprezint, dar i comunic voina i
19 20
21

http://www.eupan.org/ http://www.eipa.nl/CAF/CAFmenu.htm Cadre dAuto-valuation des Fonctions publiques. CAF 2002. Common Assessment Framework. CAF, 2002, p.3. http://www.eipa.eu/ Charter of fundamental rights of the European Union. // http://www.europarl.eu.int/charter/pdf/text_en.pdf (Extras pe 8 iunie 2007). The European Code of Good Administrative Behaviour. Office for official publications of the European communities, Luxembourg, 2002.

22 23
24

deciziile instituiilor comunitare guvernelor naionale. Dac e s urmrim evoluia reprezentanele guvernelor n Bruxelles n conexiune cu evoluia aderrii statului la UE, atunci aceste structuri apar n baza structurilor de conlucrare sau observare instituite anterior aderrii statului. Structura, forma, scopurile i implicarea acestora n funcionarea Instituiilor europene este diferit.25 Nivelul regional i local este de competena suveranitii statelor membre i accentul UE n politica regional se refer la proces i rezultat, nu la specific. n conformitate cu principiul subsidiaritii nivelul regional i local se afl n competena statelor membre. Din acest considerent UE nu se implic n reglementare vdit sau cu caracter de recomandare a situaiei din administraia public sub-naional. UE nu prevede explicit careva cerine fa de guvernele subnaionale. Acesta nu mpiedic UE s aib o politic regional activ, printr-un dialog direct cu regiunile (prin intermediul reprezentanilor regiunilor la Comisia European,) a programelor destinate regiunilor i a fluxurilor financiare adresate acestora. Regionalismul este o piatr de temelie a UE. Dezvoltarea regiunilor, descentralizarea puterii de stat decurge din nsi natura UE primo, principiul subsidiaritii este nscris n tratatul cadru al UE, secundo, democraia presupune o autonomie a colectivitilor locale. Din acest considerent Spaiul Administrativ European implic inevitabil i nivelul subnaional, att regional, ct i local. La acest capitol formalul este i mai dificil de-al depista dect n cazul nivelului administraiei naionale. n general, nivelul subnaional implicit este supus unor exigene, care decurg din principiile generale ale administraiei publice europene. M.Brusis menioneaz c observaiile Comisiei referitor la administraia public regional indic c, pare-se, se d preferin puterii regionale democratic alese, care dispun de important autonomie financiar i juridic. 26 n domeniul sub-naional nu exist o unitate a modelelor existente n statele membre. La nivel general, deosebirea dintre statele federative i cele unitare este semnificativ. n cadrul ultimului grup exist i diferite nivele de centralizare. n ultimul timp, pe continentul european, se observ o tendi clar de descentralizare, inclusiv n Marea Britanie, Finlanda, Italia, state care cu puin timp n urm erau centralizate. Exigenele europene fa de nivelul regional al administraiei publice decurg, n mare parte, din politic regional a UE. n 1988 este reformat politica regional a UE i au fost fixate 4 principii importante: concentrarea (concentrarea politicii asupra regiunilor care cel mai mult au nevoie de ajutor), colaborarea (implicarea n proces a autoritilor sub-naionale), adiionalitatea (fondurile europene ca adiionale fondurilor naionale), programarea (coordonarea multianual a proiectelor). 27 La Consiliul European din Essen din decembrie 1994 problema cooperrii regionale i a integrrii infrastructurale a fost introdus n strategia de preaderare i dezvoltarea regional a devenit unul din prioritile programului PHARE. ncepnd din 1997, UE sistematic se orienteaz spre administraia public regional i local, n contextul extinderii spre est. Unica referin la aspectele administrative ale integrrii se face n capitolul 21 ntitulat Politica regional i coordonarea instrumentelor structurale. Aceasta este necesar deoarece UE nu dispune de proprii instituii la nivel regional (dar i naional i local) pentru realizarea politicii sale. Capitolul 21 al acquis se refer mai mult la procedur i nu la forma instituional. El cere de la statul membru de a avea cadrul legal respectiv care ar lua n consideraie implementarea anumitor condiii, acceptarea organizrii teritoriale bazate pe clasificarea NUTS, demonstrarea capacitii programatice ce include planul dezvoltrii, procedurile pentru programarea multianual, principiul conlucrrii care presupune implicarea administraiie regionale, a actorilor sociali i economici n managementul capitalului structural i a evalurii planului de dezvoltare; demonstrarea capacitii administrative (definit n acest context ca determinarea clar a scopurilor i obligaiunilor tuturor organizaiilor i instituiilor implicate n pregtirea i implementarea a Capitalului Structural i a Capitalului Coeziunii i cooperarea interministerial eficient) i managementul financiar i bugetar (controlul condiiilor i informaiilor referitor la capacitatea co-finanrii i a nivelului cheltuielilor publice sau a echivalentului acestuia pentru aciunea structural). Marea majoritate a coninutului Capitolului 21 este inspirat din reglementarea fondurilor structurale, care nu necesit transpunerea n legislaia naional. Coninutul juridic slab i limbajul vag utilizat n Capitolul 21 reflect faptul c aceasta nu ine de competena UE.28 Repartizarea finanrii din partea UE, n special a fondurilor structurale, aspect important pentru statele slab dezvoltate, se realizeaz n conformitate cu sistemul NUTS (acronim francez Nomenclature des Unites Territoriaux Statistiques (Nomenclatura Unitilor Teritoriale pentru Statistic) i se bazeaz pe calculele statistice teritoriale. n baza analizei experienei integrrii europene, specialitii au ajuns la concluzia c este mai optimal i eficient aducerea structurilor teritoriale-administrative n conformitate cu sistemele de msur a sistemului NUTS. 29
25

Kassim H. The European Administration: Between Europeanisation and Domestication. // Hayward J., Menon A. (eds.) Governing Europe. Oxford: Oxford University Press, 2003, pp.139-161 Brusis M. Recreating the Regional in Central and Eastern Europe: An Analysis of Administrative Reforms in Six Countries. // Breska E., Brusis M. (eds.) Central and Eastern Europe on the Way to the European Union: Reforms of Regional Administration in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. Munich: Centre for Applied Policy Research, 1999. Allen D. Cohesion and the Structural Funds. Transfers and Trade-Offs. // Wallace H., Wallace W. (eds.) Policy-Making in the European Union. - Oxford: Oxford University Press, 2000, p.254. Kungla T. Europeanization of territorial structures in Central and Eastern European countries. - Tartu, EuroCollege, 2002, p.19. . . // .. (.) : . : /, 2000, p.52.

26

27 28 29

Acceptarea sistemului de clasificare statistic NUTS este o condiie a pre-aderrii, cu toate c Comisia European nu insist deschis asupra acestui fapt. Sistemul NUTS separ unitile teritoriale n 5 categorii (categoria I fiind superioar) interdependente, pentru a crea o structur unic i coerent de distribuie teritorial. Delimitarea unitilor NUTS din punctul de vedere al UE se realizeaz n baza criteriului de numr al locuitorilor din regiunea respectiv. Astfel pentru unitile NUTS de nivelul I se stabilesc cifrele de min. 3 mln. max. 7 mln. locuitori, pentru cele de nivelul II min. 800 000 max. 3 mln., pentru cele de nivelul III min. 150 000 max. 800 000. Statele membre pot decide de a diviza unitile NUTS de nivelul II n unu sau dou subnivele (respectiv unitile NUTS de nivelul IV i V). Statele au dreptul de a manevra n limitele stabilite de UE. n crearea sistemului NUTS, guvernele naionale pot utiliza diferite criterii care duc la crearea regiunilor normative i/sau analitice. Regiunile normative sunt create n delimitrii administrative. Sistemul NUTS a i fost creat n baza delimitrii teritorial-administrative a statelor membre (n 1988). Regiunile analitice (sau funcionale) se creaz reeind din criteriile geografice sau social-economice. Dac pentru un nivel al clasificrii NUTS nu exist unitile administrative de mrimea corespunztoare, atunci nivelul se constituie prin agregarea numrului necesar de uniti administrative vecine mai mici. Unitile rezultate din agrgare sunt uniti neadministrative.30 Unitile NUTS de nivelul II sunt principalul instrument n formularea i implimentarea politicii regionale. Ele asigur nu doar informaia statistic i analiza pentru planificarea dezvoltrii regionale, dar i nivelul administrativ unde fondurile structurale sunt gestionate.31 Nivelului local al administraiei publice atrage cea mai puin atenie n cadrul aspectului oficial al SAE. Practic la administraia public local se aplic aceleai principii generale a administraiei publice. Aceasta nu semnific o neglijare a puterilor locale n contextul UE i n cel al procesului aderrii. n Rapoartele Comisiei Europene se evalueaz i administraia public local. Noiunea de capacitate administrativ i principiile evocate de SIGMA au consecine importante fa de administraia public local (descentralizarea i autonomia local etc.). ntro oarecare msur, posibil, UE ignor n aciunile sale administraia public din considerentul desfurrii unei activiti intense de ctre Consiliul Europei i existena Cartei Europene: Exerciiul autonom al puterii locale, ct i a Congresului Puterilor Locale i Regionale din Europa. n UE nu exist cerine unice oficiale fa de serviciul public. Unica excepie o constituie cerina UE de existen a unor servicii publice profesionale. Serviciul public profesional, deci performant, capabil s interiorizeze normele UE, s aplice principiile i s realizeze capacitatea administrativ. Pentru a avea un serviciu public modern, constituional n democraie SIGMA 27 enumer urmtoarele condiii: separarea ntre sfera public i sfera privat; separarea ntre politic i administraie; dezvoltarea responsabilitii individuale a funcionarilor publici prin procese decizionale comune; protecia muncii, stabilitate, nivel de plat, drepturi i atribuii bine definite pentru funcionarii publici; recrutarea i promovarea bazate pe merit.32 n mare parte europenizarea serviciului public se realizeaz exclusiv prin intermediul metodelor neoficiale. 33 n Europa Occidental exist cinci tipuri de sisteme a serviciului public: sud-european birocraia are un statut jos, este rspndit patronajul, posibilitatea unei intervenii naionale extensive n puterea locale; scandinav un serviciu public profesional, nepolitizat, birocraia are un statua nalt, o intervenie mai redus a guvernului naional n puterea regional, un serviciu public segmentat; german un status nalt al funcionarilor publici, funcionarii publici cu studii juridice, un serviciu public segmentat, nivelele superioare ale serviciului public sunt fac politic, un control federal limitat asupra guvernului subnaional; britanic i irlandez serviciul public superior mai puin politizat, un status nalt, ne segmentat; francez un status nalt al funcionarilor publici, nivelul superior este politizat, segmentat conform Grand Corps.34 Concluzii Aadar, SAE se refer nu att la o paradigm sau la un model administrativ unic pentru tot spaiul european, ci la acele elemente ale sistemului administrativ care asigur buna funcionare a UE. Mecanismele care asigur afirmarea i evoluia SAE pn la moment au dus la cristalizarea anumitor standarde ale administraiei publice. Totui, din acest punct de vedere, SAE se bazeaz mai mult pe evoluia fireasc a relaiilor administrative din spaiul european, dect pe o intervenie promt i cert a instituiilor europene n structurarea i modelarea spaiului administrativ al statelor membre. Codificarea, adic transformare n legi i reguli comunitare, a practicilor, dizainului instituional, al altor elemente ale administraiei publice are loc treptat, anume n baza evoluiei relaiilor dintre actorii din cadrul
30

Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). // http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod! DocNumber&lg=en&type_doc=Regulation&an_doc=2003&nu_doc=1059 (Extras pe 22 iunie 2007) Horvth G. Regional Effects of the Transition in Central and Eastern Europe. // Hajd Z. (ed.) Regional Processes and Spatial Structures in Hungary in the1990s. - Pcs: Centre for Regional Studies, 1999. European Principles for Public Administration. - Paris: OECD/SIGMA, 1999, SIGMA Papers, no.27., p.21. Bossaert D., Demmke C., Nomden K. Civil Services in the Europe of Fifteen. Trends and New Developments. - Maastricht: European Institute of Public Administration, 2001 Page E. C. Administering Europe. // Hayward J., Page E.C. (eds.) Governing the New Europe. - Cambridge: Polity Press, 1995, pp.257-285.

31 32 33
34

UE. Accentul se pune pe funcionalitate, nu pe structur. Situaia din SAE este dictat de cteva considerente i, n primul rnd, de funcionarea bun a UE. Pentru aceasta este necesar existena unor sisteme administrative eficiente i nu conteaz alte aspecte ale acesteia. Europenizarea spaiului administrativ mai mult are loc prin intermediul cooperrii administrative, dect prin intermediul legislaiei comunitare. i aici se evideniaz relaia direct dintre evoluia UE ca instituie i administraia public a acesteia. Unificarea administrativ trebuie precedat sau este posterioar unificrii instituionale i spirituale a UE. n perioada prezent a evoluiei SAE 35 se manifest n principal prin intermediul principiilor puse la baza administraiei publice. Administraiile publice naionale, n special, n statele cu vechi tradiii democratice i-au constituit deja principiile fundamentale i forma. Administraia nivelului european este n proces de formare. Aceasta necesit o conceptualizare a administraiei publice general europene. Administraia public a UE, manifestndu-se prin particulariti i tradiii proprii se constituie n baza celor naionale, ns le depete i se deosebete de ele. SAE trebuie privit i neles, nainte de toate, ca un spaiu administrativ al sistemului politic european, care asigur funcionarea UE i nu ca un spaiu administrativ al unui stat sau nu ca o expresie a unificrii, forate sau bnevole, a administraiilor statelor membre a UE. Acestea se unific n msura n care este necesar pentru ca statul s se poat adapta la existena n cadrul UE. Pentru aceasta nu este necesar de a schimba radical sistemul administrativ. Pentru Republica Moldova, europenizarea administraiei publice nu are un coninut exact i concret. Aceasta presupune utilizarea n administraia public a principiilor democratice i a considerentelor de eficien. Pentru Republica Moldova europenizarea semnific nu altceva dect modernizarea administraiei publice, depirea rmielor sistemului administrativ sovietic, edificarea sistemului administrativ propriu regimului democratic. Administraia public nu trebuie privit ca un actor principal al sistemului politic i al integrrii europene. Ea reprezint un sub-sistem autonom, dar dependent de politic i nu este dect un mijloc de realizare a scopurilor, inclusiv i a integrrii europene. Bibliografie: A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union. Study intended for the Ministers responsible for Public Administration of the Member States of the European Union. Luxembourg, 8 June 2005. Allen D. Cohesion and the Structural Funds. Transfers and Trade-Offs. // Wallace H., Wallace W. (eds.) PolicyMaking in the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2000, pp.243-265. Asso M., Limongelli F., Pennella G., Russo V. European Constitution and Administrative Reform: The Italian Case. (http://www.caimed.org/_newsletter/European%20Constitution%20and%20administrative%20reform_the %20case%20of%20Italy.pdf - Centre for Administrative Innovation in the Euro-Mediterranean Region (Extras pe 27 iunie 2007). Avis de la Commission europenne (Bruxelles, 19 janvier 1972)", dans Journal officiel des Communauts europennes (JOCE). 27.03.1972, nL73, p.3. // http://www.ena.lu/europe/1969-1979-crises-relance/adhesiondanemark-irlande-norvege-royaume-uni-1972.htm (Extras pe 1 iulie 2007). Brzel T. Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States. // Bulmer S., Lequesne Ch. (eds.), The Member States of the European Union. - Oxford: Oxford University Press, 2005. Bossaert D., Demmke C., Nomden K. Civil Services in the Europe of Fifteen. Trends and New Developments. Maastricht: European Institute of Public Administration, 2001. Brusis M. Recreating the Regional in Central and Eastern Europe: An Analysis of Administrative Reforms in Six Countries. // Breska E., Brusis M. (eds.) Central and Eastern Europe on the Way to the European Union: Reforms of Regional Administration in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. Munich: Centre for Applied Policy Research, 1999. Cadre dAuto-valuation des Fonctions publiques. CAF 2002. Common Assessment Framework. CAF, 2002. Caporaso, J., Cowles, M., Risse, T. (eds) Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change - Ithaca, NY: Cornell University Press. 2001. Cardona F. Servicii publice pentru un spaiu administrativ european. // Vocea Civic, 1999, Mai-Iunie, nr.24. Charter of fundamental rights of the European Union. // http://www.europarl.eu.int/charter/pdf/text_en.pdf (Extras pe 8 iunie 2007). Dimitrova A.L. Enlargement, Institution-Building and the EUs Administrative Capacity Requirement. // West European Politics, 2002, 25, 4, pp.171-190. Hughes J., Sasse G., Gordon C. The Regional Deficit in Eastward Enlargement of the European Union: Top Down Policies and Bottom Up Reactions. ESRC One Europe or Several? Working Paper 29/01. Brighton: Sussex University, 2001. European Council, Conclusions of the Presidency. - Copenhage, June 1993. European Principles for Public Administration. - Paris: OECD/SIGMA, 1999, SIGMA Papers, #27. Featherstone K., Radaelli C. (Eds.), The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press, 2003.
35

Caracterul evolutiv al SAE este important pentru Republica Moldova din perspectiva integrrii acesteia. Acest fapt duce la nelegerea corect a perspectivelor integrrii.

Horvth, G. Regional Effects of the Transition in Central and Eastern Europe. // Hajd Z. (ed.) Regional Processes and Spatial Structures in Hungary in the 1990s. - Pcs: Centre for Regional Studies, 1999. Kassim H. The European Administration: Between Europeanisation and Domestication. // Hayward J., Menon A. (eds.) Governing Europe. Oxford: Oxford University Press, 2003, pp.139-161. Kungla T. Europeanization of territorial structures in Central and Eastern European countries. - Tartu, EuroCollege, 2002. Mayhew A. Enlargement of the European Union: An Analysis of the Negotiations with the Central and Eastern European Candidate Countries. Sussex European Institute. Working Papers in Contemporary European Studies, 2000, #39. ODwyer C. Reforming Regional Governance in East Central Europe: Europeanization or Domestic Politics as Usual? // East European Politics and Societies, 2006, vol.20, #2. Olsen J. Towards a European Administrative Space? ARENA Working Papers WP 02/26. Osoianu I. Raport de evaluare a implementrii Planului de Aciuni Uniunea European Moldova (februarie 2005 mai 2006). Compartiment: reforma administraiei publice. - Chiinu, 2006. Page E. C. Administering Europe. // Hayward J., Page E.C. (eds.) Governing the New Europe. - Cambridge: Polity Press, 1995, pp.257-285. Pentru statele membre ale UE europenizarea administraiei publice semnific, n primul rnd, crearea structurilor care ar asigura relaiile dintre nivelul european al puterii i cel naional i schimbrile dictate de legislaia comunitar. Pollitt C. Clarifying convergence. Striking similarities and durable differences in public management reform. // Public Management Review, 2002, 4, #1, pp.471-492. Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). // http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod! DocNumber&lg=en&type_doc=Regulation&an_doc=2003&nu_doc=1059 (Extras pe 22 iunie 2007) Relations with Candidate Countries and New Member States - Evaluation of Progress. // http://www.sigmaweb.org/document/63/0,3343,en_33638100_34612999_34906559_1_1_1_1,00.html (Extras pe 8 iulie 2007). The European Code of Good Administrative Behaviour. Office for official publications of the European communities. - Luxembourg, 2002. Treaty on European Union. // http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (Extras pe 8 iulie 2007). . . // .. (.) : . : /, 2000, pp.19-68. http://www.curia.europa.eu/ Curtea European de Justiie. http://www.eipa.eu/ Institutul European de Administraie Public http://www.eupan.org/ Reeaua European a Administraiei Publice (European Public Administration Network) http://www.europarl.eu.int/ Parlamentul European. http://www.sigmaweb.org/ SIGMA.