Naciones Unidas

A/HRC/19/58/Add.2
Distr. general 20 de diciembre de 2011 Original: espaol

Asamblea General

Consejo de Derechos Humanos

19 perodo de sesiones Tema 3 de la agenda Promocin y proteccin de todos los derechos humanos, civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo

Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias

Adicin

Misin a Mxico* Resumen

Por invitacin del Gobierno de Mxico, el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias visit el pas del 18 al 31 de marzo de 2011. El objetivo de la visita consisti en conocer los esfuerzos de Mxico en el tratamiento de las desapariciones forzadas, examinar el estado de las investigaciones, las medidas adoptadas para prevenirlas, erradicarlas y combatir su impunidad, as como temas relativos a la verdad, la justicia y la reparacin. El Grupo de Trabajo reconoce los diversos esfuerzos realizados por Mxico en materia de derechos humanos, incluyendo la lucha contra las desapariciones forzadas, as como los desafos planteados por la compleja situacin actual en materia de seguridad pblica que tiene lugar en el marco de la lucha contra el crimen organizado. No obstante, Mxico debe seguir trabajando para lograr hacer efectivos los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin de todas las vctimas de desaparicin forzada. El Grupo de Trabajo formula una serie de recomendaciones que abarcan desde la prevencin, investigacin, sancin y reparacin de las vctimas de desapariciones forzadas, hasta la proteccin de grupos en situacin de especial vulnerabilidad. Entre estas recomendaciones se destacan: garantizar que el delito de desaparicin forzada sea incluido
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* El resumen del presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El informe propiamente dicho, que figura en el anexo del resumen, se distribuye nicamente en el idioma en que se present y en ingls. GE.11-17495

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en los cdigos penales de todas las entidades federativas y la armonizacin de la definicin de la desaparicin forzada de la legislacin penal con lo establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos relevantes; garantizar la coordinacin entre las autoridades responsables de la seguridad pblica con el objetivo de prevenir e investigar adecuadamente la desaparicin forzada de personas; garantizar la jurisdiccin de los tribunales civiles en todos los asuntos relacionados con las desapariciones forzadas; establecer un programa nacional de bsqueda de personas que cuente con un protocolo de accin inmediata; y garantizar el derecho a la reparacin integral a las vctimas de desaparicin forzada.

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Anexo Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias sobre su misin a Mxico (18 al 31 de marzo de 2011) Contenidos
Prrafos Pginas

I. II. III. IV.

Introduccin ............................................................................................................ Macro legal e institucional ...................................................................................... Desapariciones forzadas en el actual contexto de seguridad ................................... El derecho a la justicia ............................................................................................ El derecho a la justicia en casos de desapariciones forzadas ocurridas en el contexto de la Guerra Sucia ........................................................................

19 1015 1631 3243 4143 4459 4553 5459 6065 6672 7378 79113 8084 8589 9094 95101 102107 108109 110113

4 5 6 9 11 12 12 13 14 15 16 17 17 18 18 19 20 21 21

V.

El derecho a la verdad ............................................................................................. A. B. El derecho a la verdad en general ................................................................... El derecho a la verdad en el contexto de la Guerra Sucia ...........................

VI. VII. VIII. IX.

El derecho a la reparacin ....................................................................................... Grupos en situacin de particular vulnerabilidad .................................................... Observaciones finales .............................................................................................. Recomendaciones .................................................................................................... A. B. C. D. E. F. G. Recomendaciones generales ........................................................................... Marco legislativo ............................................................................................ Medidas preventivas y de seguridad ............................................................... Derecho a la justicia y a la proteccin judicial ............................................... Derecho a la verdad ........................................................................................ Derecho a la reparacin .................................................................................. Grupos en situacin de particular vulnerabilidad............................................

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I. Introduccin
1. Por invitacin del Gobierno de Mxico, el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias visit el pas del 18 al 31 de marzo de 2011. El Grupo de Trabajo agradece al Gobierno dicha invitacin, su positiva cooperacin antes y durante la misin as como su apertura al dilogo. Adicionalmente, agradece a las organizaciones de la sociedad civil, asociaciones de familiares de personas desaparecidas forzosamente y, en particular, a los familiares que proveyeron informacin y testimonios. Finalmente, agradece a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos por su valioso apoyo. 2. El Grupo de Trabajo felicita al Gobierno por haber ratificado todos los tratados fundamentales de derechos humanos del sistema de las Naciones Unidas, incluyendo la Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas, as como la Convencin Interamericana sobre la desaparicin forzada de personas. El Gobierno de Mxico tiene una invitacin permanente para todos los Procedimientos Especiales de las Naciones Unidas. 3. El Grupo de Trabajo estuvo representado por la Sra. Jasminka Dzumhur (Bosnia y Herzegovina), el Sr. Ariel Dulitzky (Argentina), y el Sr. Osman El Hajj (Lbano). El objetivo de la visita fue conocer los esfuerzos de Mxico en el tratamiento de las desapariciones forzadas, examinar el estado de las investigaciones, las medidas adoptadas para prevenirlas, erradicarlas y combatir su impunidad, as como temas relativos a la verdad, la justicia y la reparacin. 4. El Grupo de Trabajo visit la Ciudad de Mxico (Distrito Federal); Chihuahua y Ciudad Jurez (Chihuahua); Acapulco, Atoyac de lvarez y Chilpancingo (Guerrero); y Saltillo (Coahuila). Sostuvo una serie de reuniones con funcionarios de alto nivel, incluyendo el Secretario de Gobernacin y el Secretario de Seguridad Pblica, as como con autoridades de las Secretaras de Relaciones Exteriores; Gobernacin; Defensa Nacional (SEDENA); Seguridad Pblica; el Sistema Nacional de Seguridad Pblica; la Secretara Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal; legisladores de las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin; Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN); integrantes de la Procuradura General de la Repblica (PGR) (en la Ciudad de Mxico y en los estados de Chihuahua y Guerrero); as como con autoridades de los Gobiernos de Chihuahua, Guerrero y Coahuila. Visit tambin la zona militar ubicada en Saltillo. Todas estas reuniones ayudaron al Grupo de Trabajo a comprender las polticas que el Gobierno mexicano est implementando y sustanciaron el presente informe. 5. Se reuni con la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y las Comisiones de Derechos Humanos de Chihuahua, Guerrero, Coahuila y el Distrito Federal. Tambin con numerosas organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales, familiares de personas desaparecidas forzosamente, personas que fueron vctimas de desaparicin forzada y otros actores de la sociedad. 6. Desde su creacin, y hasta su informe anual de 2010, el Grupo de Trabajo ha transmitido 412 casos al Gobierno de Mxico. De stos, 24 casos se han esclarecido sobre la base de la informacin suministrada por las fuentes, 134 se han esclarecido sobre la base de la informacin aportada por el Gobierno, 16 se han discontinuado y 238 siguen sin resolverse. 7. Estos datos, al igual que sucede con otros pases, no son representativos de la dimensin de las desapariciones forzadas. El incremento del nmero de nuevos casos admitidos por el Grupo de Trabajo durante 2010, el gran nmero de nuevas alegaciones
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recibidas durante la visita as como el descubrimiento de varias fosas comunes en los ltimos meses podran indicar un deterioro en relacin con las desapariciones forzadas en Mxico. 8. El mandato del Grupo de Trabajo se relaciona con la desaparicin forzada tal como se define en la Declaracin sobre la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas (la Declaracin). Sin embargo, el Grupo de Trabajo condena todos los actos de desaparicin independientemente del autor del crimen. 9. La misin a Mxico y el presente informe se centran principalmente en dos perodos distintos en los cuales un gran nmero de desapariciones forzadas tuvieron lugar. Sin embargo, la mayora de las recomendaciones son relevantes para cualquier caso de desaparicin forzada independientemente del momento en que haya ocurrido. Durante el perodo conocido como la Guerra Sucia, desde finales de la dcada de 1960 hasta principios de la dcada de 1980, las fuerzas de seguridad llevaron a cabo una poltica de represin sistemtica contra estudiantes, indgenas, campesinos, activistas sociales y cualquier sospechoso de ser parte de un movimiento de oposicin. Los graves abusos cometidos incluyeron masacres de estudiantes en 1968 y 1971, la tortura, ejecucin y desaparicin forzada de cientos de disidentes y presuntos simpatizantes. Hasta hace algunos aos, el Estado mexicano se negaba a reconocer la existencia de abusos cometidos por las fuerzas de seguridad. El Estado ha reorientado su curso y ha adoptado algunas medidas relacionadas con los crmenes cometidos durante la Guerra Sucia. Un informe oficial sostuvo que las administraciones de tres presidentes eran responsables de los crmenes, rechazando as la teora de que las atrocidades fueron cometidas por iniciativa propia de policas o determinadas unidades militares. El segundo perodo de preocupacin es la actual situacin de seguridad en la que mltiples casos de desapariciones forzadas han sido y continan siendo reportados. El Grupo de Trabajo es consciente de los diferentes contextos en los que estos dos patrones de desapariciones forzadas se desarrollaron y desarrollan en Mxico, los cuales fueron debidamente tomados en cuenta. Sin embargo, observa con gran preocupacin que, a pesar de estas diferencias, hay identidad de algunos patrones como la impunidad generalizada y la falta de la plena verdad y reparacin para las vctimas.

II. Marco legal e institucional

10. Mxico es un Estado federal con competencias divididas entre la Federacin y las 32 entidades federativas (incluyendo el Distrito Federal). Adems, existen ms de 2.400 municipios con ciertas responsabilidades en temas de seguridad. 11. La estructura federal crea oportunidades para experimentar y para desarrollar diferentes niveles de proteccin. Por ejemplo, Guerrero aprob en 2005 una legislacin integral y detallada en la materia. Guerrero, Jalisco y Puebla han otorgado poder a las instituciones estatales de derechos humanos para abordar las desapariciones forzadas. 12. Sin embargo, son preocupantes las dificultades que la estructura federal crea en la implementacin efectiva de la Declaracin en todo el territorio nacional. La distribucin de competencias; la ausencia de una ley general que regule todos los aspectos de la desaparicin forzada; la existencia de fuerzas de seguridad a nivel federal, estatal y municipal, y la posibilidad de que los delitos sean investigados a nivel federal o estatal dependiendo de quin haya sido el autor imputado, diluyen la responsabilidad de las autoridades federales y locales. La mayora de los servidores pblicos, ONG y vctimas de desaparicin forzada enfatizaron el problema de la falta de coordinacin vertical y horizontal entre las autoridades gubernamentales en la prevencin y en la bsqueda de las personas desaparecidas as como en su investigacin. En sus reuniones con autoridades federales, se explic que algunas de las tareas relacionadas con las desapariciones forzadas

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eran de competencia estatal. Por su parte, las autoridades estatales informaron que el Gobierno Federal es el que tiene competencia en cuestiones centrales, tales como el combate al crimen organizado, los secuestros y el garantizar la seguridad mediante la presencia de la Polica Federal, el Ejrcito y la Marina. 13. La facultad de aprobar leyes es compartida por los estados y la Federacin existiendo algunos delitos que son de competencia exclusiva de la Federacin. La desaparicin forzada es un delito autnomo en el Cdigo Penal Federal desde 2001 y en la legislacin penal de ocho estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Distrito Federal, Guerrero, Nayarit y Oaxaca). El Cdigo Penal Federal y la legislacin de los Estados que han tipificado la desaparicin forzada no utilizan la misma definicin ni aquella contenida en la Declaracin. La mayora se refiere slo a actos cometidos por funcionarios pblicos sin incluir la posibilidad de que las desapariciones forzadas sean perpetradas por grupos organizados o particulares que acten en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o indirecto, su autorizacin o aquiescencia. La pena vara dependiendo de la jurisdiccin. El castigo no es necesariamente proporcional a la gravedad del delito, comparado con el de otros crmenes como el secuestro. La prescripcin queda excluida en la mayora de las legislaciones (Distrito Federal, Chiapas, Durango y Chihuahua). En 2004, la SCJN estableci que el plazo para que opere la prescripcin en un caso de desaparicin forzada empieza a correr cuando el sujeto pasivo aparece (vivo o muerto) o se establece su destino. 14. Las inconsistencias de la definicin del delito de desaparicin forzada en relacin con la Declaracin y otros instrumentos internacionales y la ausencia de tipificacin autnoma en la mayora de los estados contribuyen a la impunidad. Es preocupante que en 24 estados no se haya tipificado el delito. En estos Estados, las desapariciones forzadas son tratadas como abuso de autoridad, privacin ilegal de la libertad agravada, ejercicio indebido de las funciones pblicas, delitos contra la administracin de justicia, detencin ilegal, secuestro o una combinacin de algunos de estos delitos. Dichos delitos carecen del mbito de aplicacin necesario para abordar las desapariciones forzadas o la severidad de la pena no es apropiada. La propuesta presentada en 2010 por el Ejecutivo para modificar el delito de desaparicin forzada a nivel federal para ajustarlo a los estndares internacionales se encuentra pendiente de aprobacin en el Congreso de la Unin. 15. En junio de 2011, entraron en vigor importantes reformas constitucionales en materia de derechos humanos que, en esencia, establecen que los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales tienen jerarqua constitucional. Las enmiendas consagran las obligaciones de todas las autoridades en relacin con los derechos humanos y proporcionan mayor fuerza legal a las recomendaciones de los organismos pblicos de derechos humanos. Otra reforma constitucional reconoce que las violaciones a los derechos humanos internacionalmente reconocidos pueden ser objeto del juicio de amparo. El Congreso de la Unin y las legislaturas locales deben armonizar la legislacin federal y estatal con estos cambios constitucionales as como que los poderes judiciales adecuar su jurisprudencia al nuevo marco constitucional.

III. Desapariciones forzadas en el actual contexto de seguridad

16. Mxico enfrenta una complicada situacin en materia de seguridad pblica debido al incremento de la violencia relacionada, principalmente, con el crimen organizado. La violencia contina a pesar de las detenciones y asesinatos de presuntos importantes integrantes de grupos delictivos, as como el decomiso de significativas cantidades de drogas y armas. Las organizaciones del crimen organizado han extendido sus actividades ilcitas a la trata de personas, los secuestros y la extorsin. El Grupo de Trabajo reconoce los esfuerzos del Gobierno para abordar esta compleja situacin.
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17. Un elevado nmero de secuestros y delitos con similitudes a las desapariciones forzadas son cometidos por grupos del crimen organizado. Sin embargo, no todas las personas desaparecidas habran sido secuestradas por grupos del crimen organizado actuando de forma independiente; por el contrario, la participacin del Estado en las desapariciones forzadas tambin est presente en el pas. El Grupo de Trabajo recibi informacin concreta, detallada y verosmil sobre casos de desapariciones forzadas llevados a cabo por autoridades pblicas o por grupos criminales o particulares actuando con el apoyo directo o indirecto de algunos funcionarios pblicos. 18. Debido a la impunidad prevaleciente muchos casos que podran encuadrarse bajo el delito de desaparicin forzada son reportados e investigados bajo una figura diferente o ni siquiera son considerados como delitos. En muchas ocasiones, los casos de desapariciones forzadas son eufemstica y popularmente denominados levantones. El Grupo de Trabajo recibi mltiples testimonios de casos en que la privacin ilegal o arbitraria de la libertad era clasificada bajo delitos distintos, tales como el secuestro o el abuso de autoridad, o las personas son simplemente consideradas extraviadas o perdidas (particularmente en grupos como mujeres, menores y migrantes) sin una adecuada investigacin para descartar la posibilidad de que se trate de una desaparicin forzada. 19. El Grupo de Trabajo recibi informacin diversa sobre el nmero de desapariciones forzadas. La CNDH registr un aumento sostenido en el nmero de quejas recibidas sobre desapariciones forzadas, pasando de cuatro quejas en 2006 a 77 en 2010. El Programa de Personas Desaparecidas de la CNDH registr la presunta desaparicin de 346 personas en el 2010. La PGR ha iniciado 63 averiguaciones previas por el delito de desaparicin forzada (49 relacionadas con la Guerra Sucia). 20. Por su parte, organizaciones civiles reportaron que de acuerdo con sus estimaciones ms de 3.000 personas habran sido desaparecidas en el pas desde el 2006. De acuerdo con la informacin recibida por el Grupo de Trabajo, algunas de stas podran calificarse como desapariciones forzadas debido a la participacin directa o indirecta de agentes estatales. 21. Slo mediante una investigacin independiente, imparcial y completa se puede descartar una potencial desaparicin forzada. Por ende, el nmero de casos de desaparicin forzada no puede ser establecido a cabalidad sin la debida investigacin. 22. Las autoridades federales sostuvieron que el 92% de los delitos cometidos en Mxico se encuentran en el fuero local y no federal. Muchas autoridades federales sostuvieron que mientras las instituciones federales tienden a estar bien equipadas, contar con personal profesional y entrenado, las instituciones locales tienden a ser dbiles, con menor desarrollo profesional y con pocos recursos humanos y financieros. 23. En diciembre de 2006, el Gobierno federal decidi desplegar a las Fuerzas Armadas para realizar labores de seguridad pblica. De acuerdo con la informacin recibida, las Fuerzas Armadas no se limitan a actuar como auxiliares de las autoridades civiles y a aceptar sus rdenes (como lo establecen la Constitucin y los criterios de la SCJN), sino que realizan tareas que corresponden exclusivamente a las autoridades civiles. Estas operaciones consisten en el despliegue de miles de militares en zonas urbanas o en puntos estratgicos como carreteras y puestos de control y el registro de casas, individuos y automviles, en muchas ocasiones sin contar con una orden judicial dictada por una autoridad civil competente. El Gobierno inform que el uso de las Fuerzas Armadas es temporal y limitado a determinadas regiones del pas sin que se informara de un plan para retirar a las tropas militares. Durante las reuniones con las delegaciones de la PGR en Chihuahua y Chilpancingo, as como con las autoridades de la base militar en Saltillo, el Grupo de Trabajo no recibi informacin clara y especfica sobre el tipo de control que las autoridades civiles realizan cada vez que las autoridades militares detienen a civiles.

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24. Un elevado nmero de elementos castrenses son titulares de la polica estatal (en seis entidades) o de las Secretaras de Seguridad Pblica estatal (en 14 estados). Adicionalmente, un nmero significativo de los cuerpos de polica municipal son dirigidos por oficiales militares. SEDENA inform al Grupo de Trabajo que estos elementos militares (en la mayora de los casos en retiro) no se encontraban bajo su supervisin. 25. La lgica y entrenamiento del ejrcito y la polica son diferentes y por lo tanto los operativos militares desplegados en el contexto de la seguridad pblica deben ser estrictamente restringidos y adecuadamente supervisados por autoridades civiles. No es de extraar que el nmero de quejas recibidas por la CNDH relacionadas con la SEDENA haya aumentado de 182 en 2006 a 1.230 en 2008; 1.791 en 2009; y 1.415 en 2010. De 2006 a 2010, la CNDH emiti ms de 60 recomendaciones (22 solo en 2010) que confirman violaciones a derechos humanos cometidas por el Ejrcito. Las recomendaciones de la CNDH son, en muchas ocasiones, el nico registro pblico sobre las investigaciones de abusos cometidos por militares y, como tales, constituyen un instrumento fundamental para resaltar los patrones de violaciones a los derechos humanos. El Grupo de Trabajo fue informado que la discrepancia entre el nmero de recomendaciones emitidas y el nmero de quejas recibidas se debe a que la mayora de las quejas seran resueltas o canalizadas sin que la CNDH hubiera realizado una investigacin y determinado que no existi una violacin lo cual slo sucede cuando se emite un Acuerdo de no Responsabilidad. 26. El Grupo de Trabajo recibi informacin creble en relacin con detenciones que habran sido cometidas por elementos militares en contra de civiles quienes habran sido llevados a instalaciones militares. En muchas ocasiones, los elementos militares y de otras fuerzas de seguridad que realizaron las detenciones habran utilizado los excesivamente amplios conceptos de cuasi-flagrancia y flagrancia equiparada que permiten a cualquier persona detener a otra varias horas e inclusive das despus de la comisin de un delito. La eliminacin del texto constitucional de la flagrancia equiparada en 2008 entrar en vigencia a ms tardar en 2016. El Grupo de Trabajo tambin recibi documentacin detallada de varios casos de desaparicin forzada que habran sido perpetrados por elementos militares en mltiples estados como Coahuila, Guerrero, Chihuahua, Nuevo Len y Tamaulipas. Finalmente, la presencia de las fuerzas militares se ha extendido ms all de las funciones de las operaciones de seguridad. El Grupo de Trabajo recibi alegaciones acerca de casos en los que personal militar habra interrogado a personas detenidas y de casos en los que se habra utilizado la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. El Grupo de Trabajo tambin recibi informacin respecto a elementos del ejrcito y otras fuerzas de seguridad que habran estado involucradas en desapariciones forzadas por cortos perodos de tiempo. Supuestamente, no se habra reconocido la detencin y slo despus de varios das se habra presentado a la persona detenida ante las autoridades civiles. 27. Adicionalmente Mxico ha implementado una profunda reforma para fortalecer sus polticas de seguridad y para armonizar e integrar en el sistema de seguridad a la polica federal, local y municipal. El Grupo de Trabajo entiende los retos que enfrenta este sistema al requerir la coordinacin, armonizacin y complementariedad entre la Polica Federal, la Polica de las 32 entidades federativas y las ms de 2.400 policas municipales que poseen una enorme diferencia en su entrenamiento, equipos y mecanismos de rendicin de cuentas. 28. Las fuerzas federales fueron reestructuradas en 2009 a fin de dotar a la Polica Federal con nuevas y mayores atribuciones investigativas, integrando la Polica Federal Preventiva y la Agencia Federal de Investigaciones en una sola corporacin con cerca de 30.000 miembros. Para complementar este esfuerzo, el Gobierno est implementando medidas para profesionalizar, capacitar y modernizar a las fuerzas policiales en los tres niveles de Gobierno. Tambin se cre una plataforma integral de comunicacin conocida como Plataforma Mxico que compila y analiza informacin y vincula a las fuerzas policiales de todo el pas a una base de datos centralizada y a un sistema de inteligencia.

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29. El Grupo de Trabajo no recibi informacin relacionada con la existencia e implementacin de mecanismos de supervisin del uso de la fuerza por elementos policiales y militares. La Secretara de Seguridad Pblica cuenta con un convenio de cooperacin con el Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR) para promover e integrar las normas en el uso de la fuerza por parte de la polica. Sin embargo, slo la polica del Distrito Federal tiene un marco legal regulatorio relacionado con el uso de la fuerza. La Secretara de la Marina cuenta con una directriz en esta materia. El resto de las fuerzas de seguridad federales y locales carecen de una normativa especfica sobre el uso de la fuerza. El Gobierno inform que la SEDENA cuenta con lineamientos sobre el uso de la fuerza acordes a los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y racionalidad. El Grupo de Trabajo no recibi una copia de estos lineamientos ni informacin concreta sobre su contenido cuando se le pregunt a las autoridades en la base militar de Saltillo. En 2009, la Cmara de Diputados aprob la Ley que Regula el Uso de la Fuerza por los Integrantes de las Instituciones de seguridad pblica, que est pendiente de aprobacin en el Senado. La experiencia del Grupo de Trabajo demuestra que estos marcos legales son indispensables para limitar el uso excesivo de la fuerza pblica y para prevenir las desapariciones forzadas. 30. Apartados de la reforma constitucional de 2008 destinada, entre otros, a combatir el crimen organizado socavan la proteccin en contra de las desapariciones forzadas. La reforma consagr la figura del arraigo cuando una persona es investigada por delitos graves o por crimen organizado. Una persona puede ser detenida bajo arraigo por 40 das en casas de seguridad, perodo que puede ser extendido hasta por 80 das como mximo, sin cargos y con un contacto muy limitado con abogados y familiares. Su paradero es frecuentemente desconocido. El Grupo de Trabajo recibi informacin de casos en los que una persona que era objeto de una desaparicin transitoria despus era presentada a las autoridades locales o federales y puesta bajo arraigo. 31. La reforma constitucional de 2008 establece el registro obligatorio de toda detencin, estipulado tambin en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Dicha ley, pendiente de su completa implementacin, establece que la Polica y los Ministerios Pblicos deben informar a todo aquel que lo solicite sobre la detencin de una persona. Dicho registro es una de las bases de datos menos desarrolladas por el Sistema Nacional de Seguridad Pblica ya que las diferentes fuerzas policiales an no comparten un procedimiento de detencin unificado ni una base de datos centralizada. El proyecto de cdigo federal de procedimientos penales tambin regula de manera detallada la obligacin de las autoridades para llevar a cabo el registro de detencin.

IV. El derecho a la justicia

32. La impunidad para los delitos en general, y para las desapariciones forzadas en particular, permanece como el reto principal en Mxico a nivel federal y local. Menos del 25% de los delitos son denunciados y slo el 2% resulta en una sentencia condenatoria. El Grupo de Trabajo slo fue informado de dos sentencias condenatorias por el delito de desaparicin forzada, mismas que se encuentran en apelacin, a pesar del alto nmero de delitos reportados. La SCJN inform que, de los ms de 64.000 casos que ha conocido desde 1995, solo uno trataba del delito de desaparicin forzada. Este caso no abord la responsabilidad penal de los acusados ni los derechos de las vctimas, sino que se trat de una controversia constitucional sobre la aplicacin de un tratado internacional. 33. El Grupo de Trabajo ha recibido informacin extensa y consistente sobre el temor que desanima a las vctimas a denunciar o insistir en las investigaciones sobre desapariciones forzadas. De acuerdo con varias fuentes, las autoridades especialmente los Ministerios Pblicos intentan desacreditar a las personas desaparecidas declarando que estaban involucradas con grupos delictivos sin ninguna evidencia o investigacin en su
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contra. En varios casos, familiares de las personas desaparecidas forzosamente han sido objeto de intimidaciones, amenazas y represalias por haber exigido una adecuada investigacin. 34. El Grupo de Trabajo observ severos problemas en relacin con las investigaciones de desapariciones forzadas, incluyendo omisiones, retrasos y falta de debida diligencia. Muchos Ministerios Pblicos se niegan a recibir denuncias de desapariciones forzadas aceptando slo iniciar actas circunstanciadas por lo cual no inician una adecuada investigacin ministerial. Muchos expedientes sobre desapariciones forzadas han sido declarados "en reserva". En la mayora de las investigaciones, las nicas pruebas son aquellas ofrecidas por los familiares. Muchas autoridades, tanto civiles como militares, se niegan a colaborar con las autoridades investigadoras. En muchos casos los ministerios pblicos consignan por delitos menores en lugar del delito de desaparicin forzada (en aquellas entidades donde se encuentra tipificado) y los jueces no utilizan sus atribuciones para reclasificar los delitos. 35. En 2008 una importante reforma constitucional cambi el sistema penal de un modelo mixto a uno acusatorio. Si bien varios estados han emprendido acciones al respecto, slo ocho han armonizado sus procedimientos penales con los cambios constitucionales. Los dems estados tienen plazo hasta el 2016. A pesar de los esfuerzos principalmente del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal, el nuevo sistema todava debe ser incluso implementado a nivel federal. Es necesaria una nueva cultura jurdica para garantizar el xito del sistema acusatorio. Si la polica y los Ministerios Pblicos no estn adecuadamente entrenados y supervisados, el impacto del nuevo sistema para terminar con el patrn de impunidad ser mnimo. 36. Los familiares de personas desaparecidas forzosamente tambin han recurrido al juicio de amparo, el cual ha resultado ser insuficiente debido a la interpretacin de los artculos 17 y 117 de la Ley de Amparo. Muchos jueces de amparo solicitan a los quejosos que identifiquen a la autoridad responsable por la violacin a los derechos constitucionales de la vctima, cuando en casos de desaparicin forzada la identidad del perpetrador es muchas veces desconocida. Adems, mltiples jueces requieren a los familiares identificar el lugar donde se encuentra la persona detenida y la ratificacin de la demanda de amparo por la vctima directa, requisitos de cumplimiento imposible en el caso de desapariciones forzadas. El Grupo de Trabajo entiende que las recientes reformas constitucionales harn ms efectiva la figura del amparo en los casos de desapariciones forzadas. 37. El artculo 13 de la Constitucin excluye expresamente la aplicacin del fuero militar en casos donde estn involucrados civiles sin que se pueda extender su jurisdiccin sobre personas que no pertenezcan al Ejrcito. Sin embargo, el artculo 57 del Cdigo de Justicia Militar define como delitos ordinarios aqullos contra la disciplina militar y, por lo tanto, sujetos a la jurisdiccin castrense cuando sean cometidos por militares "en los momentos de estar en servicio o con motivos de actos del mismo". Esta legislacin ha sido utilizada para que las alegaciones de violaciones de derechos humanos, incluyendo desapariciones forzadas, cometidas por elementos castrenses sean casi siempre conocidas por la jurisdiccin militar. 38. En tanto el fuero militar carece de la necesaria independencia e imparcialidad para abordar violaciones a los derechos humanos, el derecho de acceso a la justicia les es negado a las vctimas y sus familiares y es un obstculo clave para poner fin a la impunidad de violaciones a derechos humanos, incluidas las desapariciones forzadas. Hasta ahora el juicio de amparo ha resultado ser ineficaz para controvertir los alcances de la jurisdiccin militar. En 2009, la SCJN resolvi que los familiares de una vctima de una ejecucin extrajudicial por parte de elementos militares no contaban con el derecho constitucional para impugnar a travs del amparo la jurisdiccin militar. Estos obstculos deberan ser eliminados luego de las recientes reformas constitucionales en materia de derechos
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humanos y amparo, as como a la luz de la decisin de la SCJN respecto a la implementacin de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en el caso Rosendo Radilla vs. Mxico, la cual es saludada por el Grupo de Trabajo. 39. La SEDENA ha aceptado todas las recomendaciones emitidas por la CNDH en relacin con los abusos cometidos por autoridades militares. Sin embargo, las investigaciones relacionadas con estos abusos continan en el mbito del fuero militar y sin sanciones en el caso de las desapariciones forzadas. 40. En 2010, el Presidente present una iniciativa de reforma al Cdigo de Justicia Militar excluyendo del fuero castrense los delitos de desaparicin forzada, violacin sexual y tortura. La iniciativa, pendiente de aprobacin en el Senado, limitara el alcance de la jurisdiccin militar. No obstante, tambin debe establecer que las investigaciones de casos de desaparicin forzada cometidos por elementos castrenses deben ser investigadas por autoridades civiles. Adicionalmente cualquier reforma legislativa que slo excluya el delito de desaparicin forzada de la jurisdiccin militar podra incentivar a que los fiscales militares investiguen y consignen por delitos distintos a fin de mantener la jurisdiccin militar.

El derecho a la justicia en casos de desapariciones forzadas ocurridas en el contexto de la Guerra Sucia

41. La impunidad afecta a todos los casos de desaparicin forzada. Sobre aquellos perpetrados durante la Guerra Sucia slo el 2,5% de los casos investigados habran resultado en el inicio de una averiguacin previa y de sos, slo 20 habran sido consignados. En menos de la mitad de estos casos se habra obtenido una orden de aprehensin y, de hecho, no habr sido por el delito de desaparicin forzada sino por el de privacin ilegal de la libertad. La PGR inform que 49 averiguaciones previas continan abiertas actualmente, pero que ninguna autoridad ha sido sentenciada ni se encuentra detenida o esperando ser juzgada por desaparicin forzada. En su reunin con el Grupo de Trabajo, la PGR no aport ninguna informacin especfica respecto a las lneas de investigacin, los avances sustantivos en las indagatorias, la posibilidad de nuevas acusaciones y los canales de comunicacin con los familiares de las personas desaparecidas forzosamente. Solamente inform que 149 averiguaciones previas fueron concluidas (69 con la determinacin de no ejercicio de accin penal; 29 debido a la falta de competencia; 27 por haber sido acumuladas a otros procesos penales y una que se encuentra en reserva a la espera de nuevos elementos). 42. Algunas investigaciones fueron transferidas de la PGR al fuero militar a pesar de que el artculo 16 de la Declaracin prohbe el uso del fuero militar para investigar y sancionar los delitos de desaparicin forzada. El Procurador General de Justicia Militar no inform al Grupo de Trabajo sobre ningn caso de desaparicin forzada perpetrado durante la "Guerra Sucia" que haya resultado en la condena de algn elemento militar. 43. El Grupo de Trabajo celebra el criterio judicial establecido por la SCJN en el caso Rosendo Radilla relativo a una desaparicin forzada en el contexto de la Guerra Sucia, en Julio de 2011 pues facilita la completa implementacin de las sentencias de la CoIDH, muchas de las cuales coinciden con las recomendaciones hechas por el Grupo de Trabajo.

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V. El derecho a la verdad
44. El Grupo de Trabajo observa que muchas de las familias de las personas desaparecidas y muchos otros sectores de la sociedad mexicana demandan conocer la verdad sobre la suerte o el paradero de sus seres queridos.

A.

El derecho a la verdad en general

45. Mxico carece de una poltica integral para hacer frente al fenmeno de las desapariciones forzadas, incluyendo la bsqueda de las vctimas, la identificacin de restos y la exhumacin de cadveres. Adems, adolece de una base de datos centralizada sobre personas desaparecidas y de acceso a la informacin sobre los casos de desapariciones forzadas. Tampoco existe la exigencia de la emisin de una amplia hoja de datos con la necesaria descripcin fsica para realizar la bsqueda, localizacin e identificacin de la persona desaparecida. En los casos en los que existe una hoja de datos sobre una persona desaparecida, usualmente sta no es distribuida en hospitales, centros de detencin, carreteras o a las autoridades encargadas de localizar personas extraviadas en otras entidades. 46. La Plataforma Mxico no ha sido utilizada para prevenir, determinar la suerte o el paradero de vctimas de desapariciones forzadas, ni para encontrar posibles fosas clandestinas as como tampoco para la completa y adecuada identificacin de los cuerpos encontrados en dichas fosas clandestinas. 47. Un gran nmero de autoridades se negara a registrar casos de desapariciones dentro del perodo de 72 horas despus de que ocurri la desaparicin. Este perodo es fundamental para obtener informacin sobre la suerte o el paradero de la persona sujeta a desaparicin forzada y evitar su asesinato. 48. En el municipio de Ciudad Jurez (Chihuahua), se implement el llamado Protocolo Alba para la recepcin, reaccin y coordinacin entre las autoridades municipales, estatales y federales en casos de mujeres y nias desaparecidas. El Protocolo establece un mecanismo para la recepcin, reaccin y coordinacin entre las autoridades de los tres niveles de Gobierno en casos de nias o mujeres extraviadas en Ciudad Jurez. Si bien el Protocolo es un paso positivo, su aplicacin geogrfica es limitada, solo se utiliza en casos de alto riesgo de desaparicin de nias y mujeres y ha sido activado en muy pocas ocasiones. 49. No existen reglas claras para realizar procesos de exhumacin e identificacin de restos mortales as como tampoco para su almacenamiento. Esto es importante para proteger la informacin gentica de los desaparecidos y sus familiares que cobra particular relevancia en el caso de la Guerra Sucia, ya que algunos de los familiares han muerto debido a su avanzada edad. Slo el estado de Chihuahua desde 2009 tiene una ley reglamentaria estableciendo una base de datos con informacin gentica. El CICR est colaborando con las autoridades mexicanas para establecer nuevos procedimientos para identificar restos conforme a protocolos internacionales. 50. En los ltimos meses se han descubierto muchas fosas clandestinas. Estos descubrimientos no habran resultado de un esfuerzo concertado del Gobierno en la bsqueda de personas desaparecidas. La identificacin de los restos en dichas fosas demuestran diferentes insuficiencias tales como falta de equipos forenses profesionales para identificar propiamente los cuerpos, la notificacin a los familiares, el cruzamiento de la informacin con diferentes bases de datos y conservacin de archivos suficientes de aquellos cuerpos que fueron enterrados en cementerios municipales.

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51. La CNDH tiene registrados 8.898 cuerpos que no han sido identificados (aunque no todos son de vctimas de desapariciones forzadas). La CNDH ha implementado el Programa de Presuntos Desaparecidos, una base de datos nacional sobre personas extraviadas, desaparecidas o ausentes y de personas fallecidas no identificadas. Tambin cre el Sistema de Informacin Nacional sobre personas extraviadas y fallecidas no identificadas (SINPEF). Del ao 2006 a abril de 2011, el SINPEF registr 5.397 personas. 52. La informacin de diferentes instituciones estatales en relacin con casos de desapariciones forzadas es recabada sin sistematicidad y, frecuentemente, de forma contradictoria. La dispersin de esta informacin no contribuye a evidenciar las dimensiones reales del problema. Esto es particularmente cierto respecto al nmero de casos registrados, investigados y procesados; el nmero de cadveres exhumados e identificados; las instituciones responsables; y el nmero de solicitudes de reparacin presentadas. El Gobierno Federal recientemente cre el Registro Nacional de personas desaparecidas que no est especficamente dedicado a las desapariciones forzadas. En abril de 2011, el Senado aprob un dictamen de ley para crear el Registro nacional de datos sobre nios, adolescentes y adultos desaparecidos actualmente pendiente de aprobacin en la Cmara de Diputados. Dicho Registro ser administrado por el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y colectar la informacin de todos los niveles. 53. El artculo 6 de la Constitucin que garantiza la libertad de acceso a la informacin se encuentra limitado por algunas leyes secundarias, especialmente respecto a la informacin sobre el estado de una averiguacin ministerial. Una reforma al Cdigo Federal de Procedimientos Penales (cuyo artculo 16 se encuentra actualmente impugnado constitucionalmente) restringe el derecho de acceso a la informacin respecto de las averiguaciones previas estableciendo que nicamente deber proporcionarse una versin pblica de la resolucin del no ejercicio de la accin penal, siempre que haya transcurrido un plazo igual al de la prescripcin de los delitos de que se trate, sin que pueda ser menor de tres aos ni mayor de 12 aos.

B.

El derecho a la verdad en el contexto de la Guerra Sucia

54. La CNDH y la Fiscala Especial para Movimientos Sociales y Polticos del Pasado (FEMOSPP) se han ocupado de cuestiones relacionadas con la verdad sobre las desapariciones forzadas que tuvieron lugar durante la "Guerra Sucia". En su Recomendacin 26/2001, la CNDH document 532 casos de presuntas desapariciones forzadas en la Guerra Sucia y seal la responsabilidad del Estado. La CNDH concluy que en 275 de esos casos las personas fueron vctimas de una detencin, interrogatorio y una posible desaparicin forzada perpetrada por funcionarios pblicos de diversas instancias gubernamentales. En el resto de los casos, las pruebas no fueron suficientes para acreditar la existencia de una desaparicin forzada, sin que por ello se pueda descartar como hiptesis de investigacin. Por su parte, la FEMOSPP investig un total de 797 casos de desapariciones forzadas. Organizaciones de la sociedad civil informaron que, de acuerdo a sus estimaciones, se habran cometido alrededor de 1.350 desapariciones forzadas, incluyendo 650 en Guerrero, de las cuales 450 habran ocurrido en la regin del municipio de Atoyac de lvarez. De aquellas personas desaparecidas durante la Guerra Sucia, solamente dos habran sido localizadas. 55. Durante las investigaciones que dieron lugar a la Recomendacin 26/2001, la CNDH compil una lista de nombres de aquellas personas que presuntamente participaron en las desapariciones forzadas, la cual no ha sido publicada.

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56. La Recomendacin 26/2001 propuso la creacin de una Fiscala Especial, lo que dio lugar al establecimiento de la FEMOSPP. En 2006, el Procurador General orden el cierre de la FEMOSPP, despus de casi cinco aos de existencia. 57. La FEMOSPP fue la nica va abierta por el Estado para abordar la demanda de verdad y justicia. Por esta razn, algunas vctimas, familiares y organizaciones apoyaron su trabajo y le suministraron informacin. La FEMOSPP enfrent muchos retos y, a pesar de algunos avances positivos en su trabajo, no garantiz el derecho a la verdad y la justicia. 58. La FEMOSPP elabor un borrador de informe titulado "Para que no vuelva a suceder". En febrero de 2006, una versin preliminar del mismo fue publicada por diversos medios nacionales e internacionales. Este borrador estableci la responsabilidad estatal en la comisin de graves violaciones a los derechos humanos durante la Guerra Sucia. En noviembre de 2006, la FEMOSPP hizo pblico su informe final, el cual limitaba algunas de las conclusiones hechas en el borrador. La versin final nunca recibi la aprobacin de la PGR y, en la actualidad, no est disponible en ningn sitio oficial de Internet. La PGR indic que este informe podra obtenerse mediante una solicitud de acceso a la informacin pblica. 59. La informacin recabada por la Oficina de Investigacin y Anlisis Documental de la FEMOSPP no se encontrara disponible a pesar de que el acuerdo que formaliz el cierre de la FEMOSPP en Noviembre de 2006 orden que dichos documentos se almacenaran en el Instituto Nacional de Ciencias Penales. De acuerdo con diferentes fuentes, esta institucin no reconoce contar con tales expedientes. La PGR inform tener una copia de todos los documentos y que los originales fueron devueltos al Archivo General de la Nacin, en donde estn abiertos al pblico. Mientras tanto, organizaciones de la sociedad civil informaron no tener acceso a estos documentos pues desconocan el lugar donde se encuentran almacenados.

VI. El derecho a la reparacin

60. Toda vctima de un acto de desaparicin forzada y sus familiares tienen derecho a una reparacin integral, que incluya indemnizacin, satisfaccin, restitucin, rehabilitacin y garantas de no repeticin, segn lo previsto por el artculo 19 de la Declaracin. 61. En 2001 se cre el Comit Interdisciplinario para la Reparacin del Dao a Vctimas u Ofendidos por Violaciones a Derechos Humanos de Individuos Vinculados a Movimientos Sociales y Polticos en la Dcada de los Sesenta, Setenta y Ochenta (Comit Interdisciplinario). El Grupo de Trabajo celebra que la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin incluy en el presupuesto del ao 2011, por primera vez, una partida destinada a la reparacin de las vctimas de la Guerra Sucia y a dar cumplimiento a sentencias de la CoIDH. 62. El Comit Interdisciplinario slo se ha reunido en seis ocasiones y no ha establecido lineamientos para garantizar la reparacin ni la ha brindado a ninguna vctima. El universo de casos de desapariciones forzadas que recibiran una reparacin se limitar a los 275 casos corroborados por la CNDH en su Recomendacin 26/2001. No existe un programa para ampliar la reparacin a otras vctimas de la Guerra Sucia ni para incluir a las vctimas de desapariciones forzadas fuera del contexto de la Guerra Sucia. 63. La reparacin civil o administrativa para los casos de desaparicin forzada son extremadamente raras o inexistentes. La obligacin del Estado de reparar los daos y el derecho a la compensacin se encuentran incluidos en el artculo 113 de la Constitucin y su ley secundaria. Tambin a nivel estatal existe legislacin para regular la responsabilidad de los servidores pblicos. Sin embargo, el Grupo de Trabajo no conoci ningn ejemplo

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de una resolucin en el mbito civil o administrativo que garantizara la reparacin a los familiares. 64. En el mbito penal existe la posibilidad de recibir una compensacin como complemento de una sentencia condenatoria que raramente es implementada. Si la vctima solicita la reparacin del dao, el quantum de la prueba es elevado a los estndares penales. Incluso si se ordena la reparacin del dao, las familias generalmente no la reciben dado que no existen parmetros para determinar su monto y el funcionario pblico declarado culpable en la mayora de los casos no cuenta con los recursos financieros para pagar la indemnizacin. El artculo 32 del Cdigo Penal Federal establece la responsabilidad subsidiaria del Estado para otorgar la reparacin en los delitos perpetrados por funcionarios pblicos. 65. La reforma constitucional en materia de derechos humanos incluye el derecho a la reparacin de las vctimas de violaciones a los derechos humanos y requiere la adopcin de una ley secundaria. El Grupo de Trabajo resalta la importancia de adoptar e implementar esta legislacin para garantizar una reparacin adecuada e integral.

VII. Grupos en situacin de particular vulnerabilidad

66. Los recientes casos de desaparicin forzada no presentan un patrn claro en el perfil de las vctimas. Sin embargo, entre ellas existen algunos grupos en situacin de particular vulnerabilidad, incluyendo mujeres, migrantes, defensores de derechos humanos y periodistas. El clima de impunidad que rodea las agresiones en contra de estas vctimas permite la continuidad de estos actos e inhibe una adecuada investigacin y sancin de estos delitos. 67. Existe muy poca informacin pblica disponible sobre desaparicin forzada de mujeres. La CNDH, mediante su SINPEF, registr de 2006 a 2011 5.397 personas reportadas como extraviadas o ausentes, de las cuales 1.885 son mujeres. A pesar de que el Gobierno ha tomado varias acciones para prevenir, castigar, y erradicar la violencia contra las mujeres, incluyendo casos de desapariciones forzadas, el Grupo de Trabajo contina preocupado por el nmero de mujeres que habran sido desaparecidas forzosamente. La respuesta de la polica y los operadores de justicia a la violencia basada en el gnero, incluyendo las desapariciones forzadas, es generalmente inadecuada. El Grupo de Trabajo recibi informacin sobre los prejuicios, las actitudes discriminatorias, la indiferencia, negligencia o inclusive la obstruccin deliberada que muchas autoridades muestran al abordar el caso de la desaparicin de una mujer, as como para tratar a las mujeres familiares de personas desaparecida forzosamente. 68. Las desapariciones de mujeres son particularmente relevantes en el estado de Chihuahua. Los continuos problemas que se observan en Ciudad Jurez son nicos en su visibilidad, pero no en su naturaleza, pues casos de desapariciones forzadas de mujeres y prcticas discriminatorias en contra de las mujeres familiares se encuentran en otras regiones. 69. La poblacin migrante es particularmente vulnerable a una desaparicin forzada debido a su estatus de indocumentada y la falta de recursos financieros, leyes efectivas, programas destinados a protegerlos o recursos judiciales a su disposicin. Muchos de los 150.000 migrantes que viajan a travs de Mxico anualmente hacia la frontera norte lo hacen por rutas donde el crimen est presente y donde son fcilmente vctimas de secuestro o extorsin. En 2009, la CNDH report el secuestro de 9,578 migrantes en un perodo de seis meses. Adems, report que, entre abril y septiembre de 2010, al menos 11.333 migrantes habran sido secuestrados, principalmente por grupos del crimen organizado. De acuerdo a los informes de la CNDH y otras fuentes, servidores pblicos de diferentes
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instancias, incluyendo al Instituto Nacional de Migracin (INM), policas municipales, estatales y federales, en algunas ocasiones habran colaborado con organizaciones delictivas en el secuestro de migrantes, perpetrndose as una desaparicin forzada. La CNDH report que el 8,9% de los secuestros documentados en seis meses de 2010 incluyeron la colusin de autoridades gubernamentales. Hasta que se realice una adecuada y completa investigacin, no ser posible aceptar que todos los secuestros de migrantes sean realizados exclusivamente por grupos del crimen organizado o descartar que no exista participacin directa o indirecta de funcionarios pblicos. 70. El Gobierno ha realizado algunos avances para enfrentar la situacin de secuestros de migrantes. Ahora existe la posibilidad de conceder a los migrantes que han sobrevivido a un secuestro una visa humanitaria para permitirles permanecer en el pas mientras se realiza la correspondiente investigacin penal. Algunos Estados tambin han adoptado ciertas medidas para combatir e investigar los secuestros de migrantes. Finalmente, el Gobierno Federal ha firmado acuerdos de cooperacin con la CNDH y algunos pases de Centroamrica sobre la prevencin y el combate al secuestro de migrantes. Los testimonios recibidos indican que estos programas an no producen resultados positivos. 71. El Grupo de Trabajo recibi informacin relacionada con agresiones en contra de defensores de los derechos humanos en general y, especficamente, en contra de aquellos que trabajan el tema de la desaparicin forzada. El Grupo de Trabajo expresa su especial preocupacin por la situacin de aquellos defensores de los derechos humanos cuyo actual paradero se desconoce. El Grupo de Trabajo fue informado que las agresiones en contra de los defensores de derechos humanos habran generado un clima de temor entre sus colegas, y ocasionado que algunos integrantes de las organizaciones civiles decidieran tener un menor perfil en actividades pblicas, mudarse de ciudad o estado y rechazar determinados casos. De acuerdo al informe de la oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, de septiembre de 2009 a octubre de 2010, se perpetraron 37 agresiones en contra de defensores de derechos humanos, pero slo en tres casos se realiz una acusacin penal. El informe critica la falta de polticas integrales de parte de las autoridades gubernamentales para eliminar los riesgos que enfrentan los defensores de derechos humanos. Segn la CNDH, entre enero de 2005 y mayo de 2011, se presentaron ocho quejas por desapariciones forzadas de defensores de derechos humanos. En Julio de 2011, el Presidente Felipe Caldern firm un Acuerdo que establece las bases para la creacin de un Mecanismo Nacional de Proteccin a defensores de derechos humanos. 72. Los periodistas son otro grupo especfico que habran enfrentado muchos ataques, incluyendo desapariciones. Segn la CNDH, 13 periodistas han desaparecido desde 2000. La CNDH registr cuatro desapariciones de periodistas en 2010. De acuerdo con la informacin recibida, Mxico sera el pas ms peligroso para ejercer el periodismo en Amrica. En la mayora de los casos, la falta de investigacin no permite encontrar las causas y los perpetradores de estos delitos. Segn la informacin recibida por el Grupo de Trabajo, periodistas que cubren asuntos locales como actos de corrupcin en el Gobierno, trfico de drogas, crimen organizado, seguridad pblica y temas relacionados se encontraran en una situacin de particular riesgo. En 2006, el Gobierno cre en la PGR la Fiscala Especial para los delitos cometidos contra la libertad de expresin, y en 2010 se firm un convenio para la proteccin de periodistas, ninguno de los cuales ha producido resultados efectivos hasta el momento.

VIII. Observaciones finales

73. El Grupo de Trabajo aprecia la informacin sustantiva que diversas autoridades, organizaciones de la sociedad civil, familiares y vctimas brindaron con el fin de
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comprender mejor el fenmeno de las desapariciones forzadas. Las desapariciones forzadas han ocurrido en el pasado y continan ocurriendo en la actualidad. Asimismo, las desapariciones perpetradas en el pasado son una asignatura en el presente dado que se trata de un delito de carcter continuado. 74. No existe una poltica pblica integral y marco legal que se ocupe de los diferentes aspectos de prevencin, investigacin, sancin y reparacin de las vctimas de desapariciones forzadas. Pareciera no existir una coordinacin vertical y horizontal entre las autoridades federales, locales y municipales. Tampoco existe un adecuado sistema nacional para realizar bsquedas de personas desaparecidas forzosamente. 75. Las preocupaciones en materia de seguridad pblica respecto al crimen organizado son reales y el Grupo de Trabajo reconoce el derecho y el deber del Estado de realizar las acciones correspondientes. Sin embargo, no se puede enfrentar esta situacin a expensas del respeto de los derechos humanos, ni permitiendo la prctica de las desapariciones forzadas. Los casos de desapariciones tampoco pueden adjudicarse exclusivamente al crimen organizado sin una adecuada y completa investigacin penal. 76. Las vctimas de desaparicin forzada no confan en el sistema de justicia, en los ministerios pblicos, la polica y las fuerzas armadas. La impunidad es un patrn crnico y presente en los casos de desapariciones forzadas y no se estn realizando los esfuerzos suficientes para determinar la suerte o el paradero de las personas desaparecidas, sancionar a los responsables y garantizar el derecho a la verdad y la reparacin. Parecera que Mxico no tiene la voluntad o es incapaz de realizar investigaciones efectivas en casos de desapariciones forzadas. 77. El Grupo de Trabajo reitera su voluntad para continuar el dilogo constructivo con las autoridades mexicanas y ofrece su total apoyo para la plena aplicacin de la Declaracin. 78. El Grupo de Trabajo reitera su solidaridad con las vctimas de desaparicin forzada y sus familias. Su constante sufrimiento es viva evidencia de que la desaparicin forzada es un delito continuado y una permanente violacin a los derechos humanos hasta que la suerte o el paradero de la vctima no se haya esclarecido. El Grupo de Trabajo reconoce la labor de los numerosos defensores de los derechos humanos, ONG, abogados y todos aquellos que trabajan incansablemente, inclusive en condiciones adversas, para erradicar esta terrible prctica.

IX. Recomendaciones
79. Con base en las consideraciones anteriores, el Grupo de Trabajo formula las siguientes recomendaciones al Estado mexicano:

A.

Recomendaciones generales
80. El Grupo de Trabajo recomienda que se reconozca la dimensin del problema de la desaparicin forzada como el primer paso necesario para desarrollar medidas integrales y efectivas para su erradicacin. 81. El Grupo de Trabajo recomienda la generacin de datos estadsticos, desagregados por sexo, edad, lugar y autoridades presuntamente involucradas, sobre las desapariciones forzadas para desarrollar polticas de prevencin, erradicacin, investigacin, sancin y reparacin. Se debera incluir informacin, en caso de estar

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disponible, sobre la fecha y lugar de la exhumacin y la informacin sobre los miembros de la familia. 82. El Grupo de Trabajo recomienda que el Estado acepte la competencia del Comit sobre las Desapariciones Forzadas de acuerdo a los artculos 31 y 32 de la Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas relativos a denuncias de particulares e interestatales. 83. El Grupo de Trabajo recomienda que se lleven a cabo todas las acciones necesarias para garantizar que todos los instrumentos internacionales relevantes en materia de desaparicin forzada se cumplan y apliquen en forma efectiva en todo el pas, incluyendo el retiro de todas las reservas o declaraciones interpretativas que pudieran socavar su efectividad. 84. El Grupo de Trabajo recomienda que se asegure la plena independencia y autonoma de todos los organismos pblicos de derechos humanos.

B.

Marco legislativo
85. El Grupo de Trabajo recomienda llevar a cabo las adecuaciones legislativas a nivel federal y local para garantizar la implementacin efectiva del nuevo marco constitucional sobre derechos humanos, amparo y sistema penal. 86. El Grupo de Trabajo recomienda que se garantice que el delito de desaparicin forzada sea incluido en los Cdigos Penales de todas las entidades federativas y que a la brevedad se apruebe una ley general sobre las desapariciones forzadas o involuntarias. Dicha ley general debera definir la desaparicin forzada como un delito autnomo; crear un procedimiento especfico de bsqueda de la persona desaparecida con la participacin de los familiares de las vctimas; establecer un registro nacional de personas desaparecidas forzosamente que garantice que los familiares, abogados, defensores de los derechos humanos y cualquier otra persona interesada tenga pleno acceso a este registro; permitir la declaracin de ausencia como consecuencia de la desaparicin forzada; asegurar la plena proteccin y apoyo de los familiares de las personas desaparecidas y de los testigos; y garantizar el derecho a la reparacin integral. 87. El Grupo de Trabajo recomienda garantizar la armonizacin de la definicin de desaparicin forzada en la legislacin penal con lo establecido en la Declaracin y otros instrumentos internacionales relevantes. 88. El Grupo de Trabajo recomienda que se elimine la detencin mediante arraigo de la legislacin y la prctica, tanto a nivel federal como estatal para prevenir casos de desaparicin forzada. 89. El Grupo de Trabajo recomienda modificar el marco jurdico sobre la flagrancia a fin de restringir su uso al momento preciso de la comisin de un delito y eliminar los conceptos de cuasi-flagrancia y flagrancia equiparada, para prevenir las desapariciones forzadas.

C.

Medidas preventivas y de seguridad

90. El Grupo de Trabajo recomienda considerar en el corto plazo el retiro de las fuerzas militares de las operaciones de seguridad pblica y de la aplicacin de la ley penal como una medida para prevenir las desapariciones forzadas.

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91. El Grupo de Trabajo recomienda adoptar legislacin, normas y protocolos para regular el uso de la fuerza por parte del ejrcito y todas las corporaciones policiales como una medida preventiva respecto a las desapariciones forzadas, conforme a los principios de necesidad, racionalidad, proporcionalidad, legalidad y total respeto a los derechos humanos. 92. El Grupo de Trabajo recomienda que se garantice la coordinacin entre las autoridades responsables de la seguridad pblica con el objetivo de prevenir e investigar la desaparicin forzada de personas. 93. El Grupo de Trabajo recomienda que se garantice la completa identificacin de todas las autoridades competentes en la detencin de personas durante las operaciones en el cumplimiento de la ley. 94. El Grupo de Trabajo recomienda que se fortalezca el registro de detencin para garantizar que sea permanentemente actualizado y armonizado con otras bases de datos para monitorear la localizacin fsica de las personas detenidas, incluyendo controles estrictos sobre las autoridades responsables del registro de las detenciones y la imposicin de sanciones adecuadas para aquellos que no lo hagan. El registro de detencin debe indicar los motivos de la detencin; la hora exacta de la llegada de la persona detenida al lugar de custodia; la duracin de la privacin de la libertad; la identidad de la autoridad que orden la detencin de la persona, as como de los oficiales a cargo de llevarla a cabo; la cadena de custodia de las personas detenidas; informacin precisa sobre el lugar de custodia; y el momento en que la persona detenida es presentada por primera vez ante una autoridad judicial o alguna otra autoridad competente.

D.

Derecho a la justicia y a la proteccin judicial

95. El Grupo de Trabajo recomienda la adopcin de una nueva ley en materia de amparo de acuerdo al reformado marco constitucional. La nueva legislacin de amparo debe responder adecuadamente a la peculiaridad de la desaparicin forzada de personas, albergar una concepcin amplia de vctima, garantizar un rol activo por parte del juzgador y no establecer exigencias gravosas sobre las circunstancias bajo anlisis, tales como la identificacin del lugar de la detencin, la determinacin de la autoridad responsable y la ratificacin de la demanda de amparo por la vctima directa. 96. El Grupo de Trabajo recomienda que se garantice el derecho a la justicia y el combate a la impunidad mediante la capacitacin del personal judicial y del encargado de hacer cumplir la ley, la adopcin de protocolos de investigacin y la proteccin de testigos y familiares. Se deben utilizar todos los medios disponibles para garantizar que las investigaciones y procedimientos judiciales sean expeditos, de acuerdo con los protocolos y manuales que cumplan con los lineamientos establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las diferentes instancias involucradas en los procedimientos de investigacin y en los procesos judiciales deben contar con los necesarios recursos humanos y materiales para realizar sus labores adecuadamente, de forma independiente e imparcial. Aquellas personas involucradas en labores de investigacin deben contar con garantas de proteccin. Las investigaciones deben asumir lneas de investigacin especficas de acuerdo con los patrones de la zona, tiempo o perodo y/o autoridad involucrada. Los resultados de todas las investigaciones deben ser pblicos. 97. El Grupo de Trabajo recomienda que se garantice la pronta entrada en vigor del nuevo sistema de justicia penal a efectos de garantizar los derechos de las vctimas
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de desaparicin forzada. Se deben fortalecer y aplicar completamente estos cambios constitucionales, destinando recursos adicionales a la mejor preparacin de funcionarios en la investigacin y enjuiciamiento de los delitos, incluyendo casos de desapariciones forzadas. Esto incluye la capacitacin y los recursos para la bsqueda de la persona desaparecida, para investigar estos casos con una visin sistmica para comprender el patrn de las desapariciones forzadas, incluyendo la cadena de mando. 98. El Grupo de Trabajo recomienda garantizar la jurisdiccin de los tribunales civiles en todos los asuntos relacionados con las desapariciones forzadas y las violaciones a los derechos humanos en general, independientemente de que el perpetrador sea personal militar. Se debe garantizar que Ministerios Pblicos civiles realicen investigaciones serias y expeditas en todas las denuncias relativas a violaciones de derechos humanos, incluyendo las desapariciones forzadas perpetradas por elementos militares. Se debe impedir legalmente que los Ministerios Pblicos militares inicien o continen investigaciones sobre violaciones a los derechos humanos, incluyendo las desapariciones forzadas. 99. El Grupo de Trabajo recomienda el establecimiento de un mecanismo efectivo para la continuidad de las investigaciones de desapariciones forzadas cometidas durante la Guerra Sucia. 100. El Grupo de Trabajo recomienda fortalecer la figura de la coadyuvancia, garantizar el acceso pleno a las investigaciones ministeriales por parte de los familiares de las vctimas y sus representantes, otorgar regularmente a los familiares informacin sobre los avances en las investigaciones, y asegurar que no recaiga en las vctimas y sus familiares la obligacin de obtener y proporcionar los elementos de prueba. Se deben tomar las medidas necesarias para asegurar que las autoridades civiles y militares colaboren completamente con los ministerios pblicos y tribunales civiles en la investigacin y proceso penal de las desapariciones forzadas. 101. El Grupo de Trabajo recomienda brindar apoyo a los familiares y a las asociaciones de familiares en el desempeo de su papel fundamental en el tratamiento de las desapariciones forzadas.

E.

Derecho a la verdad
102. El Grupo de Trabajo recomienda establecer un programa nacional de bsqueda de personas que cuente con un protocolo de accin inmediata. Este programa debe incluir los siguientes parmetros: a) Implementar la bsqueda ex oficio y sin dilacin en casos de desapariciones; b) Coordinar los esfuerzos de las diferentes agencias de seguridad para localizar a la persona; c) Eliminar cualquier obstculo legal o fctico que reduzca la efectividad de la bsqueda o evite que se inicie; d) Asignar los recursos humanos, financieros, logsticos, cientficos, o de cualquier otro tipo necesarios para que la bsqueda se realice de forma exitosa; e) Contar con personal altamente capacitado en la exhumacin e identificacin de restos mortales; f) Contrastar el reporte de la persona no localizada con todas las bases de datos existentes en la materia;

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g) Dar prioridad a la zona de bsqueda en donde razonablemente sea ms probable encontrar a la persona desaparecida, sin descartar arbitrariamente otras posibilidades o reas; h) Acceder y utilizar plenamente la Plataforma Mxico;

i) Garantizar que el programa se ejecute con plena independencia presupuestaria y operativa. 103. El Grupo de Trabajo recomienda crear y mantener actualizada permanentemente una base de datos con la informacin personal disponible sobre vctimas de desapariciones forzadas a nivel nacional (tanto del fuero federal como del estatal) incluyendo informacin gentica, principalmente el ADN y muestras de tejido obtenidas de restos mortales y de familiares de vctimas, con su previo consentimiento. El Estado debe proteger permanentemente la informacin personal en estas bases de datos. 104. El Grupo de Trabajo recomienda desarrollar un marco legislativo adecuado y garantizar la entrega de recursos financieros, humanos y equipo tcnico para las investigaciones forenses en casos de desapariciones forzadas. 105. El Grupo de Trabajo recomienda difundir el informe elaborado por la FEMOSPP y colocarlo en el sitio web oficial de la PGR; esclarecer la ubicacin de todos los documentos recibidos por la FEMOSPP; y garantizar su pleno acceso al pblico. 106. El Grupo de Trabajo recomienda transferir los archivos militares de la "Guerra Sucia" de la SEDENA al Archivo General de la Nacin garantizando el libre acceso del pblico y sistematizar el ingreso a todos los archivos de la extinta Direccin Federal de Seguridad y de la Fiscala Especial para que stos tambin se encuentren disponibles en el Archivo General de la Nacin. 107. El Grupo de Trabajo recomienda desvelar los nombres de las personas que participaron en actos de desaparicin forzada de acuerdo a la informacin que obra en la CNDH con motivo de la elaboracin de la Recomendacin 26/2001.

F.

Derecho a la reparacin
108. El Grupo de Trabajo recomienda garantizar el derecho a la reparacin integral de las vctimas de desaparicin forzada. El marco legal debe establecer que la reparacin sea proporcional a la gravedad de la violacin y al sufrimiento de la vctima y su familia. Incluir la restitucin siempre y cuando sea posible, as como la asistencia mdica y psicosocial, la satisfaccin, la indemnizacin y las garantas de no repeticin. 109. El Grupo de Trabajo recomienda adoptar, para los fines de reparacin, una amplia definicin de vctima que no est ligada a la determinacin de la responsabilidad y condena penal del acusado ni est limitada a aquellos casos de desaparicin forzada plenamente acreditados por la CNDH.

G.

Grupos en situacin de particular vulnerabilidad

110. El Grupo de Trabajo recomienda implementar a la brevedad todas las recomendaciones contenidas en los informes emitidos por la CNDH en relacin al

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secuestros de migrantes (algunos de los cuales podran calificarse como desapariciones forzadas). 111. El Grupo de Trabajo recomienda garantizar condiciones de seguridad para defensores de los derechos humanos, incluyendo a quienes combaten las desapariciones forzadas de personas y defienden los derechos de las vctimas. Se debe garantizar que el Mecanismo Nacional de Proteccin a defensores de derechos humanos cuente con facultades de prevencin, proteccin e investigacin; tenga competencia federal; cuente con suficientes recursos as como con independencia. Se debe garantizar tambin la plena participacin de las organizaciones de derechos humanos en el diseo, implementacin y monitoreo de este mecanismo nacional. 112. El Grupo de Trabajo recomienda establecer un mecanismo nacional de proteccin a periodistas, implementado por funcionarios de alto nivel, y un comit interinstitucional, dirigido por una autoridad federal, con capacidad de coordinar a diferentes autoridades e instancias gubernamentales, con recursos propios y suficientes, y que garantice la participacin de los periodistas as como de la sociedad civil en su diseo, operacin y evaluacin. 113. El Grupo de Trabajo recomienda garantizar que las medidas diseadas para erradicar la violencia contra la mujer, incluyendo la desaparicin forzada, sean plenamente implementadas. Se debe incorporar la perspectiva de gnero en todas las investigaciones y polticas para combatir la violencia, considerando las caractersticas particulares de la violencia basada en el gnero en contra de las mujeres, as como las respuestas sociales que la situacin requiere, con el fin de eliminar las desapariciones forzadas de mujeres.

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