Dissertação Ricardo Da Silva Gama

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE PONTA GROSSA PR-REITORIA DE PESQUISA E PS-GRADUAO MESTRADO EM CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
RICARDO DA SILVA GAMA
PARTICIPAO E DEMOCRACIA NA GESTO DE RECURSOS HDRICOS: ESTUDO SOBRE OS EFEITOS DA ATIVIDADE DE GERAO HIDRELTRICA NA BACIA HIDROGRFICA DO LITORAL PARANAENSE
PONTA GROSSA 2009
Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado Multidisciplinar em Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Estadual de Ponta Grossa, como requisito parcial para obteno do ttulo de mestre. Orientador: Prof. Dr. Jos Robson da Silva
PONTA GROSSA 2009
Ficha Catalogrfica Elaborada pelo Setor de Processos Tcnicos BICEN/UEPG
G184p
Gama, Ricardo da Silva Participao e democracia na gesto de recursos hdricos : estudo sobre os efeitos da atividade de gerao hidreltrica na Bacia Hidrogrfica do Litoral Paranaense. / Ricardo da Silva Gama. Ponta Grossa, 2009 219f Dissertao ( Mestrado em Cincias Sociais Aplicadas ), Universidade Estadual de Ponta Grossa. Orientador: Prof. Dr. Jos Robson da Silva
1 .Democracia. 2. Participao. 3. Gesto de recursos hdricos. 4. Bacia litornea do Paran. 5. Gerao hidreltrica. I. Silva, Jos Robson. II. T. CDD : 306.85
Dissertao apresentada para obteno do ttulo de mestre na Universidade Estadual de Ponta Grossa, rea de Cincias Sociais Aplicadas.
Ponta Grossa, 22 de dezembro de 2009.
Prof. Dr. Jos Robson da Silva Orientador Doutor em Direito Universidade Estadual de Ponta Grossa
Prof. Dra. Lucia Cortes da Costa Doutora em Servio Social Universidade Estadual de Ponta Grossa
Prof. Dr. Edson Luiz Peters Doutor em Direito Pontifcia Universidade Catlica do Paran
s minhas meninas, Jerusa, Valentina e Bett, fontes perenes de inspirao e fora.
AGRADECIMENTOS
Ao incansvel Prof. Jos Robson da Silva, pela sua pacincia e iluminao do caminho do autor deste trabalho e admirador.
Aos Professores Edson Peters e Lucia Costa pelas sbias sugestes para enriquecimento da pesquisa e pela pronta disponibilidade.
Aos Professores Divanir Munhoz, Danuta Luiz, Jos Leandro, Edson Silva, Srgio Gadini, Solange Barros, Constantino Jr. e Emerson Cervi, pela prazerosa convivncia durante o curso de mestrado e pelos valiosos ensinamentos transmitidos durante este curto perodo de compartilhamento de experincias.
Aos colegas do curso de Mestrado em Cincias Sociais Aplicadas da UEPG, pela amizade, sinceridade e contribuio para o enriquecimento deste trabalho e da viso de mundo de seu autor, em especial s amigas Gislaine Rocha e Giovana Ribas.
Aos amigos, familiares, colegas de trabalho, incentivadores e crticos que todos os dias fazem com que o pesquisador tenha fora e vontade de lutar pelos seus objetivos e pelo desenvolvimento e aplicao equilibrados do Direito Ambiental em nosso pas.
Ela branca e brilhante, informe e fresca, passiva e obstinada em seu nico vcio: o peso; dispe de meios excepcionais para satisfazer esse vcio: contornando, penetrando, erodindo, filtrando. Dentro dela mesma esse vcio tambm age: ela desmorona incessantemente, renuncia a cada
instante a qualquer forma, s tende a humilhar-se, esparrama-se de bruos no cho, quase cadver como os monges de algumas ordens [...] Poderamos quase dizer que a gua louca devido a essa necessidade histrica de s obedecer ao seu peso, que a possui como uma idia fixa [...] LQUIDO por definio o que prefere obedecer ao peso a manter sua forma, o que recusa toda forma para obedecer a seu peso. E que perde toda compostura por causa dessa idia fixa, desse escrpulo doentio [...] Inquietude da gua: sensvel menor mudana de inclinao. Saltando as escadas com os dois ps ao mesmo tempo. Brincalhona, de uma obedincia pueril, voltando logo que a chamamos mudando a inclinao para este lado. (Francis Ponge)
RESUMO
Existe gesto democrtica dos recursos hdricos na bacia litornea do Paran? A atividade de gerao hidreltrica tem influncia neste fato? A resposta a estes questionamentos constitui a linha mestra de conduo deste trabalho, que possui como perodo de interesse aquele posterior edio da Lei Federal de Recursos Hdricos (Lei Federal n 9433/1997) at a presente data. A verificao da implementao (ou no) da gesto democrtica e participativa da gua no local estudado foi buscada mediante aprofundamento no local investigado e suas relaes sociais, busca de conhecimentos especficos sobre os efeitos da atividade de gerao hidreltrica, anlise dos marcos jurdicos balizadores da poltica de recursos hdricos e uma incurso terico-conceitual. O objetivo especfico do trabalho dirige-se verificao da existncia de gesto participativa da gua na bacia hidrogrfica do litoral do Paran e a influncia das geradoras hidreltricas neste contexto, bem como da gerao de externalidades econmicas e impactos ambientais negativos ocasionados pela operao destes empreendimentos na regio. Para avano no processo de pesquisa e elaborao da dissertao partiu-se de uma perspectiva ancorada na complexidade das relaes entre sociedade e ambiente, estabelecendo-se uma pergunta de partida que foi desdobrada em hiptese, a qual deu origem a variveis, cuja apurao subsidiou a resposta ao problema proposto. Com relao base de dados, foram coletados elementos junto ao poder pblico, agentes do mercado, pesquisadores, sociedade civil e comunidades ribeirinhas, conjugando-se aqueles produzidos num ambiente de conhecimento cientfico com informaes marcadas por impresses do senso comum. O encadeamento do estudo terico e os dados coletados permitiram o oferecimento de resposta pergunta inicial, a qual aponta para a no implementao da gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea do Paran, com influncia da atividade de gerao hidreltrica para perpetuao desta condio. Palavras-chave: Democracia. Participao. Gesto de recursos hdricos. Bacia litornea do Paran. Gerao hidreltrica.
ABSTRACT Is there a democratic management of the water resources at the coastline basin of Paran? Does the hydroelectric generation activity influence this fact? The answer of these questions constitute the master line in the conduction of this academic work, that has as interest period the one before the Water Resources Federal Law (Federal Law n 9433/1997) up to the present date. The implementation verification (or not) of the democratic management and participative of the water at the studied place was searched through deepen at the researched place and its social relations, search of specific knowledge about the hydroelectric generation activity effects, analyses of the referential juridical limit of the hydroelectric generation activity and a theoryconceptual incursion. The specific objective of the work addresses to determinate the existence of water participatory management in the water parting of the Paran coast, the influence of hydroelectric dams in this context, but also the generation of economic externalities and negative environmental impacts associated with the operation of these developments in the region. The advance in the process of research and preparation of the dissertation came from a perspective rooted in the complexity of the relationships between society and environment, establishing a starting question that was deployed in hypotheses, which gave rise to variables, whose determination supported the answer to the proposed problem. Regarding the database, information was collected with the government, market players, researchers, civil society and coastal communities, combining those produced in an environment of scientific knowledge with information marked by common sense impressions. The link of the theory study and of the collected data will allow the initial question to be answered, which signalizes to the non implementation of the democratic management and participative of the water resources at the coastline basin of Paran, with influence of the hydroelectric generation activity for the perpetuation of this condition. Keywords: Democracy. Participation. Water resources management. Coastline basin of Paran. Hydroelectric generation.
LISTA DE SIGLAS AAE ABRH AgRg no RESP ANA ANEEL APA APP APPAM CBA CBH CCEE CEDEA CEHPAR CERH CF CMI CNRH COG COLIT CONAMA COPEL CREA/PR CTPLAN DNAEE DRDH ECO-92 EDcl EPA EPE FATMA FEHIDRO IAP IBAMA IBGE ICMBio ICMS IDH IDH-M IQA IQAR IPARDES IPEA LACTEC Avaliao Ambiental Estratgica Associao Brasileira de Recursos Hdricos Agravo Regimental no Recurso Especial Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Energia Eltrica rea de Preservao Ambiental rea de Preservao Permanente Associao Paranaense de Proteo dos Mananciais do Rio Iguau e da Serra do Mar Companhia Brasileira de Alumnio Comit de Bacia Hidrogrfica Cmara de Comrcio de Energia Eltrica Centro de Estudos, Defesa e Educao Ambiental Centro de Hidrulica e Hidrologia Professor Parigot de Souza Conselho Estadual de Recursos Hdricos Constituio Federal Coeficiente de Mortalidade Infantil Conselho Nacional de Recursos Hdricos Centro de Operao e Gerao Conselho de Desenvolvimento Territorial do Litoral Paranaense Conselho Nacional do Meio Ambiente Companhia Paranaense de Energia Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura do Paran Cmara Tcnica de Acompanhamento do Plano de Recursos Hdricos Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica Declarao de Reserva de Disponibilidade Hdrica Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento Embargos de Declarao Environmental Protection Agency Empresa de Pesquisa Energtica Fundao de Tecnologia e Meio Ambiente de Santa Catarina Fundo Estadual de Recursos Hdricos do Paran Instituto Ambiental do Paran Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ndice de Desenvolvimento Humano ndice de Desenvolvimento Humano Municipal ndice de Qualidade das guas ndice de Qualidade das guas de Reservatrios Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto de Tecnologia para o Desenvolvimento
MERCOSUL MMA ONS PCH PEC PERH PMDB PNMA PNRH PNUD RESP SANEPAR SEAB SEGRH SEIM SEMA SIAGI SINGERH SISNAMA STF STJ SUDERHSA SUREHMA UE UED UHE UNAM VAF
Mercado Comum do Sul Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal Operador Nacional do Sistema Eltrico Pequena Central Hidreltrica Proposta de Emenda Constitucional Poltica Estadual de Recursos Hdricos Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Poltica Nacional de Meio Ambiente Poltica Nacional de Recursos Hdricos Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Recurso Especial Companhia de Saneamento do Paran Secretaria de Agricultura e do Abastecimento do Paran Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos Secretaria da Indstria, do Comrcio e Assuntos do MERCOSUL do Paran Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Paran Sistema de Acompanhamento e Gerenciamento da Informao Sistema Integrado para a Gesto de Recursos Hdricos Sistema Nacional de Meio Ambiente Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental do Paran Superintendncia dos Recursos Hdricos e Meio Ambiente do Paran Unio Europia Unidade Executiva Descentralizada Usina Hidreltrica Universidade Livre do Mxico Valor Agregado Fiscal
SUMRIO Introduo CAPTULO I 1 1.1 1.2 PARA ENTENDER A CONCEPO DO TRABALHO.............. SISTEMA NORMATIVO E EFICCIA SOCIAL: UMA 21 25 ANLISE CRTICA DA POLTICA DE RECURSOS HDRICOS Constituio Federal de 1988..................................................... Federao brasileira e competncias ambientais....................... Gesto de recursos hdricos no Brasil a partir da Constituio Federal de 1988........................................................................... 30 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.3 Poltica Nacional de Recursos Hdricos....................................... 35 Bacia Hidrogrfica como unidade de gesto............................... Descentralizao......................................................................... Usos mltiplos com prioridade para a dessedentao................ Usurios de recursos hdricos..................................................... Poltica de Recursos Hdricos do Estado do Paran: Lei Estadual n 12726/1999............................................................... 54 CAPTULO II 2 2.1 2.1.1 2.1.2 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA Participao: perspectiva de anlise......................................... Participao na perspectiva ambiental........................................ Campo ambiental........................................................................ Participao na perspectiva da Poltica de Recursos Hdricos: Gesto democrtica X Cidadania responsvel.......................... 2.1.3 Participao no Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos: Conselhos e Comits de Bacia.................................... 2.2 2.3 2.4 Esfera Pblica e Democracia...................................................... Pluralismo.................................................................................... Antropocentrismo x Biocentrismo (ou radicalizao da viso ps-moderna?)............................................................................. 98 CAPTULO III 3 3.1 AMBIENTE E SOCIEDADE: BACIA HIDROGRFICA DO LITORAL DO PARAN Delineamentos da Bacia Litornea do Paran............................ Aspectos geogrficos.................................................................. 103 104 80 86 95 75 58 65 70 39 43 47 50 13
3.1.1
Disponibilidade
qualitativa
quantitativa
dos
recursos 108 111 115 121
hdricos........................................................................................ 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 Aspectos institucionais................................................................ Aspectos econmicos dos municpios do litoral paranaense..... Indicadores sociais da bacia hidrogrfica litornea.................... Participao e democracia na gesto das guas da Bacia Litornea do Paran: Inexistncia de Comit de Bacia.............. 3.3 Conflitos de uso da gua na Bacia Hidrogrfica do Litoral Paranaense................................................................................. 3.3.1 3.3.2 CAPTULO IV 4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 Conflitos aparentes..................................................................... Conflitos no aparentes.............................................................. APROFUNDAMENTO DO CONFLITO: GERAO
125
129 129 133
HIDRELTRICA E ALGUNS DE SEUS EFEITOS Atividade econmica de gerao hidreltrica............................. Apontamentos econmicos......................................................... Alguns reflexos sociais................................................................ Consequncias ambientais......................................................... Utilidade pblica.......................................................................... Hidreltricas como usurias de recursos hdricos: contexto geral............................................................................................ 4.2.1 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 CAPTULO V Hidreltricas instaladas na bacia litornea do Paran................ Viso de mundo dos sujeitos sociais envolvidos........................ Comunidades ribeirinhas............................................................ Sociedade civil............................................................................ Geradoras.................................................................................... Poder Pblico.............................................................................. ANLISE E CONCLUSES: FATORES RESPONSVEIS PELA INCOMPLETA IMPLEMENTAO DA POLTICA HDRICA NA BACIA LITORNEA DO 184 197 PARAN..................................................................................... REFERNCIAS ..................................................................................................... 149 157 171 173 175 177 180 136 137 142 144 147
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PARA ENTENDER A CONCEPO DO TRABALHO As preocupaes com os recursos ambientais sempre perpassaram o contexto de insero do pesquisador, primeiramente, numa esfera de familiarizao e, depois mediante a adoo de uma postura mais ativa pela direo do foco profissional , com o desenvolvimento de atuao especfica no ramo do Direito Ambiental. Aprofundando as discusses, o tema pertinente gesto das guas despertou interesse (haja vista as razes bvias para tanto, pertinentes ao recorrente mau uso desse bem ambiental e sua iminente escassez), sobretudo a investigao dos reflexos sociais e ambientais das relaes que a permeiam, o que gerou a necessidade de incurso no campo da multidisciplinaridade, pois a formao jurdica originria no era suficiente para enfrentar e suplantar o desafio proposto. A gua, embora seja um recurso natural renovvel, finita e encontra-se sob alarmante ameaa em face da concentrao populacional e das mudanas climticas (BEEKMAN, s/d: 7), dentre outras intervenes humanas. Logo de incio, pode-se verificar que severas mudanas haviam ocorrido com o regime social, poltico, econmico, jurdico e at mesmo cultural ligado aos recursos hdricos. Este fato se comprovou historicamente, medida que o marco institucional vigente desde a dcada de 1930 (representado pelo Decreto n 24643/1934 Cdigo de guas) sucumbira diante da reforma democrtica que culminou com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em 1988. Diversas foram as consequncias decorrentes deste processo (ainda em curso), no que pertine ao tema que abarca o objeto de pesquisa, j que a parte da gua que lhes cabia foi retirada da dominialidade dos particulares que eram um dos proprietrios das guas, de acordo com o arranjo legal e institucional anterior , passando condio de bem difuso de interesse coletivo (de acordo com a doutrina jurdica especializada, conforme se ver a seguir), e de bem pblico, de titularidade da Unio e dos Estados, na forma delimitada pela nova Constituio da Repblica. Neste ponto, h uma questo a ser superada, na medida em que os bens difusos possuem, por definio, titularidade indefinida, como se ver adiante. Desta
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feita, admite-se neste trabalho1 que a gua no se enquadra nas definies clssicas de bem produzidas pela cincia jurdica, j que possui tanto natureza de bem difuso (quando relacionada a seu aspecto de bem essencial vida no planeta Terra) como de bem pblico (quando compreendida como bem econmico de titularidade pblica, cujo uso passvel de outorga aos particulares). O avano neste percurso ganhou reforo atravs da edio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e das polticas hdricas dos Estados e do Distrito Federal2, com seus arcabouos normativos e institucionais respectivos, portadores de potencial vis participativo e emancipatrio. Dentro desta dinmica, as geradoras hidreltricas historicamente desempenham forte atuao na condio de usurias de recursos hdricos, j que o aproveitamento energtico de potenciais hidrulicos uma atividade, de modo geral, necessria ao crescimento econmico e bem vista pela sociedade brasileira, que a concebe como uma forma de gerao de energia limpa e renovvel, relativamente proporcionadora de baixos impactos ambientais. Pois bem, diante desta sucinta exposio conjuntural preliminar, que representa a posio dominante no discurso competente (por representar a manifestao dos representantes do poder pblico e setores de usurios dos recursos hdricos), traa-se como objetivo apresentar resposta satisfatria seguinte questo, dentro de um contexto de produo de conhecimento cientfico: Diante da conjuntura apresentada no Brasil aps a Constituio Federal de 1988 e a publicao da legislao federal de recursos hdricos (1997), qual tem sido a influncia da atividade econmica de gerao de energia hidreltrica na relao entre os sujeitos que integram o sistema de gesto das guas dentro do espao geogrfico da bacia hidrogrfica do litoral paranaense?
Sem prejuzo de outros entendimentos sobre a matria, que chegam a conceber a gua como patrimnio social. 2 Leis Estaduais e do Distrito Federal para a matria de Recursos Hdricos: Acre Lei n 1500/2003; Alagoas Lei n 5965/1997; Amap Lei n 686/2002; Amazonas Lei n 2712/2001; Bahia Lei n 6855/2005; Cear Lei n 11996/1992; Distrito Federal Lei n 2725/2001; Esprito Santo Lei n 5818/1998; Gois Lei n 13123/1997; Maranho Lei n 8149/1994; Mato Grosso Lei n 6945/1997; Mato Grosso do Sul Lei n 2406/2002; Minas Gerais Lei n 11504/1994; Par Lei n 6381/2001; Paraba Lei n 6308/1996; Paran Lei n 12726/1999; Pernambuco Lei n 11427/1997; Piau Lei n 5165/2000; Rio de Janeiro Lei n 3239/1999; Rio Grande do Norte Lei n 6908/1996; Rio Grande do Sul Lei n 10350/1994; Rondnia Lei Complementar n 255/2002; Roraima Lei n 547/2006; Santa Catarina Leis n 9022/1993 e 9748/1994; So Paulo Leis n 898/1975 e 9034/1994; Sergipe Lei n 3870/1997; Tocantins Lei n 1307/2002.
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Perante a delimitao proposta, dirige-se o foco constatao e anlise de alguns dos reflexos da atuao da atividade econmica de gerao de energia hidreltrica, enquanto integrante da coletividade responsvel pela gesto participativa e democrtica (de acordo com a lei) dos recursos hdricos existentes na bacia litornea do Estado do Paran. Ressalte-se que os resultados obtidos a partir deste empreendimento foram colhidos dentro do limite da maior objetividade possvel e no so passveis de desavisada generalizao, haja vista as particularidades e caractersticas prprias dos sujeitos, objeto e relaes analisados. E os reflexos que se procura identificar dizem respeito aos principais efeitos sociais, econmicos e ambientais que esta atividade econmica tem causado, desde 1997 (ano de edio da lei nacional de recursos hdricos), no territrio do espao territorial proposto. Com suporte nesta apurao, buscar-se- ainda embasar um posicionamento acerca da efetivao do ordenamento legal pertinente gesto dos recursos hdricos na localidade investigada. O estudo no se prende exclusivamente ao campo jurdico e procura abrir caminhos nas complexas vias da multidisciplinaridade, abrangendo questes pertinentes economia, geografia, histria, sociologia, cincia poltica e comunicao. Haja vista a pergunta de partida proposta e a delimitao programada, busca-se partir, no desenvolvimento da abordagem da temtica, para as seguintes questes chave: Houve alterao na poltica de uso de recursos hdricos por parte das geradoras hidreltricas da bacia litornea do Paran, considerando o perodo da publicao da Lei n 9433/1997 e o momento atual? As diretrizes jurdicas nacionais pertinentes ao manejo da gua esto implementadas de forma eficaz no espao territorial sob exame? Quais os principais efeitos sociais, econmicos e ambientais do agir das investigadas na regio proposta? H mobilizao social na regio para discusso deste tema? Como se v, a tentativa de oferecer uma resposta defensvel ao problema proposto exige intercurso por variados campos do saber cientfico haja vista a necessria apropriao de conceitos de cincias como a sociologia, o direito, a histria, a geografia, a economia e a poltica , o que vem a contribuir e enriquecer a viso acerca da questo, transcendendo anlise meramente jurdica.
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Estes so importantes questionamentos aos quais se prope buscar soluo satisfatria, servindo as respostas como contribuio destinada a esclarecer pontos relevantes ao dimensionamento da coexistncia de diversos interesses pertinentes ao uso dos recursos ambientais no litoral paranaense, especialmente da gua. Em decorrncia da problematizao apresentada e dos dados preliminares colhidos e para que houvesse avano na identificao de elementos pertinentes ao objeto da pesquisa , foi suscitada a seguinte hiptese, que norteou todo o processo de produo do conhecimento: No se encontra implementada a gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea do Estado do Paran, sendo que as grandes geradoras hidreltricas instaladas na regio, de modo geral, exercem influncia neste sentido, alm de promover a gerao de externalidades econmicas negativas sociedade e causar impactos negativos ao meio ambiente. Ao longo da perseguio do objetivo proposto (identificao dos efeitos das geradoras hidreltricas na gesto participativa dos recursos hdricos dentro da bacia hidrogrfica do litoral paranaense), buscar-se- verificar a plausibilidade da hiptese de pesquisa, a fim de verificar a sua sustentabilidade diante dos dados e elementos tericos e empricos manejados.
Questes metodolgicas Parte-se, para elaborao deste trabalho, da perspectiva da atividade cientfica voltada para a aproximao de uma realidade social complexa, multi-facetada e no linear, com relao qual no se admite a simples relao de causa e efeito estandardizada pelas cincias denominadas de exatas (em que pese os vcuos expostos por estudos que vo desde a fsica quntica at a psicanlise demonstrem que no h tanta segurana nesta exatido Capra, 1996; Morin, 2000a e Bertalanffy, 1977). Resulta do pensamento complexo que a realidade se constitui de processos dinmicos, orgnicos, cuja fluncia decorre da interao de todas as coisas (sujeitos e objetos), de modo dialgico (articulao entre sujeitos, entre
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sujeito e objeto e entre objeto e sujeito), sem o afastamento entre sujeito e objeto pelo conhecimento (DALLA VECCHIA, 2008:157). De fato, afina-se o trabalho ao entendimento de que no h ponto de referncia absoluto que sirva de suporte s descries e aproximaes da realidade, encontrando-se os sujeitos imersos em uma recursividade contnua de interaes aptas a esta finalidade, que no pode ser explicada pela abordagem representacionista3 (MATURANA; VARELA, 2007:263). Logicamente, a teoria da complexidade comporta vrias crticas e no tomada como superior ou verdadeira, mas somente como a mais adequada4 no atual momento da produo cientfica para iluminar discusses acerca da forma de se produzir cincia num enfoque de multidisciplinaridade (FLORIANI; KNECHTEL, 2003), especialmente no campo ambiental, onde a viso antropocntrica perde muito sua fora de persuaso e a disputa pela hegemonia pode se processar de inmeras maneiras, conjugada com questes econmicas, sociais, histricas, culturais, geogrficas, geolgicas, polticas, biolgicas, de engenharia, de sade, etc. Justifica-se esta afirmao com base no fato de que os problemas ambientais compreendem sistemas complexos, nos quais intervm processos de diferentes racionalidades, ordens de materialidade e escalas espao-temporais (LEFF, 2000a: 20), pelo que se pode asseverar que o campo ambiental constitui-se das interconexes entre sociedade e natureza e seu conhecimento exige uma abordagem integralista e uma investigao multidisciplinar, as quais permitam integrao das cincias naturais e sociais, bem como das esferas do dever ser e do material, da economia, da tecnologia e da cultura. Disto decorre a necessidade, no campo ambiental, de interconexo e colaborao entre os muitos campos do conhecimento, tanto no que alude s disciplinas acadmicas, como s prticas no cientficas que incluem as instituies e sujeitos sociais (LEFF, 2000a:21). De qualquer sorte, os marcos tericos e categorias utilizados neste trabalho como base de desenvolvimento da pesquisa so atravessados por um vis crtico-dedutivo, decorrente da absoro de elementos terico-conceituais de ordem
Viso de mundo segundo a qual o conhecimento um fenmeno baseado em representaes mentais que fazemos do mundo. A mente seria, ento, um espelho da natureza. O mundo conteria informaes e nossa tarefa seria extra-las dele por meio da cognio. (MATURANA e VARELA, 2007:16). 4 Em contraponto s posturas positivistas e reducionistas, que optaram pelo fracionamento do conhecimento e pela degradao do ambiente, marcados pelo logocentrismo da cincia moderna e pelo transbordamento da economizao do mundo guiado pela racionalidade tecnolgica e pelo livre mercado. (LEFF, 2000:19).
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mais geral e confrontamento dos mesmos com os dados especficos relativos ao estudo de caso promovido na dissertao. A estruturao do trabalho se d em cinco captulos. O primeiro envolve uma apresentao e anlise das diretrizes normativas que compreendem a gesto dos recursos hdricos no contexto nacional e regional, passando-se para um aprofundamento terico acerca dos temas participao e democracia, conformado no segundo captulo da dissertao. J o terceiro momento do trabalho abrange a caracterizao do ambiente e da sociedade nesta poro de territrio denominada bacia hidrogrfica do litoral do Paran, com a indicao de alguns de seus focos de conflito considerando uma amplitude geral , no que diz respeito ao uso dos recursos hdricos. O quarto captulo compreende um engajamento na investigao das disputas pelo uso da gua no espao territorial pesquisado, decorrentes do uso prioritrio deste bem ambiental com fins gerao de energia eltrica atravs do aproveitamento de potenciais hidrulicos. Adiante, no quinto e ltimo captulo, se far o confrontamento da hiptese levantada (e da problemtica que lhe d suporte) com os dados e indicativos colhidos durante o processo de pesquisa. E para tornar esse confrontamento mais objetivo, a ponto de poder ser validado como cincia, necessrio o desdobramento da hiptese de pesquisa em variveis, o que se procede da seguinte forma: Para verificar se h gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea paranaense ser verificada a existncia ou no de instncia participativa para gesto hdrica (Comit de Bacia Hidrogrfica), implementada na forma da lei, no local investigado (o que se dar por meio da verificao da existncia ou no de ato normativo instituidor do Comit de Bacia). A partir da verificao desta varivel, possvel se aferir, de modo relativamente seguro, mediante adoo de critrio objetivo, se h ou no gesto participativa com relao aos recursos hdricos na respectiva bacia hidrogrfica, j que os Comits de Bacia Hidrogrfica, na viso da grande maioria dos estudiosos, se constituem na instncia identificada como adequada para este tipo de gesto das guas. Isto no quer dizer
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que a mera presena de Comit de Bacia signifique que a gesto democrtica e participativa, o que ser elucidado adiante de forma mais completa; Para verificar a influncia da atividade de gerao hidreltrica no vis democrtico e participativo da gesto hdrica, ser levantado se a controladora das centrais hidreltricas tem atuao nas frentes de trabalho que discutem a criao do Comit de Bacia Hidrogrfica da bacia litornea do Paran, e de que forma se exterioriza (o que se colher mediante realizao de entrevista com representante da sociedade civil, apreenso de dados informados pelo poder pblico e empreendedores, alm de verificao presencial nas reunies da Cmara Tcnica do Comit de Bacia do Alto Iguau e Afluentes do Ribeira, para fins de comparao); Para verificar a gerao de externalidades econmicas (conceito que ser tratado frente) sociedade decorrentes da operao das hidreltricas, ser verificado primeiramente, se as hidreltricas retribuem ou no, mediante pagamento, o uso da gua como insumo de sua atividade lucrativa (o que se verificar junto ao poder pblico SUDERHSA, responsvel pelas outorgas de uso das guas de domnio do Estado). Aps, como segundo indicador, ser apurado se h alterao da disponibilidade hdrica montante e jusante dos empreendimentos hidreltricos (o que ser buscado em informaes prestadas pela SUDERHSA e Instituto Ambiental do Paran, bem como na produo cientfica existente sobre o assunto). Com base nos resultados apresentados pela identificao ou no das variveis apontadas, se faz possvel a constatao segura da existncia de prejuzos a terceiros em face da reserva da disponibilidade hdrica para as geradoras hidreltricas, o que suficiente para o presente trabalho, mas no chega a precisar o valor de eventuais sinistros de forma detalhada; Para verificar a ocorrncia de impactos ambientais negativos decorrentes da operao das geradoras hidreltricas instaladas na bacia litornea do Paran, buscar-se- verificar se h ou no constatao de assoreamento ou eroso nos reservatrios e jusante dos respectivos corpos hdricos ou microbacias (mediante busca de artigos cientficos sobre o assunto, verificao dos balanos contbeis da controladora das hidreltricas e realizao de entrevista com representante da sociedade civil) e; se h aes dos empreendedores dirigidas
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manuteno ou melhoria da qualidade das guas dos rios e reservatrios (mediante verificao da existncia de condicionante neste sentido nas licenas ambientais das usinas e se h o seu cumprimento). Em relao entrevista realizada com representante da sociedade civil organizada, foi adotada pelo pesquisador a tcnica de realizao de entrevistas abertas haja vista o desconhecimento da existncia de material produzido sobre o tema at o momento na qual se buscou o detalhamento das questes chave da pesquisa, como a participao social na gesto hdrica e os efeitos sociais, econmicos e ambientais da atividade gerao hidreltrica na regio estudada. Em relao estruturao da entrevista, o entrevistador introduziu o tema e o entrevistado teve liberdade para discorrer. Na concepo de Boni & Quaresma (2005:74-75), este um modo de investigar determinado assunto de forma mais ampla com a possibilidade de obteno de uma melhor amostra da populao de interesse , realizando-se a entrevista em tom de uma conversa informal, com a mnima interferncia do pesquisador, o qual deve adotar uma postura de ouvinte, intervindo apenas em caso de extrema necessidade. Ressalte-se que, a pedido do entrevistado, a conversa no foi gravada, sendo repassadas para o trabalho de pesquisa as impresses colhidas das falas do representante da sociedade civil ouvido. Identificadas e desveladas as variveis, num passo seguinte, ser testada a hiptese e empreendida anlise acerca de sua confirmao ou rejeio, extraindo-se posteriormente as concluses justificadamente entendidas como mais relevantes, de acordo com o foco dado investigao. Apresentado o problema e alguns de seus desdobramentos, passase a uma incurso no cerne do objeto de estudo, com o fito de se promover uma aproximao da realidade defensvel num ambiente de produo de conhecimento cientfico.
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CAPTULO I - SISTEMA NORMATIVO E EFICCIA SOCIAL: UMA ANLISE CRTICA DA POLTICA DE RECURSOS HDRICOS
1 Constituio Federal de 1988 A dcada de 1980 representa um marco na histria do Brasil (e do mundo), pois foi testemunha da introduo de uma srie de novos pontos de vista em vrios campos da vida. A abertura poltica dos pases da Amrica Latina em geral, passando de um regime de totalitarismo militar para uma democracia formal, foi um dos destaques deste perodo, aliado a vrios outros processos que culminaram, por exemplo, com a queda do bloco socialista e a consolidao dos tigres asiticos. Em nosso pas, os reflexos dessas reviravoltas desencadearam um irrefrevel processo de democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade civil5, com uma crescente abertura dos espaos de interlocuo em uma esfera pblica cada vez mais plural (DAGNINO, 2004:95). O resultado mais exaltado desta abertura democrtica a Constituio Federal promulgada em 1988, denominada Constituio Cidad. Representa a Constituio Federal de 1988 um marco decisivo na histria do Brasil, remontada como smbolo da abertura democrtica, originria de uma intensa dinmica de articulao poltica e social. Na viso de Tepedino (2003) a Carta Poltica foi resultado de um processo de mudana na cultura jurdica nacional, causadora de marcantes impactos nas relaes de direito privado (dentre elas a antiga relao entre os sujeitos de direito e os recursos ambientais) e da necessidade de realizao de um esforo interpretativo no sentido de empregar regulamentao toda a sua potencialidade de gerar efeitos sociais. No cabe mais ao direito, como cincia
Nas palavras de Nogueira (2003:197), A sociedade civil social - que, hoje, prepondera nos ambientes democrticos e de esquerda - expressa uma indignao em marcha. Trata-se, antes de tudo, de um campo de resistncia. Sua fragmentao em boa medida inevitvel, j que espelha uma situao explosiva, multifacetada, complexa, despojada de centros organizacionais. No h nela, ainda, por isso, sujeitos capazes de se universalizarem, ou seja, de fixarem projetos em condies de converter a resistncia em "ataque", em estratgia de poder, em anncio de um futuro desejvel para todos. Enquanto projeto poltico, ela se mostra essencialmente como uma traduo daquilo que j foi chamado de "sociedade civil de baixo", seja no sentido de identificar os atores do campo econmico por oposio ao Estado, seja para reduzir a sociedade civil a tudo o que considerado bom e louvvel.
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social, apenas regulamentar a forma pela qual os sujeitos podem saquear a vida at exausto de seus frutos (FACHIN, 1993). O regramento citado representa uma maior interveno estatal na gesto privada dos bens ambientais, o que prevalecia no regime jurdico anterior, de natureza eminentemente burguesa e patrimonialista (FACHIN, 1993). Ressalte-se que esse procedimento de desapropriao particular dos bens e meios de gesto foi identificado e descrito por Weber (2005:61), quando da apresentao do modo pelo qual o Estado assumiu o uso da fora, de forma legtima (pelo menos em tese), para fazer cumprir suas determinaes na direo de promover segurana aos cidados e a consecuo do interesse pblico. A partir deste enfoque, assim como ocorreu no Direito Civil, a proteo constitucional dos bens ambientais supera a compartimentalizao da tutela jurdica bem como a tipificao de situaes prvias de incidncia da norma, dirigindo-se sua concepo como valor mximo protegido pelo ordenamento, capaz de submeter toda a atividade humana a um novo paradigma de legitimidade. Passa o Estado de uma funo meramente repressora (tpica de uma concepo positivista do direito como norma) para a promoo de valores e polticas pblicas, desencadeando uma cultura jurdica ps-moderna representativa de uma nova postura metodolgica, identificada com a teoria da complexidade , oferecedora de critrios interpretativos adequados ao tempo presente, identificada pelo pluralismo, pela comunicao, pela narrativa e pelo retorno aos sentimentos (Tepedino, 2001). Nesse intercurso de abertura democrtica da sociedade brasileira, os acontecimentos de maior envergadura que envolvem as relaes no manejo de recursos ambientais (em especial para este trabalho, dos recursos hdricos) dizem respeito sua crescente escassez, em vista da emergente demanda, de seu mau uso e contaminao por substncias poluentes, com a conformao de uma enorme potencialidade conflitiva. Trata-se de um fato notrio de alcance global (respeitadas as particularidades regionais e locais), cujos reflexos demarcaram novas relaes jurdicas no trato com o meio ambiente, especialmente a partir do advento da Constituio Federal de 1988, a qual instituiu de forma definitiva o direito de todos (presentes e futuros) ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como a titularidade pblica dos bens ambientais, retirando sua livre apropriao e utilizao das mos dos particulares. Sobre o tema, Benjamin destaca que
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Esboa-se, dessa maneira, em escalas variveis, uma nova dominialidade dos recursos naturais, seja pela alterao direta do domnio de certos recursos ambientais (gua, p. ex.), seja pela mitigao dos exageros degradadores do direito de propriedade, com a ecologizao de sua funo social.
E nesse contexto, a constitucionalizao do meio ambiente se deu durante a consolidao do prprio Direito Ambiental enquanto ramo da cincia jurdica, com base na experimentao (BENJAMIN, 2007:64). Da mesma forma como ocorreu com os direitos fundamentais, radicou-se no campo do direito ambiental uma (questionvel) cronologia de geraes de direitos, definindo-se pelos estudiosos os problemas ecolgicos de primeira gerao e de segunda gerao6 (CANOTILHO, 2007:1). Aprofundando a questo relativa ao papel do Estado na poltica ambiental, Canotilho (2007:2) referindo-se ao Estado portugus, em raciocnio que pode ser utilizado com a devida cautela para o caso brasileiro assevera que as dimenses da juridicidade ambiental apresentam-se, resumidamente, atravs de quatro formas: dimenso garantstica-defensiva: na defesa contra intervenes abusivas do Estado e do poder pblico em geral; dimenso positivo-prestacional: obrigao do Estado e poder pblico a assegurar a organizao, procedimento e processos de realizao do direito ao ambiente; dimenso jurdica irradiante: vinculao dos particulares ao direito de todos ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado; e dimenso jurdico-participativa: impondo e permitindo aos cidados e sociedade civil organizada o dever de defender os bens ambientais.
Os mais relevantes problemas ecolgicos de primeira gerao, segundo a maioria dos pesquisadores, dizem respeito preveno e controle da poluio (bem como de suas causas e efeitos) e instituio do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental ambiental, ainda num enfoque antropocntrico, vinculado dignidade da pessoa e ao direito vida (CANOTILHO, 2007:2). No que alude aos ditos problemas ambientais de segunda gerao, apontam os mesmos para uma sensitividade ecolgica mais sistmica e possuidora de base cientfica, que exige uma atuao a partir de um pluralismo legal global na regulao dos dilemas ambientais (CANOTILHO, 2007:2). Tratam-se de problemas que superam as fronteiras dos Estados e exigem solues mais bem construdas e articuladas com os interesses das futuras geraes, como por exemplo os efeitos combinados dos vrios fatores de poluio e suas implicaes globais e duradouras para o planeta, como a destruio da camada de oznio, as mudanas climticas e a rpida desagregao da biodiversidade.
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A partir da atuao nos pilares acima encadeados, o Estado v-se obrigado a dar suporte jurdico s reivindicaes consubstanciadas pela articulao dos problemas ambientais de primeira e segunda gerao, dando ensejo a novas categorias como a responsabilidade de longa durao (para com as futuras geraes); a necessidade de buscar-se um desenvolvimento sustentvel; de aproveitar-se de forma racional os recursos ambientais e de salvaguardar-se a capacidade de renovao dos estoques naturais (CANOTILHO, 2007:6). E esta articulao de problemas intergeracionais acaba por desembocar na necessidade de superao da proteo da mera sobrevivncia condigna da humanidade (responsabilidade antropocntrica) para estender-se a todas as formas de vida, no sentido de manuteno do equilbrio e estabilidade dos ecossistemas naturais ou transformados para manuteno e perpetuao da vida (responsabilidade biocntrica) CANOTILHO, 2007:7. Nas palavras de Benjamin (2007:58-59)
a ecologizao do texto constitucional traz um certo sabor hertico, deslocado das frmulas antecedentes, ao propor a receita solidarista temporal e materialmente ampliada (e, por isso mesmo, prisioneira de traos utpicos) do ns-todos-em-favor-do-planeta.
Esta transio, na viso de Benjamin (2007:59), representa uma trplice fratura no paradigma vigente, na em medida que: 1) acarreta a diluio das posies formais entre credores e devedores (com a criao de uma verdadeira confuso7 dessas posies, legitimada constitucionalmente), j que atribui a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; 2) irrelevante a caracterizao do sujeito como pblico ou privado, j que ambos podem dar azo degradao ambiental; e 3) d ensejo a uma disfuncionalidade da separao entre sujeito e objeto de direito, com a limitao jurdica da ao daquele em face deste em direo sustentabilidade, agregando funo social da propriedade um componente ambiental. A crescente presena de normas ambientais constitucionais sinaliza o fortalecimento de um novo paradigma tico-jurdico (e poltico-econmico), que se distancia de uma viso fragmentria, utilitarista e individualista do meio ambiente (BENJAMIN, 2007:66). Prope-se, desse modo, uma viso de mundo vinculada
No sentido tcnico-jurdico do termo, o qual, na forma do art. 381, do Cdigo Civil, significa que Extingue-se a obrigao, desde que na mesma pessoa se confundam as qualidades de credor e devedor.
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edificao de uma nova ordem pblica (que conduz o Estado de Direito a assumir a forma de Estado de Direito Ambiental), centrada na co-responsabilidade pela manuteno das bases da vida e na redistribuio, de forma mais equitativa, dos nus sociais da degradao ambiental (BENJAMIN, 2007:66). E este ponto de vista ganha perenidade, na medida em que a constitucionalizao vem seguida de maior segurana jurdica, j que os direitos e garantias fundamentais dentre os quais o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tem status de clusulas ptreas (artigos 5, 2 e 60, 4, IV, da Constituio Federal), restando, por isso, juridicamente inafastveis. Reconhece-se assim que o meio ambiente no uma entidade robusta e invencvel, com poder de se autocurar indefinidamente. Muito pelo contrrio, com a promulgao da Constituio Cidad identificou-se a natureza como ente frgil, composto por redes interdependentes. Pode-se ver assim que as noes relativas ao meio ambiente trazidas pela Constituio Federal de 1988 superam a abordagem estritamente jurdica, ingressando nas trilhas da multidisciplinaridade j que se entrelaam com questes ticas, biolgicas e econmicas, conducentes a uma compreenso mais ampla (BENJAMIN, 2007:109). Apresentados assim os delineamentos constitucionais da matria que diz respeito ao meio ambiente, passa-se a uma introduo ao tema das competncias constitucionais em matria ambiental e de recursos hdricos.
1.1 Federao brasileira e competncias ambientais Para se ter em mente a conformao da diviso de competncias no Estado brasileiro necessrio investigar alguns aspectos da federao, originria dessa forma de diviso de atribuies. Nas palavras de Souza (1998:12) A existncia de um sistema federal implica cooperao poltica e financeira entre o governo federal e as demais esferas da Federao, e tem referncia aos elos que vinculam determinada populao e suas instituies (SOUZA, 1998:13). Corrobora deste entendimento Silva (2004:71), para quem o federalismo diz respeito a uma forma de Estado que tem como caracterstica a unio de coletividades polticas autnomas e tem como fulcro a repartio de competncias.
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Cada federao tem sua criao relacionada a motivos especficos e, no caso do Brasil, esta causa tem ligao com a acomodao dos interesses conflitantes das elites e busca pela reduo das desigualdades regionais (SOUZA, 1998:15). No modelo brasileiro, o governo central precedeu as demais esferas da federao, o que justifica parte da centralizao fiscal e poltica que tem caracterizado a federao brasileira (AFFONSO, 1994:321). Dessa forma, prevalecem, desde o incio da histria da Repblica no Brasil, profundas desigualdades regionais no interior da federao (SOUZA, 1998:11). A este respeito, destaca Almeida (2005:29) que do ponto de vista das relaes intergovernamentais, a federao brasileira um arranjo complexo em que convivem tendncias centralizadoras e descentralizadoras, impulsionadas por diferentes foras, com motivaes diversas. No caso especfico dos impactos ambientais, verifica-se que os mesmos no so limitados pelas linhas divisrias existentes entre os entes da federao, o que acarreta problemas inevitveis de distribuio de poderes governamentais (SILVA, 2004:73). Nesta medida, atribuiu-se aos entes da federao brasileira competncias legislativas e materiais privativas, divididas horizontalmente e competncias concorrentes, com repartio vertical, o que evidencia o seu carter cooperativo (GUIMARES, 2005:209). Para diviso das competncias ambientais, Mateo (2003:82) elenca uma srie de tcnicas utilizadas pelos pases para distribuio de atuaes, invocando os seguintes exemplos: os Estados Unidos, que possuem uma agncia ambiental federal independente - EPA, vinculada Presidncia da Repblica, a qual conta com facilidade de penetrao em outros nveis da federao; o Brasil, possuidor de um sistema nacional que integra rgos executivos e comisses assessoras, para responder ao carter disperso das competncias ambientais; o Chile, que possui uma comisso nacional e unidades executivas em distintos ministrios e a Inglaterra, Frana e Dinamarca, que concentram grande parte das competncias ambientais em nico ministrio, dentre outros mencionados. No caso especfico do Brasil, atualmente, a diviso de atribuies decorrente do modelo federativo adotado discriminada essencialmente na Constituio Federal de 1988, a qual distingue a competncia legislativa da competncia material ou executiva. Todas as demais normas referentes ao tema
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devem obrigatoriamente possuir simetria ao texto da Lei Maior, sob pena de inconstitucionalidade. Com relao competncia para editar normas, pode esta ser privativa de um determinado ente federado ou concorrente entre eles, de acordo com a matria. Para definio da competncia legislativa privativa, o texto constitucional enumerou as matrias de competncia privativa da Unio (art. 22, da CF) e dos Municpios (art. 30, CF), deixando a cargo dos Estados a matria residual e um estrito espao de competncia privativa ( 2 e 3, do art. 25, da CF) Guimares (2005:209). Nesta seara, determina a Constituio Federal competir Unio legislar privativamente sobre guas e energia (art. 22, IV, da Carta Magna), o que significa caber ao ente maior da federao brasileira a criao do direito8 sobre as guas e a edio de normas administrativas sobre os recursos hdricos de seu domnio (POMPEU, 2006:47). Em vista desta configurao das atribuies do poder pblico, pode-se afirmar que a Constituio Federal centralizadora com relao aos recursos hdricos, j que atribui grande parte de sua gesto Unio (GRAF, 2006:58). A criao do direito, no que pertine poltica hdrica, pode ser delegada aos Estados pela Unio, atravs de Lei Complementar (art. 22, pargrafo nico, da Constituio Federal), o que no foi concretizado em nosso ordenamento at o presente. No que diz respeito gesto das guas de sua dominialidade, cabe Unio editar as normas legais e administrativas necessrias para tanto. Aos Estados compete apenas a edio dos atos necessrios ao gerenciamento das guas de sua titularidade, estando vedado aos mesmos a criao de direito sobre recursos hdricos at que seja editada Lei Complementar da Unio que contenha autorizao para tanto. Salienta-se que muitos dos atos necessrios aos Estados para gesto de seus recursos hdricos precisam ser expressados atravs das respectivas Constituies Estaduais e mesmo mediante leis estaduais, o que no afasta a natureza da ao estatal, de mera auto-tutela dos bens sob seu domnio (POMPEU, 2006:47).
A criao de direitos, neste caso, diz respeito atuao da Unio no sentido de impor, mediante lei, a observncia de obrigaes e abstenes aos sujeitos, estimular ou inibir determinadas prticas, bem como autorizar determinadas condutas, de acordo com as definies das polticas pblicas competentes.
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Alm da competncia legislativa privativa, trata a Constituio Federal da competncia concorrente dos entes federativos para edio de normas, em relao s matrias definidas no seu art. 24. O art. 24, VI, da Constituio Federal atribui competncia concorrente Unio, Estados e Distrito Federal9 para legislar sobre conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio. J os incisos VII, VIII e XII, do mesmo artigo da Constituio Federal estabelecem a competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal para legislar sobre proteo ao patrimnio histrico, cultural e paisagstico, bem como sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente e proteo e defesa da sade. Tratando-se de competncia concorrente, cabe Unio o estabelecimento de normas gerais, sendo dado ao Estado federado produzir as normas de interesse regional e aos Municpios o estabelecimento de regras atinentes ao preponderante interesse local ambos de forma suplementar. Assim, tratando-se dos temas vinculados ao meio ambiente (inclusive atinentes gua) descritos nos incisos VI, VII e VIII, do art. 24, da Constituio Federal, a competncia legislativa concorrente, obedecidos os critrios estabelecidos pela Carta Magna. Isto significa dizer que, nas matrias sujeitas competncia concorrente, cabe Unio a edio de normas gerais (nem sempre de fcil reconhecimento), estabelecedoras de princpios e diretrizes, relegando aos Estados, Distrito Federal e Municpios a edio de normas complementares, de cunho regional e local, respectivamente, de acordo com suas especificidades (GUIMARES, 2005:213). Questo tormentosa neste ponto diz respeito definio do que seriam as normas gerais relacionadas pelo texto da Carta Magna. Na literatura especializada tem-se destacado que as normas gerais so aquelas que no descem a pormenores, estabelecendo uma moldura (imposio de limites), dentro da qual facultada a atuao dos demais entes federativos (MOREIRA NETO, 1988:141). Aprofundando a questo, Moreira Neto (1988:149) sugere que as normas gerais so aquelas que: definem princpios, diretrizes, linhas mestras e regras jurdicas gerais; no entram em pormenores ou detalhes nem buscam esgotar o assunto sob foco;
Majoritariamente, entende-se que esta competncia reconhecida tambm aos Municpios, no atendimento do preponderante interesse local, na forma do art. 30, I e II, da CF.
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refletem regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; trazem regras uniformes para todas as situaes homogneas; s cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham sobre reas de conflito; devem referir-se a questes fundamentais; so limitadas, no sentido de no poderem violar a autonomia dos demais entes federados e no so normas de aplicao direta. Cumpre relatar, em relao competncia concorrente, que no caso de no edio da norma geral pela Unio, cabe aos Estados e Distrito Federal competncia legislativa plena supletiva (art. 24, 3, CF). E a norma estadual ou distrital ter sua eficcia suspensa, quando da posterior edio de norma geral da Unio, naquilo que lhe for contrria (art. 24, 4, da CF). Mencione-se que a norma estadual ou distrital no revogada neste caso, mas sim tem sua eficcia suspensa, pois no cabe a um ente federado (Unio) revogar norma de outro (Estados ou Distrito Federal) sem comprometimento do pacto federativo. No plano das aes materiais, cabe ressaltar que a Constituio Federal define as atribuies dos entes pblicos responsveis pela imposio de sanes, fiscalizao e prtica de aes executivas, em regra realizadas pelas mesmas pessoas que possuem competncia legislativa para tanto (GUIMARES, 2005:218). E estas atribuies para realizao de atos concretos podem se dar de forma exclusiva ou concorrente. Nesta frente, o art. 21, da CF dispe sobre as aes de competncia exclusiva da Unio, o art. 30, IV, V, VI, VII, VIII e IX, prev as medidas executivas de competncia dos Municpios, cabendo aos Estados a adoo das demais aes materiais (FERREIRA, 2007:215). Decorre disto que toda apropriao particular de recursos hdricos ser objeto de concesso do poder pblico (federal ou estadual, dependendo do caso) sem a gerao de direitos de propriedade (DERANI, 2005:459). Importante fazer meno ao entendimento no sentido de que cada ente da federao dever atuar no estrito respeito de sua competncia legislativa, admitindo-se, majoritariamente, que a aplicao da lei seja realizada por ente diverso daquele que a editou (FERREIRA, 2007:217). Adiante, de se fazer referncia competncia executiva comum, prevista no art. 23, da Constituio Federal, em virtude da qual, em relao s matrias elencadas, cabe Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios ao
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cooperativa10, fundada no princpio da subsidiariedade, desde que respeitados seus limites territoriais (FERREIRA, 2007:216). Adentrando no plano da ao executiva do poder pblico para consumao da poltica hdrica direito de fiscalizar e impor sanes (BRUNONI, 2006:80) , a Constituio Federal (art. 23, VI, IX e XI) estabelece ser comum a competncia da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para, mediante ao cooperativa, proteger o meio ambiente e combater a poluio, promover melhoria nas condies de saneamento e fiscalizar as concesses de uso de recursos hdricos em seu territrio (GRAF, 2006:61). Mesmo porque, na forma do art. 225, da Constituio Federal, dever do poder pblico (independentemente da esfera federativa de pertinncia) atuar na proteo do meio ambiente e no combate poluio em todas as suas formas. A competncia administrativa, apesar de comum, no importa em que um ente federativo interfira na rea de atuao do outro nem na existncia de um nvel hierrquico entre os entes do poder pblico envolvidos (BRUNONI, 2006:80). A definio da natureza jurdica da gua como bem de domnio pblico, objeto de fiscalizao comum pelos entes federados, autoriza a interveno das autoridades pblicas responsveis pela gesto da poltica hdrica, as quais definiro as formas de uso deste recurso ambiental (DERANI, 2005:459). Dessa forma, a Constituio Federal mapeia a forma de estruturao das competncias dos entes federados para intervir na gesto dos recursos hdricos, dividindo atividades legislativas e executivas.
1.2 Gesto de recursos hdricos no Brasil a partir da Constituio Federal de 1988 Teceram-se anteriormente consideraes sobre o regime jurdico do meio ambiente aps a Constituio Federal de 1988 e alguns de seus principais efeitos, em relao aos quais se faz pertinente uma contextualizao mais
O pargrafo nico do art. 23, da CF estabelece a regulao dessa cooperao atravs de Lei Complementar, a qual no foi editada at o momento. Dessa forma, em regra, a literatura especializada considera o art. 23, da CF como uma norma de eficcia plena, pois esta a exegese mais favorvel do ponto de vista do meio ambiente (FERREIRA, 2007:216).
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aprofundada com foco na poltica pblica direcionada gesto de recursos hdricos.11 Como retratado, a partir da Constituio Federal de 1988, os bens ambientais passam a ser encarados pela Constituio Brasileira de forma integrada, como componentes de ecossistemas nos quais se encontram interligados de forma indissocivel, fazendo parte do meio ambiente ecologicamente equilibrado vislumbrado no art. 225, da Carta da Repblica. E ressalte-se que o meio ambiente ecologicamente equilibrado concebido como um bem de uso comum do povo pelo mesmo dispositivo constitucional.12 Entretanto, no que se refere gua especificamente, defende-se que a mesma, embora conexa, deve ter regime de gesto dissociado dos demais bens ambientais, pois regulamentada por princpios e regime legal prprios (POMPEU, 2007:147). Caubet (2004:209-210) v nesse ponto uma fragilidade da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, a qual, a seu ver, trata a questo ambiental como mero apndice e possui preponderante carter economicista, que encara a gua como insumo de produo sem preocupao com a sustentabilidade. Ainda nesta frente, suscita Caubet (2004:210) que
Enfrentar o desafio de promover os recursos hdricos condio de garantia do bem-estar social, entretanto, no compatvel com a deciso de ter separado a gesto dos recursos hdricos da dos demais componentes da questo ambiental.
Trata-se de uma situao bastante delicada que precisa ser enfrentada com maior profundidade, que refoge ao escopo do presente trabalho, contudo, possui suma importncia para o amadurecimento da gesto dos recursos hdricos no Brasil. Seguindo adiante, pode-se conceber que, ao defender a ideia de que a gesto privada das guas no mais atendia aos interesses da coletividade, o Estado brasileiro abarcou, com a promulgao da Constituio cidad, o domnio
De todo modo, cabe destacar que antes da Carta poltica de 1988 existiam regramentos de cunho ambiental e de proteo das guas, como o Cdigo de guas de 1934 e o Cdigo Florestal de 1965. Este ltimo, apesar de dirigir-se proteo da flora, tem importante reflexo na defesa das guas, especialmente em razo dos institutos jurdicos das reas de preservao permanente e reserva legal, os quais, muitas vezes, funcionam como meio de proteo dos corpos hdricos. 12 Embora o artigo 225, da Constituio Federal faa referncia ao meio ambiente como bem de uso comum do povo, a doutrina jurdica majoritria o concebe como bem difuso, cujo conceito apresentado na nota de rodap 20, abaixo. Acerca desta discusso, h maior detalhamento no tpico que segue.
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da parte dos recursos hdricos que no era de sua titularidade (bem como dos potenciais de energia hidrulica), os quais, nos termos dos artigos 20, III e VIII; 26, I e 176, da CF, passaram para as mos da Unio ou dos Estados federados, dependendo do caso13. Conforme disposio do art. 20, III, da Carta Magna, so guas da Unio aquelas encontradas em corpos hdricos situados em terrenos de seu domnio, aquelas que sirvam de limite com Estados estrangeiros (ou que a ele se estendam ou dele provenham), bem como aquelas que banham o territrio de mais de um estado federado. Ademais, deve-se esclarecer que os potenciais de energia hidrulica tambm so de domnio da Unio, cabendo a esta, em articulao com os estados, promover sua explorao direta ou mediante concesso ou autorizao, no interesse nacional, na forma do art. 176 e seus pargrafos, da Constituio Federal (POMPEU, 2006:55). J aos estados da federao, pertencem as guas superficiais ou subterrneas que no sejam de domnio da Unio ou que no decorram de obras da Unio (art. 26, I, da Constituio Federal). Dessa forma, verifica-se que a Constituio Federal estabeleceu uma definio residual da propriedade das guas estaduais, com uma ampliao considervel de seu domnio hdrico, j que pelo regime anterior as guas subterrneas no possuam titular definido (POMPEU, 2006:56). Neste ponto, interessante trazer colao as disposies da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 43/2000, do Senado Federal, de autoria do Senador Jlio Eduardo, a qual tem por objeto, dentre outros temas, a reduo do domnio dos Estados no que diz respeito s guas subterrneas, passando ao controle da Unio os aquferos encontrados em terrenos do seu domnio ou que se estendam por mais de um estado da federao, limitem-se com outros pases ou venham ou se estendam a partir de pas estrangeiro. A PEC n 43/2000, do Senado Federal encontra-se em tramitao desde sua proposio em 21.11.2000 e atualmente aguarda reexame do relatrio pelo relator Renato Casagrande, na Cmara de Constituio e Justia do Senado,
H na doutrina jurdica discusso acerca de uma hiptese de existncia de guas municipais, no caso de uma corrente dgua que nasce em um Municpio e tem sua foz junto ao mar, no territrio da mesma municipalidade (MACHADO, 1996:329). Contudo, o autor deste trabalho no concorda com a hiptese identificada pelo importante estudioso do direito ambiental, na medida em que a Constituio Federal (art. 26, I) clara ao apontar a propriedade do corpo hdrico na situao acima referida aos Estados, desde que o mesmo no sirva de limite com outros pases.
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situao que perdura desde 10.07.200914. Merece destaque o fato de que o Conselho Estadual de Recursos Hdricos de Sergipe, bem como outros rgos estaduais de recursos hdricos, manifestaram-se por escrito nos autos do processo legislativo, de forma contrria proposio. De toda forma, este processo de maior interveno estatal no campo da gesto das guas impulsionado pela Constituio da Repblica, culminou, no Brasil, em 1997 alinhando-se com a principiologia extrada de diretrizes internacionais com a edio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, consubstanciada na Lei n 9433/1997 (o que foi seguido pelos estados federados salvo algumas excees, onde estes se anteciparam legislao federal15 , como, por exemplo, o Paran, em 1999, com a aprovao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos). Aqui se deve considerar o seguinte: em que pese todo o discurso dominante veiculado pelo poder pblico e setores usurios esteja voltado para a valorizao de uma nova postura epistmica e metodolgica, que albergue a noo de complexidade, participao e democracia, visando o atendimento do interesse coletivo, verifica-se, na aproximao da realidade concreta da gesto das guas no Brasil, em especial do campo normativo, uma retomada da influncia hobbesiana, atuando a poltica de governo de forma interventiva, para garantir paz e segurana aos homens (Leviat, 2002). Ao considerar os indivduos incapazes de gerir satisfatoriamente os bens ambientais, o Estado brasileiro, por meio da Constituio Federal de 1988, expropriou-os, tomando para si a titularidade desses bens especiais necessrios preservao da vida e administrando-os atravs de polticas pblicas especficas. A Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) apresentam-se, dentro desse contexto, como redes de segurana que submetem o agir humano na esfera pblica (CASTEL, 2005). Nesse sentido, a viso de Castellano (2007:20), para quem
Segundo Ostrom (2000), Ophuls (1973), dentre outros autores, teria argumentado que a possibilidade de se resolver os problemas ambientais,
Informao colhida junto ao website do Senado Federal, http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=45833, 19.11.2009. 15 Como os Estados do Rio Grande do Sul, So Paulo e Cear.
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disponvel acesso
em: em
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por exemplo, atravs da cooperao, inexiste, sendo a nica soluo recorrer ao Leviat de Hobbes.
Numa viso contempornea, Bauman (2003) traz novamente tona a discusso acerca deste tema (liberdade x segurana) trazendo o conceito de comunidade, ente fechado e quase imaginrio transmitido como ideal pela opinio pblica, representativo de uma sensao de segurana (contudo, quase desprovida de liberdade), no perpassado pelas mazelas que afligem a sociedade. Dentro deste espectro de viso, as guas representam um recurso estratgico para a manuteno da paz e segurana no seio das relaes humanas, j que, nas sociedades onde haja prejuzos em sua disponibilidade qualitativa ou quantitativa que levem escassez, certamente o conflito despontar, ameaando as estruturas instaladas. No entanto, o direcionamento das polticas pblicas com base em polticas de governo nem sempre tem buscado o atendimento do interesse coletivo, restando por vezes direcionada ao atendimento de grupos de presso, representantes de poderosos interesses econmicos e polticos. Como pano de fundo de toda essa mudana institucional provocada a partir da Constituio Federal de 1988, encontra-se a crescente e complexa presso social gerada com a cada vez mais iminente escassez dos recursos hdricos, o que tem gerado a necessidade de internalizao do custo social do uso da gua nas atividades econmicas (SCARE, 2003:122). Em resposta a esta conjuntura, modificou-se a estrutura institucional de gesto das guas no Brasil, adotando-se um modelo que, segundo o discurso hegemnico, concebe este bem ambiental como um recurso limitado, de titularidade pblica e possuidor de valor econmico, de uso mltiplo, gerido de forma descentralizada a partir da bacia hidrogrfica, com a participao do poder pblico, usurios e comunidade (SCARE, 2003:123). Nessa perspectiva, afirma-se, de modo dominante, especialmente pelos representantes do poder pblico, que o modo de gesto das guas adotado pelo Brasil assemelha-se ao modelo sistmico de integrao participativa, com a busca de maior envolvimento dos sujeitos sociais (CASTRO, 2005:18).
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1.2.1 Poltica Nacional de Recursos Hdricos A Constituio Federal, em seu art. 22, IV, determina que compete Unio legislar sobre guas. E no art. 24, VI, VII e VIII, a Carta Poltica complementa esta disposio ao apontar que compete Unio, Estados e Distrito Federal, de forma concorrente, legislar sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Nessa linha, o marco jurdico institucional na gesto hdrica no Brasil, aps a Constituio Federal de 1988, consubstanciado na Lei n 9433/97, que implementou a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, norma geral da Unio sobre recursos hdricos, que pode ser suplementada pelos Estados e Distrito Federal nos aspectos condizentes ao artigo 24, VI, VII e VIII, da Constituio Federal. Os fundamentos desta poltica pblica, de acordo com o art. 1, I, do texto da lei, compreendem as seguintes mximas: a gua um bem de domnio pblico16; a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais; a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo da gua17; a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos18; a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades19.
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Analisado no item 1.2, acima. Analisado no item 1.2.4, abaixo. 18 Analisado no item 1.2.2, abaixo. 19 Analisado nos itens 1.2.3 e 1.2.5, abaixo.
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Os fundamentos eleitos pela lei demonstram a adoo de certas posturas ideolgicas pela poltica pblica setorial. A imputao (ou reconhecimento) de valor econmico gua pode ser compreendida como uma incurso do capitalismo nesta seara, j que vislumbrada a possibilidade de obteno de bons resultados econmicos. Caubet (2003:213) chega a conceber esta opo do legislador como um ataque ultraliberal s garantias fundamentais, subjugando at mesmo o direito vida ao vis economicista. Por outro lado, no campo da economia, defende-se que o valor de troca e de uso da gua inerente sua condio de escassez, tratando-se de uma fora capaz de desencadear um conjunto organizado de aes que induzissem o usurio a uma utilizao racional deste bem ambiental, da mesma forma como realizado com outros bens desta natureza, como os recursos minerais e o solo (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:106). Mas nem s de interesses econmicos composto o caldo ideolgico conformador da poltica brasileira de recursos hdricos. A compreenso da gua como bem de interesse comum, aliada sua destinao preferencial para garantia do direito vida digna (dessedentao) nos apresenta um fundo tico bastante enraizado neste campo, como observado por Boff (2003). Pode-se extrair tambm do primado legal que h uma carga de anseio democrtico de participao na poltica de recursos hdricos, pois prev a maximizao dos usos da gua (usos mltiplos) e a participao social e descentralizao, como medidas de abertura democrtica em que pese as crticas a esses imperativos colacionadas ao longo do trabalho. Um passo adiante, a poltica hdrica faz meno a que seus objetivos devem ser perseguidos atravs de meios eleitos como adequados pela lei. Estes instrumentos para materializao da poltica pblica dizem respeito : elaborao de planos de recursos hdricos (em nvel federal, estadual e local); enquadramento dos corpos-dgua; sujeio do uso da gua concesso de outorga; cobrana pelo uso dos recursos hdricos; a compensao aos municpios atingidos por obras hidrulicas e elaborao de um sistema de informaes. Previstos os fundamentos da poltica pblica de gerenciamento das guas no Brasil e seus instrumentos de implementao, a Lei n 9433/97, em seu ttulo II, estabelece o arranjo institucional responsvel pelo manejo das guas, conformador do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos
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SINGERH, que tem por meta coordenar, arbitrar administrativamente os conflitos, implementar a poltica, planejar, regular e controlar o uso, conservar e recuperar os recursos hdricos e promover a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Fazem parte do SINGERH, os seguintes rgos: a Agncia Nacional de guas (ANA); o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH); os conselhos de recursos hdricos dos estados e do Distrito Federal; os comits de bacia hidrogrfica; os rgos dos poderes pblicos federal, estadual e municipal, cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos e as agncias de gua. Acompanhando os termos da Constituio Federal, a legislao federal base que trata dos recursos hdricos (Lei n 9433/1997) determina de forma taxativa que a gua um bem de domnio pblico (art. 1, I). Assim, em conformidade com a boa tcnica jurdica, encontram-se revogadas as disposies em contrrio presentes no Decreto n 24643/1934 (Cdigo de guas), relativas ao domnio privado dos recursos hdricos (DERANI, 2005:455). E isto foi procedido, de acordo com o discurso hegemnico, em vista da preocupao no sentido de proporcionar uso mltiplo ao bem ambiental gua, de forma sustentada, obstando a sua utilizao apenas como insumo para atividades setoriais e especficas (DERANI, 2005:456). No que alude natureza jurdica do bem ambiental gua, existe controvrsia no campo da cincia jurdica acerca de sua definio como bem pblico (art. 1, I, da Lei n 9433/1997) ou como bem difuso20 (art. 225, da Constituio Federal), situaes que lhe conferem tratamento jurdico diferenciado (GRAF, 2006:45). Isto porque, alm de tratar-se de bem de uso comum do povo caracterstica de bem pblico , a gua essencial para a gerao e manuteno da vida sadia e com qualidade, fundamental garantia da dignidade humana e dos seres vivos em geral, o que a aproxima sobremaneira da definio de bem difuso. Defende-se atualmente que os bens difusos representam a superao entre a dicotomia entre direito pblico e privado (bens pblicos e privados), encontrando-se numa terceira categoria sui generis, incompatvel com a viso simplista trazida pela doutrina jurdica clssica (SALGE JR., 2003). Acerca deste ponto as discusses so muitas, existindo, alm das posies destacadas,
Segundo o professor Zavascki (1993:10), so bens difusos os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncia de fato.
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entendimentos diversos, que consideram bens ambientais (e no pblicos, no sentido da tcnica-jurdica) aqueles que se tornam essenciais para a manuteno da vida de todas as espcies e culturas (MARS, 1999:2-10). Merece considerao o fato de a gua ser considera um bem dotado de valor econmico, restando encarada como matria-prima destinada efetivao dos propsitos de seus usurios sob um prisma bastante utilitarista (SAYEG, 1998:1). A justificativa mais utilizada para a imputao de valor econmico gua relaciona-se diretamente com o fato de sua iminente escassez frente ao mercado e necessidade de internalizao do custo social para sua recuperao, com base no princpio do usurio-pagador (MOTTA, 1998:2). Neste vis, admite-se, de modo geral, que preos timos para o financiamento da gesto de recursos hdricos podem no representar necessariamente os preos adequados para atendimento de objetivos ambientais (MOTTA, 1998:2). Contudo, uma postura mais atenta sustenta que a definio do regime de uso da gua baseado em critrios oriundos de normas aplicveis ao domnio privado (mercado) podem ser insuficientes e inadequados, haja vista que a escassez da gua estaria mais ligada a um problema de gesto social de seu manejo do que com as condies naturais de escassez (DERANI, 2005:458). Com base neste argumento, defende Derani (2005:458) que A gua passa a ser considerada um bem econmico por uma lgica de regulao da extrao, e no pela insero natural de um mecanismo de mercado. Vale a pena citar neste momento os ensinamentos de Castellano (2007:13), para quem existe distino entre os termos gua e recursos hdricos, na media em que aquele diz respeito ao elemento da natureza, enquanto que este se relaciona considerao da gua como bem econmico, passvel de utilizao para tal fim21. Nesta medida, com base neste raciocnio, pode-se entender que a gua pode ser vislumbrada como um bem ambiental de natureza dplice, com feies tanto de bem difuso (na medida que possui titularidade indefinida e indivisvel, sendo essencial para a vida) como de bem pblico (j que de uso comum e passvel de expresso econmica).
No entanto, ressalte-se, desde logo, que neste trabalho os dois termos so compreendidos como sinnimos, sendo aplicados dessa forma ao longo da apresentao da pesquisa.
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Seguindo um enfoque crtico a este respeito, Caubet (2004:175) defende que a instituio de valor econmico para a gua, sem um debate social prvio mais aprofundado, permite a consolidao de uma nova modalidade de acumulao de capital que no corresponde necessariamente a uma racionalizao do uso deste bem ambiental. Isto porque, especialmente no caso de diluio de poluentes, o poluidor no estimulado a amenizar ou suprimir os danos que causa ao meio ambiente, bastando pagar pelo uso da gua para transferir seu problema particular para a sociedade (CAUBET, 2004:175).
1.2.2 Bacia Hidrogrfica como unidade de gesto Como vimos, existe uma norma geral da Unio sobre a poltica hdrica, que no Estado do Paran suplementada por uma poltica regional, representada pela Lei Estadual n 12726/1999 e sua regulamentao. Tanto a poltica nacional (art. 1, V, da Lei n 9433/1997) como a poltica estadual de recursos hdricos (art. 2, V, da Lei Estadual n 12726/1999) preveem que a gesto das guas deve ser implementada levando-se em considerao a diviso dos corpos hdricos e aquferos em bacias hidrogrficas. A bacia hidrogrfica, bacia de drenagem ou bacia fluvial (BARROS, 2002:1) concebida como unidade de gesto reflete uma novidade na poltica pblica brasileira, pois sabidamente as unidades territoriais mais utilizadas para administrao so os limites territoriais. Neste espectro, a bacia hidrogrfica representa alm de um recorte geogrfico, uma unidade territorial e de planejamento (CASTRO, 2005:19). Popularmente, a bacia hidrogrfica era conhecida como vale, representada por uma regio de baixa altitude, plana, que se comporta como reservatrio das guas oriundas de reas prximas mais elevadas (BARROS, 2002:1). Pode-se definir atualmente a bacia hidrogrfica, de forma bastante simples, como parte da superfcie terrestre que contribui para alimentar um rio ou lago (ONS, 2009). Este conceito, incorporado pelos agentes operadores do setor eltrico, adotado, via de regra, tambm no campo jurdico (POMPEU, 2007:343).
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Pode ainda ser integrado mais um elemento neste conceito, proposto pela cincia da geografia (CASTRO, 2005:19), pelo que se pode afirmar que a bacia hidrogrfica uma rea delimitada por divisores de gua e drenada por um certo rio ou sistema fluvial. Ou seja, nas palavras de Castro (2005:19), trata-se de
uma rea definida topograficamente, drenada por um curso dgua ou um sistema conectado de cursos-dgua tal que toda vazo efluente seja descarregada atravs de uma simples sada.
Como sustentam Carrera-Fernandez & Garrido (2003:105), a definio de bacia hidrogrfica teve de ser estendida fisicamente para abarcar os fatores que a afetavam (como a influncia dos aquferos, de bacias adjacentes e das atividades antrpicas), chegando-se a um conceito holstico de bacia hidrogrfica, segundo uma visualizao de espectro amplificado. Os limites de uma bacia hidrogrfica so definidos por dois tipos de divisores de gua, sendo um divisor topogrfico ou superficial e um divisor fretico ou subterrneo, cujas reas dificilmente coincidem (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:104). Assim, como a determinao do divisor fretico muitas vezes no precisa, costuma-se considerar que a rea da bacia de drenagem aquela determinada pelo divisor topogrfico (CASTRO, 2005:19), a qual tem em sua linha mais alta o divisor de guas e na mais baixa o talvegue (POMPEU, 2007:343). Podem ser distinguidas trs partes nas bacias, denominadas: bacia de reunio, canal de descarga e bacia de depsito (POMPEU, 2007:343). Contudo, a concepo da bacia hidrogrfica como unidade de gesto das guas deve ir alm da conceituao estritamente geogrfica, com a abordagem de seus elementos fsicos, biolgicos, sociais, culturais e ticos e suas inter-relaes, haja vista que praticamente tudo que ocorre em seu espao afeta direta ou indiretamente a disponibilidade hdrica (CASTRO, 2005:20). Nesta mesma linha, Pompeu (2007:350) elenca que a definio de bacia hidrogrfica diz respeito ao territrio, acrescido de seus complementos ambientais, sanitrios, econmicos, culturais, vegetais, animais e minerais. Neste sentido tambm o entendimento de Barbosa et al. (1997:258), para quem as bacias so sistemas terrestres e aquticos geograficamente definidos, compostos por sistemas fsicos, econmicos e sociais.
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Pois bem, a legislao brasileira relativa aos recursos hdricos estabelece a bacia hidrogrfica como unidade de gerenciamento das guas no Brasil, como ocorre, por exemplo, com os regramentos da Alemanha, Frana e Estados Unidos (GUIVANT & JACOBI, 2003:9). Ao adotar esta sistemtica, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos rompe com as tradicionais fronteiras fsicopolticas dos estados, exigindo uma integrao entre os poderes municipais, estaduais e federal (GUIVANT & JACOBI, 2003:9), o que apresenta a todos uma gama de novos desafios que necessitam superao. Tem-se visto de forma bastante forte na produo cientfica nacional, a reverberao das vantagens da utilizao da bacia hidrogrfica como unidade de gesto dos recursos hdricos. Neste sentido, sustenta-se que este recorte, que tem como limite os divisores de gua, faz com que a bacia hidrogrfica seja representada por uma delimitao concreta no espao e tempo (CASTRO, 2005:21). Suscita-se ainda, neste sentido, que em comparao com os limites poltico-territoriais, a bacia hidrogrfica promove maior integrao na sua gesto, com maior possibilidade de participao social e valorizao dos recursos naturais locais, j que os entes federativos (Unio, Estados, Municpios e o Distrito Federal) que integrem uma mesma bacia precisam atuar de forma colaborativa e complementar, sem que uma unidade administrativa federal tenha supremacia sobre as demais (CASTRO, 2005:21). Outros aspectos positivos na adoo da bacia hidrogrfica como unidade de gesto hdrica, segundo Castro (2005:23), constituem-se: na possibilidade de organizao comunitria em face questo ambiental, com a superao de entraves impostos por limites polticos e administrativos; na maior facilidade para sistematizar e executar aes dentro do espao da bacia; na possibilidade de avaliao dos resultados alcanados com a gesto dos recursos ambientais como um todo; no favorecimento do desenvolvimento econmico, mediante o uso racionalizado dos recursos ambientais da bacia e da infra-estrutura existente. No entanto, alm das vantagens acima elencadas, tambm existem dificuldades decorrentes da adoo da bacia hidrogrfica como unidade de gesto dos recursos hdricos.
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O primeiro grande desafio que se apresenta para a gesto por bacias consiste no fato de que a unidade territorial que a constitui, via de regra, no corresponde a identidades culturais e sociais comuns, o que dificulta sobremaneira a implementao da respectiva poltica pblica (GUIVANT & JACOBI, 2003:19). Ora, se os sujeitos que vivem em uma determinada bacia hidrogrfica no se identificam entre si como indivduos envolvidos num mesmo sistema de gesto, bastante difcil se torna a sua articulao para tratar de temas de interesse comum. Neste ponto, acrescenta Barros (2002:2) que h dificuldades na articulao social e na estrutura poltico-administrativa para a gesto por bacias, haja vista a pouca presena, via de regra, de capital social e de qualificao tcnica nas questes de interesse pblico e social. Indivduos com fracos laos de identidade dificilmente podero se articular com a formao de uma rede consistente de capital social. Compromete tambm a boa implementao da poltica de gesto hdrica o fato de as bacias hidrogrficas no coincidirem, via de regra, com os limites poltico-administrativos das unidades da federao, o que implica em trabalhar com interesses e possibilidades distintos, atinentes a cada esfera governamental (CASTRO, 2005:23). Ainda neste caminho, Barros (2002:2) defende que h um problema decorrente da formao dos laos federativos22 no Brasil, onde a instituio da federao se deu de cima para baixo, o que levou os entes federados a perder a noo de nao, estabelecendo bases competitivas onde cada um se preocupa exclusivamente com seu resultado individual. Para alm desses argumentos, tem-se observado que a delimitao pelo critrio das bacias hidrogrficas no seria eficiente, pois no leva em conta o espao de real influncia nem leva em considerao a vocao local. Desta feita, alguns autores sugerem a adoo da bacia ambiental como unidade de gesto dos recursos hdricos, cujos limites so estabelecidos de forma flexvel em razo das relaes ambientais de sustentabilidade de natureza ecolgica, econmica e social (RUTKOWSKI & SANTOS, 1998). Em outra frente, h estudiosos que propem a
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Optou-se por utilizar o termo laos federativos neste trabalho em vista da posio defendida pelo Ministro Gilmar Mendes, atual Presidente do Supremo Tribunal Federal ( qual o autor desta obra adere integralmente), para quem a expresso pacto federativo no reflete a realidade da formao da federao brasileira, imposta verticalmente e no oriunda de verdadeiro pacto entre os entes que a integram.
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diviso do espao que compreende as bacias hidrogrficas em unidades menores, segundo caractersticas hidrolgicas, geomorfolgicas e usos da gua e do solo (CASTRO, 2005:24).
1.2.3 Descentralizao Alm de determinar que a gua um bem pblico avalivel economicamente e que a gesto das guas deve ser empreendida considerando-se a bacia hidrogrfica como unidade locacional, as polticas nacional (art. 1, VI, da Lei n 9433/1997) e regional (art. 2, VI, da Lei Estadual n 12726/1999) de recursos hdricos impem a necessidade de gerenciamento descentralizado23 desse bem ambiental. No Estado brasileiro, o processo de descentralizao tem incio de modo concomitante e paralelo ao processo de abertura democrtica, a partir da dcada de 1980, especialmente com a descentralizao fiscal suscitada pelos governos dos Estados e Municpios, consolidando-se na Constituio de 1988 (VEIGA, 2007:98). Esta dinmica se aprofunda a partir da dcada de 1990, quando os ajustes neoliberais previstos no Consenso de Washington apontam para o enxugamento do Estado nos pases em desenvolvimento, com a transferncia de muitas das suas atribuies para as esferas estadual e municipal (VEIGA, 2007:98) e para a sociedade civil e o mercado. No panorama internacional, a partir da dcada de 1970 o modelo de organizao do poder pblico de forma centralizada passou a apresentar claros sinais de esgotamento, tanto em regimes liberais como em social-democratas, contexto no qual ganha destaque nas cincias da poltica, economia e sociologia a ideia de descentralizao (MELO, 1996:12). De toda forma, a descentralizao poltica vista sob enfoques diversos quando observada a partir de diferentes prismas. Por um lado, defende-se que o robustecimento das esferas locais e regionais de governo revela uma
Conforme nos apresenta Almeida (2005:31), Descentralizao um termo ambguo, que vem sendo usado indistintamente para descrever vrios graus e formas de mudana no papel do governo nacional por meio de: a) transferncia de capacidades fiscais e de deciso sobre polticas para autoridades subnacionais; b) transferncia para outras esferas de governo de responsabilidades pela implementao e gesto de polticas e programas definidos no nvel federal e c) deslocamento de atribuies do governo nacional para os setores privado e no-governamental.
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dinmica positiva, que fortalece a democracia e gera maior eficincia do poder pblico, j que a competio entre os entes da federao pode gerar inovaes na gesto pblica (MELO, 1996:11). Alm disso, a gesto descentralizada reduz o nmero de decises que precisam ser levadas considerao das instncias superiores (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:108). Em outra banda, argumenta-se que os estados e municpios so locais nos quais vigoram o clientelismo (particularismo) e a ineficincia, onde a irresponsabilidade fiscal pe em cheque o empenho de estabilizao e coordenao do poder central (MELO, 1996:11). Ademais, os fundamentos das atuais reformas descentralizadoras tm suporte fundamentalmente na ideologia neoliberal, com a assimilao da ideia de desmantelamento do poder central e reduo de sua atividade regulatria e produtiva (MELO, 1996:12). Um passo frente, na concepo de Caubet (2004:115-116) que tambm compartilhada por Melo (1996:13) , a descentralizao compreende a transferncia efetiva do exerccio do poder de deciso de onde institucionalizado em um primeiro momento para uma outra entidade, rgo ou comunidade, que passa a exerc-lo, de modo irreversvel, com a assuno desta responsabilidade. Isso implica uma redistribuio do poder, de forma a tornar seu exerccio mais democrtico, pois resulta na participao de pessoas que no podiam influir decisivamente at ento. No deve ser confundida a descentralizao com participao, como por vezes ocorre na literatura nacional sobre recursos hdricos (VEIGA, 2007:98). A gesto pblica tem sido tradicionalmente uma competncia dos administradores pblicos, experincia esta que tende a cair em desuso, dando espao a modalidades mais atuais que incluem a participao de representantes diretos da coletividade (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:107). Adentrando no cerne da questo, para Tobar (1991:32), verifica-se na literatura especializada um ncleo de elementos reconhecidos como comuns e que marcam a descentralizao concebida como meio para se chegar a determinados fins , quais sejam: o fortalecimento do poder local; sua concepo de carter poltico e sua implementao de natureza administrativa; sua implementao s vivel dentro de um processo geral de reforma;
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a dicotomia centralizao x descentralizao no tem poder de explicao sobre dados reais e empricos. No Brasil, assim como em regra se procede nos pases de grandes dimenses territoriais, as justificativas polticas para a descentralizao englobam argumentos voltados necessidade de aprofundamento da democracia participativa e preservao de identidades territoriais (MELO, 1996:13). J sob o aspecto econmico, Melo (1996:13) defende que a descentralizao pode proporcionar maior eficincia administrao pblica. Partindo desta viso de mundo, afirma-se de forma recorrente que a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
Busca maior envolvimento do setor privado e da sociedade civil na gesto dos recursos hdricos, promovendo a descentralizao, ou seja, procurando delegar aos estados o controle da gesto dos recursos hdricos de seus domnios. Tambm busca a sustentabilidade financeira, onde a bacia hidrogrfica deve gerar os recursos financeiros para seus prprios investimentos. (CASTRO, 2005:18).
Como sabido, a Lei n 9433/1997 (instituidora de Poltica Nacional de Recursos Hdricos) modificou a estrutura institucional de gesto das guas no Brasil, adotando um modelo que, segundo o discurso hegemnico, concebe este bem ambiental como um recurso limitado, de titularidade pblica e possuidor de valor econmico, de uso mltiplo, gerido de forma descentralizada a partir da bacia hidrogrfica, com a participao do poder pblico, usurios e comunidade (SCARE, 2003:123). Essa viso de mundo sustentada pela maioria dos autores que tratam do tema, e pode ser vista, por exemplo, em Graf (2006:67) e Machado (2005:554). Num vis crtico, que rompe em grande parte com o pensamento hegemnico acima apresentado, sustenta Caubet (2004:116) que a Poltica Nacional de Meio Ambiente traz exemplo de um equvoco de tcnica jurdica quando faz referncia descentralizao. que em seu ver os delineamentos trazidos pela Lei n 9433/1997 representam uma mera desconcentrao, que trata de uma modalidade de gesto administrativa que preserva o poder decisrio autoridade pblica. E a desconcentrao por diversas vezes confundida com descentralizao, o que vem mencionado at mesmo em estudo encomendado pelo Banco Mundial sobre o tema, de autoria de Rondinelli et al (1983).
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Fundamenta Caubet (2004:117) seu ponto de vista no fato de que h previso de constante fiscalizao e controle por parte dos rgos e entidades outorgantes do direito de uso de recursos hdricos (diretamente ou como instncia recursal do sistema) e na ausncia de autonomia das agncias e comits de bacia. Ainda nesta linha, Veiga (2007:93) invoca o argumento histrico, desnudando o fato de que, ao longo do tempo, a relao entre o poder pblico e a gesto dos recursos hdricos no Brasil, via de regra, se operou de forma centralizada e setorial. Tambm com base em indicativos histricos, Veiga (2007:100) destaca a ausncia de um projeto e de coordenao do processo de descentralizao no Brasil, o que se evidencia diante do fracasso em superar-se o peso do clientelismo e do paternalismo poltico, determinantes na cultura poltica brasileira, com a consequente mitigao da participao e controle social que deveriam acompanhar as polticas de descentralizao. Veiga (2007:100-101) levanta ainda importantes questes ao afirmar que, no modelo brasileiro de gesto dos recursos hdricos, no h transferncia de recursos aos entes descentralizados, mas apenas de funes, pois o sistema deve ser auto-sustentvel, a partir da obteno de recursos pelos Comits de Bacia (mediante a instituio da cobrana pelo uso dos recursos hdricos), o que at o momento no foi implantado efetivamente na grande maioria das localidades. De qualquer sorte, recorda Veiga (2007:100) que a descentralizao prevista na poltica hdrica nacional diversa do processo de descentralizao da administrao pblica no Brasil originado nos primrdios dos anos 1970. Isto porque, no h transferncia de atribuies aos municpios, mas sim aos Comits de Bacia em um nvel interestadual (ou intermunicipal), no qual o poder central partilha o poder decisrio com estados, municpios e a sociedade. O que certo que o termo descentralizao tem propriedades de um verdadeiro "camaleo poltico" (TOBAR, 1991:31), j que detentor de uma funcionalidade particular em cada situao concreta, de acordo com a conjuntura conformada em determinado tempo e espao. Neste espectro, esta peculiar caracterstica do termo autoriza sua enunciao para fins de legitimao poltica, econmica e social, mas com finalidades prticas menos populares, haja vista a distncia entre a sua formulao como conceito e a sua materializao no plano da vida. Pode-se concluir ento, que o conceito de descentralizao tanto pode ser
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usado como ferramenta para aprofundamento da democracia (quando agregada s categorias participao popular e controle social) como um mecanismo de controle e dominao (TOBAR, 1991:33).
1.2.4 Usos mltiplos com prioridade para a dessedentao Desde o Cdigo Brasileiro de guas24, vigente a partir de 1934, j se fazia constar previso de uso prioritrio das guas para o abastecimento das populaes (art. 36, 1), devendo os aproveitamentos de potencial hidrulico satisfazer exigncias referentes s necessidades das populaes ribeirinhas, salubridade pblica, navegao, irrigao, proteo contra inundaes, proteo aos peixes e drenagem (POMPEU, 2007:136). Esse fato demonstra a preocupao de longa data do Estado brasileiro, pelo menos de modo formal, com os usos mltiplos dos recursos hdricos. A legislao instituidora da Poltica Nacional de Recursos Hdricos manteve a prioridade do uso da gua para dessedentao em situaes de escassez (art. 1, III, da Lei n 9433/1997), submetendo outorga os usos da gua, a qual condicionada a um programa de prioridades estabelecido pelo Plano Nacional de Recursos Hdricos, pelos Planos Estaduais e pelos Planos de Bacia Hidrogrfica. Ocorre que, enquanto inexistente a aprovao dos referidos planos, o aproveitamento dos potenciais hidrulicos continua submetido regulao setorial especfica, restando definidas pela Resoluo n 34/2004, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos as diretrizes para outorga de uso de gua para fins de implantao de barragens. Neste panorama, para o uso dos recursos hdricos, deve-se primeiro verificar se a disponibilidade deste bem ambiental suficiente para abastecer a populao local e regional (atual e futura), para, posteriormente, direcionar a gua para outros usos (CAUBET, 2004:56). Isto implica na necessidade de realizao de levantamentos por parte do poder pblico outorgante, sobre as necessidades de disponibilidade hdrica atuais e futuras da populao, antes da destinao das guas para outras modalidades de uso, j que se demonstra lgico
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Hoje em grande parte revogado pelas disposies da Lei n 9433/1997.
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que a prioridade de uso deve ser destinada s necessidades humanas e sobrevivncia dos animais (CAUBET, 2004:148). Alguns autores vo alm quanto a este ponto, sustentando que no s os seres humanos devem ser atendidos com a disponibilidade hdrica necessria sua vida digna, mas tambm os ecossistemas em geral, proporcionando o atendimento de suas necessidades ambientais (CHRISTOFIDIS, 2002). Dispe o texto da Lei n 9433/1997, em seu art. 1, III, que em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e dessedentao de animais. Do ordenamento se extrai o significado do uso mltiplo das guas, identificado como aquele em que os recursos hdricos devem estar acessveis a todos os setores interessados em seu uso, dando-se prioridade, em cada bacia hidrogrfica, quele ensejador de maiores benefcios sociais (CARRERA-FERNANDEZ, 2000:812). Alis, no campo da economia, para alm da simples dico legal, defende-se que os usos mltiplos correspondem forma de repartio das guas entre os mltiplos usurios com igualdade de oportunidades, mas de modo que o benefcio social lquido seja maximizado (CARRERAFERNANDEZ & GARRIDO, 2003:105). Defende-se, no campo da cincia jurdica, que a situao de escassez preconizada pela norma j foi alcana no atual estgio da civilizao, tratando-se de uma caracterstica da sociedade ps-industrial (CAUBET, 2004:148). A mesma viso compartilhada por cientistas do campo da geografia, como Silva (2006b:34), para quem h muitos ecossistemas nos quais as guas so disponveis em demandas inferiores aos seus usos, inclusive no que se refere assimilao de resduos, o que dificulta o seu processo natural de depurao. No entanto, este entendimento no compartilhado pelo poder pblico em mbito nacional, haja vista que, de acordo com o entendimento da Agncia Nacional de guas (ANA, 2009), a situao de escassez caracteriza-se como exceo, sendo que, via de regra, os diferentes setores usurios de gua tm igualdade no direito de acesso aos recursos hdricos. J o consumo humano, erigido como uso prioritrio pela lei, refere-se no somente dessedentao, incluindo tambm outras atividades domsticas com cunho de essencialidade, como a higiene pessoal e o preparo de alimentos (CAUBET, 2004:148), as quais tm relao direta com a garantia
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fundamental da dignidade humana, prevista no art. 1, III, da Constituio Federal como fundamento da Repblica Federativa do Brasil. Na prtica, no plano federal, observa-se a viso exteriorizada pela Agncia Nacional de guas (ANA, 2009), para quem a gesto dos recursos hdricos tem se utilizado da implantao de reservatrios como uma importante ferramenta para o atendimento dos usos mltiplos das guas. Especialmente na interface com o setor eltrico, a ANA (2009) tem por foco a expanso da oferta de energia e a operao dos reservatrios, com garantia do uso mltiplo dos recursos hdricos, com o mnimo de prejuzo para a sociedade. Como se v, para o rgo regulador da gesto das guas em nvel nacional, a questo dos mltiplos usos das guas pode ser resolvida, em grande parte, com a implantao de reservatrios. De acordo com o tipo de uso da gua (SILVA, 2006a:35), podem os mesmos ser classificados como consuntivos (quando h perda qualitativa ou quantitativa) ou no consuntivos (aquele em que no existem perdas). No que diz respeito aos usos consuntivos, o concebido como mais importante o abastecimento humano, assim como a destinao de esgotos (SILVA, 2006b:38). Destacam-se, tambm, conforme estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas (2000), a agricultura irrigada e os derivados alimentares da pecuria, responsveis por cerca de 70% da gua utilizada no Brasil. De acordo com a mesma pesquisa, a regio Sul do pas possui a maior rea irrigada (1.195.440 ha) e representa a segunda regio em quantidade de gua consumida pelos cultivos (7.128 m3/ha/ano), encontrando-se atrs apenas da regio Nordeste (10.780 m3/ha/ano). Ainda dentro dos usos consuntivos, um importante contribuinte para a contaminao das guas o uso industrial, cujos rejeitos normalmente incluem efluentes de alto impacto ambiental (SILVA, 2006b:37). Com relao aos usos no consuntivos da gua, destacam-se as atividades de navegao, minerao, recreao, piscicultura, controle de cheias e gerao hidreltrica (a qual tratada especificamente em momento posterior, no Captulo IV). Apesar de no haver consumo da gua, tais usos podem causar a indisponibilidade qualitativa e quantitativa do bem ambiental por certo tempo (SILVA, 2006b:44).
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Como se v, a potencialidade conflitiva entre os usos da gua imensa, tanto com relao aos usos consuntivos como aos no consuntivos. Dessa feita, os Comits de Bacia representam uma importante instncia de assentamento dos interesses dos diversos setores de usurios da gua e mesmos das comunidades. Mas tambm com relao a este fundamento da poltica hdrica existem posicionamentos que identificam particularidades que por vezes inviabilizam a efetivao dos usos mltiplos da gua. Nesta linha, novamente o professor Caubet (2004:78) observa que, de modo geral, os problemas de aproveitamento de recursos hdricos constituem assuntos de natureza poltica e que so resolvidos em petits comits, infensos a debater com as populaes locais. Assim tambm enxerga Silva (2006b:34), que visualiza uma situao de prejudicialidade dos usos mltiplos da gua, em decorrncia da sua apropriao para fins de uso em processos produtivos, que lhe causam severas alteraes na qualidade e quantidade, causando aumento do custo para sua disponibilizao na medida necessria.
1.2.5 Usurios de recursos hdricos Foi visto anteriormente que o discurso predominante sobre as polticas pblicas de gesto dos recursos hdricos dirigido a conceber esta atividade como exemplo de integrao e participao social dos sujeitos interessados na gesto dos bens pblicos. Os sujeitos envolvidos neste objeto complexo denominado gesto de recursos hdricos so basicamente agentes pblicos, membros dos rgos gestores, usurios, tcnicos, organizaes da sociedade civil, comunidades localizadas em reas de interesse hdrico e os consumidores em geral. Salta aos olhos o fato de o consumidor final no participar, via de regra, como sujeito legitimado a intervir na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, na medida em que no considerado usurio25 (que so somente aqueles sujeitos
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Na forma do art. 14, I, da resoluo n 5/2000, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, so considerados usurios da gua e sujeitos outorga de uso, para fins da Poltica Nacional de
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obteno de outorga, que captam ou utilizam a gua no estado bruto26, como indstrias, geradoras hidreltricas, distribuidoras de gua, empresas de saneamento, agricultores, navegadores, etc.), mesmo tratando-se de quem sofre diretamente maior impacto com os efeitos das posies adotadas no mbito do sistema, o que confirma uma viso economicista e antidemocrtica, a qual exprime mais uma contradio a ser superada no corpo do discurso competente (CHAU, 1990). Esta concluso pode ser extrada do comando do art. 2, VI, e seu 3, do Regimento interno do CNRH que deve ser obedecido no mbito dos estados federados, em vista da necessidade de observncia das normas gerais da Unio e do princpio constitucional da simetria27 o qual confirma que so apenas os agentes econmicos, junto com os representantes do poder pblico, os sujeitos responsveis pelas deliberaes acerca da poltica de recursos hdricos, bem como por sua gesto e execuo (CAUBET, 2004:185). Na viso de Caubet (2005:185), os consumidores finais da gua ficam ocultos atrs das instituies que prestam servio de abastecimento pblico de gua e esgotamento sanitrio em que pese o uso da gua para dessedentao seja considerado prioritrio pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos (art. 1, III, da Lei n 9433/1997), bem como pela Poltica de Recursos Hdricos do Paran (art. 2, III, da Lei Estadual n 12726/1999) , o que representa uma excluso fundamental e demonstra o obscuro carter antidemocrtico da poltica pblica respectiva e de seu direcionamento economicista. Sobre este enfoque, aduz Caubet (2004:206), com a lucidez e clareza que lhe so caractersticas, que
A pessoa que consome a gua, captada na torneira de sua pia, no consumidora do ponto de vista da legislao especfica de recursos hdricos. A lei nunca cita essa pessoa, nem como agente econmico, nem como utilizadora ou usuria da gua, nem como consumidora. A pessoa jurdica que capta, trata e distribui a gua um usurio, no sentido da lei e das categorias que ela cria. Quem bebe gua da torneira dever recorrer ao Cdigo de Defesa do Consumidor, se for lesado nos seus interesses: de cliente de uma distribuidora. Recursos Hdricos, os representantes dos seguintes seguimentos do mercado: abastecimento urbano, inclusive diluio de efluentes urbanos; indstria, captao e diluio de efluentes industriais; irrigao e uso agropecurio; hidroeletricidade; hidrovirio; pesca, turismo, lazer e outros usos no consuntivos. 26 gua em estado bruto aquela encontrada no meio natural, que no recebeu nenhum tipo de tratamento (CAUBET, 2004:165). 27 o princpio federativo que exige uma relao simtrica entre os institutos jurdicos da Constituio Federal e as Constituies dos Estados-Membros. (MAFRA FILHO, 2005).
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Com base neste panorama, pode-se chegar concluso de que a poltica hdrica em nosso pas continua a prestigiar a apropriao privada de recursos naturais com a transferncia do custo para sua recuperao e do nus da escassez sociedade, em que pese a moderna legislao que regulamenta o setor e seus anseios de gesto democrtica, integrada e participativa. Cite-se que ao longo do desenvolvimento do presente trabalho de pesquisa foram localizados diversos textos nos quais o termo usurio de recursos hdricos foi usado de forma atcnica, com o significado de consumidor de gua, como se pode ver, por exemplo, em Pontes & Schramm (2004:1324) e Ribeiro et al. (1999). No contexto da Unio Europeia, a Diretiva-Quadro n 60/2000, do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europeia, em uma viso mais inclusiva e democrtica (ao menos formalmente), admite como usurios de recursos hdricos tambm os consumidores finais e o pblico em geral, garantindo sua insero na elaborao e atualizao dos planos de gesto de bacia hidrogrfica, antes da tomada final de deciso pelo poder pblico. Do mesmo modo, foi dimensionado o ordenamento interno da Espanha Real Decreto Legislativo n 1/2001 (com a internalizao da norma comunitria), contemplador de todos os usurios de recursos hdricos, sejam eles agricultores, agentes imobilirios ou usurios domsticos (ALEDO et al., 2006:4). Extrai-se a mesma perspectiva do ordenamento norte-americano (Clean Water Act), o qual, em sua Seo 204, 5, reconhece como usurios de recursos hdricos aqueles que se apropriam da gua em face de necessidades residenciais, comerciais e industriais. E alm de ser considerado usurio de recursos hdricos, com voz ativa dentro da poltica pblica respectiva, o usurio residencial ainda tem proteo legal frente aos prestadores do servio de distribuio de gua potvel, por se encontrar na condio de consumidor de gua, o que vem regulamentado no Code of Federal Regulations. Como se v, com relao aos usurios de recursos hdricos, o Brasil no seguiu as diretrizes mais avanadas at o momento concebidas no plano internacional, as quais incorporam na categoria de usurios os consumidores finais de gua. Trata-se de uma discusso no prestigiada pela grande maioria dos estudiosos brasileiros sobre o tema, os quais, via de regra, confundem os conceitos
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de usurio e consumidor, que, no plano da tcnica jurdica e no contexto da poltica pblica respectiva, no possuem similaridade. O consumidor, de acordo com a definio do Cdigo de Defesa do Consumidor, aquele que faz uso de produtos e servios colocados no mercado pelos fornecedores, bem como aquele exposto s prticas comerciais abusivas concretizadas no mercado28. Dentre os produtos e servios oferecidos no mercado pelos fornecedores encontram-se os de abastecimento pblico de gua e coleta de esgotos, dos quais boa parte dos cidados brasileiros se utiliza. J o usurio de recursos hdricos, como acima mencionado, quem capta gua em seu estado bruto, mediante autorizao especfica (exceto em caso de usos insignificantes definidos pela Lei n 9433/1997 e pela Resoluo n 52/2009, da SEMA-PR). Merece considerao neste ponto a questo relativa s tarifas sociais (especialmente de gua e energia), implementadas como medidas redistributivas para dar acesso a esses servios pblicos s populaes menos favorecidas. Sobre o tema, destaca Tavares (2003:58) que durante o perodo em que os servios pblicos no Brasil foram prestados em grande parte por empresas estatais, restaram implementados programas para atendimento das pessoas possuidoras de uma condio econmica menos privilegiada (baixa renda), como polticas de redistribuio de renda e universalizao do acesso aos servios. Ocorre que a perda de receita das concessionrias decorrente do custeio destas tarifas sociais no absorvido pelos empreendedores, mas repassado aos cofres pblicos, que devem repor o faturamento no auferido pelas respectivas empresas, num sistema de subsdios cruzados (IPEA, 1996:4-16). Desta forma, em ltima anlise, o custeio da energia e gua fornecida quelas pessoas consideradas de baixa renda realizado pelos demais usurios do servio pblico. Assim, denota-se que no o empreendedor ou o poder pblico quem custeia a tarifa subsidiada para obteno dos servios de abastecimento de gua e fornecimento de energia (em que pese a propaganda oficial assim faa parecer), mas sim o cidado comum. E isto se d especialmente no Estado do
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Artigos 2 e seu pargrafo nico e 29, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
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Paran, onde tanto a concessionria dos servios de abastecimento pblico como a de fornecimento de energia so empresas controladas pelo governo estadual. E de forma alguma a poltica redistributiva presente nas tarifas sociais pode ser encarada como compensao financeira s classes menos favorecidas pelo uso da gua por parte dos demais agentes da cadeia, j que tais recursos no so aplicados na gesto hdrica e sim transferidos aos seus beneficirios, de modo indireto. Com base nos elementos identificados, pode-se concluir que as polticas pblicas voltadas para os recursos hdricos no local objeto de estudo prestigiam sobremaneira o setor pblico e os agentes econmicos que integram o mercado, demonstrando que no fundo, apesar do discurso hegemnico de incluso e participao social, foram protegidos os interesses capitalistas em prejuzo do interesse coletivo.
1.3 Poltica de Recursos Hdricos do Estado do Paran: Lei Estadual n 12726/1999 Foi visto na exposio realizada no tpico acima que a Unio editou norma geral referente poltica de recursos hdricos (Lei n 9344/1997), cabendo aos Estados a sua suplementao, desde que observados os preceitos trazidos pelo art. 24 e seus pargrafos, da Constituio Federal. Assim, seguindo a tendncia nacional, os Estados brasileiros editaram legislao prpria no que alude gesto das guas de sua titularidade (vide nota de rodap n 1). Alguns Estados, contudo, anteciparam a legislao federal, como So Paulo, Cear e Rio Grande do Sul, trabalhando em polticas estaduais de recursos hdricos antes mesmo da preocupao nacional acerca do tema. De toda sorte, as legislaes estaduais de recursos hdricos precisam obedecer s normas gerais impostas pela lei nacional (Lei n 9433/1997), como os seus objetivos, fundamentos, instrumentos e forma de institucionalizao. Realizada esta aproximao preliminar, passa-se a observar de forma rpida a Poltica de Recursos Hdricos do Estado do Paran, instituda pela
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Lei Estadual n 12726/1999 e regulamentada por uma srie de atos de hierarquia normativa inferior. Mantendo a estrutura definida pela norma geral da Unio, a legislao paranaense de recursos hdricos estabelece os objetivos, fundamentos e instrumentos da poltica hdrica estadual, em consonncia com a poltica nacional, a partir do uso de articulao em trs nveis, a saber: comando e controle (fiscalizao e monitoramento) pelo setor pblico; mecanismos econmicos para internalizao dos custos sociais da produo e conformao demanda do mercado que exige tecnologias ambientalmente corretas (CASTRO, 2005:41). O Sistema de Gesto de Recursos Hdricos do Estado do Paran adota linha simtrica quele implementado pela Unio, com a instituio de um rgo deliberativo e normativo central do sistema, representado pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERH); um rgo executivo gestor e coordenador (Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos SEMA); rgos de bacia regionais e locais, deliberativos e normativos, denominados Comits de Bacia Hidrogrfica e as Unidades Executivas Descentralizadas, constitudos pelas Agncias de Bacia ou consrcios intermunicipais ou associaes de usurios, que so os braos executivos dos Comits de Bacia. No Estado do Paran ocorre atualmente que as atividades e competncias inerentes s Agncias de Bacia foram delegadas SUDERHSA (Superintendncia de Desenvolvimento dos Recursos Hdricos do Estado do Paran, atualmente substituda no arcabouo institucional estadual pelo Instituto das guas Paranaense, na forma da Lei Estadual n 16242/2009), que uma autarquia estadual vinculada Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos29.
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Os artigos 2 e 10, do Decreto Estadual n 2317/2000, dispe sobre o tema ao asseverar que: Art. 2. Nos termos do 3 do art. 33 da Lei Estadual n. 12.726/99, ficam delegadas Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental SUDERHSA, as competncias relacionadas formulao e execuo da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, dispostas pelo art. 39 da Lei Estadual n. 12.726/99 e mencionadas no artigo 1 deste Decreto, em particular no que concerne s atividades relativas ao funcionamento operacional do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos SEGRH/PR. Art. 10. Enquanto no estiver criada e em pleno funcionamento a Unidade Executiva Descentralizada UED, a que se refere o inciso IV do artigo 33 da Lei Estadual n 12.726/99, os Comits de Bacia Hidrogrfica podero, mediante expressa aprovao e nos termos de regulamento prprio, delegar tal atribuio SUDERHSA, que a exercer em conformidade com a linha de atuao a que se refere o inciso VII do artigo 3 deste Decreto, durante prazo a ser determinado pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos CERH/PR, prestando apoio tcnico, administrativo e financeiro a estes Comits e pautando suas aes e atividades pelas mesmas normas e disposies regentes da atuao de entidades da sociedade civil no papel de UEDs, inclusive sujeitando-se avaliao de desempenho e demais procedimentos previstos em decreto especifico sobre a matria.
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Embora seja considerado um instrumento de grande importncia para a gesto hdrica no Paran, a cobrana da gua ainda no foi implantada no Estado, o que gera prejuzos implementao de todo o sistema de gesto, que tem esvaziada sua fonte de custeio (CASTRO, 2005:47). Alguns pontos diferenciam a poltica hdrica estadual da poltica nacional acerca das guas, na medida em que h previso, no ordenamento estadual, de um captulo especfico sobre as guas subterrneas (que so bens dos Estados, na forma do art. 26, I, da CF). Alm disso, o regramento estadual possibilita que associaes de usurios sejam destinatrias das funes de agncia de bacia (o que no encontra similitude na legislao federal). Importante destacar que a poltica hdrica do Estado do Paran reconhece a importncia dos Municpios como agentes locais no manejo das guas. Tanto que o art. 42, da Lei Estadual n 12726/1999 prev a possibilidade de delegao aos Municpios (que possurem condies para tanto) da gesto das guas cuja bacia se encontre inteiramente dentro de seus limites territoriais, o que revela ao menos uma tentativa de dar efetividade ao princpio de subsidiariedade, de acordo como qual (BARACHO, 1997:49)
as decises, legislativas ou administrativas, devem ser tomadas no nvel poltico mais baixo possvel, isto por aquelas [pessoas?] que esto o mais prximo possvel das decises que so definidas, efetuadas e executadas.
Outra relevante observao acerca da poltica hdrica estadual, diz respeito ao fato de a mesma isentar a cobrana de captao de gua destinada produo agropecuria (art. 53, pargrafo nico, da Lei Estadual n 12726/1999). E isto foi realizado sob a justificativa no onerar mais o setor base da economia do Estado, mas, ao contrrio, incentiv-lo. Contudo, a disposio da lei paranaense cria desequilbrio entre os usurios de recursos hdricos no Paran, alm de gerar incertezas jurdicas, j que a disposio passvel de questionamento, tanto por violar o princpio constitucional da isonomia (art. 5, caput, da CF), como por no respeitar a norma geral da Unio sobre o tema (art. 24 e pargrafos, da CF), que determina que a cobrana seja efetuada em face de todos os usurios, salvo aqueles cujo uso da gua considerado insignificante.
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Merece registro ainda a estipulao, na legislao estadual, da criao de um Fundo Estadual de Recursos Hdricos FEHIDRO, destinado a prestar suporte financeiro ao sistema estadual de gerenciamento das guas, cuja responsabilidade de operacionalizao da SUDERHSA (substituda no arcabouo estadual pelo Instituto das guas Paranaense, na forma da Lei Estadual 16242/2009). A poltica nacional no prev instrumento similar, razo pela qual, com relao s guas da Unio, o valor obtido pela cobrana de seu uso consignado no Oramento Geral da Unio, sem determinao prvia de quem ser o responsvel pela movimentao dos valores e qual seu destino. No estado do Paran, devem integrar o FEHIDRO os valores que sero oriundos dos repasses das contribuies originrias da cobrana pelo uso da gua, da arrecadao de dvida ativa, do produto de operaes de crdito e financiamento do Estado, receitas de convnios, acordos e ajustes firmados pelo rgo executivo (SEMA/SUDERHSA), que visam atender aos objetivos do fundo, bem como contribuies e doaes em geral. O montante levantado deve ser aplicado de forma prioritria na bacia hidrogrfica onde foi gerado, respeitado o percentual mnimo de 80% para financiamento de pesquisas, projetos e programas, monitoramento, implantao e custeio dos rgos e entidades integrantes do sistema (CASTRO, 2005:48).
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CAPTULO II - GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
2 Participao: perspectiva de anlise Dentro da perspectiva delineada de forma introdutria, condizente ao escopo pelo qual o estudo foi conduzido, buscou-se um encadeamento da questo a partir da apresentao da poltica hdrica nacional e estadual (Captulo I), emergindo a oportunidade de se promover um debate terico sobre os marcos nos quais se funda a poltica hdrica em nosso pas. Como modo de incurso, cabe aduzir que as relaes de proteo e apropriao desenvolvidas entre a humanidade e os recursos ambientais encadeiam no campo social, via de regra, um processo de insero e excluso de sujeitos capazes de ver respeitadas suas consideraes, num contexto de tomada de deciso acerca do tipo de uso (ou desuso) que ser atribudo preferencialmente a um bem ambiental. Sob este prisma, as categorias democracia, participao, esfera pblica e pluralismo so fundamentais para explicar as articulaes e interrelaes entre os sujeitos envolvidos na temtica ambiental, com a finalidade de extrair-lhes sentidos mais profundos do que os apresentados pelo senso comum. A discusso e encaminhamento dos problemas ambientais envolvem a necessidade de interao entre diversos sujeitos e setores da sociedade, cujo discurso voltado, em grande parte, para a efetivao de uma gesto democrtica e participativa dos recursos naturais, atravs das interfaces promovidas no mbito da esfera pblica. Tem-se compreendido, na atualidade, como regra, que a legitimidade de uma poltica social se constri na medida de sua eficincia para reduzir a desigualdade e a excluso social (SANTOS, 1999:1)30.
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A busca da eficincia pela Administrao Pblica bastante criticada na teoria social, haja vista que tal imposio se alinha quela impingida aos entes que compem o mercado na busca pela maximizao do resultado financeiro em suas operaes, num ambiente de globalizao. A ideologia neoliberal prope a reestruturao dos servios pblicos, indicando a supremacia do mercado como mecanismo alocador de recursos com maior eficincia, com a gerao de justia, igualdade e liberdade, o que merece ser visto de modo muito criterioso, j que os dados e fatos demonstram a no correspondncia entre o discurso e a prtica neste ponto (MORAES, 2002:13).
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Ocorre que, com o alinhamento da modernidade com o modo capitalista de produo, construiu-se uma verdadeira contradio entre os princpios da emancipao e regulao, vivenciados no seio das sociedades modernas. Nesta seara, o princpio de emancipao dirige-se para a igualdade e integrao social, enquanto que a regulao, em geral, promove a gesto dos processos de excluso e desigualdade, originados pelo desenvolvimento capitalista articulado com a democracia liberal representativa (SANTOS, 1999:2). Trata-se de uma combinao de elementos scio-econmicos (desigualdade) e culturais (excluso) produto de lutas sociais que impuseram ao Estado a adoo de polticas redistributivas , definidora do grau de permeabilidade do indivduo no seio de uma sociedade. No entanto, o modelo capitalista (flagrantemente em crise31) possui um sistema social de controle das relaes de igualdade e incluso, que impede, de modo geral, a desigualdade e a excluso extremas, apontando para uma forma possvel de emancipao dentro do capitalismo, consubstanciada nas polticas de reinsero social e de assimilacionismo do universalismo antidiferencialista32 (SANTOS, 1999:7). Sob este enfoque, recai ao Estado a funo geral de dar coeso sociedade perpassada em todas as suas esferas pela desigualdade e excluso (SANTOS, 1999:7), com o fito de manter sua integrao subordinada. Porm, esse modelo de Estado passa por uma transformao, consubstanciada na desestatizao do Estado Nacional (SANTOS, 1999:15), onde se posta tanto no domnio das polticas econmicas como no das polticas sociais uma nova articulao entre a regulao estatal e no estatal com uma rearranjada diviso do trabalho regulatrio entre o Estado, mercado e sociedade civil.
Concebida como um momento de ruptura no funcionamento de um sistema, a uma mudana qualitativa em sentido positivo ou em sentido negativo, a uma virada de improviso, algumas vezes at violenta e no prevista no mdulo normal segundo o qual se desenvolvem as interaes dentro do sistema em exame. As crises so habitualmente caracterizadas por trs elementos. Antes de tudo, pelo carter de subitaneidade e por vezes de imprevisibilidade. Em segundo lugar, pela durao normalmente limitada. E, finalmente, pela sua incidncia no funcionamento do sistema, na forma definida por Bobbio (1999:303). 32 Para Boaventura de Souza Santos (op. cit., p. 7), com relao moderna luta do capitalismo pela igualdade e incluso, o dispositivo ideolgico da luta contra a igualdade e a excluso o universalismo, uma forma de caracterizao essencialista que, paradoxalmente pode assumir duas formas na aparncia contraditrias: o universalismo antidiferencialista que opera pela negao das diferenas e o universalismo diferencialista que opera pela absolutizao das diferenas. Neste diapaso, a reinsero social e o universalismo antidiferencialista agem pela negao das diferenas atravs da homogeneizao.
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Especialmente no campo das polticas sociais v-se a transformao do Estado providencial para um Estado residual e minimalista, dependente de servios sociais prestados pelo mercado proteo contratada , e pelo terceiro setor proteo comunitria. A consequncia deste tipo de atuao estatal, na viso de Santos (1999:15) o estabelecimento de uma forma de regulao mais interdependente, menos hierrquica e mais descentralizada, mas tambm menos distributiva e mais precria, pois o mercado e a comunidade foram agraciados, pelas reformas neoliberais, com funes compatveis com a estrutura estatal. Boaventura de Souza Santos (1999:52), vislumbrando um panorama de desestatizao do Estado nacional, distingue sociedade civil de comunidade ao mencionar que dentro daquela esto inseridos o mercado e a comunidade. Sob este foco, sociedade civil um gnero, dentro do qual mercado e comunidade so concebidos como espcies. Desde logo, esclarece-se que tal posio no reflete o entendimento reproduzido neste trabalho, que tende a alinhar a sociedade civil como ente distinto do mercado. Isto porque, sob este prisma, sociedade civil e mercado so entes que, apesar de se encontrarem dentro do espectro privado de atuao (atendendo o interesse pblico ou privado), disputam a construo de significados culturais muitas vezes antagnicos, possuindo organizaes bastante diferenciadas e especializadas, razo pela qual no se entende adequada a insero das duas categorias dentro de um mesmo arcabouo terico e conceitual. Assim, a sociedade civil, via de regra, representa o interesse pblico no estatal (PEREIRA & GRAU, 1999:16) ou o arranjo necessrio viabilizao de determinadas polticas pblicas (NOGUEIRA, 2003), enquanto que o mercado se consubstancia na esfera de realizao dos interesses capitalistas. Foram encontrados reflexos deste quadro tambm na realidade especfica brasileira, onde existe postura institucional voltada ao estmulo da participao como fator de substituio do Estado em suas atribuies, com a busca de envolvimento dos cidados na produo, fornecimento e gerenciamento dos servios pblicos (JACOBI, 2002:447). Trata-se de uma discusso para a qual Nogueira (2004:86) contribui com o seguinte questionamento: seria a sociedade civil, por si s, capaz de gerar as condies para um conviver dignificante, justo e igualitrio?, o qual tem respostas que apontam para muitas direes. Em vista deste panorama, denota-se que a atividade redistributiva carece de urgncia, restando delicado o afastamento do Estado de sua prestao
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neste momento, ao menos se considerado o caso do Brasil, onde o regime democrtico bastante jovem e se encontra em fase de consolidao, com o amadurecimento dos sujeitos sociais e sua capacitao para interaes mais profundas. Importa ressaltar em continuidade que a gesto da excluso, no discurso propagado pelos Estados, de regra, foi supedaneada pelo aspecto da cidadania, como princpio poltico integrador, vinculado aos princpios da participao e da representao, que formam o arcabouo dos regimes democrticos. E isto se operou dentro de um macroprocesso de redistribuio entre as fontes de regulao social concebidas na modernidade (Estado, mercado e sociedade civil), adquirindo o Estado e o mercado total primazia na regulao social, em prejuzo da comunidade, relegada marginalidade (SANTOS, 1999:52). Neste diapaso, a comunidade (no sentido de terceiro setor, ou setor privado no lucrativo) ganha importante assento na discusso sobre os papis do Estado, viabilizando a reivindicao dos movimentos populares para sua integrao nos novos modelos de articulao entre estrutura e conjuntura. Sob este prisma de observao, apresenta-se ao leitor a categoria denominada participao, a qual, na opinio de Santos (1999:56), tem papel decisivo para abrir espao para as polticas de identidade (reconhecimento das aspiraes e necessidades especficas de determinados segmentos) e est vinculada a mecanismos que garantam o equilbrio entre a regulao estatal, do mercado e da comunidade. Os textos internacionais, positivados nas conferncias de Mar del Plata, Dublin, So Jos da Costa Rica e Paris definem a participao como o fato de associar-se as populaes s opes fundamentais de gesto. No entanto, como nos recorda Caubet (2004:104), existem diversas concepes de cidadania e da participao cidad, de modo que necessrio indicar quais so as referncias utilizadas e apresentar o contexto. Na viso de Caubet (2004:113), participao significa ser ouvido e ter efetivo poder de influncia nas deliberaes em que um sujeito social est envolvido, mesmo encontrando-se em posio minoritria. Este ponto de vista induz alterao qualitativa nas relaes entre Estado e sociedade civil (no sentido estrito de comunidade), como referncia da introjeo de polticas pblicas voltadas para a
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ampliao da cidadania (JACOBI, 2002:444), onde se institua o cidado como criador de direitos e desbravador de novos espaos de participao sociopoltica. Ainda hoje, em razo de uma tradio estatizante, centralizadora e patrimonialista nos pases latino-americanos, tem-se afirmado que a participao ganha destaque mais como discurso do que como ao, revelando um potencial ainda inerte de agente propulsor da insero popular no processo de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos (JACOBI, 2002:444). Mesmo porque, atualmente enxerga-se, de modo geral, um quadro poltico-cultural nacional desfavorvel efetivao dos mecanismos democrticos, com a consequente reduo das oportunidades de participao (CHAU, 2000:103). Santos e Avritzer (2002:27) tambm percebem a fragilidade da atuao participativa nos pases perifricos (e a facilidade de sua descaracterizao pela cooptao ou integrao), o que se procede sob a justificativa de que uma maior incluso dos sujeitos sociais nas pretenses frente ao Estado teria como consequncia a sobrecarga do regime democrtico com a gerao de excesso de demandas, cuja possibilidade de atendimento se encontraria alm da reserva do possvel33. Duas modalidades distintas de participao podem ser vislumbradas a partir deste entendimento: uma que coloca o Estado em contato com a sociedade civil; e outra, dirigida para a sociedade em si prpria, buscando seu fortalecimento e desenvolvimento autnomo (JACOBI, 2002:445). Trata-se neste texto somente do primeiro enfoque apresentado, representativo de uma verdadeira reao aos processos de fuso entre Estado e mercado e Estado e sociedade, possuidor de duas vertentes: a primeira, identifica a participao como argumento da democratizao e ampliao dos espaos de socializao; j a segunda, aborda a participao a partir da articulao do Estado com os sujeitos sociais, consistindo num meio para a realizao de interesses e direitos sociais que demandam atuao pblica. No contexto do Brasil, ao final da dcada de 1970 (incio da abertura poltica para a transio democrtica), a redefinio das relaes entre
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Conforme expe Olsen (2006:209), a denominao reserva do possvel tem recebido os mais variados tratamentos na doutrina jurdica, embora se faa presente entre os pesquisadores um mnimo de consenso acerca de seu contedo, no sentido de admitir a existncia de limites (internos ou externos) presentes na realidade dos fatos que condicionam a aplicao dos direitos fundamentais sociais, dentre os quais o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras geraes.
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Estado e sociedade civil implica a constituio (tanto pelos movimentos populares como pelas instituies que articulam reivindicaes e alianas para conquista de direitos civis e sociais), com muitas dificuldades, de uma esfera social autnoma, onde os sujeitos sociais passaram a entabular novos espaos e formas de participao e interao com o poder pblico (JACOBI, 2002:446). J nos anos 1980, emerge em nosso pas uma crescente complexidade nas interaes dos movimentos sociais com o poder pblico, com a concretizao de uma importncia maior das assessorias especializadas e das articulaes entre instituies, com a crescente politizao da esfera privada. Isto permitiu a construo de padres de valores, configurando uma vinculao ideolgica e poltica entre a demanda social e seus condicionantes estruturais, inscrevendo os sujeitos sociais, com uma legitimidade cada vez maior, na categoria de interlocutores vlidos. Contudo, a partir desse ponto, com as mudanas que precederam a abertura democrtica no pas, os movimentos sociais passam a enfrentar a tenso gerada pela desconfiana diante da participao poltica institucionalizada, com a criao dos Conselhos Gestores e outras formas de interveno do cidado no domnio pblico. Nesta linha, a participao somente se justifica como meio de implementao de uma estratgia de ampliao da base social e poltica dos sujeitos sociais (individuais e coletivos), com fins de integrao dos segregados e excludos, para que tambm tenham voz no debate que permeia a gesto do interesse pblico. Em vista disso, bastante delicada se faz a institucionalizao das vias participativas, o que pode ter como consequncia a minimizao dos espaos de interao entre o Estado e a sociedade e o controle do contedo do debate. Em razo desta configurao dos fatos, visualiza Jacobi (1990) que
O processo de envolvimento dos moradores e a cada vez mais frequente resposta do poder pblico face s demandas, somada participao dos profissionais e articuladores sociais e/ou assessores, possibilitam a acumulao de conhecimento em torno das questes reivindicadas, vinculando-as s pautas institucionalizadas da sociedade e criando condies para a formulao de demandas junto aos rgos pblicos.
Sob este enfoque, a participao resume o despontar de parte de um processo popular de criao de condies para influenciar a dinmica de funcionamento dos rgos do Estado, servindo como referencial de rupturas associadas a uma alterao qualitativa que repercute em toda a sociedade. Situa-se
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a abertura participativa, como regra, dentro da dinmica de redefinio do pblico e do privado, sob a perspectiva de se redistribuir o poder em favor dos sujeitos sociais que geralmente no o tem. Esta concepo tem o poder de criar uma arena institucional para a incluso de grupos sociais, onde todos os interessados em uma referida poltica governamental tenham a oportunidade de discutir seus interesses e objetivos mediante a adoo de regras transparentes. E os reflexos dessa abertura se projetam, na medida em que os grupos participantes tm condies de influenciar a gesto e a formulao das polticas pblicas de seu interesse. Seguindo adiante, prope o professor Antonio Carlos Wolkmer (2001:254) que a participao comunitria depende de algumas condies e instrumentos operacionalizadores para que seja efetiva, afirmao corroborada por Caubet (2004:104), para quem requisito da participao a condio de igualdade entre os sujeitos. Na lio de Wolkmer (2001:254), as condies da efetividade da participao dizem respeito necessidade da existncia de estruturas individuais e coletivas, relativamente reconhecidas e institucionalizadas, aptas a representar grupos sociais com interesses a serem defendidos em relaes de confronto e negociao. Em outros termos: devem existir na esfera pblica34 local organizaes sociais de interesse popular e indivduos comprometidos com as causas comunitrias devem ocupar estrategicamente cargos e funes no mbito do poder pblico para dar vazo s demandas sociais. No que diz respeito aos instrumentos operacionalizadores da participao popular comunitria, h possibilidade de interveno dos sujeitos sociais em todos os poderes do Estado brasileiro. Uma breve enumerao destes instrumentos deve considerar: o poder de iniciativa legislativa da comunidade; a prtica do plebiscito; o exerccio do referendum; o veto popular; a convocao de audincias pblicas; a ao popular e o ato de revogao e reconfirmao do mandato de representante poltico e servidor pblico comunitrio (DALLARI, D. A. et al., 1988:193-195). E para alm destes instrumentos tradicionais de participao popular na estrutura estatal, cabe ainda a criao de modalidades de voto distrital, conselhos populares nos diversos nveis da sociedade, representao das minorias
A delimitao do que se entende por esfera pblica ser tratada, de forma mais especfica, no item 2.2, a seguir.
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e participao popular nos rgos colegiados do Poder Judicirio, para democratizao do acesso Justia (WOLKMER, 2001:256-257). Como se pode ver a partir da exposio acima, a categoria participao, at a transio democrtica do Estado Brasileiro, estava muito ligada ideia de utilidade e objetividade dos temas sob discusso, o que a certo ponto reverbera as dificuldades de rompimento com esta cultura poltica, apesar da iniciativa de se promover a abertura de canais de participao, com a criao de esferas de discusso e questionamento das relaes entre Estado e sociedade. Emerge a necessidade de ao reflexiva da comunidade acerca das formas de participao propostas e implantadas pelo poder pblico, com o fito de anlise crtica de sua efetiva natureza democrtica e descentralizadora, ou se, nas profundezas, esconde-se um vis autoritrio e dissimulador, que desloca as atividades tpicas do Estado brasileiro para os ombros da sociedade civil, evidenciado os ajustes neoliberais pelos quais tem passado.
2.1 Participao na perspectiva ambiental Diagnosticada uma viso geral condizente participao como corolrio da democracia, pode-se descrever uma apreenso especfica acerca do seu contedo no que se refere criao ou alterao de relaes sociais em decorrncia de razes ambientais. Desde o aumento da visibilidade social da questo ambiental35 o que se operou a partir da dcada de 1970, com a realizao da Conveno de Estocolmo, em 1972 (MILAR, 2006:18) , tem-se defendido a necessidade de maior participao dos sujeitos sociais em todos os nveis neste campo, para a persecuo e comprometimento em torno de metas ambientais inafastveis para a manuteno e perpetuao da vida em nosso cada vez mais saturado planeta.
A ideia de questo ambiental parece estar referida, no entanto, em grande parte dos autores, ao conjunto da discusso sobre meio ambiente, envolvendo os conflitos, as lutas, os problemas ambientais e o prprio debate terico-conceitual-metodolgico estabelecido em torno do meio ambiente, a incluindo as diversas verses a respeito de temas como escassez, apropriao de recursos, etc. Para muitos, questo ambiental se relaciona ao conjunto de polmicas estabelecidas diante de formas diferenciadas de apropriao de recursos e elementos do mundo material, no seu bojo materializando-se mltiplos processos de excluso e de reproduo de desigualdades sociais. (OLIVEIRA, 2004:3).
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Em que pese existam vises de mundo diversas as quais afirmam que o movimento ambientalista moderno surgiu na Amrica Latina, frica e sia, entre o final do sculo XVIII e o incio do sculo XIX, como reao ao modo de explorao colonial, implementado atravs do uso de prticas altamente desagregadoras, baseadas no latifndio e no regime de trabalho escravagista (PADUA, 2005; SANTINI, 2006) , o discurso hegemnico recorrente ao defender o ponto de vista acima apresentado, o que se pode colher da manifestao de diversos autores, pertencentes aos ramos cientficos da sociologia, do direito, da poltica e da pesquisa multidisciplinar em desenvolvimento e meio ambiente (GOHN, 2003; SILVA, 2006a; KSSMAYER, 2006; BACELLAR, 2006; CRESPO, 2005; BORN, 2005; FELDMANN, 2005; DUARTE, 2005; NOVAES, 2005; FLORIANI & KNECHTEL, 2003; FREITAS, 2006, dentre muitos outros). Dentro desta viso, denota-se que, em nvel global, a prpria Declarao emanada da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Estocolmo, 1972) prev, no item 7 de seus considerandos, que
o atingimento das metas ambientais demandar a aceitao desta responsabilidade pelos cidados e comunidades, bem como empresas e instituies em todos os nveis, compartilhada equitativamente em um esforo comum (traduo livre).
Da mesma forma, outros importantes regramentos internacionais explicitam a necessidade de participao plural nas demandas ambientais. Dentre estes, a redao da Conveno das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, entabulada no mbito da Eco-92, dispe que
a conservao da diversidade biolgica uma preocupao comum humanidade, bem como que a necessidade da plena participao da mulher em todos os nveis de formulao e execuo de polticas para a conservao da diversidade biolgica.
Ainda, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (tambm formalizada no mbito da Eco-92) prev a obrigao dos signatrios dentre os quais o Brasil no sentido de
Promover e cooperar na educao, treinamento e conscientizao pblica em relao mudana do clima, e estimular a mais ampla participao nesse processo, inclusive a participao de organizaes nogovernamentais.
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Esta preocupao foi tambm encartada na Declarao de Joanesburgo para o Desenvolvimento Sustentvel, proclamada em 2002 (Rio+10), nos termos da qual os representantes dos povos da Terra afirmam que
Reconhecemos que o desenvolvimento sustentvel requer uma perspectiva de longo prazo e participao ampla na formulao de polticas, tomada de decises e implementao em todos os nveis. Na condio de parceiros sociais, continuaremos a trabalhar por parcerias estveis com todos os grupos principais, respeitando os papis independentes e relevantes de cada um deles, bem como que Estamos de acordo que este deve ser um processo inclusivo, envolvendo todos os grupos principais e os Governos que participaram da histrica Cpula de Joanesburgo.
No mbito do MERCOSUL, merece destaque o Acordo-Quadro sobre o Meio Ambiente do Mercosul, assinado em Assuno aos 21 de junho de 2001 (internalizado no ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto Legislativo n 333/2003), o qual reconhece de forma expressa os benefcios da participao da sociedade civil na proteo do meio ambiente e na utilizao sustentvel dos recursos naturais, bem como a necessidade dos pases signatrios (dentre os quais o Brasil) realizarem a promoo da efetiva participao da sociedade civil no tratamento das questes ambientais. Especificamente com relao ao ordenamento brasileiro, a Lei n 6938/1981, instituidora da Poltica Nacional de Meio Ambiente, destaca, em seu art. 2, X, como um dos princpios a serem observados, a necessidade de prestgio da educao ambiental, com o objetivo da capacitar a comunidade para participao ativa na defesa do meio ambiente, o que vem reiterado no art. 1, VII, do Decreto n 99274/1990, que regulamenta a mencionada lei. Adiante o art. 5, do Decreto n 99274/1990 confere sociedade civil 21 (vinte e um) assentos no plenrio Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), que o rgo consultivo e deliberativo superior na estrutura do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), sem prejuzo de outras previses desta natureza constantes em legislao esparsa. A anlise do ordenamento ambiental brasileiro, em consonncia com os preceitos internacionais, leva a enxergar o papel indutivo do poder pblico nos contedos educacionais, ao menos a partir da instituio da Poltica Nacional de Meio Ambiente, em 1981, como via de possvel alterao do panorama de desagregao ambiental (e de seus reflexos sociais), numa tentativa de promoo do desenvolvimento da conscincia ambiental atravs da participao social no processo decisrio respectivo (JACOBI, 2003:192). Trata-se de ao governamental
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dirigida mudana de uma postura social de dependncia, consequncia, em grande parte, da falta de informao (educao) e de uma carncia de prticas sociais participativas baseadas no envolvimento dos cidados (JACOBI, 2003:192). Nesses termos, a problemtica socioambiental, ao por em questo ideologias tericas e prticas, sugere a participao democrtica dos sujeitos sociais na gesto dos bens ambientais, bem como nos processos decisrios para a escolha de novos referenciais de vida (JACOBI, 2003:200). Ademais, o princpio da participao comunitria, extrado do art. 225, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, exterioriza a ideia de que a resoluo dos problemas do ambiente deve ser dada mediante a cooperao e coordenao entre o Estado e a sociedade civil, com a participao dos sujeitos sociais na formulao e execuo da poltica ambiental (MILAR, 1998:2). Em que pese a viso externada acima, h vozes que se manifestam de forma menos otimista acerca da abertura participativa com relao aos dilemas ambientais. Pode-se ver pensamento nesta linha na obra de Caubet (2007:9-14), para quem o princpio participativo aparece como mera retrica tratadista, pois sua implementao choca-se com interesses (econmicos) concretos baseados em posies mais technology intensive, que proporcionam a concentrao da renda e excluso da maioria, tornando o mundo ecologicamente letal. Nesta seara, suscita Leff (2000:96) que Os processos de degradao ecolgica, desintegrao e iniquidade social gerados nesse processo converteram-se num custo econmico e poltico inerente ao processo de globalizao. Ainda dentro deste vis de anlise crtica da participao na perspectiva ambiental, Santos e Avritzer (2002:20) destacam que
Os grupos mais vulnerveis socialmente, os setores sociais menos favorecidos, e as etnias minoritrias no conseguem que os seus interesses sejam representados no sistema poltico com a mesma facilidade dos setores majoritrios ou mais prsperos economicamente.
E este fato relatado por Santos e Avritzer pode ser observado concretamente, mesmo nas declaraes internacionais relativas ao meio ambiente, como na Declarao de Joanesburgo para o Desenvolvimento Sustentvel (2002), a qual prev a participao apenas dos grupos principais na articulao das polticas ambientais.
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Dagnino
(2004:97)
enxerga
questo
de
forma
bastante
contundente ao afirmar que a confluncia do projeto de aprofundamento democrtico com o projeto de reforma neoliberal do Estado brasileiro acaba por gerar uma situao perversa no que diz respeito participao social nas polticas pblicas, cuja aparncia no representa seus efeitos concretos36. Exemplo disto, segundo a autora (2004:100), a institucionalizao das organizaes sociais que passam a fazer s vezes do Estado, mediante aes de filantropia (transferncia do papel do Estado para a sociedade civil, que responde aos ajustes estruturais do projeto neoliberal) e a marginalizao dos movimentos sociais, o que acarreta a crescente identificao da sociedade civil com as organizaes no governamentais, fenmeno ao qual se refere como onguizao dos movimentos sociais. E com a desvinculao originariamente mantida com os movimentos sociais e aproximao dos formatos institucionais, as organizaes sociais ganham autonomia poltico-administrativa e perdem legitimidade perante os setores dos quais se dizem representantes, na medida em que normalmente estas organizaes passam a ser financiadas por agncias internacionais ou pelo Poder Pblico (a quem devem prestar contas) e realizam servios pblicos, devendo agir conforme estrita determinao dos entes estatais, o que compromete sobremaneira a participao social na conformao das polticas (DAGNINO, 2004:101). Em vista desta reconfigurao de significados, de acordo com Dagnino (2004:102), h uma gradativa despolitizao do sentido da participao social, que passa a ser redefinida como uma interveno privada (e no mais coletiva), atinente ao campo da moral (solidariedade), com a dispensa dos espaos pblicos de debate. Por fim, Alonso e Costa (2000:6) fazem importante alerta no sentido de que no h correlao automtica entre participao e preservao do meio ambiente, haja vista que os resultados da utilizao de institutos democratizantes, nesse processo, podem trazer resultados opostos aos esperados, como por exemplo, a elitizao dos processos decisrios, como tem ocorrido, de modo geral, nas audincias pblicas dos processos de licenciamento ambiental, onde normalmente prevalece o vis tcnico sobre os anseios sociais. Sob este enfoque,
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Dagnino (2004:98) concebe a noo de projetos polticos de uma forma ampla, afirmando que os mesmos no se reduzem a estratgias de atuao poltica no sentido estrito, mas expressam e veiculam e produzem significados que integram matrizes culturais mais amplas.
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defendem os mencionados autores que os mecanismos de governana ambiental so falhos em eficcia e em legitimao quando enfrentam interesses e valores potencialmente contraditrios, agravando os conflitos existentes em vez de gerar consenso.
2.1.1 Campo ambiental A participao para os fins deste estudo se opera dentro de um espao de atuao dos sujeitos sociais denominado campo ambiental, que envolve esferas pblicas e privadas, em relao ao qual se tem de tecer algumas consideraes. Nos ltimos 40 (quarenta) anos, aproximadamente, a visibilidade dos temas ambientais vem acarretando o ganho de legitimidade social deste campo, que teve nas duas ltimas dcadas a formulao de sua base institucional, com o crescimento da preocupao pblica a seu respeito (COSTA, 2005:148). O ambiental forjado dentro de um processo histrico no espao da disputa pela hegemonia se relaciona, via de regra, com as possveis formas de apropriao, uso e significao de elementos materiais relativos a tudo que diga respeito ao ar, terra, gua, fauna e flora (OLIVEIRA, 2004:1), bem como aos conflitos decorrentes das suas interaes e significados, tratando-se de uma questo socialmente construda (GERDHARDT e ALMEIDA, 2005:3). A partir desta linha, pode-se verificar em geral, que os dilemas ambientais interagem diretamente com a questo do uso desigual dos bens ambientais, possuindo interface com as lutas para a aquisio e a concretizao dos direitos sociais. Como se v, nesse nvel, tratam-se mais de lutas sociais sobre representaes simblicas que implicam na noo de democratizao das relaes sociais e na desmaterializao37 do meio ambiente do que de lutas ambientais propriamente ditas (OLIVEIRA, 2004:3). Com base nessas premissas, apropria-se do conceito de campo de fora formulado por Pierre Bourdieu, definido como uma trama ou configurao de
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Como desmaterializao do meio ambiente, entende-se o tratamento de sua problemtica de forma inserida no conjunto de relaes entre sujeitos sociais, privilegiando as representaes e construes culturais no processo de apropriao e uso dos bens ambientais (OLIVEIRA, 2004:7).
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relaes objetivas entre posies (BOUDIEU, 1993), contudo, de forma mais aberta e livre do que aquela mencionada pelo importante estudioso, na medida que se v como bastante delicada a identificao exata da extenso de um determinado campo de disputa pela hegemonia, de seus sujeitos e dos interesses em jogo, restando presentes vrias zonas cinzentas nos limites e interseces entre os campos. Assim, o campo ambiental compreende o espao social onde sujeitos situados em posies relativas (definidas umas em face das outras) entabulam as relaes de concorrncia e disputa de poder material e simblico, legitimando ou deslegitimando prticas sociais e culturais diferenciadas de apropriao e uso dos bens ambientais, com base em significados diversos atribudos a este patrimnio ambiental (OLIVEIRA, 2004:5). Na disputa pela hegemonia simblica dentro do campo, via de regra, os argumentos so lanados e do origem formulao de contra-discursos, elaborados para subverter os significados e valores dominantes. Possui o campo ambiental autonomia relativa com relao aos demais campos sociais, j que no se encontra assentado sobre uma lgica determinante e est em processo de constante formao, construindo-se ao mesmo tempo em que j se encontra institudo (GERDHARDT & ALMEIDA, 2005:16). Em suas relaes h uma verdadeira concorrncia social destinada definio do significado do que seja meio ambiente (e, via de consequncia, das relaes entre homem e natureza), e mesmo de quais seriam os problemas considerados relevantes com relao apropriao de seus recursos e s catstrofes e acidentes naturais (GERDHARDT & ALMEIDA, 2005:3). Esta disputa pela dico dos significados sociais bastante visvel no campo ambiental, onde as definies do que seja meio ambiente variam bastante, desde a esfera jurdica at a estritamente tcnica (ecologia, biologia, fsica, geografia e engenharias), passando pela sociologia, economia e pelo senso comum. H inclusive, conforme apregoa Lima (1999:143), definies que indicam uma verdadeira confuso entre os conceitos de meio ambiente e natureza e para uma natureza desumanizada, com a excluso do homem (e a consequente separao entre sociedade e meio ambiente). Como exemplo desta luta pela definio dos significados no campo ambiental, cita-se o art. 3, I, da Lei n 6938/1981, instituidora da Poltica Nacional
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de Meio Ambiente, para quem o meio ambiente o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Trata-se da definio legal38 (pblica e estatal, pretendida como universal) de meio ambiente, relevante para todos os aspectos relativos aplicao da lei, no territrio brasileiro, em casos de conduta humana dirigida interveno no meio. No entanto a definio legal no suficiente para dar vazo complexidade dos interesses articulados na esfera pblica, que disputam a hegemonia pela definio de significados relevantes no campo ambiental. Desta forma, outros conceitos e definies de meio ambiente so lanadas para discusso na esfera pblica e influenciam com maior ou menor fora o desenvolvimento do campo ambiental, como aquele carreado por Leff (2001) professor de Ecologia Poltica e Poltica Ambiental na Universidade Livre do Mxico (UNAM) , para quem o meio ambiente compreende uma viso das relaes complexas e sinrgicas gerada pela articulao dos processos de ordem fsica, biolgica, termodinmica, econmica, poltica e cultural. Como se v, o conceito proposto por Leff incorpora aspectos no vislumbrados pela definio jurdica de meio ambiente, como a integrao de processos de natureza econmica, poltica e cultural, o que aponta para a existncia de outros interesses articulados na esfera pblica, alm daqueles que deram origem instituio da norma. J na cincia da geografia, o ambiente se define em relao a alguma coisa, portanto, est impregnado de um sentido ecolgico, apresentando razes cientficas e origem no campo da cincia da biologia, onde foi introduzida pela mecnica de Isaac Newton (SUERTEGARAY, 2001). Sob esta ptica, o ambiente pode ser captado como exterior ao homem cuja busca maior seria elucidar o encadeamento dos sistemas naturais , ou, de forma a incluir o ser humano em uma nica dinmica constituda em seu cerne pelos processos naturais. Ingressando numa seara de anlise da conjuntura instalada no campo ambiental no Brasil, pode-se observar que as premissas do discurso ambientalista passam por estratgias comunicativas de legitimao, lanadas no emaranhado da esfera pblica atravs do campo miditico.
Deve-se considerar que a definio jurdica de meio ambiente mais ampla do que a estipulao legal acima indicada e envolve os seus aspectos naturais, artificiais, culturais e laborais, podendo-se afirmar, de acordo com o entendimento de Derani (2008:52) que deriva do movimento da natureza dentro da sociedade moderna.
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discurso
ambientalista
dominante
tem
grande
fora
de
autonomizao, j que capaz de desencadear uma srie de movimentos sociais reconhecidos publicamente e afinados com seus ditames, portadores de uma ordem de valores prpria. E esses movimentos tm muita fora de persuaso dentro da esfera de relaes entre Estado e sociedade civil. A partir disto, cabvel dizer, de modo geral, que o campo ambiental foi, ao longo do tempo, institudo de forma bastante robusta, a ponto de impor com autoridade e ampla legitimidade discursos e prticas em seu domnio de espaos estruturados de posies, objetos e interesses de disputa. Cada vez mais o campo ambiental tem elevado seu valor axiolgico e ganho visibilidade, medida que haja vista sua fora simblica e a acelerao do ritmo das disputas , a cada dia, o discurso formulado no seu interior atrai um maior nmero de sujeitos sociais e exterioriza novas dimenses de cooperao e conflito. Dentro dessa relao de foras, aqueles que se encontram nas posies hierrquicas de dominao tendem a utilizar estratgias dirigidas manuteno da ordem estabelecida, em oposio queles que esto em condio de inferioridade, que se dirigem ao comodismo ou ao subversiva, amparada por limites que no comprometam a existncia do prprio microcosmo (revolues parciais), sob pena de auto-excluso. Para se interpretar a dinmica instaurada no campo ambiental relevante identificar os elementos convenientes anlise da conjuntura do manejo dos bens ambientais (e, para o foco deste trabalho, especialmente dos recursos hdricos) ingredientes, partcipes e interesses envolvidos, nos dizeres de Souza (2003) dentro da imensa gama de informaes que fornecida aos sujeitos diariamente. Como adverte Foucault (1982), O problema ao mesmo tempo distinguir os acontecimentos, diferenciar as redes e os nveis a que pertencem e reconstituir os fios que os ligam e que fazem com que se engendrem, uns a partir dos outros. No campo da disputa ambiental, essa leitura aproximada da realidade tem grande peso para subsidiar as decises tomadas, sob o ponto de vista dos interesses e necessidades dos sujeitos envolvidos. Considerando o movimento incessante nas sociedades complexas, novas formas de poder passam a se consolidar, de modo cada vez mais sutil, compondo um cenrio plural irredutvel simplificao e linearidade (MELUCCI, 2001).
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Os sujeitos envolvidos neste objeto complexo so basicamente agentes pblicos, membros dos rgos gestores governamentais, usurios de bens ambientais (normalmente vinculados a atividades econmicas), tcnicos, organizaes da sociedade civil e comunidades localizadas em reas de interesse. Como sabido, os sujeitos so aqueles que agregam identidade dentro desta trama de relaes, a partir de uma perspectiva de defesa de interesses individuais ou coletivos. J os cenrios nos quais se desenrolam as interconexes entre os sujeitos da rede responsvel pela formulao das polticas de gesto ambiental constituem-se em: a) espaos institucionais governamentais, nos quais tomam corpo as tratativas polticas e de execuo rgos componentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente39 e de Recursos Hdricos, como o MMA (Ministrio do Meio Ambiente), CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente), CNRH (Conselho Nacional de Recursos Hdricos), IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis), ICMBio (Instituto Chico Mendes de Proteo da Biodiversidade), ANA (Agncia Nacional de gua), CERH (Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos) e Comits de Bacia Hidrogrfica, dentre muitos outros; b) a sociedade civil, onde os indivduos organizados em coletividades congregam foras atravs da construo de identidades para formular iniciativas direcionadas a influenciar as diretrizes que regem as decises dos espaos governamentais ou mesmo fazer por conta prpria s suas vezes; c) o espao fsico-geogrfico sob influncia dessas dinmicas; e d) esfera pblica, onde se consolidam e propagam os discursos de natureza poltica, cultural e social, formulados no mbito da sociedade civil e dos demais sujeitos, a fim de que sejam permeados nos espaos de formao e execuo das polticas pblicas correspondentes.
O SISNAMA foi institudo pela Lei n 6938/1981, e compreende, na forma de seu art. 6, os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. O Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) passou a integrar o SISNAMA com a edio do Decreto federal n 6792, publicado no Dirio Oficial da Unio de 11.03.2009, o que, sob o prisma jurdico, foi realizado de forma inadequada, de acordo com a melhor tcnica, haja vista o princpio da reserva legal, segundo o qual apenas a lei em sentido estrito pode inovar o ordenamento jurdico, mediante a criao de direitos e obrigaes. E como os rgos componentes do SISNAMA so retratados no art. 6, da Lei n 6938/1981, somente alterao legislativa poderia incluir o ICMBio no sistema.
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No pano de fundo desta situao destaca-se o conflito (nem sempre evidenciado) entre o interesse econmico dos usurios de recursos ambientais e o interesse coletivo na preservao e recuperao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Isso sem falar nos conflitos internos em cada um desses segmentos (atividades econmicas e interesses coletivos), na disputa pelo uso dos bens ambientais e pela dico de significados relevantes. Esta conjuntura dos cenrios de interao dos sujeitos relacionados gesto dos bens ambientais, como regra, favorece a imposio da vontade daqueles possuidores de maior poder e influncia os quais normalmente esto vinculados a interesses econmicos e polticos e aproveitam-se desses para promover uma verdadeira apropriao privada dos recursos naturais sem considerar as necessidades dos demais interlocutores (MACHADO, 2005), o que vem se tornando alvo de resistncia cada vez mais forte.
2.1.2 Participao na perspectiva da Poltica de Recursos Hdricos: Gesto democrtica X Cidadania responsvel Encadeando a sequncia de ideias no sentido dos objetivos deste trabalho, retoma-se a questo relativa participao no campo ambiental, desta vez com vistas s nuances especficas da questo em relao gesto dos recursos hdricos. A gesto por bacias hidrogrficas, numa esfera de descentralizao e busca dos usos mltiplos da gua, indica que h um grande impulso participativo no que pertine s decises que envolvem o manejo dos recursos hdricos. Considerada a multiplicidade das formas contemporneas de ao coletiva, que intervm em diversos nveis no aparato social (MELUCCI, 2001), tmse defendido e proclamado tanto pelos rgos governamentais e usurios, como por tcnicos e pesquisadores, dentre os quais Machado (2005:554) que o modelo de gesto hdrica adotado na atualidade pelo Brasil (e reproduzido em grande parte no Estado do Paran) possui carter pluralista, democrtico e participativo, com vistas ao fim de prestigiar os usos mltiplos da gua. Ressalte-se que a concepo adotada pelos sujeitos representativos do poder pblico com relao poltica de recursos hdricos, alinhavada anteriormente, se encontra alinhada com as diretrizes internacionais mais
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avanadas, citando-se como exemplo a Diretiva-Quadro n 60/2000, do Parlamento Europeu e Conselho da Unio Europeia, a qual especifica, em seus considerando, que
O xito da presente directiva depende da estreita cooperao e de uma aco coerente a nvel comunitrio, a nvel dos Estados-Membros e a nvel local, bem como da informao, consulta e participao do pblico, inclusivamente dos utentes.
No mesmo sentido, a disposio da legislao espanhola acerca do tema citada dente outras , consubstanciada no art. 14, do Real Decreto Legislativo n 1/2000, nos termos do qual:
El ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, se someter a los siguientes principios: 1. Unidad de gestin, tratamiento integral, economa del agua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, eficacia y participacin de los usuarios.
Ainda, o Clean Water Act40 traz disposio similar em sua Seo 102, e, ao dispor sobre a participao pblica no desenvolvimento, reviso e aplicao da legislao sobre recursos hdricos, bem como na definio de padres e limites de despejo de poluentes nos corpos hdricos, estabelecimento de planos e programas implementados pela EPA41 e pelos Estados, o que deve ser providenciado, encorajado e assistido pelo poder pblico. Em outro vis, autores com compreenso distinta suscitam que, na prtica, a participao e descentralizao na gerncia das guas mero instrumento discursivo que no se consolida no plano de aplicao e execuo da norma. Exemplo deste posicionamento aquele defendido por Caubet (2004), j citado em momento anterior. A lei apenas transfere a outros entes administrativos, atravs de delegao com inteno de desabarrotar seus gabinetes a competncia e autoridade para realizar determinados atos (BRANNSTROM, 2002). O pensamento hegemnico, representado por aqueles que detm posies calcadas no poder pblico, tende a manter a situao vigente, ou, no mnimo, inviabilizar o avano de dinmicas que possam alterar o estado das coisas. Mesmo diante da instaurao de uma nova conjuntura, onde foram inseridos sujeitos, cenrios e interesses, continuaram os defensores dos velhos interesses
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Legislao federal norte-americana sobre recursos hdricos, denominada formalmente de Federal Water Pollution Control Act (33 U.S.C. 1251 et seq.). 41 Environmental Protection Agency agncia ambiental federal norte-americana.
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(apropriao privada dos recursos naturais) a manter seu lugar de hegemonia, haja vista as relaes que entabularam no curso da histria com os detentores do poder poltico. O particularismo das relaes pessoais (VAITSMAN, 2002) se faz bastante enraizado na formao e composio dos rgos responsveis pelo gerenciamento do bem ambiental gua, o que um grave fator de excluso e desigualdade no seu manejo. Os grandes usurios de recursos hdricos possuem fortes e antigos laos que atravessam os novos arranjos institucionais, fazendo com que permaneam em posio de hegemonia, em detrimento de toda a coletividade, que via de regra se v preterida (JACOBI, 2002b:38). Ainda neste sentido, as palavras de Veiga (2007:80), para quem
Mesmo com a abertura democrtica, a cultura poltica brasileira ainda permanece arraigada a um processo de dominao das elites que estrategicamente tiram proveito dos processos participativos que visam democratizao das instituies.
Aqui identificada a primeira grande contradio na tentativa de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, que, de modo geral, ao contrrio do que aparenta uma superficial anlise das normas pertinentes, desprestigia a democratizao e pluralidade participativa conjurada pelos textos legais, em benefcio dos interesses de setores dos usurios, apoiando-se no tecnicismo revestido pela nomeclatura participao responsvel. No raro parcela dos interessados, como as populaes ribeirinhas e costeiras, no consultada sobre o manejo e uso da gua existente no local onde vive, sob o frgil argumento de que no possui conhecimento suficiente para entender a complexidade tcnica das questes envolvidas. Exemplo dessa viso centralizadora e antidemocrtica foi explanada pelo representante do CREA-PR no Comit de Bacia Hidrogrfica do Paran 3, Calil Abumanssur, em entrevista concedida revista do CREA-PR (Setembro e Outubro de 2007, Ano 10, n 47, p. 29), dirigida classe dos engenheiros e arquitetos, ao assinalar que:
As questes tcnicas sobre o gerenciamento desses recursos, na maioria das vezes, no so da compreenso de um cidado comum, da a importncia da participao dos profissionais das reas tecnolgicas. Porque ns temos o conhecimento sobre extrao, explorao, proteo e conservao dos recursos naturais, principalmente da gua.
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Como se denota, essa viso centralizadora est, de forma geral, profundamente arraigada na cultura de nossa sociedade e precisa maior aprofundamento para que sejam superadas as contradies existentes em seu discurso e ampliadas as possibilidades de participao comunitria na gesto das guas. V-se aqui um desvio do foco da busca da igualdade e plena cidadania neste campo, o que encoberta as razes histricas da desigualdade na sociedade brasileira (COSTA, 2006a). Meras regras de estruturao dos sistemas de tomada de deciso na gesto hdrica no podem ser confundidas com uma gesto democrtica de fato, j que servem, na prtica, apenas para desestimular a participao com o afastamento do cidado comum das articulaes travadas na esfera pblica. Atravs da negociao sociotcnica (MACHADO, 2005), os sujeitos envolvidos no manejo das guas, com base em critrios de sustentabilidade, deveriam orientar-se por um estilo de ao dirigido a superar o modelo tecnocrtico, subordinado normalmente a interesses econmicos e polticos. Entretanto, na contramo desta perspectiva, novamente Caubet (2004) expe consistente argumento que aponta para o fato de que
o vis tecnocrtico e a justificao da centralizao so corriqueiros, mesmo que os imperativos de participao e descentralizao recebam os destaques, puramente retricos que marcam o texto legal.
Nesse sentido, pode-se afirmar que a participao democrtica e plural s pode ser considerada quando efetivamente os agentes conseguem se fazer representar e ouvir no resultado das deliberaes coletivas, mesmo que configurem minorias, situao que no prestigiada em sua plenitude no atual sistema de gerenciamento de recursos hdricos. Seguindo esta linha de raciocnio, Veiga (2007:100) defende que a forma de participao prestigiada pela poltica hdrica se apresenta setorializada e funcional em relao aos interesses do poder pblico, acarretando a fragmentao da formao cidad e o enfraquecimento do papel poltico dos sujeitos sociais. E o que primordial para Veiga, no que diz respeito falta de efetividade da participao social na poltica hdrica, a falta de repasse de qualquer recurso estatal para os rgos gestores (Comits de Bacia Hidrogrfica), restando
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repassadas apenas as funes, sem a correspondente contrapartida financeira que daria condies para regular o funcionamento do sistema, j que, mesmo passados mais de dez anos da promulgao da lei respectiva, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos no se encontra implantada em sua plenitude, o que inviabiliza em grande parte a cobrana pelo uso da gua. Assim, defende Veiga (2007:110) que
O envolvimento da sociedade civil na gesto das guas no trata apenas da inteno de partilhar o poder decisrio criando espaos democrticos, mas concebe as organizaes da sociedade e ela prpria como parceira na tarefa do Estado que pretende tornar-se mais eficiente com menos custos. Para tanto, transforma o custo financeiro de execuo, bem como de controle desta poltica, em custo social, repassando-o sociedade que financia no s por meio dos instrumentos da poltica como a cobrana, mas por meios prprios dos segmentos que desejam participar da gesto das guas.
Sob o argumento participativo, o Estado brasileiro transfere novamente parte de suas responsabilidades para o mercado (usurios de recursos hdricos) e a sociedade civil, em verdadeira demonstrao de atendimento aos ajustes neoliberais prestigiados no mbito do Consenso de Washington. Cumpre ainda destacar que o grau de organizao social e a existncia prvia de situaes onde tenha sido exigida a participao dos sujeitos sociais (capital social42) um fator chave para determinar a qualidade da participao comunitria na poltica hdrica (VEIGA, 2007:113). Assim, defende-se que o grau de presena de capital social em dado local fator determinante para
Nas palavras de Jacobi (2007:527), De maneira geral, h um consenso na literatura, de que capital social refere-se habilidade que os atores desenvolvem em garantir benefcios atravs de associao em redes de relaes sociais ou outras estruturas sociais sustentadas por confiana recproca, normas e costumes. O capital social o elemento que mantm as instituies coesas e as vincula ao cidado visando produo do bem comum. (Bordieu, 1980; Coleman, 1988; Ostrom, 1990; Putnam, 1993; Portes, 2000; Uphoff, 2000). Esse conceito refora a importncia (continua) (continuao) de prticas sociais que valorizam a organizao social e a constituio de redes sociais, enquanto uma dinmica coordenada e cooperativa entre atores. Alm disso, refora o fenmeno da proximidade social, que permite uma forma de coordenao entre os atores capaz de valorizar o conjunto do espao em que atuam e, de convert-lo em base para empreendimentos inovadores. Pode ser visto como um importante instrumento conceitual e prtico para a consolidao de polticas pblicas e revitalizao da sociedade civil e da democracia. Faz-se importante trazer tona as controvrsias existentes acerca da conceituao de capital social, que se encontra em processo de releitura (HIGGINS, 2005) desde sua identificao por Pierre Bourdieu at hoje. Conforme HIGGINS (2005), alm de ganhos em eficincia econmica, o capital social deve estimular a participao cidad para o controle poltico das instituies pblicas, desencadeando processos de redistribuio da riqueza e poder. Prope-se a superao do conceito adjetivado de tradicionalista de PUTNAM (1995) e das funcionalidades erigidas por COLEMAN (2001), com a ampliao de seu foco para permear todos aqueles elementos de uma estrutura social que cumprem a funo de servir como recursos para que atores individuais atinjam suas metas e satisfaam seus interesses" (HIGGINS, 2005:33). Ressalte-se que este enfoque de re-elaborao e superao dos limites do conceito de capital social vem se tornando cada vez mais incisivo, especialmente nos autores de origem latino-americana, como o prprio HIGGINS (2005) e LECHNER (2002).
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definir a efetividade da participao na poltica pblica de gesto das guas. Ou seja, quanto maior a presena do capital social, maior ser a sinergia43 e mais rpido se dar o aperfeioamento do atuar dos sujeitos sociais na esfera pblica para implementao de polticas coerentes e de longo alcance (PEREIRA, 2005).
2.1.3 Participao no Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos: Conselhos e Comits de Bacia A questo da participao na gesto hdrica pode ser enfrentada de uma forma mais concreta, mediante a investigao da composio dos rgos colegiados de deciso criados em seu bojo e das interaes entre os referidos integrantes. Uma complexa rede de relaes de cooperao e conflito que enceta os agentes da administrao pblica, tcnicos, pesquisadores, usurios (geradores de energia, distribuidores, empresas de saneamento, navegadores, pescadores, armadores, agricultores, pecuaristas, etc.), representantes da sociedade civil, comunidades ribeirinhas, dentre outros participantes da histria do tempo presente, compe o intrincado contexto dos sujeitos envolvidos na gesto dos recursos hdricos. De outro lado, o panorama institucional no qual se desenrolam as interconexes entre os sujeitos mencionados constitui-se nos espaos governamentais, onde tomam corpo as tratativas polticas e de execuo sobre o tema como o CNRH (Conselho Nacional de Recursos Hdricos), ANA (Agncia Nacional de gua), CERH (Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos), SUDERHSA (Superintendncia Estadual de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental do Paran) e Comits de Bacia Hidrogrfica. E dos rgos acima referidos, encontram-se abertos participao da sociedade civil e dos usurios o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, os Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos (via de regra) e os Comits de Bacia Hidrogrfica.
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No sentido de complementaridade e permeabilidade entre a atuao pblica e a privada (EVANS, 1997).
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A composio dos Conselhos e demais rgos que admitem a participao social envolvidos na temtica das guas dominada pelo Poder Pblico (federal, estadual e municipal), que, via de regra, mantm garantida sua maioria. Como exemplo cita-se a composio do CNRH (rgo deliberativo mximo do Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos) definida no art. 4 e incisos de seu Regimento Interno , onde o executivo federal estrategicamente detm mais de 50% das cadeiras (29 votos, excludo o do Presidente e do Secretrio Executivo do CNRH), restando 10 votos aos representantes dos CERH (Estados, dentre os quais o Paran), 12 votos aos usurios (sendo um deles destinado SANEPAR Companhia de Saneamento do Paran) e 6 votos aos representantes de organizaes civis de recursos hdricos. Relativamente aos Conselheiros representantes das organizaes civis de recursos hdricos, foram alocados entre estes os indicados pelas organizaes tcnicas de ensino e pesquisa (2 cadeiras) quase sempre pblicas e as associaes e consrcios intermunicipais de recursos hdricos (2 cadeiras), restando apenas 2 (dois) indicados pelas organizaes no-governamentais propriamente ditas, dentre as quais se encontram atualmente as organizaes paranaenses Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH) e o Centro de Hidrulica e Hidrologia Professor Parigot de Souza (CEHPAR), sediados em Curitiba-PR. A COPEL, a Brascan Energtica S.A. e o Centro de Estudos, Defesa e Educao Ambiental (CEDEA) contam ainda com uma cadeira no CNRH, na condio de suplentes. Como se pode ver, a participao social no CNRH objeto de forte controle por parte do Estado (especialmente do Poder Executivo federal), pois, alm de ser titular da maioria dos votos, o poder pblico enfrenta, de fato, pequena resistncia da sociedade civil nas deliberaes. E no esqueamos, como dispe o art. 5, do Regimento Interno do CNRH, que suas deliberaes so tomadas por maioria simples (50% dos votos + 1 voto), com a presena da maioria absoluta dos conselheiros (50% do total dos Conselheiros + 1 Conselheiro)44. Baseado neste quadro conjuntural, Veiga (2007:101) apresenta concluso no sentido de que apenas as decises que no afetam os interesses do Poder Executivo federal tem sido objeto de descentralizao, mantendo-se a todo
Neste ponto, merece destaque que cada Conselheiro integrante do plenrio do CNRH tem direito a 1 (um) voto, na forma disposta no art. 5, 3, de seu Regimento Interno.
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custo a sua maioria no CNRH, o que expe a fragilidade do discurso participativo trazido pela Lei n 9433/97, instituidora da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Adentrando na gesto hdrica em nvel estadual (com foco no exemplo originado do estado do Paran), denota-se que vem concebida com os mesmos critrios definidos pela legislao federal no que diz respeito participao citadina em suas esferas, o que pode ser verificado com a anlise da estrutura do respectivo Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERH). O CERH composto45 por 29 (vinte e nove) Conselheiros sendo que o seu Presidente (Secretrio de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos) somente tem direito a voto para desempate. Dos 28 (vinte e oito) votos remanescentes, 14 (quatorze) exatos 50% (cinquenta por cento) concentram-se nas mos do Poder Executivo estadual, restando 2 (dois) Assembleia Legislativa do Estado; 3 (trs) aos Municpios; 4 (quatro) sociedade civil e 5 (cinco) aos usurios. E dentre os usurios, esto contemplados com assento no CERH apenas os setores de abastecimento pblico e coleta de esgotos, drenagem e resduos slidos, gerao hidreltrica, industrial e agrcola, restando sem direito participao aqueles ligados s atividades de pesca, transporte, turismo, lazer, alm de outros possveis. Mais uma vez, como em nvel federal, entre os representantes das organizaes civis de recursos hdricos foram alocados os indicados pelas organizaes tcnicas de ensino e pesquisa quase sempre pblicas e as associaes e consrcios intermunicipais de recursos hdricos, restando apenas 1 (um) a ser indicado pelas organizaes no-governamentais propriamente ditas. Como se pode ver, assim como no CNRH, a participao social no CERH objeto de controle rgido por parte do poder pblico estadual (especialmente do Poder Executivo), pois, alm de ser titular da maioria dos votos, o poder pblico enfrenta, de fato, mnima resistncia social nas deliberaes, as quais se do por maioria simples, na forma do art. 11, 2, do Regimento Interno do CERH, aprovado pela Resoluo n 17/2001, da SEMA-PR. No que diz respeito aos Comits de Bacia Hidrogrfica, podem os mesmos ser vinculados Unio ou aos Estados, dependendo da titularidade das guas da bacia hidrogrfica a que representem. Desta feita, se os corpos hdricos
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A composio do CERH definida pelo art. 2 e incisos do Decreto Estadual n 2314/2000.
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forem da Unio (art. 20, III, da Constituio Federal), os Comits de Bacia sero federais. J se as guas forem estaduais (art. 26, I, da Constituio Federal) ou sua gesto for delegada aos estados pela Unio, o rgo gestor da respectiva bacia ser estadual. Trata-se o Comit de Bacia de rgo regional, que no se sobrepe ao territrio dos Estados nem dos Municpios, o que acarreta, para alguns autores (CAMARGO & CARDOSO, 2004), sujeitar a bacia hidrogrfica condio de um territrio sem identidade, constitudo por uma soma de locais diferentes, sem contrapartida simblica ou cultural (GUIVANT & JACOBI, 2003:23). Com relao composio dos Comits de Bacia, h disposio na legislao no sentido de que no pode contar com mais da metade dos participantes vinculados ao poder pblico da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 39, 1, da Lei n 9433/1997), sendo que nos Comits de Bacias federais a participao de entes da sociedade civil deve possuir ao menos 20% das respectivas cadeiras (incluindo consrcios e associaes intermunicipais e entidades de ensino e pesquisa) e, dos usurios, 40% das mesmas (art. 8, da Resoluo n 5/2000, do CNRH). Neste ponto, uma fragilidade bastante grave se apresenta no contexto do vcuo para a criao dos rgos locais de gesto hdrica colegiada. No que alude gesto por bacias hidrogrficas, atravs da formao de Comits especficos, houve pelo legislador brasileiro a importao e adaptao do modelo francs de gesto hdrica, contudo, mais uma vez, sem uma preocupao mais acurada com a transposio da norma aliengena s peculiaridades da sociedade brasileira. Neste modelo, a criao de Comits de Bacia Hidrogrfica depende, em nvel estadual, de adeso espontnea dos usurios (MOTTA, 2000) e de ato do respectivo chefe do Poder Executivo, o que exige forte iniciativa e ativismo da sociedade para pressionar a atuao da vontade poltica. Criou-se abertura legal para a instalao de rgos governamentais de gesto compartilhada dos recursos hdricos, contudo, via de regra, no se tirou do papel essa instituio gestora salvo raras excees, como no caso do Comit da Bacia do Rio Cubato Norte, na regio de Joinville-SC, onde se verificou elevado grau de capital social (PEREIRA, 2005) , j que a responsabilidade pela sua criao, especialmente no Estado do Paran (com relao s guas de domnio do ente federado ou delegadas pela Unio), foi atrelada ao poder poltico do
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Governador do Estado, que pode colocar em pauta a questo de acordo com seus interesses, haja vista que a sociedade civil, na maior parte de nosso territrio, se encontra desmobilizada para desafios desta envergadura. O Paran reflete exemplo tpico desta situao: somente seis dos dez Comits de Bacia previstos foram instalados at o momento vide mapa a seguir46 (SUDERHSA, 2008) mesmo passados mais de dez anos da promulgao da lei estadual de recursos hdricos.
Ttulo: Mapa dos Comits de Bacia Instalados no Paran. Fonte: SUDERHSA.
No pano de fundo desta situao, destaca-se mais uma vez o interesse econmico dos usurios de recursos hdricos, na medida que a cobrana pelo uso da gua somente pode ser procedida onde haja primeiramente a instituio
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O mapa disponibilizado pela SUDERHSA se encontra desatualizado, haja vista que em 18.02.2009, em reunio do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, foram empossados os conselheiros do Comit de Bacias Hidrogrficas do Norte Pioneiro (que engloba as bacias do Rio das Cinzas, Itarar e Paranapanema 1 e 2), com o qual se chega ao nmero de seis comits criados at o momento no Estado do Paran.
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do respectivo Comit de Bacia e, posteriormente, definio do Plano de Recursos Hdricos e deliberao do Comit para instituio da cobrana (MOTTA, 2000). Deste modo, at a ultimao destas providncias (o que depende da poltica de governo), os usurios podero utilizar gratuitamente as guas disponveis na bacia litornea paranaense, causando alteraes em sua qualidade e quantidade. Trata-se de prestigiar a velha prtica voltada para a privatizao dos lucros e socializao dos prejuzos. Esta conjuntura dos cenrios de interao dos sujeitos relacionados gesto de guas favorece a imposio da vontade daqueles usurios possuidores de maior poder e influncia, os quais normalmente esto vinculados a interesses econmicos e polticos e aproveitam-se destes para promover uma verdadeira apropriao privada dos recursos naturais sem considerar as necessidades dos demais interlocutores (Machado, 2005). No caso do Paran, os usurios ligados s reas de gerao de energia eltrica e saneamento, por se tratarem de fortes empresas controladas pelo Poder Executivo estadual, possuem grande poder de influncia. Exemplo deste fato a constatao de que a SANEPAR possui atualmente cadeira no Conselho Nacional de Recursos Hdricos, mesmo contando com uma atuao sofrvel no litoral paranaense, conforme indicadores coletados por Esteves (2006), nos termos dos quais o servio de coleta de esgotos na regio atinge percentuais nfimos como 0% na Ilha do Mel; 1,87% em Pontal do Paran; 5,83% em Guaraqueaba; 7,1% em Morretes e 20,45% em Guaratuba e Matinhos. Em decorrncia do desnivelamento vislumbrado na participao e influncias que permeiam a temtica da gesto hdrica, geralmente, as relaes de foras que se apresentam so assimtricas e impositivas (relaes de dominao). Verifica-se com nitidez a presena de sujeitos estabelecidos (agentes governamentais e usurios) que assim se reconhecem e representam e daqueles caracterizados como outsiders47 (sociedade civil de modo geral , comunidades ribeirinhas e consumidores finais), que no conseguem congregar foras para que sua voz seja ouvida e considerada para uma mudana de sentido da ideologia dominante (ELIAS, 2000).
Aqueles que de algum modo ou por determinada razo no esto includos em um ou mais dos processos econmicos, culturais ou polticos da vida social, atingidos pela sociodinmica da estigmatizao, atravs da qual um grupo afixa em outro um rtulo de inferioridade humana, que o faz prevalecer em vista do estabelecimento de uma figurao especfica que os grupos formam entre si (ELIAS, 2000).
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Ainda, pode-se afirmar, como regra, que a atuao da administrao pblica na gesto dos recursos hdricos possui historicamente um carter setorial e centralizador, que prestigiou sobremaneira o setor de gerao hidreltrica, cujos interesses estavam alinhados perspectiva desenvolvimentista do Estado brasileiro (VEIGA, 2007:93).
2.2 Esfera pblica e Democracia O agir participativo cujo enfoque foi descrito anteriormente necessita de um locus de operacionalizao, na medida em que no pode se dar descontextualizado do tempo e do espao das discusses sociais, polticas e culturais. E este espao no pode estar adstrito a uma mera fala pblica sobre os negcios polticos que dizem respeito conduo do Estado, bem como conversa sobre estes negcios pblicos nos espaos de socializao, mantendo-se reservadas as decises polticas esfera da poltica (GOMES, 2006:52). Esta a dinmica proposta para se dar direo ao tema, a partir do que se visualiza que o conceito de esfera pblica evoluiu da simples conversa pblica sobre os temas polticos para uma verdadeira arena de embate e negociao entre os interesses articulados na sociedade (com a formao e conformao da opinio pblica) e demandados frente ao Estado. Na viso de Jacobi (1999:45), este espao de aproximao entre Estado e sociedade civil encontrava-se em processo de mudana dirigido perda de identidade , influenciado sensivelmente pela comunicao e cultura de massa. Conforme as palavras de Pedro Jacobi (1999:445):
A esfera pblica apontada por Habermas como ponto de encontro e local de disputa entre os princpios divergentes de organizao da sociabilidade; e os movimentos sociais se constituiriam nos atores que reagem reificao e burocratizao dos domnios de ao estruturados comunicativamente, defendendo a restaurao das formas de solidariedade postas em risco pela racionalizao sistmica.
Ainda na nesta linha, concebe-se a esfera pblica como local de criao e circulao dos discursos, consistente numa arena de interao discursiva (FRASER,1992:110).
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Atualmente, no Brasil, tem-se defendido que a categoria esfera pblica reclama ser compreendida sob um enfoque mltiplo48, dentre os quais a sua concepo como arena pblica onde se trava a conversa aberta sobre temas de interesse comum, constituindo-se na prpria circulao de ideias e informaes e multiplicando-se de acordo com as classes e os gneros dos interlocutores que a ocuparam (GOMES, 2006:55). Neste diapaso, a abertura do foco do que se considera esfera pblica desemboca numa demanda sociedade para o desempenho de uma maior influncia sobre o Estado assim como sua limitao , assumindo-se que a autonomia social pressupe a ultrapassagem das dificuldades de representao poltica, bem como a reconfigurao das relaes sociais em prol de uma mais equilibrada auto-organizao (JACOBI, 2002:445). Sob o vrtice da consolidao democrtica no Brasil e em decorrncia das presses exercidas por uma sociedade civil mais ativa e organizada, novos espaos pblicos de interao e negociao foram criados, abrindo-se inclusive a possibilidade de instaurao de uma esfera pblica no estatal, subsidiada por instituies que implementem polticas pblicas de forma no controlada pelo Estado, o qual passa a exercer mero carter indutivo, fiscalizador e de controle em alguns setores (JACOBI, 2002:444-447). Defende-se assim, de forma geral, que cada vez mais a sociedade brasileira exige um Estado capacitado para prestigiar a vivncia coletiva e no para a viabilizao do mercado e alocao de recursos (NOGUEIRA, 2004:87), o que demanda a ampliao dos espaos pblicos de discusso e negociao sobre a gesto do interesse comum. Neste ponto, cabe esclarecer que a esfera pblica, como regra, no engloba as relaes relativas ao mercado, considerado sob o enfoque econmico (FRASER, 1992:111). Srgio Costa (1995:55), ao discutir o papel da esfera pblica como arena de negociao da vontade coletiva e de justificao de decises polticas previamente acertadas, apresenta dois modelos nos quais pode se enquadrar seu funcionamento (funcionalista e terico-discursivo), dentro da dinmica das democracias contemporneas.
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Deve-se atentar que a denominao esfera pblica tem contedo bastante abrangente, podendo abarcar desde o domnio daquilo que pblico at a interao social, como sociabilidade, dependendo do autor trabalhado.
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Sob o enfoque funcionalista, Costa (1995:55) considera a esfera pblica como sistema intermedirio entre o Estado e a sociedade civil, com funo poltica de absoro e processamento de certos temas e de transmisso das opinies formadas a partir da apresentao dessas demandas. Trata-se da concepo da esfera pblica como um mercado de opinies (COSTA, 1995:55), no qual os sujeitos sociais concorrem pela ateno coletiva, procurando participar da formao da opinio pblica a fim de adquirir poder simblico em suas reivindicaes e influenciar, em um segundo momento, as instncias de deciso. Neste modelo, o poder pblico teria dupla funo: ao mesmo tempo destinatrio (receptor passivo) e co-autor (estimulador e dificultador de discusses) na esfera pblica. Com relao ao modelo terico-discursivo de enquadramento da esfera pblica (ao qual Costa 1995:57 relega a paternidade a Habermas), coloca-se em questo a ideia de que esta se encontra inteiramente apoderada e manipulada pelos sujeitos sociais. Esta concepo visualiza a ocorrncia de ao menos dois processos simultneos no interior da esfera pblica, quais sejam: o uso manipulador do poder miditico para obteno da aprovao das massas e a gerao comunicativa de poder legtimo. Sob este ponto de vista, pode-se afirmar que a esfera pblica poltica no se constitui apenas de discursos que ocultam a ao de grupos de presso (especialmente daqueles ligados obteno de vantagens econmicas), dirigindo-se para ela tambm os fluxos decorrentes da vida quotidiana, com ativao da dimenso ofensiva dos sujeitos sociais. De uma forma mais crtica, Fraser (1992:117) observa a esfera pblica perante duas possibilidades: como o lugar de formao de consensos que definiro o novo modo hegemnico de dominao poltica ou como uma utopia idealizada. No pertinente atuao dos sujeitos na esfera pblica, constata-se no contexto internacional que os temas cidadania e democratizao retornam agenda das discusses sociolgicas, aps um perodo de maior ateno s disputas entre classes sociais e formao do Estado, no entanto, continua a igualdade formal representada pela cidadania sendo mitigada pela desigualdade econmica aceita socialmente como consequncia natural do capitalismo de mercado (SOMERS, 1993:587). Sob outro vrtice, Mouffe (2002:1) chegou a concluso prxima ao fazer meno ao fato de que a irrelevncia da disputa engendrada nas
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sociedades democrticas pela esfera pblica poltica leva a entender a hegemonia dos discursos jurdico e moral, de forma a comprometer a concretizao da democracia. Ora, se por um lado a desigualdade econmica compromete a igualdade de atuao na esfera da conformao dos discursos e alinhamento dos interesses, tambm o faz o desinteresse pela participao poltica e consequente condescendncia com o discurso dominante. Mas o essencial para Mouffe (2002:2) que no h possibilidade de se encontrar solues estritamente racionais e imparciais na vida social. Muito pelo contrrio, a esfera pblica poltica tem a vocao e o potencial para ser o seio do desenrolar dos conflitos na moderna democracia, ao que denomina esfera pblica agonstica. Por este aspecto, dentre muitas possibilidades, tanto a esfera pblica poltica pode representar um espao democrtico e participativo (agonstico), onde se passam mltiplos embates, como pode refletir um local de consenso e unanimidade, onde resta desestimulada a vivncia poltica em prol da manuteno do ponto de vista hegemnico. Seguindo adiante, cabe aduzir que a participao e a esfera pblica so duas categorias tericas fundamentais para se compreender o sentido do que abarca modernamente o significado do termo democracia. Inicialmente, pode-se colocar que as discusses sobre a democracia conduzem a um intrincado encadeamento de ideias, inexistindo consenso inclusive sobre a sua significao, abrangncia e contedo axiolgico. Introduz-se uma discusso sobre a abrangncia e contedo do termo democracia invocando a intuio de Hobsbawm (2007:97), para quem existem palavras com as quais os sujeitos, via de regra, gostam de estar associados, dentre as quais a mencionada democracia, razo pela qual bastante raro, nos dias de hoje, a existncia de regimes estatais que no rendam homenagens a parlamentos e presidentes eleitos pelo povo. Nesta esteira, os pases onde h instaurao oficial de um regime de eleies parlamentares e presidenciais estariam colocados num patamar superior queles que no o tem, motivo pelo qual a discusso pblica e racional da democracia necessria e singularmente difcil (HOBSBAWM, 2007:98), na medida em que no h correlao lgica entre os vrios fatores que compem o que se proclama democracia liberal.
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Neste momento, os debates relativos s questes estruturais da democracia e a apreciao de sua compatibilidade com o sistema capitalista de produo, haja vista sua potencialidade redistributiva (SANTOS; AVRITZER, 2002:3), fazem-se dominantes. Com relao s questes estruturais da democracia, Hobsbawm (2007:107) apresenta um panorama pessimista ao indicar que ocorreu um sensvel decrscimo dos movimentos ou meios polticos de mobilizao coletiva dos pobres, restando atualmente ausente de real significado o termo democracia. Na viso de Touraine (1986:1), democracia no um modo de vida em sociedade, possuindo abrangncia mais limitada, na medida em que constitui somente um sistema poltico, atravs do qual se d a livre eleio dos governantes pelos governados, de forma que os eleitos possam ser legitimamente considerados representantes do povo (TOURAINE, 1986:1). Coaduna-se, neste ponto, com a ideia de Hobsbawm (2007:97-99), no sentido de que h uma concepo geral na oratria poltica de nosso tempo de democracia como modelo-padro de Estado constitucional, vinculado com o regime capitalista de produo, que prev: a garantia da submisso lei; a concesso de direitos fundamentais e liberdades civis e polticas, e eleio regular do parlamento e presidentes, pela maioria dos cidados. No que diz respeito a esta concepo atual de democracia liberal, Hobsbawm (2007:98) recorda que ela no representa seu conceito original conforme remontam os historiadores , bem como no reflete unanimidade entre os cientistas polticos e sociais. Identifica-se, dessa forma, que a poltica democrtica baseia-se em duas premissas, uma tica (necessidade de aceitao da maioria dos cidados) e uma concreta (soberania, aceitao dos cidados e prestao de servios pblicos, com a manuteno da lei e da ordem) Hobsbawn, 2007:103-104. Com relao premissa tica, que presume a aceitao do regime pela concordncia (voto) da maioria, verifica-se sua crescente fragilidade, em vista do fato de que, nas democracias liberais, de modo geral, um nmero cada vez menor de cidados tem se disposto a participar dos pleitos, acarretando o comprometimento da legitimidade democrtica das autoridades eleitas e de sua representatividade (HOBSBAWM, 2007:103). J no que diz respeito premissa prtica, de igual forma, tem a mesma, nos ltimos quarenta anos, perdido sua fora de validade, haja vista o gradual desmoronamento da soberania (tanto em nvel interno como internacional), o
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sucateamento dos servios pblicos (gerado pelas presses de reajuste neoliberal do Estado com vistas soberania do mercado) e consequente dificuldade para manuteno da estabilidade social (HOBSBAWM, 2007:104). Aqui se identifica mais um problema, na medida em que o ganho de importncia do mercado, com sua crescente autonomizao, no um complemento democracia liberal, mas sim uma alternativa a todos os tipos de poltica, com a negao da sua necessidade como eixo de formao das decises relativas aos interesses comuns e decorrente substituio da importncia do cidado pela do consumidor (HOBSBAWM, 2007:106). De modo complementar, sugere Held (1997) que o modelo de democracia liberal, adotado pela grande maioria dos pases do ocidente, foi consagrado no incio dos anos 1990 como agente do progresso do sistema de produo capitalista, o que se tornou mais evidente com o fim da guerra fria e a derrocada do bloco socialista. No mesmo sentido, se dirige a crtica de Touraine (1986:2), para quem o patrimonialismo se constitui como obstculo democracia, j que seus defensores no reconhecem a autonomia de processos polticos de conduo da mudana. Touraine (1986:2) ainda avana ao reconhecer que as dificuldades mais importantes que o patrimonialismo impe para a implementao da democracia consistem, por uma vertente, no personalismo da vida poltica moderna (vinculado mobilidade e massificao) e, por outra, na referncia a uma essncia nacional, local ou tnica. Para que se fale em democracia na atualidade, devem tambm ser levados em considerao dois elementos integrantes do processo real da entabulao poltico-democrtica: a mdia de massa e a opinio pblica, que so meios de controle e influncia do poder poltico nos intervalos de exerccio da cidadania (perodo compreendido entre as eleies) no modelo da democracia liberal representativa (HOBSBAWM, 2007:107-108). Ainda Hobsbawm (2007:99100), ao tecer crtica concepo atual de democracia liberal, entende pela inviabilidade de instituio de um regime democrtico sem a presena de um ente poltico no interior do qual possam se passar suas dinmicas, o que se d, normalmente, no seio do Estado Nacional. Defende o historiador, neste sentido, que Por mais desejvel que seja, a democracia no um instrumento eficaz para resolver os problemas globais ou transnacionais (HOBSBAWM, 2007a:119).
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Na viso de alguns estudiosos, como Mouffe (2005:165), a democracia liberal apresenta sinais de enfrentamento de um desapreo generalizado de suas instituies, na medida em que os partidos tradicionais deixam de atender aos anseios dos cidados. Neste vis, afirma Mouffe (2005:165) que H, claramente, uma fora negativa em funcionamento na maioria das sociedades liberal-democrticas, a qual contradiz o triunfalismo que testemunhamos desde o colapso do comunismo sovitico. Aponta Mouffe um novo paradigma para o tema (2005:165), consubstanciado na democracia deliberativa, partindo-se da ideia angular de que, numa sociedade democrtica, as decises polticas devem ser buscadas e alcanadas mediante processo de deliberao entre cidados livres e em p de igualdade, retomando a ideia concebida desde a Grcia do sculo V a.C. Trata-se de uma forma alternativa concepo de democracia como aceitao ou rejeio de projetos polticos atravs do voto (modelo agregativo e descritivo) concebido inicialmente por Joseph Schumpeter (1947) com o desencorajamento da participao social para melhor manuteno da estabilidade e da ordem, ancorada no compromisso entre os interesses diversos que disputam espao pela interpretao dos significados sociais relevantes. Perante esta ptica deliberativa, afirma-se que possvel o alcance de um consenso mais profundo, de ordem moral que transcenda o mero acordo sobre procedimentos, representado hoje pelo modelo agregativo de democracia liberal , estabelecendo uma conexo entre democracia e os valores liberais com a satisfao tanto da racionalidade, como da legitimidade democrtica (MOUFFE, 2005:166). Cita Mouffe (2005:167) a existncia de duas grandes linhagens voltadas ao estudo da democracia deliberativa: a primeira, influenciada pela obra de John Rawls e a segunda pela de Habermas, as quais possuem pontos de divergncia e convergncia. Na viso de Rawls (1993), deve-se considerar uma diviso clara entre o domnio pblico e o privado, na medida em que no primeiro h possibilidade de formao de um consenso sobreposto, estabelecido sobre uma noo compartilhada de justia e, no segundo, v-se uma pluralidade de interesses diferentes e inconciliveis. Desta forma, para Rawls (1993), a ideia de liberalismo democrtico deve-se prender no s s pretenses extradas da ideia de liberdade, mas tambm da concepo de igualdade e de razoabilidade dos interlocutores.
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Ademais, no mbito do domnio pblico, Rawls (1993) d nfase ao papel dos princpios de justia, que seriam atingidos por meio do artifcio da posio original, a qual induz os participantes da deliberao a deixar de lado todas as suas particularidades e interesses para o exerccio da razo pblica livre, em busca do consenso sobreposto dirigido equidade, concebida como justia. J para Habermas (1996:127), os procedimentos da democracia deliberativa consolidam os direitos fundamentais e a soberania popular como base da sustentao da democracia em um espectro de racionalidade comunicativa (gerao de poder comunicativo). Por um lado, a liberdade tem a utilidade de servir como instrumento de proteo dos direitos individuais, enquanto por outro, estes direitos individuais do condies ao exerccio da soberania popular. Aceita Habermas (1996) a existncia de temas que devem permanecer alheios s prticas do debate pblico racional, como as questes existenciais que no esto ligadas justia, mas dignidade, onde se adentra ao domnio da tica, ou, ainda, conflitos entre grupos que s possam ser resolvidos por meio da lavratura de compromissos. Com base nestes elementos, defende Mouffe (2005:170) que Rawls e Habermas procuram dar fundamento democracia liberal por meio de uma modalidade de consenso racional que acabaria com todas as possibilidades de contestao, relegando o pluralismo para um domnio no pblico, com o isolamento da atividade poltica de suas consequncias. Por este vis, defende Mouffe (2005:171) que A teoria democrtica deveria renunciar a essas formas de escapismo e enfrentar o desafio que decorre do reconhecimento do pluralismo de valores, colocando em nfase as prticas dos sujeitos e no as formas de argumentao utilizadas pelos mesmos. Sustenta tambm Mouffe (2005:173) que o poder deve ser visto como um dos elementos intrnsecos das relaes sociais o que no enfrentado pelos defensores da democracia deliberativa ressaltando a dimenso do antagonismo que permeia a poltica democrtica de modo inafastvel. E na viso da autora (MOUFFE, 2005:173), a correlao entre objetividade e poder constitui o que chama de hegemonia, de modo que a questo poltica principal para a democracia cinge-se seguinte pergunta: como constituir formas de poder mais compatveis com os valores democrticos? Por meio deste enfoque, Mouffe (2005:174) prope a conflagrao de um modelo agonstico de democracia (ou democracia radical e plural
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MOUFFE, 2001:3), no qual se busca a criao de unidade em um contexto conflituoso e de diversidade, onde os grupos no se enxergam como inimigos, mas sim como adversrios, cujas ideias so combatidas, mas o direito a defend-las no em nenhum momento questionado. A partir dessa viso, v-se que um dos maiores desafios da poltica democrtica oferecer uma alternativa ao neoliberalismo e seu ideal de globalizao, invocado por diversas vezes para justificar a atual condio de hegemonia do seu iderio e reforar o poder das corporaes transnacionais (MOUFFE, 2001:7). De fato, atualmente, como enxerga Hobsbawm (2007:99), a liberdade e a tolerncia para com as minorias frequentemente so mais ameaadas do que protegidas pela democracia. Seguindo adiante, Santos e Avritzer (2002:5) vislumbram a necessidade de nfase em uma forma de democracia local e nas variaes da sua forma dentro do Estado nacional, permitindo a recuperao da tradio participativa nos pases perifricos, de modo geral, extirpada no processo de construo de identidades nacionais homogneas. Trata-se do que intitulam de terceira onda de democratizao, insurgente a partir da dcada de 1970 e reavivadora das experincias participativas. Apontam que nos casos de democracia participativa estudados (Brasil, Colmbia, Moambique, frica do Sul e ndia), o processo iniciouse com uma disputa pelos significados de determinadas prticas polticas, pela tentativa de ampliao da gramtica social e pela incorporao de novos sujeitos e temas na poltica (SANTOS & AVRITZER, 2002:22). guisa de concluso, expem Santos e Avritzer (2002:49) que a democracia no precisa, necessariamente, assumir uma nica forma, haja vista que o multiculturalismo e a experincia participativa apontam para um aprofundamento democrtico, com articulao entre o global e o local e ampliao do experimentalismo. Nesta linha, Cruz (2006:12) destaca que o grande desafio da humanidade para o sculo XXI a edificao de uma sociedade democrtica global, baseada na paz, na preservao da vida e na aceitao das diferenas, mediante o acesso de todos ao bem estar e justia social. Trata-se de uma concepo aprofundada do regime democrtico, concebido de forma a superar a viso de democracia apenas como sistema poltico de regncia do Estado, com uma proposta de efetiva democratizao das relaes sociais da vida para a consolidao de uma cidadania social (JACOBI, 2002:448).
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Essa viso sabidamente est sujeita a crticas, como a sugerida por Touraine (1986:1), no sentido de que a ampliao do conceito de democracia macula a efetividade de sua materializao na vida prtica, contudo, reflete uma experincia relativamente nova para a sociedade brasileira, geradora de possibilidades que merecem ser experimentadas. Nesta medida, com relao democracia, deixa-se claro que no se procurou uma definio ou conceito de seu significado, mas sim apontar para o aprofundamento de sua noo, que no mais se limita a um sistema de regras jurdico-polticas de escolha pela maioria e demonstra potencial para enraizamento nas relaes sociais mais corriqueiras da vida.
2.3 Pluralismo Destacou-se at agora que, via de regra, a efetiva participao dos sujeitos sociais nos espaos pblicos depende de um aprofundamento da concepo do que seja democracia, para incluir nesta moldura um vis maior de permeabilidade. E dentro de um enfoque de abertura da democracia liberal representativa para uma atuao cada vez mais participativa dos sujeitos sociais, pe-se em foco a questo relativa ao pluralismo49. Como nos apresenta Wolkmer (2001:XV), o pluralismo possui um ncleo de elementos que o compem, fazendo-o caminhar para uma perspectiva descentralizadora e antidogmtica, rumo supremacia de fundamentos ticos, polticos e sociolgicos sobre critrios tcnicos e formais incrustados pelo positivismo. Na viso de Berger e Luckmann (1996:28) esta viso conduz total relativizao dos sistemas de valores e esquemas interpretativos, dando gnese a uma crise de sentido da modernidade. Ainda segundo Berger e Luckman (1996:27), as causas estruturais da disseminao da cultura pluralista so bastante conhecidas e abrangem
Concebido neste trabalho como movimento tico, poltico e social que admite a existncia de uma multiplicidade de interesses, valores e condies, os quais se articulam e interagem de forma mais ou menos eficiente para buscar a insero de suas discusses na esfera pblica, a fim de influenciar as polticas pblicas relativas s reas de atuao dos respectivos sujeitos sociais (PEREIRA, 2000:11; BIONDO, 2004:1).
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fenmenos como o crescimento demogrfico; a migrao e a urbanizao; a economia de mercado e industrializao (que agregam indivduos os mais diversos e os obrigam a manter relaes pacficas); o direito e a democracia, proporcionadores de garantias institucionais de convivncia social. O pluralismo clssico prope a existncia de uma completa distino entre Estado e sociedade civil, com uma viso otimista acerca da neutralidade da ao dos grupos coletivos de interesse, no que diz respeito s polticas pblicas (PEREIRA, 2000:11). Trata-se de uma corrente que ganhou fora nos Estados Unidos da Amrica em meados dos anos 1970, com uma viso de essncia normativa e descritiva dos sujeitos sociais coletivos (PEREIRA, 2000:1112). Desse registro extrai-se que o pluralismo, em sua verso clssica, encontra-se focado apenas na participao social nas questes controversas restando afastado da constituio da agenda pblica de discusses, poder que mantido nas mos das elites (MIGUEL, 2003:2) , especialmente no que diz respeito busca coletiva do direito de trabalhar e de constituir associaes profissionais (GRAZIANO, 1993:341). Podem-se constatar, assim, trs caractersticas dos conflitos sociais, com base na viso de mundo proporcionada pelo pluralismo clssico (LACLAU, 1983:1), quais sejam: determinao da identidade dos sujeitos realizada por meio de categorias vinculadas estrutura social (lutas camponesas e burguesas); modalidades de disputa determinadas em termos de um parmetro diacrnico-evolucionrio (busca de objetivos definidos historicamente, como a transio do feudalismo para o capitalismo); e reduzida pluralidade de espaos de disputa pela hegemonia, concentrando-se em uma esfera pblica unificada, onde a atuao dos sujeitos concebida como "representao de interesses" (esfera poltica visualizada como um nvel do social). Sugerindo um avano nesta concepo, Laclau (1983:1) defende a investigao para se determinar as dimenses e modos radicalmente novos incorporados pelo conflito social a partir de meados da dcada de 1960, o que prope com base na experincia colhida do estudo dos movimentos sociais latinoamericanos. Para Laclau (1983:2), o novo pluralismo rompe com as caractersticas dos conflitos sociais sustentadas pela teoria clssica. Isso porque, em
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seu ver, a constatao da identidade de grupo apresenta-se bastante difcil, haja vista o seu estgio de pulverizao nas sociedades complexas, onde um sujeito est submetido a diversas identidades ao mesmo tempo e a propriedade dos meios de produo deixa de ser o eixo central que guia as relaes sociais. Mais ainda, este colapso da unidade sequencial entre as posies dos sujeitos desencadeou uma crise na viso evolucionista das relaes sociais em "estgios", fato que torna praticamente impossvel a relao de cada posio individual com uma superposio lgica e necessria de estgios evolutivos da sociedade. O rompimento anunciado termina por engendrar o desmoronamento da legitimidade do sistema de representao poltica na esfera pblica unificada do pluralismo clssico, passando o poltico a integrar uma dimenso presente na prtica social. O novo pluralismo deve ser encarado de forma multidisciplinar e adaptado s contingncias histricas da atualidade com a assimilao de valores como a democracia, subsidiariedade, descentralizao e participao, sustentada por sujeitos sociais conscientes e autnomos, conviventes com o Estado e ser detentor da capacidade de transformar carncias e necessidades em novos direitos, alm de promover a democratizao e descentralizao de uma esfera pblica participativa e o desenvolvimento de uma tica concreta de emancipao social (WOLKMER, 2001:XX). As novas lutas sociais, como as feministas, ecolgicas, contra as instituies e as lutas dos grupos marginais no tomam, de modo geral, a feio de antagonismos conduzidos representao desses "interesses" numa esfera poltica diferente e previamente instaurada. Ao contrrio, elas apontam para a politizao direta do campo no qual a demanda foi constituda, o que indica que as disputas sociais no buscam a constituio de novos modelos de sociedade numa perspectiva de totalidade, mas se limitam a exigncias pontuais e a relaes sociais especficas (LACLAU, 1983:8). Desta feita, a adoo do pluralismo como referencial terico implica superao do modelo cultural identificado com o corporativismo e com o capitalismo, para conceber a multiplicidade de manifestaes e prticas num determinado espao social e poltico permeado por aes consensuais e conflituosas (WOLKMER, 2001:XVI). Pode-se perceber, diante do destacado, que as exigncias ticas e polticas de nosso tempo obrigam a busca de novos padres para as relaes sociais, que possam solucionar ou abrandar as emergncias decorrentes da produo e concentrao do capital e da complexa crise que afeta vrios setores
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da sociedade e o meio ambiente. Ainda mais em estruturas estatais perifricas e dependentes, atingidas por inmeras contradies e conflitos sociais, econmicos e polticos, onde se vive um processo de construo coletiva de uma nova cidadania (WOLKMER, 2001:93). Partindo dessa perspectiva pode-se extrair a constituio das dinmicas sociais por intermdio das aes informais e concretas dos sujeitos coletivos, vinculados por critrios de identidade e autonomia dos interesses comuns veiculados numa esfera pblica descentralizada, caracterizada pela pluralidade de interesses (WOLKMER, 2001:119). Neste sentido, suscita Touraine (1981:117) que nas sociedades ps-industriais, as classes sociais se encontram em processo de franca decadncia, restando sucedidas por sujeitos sociais coletivos, consubstanciados nos movimento sociais, agregadores de uma pluralidade de interesses. Contudo, tal ideia no compartilhada por Wolkmer (2001:125), para quem o surgimento de novos movimentos sociais, a partir da dcada de 1970, relaciona-se a uma crise da racionalidade nos pases centrais e das estruturas de poder nos pases perifricos, como o Brasil, o que pode ser solucionado pela prtica participativa dos sujeitos sociais coletivos. De toda sorte, este processo de abertura plural possui pelo menos duas faces: por um lado, figura como uma libertao, com abertura de novos horizontes conducentes superao dos limites da modernidade; por outro, o mesmo processo pode ser experienciado como algo opressivo sobre os indivduos, que os fora a buscar sentido junto aos novos e desconhecidos aspectos ligados sua realidade (BERGER & LUCKMANN, 1996:29).
2.4 Antropocentrismo x Biocentrismo (ou radicalizao da viso psmoderna?) Numa constatao diferenciada, pode-se afirmar que a
complexidade das relaes sociais, em certos campos, como o ambiental, vem exigindo a transcendncia de marcos tericos vinculados a concepes lineares e reducionistas.
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A anlise de temas vinculados ao meio ambiente, como regra, no mais se sustenta diante de uma viso antropocntrica, pois o simples benefcio atual e imediato do homem insuficiente para justificar o risco de desequilbrios ambientais para todas as formas de vida e para as futuras geraes. Mister se faz uma viso integralista (holstica) dessas questes, atualmente amparada na teoria da complexidade. Os movimentos mapeados acima, relativos necessidade de maior integrao e participao na conformao da questo ambiental, apontam de forma bastante slida para uma alterao das bases que do fundamento relao entre seres humanos e biosfera. Partindo-se para uma crtica epistemolgica da abordagem tradicional da realidade, v-se a necessidade de adoo de uma perspectiva aberta, conjuntiva e plural de enfrentamento das questes que surgem aos olhos dos pesquisadores, a qual instiga superao do paradigma da modernidade, vinculado ao funcionamento dos modelos produtivistas (FLORIANI & KNECHTEL, 2003:V). As crises scio-ambientais da modernidade delineiam os contornos da sociedade de risco50, acendendo o alerta para uma srie de valores e conceitos que permaneciam inquestionados, como o desenvolvimento e o progresso (FLORIANI & KNECHTEL, 2003:13). Sob esse enfoque, defensvel a assertiva no sentido de que se faz mais adequada, neste momento histrico, a adoo de uma compreenso holstica e autnoma do meio ambiente, determinante de um tratamento das partes a partir do todo, alm da assuno de um compromisso tico de no vilipendiar as bases da vida (BENJAMIN, 2007:67). No entanto, pode-se defender que este pacto no teria como base os direitos das futuras geraes, como afirma Benjamin (2007:67) na defesa de uma viso antropocntrica mitigada , mas sim a prpria manuteno e perpetuao indefinida da vida em todas as suas formas. E decorre desta concepo que no h sentido em se discutir a vida e a matria de forma isolada dos modelos interpretativos emanados dos sistemas scio-culturais (FLORIANI & KNECHTEL, 2003:16). A racionalidade no
estgio da modernidade no qual comeam a tomar corpo as ameaas produzidas at ento pelo modelo econmico da sociedade industrial. (LEITE, 2007:131). Representa o esgotamento do modelo de produo desenvolvido pelo capitalismo industrial, marcado pelo iminente risco de ocorrncia de situaes problemticas de grande porte, especialmente de catstrofes ambientais. No entanto, os riscos no vm acompanhados de polticas de gesto adequadas, dando ensejo consolidao do fenmeno denominado irresponsabilidade organizada (LEITE, 2007:132).
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campo ambiental supera o mero olhar tcnico e disciplinar, e tem o potencial de atrair noes oriundas de outros ramos do conhecimento em rumo a uma compreenso multidisciplinar (LEITE, 2007:131). Dentro desta orientao ligada complexidade e multidisciplinaridade no enfrentamento da pesquisa ambiental, buscando suporte no campo da histria, o desvendamento dos processos de longa durao da humanidade recebeu a adio da viso das formas da terra (BRAUDEL, 1972) como elemento quase fora do tempo, quo importante, contemplador e base das estruturas onde dinamicamente se desencadeiam as conjunturas. O momento da vivncia humana exige considerao da relevncia dos fatores ligados ao meio ambiente no curso dos acontecimentos. Esse posicionamento toma corpo na sustentao dos estudiosos e cientistas que defendem a inevitvel ampliao do objeto dos estudos da histria, no caminho de superao da simples histria dos Estados Nacionais e da sociedade civil. A sensibilidade de uma parte dos estudiosos da histria comea a gerar reflexos em diversos outros campos do conhecimento, j que muitos dos processos estudados pelas cincias em geral superam os limites do Estado, em virtude do que necessria a ampliao do foco de sua viso para que passe a considerar nas suas investidas os dilemas influenciados pelas peculiaridades do ambiente onde se passa a realidade (WORSTER, 1991). O planeta em que vivemos e os efeitos que lhe causamos tambm merecem ser considerados como parte da histria e como elemento de influncia para as cincias sociais, naturais e humanas de forma geral. Mesmo porque, a cultura humana constitui uma pequena frase ao fim de uma nota de rodap na ltima pgina do longo compndio da vida do planeta, fato para o qual por muito tempo no se atentaram as cincias sociais (DRUMMOND, 1991:178). Nesta medida, foi necessrio aos cientistas sociais incorporar em seu campo de anlise variveis ambientais, j que de modo geral reconheceu-se que estas tm a potencialidade de influenciar as relaes sociais e culturais do homem bem como de ser influenciadas por ele (DRUMMOND, 1991:180; GALLINI, 2005:5). Trata-se de uma viso de mundo que no est imune s crticas como as relatadas por Gallini (2005:5), no sentido de consistir em mero modismo, representativo de uma estratgia de mercado para atrair um nmero maior de
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leitores (consumidores) as quais devem ser consideradas dentro de uma abordagem com base complexa. Um passo adiante, com supedneo nos elementos encadeados, pode-se concluir que a vida (humana ou no) deve ser compreendida como uma propriedade do sistema biosfera51 (FLORIANI & KNECHTEL, 2003:17), integrandose a dimenso natural na articulao dos processos sociais e culturais. Para tanto, deve-se levar em considerao que as dimenses da realidade se encontram inegavelmente interligadas (no se sabe exatamente de que forma), pois, medida que o ser vivo reage s influncias do ambiente, est a alterar seu comportamento futuro (CAPRA, 2002:51). Desta feita, a produo do conhecimento no campo ambiental, a partir do paradigma da complexidade, deve compreender certos princpios que abarquem as estruturas fsicas, biolgicas e humanas (antropo-sociais), j que nem o conhecimento cientfico, nem o esprito humano, do conta do sentido do real (FLORIANI & KNECHTEL, 2003:25). Por esta forma, a complexidade reconhece que todo conhecimento incompleto e inacabado e deve incorporar e reconhecer as incertezas e contradies enfrentadas ao longo de sua produo (MORIN, 2000b). Pois bem, como se v, o campo ambiental tem proporcionado uma verdadeira mudana das bases pelas quais produzido o conhecimento cientfico, estendendo seus efeitos para alm da cincia e gerando reflexos no campo social e cultural. O pensamento hegemnico at ento, fundado no paradigma da modernidade que enxerga o meio ambiente como fonte de expropriao para benefcio do homem dirige-se a uma concepo antropocntrica da realidade, que concebe o ser humano como senhor e dominador da natureza. Esta postura reflete uma posio utilitarista do homem em face dos bens ambientais, pela qual se justificam os atos de explorao e destruio dos
O conceito de biosfera geralmente difundido, com base nas cincias naturais, diz respeito parte do planeta terra que apresenta possibilidades de sustentar a vida (GIAVENO & OLIVEIRA, s/d, p. 16). Via de regra, admite-se que a biosfera compreendida por trs biociclos principais, a saber: terra, gua doce e gua salgada, os quais podem ser divididos em unidades menores denominadas biocoros, estes, por sua vez, formados por unidades ecologicamente uniformes e relativamente estveis denominadas biomas. (GIAVENO & OLIVEIRA, s/d, p. 16). Num sentido mais amplo, luz da teoria da complexidade, Silva (s/d, p. 3), com base na obra de Morin, defende que a biosfera pode ser concebida como as milhares de redes que constituem a esfera da vida, onde se encontram a natureza e as sociedades humanas, com suas instituies e construes, correspondendo a todo o conjunto de ecossistemas existentes no planeta Terra. Esta viso se adqua melhor aos fins deste trabalho de pesquisa, j que se prope uma viso holstica do problema de pesquisa enfrentado.
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recursos naturais sejam eles de origem vegetal, animal ou mineral em prestgio da produo de riquezas (com foco no modelo do capitalismo industrial), que deveria trazer benefcios sociais para grande parte da populao. Contudo, como destacado algumas linhas acima, essa postura do homem, situado como ente separado da natureza, a qual tem como principal funo servir de base produo de riquezas, acarretou o aprofundamento de uma crise ambiental sem precedentes, decorrente da explorao predatria e insustentvel dos recursos ambientais (BENJAMIN, 2007:71). Os dilemas ambientais que ganharam maior vazo a partir da dcada de 1970 passaram a influenciar a forma pela qual o homem se v diante da natureza, o que deu causa mitigao (no sem dura resistncia) da viso estritamente antropocntrica e economicista. Como proposta de superao desse ponto de vista, inicia-se um processo de constituio da natureza como sujeito de direitos, cuja vertente mais radical se encontra na Ecologia Profunda (Deep Ecology), que prega o descarte dos princpios humanistas erigidos pela modernidade ocidental (AGUIAR, 2003). Esta proposta alvo de severas crticas pelos tericos da modernidade, como aquela no sentido de que a adoo de tal postura significaria um romntico retorno ao animismo pr-moderno. No campo da cincia jurdica, Antunes (2002:132) faz referncia a que a viso biocntrica, em verdade, contm um fundo de antropocentrismo, pois no nega o papel central do homem em relao aos outros seres vivos, mas apenas ameniza essa centralidade, de acordo com as caractersticas culturais de cada sociedade. Isto se d, na viso de Antunes (2002:170), porque as categorias natureza e meio ambiente so fruto de processos de construo cultural, fator que no pode ser desconsiderado na estruturao da viso biocntrica. Rebate-se a crtica acima ao se apontar que a base terica do biocentrismo colhe amparo na viso finalstica de preservao e conservao da vida em todas as suas formas. E a definio cientfica de vida, no sentido geralmente indicado pela viso biocntrica, no corresponde a uma definio cultural, mas biolgica, consistentes em redes de reaes moleculares, que produzem os mesmos tipos de molculas que as integram e, tambm, limitam o entorno espacial no qual se realizam. (MATURANA & VARELA, 2007:46).
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CAPTULO III - AMBIENTE E SOCIEDADE: BACIA HIDROGRFICA DO LITORAL DO PARAN
3. Delineamentos da Bacia Litornea do Paran Aps uma incurso conceitual e terica geral para dar suporte anlise das polticas pblicas de gesto de recursos hdricos no Brasil e no Estado do Paran, merece maior detalhamento o pano de fundo (estrutura) onde se passam as dinmicas investigadas (conjunturas), consistente no espao geogrfico que constitui a Bacia Hidrogrfica do Litoral do Paran. Neste ponto, importante trazer a manifestao de Oliveira (2004:7), para quem
Diversas reas costeiras do Brasil, sobretudo aquelas que se situam em regies prximas a centros metropolitanos, experimentaram intenso crescimento urbano, a partir da segunda metade do sculo XX, resultante de uma forte tendncia valorizao de espaos e lugares junto ao litoral. A generalizao da busca de stios alternativos de descanso e lazer transformaria o acesso a praias ensolaradas de clima tropical em signo de status e bem estar, fazendo consolidar-se, esta prtica, como um eficiente meio de fuga da vida cotidiana das grandes cidades.
As palavras de Oliveira, acima transcritas, ajustam-se de certa maneira bacia litornea do Estado do Paran, altamente influenciada pela proximidade de centros urbanos (em especial pela cidade de Curitiba capital do Estado do Paran e sua regio metropolitana) e pelo intenso uso da regio costeira como rea de fixao de segunda residncia, para fins de veraneio (que expe a questo da sazonalidade), o que demanda a implantao de infra-estrutura adequada, na qual est contemplada a crescente necessidade de abastecimento da regio com energia eltrica para as mais diversas finalidades. Em vista destes aspectos, imperiosa se faz uma caracterizao mais acurada da bacia litornea paranaense, para que, com base em suas caractersticas geogrficas, sociais, econmicas, polticas e ambientais, seja possvel, no Captulo IV, uma incurso nas questes relativas ao uso da gua para fins de gerao hidreltrica nesta sensvel regio.
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3.1 Aspectos geogrficos O Paran tem seu territrio distribudo em 16 (dezesseis) grandes bacias hidrogrficas (SUDERHSA, 2009), dentre as quais a Bacia Litornea, que se estende para alm dos 7 (sete) Municpios integrantes do litoral paranaense52, abrangendo corpos dgua que nascem na cabeceira da serra do mar, ainda nos Municpios de Quatro Barras, Piraquara, So Jos dos Pinhais, Tijucas do Sul, Campina Grande do Sul e Bocaiva do Sul (onde se encontram seus divisores de guas), com desemboque no oceano atlntico. Verifica-se assim que a bacia litornea do Paran no compreende exatamente a zona costeira do Estado53, estendendo-se para alm de seus limites. O Estado do Paran tem o territrio constitudo, em sua grande maioria, por planaltos, os quais englobam em torno de 95% da dimenso espacial do estado federado. As outras unidades de paisagem dentre as quais a Serra do Mar e litoral , correspondem a apenas 5% do relevo do Estado e concentram grande parte da diversidade ambiental da regio, com a ocorrncia de morros e serras de at 1.600 m de altitude, remanescentes de antigos planaltos, plancies e leques aluviais, plancies costeiras, grandes ilhas e complexos estuarinos (PIERRI et al., 2006:139). Os esturios que compem a costa do Estado do Paran originam uma interseo muito recortada. Enquanto a costa ocenica tem em torno de 100 km, as costas estuarinas tm aproximadamente 1.300 km, o que, aliado diversidade geolgica, geomorfolgica e dinmica do litoral, propicia a formao de numerosos tipos de ambientes costeiros, que podem ser seccionados em trs principais, a saber: estuarinos, ocenicos e de desembocadura (PIERRI et al., 2006:139). As costas estuarinas so dominadas pelas mars e apresentam plancies de mar com predomnio de manguezais. J as ocenicas so submetidas ao das ondas e tem por caractersticas a presena de praias arenosas e dunas frontais. Por fim, as costas de desembocadura so controladas pela ao das ondas e das
Guaraqueaba, Antonina, Morretes, Paranagu, Pontal do Paran, Matinhos e Guaratuba. Definida pela Lei Estadual n 13164/2001, como o espao geogrfico delimitado pelos Municpios de: Guaraqueaba, Antonina, Morretes, Paranagu, Pontal do Paran, Matinhos e Guaratuba. Compreendendo a Plancie de Inundao Flvio-marinho, constantes dos ecossistemas de manguezais e vrzeas, da faixa martima, at as doze milhas nuticas da costa, incluindo as ilhas costeiras e os habitats rochosos, compondo um mosaico de ecossistemas de alta relevncia ambiental, de diversidade marcada pela transio de ambientes terrestres e marinhos, com interaes que lhe conferem o carter de fragilidade. (art.1, inciso I).
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correntes de mar e se caracterizam por suas praias, possuidoras de grande mobilidade, que tornam frequentes os processos de eroso e sedimentao com grandes deslocamentos (PIERRI et al., 2006:139). Com relao a suas formaes geolgicas, o litoral do Estado do Paran composto por trs unidades geomorfolgicas principais, consistentes na Serra do Mar, no Primeiro Planalto e na Plancie Costeira (ANGULO, 2004:25). No que diz respeito s mencionadas formaes principais, a Serra do Mar composta por bordas dissecadas de planalto e por ncleos serranos formados por eroso diferencial denominados altas serras (ANGULO, 2004:25). J as reas representantes do Primeiro Planalto paranaense correspondem quelas que antigamente faziam parte da bacia do Rio Iguau e que, hoje, como consequncia de sucessivas capturas, drenam para as bacias das baas de Paranagu e Guaratuba (ANGULO, 2004:25). No que se refere plancie costeira, estende-se mesma ao longo de toda a costa paranaense e tem largura de at 55 km, tendo-se formado durante os dois ltimos ciclos transgressivo/regressivos do Quaternrio, relacionados aos ciclos glaciais (ANGULO, 2004:25). Para Landucci e Ludwig (2005), as caractersticas geogrficas do litoral paranaense se identificam por uma formao pr-cambriana (serra do mar) e uma ampla plancie costeira recortada pelas baas das Laranjeiras, de Antonina, de Paranagu e de Guaratuba que se estende desde o Canal do Varadouro (construdo artificialmente para ligar a Ilha de Cananeia Baa de Paranagu e utilizado a partir de 1953), nas proximidades da Vila de Ararapira, Municpio de Guaraqueaba, ao norte, limite com o Estado de So Paulo, at o Rio Sa-Guau, Municpio de Guaratuba, no limite sul com o Estado de Santa Catarina, nos locais das fotos que seguem.
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Ttulo: Canal do Varadouro. Fonte: O Globo. Nota: Retirado de http://oglobo.globo.com/blogs/demaremmar/post.asp?t=a-volta-do-molequegusmao&cod_post=192974, acesso em 15.07.2009.
Ttulo: Delta do Rio Sa-Guau. Fonte: O autor. Nota: Arquivo pessoal, tirada em 06.02.2008.
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A precipitao mdia anual na regio apresenta variao entre 2.100 mm a 3.400 mm, o que representa ndices pluviomtricos relativamente elevados, provocadores de cheias intensas e freqentes. Ademais, a topografia da regio contribui com a acelerao do escoamento da gua, fazendo com que 40% a 80% das guas resultantes das chuvas nas vertentes da serra do mar cheguem a ser drenadas superficialmente, favorecendo o processo erosivo e o transporte de sedimentos (HILU, 2003:34). Localiza-se a bacia litornea do Paran entre os paralelos 25 e 26 de latitude sul e 48 e 49 de longitude oeste, possuindo uma superfcie total que representa cerca de apenas 3% da superfcie do Estado do Paran (PIERRI et al., 2006:138). Concentra o local estudado uma rea total de 5.630,8 Km2 e uma populao aproximada de 283.028 habitantes (238.134 habitantes na rea urbana e 44.894 na zona rural), o que equivale a 2,79% da populao do Estado do Paran (SUDERHSA, 2008)54. Com relao ao dado apresentado pela SUDERHSA, h pesquisadores que chegaram a nmeros diferentes, como Bigarella (1978), para quem a rea de drenagem da bacia litornea paranaense de 5.766 Km2. Dentre seus principais rios encontram-se o Guaraqueaba, do Salto, Tagaaba, Serra Negra, So Sebastio, Cachoeira, Cacatu, Ipiranga, Marumbi, Cotia, Arraial, Matinhos, So Joo, Cubato, Canavieiras, Sa-Guau, Cambar, da Ona, Cabaraquara, do Engenho, Nhundiaquara, Iporanga, Sagrado, do Meio, Me Catira e do Nunes (SEMA, 2005:9-14). A bacia litornea do Paran pode ser subdividida em 6 sub-bacias, a saber: Ribeira, Baa das Laranjeiras, Baa de Antonina, Nhundiaquara, Baa de Paranagu e Baa de Guaratuba, sendo que a do Ribeira a nica que no tem sua rede de drenagem direcionada s bacias de Paranagu ou Guaratuba (DENES, 2006:42). Existe ainda a presena de sistema de drenagem independente das baas de Paranagu e Guaratuba, composto pelo Rio Matinhos e seus afluentes, que drenam suas guas diretamente no oceano (CANALI & MILANI, 2000:140). O sistema hidrogrfico da bacia litornea compe uma rede complexa, em face da interao permanente entre os ecossistemas continental e
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Para o ano de 2010, h projeo do IBGE no sentido de que a populao da regio atingir os 311.216 habitantes, atingindo a marca de 2,9% da populao do Estado (IBGE, 2006).
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marinho e destes com o elevado grau de interveno antrpica sobre os corpos dgua e linha de costa. No caso da bacia litornea do Paran, os rios e corpos-dgua, em geral, possuem pequeno porte e vazo limitada (BARRETO & ARANHA, 2005), motivo pelo qual esto mais vulnerveis ao de agentes impactantes, tendentes a provocar ou agravar o assoreamento e eroso das margens dos cursos de gua (BIGARELLA, 2007; DE PAULA & CUNICO, 2007), na medida em que afastam a resistncia do acesso de sedimentos para as baas. A curto prazo, esta dinmica tem ocasionado oscilaes na qualidade hdrica (como a alterao na oxigenao, por exemplo) e a mdio e longo prazo, efeitos mais nefastos, inclusive com a extino definitiva de rios, crregos e outros corpos dgua, alm da inutilizao das condies de abrigo natural para instalaes porturias (como no caso das baas de Paranagu e Antonina, onde h necessidade de seguidas dragagens). Na prtica, em regra, as guas superficiais que formam os crregos e rios das bacias da regio litornea fontes do abastecimento local dependem essencialmente do tipo de utilizao hidrolgica. Assim, o equacionamento das fontes e do abastecimento deve ser perseguido atravs do manejo integrado dos corpos de gua, primando pelos usos mltiplos deste recurso natural, sob pena de comprometimento da sua qualidade e quantidade, sem deixar de considerar os esturios, baas e manguezais (ANGULO, 2000).
3.1.1 Disponibilidade qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos Com relao aos volumes de demanda e disponibilidade, o balano hdrico da bacia litornea, segundo informaes da SUDERHSA (2008), bastante positivo, na medida em que h uma demanda de 1.212 l/s, enquanto a disponibilidade de 108.705 l/s, existindo um saldo positivo na ordem dos 107.918 l/s. No entanto, em que pese a abundante disponibilidade quantitativa, verifica-se que a bacia litornea do Paran, em suas pores centro e norte, tm incidncia de leptospirose acima da mdia, alm da identificao, na regio central da bacia, de casos de esquistossomose. Alm disso, a quase totalidade de sua extenso encontra-se em rea de risco de incidncia de malria, fatos que somados
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apontam para a fragilidade da prestao de servios de saneamento ambiental (SUDERHSA, 2008) e consequentemente para a contaminao dos corpos hdricos e perda de disponibilidade. O Brasil adota um critrio nacional de classificao qualitativa dos corpos hdricos, consubstanciado atualmente nas diretrizes da Resoluo n 357/2005, do CONAMA, a qual Dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes, e d outras providncias. Pela regulamentao brasileira, o enquadramento dos corpos dgua deve estar baseado no em seu estado atual, mas nos nveis de qualidade que deveriam possuir para atender s necessidades da comunidade. O enquadramento remonta a um verdadeiro estabelecimento da meta ou objetivo de qualidade da gua (classe) a ser, obrigatoriamente, alcanado ou mantido em um segmento de corpo de gua, de acordo com os usos preponderantes pretendidos, ao longo do tempo (art. 2, XX, da Resoluo n 357/2005, do CONAMA). Devem ser levados em conta os usos preponderantes da gua mais restritivos atuais ou pretendidos, estabelecendo-se metas para atingir aos fins programados com a sua gesto. A primeira classificao apresentada pelo dispositivo diz respeito diviso das guas em doces, salobras e salinas (que leva em conta o grau de salinidade da gua, como o prprio nome revela). Nos termos da Resoluo n 357/2005, do CONAMA (art. 2, I, II e III), so consideradas: doces guas com salinidade de at 0,5%; salobras guas com salinidade entre 0,5% e 30%; e salinas guas com salinidade superior a 30%. Dentro destas trs primeiras categorias existem treze subdivises em classes de guas, sendo 5 para as guas doces (especial e classes 1, 2, 3 e 4), e 4 para as guas salobras (especial e classes 1, 2 e 3), assim como para as guas salinas. Nas guas erigidas classe especial pelo regramento (Resoluo CONAMA n 357/2005), vedado o lanamento de efluentes e disposio de resduos domsticos, agropecurios, de aquicultura, industriais ou de quaisquer outras fontes poluentes, mesmo que tratados. Nas demais classes, o lanamento dever atender s condies e padres de descarte de efluentes e no ocasionar a ultrapassagem das condies e padres de qualidade de gua para as respectivas
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classes, nas condies da vazo de referncia, alm da necessidade de atender a outras exigncias aplicveis. De toda sorte, deve-se ter em mente que a qualidade das guas decrescente, no sentido da classe especial para as classes 4 (salgada e salobra) e 5 (doce), sendo que as guas doces passveis de uso para abastecimento pblico so aquelas identificadas da classe especial at a classe 3. Dentro deste espectro de unidade normativa de padronizao em nvel nacional, o enquadramento dos cursos dgua da bacia litornea do Estado do Paran disposto pela Portaria n 5/89, da antiga SUREHMA55 editada com suporte na revogada Resoluo n 20/86, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) , para a qual: Pertencem classe especial: os cursos hdricos dentro dos limites da rea de Tombamento da Serra do Mar e aqueles que desguam na Baa das Laranjeiras e na Baa dos Pinheiros, at a influncia da mar; Pertencem classe 1: os cursos hdricos fora dos limites da rea de Tombamento da Serra do Mar, ate a influncia da mar, assim como os Rios Arraial e So Joo, at a influncia da mar; Pertencem classe 2: o Rio Guaragua e seus afluentes, jusante da confluncia do Rio Indaial, at a influncia da mar; o Rio Matinhos, jusante da Estao de Tratamento de Esgoto, at a influncia da mar; os Rios Balnerio, Penedo, Maciel, dos Almeidas, dos Correias, Itiber, Embogua, Embocu e Perequ, at a influncia da mar; Pertencem classe 756: guas salobras. O contnuo monitoramento das guas da bacia litornea tem revelado que este espao compreende a bacia hidrogrfica mais preservada do
Substituda no arcabouo institucional estadual pela SUDERHSA e posteriormente, com a edio da Lei Estadual n 16242/2009, de 13 de outubro de 2009, pelo Instituto das guas Paranaense. 56 A Portaria n 05/1989, da extinta SURHEMA faz meno classe 7, na medida que tal classificao foi realizada com base na revogada Resoluo n 20/1986, do CONAMA. Atualmente tal classificao corresponde s guas salobras de classes especial, 1, 2, 3 e 4, constantes da Resoluo n 357/2005, do CONAMA.
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Estado do Paran, que apresenta os melhores ndices de Qualidade Ambiental (IQA), os quais, mesmo considerando o cenrio menos favorvel, enquadram-se integralmente nos patamares qualitativos Bom e Razovel57 (IPARDES, 2007:6466). Com relao s guas represadas para formao dos reservatrios de usinas hidreltricas, o ndice de Qualidade da gua dos Reservatrios (IQAR) aponta que os reservatrios das Usinas Parigot de Souza (represa do Capivari), Chamin (represas do Vossoroca e Salto do Meio) e Guaricana, enquadram-se na classe 3 (moderadamente degradada). Desta feita, pode-se inferir que, via de regra, a gua presente nos reservatrios das UHE da bacia litornea possui qualidade inferior dos corpos hdricos em que as obras foram implantadas, os quais pertencem classe especial e classe 1. Os dados indicados no incio deste tpico apontam para o fato de que tanto em relao ao aspecto quantitativo como ao qualitativo, h abundncia de disponibilidade hdrica na bacia litornea do Paran. No entanto, os elementos apontados logo em seguida demonstram a necessidade de uma cultura de uso racional deste bem ambiental, haja vista a crescente demanda por sua disponibilidade na regio, o que em curto prazo pode agravar os conflitos j existentes e acarretar o surgimento de novas dificuldades.
3.1.2 Aspectos institucionais A instituio oficial de Regies Hidrogrficas, Bacias Hidrogrficas e Unidades Hidrogrficas de Gerenciamento de Recursos Hdricos no Estado do Paran foi determinada pela Resoluo n 49/2006, do Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERH), na forma da disposio da legislao estadual de recursos hdricos (artigos 33, I e XII e 38, I, da Lei Estadual n 12726, de 26 de novembro de 1999 e art. 1, do Decreto Estadual n 2314/2000).
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Caso sejam consideradas a melhor situao e a situao mdia, os indicativos encontram-se integralmente no patamar qualitativo Bom (IPARDES, 2007:65).
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A partir deste marco regulatrio positivo, o Estado do Paran foi subdividido em 12 (doze) Unidades Hidrogrficas58, dentre as quais a Unidade Hidrogrfica do Litoral do Paran, a qual coincide, por determinao regulamentar (art. 2, Pargrafo nico, da Resoluo n 49/2006, do CERH), com a totalidade da rea de extenso da Bacia Hidrogrfica do Litoral Paranaense. Note-se que o artigo 1 do regramento adota, para o Estado do Paran, a diviso em regies hidrogrficas brasileiras estabelecida na Resoluo n 32/2003, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), com a finalidade de promover a articulao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos (PERH) com a Poltica Nacional (PNRH) relativa ao tema. Ao enquadrar a PERH no escopo da PNRH, a Resoluo n 49/2006, do CERH dividiu o Estado do Paran em 3 (trs) grandes Regies Hidrogrficas59, a saber: a.) Regio Hidrogrfica do Atlntico Sul60, compreendendo a bacia litornea, que drena para o oceano; b.) Regio Hidrogrfica do Atlntico Sudeste61, que compreende a bacia do Ribeira; e c.) Regio Hidrogrfica do Paran62, que compreende as demais bacias paranaenses. Pode-se verificar, ento, dentro do contexto institucional, que a Bacia Litornea do Paran se encontra na rea compreendida pela Unidade Hidrogrfica do Litoral do Paran, dentro da Regio Hidrogrfica do Atlntico Sul, definida na Resoluo n 32/2003, do CNRH, na forma do mapa a seguir.
(...) rea cuja abrangncia pode ser a bacia hidrogrfica na sua totalidade, conjunto de bacias hidrogrficas ou parte de bacias hidrogrficas, conforme definio extrada do Pargrafo nico do art. 2, da Resoluo n 49/2006, do CERH. 59 (...) espao territorial brasileiro compreendido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas com caractersticas naturais, sociais e econmicas homogneas ou similares, com vistas a orientar o planejamento e gerenciamento dos recursos hdricos, de acordo com o exposto no art. 1, Pargrafo nico, da Resoluo n 32/2003, do CNRH. 60 constituda pelas bacias hidrogrficas dos rios que desguam no Atlntico trecho Sul, estando limitada ao norte pelas bacias hidrogrficas dos rios Ipiranguinha, Iririaia-Mirim, Candapu, Serra Negra, Tabagaa e Cachoeria, inclusive, a oeste pelas regies hidrogrficas do Paran e do Uruguai e ao sul pelo Uruguai, na forma do Anexo II, da Resoluo n 32/2003, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos. 61 constituda pelas bacias hidrogrficas de rios que desguam no Atlntico trecho Sudeste, estando limitada ao norte pela bacia hidrogrfica do rio Doce, inclusive, a oeste pelas regies hidrogrficas do So Francisco e do Paran e ao sul pela bacia hidrogrfica do rio Ribeira, inclusive, na forma do Anexo II, da Resoluo n 32/2003, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos. 62 constituda pela bacia hidrogrfica do rio Paran situada no territrio nacional, na forma do Anexo II, da Resoluo n 32/2003, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
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Ttulo: Mapa das Regies Hidrogrficas do Brasil. Fonte: Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Nota: Retirado do ANEXO I, da Resoluo n 32/2003, do CNRH.
Pois bem. Apresentada esta diviso macroscpica, parte-se para um delineamento mais detalhado do arcabouo institucional da gesto hdrica no Estado do Paran. Como dito anteriormente (item 3.1, acima), o Estado do Paran dividido em 16 grandes bacias hidrogrficas, em relao s quais se encontram instalados atualmente 6 Comits de Bacia (do total de 10 previstos). E dentre os Comits pendentes de implantao, encontra-se aquele destinado a gerir as guas situadas na Bacia Litornea do Estado do Paran. Trata-se de uma constatao determinante para o trabalho: inexiste na bacia litornea do Paran o rgo de gesto colegiada de recursos hdricos previsto pela legislao, bem como a correspondente agncia de bacia. Em vista desta situao, restaram delegadas Superintendncia de Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental SUDERHSA63, as competncias relacionadas formulao e execuo da Poltica Estadual de Recursos Hdricos
Substituda pelo Instituto das guas Paranaense no organograma estadual, na forma da Lei Estadual n 16242/2009.
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(inclusive no que diz respeito ao processo de instituio dos Comits de Bacia), em particular no que concerne s atividades relativas ao funcionamento do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos SEGRH/PR e sua atuao como agncia de bacia, mediante delegao desta funo, nos limites do Decreto Estadual n 2317/2000. Faz-se meno ainda ao Projeto de Lei n 515/2008, aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado do Paran e consubstanciado na Lei Estadual n 16242/2009, promulgada em outubro de 2009 pelo Governador do Estado, a qual trata da extino da SUDERHSA e criao do Instituto das guas Paranaense, o qual, na forma da exposio de motivos (o que no objeto de anlise nesta oportunidade), tem por funo aprofundar mecanismos para a promoo da gesto das guas no Paran, mediante rearranjo institucional, com o fortalecimento da gesto pblica e a melhoria do ordenamento jurdico. Alm de prever modificaes institucionais na poltica paranaense de recursos hdricos, a Lei Estadual n 16242/2009 traz alteraes na Lei Estadual n 12726/1999, instituidora da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Atravs de informao colhida em 25.05.2009, junto ao Sistema de Acompanhamento e Gerenciamento da Informao (SIAGI, 2009), desenvolvido pela consultoria E.labore, no que tange ao PL n 515/2008,
Todas as demais modificaes aceitas foram consideradas pertinentes e importantes para que o projeto possa alcanar seus objetivos, ou seja, um gerenciamento mais centralizado dos recursos hdricos no estado.
Como se denota da informao acima consignada e da anlise da lei, o panorama institucional da gesto hdrica no Estado do Paran encontra-se em transformao, em busca de um modelo mais centralizador, o que foi objeto de considerao em momento anterior. Necessrio verificar, mediante pesquisa especfica para este fim (que no faz parte do escopo deste trabalho), se as alteraes que sero implementadas na poltica hdrica estadual se prestam efetivamente finalidade a que se destinam ou tem outros objetivos velados.
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3.1.3 Aspectos econmicos dos municpios do litoral paranaense Neste tpico, cabe mencionar o ensinamento de Leff (2000:95), para quem a integrao do homem com o meio ecolgico no decorre de adaptaes biolgicas diretas, mas sim do exerccio da dinmica do capital para transformao dos ambientes. O caminho da histria recente aponta para o fato de a natureza ter deixado de ser smbolo de vida para se converter em matria-prima, desvalorizada nas trocas de bens primrios por equipamentos tecnolgicos (LEFF, 2000:96). Ingressando na aproximao da realidade econmica regional, conforme assevera Denes (2006:47), os municpios do litoral paranaense podem ser classificados em trs estratos, de acordo com suas vocaes econmicas: porturios, rurais e praiano-tursticos. Neste prisma, Guaratuba, Matinhos e Pontal do Paran se enquadram na categoria dos municpios praiano-tursticos (em que pese os planos de implantao de Terminal Porturio em Pontal do Paran), pois apresentam caractersticas de balneabilidade com grande quantidade de domiclios de uso ocasional, utilizados principalmente nas temporadas de vero, determinando a existncia de populao flutuante deflagradora de uma situao de desequilbrio na oferta de servios durante o perodo de veraneio. A crescente demanda por ocupaes de veraneio tem gerado consequncias a estes municpios, j que em muitos casos loteamentos, marinas e condomnios vm adentrando em ambientes vulnerveis como mangues, encostas, restingas e reas de mata atlntica, contribuindo para o agravamento de problemas no abastecimento de gua, cobertura por redes de esgotos, coleta, tratamento e destinao final do lixo, conservao de ruas e estradas, transporte coletivo, dentre outros, contribuintes para o comprometimento ambiental da regio (DENES, 2006:49). J Paranagu, onde se situa o maior porto do sul do Brasil e o mais expressivo em exportao de gros da Amrica do Sul, atrai um grande contingente de pessoas em busca de trabalho e renda, com vistas a esta atividade. As cidades de Morretes e Antonina, que possuem atrativos histrico-culturais apresentam o elemento turstico como carro chefe de suas economias, enquanto que Guaraqueaba possui sua economia baseada na atividade rural, com crescente ganho de expresso turstica (DENES, 2006:47; ESTADES, 2003).
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O agente econmico responsvel pelo maior volume de captao de recursos hdricos na bacia litornea do Paran a agricultura (mesmo considerada uma atividade inexpressiva se vislumbrado o contexto regional e nacional), responsvel pela retirada de 345,54 l/s dos corpos dgua, seguida do consumo residencial urbano, do uso industrial, abastecimento rural, pecuria e minerao (SUDERHSA, 2008). E o uso vinculado atividade de produo agropecuria, em geral, no Estado do Paran, no remunera a utilizao da gua captada, na forma preconizada pelo art. 53, pargrafo nico da Lei Estadual n 12726/1999 e pela Lei Estadual n 16242/2009 (na verso integral, com os vetos derrubados pela Assembleia Legislativa do Paran). Conforme dados extrados do Departamento de Economia Rural da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado do Paran (SEAB, 2009), o ncleo regional administrativo de Paranagu que engloba os municpios do litoral paranaense , teve, nos anos de 2006 a 2007, uma produo de 68.207,43 toneladas de produtos agrcolas, cultivados numa rea de 4.980 ha, o que corresponde a uma produtividade de 13.696,27 Kg/ha. Comparativamente com relao ao total do Estado, aufere-se que a regio litornea possui de longe a menor rea de cultivo, j que a segunda menor regio (Unio da Vitria) possui rea de 175.588 ha destinada a esse fim. No entanto, dentre as 20 regies em que dividido o territrio paranaense para fins de administrao e apurao da produo agrcola, verifica-se que a regio administrativa de Paranagu encontra-se em quinto lugar no que diz respeito produtividade (medida em quilogramas por hectare Kg/ha), restando superada neste quesito apenas pelas regies de Paranava, Umuarama, Jacarezinho e Maring. Dessa forma se verifica, em linhas gerais, que a produo agrcola na regio litornea do Estado possui pequenas dimenses, porm boa produtividade. Suas principais culturas, segundo Denes (2006:75), so plantaes de banana e mandioca nos piemontes e cana de acar e arroz nas plancies. A atividade pecuria na regio do litoral paranaense de pequena expressividade e considerada de subsistncia (DENES, 2006:75), comportando o abate, durante os anos de 2003 a 2007, do total de 3.319 cabeas de boi gordo, 1.314 ovinos e 3.193 sunos, frente a um total estadual de 1.096.282; 239.474 e 5.748.413, respectivamente (SEAB, 2009a). No que diz respeito gerao hidreltrica, no existem estudos relativos s perdas hdricas geradas por esta atividade na bacia litornea do Paran,
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haja vista que este uso da gua tradicionalmente considerado como no consuntivo. Com relao s Usinas Governador Parigot de Souza, Guaricana e Chamin, cabe mencionar que as trs centrais efetuam o pagamento da compensao financeira, haja vista que as duas primeiras possuem potncia superior aos 30 MW e a terceira possui potncia de 18 MW, mas entrou em operao bastante tempo antes da vigncia da Lei n 9648/1998 (SUGAI, 2007). Por outra via, o pesquisador teve acesso Resoluo Homologatria n 623/2008, da ANEEL, a qual define as reas inundadas por barramentos para fins de pagamento de compensao financeira aos Municpios atingidos pela perda de disponibilidade territorial, de onde se aufere o seguinte: Para a UHE Parigot de Souza, o rateio da compensao realizado da seguinte forma64: Campina Grande do Sul/PR 46,6118%; Bocaiva do Sul/PR 53,3882%; Para a UHE Guaricana, o rateio da compensao financeira realizado do seguinte modo: Tijucas do Sul/PR 50%; So Jos dos Pinhais/PR 50%; Para a UHE Chamin, o rateio da compensao financeira aos Municpios realizado do seguinte modo65: Morretes/PR 42,6573%; So Jos dos Pinhais/PR 57,3427%. Foram localizados, do mesmo modo, dados relativos aos valores dos pagamentos de compensao financeira por parte das usinas sob foco, relativos ao perodo de 2002 a 2006, os quais demonstram o seguinte (SUGAI, 2007): A Usina Governador Parigot de Souza pagou um total de R$ 15.829.395,00 a ttulo de compensao financeira durante o perodo identificado; A Usina Guaricana pagou um total de R$ 1.999.665,00 a ttulo de compensao financeira durante o perodo identificado;
O Municpio de Antonina, onde est localizada da casa de fora da usina, no beneficirio da compensao financeira, na forma disposta na Resoluo Homologatria n 623/2008, da ANEEL. 65 O Municpio de Guaratuba, onde est localizada da casa de fora da usina, no beneficirio da compensao financeira, na forma disposta na Resoluo Homologatria n 623/2008, da ANEEL.
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A Usina Chamin pagou um total de R$ 1.119.338,00 a ttulo de compensao financeira durante o perodo identificado. Dos nmeros acima indicados, aufere-se que as trs grandes geradoras situadas na bacia litornea do Paran pagaram a ttulo de compensao financeira pelo uso dos potenciais hidrulicos, no perodo de 2002 a 2006, o montante de R$ 18.948.398,00, dos quais R$ 7.579.359,00 foram repassados ao Estado; R$ 7.579.359,00 repassados aos Municpios66 e o restante destinado Unio (SUGAI, 2007). Do acima referenciado extrai-se que o nico municpio litorneo paranaense a receber compensao financeira pelas geradoras estudadas Morretes, sendo que os Municpios de Antonina e Guaratuba, mesmo sendo sede das instalaes das casas de fora das UHE Governador Parigot de Souza e Guaricana, respectivamente, nada recebem sob esta rubrica. Neste ponto, no se deve confundir as receitas do Fundo de Participao dos Municpios, decorrentes de redistribuio da arrecadao tributria, com a compensao financeira, verba indenizatria devida pela perda de disponibilidade territorial do municpio atingido por barramento. Para alm destas atividades, a Regio Metropolitana NorteParanagu67 apresentou queda na sua participao do total do Valor Agregado Fiscal (VAF) industrial do Estado, passando de 4,9% em 1999 para 4,3% em 2003, o que demonstra a perda de flego do pequeno potencial industrial existente na localidade (OLIVEIRA, 2005:18). Na composio da indstria regional em 2003, os trs principais segmentos, em termos de gerao de receitas tributrias, foram os ligados indstria do cimento (44,2% do total do VAF regional); fertilizantes e defensivos (28,1%) e leos e gorduras vegetais (15,9%), os quais, juntos, perfazem 88,2% do total da arrecadao do setor industrial da regio (OLIVEIRA, 2005:18).
Na proporo definida na Resoluo Homologatria n 623/2008, da ANEEL. Microrregio constituda por 15 municpios, sendo eles: Adrianpolis, Antonina, Bocaiva do Sul, Campina Grande do Sul, Cerro Azul, Doutor Ulysses, Guaraqueaba, Guaratuba, Itaperuu, Matinhos, Morretes, Paranagu, Pontal do Paran, Rio Branco do Sul e Tunas do Paran, que ocupam uma rea total de 12.786 km2, assentada na face norte na bacia hidrogrfica do rio da Ribeira e, no litoral, na bacia Atlntica (OLIVEIRA, 2005:33).
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No entanto, para a interpretao adequada deste dado deve-se trazer considerao que as cimenteiras acima indicadas, maiores responsveis pela composio do ndice apresentado, se localizam nos Municpios de Rio Branco do Sul, Itaperuu e Balsa Nova, portanto, sem atividades nos Municpios da Bacia Litornea paranaense (OLIVEIRA, 2005:18). J com relao ao setor de leos e gorduras vegetais, as unidades da empresa Ceval foram adquiridas pela multinacional Bunge, que desativou a unidade de Paranagu, alm do fechamento, na mesma cidade, das unidades da Brasway e da Refinadora de leos Brasil, o que acarretou um grande encolhimento setorial (OLIVEIRA, 2005:18). No que se refere mo de obra alocada na indstria, a Regio Metropolitana Norte-Paranagu representou, em 2003, 1,7% do total de trabalhadores industriais empregados no Estado, sendo os setores que mais absorveram estes trabalhadores totalizando, em 2003, 42,9% do total dos empregos na indstria da regio os de fertilizantes e defensivos (21,9%); desdobramento de madeira (11%), e leos e gorduras vegetais (10%) Oliveira (2005:19). Denota-se assim que, mesmo sendo responsvel por 4,3% do Valor Agregado Fiscal industrial no Estado do Paran em 2003, o setor emprega apenas 1,7% da mo de obra que labora na indstria. No entanto, em que pese os indicadores apontem a baixa dinmica industrial na regio litornea, Oliveira (2005:21) nos adverte que
o decrscimo nos percentuais das regies interioranas deve-se muito mais ao crescimento acelerado da regio Metropolitana Sul-Curitiba do que estagnao dessas regies, que em termos absolutos tm apresentando evoluo positiva.
Ainda segundo as informaes fornecidas por Oliveira (2005:18), a regio detinha, no ano de 2003, a maior produo de pescado do Estado do Paran, com produo anual de 9,7 mil toneladas, composta principalmente por camaro marinho e pescado de captura. Continuando no que diz respeito s atividades econmicas tradicionais, o comrcio exterior um dos carros chefes da regio litornea, haja vista a macia atividade do Porto de Paranagu, responsvel por 26,58% das exportaes do Estado, o que no ano de 2008 somou U$ 4.053.285.526,00, quase o dobro das exportaes realizadas no Municpio de Curitiba no mesmo perodo
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(SEIM, 2009). No que alude s importaes realizadas no Estado, a cidade de Paranagu responsvel por 15,5% do total estadual, o que totalizou um montante de U$ 2.265.792.337,00, no ano de 2008. Com relao ao setor de servios, este possui a administrao pblica como o grande ofertante e empregador, condio chave para a mnima qualidade de vida da populao permanente da regio. Sobressai-se no conjunto o peso deste segmento na oferta de emprego, o qual tem o setor pblico como principal empregador em quase todos os municpios (exceto Paranagu, onde a atividade de servios privados possui maior destaque) Denes (2006:47). merecedor de meno tambm o fato de que vem se consolidando no litoral paranaense a atividade do turismo, que possui caractersticas diferentes de acordo com a regio pesquisada, como, por exemplo, em Paranagu que o plo econmico da regio e tem sua economia bastante vinculada s atividades porturias o que acaba por condicionar a atividade turstica. J nas outras regies litorneas do Estado, o turismo assume um carter sazonal, de veraneio, totalmente dependente da regio metropolitana da capital do Estado, exceto nas regies de Antonina e Morretes, onde o turismo voltado s atividades gastronmicas e ao patrimnio histrico (IPARDES, 2008:51). Com relao atividade turstica, merece destaque o projeto piloto Montanha Beija-Flor Dourado, situado em uma Zona Laboratrio de Educao para o Ecodesenvolvimento, na Microbacia do Rio Sagrado, Municpio de Morretes-PR, dentro da rea de Proteo Ambiental de Guaratuba, Reserva de Floresta Atlntica (SAMPAIO et al., 2006:251). Trata-se de experincia que trabalha com o conceito de turismo comunitrio, concebido como estratgia que fomenta comunidades tradicionais a protagonizarem seus modos de vida prprios, tornando-se uma alternativa possvel ao modo de vida urbano consumista-materialista (SAMPAIO et al., 2006:255), mediante o desenvolvimento da atividade turstica em uma comunidade sem contamin-la com os problemas, via de regra, ocasionados pelo turismo de massa, tais como a ociosidade de mo de obra local durante a maior parte do tempo, aumento anormal de preos, especulao imobiliria, segregao entre nativos e visitantes, trnsito e violncia, dentre muitas outras possibilidades. Por fim, destaque-se que a minerao (especialmente extrao de areia) atividade de relevo econmico para os Municpios de Pontal do Paran, Matinhos e Guaratuba, com ocorrncia principal na rea de entorno do Parque
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Estadual Saint-Hilaire/Lange, com a gerao de significativos passivos ambientais devido maneira de utilizao do solo, com abertura de lavras e alterao dos corpos hdricos. (DENES, 2006:82). Em vista do panorama apresentado acima, denota-se que o perfil produtivo mostrado pela regio revela uma economia fortemente fundamentada pela circulao de mercadorias no porto de Paranagu e pelo comrcio e servios destinados aos turistas, com caractersticas sazonais (DENES, 2006:48).
3.1.4 Indicadores sociais da bacia hidrogrfica litornea Considerando o enfoque metodolgico e epistemolgico adotado para a elaborao deste trabalho de pesquisa, no h como se isolar os aspectos econmicos, sociais e ambientais da discusso sob foco, j que umbilicalmente ligados e possuidores de relaes de dependncia direta e indireta. Nesta medida, computados os aspectos econmicos acima evidenciados e algumas de suas consequncias no plano ecolgico, restam apontados os caminhos das dinmicas sociais decorrentes. Como suscitado por Denes (2006:49), a regio litornea do Estado do Paran vem apresentando nas ltimas duas dcadas um avantajado crescimento populacional, o qual segundo dados divulgados pelo IBGE com informaes pautadas na Contagem da Populao de 1980 e de 2000, haja vista o perodo investigado neste trabalho , conta com taxas de crescimento populacional maiores que o restante do Estado. O estudo de Denes (2006:49) aponta para o fato de que a corrente migratria para os balnerios tem sido codificada no campo cientfico, de modo geral, como uma busca pessoal por melhor qualidade de vida, principalmente por indivduos em idade produtiva da classe mdia baixa dos grandes centros urbanos, o que autoriza conjecturar que este fluxo esteja relacionado com a procura de melhores oportunidades de obteno de renda e moradia. Com base no Censo Demogrfico de 2000, realizado pelo IBGE, verifica-se que as famlias situadas nos municpios litorneos do Paran, com rendimentos na faixa de menos de um salrio mnimo ou sem rendimento, representam em mdia 27% do total de famlias que vivem nesses municpios. E, no
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que diz respeito faixa de rendimentos maiores que quinze salrios, a mdia corresponde a 3% das famlias da regio litornea. Extrai-se desses indicadores que as atividades econmicas da regio no so suficientemente desenvolvidas para gerar renda satisfatria para a maior parte da populao local. Por outra banda, os empreendimentos relacionados ao turismo e s atividades porturias incentivam a vinda de novos migrantes, o que intensifica a forma desordenada de ocupao do espao territorial da regio e a potencialidade dos conflitos sociais (DENES, 2006:50). Com relao ao acesso aos servios pblicos de coleta de lixo, verifica-se que a bacia litornea conta com ampla cobertura urbana de coleta, contudo, no meio rural a situao bastante crtica, restando ausente a prestao deste servio pblico em 54,37% dos domiclios rurais (IPARDES, 2007:82). J com relao ao saneamento bsico, constata-se que 84,10% das residncias urbanas do litoral paranaense no contam com servio de coleta de esgoto (SUDERHSA, 2008). Esta informao justifica em grande parte a crescente degradao da qualidade dos corpos hdricos da bacia litornea do Paran, assim como da balneabilidade de suas praias, com consequncias no apreciveis para a economia da regio, que tem seu turismo, pesca e outras atividades econmicas bastante prejudicadas. Isso sem falar nos srios problemas de sade pblica decorrentes desta situao. Seguindo adiante, pode-se conceber, como regra, que o perfil de sade de uma populao reflete o contexto scio-econmico-ambiental mais amplo no qual ela se insere. Neste diapaso, reconhece-se que o quadro das doenas e dos bitos que afetam essa populao, importa reconhecer o grau de desenvolvimento e a abrangncia do nvel de bem-estar social alcanado por ela, de acordo com o padro demogrfico (IPARDES, 2007:83). Sob este enfoque, a mortalidade infantil representa importante indicador das condies sociais de determinada populao, j que, via de regra, quanto maior este ndice, menor o grau de desenvolvimento social. Sobre o tema, sustentam Costa et al. (2001:1) que A estreita relao que a mortalidade infantil apresenta com os fatores sociais e econmicos reconhecida h muito tempo e tem sido evidenciada em diversos estudos latino-americanos. Como visto, o Coeficiente de Mortalidade Infantil (CMI) possui relevo no diagnstico da situao social de uma regio ou populao, razo pela
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qual ser utilizado neste trabalho para o mencionado fim. Assim, com relao aos municpios litorneos do Estado do Paran, possuem os seguintes Coeficientes de Mortalidade Infantil (contabilizado em nmero de mortes para cada mil indivduos com at um ano de idade): Guaraqueaba 24,00 (IPARDES, 2009:19); Antonina 16,56 (IPARDES, 2009a:18); Morretes 17,12 (IPARDES, 2009b:22); Paranagu 20,51 (IPARDES, 2009c:23); Pontal do Paran 19,16 (IPARDES, 2009d:22); Matinhos 15,09 (IPARDES, 2009e:22); e Guaratuba 18,18 (IPARDES, 2009f:23). O CMI dos municpios do litoral paranaense se encontra muito abaixo da mdia nacional (48,3 IBGE, 1999:20), situando-se tambm abaixo da mdia da Regio Sul (27,4 IBGE, 1999:20), o que demonstra que estas localidades, nesta frente, possuem condies razoveis de sade. Outro indicador significativo para verificao das condies sociais de determinada populao representado pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), o qual, segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) parte do pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana. (PNUD, 2009). E o IDH dos municpios (IDH-M) que integram a zona litornea do Paran situa-se nos seguintes patamares: Guaraqueaba 0,659 (IPARDES, 2009:19); Antonina 0,770 (IPARDES, 2009a:18); Morretes 0,755 (IPARDES, 2009b:22); Paranagu 0,782 (IPARDES, 2009c:23); Pontal do Paran 0,788 (IPARDES, 2009d:22); Matinhos 0,793 (IPARDES, 2009e:22); e Guaratuba 0,764 (IPARDES, 2009f:23). A mdia nacional deste indicador situa-se na ordem de 0,766 (PNUD, 2009) e a do Estado do Paran em 0,787. Em relao ao panorama nacional, verifica-se que os Municpios de Guaraqueaba e Morretes se encontram abaixo do ndice global do pas, fato que demonstra a delicada situao social em que se encontram suas populaes. Comparativamente em relao ao Estado do Paran, deflui-se que apenas os Municpios de Pontal do Paran e Matinhos se encontram acima da mdia estadual, sendo que os demais contriburam para a diminuio do ndice em escala regional. Extrai-se da conjugao do IDH-M com o Coeficiente de Mortalidade Infantil que, apesar da mortalidade infantil estabelecer-se em patamares
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inferiores media nacional e regional (o que um indicativo positivo), o desenvolvimento humano da regio litornea do Paran, em geral, inferior ao do restante do Estado. A municipalidade onde esta situao mais crtica Guaraqueaba, onde o desenvolvimento humano mdio se assemelha aos dos Estados da Paraba e Piau (0,661 e 0,656, respectivamente PNUD, 2009), os quais se encontram prximos s ltimas posies comparativamente ao IDH dos outros estados da federao brasileira. Alm disso, o CMI do Municpio de longe o mais alto da regio litornea. Importante ainda para a identificao dos aspectos sociais da regio do litoral paranaense a verificao da concentrao populacional em zonas urbanas e rurais, j que, via de regra, as populaes urbanas tem maior acesso aos servios e equipamentos pblicos do que aquelas que vivem na zona rural. Neste ponto cabe destacar que a localizao dos muncipes do litoral do Paran em reas urbanas se d na seguinte proporo: Guaraqueaba 31,15% (IPARDES, 2009:19); Antonina 82,60% (IPARDES, 2009a:18); Morretes 46,83% (IPARDES, 2009b:22); Paranagu 96,08% (IPARDES, 2009c:23); Pontal do Paran 98,79% (IPARDES, 2009d:22); Matinhos 99,24% (IPARDES, 2009e:22); e Guaratuba 84,95% (IPARDES, 2009f:23). Dentro desta perspectiva, pode-se constatar que nos municpios onde a populao rural mais significativa (Guaraqueaba e Morretes), os ndices de desenvolvimento humano so menores, o que se pode atribuir dificuldade de acesso aos servios e equipamentos pblicos. Em relao mortalidade infantil, haja vista os dados obtidos, a mesma afirmao no possui correspondncia. De relevo ainda suscitar os nveis de pobreza a que esto submetidas as populaes desta sensvel localidade. Com relao a este critrio, destacam-se as seguintes Taxas de Pobreza nos municpios indicados68: Guaraqueaba 49,05%; Antonina 33,88%; Morretes 23,78%; Paranagu 19,06%; Pontal do Paran 20,20%; Matinhos 18,47%; e Guaratuba 21,89% (IPARDES, 2009g). Em vista destes dados, pode-se concluir que o volume de pessoas expostas pobreza na bacia hidrogrfica do litoral do Paran bastante grande, fato que compromete os indicadores sociais da regio e tem potencial para agravar a
Pessoas em situao de pobreza a populao calculada em funo da renda familiar per capita de at 1/2 salrio mnimo. (IPARDES, 2009g).
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sua qualidade ecolgica, pois os efeitos ambientais gerados pela pobreza (falta de saneamento, ocupaes irregulares, etc.) so bastante representativos e, muitas vezes, geram impactos negativos significativos.
3.2 Participao e democracia na gesto das guas da Bacia Litornea do Paran: Inexistncia de Comit de Bacia cabvel esclarecer agora que no Captulo II deste trabalho foi realizada uma abordagem mais aprofundada sobre o contedo do termo participao para os fins do estudo, dentro da perspectiva do campo ambiental. Neste momento, empreende-se uma anlise da mesma categoria com relao s especificidades da gesto de recursos hdricos na bacia do litoral paranaense, no sentido de materializar a explorao do caso proposto. Digna de registro a informao condizente a que na bacia litornea paranaense, a instalao do respectivo Comit de Bacia estava prevista inicialmente, conforme informao veiculada no website do Conselho Estadual de Recursos Hdricos (http://www.recursoshidricos.pr.gov.br/), para o ano de 2010. No que alude a este ponto, o Governo Estadual (atravs da SEMA/PR, do CERH e da SUDERHSA), a Petrleo Brasileiro S.A.69 e uma organizao da sociedade civil participaram da primeira reunio a respeito da instituio futura do Comit da Bacia Litornea do Paran70, onde se verificou o estgio ainda incipiente da adoo desta iniciativa, por faltar, a princpio, viabilidade econmica para o regular funcionamento do rgo gestor. Em informao obtida em 10.06.2009, na sede da SUDERHSA, junto Secretria Executiva do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, Marianna Roorda, o processo de implantao do Comit da Bacia Litornea no teve avanos e se encontra sem curso, haja vista a inexistncia de fonte de custeio para o funcionamento do rgo e a falta de participao social.
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Assistida no ato pelo autor deste trabalho, que advogado da referida Companhia, com atuao exclusiva na rea de Direito Ambiental. 70 Realizada em 11 de setembro de 2008, durante o III Seminrio de Desenvolvimento Sustentvel no Litoral do Paran: Monitoramento Costeiro e Marinho (8 a 11 de setembro de 2008), promovido pela Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Paran, na Associao Banestado, Praia de Leste, Municpio de Pontal do Paran-PR.
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Pode-se constatar assim uma debilidade na gesto dos recursos hdricos da bacia litornea paranaense, j que as decises necessrias para o manejo deste bem no so tomadas dentro do locus poltico institucional (MOTTA, 2000) erigido pela lei para esta finalidade. No se est a afirmar que a mera presena do Comit de Bacia suficiente para que a gesto das guas passe a ser democrtica e participativa, mas apenas que a ausncia desta instituio demonstra de modo objetivo a precariedade na implementao da poltica pblica71 das guas na regio litornea do Paran. E a falta de implantao dos rgos de gesto participativa, diante dos indicativos coletados, faz parte da poltica de governo promovida pelo Governo do Estado do Paran, pouco empenhada neste sentido. De acordo com os dados extrados do Plano Nacional de Recursos Hdricos (Caderno Setorial da Regio Hidrogrfica Atlntico Sul, 2006:109), esta regio hidrogrfica conta com diversos comits de bacia implantados e em funcionamento, os quais tm abrangncia sobre aproximadamente 90% da sua rea territorial e contam ao menos com comisses diretoras provisrias. Frente a esta evidncia, pode-se concluir que o Estado do Paran est menos avanado no que diz respeito implantao da poltica hdrica, comparativamente aos outros entes que compem a Regio Hidrogrfica do Atlntico Sul. Mesmo porque, a atuao concentradora do Governo do Estado do Paran, relatada oportunamente, de certa forma, gera o distanciamento dos demais sujeitos sociais da gesto hdrica, que se desalija em grande parte do vis plural e participativo embutido pelo ordenamento. Assim, pode-se retratar que a resistncia do Poder Pblico estadual abertura na gesto hdrica teve como consequncia o afastamento da coletividade da gesto das guas, especialmente na bacia litornea do Estado. E o que ainda mais intrigante, nos termos do ANEXO III, da Resoluo n 24/2006, da Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Paran, os Escritrios Regionais da SUDERHSA (rgo que faz o papel de agncia de Bacia no Estado) e do Instituto Ambiental do Paran, responsveis pela atuao na bacia litornea, localizam-se somente em Curitiba e Paranagu. Recentemente a Portaria
Concebida neste trabalho como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. (SOUZA, C., 2006:26).
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n 31, de 15 de junho de 2009, da SUDERHSA determinou a criao de um escritrio local da autarquia no Municpio de Guaratuba, vinculado ao escritrio de Paranagu, em face do que se extrai que somente em dois dos sete municpios que compem o mosaico do ecossistema h acesso direto ao Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A situao no diferente com relao ao rgo deliberativo e consultivo do Sistema Estadual de Gesto de Recursos Hdricos, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, que na opinio de Castro (2005:42) majoritariamente composto por representantes do governo do estado e caracteriza se por ser a instncia mais elevada das decises e recursos. O nico foco de gesto democrtica identificado no litoral paranaense se faz presente no Conselho de Desenvolvimento Territorial do Litoral (COLIT)72, que rgo de deciso colegiada responsvel pelo disciplinamento do uso e ocupao do solo no litoral paranaense (LEAL, 2000:83). Segundo Leal (2000:84) a composio do COLIT admite a participao da sociedade civil nas decises que dizem respeito ocupao do solo, as quais possuem relao direta com a gesto hdrica, j que afetam a disponibilidade qualitativa e quantitativa da gua. Mesmo assim, a interveno do poder pblico no ordenamento do uso e ocupao do solo litorneo no suficiente para frear a deteriorao da qualidade de alguns ambientes urbanos, sobremaneira nos Municpios de Paranagu, Matinhos e Guaratuba, fato que acaba por comprometer, dentre outros fatores, a disponibilidade hdrica destas localidades. Considerado pela voz de sujeitos institudos em posies polticas no Poder Executivo estadual, e, portanto, hegemonicamente, um centro de gesto democrtica do solo litorneo (LEAL, 2000:84), o COLIT composto atualmente por 22 membros, distribudos da seguinte forma: 6 Secretrios de Estado, incluindo o Secretrio de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos, que o preside; 7 Prefeitos dos Municpios litorneos, como membros natos e 9 membros efetivos com mandato de 2 anos, no admitida a reconduo para o mandato seguinte. Os membros efetivos so representantes das categorias patronais, dos trabalhadores, Promotoria de Proteo do Meio Ambiente, um representante das
Criado pelo Decreto Estadual n 4605/1984 e alterado pelos Decretos Estaduais n 2154/1996 e 3060/1997.
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entidades ambientalistas do Paran que atuem no Litoral Paranaense, um representante das colnias de pescadores do Litoral Paranaense, um representante das entidades da Construo Civil, incorporadoras e do mercado imobilirio, e dois representantes das associaes comunitrias do Litoral Paranaense. Da composio do Conselho do Litoral pode-se verificar que o poder pblico (estadual e municipal) possui maioria de votos73 (13 votos), o que compromete a participao dos demais segmentos, em especial da sociedade civil. Alm de contar com 13 representantes do poder pblico, o COLIT conta com 2 representantes do setor empresarial (categorias patronais e mercado imobilirio), 1 representante do setor tcnico (CREA) e 6 representantes que podem, de alguma forma, abraar a representao da sociedade civil74, contudo, apenas as associaes locais e o Ministrio Pblico possuem tal misso institucional. Digno de considerao tambm o fato de que os representantes do Poder Pblico tem o status de membros natos do COLIT, enquanto que aqueles vinculados ao setor produtivo e sociedade civil tm mandatos eletivos de 2 anos, vedada a reconduo. Desta feita, h um rodzio obrigatrio dos membros do COLIT que no integram o poder pblico, enquanto que aqueles vinculados aos entes governamentais possuem todo o tempo necessrio para o fortalecimento de seus laos. Sob este espectro, verifica-se mais uma vez o uso do discurso da gesto democrtica e participativa para ocultar a centralizao das decises sobre polticas supostamente participativas nas mos dos representantes do Poder Pblico, de forma bastante similar que se verifica nos Conselhos de recursos hdricos, como especificado em momento anterior, no Captulo I. Contudo, a ideia defendida no pargrafo anterior no ressoa unnime, existindo entendimentos em contrrio que concebem a atuao do COLIT como gil e moderna, j que o colegiado analisa um volume expressivo de processos relativos ocupao do solo litorneo, viabilizando a instituio em seu carter democrtico de participao coletiva (LEAL, 2000:90). Neste ponto, entende-se que o fato de o Conselho analisar vrios processos no implica possuir o mesmo carter democrtico de participao coletiva. Ao contrrio, j que, via de
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Levando-se em conta que as deliberaes do COLIT so tomadas por maioria simples dentro de suas comisses ou em plenria. 74 1 dos trabalhadores, 3 das associaes locais, 1 dos pescadores e 1 do Ministrio Pblico.
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regra, a participao democrtica torna os procedimentos mais morosos, haja vista sua abertura, porm formadores de consensos mais estveis e duradouros. Merece considerao que as UHE estudadas esto situadas fisicamente dentro das APAs da Serra do Mar e de Guaratuba. E conforme informao da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado do Paran75, as aludidas unidades de conservao no contam com Conselhos Gestores institudos, o que contribui para que seja obstaculizada a efetiva participao coletiva na gesto dos bens ambientais da regio.
3.3 Conflitos de uso da gua na Bacia Hidrogrfica do Litoral Paranaense Foi promovida no momento antecedente a apresentao das caractersticas scio-ambientais do espao territorial que mereceu a ateno deste trabalho, restando construdo um panorama geral acerca das potencialidades e dificuldades que se projetam no espao temporal de interesse. Em face da ainda abundante disponibilidade hdrica na regio, os conflitos pelo uso da gua so em grande parte incipientes. No entanto, pode-se constatar que em alguns setores as disputas j se exteriorizam aos olhos da sociedade, enquanto que, em outros, a questo ainda permanece oculta.
3.3.1 Conflitos aparentes Neste ponto, cumpre indicar um recorrente conflito pelo uso da gua, o qual tem se mostrado presente tambm em outras bacias hidrogrficas brasileiras (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:247). Trata-se da disputa entre os usos para irrigao e gerao de energia, j que
A gerao de energia eltrica afeta negativamente a atividade agrcola de irrigao ao impor limites utilizao dos recursos do sistema hdrico, principalmente por restrio de vazo e perdas por evaporao. Isso significa que a gerao de energia impe custos sociais agricultura irrigada, com
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Informao obtida no website da SEMA/PR: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=58, acesso em 07.07.2009.
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srias implicaes para toda a sociedade (CARRERA-FERNANDEZ &
GARRIDO, 2003:247). Com base em estudo dos professores Carrera-Fernandez & Garrido (2003:245), pode-se concluir que, em mdia, cada metro cbico de gua retirado montante da central geradora acarreta uma minorao de 2,5 MW/ano no potencial de energia gerado, o que induz, via de regra, restrio s atividades agrcolas irrigadas. E como as grandes hidreltricas presentes na bacia litornea do Paran so anteriores legislao de recursos hdricos tanto na esfera federal como na estadual incide sobre as mesmas, na forma do 1, do art. 17, da Lei Estadual n 12726/1999, dispositivo segundo o qual
Sero respeitados os prazos de vigncia de outorgas e autorizaes concedidas anteriormente publicao desta lei, sujeitando-se suas condies de validade devida adequao aos termos dispostos pelo presente diploma legal e respectivo regulamento.
Com relao a UHE Parigot de Souza, h registros de seus efeitos sobre a atividade agropecuria na bacia litornea do Paran (BANDEIRA, 2007:170), mesmo considerando-se que o reservatrio da usina fica localizado na bacia hidrogrfica do Alto Iguau e Afluentes do Ribeira. Somente aps a transposio do curso do Rio Capivari para o Rio Cachoeira que a central hidreltrica passa a influenciar a regio litornea, a princpio, sem gerar restrio da disponibilidade hdrica para outros usos, j que a localidade se encontra jusante do barramento. A transposio das guas do Rio Capivari para o Rio Cachoeira tem incrementado a vazo deste e gerado maior disponibilidade quantitativa, o que pode ser prejudicial a outros usos da gua como a navegao, a pesca e mesmo s atividades agrcolas, quando da inundao de algumas reas utilizadas para este fim (BANDEIRA, 2007:170). Relatou-se no Plano de Manejo da APA de Guaratuba (IAP, 2006:154) que na regio das Usinas Guaricana e Chamin a populao residente pratica agricultura familiar, especialmente cultivo de arroz irrigado e banana, extrativismo de no-madeirveis (extrao de espcies ornamentais tais como bromlias, orqudeas e xaxins), e pecuria. E comprovadamente essas atividades
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so pressionadas e mantidas em pequena escala, em parte pela reduzida disponibilidade hdrica. A regio das Usinas Guaricana e Chamin apresenta uma ocupao caracterizada por chcaras de lazer incluindo atividades de pesca amadora, muitas vezes praticada de forma ilegal nos respectivos reservatrios (IAP, 2006;154). Esta situao gera a exposio da proprietria das geradoras a uma fragilidade no que diz respeito reparao de eventuais danos ambientais e aplicao de sanes em face de infraes que venham ser apuradas pelos rgos competentes do SISNAMA. No se pode perder de vista que, na forma da disposio do art. 2, da Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9605/1998), Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente. Frente a este comando normativo, a omisso da COPEL em fiscalizar rea de sua propriedade pode ensejar, a critrio do rgo ambiental competente, a aplicao das sanes pertinentes76, sem prejuzo da obrigao de reparar o dano ambiental proporcionado e responder por eventual crime ambiental, se configurada conduta delitiva. Ressalte-se que a responsabilidade do proprietrio do imvel pelo dano ambiental causado por terceiros reconhecida pelo Superior Tribunal de Justia, como se pode extrair dos seguintes precedentes: AgRg no REsp 471.864/SP; REsp 745.363/PR; REsp 263.383/PR; REsp 195.274/PR; REsp 217.858/PR; EDcl no AgRg no REsp 255.170/SP; REsp 327.254/PR e REsp 343.741/PR, dentre outros. Com relao interface entre o uso da gua para gerao de energia e abastecimento pblico, denota-se conforme Plano de Manejo da APA de Guaratuba, que a represa Vossoroca, implantada para operao da Usina Chamin, comporta tambm um manancial da regio metropolitana de Curitiba (IAP, 2006:16). E como j registrado em momento anterior, com base em estudo dos professores Carrera-Fernandez & Garrido (2003:245), pode-se concluir que a retirada de gua
Advertncia; multa simples; multa diria; apreenso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados na infrao; destruio ou inutilizao do produto; suspenso de venda e fabricao do produto; embargo de obra ou atividade; demolio de obra; suspenso parcial ou total de atividades ou restritiva de direitos, de acordo com o caso e a gravidade da infrao, na forma do art. 72 e seguintes, da Lei n 9605/1998.
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montante da geradora (inclusive em seu reservatrio), acarreta uma minorao no potencial gerado pela usina. Desta feita, a captao de gua neste corpo hdrico importa em necessidade de compensar a COPEL pela perda de disponibilidade de gua para gerao de energia. No que tange represa do Capivari, seu uso como manancial foi avaliado pela empresa paranaense de saneamento, mediante aproveitamento parcial atravs da transposio de aproximadamente 1.000 l/s para a bacia do Rio Irai. Caso tal opo venha a ser implementada, a SANEPAR dever ressarcir a COPEL pela energia que esta deixar de gerar em virtude da gua retirada da represa ou ainda lanar gua de outra bacia para compensar a retirada de gua do Capivari (ANDREOLI, et al., 1999:9). O represamento do Rio Arraial apresenta uma vazo til de 6.300 l/s, usada para a gerao de energia eltrica pela COPEL e portanto, a sua utilizao para fins de abastecimento pblico depende tambm de ressarcimento quela companhia. O modo de utilizao seria atravs da transposio para a bacia do Rio Pequeno ou Piraquara, por um tnel, com a necessidade de investimentos de grande monta (ANDREOLI, et al, 1999:10). Com relao interface com as atividades de turismo e lazer, destaque-se que, segundo o Plano da Bacia Hidrogrfica do Ribeira do Iguape e Litoral Sul de So Paulo, so proporcionadas pelo reservatrio da UHE Parigot de Souza, intensamente aproveitado para natao e pesca esportiva (CBH-RB, 2008:69). O potencial para o turismo sustentvel baseado em atrativos naturais e/ou histrico-culturais na APA de Guaratuba considervel, em funo da variedade e beleza cnica das paisagens de serras com campos de altitude, das regies montanas e submontanas, rios e cachoeiras, as represas Vossoroca e Guaricana, a Baa de Guaratuba, manguezais e stios arqueolgicos (sambaquis e oficinas lticas) IAP, 2006:19. Por fim, registre-se o conflito existente entre a gerao hidreltrica e a navegao, cuja tentativa de equalizao objeto do Projeto de Lei Estadual n 438/2009, de autoria do Deputado Estadual Neivo Beraldin, o qual prev a necessidade, nos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos, de considerao da atividade de navegao fluvial nos estudos e projetos ambientais e da implementao de eclusas ou outras obras de transposio para os barramentos
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em corpos hdricos estaduais efetiva ou potencialmente navegveis, de modo a viabilizar a implantao de hidrovias contnuas em toda sua a extenso.
3.3.2 Conflitos no aparentes Para alm daqueles conflitos de uso identificados mediante exteriorizao de condutas, tambm merecem acolhida neste estudo as disputas veladas pelo controle das guas na bacia litornea do Paran. Segundo leciona Medeiros (2005:128)
As atividades dos grupos financeiros que especulam a crise da gua atingiram nveis de articulao no Brasil instalando seus agentes em diferentes sistemas de consrcios e empresas de guas em muitos estados brasileiros e particularmente no Estado do Paran.
Isso decorre, em grande parte, do fato de que as polticas de gesto da gua atualmente aplicadas nas esferas do Poder Pblico (especialmente estadual e municipal) no conseguiram articulao e penetrao suficiente para garantir o funcionamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e aplicar a poltica hdrica de forma a garantir a gesto adequada deste recurso (MEDEIROS, 2005:128). Exterioriza este panorama fato ocorrido no ano de 2004, relativo disputa pelo controle acionrio da SANEPAR entre o Governo do Estado do Paran e a companhia Domin Holdings S.A. com quadro acionrio composto pela Andrade Gutierrez Concesses S.A., Banco Opportunity, Sanedo Ltda., Copel Participaes S.A. e pela francesa Vivendi, detentoras de 39,7% das aes ordinrias da SANEPAR. O grupo Domin acusou o governo paranaense de desrespeitar os contratos firmados entre as partes ao ter convertido uma dvida da SANEPAR com o Tesouro Estadual, na ordem dos R$ 397 milhes, em participaes acionrias, o que causou a diluio do Grupo Domin no quadro acionrio da companhia estadual de saneamento (MEDEIROS, 2005:129). Ao assim agir, na opinio de Medeiros (2005:129), alm de retomar o controle administrativo da SANEPAR, o Governo estadual retomou as funes de gerenciamento do Sistema Estadual dos Recursos Hdricos, o que foi procedido
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mediante a extino das Agncias de guas e determinao no sentido de que a SUDERHSA reassumisse sua atuao como rgo gestor executivo do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SEGH/PR), juntamente com o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, o que se deu mediante a edio da Resoluo n 37/2007, do Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Tambm a reviso da Lei Estadual de Recursos Hdricos (Lei n 12.726/99) procedida em 2005 demonstrou mais uma das medidas governamentais para retomada do controle da gesto das guas no Estado do Paran (MEDEIROS, 2005:129), o que se repetiu com a apresentao do Projeto de Lei n 515/2008 (que originou a Lei n 16242/2009), que trata da extino da SUDERHSA e criao do Instituto das guas Paranaense, alm de promover alteraes na Poltica Estadual de Recursos Hdricos, em busca de uma gesto mais centralizada. Pode-se dizer que esta atuao concentradora do Governo do Estado do Paran, de modo geral, tem gerado a excluso dos demais sujeitos sociais da gesto hdrica, que dessa forma perde em muito seu vis democrtico e participativo. Isto se observa de forma bastante presente, j que alm de contar com uma estrutura institucional responsvel pela gesto das guas que via de regra no aberta participao democrtica, as empresas estaduais de energia (COPEL) e saneamento (SANEPAR), controladas pelo Estado do Paran, centralizam o debate relativo ao tema na condio de principais usurias de gua no Estado e em especial na bacia litornea. Dessa forma, seja atuando diretamente ou por meio das empresas das quais detm o controle acionrio, o Poder Pblico estadual busca evitar o compartilhamento da gesto hdrica, tanto em detrimento da ao dos agentes econmicos privados como da sociedade civil e comunidades situadas em reas de interesse hdrico. Outro ponto que deve ser relembrado diz respeito estrutura de poder materializada no Estado do Paran (consolidada em situaes objetivas de posse de riqueza, a qual se reproduz graas a redes polticas, sociais e de parentesco), implantada atravs de redes polticas de poder77 que utilizam artifcios
Nas palavras de Oliveira (2007:150), As redes polticas de poder so definidas neste artigo como conexes de interesses envolvendo, basicamente, empresrios e cargos polticos no aparelho de Estado, no executivo, legislativo e no judicirio e, tambm, em outros espaos de poder buscando assegurar vantagens e privilgios para os participantes.
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como o nepotismo, o clientelismo e a corrupo para consecuo de seus interesses (OLIVEIRA, 2007:150). Nessa medida, no Estado do Paran, h evidentes indicativos para o fato de que nomes ilustres do meio pblico (ligados aos poderes executivo, legislativo e judicirio) e empresarial integram uma complexa teia de relaes familiares de parentesco e de privilgios, que condiciona e mantm a estrutura do poder nas mais diversas conjunturas (OLIVEIRA, 2007:151). No estudo de Oliveira, o mesmo relata que a SANEPAR um dos principais alvos das redes polticas de poder no Estado, encontrando-se na mesma amigos pessoais e parentes do Governador do Estado, os quais ocupam altos cargos na administrao da companhia, que investiu mais de R$ 200.000.000,00 no ano de 2004 (OLIVEIRA, 2007:152-169). E a COPEL tambm no fica isenta da acomodao dos interesses das redes polticas de poder no Estado do Paran. Relata Oliveira (2007:160) que a Companhia Paranaense de Energia j foi objeto de situaes semelhantes s acima descritas. Verifica-se disso tudo a existncia de uma complexa disputa velada de interesses polticos e econmicos, instalada nas relaes entre poder pblico, mercado e sociedade no Paran, a qual muito provavelmente possui influncia sobre a gesto dos recursos hdricos, j que nem sempre as polticas, programas e aes do governo estadual so direcionados ao atendimento dos interesses da coletividade.
136
CAPTULO
IV
APROFUNDAMENTO
DO
CONFLITO:
GERAO
HIDRELTRICA E ALGUNS DE SEUS EFEITOS
4 Atividade econmica de gerao hidreltrica Especificada e delimitada a linha investigativa adotada como base do trabalho de pesquisa, passa-se a uma incurso pelos meandros da atividade de gerao de energia por aproveitamento de potenciais hidrulicos. A cadeia da indstria da energia eltrica envolve as atividades de gerao, transmisso, distribuio e comercializao. Neste estudo abordada exclusivamente a atividade de gerao hidreltrica, que consiste na produo de energia eltrica a partir da energia hidrulica (CAMARGO, 2008:65). Alguns aspectos tcnicos acerca do mercado de energia eltrica e do funcionamento das geradoras so apontados por necessidade de encadeamento das questes enfrentadas, no entanto, o enfoque do estudo dirigido de forma mais especfica aos seus aspectos sociais, econmicos e ambientais. So considerados agentes geradores os titulares de concesso ou autorizao do poder pblico concedente, com fins gerao de energia eltrica e realizao de compra e venda de energia eltrica (ONS, 2002). A proposta deste captulo cinge-se apresentao das geradoras de energia hidreltrica como sujeitos presentes nas relaes de disputa e coordenao relativas ao manejo das guas e, posteriormente, uma abordagem especfica sobre as usinas hidreltricas instaladas na bacia hidrogrfica do litoral paranaense. Antes das ponderaes acerca dos efeitos da atividade econmica de gerao hidreltrica, necessrio se faz conhecer alguns de seus aspectos tcnicos, especialmente quanto s formas de aproveitamento dos potenciais hidrulicos, o que pode se dar atravs de central sem derivao ou reteno; sem derivao com reteno ou com derivao e reteno (POIRET, 2000:77)78.
A gerao hidreltrica por meio de centrais sem derivao ou reteno a forma menos impactante do ponto de vista scio-ambiental, pois neste caso a usina recebe a gua diretamente do curso do corpo hdrico, sendo que a turbina no o retm, o que garante a no alterao das propriedades e do curso da gua. O aproveitamento do potencial hidrulico sem derivao, mas com reteno compreende a instalao da usina-barragem no leito do curso-dgua, gerando uma perturbao hidrolgica decorrente da perda de velocidade de fluncia da gua, a qual no chega a ficar estagnada em um lago de reteno (DERANI, 2005:464). J o aproveitamento hidrulico com
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Com base nestas possibilidades, observa-se que, a partir de 2003, o mercado brasileiro de energia eltrica consolida um processo de transformao, direcionado a um sistema de maior competio, mediante a separao das atividades de gerao, transmisso, distribuio e comercializao anteriormente verticalizadas e macia privatizao (SANTANA & OLIVEIRA, 1999:368; COPEL, 2009). Nesse diapaso, a relao entre a poltica energtica e a poltica de recursos hdricos ganha contornos diferenciados, cujo trabalho investigativo tentar desvelar em parte.
4.1 Apontamentos econmicos Adentrando na temtica que diz respeito considerao das sociedades controladoras de empresas de gerao hidreltrica como sujeitos inseridos na gesto hdrica no Brasil, necessrio se faz discorrer preliminarmente sobre alguns aspectos. A primeira questo surgente diz respeito aos delineamentos econmicos da atividade, que a tornam atrativa para os empreendedores. Neste ponto, pode-se mencionar que os cursos dgua tem papel de relevo para o crescimento econmico do Brasil, que gera cerca de 10% da energia hidreltrica produzida no planeta e depende desta fonte energtica para o incremento de suas atividades e gerao de riquezas (CAMARGO, 2008:29). Cita-se tambm que, segundo dados de 2005, o potencial explorado de gerao hidreltrica no Brasil atinge a ordem de 35% da disponibilidade existente, sendo que na regio sudeste do pas este potencial exploratrio encontra-se praticamente esgotado (TUNDISI, 2005:87). Simbolicamente, o discurso que se houve propagar nos meios de comunicao de massa no Brasil dirige-se a irradiar a representao de que a energia hidreltrica que utiliza como combustvel a gua apresentada como uma fonte energtica limpa, renovvel e barata (BERMANN, 2007:139).
derivao e reteno ocorre quando a usina desconectada da barragem e recebe o volume de gua que vem montante, constituindo-se no tipo mais eficaz de aproveitamento energtico, contudo, o mais impactante do ponto de vista scio-ambiental.
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Mas, por outro lado, deve-se levar em considerao que os recursos hdricos, embora renovveis, via de regra esto sujeitos escassez ou abundncia em decorrncia de eventos naturais, muitas vezes sazonais, o que torna o setor eltrico brasileiro bastante dependente do comportamento dos cursos hdricos (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:240). Pois bem. Primeiramente, cumpre destacar que os potenciais de energia hidrulica constituem bens da Unio (independentemente da titularidade do corpo hdrico em que se situem), os quais podem ser explorados no interesse nacional, por particulares brasileiros ou empresas constitudas sobre as leis brasileiras com sede e administrao no pas, mediante concesso, permisso ou autorizao por prazo determinado (art. 176 e pargrafos, da Constituio Federal e artigos 1, V e 5 da Lei n 9074/1995). Isso significa dizer que, mesmo que o potencial hidrulico seja identificado e inventariado em guas estaduais, cabe Unio a sua dominialidade79. Desta feita, verifica-se que os interessados em explorar potenciais de energia hidrulica no Brasil, com capacidade superior a 1000 Kw, devem participar de licitao pblica para obteno da respectiva concesso ou autorizao da Unio para tanto, o que pode ser realizado diretamente pelo ente federativo ou atravs da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL (POMPEU, 2006:116). Com relao aos regimes de aproveitamento dos potenciais pelos empreendedores, podem os mesmos se dar para autoproduo, produo independente ou para prestao de servio pblico de fornecimento de energia. A autoproduo se d quando a geradora, mediante autorizao da Unio (via de regra atravs da ANEEL), instalada para alimentao de atividade desenvolvida pelo prprio produtor (BRIGHENTI, 2003:20). Exemplo de projeto de usina hidreltrica destinada autoproduo a de Tijuco Alto, planejada para o alto curso do Rio Ribeira do Iguape, entre as cidades de Ribeira-SP e Adrianpolis-PR, a qual pretende gerar 150 MW de energia, destinada exclusivamente para a Companhia Brasileira de Alumnio (CBA), empresa do Grupo Votorantim, que detm um complexo metalrgico no municpio de Alumnio-SP.80
Incurso mais detalhada no tema relativo dominialidade dos recursos hdricos procedida no Captulo I. 80 Notcia extrada do blog do Centro dos Estudantes de Santos e Regio, disponvel em http://blogdoces.wordpress.com/2008/07/03/construcao-da-hidreletrica-do-tijuco-alto-alteraria-o-unicorio-ainda-intacto-do-estado-de-sao-paulo/, acesso em 20.02.2009.
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A produo independente ocorre quando o gerador recebe concesso para produzir energia eltrica destinada ao comrcio (no todo ou em parte), por conta e risco do empreendedor, sujeitando-se s regras da produo regulada ou livre (artigos 11 a 14, da Lei n 9074/1995). Cita-se como exemplo de geradora que atua na produo independente a usina hidreltrica Cachoeiro, localizada em Pocrane, no Estado de Minas Gerais. Com relao prestao de servio pblico de fornecimento de energia eltrica, d-se a mesma quando o gerador recebe concesso para gerar energia que ser destinada s distribuidoras (que a adquirem por meio de leilo na Cmara de Comrcio de Energia Eltrica CCEE), as quais provero o abastecimento das unidades consumidoras. No que pertine aos consumidores81 de energia eltrica, podem ser eles livres ou cativos. Livres so os consumidores cujo consumo seja superior a 3.000 kW, os quais so autorizados legalmente a escolher seu fornecedor de energia eltrica (art. 16, da Lei n 9074/1995). Cativos so aqueles consumidores aos quais s permitido comprar energia do concessionrio, autorizado ou permissionrio, a cuja rede esteja conectado (ONS, 2002:16), mediante pagamento de tarifa regulada. O setor de gerao de energia eltrica representa empreendimentos que operam com custos mdios declinantes, funcionando em economia de escala, que deve, num ambiente de economia de mercado, buscar eficincia 2003:243). Com relao aos aspectos econmicos do uso da gua para gerao hidreltrica se faz necessrio comentar que o Brasil concentra grandes bacias hidrogrficas e, por isso, sua matriz energtica baseada neste tipo de fonte, o que traz algumas distores com relao ao custo da gua, que tomada como um bem livre, sem valor de mercado e sem custo (DERANI, 2005:460). Na viso de Derani (2005:460)
O custo de uma usina hidreltrica no comporta o que lhe essencial a gua, seu uso e nem compatibiliza os custos sociais da perda de peixes
econmica
distributiva
(CARRERA-FERNANDEZ
&
GARRIDO,
Pessoa fsica ou jurdica que ajusta, com o concessionrio, autorizado ou permissionrio, o fornecimento de energia eltrica. (ONS, 2002:16).
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e de outras opes de uso energtico (madeira, retirada para formao do lago), virio, turstico etc.
Essa situao acarreta num falseamento do preo da energia produzida, haja vista a sobre-explorao do bem ambiental gua, que no contabilizado como custo do empreendedor. O sobreuso da gua retratado tambm por Carrera-Fernandez e Garrido (2003:70), para quem o valor econmico do uso da gua contm uma srie de distores, que no refletem seus verdadeiros custos sociais. Desta feita, na viso dos mencionados autores (2003:70), para evitar o uso ineficiente dos recursos hdricos pelos agentes econmicos, necessrio introduzir mecanismos que corrijam tais distores entre preo de mercado e custo social do uso da gua, de modo a minimizar o seu uso de forma subavaliada, aproximando-o do nvel timo. E a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, neste caso, pode ser utilizada como indutor eficiente para redistribuir os custos sociais de forma mais equilibrada (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:111). Conforme informao veiculada pela SUDERHSA82, no Estado do Paran, as geradoras hidreltricas no pagam pelo uso da gua haja vista disposio da legislao especfica do setor energtico neste sentido (artigos 13, 2 e 20, 5, da Lei Estadual n 12726/1999, que trata da Poltica Estadual de Recursos Hdricos). No entanto, posio divergente advm da melhor exegese do art. 225, da Constituio Federal e da Lei n 9433/1997, suscitada por Derani (2005:460), no sentido de conceber a necessidade de submisso do uso dos potenciais hidrulicos outorga de uso da gua (e cobrana) para que seja atendido o interesse da coletividade, posto se tratar de uso privado de um bem pblico para gerar lucro. Isso sem prejuzo da obteno de concesso da Unio para explorao do potencial hidrulico e das competentes licenas ambientais. Ademais, sob este mesmo enfoque, pode-se dizer que no se mostra compatvel com a interpretao do art. 176, 4, da Constituio Federal a permisso do aproveitamento dos potenciais hidrulicos sem a presena do poder pblico, detentor de sua dominialidade, sob pena de privatizao de um bem de domnio pblico.
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Atravs de tcnica que exerce a funo de Secretria Executiva do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, no III Seminrio Desenvolvimento Sustentvel no Litoral do Paran: Monitoramento Ambiental Costeiro e Marinho, realizado de 8 a 11 de setembro de 2008 no Municpio de Pontal do Paran-PR.
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Sob este ponto de vista, nada mais justo que seja implementada a cobrana do uso da gua tambm das geradoras hidreltricas, fixando-se um preo que reflita o real valor deste bem ambiental e induza a um consumo consciente, para que no haja a privatizao do lucro e socializao do prejuzo decorrente dos impactos scio-ambientais da atividade empresarial. Mesmo porque, o comando do art. 53, da Lei Estadual n 12726/1999 (Poltica de Recursos Hdricos do Estado do Paran) determina que, com exceo do setor agropecurio (o que j discutvel), a cobrana pelo uso da gua deve ser estabelecida em face de todos os setores usurios. E diga-se ainda, como bem ressalta Derani (2005:464), necessria a instituio de um custo superior para os tipos de apropriao de potencial hidrulico com maior impacto scio-ambiental em relao queles cuja interferncia no meio natural e antrpico seja proporcionalmente menor, como, por exemplo, nas usinas que funcionam apenas a fio de gua83. Importa ressaltar tambm que a localizao e o dimensionamento das usinas hidreltricas, bem como sua operao, deve ser realizada de modo articulado e coordenado, a fim de que sejam aproveitados de forma mais eficiente os potenciais energticos (aproveitamentos timos, definidos pela Empresa de Pesquisa Energtica EPE84). Desta forma, deve-se exigir genericamente, como regra, que as hidreltricas no sejam subdimensionadas, sob pena de no se explorar a total potencialidade da fonte energtica, subutilizando-se em definitivo um bem pblico da Unio. E do mesmo modo, deve-se buscar que as usinas no sejam superdimensionadas, sob pena de sua operao se tornar invivel economicamente. Adiante, deve-se considerar que tem se tornado comum a localizao sequencial de usinas hidreltricas ao longo do mesmo rio ou bacia hidrogrfica, o que acarreta a variao da quantidade de gua estocada com a possvel modificao da disponibilidade hdrica para os empreendimentos localizados jusante (DERANI, 2005:466). Com relao a esta problemtica interna ao setor de gerao hidreltrica, o Estado de Santa Catarina editou a Lei Estadual n 14.652/2009, a qual prev a necessidade de realizao de avaliao integrada da
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Usina a fio de gua aquela que utiliza a gua sem alterar o regime fluvial. Isto , a mesma gua que em condies naturais despencaria em alguma queda ou corredeira forada a passar por uma tubulao que a conduz at a turbina o que permite o aproveitamento da energia, que de outra forma seria desperdiada em atrito. (DERANI, 2005:463). 84 Na forma regulamentada pelo Decreto n 5184/2004.
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bacia hidrogrfica para instalao das usinas, o que deve se operar durante o processo de licenciamento ambiental do empreendimento, perante a Fundao Estadual de Tecnologia e Meio Ambiente (FATMA). No entanto, a mencionada legislao catarinense apresenta aspectos controversos, na medida que impe ao empreendedor a obrigao de realizar atividade tpica do Estado, concernente polticas pblicas, pois o estudo integrado de bacia constitui na prtica verdadeira avaliao ambiental estratgica (AAE)85, indispensvel ao planejamento da organizao das atividades econmicas, na forma do art. 174, da Constituio Federal.
4.1.1 Alguns reflexos sociais Foi apresentado um breve relato sobre as caractersticas gerais dos aproveitamentos de potenciais hidrulicos para gerao de energia, no que diz respeito aos seus aspectos econmicos e tcnicos. E como os indicativos econmicos so insuficientes para se ter uma viso mais aproximada do tema, busca-se tambm a elucidao de algumas implicaes desta atividade nos campos social e cultural. A presena de atividade econmica do porte de uma geradora hidreltrica, via de regra, gera riquezas localidade e regio onde se situa, com ganhos sociais e econmicos com a criao de empregos diretos e indiretos, o aumento da arrecadao tributria (tanto dos Municpios, especialmente atravs do Fundo de Participao, como dos Estados e da Unio) e o incremento do consumo e da circulao de produtos e servios no mercado. Embora as regies que abriguem empreendimentos de gerao hidreltrica estejam se desenvolvendo economicamente tanto em funo dos royalties86 e tributos arrecadados como da reorientao das dinmicas econmicas
Definida como processo sistemtico para avaliar as consequncias ambientais de uma poltica, plano ou programa, de forma a assegurar que elas sejam integralmente includas e apropriadamente consideradas no estgio inicial e apropriado do processo de tomada de deciso, juntamente com as consideraes de ordem econmicas e sociais (SADLER & VERHEEM, 1996:27). Deve-se trazer colao tambm o Projeto de Lei n 2072/2003, da Cmara Federal, o qual prope alterao da Lei n 6938/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente) para o fim de introduzir a obrigatoriedade da AAE para avaliao de polticas pblicas, planos e programas governamentais (SNCHEZ, 2008:14). 86 Compensao financeira aos Municpios e Estados afetados pela perda de disponibilidade do uso das reas inundadas pelas barragens (PIACENTI et al., 2003:106).
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locais , h carncia de polticas mais eficientes de desenvolvimento sustentvel e social, possibilitadoras de melhores condies de vida coletividade e a conservao dos recursos naturais (PIACENTI et al., 2003:103). Mesmo porque, de modo geral, pode-se afirmar que a eleio dos locais para instalao de empreendimentos hidreltricos no leva em considerao as realidades locais e regionais, tomando conhecimento apenas de dados estritamente tcnicos (JERONYMO, 2007:55), o que faz com que as famlias e a natureza existentes no local sejam considerados como problemas, que precisam ser resolvidos ou eliminados definitivamente. Na esfera social, vrias so as situaes que alteram o perfil das comunidades atingidas por barramentos dentro de um municpio ou regio, sendo que as mais significativas dizem respeito aos reassentamentos, desapropriaes e migraes que alteram a dinmica das microrregies. Esse movimento migratrio caracterizado pela atrao de mo de obra para a edificao das centrais hidreltricas, pelo desalojamento de pessoas do seu local de vida e pelo incremento do comrcio e da indstria local (PIACENTI et al., 2003:106), o que inclusive deu origem constituio de um movimento social denominado Movimento Nacional dos Atingidos por Barragens (MORAES, 1996:80). Como se observa neste contexto, via de regra, as populaes atingidas pelas obras necessrias instalao de usinas hidreltricas tem seus interesse reiteradamente desconsiderados ante a perspectiva da perda das suas condies de produo material e reproduo social determinada pela formao do reservatrio. No Brasil, esta situao gerou o desalijo de aproximadamente 200 mil famlias, com a completa destruio de seus projetos de vida (BERMANN, 2007). Isto significa dizer, nas palavras de Jeronymo (2007:56) que
os ncleos familiares ribeirinhos, as comunidades ribeirinhas, as cidades que margeiam os rios, sem exceo, so lanados num campo de disputas onde a sua prpria existncia ser o elemento principal a ser negado pelo agente investidor.
Em geral, os rendimentos que os municpios obtm com investimentos diretos na construo das usinas destacadamente na demanda de mo de obra local para suas obras , no se consubstanciam necessariamente em benefcios para as geraes futuras da regio, especialmente quando a energia gerada no atende demanda local, restando remetida para outros Estados, que
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recebem o valor relativo ao ICMS das operaes com a energia comercializada (PIACENTI et al., 2003:113). Em que pese os impactos negativos suscitados, tambm h previses de melhorias sociais decorrentes da implantao de barragens, j que o lago formado pode possuir potencial econmico para a regio atingida, vinculado ao aproveitamento das guas para captao destinada a diversos fins, turismo, pesca, navegao, recreao e lazer, dentre outros usos alternativos (PIACENTI et al., 2003:115). No que pertine atividade de aquicultura em reservatrios de companhias de eletricidade, h regulamentao especfica da cesso de uso de guas pblicas para tal finalidade, na forma autorizada pelo Decreto n 4895/2003 (POMPEU, 2007:137). Com relao atividade pesqueira e de navegao, entendimento diverso defende que a alterao do processo hidrolgico produz reflexos sociais, especialmente para aqueles que vivem do transporte aqutico e da pesca (JUNK & MELLO, 1990:134), que restam prejudicados tanto pela alterao qualitativa da gua como pela modificao da calha do prprio curso dgua. Mais ainda, o barramento afeta o abastecimento pblico de gua, a diluio de efluentes de cidades e indstrias, a irrigao, a navegao, o controle de enchentes e a navegao (DERANI, 2005:466). Do ponto de vista cultural, pode-se destacar que atravs da inundao, propriedades, bairros e at municpios ficam inteiramente submersos, levando consigo parte da histria, da cultura e do modo de vida dos povos atingidos (PIACENTI et al. 2003:107), gerando uma verdadeira agresso sua identidade, com a mudana forada dos hbitos e da convivncia social.
4.1.2 Consequncias ambientais Em continuidade no que se refere aos efeitos da implantao e operao de hidreltricas, h de se destacar que as denncias acerca dos efeitos ambientais decorrentes do barramento de rios para aproveitamentos de potencial hidrulico remontam de longa data. Do ponto de vista do meio ambiente, os bens ambientais mais impactados so a fauna, a flora e os recursos naturais (guas, solos e minrios) do
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territrio inundado, que geralmente sofrem impactos irreversveis, responsveis pela transformao da paisagem e da forma de explorao dos recursos, alterando significativamente a maneira pela qual as pessoas exploram economicamente o local e se organizam sobre o territrio (PIACENTI et al., 2003:106). Isso sem falar que a edificao de centrais hidreltricas e o alagamento causam mudanas que impactam na estrutura fsica e climtica das regies e microrregies atingidas (PIACENTI et al., 2003:106). De acordo com informaes fornecidas por Derani (2005:460), com o significativo aumento do nmero de grandes barragens87 assim consideradas aquelas possuidoras de mais de 15 m de altura o volume de gua mantido em reservatrios j cinco vezes superior ao encontrado no leito dos corpos-dgua. Em decorrncia desse fato, os deltas de muitos rios esto secando, com destruio do habitat de espcies aquticas, sendo que muitas delas j foram levadas extino, como, por exemplo, no Rio Nilo, onde 30 das 47 espcies de peixes comerciais que se faziam presentes no local no mais existem (DERANI, 2005:460). Gera transtornos tambm o aumento da vazo dos rios e carregamento de material sedimentar (especialmente nos casos de transposio de bacia para aproveitamento de potenciais hidrulicos), o que vem a contribuir para o assoreamento e eroso dos corpos hdricos e baas, como no Rio Cachoeira (localizado no Municpio de Antonina-PR), conforme expe Odreski (2003:12). Outro efeito indesejado do transporte de sedimentos (bem como do represamento dos cursos hdricos) o ocasionamento de alteraes hidrolgicas, hidroqumicas e hidrobiolgicas (dentre as quais a diminuio da presena de oxignio na gua), acarretando a mortandade de espcies aquticas animais e vegetais (JUNK & MELLO, 1990:132), o que agravado pela mistura da gua ao sedimento quando da sua passagem pelas turbinas da geradora e descarte jusante. Alm disso, h registro no sentido de que os barramentos podem acarretar a inundao de formaes geolgicas fraturadas, que tem potencial para causar o desvio dos fluxos de guas subterrneas, gerando transtornos em locais aparentemente no influenciados pela sua implantao (SILVEIRA et al., 2005:18). Tem-se observado que, com frequncia, muitos empreendimentos hidreltricos revelam-se insustentveis do ponto de vista ambiental, o que se
O nmero de barragens acima dos 15m cresceu, de 5.000 na dcada de 1950, para 38.000, conforme levantamento realizado em 2005 (PETRELLA, 2002:128).
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vislumbra tanto no cenrio internacional como no Brasil. Dentre os mais crticos problemas ambientais ocasionados pelas centrais hidreltricas, destacam-se os seguintes (BERMANN, 2007): mudanas no regime hidrolgico, com o comprometimento das atividades jusante do barramento; alterao para pior da qualidade das guas, haja vista o carter lntico do reservatrio, que dificulta a decomposio dos rejeitos e efluentes; assoreamento das represas, em razo do descontrole na ocupao populacional em suas cabeceiras, que so constantemente submetidas a processos de desmatamento e supresso da mata ciliar, considerada pela lei como rea de preservao permanente88; emisso de gases que causam aquecimento global, especialmente o metano, oriundo da decomposio da cobertura vegetal inundada perenemente nos reservatrios; acrscimo no volume de gua no reservatrio, com consequente ao de presso extra sobre o solo e subsolo pelo peso da massa de gua barrada, em locais com situao geolgica desfavorvel (por exemplo, terrenos crsticos), provocando sismos induzidos; adversidades para a sade pblica, pela formao dos remansos nos reservatrios, acarretando o acmulo de resduos e a proliferao de vetores transmissores de doenas endmicas. Relatam ainda Luiz et al. (2003:107) que
O nvel do impacto dos represamentos sobre a fauna ctica grandemente influenciado pelas caractersticas locais da biota e do prprio reservatrio (Agostinho et al., 1999). Esses impactos podem ser deletrios em
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Sobre as reas de preservao permanente, veja-se a nota de rodap de nmero 89.
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pequenos cursos dgua, podendo ocasionar a extino local ou regional de espcies, e, se endmicas, a extino total de algumas.
Mencionam tambm Luiz et al. (2003:108) que a ictiofauna dos rios raramente dimensionada antes do barramento, restando ainda sujeita a outras aes humanas causadoras de impacto, em nvel local e regional, como, por exemplo, a pecuria, agricultura, precariedade da conservao do solo, desmatamento, introduo de espcies exticas e a pesca predatria. Ademais, deve-se destacar que o uso da gua para gerao de energia, atravs de aproveitamento de potenciais hidrulicos, apesar de ser considerado comumente como no consuntivo, gera efetivamente perdas de disponibilidade quantitativa da gua (e no s de disponibilidade qualitativa). significativa a evaporao da gua nos reservatrios de regularizao da vazo, o que acarreta efetivamente reduo da quantidade de gua recolocada jusante das centrais hidreltricas que operam com a utilizao deste expediente, sobretudo em regies de clima quente (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:141). Como se v, sob o ponto de vista do meio ambiente, a implantao e operao de empreendimentos cuja atividade a gerao de energia eltrica a partir da energia hidrulica traz consequncias bastante impactantes.
4.1.3 Utilidade pblica Como visto acima a atividade de gerao de energia atravs do aproveitamento de potenciais hidrulicos tem uma srie de consequncias, no entanto, no atual estgio de desenvolvimento das sociedades humanas, trata-se de uma atividade necessria ao desenvolvimento das aes humanas mais elementares. Em vista desta imprescindibilidade para a realizao das atividades humanas, os empreendimentos relacionados aos servios pblicos de energia so considerados como de utilidade pblica, na forma do disposto no art. 1, 2, IV, b e c, do Cdigo Florestal, de acordo com o qual, consideram-se de utilidade pblica as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de
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transporte, saneamento e energia e demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA. Do mesmo modo, a Lei n 9074/1995 que estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e d outras providncias (especialmente das concesses para prestao de servios de energia eltrica) determina caber ao poder concedente declarar a utilidade pblica, para fins de desapropriao, das reas necessrias implantao de instalaes concedidas, destinadas a servios pblicos de energia eltrica, autoprodutor e produtor independente. Nessa esteira, se o poder concedente declara a utilidade pblica das reas onde ser instalada a central hidreltrica para fins de desapropriao, obviamente a atividade em si tambm considerada de utilidade pblica. Diante dessa condio, abrem-se duas possibilidades para a caracterizao da atividade das geradoras de energia hidreltrica como de utilidade pblica, a saber: a primeira diz respeito considerao das geradoras como obras essenciais de infra-estrutura destinadas ao servio pblico de energia; e a segunda, diz respeito disposio no art. 2, I, b, da Resoluo n 369/2006, do CONAMA, para fins de supresso de vegetao (mesmo em reas de Preservao Permanente89), no sentido de que as obras essenciais de infra89
Nos termos dos artigos 1, 2, II; 2 e 3, do Cdigo Florestal, constitui rea de preservao permanente (APP): rea protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. Especificamente tais reas representam as florestas e demais formas de vegetao situadas: a.) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima ser: de 30 (trinta) metros para os cursos d'gua de menos de 10 (dez) metros de largura; de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'gua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; de 100 (cem) metros para os cursos d'gua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; de 200 (duzentos) metros para os cursos d'gua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'gua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; b.) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais; c.) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'gua", qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura; d.) no topo de morros, montes, montanhas e serras; e.) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive; f.) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g.) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais; h.) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer
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estrutura destinada aos servios de energia so consideradas de utilidade pblica tambm para esta finalidade especfica. De se considerar tambm que o aproveitamento dos potenciais hidrulicos no Brasil somente pode ser efetuado mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, conforme previso expressa do artigo 176, 1, da Constituio Federal. Sob esta ptica, seja de forma genrica ou especificamente para fins de supresso de vegetao, os empreendimentos de gerao de energia eltrica a partir de energia hidrulica constituem-se como de utilidade pblica, conforme disposio constitucional, legal e regulamentar.
4.2 Hidreltricas como usurias de recursos hdricos: contexto geral Aps uma breve incurso nas principais interfaces identificadas entre a poltica hdrica e a poltica energtica de acordo com o direcionamento do estudo, passa-se a descrever a atuao das geradoras de energia eltrica atravs do aproveitamento de potenciais hidrulicos como usurias de recursos hdricos, sob um enfoque geral. Mesmo diante da instaurao de uma nova conjuntura, onde foram inseridos sujeitos, cenrios e interesses, continuaram os defensores dos velhos paradigmas (apropriao privada dos recursos naturais) a manter seu lugar de hegemonia, haja vista as relaes entabuladas no curso da histria com os detentores do poder poltico. Trata-se de ser um grave contra-senso advindo da tradio poltica e cvica brasileira (VAITSMAN, 2002), na medida em que o particularismo das relaes pessoais se faz bastante enraizado na formao e composio dos rgos responsveis pelo gerenciamento do bem ambiental gua, o que um inegvel fator de excluso e desigualdade no manejo deste bem ambiental no Brasil.
que seja a vegetao. Ademais, consideram-se, ainda, de preservao permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas: a.) a atenuar a eroso das terras; b.) a fixar as dunas; c.) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; d.) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; e.) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; f.) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino; g.) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; h.) a assegurar condies de bem-estar pblico.
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Os grandes usurios de recursos hdricos muitos destes com participao acionria de conglomerados internacionais atuando em empreendimentos custeados em grande parte pelo poder pblico possuem fortes e antigos laos que atravessam os novos arranjos institucionais, fazendo com que permaneam em posio de superioridade, em detrimento de toda a coletividade. Neste contexto, defende-se que, historicamente, o setor hidreltrico, via de regra, foi o maior beneficiado na gesto de recursos hdricos no Brasil, j que por muito tempo teve o privilgio do preferencial uso da gua, em detrimentos de todas as demandas concorrentes (VEIGA et al., 2006:2). Desta maneira, verifica-se que, mesmo com a garantia legal dos usos mltiplos da gua, o setor hidreltrico, de modo geral, recebeu tratamento privilegiado e prioritrio no uso deste bem ambiental (BERMANN, 2007). Ainda nesta linha, o posicionamento de Carrera-Fernandez (2000:811), para quem
Essa poltica explcita de priorizar a gerao de energia eltrica sobre todos os demais usos da gua no nova; vem desde a explorao dos primeiros aproveitamentos hidreltricos, no incio do sculo. Desde ento, o setor de gerao de energia eltrica tornou-se o grande e prioritrio usurio da gua no Brasil.
Num
breve
levantamento
histrico,
denota-se
que
equacionamento dos setores de gua e gerao energtica dentro de um mesmo rgo (Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE) gerou a ausncia de iseno para concesso de outorgas de uso da gua para este fim (CARRERA-FERNANDEZ, 2000:811). Com a extino do DNAEE, substitudo pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e pela Agncia Nacional de guas (ANA), espera-se que esta distoro possa ser corrigida, com um abrandamento nesta situao. No entanto, do ponto de vista da utilizao dos recursos hdricos, a gerao de eletricidade continua a ser considerada uma prioridade, apesar das disposies da Lei n 9433/1997 que define a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e os instrumentos do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e apenas reafirma esses princpios , que at o momento, em grande parte, no tornou efetiva sua execuo (BERMANN, 2007).
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Na implementao dos empreendimentos hidreltricos, dois rgos de governo concorrem atualmente para sua regulao. Por um lado, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), criada pela Lei n 9427, de 26 de dezembro de 1996, em substituio ao antigo Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) extinto no processo de reestruturao do setor eltrico brasileiro. Por outro, a Agncia Nacional das guas (ANA), criada pela Lei n 9984 de 2000. Destaque-se que a superposio de competncias entre os dois rgos (ANEEL e ANA) s foi superada parcialmente com a Resoluo n 131/2003, da ANA, a qual estabeleceu como competncia da Agncia Nacional de guas a Declarao de Reserva de Disponibilidade Hdrica (DRDH), impondo ANEEL a responsabilidade por sua obteno prvia, como pr-requisito para a licitao de concesso ou autorizao do uso de potenciais hidrulicos (BERMANN, 2007). Neste ponto, defende-se que com a criao da ANA, o setor eltrico passou a enfrentar certa subordinao ao setor de recursos hdricos, especialmente no que concerne cobrana pelo uso da gua e outorga do direito de seu uso (CARRERA-FERNANDEZ & GARRIDO, 2003:174). Atualmente, h tentativa normativa no sentido de vedar o privilgio do uso dos recursos hdricos para aproveitamento de potenciais hidrulicos, na forma disposta pelo 3, do art. 28, da Lei n 9074/1995, no sentido de que:
vedado ao edital referido no pargrafo anterior estipular, em benefcio da produo de energia eltrica, qualquer forma de garantia ou prioridade sobre o uso da gua da bacia hidrogrfica, salvo nas condies definidas em ato conjunto dos Ministros de Estado de Minas e Energia e do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, em articulao com os Governos dos Estados onde se localiza cada bacia hidrogrfica.
No entanto, a disposio legal no impede a consumao de tal fato, mas apenas lhe exige condies mais severas, que exigem articulao entre os Ministrios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, bem como com os governos estaduais onde esteja situado o potencial hidrulico. Esta articulao entre Unio (Ministrio de Minas e Energia e do Meio Ambiente) e estados, na viso de Carrera-Fernandez (2000:811) no passa de uma forma de pressionar os entes regionais da federao a fazer parte, compulsoriamente, de esforo para implementar, nas bacias de seu domnio, os
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aproveitamentos de potencial hidrulico economicamente viveis que ainda no foram explorados. Em vista deste quadro, sugere Carrera-Fernandez (2000:811) que
Em consequncia dessa poltica explcita do setor eltrico, os rgos estaduais gestores dos recursos hdricos so forados a restringir, em suas bacias hidrogrficas, as outorgas de direito de uso da gua para outros setores usurios, principalmente para a agricultura irrigada, grande competidora da gerao hidreltrica pelo uso da gua.
Nesta esteira, cabe ressaltar o carter primordial com que se reveste a noo de "potencial hidreltrico" dos cursos dgua, em contraste com outros possveis "potenciais" pesqueiro; de irrigao; turstico; cultural e de biodiversidade, observando-se cada vez mais uma acentuao da prioridade da gerao de energia ante os demais usos das guas (BERMANN, 2007). Noticiou Gondim (2006), na condio de Superintendente de Usos Mltiplos da ANA, em anlise ao caso do conflito de uso entre gerao hidreltrica e navegao na Regio Hidrogrfica do Tocantins-Araguaia, que as principais dificuldades apontadas dizem respeito que ainda a construo de barragens, nos rios navegveis, navegados e potencialmente navegveis, tem sido implementada sem a incluso das obras de transposio. Ademais, suscita-se a irregularidade ou insuficincia de nveis dgua mnimos para garantia da navegao. Resta claro que a implantao de obras de interesse de outros setores, como usinas hidreltricas e reservatrios de regularizao, pode dificultar ou inviabilizar a navegao em trechos de rios. Nesse sentido, as dificuldades institucionais do setor aquavirio, no que se refere ao planejamento e capacidade de participao financeira nas obras, aliadas necessidade e capacidade de expanso de outros setores, como o eltrico, e a descompatibilizao de cronogramas de investimentos em obras de aproveitamentos hdricos corroboram para a desarticulao entre setores usurios e para os conflitos pelo uso da gua No Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos em 30 de janeiro de 2006, h indicativo na tentativa de minimizar os impactos negativos da implementao de barragens em outros segmentos produtivos, trazendo-se disposio no sentido de
considerar que as hidreltricas continuaro a ser implantadas em qualquer dos cenrios prospectivos, devendo ser estabelecidas condies operacionais para os reservatrios, de modo que se garanta o uso mltiplo dos recursos hdricos, incluindo as perspectivas de navegabilidade dos
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cursos dgua, e se assegure uma composio que se traduza em maiores benefcios e menores perdas para o conjunto da sociedade brasileira.
Ou seja, de acordo com o planejamento de uso da gua em mbito nacional, ao menos em tese, os barramentos devem ser dimensionados de modo a gerar o menor nmero de perdas possveis para os outros setores usurios e mesmo para a sociedade brasileira como um todo. Mas no s os aspectos econmicos e sociais devem ser objeto da mitigao dos efeitos indesejados dos barramentos. Tambm os aspectos ambientais merecem ser considerados. Nesta esteira, na implantao de barragens, devem as geradoras promover a aquisio ou desapropriao de todas as reas do entorno dos reservatrios artificiais, que constituam ou passem a constituir reas de preservao permanente art. 4, 6, do Cdigo Florestal bem como a destoca e limpeza das reas que sero inundadas pelo reservatrio (POMPEU, 2007:136). Alm disso, as represas em curso-dgua devem prever e adotar medidas de proteo da fauna aqutica, de acordo com a determinao dos rgos competentes (POMPEU, 2007:140). Seguindo nesta linha, Silva (2006b:45) traz comentrio no sentido de que
Mais recentemente, o uso da gua na gerao de energia (...) aponta para uma tendncia em executar prioritariamente os aproveitamentos de pequenas quedas dgua, atravs da construo de Pequenas Centrais Hidreltricas PCHs em pequenas bacias hidrogrficas. Entretanto (...) um debate a esse respeito no poder perder de vista a maior vulnerabilidade dos aproveitamentos de pequeno e mdio porte aos riscos de assoreamentos. A avaliao dos riscos correspondentes carece de estudos e pesquisas para ser feita com o rigor e a preciso desejveis.
Bermann (2007) compartilha das impresses de Silva (2006b:45) com relao aos possveis benefcios do aproveitamento dos potenciais hidrulicos atravs de pequenas centrais especialmente pelo privilgio de projetos de gerao para sistemas isolados e atendimento s comunidades e propriedades rurais que no tem acesso ao sistema eltrico bem como no que diz respeito necessidade de anlise acurada dos impactos scio-ambientais decorrentes da implantao e operao destes empreendimentos.
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Exemplo de potenciais danos ambientais e sociais de natureza bastante complexa se verifica no caso das Pequenas Centrais Hidreltricas previstas para implantao no Estado de Santa Catarina. Conforme informao veiculada no website do Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina90, cerca de 200 projetos de PCH se encontram em processo de licenciamento perante o rgo ambiental estadual (Fundao de Tecnologia e Meio Ambiente de Santa Catarina FATMA), tratando-se muitos deles de projetos em cadeia na mesma bacia hidrogrfica (ou no mesmo rio). Como no estavam sendo considerados nos processos de licenciamento os efeitos conjuntos dos referidos projetos sobre o meio ambiente (mas somente os efeitos isolados de cada um deles), o Ministrio Pblico estadual convocou a formao de grupo de estudos para reviso da situao e recomendou que fosse suspensa a emisso de novas licenas ambientais para PCHs at segunda ordem. Em resposta, o Governo do Estado encaminhou Assembleia Legislativa projeto de lei, o qual deu gnese edio da Lei Estadual n 14.652/2009, na qual resta prevista a necessidade de avaliao integrada de bacias hidrogrficas para o licenciamento de centrais hidreltricas no Estado de Santa Catarina91, excetuadas as PCH (com barramento de at 300 hectares e rea desmatada nativa ou em estgio avanado de regenerao de at 150 hectares), que ficam dispensadas desta obrigao. Contudo, mesmo dispensadas de realizar avaliao integrada da bacia hidrogrfica em que se situam, as PCH no Estado de Santa Catarina precisam observar os dispositivos inseridos no art. 3, da Lei Estadual n 14.652/2009, quais sejam: a no-fragmentao de corredores ecolgicos; a implantao de rea de preservao permanente, em atendimento s funes ambientais de cada trecho limtrofe rea alagada; a no-alterao da qualidade dos recursos hdricos, quando o empreendimento estiver a montante do ponto de captao de gua para fins de abastecimento pblico; a vazo remanescente do rio em todo o trecho ensecado, compreendido entre o barramento e a casa de fora do empreendimento; e que a
http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/noticias/detalhe.asp?campo=8316&secao_id=369 certo que a imputao da obrigao de realizao deste estudo pelo empreendedor, na forma mencionada no art. 5, pargrafo nico, da Lei 14.652/2009, consiste em imposio de constitucionalidade duvidosa, haja vista que transmite a responsabilidade para formao de elementos necessrios ao planejamento de poltica pblica ao setor produtivo, sem se atentar que tal misso cumpre ao Estado, como agente normativo e regulador da ordem econmica, na forma do art. 174, caput, da Constituio Federal. Mesmo porque, com relao ao planejamento estatal, possui este apenas natureza indicativa (e no obrigatria) para a iniciativa privada.
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cmara de descarga da vazo remanescente ser livre e posicionada na base do barramento. Outra questo importante no que alude ao enfoque das geradoras hidreltricas como usurias de recursos hdricos, diz respeito compensao financeira devida pelo empreendedor em decorrncia da utilizao da gua. Sobre o tema, o art. 17, da Lei n 9648/1998, faz referncia a que:
A compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos de que trata a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, ser de seis inteiros e setenta e cinco centsimos por cento sobre o valor da energia eltrica produzida, a ser paga por titular de concesso ou autorizao para explorao de potencial hidrulico aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios em cujos territrios se localizarem instalaes destinadas produo de energia eltrica, ou que tenham reas invadidas por gua dos respectivos reservatrios, e a rgos da administrao direta da Unio.
Com
relao
reas
inundadas
que
no
decorram
de
empreendimentos hidreltricos, a forma de implementao da compensao financeira aos municpios (art. 24, da Lei n 9433/1997) foi objeto de veto do Presidente da Repblica, quando do recebimento da Lei n 9433/1997 para sano. Para Caubet (2004:126), o veto noticiado (bem como os outros 12 da qual a lei foi objeto) reflete o apoio confirmado ao setor eltrico brasileiro, no entanto, h de se dizer que o tema pode ser visualizado sob foco contrrio, na medida em que, da forma como configurada a legislao nacional, com relao ao uso das guas, apenas o aproveitamento de potenciais hidrulicos gera obrigao de compensao financeira aos municpios, o que no ocorre necessariamente para as outras formas de inundao do territrio dos municpios. Uma ltima discusso que se pretende trazer neste tpico, diz respeito evidenciao de dois movimentos aparentemente contraditrios, consistentes na publicizao do domnio e gesto das guas e na privatizao do mercado de energia. Com relao dominialidade das guas, passaram as mesmas da propriedade particular e pblica para a condio de bem difuso, o que se objetivou com a Constituio Federal de 1988 e se consolidou com a edio da Lei n 9433/1977 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos). J no que diz respeito abertura do mercado de energia eltrica, considera Silva (2006a:45) que
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a dcada de 1990 foi portadora de dois processos histricos de extrema relevncia para o desenvolvimento do setor eltrico. Primeiro, as mudanas estruturais no setor, que vo desde a privatizao da gerao, distribuio e algumas linhas de transmisso de alta tenso at a criao de agncias reguladoras em esfera federal e estadual, destaque para a Operadora Nacional do Sistema Eltrico ONS e a de Produtores Independentes PI. O segundo processo foi a deflagrao de uma crise no setor eltrico brasileiro, o que tem ocasionado impactos econmicos, polticos e sociais.
Pois bem, a coexistncia destes processos parece bastante contraditria, pois, mesmo tratando-se a gua de um bem difuso (LEITE, 2003:242243) a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 , sua apropriao particular para fins de gerao hidreltrica recorrente e cada vez mais intensiva, em prejuzo aos usos mltiplos da gua e da sua gesto descentralizada. Em vista desta conjuntura, no Brasil, muitos dos entes federados tm se utilizado, no que diz respeito s atividades vinculadas ao uso da gua, da criao de empresas estatais, no mbito da administrao indireta, para consumao dessas atividades. Exemplo tpico desta situao so as empresas estaduais e municipais de saneamento e de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica. Para Barroso (2000) esta soluo no representa a melhor sada no que concerne ao tema, j que, via de regra, pode-se
concluir que determinados servios como o de guas exigem economia de escala, e, por essa razo, ser muito difcil a sua prestao localizada. Esses servios exigem investimentos que o setor pblico, hoje, no capaz de acudir.
Trata-se de questo bastante complexa e polmica, cujo trabalho de pesquisa faz mera remisso, sem buscar soluo, que caberia como objeto de muitos trabalhos de pesquisa. De qualquer sorte, de se considerar, como nos prope Leite (2003:242-243) a existncia de um macrobem ambiental e de um microbem ambiental. O primeiro constitui-se em bem coletivo (difuso, j que seu titular indeterminvel), incorpreo e indisponvel, impassvel de apropriao particular, representado pelo meio ambiente globalmente considerado. J o segundo, constituise nos elementos corpreos que integram o meio ambiente, cujo uso condicionado s restries da lei e ao poder de polcia do Estado. Desta forma o uso do microbem ambiental de forma abusiva, gera reflexos negativos no macrobem amplamente considerado, configurando dano
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toda a coletividade pela apropriao individual do meio ambiente, o que pode ser objeto de reparao pelas vias legais (responsabilizao nas esferas administrativa, civil e penal). Assim considerada a questo, caso a apropriao da gua pelos geradores de hidroeletricidade cause prejuzos ao equilbrio ambiental a que todos tm o direito fundamental de desfrutar (art. 225, da Constituio Federal), cabe aos legitimados92 a busca dos meios legais para inibio da apropriao indevida, recuperao do meio ambiente ou compensao ecolgica, independentemente da licitude do empreendimento e da obteno de todas as licenas e outorgas necessrias sua operao. Isto porque, o licenciamento ambiental e a concesso de outorgas para uso da gua foram situados no ordenamento jurdico-ambiental brasileiro dentro do contexto de uma legalidade transitria, que assegura ao seu titular o exerccio de determinada atividade, porm sem uma perspectiva de definitividade (SILVA, 2006:297), o que cada vez mais baliza o entendimento dos rgos ambientais (e dos poderes pblicos, em geral) na aplicao das normas jurdicas destinadas regulao do meio ambiente. 4.2.1 Hidreltricas instaladas na bacia litornea do Paran93 Em continuidade aos tpicos anteriores, necessrio para os fins deste trabalho mapear as usinas hidreltricas de grande porte implantadas no espao fsico da bacia hidrogrfica do litoral paranaense e seus efeitos especficos sobre o ambiente e a sociedade da regio. Com relao presena das centrais hidreltricas na bacia litornea e sua atuao como usurias de recursos hdricos, constata-se que as trs grandes usinas situadas na regio so de domnio da Copel Gerao S.A., sociedade annima de capital fechado94.
Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou sociedade civil organizada, na forma do art. 5, da Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7347/1985), ou mesmo o cidado, nos moldes do art. 1, da Lei da Ao Popular (Lei n 4717/1965). 93 Dados e informaes colhidas no website da Companhia Paranaense de Energia Eltrica COPEL (http://www.copel.com/hpcopel/root/nivel2.jsp?endereco=%2Fhpcopel%2Facopel%2Fpagcopel2.nsf% 2Fverdocatual%2FA93BECD1BAF3210F03257412006227BB, acesso em 02.11.2008). 94 Nas palavras de Bertoldi (2001:247), As companhias com pequeno nmero de scios e cujas aes no so ofertadas ao pblico em geral, so chamadas de companhias fechadas.
92
158
A Copel Gerao S.A. foi criada por autorizao da Lei Estadual n 12355/1998 , na condio de subsidiria integral da Companhia Paranaense de Energia COPEL, sociedade annima de capital aberto96 cujo controle acionrio do Estado do Paran, proprietrio de 85.029 aes ordinrias, as quais correspondem a 31,1% do capital social da companhia97. Como grande parte das empresas nacionais de energia, a COPEL, atuou, a partir de 1994, de forma a adaptar-se s mudanas do setor eltrico, partindo para um processo de transformao em sociedade empresria annima de capital aberto, o que lhe alavancou possibilidades de captao de recursos necessrios aos seus investimentos futuros (FRANCO, 2002:88). Neste contexto, com foco de empreendedor privado nas exigncias ambientais e na possvel alterao nas tarifas de energia eltrica, atuando de forma mais incisiva nas campanhas de marketing (reforo da marca COPEL) e gesto mercadolgica, a COPEL assegurou sua competitividade no mercado e passou a atuar estritamente como agente econmico, buscando a maximizao de seus lucros (FRANCO, 2002:88-89). Este processo de reestruturao culminou com a criao das novas unidades de negcio da COPEL (dentre as quais a Copel Gerao S.A.), no ano de 1999, ano de edio da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Este processo de mudana institucional veio a alterar os rumos que vinham sendo dados COPEL at o final da dcada de 1980, onde a companhia atuava mais como uma empresa de fomento na rea de energia eltrica, com vistas a contribuir para o desenvolvimento socioeconmico do Paran. Nesse aspecto, resta claro que o Estado do Paran utilizava a empresa de modo contumaz para o seu desenvolvimento, haja vista os programas rurais e outros promovidos neste sentido (FRANCO, 2002:92). Esclarecedoras com relao ao tema as palavras de Franco (2002:96), para quem
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Lei que trazia a seguinte ementa: Autoriza o Poder Executivo a implementar a reestruturao societria da COPEL, alienar, dar em cauo ou oferecer em garantia aes do Estado no capital daquela Companhia, bem como contratar operaes de crdito, financiamento ou outras operaes por si ou pela Paran Investimentos S.A. e adota outras providncias, motivo pelo qual gerou manifestaes sociais opositoras diviso e venda da Copel ao setor privado, no Estado do Paran. 96 Ao contrrio da companhia fechada, a aberta caracteriza-se pelo fato de buscar recursos junto ao pblico em geral, oferecendo os valores mobilirios de sua emisso a qualquer pessoa, indistintamente (BERTOLDI, 2001:247), na forma do art. 4, da Lei 6404/1976. 97 Informao extrada do website da COPEL em 16.06.2009 (http://www.copel.com/hpcopel/root/nivel2.jsp?endereco=%2Fhpcopel%2Facopel%2Fpagcopel2.nsf% 2Fdocs%2F7333BF89C0F53ADC032573FA006C8A67).
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(...) a dcada de 90 foi marcada por um perodo de profundas mudanas. At ento a companhia tinha um foco sobre um nico produto, a Energia Eltrica. Havia uma empresa com uma diretoria clssica, que j comeava a caminhar, dentro de uma nova filosofia, para tornar-se uma empresa de mltiplas alternativas, com novas parcerias.
As mudanas que foram incorporadas na COPEL a partir de meados da dcada de 1990 eram reflexo do que estava acontecendo em nvel global, com a macia privatizao das empresas de energia (FRANCO, 2002:97). At o incio da dcada de 1990, o setor eltrico brasileiro manteve um dimensionamento verticalizado e monopolista. E ficou bastante claro, a partir deste perodo, que o poder pblico pretendia retirar-se do papel de investidor, com a atribuio desta incumbncia iniciativa privada, o que demandou COPEL estudos profundos sobre como a empresa iria se postar perante as mudanas previstas e adoo das medidas pertinentes para ganhar maior competitividade no mercado setorial do qual faz parte, mediante a sua transformao de uma Companhia Integrada de Energia para uma Companhia de Multi-Utility (FRANCO, 2002:111). Pois bem. Na bacia hidrogrfica do litoral paranaense registramos a presena de trs grandes geradoras hidreltricas (UHE Governador Pedro Viriato Parigot de Souza Campina Grande do Sul/Bocaiva do Sul/Antonina; UHE Chamin So Jos dos Pinhais/Morretes e UHE Guaricana So Jos dos Pinhais/Guaratuba), todas produtoras de energia destinada a servio pblico (na forma do Contrato de Concesso n 45/99, ANEEL-COPEL), pelo que se vislumbra a grande influncia desta atividade no uso das guas da bacia e consequentemente em sua gesto. Cabe ressaltar que a central hidreltrica de maior representatividade na regio estudada, tanto em termos de potencial como em termos de rea inundada Usina Pedro Viriato Parigot de Souza , enquadrada como pertencente Regio Hidrogrfica Atlntico Sudeste. Isto porque, em que pese a usina (casa de fora) esteja instalada no Municpio de Antonina, seu reservatrio, consistente na represa do Capivari, se localiza na Bacia do Alto Iguau e Afluentes do Ribeira, a qual resta inserida na Regio Hidrogrfica Atlntico Sudeste, como se observa do Anexo II, da Resoluo n 32/2003, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
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Desta feita, para fins de cmputo do potencial hidrulico da bacia litornea, a energia gerada pela Usina Pedro Viriato Parigot de Souza (900.000.000 de kW/ano COPEL, 2008) no contabilizada para essa unidade hidrogrfica nos dados oficiais. Contudo, a mesma ser objeto de investigao neste trabalho de pesquisa, haja vista que, de fato, a sua operao gera efeitos na bacia litornea do Estado do Paran, como se especifica adiante. Conforme constatao apresentada no Caderno Setorial de Energia do Plano Nacional de Recursos Hdricos (MMA, 2006:81), a maior parte dos rios da Regio Hidrogrfica do Atlntico Sul (onde se encontra inserida a totalidade do territrio da bacia litornea do Paran) apresenta escasso potencial hidrulico para gerao de energia, sendo que as maiores obras hidrulicas da regio destinam-se ao aproveitamento de potenciais hidrulicos e irrigao, em que pese existam ainda obras relativas navegao e controle de cheias. De toda sorte, o mapa abaixo indica que a atividade de gerao hidreltrica se faz presente de norte a sul do litoral paranaense.
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Usina Hidreltrica Governador Bento Munhoz da Rocha Netto (Foz do Areia) Usina Hidreltrica Governador Ney Braga (Segredo) Usina Hidreltrica Governador Jos Richa (Salto Caxias) Usina Hidreltrica Governador Parigot de Souza Usina Hidreltrica Guaricana Usina Hidreltrica Chamin Usina Hidreltrica Apucaraninha Usina Hidreltrica Mouro Usina Hidreltrica Derivao do Rio Jordo Usina Hidreltrica Marumbi Usina Hidreltrica So Jorge Usina Hidreltrica Chopim I Usina Hidreltrica Rio dos Patos Usina Hidreltrica Cavernoso Usina Hidreltrica Melissa Usina Hidreltrica Salto do Vau Usina Hidreltrica Pitangui Usina Termeltrica Figueira Ttulo: Mapa de localizao das usinas hidreltricas da COPEL no Paran. Fonte: COPEL.
Alm disso, existem 2 (duas) Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) em operao na localidade, uma no Municpio de Antonina-PR, denominada PCH-Cacatu e outra no Municpio de Morretes, denominada Usina Marumbi.
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Ao relatar a sensibilidade da rea da bacia litornea para seus acionistas, o Relatrio da Administrao do ano de 2005 da Copel Gerao S.A. (2005:2) destaca que
Considerando a existncia de quatro usinas hidreltricas na Serra do Mar, tem-se ampliado o nmero de espcies das Listas Vermelhas com habitats em reas afetadas pelas operaes da Companhia. Dessa forma, estimase que 48 espcies de vertebrados possuem como habitat a rea dessas usinas.
No que alude UHE Governador Pedro Viriato Parigot de Souza, situada no Municpio de Antonina e dentro da rea de Proteo Ambiental da Serra do Mar (SEMA, 2005:7), possui a mesma potncia instalada de 260 MW, com reservatrio (represa do Capivari) localizado s margens da Rodovia BR-116 (trecho Curitiba So Paulo), nos Municpios de Campina Grande do Sul e Bocaiva do Sul, a 50 km de Curitiba. A rea inundada pela implantao desta usina corresponde a 13,1 Km2, de longe a maior dentre as usinas situadas na bacia litornea (SUDERHSA, 2008).
Ttulo: Vista da represa do Capivari a partir da encosta oeste do Morro Capivari Mirim. Fonte: Alexandre Pacheco do Santos. Nota: Disponvel em http://altamontanha.com/iviturui/capivari02.html, acesso em 15.07.2009.
A concesso da UHE Parigot de Souza COPEL foi prorrogada pela ANEEL em junho de 2009, e tem durao at julho de 2015, com possibilidade
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de prorrogao por mais 20 anos, conforme dispe a subclusula primeira da Clusula Segunda do Contrato de Concesso n 45/99, ANEEL-COPEL. A usina entrou em funcionamento no final de 1970, com inaugurao oficial em 26 de Janeiro de 1971, quando entrou em operao comercial, tratando-se da maior central subterrnea do sul do pas. Para a construo da UHE Parigot de Souza houve o represamento das guas do Rio Capivari, localizado no primeiro planalto paranaense, a 830 m acima do nvel do mar com a construo de uma barragem de terra de 58 m de altura e 370 m de comprimento. Da barragem, as guas so transpostas para o Rio Cachoeira, na bacia litornea, obtendo-se uma queda de aproximadamente 740 metros, com a conduo das guas por um tnel subterrneo de 15,4 km que atravessa a Serra do Mar.
Ttulo: Sala de mquinas da Usina Gov. Parigot de Souza. Fonte: Jornal Gazeta do Povo, edio do dia 15.07.2009. Nota: Disponvel em http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/economia/conteudo.phtml?tl=1&id=904533&tit=Mar co-historico-usina-de-Antonina-pode-ir-a-leilao, acesso em 15.07.2009.
Questo polmica quanto a este empreendimento diz respeito atuao da Companhia Paranaense de Energia COPEL, a qual, ao planejar e
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promover de forma inadequada a gesto hdrica quando da construo do canal de fuga da usina, na microbacia do Rio Cachoeira, em Antonina, agravou sobremaneira o assoreamento do prprio Rio Cachoeira e da Baa de Antonina, tornando-se o principal fator que acarreta este impacto e a necessidade de frequentes dragagens para viabilizar a navegao at o terminal porturio situado na referida localidade (ODRESKI et al., 2003:7; BANDEIRA, 2006:171-173; BOLDRINI, 2006:144; DE PAULA, 2006; IAP, 2006:234). Trata-se de um tpico caso de gerao de externalidades98 negativas pelos agentes econmicos, no computadas no custo de seus produtos e servios. Contudo, a companhia no admite esta constatao e afirma em seu Relatrio de Administrao e Demonstraes Contbeis do ano de 2007, de forma taxativa, que
as simulaes computacionais de modelagem do transporte de sedimentos na regio da Baa de Antonina no detectaram influncia da UHE Governador Pedro Viriato Parigot de Souza nos processos de deposio de sedimentos ao longo daquela baa.
Nesta afirmativa constante do balano da corporao, pode-se identificar a exteriorizao do processo de excluso social na gesto hdrica, j que os critrios tcnicos definidos por um software feito sob encomenda do empreendedor que vo definir se h ou no o efeito indesejado e prejudicial sociedade como um todo. Para qualquer influncia nesta definio, necessrio possuir conhecimentos tcnicos suficientes, o que no se pode esperar, via de regra, dos sujeitos sociais em atividade na regio. Mas mesmo que haja o conhecimento tcnico dos sujeitos sociais, a gesto adequada do uso das guas resta prejudicada, pois, como registrado em momento anterior, no h instituio prpria (Comit de Bacia Hidrogrfica) para abarcar e compor os interesses em articulao.
Nas palavras de Acselrad (1994:131) A intensidade e extenso em que feita a explorao econmica dos recursos naturais pode comprometer o equilbrio dos ecossistemas, alterando regimes hidrolgicos e climticos, empobrecendo solos, diminuindo a capacidade de absoro de CO2 por macios florestais etc. Estes efeitos narrados acima compreendem, de fato, aquilo a que a teoria econmica chamou de externalidade, que compreende danos causados por alguma atividade a terceiros, sem que esses danos sejam incorporados no sistema de preos (ACSELRAD, 1994:132). Ao dizer que os preos no computam o dano causado por empreendimentos privados sobre bens coletivos, pode-se afirmar que tais atividades geram custos sociais superiores aos seus custos privados de apropriao da natureza e explorao de determinada atividade econmica. Isto quer dizer que os resultados de certos esforos de investimento so apropriados gratuitamente ou sofridos involuntariamente por terceiros (ACSELRAD, 1994:132).
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Diga-se que as dragagens, em regra, so custeadas pelos cofres pblicos da Unio e do Estado do Paran, evidenciando situao de privatizao dos bnus e distribuio social dos nus (com re-distribuio dos bnus para as empresas contratadas para realizar as dragagens). Alm deste grave problema, foi identificado pelo Comit de Bacia do Ribeira de Iguape e Litoral Sul Paulista (CBH-RB), ao realizar os estudos necessrios consolidao do respectivo plano de bacia, que o reservatrio da UHE influencia as cheias na cidade de Registro, no Vale da Ribeira, Estado de So Paulo. Isto porque, considerando que o reservatrio formado no Rio Capivari tem uma rea de drenagem de 945 km2 e as elevadas descargas de vertedouro e de fundo que influenciam as cheias na municipalidade mencionada torna-se recomendvel a adoo de critrios e regras operativas adequadas, para que no sejam causados prejuzos jusante do empreendimento (CBH-RB, 2008:68). A existncia de interesses maiores, como a obteno de vantagens econmicas e a apropriao particular e gratuita das guas, um fator determinante que tem obstaculizado a plena implementao da poltica nacional e estadual de gesto de recursos hdricos, o que merece uma investigao cuidadosa, haja vista a notria relevncia que o tema assume em nossa sociedade. Como se v a princpio, os usurios de maior influncia na gesto hdrica tm dificultado a implementao do Comit da Bacia Litornea, pois com o incio das atividades do rgo gestor h grandes probabilidades de que devam adequar sua atuao, em respeito ao enquadramento dos corpos de gua e atuao dos demais agentes responsveis pela gesto colegiada. E no caso presente, a manuteno da estabilidade das condies de dominao e perpetuao da lei do mais forte passam pela demora na instalao dos rgos de deliberao colegiada de gesto hdrica. Em continuidade, passa-se a destacar a atuao da UHE Chamin, localizada na margem esquerda do Rio So Joo, em So Jos dos Pinhais, dentro da rea de Preservao Ambiental de Guaratuba (SEMA, 2005:14), na Serra do Mar, a 79 km de Curitiba, possuindo dois reservatrios (Barragem de Vossoroca, inserida na APA de Guaratuba, com funo de acumulao, e Barragem de Salto do Meio, com funo de regulao), os quais contam com rea inundada de 0,1 km2 (SUDERHSA, 2008).
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Ttulo: Vista da represa do Vossoroca. Fonte: Prefeitura Municipal de Tijucas do Sul-PR. Nota: Disponvel em http://www.tijucasdosul.pr.gov.br/municipio/galeria-de-fotos/1-municpio/detail/4vista-represa-do-vossoroca-1?tmpl=component&detail=1&buttons=0, acesso 15.07.2009.
Ttulo: Represa do Salto do Meio. Fonte: GuiaSJP.com. Nota: Disponvel em http://www.guiasjp.com.br/index.php?option=78&click=6&id=50&view=138, acesso 15.07.2009.
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A explorao do potencial no qual foi implantada a usina foi concedido originariamente pela Unio COPEL, atravs do Decreto n 78238/76, com prazo at agosto de 2006, quando houve a prorrogao da concesso por mais 20 anos. Possui a usina quatro unidades geradoras e potncia instalada de 18 MW, tratando-se do primeiro grande projeto hidreltrico do Estado do Paran, construdo pela Cia. Fora e Luz do Paran, sob a orientao do norte-americano Howell Lewis Fry, com incio de operao em 1930 e incorporao pela Copel em 1975.
Ttulo: Usina Chamin. Fonte: Secretaria de Indstria, Comrcio e Turismo de So Jos dos Pinhais-PR. Nota: Disponvel em http://www.sjp.pr.gov.br/portal/conteudo.php?id=1127321197346206, acesso em 15.07.2009.
No ano de 2004 iniciou-se o processo de modernizao e automao da Usina Hidreltrica Chamin, cujo projeto compreende
a modernizao dos equipamentos da usina, pintura interna e externa do conduto forado, teleoperao a partir do COG e a construo de nova subestao elevadora e transmissora para melhorar o atendimento de clientes da Copel na regio, com custo previsto de R$ 10 milhes. (COPEL,
2004:9).
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Com relao s consequncias ambientais decorrentes da instalao e operao da Usina Chamin, h relato no Plano de Manejo da APA de Guaratuba que a presena do reservatrio Vossoroca impacta negativamente os corredores ecolgicos indicados para a unidade de conservao, alm de dar vazo ao agravamento de processos erosivos, tratando-se de uma rea crtica, de mdio grau de instabilidade ambiental (IAP, 2006:85-133). Alm disso, deve-se registrar que a rea de entorno da represa Vossoroca contm resqucios histricos e culturais, colocados em risco em face dos processos erosivos desencadeados pelo barramento (IAP, 2006:139). No que se refere terceira central eltrica instalada na regio, os estudos para edificao da UHE Guaricana foram iniciados em 1952, sendo que no ano de 1953 a Cia. Fora e Luz do Paran obteve a concesso do Governo Federal para aproveitar o respectivo potencial. A usina iniciou atividades em 1957 com uma produo de 15.000 kW, contando, num primeiro momento, com duas mquinas de 7.500 kW cada uma. Em 1961 passou a gerar mais 22.500 kW e, numa terceira etapa, no ano de 1971, atingiu 39.000 kW, com 4 unidades de gerao. Foi incorporada pela Copel em 1975, possuindo hoje uma potncia instalada de 36 MW. Situa-se a UHE Guaricana na margem esquerda do Rio Arraial, no Municpio de Guaratuba, na Serra do Mar, a 84 km de Curitiba. A rea inundada do reservatrio da Usina Guaricana corresponde a 0,9 Km2 (SUDERHSA, 2008). A estrutura da UHE Guaricana compreende a usina propriamente dita, localizada na Serra dos Castelhanos (sudoeste da Serra do Mar) e uma represa a 5,7 km de distncia, no municpio de So Jos dos Pinhais, a qual engloba uma rea de 812,14 ha, administrada pela Companhia Paranaense de Energia (LOPES & MASUNARI, 2004:220).
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Ttulo: Usina Guaricana. Fonte: Secretaria de Indstria, Comrcio e Turismo de So Jos dos Pinhais-PR. Nota: Disponvel em http://www.sjp.pr.gov.br/portal/conteudo.php?id=1127321197346206, acesso em 15.07.2009.
A explorao do potencial no qual foi implantada a usina foi concedido originariamente pela Unio COPEL, atravs do Decreto n 78238/76, com prazo at agosto de 2006, quando houve a prorrogao da concesso por mais 20 anos. Com relao a este empreendimento, a principal reclamao da comunidade do entorno diz respeito ao barulho gerado pela sua operao, conforme constatado no Plano de Manejo da APA de Guaratuba (IAP, 2006:154). Alm da poluio sonora, destacam Luiz et al. (2003:108) que a represa Guaricana afetada pelas atividades agrossilvipastoris, pela supresso da mata ciliar e introduo de espcies exticas, fatores que, somados idade do reservatrio, aos procedimentos operacionais da barragem, pesca desordenada e a outras aes antrpicas podem ajudar a explicar a baixa riqueza e diversidade. Relatam tambm Lopes & Masunari (2004:220) que prximo casa de fora da usina existe uma vila onde moram os trabalhadores da regio e que a vegetao da rea (antigamente composta pela Floresta Ombrfila Densa Baixo Montana) mostrase deveras impactada pela ao do homem urbanizao, construo de rodovias de acesso e loteamento em chcaras particulares situao no verificada no entorno da represa Guaricana, que apresenta vegetao ainda preservada.
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Menciona ainda Todeschini (2004:38) que as atividades antrpicas na bacia do Rio Cubato (formado pelos Rios Arraial Hidreltrica Guaricana e So Joo Hidreltrica Cachoeira) geraram a necessidade de retirada de seixos do leito do rio, sendo realizada dragagem no mesmo, em julho de 2002, autorizada pelo Instituto Ambiental do Paran sem que se tenha informao de estudos de impacto ambiental. Ainda segundo a pesquisadora, a atividade de gerao hidreltrica na regio tem potencial para mudar drasticamente o fluxo, o regime de temperatura e as caractersticas fsico-qumicas dos corpos hdricos, alterando o vnculo existente entre montante e jusante dos rios da sub-bacia do Rio Cubato. Merece destaque o fato de que, em que pese as geradoras no paguem pelo uso da gua, so obrigadas a efetuar o pagamento de compensao financeira pelo uso de bem da Unio (potenciais hidrulicos art. 20, VIII, da CF), na forma do art. 20, 1, da Constituio Federal, nos termos do qual
assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
Ao regulamentar este dispositivo constitucional, o art. 1, da Lei n 7990/1989 e o art. 17, da Lei n 9648/1998 (alterado pelo art. 28, da Lei n 9984/2000) estatuem que cabe aos usurios dos potenciais hidrulicos adimplir a compensao financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios onde se encontrarem suas instalaes e reservatrios, na ordem de 6,75% sobre o valor da energia produzida. E o valor arrecadado, quando o aproveitamento do potencial hidrulico atingir mais de um Estado ou Municpio, ser distribudo proporcionalmente, levando-se em considerao as reas inundadas e outros parmetros de interesse pblico regional ou local, na forma do art. 5, da Lei n 7990/1989. Mas destaque-se que o que est sendo remunerado pelas geradoras o aproveitamento de bens da Unio (potenciais de energia hidrulica) e no o uso da gua. Mesmo porque, no caso sob foco os corpos hdricos onde foram instaladas as usinas so de domnio estadual e no foram elaborados os respectivos planos de recursos hdricos em escala regional e local.
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4.3 Viso de mundo dos sujeitos sociais envolvidos Com a inteno de aprofundar as constataes at o momento identificadas, entendeu-se por bem buscar as percepes dos sujeitos envolvidos na gesto hdrica na rea de interesse deste estudo. Cada um dos sujeitos englobados por determinada rede de conexes portador de um referencial distinto em relao aos demais integrantes dessa teia, decorrente de sua vivncia e do caldo cultural que traz consigo. Como revelado no incio deste trabalho, parte-se de alinhamento terico no sentido de que no h ponto de referncia absoluto que sirva de suporte s descries e aproximaes da realidade, encontrando-se os sujeitos imersos em uma recursividade contnua de interaes que no pode ser explicada pela abordagem representacionista (MATURANA & VARELA, 2007:263). Relata Torres (2005:1) que Viso de mundo uma janela conceitual, atravs da qual ns percebemos e interpretamos o mundo, tanto para compreend-lo como para transform-lo. Trata-se de uma ferramenta cultural de compreenso da realidade, que trabalha com os valores, crenas, princpios, premissas, conceitos e enfoques que modelam a percepo da realidade e, consequentemente, as decises, atos e interaes dos sujeitos (TORRES, 2005:1). Pode-se mapear esta ideia a partir do conceito de acoplamento estrutural desenvolvido por Maturana e Varela (2007:112), concebido inicialmente para o campo da biologia, mas admitido como extensvel para outras frentes pelos prprios estudiosos como processo continuado pelo qual o meio e a unidade atuaro como fontes mtuas e desencadearo mutuamente mudanas de estado. Ainda, segundo os mencionados autores (2007:112)
Num sistema dinmico estruturalmente determinado, j que a estrutura est em contnua mudana, seus domnios estruturais tambm sofrero variao, mas a cada momento sempre estaro especificados por sua estrutura presente. Essa incessante modificao de seus domnios estruturais ser um trao prprio da ontogenia de cada unidade dinmica, seja ela um toca-fitas ou um leopardo.
Dentro da concepo acima reproduzida, coube investigar os diversos sujeitos que fazem parte da cadeia de relaes que envolvem o objeto de pesquisa, a fim de extrair os sentidos de suas interaes de acordo com o enfoque do trabalho.
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De acordo com Laclau (1983), um dos grandes avanos no caminho das Cincias Sociais nos ltimos anos foi a ruptura com a categoria de "sujeito" enquanto unidade racional e transparente, transmissora de um significado homogneo para o campo da sua conduta sendo a fonte de suas aes , o que foi viabilizado por estudos no campo da psicanlise, onde se logrou demonstrar que a personalidade estruturada em vrios patamares, alm da conscientizao e racionalidade dos sujeitos. Isto levou a uma transformao no ponto de vista que encarava o sujeito como uma matriz que forneceria um significado ao mundo, passando cada posio de sujeito a ocupar locais diferentes no interior de uma determinada estrutura, denominada genericamente de discurso (LACLAU, 1983). A partir de ento, resta praticamente impossvel tratar do sujeito social como ente unificado e homogneo, passando a abordagem terica do sujeito social a compreend-lo como uma pluralidade, dependente das vrias posies de sujeito, atravs das quais o indivduo constitudo, no mbito de vrias formaes discursivas (LACLAU, 1983). Dentro desta perspectiva apresentada por Laclau, uma forma de compreender os partcipes das relaes que permeiam a gesto das guas apreend-los como sujeitos sociais. Essa perspectiva implica em ultrapassar a viso homogeneizante da noo de poder pblico, usurio e consumidor da gua, dando-lhe outro sentido, mediante desvelamento das suas diferenas, enquanto indivduos envolvidos em um processo histrico, com vises de mundo, valores, sentimentos, emoes, desejos e projetos, com lgicas de comportamentos e hbitos prprios (DAYRELL, 1996:5). Inspira-se esta concepo num movimento existente nas cincias sociais, cuja principal caracterstica a superao do conhecimento dualista pelo retorno do sujeito s cincias, com a tarefa de fazer erguer sobre si uma nova ordem cientfica, onde a pessoa, enquanto autor e sujeito do mundo, alada ao centro do conhecimento. Contudo, deve-se considerar que, sob o ponto de vista desta percepo, tanto a natureza, quanto as estruturas, esto no centro da pessoa, ou seja, a natureza e a sociedade so antes de tudo humanas (DAYRELL, 1996:1). Para Demo (1990:21),
Tudo comea com a descoberta prpria, consciente das condies concretas de existncia e das circunstncias que nos cercam, ou, em outra linguagem, com a leitura crtica da realidade. Mais que superar o
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analfabetismo literal, fundamental superar o analfabetismo poltico, que a marca da massa de manobra. Tomando conscincia crtica disso, principia o primeiro passo para a constituio do sujeito social, que, de objeto das definies impostas de fora para dentro, passa a querer definirse. Descobre, entre outras coisas, que pobreza no um dado encontrado, uma sina, um mau jeito, uma vontade divina, mas resultado forjado no contexto de uma histria concreta, portanto, uma injustia social.
Assim, apreender a gesto hdrica como uma construo social enseja compreend-la no seu cotidiano, onde os sujeitos no so passivos diante da estrutura. Muito pelo contrrio, trata-se de uma relao em contnua construo de conflito e cooperao em funo de circunstncias determinadas pela estrutura e conjuntura (DAYRELL, 1996:2). Neste diapaso, os integrantes da cadeia da gesto hdrica so sujeitos scio-culturais, portadores de um saber e de um projeto prvio, fruto das experincias vivenciadas dentro do campo de possibilidades de cada um (DAYRELL, 1996:9). E os sujeitos identificados neste trabalho dizem respeito aos agentes do poder pblico envolvidos na gesto hdrica, aos usurios da gua (no caso as geradoras hidreltricas), sociedade civil (representando a coletividade) e s comunidades que vivem em reas de interesse hdrico. Com foco nesta medida de anlise, podemos considerar os interlocutores ligados gesto dos recursos hdricos como sujeitos sociais, possuidores de interaes entre si e com o meio ambiente, ao que se buscar extrair sentido, a partir dos arranjos relacionais identificados.
4.3.1 Comunidades ribeirinhas Como visto desde o incio deste trabalho, a perspectiva da pesquisa dirige-se produo Nesta do conhecimento para que num se clima pudesse de complexidade e multidisciplinaridade. medida, agregar elementos representativos de uma aproximao da realidade, entendeu-se necessria a captao de constatao cientfica da voz de integrantes de comunidades ribeirinhas que vivem em reas afetadas pelos empreendimentos de gerao hidreltrica sob o foco deste estudo. A percepo acerca de sua incluso ou no na gesto das guas
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das quais vivem, pode indicar, em certa medida, o grau de informao das comunidades acima mencionadas sobre o manejo deste recurso ambiental. Assim, somando-se ao posicionamento marcado pela sociedade civil organizada, a viso de mundo das comunidades ribeirinhas representa um contraponto ao discurso do poder pblico e dos agentes econmicos no que se refere gesto dos recursos hdricos na bacia litornea do Paran, completando a cadeia de interconexes que permeiam esta seara. Para a realizao das interaes relacionadas, foram colhidos dados de entrevistas realizadas anteriormente por Bandeira (2007), mencionadas em artigo devidamente citado e identificado nas referncias bibliogrficas, nas quais se buscou o desvelamento de questes chave como a percepo da participao na gesto hdrica e os efeitos sociais, econmicos e ambientais da atividade de gerao hidreltrica na regio estudada. No que diz respeito s comunidades que se encontram s margens dos corpos hdricos nos quais esto instaladas as hidreltricas, foi constatado que Bandeira (2007:170) realizou entrevistas com moradores e pescadores da regio de influncia da Usina Gov. Pedro Viriato Parigot de Souza, em Antonina-PR, e relatou que estes, principalmente os ribeirinhos, afirmam que
h uma relao direta entre o aumento do assoreamento da Baa com o incio da operao da usina GPS (1970) uma vez que ela descarta, no Rio Cachoeira, a gua usada na gerao de energia atravs de um canal de fuga.
Ademais, relata Bandeira (2007:171) que o nvel de assoreamento na Baa de Antonina h muito vem chamando a ateno da populao local, que viu pequenos baixios se transformarem em verdadeiras ilhas no leito do Rio Cachoeira, o que a comunidade da regio atribui, em geral, operao da Usina Gov. Parigot de Souza, haja vista a contemporaneidade do problema em relao ao funcionamento da UHE. No que se refere s comunidades que vivem s margens dos rios Arraial e So Joo, os dados retratados pelo Instituto Ambiental do Paran registram a pequena significncia dos ncleos populacionais instalados, razo pela qual o pesquisador entendeu que a entrevista de representantes desta vertente dos sujeitos sociais envolvidos seria desnecessria, pois a amostra encontra-se bem representada pelas comunidades influenciadas pela UHE Parigot de Souza,
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empreendimento de muito maior envergadura e situado em regio de sensibilidade scio-ambiental diferenciada.
4.3.2 Sociedade civil A sociedade civil foi entendida como sujeito social significativo para a pesquisa, j que titular do direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes, na forma do art. 225, da Constituio Federal de 1988. Ao se dar mau uso gua, h prejuzo para toda a humanidade (bem como para as demais formas de vida). E para representar este segmento, foi eleito membro associado de organizao no-governamental com sede no Municpio de Piraquara-PR e atuao com foco nos recursos hdricos e mananciais da serra do mar paranaense. Dentre os integrantes da organizao da sociedade civil que se poderiam eleger para este fim, entendeu-se adequado proceder entrevista com associado da Associao Paranaense de Preservao Ambiental dos Mananciais do Rio Iguau e da Serra do Mar (APPAM). Isto porque a APPAM, possui reconhecida atuao na regio da serra do mar, o que lhe rendeu reconhecimento como organizao de utilidade pblica nas esferas federal, estadual e municipal. Esta organizao possui iniciativas conservacionistas na serra do mar e atuao incisiva em face da empresa estadual de saneamento, para coibir o uso inadequado dos mananciais da serra do mar por esta Companhia, o que deu origem inclusive a uma ao civil pblica. Com relao a esta instituio, foi realizada entrevista com associado que possui mais de vinte anos de atuao no terceiro setor, realizada no dia 08.07.2009, em um restaurante no Municpio de Piraquara-PR, a fim de colher as impresses do ambientalista sobre a gesto de recursos hdricos na bacia litornea do Paran e a participao das geradoras neste contexto. Possuiu a entrevista formato aberto, em tom de conversa informal, a fim de colher as impresses do ambientalista sobre a gesto de recursos hdricos na bacia litornea do Paran e a participao das geradoras neste contexto. Haja vista pedido do entrevistado, a conversa no foi gravada.
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Do ponto de vista de suas convices, formou-se impresso no sentido de que acredita, com relao UHE Gov. Parigot de Souza, ser a mesma responsvel por alteraes no curso do Rio Cachoeira e contribuir drasticamente com o carreamento de sedimentos para a Baa de Antonina, mesmo reconhecendo a dificuldade de comprovao tcnica em relao a esta ltima afirmao, haja vista que estudos produzidos neste sentido pelo LACTEC no foram divulgados. Com relao s Usinas Chamin e Guaricana, afirmou que no tem conhecimento sobre os efeitos decorrentes de sua instalao e operao, j que se tratam de centrais significativamente menores, situadas em regio no abrangida pela atuao da organizao qual est vinculado. Alm disso, destacou o entrevistado que o aumento da vazo do Rio Cachoeira tem gerado, ao longo dos anos, a formao de reas alagadas no entorno do seu leito, as quais vm invadindo espaos utilizados para o plantio de subsistncia por pequenos agricultores da regio, tornando invivel a realizao desta atividade em algumas reas, acarretando o xodo destas comunidades para outras reas perifricas. Em referncia gesto dos recursos hdricos na bacia litornea, local de atividade principal da APPAM, o entrevistado transmite a impresso, atravs de sua manifestao, de que no h na regio foros participativos. Da mesma forma afirma que a COPEL no proporciona nenhum tipo de possibilidade de discusso com a sociedade civil e com as comunidades localizadas em sua rea de influncia no litoral do Paran. Neste ponto, destaca que a COPEL cedeu o uso de um espao prximo vila dos trabalhadores da Usina Governador Parigot de Souza para o funcionamento de uma escola rural e contribua com comodidades e um auxlio financeiro para a manuteno do estabelecimento de ensino. No entanto, ao longo do tempo os auxlios que eram prestados pela COPEL foram extintos, encontrandose atualmente a escola em situao de penria para atendimento da comunidade do Bairro Alto, distrito do Municpio de Antonina-PR. Apanhou-se, diante da manifestao do representante da APPAM, a viso de que a gesto das guas do litoral construda no mbito do COLIT, com um grande dficit de participao social. Na impresso passada pelo entrevistado, acredita que sociedade civil no tem expresso neste rgo colegiado.
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Alm do COLIT, no tem conhecimento da existncia de outro foro de discusso acerca dos recursos hdricos da bacia litornea e muito menos da participao comunitria nesta esfera. Ao longo do tempo, manifestou convico de que o maior problema ambiental da regio tem sido a supresso das matas ciliares. O entrevistado passa a impresso de que, em seu ver, as geradoras deveriam ter menores dimenses, a fim de minimizar seus impactos ambientais, pois as pequenas centrais teriam essa caracterstica. Colhida a viso que representa um dos lados da gesto de recursos hdricos no litoral paranaense, chega o momento de se buscar os significados destas relaes para os usurios (centrais hidreltricas) e para o Poder Pblico.
4.3.3 Geradoras Com relao presena das centrais hidreltricas na bacia litornea e sua atuao como usurias de recursos hdricos, constata-se que a Companhia Paranaense de Energia COPEL (proprietria das usinas), atuou, a partir de 1994, de forma a adaptar-se s mudanas do setor eltrico, partindo para um processo de transformao em sociedade annima de capital aberto, o que lhe alavancou possibilidades de captao dos recursos necessrios para os investimentos da empresa (FRANCO, 2002:88). Este processo de mudana institucional veio a alterar os rumos que vinham sendo dados COPEL at o final da dcada de 1980, onde a companhia atuava mais como uma empresa de fomento na rea de energia eltrica, com vistas a contribuir para o desenvolvimento socioeconmico do Paran. Dado este novo panorama de atuao, a viso da COPEL em relao gua dirige-se a conceb-la como um de seus principais ativos, razo pela qual a companhia adota o sistema de gesto por unidades hidrogrficas, na forma das polticas nacional e estadual de recursos hdricos. Na viso do empreendedor, a COPEL alinha-se s diretrizes nacionais e regionais de gesto hdrica e por isso contribui para a melhoria das condies ambientais nas localidades onde atua99.
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Informao extrada do website da COPEL: http://www.copel.com/hpcopel/root/nivel2.jsp?endereco=%2Fhpcopel%2Froot%2Fpagcopel2.nsf%2Fd ocs%2F42A6B32C15A530DF032573FB00512750, acesso em 29.06.2009.
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Desta feita, sob a ptica da companhia de energia, a mesma est a buscar Alinhamento s polticas pblicas para adoo da gesto por bacias hidrogrficas (COPEL, 2007:2). Destaca ainda no mesmo ponto que a gesto ambiental na companhia participativa, contando com a participao de todos os colaboradores da rea de meio ambiente da empresa. Verifica-se, assim, que a participao vislumbrada pela empresa neste ponto dirigida e restrita somente ao seu pblico interno. A percepo da gua como um ativo econmico demonstra a continuidade de uma viso utilitarista deste bem ambiental, concebido pelo empreendedor como algo passvel de simples apropriao para obteno de resultados financeiros. Nos relatrios anuais de administrao, a Copel Gerao S.A. tem exteriorizado para a sociedade que adota uma postura de preveno e uso racional da gua, asseverando que considera o compromisso com o meio ambiente como de fundamental importncia e a necessidade de se respeitar a diversidade de ambientes e ecossistemas do Paran, razo pela qual a Companhia mantm e monitora reas protegidas e preservadas, principalmente na Serra do Mar. (COPEL, 2006:1). Alm disso, destaca a geradora no seu Relatrio de Administrao do ano de 2006 que
Visando a gesto eficaz dos reservatrios e suas reas de influncia, est em fase de desenvolvimento um Sistema de Qualidade da gua e Ictiologia, contemplando todos os pontos de coleta monitorados pela Companhia
(COPEL, 2006:1). Isto deu ensejo implantao de um sistema de monitoramento da qualidade das guas de todos os reservatrios das usinas de sua titularidade100 (COPEL, 2007:1; COPEL, 2008:22), haja vista o compromisso com a necessidade de garantia de uso mltiplo dos reservatrios (COPEL, 2008:24). Outra ao destacada pela companhia diz respeito criao, no ano de 2007, de
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Esta exigncia consta como condicionante das licenas ambientais de operao emitidas pelo IAP, em favor das usinas hidreltricas operadas pela COPEL mencionadas neste estudo.
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Comit de biodiversidade, e de grupos temticos, para desenvolvimento de aes proativas em florestas ciliares, reas de preservao permanente e reservas legais, com a meta de estimular parcerias e apoiar pesquisas e projetos de conservao e de recuperao de biodiversidade nas bacias hidrogrficas formadoras dos reservatrios (COPEL, 2007:2).
Este fato desencadeou a criao de uma Diretoria de Meio Ambiente e Cidadania Empresarial na companhia, no ano de 2009 (COPEL, 2008:1). Ademais, na viso da companhia101 A equipe de recursos hdricos da Copel participa ativamente das definies, tanto no mbito estadual como no nacional. Contudo, a atuao da COPEL na bacia litornea no foi direcionada implantao da poltica hdrica na localidade, j que sequer enviou representante para a primeira (e nica) reunio que tratou da possibilidade de criao do Comit da Bacia Hidrogrfica do Litoral do Paran, conforme mencionado anteriormente. No que alude aos impactos ambientais decorrentes da operao das geradoras na regio litornea do Estado, especialmente no que alude UHE Governador Parigot de Souza (maior e mais impactante empreendimento hidreltrico da regio) a COPEL entende que o funcionamento da usina no contribui para o assoreamento da Baa de Antonina (ao contrrio da produo cientfica a respeito, j citada anteriormente), afirmando em seu Relatrio de Administrao e Demonstraes Contbeis de 2007 que
as simulaes computacionais de modelagem do transporte de sedimentos na regio da Baa de Antonina no detectaram influncia da UHE Governador Pedro Viriato Parigot de Souza nos processos de deposio de sedimentos ao longo daquela baa.
Alm disso, destaca a Copel (2005:2) que

Considerando a existncia de quatro usinas hidreltricas na Serra do Mar102, tem-se ampliado o nmero de espcies das Listas Vermelhas com habitats em reas afetadas pelas operaes da Companhia. Dessa forma, estima-se que 48 espcies de vertebrados possuem como habitat a rea dessas usinas.
Ao defender a sua atividade de gerao hidreltrica, a companhia de energia destaca nos seus Relatrios de Administrao que (COPEL, 2006:1)
Informao extrada do website da COPEL: http://www.copel.com/hpcopel/root/nivel2.jsp?endereco=%2Fhpcopel%2Froot%2Fpagcopel2.nsf%2Fd ocs%2F390B77D531F880EF03257405005B7A4D, acesso em 29.06.2009. 102 As trs usinas que so objeto deste trabalho mais a Usina Marumbi, enquadrada como Pequena Central Hidreltrica.
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As atividades desenvolvidas em 2006, nos processos de construo, reforma, operao e manuteno de empreendimentos de gerao de energia foram todas acompanhadas por planos ambientais que objetivavam impedir, reduzir, mitigar e compensar possveis impactos. Portanto, no foram detectados impactos de relevncia neste ano,
bem como que (COPEL, 2007:2):

As atividades inerentes aos negcios da Copel Gerao e Transmisso no interferem nas reas midas listadas pela Conveno Ramsar (1971), que trata da conservao e uso racional de zonas midas, assim como o consumo de gua no afeta significativamente ecossistemas e habitats naturais. Do ponto de vista industrial de gerao de energia eltrica, ocorre simplesmente turbinamento da gua represada nos reservatrios, no sendo considerada, portanto, gua consumida.
V-se do colacionado que a geradora busca em seus Relatrios de Administrao sustentar a inexistncia de impactos ambientais negativos decorrentes da operao das hidreltricas, negando inclusive que haja consumo de gua no uso que lana mo para gerao de energia eltrica. Isto contraria os estudos j mencionados que apontam para o fato de que a evaporao da gua das barragens considervel a ponto de comprometer a afirmao de que o uso da gua para gerao de energia, via de regra, no consuntivo.
4.3.4 Poder Pblico O pensamento hegemnico manifestado aqui, de forma exemplificada, pela exposio do atual Secretrio de Meio Ambiente do Estado do Paran (PARAN, 2008) conduzido no sentido de se afirmar que
O Paran tem uma poltica acertada e tambm conhecida no Brasil pela consolidao dos Comits de Bacias, em processo descentralizado e participativo. Ou seja, a transferncia da responsabilidade hoje apenas do Estado, em cumplicidade com usurios e setores organizados.
Sustentando a mesma posio, o atual presidente da Agncia Nacional de guas, Jos Machado (PARAN, 2008) em entrevista concedida para a equipe de imprensa do Instituto Ambiental do Paran, asseverou, sobre a poltica hdrica paranaense, que Est buscando a implementao da cobrana pelo uso da
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gua e a instalao dos comits de bacias. Achamos que este o melhor caminho o que prev a legislao e vamos fortalecer esta poltica (MACHADO, 2008). Alm destas manifestaes exteriorizadas de modo institucional, digno de observao o movimento encadeado pelo Poder Pblico para promover a alterao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, atravs do Projeto de Lei n 515/2008 (consubstanciado na Lei Estadual n 16242/2009), que busca maior centralizao do gerenciamento dos recursos hdricos no Estado do Paran, o que se extrai de informao colhida em 25.05.2009, junto ao Sistema de Acompanhamento e Gerenciamento da Informao (SIAGI, 2009), desenvolvido pela consultoria E.labore, nos termos da qual o deputado estadual Luiz Cludio Romanelli (PMDB), lder da base governista na Assembleia Legislativa do Paran, destacou que Todas as demais modificaes aceitas foram consideradas pertinentes e importantes para que o projeto possa alcanar seus objetivos, ou seja, um gerenciamento mais centralizado dos recursos hdricos no estado. Merecedor de destaque tambm o posicionamento marcado pelo Presidente da Repblica em manifestaes nas quais critica o suposto atraso e burocracia para o licenciamento ambiental de usinas hidreltricas e outras obras estruturais. Para tecer suas crticas, o chefe do Poder Executivo da Unio tem escolhido animais como smbolo do entrave ao avano da infra-estrutura do pas, como o bagre amaznico (acusado de ser um dos responsveis pelo entrave da implantao das polmicas usinas do complexo do Rio Madeira Santo Antnio e Jirau), que possui grande valor para as populaes ribeirinhas dos Estados do Amazonas, Amap, Par e Rondnia e em regies da Colmbia, Bolvia e Peru (SIAGI, 2009a). Especificamente ainda com relao ao caso da Usina Gov. Parigot de Souza, colhe-se do processo de licenciamento ambiental da mesma que foi expedida declarao da SUDERHSA, no ano de 1999, no sentido de assegurar que no existem usurios significativos de gua jusante do empreendimento, alm de ser totalmente desconsiderada pelo Instituto Ambiental do Paran a rea de jusante como impactada pelo empreendimento103. E isso mesmo levando-se em considerao que existem centenas (seno milhares) de moradores no entorno do Rio Cachoeira, jusante da central hidreltrica, os quais desenvolvem atividades
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Procedimento de Renovao de Licena Ambiental de Operao, com protocolo sob n 4.018.7723, que tramitou perante o Instituto Ambiental do Paran.
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significativas para a economia local como a pesca, turismo, lazer, agricultura e pecuria e para a conformao da identidade cultural da comunidade da regio (BRANCO, 2007:176). Pode-se retratar do discurso veiculado pelos agentes do Poder Pblico acima apontados, que, tanto em nvel estadual como federal, os representantes governamentais batem na tecla da gesto democrtica e participativa, reinante no tema relativo gesto das guas no Brasil e no Estado do Paran. E isto foi observado tanto na esfera do Poder Executivo (do Estado e da Unio) como do Legislativo (do Estado), e na administrao direta e indireta (do Estado e da Unio). A Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado do Paran (rgo superior do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos) e a Agncia Nacional de guas, atravs de seus representantes, manifestam posio institucional dirigida a esta configurao. Extrai-se assim, que na viso destes sujeitos, a existncia de leis que regulamentam a gesto das guas (Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei n 9433/1997; e Poltica Estadual de Recursos Hdricos Lei Estadual n 12726/1999) suficiente para se afirmar que o gerenciamento deste bem ambiental se d de forma democrtica e participativa, com a incluso de todos os segmentos interessados. No entanto, a mera existncia de legislao (ou mesmo de Comit de Bacia Hidrogrfica) no garante um gerenciamento equilibrado das guas. Mesmo porque, especificamente em relao bacia litornea do Paran, a poltica pblica voltada aos recursos hdricos se encontra em estgio incipiente de implementao, inexistindo sequer o respectivo Comit de Bacia, que deve ser o palco da promoo da gesto democrtica e participativa da gua. Este ponto reflete uma ao aparentemente contraditria do Poder Pblico, pois ao mesmo tempo em que seu discurso voltado defesa da gesto democrtica dos recursos hdricos, sua atuao dirigida a centralizar a questo, de forma contrria aos preceitos da respectiva poltica pblica. Adiante, a posio marcada pelo chefe do Poder Executivo Federal, que foi acima consignada, expe uma tendncia do poder pblico no Brasil, no sentido de prestigiar o crescimento econmico em detrimento do meio ambiente, sob o argumento de que o pas precisa de incremento em sua infra-estrutura para que se proporcione o crescimento necessrio gerao de riquezas para a populao.
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No entanto, a atual relao entre crescimento econmico e preservao do meio ambiente passa necessariamente pelo princpio do desenvolvimento sustentvel, que suscita a necessidade de conciliao entre estes dois pilares, de modo que a apropriao dos recursos ambientais no comprometa as necessidades das geraes futuras. Ora, o crescimento econmico e a preservao dos bens ambientais representam duas faces da mesma moeda, j que a finalidade de ambos, em suma, atender quele conjunto de atividades e estados humanos substantivos na expresso qualidade de vida (DERANI, 2008:58), o que denuncia a busca de um aspecto qualitativo (representado pela comunho do aspecto material com o fsico-espiritual) que supera a busca por um incremento quantitativo, baseado apenas por conquistas materiais (DERANI, 2008:59).
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CAPTULO V ANLISE E CONCLUSES: FATORES RESPONSVEIS PELA INCOMPLETA IMPLEMENTAO DA POLTICA HDRICA NA BACIA
LITORNEA DO PARAN Foi delineado, ao longo deste estudo, um caminho dirigido a verificar se a hiptese de pesquisa suscitada inicialmente ou no sustentvel dentro do contexto de produo do conhecimento cientfico na esfera das cincias sociais. Isto porque, a resposta ao problema de pesquisa depende, basicamente, da confirmao ou refuta da hiptese na qual foi desdobrado. Neste tpico, ser testada a hiptese suscitada inicialmente, com a busca de sua comprovao ou refuta, tomando por base os elementos tericos e empricos colhidos ao longo da pesquisa. A proposio adotada pelo pesquisador para dar encaminhamento a seu problema de pesquisa foi a seguinte: No se encontra implementada a gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea do Estado do Paran, sendo que as grandes geradoras hidreltricas instaladas na regio, de modo geral, exercem influncia neste sentido, alm de promover a gerao de externalidades econmicas sociedade e causar impactos negativos ao meio ambiente. Para facilitar a compreenso e discusso, optou-se por dividir a hiptese em trs partes para fins de anlise, a saber: No se encontra implementada a gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea do Estado do Paran, sendo que as grandes geradoras hidreltricas instaladas na regio, de modo geral, exercem influncia neste sentido; as grandes geradoras hidreltricas da regio, via de regra, geram externalidades econmicas negativas sociedade; as grandes geradoras hidreltricas instaladas na regio, de modo geral, causam impactos negativos ao meio ambiente.
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Com relao primeira parte da hiptese, props-se inicialmente proceder a constatao da existncia ou no de instncia participativa para gesto hdrica (Comit de Bacia Hidrogrfica), implementada na forma da lei no local investigado, mediante verificao da existncia ou no de ato normativo instituidor do Comit de Bacia. Admitiu-se que a partir da verificao desta varivel, seria possvel aferir, de modo relativamente seguro, mediante adoo de critrio objetivo, se h ou no gesto participativa com relao aos recursos hdricos na respectiva bacia hidrogrfica, j que os Comits de Bacia Hidrogrfica, na viso da grande maioria dos estudiosos, constituem-se na instncia identificada como adequada para este tipo de gesto das guas (em que pese na viso do pesquisador a mera constituio do Comit de Bacia no tenha como resultado a gesto democrtica dos recursos hdricos, como salientado anteriormente). Aps investigao nos atos normativos estaduais e dos rgos que compem o Sistema Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Estadual de Meio Ambiente, no foi identificada a criao de Comit de Bacia na regio litornea do Estado do Paran, o que, tratando-se de corpos hdricos estaduais, deveria ser autorizado por Decreto Estadual, conforme disposio do art. 35, pargrafo nico, da Lei Estadual n 12726/1999 e implementado por Resoluo do Conselho Estadual de Recursos Hdricos (na forma do art. 36, 1 e 2, da Lei Estadual 12726/1999). Alm disso, colheu-se em duas oportunidades informao junto SUDERHSA, atravs de representante da autarquia no Conselho Estadual de Recursos Hdricos, no sentido de que a tramitao necessria implementao do Comit da Bacia Litornea encontra-se sem atividades, haja vista a dificuldade de agregar disponibilidade financeira entre os usurios de recursos hdricos para o custeio das atividades do rgo. A nica instituio concebida por representante da sociedade civil entrevistado como palco da gesto hdrica na regio foi o COLIT, mas mesmo assim sem reconhecer no mesmo qualquer vis de participao democrtica. Ademais, foram apontadas as dificuldades para que se possa conceber o COLIT como centro de gesto participativa do ordenamento do litoral paranaense, j que a maioria de votos da instituio garantida ao Poder Pblico (estadual e municipal) e h completa carncia de sinergia, necessria ao desenrolar de seus trabalhos.
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Diga-se ainda que a ausncia do Comit de Bacia na regio acarreta um encolhimento da esfera pblica no litoral paranaense, que tem a gesto de recursos hdricos dissociada dos dispositivos legais pertinentes e das concepes de participao, pluralismo, descentralizao e democracia exploradas na pesquisa, especialmente ao longo do Captulo II do trabalho. Verificada a ausncia do Comit de Bacia e de outras instncias participativas, cabe ao pesquisador entender como confirmada a primeira parte da hiptese suscitada, para afirmar que, em geral, no se encontra implementada a gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea do Estado do Paran. Para apurar a influncia da atividade de gerao hidreltrica no vis democrtico e participativo da gesto hdrica, foi sugerido revelar, como indicador objetivo, se a controladora das centrais hidreltricas tem atuao nas frentes de trabalho que discutem a criao do Comit de Bacia Hidrogrfica da Bacia Litornea do Paran, e de que forma esta atuao se exterioriza. A este respeito, pode-se afirmar com relevante grau de objetividade que no houve participao de nenhum representante do grupo COPEL neste foro, razo pela qual se pode concluir que a atuao das geradoras, neste caso, foi evasiva. Em outras frentes, a atuao da Companhia no contempla a mesma conduta, j que, exemplificativamente, tem participado de modo ativo das deliberaes no Comit da Bacia do Alto Iguau e Afluentes do Ribeira especialmente da 9 e 10 reunies da Cmara Tcnica de Acompanhamento do Plano (CTPLAN), realizadas nos meses de maio e junho de 2009, na sede da SUDERHSA. Neste mesmo sentido, cabe ressaltar na forma relatada por Bandeira (2007) a omisso da COPEL no procedimento de licenciamento ambiental em relao rea de influncia do empreendimento UHE Gov. Parigot de Souza, j que simplesmente desconsiderou os usos da gua jusante da usina, o que foi acolhido e ratificado pelo poder pblico quando da anlise dos estudos ambientais, sem pedido de complementaes, na forma viabilizada pelo art. 10, IV, da Resoluo n 237/1997, do CONAMA e do art. 4, V, da Resoluo n 65/2008, do Conselho Estadual de Meio Ambiente.
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Ao proceder desta maneira, a COPEL (contando com a conduta omissiva do rgo ambiental estadual) excluiu as comunidades que vivem no entorno da rea de influncia do empreendimento (Rio Cachoeira) da discusso acerca da gesto das guas na regio, impondo seu interesse sobre todos os demais. E os dados colhidos em relao viso de mundo das comunidades ribeirinhas influenciadas pela Usina Gov. Parigot de Souza apontam para o fato de que as mesmas concebem a si prprias como excludas do processo participativo em relao gesto das guas na localidade, assim como o representante da sociedade civil entrevistado. Pode-se obter destas assertivas que as relaes existentes no campo ambiental dentro do espao geogrfico da bacia litornea, ao menos em relao aos recursos hdricos, em regra so impositivas (e no de coordenao), prevalecendo os interesses do poder econmico e poltico sobre aqueles prestigiados pela coletividade. Prosseguindo, para verificar a gerao de externalidades econmicas sociedade decorrentes da operao das hidreltricas, props-se verificar se as usinas retribuem ou no, mediante pagamento, o uso da gua como insumo de sua atividade empresarial. Neste ponto, cabe ressaltar que as UHEs da bacia litornea no pagam pelo uso da gua da forma preconizada pela poltica hdrica, cabendo-lhes o uso deste insumo de forma gratuita. Isto porque, no h Comit de Bacia e sequer existe diagnstico oficial da situao dos recursos hdricos da bacia litornea, quanto mais plano de bacia, elementos indispensveis instituio da cobrana, de acordo com a legislao de regncia (Decreto Estadual n 5361/2002 e seu anexo). Mais ainda, a legislao estadual remete a questo da cobrana do uso da gua pelas geradoras hidreltricas legislao federal (art. 20, 5, da Lei Estadual n 12726/1999) e s normas regulamentares expedidas pela ANEEL e ANA, o que dificulta sobremaneira a instituio da contraprestao econmica pelo uso da gua pelas geradoras. No se deve confundir neste ponto o pagamento de compensao financeira pelo uso de bem da Unio (potencial de energia hidrulica) criada pelo art. 20, 1, da Constituio Federal e regulamentada pelo o art. 1, da Lei 7990/1989 e pelo art. 17, da Lei n 9648/1998, alterado pelo art. 28, da Lei n 9984/2000 com o pagamento pelo uso da gua estabelecido pela Lei n
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9433/1997, pela Lei Estadual n 12726/1999 e pelo Decreto Estadual n 5361/2002. Tratam-se de institutos com natureza e finalidade diversos, conforme j explicitado no corpo do trabalho. Como segundo indicador, sugeriu-se a apurao da diminuio da disponibilidade hdrica montante e jusante dos empreendimentos hidreltricos. Neste espectro, cumpre enunciar dos dados analisados que a gua dos reservatrios das UHEs investigadas possui qualidade inferior ao dos cursos hdricos nos quais foram formados. Desta sorte, pode-se afirmar com grau elevado de preciso que a operao das hidreltricas em foco gera perda da disponibilidade qualitativa da gua para os usos situados jusante das centrais geradoras, at o ponto em que a qualidade da gua venha eventualmente a ser recuperada. Levando-se ainda em considerao a evaporao da gua nos reservatrios das hidreltricas (cujo volume no objeto de dimensionamento neste trabalho), autorizada concluso no sentido de que, alm de perdas qualitativas, h tambm perda de disponibilidade quantitativa de gua jusante dos empreendimentos hidreltricos estudados, j que nem toda a gua captada devolvida ao curso dgua de origem. Com relao aos usos montante das geradoras, cumpre ressaltar que, em mdia, cada metro cbico de gua retirado dos rios ou reservatrios montante do empreendimento acarreta numa perda de 2,5 MW/ano de energia gerada (GARRIDO & CARRERA-FERNANDEZ, 2003:245). Desta feita, haja vista a necessidade de compensao dessas perdas s centrais hidreltricas, restam fortemente inibidos os usos da gua montante dos barramentos. Com base nos resultados apresentados pela identificao das variveis apontadas, se faz possvel a constatao relativamente segura da existncia de prejuzos a terceiros em face da reserva da disponibilidade hdrica para as geradoras hidreltricas, o que suficiente para comprovar a segunda parte da hiptese do presente trabalho, mas no chega a precisar o valor de eventuais sinistros de forma detalhada. Pode-se assim afirmar, no contexto e para os fins deste estudo, que as grandes geradoras hidreltricas instaladas na regio, de modo geral, exercem influncia no sentido da no implementao da poltica hdrica na bacia litornea, alm de promover a gerao de externalidades econmicas negativas sociedade.
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No que diz respeito terceira parte em que a hiptese foi desdobrada, para verificar a ocorrncia de impactos ambientais negativos decorrentes da operao das geradoras hidreltricas instaladas na bacia litornea do Paran, buscou-se verificar se h ou no constatao de assoreamento ou eroso nos corpos hdricos ou micro-bacias onde esto implantadas as centrais. Com relao a este ponto, foi constatado em artigos cientficos e pela percepo das comunidades ribeirinhas e organizao da sociedade civil consultada o agravamento do assoreamento do Rio Cachoeira em razo da vazo agregada ao corpo hdrico pelo canal de fuga da Usina Gov. Parigot de Souza, em que pese este efeito deletrio seja negado pela COPEL em seu Relatrio de Administrao do ano de 2007. No que tange aos corpos hdricos onde se encontram instaladas as Usinas Chamin e Guaricana, registra Todeschini (2004:38) que as atividades antrpicas na bacia do Rio Cubato (formado pelos Rios Arraial Hidreltrica Guaricana e So Joo Hidreltrica Cachoeira) geraram a necessidade de retirada de seixos do leito do rio, mediante dragagem em julho de 2002, a qual foi autorizada pelo IAP sem que se tenha informao da realizao de estudos sobre o impacto ambiental decorrente desta interveno. Quanto a este assunto, Silveira & Oka-Fiori (2007:71) destacam que o cultivo de banana em reas de preservao permanente, em sua grande maioria implementado jusante das centrais eltricas, o principal agente causador da acelerao do processo de assoreamento na Baa de Guaratuba. Ainda segundo Todeschini (2004:38) a atividade de gerao hidreltrica na regio tem potencial para mudar drasticamente o fluxo, o regime de temperatura e as caractersticas fsico-qumicas dos corpos hdricos, alterando o vnculo existente entre montante e jusante dos rios da sub-bacia do Rio Cubato. Especificamente com relao s consequncias ambientais decorrentes da instalao e operao da Usina Chamin, h relato no Plano de Manejo da APA de Guaratuba no sentido de que a presena do reservatrio Vossoroca impacta negativamente os corredores ecolgicos indicados para a unidade de conservao, alm de dar vazo ao agravamento de processos erosivos, tratando-se de uma rea crtica, de mdio grau de instabilidade ambiental (IAP, 2006:85-133). Alm disso, deve-se registrar que a rea de entorno das represas Vossoroca e Guaricana contm resqucios histricos e culturais, colocados em risco
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em face dos processos erosivos desencadeados pelo barramento, que acarretam a exposio do solo (IAP, 2006:139). Como segundo desdobramento desta parte da hiptese, buscou-se investigar se h aes dos empreendedores para a manuteno ou melhoria da qualidade das guas dos reservatrios (mediante verificao da existncia de condicionante neste sentido nas licenas ambientais das usinas e se h o seu cumprimento). Neste diapaso, constatou-se que h condicionante nas Licenas Ambientais de Operao das usinas hidreltricas tratadas na pesquisa que determina o monitoramento das guas dos respectivos reservatrios (COPEL, 2008:23). E considerando que a companhia estadual de energia conseguiu a renovao das Licenas de Operao das UHE Chamin e Guaricana entre os anos de 2006 e 2007 (COPEL, 2007:27) e da UHE Gov. Parigot de Souza no ano de 2008 (COPEL, 2008:32), pode-se concluir que o monitoramento tem sido realizado da forma determinada pelo rgo ambiental, pois, caso contrrio, as licenas obrigatoriamente no seriam renovadas sem ao menos a implantao de um plano de correo. Contudo, h de se destacar que o mero monitoramento da qualidade da gua dos reservatrios no implica em realizao de medidas concretas para a manuteno e melhoria da disponibilidade hdrica e das condies ambientais, podendo-se dizer, neste contexto, que as geradoras, de modo geral, no adotam medidas no sentido da manuteno ou melhoria da disponibilidade hdrica da bacia na qual esto inseridas. Em vista dos elementos indicados, entende-se como confirmada tambm a terceira e ltima parte da hiptese de pesquisa, j que demonstrada a existncia de impactos negativos ao meio ambiente decorrentes da implantao e operao das UHE sob foco. Desta feita, para os fins deste trabalho, encontra-se confirmada a hiptese suscitada inicialmente, podendo-se afirmar com relativa segurana e objetividade de acordo com os dados e marcos tericos que do suporte pesquisa que no se encontra implementada a gesto democrtica e participativa dos recursos hdricos na bacia litornea do Estado do Paran, sendo que as grandes geradoras hidreltricas instaladas na regio, de modo geral, exercem influncia neste sentido, alm de promover a gerao de externalidades econmicas negativas sociedade e causar impactos degradantes ao meio ambiente.
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Confirmada a hiptese, h de se partir para a resposta ao problema de pesquisa formulado inicialmente, qual seja: Diante da conjuntura apresentada no Brasil aps a Constituio Federal de 1988 e a publicao da legislao federal de recursos hdricos (1997), qual tem sido a influncia da atividade econmica de gerao de energia hidreltrica na relao entre os sujeitos que integram o sistema de gesto das guas dentro do espao geogrfico da bacia hidrogrfica do litoral paranaense? Em resposta ao problema, suscita-se que a influncia da atividade econmica de gerao hidreltrica na relao entre os sujeitos que fazem parte da gesto hdrica na bacia litornea do Paran tem sido, de modo geral, no sentido de contribuir para a articulao da no-implementao da poltica hdrica na regio estudada, mediante adoo de uma postura omissiva e voltada para o atendimento das exigncias do Poder Pblico (levando-se em considerao que o acionista controlador da COPEL holding o Estado do Paran, submetido a uma poltica de governo). Neste tpico, no se pode deixar de consignar que nem s efeitos negativos so ocasionados pelas geradoras, as quais contribuem no incremento econmico e de infra-estrutura da regio litornea, mediante a gerao de riquezas e desenvolvimento. Pode-se compreender este movimento dentro de uma linha de valorizao da vertente produtiva da COPEL, que a partir do novo marco regulatrio do setor eltrico, passou cada vez mais a pautar-se como agente econmico, com menor preocupao para as questes de interesse coletivo. Esta postura identificada ao longo do trabalho revela-se bastante coerente, haja vista que, na condio de um dos maiores e mais impactantes usurios da gua na bacia litornea, no interessante Companhia Paranaense de Energia (e nem ao Governo do Estado) fomentar a implantao de mecanismos de controle e de imposio de nus financeiro decorrente do uso da gua. Ora, tais instrumentos imporiam prpria COPEL nus financeiros (pagamento pelo uso da gua) e dificuldades operacionais (compartilhamento da gesto da gua com todos os setores usurios). Este ponto revela um grave contra-senso desta poltica pblica setorial, j que sua regulamentao coloca nas mos dos usurios-agentes econmicos (futuros pagadores) a deciso acerca da implementao da cobrana pelo uso da gua.
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Sob o ponto de vista econmico, a influncia das UHEs na bacia litornea pode ser enquadrada como causadora de externalidades negativas, pois as geradoras no pagam pelo uso da gua da forma preconizada pela poltica hdrica, alm de restringirem o uso da gua montante (indisponibilidade) e jusante (perda de qualidade e evaporao) dos respectivos reservatrios. Seguindo adiante, denota-se que a influncia da atividade econmica de gerao de energia hidreltrica na bacia litornea vai alm da relao entre os sujeitos que integram o sistema regional de gesto de recursos hdricos. Como se apontou acima, esta interveno proporciona tambm efeitos nas relaes entre os sujeitos e o meio ambiente, pois a implantao e operao das centrais hidreltricas, ao longo do tempo, acarretaram modificaes ambientais significativas, que perturbaram o modo de vida das populaes locais e dos demais usurios dos recursos hdricos. A contribuio no assoreamento do Rio Cachoeira e das Baas de Antonina e Guaratuba traduz impacto ambiental bastante representativo desta situao, que exemplifica a necessidade de adaptao das comunidades ribeirinhas e dos demais usurios das guas da regio s alteraes ocorridas no meio. Entendeu-se, mediante o encadeamento decorrente dos dados e elementos tericos que deram suporte ao trabalho, que foi dada resposta satisfatria ao problema de pesquisa definido inicialmente, ressaltando-se que a investigao no se dirige ao esgotamento do assunto, mas somente apresentao de uma contribuio para o aprofundamento de sua discusso na esfera acadmica. Conforme mapeado acima, onde foi realizada anlise acerca da conformao ou rejeio da hiptese e oferecimento de resposta satisfatria ao problema de pesquisa, pode-se afirmar, de modo geral, que as usinas hidreltricas instaladas na regio litornea do Paran tm influncia nos laos sociais da localidade, bem como nas relaes dos sujeitos com o meio ambiente do qual fazem parte. De modo geral, constatou-se que tais influncias no representam aspectos positivos. No que pertine aos aspectos ambientais, mesmo constituindo-se a gerao hidreltrica numa importante e impactante atividade desenvolvida na regio, pode-se colher que o principal problema ambiental da localidade est vinculado supresso indiscriminada da mata ciliar dos corpos hdricos da bacia, o que ocorre inclusive no entorno dos reservatrios das centrais hidreltricas, como se constatou anteriormente. Neste diapaso, relata Boldrini (2007:164) que
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Quando se percorre os rios da regio nota-se o considervel desrespeito s matas ciliares, talvez o principal problema diagnosticado. Na Figura 5 visualiza-se a margem do Rio Cachoeira recm desbarrancada em decorrncia da inexistncia de mata de proteo, assim como notria a deposio de sedimentos no leito do rio.
No mesmo sentido, destaca Bandeira (2007:173) que

Outra constatao que fazemos ao observar as fotos areas do rio Cachoeira, que se formou um banco de areia no local em que nas fotos anteriores estava vazio, prximo ilha do Corisco. Isso indica ser possvel que mais fatores contriburam para as alteraes morfolgicas na foz do rio Cachoeira, alm da usina GPS.
Como se v, a rpida perda da disponibilidade hdrica na regio estudada no decorre exclusivamente da atividade de gerao de energia, existindo outros impactos mais significativos do ponto de vista scio-ambiental, como demonstram os indicadores apontados. Contudo, merece destaque o fato de que o desmatamento mais um dos fatores de influncia na regio, e sem a atuao das geradoras hidreltricas, seus efeitos provavelmente seriam mais amenos, o que se pode extrair do pensamento de Bandeira (2007:173), para quem
mesmo no ocupando ou reflorestando a rea de Preservao Permanente conforme prev a legislao, a eroso seria inevitvel. Como a Bacia do Rio Cachoeira a principal bacia de drenagem da Baa de Antonina, o aumento da vazo do rio Cachoeira e a eroso s suas margens aumentam, em muito, o seu potencial de transportar sedimentos e contribuir tanto com o prprio assoreamento como tambm com o da Baa de Antonina.
Com relao aos fatores ambientais aqui discutidos, os dados coletados apontam que os efeitos gerados pela instalao e operao da Usina Gov. Parigot de Souza so determinantes em relao aos impactos no meio ambiente registrados na Baa de Antonina, especialmente no que alude ao seu assoreamento. Tomando por base os mesmos indicativos, pode-se afirmar que, via de regra, as consequncias derivadas da implantao e funcionamento das UHE Chamin e Guaricana so secundrias em relao aos impactos ambientais que influenciam a Baa de Guaratuba, existindo outras atividades com interferncia mais agressiva ao meio ambiente na respectiva microbacia.
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Diga-se ainda que, mesmo diante dos problemas que acarretam diminuio da disponibilidade hdrica, verificou-se que os conflitos pelo uso da gua na regio litornea do Paran ainda so incipientes, o que pode ser decodificado como uma consequncia da abundante disponibilidade de gua na regio, que at o momento conta com balano hdrico altamente positivo. Decorre deste fato tambm a persistncia de uma cultura de apropriao da gua pelos particulares. Especialmente em relao COPEL, a companhia entende e divulga que a gua um de seus principais ativos, verificandose uma postura bastante consolidada neste sentido. Questo intrigante diz respeito ao domnio das guas da bacia litornea do Estado do Paran pelos usos promovidos pelas empresas estaduais de energia, abastecimento e saneamento. Este fato pode ser explicado pelo fato de que a gesto das guas promovida quase que em sua totalidade pela SUDERHSA (substituda pelo Instituto das guas Paranaense, na forma da Lei Estadual n 16242/2009), que autarquia estadual destinada a este fim. Dessa feita, denota-se que tanto o rgo executor da poltica hdrica no Estado (Instituto de guas e extinta SUDERHSA), quanto as companhias de energia (COPEL), abastecimento e saneamento (SANEPAR), so sociedades empresrias controladas pelo Estado do Paran. O acionista controlador da responsvel pelas geradoras hidreltricas o Estado do Paran, que tambm responsvel pela emisso das outorgas de uso de gua nos rios estaduais e naqueles cuja esta atribuio lhe foi delegada pela Unio, bem como das licenas ambientais necessrias, atravs do Instituto de guas e do IAP, respectivamente, autarquias estaduais vinculadas Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos. Desta feita, por um olhar crtico, percebe-se no parecer interessante ao poder pblico estadual, ou melhor, postura poltica do Governo Estadual, implementar a gesto democrtica e participativa das guas na regio estudada, j que detm o controle tanto da atividade econmica como do arcabouo legal e institucional necessrio sua tranquila operao. Aufere-se assim que a centralizao do controle e uso dos recursos hdricos na bacia litornea do Estado torna arriscada a abertura participativa na gesto deste bem ambiental estratgico para o atendimento dos interesses dos outros setores usurios e mesmo dos cidados e demais sujeitos interessados.
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Nesta medida, pode-se denotar que a poltica hdrica promovida no mbito da Bacia Hidrogrfica do Litoral do Paran possui tanto aspectos positivos como negativos. Dentre os primeiros, aufere-se que o balano hdrico da regio altamente positivo, o que se pode atribuir mais s condies naturais da regio do que a uma poltica de gesto propriamente dita. Alm disso, a centralizao da gesto das guas nas mos do Governo Estadual no deixa margem significativa apropriao deste bem ambiental por interesses privatistas (salvo dos prprios entes administrados pelo Estado), o que representado simbolicamente pela consolidao do controle acionrio da SANEPAR (conforme noticiado acima) e pela no privatizao da COPEL, aps intensa presso social e poltica no sentido da no dilapidao do patrimnio pblico. Outro aspecto positivo da interveno estatal na poltica das guas diz respeito concepo deste recurso natural como bem difuso essencial vida, protegido por instrumentos e legitimados que no dispunham desta possibilidade nos moldes do regramento anterior (Cdigo de guas). Especialmente no caso de escassez esta proteo torna-se mais visvel, j que a gua destinada, nesta situao, para a garantia do direito vida e dignidade. O grande problema que se posta em relao a estes aspectos positivos a sua efetivao no plano da realidade concreta, j que muitas vezes estes dispositivos ficam restritos aos comandos normativos, sem correspondncia no plano ontolgico. Para alm das benesses, tambm h fatores negativos incutidos na atual configurao da poltica de recursos hdricos, j relatados ao longo do estudo, os quais dizem respeito a: centralizao e concentrao da gesto com excluso social (representada especialmente pela no criao do Comit de Bacia do Litoral Paranaense); persistncia de uma cultura de apropriao particular da gua, concebida como bem livre e o seu crescente mau uso, com consequente e crescente perda de disponibilidade. Disso tudo, se extrai que o modelo de desenvolvimento em que est ancorada a sociedade local possui bases insustentveis a longo prazo, haja vista que a gua vem sendo utilizada, via de regra, de forma predatria, restando apropriada como bem livre pelos agentes econmicos mais expressivos, com a
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manuteno de uma cultura de individualizao do lucro e compartilhamento social dos prejuzos. Assim, pode-se sustentar que o uso da gua, neste contexto, deve ser (plano da tica) dirigido, nesta ordem, primeiramente manuteno indefinida da vida, da dignidade, do bem-estar e, somente depois de atendidas todas estas necessidades de interesse coletivo, gerao de resultados econmicos. Identifica-se, de forma bastante clara, que o Estado, de certa maneira, direcionado por polticas de governo vinculadas aos interesses defendidos pelos grupos de situao, o que tem o potencial de acarretar o desvio de finalidade da poltica de Estado. Ora, a poltica de Estado, no que diz respeito aos recursos hdricos, aponta para a gesto democrtica e participativa das guas, em ateno ao interesse coletivo. J a poltica de governo, vem se dirigindo para a centralizao da gesto deste bem ambiental, com vistas sua apropriao para consecuo de interesses econmicos. Esta cooptao da poltica de Estado por polticas de governo pode resultar na desestruturao do aparato pblico-estatal, com o repasse de servios e funes ao mercado e sociedade civil, como de fato tem ocorrido em muitas situaes relativas s reas de sade, educao, energia e transportes, para citar exemplos bastante prximos ao cidado comum. Nesta medida, o papel do Estado deve ser (plano deontolgico) alinhado persecuo do interesse coletivo, o que na poltica de recursos hdricos representa a gesto democrtica da gua, com ateno aos princpios trazidos na regulamentao especfica e fundamentos emanados da Constituio Federal. Mostra-se, diante de fatos e elementos objetivos, na medida possvel, que no h descentralizao da gesto da gua na bacia litornea do Estado do Paran, qui participao democrtica.
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE PONTA GROSSA PR-REITORIA DE PESQUISA E PS-GRADUAO MESTRADO EM CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

RICARDO DA SILVA GAMA

PONTA GROSSA 2009

RICARDO DA SILVA GAMA

PONTA GROSSA 2009

Ficha Catalogrfica Elaborada pelo Setor de Processos Tcnicos BICEN/UEPG

RICARDO DA SILVA GAMA

Ponta Grossa, 22 de dezembro de 2009.

s minhas meninas, Jerusa, Valentina e Bett, fontes perenes de inspirao e fora.

recursos 108 111 115 121

129 129 133

Hoje em grande parte revogado pelas disposies da Lei n 9433/1997.

Artigos 2 e seu pargrafo nico e 29, do Cdigo de Defesa do Consumidor.

CAPTULO II - GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA

No sentido de complementaridade e permeabilidade entre a atuao pblica e a privada (EVANS, 1997).

A composio do CERH definida pelo art. 2 e incisos do Decreto Estadual n 2314/2000.

Ttulo: Mapa dos Comits de Bacia Instalados no Paran. Fonte: SUDERHSA.

CAPTULO III - AMBIENTE E SOCIEDADE: BACIA HIDROGRFICA DO LITORAL DO PARAN

Informao obtida no website da SEMA/PR: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=58, acesso em 07.07.2009.

srias implicaes para toda a sociedade (CARRERA-FERNANDEZ &

HIDRELTRICA E ALGUNS DE SEUS EFEITOS

Sobre as reas de preservao permanente, veja-se a nota de rodap de nmero 89.

empreendimento de muito maior envergadura e situado em regio de sensibilidade scio-ambiental diferenciada.

Informao extrada do website da COPEL: http://www.copel.com/hpcopel/root/nivel2.jsp?endereco=%2Fhpcopel%2Froot%2Fpagcopel2.nsf%2Fd ocs%2F42A6B32C15A530DF032573FB00512750, acesso em 29.06.2009.

Alm disso, destaca a Copel (2005:2) que

bem como que (COPEL, 2007:2):

No mesmo sentido, destaca Bandeira (2007:173) que

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