Trabajo Decente 02

Formacin para el trabajo decente
Trazos de la
ormacin
1. INA de Costa Rica: una tradicin de cambio Fernando Casanova 2. Capacitacin productiva y accin comunitaria: un enfoque integrador Victoria Matamoro 3. Gua para la recuperacin de experiencias de integracin Clarita Franco de Machado, Sara Mascheroni, Fanny Arn, Jeanice Chiquio, Eliana Gallardo, Gloria Xolot y Amparo Rodrguez. Consultoras: Nohora Londoo y Fabiola Rodrguez 4. Gestin bipartita de la formacin continua 5. Trabajo y comprensin del mundo Vitangelo Plantamura 6. Educacin para el Trabajo en reas rurales de bajos ingresos Mario Espinoza Vergara, Jan Ooijens, Alfredo Tampe Birke 7. Formacin y trabajo en Jamaica David Atchoarena, Tom McArdle 8. Formacin profesional en la integracin regional Oscar Ermida Uriarte, Hugo Barretto Ghione (coordinadores) 9. Legislacin comparada sobre formacin profesional: una visin desde los convenios de la OIT Mario Garmendia Arign 10. El derecho a la formacin profesional y las normas internacionales Hctor-Hugo Barbagelata (Ed.), Hugo Barretto Ghione, Humberto Henderson 11. El convenio 142 en Argentina, Paraguay y Uruguay Pablo Topet, Ramiro Barboza, Daniel Rivas 12. Formacin para el trabajo decente Cinterfor/OIT
DISPONIBLE
EN INGLS
Cubierta: Mostrador de un vendedor de carne salada. Miniatura. Siglo XV. Biblioteca Nacional. Pars.
Oficina Internacional del Trabajo
Copyright Organizacin Internacional del Trabajo (Cinterfor/OIT) 2001 Primera edicin 2001 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, con la condicin de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin, deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.
CINTERFOR Formacin para el trabajo decente. Montevideo : Cinterfor, 2001. 114 p. (Trazos de la Formacin, 12) Incluye bibliografa
ISBN 92-9088-126-7
/FORMACIN PROFESIONAL/ /TRABAJO/ /IGUALDAD DE OPORTUNIDADES/ /CONCERTACIN SOCIAL/ /POLTICA DE EMPLEO/ /PUB CINTERFOR/
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobacin alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales libreras o en oficinas locales de la OIT en muchos pases o pidindolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. Tambin pueden solicitarse catlogos o listas de nuevas publicaciones a la direccin antes mencionada o por correo electrnico a: pubvente@ilo.org Sitio en la red: www.ilo.org/publns El Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional (Cinterfor/OIT) es un servicio tcnico de la OIT, establecido en 1964 con el fin de impulsar y coordinar los esfuerzos de las instituciones y organismos dedicados a la formacin profesional en la regin. Las publicaciones del Centro pueden obtenerse en las oficinas locales de la OIT en muchos pases o solicitndolas a Cinterfor/OIT, Casilla de correo 1761, E-mail: dirmvd@cinterfor.org.uy, Fax: 902 1305, Montevideo, Uruguay. Sitio en la red: www.cinterfor.org.uy Hecho el depsito legal nm. 322.619/2001 Ipeoe lstlee gio d CnefrOT mrs n o alrs rfcs e itro/I
INDICE
PRESENTACIN JUAN SOMAVA, Director General de OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PREFACIO PEDRO DANIEL WEINBERG, Director de Cinterfor/OIT . . . . . . . . . . . . . . . . I. TRABAJO DECENTE Y FORMACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Definicin del Trabajo Decente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El papel de la formacin profesional en relacin con el trabajo decente 1.La formacin profesional como derecho fundamental . . . . . . . . . . . . 2.La formacin profesional como instrumento econmico . . . . . . . . . . 3.Trabajo decente, formacin profesional y los objetivos estratgicos de la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. LA FORMACIN PROFESIONAL Y SU RELACIN CON LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES . . El derecho a la formacin profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El derecho a la formacin profesional y su vnculo con otros derechos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La formacin profesional como instrumento al servicio de la igualdad de oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. FORMACIN PROFESIONAL Y PROMOCIN DEL EMPLEO . . . . . Formacin profesional, empleo y empleabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . La formacin profesional en las polticas activas de empleo . . . . . . . . . . La formacin profesional en las estrategias de mejoramiento de la productividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La formacin profesional y las estrategias de competitividad . . . . . . . . Gestin de calidad en la formacin profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formacin a lo largo de la vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El enfoque de competencia laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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IV. LA FORMACIN PROFESIONAL COMO INSTRUMENTO DE PROTECCIN SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formacin profesional para los trabajadores desempleados . . . . . . . . La formacin de trabajadores activos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formacin profesional de jvenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formacin profesional como instrumento de superacin de las inequidades de gnero en el mundo del trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. LA FORMACIN PROFESIONAL COMO ESPACIO DE DILOGO SOCIAL Y COMO HERRAMIENTA PARA SU FOMENTO . . . . . . . . . La formacin profesional como lugar de encuentro entre intereses y actores diversos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Espacios de dilogo social sobre formacin profesional . . . . . . . . . . . Negociacin colectiva y formacin profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Siglas utilizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni introduzca diferencias injustificadas entre mujeres y hombres es una de las preocupaciones de la OIT. Sin embargo, su utilizacin en nuestra lengua plantea soluciones muy distintas, sobre las que an no hay acuerdo. En tal sentido, y con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por utilizar el clsico masculino genrico, en el entendido de que todas las menciones en tal gnero representan siempre a todos/as, hombres y mujeres.
PRESENTACIN
El trabajo es un aspecto fundamental en la vida de los individuos. No solo es un medio de sustento y de satisfaccin de las necesidades bsicas del ser humano; es tambin un vehculo para que las personas puedan reafirmar su propia dignidad al ocupar un lugar productivo y sentirse til a la sociedad y a su familia. A pesar de las vertiginosas transformaciones tecnolgicas que ha sufrido la manera como hombres y mujeres producen, el significado del trabajo en la vida de las personas no ha cambiado. La preocupacin por obtener un trabajo, y por desarrollar las calificaciones necesarias para poder mantenerlo, sigue estando en el centro de la preocupacin de millones y millones de personas, independientemente del grado de desarrollo de sus sociedades y de los aspectos culturales que los diferencian. Pero la gente no quiere solamente un oficio que les permita a duras penas sobrevivir bajo permanente zozobra. La gente quiere un trabajo decente con condiciones adecuadas y que le permita beneficiarse de un mnimo de proteccin social; un trabajo donde se garanticen los derechos fundamentales a todos los que laboran y a partir de este respeto establecer un dilogo social transparente; un trabajo que sea un instrumento de superacin permanente, un lugar para desarrollar sus capacidades y poder as competir en el mercado al mantenerse al da con las nuevas calificaciones tecnolgicas. Pero tal como lo expres en mi Memoria a la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2001, titulada: Reducir el Dficit de Trabajo Decente: un desafo global, estamos lejos de colmar las aspiraciones de la gente y el dficit global de trabajo decente es la ms ingente de las tareas que tenemos que acometer en este momento. Empleo insuficiente y de mala calidad, una proteccin social inadecuada, la delegacin de los derechos en el trabajo y un dilogo social dbil, son los signos que nos indican la profunda brecha que existe entre la realidad en que hombres y mujeres se ven obligados a trabajar y las esperanzas que tiene la gente de una vida mejor. Por tanto, hay que redoblar esfuerzos por lograr reducir este dficit. Se requiere no solo de la voluntad sino tambin de un enfoque que integre sistemticamente las metas sociales con las econmicas tanto en el mbito local, nacional o mun7
dial. Es necesario, asimismo, que las polticas se analicen desde la perspectiva de su efecto concreto en la vida de los individuos y sus familias. La globalizacin ha agudizado la necesidad de competir para poder establecerse con xito en los mercados. Este esfuerzo por ser competitivos obliga a que las empresas se conviertan en centros de creatividad y eficacia si quieren sobrevivir. Requiere, asimismo, que los trabajadores tengan la posibilidad de estar permanentemente a tono con la evolucin tecnolgica del trabajo para ser a su vez ellos tambin ms creativos y eficientes. El trabajo decente es el marco para que ambas necesidades puedan ser realizadas a travs de la formacin profesional. La formacin y desarrollo de las calificaciones y competencias de los trabajadores es una dimensin crucial del trabajo decente. En ella confluyen de manera tal vez ms evidente que en ninguna otra el inters econmico, el imperativo social y el derecho a la dignidad de las personas que trabajan, inherentes a la nocin de trabajo decente. Por ello, la formacin profesional adquiere una preponderancia particular en la agenda de la OIT. La calidad del capital humano y social constituida por el acervo de competencias de su fuerza de trabajo es la que permite a una sociedad crecer y desarrollarse por la va alta, esto es, por el aumento constante de la productividad sobre la base del valor agregado intelectual cada vez mayor. Es a la vez el elemento preponderante para acrecentar el valor econmico y social del factor humano en la ecuacin de la produccin, y el reconocimiento que se le otorgue en la distribucin de sus beneficios. La inversin que una sociedad haga en la calificacin, reciclaje y perfeccionamiento continuos de su mano de obra es condicin determinante para poder insertarse favorablemente en una economa globalizada. La integracin global de los mercados trae consigo convulsiones en el empleo, con la consiguiente prdida de puestos de trabajo en ciertos sectores y creacin de nuevos empleos en otros. Ello requiere una poltica deliberada, alerta y proactiva de desarrollo de competencias, capaz de contrarrestar estas presiones y permitir a los trabajadores beneficiarse de las nuevas oportunidades y a las empresas reaccionar a tiempo y aprovechar los nuevos nichos. Es casi de perogrullo afirmar que la calidad de sus recursos humanos es un factor estratgico de sobrevivencia y desarrollo de la empresa. Sin embargo, ello cobra en la actualidad dramtica prioridad y es por ello factor esencial para la creacin y manutencin de empleos de calidad. Fustigada por la carrera ineluctable hacia la competitividad y enfrentada a los desafos de adaptacin y creatividad ante mercados cada vez ms complejos y exigentes, cada empresa necesita contar con un contingente de trabajadores capacitados, susceptibles de aprender y adaptarse no slo a nuevos perfiles profesionales sino a nuevas formas de organizacin del trabajo y a requisitos cambiantes de produccin. La formacin de 8
competencias es tambin esencial para la creacin de nuevas empresas as como para aumentar la productividad y rentabilidad de las medianas y pequeas empresas cuyo capital ms preciado est en la calificacin de sus trabajadores. Es asimismo un instrumento capaz de potenciar la estabilidad, productividad e ingresos de los trabajadores que sobreviven en el sector informal, en actividades tradicionales de baja rentabilidad o en trabajos precarios y desprotegidos, carentes de la ventaja comparativa de su propio capital de formacin. Para cada hombre o mujer que aspire a obtener y realizar un trabajo decente, su propia calificacin profesional es el punto de partida para aumentar sus condiciones de empleabilidad en una economa caracterizada por la presin constante hacia el aumento de la productividad y que impone demandas crecientes en el terreno de la tecnologa y el conocimiento. Es tambin la mejor credencial para optar a un trabajo de calidad: productivo, satisfactorio, adecuadamente remunerado, ejercitado en condiciones de trabajo aceptables y premunido de los derechos laborales fundamentales. Es, adems, el pasaporte ms efectivo para acceder a las oportunidades de empleo, la proteccin ms eficaz contra la discriminacin y la exclusin en el mercado de trabajo, el mejor seguro contra el desempleo y la salvaguarda ms til en momentos de ajuste y reconversin ante la reestructuracin de la actividad productiva. La formacin profesional es parte integral e inobviable de la agenda de la OIT para reducir el dficit del trabajo decente en el mundo. Ella se articula de manera dinmica en una espiral virtuosa de creacin de ms y mejores empleos, de respeto a los derechos y a la dignidad de los trabajadores, y de proteccin y seguridad econmica y social. Ms aun, se erige y comprueba como un mbito propicio y convergente de dilogo, negociacin y concertacin entre los actores protagnicos del mundo del trabajo, poniendo de relieve la contribucin positiva de la fuerza laboral al crecimiento y la prosperidad. En suma, se inserta en el meollo de una agenda integrada para el trabajo decente, como estrategia privilegiada de crecimiento, innovacin, competitividad, inclusin social, erradicacin de la pobreza y realizacin y desarrollo profesional y personal para cada uno de los hombres y mujeres que trabajan. Me place, por lo tanto, exhortar a las instituciones de formacin profesional de los Estados Miembros de la OIT de las Amricas y Espaa, a que continen desplegando sus esfuerzos para desarrollar las capacidades humanas y profesionales de los trabajadores de hoy y maana, y les invito, a travs de Cinterfor, a mantener y estrechar sus lazos de colaboracin con la OIT en pos de una formacin para el trabajo decente. JUAN SOMAVA
Director General, OIT
PREFACIO
Este libro fue concebido como una contribucin a la precisin del concepto y a la promocin del objetivo del trabajo decente, adoptados por la Organizacin Internacional del Trabajo; lo hace desde una ptica particular: las perspectivas y las prcticas que llevan a cabo los organismos de formacin profesional de la regin americana. En tanto derecho fundamental de los trabajadores actuales o potenciales, la educacin y la formacin profesional constituyen componentes ineludibles de cualquier trabajo digno, especialmente ante el avance tecnolgico y de la sociedad del conocimiento. En tanto instrumento de productividad y competitividad, es requisito de eficacia econmica generadora de empleos de calidad. En cuanto cualificacin del trabajador, es condicin de acceso al empleo o de conservacin del mismo. Por todo ello, la formacin es parte del concepto de trabajo decente e integra inevitablemente cualquier accin tendiente a alcanzar ese objetivo. Puede decirse que no hay trabajo decente sin formacin profesional. Esa es la tesis central desarrollada en este volumen, que adems seala aquellas experiencias ms interesantes desarrolladas en la lnea del trabajo decente, por los organismos competentes en materia formativa en Amrica Latina y el Caribe. En l se recoge, con las adaptaciones y ajustes del caso, el Documento de referencia Nro. 1 de la XXXV Reunin de la Comisin Tcnica de Cinterfor/OIT, celebrada en Brasilia, del 30 de agosto al 1 de setiembre de 2001. Con su publicacin, nuestro Centro aspira a realizar una contribucin significativa en el marco de los objetivos centrales de la OIT. Este libro fue resultado de una labor conjunta llevada a cabo por el personal tcnico del Centro bajo la coordinacin de Oscar Ermida Uriarte y Fernando Casanova.
PEDRO DANIEL WEINBERG

Director de Cinterfor/OIT
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I TRABAJO DECENTE Y FORMACIN

1. Si bien la nocin de trabajo decente, planteada por el actual Director General de la OIT en su primera Memoria a la Conferencia Internacional del Trabajo 1 , puede ser vista como un objetivo o propsito2 ajeno a un determinado contenido tcnico, tambin puede presentrsele como un concepto integratorio que involucra y articula diversos objetivos, valores y polticas3 , o como un concepto dinmico, cuyo contenido evoluciona con el progreso social y econmico de un pas dado 4 . Como quiera que fuere, parece claro que, por un lado, se trataba de una nocin cuyo contenido no estaba totalmente definido -a la cual, por tanto, haba que dotar de sustancia 5 - y por otro, que ese concepto an imprecisamente definido posee, sin dudas, un indisimulable contenido tico o significacin tica 6 : promover un trabajo decente supone la adopcin clara de una posicin valorativa ntimamente relacionada con la dignidad de la persona humana. Desde este ltimo punto de vista, aparece como evidente la coincidencia con las preocupaciones que ya anteriormente fundamentaron diversos esfuerzos tendientes a incorporar la dimensin valorativa en los estudios de relaciones indus-
OIT, Trabajo decente, Memoria del Director General a la 87 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra 1999. STANDING, Guy, Modes of control: a labour-status approach to decent work, OIT, Ginebra nov. 2000, pg. 1. OIT, Proposal for a Decent Work Pilot Programme (DW/PP), Ginebra, 10 oct. 2000, policopiado como borrador, pg. 2. OIT, Trabajo decente para la mujer. Una propuesta de la OIT para acelerar la puesta en prctica de la Plataforma de Accin de Pekn, Oficina para la Igualdad de Gnero, policopiado s/f, pg. 10. La OIT ha encomendado al Instituto Internacional de Estudios Laborales (IIEL) la elaboracin del paradigma de trabajo decente y ha constituido un grupo de trabajo especial al efecto (conf. lo expuesto infra, n 7). SOMAVA, Juan, Discurso del 1 de mayo de 2000 en presencia del Papa Juan Pablo II, Comunicado de prensa OIT/00/15. All se aprecian varias alusiones a la dignidad humana y al ejercicio consciente del sentido moral.
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triales, permitiendo calificar como ticamente tolerable a un determinado sistema7 . 2. Por otra parte, la importancia de la formacin profesional viene siendo reconocida crecientemente. Por un lado se la proclama como derecho fundamental de los trabajadores; por otro, se genera un fuerte consenso en torno a la idea de que la va alta de la competitividad econmica se basa en el valor agregado, la calidad y el denominado capital humano; al mismo tiempo, la capacitacin es reconocida como un factor de empleabilidad y en cuanto tal, se erige en elemento central de las polticas de empleo. Todo lo cual se incrementa an ms con la difusin de las tecnologas informticas y el advenimiento de la denominada sociedad del conocimiento. En tales circunstancias parece necesario -casi inevitable- preguntarse sobre la relacin entre formacin y trabajo decente, cuestin a la cual este documento aspira a bosquejar algunas respuestas. 3. En funcin de lo que se viene de exponer, en esta Introduccin se analizarn, en primer lugar, las definiciones que hasta ahora se han formulado, perfilado o insinuado del denominado trabajo decente en el marco de la OIT. En segundo trmino se abordar el papel de la formacin profesional en la consecucin del objetivo del trabajo decente. Y en tercer lugar, se har referencia al trabajo decente y los objetivos estratgicos de la OIT. Posteriormente, el cuerpo central de este documento, dividido en cuatro partes, analizar el papel de la formacin en la consecucin de cada uno de los objetivos considerados como componentes del trabajo decente: derechos laborales, empleo, proteccin social y dilogo social.
DEFINICIN DEL TRABAJO DECENTE 4. Una primera aproximacin al significado de la expresin trabajo decente puede ser la puramente gramatical, no siempre adecuada a conceptos tcnicos. Sin embargo, en este caso, el significado literal de la voz trabajo decente es, por lo menos en espaol y en ingls, particularmente apropiado.
Por su orden, LOCKE, Richard, KOCHAN, Thomas y PIORE, Michael, Replanteamiento del estudio comparado en las relaciones laborales: enseanzas de una investigacin internacional, en Revista Internacional del Trabajo, Ginebra 1995, vol. 114 N 2, pg. 180; ERMIDA URIARTE, Oscar, Relaciones laborales: nuevas variables e indicadores, en revista Judicatura, Montevideo 1999, N 40, pgs. 56 y 63; GRUPO BOLOGNA/CASTILLA-LA MANCHA, SECRETARA PRO TMPORE, Concepto y medicin del trabajo decente, policopiado, Montevideo 2001, prrafos 1 y 5.
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En efecto, en ingls una de las primeras acepciones de la palabra decent es satisfactory; of an acceptable standard, agregndose en uno de los diccionarios consultados, el siguiente ejemplo: All she wants is a decent job with decent wages8 . Y en espaol, la sexta acepcin del adjetivo decente es de buena calidad o en cantidad suficiente9 . De lo que puede arrancarse con la constatacin de que, aun en el lenguaje comn, un trabajo decente es, por lo menos, aquel suficiente en calidad y cantidad. 5. Como va dicho, la primera utilizacin expresa y formal de la expresin trabajo decente en la OIT y en las ciencias del trabajo, se dara en la Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999, que lleva ese ttulo. All aparece una primera definicin: trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el cual los derechos son protegidos y que cuenta con remuneracin adecuada y proteccin social10 . O sea que, en esta primera -y tal vez preliminar- formulacin, el trabajo decente se caracterizara por los siguientes componentes: a) trabajo productivo; b) con proteccin de derechos; c) con ingresos adecuados; y d) con proteccin social. De conformidad con lo expuesto luego en el mismo documento, habra que agregar un quinto carcter esencial: e) el tripartismo y el dilogo social11 . Sin perjuicio de esto, ya en el documento comentado aparece la decisin de relacionar esa nocin preliminar de trabajo decente con los cuatro objetivos estratgicos fijados para el programa de la OIT para 2000-2001, que se supone, tenderan a la consecucin de un trabajo decente. Estos cuatro objetivos estratgicos son: a) la promocin de los derechos laborales; b) la promocin del empleo; c) la proteccin social contra las situaciones de vulnerabilidad; y d) el fomento del dilogo social12 . 6. En un documento regional apenas posterior, el trabajo decente aparece definido como un empleo de calidad que respete los derechos de los trabajadores y
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Oxford wordplace dictionary, Oxford 1993, pg. 165. Conf., tambin, EGGER, Philippe y SENGENBERGER, Werner, Decent work issues and policies, Decent work Pilot Programme, nota 1, http://www.ilo.org. REAL ACADEMIA ESPAOLA, Diccionario de la lengua espaola, 21 ed., Madrid 1992. Conf. BARRETTO GHIONE, Hugo, Dilogo social y formacin: una perspectiva desde los pases del Mercosur y Mxico, Serie Aportes para el Dilogo Social y la formacin, N 7, Cinterfor/OIT, Montevideo 2001, pg. 9. OIT, Trabajo decente, cit., pg. 15. Idem, pgs. 15-16. Idem, pgs. 4-5. OIT, Trabajo decente y proteccin para todos. Prioridad de las Amricas, Memoria del Director Regional a la 14 Reunin Regional de los Estados miembros de la OIT en las Amricas, Lima 1999, pg. II.
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a cuyo respecto se desarrollen formas de proteccin social13 . Llaman la atencin algunas diferencias: se sustituye la idea de trabajo productivo por la de empleo de calidad; no aparece la referencia a los ingresos adecuados, que puede considerarse subsumida en la de calidad del empleo y tampoco figura la referencia al tripartismo y el dilogo social, aunque sta tambin podra considerarse nsita en el respeto a los derechos de los trabajadores. Estos caracteres que no figuran en la definicin propuesta en el referido documento, son -en cambio- mencionados y desarrollados luego, incluyendo otros de inters, como la formacin profesional14 . 7. Posteriormente, en el primer informe global correspondiente al procedimiento de seguimiento de la Declaracin de la OIT sobre los Principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998), referido a la libertad sindical y la negociacin colectiva, se relaciona ntimamente a la libertad sindical con el trabajo decente, considerando a aquella como condicin y carcter esencial de ste. En efecto, este documento comienza destacando el cometido crucial de la libertad sindical y de la negociacin colectiva para alcanzar el objetivo de un trabajo decente15 , concepto que se reitera ms adelante16 . 8. En otros documentos, el Director General de la OIT ensay nuevas definiciones anlogas a las antes referidas, que ratifican algunos elementos, subrayan otros y aaden otros ms. As, por ejemplo, la que dice que por trabajo decente se entiende el trabajo que se realiza en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana17 . En ella aparecen nuevos conceptos relevantes, como el de seguridad que, como se ver, ha ido cobrando cuerpo en la formulacin del trabajo decente, y los de equidad y de dignidad humana, ntimamente relacionados con el ya referido contenido tico de la idea. Otra definicin formulada por el mismo Director General de la OIT, es la que presenta al trabajo decente como el trabajo productivo en el cual los derechos son
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Vase infra, Nos. 10, 11 y 12. OIT, Su voz en el trabajo. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, Ginebra 2000, pg. VII. Idem, pg. 2. SOMAVA, Juan, Un trabajo decente para todos en una economa globalizada: una perspectiva de la OIT, documento presentado a la Tercera Conferencia Ministerial de la OMC (30 nov.- 3 dic. 1999), http://www.ilo.org e incluido en SOMAVA, Juan, Perspectives on decent work, OIT, Ginebra 2000, pg. 1 y sigs. (en esta publicacin pueden consultarse varios de los documentos del Director General de la OIT sobre este tema, aqu citados).
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respetados, con seguridad y proteccin y con la posibilidad de participacin en las decisiones que afectan a los trabajadores18 . En este caso destacan la reiteracin de la idea de seguridad en el trabajo y la ratificacin de la necesidad de participacin. 9. Como ya se adelant, se solicit al Instituto Internacional de Estudios Laborales (IIEL) elaborar el paradigma de trabajo decente y formular estrategias para su difusin y promocin. En los primeros documentos oficiales emanados del IIEL luego de recibir este mandato, aparecen algunas reflexiones que interesa resear. Por una parte, se dice que la tarea central del Instituto ser ahora la de crear un paradigma de trabajo decente y dotarlo de una estructura terica19 . Por otra parte, tambin el Instituto relaciona ese concepto an no totalmente definido de trabajo decente con cuatro de los objetivos estratgicos de la OIT para 2000-2001, identificndolos como sus cuatro componentes bsicos20 , y agregando que el trabajo decente no es la suma de estos supuestos componentes, sino el resultado de su interaccin21 . Adems, en el Programa y Presupuesto del Instituto para 2000-2001 se incluyen dos reflexiones de inters. Una, la de que el concepto de trabajo decente ana cierto nmero de cuestiones que han formado parte de las preocupaciones de la OIT desde sus orgenes22 . Otra, la de que el trabajo decente se refiere tanto a la calidad como a la cantidad del empleo23 . 10. A la vez, en la Memoria del Director General a la 89 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, se reafirma que el de trabajo decente es un concepto integrativo en cuya realizacin es necesario combinar aspectos relativos a los derechos, el empleo, la proteccin y el dilogo en un todo integrado24 , agregndose que constituye una meta, un marco para la definicin y actuacin de polticas, un mtodo de organizacin de actividades y programas, y una plataforma para la asociacin con otras entidades25 .
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SOMAVA, Juan, Introduction, en Globalizing Europe. Decent work in the information economy. Report of the Director General, Sixth European Regional Meeting, ILO, Geneva 2000, vol. I, pg. X I.I.E.L., Informe del Director, Ginebra 2000, prrafo 9. Idem, prrafos 14-15. Esta idea es recogida en el Informe de la 42 Reunin de la Junta Directiva del Instituto (GB, 279/17, 279 R.), Ginebra 2000, prrafo 4. Idem. I.I.E.L., Programa y presupuesto para 2000-2001, Ginebra 2000, prrafo 32. Idem, prrafo 34. Reducir el dficit de trabajo decente. Un desafo global, Memoria del Director General, OIT, 89 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra 2000, prrafo 3.5. Idem, prrafo 1.1.
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11. En conclusin necesariamente preliminar y provisional, puede decirse que el de trabajo decente es un concepto en construccin, de carcter integrativo y de profundo contenido tico. Puede agregarse tambin que en el seno de la OIT se le han atribuido los siguientes caracteres: trabajo productivo y seguro; con respeto a los derechos laborales; con ingresos adecuados; con proteccin social; con dilogo social, libertad sindical, negociacin colectiva y participacin. La seguridad en el empleo es destacada por algunos documentos ya citados del Director General, pero tambin en uno de los estudios tcnicos, en el cual se sostiene que el trabajo decente necesita seguridad26 . Es claro que la seguridad en el trabajo, que forma parte de la calidad del empleo -tambin ya referida-, exige cierta continuidad o estabilidad de la relacin de trabajo y se vincula estrechamente, en la actualidad, con la formacin profesional. Pero sta, como se ver, tiende a constituirse en un componente esencial del concepto de trabajo decente tambin por otras razones e incluso puede ser considerada como un requisito o condicin de la consecucin del objetivo del trabajo decente. A estas cuestiones se dedica la segunda parte de este trabajo.
EL PAPEL DE LA FORMACIN PROFESIONAL EN RELACIN CON EL TRABAJO DECENTE 12. Actualmente la formacin profesional es considerada como un derecho fundamental de los trabajadores -recogida como tal en mltiples Pactos y Declaraciones de derechos humanos, as como en creciente nmero de Constituciones-, y al mismo tiempo como un instrumento econmico que forma parte de las polticas de empleo y de las estrategias de productividad y competitividad de las empresas. Si a esto se suma que en la sociedad del conocimiento el papel de la educacin, la formacin y la formacin continua es esencial, parece claro que no es posible, hoy, apuntar a un trabajo decente sin formacin profesional. Por lo dems, sta se relaciona ntimamente con algunos de los elementos o caracteres que la OIT considera componentes esenciales del trabajo decente:
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STANDING, Guy, ob. cit., pg. 39.
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la igualdad o no discriminacin depende, entre otros factores, pero cada da ms, del acceso a la educacin y a la formacin profesional, as como a la formacin continua27 ; el papel de la formacin en la empleabilidad del trabajador, as como en sus condiciones de adaptabilidad y en sus posibilidades de conservacin del empleo, casi no necesita fundamentacin28 ; la relacin de la formacin con la proteccin social, ha sido destacada por los sindicatos europeos y recogida en documentos de la OIT, como la necesidad de promover la educacin continua para aquellos que sufren el riesgo de exclusin ante el crecimiento de la sociedad de la informacin, as como para los trabajadores de ms edad29 ; la vinculacin cada vez ms estrecha entre dilogo social y formacin, ha sido destacada y convertida en un mandato de la OIT, en la Resolucin sobre el Desarrollo de los recursos humanos adoptada en la Conferencia Internacional del Trabajo de 200030 . De ah que en algunos de los documentos antes referidos se haya incluido a la formacin profesional -a veces aludida a travs de la frmula desarrollo de los recursos humanos- en la idea de trabajo decente31 .
1. La formacin profesional como derecho fundamental 13. Si el trabajo decente es aqul en el cual se respetan los derechos de los trabajadores, parece claro que para la elaboracin de aquel concepto es necesario atender a estos derechos y especialmente a los que son parte de los derechos humanos o derechos fundamentales. Al respecto, Amartya Sen ha subrayado que la introduccin de la nocin de trabajo decente y su promocin como objetivo o propsito, ponen de relieve la importancia de las condiciones de trabajo y de los derechos laborales en un contexto en el cual tal vez estos habran perdido cierto protagonismo o podran ser objeto de cierto cuestionamiento, ante la preocupacin por el desempleo creciente y la consecuente tentacin de crear algn empleo, cualquiera fuera su calidad. La postulacin del trabajo decente viene a resaltar el propsito de que las solu27 28 29 30
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OIT, Trabajo decente para la mujer..., cit., pg. 14. OIT, Globalizing Europe..., cit., pg. 28. Idem, pg. 27. Resolucin sobre el Desarrollo de los recursos humanos, adoptada en la 88 reunin (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo, especialmente prrafos 18 a 20. SOMAVA, Juan, Un trabajo decente para todos en una economa globalizada..., cit., prrafo 30; OIT, Proposal for a Decent work programme..., cit., pgs. 38 a 40, 42 y 68.
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ciones para atajar el desempleo no sean aducidas para privar de sus condiciones de trabajo razonables a las personas ocupadas32 Pero Sen ha agregado algo ms. En su opinin, la segunda caracterstica conceptual de la iniciativa de la OIT en pos del trabajo decente es que insiste en el reconocimiento de los derechos, y no solamente en el cumplimiento de los plasmados en la legislacin laboral vigente ni en la conveniencia del establecimiento de nuevos derechos, sino que adems se vincula con la concepcin de que existen derechos fundamentales que deben reconocerse aunque no estn proclamados en la legislacin, porque son consustanciales a toda sociedad decente33 . 14. Pues bien. El derecho a la formacin profesional est reconocido no solamente en la legislacin comparada, en las Constituciones y en las normas internacionales, sino que adems forma parte de ese elenco de derechos humanos o derechos fundamentales. En efecto, hoy en da est fuera de discusin que la educacin y la formacin constituyen un derecho para todos, tal como lo establece categricamente el prrafo 8 de la Resolucin sobre el desarrollo de recursos humanos adoptada en la 88 reunin (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo.
El derecho a la formacin profesional ha sido reconocido e institucionalizado dentro del sistema de los derechos humanos fundamentales a travs de las normas internacionales universales, regionales o comunitarias sobre derechos humanos, as como de las normas internacionales del trabajo y tambin de las Constituciones nacionales34 .
As, no puede dejar de subrayarse que el derecho a la formacin profesional est proclamado como tal en muchas de las ms importantes Declaraciones y Pactos universales y regionales sobre derechos humanos. Entre otras, este reconocimiento aparece en las siguientes: a) b) c) Constitucin de la OIT (Prembulo, 1919 y Declaracin de Filadelfia, 1944); Declaracin Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948); Declaracin Americana de Derechos y deberes del hombre (OEA, 1948);
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SEN, Amartya, Trabajo y derechos, en Revista Internacional del Trabajo, Ginebra 2000, vol. 119 N 2, pg. 131. Concepcin sta a la que responde la Declaracin de la OIT de Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo de 1998. BARBAGELATA, Hctor-Hugo, (ed.), BARRETTO GHIONE, Hugo y HENDERSON, Humberto, El derecho a la formacin profesional en las normas internacionales, Cinterfor/OIT, Montevideo 2000, pg. 11
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d) e) f) g) h) i) j) k) l)
Carta de la OEA (1948, reiteradamente modificada desde 1967); Carta Social Europea (Consejo de Europa, 1961); Pacto Internacional de Derechos econmicos, sociales y culturales (ONU, 1966); Convencin Americana sobre Derechos humanos (OEA, 1978); Protocolo adicional a la Convencin Americana sobre Derechos humanos o Protocolo de San Salvador (OEA, 1988); Carta Comunitaria de Derechos sociales fundamentales de los trabajadores (Unin Europea, 1989); Declaracin Sociolaboral del Mercosur (1998); Carta de los Derechos fundamentales de la Unin Europea (2000); Tratado de la Unin Europea (ltima versin: Tratado de Niza, 2001).
Del mismo modo, las Constituciones de muchos pases incluyen el derecho a la formacin, en el elenco de derechos fundamentales: entre otras, las de Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Italia, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Uruguay y Venezuela35 . La formacin profesional est reconocida, pues, como uno de los derechos humanos fundamentales, en los principales pactos y declaraciones internacionales y en las Constituciones de un importante conjunto de pases de Amrica y Europa36 , y por tanto es uno de los derechos que un trabajo decente debe respetar. 15. Pero adems de ser uno de los derechos humanos bsicos -lo que por s solo es razn suficiente para sostener que no puede ser calificado como decente un trabajo en el que no haya acceso a la capacitacin-, la formacin profesional tiene estrechas relaciones con otros derechos laborales fundamentales, llegando a condicionar la efectividad de algunos de ellos. En efecto, como se ver ms adelante, el mismo derecho al trabajo depende, cada da ms, de la formacin profesional. Lo mismo puede decirse del derecho a condiciones de trabajo dignas y a una remuneracin justa. En gran medida, el derecho a no ser discriminado en el empleo tiene mejores posibilidades de ser alcanzado por trabajadores que cuentan con adecuada formacin. La formacin profesional tambin desarrolla importantes vnculos con el dilogo social y la negociacin colectiva. En otras palabras, la formacin profesional es un derecho humano fundamental que en tanto tal se impone por si mismo entre aquellos derechos que
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Idem, pgs. 35-36 y 161 y sigs. Idem, pg. 43.
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deben ser respetados en todo trabajo decente; pero al mismo tiempo es un instrumento que facilita y a veces condiciona la realizacin de otros derechos que tambin constituyen el trabajo decente.
16. Por otra parte, el derecho a la formacin profesional no solo contribuye a la configuracin del trabajo decente, tal como se viene de explicar, sino que, en su aspecto educacional es un hecho formativo de la persona humana, un instrumento de enriquecimiento, de realizacin y de desarrollo del individuo y a travs suyo, de la sociedad toda. En el mundo del trabajo, la formacin profesional -igual que la educacin en la sociedad globales requisito de ciudadana, de goce de derechos, de realizacin de la persona37 . Esta dimensin mayor -verdaderamente superior- de la formacin est recogida en el prrafo 4 del artculo 1 del Convenio Internacional del Trabajo 142 (1975) sobre desarrollo de los recursos humanos, que establece que las polticas y programas de orientacin y formacin profesionales tendrn por mira mejorar la aptitud del individuo de comprender su medio de trabajo y el medio social y de influir, individual y colectivamente, sobre stos. Tan es as, que se ha destacado que el Convenio 142 viene a proclamar el principio de antropocentrismo de la formacin profesional, en tanto derecho del trabajador tendiente a promover su desarrollo personal38 . As, la formacin profesional no solamente integra el concepto de trabajo decente sino que adems lo envuelve, ayudando a configurar un entorno que lo haga viable. No habr trabajo decente sin democracia, justicia social y ciudadana. Y no habr nada de esto sin educacin, incluida la formacin profesional.
2. La formacin profesional como instrumento econmico 17. Pero la formacin profesional no es solo un derecho de los trabajadores. Es tambin un importante instrumento econmico que alimenta las polticas activas de empleo y las estrategias de productividad y competitividad de las empresas. Desde esta perspectiva, la formacin interesa a gobiernos y empleadores. Actualmente ya no pueden obtenerse mayores niveles de productividad, competitividad y calidad, bajo el enfoque de una limitada y reducida formacin39 .
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En Derecho, persona es el sujeto de derechos, el titular de derechos, que puede y sabe ejercerlos. GARMENDIA ARIGN, Mario, Legislacin comparada sobre formacin profesional. Una visin desde los convenios de la OIT, Cinterfor/OIT, Montevideo 2000, pgs. 20-22. OIT, Trabajo decente y proteccin para todos..., cit., pg. 38.
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En efecto, la globalizacin, la facilidad de traslado de los capitales -tanto financieros como fijos- y el avance tecnolgico, han determinado que cada vez, la mano de obra capacitada sea una de las ventajas comparativas ms desequilibrantes 40. Paralelamente, el avance tecnolgico influye para que la competitividad ms rentable y duradera se obtenga a travs de la calidad y el valor agregado y no de la disminucin del costo. Y es claro igualmente, que calidad y valor agregado requieren tambin, de mano de obra capacitada y del aprovechamiento pleno de todo capital humano, lo que incluye a varones y mujeres. Por ello hay una estrecha relacin entre adecuada gestin de personal, fortalecimiento de la competitividad empresaria, e igualdad de trato y de oportunidades en el trabajo. Por otro lado, es obvio que la productividad de un trabajador adecuadamente capacitado ser muy superior a la de otro no calificado. Por eso, la Resolucin sobre el desarrollo de recursos humanos de 2000 establece en su prrafo 11 que el costo de la educacin y la formacin debera considerarse como una inversin, del mismo modo que poco antes, el Director General de la OIT haba manifestado ante la Organizacin Mundial del Comercio que la aplicacin de polticas sociales juiciosas, con inversiones en el desarrollo de recursos humanos, redunda en altos beneficios, no solo sociales, sino tambin econmicos41 . En este sentido, y especialmente para los pases subdesarrollados, la ventaja competitiva que significa contar con mano de obra calificada depende, tambin, de la capacidad del pas de retener a las personas que se han formado y de emplearlas apropiadamente en esas actividades. De lo contrario, habra habido un esfuerzo intil y frustrante, generador de desempleo ilustrado, subocupacin y emigracin. Como puede verse, reaparece aqu un fuerte ligamen con el trabajo decente. Es menester calificar, pero para que esa inversin sea econmicamente rentable, se debe garantizar trabajo decente. 18. Por lo dems, la formacin profesional es un importante factor de empleabilidad. Si bien la formacin no genera empleo por s sola, contribuye grandemente a que el individuo compita mejor por los puestos de trabajo disponibles o est en condiciones de preservar el empleo que posee42 . En este ltimo aspecto,
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REICH, Robert, El trabajo de las naciones, trad. esp., Buenos Aires 1993, pgs. 13, 18, 83-84, 139, 153 y 256 a 259. SOMAVA, Juan, Un trabajo decente para todos..., cit. Conf. prrafos 3 y 9 de la Resolucin de 2000 sobre Desarrollo de recursos humanos y ERMIDA URIARTE, Oscar y ROSENBAUM RMOLO, Jorge, Formacin profesional en la negociacin colectiva, Cinterfor/OIT, Montevideo 1998, pgs. 13-14.
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la ventaja es compartida por el trabajador y el empleador. Este dispondr de un trabajador con iniciativa, polifuncional o con aptitudes para la polifuncionalidad, activo y competitivo, mientras que esas mismas condiciones permitirn al trabajador adaptarse a los cambios y as disponer de mayores posibilidades de conservar su puesto de trabajo. De tal modo, la formacin es parte de toda poltica de empleo que apunte a la empleabilidad en un trabajo decente. Cuanto mayor sea la calificacin del trabajador, mayor ser su empleabilidad en un trabajo decente. As, la formacin profesional tambin propende, desde este ngulo, a la consecucin del objetivo del trabajo decente. Pero la inversa tambin es cierta. No solo la formacin incide positivamente sobre el trabajo decente, sino que adems ste favorece el mejoramiento de la capacitacin. En efecto, las competencias se desarrollan en gran medida en el trabajo, por lo cual, un trabajo decente es un mbito y una ocasin de aprendizaje, perfeccionamiento y actualizacin. En este plano, la modalidad de la formacin continua desempea el rol estelar. Y entonces, as como el acceso a la formacin es un requisito del trabajo decente, tambin se constata que el trabajo decente asegura la formacin continua. As aparecen en escena -otra vez- nuevos derechos laborales cuya eficacia viabiliza la formacin en el trabajo, en especial, tiempo libre para capacitacin y guarderas. Entre formacin profesional y trabajo decente se da una relacin dialctica, de ida y vuelta, en la cual por una parte, la formacin es condicin y componente del trabajo decente y por otra parte, ste brinda el mbito apropiado para la ejecucin de determinadas acciones de formacin, cada vez ms necesarias e importantes, como enseguida se ver. 19. Conviene agregar que hoy en da se reconoce la incidencia fundamental del conocimiento en el desarrollo. En efecto, las economas ya no se basan nicamente en la acumulacin de capital y fuerza de trabajo: tambin es crecientemente necesaria la acumulacin de conocimiento e informacin. La investigacin genera innovaciones tecnolgicas y productivas. El conocimiento pasa a ser la base del trabajo humano y un factor ms de produccin. Tan es as, que se habla de la irrupcin de la sociedad del conocimiento. En sta, el acceso al conocimiento y la informacin se asemeja, en importancia, a lo que en la sociedad industrial supona el acceso al capital. Como consecuencia, la educacin acrecienta su protagonismo. Al mismo tiempo, el desarrollo tecnolgico y en especial de la informtica, vienen introduciendo otros cambios importantes en la economa y en el trabajo. El 24
ltimo Informe de la OIT sobre el empleo en el mundo43 , recuerda que la tecnologa de las comunicaciones y la informacin (TCI) incrementa notablemente las necesidades de formacin, so pena de ampliar irremisiblemente la brecha digital entre los pases y aumentar el desempleo y la exclusin. En efecto, el informe advierte que an cuando se simplificara y generalizara el acceso a la TCI, el beneficio de la revolucin digital ser escaso o nulo -y hasta podra resultar perniciososi no se alcanzaran los niveles de formacin adecuados. La incapacidad de asimilar y aprovechar la TCI podra constituir uno de los mayores riesgos econmicos y sociales a los que se estaran enfrentando nuestras sociedades. Por tanto, la necesidad de invertir en formacin se vuelve an ms acuciante y si la formacin continua ya era un requisito de empleabilidad, lo es ms an en la era digital. Para que los nuevos trabajos de la TCI sean decentes hace falta ms formacin y especialmente ms formacin continua44 .
3. Trabajo decente, formacin profesional y los objetivos estratgicos de la OIT 20. Como ya se dijo, la OIT viene identificando sus objetivos estratgicos con algunos de los componentes del trabajo decente. De lo hasta aqu expuesto parece claro que la formacin es requisito y componente del trabajo decente, pero de todos modos puede ser til sealar brevemente algunas vinculaciones adicionales y especiales que la formacin mantiene con aquellos. Ya se indicaron suficientemente las relaciones estrechsimas de la formacin con los derechos fundamentales, a tal punto de formar parte de ellos. Corresponde agregar aqu que, como ya se adelant, la igualdad de trato o no discriminacin, que es uno de los principios proclamados en la Declaracin de 1998, depende, entre otros factores, del acceso a la educacin y a la formacin profesional. En gran parte de los colectivos discriminados o desfavorecidos puede encontrarse un dficit de formacin. A la inversa, la discriminacin es menos frecuente o aguda respecto de los trabajadores que gozan de empleos de mayor calidad. Como bien se expresa en el prrafo 6 de la Resolucin sobre desarrollo de recursos humanos de 2000, la educacin y la formacin de alta calidad son instrumentos poderosos para mejorar las condiciones sociales y econmicas generales y para prevenir y luchar contra la exclusin social y la discriminacin, en
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OIT, El empleo en el mundo, 2001. La vida en el trabajo en la economa de la informacin, Ginebra 2001. Conf., tambin, OIT, Globalizing Europe..., cit., pg. 27.
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especial en el empleo. Para ser eficaces (estos instrumentos) han de abarcar a todas las personas, incluidos los grupos desfavorecidos. Por consiguiente, han de adecuarse estrechamente a las necesidades de las mujeres y de personas con necesidades especiales.... Especialmente en relacin con la cuestin de gnero, se ha sostenido que la segregacin de la mujer est determinada o alentada, en buena medida, por deficiencias en la formacin profesional tanto inicial como continua45 . As, en algunos casos concretos se ha podido constatar que el acceso a la formacin es desigual e inequitativo, dado que los ms capacitados son los que demandan y obtienen ms capacitacin. Y si bien la participacin de la mujer en la formacin viene aumentando de manera sostenida, an es insuficiente, concentrndose en la capacitacin para los niveles ocupacionales ms bajos y en acciones puntuales o concretas, demasiado especficas46 . Ms an, la reciente brecha digital ya comentada se sumara a las dificultades de gnero, en cuanto se constata que el usuario tpico de Internet en el mundo es varn de menos de 35 aos de edad, con educacin universitaria, con ingresos elevados, radicacin urbana y angloparlante47 . De todo lo cual se deduce que la promocin de la igualdad de gnero en el trabajo pasa por acciones formativas que atiendan especialmente a la empleabilidad de la mujer y a que ella acceda, tambin, a un trabajo decente48 . En efecto, la formacin profesional puede contribuir a mejorar las oportunidades educativas de mujeres y varones, atendiendo a las singularidades y necesidades diferentes de unas y otros, y a eliminar los condicionamientos sociales que estimulan la discriminacin de la mujer en el trabajo. El papel de la educacin -incluida la formacin profesionales esencial, por ejemplo, para valorizar el trabajo de atencin y cuidado de nios y ancianos y apuntar a que las responsabilidades familiares sean efectivamente compartidas. 21. No es necesario volver sobre el papel de la formacin en la promocin del empleo y en especial del empleo de calidad y de la empleabilidad. Pudese en
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OIT, Trabajo decente para la mujer. Una propuesta de la OIT..., cit., pg. 14. VALENZUELA, Mara E., Calidad del empleo de las mujeres en los pases del Cono Sur, documento policopiado presentado al Seminario Internacional Dilogo social, tripartismo e igualdad de oportunidades en el Mercosur, Santiago 2000. SILVEIRA, Sara, Polticas pblicas de equidad de gnero en el trabajo en los pases del Cono Sur, www.cinterfor.org.uy. Vase tambin, de la misma autora y en el mismo sitio, La poltica formativa con dimensin de gnero: avances y desafos para el nuevo siglo, ponencia presentada al Primer seminario latinoamericano sobre gnero y formacin profesional, Panam 2000. Otra cuestin importante, pero que no es este el lugar para tratarla, es la de si el trabajo decente para la mujer es el mismo que para el varn.
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cambio hacer una referencia al papel de la formacin como instrumento de proteccin social. La implantacin de la proteccin social como objetivo de las polticas sociales y como principio jurdico puede ser considerada como uno de los logros de la humanidad en el siglo XX. Se trata de permitir el acceso de todas las personas a niveles mnimos de seguridad ante los denominados riesgos o contingencias sociales, tales como, entre otros, la enfermedad, los accidentes, la vejez, el desempleo y la exclusin. La proteccin social, que incluye a la seguridad social y la rebasa, consiste en la intervencin colectiva de la sociedad a fin de proteger a sus ciudadanos de diversos riesgos y vulnerabilidades, mantener su bienestar y aumentar su capacidad de hacer frente a los riesgos. La formacin es un componente esencial de este concepto de proteccin social, en la medida en que sta debe prever la rehabilitacin de los trabajadores afectados por reducciones de plantilla, mediante servicios de capacitacin y seguros de desempleo ofrecidos a los que han quedado sin trabajo49 . Aparecen aqu aquellas modalidades de formacin ms vinculadas con los riesgos sociales, y especialmente con el desempleo: la formacin de desempleados o recalificacin profesional de los mismos, la formacin continua, la recalificacin de adultos, y la formacin de jvenes, entre otras50 . 22. El dilogo social, cuarto objetivo estratgico de la OIT considerado adems como componente del trabajo decente, encuentra en la formacin profesional un tema apropiado y una ocasin de coincidencia de intereses de los actores. En efecto, la dualidad de la formacin profesional (por un lado derecho de los trabajadores y por el otro instrumento empresarial) ofrece un campo propicio para un dilogo que en momentos de polticas de ajuste y alta competencia comercial, se vuelve difcil y rspido en torno a los temas tradicionales de negociacin. La varias veces citada Resolucin sobre desarrollo de recursos humanos dedica extensos y acertados prrafos al dilogo social sobre formacin. Entre otras disposiciones, destaca el pargrafo 18, segn el cual, los sindicatos y las asociaciones de empleadores (...) deberan contribuir a la formacin hacindose cargo de sus propias instituciones de formacin y ofreciendo servicios de educacin a sus miembros, para inmediatamente agregar que particu49
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Informe del Secretario General de la ONU, El mejoramiento de la proteccin social y la reduccin de la vulnerabilidad en el actual proceso de mundializacin, Comisin de Desarrollo Social, 39 perodo de sesiones, 13-23 febrero 2001, cit. por BARRETTO GHIONE, Hugo, Dilogo social y formacin..., cit., pg. 8. Vase tambin supra, prrafo 12.
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larmente en los mbitos del sector y de la empresa, la negociacin colectiva puede ofrecer buenas condiciones para organizar e impartir la formacin. El prrafo 19 subraya que los interlocutores sociales deberan fortalecer el dilogo social sobre la formacin, compartir responsabilidades en la formulacin de polticas de formacin y educacin y concertar asociaciones entre ellos o con los gobiernos para invertir en la formacin, planificarla y llevarla a cabo. Y de inmediato agrega que el gobierno debera establecer un marco para el establecimiento de asociaciones y de un dilogo social efectivo en el campo de la formacin y el empleo. Luego, el pargrafo 20 comprueba que el mbito y eficacia del dilogo social y de las asociaciones en el campo de la formacin se ven actualmente limitados por la capacidad y los recursos de los actores respectivos, con lo cual desemboca en el objetivo estratgico de la OIT de fortalecer a los actores sociales para promover el dilogo. En lo que parece ser una importante conclusin sobre este aspecto, el prrafo 20 de la Resolucin termina estableciendo que, en su calidad de organizacin tripartita, la OIT debera liderar la cooperacin internacional en la creacin de capacidades en pos del establecimiento de un dilogo social y de asociaciones en el campo de la formacin. Agrega, finalmente, que tendran que desplegarse esfuerzos adicionales en beneficio de los pases en desarrollo. En cumplimiento de este mandato, Cinterfor/OIT ha promovido, en cooperacin con otras oficinas, departamentos y programas de la OIT, la realizacin de un conjunto de estudios sobre este tema y ha comenzado a publicar la Serie Aportes para el Dilogo Social y la formacin51 . 23. En mrito a lo que se viene de explicar, el presente estudio se dividir en cuatro partes, cada una de las cuales abordar el papel de la formacin profesional en la consecucin de los objetivos estratgicos de la OIT que, a su vez, han sido considerados como componentes del concepto y del objetivo del trabajo decente.
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En ella se han publicado ya los siguientes ttulos: ROSENBAUM RMOLO, Jorge, Negociacin colectiva sobre formacin en el Mercosur, Montevideo 2000; CAPPELLETTI, Beatriz y otros, Actores sociales y formacin en Argentina, Montevideo 2000; DIEESE, Dilogo social sobre formao no Brasil, Montevideo 2000; REYNOSO CASTILLO, Carlos, Dilogo social sobre formacin en Mxico, Montevideo 2000; CSPEDES, Roberto, Dilogo social sobre formacin en Paraguay, Montevideo 2001; ROSENBAUM RMOLO, Jorge, Dilogo social sobre formacin en Uruguay, Montevideo 2001; y BARRETTO GHIONE, Hugo, Dilogo social y formacin: una perspectiva desde los pases del Mercosur y Mxico, Montevideo 2001.
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II LA FORMACIN PROFESIONAL Y SU RELACIN CON LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES

El derecho a la formacin profesional 24. Ya se seal que hoy en da el derecho a la formacin profesional est reconocido como uno de los derechos humanos en gran parte de Declaraciones y Pactos sobre derechos fundamentales y en diversas constituciones nacionales52 . No corresponde, por tanto, reiterar ni fundamentar aqu tal afirmacin sino solamente remitirse a lo expresado. Puede s, agregarse, que la legislacin de los diversos pases va, cada vez ms, delineando y reglamentando las particularidades y alcances de ese derecho. En la actualidad, puede decirse que el derecho a la capacitacin forma parte de la legislacin laboral o de la elaboracin doctrinal del Derecho del trabajo de un nmero creciente de pases. Esa misma circunstancia se refleja en las competencias de la Administracin del trabajo, ya que los Ministerios respectivos asumen competencias en materia formativa, desarrollando institucionalidades especializadas y a veces incorporando estas atribuciones en su propia denominacin. Tal el caso, por ejemplo, de Argentina (Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos Humanos) y de Francia (Ministerio de Empleo y Formacin). 25. Por otro lado, el reconocimiento de la existencia de un derecho subjetivo del trabajador a la formacin profesional, plantea, al mismo tiempo, la contrapartida: el trabajador tendra la obligacin de hacer lo posible, de buena fe, para aprovechar la capacitacin que se le brinda. Se tratara de lo que en Derecho se denomina una obligacin de medio (y no de resultado): el trabajador no tendra la obligacin de garantizar la consecucin de los niveles de competencia pretendidos a travs de la accin de capacitacin -lo que podra estar fuera de su alcance-, pero s tendra la obligacin de hacer los esfuerzos razonables para aprovecharla.
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Supra, prrafo 13.
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26. Como tambin se adelant, el solo hecho de constituir un derecho fundamental, convierte a la formacin profesional en componente del trabajo decente, ya que no se concibe un trabajo que merezca el calificativo de decente si no incluye la vigencia de los derechos humanos. Pero adems de eso, como tambin se adelant, el derecho a la formacin profesional es condicin de vigencia de otros derechos laborales, tambin fundamentales, como el mismo derecho al trabajo, a la remuneracin justa, equitativa o suficiente, y a otros reconocidos con esa jerarqua, adems de los incluidos en la Declaracin de la OIT de 1998.
El derecho a la formacin profesional y su vnculo con otros derechos fundamentales 27. An en su formulacin ms sinttica, el trabajo decente es, por lo menos, un trabajo de cantidad y calidad suficientes53 , lo cual supone la vigencia efectiva de ciertos derechos. Un documento tcnico elaborado por el Programa Piloto de Trabajo Decente de la OIT54 incluye, como derechos de necesaria contemplacin para que un trabajo o empleo pueda ser calificado como decente, a los siguientes: el derecho al trabajo o empleo, es decir, el acceso al empleo; el derecho a condiciones de trabajo equitativas; el derecho a una remuneracin justa o suficiente; el derecho al trabajo seguro, entendido como aquel en el cual se garantiza la seguridad e higiene; el derecho a un empleo durable como proteccin para el caso de desocupacin; el derecho a la proteccin social, incluida la seguridad social; el derecho a la formacin profesional; el derecho a participar en la adopcin de las decisiones que les afecten; adems, por supuesto, de los otros principios y derechos consagrados en la Declaracin de la OIT de 1998, como los de libertad sindical y negociacin colectiva y de no discriminacin.
La mencin, en esta enumeracin, del derecho a la formacin como uno de los derechos que forman parte del trabajo decente, viene a ratificar la doble funcin de la formacin profesional: por un lado es uno de los derechos que integran la nocin del trabajo decente; y por otro lado, al mismo tiempo, es condicin para la vigencia de otros derechos, tambin constitutivos del trabajo decente y por tanto, requisito de acceso a la decencia en el trabajo.
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BARRETTO GHIONE, Hugo, Concepto y dimensiones del trabajo decente: entre la proteccin social bsica y la participacin de los trabajadores en la empresa, indito, prrafo 36. EGGER, Philippe y SENGENBERGER, Werner, ob. cit., prrafo 1.
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28. Es claro, por ejemplo, que el propio derecho al trabajo est condicionado, cada da ms, por una formacin apropiada. Ya se dijo, y se volver sobre ello, que la formacin profesional es un requisito de empleabilidad. Ms an, la calificacin o las competencias del trabajador, que tradicionalmente solo eran tenidas en cuenta a la hora de su contratacin, en la actualidad, en el marco de la produccin flexible y del cambio tecnolgico permanente, pasa a ser considerada durante toda la relacin de trabajo. Es requisito de adaptabilidad a los cambios, de polifuncionalidad y, por lo tanto, de conservacin del empleo. Por esta va, el derecho a la formacin no solo es requisito de acceso al empleo, sino que adems lo es de conservacin y proteccin del empleo. 29. Del mismo modo, las competencias del trabajador, determinadas por su capacitacin, incidirn incuestionablemente en su remuneracin, haciendo mucho ms accesible el salario justo y suficiente. Y no solo eso, adems aumentarn las posibilidades de ascenso, promocin y carrera, tal como lo prev la Ley Federal del Trabajo de Mxico, por ejemplo. En este ltimo aspecto, la formacin continua o permanente es esencial. 30. El derecho a la formacin se vincula estrechamente, asimismo, con muchas condiciones de trabajo. Por un lado, parece claro que a mayor competencia laboral o profesional, mayores posibilidades de acceso a mejores condiciones de horario, descanso y ambiente de trabajo. Por otra parte, la realizacin del derecho a la formacin -que como ya se ha dicho insistentemente, es en s mismo un derecho fundamental y por tanto un valor y un objetivo por s solo-, requiere la vigencia de algunos derechos y condiciones de trabajo especficos, como por ejemplo, el tiempo libre para formacin y las guarderas. En este marco es indispensable hacer una mencin al Convenio Internacional del Trabajo 140 y la Recomendacin 148 sobre licencia pagada de estudios y merece ser destacada una norma brasilea que prev la suspensin del contrato de trabajo para formacin, con control sindical y beca sustitutiva del salario durante el lapso de formacin. El desarrollo del tiempo libre para capacitacin durante la relacin de trabajo es una cuestin de gran importancia en el futuro, ya que vincula la reduccin del tiempo de labor con la formacin continua indispensable para la conservacin del empleo y el aumento de su productividad. El tema se vincula as, con una de las tendencias avizoradas para el futuro, que podra ver a la actual relacin de trabajo convertida en una relacin alternativa de trabajo y formacin55 .
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SUPIOT, Alain (coord.), Trabajo y empleo , trad. esp. , Valencia 1999 y SUPIOT, Alain, Transformaciones del trabajo y porvenir del Derecho laboral en Europa, en Revista Internacional del Trabajo, Ginebra 1999, vol. 119 N 1, pg. 35 y sigs.
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31. El desarrollo de la formacin estimula tambin la motivacin e involucramiento del trabajador. Al mismo tiempo, parece claro que un trabajador ms capacitado probablemente sea un trabajador ms consciente de sus derechos y de sus obligaciones, es decir, un trabajador ms responsable y en mejores condiciones para participar. As, la participacin del trabajador en las decisiones que le afectan tiene mejores condiciones de realizacin si aqul posee mayor y mejor profesionalidad. De tal forma, podra concluirse este apartado recogiendo una formulacin de la doctrina reciente, segn la cual la consecucin del objetivo del trabajo decente supone dos niveles de accin en el terreno de los derechos laborales. El primer nivel exige la proteccin de los derechos laborales bsicos, no solo de los previstos en la Declaracin de la OIT de 1998, sino de todos aquellos consagrados como derechos humanos en los Pactos y Declaraciones internacionales, as como en las Constituciones nacionales. El segundo nivel supone la promocin de la autonoma y la participacin56 , instrumentos de perfeccionamiento de la ciudadana laboral. La formacin profesional es uno de aquellos derechos humanos a proteger, y al mismo tiempo, es un requisito de la referida participacin y autonoma a promover.
La formacin profesional como instrumento al servicio de la igualdad de oportunidades 32. Centrando esta exposicin en el papel de la formacin profesional en la realizacin de los principios y derechos expresamente recogidos en la Declaracin de la OIT de 1998, corresponde recordar que ellos son el reconocimiento y promocin de la libertad sindical y de la negociacin colectiva, y la eliminacin del trabajo forzoso, del trabajo infantil y de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin. Los mismos, como ya se adelant, constituyen parte esencial -podra decirse mnima- del trabajo decente. Y la formacin profesional contribuye -a veces de manera fundamental e insustituible- a su consecucin, especialmente en lo relacionado con la eliminacin del trabajo forzoso, del trabajo infantil y de la discriminacin. 33. En efecto, la eliminacin del trabajo forzoso depende de diversos factores, uno de los cuales es, sin duda, el acceso a determinados niveles de educacin bsica y de formacin profesional sin los cuales, en determinados contextos econmicos, polticos y jurdicos, ser imposible la libre eleccin del trabajo. 34. Algo anlogo puede decirse en relacin con la eliminacin del trabajo infantil, respecto de la cual las acciones prohibitivas y represivas deben ir acompaadas
56
BARRETTO GHIONE, Hugo, Concepto y dimensiones del trabajo decente..., cit., prrafo 26 y sigs.
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de otras, de largo aliento, que garanticen la permanencia del efecto disuasivo. Entre ellas, la educacin bsica es esencial y en buena medida tambin lo es la educacin para el trabajo. As lo prev el primer informe del Director General de la OIT sobre el trabajo decente, que destaca que no basta con impedir que los nios trabajen, sino que adems es menester ofrecerles oportunidades de educacin y variantes educativas apropiadas57 . 35. Est claro, a su vez, que la proscripcin de la discriminacin laboral requiere la promocin de la igualdad, especialmente en aquellas reas ms expuestas a los actos discriminatorios. Discapacitados, jvenes y mujeres, son tres de los colectivos que ms frecuentemente sufren dificultades en el empleo, los dos primeros especialmente en materia de contratacin. 36. Respecto de las personas con capacidad diferenciada, debe resaltarse una previsin de la Declaracin Sociolaboral del Mercosur, que adems de incluir el derecho a la formacin profesional entre los fundamentales de la regin, incluye una referencia especial a la formacin de discapacitados. Luego de proclamar que las personas con discapacidades fsicas o mentales sern tratadas en forma digna y no discriminatoria, favorecindose su insercin social y laboral, el artculo 2 dispone que los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas efectivas, especialmente en lo que se refiere a la educacin, formacin, readaptacin y orientacin profesional..., etc. 37. Dems est decir que los jvenes constituyen otro grupo con dificultades de acceso al empleo, para mitigar las cuales es fundamental el papel de la formacin profesional. Durante la ltima dcada, a pesar de los avances realizados en materia educativa, el mercado de trabajo todava no ha sido capaz de generar fluidamente empleos de calidad suficiente para la poblacin que ingresa a dicho mercado. La dinmica del empleo se basa en el crecimiento de sectores de baja productividad, principalmente el autoempleo y la microempresa. La mayor parte de las jvenes y los jvenes, especialmente aquellos en situaciones de mayor vulnerabilidad en virtud del bajo nivel socioeconmico de sus hogares de origen y de las carencias que arrastran en materia de educacin, tienden a encontrar trabajo en sectores de baja productividad, informales las ms de las veces, en condiciones de contratacin precaria, tambin como cuentapropistas e incluso como trabajadores no remunerados. 38. Se comprueba adems, y en general, que la relacin entre el mercado de empleo y el comportamiento de la economa ha cambiado. Cuando las economas entran recesin, se produce una retraccin en la oferta de empleo y,
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OIT, Trabajo decente, cit., pg. 19.
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consiguientemente, tiende a incrementarse el desempleo. Los perodos recesivos ms largos generan situaciones de desempleo de larga duracin que resultan difciles de abatir an cuando se retoma el ritmo de crecimiento. Esto se debe fundamentalmente a dos factores: primero, que quienes atraviesan una situacin de desocupacin de larga duracin (un ao o ms) encuentran grandes dificultades para acceder a un empleo, aun cuando el nuevo contexto pueda ser ms favorable; segundo, muchas personas simplemente optan por abandonar la bsqueda de empleo durante el perodo de recesin, pero retoman su bsqueda cuando la situacin econmica mejora, lo que provoca, a la par que el crecimiento de la oferta de empleo, un aumento de la demanda, lo que tiende a mantener los niveles de desempleo. Este tipo de relacin entre ciclo econmico y empleo afecta de modo particularmente grave a los jvenes. Durante los perodos de crecimiento tienden a ser los ltimos en incorporarse, mientras que durante los perodos recesivos son los primeros en verse descartados. El empleo juvenil se acompasa al ciclo econmico, pero cuando ste se contrae, los jvenes se ven ms afectados que el resto de los grupos. Las tasas de desempleo juvenil, ante un perodo recesivo aumentan mucho ms que el desempleo de los adultos, aun cuando ambos estn ligados a la evolucin de la actividad global. 39. El comportamiento del desempleo, as como del subempleo, la informalidad y la insercin laboral precaria es, no obstante, dismil en funcin de la heterogeneidad interna que el propio colectivo juvenil posee. Si el solo hecho de ser joven implica una mayor probabilidad de resultar afectado por estos problemas, resulta a su vez y en muchos casos reforzada e incrementada esa misma probabilidad por otros factores concomitantes, tales como el sexo, la raza o el nivel socioeconmico de los jvenes. La formacin profesional aparece entonces y por un lado, como una herramienta positiva que puede reducir las inequidades intergeneracionales existentes en el mercado de trabajo. Pero tambin, y a travs de estrategias focalizadas, como un factor que puede contribuir al combate de situaciones de exclusin complejas, como son las resultantes de la combinacin de situaciones y caractersticas potencialmente generadoras de inequidad en las oportunidades de acceso a un trabajo decente. En el Captulo III de este mismo documento se profundiza tanto en el diagnstico de la situacin de los jvenes con relacin al empleo y la formacin profesional, como en las experiencias que en materia de polticas y programas especficamente destinados este colectivo se vienen desarrollando en los pases de Amrica Latina y el Caribe. 40. No podra dejar de mencionarse el factor racial entre los que, en determinadas condiciones, provocan discriminaciones en el trabajo. El anlisis de las carreras formativas de esos sectores y de la medida en que su correccin pudiera igualar sus posibilidades laborales, no es desarrollada en este documento, habida cuenta de su especificidad, que requiere de un tratamiento especial. De todos modos, la cuestin deba ser consignada. 34
41. Claro que la promocin de la igualdad de gnero en las posibilidades de acceso al trabajo y de promocin en el empleo, es uno de los ms importantes, a la par que uno de los que han generado ms acciones y estudios. Por lo pronto, la misma Memoria del Director General de la OIT de 1999 ya haba sealado que para aplicar una poltica integrada en relacin con la igualdad entre los sexos, sera necesario desarrollar normas apropiadas en materia de formacin y de personal, que aumenten las oportunidades de avance profesional de las mujeres. 42. En los inicios del siglo XXI resulta incuestionable que un desarrollo econmico y social sostenible ha de estar centrado en las personas y, por tanto, asegurar - tanto en el mbito pblico como privado- a las mujeres el ejercicio sin restricciones de todos los derechos y una participacin plena y en igualdad de condiciones con los varones. A pesar de esto, la realidad muestra insistentemente lo lejos que an se est de alcanzar un cumplimiento pleno de tal objetivo. Con diversos matices e intensidades segn pases y segn condicin social, cultural y econmica, continan imponindoseles restricciones, segmentaciones y sobreexigencias que limitan sus derechos humanos bsicos, su ejercicio ciudadano y, de manera especialmente contundente, el acceso al empleo y al desarrollo personal y profesional. Esto pone de manifiesto la necesidad de persistir e incrementar en los esfuerzos y las acciones para su superacin. 43. En Amrica Latina la problemtica del empleo y la formacin profesional y tcnica muestra que la inclusin y abordaje de la equidad de gnero en la agenda de las respectivas polticas pblicas es reciente, heterognea y fragmentada. Ha sido producto del notorio incremento de la participacin femenina en la educacin y en la poblacin econmicamente activa, del esfuerzo y legitimidad que el movimiento de mujeres ha logrado en las ltimas dos dcadas y, del tipo y calidad del conocimiento que se ha producido sobre las relaciones de gnero. Para lograr estar presente, con mayor nfasis, tanto en los programas de cooperacin internacional como en las polticas nacionales, ha necesitado del marco de un creciente consenso internacional en torno a la necesidad de una mayor equidad y sostenibilidad de los procesos de desarrollo as como del emerger de la preocupacin por las amenazas a la calidad de vida y al medio ambiente. Este consenso se traduce en un mayor compromiso de lucha contra la pobreza y un mayor nfasis en la igualdad de gnero. Asimismo, la preocupacin por la calidad de vida est impulsando la valorizacin de la participacin y las organizaciones colectivas. La presencia que comienza a adquirir en los ltimos veinte aos la demanda de equidad de gnero, se asienta y recoge los esfuerzos y lecciones aprendidas desde mltiples programas e intervenciones destinados a dar respuesta a las necesidades y problemticas de la participacin femenina y al reconocimiento de sus derechos y aportes al desarrollo. 35
44. Los diferentes sistemas de formacin profesional latinoamericano han desarrollado distintos enfoques e implementando programas y acciones que han estado enmarcados y condicionados por la evolucin de las tendencias globales y regionales respecto al modelo de desarrollo econmico y social de nuestros pases y tambin, por las ideas y concepciones respecto a lo femenino y lo masculino vigentes en la sociedad. Ello signific pasar, primero, por intervenciones de carcter remedial, asistencialista, de apoyo a la alfabetizacin y que para las mujeres enfatizaba la planificacin familiar, la atencin de salud y la capacitacin en manualidades, economa del hogar, etc. A partir de los setenta, el aumento de la pobreza y el desempleo femenino, comenz a llamar la atencin sobre las actividades productivas y la necesidad de la generacin de ingreso de las mujeres. Se asiste al auge de formacin y apoyo al trabajo por cuenta propia y microempresarial, aunque, mayoritariamente, sin tomar en cuenta su factibilidad y sustentabilidad econmica y humana. En los ochenta, se inician los programas especficos de formacin profesional y tcnica para mujeres. Al final de la dcada el nfasis se coloca en la participacin de las reas no tradicionales, articulndose con actividades microempresariales y con el propsito de diversificar las posibilidades de acceso a empleos mejor remunerados. Desde el punto de vista del gnero, este proceso expresa el trnsito desde un enfoque basado en las necesidades, especialmente de las mujeres pobres, que considera a las mujeres como beneficiarias pasivas de las polticas de desarrollo; hacia el criterio de un desarrollo para todos desde la perspectiva de los derechos humanos y al reconocimiento de la mujer en su condicin de participante activa con derecho a acceder en condiciones de igualdad a sus beneficios. Desde las polticas de formacin, revela sus esfuerzos por responder al contexto pero tambin cmo de no mediar intervenciones especficas y claramente intencionales- interactan con ste reproduciendo valores, normas y sesgos y reafirmando exclusiones y discriminaciones La contracara de ello es el aprendizaje en torno a la potencialidad de la formacin para incidir en su modificacin. 45. Un ejemplo claro de esta compleja interaccin es el de la segmentacin profesional por gnero. Segmentacin que est condicionada por la asignacin social diferenciada por sexo, de roles, espacios y valorizaciones, transmitidas desde el hogar, reafirmada en el discurso escolar y cristalizada en las opciones vocacionales. La internalizacin de los estereotipos y de los preconceptos, por ejemplo, sobre la inadaptabilidad femenina para los trabajos tcnicos, se traduce en mecanismos internos de represin que modelan deseos, expectativas y motivaciones de forma tal que algunas opciones profesionales se tornan naturalmente orientadas haciendo que las elecciones pautadas por normas se interpreten como autodeterminacin. Asimismo, el sistema de formacin presenta sus propias barreras internas, tales como la inexistencia o carencias de informacin y orientacin ocupacional con enfoque de gnero; la persistencia de un lenguaje sexista en la divulgacin y definicin de la oferta, en los materiales didcticos, en los desarrollos 36
curriculares, as como en las prcticas y metodologas docentes; la falta de flexibilidad en la estructura de los cursos; la no inclusin de las necesidades femeninas en la infraestructura; una participacin muy baja en los puestos directivos y como docentes en las reas tcnicas y tecnolgicas. A ello se le agregan otros factores, como la escasa y/o lenta pertinencia y actualizacin de la oferta formativa; una casi inexistente intermediacin laboral y ausencia de formacin sobre bsqueda de empleo, que afecta especialmente a las mujeres, pues ellas requieren de especiales apoyos para romper con los prejuicios vigentes y acceder a las reas de actividad innovadoras o con mayores y mejores posibilidades. El resultado se manifiesta en la segmentacin a doble va -por niveles y especialidadesque, pese a los esfuerzos realizados, sigue caracterizando a la participacin femenina en la formacin profesional en la regin, segmentacin que confirma y refuerza la del mercado de trabajo. 46. La doble conviccin de que la superacin de este interjuego reclama de la formulacin de programas y estrategias que aborden globalmente la problemtica de la participacin femenina, y de que la relacin de las polticas de formacin profesional con el contexto puede y debe ser a doble va, impulsa y promueve, en los inicios de los noventa, la priorizacin del objetivo de equidad y, en particular, el de equidad de gnero. El contexto condiciona y determina la actividad formativa y, al mismo tiempo, la interpela y desafa. Las polticas de formacin deben ser pertinentes y acordes con los requerimientos del desarrollo econmico y social. Al mismo tiempo, pueden y deben constituirse en un instrumento de lucha contra las distintas manifestaciones de la exclusin social y de la inequidad que el mismo modelo de desarrollo ostenta. La OIT, al considerar que la equidad de gnero es una cuestin de derechos humanos, de justicia social y un requisito para el desarrollo econmico, asume un papel proactivo en esta lnea. En el mbito de la formacin profesional latinoamericana, se obtiene un salto cualitativo con el Programa de Promocin de la Participacin de la Mujer en la Formacin Tcnica y Profesional, coejecutado por la ex Consejera Regional para la Mujer Trabajadora del Centro de Formacin Internacional de Turn y Cinterfor/OIT, en el que participaron quince instituciones de formacin profesional demostrando su inters y capacidad para encarar acciones en esta materia.58 . La sinergia lograda por este programa a nivel de difusin e intercambio de metodologas y estrategias y de una propuesta global sobre cmo actuar desde las polticas de formacin para mejorar e incrementar la equidad de gnero en el empleo y en la formacin, as como en la creacin de redes de apoyo y cooperacin, lo transform en uno de los principales referentes sobre la temtica que aliment conceptual y metodo-
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CONET (Argentina), SENAI Y SENAC (Brasil), SENA (Colombia), INA (Costa Rica), INACAP (Chile), SECAP (Ecuador), DGCC e ICIC (Mxico), INATEC (Nicaragua), SENATI (Per), INFOTEP (Repblica Dominicana), Instituto ORT y CETP /UTU (Uruguay) e INCE (Venezuela).
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lgicamente el diseo y la instrumentacin de polticas formativas con perspectiva de gnero. En el Captulo III de este documento se profundiza en las diversas experiencias que a este respecto y en la regin, se vienen implementando.
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III FORMACIN PROFESIONAL Y PROMOCIN DEL EMPLEO

47. Crear mayores oportunidades para las mujeres y los hombres, con objeto de que dispongan de unos ingresos y un empleo decorosos, constituye uno de los objetivos estratgicos de la OIT para el bienio 2002-2003. Trabajo decente; apoyo a la poltica de empleo; inversin en el desarrollo de conocimientos tericos y prcticos y empleabilidad; y creacin de empleos, son las lneas de accin a travs de las cuales se propone actuar con relacin a tal objetivo. Existe claramente una ligazn directa entre la formacin profesional y la inversin en conocimientos y el desarrollo de la empleabilidad, y resulta igualmente relevante el aporte que la formacin puede realizar en el marco de las polticas activas de mercado de trabajo y a las estrategias de mejoramiento de la productividad y la competitividad. En este captulo se procura profundizar en la naturaleza de dicho aporte, tanto en el plano conceptual, como desde la experiencia regional en este campo.
Formacin profesional, empleo y empleabilidad 48. Entre los mltiples planos en los cuales la formacin profesional resulta frecuentemente llamada a desempear un papel, se encuentra, de modo principal, el de las estrategias tendientes a incrementar el empleo disponible y su calidad. Ello lleva a que, ms all de las variantes existentes en lo que se conoce como polticas activas de empleo, la formacin profesional aparezca siempre como un componente estratgico o, cuando menos, fundamental en stas. 49. Su vnculo con tales temas es indudable y se deriva de su misin original y principal: la de preparar a las personas para el mundo del trabajo. Es en funcin de dicha misin que la formacin profesional apunta a desarrollar capacidades para insertarse eficazmente en organizaciones productivas, sean stas de bienes o de servicios. Se establece as una correspondencia, al menos terica, entre lo que el trabajo demanda en trminos de conocimientos, habilidades y destrezas y los que la formacin profesional entrega o transmite.
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50. Es en funcin de dicha correspondencia que se ha buscado una respuesta desde el campo de la formacin profesional, toda vez que el fenmeno del desempleo se extiende asumiendo no solo una magnitud mayor sino tambin caractersticas estructurales y permanentes. Sin embargo, esta bsqueda olvida con frecuencia que la formacin profesional solo puede de forma directa ocuparse de adecuar sus contenidos y mtodos a la realidad productiva, tecnolgica y laboral, pero en ningn caso ser una fuente genuina de generacin de empleos. 51. En materia de desempleo es frecuente la realizacin de anlisis que procuran una desagregacin de sus causas. Dichos anlisis arriban por lo general a la determinacin de que el desempleo se debe mayoritariamente a causas de orden estructural, vale decir, referidas a la escasa capacidad de generar empleos de la economa en su conjunto por factores tales como: la falta de inversin (pblica o privada), los problemas en materia de competitividad de las empresas y sectores econmicos, la reconversin y actualizacin tecnolgica, entre otros. Las otras dos causas que usualmente se refieren para explicar parte del desempleo radican, bien en la inexistencia o ineficacia de los canales de comunicacin e informacin que permiten la articulacin entre oferta y demanda de empleo, bien en el desajuste entre la estructura de competencias requeridas por las empresas y el mercado de trabajo en general y las competencias ofrecidas por los sistemas de educacin y de formacin profesional en particular. 52. Al ser las dos causas mencionadas en ltimo lugar las que explican solo una parte del desempleo, es claro que las acciones que a su solucin puedan encaminarse no podrn dar cuenta del problema globalmente considerado. Sin embargo, el hecho de que dichas acciones tengan un papel potencialmente secundario no ha de llevar a la conclusin de su necesaria futilidad. Por el contrario, y aunque los efectos puedan ser limitados, la accin en tales campos es imprescindible. Y para reforzar este concepto, vale la consideracin de que es justamente aqu donde los aportes tanto de la formacin como de la orientacin profesional pueden ser ms efectivos y visibles. 53. La necesidad de una adecuada articulacin entre los servicios de formacin y orientacin profesional apareca ya claramente manifestada en el Convenio Internacional del Trabajo 142 sobre la orientacin profesional y la formacin profesional en el desarrollo de los recursos humanos, de 1975. All se establece en el Artculo 1, punto 1, que Todo miembro deber adoptar y llevar a la prctica polticas y programas completos y coordinados en el campo de la orientacin y formacin profesionales, estableciendo una estrecha relacin entre este campo y el empleo, en particular mediante los servicios pblicos de empleo. Esta lnea conceptual ha sido retomada ms recientemente a travs de la Resolucin sobre el desarrollo de recursos humanos adoptada durante la 88 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2000; all se expresa que Adems de la 40
educacin y la formacin, los servicios de orientacin profesional y de colocacin (servicios de desarrollo de la carrera) que abarquen la educacin y el asesoramiento en materia de carrera, asesoramiento para el empleo e informacin sobre educacin, formacin y mercado de trabajo, son medidas todas que desempean un papel esencial en el desarrollo de recursos humanos (punto 8, segundo prrafo).
54. En sintona con lo anterior, pero basados fundamentalmente en el diagnstico de sus propias situaciones, la gran mayora de los pases de la regin han desarrollado estrategias de articulacin entre los servicios de formacin y de orientacin profesional y colocacin. 55. Por otra parte, la bsqueda de una adecuada correspondencia entre la estructura de competencias ofrecida y los requerimientos actuales o emergentes de las empresas y el mercado de trabajo en general, es probablemente uno de los desarrollos ms sistemticos y vertebrales de la formacin profesional en Amrica Latina y el Caribe. Se trata de una labor que, por un lado, hace referencia a los perfiles demandados pero tambin, y por otra parte, a las nuevas exigencias en materia de actualizacin tecnolgica, de enfoques aplicados a la organizacin y gestin de la produccin y el trabajo, y a la conformacin de pblicos ms amplios y heterogneos que demandan servicios de formacin profesional. 56. Tales esfuerzos se vienen desarrollando tanto desde el mbito de las instituciones de formacin profesional, como de los Ministerios de Trabajo y de Educacin; apuntan fundamentalmente al mejoramiento de lo que en estos tiempos se conoce como empleabilidad. La empleabilidad posee, obviamente, un nexo tanto conceptual como prctico con el empleo. Ella abarca las calificaciones, conocimientos y las competencias que aumentan la capacidad de los trabajadores para conseguir y conservar un empleo, mejorar su trabajo y adaptarse al cambio, elegir otro empleo cuando lo deseen o pierdan el que tenan e integrarse ms fcilmente en el mercado de trabajo en diferentes perodos de su vida. Esto implica que, por un lado, la inversin en la mejora de la empleabilidad de las personas puede incidir positivamente en la reduccin de aquel tipo de desempleo que se debe a la falta de personal debidamente calificado para oportunidades de empleo ya existentes. Pero tambin puede tener un efecto deseable en otro sentido, ya que si las condiciones de acceso a las oportunidades de formacin son equitativas y, por tanto, tambin lo es el acceso al logro de mejores niveles de empleabilidad, es posible adelantar que tendern a ser anlogamente equitativas las oportunidades de acceso al empleo, aun en contextos de estancamiento o retraccin de ste ltimo. 57. Dentro de lo que es el crtico panorama que manifiestan las altas tasas de desempleo que afectan a un gran nmero de trabajadores de la mayora de los 41
pases de la regin, existe un problema especialmente grave, cual es el del desempleo de larga duracin. El desempleo que se prolonga por perodos superiores a un ao acarrea a las personas que lo sufren consecuencias que van ms all de la falta de un ingreso regular. Tales trabajadores y trabajadoras ven en esa forma no solo minada la actualizacin de sus conocimientos, sino tambin sus vnculos o, como ha dado en llamarse, su capital social, lo que acaba reforzando su exclusin del mercado de trabajo. Desde este punto de vista, la formacin profesional puede ser una herramienta que contribuya a contrarrestar, al menos parcialmente, los efectos nocivos del desempleo de larga duracin, al permitir una mayor rotacin en el empleo y evitar los riesgos de desactualizacin que se derivan de tales situaciones. 58. De lo expresado resulta entonces que la formacin profesional no es una condicin suficiente para acometer el problema del desempleo, aunque s es absolutamente necesaria. En trminos generales, la formacin profesional constituye una de las herramientas que, combinada con otras, puede contribuir a establecer una plataforma para abordar la problemtica del empleo. 59. Por qu poner el nfasis en la empleabilidad y qu quiere decir formar para la empleabilidad en el actual contexto? Se fundamenta en una doble conviccin: por un lado, en que, tal como se sealara, el empleo en el actual contexto ya no se genera masivamente y necesita ser creado mediante capacidad de emprendimiento y estrategias de cooperacin. Su conservacin requiere de una aptitud de adaptacin y aprendizaje constantes para poder enfrentar los cambios en los contenidos y en las modalidades de hacer las cosas; de ah la priorizacin de la empleabilidad. Por otro, en el hecho de que la empleabilidad tiene tambin relacin con procesos que ocurren en distintos niveles: estructurales, normativos, culturales; por ejemplo, los paradigmas productivos, organizacionales y de relaciones de gnero inciden en la demanda de trabajo y la posicin socio-educativa de las personas haciendo que algunos colectivos sociales tengan mayores dificultades para insertarse y desarrollarse laboralmente. 60. Una mencin especial merece el impacto que las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) estn produciendo en las estrategias de competitividad y productividad de los pases, regiones, sectores y empresas y sus implicancias para la empleabilidad de las personas. Dichas tecnologas poseen un marcado efecto sobre los costos de produccin, posibilitando la coexistencia de altos niveles de crecimiento con baja inflacin. Paulatinamente comienza a percibirse que los mercados electrnicos pueden ser ms transparentes que los tradicionales, con menores costos de transaccin y con el resultado de cambios sustanciales en las relaciones de precios establecidas. Al respecto, existen evidencias en el sentido de que los mercados electrnicos pueden resultar un 15% o ms baratos para los consumidores. En consecuencia, el sector de las TIC es el 42
que registra el ms rpido crecimiento en los pases industrializados. La brecha digital entre estos pases y los de otras regiones como Amrica Latina y el Caribe, se constituye en un desafo de primer orden en funcin de sus consecuencias en materia de competitividad y productividad, desafo que se traslada en toda su magnitud a las instituciones, sistemas y polticas de formacin profesional. En ste ltimo plano las TIC vienen planteando exigencias no solo en trminos de los contenidos formativos, sino tambin de las propias modalidades y metodologas de enseanza-aprendizaje. Resulta un imperativo el dotar a los trabajadores y trabajadoras de los conocimientos y herramientas necesarias para el dominio y aprovechamiento de dichas tecnologas, ya que cada vez ms esto se transforma en un componente clave de su empleabilidad. Tambin cabe a la formacin profesional acometer el reto de que el acceso a las competencias necesarias para la utilizacin de la TIC sea lo ms universal y equitativo posible, de modo tal que la brecha digital existente a escala global no se reproduzca y profundice en las propias sociedades nacionales. Adicionalmente, las TIC poseen una simultnea caracterstica de fin y medio: su apropiacin y dominio por los trabajadores son un objetivo en s mismo, pero a la vez ellas ofrecen mayores e innovadoras alternativas para desarrollar una oferta de formacin ms flexible y cubriendo reas geogrficas y colectivos que hoy no acceden a los servicios formativos ms clsicos. 61. La empleabilidad tambin est relacionada con factores de carcter personal. Individuos provenientes de un mismo medio social y que cuenten con los mismos recursos formativos pueden interpretar de forma diferente una misma situacin. As, es posible que ellos asuman un rol activo o pasivo con relacin a su historia laboral y, en consecuencia, movilizar de forma diferente los recursos que poseen. Al pensar la empleabilidad desde la formacin, es preciso tomar en cuenta los aspectos culturales y personales, ya que es sobre stos ltimos que las personas pueden tener un control ms director, no solo en lo que refiere al empleo, sino tambin en lo que respecta al desarrollo personal y la integracin social.
62. Por ello, formar para la empleabilidad en el actual contexto quiere decir: fortalecer las capacidades de las personas para que mejoren sus posibilidades de insercin laboral mediante el desarrollo de competencias claves que disminuyan el riesgo de la obsolescencia y permitan a hombres y mujeres permanecer activos y productivos a lo largo de su vida, no necesariamente en un mismo puesto o actividad; formar para un aprendizaje permanente y complejo que implica: aprender a aprender, aprender a ser y aprender a hacer; apoyar a las personas para que identifiquen los obstculos internos y externos que interfieren en el logro de sus objetivos y valoren sus habilidades y saberes as como las demandas y competencias requeridas en el mundo del trabajo. In43
cluye la informacin y orientacin sobre el mercado educativo y de trabajo que despliegue la diversidad de alternativas, sus exigencias y sus posibilidades, eliminando estereotipos que encasillan los trabajos como femeninos y masculinos y facilite la bsqueda y/o generacin de trabajo.
La formacin profesional en las polticas activas de empleo 63. Las polticas de empleo han asistido en Amrica Latina y el Caribe a un proceso de transformacin que se encuentra en directa relacin con los cambios acontecidos en materia de organizacin, distribucin y caractersticas del trabajo en general, y del empleo en particular. 64. En el pasado las polticas de mercado de trabajo apuntaban fundamentalmente a subsanar los efectos perjudiciales que en materia de empleo acarreaban los perodos de recesin en la economa. Si bien se entenda que, en el largo plazo, la tendencia de esta ltima era hacia el crecimiento sostenido y que, simultneamente, algo anlogo habra de suceder con el empleo, tales perodos de recesin y de desempleo posean consecuencias graves aunque solo fueran de un alcance acotado, coyuntural. La expansin y desarrollo de los sistemas de cobertura social del tipo de los seguros de desempleo, sumados a las polticas de empleo de emergencia, eran las estrategias predominantes. Al no existir un problema de desempleo estructural y permanente, se entenda que con tales acciones y polticas se daba cuenta adecuadamente de este problema a la vez cclico y coyuntural. 65. La instalacin no solo de perodos recesivos de mayor duracin, sino tambin y fundamentalmente del desempleo como un problema permanente y resistente incluso a los ciclos de crecimiento, vino a presionar en el sentido de una necesaria reformulacin de las estrategias a ser aplicadas. Lo que actualmente se conoce como polticas activas de empleo aparecen justamente adjetivadas de tal forma en la medida que existe una intencionalidad explcita de diferenciarlas de aquellas polticas del pasado, hoy rebautizadas como polticas pasivas o remediales. 66. Las polticas activas de empleo se proponen, tambin, actuar en un sentido estratgico e integrador. No constituyen como tales medidas unilaterales de un solo y especfico mbito institucional, y siempre involucran un cierto grado de complejidad en cuanto despliegan un abanico de acciones orientadas por los mismos objetivos. Si bien presentan una gran variedad en sus formas de diseo y aplicacin, su principal caracterstica comn reside en que buscan incidir en aquellos factores que influyen en la reduccin o falta de crecimiento en la oferta de empleo, as como en los que tienden a provocar rigidez, falta de adaptacin o 44
incomunicacin entre oferta y demanda de empleo. Esto no implica la desaparicin de los mecanismos clsicos como los seguros por desempleo, sino, ms bien buscar una complementacin de los sistemas que comenzaron a verse desbordados por la magnitud, extensin y gravedad de los problemas existentes en el mercado de trabajo. En pocas palabras, se tratara de polticas que apuntan ms a las causas que a las consecuencias ltimas. 67. De forma paralela al desarrollo de dichas polticas, se encuentra abierto el debate en torno a su articulacin con otros planos de la poltica pblica, como ser la econmica, la tecnolgica o la educativa. Esto es as porque cada vez se reconoce ms la influencia determinante que sobre el comportamiento del empleo poseen medidas como las tasas de cambio, las tasas de inters, el apoyo a la innovacin y desarrollo cientfico y tecnolgico, o las inversiones en educacin con efecto en el largo plazo, a travs de su impacto en la competitividad y la productividad. 68. Las polticas activas de empleo que se vienen implementando poseen, con diferente grado de desarrollo, los siguientes rasgos: son dispositivos de poltica complejos, que tienden a incluir diferentes tipos de acciones, estmulos, ocasionalmente subsidios, y que cada vez ms involucran de forma transversal a diversos organismos pblicos e incorporan en diversas fases a actores privados y de la sociedad civil, muchas veces propendiendo a una descentralizacin de diferentes fases de la implementacin de las acciones; desarrollan instrumentos de prospeccin u observacin del mercado de trabajo, procurando determinar las tendencias en trminos cuantitativos en la generacin o disminucin de empleo, as como los cambios en los contenidos del trabajo; establecen servicios de informacin y orientacin laboral, bajo el supuesto de que al menos una parte del desempleo se produce no por causas estructurales, sino por una ineficiente comunicacin entre oferta y demanda; incorporan como elemento central a la capacitacin, en el entendido de que tambin parte de la inadecuacin entre oferta y demanda se debe a una falta de correspondencia entre las calificaciones de que disponen los demandantes de empleo y los requerimientos que a este respecto efectivamente plantean los oferentes; complementan, adems, estas acciones, con otras destinadas suplir falencias en otros planos: formacin personal y social, formacin ocupacional, pasantas, etc. 69. Ms all del grado de concrecin que en cada caso nacional posean estas caractersticas comunes, importa aqu abordar de forma ms detallada la cuestin del papel que la formacin profesional y la capacitacin desempean en el 45
marco de las polticas activas de empleo. El componente formativo asume, en este marco, caractersticas diferentes en funcin, en primer lugar, del tipo de poblacin objetivo que los distintos programas o proyectos se colocan como meta. De forma esquemtica, es posible encontrar las siguientes situaciones: La formacin y capacitacin de tipo inicial, destinada a jvenes buscadores de trabajo por primera vez, en el marco de los programas de capacitacin y empleo juvenil. Programas como el Chile Joven (Chile), Proyecto Joven (Argentina), el Subprograma de Capacitacin de Jvenes en el marco del Programa de Capacitacin Laboral para Jvenes y Trabajadores en Empresas PROCAL- (Bolivia), el Programa de Oportunidades de Formacin para Egresados de Escuela -School-Leavers Training Opportunities Programme, SL-TOP)- (Jamaica), Projoven (Per) o Projoven (Uruguay), actan sobre esta poblacin entregando una capacitacin tcnica usualmente de corta duracin (3-4 meses) en oficios, la cual es complementada con acciones de orientacin laboral y pasantas que posibilitan el trnsito por una primera experiencia laboral. La capacitacin orientada a la recalificacin de trabajadores desempleados o en riesgo de perder su empleo. Esto puede incluir desde cursos de complementacin hasta la recalificacin total en una nueva rea de competencias. En este sentido, el Programa de Becas a trabajadores en seguro de paro que lleva adelante el Ministerio de Trabajo con el financiamiento del Fondo de Reconversin Laboral (FRL) en Uruguay, o los programas que en Brasil se adelantan por diversas vas y ejecutores en el marco del PLANFOR y con financiamiento del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), buscan atender a este tipo de poblacin bajo el supuesto de que una inversin social y personal en calificacin redundar en una elevacin de los niveles de empleabilidad de dichos trabajadores. La formacin y capacitacin dirigida a trabajadores activos y empleados, con el fin de enfrentar procesos de reorganizacin, reestructuracin productiva o de innovacin tecnolgica de empresas o sectores. Es en este plano donde es posible encontrar ms ejemplos de articulacin de la formacin profesional con la negociacin colectiva por rama o por empresa, favorecida y estimulada por mecanismos disponibles desde el Estado, aunque tambin se revela como terreno frtil para el surgimiento de experiencias bipartitas de gestin de la formacin. Un ejemplo de este tipo de programas dirigido a los trabajadores del sector pblico lo constituye el denominado Reconversin laboral de trabajadores de las empresas pblicas capitalizadas en Bolivia. En el mismo sentido, pero en el mbito privado, se podran citar los Comits Bipartitos de Capacitacin por empresa en Chile, las experiencias de la Fbrica Nacional de Papel y de la industria de la construccin en Uruguay, o algunos de los componentes del 46
Programa Integrar llevado adelante por la Confederacin Nacional de los Metalrgicos de la Central nica de Trabajadores del Brasil, con financiamiento FAT. La formacin y capacitacin destinada a microempresarios y cuentapropistas. Usualmente inserta dentro de programas amplios que contemplan tambin acciones de asistencia tcnica, y cursos orientados no solamente a una formacin en oficios, sino a materias tales como acceso al crdito, mercadeo, articulacin interempresarial, innovacin tecnolgica, administracin y gestin, entre otros. La importancia asignada a este tipo de programas se apoya en el carcter relativamente dinmico que los sectores objetivos vienen demostrando en su capacidad de generacin de empleo, aun cuando ste todava revista caractersticas de precariedad. Ejemplos de este tipo de Programas es el Productores Agrcolas del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo SENCE- (Chile) y el Programa de Calidad Integral y Modernizacin CIMO- (Mxico). La formacin y capacitacin entregada como un mecanismo complementario y facilitador para la generacin de ingresos en grupos y sectores vulnerables. Especficamente se encuentran comprendidos la mayora de los programas destinados a mujeres jefas de hogar y sus objetivos pueden consistir tanto en la elevacin de las condiciones de empleabilidad de la beneficiarias, el desarrollo de emprendimientos productivos y comerciales, o la generacin de ingresos complementarios. Ejemplo de este tipo de iniciativas es el Programa Piloteando Futuros coordinado por el Centro de Estudios de la Mujer y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo en Argentina y el Programa Mujeres Jefas de Hogar desarrollado por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) conjuntamente con el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) en Chile. El desarrollo de calificaciones a escala local. La Formacin Basada en la Comunidad (Community Based Training - CBT) es uno de los programas especiales del HEART/NTA de Jamaica. ste generalmente se implementa a travs de ONGs y otro tipo de organizaciones que operan a escala local. El contenido de los programas de formacin es orientado por las necesidades y demandas locales en materia de conocimientos, capacidades y habilidades, y los programas suelen acompaar y complementar proyectos de creacin de empresas a escala regional o local. El HEART/NTA planea diversificar las fuentes de financiacin de los programas CBT a travs de la incorporacin de instrumentos/herramientas de generacin de ingresos en los mismos. El Programa de Aprendizaje para Actividades de Generacin de Ingresos (Learning for Earnings Activities Programme - LEAP) es un programa mixto, que ofrece tanto hospedaje, comida y servicios de salud, como formacin profesional remedial y bsica para nios de la calle. De los programas que atienden las necesidades particulares de determinados grupos objetivo, incluido el LEAP, participan anualmente alrededor de 1000 47
personas. El total de participantes de proyectos de base comunal para el bienio 1999/2000 fue de 2770. El Proyecto Calificaciones 2000, tambin ejecutado por HEART/NTA, y que fuera lanzado con la cooperacin del Programa Mundial de Alimentos en 1995 (la asistencia del PMA finaliz en el ao 2000) tiene por objetivo que las personas que se encuentran en situacin de pobreza, y que no hayan terminado la educacin bsica, puedan obtener ingresos que les permitan subsistir y, simultneamente, que mejoren su perfil educativo como base para una formacin profesional posterior. Para el ao 1998, haban participado del Proyecto Calificaciones 2000 aproximadamente 3000 personas, a travs de 36 proyectos diferentes. Al Proyecto le llev mas tiempo del esperado a priori el lograr un apoyo suficiente del sector empresarial y poder, de esta forma, tener un esquema de financiacin eficiente a travs de la asociacin con aquel y de la incorporacin de importantes componentes de generacin de ingresos en el programa. Durante el bienio 1999/ 2000 participaron del proyecto 2093 personas. 70. La anterior enumeracin no agota la variedad de combinaciones que resulta tanto de la existencia en el mbito de cada pas de diversas lneas de accin, como del hecho de que muchos programas atienden poblaciones y situaciones diversas, amn de contener tambin diversos proyectos a su interior. Importa sin embargo destacar el papel central que, a travs de las distintas variantes existentes, desempean siempre la formacin y la capacitacin. Si bien es posible encontrar muchas variantes entre las experiencias de los diversos pases, es posible identificar una serie de rasgos comunes de tales polticas. El primero y principal es el de su tendencia a combinar diversos instrumentos de poltica social y econmica, su preocupacin por atender a las diversas dimensiones del problema del empleo y el desempleo, as como un mayor nfasis en la focalizacin comparadas con las polticas universalistas aplicadas en otros perodos. 71. Entre los componentes que es dable encontrar dentro de la nueva generacin de polticas activas de mercado de trabajo estn: mecanismos de asistencia econmica a trabajadores que buscan calificarse o recalificarse, tales como becas de capacitacin; mecanismos de apoyo a la insercin laboral, ya sea mediante el desarrollo de servicios de informacin e intermediacin laboral, o mediante la negociacin con las empresas de perodos de pasanta bajo la figura legal de contratos de aprendizaje; mecanismos de asistencia financiera, fundamentalmente crediticia, a unidades productivas y de servicios, o bien de exencin de impuestos contra actividades de capacitacin y desarrollo de personal; 48
mecanismos de asistencia tcnica y consultora a unidades productivas en aspectos tales como: planificacin, administracin contable, administracin y desarrollo de recursos humanos, desarrollo y transferencia tecnolgica, comercializacin, marketing, desarrollo de alianzas estratgicas, etc; dispositivos de estmulo a la oferta de capacitacin y formacin profesional, fundamentalmente a travs de la licitacin de la ejecucin de los programas pblicos. 72. Sin embargo, e independientemente de las formas especficas que puedan adoptar tales polticas, ellas tienen siempre como un componente vertebral a la formacin profesional y la capacitacin. El tipo concreto de oferta formativa se adapta, en general, a los requerimientos y caractersticas de los diferentes grupos o colectivos a atender.
La formacin profesional en las estrategias de mejoramiento de la productividad 73. De acuerdo a una definicin general, la productividad es la relacin entre la produccin obtenida por un sistema de produccin o servicios y los recursos utilizados para obtenerla. En consecuencia, la productividad se define como el uso eficiente de recursos trabajo, capital, tierra, materiales, energa, informacin- en la produccin de diversos bienes y servicios. Tambin puede ella definirse como la relacin entre los resultados y el tiempo que lleva conseguirlos: cuanto menor tiempo lleve lograr el resultado deseado, ms productivo es un sistema. Si bien en ocasiones la productividad se vincula con la intensidad del trabajo, esto significa las ms de las veces un exceso de esfuerzo o incremento del trabajo, lo cual redunda en general en aumentos muy reducidos de la productividad. Como suele decirse, la esencia del mejoramiento de la productividad es trabajar de manera ms inteligente, no ms dura59. 74. A pesar de la existencia de diversos enfoques y diferentes tipos de programas de mejoramiento de la productividad, existe un consenso bsico en trminos de que no es posible introducir y utilizar con eficacia ninguna nueva tcnica ni ningn plan moderno a este respecto, sin contar con un personal bien formado e instruido en todos los niveles de la economa nacional. 75. Diversos estudios han mostrado una correlacin positiva entre la educacin y la formacin, y la productividad. Inclusive una comparacin bsica del rendimiento econmico entre diferentes pases demuestra que los mejores resultados,
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PROKOPENKO, Joseph, La gestin de la productividad, Manual prctico, Ginebra, OIT, 1989, pg. 3-4.
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tanto en lo que respecta al nivel de productividad como a la tasa de crecimiento econmico, se obtienen en aquellos en donde las personas estn mejor instruidas60. 76. En ltima instancia, la tecnologa es un producto de la educacin, la cultura, la creatividad, la motivacin y los sistemas de administracin. A largo plazo, es posible entender a la productividad como un tipo de mentalidad, basada en la educacin y la cultura, que desarrolla la capacidad de organizar. Por lo tanto, la educacin y la formacin profesional se pueden considerar como medios importantes de acelerar el perfeccionamiento de la fuerza de trabajo y su calidad. Las personas son el principal recurso productivo en el largo plazo y, en consecuencia, el factor ms importante. A su vez, dicho factor posee posibilidades potenciales ilimitadas de desarrollo. 77. La mundializacin y la rpida evolucin de los sistemas de produccin engendran a la vez nuevas oportunidades y problemas para el empleo. En todo el mundo, las empresas tienen que adaptarse lo antes posible a nuevas tcnicas, a nuevos competidores y a los flujos financieros errabundos, lo cual suele ir en detrimento del empleo, especialmente en las grandes empresas, ya que se reorganiza el trabajo para lograr objetivos de productividad, o se introducen sistemas de produccin de alto coeficiente de capital para satisfacer las normas de calidad que exigen los mercados mundiales. 78. La rpida elevacin de la productividad, especialmente en la industria, ha incitado a ciertos observadores a afirmar que el coeficiente de empleos del crecimiento ha menguado de manera permanente. Las investigaciones de la OIT no confirman semejante hiptesis, debido en gran parte a un crecimiento ms rpido del empleo en otros sectores, sobre todo en el de los servicios. Pero hay una polarizacin creciente de los mercados de trabajo, al exigirse ahora calificaciones superiores, a la vez que la necesidad de bajar los costos ha trado consigo una proliferacin de puestos de trabajo poco remunerados, mal protegidos y, con frecuencia, pasajeros. A consecuencia de todo ello, la desestructuracin de la economa ha corrido pareja con el crecimiento de unos sistemas de produccin tcnicamente muy complejos. 79. En muchos pases, el ajuste estructural y las nuevas ventajas competitivas parecen incitar a una reestructuracin incesante de las grandes empresas, lo cual suele traer consigo una reduccin de su plantilla. Esas reducciones de plantilla vienen afectando a millones de trabajadores. Muchos estudios demuestran actualmente que el modo en que se hace esto recorta a menudo el funcionamiento
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Idem, pg. 264.
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y los logros de la empresa y engendra nuevas reducciones de plantilla, las cuales, a juicio de altos dirigentes de empresa, socavan la confianza y el nimo de los trabajadores y merman, adems, la productividad. 80. En la mayora de las economas el sector servicios concentra la mayor parte del empleo. Esto se ha acentuado en las ltimas dcadas, tanto en Estados Unidos como en Amrica Latina y el Caribe. Por otro lado, se verifica que el valor de producto por ocupado promedio en la industria es superior al de servicios y tambin lo es su crecimiento. El lento crecimiento del producto por trabajador en los servicios implica la disminucin de la productividad media de la economa y de las brechas intersectoriales de productividades. Esto ltimo conducira a incrementar el diferencial de salarios y a afectar la distribucin de ingreso entre los ocupados. 81. En tales contextos, las polticas sociales pueden convertirse en un factor productivo al contribuir a que aumente la productividad y mejore el ambiente social. Es debido a ello que la OIT est sistematizando los datos que demuestran que la calidad del empleo puede resultar rentable por s sola gracias a los progresos en materia de productividad. De esta forma se dispondr de una base ms slida y ms cientfica para resolver conflictos o concesiones mutuas aparentes entre la cantidad y la calidad de los puestos de trabajo. Paralelamente se viene preconizando la idea de que existen dos factores cruciales en la bsqueda simultnea de un trabajo decente y del mejoramiento de la productividad: primero, la inversin en conocimientos tericos y prcticos y empleabilidad y, segundo, el trabajo sin riesgo mediante la seguridad y la salud en el trabajo. 82. Los gobiernos pueden crear asimismo empleos ampliando los servicios sociales. Al invertir en sectores como los de la sanidad, la educacin, la nutricin y la formacin tcnica y profesional, engendran un empleo social. De un modo ms inmediato, crean puestos de trabajo para el personal docente o sanitario del pas. Pero estn tambin los frutos de un empleo a ms largo plazo: una poblacin ms sana, ms instruida y ms calificada es el medio ms seguro para elevar la productividad y el nivel de vida. 83. A la hora de formular polticas, es posible realizar algunas consideraciones. La productividad del trabajo en Amrica Latina y el Caribe es baja en el contexto internacional, y presenta adems divergencias significativas y crecientes entre sectores a nivel nacional. A nivel internacional, los estudios disponibles conforman que la productividad promedio de la regin es cercana a un tercio de la prevaleciente en los EE.UU. Por ejemplo, en Brasil y Mxico producir un automvil requiere entre 40 y 48 horas de trabajo, en tanto la misma unidad se produce en EE.UU con 25 horas de trabajo y en Japn con 17 horas. En la economa interna el sector de la microempresa concentra el 25% del empleo no agrcola y tiene una productividad por trabajador que se estima alcanza a solo un poco ms del 15% 51
del nivel registrado en el sector moderno de la economa. Por lo tanto, no slo es necesario aumentar la productividad global, sino tambin reducir los diferenciales entre sectores de la economa interna de los pases. 84. Las empresas pequeas estn desempeando un cometido cada vez ms importante en los sistemas de produccin en evolucin, como parte integrante de una cadena de proveedores, redes locales de productores o modalidades de productividad menor para quienes no consiguen el acceso a un empleo en el sector informal. Aunque las grandes sociedades ejercen una fuerte influencia en la creacin de empleos, en realidad son las empresas pequeas las que crean la mayora de los puestos de trabajo. Puede tratarse de una persona que trabaja por su cuenta en el sector informal o de unidades de produccin complejas en las que haya decenas de asalariados. Muchos de esos puestos de trabajo proporcionan unos ingresos estables y un nuevo ambiente de trabajo, pero tambin hay un gran nmero de puestos de trabajo insatisfactorios, de poca productividad, peligrosos o carentes de la proteccin social ms elemental.
La formacin profesional y las estrategias de competitividad 85. Resulta cada vez ms frecuente la referencia a la formacin profesional como un componente esencial dentro de las estrategias de mejora de la competitividad. En su acepcin ms literal, con el trmino competitividad se hace referencia a la capacidad de competir que posee una empresa, sector o pas en el marco de la economa. Si bien este sentido ha tenido vigencia para todas las pocas, adquiere especial relevancia en el contexto actual de globalizacin econmica, donde los procesos de apertura comercial permiten traslucir con mayor evidencia tanto las fortalezas como las debilidades de aquellos actores econmicos. 86. Existen, con todo, enfoques diversos acerca de cules son las estrategias ms adecuadas y, sobre todo, la combinacin de medidas que pueden resultar ms eficaces. De una parte, encontramos los ejemplos de estrategias que fundamentalmente se basan en medidas macroeconmicas que tienden a abaratar los costos de produccin, tales como las decisiones en materia de poltica cambiaria, de exoneraciones tributarias, o de reduccin de los costos laborales (salarios, despidos, etc.). De otra, se plantea la necesidad de realizar esfuerzos no necesariamente contradictorios con las anteriores medidas- que apuntan a un horizonte estratgico marcado por el logro de lo que ha dado en denominarse como competitividad sistmica. 87. Una de las principales diferencias entre uno y otro enfoque de la competitividad radica en el diferente alcance temporal de sus planteamientos de poltica. El primer enfoque es en general el adoptado con el objetivo de obtener resultados ms 52
o menos inmediatos, frente a coyunturas que se revelan como adversas. El ejemplo tpico y ms actual es el de recurrir a una devaluacin de la moneda nacional como forma de estimular la dinamizacin del sector exportador, ya sea como medida unilateral o como reaccin a decisiones similares de otros Estados. Tales medidas poseen un efecto casi inmediato y es en virtud de esto que constituyen las formas ms usuales de estrategias de incremento de la competitividad. 88. El enfoque de la competitividad sistmica apunta, en cambio, al largo plazo. No depende de un conjunto acotado y relativamente sencillo de medidas, sino de un abanico complejo de polticas que, integradas, daran como resultado una posicin globalmente ms competitiva de la economa. Polticas de inversin en infraestructura pblica y privada, de innovacin y desarrollo tecnolgico, de integracin de sectores y cadenas productivas, de inversin en el desarrollo de capital humano (educacin, formacin y capacitacin), son algunos de los instrumentos ms tpicos propuestos por este enfoque. 89. Es justamente dentro de este segundo enfoque que a la formacin profesional corresponde un papel ms claro y central. Se entiende as que las inversiones orientadas a elevar la calificacin de la poblacin son en s mismas una accin que propende a elevar la competitividad y, a la vez, refuerzan la efectividad de otras lneas de poltica complementaria. Y si bien en cualquier contexto la formacin profesional resulta una apuesta til, es en el marco de enfoques estratgicos de largo aliento donde sus aportes beneficiosos para la sociedad y la economa tienen mayor oportunidad de manifestarse. 90. Resulta de otra parte evidente que, en la medida que la formacin profesional ocupe un sitial destacado dentro de estrategias de largo plazo, se encuentra frente al desafo de pensarse ella misma y en su relacin con otros campos de actividad en trminos estratgicos. Es en tal sentido que es dable constatar en la regin la progresiva caducidad de dos tipos de enfoques caracterizados por sendos tipos de reduccionismo. 91. En primer lugar, aquella concepcin de la formacin profesional entendida como una etapa acotada y normalmente previa a la vida activa de las personas, ha perdido vigencia. Si bien este aspecto es ms profundamente abordado ms adelante, basta decir que hoy en Amrica Latina y el Caribe, y en sintona con procesos que tienen lugar en otras regiones del mundo, la formacin profesional se concibe cada vez ms como un proceso permanente, necesario a lo largo de toda la vida de las personas y ya no como una mera preparacin para insertarse en un puesto de trabajo especfico. 92. En segundo lugar, la idea de una formacin profesional como un campo de actividad especializado y un cierta medida autorreferente, va perdiendo terreno 53
frente a la concepcin de que se trata de un tema a la vez interdisciplinario e interinstitucional y que debe, como tal, buscar insertarse en el marco de estrategias de atencin integrales a la economa, los sectores y cadenas productivas, las empresas y la comunidad. 93. Tenemos entonces que la formacin profesional viene apostando por dos tipos de integracin: una en sentido vertical o diacrnico, en la medida que busca ofrecer respuestas no solo a distintas situaciones, sino tambin a la propia transformacin de dichas situaciones (formacin permanente); otra, en sentido transversal o sincrnico donde la bsqueda que tiene lugar va en el sentido de establecer articulaciones con otros campos de poltica social y econmica, con diversos mbitos institucionales y abrevando en distintas disciplinas. 94. Tales son, en resumen, las dos dimensiones fundamentales de un proceso de transformacin de la formacin profesional que busca situarla en un horizonte estratgico y funcional, entre otros aspectos, al logro de una competitividad sistmica.
Gestin de calidad en la formacin profesional 95. La preocupacin por la calidad es tan antigua en la produccin de bienes y servicios como en la actividad formativa. Asegurar la calidad en la formacin ha sido una preocupacin de vieja data en las instituciones de formacin de Amrica Latina y el Caribe. Hoy por hoy, el concepto de calidad ha evolucionado, al igual que el papel y expectativas de las instituciones. 96. En una orientacin hacia el trabajo decente, no se forma para aprobar un examen, sino para la vida. La calidad en la formacin implica reconocer en los participantes las personas que son. De ah que se insista en la incorporacin de habilidades relacionadas con la comunicacin, la participacin, el trabajo en grupo, la negociacin, el intercambio de ideas; todas ellas asociadas con un amplio marco de posibilidades de desempeo laboral y de efectiva participacin social 97. Ms que el simple aseguramiento del logro de ciertas metas de rendimiento acadmico, usualmente contrastadas mediante evaluaciones terico-prcticas; el concepto de calidad en la formacin se ha configurado en torno a la efectividad de esta para desarrollar en el participante reales capacidades aprovechables en su vida laboral y social. El Informe Delors de la UNESCO (1996), seal los cuatro grandes pilares o aprendizajes: aprender a aprender, aprender a hacer, aprender a convivir con los dems, y aprender a ser. La calidad as, se conforma en un concepto complejo, variado y holstico que las tradicionales pruebas de evaluacin no pueden captar. 54
98. La cada vez mayor y ms variada presencia de nuevos actores en la oferta de formacin, las nuevas fuentes de financiamiento y la necesaria pertinencia reclamada a los programas formativos son entre otros, factores que han incidido en la gnesis de los procesos de modernizacin y transformacin de las instituciones. Actualmente los procesos de transformacin y adaptacin al cambio son temas prioritarios en la agenda de las instituciones de formacin. 99. Por otra parte, los usuarios de la formacin requieren conocer las mejores ofertas, las que ms garantas de eficiencia les brindan. Tanto empresarios como trabajadores buscan seales de eficiencia. Los proveedores de recursos de financiamiento tambin se interesan en la mejor utilizacin de los fondos invertidos en formacin. Instituciones gerenciadas con calidad representan una garanta social a la eficiencia del gasto pblico en formacin. El mismo razonamiento puede aplicarse a los fondos provenientes del sector privado: ellos deben llegar a organismos que puedan dar cuenta de procesos formativos pertinentes, eficaces y eficientes. De ah que las instituciones de formacin profesional se interesen por mejorar la eficiencia y pertinencia de sus actividades lo cual se refleja recientemente en la adopcin de mecanismos de gestin para el aseguramiento de la calidad. 100. Algunas instituciones participan en los mecanismos nacionales de evaluacin y aseguramiento de la calidad para sus centros y dems unidades operativas; del mismo modo participan en los sistemas de evaluacin que se implementan. Es el caso del Instituto Nacional de Aprendizaje que recientemente obtuvo la mejor calificacin en una evaluacin, basada en indicadores, entre veintinueve instituciones pblicas de Costa Rica que realiz el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE). 101. Otras, se preocupan por adoptar mecanismos o definir indicadores y elaborar sistemas de calificacin de los resultados encaminados a velar por la calidad de sus respuestas. Es el caso del sistema de evaluacin que utiliza el SENAI que otorga las categoras de Oro, Plata y Bronce para Centros Modelo de Educacin Profesional o Centros Nacionales de Tecnologa. En esta misma lnea y enmarcado en su proceso de modernizacin, el INTECAP de Guatemala adopt la filosofa de las 5 S para arraigar una cultura de calidad. 102. Se registran tambin entidades que se involucran en las polticas nacionales de calidad y trabajan en asociacin con los organismos nacionales de normalizacin y acreditacin. Estos trabajos conjuntos se evidencian en la acreditacin de Centros Tecnolgicos de instituciones para prestar servicios de metrologa o ensayos, requeridos para el cumplimiento de normas de calidad de diversos productos en los mercados nacionales e internacionales. Es el caso de los Centros Nacionales de Tecnologa del SENAI (Brasil) y los Centros de Desarrollo Tec55
nolgico del SENA (Colombia). En esta misma lnea tambin se presenta el desarrollo de acciones de formacin y asesora a las empresas para la implementacin de sistemas de aseguramiento de calidad, un servicio cada vez ms frecuente en la oferta de las instituciones, como ocurre con los Centros de Servicios a las Pequeas y Medianas Empresas del SENATI (Per) que imparten capacitacin con nfasis en el mejoramiento de la calidad. 103. De modo simultneo las instituciones han buscado un sello de calidad externo y han acudido al recurso de la certificacin de calidad; usualmente auditada y comprobada por un organismo externo bajo la lgica de funcionamiento de la familia de normas ISO-9000. 104. Desde Centro Amrica hasta el Cono Sur se identifican nuevas experiencias de acercamiento a la gestin de calidad certificada en la formacin profesional. Al respecto se citan algunos ejemplos: El Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) de Brasil cuenta con una de las experiencias ms antiguas de la regin que inici en el Estado de Santa Catarina con la aplicacin del programa de las 5 S y la posterior certificacin ISO-9000 en 1997 por la empresa alemana TV RHEINLAND. Tambin se han certificado bajo normas de la familia ISO 9000 las regionales de Paran, Espritu Santo y Pernambuco. Ultimamente la Direccin Nacional del SENAI en Brasilia adopt un sistema de garanta de calidad (ISO 9001) dando como resultado la recomendacin para la certificacin con el siguiente foco: Planificacin, Desarrollo y Coordinacin de Proyectos Estratgicos y Proyectos de Mejoramiento Operativo. Tambin en el SENAI existe un sistema interno de reconocimiento a la calidad de sus Centros de Formacin que, a partir de un proceso de evaluacin, les otorga el ttulo como Centros Modelo de Educacin Profesional o Centros Nacionales de Tecnologa. El sistema se inspira en los criterios del Programa Nacional de Calidad entre los cuales se cuentan: Gestin de Procesos, Gestin de Personas, Liderazgo, Planeamiento Estratgico, Foco en el cliente y en el mercado, Resultados y Gestin de Informacin. Comprende tres niveles progresivos de conformidad con los criterios, los cuales ascienden en las categoras: Bronce, Plata y Oro. En Per el Servicio Nacional de Adiestramiento Tcnico Industrial (SENATI) recibi la certificacin de calidad de conformidad con la norma ISO 9001. Luego de un amplio esfuerzo nacional, la institucin obtuvo la Certificacin para sus Programas de Formacin y Capacitacin Profesional: Aprendizaje Dual, Calificacin de Trabajadores en Servicio, Tcnicos Industriales, Administradores Industriales, Maestros Industriales, Tcnico en Ingeniera, Capacitacin Continua, Capacitacin Multimedial, Informtica y su Bolsa de Trabajo. Asimismo, han sido certificados los Servicios Tcnicos de Fabricacin y Ensayos No Destructivos y 56
Asesora y Consultora para la Pequea y Mediana Empresa, en prcticamente todas sus sedes zonales. Despus de realizar una serie de acciones tendientes a su modernizacin institucional, que entre otras cosas favorecieron la apertura de la institucin a un mecanismo de acreditacin de otras entidades de formacin pblicas y privadas; el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica, emprendi el proceso de aseguramiento de calidad y obtuvo, en enero de 1999, la certificacin de su Unidad de Acreditacin extendida por el Instituto de Normas Tcnicas de Costa Rica (INTECO) y la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR) de acuerdo con los estndares de la norma ISO-9002. El Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral (CONOCER) de Mxico obtuvo su certificacin de calidad ISO en febrero de 2000, en reconocimiento a la adopcin de sistemas eficientes que demuestran su capacidad para asegurar la calidad de sus procesos en las etapas de diseo, desarrollo, produccin y distribucin de sus productos, as como en la prestacin de servicios asociados. El Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) de Chile fue el primer servicio pblico en ese pas en obtener una certificacin de calidad de la familia ISO 9000. En efecto, en Enero del presente ao recibi el certificado que acredita que el proceso de Constitucin de Organismos Tcnicos de Capacitacin en la Regin Metropolitana cumple con los requerimientos de estndares de calidad ISO 9002. El Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad (INTECAP) de Guatemala adopt, como resultado de su programa de modernizacin, una serie de acciones orientadas a crear en la institucin una cultura de la calidad total. Hacen parte de estas acciones la definicin clara de la visin y misin institucional y la ejecucin del programa conocido como de las 5 S una filosofa de gerencia que sienta las bases para un programa de calidad total.
Formacin a lo largo de la vida 105. En la actualidad se enfatiza el carcter educativo de la formacin profesional al aceptar que confluye junto a otras modalidades y ramas de la enseanza en el desafo de dar cuenta de la necesidad de las personas de acceder a una educacin a lo largo de la vida. 106. Las barreras entre lo manual y lo no manual y entre el pensamiento y la ejecucin se han modificado. Es la combinacin equilibrada de saberes fundamentales, de conocimientos tcnicos y de aptitudes sociales la que le da a la persona el conocimiento general y transferible al empleo. Por tanto, desde la escuela primaria es posible aportar para el dominio de los cdigos bsicos de la 57
modernidad, por lo que es fundamental establecer un continuo del proceso de enseanza-aprendizaje. 107. Este promueve un continuo entre la educacin formal, la formacin profesional y tcnica y la educacin informal, concibiendo un eje vertical por el cual la educacin dura lo que dura toda la vida de una persona y un eje horizontal por el cual se vuelven educativos todos los espacios en los cuales transcurre la vida. 108. El enfoque de educacin a lo largo de la vida encuentra su sustento en: primero, la necesidad de mantener la competitividad en un mundo de productos y tecnologas que cambian vertiginosamente; segundo, en la rpida obsolescencia de los conocimientos y la desmitificacin de las profesiones que conducen a la paralela prdida de poder y reconocimiento de los diplomas y a la valorizacin de las competencias reales y; tercero, en la necesidad de luchar contra el desempleo como forma de reducir la exclusin o la marginalidad derivadas de la estratificacin social y/o de la segregacin etaria, cultural, regional, tica o de gnero que definen a poblaciones especialmente vulnerables. 109. Resulta entonces prioritario proporcionar medios para que las personas puedan autogestionar sus procesos de desarrollo laboral y profesional: encontrar un primer empleo, buscar uno nuevo, iniciar un emprendimiento empresarial, recalificarse a travs de cursos, y formarse permanentemente, ocupado o desocupado, en su casa o en su lugar de trabajo. Este giro, tanto conceptual como prctico de la formacin, conlleva una serie de consecuencias que es preciso resaltar: En primer lugar, al contrario de unas dcadas atrs, cuando la tendencia dominante era hacia la especializacin, hoy parece cada vez ms necesario contar con una serie de competencias bsicas y generales, que sirven tanto para actuar en ambientes de trabajo con menor grado de control y ms situaciones imprevistas que deben resolverse sobre la marcha, como para navegar en un mercado de empleo difcil y competitivo. La formacin especfica, que sigue siendo necesaria es, cada vez ms, adquirida en el propio trabajo y a veces las empresas prefieren tomarla a su cargo. Las entidades de formacin, y muchos programas, comienzan a operar un acercamiento, tanto a nivel de contenidos como institucional, con la esfera de la educacin general o regular. Como sta tambin se encuentra en proceso de reforma, se beneficia de este acercamiento en la medida en que la formacin profesional le proporciona experiencia en materia de relacionamiento con el sector productivo. Dicho de otro modo, una sinergia beneficiosa para ambas tradiciones e institucionalidades. En segundo trmino, la responsabilidad por la formacin comienza a ser compartida y se transforma necesariamente en un espacio de concertacin y cooperacin. Si las personas ya no se forman exclusivamente en los centros de 58
estudio, sino que lo hacen adems en sus casas y en sus trabajos, entonces la responsabilidad por la formacin la comparten las entidades de formacin, los empresarios, los gobiernos y los propios individuos (y las organizaciones en que participan y los representan). Se revitaliza as la gestin tripartita y se favorece tambin el surgimiento de nuevas formas de gestin de la formacin. Ellas no reconocen modelos nicos: podemos estar hablando de acuerdos sociales o polticos que permiten, por ejemplo, el desarrollo de modalidades de alternancia o formacin dual, como se puede hablar tambin de centros de formacin y produccin cogestionados por cmaras empresariales o sindicatos. Se encuentran fundaciones gestionadas por los sindicatos que cuentan con financiamiento de origen empresarial, as como sistemas nacionales con conduccin tripartita. Pero cualquiera sea la forma que se adopte, lo cierto es que se incrementan los casos en que se busca establecer las alianzas que permitan aprovechar los recursos que las sociedades poseen a travs de los diversos actores, con el fin de utilizarlos ms eficientemente y al servicio de la formacin permanente e integral de los ciudadanos. En tercer trmino, surge de su propia naturaleza que, para que la formacin permanente sea posible, debe existir una oferta sumamente flexible y dinmica. La progresiva difuminacin de las fronteras entre ramas productivas en el nivel de las competencias bsicas, hace que existan infinitas posibilidades en cuanto a los itinerarios que los individuos recorren para llegar a un mismo tipo de empleo. Las demandas posibles de esas personas son difciles de estandarizar y la oferta de formacin, para estar a la altura de esos requerimientos debe ser una suerte de men de autoservicio donde cada cual pueda satisfacer sus necesidades de calificacin en las ms diversas circunstancias y tiempos, as como con diversos grados de profundidad y distintos contenidos. De otra parte, las demandas de formacin tambin se han extendido y diversificado en funcin de factores tales como: la mayor importancia relativa del factor conocimiento dentro de la produccin; el ingreso de grandes contingentes a la vida activa (sobre todo en los pases menos industrializados); la reduccin del empleo pblico; los trabajadores desplazados de empresas en proceso de reconversin o desaparecidas; o la emergencia de nuevas formas de empleo y autoempleo. Atender a toda la poblacin activa, ocupada y desocupada, del sector moderno y de los sectores ms atrasados, formales e informales, jvenes y adultos, no es una tarea que pueda ser atendida eficazmente por un solo actor aun cuando cuente con grandes recursos financieros (situacin infrecuente por dems). No existe otra alternativa que buscar la articulacin de esfuerzos mediante acciones concertadas entre diversos actores que, desde su propia especificidad y con sus propios recursos, contribuyan a estructurar un sistema de formacin lo suficientemente amplio, flexible y diverso como para atender a una demanda crecientemente heterognea de formacin continua. 110. En Argentina comenz a desarrollarse en 1996 una reforma a nivel de la educacin tcnica que ha dado como resultado la instrumentacin de los denomi59
nados Trayectos Tcnicos Profesionales (TTP) que constituyen ofertas formativas de carcter opcional para todos los estudiantes o egresados de la educacin polimodal. Su funcin es formar tcnicos en reas ocupacionales especficas, cuya complejidad requiere el dominio de competencias profesionales que solo es posible desarrollar a travs de procesos sistemticos y prolongados de formacin. El propio diseo de los TTP constituye un ejemplo interesante y actual de la bsqueda por una integracin entre los diversos sistemas educativos y formativos: Con la educacin polimodal, porque sta se constituye en un conjunto de alternativas de formacin orientada a grandes campos del conocimiento y del quehacer social y productivo (en un total de cinco modalidades) y cuya eleccin permite al estudiante consolidar competencias fundamentales de dichas modalidades en funcin de problemticas vinculadas con sus intereses y motivaciones, obtienen mediante los TTP una opcin diferente y adicional. Se trata, en ste ltimo caso, de iniciarse profesionalmente a travs de una formacin que prepara para desempearse en reas ocupacionales determinadas que exigen el dominio de competencias tecnolgicas y profesionales especficas. Con la formacin profesional, porque los TTP complementan una oferta que aparece, en Argentina, como orientada a desarrollar las competencias requeridas para desempearse en ocupaciones determinadas y/o como componente de polticas activas de empleo orientadas a promover la insercin laboral y social de grupos con necesidades especficas. Con la formacin permanente y superior, dado que la funcin de los TTP es introducir a los estudiantes en una trayectoria de profesionalizacin garantizando su acceso a una base de conocimientos y habilidades profesionales que les permitan iniciarse en un primer trabajo dentro de un campo profesional determinado y continuar aprendiendo durante toda su vida activa. Se busca entonces que la formacin impartida mediante los TTP se complemente con otras alternativas educativas para permitir ulteriores niveles de evolucin, especificacin, reorientacin, y -eventualmente- reconversin de la profesionalidad inicial. 111. En Brasil, el Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador -PLANFORimplementado a partir de 1995 por la entonces Secretara de Formacin y Desarrollo Profesional -SEFOR-61 del Ministerio de Trabajo, aparece como una propuesta de dinamizacin de los programas de formacin financiados por el Fondo de Amparo al Trabajador -FAT-, pero tambin con el objetivo explcito de tratar a la educacin profesional como una poltica pblica, reconociendo y movilizando nue61
A partir de recientes estructuraciones, esta instancia ha pasado a denominarse Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE).
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vos actores y operando en la construccin de una nueva institucionalidad de la educacin profesional en el pas. PLANFOR se estructura con base a tres grandes ejes: Avance conceptual: supone la construccin y consolidacin de un nuevo enfoque metodolgico y operacional de la educacin profesional que contemple las siguientes dimensiones:
foco en la demanda del mercado de trabajo y en el perfil de la poblacin objetivo, orientada por la efectiva demanda del sector productivo, reuniendo intereses y necesidades de trabajadores, empresarios, comunidades; derecho del ciudadano productivo, pensado sobre bases continuas, permanentes, de carcter complementario (y nunca sustitutivo) de la educacin bsica (de primer y segundo grado), que es derecho constitucional del ciudadano; desarrollo integrado de habilidades bsicas, especficas y/o de gestin del trabajador, por medio de cursos, asesoras, extensin y otras acciones, presenciales o a distancia; atencin a la diversidad social, econmica y regional de la PEA, promoviendo la igualdad de oportunidades en los programas de calificacin y en el acceso al mercado de trabajo.
Articulacin institucional: significa reconocer, articular y desarrollar los actores sociales relevantes para una poltica pblica de trabajo y generacin ingresos, consolidando e integrando una red nacional de educacin profesional, para actuar en la calificacin permanente de la PEA, con bases participativas y descentralizadas. La Red de Educacin Profesional se plantea como integrada por la oferta efectiva o potencial de entidades pblicas o privadas, nacionales o internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, abarcando por lo menos a las siguientes instituciones: universidades, escuelas tcncias federales, estaduales y municipales; fundaciones y organizaciones empresariales, en particular el Sistema S; sindicatos y organizaciones de trabajadores; escuelas profesionales libres; entidades comunitarias y otras organizaciones laicas o confesionales. Apoyo a la sociedad civil: se traduce en la promocin, en amplia escala de acciones de calificacin del trabajador, incluyendo no solo cursos de capacitacin, sino tambin asesoras, extensin, investigaciones y estudios. Estas acciones, aun dirigidas a la PEA, garantizan prioridad en lo que atae a los fondos FAT- a grupos vulnerables. Entendindose a la vulnerabilidad como una conjugacin de factores como pobreza, baja escolaridad, gnero, raza y color, necesidades especiales y otras condiciones que dificultan el acceso o permanencia en el mercado de trabajo y a otras alternativas de calificacin profesional. 61
112. La Secretara de Educacin Media Tcnica SEMTEC- del Ministerio de Educacin de Brasil dise una propuesta de Sistema de Educacin Profesional Basado en Competencias concebido como un mecanismo de oportunidad social que acte como un impulsor del proceso de evaluacin y certificacin de competencias profesionales para efectos de proseguir y concluir estudios. El sistema reconoce que las personas adquieren competencias en diferentes contextos, no solo en la escuela, y que stas pueden ser evaluadas y certificadas para fines de reconocimiento profesional, continuacin o terminacin de estudios. Los objetivos del sistema incluyen: evaluar y certificar competencias construidas por los individuos, independientemente de los medios a travs de los cuales fueron constituidas, para fines de equivalencia de estudios en educacin profesional, apuntando a la continuidad o conclusin de un curso en el nivel tcnico; evaluar y certificar competencias profesionales requeridas en las funciones y ocupaciones caractersticas del nivel bsico de educacin profesional, y estimular el desarrollo educativo, el mejoramiento de los niveles de aprendizaje de los trabajadores y el reconocimiento profesional. Algunos de los principios fundamentales del sistema son: la participacin efectiva de empleadores y trabajadores en todos los niveles; la articulacin permanente entre educacin y trabajo, la flexibilidad, la democratizacin del acceso, la inclusin de los trabajadores, la confiabilidad y credibilidad. 113. Tambin en Brasil se encuentra otro ejemplo de integracin entre el sistema de formacin profesional y el de educacin superior a travs de la oferta de cursos en este ltimo nivel por parte de SENAI. Algunos de ellos son los Cursos Superiores de: Tecnologa Ambiental, Tecnologa Grfica, Tecnologa Mecatrnica, Tecnologa de Vestuario, Tecnologa en Automatizacin Industrial, y de Ingeniera Industrial Textil. 114. En Chile, el Programa de Educacin y Capacitacin Permanente compromete al Ministerio de Educacin y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Se propone ampliar las oportunidades de educacin y capacitacin permanente para apoyar la transformacin econmica y social del pas, contribuir a lograr una mayor competitividad econmica y una mayor equidad social (integracin y promocin), y satisfacer la necesidad creciente de las personas de educarse y capacitarse a lo largo de la vida. Ello, mediante la oferta de nuevas oportunidades de educacin y capacitacin permanente, el mejoramiento de la educacin tcnica y de las oportunidades de insercin y reinsercin laboral de jvenes y adultos, y la generacin de instrumentos para un sistema de aprendizaje continuo. 115. El Programa busca beneficiar a los sectores ms pobres de la poblacin activa, que trabajan o buscan trabajar, y que quieren mejorar sus competencias 62
laborales y sus niveles de alfabetizacin y escolaridad, a travs de la educacin y de la capacitacin. En relacin con los excluidos del sistema de capacitacin, se propone de manera especial, apoyar los esfuerzos destinados a la incorporacin y uso de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin en las micro y pequeas empresas. Un segundo esfuerzo se orienta a contribuir al desarrollo de la formacin y capacitacin tcnica fomentando la articulacin entre la formacin de nivel medio y superior y la capacitacin, la formacin de docentes e instructores, el apoyo a la implementacin del cambio curricular en los liceos de enseanza media tcnicoprofesional y la insercin laboral de sus egresados. De igual forma, se propone desarrollar mecanismos que permitan a las personas certificar trayectorias de progreso en su formacin tcnica (independientemente de dnde y cmo hayan adquirido las competencias), sistemas que garanticen la calidad de estas ofertas de formacin y capacitacin, y un sistema de informacin y orientacin del mercado de trabajo y de las ofertas de formacin y capacitacin. 116. En Mxico, y como parte de las acciones sugeridas en el documento de Bases para el Programa Sectorial de Educacin 2001-2006, fue creado en el ao 2000 el Consejo Nacional de Educacin para la Vida y el Trabajo. El objetivo a largo plazo del proyecto consiste en contar con un nuevo esquema para la atencin educativa de jvenes y adultos. Su propsito fundamental es que todos los mexicanos y mexicanas mayores de 15 aos tengan a lo largo de su vida la capacidad y la oportunidad de insertarse en espirales de aprendizaje en las que puedan apropiarse de nuevos conocimientos, habilidades, actitudes y valores que les permitan enfrentar con mayores y mejores conocimientos las decisiones que afectan sus condiciones de vida cotidianas, adems de la mejora en las condiciones y desempeo laboral, la participacin ciudadana y propiciar una vida ms plena. El eje de la propuesta lo constituye una nueva concepcin educativa. Esta se fundamenta, por un lado, en las exigencias y desafos no solo econmicos, sino polticos, sociales y culturales por los que atraviesa la humanidad en general y nuestro pas en particular, como consecuencia de los impresionantes cambios tecnolgicos en la informtica y la comunicacin; por otro, en los avances del pensamiento al respecto. Esta concepcin implica recuperar e integrar mltiples dimensiones educativas, algunas que ya tienen una larga historia de acciones sistemticas y de alcance nacional y otras que se ofrecen de manera dispersa e incipiente (alfabetizacin, educacin bsica obligatoria, capacitacin para y en el trabajo). Incorpora adems, explcitamente, finalidades educativas tales como la adquisicin de com63
petencias bsicas de aprendizaje entre las que se incluye una nueva y necesaria alfabetizacin tecnolgica y digital; la formacin continua en y para el trabajo a lo largo de toda la vida; la educacin ciudadana, particularmente sobre los derechos humanos y los procesos democrticos; una educacin para mejorar las condiciones cotidianas de vida en aspectos tan trascendentales como salud y reproduccin, prevencin de adicciones, relaciones afectivas y emocionales en la familia, autoestima y conocimiento de s mismo, o aspectos tan inmediatos como el mejoramiento de la economa domstica o la superacin y el enriquecimiento personales. El proyecto identific como su poblacin demandante, en trminos potenciales, a toda la poblacin del pas mayor de 15 aos, reconocida como heterognea y que exige respuestas focalizadas que permitan integrar el conocimiento en diversos procesos cotidianos. 117. En Honduras, el Programa de Educacin para el Trabajo (POCET) constituye un ejemplo centroamericano de ese acercamiento entre los sistemas educativos regulares, y especialmente el de la educacin de adultos y la formacin en una perspectiva de educacin a lo largo de la vida. Se trata de una de las primeras y ms ricas experiencias de integracin entre tradiciones histricamente poco vinculadas y, a la vez, una experiencia de dilogo de dichas tradiciones con los nuevos debates y paradigmas que han involucrado transversalmente a las esferas de la educacin y de la formacin profesional, dentro de lo cual cabe resaltar muy especialmente las nuevas ideas en torno a una educacin/formacin permanentes o a lo largo de la vida. Se ha producido en este caso un accin integrada entre la Secretara de Educacin Pblica, de Honduras, y el Instituto Nacional de Formacin Profesional (INFOP), incorporando enfoques metodolgicos que las ms de las veces solo es posible hallar entre las organizaciones no gubernamentales. En tal sentido, el programa POCET es un referente central para toda una tradicin formada en torno a los principios de la educacin de adultos, con su impronta asistencialista y orientada a la alfabetizacin. POCET marc un camino hacia la integracin de los aportes que en su momento realizaron todos aquellos vinculados con diversas formas de educacin popular, con otras corrientes como la de la formacin profesional- con larga experiencia en materia de educacin para el trabajo productivo. Estas ltimas, tambin sumidas en profundos debates como resultado tanto de la emergencia de los nuevos paradigmas de la produccin y el trabajo y los cambios en los mercados de empleo, como de la persistencia de grupos y de sectores que padecen situaciones de exclusin. 118. En Repblica Dominicana, el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional INFOTEP- en su recientemente adoptado Plan Estratgico INFOTEP ACCION 2005 se propone la implementacin un sistema curricular in64
novador y flexible, que facilite ser homologado con otros subsistemas educativos y que responda a las necesidades contemporneas del mercado laboral. Una primera estrategia en tal sentido consiste en propiciar la creacin de comisiones de trabajo interinstitucionales, foros y espacios de discusin, que viabilicen la homologacin curricular, la permeabilidad vertical y horizontal entre los diferentes subsistemas y la certificacin de competencias. Como segunda estrategia, INFOTEP se propone desarrollar metodologas de capacitacin sobre la base de normas de competencias laborales y sistemas no tradicionales, a fin de responder de forma ms dinmica y flexible a los cambios y exigencias del mercado laboral nacional e internacional. 119. En Uruguay, a partir de 1995 se encar una reforma educativa integral cuyos ejes estructuradores son la bsqueda de la equidad y el mejoramiento de la calidad. En la educacin tcnico-profesional, la reforma se propone el logro de una educacin tcnica y tecnolgica coherente, articulada y de calidad que, al mismo tiempo que atienda sus cometidos especficos (brindar una formacin eficiente y polivalente que colabore con la transformacin de las estructuras productivas y mejore las condiciones de vida de los trabajadores) se articule y complemente con la Educacin Secundaria en el esfuerzo por dotar a la poblacin de una educacin bsica y media integral. Para ello, el Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP-UTU), ha reestructurado y reformulado su oferta educativa, siendo las principales novedades la implementacin del Ciclo Bsico Tecnolgico y del Bachillerato Tecnolgico. El primero, a travs de sus diversas modalidades, se propone internalizar en los adolescentes la cultura tecnolgica y desarrollar las competencias que habrn de servirles de base para una posterior y complementaria opcin vocacional ms amplia y moderna. Los bachilleratos tecnolgicos, de tres aos de duracin, con la doble finalidad de ser una instancia de educacin media terminal y otorgar el certificado de Auxiliar Tcnico, estn destinados a constituir la base intelectual, tcnica y de habilidad manual que integre contenidos y enfoques interdisciplinarios y transversales, en torno a un eje o ncleo organizador que responde a los principales campos de desarrollo de la economa nacional y se estructura en torno a familias ocupacionales. Los bachilleratos habilitan tanto al ingreso a la Universidad como a continuar estudios tcnicos de especializacin, en el propio CETP, con los que se busca atender la formacin de tcnicos medios y superiores segn las demandas formativas de los sectores productivos. Los objetivos de esta reforma han sido muy explcitos en cuanto a desarrollar en los jvenes una educacin general slida, con buenas bases cientficas y tecnolgicas y los conocimientos, habilidades y destrezas que les permitan flexibilidad y rpida adaptacin al cambio y al aprendizaje permanente. Se parte de concebir a Uruguay como un pequeo pas, en proceso de desarrollo, e inserto en un mundo sujeto a cambios econmicos, cientficos y tecnolgicos constantes. Se entiende que el desafo educativo es el de preparar a sus recursos humanos y 65
a su economa para vivir en la incertidumbre. Es as como se considera que los lenguajes simblicos cuyo dominio se requiere, van ms all de la capacidad de expresin y comunicacin oral y escrita, incluyen la computacin, la telemtica, la lengua extranjera y la valoracin crtica de los mensajes audiovisuales. Tambin que se vuelven indispensables el dominio de mtodos y conocimientos cientficos para poder comprender, interpretar y manejar los fenmenos naturales y sociales; la adquisicin de competencias matemticas para adquirir metodologa y dominio de estrategias para identificar problemas y solucionarlos; la modificacin de las competencias sociohistricas desde que los lmites culturales y la geografa mundial se vuelven imprecisos y las comunicaciones va satlite modifican radicalmente el manejo de la informacin. Y, por ltimo aunque no menos importante, se impone el aprendizaje de una cultura tecnolgica que facilite la integracin de los jvenes en el mundo de la produccin y el trabajo y la comprensin de sus dimensiones tcnicas y sociales.
El enfoque de competencia laboral 120. La educacin a lo largo de la vida requiere de mecanismos que permitan ese continuo formativo y entre ellos est adquiriendo mucha relevancia el movimiento de la competencia laboral que est causando una verdadera transformacin en la forma de concebir la educacin. Se entiende por competencia la capacidad real de una persona para lograr un objetivo esperado en un contexto laboral dado, apareciendo estrechamente vinculada con la innovacin en tecnologas blandas y con el nuevo perfil de calificaciones. 121. En la actualidad se entiende por competente a la persona que posee un repertorio de habilidades, conocimientos y destrezas y la capacidad para ponerlos en juego adaptativamente en una variedad de contextos y organizaciones laborales. Supone conocimiento razonado ya que no hay competencia completa si los conocimientos tericos no son acompaados por las cualidades y la capacidad que permita ejecutar las decisiones que dicha competencia sugiere y abarca el desarrollo de las actitudes de la persona, llega a lo que el individuo es en su afectividad buscando un enfoque integrador. 122. El modelo taylorista y fordista fue claramente prescriptivo: los/as trabajadores/as eran considerados calificados en la medida que probaban su capacidad de respetar una norma de comportamiento previamente definida con independencia de ellos. En la actualidad, tienen que enfrentar el dilema de la gestin; tomar decisiones complejas en el mismo momento de la accin; asumir responsabilidades personales ante situaciones imprevistas, lo que implica una actitud social de implicacin que moviliza fuertemente la inteligencia y la subjetividad de la persona. 66
123. Estas nuevas condiciones imponen la nocin de competencia, dado que ella es inseparable de la accin y es puesta a prueba en la resolucin de problemas, que se perfila como una herramienta valiosa para la formacin de las personas porque: reivindica la interseccin entre conocimientos, comprensin y habilidades que se miden en trminos de desempeo o capacidad de asegurar las articulaciones y complementaciones entre la educacin bsica y las diversas alternativas de formacin para el trabajo (la ofrecida por las instituciones especficas pero tambin la capacitacin empresarial organizada y sistemtica y el aprendizaje en el puesto de trabajo, la accin comunitaria, etc.); porque permite el reconocimiento y la certificacin de los aprendizajes con independencia de cmo y cundo se adquirieron y porque sustenta la pertinencia, calidad y actualizacin de los contenidos curriculares y de la formacin docente. 124. En un mundo en el que el conocimiento est valorado como la principal fuente de competitividad; se requiere disponer de un buen sistema de formacin que genere conocimientos de aplicacin inmediata en el empleo y la vida. La formacin orientada a la generacin de competencias para la empleabilidad debe buscar nuevas formas de identificar los perfiles ocupacionales actuales. 125. El desempeo basado en competencias no se agota en la descripcin de las tareas y operaciones desarrollados por el trabajador; requiere hacer explcita su contribucin al logro de los objetivos empresariales y consecuentemente, las necesidades de formacin que el sistema de formacin debe atender. Identificar las nuevas competencias requeridas para la insercin laboral hace altamente efectiva la ulterior formacin impartida. 126. En la identificacin de las nuevas competencias se ha probado la efectividad de mecanismos de dilogo y construccin colectiva entre trabajadores y empleadores. Ya no requiere ms pruebas la realidad de que es el trabajador quien mejor puede explicar y entender los problemas cotidianos de su quehacer. Ante esta realidad, un trabajo decente tambin es el que permite la identificacin, creacin y mejoramiento grupal de los procesos y resultados obtenidos. Un trabajo decente se predica de organizaciones que integren al trabajador en la definicin de las necesidades de formacin. Formacin y el dilogo, formacin y negociacin, as se construye el nexo entre formacin y trabajo decente. 127. Pero ms all de la identificacin de las competencias requeridas en la nueva configuracin empresarial, es necesario que los programas de formacin adquieran nuevas caractersticas acordes con los desafos actuales. Al efecto la formacin debe ser ms flexible, reconocer los distintos sitios en los que se aprende y apreciar las disponibilidades de tiempo con que cuentan las personas para aprender. 67
128. El desdibujamiento progresivo de las prcticas laborales que se desarrollaron fundamentalmente durante la denominada economa industrializada est planteando nuevos escenarios para la demanda por formacin. Los trabajadores necesitan disponer de ofertas formativas ms accesibles en el tiempo; de acuerdo con sus posibilidades horarias. As la formacin debe desarrollar mecanismos de flexibilizacin para el acceso. El tiempo del cual el trabajador dispone para capacitarse no tiene la dosis de certeza de los horarios fijos de los programas tradicionales de formacin. Un trabajo decente requiere de programas flexibles en tiempo y en lugar. 129. Las competencias se desarrollan en buena medida en el trabajo as que, crecientemente, un trabajo decente es un lugar de aprendizaje. La formacin debe reconocer el contexto de trabajo como generador de competencias, de modo que en un trabajo digno se podr acceder a mecanismos abiertos de certificacin de las competencias adquiridas como resultado de la experiencia, la formacin o una mezcla de ambas. 130. En primer lugar hablamos de la flexibilidad contextual. La formacin puede impartirse en diferentes contextos desescolarizados. El lugar de trabajo y la casa son ahora, cada vez ms, sitios donde se aprende. No necesariamente el aula tradicional y el taller didctico retienen hoy la posibilidad de desarrollar competencias. Los individuos aprenden de su experiencia, aprenden desde sus casas y la formacin debe aprovechar y reconocer estas instancias. Formacin y trabajo decente implica una formacin flexible y desescolarizada. 131. Pero las nuevas caractersticas del empleo tambin estn imprimiendo un nuevo sentido al uso del tiempo para la formacin. Las personas se forman y desarrollan competencias en diferentes lugares; por tanto en diferentes momentos; los tiempos tradicionalmente fijos de la escuela se han roto por la disponibilidad horaria mltiple de los trabajadores actuales. El acceso a la formacin no debe estar limitado por la capacidad fija de la institucin formadora sino sealado por las necesidades de quienes precisan desarrollar sus competencias. 132. Los oferentes de formacin empiezan a desarrollar esfuerzos en el diseo de sus programas para hacerlos ms flexibles en trminos de contexto y en trminos de tiempo. La nueva oferta formativa debe romper el paradigma tradicional de aprender en el aula y en horas fijas para reconocer las variadas fuentes de aprendizaje en trminos de las necesidades de las personas que compatibilizan su vida social y personal con el trabajo. 133. Tambin es necesario valorizar explcitamente el conocimiento expresado en el nivel de competencias que posee cada uno. Si se aprende en diferentes contextos y a diferentes horas; los mecanismos de evaluacin y reconocimiento 68
deben estar al alcance de las personas y no restringirse a los momentos formales de aprendizaje. Por lo tanto se precisa de mecanismos que valoren y reconozcan las competencias posedas; sistemas que certifiquen las capacidades laborales con transparencia y objetividad. El nivel de complejidad de la formacin no se juzga ya por su duracin sino por las capacidades laborales que transfiera. 134. La formacin en un ambiente que tienda al trabajo decente debe ocuparse, en suma, de establecer claramente las competencias requeridas para un desempeo exitoso; desarrollar programas formativos que apunten a tales competencias y facilitar el surgimiento de sistemas de certificacin transparentes e inclusivos. La formacin debe mantener las ms abiertas posibilidades de acceso (flexibilidad contextual y temporal) de forma que posibilite acercar ms el concepto de trabajo decente. Se trata de tender a la construccin de sistemas de formacin que permitan el ingreso y reingreso a lo largo de la vida. 135. Como lo promulga el reciente informe del Director de la OIT, es necesario formular polticas de formacin que consideren mecanismos a favor de una mejor preparacin del trabajador que le facilite su desempeo en las cambiantes condiciones actuales. Se ha modificado radicalmente el concepto de formacin, sobre todo en relacin con sus contenidos, que ahora favorecern ms al trabajador en la medida en que puedan ser reconocidos ms all de una sola empresa, en un contexto laboral, esto es, una gran valoracin por las competencias portables y una mejor capacidad de emplearse. 136. Hoy en da, la oferta formativa no se identifica ms con un solo y preponderante actor; al contrario, se le asocia con un sistema de articulacin de diferentes recursos provenientes del Estado, los Ministerios de Educacin y Trabajo, Organizaciones de Empleadores y Sindicatos entre otros. 137. Sin embargo, la mayor afluencia de agentes formadores y los esfuerzos de cambio y modernizacin necesitan convocar aspectos relativos a la concepcin y efectividad de la formacin misma. Se requiere apoyar a los actores que intervienen; tanto como a quienes estn encargados de formular las polticas en el mbito del desarrollo y formacin de los recursos humanos, para que cuenten con mejores medios de generacin de programas de formacin, conozcan las mejores prcticas y se enteren de las experiencias en curso. 138. En este orden de ideas; el enfoque de competencia laboral se ha hecho presente en la mayora de las acciones de formacin que se desarrollan a iniciativa de instituciones de formacin, ministerios de trabajo, ministerios de educacin, empresas y sindicatos a lo largo de la regin. 69
139. Las Instituciones de Formacin en la regin han iniciado ejercicios de aplicacin para elaborar perfiles ocupacionales basados en competencia, actualizar sus currculos de formacin y mejorar sus herramientas de evaluacin. En esta perspectiva se han intensificado las actividades de dilogo social, se tienden nexos de relacionamiento entre instituciones, empresas y trabajadores en torno a la elaboracin de nuevos programas formativos pertinentes y accesibles. Se pueden mencionar en Centroamrica INSAFORP de El Salvador, INTECAP de Guatemala, INA de Costa Rica. En el Caribe: INFOTEP en Repblica Dominicana y el papel de las Agencias Nacionales de Capacitacin (NTA por sus siglas en Ingls) de Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago. En Amrica del Sur el enfoque de competencia ya se viene implementando en SENA de Colombia, INCE de Venezuela, SENATI de Per, SENAI de Brasil, INFOCAL de Bolivia, entre otras. 140. En Brasil, con la apertura al mercado internacional, han aumentado las exigencias de altos niveles de calidad de los productos y, por tanto, de las calificaciones de los trabajadores. La Secretara de Formacin y Desarrollo Profesional (SEFOR), del Ministerio del Trabajo conjuntamente con la OIT, desarrollaron un proyecto de diseo de un sistema de certificacin. La variedad en la oferta formativa y la interaccin de mltiples actores en un escenario en que la formacin est siendo ejecutada no solo desde el mbito institucional del sistema S (SENAC, SENAI, SENAR, SENAT), sino tambin a travs de una gran cantidad de otras instituciones privadas vinculadas a comunidades o sectores, generan un ambiente en el cual la certificacin ocupacional puede aportar transparencia y facilitar la movilidad de los trabajadores y el mejoramiento en la calidad de la formacin. La propuesta para el sistema est considerando las mltiples experiencias en el mbito de la formacin profesional que existen y se operan desde organizaciones no gubernamentales, sindicatos y el sistema S. La introduccin del enfoque de competencia laboral es uno de los aspectos neurlgicos de la posible propuesta; al efecto se han analizado diferentes modelos internacionales y se han identificado y divulgado tambin experiencias en empresas brasileas. El proyecto elabor varios productos como el relevamiento de las experiencias ms significativas en materia de certificacin ocupacional en el Brasil; la elaboracin de dos manuales tcnicos sobre anlisis cualitativo del trabajo y evaluacin de competencias. Asimismo se conform un grupo tcnico que ha venido integrando actividades de certificacin en la perspectiva de las acciones de INMETRO el Instituto Brasileo de Metrologa y Normalizacin. De hecho el proyecto activ una fuerte corriente de dilogo social en la que han participado diferentes centrales sindicales, representantes de instituciones de formacin, la SEMTEC y empresas privadas interesadas en mejorar sus sistemas de certificacin. 70
141. Una caracterstica especial en esta experiencia nace de la participacin de SEMTEC, con lo cual se produce un acercamiento a las propuestas de la enseanza media tcnica y la educacin profesional. El marco creado por la nueva Ley de Directrices Bsicas de la Educacin facilit que SEMTEC inicie un trabajo con referencia a la certificacin y a la introduccin del enfoque de competencias. Los objetivos desde la ptica de la educacin y del trabajo tienen mucho en comn y el accionar conjunto est facilitando su armonizacin. 142. En el caso de Mxico, se inici en 1995 la experiencia del Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral (CONOCER); la iniciativa de mayor envergadura y alcance en el campo de la certificacin de las competencias laborales en la regin. Ella responde al inters gubernamental de lograr la participacin, entre otros mecanismos, de los actores, aplicando estmulos a la demanda con el propsito de apoyar la conformacin y desarrollo de una formacin basada en normas de competencia y a su certificacin. El sistema de competencia laboral que se ha venido aplicando consta de los siguientes componentes principales: definir normas tcnicas de competencia laboral por rama de actividad o grupo ocupacional, por parte de los actores sociales y con apoyo gubernamental; establecer mecanismos de evaluacin, verificacin y certificacin de conocimientos, habilidades y destrezas de los individuos, independientemente de la forma en que los hayan adquirido, siempre y cuando cumplan con las normas tcnicas de competencia; transformar la oferta de capacitacin en un sistema modular flexible, basado en normas de competencia para permitir a los individuos transitar entre los mdulos, de acuerdo a sus necesidades; crear estmulos a la demanda, para promover el nuevo sistema entre la poblacin y las empresas y buscando la equidad en la distribucin de oportunidades de capacitacin y certificacin, atendiendo tambin a las necesidades de la poblacin marginada. A partir de la creacin de un sistema de cobertura nacional, se pone mayor nfasis en la definicin de normas para las funciones de mayor generalidad en las distintas ramas econmicas, lenguajes tecnolgicos y reas ocupacionales. En ltima instancia, esta iniciativa est concebida en la perspectiva de encontrar una alternativa vlida para vincular las diferentes modalidades de 71
educacin y capacitacin con las demandas de empleo en el pas. El desafo es encarar la modernizacin de los sistemas de educacin y capacitacin para el trabajo, no solo para que respondan a las exigencias de adaptacin a las nuevas condiciones de la economa y la tecnologa, sino sobre todo para atender la necesidad de poner a la educacin y la formacin al alcance de todos los sectores de la poblacin, con contenidos adecuados y pertinentes y con la calidad requerida por el mercado laboral. 143. Paulatinamente la orientacin y preocupacin por la empleabilidad del talento humano ha propiciado una mayor intervencin de los Ministerios del Trabajo en la implementacin de modelos de formacin que respondan a las necesidades en el marco de las polticas activas de empleo. De una preocupacin inicialmente cuantitativa, centrada en paliar la situacin de grupos vulnerables al desempleo, se est pasando a otra que, sin descartar el primer enfoque, incorpora un ingrediente cualitativo ms orientado a lograr cualificaciones tiles en la vida productiva, competencias certificables y transferibles, que cursos cortos y fragmentados de pequea duracin y difcil seguimiento. 144. Los Ministerios del Trabajo de Argentina, Chile, El Salvador y Uruguay estn iniciando la implementacin de modelos de formacin y certificacin. En Argentina se cuenta con propuestas generadas desde el INET y ha sido elaborada otra en el marco de la cooperacin de la OIT con ese pas, con destino al Ministerio de Trabajo. Uruguay y ms recientemente Chile estn diseando proyectos de creacin de sistemas de formacin y certificacin de competencias. El Ministerio de Trabajo en El Salvador tiene una estrecha conexin con el sistema que se est diseando desde la Institucin de Formacin. 145. Tambin se encuentran casos de empresas privadas que han incorporado el modelo de competencia en la gestin de sus recursos humanos. En el sector automotriz, en la industria grfica, en la fabricacin de alimentos y en el rea farmacutica, por solo mencionar algunas, se mantienen ejemplos de aplicacin de este enfoque. 146. Los Sindicatos se han preocupado en varios pases por incorporar en la negociacin colectiva nuevos aspectos de la relacin laboral, como el acceso a una formacin continua y pertinente. De este modo se empiezan a ver aplicaciones del enfoque de competencia en las que participan trabajadores y representantes de la empresa en la construccin y anlisis de los perfiles ocupacionales. Todo ello en un marco en el que se busca, por un lado el mejoramiento de la productividad y la competitividad y, por otro, el desarrollo 72
de nuevas formas o esquemas de negociacin y dilogo entre sindicato y empresa. 147. Estos esfuerzos estn conduciendo hacia la construccin de un lenguaje comn en el que se valora el aporte del trabajador en la forma de los resultados que logra y se manejan mecanismos ms claros de reconocimiento como la certificacin de competencias independientemente de cmo estas fueron adquiridas. De esta manera el acercamiento hacia un trabajo decente se fundamenta en una formacin pertinente, flexible y de calidad.
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IV LA FORMACIN PROFESIONAL COMO INSTRUMENTO DE PROTECCIN SOCIAL

148. Realzar el alcance y la eficacia de la proteccin social para todos es el tercer objetivo estratgico de la OIT para el bienio 2001-2002. Trabajo decente, seguridad social y condiciones de trabajo constituyen las dimensiones ms relevantes de tal objetivo. Desde el punto de vista de la formacin profesional y su potencial aporte a la concrecin de este objetivo, adquiere especial relevancia la consideracin de determinados colectivos que, por su propia situacin, justifican una priorizacin de las acciones a ellos dirigidas con el fin de incrementar y mejorar sus niveles de proteccin social. En este captulo se aborda por un lado, la situacin actual de los trabajadores desempleados, de los trabajadores activos que hacen frente a los procesos de cambio y reconversin tecnolgica y productiva, de los jvenes y de las mujeres. Por otro, se busca resear las experiencias en curso en la regin en materia de polticas orientadas a tales colectivos.
Formacin profesional para los trabajadores desempleados 149. Dentro de lo que constituye el amplio y heterogneo pblico de la formacin, los trabajadores desempleados son, probablemente, una de las categoras que demandan mayores esfuerzos en trminos de formulacin de polticas y estrategias en la regin y en el mundo. Se trata sin duda de un desafo de primer orden, no solo por la significacin cuantitativa del problema, sino tambin porque los desempleados constituyen, a su vez, tambin un grupo que presenta importantes heterogeneidades internas. 150. El desempleo reviste caractersticas diferentes en primer lugar, en funcin de la etapa de la vida en que se encuentren las personas. As los requerimientos que plantean los jvenes que buscan insertarse por primera vez en el mercado de trabajo, son diferentes a los de un trabajador adulto que ha perdido su empleo y, aun ms, de los de un trabajador desempleado de edad avanzada. 151. Los niveles de calificacin de las personas constituyen tambin un factor de diferenciacin, y si bien se constata una correlacin positiva entre calificacin y 75
acceso al empleo, en muchos casos, y especialmente entre los jvenes, las tasas de desempleo son significativamente superiores a las del resto de la poblacin activa, a pesar de los mayores ndices de escolaridad que presentan los primeros. 152. Finalmente, los varones y las mujeres se ven tambin afectados en forma diferente por este problema, no solo en lo que hace al comportamiento de las tasas respectivas, sino tambin y fundamentalmente en las situaciones que plantea para unos y otras y sus consiguientes requerimientos. 153. La ya mencionada asociacin entre mayores niveles de calificacin y mayores posibilidades de acceso y mantenimiento del empleo, as como entre niveles de calificacin y salarios, es por s solo un argumento convincente a efectos de promover las inversiones en materia de educacin en general, y de formacin profesional en particular. 154. Es preciso, sin embargo, volver a sealar que solo mediante la educacin y la formacin profesional no resulta posible dar cuenta de la globalidad del problema ni de sus mltiples aristas. La experiencia regional indica precisamente la necesidad, no solo de incrementar y perfeccionar las acciones en materia de formacin profesional, sino tambin de realizar esfuerzos tendientes a articular tales acciones con otras complementarias en una perspectiva a la vez integral y sistmica. 155. As por ejemplo, las acciones encaminadas a facilitar el ingreso por primera vez al mercado de trabajo ha de tomar en cuenta no solo lo relativo a los requerimientos tcnicos demandados por el mercado de trabajo, sino tambin cules son los niveles de calificacin previos de las personas, en este caso fundamentalmente jvenes y mujeres. De ello se deriva si solo mediante acciones de capacitacin se atiende al centro del problema o si es preciso, adems, complementar esto con esfuerzos tendientes a la nivelacin y recuperacin de niveles de educacin bsicos. Otro aspecto que los programas orientados a este tipo de poblacin suelen tomar en cuenta, es que uno de los rasgos distintivos de tales buscadores de trabajo por primera vez es justamente su falta de experiencia laboral previa. Es debido a ello que la capacitacin suele aparecer complementada con mecanismos de apoyo a la insercin en el mercado de trabajo como son las ofertas de primeras experiencias laborales, sea bajo la forma de pasantas o de becas de trabajo. 156. En cuanto a los trabajadores que han perdido su empleo, las experiencias ms innovadoras tienden a articular no solo los mecanismos de proteccin social como el seguro de desempleo y la oferta de cursos de capacitacin, sino que tambin desarrollan estrategias de tipo integral atendiendo a la globalidad de la situacin que afecta a estas personas. Como fuera dicho antes, la situacin de 76
desempleo acarrea una serie de consecuencias que van ms all de la prdida de una fuente de ingresos regular. Al quedar el trabajador desvinculado de la relacin laboral, se desvincula tambin de una parte importante de lo que son sus formas de socialidad y sufre un desdibujamiento de su identidad y una merma en su autoestima. Todos estos factores combinados refuerzan su condicin de excluido y, en la medida que la situacin se prolongue, disminuyen sus posibilidades de reinsertarse en el mercado de trabajo. 157. A los seguros de desempleo y las oportunidades formativas tienden agregarse entonces servicios de orientacin e intermediacin laboral, componentes de educacin bsica en aquellos casos en que se constatan dficits en este aspecto. Asimismo, y contemplando la prdida de espacios de socialidad, de identidad y del sentido de pertenencia, tales experiencias procuran proveer de espacios colectivos de bsqueda de soluciones y recuperacin de la confianza en los propios medios. 158. Por otra parte, las nuevas estrategias formativas orientadas a desocupados de diverso tipo estn colocando un nfasis cada vez mayor en lo que refiere, no ya a la calificacin estrictamente tcnica para desempearse en el marco de trabajos asalariados o en relacin de dependencia, sino tambin en lo que concierne al desarrollo de capacidades de emprendimiento y gestin, apuntando fundamentalmente a las alternativas del autoempleo y los microemprendimientos. 159. Esto ltimo se apoya en los datos firmes que demuestran el sostenido declive de las formas clsicas de relacin laboral, a la vez que se constata que la nica significativa generacin de empleo tiene lugar bajo estas modalidades donde la capacidad de emprendimiento y gestin resultan fundamentales. Si bien en muchos casos las microempresas, as como buena parte de los empleos por cuenta propia, adolecen de serios problemas en materia de productividad, proteccin social y remuneraciones, resulta ineludible considerar el hecho de que ellos constituyen uno de los pocos espacios econmicos donde la generacin de empleo an resulta posible. 160. De lo anterior se deriva un importante desafo, cual es el de disear estrategias de fortalecimiento de los microemprendimientos y el autoempleo, a fin de que las oportunidades de trabajo y generacin de ingreso que ellos conllevan, se vean acompaados de una mayor viabilidad econmica, mayores niveles de productividad, mayor proteccin social de los trabajadores involucrados en este tipo de iniciativas y un mejor nivel de ingresos, convirtindolos simultneamente en una pieza clave de las polticas de generacin de empleo. 161. Por otra parte, las nuevas competencias demandadas en el mercado de trabajo apuntan, ms all del tipo de relacin contractual establecida, a una mayor 77
dosis de autonoma del trabajador quien debe gerenciar su propia carrera profesional y laboral. Estas nuevas competencias resultan fundamentales para encarar con xito las alternativas del autoempleo y los emprendimientos productivos, pero lo son tambin y cada vez ms para cualquier trabajador en la situacin actual del mercado de trabajo. As, las estrategias destinadas a desarrollar una amplia gama de competencias que superen los conocimientos exclusivamente tcnicos del trabajo y avancen hacia la capacidad de analizar, interpretar, comunicar, innovar y colaborar, entre otras, son aspectos cuyo dominio resulta imprescindible para todos los trabajadores. 162. Finalmente, importa llamar la atencin sobre algunas implicaciones del problema del desempleo hasta aqu no referidas. En primer trmino, el desempleo tiene consecuencias econmicas importantes para la sociedad en al menos dos sentidos: primero, porque la cobertura mediante los dispositivos del seguro de desempleo y otros mecanismos de proteccin implican costos importantes (y tanto ms importantes cuanto mayor es el desempleo); segundo, porque esa sociedad se priva de contar con el aporte de las capacidades de las personas que se encuentran desempleadas. En segundo lugar, en las culturas de nuestros pases el trabajo y su forma por dcadas ms tpica: el empleo asalariado- constituye la forma ms directa de acceso al pleno ejercicio de la ciudadana. De ah que no es exagerado afirmar que el desempleo, adems de un problema econmico de primer orden, tambin constituye un problema (y un desafo) de orden poltico.
La formacin de trabajadores activos 163. Coincidentemente con la atencin que merecen las estrategias de formativas dirigidas a los trabajadores desocupados, se intensifican los llamados de atencin sobre la necesidad de actuar no ya sobre lo que es esta manifestacin ltima de los problemas que afectan a las economas y mercados de trabajo, sino sobre sus mismas causas. Dicho de otro modo, que el desempleo no es en s el problema sino su expresin o consecuencia ms cruda, el problema central radica en cambio en la insuficiente capacidad de la economa para mantener e incrementar el empleo. 164. La traduccin prctica de lo anterior consiste en que, adems de brindar servicios de formacin y de otro tipo a los trabajadores que ya estn desocupados, es preciso actuar sobre aquellos trabajadores que todava tienen un empleo. Esto posee, al menos, dos efectos: Desde el punto de vista de las empresas, al mejorar las capacidades de los trabajadores activos, se incrementan y mejoran tambin los posibles aportes que dichos trabajadores estn en condiciones de hacer a las organizaciones productivas y de servicios en que estn insertos, tanto en lo que refiere a la productividad 78
como a la competitividad de tales organizaciones. Esto debera contribuir a que las empresas, al mejorar su desempeo interno y en el mercado, retengan y eventualmente generen empleo. Desde el punto de vista de los trabajadores, stos obtendran beneficios en trminos de su empleabilidad. Ya sea para enfrentar situaciones de reconversin tecnolgica, ya para cambiar de funciones dentro de la misma empresa, ya para moverse eficazmente en el mercado de trabajo consiguiendo otros empleos, ya para enfrentar en ltima instancia- una eventual situacin de desempleo en mejores condiciones. 165. En una visin ms amplia, la formacin de trabajadores activos es uno de los componentes esenciales dentro de las estrategias de formacin permanente. Est claro ya que la formacin no consiste nicamente en la preparacin para la vida activa, o en la recalificacin de trabajadores desempleados. Nos encontramos frente a un continuo ya sea que se eche una mirada histrica o centrada en el presente. De un punto de vista histrico, las personas atraviesan no solo diferentes etapas con necesidades cambiantes, sino tambin situaciones diversas en su relacin con el trabajo, y la oferta de formacin profesional, mediante sus mltiples recursos y espacios, ha de estar en condiciones de ofrecer respuestas flexibles a estas diferentes situaciones. Desde una mirada al presente, encontramos que la sociedad presenta diferentes colectivos, sectores y grupos con necesidades diferentes en materia de calificacin, lo cual requiere de esquemas de atencin diversificados. 166. Por otra parte, la cuestin en torno a la formacin profesional de trabajadores activos abarca ms aspectos que su calificacin individual y sus efectos, tanto sobre los trabajadores como las empresas. Actualmente se encuentra cada vez ms extendido el concepto surgido a finales de la dcada de los 70 de aprendizaje organizacional, el cual centralmente postula que las empresas del futuro ya no podrn restringirse solo a la calificar a sus trabajadores, sino ms bien a organizar secuencias de trabajo de tal modo que toda la organizacin sea capaz de aprender. 167. El concepto de aprendizaje organizacional refuerza y complementa el desarrollo de las competencias laborales y el aprendizaje fuera de la profesin especfica. No se trata de una sustitucin del aprendizaje individual por el organizacional, sino una armonizacin de uno con el otro. El aprendizaje individual y organizacional son diferentes en sus respectivas formas, sin dejar por ello de estar estrechamente relacionados. Mientras el aprendizaje individual se desarrolla principalmente en procesos institucionalizados (cursos, seminarios), el aprendizaje organizacional es un modo de aprender incidental que ocurre da a da. 168. Si bien la formacin permanente de los trabajadores activos encuentra en el mbito de las empresas un espacio privilegiado para su instrumentacin, ello no 79
debe inducir a que se la conciba como una responsabilidad exclusivamente privada. La formacin se ubica en un rea limtrofe entre lo pblico y lo privado, en tanto provee un bien complejo que tiene caractersticas de bien pblico y, al mismo tiempo es apropiado privadamente, parcial o totalmente, por individuos y empresas. 169. Por otra parte, al pasar los nuevos modelos productivos de una demanda de calificaciones a una de competencias, la formulacin, evaluacin y acreditacin de sta ltimas hacen necesarias formas de alternancia entre el aprendizaje en el lugar de trabajo y la formacin profesional terica en contextos educativos. 170. La formacin de trabajadores activos, medida en trminos del nmero de participantes, es hoy uno de los principales renglones de actuacin de las instituciones de formacin. Las calles de muchas de las capitales de Amrica Latina y el Caribe registran en las horas de la noche o temprano en la maana la salida masiva de trabajadores de los Centros y Unidades de formacin, quienes despus de recibir dos o tres horas diarias de formacin van hacia sus lugares de trabajo. Las modalidades de formacin conocida como complementacin o la de habilitacin en un nivel ms bsico, reciben cerca del 70% de la matrcula total de las Instituciones en una clara muestra de la demanda de los trabajadores vinculados por obtener o desarrollar sus habilidades y competencias. Los programas del SENA en Colombia orientados hacia la formacin de trabajadores vinculados se han adaptado ms a las demandas especficas de empresas que ahora pueden desarrollar directamente sus actividades formativas con un plan aprobado por la entidad y obtener el reembolso de su valor sin exceder del 50% de lo que aportaron a dicha institucin. El INSAFORP de El Salvador licita programas de formacin a la medida para las empresas que tienen necesidades especializadas para sus trabajadores. Los trabajadores de ingenios azucareros y de lneas areas son calificados y actualizados mediante esta modalidad formativa. En Brasil las demandas formativas para trabajadores ocupados son atendidas tambin en algunos casos altamente especializados o significativos. Por ejemplo, en el Estado de San Pablo, la planta de montaje de la Mercedes Benz tiene anexa una escuela de formacin del SENAI donde tal institucin mantiene un cuerpo permanente de docentes y tcnicos para responder a las demandas formativas con oportunidad. Es tal la flexibilidad lograda que recientemente la planta enfrent la difcil coyuntura de la disminucin en la venta de vehculos y la restriccin energtica convirtiendo su lnea de produccin para la fabricacin de generadores elctricos motorizados. 80
171. En Brasil, la experiencia de los Centros Nacionales de Tecnologa SENAITEC- de SENAI, plantea un modelo alternativo con dos mritos simultneos: crear un sistema de incentivos internos para actualizar una organizacin de larga trayectoria institucional y gran tamao, y buscar nuevas formas de adecuarse a las demandas cualitativas y cuantitativas de la clientela industrial. La nocin subyacente a esta experiencia es que un centro de formacin profesional no puede dedicarse solamente a la capacitacin, sino que ha de incorporar las innovaciones tecnolgicas a su proceso de enseanza, lo cual llev posteriormente a adoptar una visin ms integrada de apoyo y servicios a las empresas. Los SENAITEC buscan promover una educacin de avanzada, para lo cual deben conocer al cliente y al mercado; enriquecer y modularizar los currculos de manera que incorporen componentes transversales; organizar educacin a distancia; e instituir la rotacin de tareas, buscando la polivalencia funcional. 172. En Chile, el Programa Empresa es el que abarca a la gran mayora de los capacitados del sistema de ese pas. Promueve la capacitacin al nivel de las empresas, teniendo como beneficiarios a los trabajadores dependientes de ellas. Se trata por lo tanto de un subsidio a la demanda, financiado a travs de un incentivo tributario del 1% de la remuneracin de los trabajadores. Algunos de los rasgos estructurales del Programa Empresas son: El Estado lo financia, los cursos deben ser autorizados por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) y son ejecutados por instituciones reconocidas por ese servicio. Las empresas pueden organizar las acciones de diversas maneras: realizar capacitacin directa contratando instituciones externas o con su propio personal; subcontratar cursos ofertados por organismos de capacitacin autorizados (OTEs), tales como universidades, institutos profesionales, centros de formacin tcnica; o bien brindar capacitacin a travs de los Organismos Tcnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR). La creacin de los OTIR en 1989 se debi a la baja utilizacin de la franquicia tributaria por parte de las empresas y a la deteccin de asimetras entre las ofertas de capacitacin y las demandas de las firmas. Se busc con ello facilitar el acceso a la formacin, creando una economa de escala para las pequeas y medianas empresas y, a la vez, mejorar la informacin acerca de las distintas alternativas de capacitacin existentes. Estos organismos brindan un apoyo tcnico a la promocin, organizacin y supervisin de programas de capacitacin, cumpliendo varias funciones, que incluyen difusin, seguimiento y control de calidad y administracin. 173. En Guatemala, el Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad (INTECAP) ha implementado una experiencia tan sencilla como significativa, re81
veladora de la voluntad de esta institucin de acercar las oportunidades de formacin profesional a todos los trabajadores. Los centros de formacin de INTECAP tienen sus puertas abiertas todos los das de la semana: ofrecen sus servicios de lunes a sbado en turnos matutinos, vespertinos y nocturnos, y los das domingos en turnos matutinos y vespertinos. 174. En Mxico, el Programa (Calidad Integral y Modernizacin) CIMO, representa otra experiencia de gran inters en la medida que se trata de una nueva modalidad institucional que surge como iniciativa del Estado en el marco de las polticas activas de mercado de trabajo. Bajo este concepto, el Estado facilita que las empresas especialmente las pequeas y medianas- tengan acceso a una serie de recursos (conocimientos tecnolgicos y administrativos, informacin sobre mercados, trmites ante instancias financieras, capacitacin de trabajadores) cuya asimilacin posibilitara su sobrevivencia y desarrollo en el mercado y, con ello, la conservacin y ampliacin de su plantilla de personal. No es el Estado quien capacita y asesora a las empresas por medio del personal del programa, sino que ste hace la labor de un intermediario entre el mercado de oferta de servicios y las demandas y necesidades de las empresas. El programa opera de manera descentralizada a travs de unidades promotoras de capacitacin (UPC), que estn localizadas en todos los estados del pas. Cada UPC cuenta con personal contratado bajo el programa y coordinados centralmente por consultores nacionales, todos bajo la responsabilidad de una direccin de la Secretara de Trabajo y Previsin Social. El programa se vincula por cuatro vas con el sector empresarial: la primera es la institucional: las UPCs estn ubicadas en el seno de las organizaciones empresariales intermedias, quienes se encargan de otorgar a las UPCs el espacio fsico de operacin; la segunda va es la demanda de programas de parte de las empresas; la tercera va es la aportacin financiera de las empresas que solicitan el servicio de la UPC; la cuarta va es a travs de la oferta de servicios. Entre 80% y 90% de las consultoras y capacitacin contratadas a travs del programa y para las empresas, es de origen privado. 175. En Repblica Dominicana, como se ha dicho ms arriba, la institucin nacional de formacin profesional ha elaborado y adoptado recientemente el denominado Plan Estratgico INFOTEP ACCIN 2005. Dicho Plan se concibe con el propsito de alcanzar una mayor ampliacin y la conformacin eficaz del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo Productivo. A tales efectos, el Plan se propone como primer objetivo, el de fortalecer los mecanismos de interrelacin entre los integrantes del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo. Se visualiza as una concepcin institucional donde INFOTEP, sin dejar de continuar 82
siendo la entidad rectora de la formacin profesional en el pas, adopta estrategias abiertas a la cooperacin de otros actores, tanto pblicos como privados, de modo tal de como se expresa en el segundo objetivo del Plan- aumentar la cobertura cuantitativa y cualitativa de la oferta del sistema para que pueda satisfacer eficazmente la demanda de capacitacin y formacin laboral del pas. Dos estrategias desarrolladas en este sentido por INFOTEP valen la pena de ser resaltadas: La identificacin y la promocin del desarrollo de centros colaboradores: stos son entidades tanto pblicas como privadas reconocidas para ofertar programas de formacin profesional, que acuerdan y ejecutan bajo convenio de trabajo acciones formativas con el auspicio de INFOTEP, sean stas en condicin de gestin delegada o compartida. Los centros que realizan la formacin en condicin de gestin delegada ejecutan todo el proceso de formacin, desde la informacin y seleccin de los participantes hasta su certificacin, con subvencin y supervisin de INFOTEP. Los centros con gestin compartida ejecutan la formacin con subvencin del uso de infraestructura, equipamiento y administracin asumida por INFOTEP. La implementacin de la formacin dual, que ha ayudado a acercar los servicios de capacitacin a las empresas. En la actualidad funcionan cerca de 30 comisiones tcnicas, integradas por empresarios, trabajadores, especialistas y/o conocedores de un rea ocupacional, con las siguientes responsabilidades: identificar los perfiles profesionales del nivel ocupacional, participar en la planeacin, organizacin y diseo del currculum instruccional, transmitir informacin sobre el desarrollo tecnolgico de la familia ocupacional, servir de enlace con las diferentes asociaciones profesionales y colaborar con la formacin de instructores. Se han creado tambin comisiones evaluadoras que verifican el proceso de certificacin de la capacitacin ofertada. INFOTEP ha desarrollado exitosamente la utilizacin de la metodologa SIMAPRO de mejoramiento de la productividad a partir del diagnstico de las competencias que deben ser desarrolladas para lograr una plena actividad de los trabajadores, dar sentido y pertinencia a las acciones de capacitacin y aplicar al desarrollo de los indicadores de productividad de las empresas beneficiarias. El Instituto ha documentado varias exitosas aplicaciones de esta metodologa que combina formacin y gestin de la competitividad.
Formacin profesional de jvenes 176. La problemtica del desempleo juvenil es visualizada en el mundo, incluso en los pases desarrollados, como un reto social altamente priorizado. El segmento de los jvenes enfrenta todas las complejidades y obstculos sealados pero con mayor dificultad que la media de la poblacin: la tasa de desempleo juvenil duplica y triplica la tasa de desempleo general. Esta vulnerabilidad etaria se po83
tencia si a la condicin de joven se agrega las de la pobreza, gnero, residencia rural y baja escolaridad, fenmeno que tambin sucede en los pases desarrollados. La significacin y prioridad alcanzada por este tema ha llevado a la creacin de una Red de alto nivel de promocin de polticas sobre el empleo de los jvenes. La misma es una iniciativa global impulsada por el Director General de la OIT, Juan Somava, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, y el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn. Esta iniciativa global conjunta fue anunciada por el Secretario General de las Naciones Unidas en su informe a la Cumbre del Milenio; en dicha oportunidad recibi apoyo de los Jefes de Estado y de Gobierno de todo el mundo, quienes en la Declaracin del Milenio convinieron en elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes de todo el mundo la posibilidad real de encontrar un trabajo digno y productivo. La red aprovechar la experiencia de los dirigentes de la industria privada, la sociedad civil y el campo de la poltica econmica para estudiar enfoques innovadores y emprender acciones concretas con el fin de abordar el difcil problema del empleo juvenil. El empleo de los jvenes constituye un rea prioritaria en el programa de trabajo decente de la OIT. A principios del nuevo siglo, el problema del empleo de los jvenes contina persistiendo tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo, y existe un nmero desproporcionadamente elevado de hombres y mujeres jvenes en situacin de desempleo a largo plazo u obligados a trabajar precariamente o con contratos de corta duracin. Como resultado de esta situacin, muchos abandonan la fuerza de trabajo, o no consiguen entrar satisfactoriamente a su primer empleo y por ello, dejan de ser activos. Los jvenes socialmente desfavorecidos suelen verse particularmente afectados perpetundose as un crculo vicioso de pobreza y exclusin social. En los pases en desarrollo, donde muy pocos pueden permitirse el lujo de estar desempleados, el problema del desempleo es ms un problema de subempleo y de puestos de trabajo de poca remuneracin y mala calidad en el gran sector no estructurado. Como consecuencia, la promocin del empleo productivo para los jvenes es especialmente importante en el programa de trabajo decente de la OIT. Los esfuerzos desplegados en este campo se rigen por el reconocimiento de la necesidad de polticas y programas eficaces para mejorar el nivel de vida de los jvenes y para facilitar su integracin total en la sociedad. 177. La gravedad del problema y la urgencia en buscar soluciones se ven reforzadas por los datos sociodemogrficos actuales para Amrica Latina y el Caribe, que permiten inferir la persistencia de dos caractersticas relevantes: el elevado porcentaje de menores de 24 aos, que hoy representa el 50% de la poblacin; y las condicionantes de la pobreza estructural: la extrema segmentacin tradicional de la regin y la implementacin de cambios estructurales con altas tasas de 84
desempleo. El 39% de los habitantes de Amrica Latina y el Caribe se encuentran por debajo de la lnea de pobreza. 178. Esta problemtica se complejiza ms ya que se da en el contexto de la globalizacin del cambio tcnico y el modelo productivo, afianzndose el paradigma de educacin continua a lo largo de la vida. En 1999 la tasa de desempleo abierto en la regin es muy superior a la correspondiente a 1990. Al introducirse al interior de la tasa, se constata que la tasa de los jvenes supera entre 1.3 y 3.8 veces la tasa de desempleo general. 179. La segmentacin del mercado laboral se vuelve ms discriminativa y marcada en el trabajo juvenil, dado que las credenciales educativas, las destrezas, las aptitudes, el perfil actitudinal y comportamental, las redes sociales, exigidos para el ingreso a los segmentos laborales modernizados son casi exclusivas de los jvenes de las clases favorecidas. Los estratos de altos ingresos poseen y disfrutan de moratoria, en el sentido de la posibilidad de aplazamiento en la consecucin de la plena madurez. La moratoria posibilita la acumulacin de aos de instruccin, de bsqueda vocacional, de ensayo-error, de amplias experiencias de socializacin, sin el apremio del ingreso temprano al empleo precario y de baja calidad, indispensable en los jvenes menos favorecidos para la manutencin, con el consecuente abandono de la educacin y la capacitacin formales. 180. El sector de los jvenes excluidos se integra por los jvenes desempleados de baja escolaridad, los jvenes inactivos (que no trabajan ni estudian), las mujeres pobres (fundamentalmente adolescentes), los habitantes pobres del campo y los integrantes de minoras tnicas. La carencia de redes sociales, cuando el 50% de los reclutamientos para el trabajo en los adolescentes jvenes se realiza gracias a redes familiares o grupales, as como la discriminacin de acceso a la educacin y formacin de buena calidad, se ven reforzadas por la discriminacin ecolgica: viven en zonas alejadas, mal comunicadas, con servicios escasos y caros, que potencian el aislamiento. 181. Desde una perspectiva de gnero, los datos estadsticos muestran que: 1) la tasa de desempleo femenino es 50% mayor que la respectiva a los hombres; 2) la informalidad es 12% mayor en las mujeres; 3) las ocupaciones femeninas son de menor remuneracin, seguridad y calificacin, con una doble segmentacin horizontal y vertical. 182. Si estos jvenes acceden a un trabajo, ste es, con relacin al trabajo de un adulto, de mayor precariedad, de menor calificacin y de menos salario. Dado que conseguir trabajo es tan difcil y el que se consigue es tan baja calidad, se crea una cultura del trabajo inestable o ausente, resultando jvenes inactivos. A esa parlisis contribuira, adems, la sensacin vertiginosa de cambio e incertidumbre 85
de la sociedad posmoderna. Estar excluido abarca as, la pobreza econmica, las credenciales educativas de bajo nivel, el quedarse afuera del circuito social, sin poder participar en los diferentes mbitos y sin la opcin de ser un integrante pleno de una sociedad democrtica. 183. Es justamente en este marco que es dable ubicar las actuales polticas de empleo juvenil. Tracemos ahora algunas de sus caractersticas principales. en primer lugar, y en su dimensin ms filosfica, las polticas de empleo y capacitacin dirigidas a los jvenes comparten la idea central del nuevo modelo econmico y de sus bases doctrinarias: debe prepararse a las personas para su insercin en el mercado de trabajo antes que protegerlas de sus fluctuaciones; en segundo trmino, se trata de instrumentos de poltica diseados especficamente para la poblacin juvenil o sectores de sta, lo que en la jerga especializada se conoce como polticas sociales focalizadas; en tercer lugar, y en sus versiones ms innovadoras, buscan una combinacin de esfuerzos y recursos pblicos y privados que permitan trabajar tanto sobre la oferta laboral como sobre la demanda de empleo; cuarto, las nuevas polticas y sus diversos programas representan un cambio en el rol del Estado. Sintticamente, ste puede caracterizarse como un papel subsidiario, por lo cual el Estado abandona la ejecucin directa de las acciones, delegndola en oferentes privados y eventualmente pblicos, sometidos a competencia a travs de licitaciones. El Estado sume el diseo y financiamiento de los programas, definiendo la poblacin objetivo y mecanismos de evaluacin y control; quinto, tambin resulta delegada la cuestin acerca de la pertinencia de las diversas acciones, que resulta generalmente orientada por las denominadas seales de mercado. 184. En Argentina el ejemplo ms claro de este tipo de programas lo constituye el denominado Proyecto Joven, iniciado en 1993 y desarrollado bajo la responsabilidad de la Secretara de Empleo y Capacitacin Laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Cuenta con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Tesoro Nacional. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) le presta apoyo institucional. Su objetivo general consiste en mejorar las posibilidades de insercin en el mercado laboral de jvenes mayores de 16 aos, procedentes de hogares pobres; mediante su capacitacin para el desempeo de ocupaciones en relacin de dependencias y la orientacin hacia la bsqueda de empleo. Peridicamente, Proyecto Joven convoca a las instituciones de capacitacin a participar de concursos pblicos para la contratacin de los cursos en todo el pas. La capacitacin ofrecida debe responder a las demandas concretas del sector productivo. Por ello, el Proyecto alienta el trabajo conjunto de empresarios y capacitadores en la definicin de los perfiles ocupacionales requeridos y en el diseo de la propuesta pedaggica. 86
Las empresas que reciben los pasantes permiten que miles de jvenes adquieran su nueva experiencia laboral, a la vez que se espera que resulten beneficiadas con la posibilidad de seleccionar su personal entre un conjunto de jvenes capacitados y motivados. Sus lneas de intervencin son: a) capacitacin tcnica y pasantas, y b) apoyo a la insercin laboral. Los cursos de Proyecto Joven tienen un carcter intensivo y eminentemente prctico. En cuanto a su poblacin objetivo, el proyecto establece una edad mnima 16 aos, el pertenecer a sectores de escasos recursos, poseer un nivel de instruccin que no supere el secundario completo, que los jvenes se encuentren sin empleo o subocupados, y que no tengan experiencia laboral o que sta sea escasa. 185. En Chile aparece el primer antecedente de programas de este tipo y alcance, a travs del conocido proyecto Chile Joven. Iniciado en 1991, su gestin depende del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aunque algunas de las modalidades que contempla estn gerenciadas desde el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) dependiente del Ministerio de Planificacin. Su objetivo general consiste en mejorar las probabilidades de insercin laboral de los jvenes beneficiarios pertenecientes a familias de bajos ingresos y contribuir la integracin social (laboral o estudiantil) de estos jvenes. En cuanto a sus estrategias de intervencin, el programa desarrolla cuatro modalidades distintas, las primeras tres desarrolladas por SENCE y la ltima por FOSIS:
capacitacin con Experiencia Laboral en Empresas; aprendizaje Alternado; habilitacin para la Creacin de Microempresas Silvoagropecuarias; formacin para el Trabajo.
En ellas se combina, dependiendo de la modalidad, la capacitacin laboral, la formacin para el trabajo con una fase de experiencia laboral en empresas; adems del apoyo a la gestin de proyectos productivos en la modalidad de Habilitacin de Microempresas. Su poblacin objetivo son jvenes de escasos recursos, entre 16 y 24 aos, preferentemente, ya que un 20% de los cursos pueden ser conformados por personas de hasta 30 aos, que se encuentran cesantes, subempleados, inactivos o buscando trabajo por primera vez y que no cursan ningn tipo de enseanza, salvo aquella que se imparte en la modalidad vespertina. 186. En Colombia, el Gobierno a travs del Fondo de Inversin para la Paz, FIP, ha iniciado la ejecucin del programa JVENES EN ACCIN, que hace parte del paquete de Herramientas para la Paz en el contexto del Plan Colombia. 87
Uno de los ejes de esta estrategia es la Red de Apoyo Social, RAS, constituida por tres programas enfocados hacia poblaciones pobres especialmente vulnerables a los efectos de los ajustes fiscales y de la recesin econmica experimentados en aos recientes por el pas. Los tres programas mencionados son: Familias en Accin, Empleo en Accin y Jvenes en Accin. Los programas de la RAS son financiados mediante crditos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. JVENES EN ACCIN est dirigido a mejorar las condiciones de empleabilidad, y por esta va a mejorar los niveles de insercin laboral y social de jvenes entre 18 y 25 aos de edad de los deciles 1 y 2 de la distribucin de ingresos, en siete de las principales ciudades del pas (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Cartagena). Su meta de cobertura es de 100.000 jvenes en un perodo de tres aos, lo que permitir atender aproximadamente al 60% de la poblacin objetivo. La inversin total prevista en este programa es de US$ 70 millones. Los objetivos especficos del programa son:
desarrollar en los jvenes competencias especficas en un oficio dado, hasta alcanzar el nivel de trabajador semicalificado; promover el desarrollo de competencias bsicas, sociales y transversales del joven, para mejorar su capacidad de vinculacin y desempeo laborales; fortalecer la oferta privada de formacin laboral con base en las demandas de los sectores productivos y las caractersticas y expectativas de los jvenes beneficiarios; acercar a los jvenes beneficiarios y a las entidades de capacitacin al entorno empresarial.
El Programa ofrece a sus beneficiarios los siguientes servicios:
un paquete integral de Formacin Laboral; un auxilio en efectivo para sufragar gastos de transporte y refrigerio; y un seguro colectivo de accidentes laborales y de responsabilidad civil para los jvenes beneficiarios.
Los servicios de Formacin Laboral son ofrecidos por Entidades de Capacitacin (ECAP), seleccionadas mediante convocatorias pblicas. El marco institucional del programa a su vez combina dos criterios: la autonoma administrativa y operativa, que busca garantizar su mxima eficiencia e impacto, y la articulacin con la institucionalidad permanente en el mbito de la Formacin Profesional, as como con los gobiernos locales. 88
187. En Guatemala, la vinculacin de sociedad civil y Estado significa un reto especial en el actual contexto poltico y social del pas. El proyecto PROJOVEN Fortalecimiento Integral de Jvenes en Guatemala - est formando capacidades tcnicas bajo condiciones generales bastante complejas. PROJOVEN es un esfuerzo comn de la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y el Ministerio de Educacin (MINEDUC). En el proyecto participan Organizaciones Gubernamentales, No Gubernamentales e Iniciativas Municipales, as como organizaciones del sector juvenil. A travs del aporte del proyecto se pretende mejorar el acceso de jvenes en situacin de riesgo a programas y ofertas calificados y aumentar su participacin ciudadana. La estrategia de formacin de capacidades de PROJOVEN enfoca en tres niveles diferentes: el nivel micro, meso y macro.
A nivel local se trata de apoyar a jvenes amenazados por la exclusin social y econmica. El proyecto ejecuta algunas medidas piloto de trabajo con jvenes y sistematiza las experiencias obtenidas. Entre ellas estn ofertas de atencin flexible y abierta a jvenes en zonas urbano marginales, as como enfoques innovadores e integrales de educacin no formal y expresin juvenil. Los enfoques y modelos de PROJOVEN han resultado elemento central para el fortalecimiento de la autoestima y una mayor confianza en las propias capacidades para realizarse y sobrellevar la vida. En un nivel intermedio, el nfasis del proyecto est puesto en el mejoramiento del rendimiento de organizaciones vinculadas al sector juvenil. PROJOVEN apoya en este nivel la formacin de capacidades, sobre todo a travs de ofertas de asesoramiento y capacitacin y la formacin de redes entre diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales. En 1996 el Proyecto inici la formacin de una red de organizaciones del sector pblico, privado y eclesistico, que tiene como objetivo la concertacin de modelos y conceptos y desarrolla actividades conjuntas para y con jvenes que viven en la calle. Hasta el momento, en el sector juvenil este es el nico foro compuesto por representantes de entidades pblicas y privadas que realiza regularmente un intercambio de conceptos y enfoques y coordina sus acciones y medidas de intervencin.
En el nivel macro se trata de ganar influencia y provocar cambios en las condiciones generales polticas con relacin al fomento juvenil. En este sentido, el proyecto se propone asesorar a los diversos ministerios sectoriales (educacin, trabajo, salud) respecto al tema transversal Juventud. Al mismo tiempo PROJOVEN coloca un gran nfasis en fomentar y facilitar esfuerzos iniciales de una poltica de la juventud tanto en el nivel local como nacional. Adems de la formacin de redes entre diferentes instituciones de trabajo con jvenes, la interconexin entre el Estado y la sociedad civil en el enfoque de proyecto descrito aqu consiste sobre todo en dar a conocer los modelos piloto exitosos a polticos interesados y asesorarlos en la elaboracin de una poltica juvenil innovadora y orientada a las necesidades. 89
188. En Per, el Programa de Capacitacin Laboral Juvenil (PROJOVEN), impulsado por el Ministerio de Trabajo y Promocin Social, tiene como finalidad la de facilitar el acceso de jvenes de escasos recursos al mercado laboral formal, brindndoles capacitacin y experiencia laboral que respondan a los requerimientos del sector productivo. PROJOVEN est diseado especficamente para capacitar a jvenes, hombres y mujeres de 16 aos (como mnimo) y 24 aos y 3 meses (como mximo), que cumplan determinados requisitos, como: pertenecer a hogares pobres de escasos recursos econmicos y con inadecuados niveles de calificacin; y que cuenten con o sin secundaria completa y con un mximo de 300 horas de capacitacin tcnica. PROJOVEN est dirigido tambin a Entidades de Capacitacin pblicas o privadas como:
centros de Educacin Ocupacional, Colegios con Variante Tcnica; institutos Superiores, Institutos Tecnolgicos o Institutos de Educacin Superior No Universitaria; institutos Pedaggicos, Colegios No Profesionales; fundaciones, ONGs, Asociaciones Civiles sin fines de lucro; universidades, Consorcios Educativos, y cualquier otra institucin que brinde servicios de capacitacin.
Este Programa trabaja con un gran nmero de empresas de todos los tamaos y de diversos sectores, con las cuales se celebran convenios de Formacin Laboral Juvenil. La estrategia operativa del Programa responde a un esquema orientado por la demanda, donde la responsabilidad del diseo de los cursos recae en un trabajo coordinado entre las entidades de capacitacin (ECAPs) y las empresas del sector productivo, para garantizar la pertinencia de la capacitacin. Los cursos de la Entidad de Capacitacin comprenden: Fase de Formacin Tcnica, con una duracin promedio de 3 meses, en la cual el joven recibe capacitacin en una institucin educativa en oficios de semicalificacin. Fase de Formacin Laboral, remunerada en empresas de rgimen laboral privado, donde los jvenes adquieren una experiencia concreta de trabajo durante un periodo mnimo de 3 meses. Entre las condiciones asumidas ntegramente por la empresa se cuenta: el pago de una subvencin econmica no menor a una remuneracin mnima vital y, el pago de un seguro contra accidentes y riesgo de enfermedad o asumir directamente el costo de estas contingencias. 189. En Uruguay este tipo de programas comenzaron a implementarse en el ao 1994 con el proyecto denominado Opcin Joven, el cual sera sucedido en 90
1996 por el proyecto Projoven. Las entidades responsables por este programa son el Instituto Nacional de la Juventud (INJU), del Ministerio de Educacin y Cultura, la Junta Nacional de Empleo JUNAE (organismo tripartito asesor de la Direccin Nacional de Empleo -DINAE en la rbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y la propia DINAE). Su objetivo general consiste en apoyar a jvenes, provenientes de hogares de bajos ingresos, para que puedan mejorar sus capacidades y oportunidades de empleo. Sus mdulos de actuacin son:
taller de Orientacin Ocupacional Vocacional: intenta fortalecer la cultura laboral de los jvenes, informar sobre el mercado de trabajo y apoyarlos en la definicin de sus estrategias educativas y laborales. Brinda elementos para la bsqueda de empleo y para el primer desempeo laboral; capacitacin tcnica: se brindan cursos prcticos articulados a las demandas de las empresas del sector; capacitacin complementaria: atiende a los jvenes con mayores necesidades de formacin, fortaleciendo aspectos como la lectoescritura y el clculo a la vez que la formacin personal y social; pasanta: busca que los jvenes realicen una experiencia en un puesto de trabajo de acuerdo a un plan de aprendizaje definido. En esta etapa reciben viticos aportados por la empresa y el apoyo de la institucin capacitadora; apoyo a la Insercin Laboral: se exige un mnimo de 9 jvenes por curso, comprometindose a que por lo menos ese nmero de participantes logre inserciones laborales formales.
La poblacin objetivo de Projoven son los jvenes de entre 17 y 24 aos de edad, provenientes de hogares de bajos ingresos, sin empleo formal, que no hayan culminado la enseanza secundaria, preferentemente jefes de familia. Se plantea una participacin equitativa de hombres y mujeres, y de la capital e interior del pas. 190. En los pases del Caribe se han asignado cantidades significativas de recursos a programas destinados a mejorar las oportunidades de los jvenes de obtener empleo. La mayora de los gobiernos de la subregin han desarrollado proyectos y medidas especiales destinadas la poblacin joven, incluyendo pasantas, formacin subsidiada, servicios de colocacin laboral y desarrollo empresarial, que buscan facilitar su insercin en el mercado laboral ya sea como trabajadores asalariados o como trabajadores por cuenta propia. Ejemplos de este tipo de programas son el Programa Asociacin para la Formacin y el Empleo de Jvenes en Trinidad y Tobago y aquellos implementados por el HEART/NTA de Jamaica. En algunos pases se ofrece el capital inicial para emprendimientos de 91
microempresas y autoempleo. Ejemplos de stos son el Fondo de AutoEmprendimiento en Jamaica, el Fondo de Empresa Comercial de Barbados y el Fondo de Empresas de Jvenes de Belize. En el caso de Barbados, se identificaron ocho programas de empleo y formacin de jvenes, siendo el Gobierno de dicho pas el actor indudablemente ms importante. Los dos programas de mayor antigedad y relevancia son administrados por el Consejo de Formacin Profesional de Barbados: El Programa Nacional de Aprendizaje y el Programa de Formacin y Calificaciones. El primero de stos est dirigido a jvenes no calificados y desempleados, y la edad de entrada al programa son los 16 aos. El Programa Formacin y Calificaciones est enfocado hacia jvenes de entre 16 y 24 aos, y busca transmitir aquellas calificaciones que aumenten la empleabilidad de los participantes en el menor tiempo posible. Dos programas que fueron iniciados recientemente fueron el Servicio Nacional de la Juventud, que fue inaugurado en 1991, y el Programa de Jvenes Empresarios, iniciado en 1995. En el caso de Jamaica, una institucin - el HEART/NTA- en tanto Institucin Nacional de Formacin, dirige la formacin para el empleo de jvenes en dos sentidos. Por un lado, el HEART/NTA es quien ofrece la mayor parte de programas de formacin y empleo de jvenes. Por otra parte, hay muchos programas de formacin para jvenes que utiliza la currcula de aquella institucin y/o reciben alguna forma de asistencia financiera. Uno de los programas ms conocidos desarrollados por el HEART/NTA para la formacin y empleo de jvenes es el de Oportunidades de Formacin para Egresados de la Escuela (School-Leavers Training Opportunities Programme - SL-TOP). El diseo del programa SL-TOP surge como respuesta al crecimiento del desempleo entre jvenes que haban completado la educacin secundaria. El programa fue concebido para brindar simultneamente una oportunidad de acceso al empleo y acceso a la formacin en el lugar de trabajo. Las reas o sectores de calificaciones que abarca el programa an no han sido definidas claramente: la formacin se concentra en funciones especficas y trabajos en alrededor de 35 reas ocupacionales, mayoritariamente en los sectores del comercio y la administracin, y no tanto en ocupaciones estrictamente definidas, con lo cual se busca otorgarle una mayor flexibilidad. Debe recalcarse que la participacin en el SLTOP es en un 73% femenina, y que alcanz la cantidad de 4121 participantes en el ao fiscal 1998/99, cuando las estimaciones previas haban sido de 3800 participantes. La mayora de quienes participan del SL-TOP (70%) son colocados en empresas, habiendo participado del programa, en el mismo perodo de referencia, 1093 empresas.
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Quienes aspiren a participar del programa SL-TOP deben tener entre 17 y 23 aos, y poseer al menos dos certificados de profesionalidad de la educacin general. La formacin se desarrolla exclusivamente en los lugares de trabajo y dura entre uno y tres aos. En contraste con los contratos de aprendizaje, los egresados del programa SL-TOP recin hace poco tiempo que comenzaron a recibir certificados de egreso, basados en el sistema NVQ-J, aunque por lo general estn ms y mejor educados que los aprendices.
Formacin profesional como instrumento de superacin de las inequidades de gnero en el mundo del trabajo 191. Las radicales transformaciones en el mundo del empleo y en la produccin del conocimiento que marcan el fin del siglo XX han impuesto una redefinicin del concepto mismo de formacin, de sus objetivos, contenidos y modalidades. Esto, lgicamente incide en las polticas y estrategias de gnero en la formacin y plantea una alerta muy especial respecto a la sostenibilidad de las acciones y a cmo lograr la inscripcin institucional necesaria para darles continuidad. Se asiste al cuestionamiento de los viejos modelos de produccin del conocimiento, de estructura social, de desarrollo econmico-social, del sistema de produccin y, transversalizndolos, de las relaciones y representaciones de gnero. Cada uno de estos paradigmas incide en el otro, provocando una redefinicin de los conceptos de desarrollo, bienestar y del acceso de los diferentes grupos y actores sociales. Asimismo, genera un cambio sustantivo en la naturaleza, estructura, organizacin, cultura y en la divisin sexual del trabajo -a partir de la irreversibilidad de la participacin femenina-. Las mujeres: ya no son ms una fuerza de trabajo secundaria, su voluntad de formacin no ofrece dudas -se han incrementado notoriamente sus niveles educativos y se ha constatado que asisten ms que los hombres a actividades de calificacin, actualizacin y reconversin ocupacional; han consolidado el modelo de doble presencia, lo que implica enfrentar la difcil compaginacin entre ciclo laboral y vida familiar. El empleo se transforma en un componente determinante del proyecto de vida, de la autoafirmacin y de la valorizacin social. Su derecho al trabajo es uno de los aspectos sustantivos de sus derechos humanos y la cuestin pasa entonces porque el trabajo desempeado les permita no solo alcanzar su sustento sino que habilite su desarrollo personal y su autonoma. 192. Sin embargo, las desigualdades y discriminaciones continan, demostrando que, en verdad, varones y mujeres no compiten en el mismo mercado, sino que tienen exigencias diferentes tanto en la demanda como en la oferta de mano de obra. A este respecto se mencionan algunos pocos y diversos recordatorios: 93
mayor tasa de desempleo, mayor informalidad, las ocupaciones femeninas se concentran en los estratos inferiores del mercado de trabajo en trminos de remuneracin, calificacin, condiciones ocupacionales, estabilidad, reconocimiento social y perspectivas de desarrollo; menor salario para trabajo de igual valor, diferencias que se agudizan en los trabajos ms calificados. Exigencia de escolaridad significativamente superior a la de los varones para acceder a las mismas oportunidades de empleo. A ello se suma que la insercin en sectores tradicionalmente masculinos, de innovacin tecnolgica, o en condiciones de competencia profesional, agudiza las resistencias y/o agresiones; las mujeres empresarias establecen empresas ms pequeas en los sectores menos expandidos, su acceso al crdito es ms complejo y recortado, su posibilidad de manejo de la informacin y las oportunidades de negocios tambin es menor; la divisin sexual del trabajo tiene una responsabilidad fundamental en la asociacin entre mujer y pobreza: su mayor vulnerabilidad de caer en situaciones de pobreza tiene que ver con las desventajas sociales para acceder y controlar los recursos productivos, con su menor participacin en las instituciones y con la menor valoracin social que reciben sus actividades y capacidades y, por ende, con las mayores dificultades para acceder y permanecer en el mercado; la divisin de gnero del trabajo entrega la responsabilidad del trabajo de atencin a las mujeres, gran parte de l sin remuneracin. Se trata del trabajo que produce los bienes con mayor externalidad social y que tiene la responsabilidad del desarrollo de las futuras generaciones. Sin embargo, el mercado penaliza estos servicios, no incluyndolos en las cuentas nacionales y afectndolos va reduccin de una oferta pblica que los asuma; el impactante desarrollo de las Tecnologas de la Informacin y el Conocimiento (TIC) est generando una nueva brecha de gnero: la digital. Segn el Informe sobre el Desarrollo Humano (PNUD 1999), el usuario tpico de la Internet a escala mundial es hombre, menor de 35 aos, con educacin universitaria y un ingreso elevado, vive en una zona urbana y habla ingls. La tendencia se inicia temprano: en los EEUU cinco veces ms chicos que chicas usan computadores en casa, y los padres gastan dos veces ms en productos de tecnologa para sus hijos que para sus hijas. 193. De esto surge la necesidad y la posibilidad de generar, desde las instituciones de formacin profesional, polticas activas con perspectiva de gnero. Esto implica asegurar que las necesidades y especificidades de mujeres y varones sean tenidas en cuenta como una dimensin integral, que se conciba el derecho a la formacin de las mujeres como un derecho humano fundamental, que el desarrollar y potenciar sus capacidades se constituya en una herramienta para promover y fortalecer su empleabilidad e insercin laboral. Asimismo, habilitarles una participacin social, econmica y poltica plena, alcanzando el cumplimiento del 94
principio democrtico de equidad entre los gneros y contribuyendo al combate de la pobreza. A partir de esta conviccin es posible actuar para modificar tanto el posicionamiento individual como el colectivo sobre el trabajo femenino y alcanzar un modelo ms integrador y menos deficitario con relacin al trabajo decente. Modificar el posicionamiento individual supone no solo mejorar las competencias femeninas para la empleabilidad, diversificar sus opciones, habilitar el acceso a formaciones con reales perspectivas de insercin, sino tambin, fortalecer su autoestima y apoyarla para reconocer y superar los condicionamientos y estereotipos de su entorno. Transformar la cultura societaria implica estimular un cambio en los patrones culturales y empresariales para otorgar un nuevo valor social y econmico a las cualidades y singularidades femeninas, promover la responsabilidad compartida entre la sociedad en su conjunto, organizaciones pblicas y privadas, hombres y mujeres, respecto a las tareas de atencin y cuidado, forjar alianzas para incluir en la negociacin colectiva, en el accionar sindical y en las polticas de recursos humanos de las empresas, la consideracin sistemtica de la situacin de la mujer trabajadora, de su formacin y de las relaciones de gnero en el trabajo, etc. En sntesis, promover desde la formacin polticas multidimensionales y transversales, que puedan intervenir en todos los niveles donde la discriminacin opera, activar sinergias entre los diversos actores y generar un marco para que, cada organismo segn sus caractersticas y mandatos, pueda insertar su propia iniciativa o programa, multiplicando as su efecto. 194. Esta concepcin, que por supuesto no est generalizada, marca el sentido de la innovacin en el fin de siglo en Amrica Latina. En su interior es posible identificar distintos modelos de intervencin, con diversos grados de complejidad en cuanto al diseo y al mbito de accin. Se trata de modelos que pueden estar destinados exclusivamente a mujeres o de carcter mixto aunque con perspectiva de gnero, que pueden ser pblicos o privados, direccionados a atender grupos especficos dentro del colectivo de mujeres, o a incrementar la participacin femenina, pero que presentan el comn denominador de apelar a intervenciones multidimensionales como el camino ms idneo para introducir una real igualdad de oportunidades en el trabajo y en la formacin y, por ende, contribuir al logro de trabajo decente para todas y todos. 195. A continuacin, slo a ttulo de ejemplo y con un nico caso para cada situacin se mencionan algunos de estos modelos: Programas de Formacin en articulacin con polticas nacionales de igualdad de oportunidad
A) Destinados especficamente a mujeres El Programa de Capacitacin Laboral para Mujeres Jefas de Hogar de Chile (PMJH) (en ejecucin desde 1992)
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Coordinado por el SERNAM (Servicio Nacional de la Mujer), ejecutado por los Municipios y con participacin de diversas instituciones del Estado, entre la que se destaca el SENCE. Su objetivo general es aumentar la capacidad econmica de las Mujeres Jefas de Hogar, mejorar su calidad de vida y la de los miembros de su familia, para as poner fin a cualquier tipo de discriminacin que les afecte. Sus lneas principales de accin son: Laboral, Formacin para el Trabajo (Equipo Municipal), Capacitacin Laboral e Intermediacin Laboral para el trabajo Asalariado (SENCE), Apoyo al Trabajo Independiente (FOSIS), Nivelacin de Educacin Bsica y Media (MINEDUC, Municipios), Acceso a la Salud, Cuidado Infantil y Asistencia Judicial. Su forma de gestin y metodologa enfatiza: la integralidad, la doble focalizacin, la participacin, y el carcter descentralizado (diseo centralizado, ejecucin municipal y coordinacin de recursos pblicos y privados a nivel local, regional y nacional.).
B) Desde la perspectiva de gnero Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR), Brasil (en ejecucin desde 1996) Implementado por la Secretara Nacional de Formacin y Desarrollo Profesional (SEFOR) del Ministerio de Trabajo con recursos del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT) y administrado por un Consejo Deliberativo de carcter tripartito y paritario. Entre sus objetivos especficos se incluye combatir todas las formas de discriminacin, especialmente de gnero, edad, raza y color, garantizando el respeto a la diversidad, y para llevarlo a cabo se ha impuesto la incorporacin de la categora gnero como herramienta de trabajo para el planeamiento y ejecucin de programas de calificacin profesional estimuladores de la igualdad. Se han multiplicado las experiencias innovadoras destinadas especficamente a mujeres que valorizan nuevos nichos de trabajo y generacin de ingresos, adems de mejorar la calidad de vida familiar y comunitaria de poblacin de bajos ingresos. Programas de formacin promovidos desde los actores y con apoyo de la cooperacin internacional A ) Destinados especficamente a mujeres Programa Mujeres Adolescentes de Centroamrica (Unin Europea y del Consejo de Integracin Social (CIS) (1997-98). El CIS tuvo la representacin oficial regional, con la funcin de garantizar el impacto poltico de las acciones. En cada pas hubo un organismo nacional de tutela, que actu como contraparte nacional: el Centro Mujer y Familia en Costa Rica; el Instituto Nacional de la Mujer en Nicaragua; y la Junta Nacional de Bienestar Social en Honduras. Participaron tambin mltiples organismos gubernamentales y no gubernamentales en la ejecucin de acciones.
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Dos fueron las lneas prioritarias de accin: la prevencin del riesgo social y la capacitacin tcnica de estas adolescentes. Las prioridades metodolgicas fueron: fortalecimiento de la sociedad civil; impulso al desarrollo de polticas pblicas; implementacin de alternativas mltiples y complementarias en las comunidades, fortalecimiento de agentes de intervencin y poderes locales; y nfasis en la sinergia e interconexin entre subproyectos. Se abord la problemtica de las adolescentes desde una perspectiva de gnero, desde el respeto a los derechos humanos, y desde la construccin de su ciudadana emergente; acompaando un proceso de concientizacin de las propias mujeres que les permitir valorizar su imagen y de atencin a todos los actores que las rodean, respetando la autonoma y creatividad de los organismos participantes.
B) Desde la perspectiva de gnero Proyecto Comayagua de Educacin para el Trabajo (POCET) de Honduras (en ejecucin desde 1990). Ejecutado por el Instituto Nacional de Formacin Profesional (INFOP) y la Secretara de Educacin Pblica. Recibi ayuda internacional de la OIT, el PNUD y el Gobierno de Holanda. El grupo destinatario estuvo formado por habitantes de comunidades rurales y semiurbanas, entre 15 y 49 aos y se hizo un esfuerzo explcito por llegar a las mujeres. Se plante la necesidad de estrechar vnculos entre la educacin formal y no formal con el trabajo y crear mecanismos internos de complementariedad.
La educacin para el trabajo planteada por el POCET propone integrar los componentes de alfabetizacin y educacin bsica con los de capacitacin ocupacional y, al mismo tiempo, hacer que los procesos educativos fructifiquen en trabajo productivo mediante la realizacin de actividades concretas y la constitucin de asociaciones comunales o intercomunales de produccin, de carcter autogestionario. Su propsito fue contribuir al desarrollo de una nueva cultura de relaciones entre hombres y mujeres, basada en una mayor valoracin y redistribucin de sus tareas y tambin mejorar el acceso de las mujeres a las actividades productivas sustentables. La perspectiva de gnero se integr en los diferentes niveles del programa y tuvo un componente especfico, Educacin, trabajo y mujeres, destinado a disear estrategias e instrumentos y a formacin del personal. En el mbito comunal, incluy: a) medidas tendientes a facilitar la participacin de las mujeres, tales como clases en horas y lugares convenientes y guarderas infantiles; b) concientizacin de los hombres; c) fortalecimiento de la autoestima de las mujeres y de su capacidad para actuar en pblico, etc.; y d) medidas de discriminacin positiva para acceder al crdito, etc.
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C) Con inclusin simultnea de transversalizacin de la perspectiva de gnero y especificidad de acciones Programa de Fortalecimiento de la Formacin Tcnica y Profesional de Mujeres de Bajos Ingresos (FORMUJER) (en ejecucin desde 1998) Co-financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Cinterfor/ OIT ejerce la coordinacin regional y supervisin tcnica y la ejecucin de los Proyectos Pilotos Nacionales es encarada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos Humanos de Argentina, el INFOCAL de Bolivia y el INA de Costa Rica. Tiene dos objetivos centrales: fortalecer la calidad, pertinencia y equidad de gnero de la educacin tcnico-profesional de la regin y transferir y diseminar modelos y metodologas desarrollados y lecciones aprendidas. Se propone actuar simultnea y articuladamente en las lgicas de transversalizacin de la perspectiva de gnero y en la especificidad de medidas y acciones focalizadas en grupos de mujeres en condiciones desfavorables, para incrementar y diversificar la participacin femenina. Para darle sostenibilidad e institucionalidad a sus objetivos aborda la perspectiva de gnero junto y como una manifestacin de la promocin de los procesos de innovacin en materia de diseo y gestin de la formacin profesional. Para ello desarrolla un paquete metodolgico amplio estructurado en torno al fortalecimiento de la empleabilidad de las personas. Adems promueve el dilogo social mediante alianzas con mltiples actores para incidir en un cambio de la cultura societaria y empresarial favorable a la insercin laboral para las mujeres. Una presentacin ms detallada del mismo se encuentra en la Memoria Cinterfor/ OIT 1999/2000 y en el sitio Mujer, formacin y trabajo de la pgina web de Cinterfor/ OIT (www.cinterfor.org.uy).
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V LA FORMACIN PROFESIONAL COMO ESPACIO DE DILOGO SOCIAL Y COMO HERRAMIENTA PARA SU FOMENTO
196. El dilogo social constituye el ms antiguo y permanente precepto orientador de la accin de la OIT en el mundo y es, a la vez, el ms estrechamente vinculado a su esencia y misin. En efecto, el tripartismo que es al mismo tiempo un principio estructural y una lnea programtica de la OIT-, supone necesariamente, la existencia de un fluido dilogo social. Hoy, en los albores del nuevo siglo, contina siendo necesario y urgente el contar con actores sociales y gubernamentales fuertes y activos, as como con instancias de dilogo que permitan definir los rumbos del desarrollo econmico social con la debida consideracin de los diversos intereses presentes en la sociedad. La creacin de un Programa Tcnico InFocus con ese preciso objetivo ratifica la esencialidad del fortalecimiento de los actores con miras al dilogo social.
La formacin profesional como lugar de encuentro entre intereses y actores diversos 197. En Amrica Latina y el Caribe existen actualmente serias dificultades para colocar el dilogo social en un primer plano. Los gobiernos nacionales, globalmente considerados, enfrentan situaciones de menor margen para la toma de decisiones autnomas, debido al condicionamiento que imponen los nuevos contextos de apertura comercial, competencia internacional y globalizacin financiera. Dentro de la estructura gubernamental, las carteras laborales tienen muchas veces que enfrentar directamente las consecuencias de decisiones y procesos que no pasan por su rbita, y a veces no son convocados a la discusin de la agenda econmica. Esto corre paralelamente a una ampliacin de los tipos y niveles de demandas que se les exige atender. 198. Los actores sociales, por su lado, enfrentan tambin situaciones de relativa debilidad. Las organizaciones de empleadores no logran en muchos casos superar las estrategias exclusivamente reactivas frente a los cambios que impone la 99
apertura y la globalizacin. El crecimiento de los sectores de la micro y pequea empresa, as como del sector informal de la economa, cuestionan su capacidad de organizar y representar los esfuerzos productivos que estn teniendo lugar en los pases. Las empresas afiliadas, a su vez, exigen de estas organizaciones que diversifiquen sus servicios ms all de la mera funcin de representacin de intereses, al rea tecnolgica, de asesora comercial, de capacitacin, etc. 199. En el caso de las organizaciones de trabajadores la situacin es an ms compleja. La desaparicin de la pauta del empleo permanente, la disminucin del empleo industrial, formal y asalariado, colocan a estas organizaciones frente a desafos de entidad a la hora de representar los intereses de trabajadores y trabajadoras que se encuentran en situaciones laborales sumamente heterogneas y cada vez ms diferentes de aqullas que predominaron en las pocas de surgimiento y auge del movimiento obrero. La mayor parte de las organizaciones de trabajadores no han logrado an adecuarse conceptual y operativamente al mayor nmero de trabajadores informales, al de trabajadores desempleados, a la feminizacin de la fuerza de trabajo o a los contingentes de jvenes que buscan incorporarse al mercado de trabajo. Si las organizaciones de empleadores han perdido poder de presin para negociar, por ejemplo, la poltica arancelaria de los pases, las organizaciones de trabajadores han perdido terreno en la negociacin salarial, en la estabilidad laboral, en la legislacin que ampara sus derechos. 200. Estos y otros factores hacen que en Amrica Latina y el Caribe haya sido las ms de las veces una tarea ardua el establecer espacios de dilogo social, y an ms que los mismos sean duraderos. Dentro de ese panorama, sin embargo, existe un campo donde el dilogo y los acuerdos parecen ms accesibles: la formacin profesional. 201. Al mismo tiempo, la formacin ha dejado de ser un tema secundario dentro de las relaciones laborales, desplazndose a un sitio central. A ello no es ajeno el crecimiento en la importancia del factor conocimiento dentro de los procesos de produccin y trabajo, y a que cada vez ms la formacin es considerada un elemento clave de las estrategias de incremento de la productividad y mejoramiento de la competitividad, pero tambin del aseguramiento de condiciones equitativas de acceso al conocimiento y las oportunidades de empleo. 202. A la vez que los actores sociales han perdido espacios de negociacin en otros planos, en la formacin profesional parecen ser potencialmente fuertes. Tanto empleadores como trabajadores, a travs de sus organizaciones, participan cada vez ms activamente en la vida de las instituciones de formacin profesional (o demandan poder hacerlo), crean sus propias entidades de formacin, en ocasiones con modalidades de gestin bipartita, incorporan de mutuo acuerdo este tema a la negociacin colectiva. 100
203. Los Ministerios de Trabajo, por su lado, han dejado de ocuparse exclusivamente de su funcin mediadora en los conflictos entre capital y trabajo para adquirir un mayor protagonismo dentro del escenario de la formacin y la capacitacin. No existe hoy en la regin un solo Ministerio de Trabajo que no cuente con un unidad o servicio especializado en el tema, y en varios pases tienen formalmente a su cargo la definicin de polticas y la administracin de fondos de capacitacin. Concomitantemente a este posicionamiento de los Ministerios de Trabajo y los actores sociales en el campo de la formacin profesional, han aparecido experiencias novedosas de dilogo social, tanto en el mbito nacional como local y sectorial. 204. La aparicin de estos espacios pone de relieve, en primer lugar, que la formacin profesional es un campo donde promedialmente resulta posible alcanzar mayores acuerdos entre los actores. De hecho, muchos de los espacios antes mencionados, han prosperado en contextos de alta conflictividad por otros temas. En segundo lugar, la posibilidad de alcanzar acuerdos y concretar resultados en este campo, permite desarrollar procesos de aprendizaje por parte de los actores, vale decir, que la discusin en torno a la formacin profesional puede ensear a discutir y acordar en otros temas que, hasta el momento, han resultado demasiado conflictivos y difciles. Esto ltimo no es, como podra parecer, un planteo ingenuo. Lo cierto es que la formacin profesional, adecuadamente discutida, nunca es un tema asptico y separado de los otros temas involucrados en las relaciones de trabajo: empleo, salario, condiciones de trabajo, seguridad e higiene laboral, productividad, calidad, etc. Est profundamente vinculado a todos ellos, pero con la diferencia de que es bastante ms sencillo lograr acuerdos en l, y por eso mismo es un buen comienzo para las experiencias de dilogo social. 205. Las experiencias existentes tienen, sin embargo, la debilidad de las cosas incipientes. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores, no disponen de suficientes delegados con la preparacin adecuada para participar en las instancias de dilogo social sobre formacin profesional. El conocimiento de las experiencias internacionales en cada pas, an es escaso y podra ser de gran utilidad para los pases del rea Andina o Centroamericana, acercarse a los avances relativamente mayores en los pases del Cono Sur, as como a la regin en general, interiorizarse de lo hecho a nivel de la Unin Europea y sus pases. La ampliacin de los servicios de las organizaciones de empleadores y de trabajadores al mbito de la formacin profesional les est trayendo muchos beneficios, pero tambin muchas dificultades y discusiones acerca de hasta dnde este tipo de organizaciones debe involucrarse, por ejemplo, en la ejecucin de polticas pblicas de capacitacin y empleo.
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Espacios de dilogo social sobre formacin profesional 206. Los antecedentes de la formacin profesional como espacio de dilogo social en Amrica Latina y el Caribe remiten prcticamente a los mismos orgenes de las instituciones nacionales. Este es, precisamente uno de los rasgos originales de este campo en la regin, ya que muchas de aquellas instituciones adoptaron formas de gestin tripartitas o multipartitas. Dicha caracterstica se mantiene todava hoy en varios pases llegando inclusive y en algunos casos a profundizarse a travs de los procesos de descentralizacin tanto regional como sectorial. Tales son los casos de INA en Costa Rica, SENA en Colombia, INFOTEP en Repblica Dominicana, INAFORP en Panam o INCE en Venezuela, entre otros. 207. Sin embargo y ms recientemente han sido creados en la regin una multiplicidad de nuevos espacios e instancias de dilogo social en las cuales la formacin profesional es el tema central de interlocucin y negociacin. El fomento al desarrollo del dilogo social en torno a la formacin viene dado, fundamentalmente, por el entendido de que constituye un instrumento imprescindible para alcanzar el objetivo de la adecuacin y pertinencia de las acciones formativas respecto de las necesidades de los aparatos productivos de los pases - y al interior de stos, de las regiones -, as como una condicin necesaria para la legitimacin social de las polticas formativas, y para que los actores del mundo laboral se comprometan efectivamente en el desarrollo e implementacin de las acciones de formacin profesional desarrolladas en distintos mbitos. 208. Actualmente es posible identificar, adems de los ya mencionados ejemplos de instituciones nacionales de formacin profesional, distintos niveles en los cuales se desarrolla el dilogo social en torno a la formacin profesional. En primer lugar podran mencionarse aquellas instancias que constituyen mbitos pblicos, tripartitos, de planificacin, gestin y monitoreo de las polticas formativas a nivel nacional. En Amrica Latina y el Caribe hay una serie de ejemplos de este tipo de instancia, entre las cuales podran mencionarse:
El Consejo Deliberativo del Fondo de Amparo al Trabajador (CODEFAT), de Brasil. Este es un organismo tripartito que tiene como cometido administrar el Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), compuesto por aportes tanto de trabajadores como empleadores del sector formal de la economa. Parte del fondo FAT es destinado a financiar actividades del sistema nacional de empleo, como ser: seguros de desempleo, orientacin laboral e intermediacin de mano de obra, programas de formacin profesional para distintos colectivos y programas de generacin de empleo e ingresos, entre otros. En Chile, a partir de la reestructuracin del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), en 1997, fue creado el Consejo Nacional de Capacitacin. ste tiene una estructura tripartita (aunque no paritaria), y su funcin es la
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de asesorar al Ministerio de Trabajo en la formulacin de la poltica nacional de capacitacin. Es una instancia que fue creada con fines de asesora y no tiene, por lo tanto, facultades resolutivas sobre la materia. En Mxico, el Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencias (CONOCER), es una entidad de carcter tripartito, cuyos cometidos son los de planificar, operacionalizar, fomentar y actualizar el Sistema Normalizado y de Certificacin de Competencias Laborales de Mxico. El sistema que articula el CONOCER abarca las fases de identificacin de competencias, normalizacin, formacin y certificacin, a partir de lo cual puede sostenerse que son abarcadas todas las fases que conforman el concepto de competencias laborales. En el diseo del Sistema Normalizado y de Certificacin de Competencias Laborales cumplen un papel muy importante los Comits de Normalizacin, que son grupos integrados por trabajadores y empleadores, generalmente representativos de una rama de actividad, que con el apoyo tcnico del CONOCER, cumplen la tarea de identificar las competencias y plasmarlas en normas. En Uruguay, la Junta Nacional de Empleo (JUNAE), organismo de composicin tripartita que funciona en la rbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es la encargada de administrar el Fondo de Reconversin Laboral. Este fondo se constituye con aportes tanto de trabajadores como de empleadores, y a travs de l se financian los cursos de reconversin laboral para trabajadores amparados al seguro de desempleo, as como cursos de capacitacin destinados a colectivos sociales particularmente desfavorecidos en lo que respecta al mercado de trabajo. En segundo lugar pueden identificarse aquellos mbitos pblicos tripartitos de planificacin y gestin de las polticas de formacin, que tienen un alcance regional o local. As como la incorporacin de los actores de los sistema de relaciones laborales se ha considerado imprescindible en la consecucin del objetivo de la adecuacin y pertinencia de las acciones formativas respecto de las necesidades de los aparatos productivos, as tambin la descentralizacin y la democratizacin de la construccin de la demanda formativa ha sido considerada como una condicin para acercar, en el mayor grado posible, las demandas formativas de los trabajadores y de las unidades productivas a la oferta de los mltiples actores que desarrollan acciones de formacin. Entre las experiencias de dilogo social sobre formacin a escala regional o local pueden mencionarse:
En Brasil, las Comisiones Estaduales y Municipales de Empleo. stas han sido creadas como instrumento de descentralizacin y democratizacin de la actividades financiadas a travs del fondo FAT. Son organismos tripartitos que tienen como uno de sus principales cometidos el de evaluar las solicitudes de crdito para acciones formativas a nivel estadual y municipal respectivamente. En Chile, han sido instaurados los Consejos Regionales de Capacitacin, instancias tripartitas de alcance regional, que tienen por objetivo asesorar al
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gobierno regional en el desarrollo de la poltica nacional de capacitacin a nivel de su correspondiente regin. Un caso interesante de dilogo social sobre formacin a nivel regional, que aunque no se desarrolle en el seno de un organismo pblico, tiene la misma lgica y fundamentos que los reseados arriba, lo constituye la experiencia argentina de los Consejos de Capacitacin y Formacin Profesional, implementados actualmente en las ciudades de Rosario, Mendoza y Comodoro Rivadavia. Dichos Consejos son de carcter bipartito, integrados por organizaciones de trabajadores y de empleadores, y fueron creados con el fin de promover el mejoramiento y perfeccionamiento de los perfiles ocupacionales de los trabajadores de las distintas Provincias y regiones, tanto de aquellos que se encuentran ocupados como de quienes se encuentran circunstancialmente sin empleo. En tercer lugar se encuentran las instancias de negociacin y dilogo sobre formacin de carcter bipartito, conformadas por organizaciones de trabajadores y organizaciones de empleadores, las cuales pueden ser a nivel de rama de actividad o, en un grado an mayor de desagregacin, a nivel de empresa. Habra que sealar aqu que lo que constituyen convenios colectivos (ya sean a nivel de rama de actividad o de empresa) sobre formacin profesional, sern tratados en el siguiente apartado, especficamente dedicado a la negociacin colectiva sobre formacin, que por cierto constituye un tipo de dilogo social en torno a la materia que nos ocupa. Se podran mencionar, como ejemplos de instancias bipartitas de dilogo social sobre formacin, las siguientes:
En Argentina, los Consejos de Capacitacin y Formacin Profesional, los cuales adems de ser instancias regionales, razn por la cual fueron mencionados en el tem anterior, constituyen una experiencia de dilogo social bipartito, por lo que corresponde que se les mencione aqu tambin. Los Comits Bipartitos de Capacitacin, en Chile. stos han sido creados a nivel de las empresas, con el cometido de acordar y evaluar los programas de capacitacin para los trabajadores y asesorar a las direcciones de aqullas en materia de capacitacin. Este tipo de Comit deber ser instaurado en toda empresa que tenga 15 o ms trabajadores, y parte de los costos de las acciones formativas de las empresas, que cuenten con la aprobacin del Comit Bipartito, podrn ser descontados de los impuestos que aquellas pagan, hasta el 1% de su planilla salarial. En Uruguay, la Fundacin para la Capacitacin de Trabajadores y Empresarios de la Industria de la Construccin. Esta Fundacin fue creada a partir de la firma de un Convenio Colectivo entre trabajadores y empleadores, en 1997. Tiene a su cargo la gestin de la formacin profesional, calificacin y certificacin profesional de los trabajadores y los empresarios del sector. Tiene asimismo el cometido de realizar estudios e investigaciones que ayuden a mejorar la competitividad del sector, intentando mantener el nivel de empleo en el mismo.
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En cuarto lugar, en los ltimos aos ha tenido lugar una serie de cambios que han puesto a prueba a las instituciones de formacin profesional del Caribe. Resultado de ellos es un sistema de ETFP (Enseanza Tcnica y Formacin Profesional) ms proactivo, lo cual se refleja tanto a nivel nacional como regional en la forma de impartir competencias, en el reconocimiento de calificaciones y en la promocin de mayores vnculos entre los organismos. La participacin de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, junto a los gobiernos, constituye uno de los hechos ms sobresalientes. La actual institucionalidad toma en cuenta el involucramiento de los actores sociales en el diseo y ejecucin de las polticas y programas de formacin profesional y educacin tcnica. Adems, este hecho ha tenido un impacto significativo en el desarrollo de instituciones nacionales de certificacin donde empleadores, trabajadores y gobiernos tambin estn participando. Entre estos cambios se cuentan los siguientes: desplazamiento de la prestacin de la FP del sector pblico al privado; menor oferta de empleos no especializados, de bajos ingresos; fortalecimiento de las polticas de desarrollo de recursos humanos, que incentivan a las personas a auto-desarrollarse; y la tendencia del CARICOM hacia una economa nica. Estas corrientes no solo estn redefiniendo el ambiente laboral, sino que tambin modifican la forma en que la gente se prepara para el trabajo. Este nuevo impulso que ha llevado a los cambios en el funcionamiento de las instituciones de enseanza tcnica y formacin profesional (ETFP) es parte de una ms amplia visin estratgica en lo que se refiere a la capacitacin en consonancia con las necesidades del empleo. Dicha visin se expresa a travs de la forma en que las personas buscan un empleo apropiado con el apoyo de las instituciones de ETFP. Se recoge en toda la regin el sentimiento de que el empleo tiene que ofrecer al individuo tanto recompensa econmica como realizacin vital, a travs de la auto-expresin y la dignidad personal. Esta influencia se canaliza sobre todo a travs de las actividades y el desarrollo de las unidades coordinadoras de la ETFP (instituciones de FP) que se denominan en el Caribe National Training Agencies (NTAs). Dichos organismos gubernamentales de cobertura nacional se crearon con el fin de cerrar la brecha de competencias que exista, y conformar una infraestructura educativa uniforme en colaboracin con los sindicatos y las asociaciones empresariales. Estn representadas por el HEART Trust / NTA de Jamaica, la National Training Agency de Trinidad y Tabago, el Technical and Vocational Education and Training Council de Barbados y la recientemente creada Guyana Training Agency. En Santa Luca se est estudiando la creacin de un organismo similar.
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La necesidad de coordinar la informacin del mercado laboral y los requisitos de calificaciones a nivel nacional y regional, no se ha perdido de vista en la labor llevada a cabo por muchas instituciones de ETFP de la regin del Caribe. Una actividad en particular que se ha venido destacando para acercar a gobiernos y organizaciones de empleadores y trabajadores para que coordinen mejor el ajuste competencias/empleo, ha sido el desarrollo de calificaciones profesionales comunes, un proceso en el que las agencias de ETFP del Caribe se empean con dedicacin. Adems de la creacin de las NTAs arriba mencionadas en Jamaica, Trinidad y Tabago, Barbados y Guyana, estas instituciones se han embarcado en forma conjunta en la formacin de una fuerza laboral competente, mediante la instauracin de calificaciones profesionales (de alcance nacional) sobre la base de competencias. Desarrolladas a partir de iniciativas tripartitas, las calificaciones profesionales basadas en competencias se cotejan internacionalmente, para asegurar que el producto final est de acuerdo con los requerimientos de la industria. Las NTAs colaboran tambin para lograr el mutuo reconocimiento de sus respectivas destrezas/competencias/calificaciones y llegar ulteriormente a la formulacin de calificaciones profesionales para todo el Caribe (CVQ, en ingls). Al abordar las normas profesionales comunes y la acreditacin, estas iniciativas se han anticipado al actual debate de los estados miembros del CARICOM acerca del libre movimiento de competencias y la implementacin del Protocolo II.
Negociacin colectiva y formacin profesional 209. La formacin profesional es un contenido creciente de la negociacin colectiva en sus diferentes niveles y manifestaciones. Desde que aquella comenz a formar parte del sistema de relaciones laborales era inevitable que tarde o temprano fuera alcanzada por la negociacin colectiva. En efecto, en tanto derecho del trabajador, la capacitacin es susceptible de previsin en las convenciones colectivas, como todo otro derecho laboral. En tanto instrumento econmico, el empleador puede tener un marcado inters en regularla a travs de la negociacin. Por otra parte, el convenio colectivo es una norma flexible, caracterstica apropiada para acompasar las cambiantes necesidades de formacin, al ritmo de los incesantes cambios tecnolgicos. Finalmente, los diversos niveles de negociacin (de empresa, por rama de actividad, nacional y an internacional), ofrecen toda una variada gama de alternativas, cada una de ellas con mayores o mejores aptitudes para considerar unos u otros aspectos de la formacin profesional. As, por ejemplo, los grandes acuerdos marco o pactos sociales nacionales son particularmente apropiados para fijar las grandes lneas de la poltica de formacin y para crear rganos de competencia general. Los convenios colectivos de rama de industria o actividad econmica pueden prever planes de formacin sectoriales, 106
fijar polticas industriales y regular derechos y obligaciones vigentes para todo un sector. Los acuerdos colectivos de empresa, por su parte, pueden pautar los planes de formacin especficos de una empresa determinada, as como adaptar las previsiones de los convenios y pactos de nivel superior. 210. Si bien la poltica de concertacin social, a travs de pactos sociales o acuerdos marco nacionales se ha desarrollado intensamente en Europa, notoriamente en Espaa e Italia, por ejemplo, pueden encontrarse algunas experiencias de inters en Amrica Latina. Tal el caso, por ejemplo, de Argentina, que en el pasado decenio muestra dos pactos sociales con previsiones expresas en materia de formacin profesional, entre otras materias. El Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, de 1994, contiene un importante captulo sobre formacin profesional que adems de subrayar la importancia de la misma, prev la elaboracin de un plan quinquenal y de un acuerdo nacional de formacin, adems de encomendar al Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos Humanos la instrumentacin de programas de capacitacin consensuados por los actores sociales. Por su parte, el Acta de Coincidencias celebrada en 1997 entre el Gobierno y la Confederacin General del Trabajo (en este caso sin participacin del sector empleador), postul el fomento de la formacin profesional continua y para desempleados, as como la participacin de los actores sociales en la materia. Ambos pactos (el primero tripartito, el segundo bipartito) fueron sumamente programticos en lo referido a la formacin profesional, teniendo poco desarrollo prctico, aunque s contribuyeron a instalar la conviccin sobre la definitiva importancia de la formacin profesional en la poltica laboral y las relaciones de trabajo. Tambin Mxico exhibe varios pactos o acuerdos sociales, algunos con contenidos referidos a la formacin profesional. Uno de ellos, el Acuerdo Nacional para la Elevacin de la Calidad y la Productividad, de 1990, incluy una disposicin innovadora, luego desarrollada en otros pases, que fue la de promover el agrupamiento de las pequeas empresas para desarrollar programas conjuntos de capacitacin a escala apropiada. Otros ejemplos pueden ser relevados en Colombia y Panam, entre otros pases. 211. A diferencia de lo que sucede en Europa, la negociacin colectiva centralizada por rama de actividad es poco frecuente en Amrica Latina, siendo prevaleciente solo en Argentina, Brasil y Uruguay, aunque en los tres pases se observa, en los ltimos aos, una fuerte tensin descentralizadora. Por eso, en Amrica es difcil encontrar convenios colectivos de rama o actividad econmica con importantes desarrollos formativos. Destacan los convenios colectivos de la industria de la construccin de Argentina y de Uruguay, que crean instituciones de forma107
cin profesional de la industria, gestionadas por los actores sociales, empresarios y trabajadores. 212. En algunas grandes empresas pueden encontrarse acuerdos colectivos sobre formacin profesional. A veces la legislacin u rganos estatales fomentan la negociacin en la materia. Tal el caso de la legislacin argentina que exige que los convenios colectivos contengan clusulas formativas, o del Fondo de Amparo del Trabajador de Brasil o del Fondo de Reconversin laboral de Uruguay, a cuyos recursos es posible acceder -aunque no exclusivamente- a travs de proyectos negociados colectivamente. 213. En los convenios colectivos que abordan el tema formativo, es dable encontrar clusulas enunciativas generales o programticas, clusulas sobre tiempo libre para capacitacin, previsiones de programas especiales de formacin, creacin de comisiones bipartitas de gestin de dichos programas, previsiones sobre financiacin de las acciones de capacitacin y -en menor medida-, incentivos a la asistencia a los cursos, becas, el deber de capacitar a cargo del empleador y la vinculacin de programas de capacitacin con la reduccin de personal por razones econmicas. 214. Un prrafo aparte debe ser dedicado al primer convenio colectivo regional (extranacional) celebrado en el mbito del Mercosur. Se trata del convenio colectivo de las empresas Volkswagen de Argentina y Brasil, acordado con los respectivos sindicatos de rama, en 1999. Dicha convencin contiene una importante previsin sobre el sistema de capacitacin profesional, que incluye la armonizacin de los programas de capacitacin a desarrollar en las diversas unidades de la empresa, el principio de que los entrenamientos, cursos y seminarios que componen los referidos programas de capacitacin sern automticamente reconocidos en cada una de aquellas y la cooperacin de los sindicatos en la elaboracin de los programas. 215. Puede decirse que en nuestros pases la formacin profesional ha comenzado a formar parte del contenido de la negociacin colectiva. El desarrollo de la negociacin colectiva con contenidos de formacin profesional es dismil, pero puede ser calificado como promisorio en algunos pases.
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VI CONCLUSIONES
216. El de trabajo decente es un concepto de profundo contenido tico y que tiende a resaltar la importancia de los derechos del trabajador y de la calidad de las condiciones de trabajo. El trabajo decente no puede ser sino el trabajo en cantidad y calidad suficientes, apropiadas, dignas y justas, lo que incluye el respeto de los derechos, ingresos y condiciones de trabajo satisfactorias, proteccin social y un contexto de libertad sindical y dilogo social. Por su parte, si la formacin es uno de los derechos humanos y adems constituye un requisito fundamental para el acceso al empleo de calidad, circunstancia sta que se acrecienta en un contexto de mundializacin, regionalizacin, tecnologizacin y de advenimiento de la denominada sociedad del conocimiento, aquella deber ser, necesariamente, parte esencial del trabajo decente. As, hoy en da no hay trabajo decente posible sin formacin adecuada. Y del mismo modo que sta es condicin y componente de aqul, un trabajo decente es tambin, un mbito en el cual se desarrolla la formacin continua, la actualizacin y la recalificacin 217. Esa dinmica de formacin y trabajo decente tiene una dimensin especial que no ha sido desarrollada especficamente en este documento, pero que s ha sido abordada en algunos pasajes del mismos y que debe ser sealada. Es la recin referida de la mundializacin y la regionalizacin59 . La Resolucin de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2000 sobre Desarrollo de los Recursos Humanos lo indica tambin en su prrafo 2, al establecer que se reconoce cada vez ms que la mundializacin presenta una dimensin social que requiere una respuesta social y que la educacin y la formacin son componentes de una respuesta econmica y social a la mundializacin.
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Como lo destaca SEN, Amartya, loc. cit., pgs. 138-139
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As es que, por ejemplo, tanto en la Unin Europea como en el Mercosur, cada uno en su medida y a su manera, el tema de la formacin ha sido y contina siendo encarado como esencial60 . Cabra todava alertar respecto del hecho siguiente. Si no hay trabajo suficiente y decente en todo el mundo, los pases ms desarrollados vern crecer indefinidamente sus problemas de inmigracin no deseada. Y ello sin entrar a considerar la cuestin terica de que la globalizacin de la economa debera suponer la de la fuerza de trabajo. 218. Aceptado que la formacin profesional forma parte de la nocin de trabajo decente, que es condicin para el alcance del objetivo del trabajo decente y que adems ste supone acceso a la capacitacin, se impone la conclusin metodolgica de que es necesario incorporar a los medidores del trabajo decente algunos que correspondan a la formacin. As, sera necesario medir ndices de alfabetizacin, de escolaridad y de formacin profesional inicial. Tambin habra que medir la frecuencia y extensin de la formacin continua y de los programas especficos de formacin para colectivos tales como desocupados, mujeres, jvenes, etc. Tambin sera recomendable cuantificar el grado en que la negociacin colectiva regula la formacin y el nivel de participacin de los actores sociales en su gestin. 219. La formacin profesional tiene un destacado papel a cumplir con relacin al objetivo estratgico de la OIT de crear mayores oportunidades para las mujeres y los hombres, con objeto de que dispongan de unos ingresos y un empleo decorosos. A travs de su articulacin con los sistemas de informacin y orientacin profesional ella puede contribuir a reducir aquel desempleo a travs de una ms eficaz comunicacin entre oferta y demanda de trabajo. Mediante su actualizacin sistemtica en trminos tecnolgicos, de sus metodologas de intervencin y de sus contenidos, la formacin profesional contribuye a reducir la brecha existente entre la estructura de competencias demandada por el mercado de trabajo y la ofrecida por las instituciones y sistemas de formacin. Si bien la formacin profesional no constituye por s sola una fuente directa de generacin de empleo -salvo aquel que se deriva de los puestos necesarios para su operacin-, s cumple una funcin central dentro de las estrategias de incremento de la productividad y de mejora de la competitividad en trminos sistmicos. De ah que aunque pueda considerarse a la formacin profesional como una condicin no suficiente, s resulta absolutamente necesaria para incrementar la condiciones de competitividad
63
Vase ERMIDA URIARTE, Oscar y BARRETTO GHIONE, Hugo (coords.), Formacin profesional en la integracin regional, Cinterfor/OIT, Montevideo 2000.
110
de empresas, sectores productivos y economas nacionales, regionales o locales, ayudando as a crear mejores condiciones para la generacin de empleo. La formacin profesional es adems la herramienta principal para la mejora de la empleabilidad de las trabajadoras y trabajadores. Y si bien esto conlleva una responsabilidad para estos ltimos, lo es tambin y de forma principal para el conjunto de la sociedad y sus diversos actores. Es en este sentido que los pases de Amrica Latina y el Caribe vienen desarrollando importantes avances en el sentido de configurar sistemas de formacin y educacin permanentes, que den cuenta no solo de las caractersticas heterogneas de la demanda de calificacin, sino tambin de los cambios que a lo largo de la vida de las personas, acontecen en sus requerimientos formativos. 220. El objetivo estratgico de la OIT de realzar el alcance y la eficacia de la proteccin social para todos encuentra tambin en la formacin profesional una herramienta fundamental para su concrecin. Independientemente de los esfuerzos que puedan realizarse en aras de mejorar la cobertura y la eficacia de los sistemas de seguridad social, es cada vez ms claro que la existencia de oportunidades equitativamente distribuidas de acceso a la formacin ha de formar parte imprescindible del men de polticas de proteccin social en la actualidad. Actuar en el sentido de una mayor igualdad de oportunidades lleva necesariamente a estrategias de formacin diseadas e implementadas especficamente para contrarrestar la situaciones de inequidad y vulnerabilidad que sufren determinados colectivos como los trabajadores desempleados, los trabajadores activos que enfrentan procesos de reconversin tecnolgica o que estn insertos en contextos laborales precarios, los jvenes y las mujeres. 221. En todo caso, y volviendo a lo conceptual, es claro que en el marco actual en el cual educacin y trabajo tienden a coincidir cada vez ms61 , la educacin y la formacin son la piedra angular de un trabajo decente62 . 222. La formacin profesional es un campo particularmente frtil para el desarrollo y fortalecimiento del dilogo social. En comparacin con otros temas tradicionalmente ms conflictivos, el acercamiento de los diversos intereses y posiciones resulta ms factible, en funcin de su aporte a objetivos tales como el mejoramiento de la productividad y la competitividad, pero tambin y simultneamente a la integracin y la inclusin social y al desarrollo personal y profesional de los trabajadores y trabajadoras. La experiencia de Amrica Latina y el Caribe reafirma esta afirmacin, visto la aparicin de distintas y mltiples experiencias de negociacin, concertacin y dilogo sobre formacin profesional. Esta ltima man64 65
Learning and working become related pursuits OIT, Globilizing Europe..., cit., pg. 1. OIT, Resolucin...cit., prrafo 3.
111
tiene adems importantes vnculos con otros temas de los sistemas de relaciones laborales, lo que por un lado la seala como un componente indiscutible de stos y, por otro, la sita como un posible punto de partida para una negociacin positivamente orientada entre empleadores, trabajadores y gobierno en los ms diversos campos.
112
SIGLAS UTILIZADAS
AENOR BID CARICOM CBT CETP/UTU CIS CIMO CINTERFOR CODEFAT CONET CONOCER DINAE DGCC ECAP ETFP FAT FIP FORMUJER FOSIS FRL GTZ HEART/NTA ICIC IFP IIEL INA INACAP INAFORP INATEC INCE INET INFOCAL INFOP INFOTEP INJU Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin Banco Interamericano de Desarrollo Caribbean Community Community Based Training Consejo de Educacin Tcnico Profesional - Universidad del Trabajo, Uruguay Consejo de Integracin Social Programa de Calidad Integral y Modernizacin, Mxico Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional Consejo Deliberativo del Fondo de Amparo al Trabajador de Brasil Consejo Nacional de Educacin Tcnica, Argentina Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral, Mxico Direccin Nacional de Empleo, Uruguay Direccin General de Centros de Capacitacin, Mxico Entidades de Capacitacin Sistemas de Enseanza Tcnica y Formacin Profesional del Caribe Fondo de Amparo al Trabajador, Brasil Fondo de Inversin para la Paz, Colombia Programa Regional para el Fortalecimiento de la Formacin Tcnica y Profesional de Mujeres de Bajos Ingresos Fondo de Solidaridad e Inversin Social, Chile Fondo de Reconversin Laboral, Uruguay Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit Human Employment and Resource Training Trust / National Training Agency, Jamaica Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construccin, Mxico Instituciones de formacin profesional Instituto Internacional de Estudios Laborales Instituto Nacional de Aprendizaje, Costa Rica Instituto Nacional de Capacitacin Profesional, Chile Instituto Nacional de Formacin Profesional, Panam Instituto Nacional Tecnolgico, Nicaragua Instituto Nacional de Cooperacin Educativa, Venezuela Instituto Nacional de Educacin Tecnolgica, Argentina Instituto Nacional de Formacin y Capacitacin Laboral, Bolivia Instituto Nacional de Formacin Profesional, Honduras Instituto Nacional de Formacin Tcnico-Profesional, Repblica Dominicana Instituto Nacional de la Juventud, Uruguay
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INMETRO INSAFORP INTECAP INTECO JUNAE LEAP MINEDUC NTA OEA OIT ONU ONG OTE OTIR PLANFOR PMA PMJH PNUD POCET PRADJAL PROJOVEN PROJOVEN PROJOVEN SECAP SEFOR SEMTEC SENA SENAC SENAI SENAITEC SENAR SENAT SENATI SENCE SERNAM SINE SL-TOP SPPE TTP UNESCO UPC
Instituto Instituto Instituto Instituto
Brasileo de Metrologa y Normalizacin Salvadoreo de Formacin Profesional, El Salvador Tcnico de Capacitacin y Productividad, Guatemala de Normas Tcnicas de Costa Rica
Junta Nacional de Empleo de Uruguay Learning for Earnings Activities Programme Ministerio de Educacin de Guatemala Agencias Nacionales de Capacitacin Organizacin de los Estados Americanos Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin de las Naciones Unidas Organizacin No Gubernamental Organismos de Capacitacin Autorizados, Chile Organismos Tcnicos Intermediarios Reconocidos, Chile Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador, Brasil Programa Mundial de Alimentos Programa de Capacitacin Laboral para Mujeres Jefas de Hogar de Chile Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Proyecto en Comayagua de Educacin para el Trabajo, Honduras Programa Regional de Acciones para el Desarrollo de la Juventud en Amrica Latina Fortalecimiento Integral de Jvenes en Guatemala Programa de Capacitacin Laboral Juvenil, Per Programa de Capacitacin e Insercin Laboral de Jvenes en Uruguay Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional Secretara de Formacin y Desarrollo Profesional, Brasil Secretara de Educacin Media y Tecnolgica, Brasil Servicio Nacional de Aprendizaje, Colombia Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial, Brasil Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, Brasil Centros Nacionales de Tecnologa de Brasil Servicio Nacional de Aprendizaje Rural, Brasil Servicio Nacional de Aprendizaje del Transporte, Brasil Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial, Per Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, Chile Servicio Nacional de la Mujer, Chile Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica School-Leavers Training Opportunities Programme Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego, Brasil Trayectos Tcnicos Profesionales, Argentina Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Unidad Promotora de Capacitacin, Mxico
800.09.2001
114
Este libro se termin de imprimir en el Departamento de Publicaciones de Cinterfor/OIT en Montevideo, setiembre de 2001
115

Trabajo Decente 02

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Oficina Internacional del Trabajo

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PEDRO DANIEL WEINBERG

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I TRABAJO DECENTE Y FORMACIN

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STANDING, Guy, ob. cit., pg. 39.

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Idem, pgs. 35-36 y 161 y sigs. Idem, pg. 43.

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II LA FORMACIN PROFESIONAL Y SU RELACIN CON LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES

Supra, prrafo 13.

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OIT, Trabajo decente, cit., pg. 19.

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III FORMACIN PROFESIONAL Y PROMOCIN DEL EMPLEO

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Idem, pg. 264.

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