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Giancarlo De Carlo, [Premessa al secondo schema per il PIM]


in La pianificazione territoriale urbanistica nellarea milanese - Atti del seminario tenuto nel corso di Pianificazione Territoriale Urbanistica dellIstituto Universitario di Architettura di Venezia nei giorni 14-15 e 16 maggio 1964, Marsilio, Padova 1966

Premessa

Le ipotesi e le proposte qui illustrate sono il risultato della verifica del Primo Schema del Piano Intercomunale Milanese presentato il 25 luglio 1963. Rappresentano, nel loro complesso, un Secondo Schema che deriva dallapprofondimento del Primo, come era stato richiesto dalla XIII Assemblea dei Sindaci con la deliberazione del 1 dicembre 1963. Non costituiscono quindi il Piano ma un ulteriore avvicinamento alla sue definizione, che richieder a sua volta nuovi approfondimenti pi particolareggiati ed articolati di quelli condotti finora. La verifica del Primo Schema nella originaria intenzione dei Sindaci avrebbe dovuto concludersi in una opinione unitaria del Comitato Tecnico Direttivo, che era stato costituito per compiere questo lavoro. Invece si concluse in opinioni diverse, e per vari aspetti opposte, a causa di molte e complesse ragioni compendiabili schematicamente nel fatto che gli specialisti del C.T.D. non sono riusciti a superare la disomogeneit dei loro atteggiamenti e delle loro volont nei confronti del problema affrontato. Il tentativo di trovare malgrado tutto la via di un accordo - o di renderne esplicita limpossibilit - anche se ha stimolato laffinamento delle opposte posizioni, ha notevolmente ritardato il lavoro: sullentit del ritardo e sulla misura di quanto si sarebbe potuto fare e non si fatto, va valutata la necessit di procedere in futuro sulla linea di decisioni chiare, rinunciando alla vana speranza che i nodi ideologici e politici della operazione possano essere sciolti o occultati facendoli semplicemente slittare dalla sede politica alla sede tecnica. Le persone, appartenenti al C.T.D., che presentano le proposte qui illustrate non si sono costituite in gruppo per rendere esplicite le loro concordanze sui problemi ideologici e politici della pianificazione dellarea - del resto sfumate - ma per portare avanti un discorso che insieme avevano iniziato e che non ritenevano di dover interrompere, non essendo affiorate dal dibattito opinioni attendibili che ne dimostrino linfondatezza o lincoerenza logica. La interruzione senza ragioni chiare e fondate e la
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Si riporta qui lintroduzione alla relazione che accompagnava il Secondo Schema per il Piano Intercomunale Milanese, redatto dagli architetti Giancarlo De Carlo, Silvano Tintori, Alessandro Tutino.

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sostituzione con discorsi radicalmente diversi, programmaticamente slegati dalla elaborazione di idee che si era venuta svolgendo durante la prima fase dei lavori, non avrebbe infatti potuto giustificarsi se non con moventi preconcetti. Inoltre avrebbe portato a contraddire o sovvertire gli Obiettivi del Piano che la VII Assemblea dei Sindaci aveva formulato 2 e che la XIII Assemblea, nella sua deliberazione del 1 dicembre 1963, aveva confermato. Le persone appartenenti al C.T.D., che presentano le proposte qui illustrate non ritengono che gli obiettivi del Piano possano essere contraddetti senza modificare tutto il complesso dei rapporti su cui attualmente si fonda il Piano stesso; soprattutto non accettano che i contrasti possano derivare dalla spinta di iniziative esterne alla logica democratica del Piano, come sarebbero quelle che dalla sfera tecnica si impongono alla sfera politica senza passare attraverso il filtro della mediazione dialettica. Si rimanda dunque a Le Linee Programmatiche e gli Obiettivi del Piano Intercomunale per chiarire lo sfondo degli argomenti che seguiranno. Ed in particolare ai paragrafi 4 e 6; non solo perch li si considera la pi sintetica espressione degli indirizzi scelti, ma anche perch si ritiene che essi rappresentino larticolazione principale tra i contenuti politici espressi dallAssemblea e i contenuti tecnici espressi da questo lavoro. I chiarimenti preliminari alla verifica Lintenzione di portare avanti il discorso iniziato col Primo Schema non escludeva certo di rimettere in discussione tutti gli assunti e le ipotesi su cui era stato fondato. Proprio in questo senso veniva anzi interpretata lesigenza di un verifica. Nel concludere le relazioni del 25 luglio 63, il Comitato Tecnico stesso aveva segnalato una serie di questioni alle quali attribuiva un significato di tentativo ed aveva insistito sulla necessit di sottoporle ad un profondo riesame. Tra le questioni pi importanti era stata indicata quella che si riferiva alle previsioni di sviluppo economico dellarea. Si era lavorato infatti su una ipotesi di incremento demografico di cui era nota lestrema fragilit, dal momento che non era stata derivata n da un quadro di riferimento pi generale - di livello regionale o nazionale - n da uno studio sufficientemente fondato che precisasse il ruolo dellarea milanese nelle nuove soluzioni programmate per lo sviluppo nazionale.

Le linee programmatiche e gli Obiettivi del Piano Intercomunale approvate dalla VII Assemblea dei Sindaci il 17 febbraio 1963.

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Ma oltre questa questione di fondo si richiedeva di sottoporre a verifica - nel senso di controllarne lattendibilit e gli effetti - tutte le ipotesi di carattere specificamente territoriale avanzate per i diversi campi dellarea; e - nel senso di precisarne i meccanismi, i modi di funzionamento e le loro conseguenze - le linee strategiche dellattuazione del Piano, che nello Schema, in mancanza di informazioni esaurienti sugli indirizzi e sulle volont politiche, erano state appena accennate. Alcuni importanti avvenimenti accaduti durante questo secondo periodo di lavoro hanno contribuito oggettivamente a chiarire il campo della pianificazione entro cui il P.I.M. avrebbe dovuto collocarsi. Prima di tutto, il dibattito sulla Programmazione Nazionale e i vari documenti prodotti dai diversi Ministeri del Bilancio che si sono succeduti. Se ne accetti o meno limpostazione, si concordi o meno con le deduzioni che i diversi gruppi politici ne hanno tratto, quei documenti rappresentano infatti un principio di razionalizzazione della politica economica della nazione e forniscono, se non un quadro, almeno la logica di un quadro al quale possibile ormai riferirsi nel definire una previsione di sviluppo e quindi un attendibile ruolo per larea in cui si intende operare. In secondo luogo, il dibattito sulla Legge Urbanistica, che non certo approdato a soluzioni particolarmente avanzate, e tuttavia ha reso esplicito - si potrebbe quasi dire acquisito - il rapporto di necessit esistente tra pianificazione urbanistica e disponibilit del territorio alle scelte di piano, con tutte le conseguenze di rinnovamento degli indirizzi politici e della strumentazione tecnica che questo comporta. Altri chiarimenti molto importanti sono venuti dal notevole volume di osservazioni, di consensi e di critiche al Primo Schema fornito dalle forze politiche e amministrative che avevano direttamente partecipato alloperazione, dai tecnici di varie specialit impegnati ai diversi livelli della pianificazione dellarea, dai gruppi di pressione politica e culturale che hanno seguito il dibattito e lo hanno alimentato con interventi dallesterno 3 . Infine chiarimenti sostanziali sono venuti dagli studi che lUfficio Tecnico del P.I.M. ha potuto nel frattempo condurre per arrivare ad una visione pi precisa del reale stato dellarea e dei suoi contorni e per confrontare la validit di situazioni e di giudizi che nella prima fase del lavoro erano stati assunti per via prevalentemente intuitiva ed in linea di pura ipotesi. Si potuto, attraverso questi studi, ricavare informazioni ancora generali ma sufficienti per la fase di lavoro in corso, sulla finanza locale, sulle previsioni di sviluppo demografico dei Comuni, sullo stato della attivit
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Tra i numerosi interventi dallesterno si possono segnalare quelli della stampa della D.C., del P.S.I., del P.C.I.; i Convegni di corrente dei partiti di maggioranza; il Seminario dellILSES sulla Pianificazione Intercomunale; il Seminario della Facolt di Architettura di Venezia sulla Pianificazione Territoriale Urbanistica nellarea milanese.

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primaria, sulla consistenza e distribuzione delle localizzazioni industriali, sulla struttura socioeconomica ed urbanistica dei poli esterni e dei loro territori provinciali, sui livelli di urbanizzazione attuali e previsti dalla pianificazione locale e sui loro discostamenti dagli standards desiderabili, sullo stato di compromissione del territorio 4 . Con lintegrazione dei risultati della ricerca pervenuta dallILSES sui Caratteri dellurbanizzazione nellarea milanese, si arrivati dunque a sapere molto di pi di quanto non si sapesse allinizio dei lavori, quando in una condizione di generale carenza di informazioni si era dovuto ricostruire limmagine della realt territoriale riferendosi prevalentemente ad un mosaico di esperienze personali. Linsieme dei vari chiarimenti e lelaborazione di nuovi temi affrontati nel dibattito - dispersivo e sfocato, ma pur sempre utile - del Comitato Tecnico Direttivo, hanno consentito di mettere a fuoco le molteplici questioni che erano state poste sullo sfondo del Primo Schema. Su questa messa a fuoco la verifica ha potuto assumere una proiezione pi ampia ed applicarsi non solo a confrontare la attendibilit delle osservazioni e delle linee di azione che erano state prospettate, ma anche ad estenderle e ad inquadrarle in una concezione culturale e operativa pi ampia. In questa concezione emergono tre diversi argomenti che debbono essere considerati cardini del nuovo sistema di proposte che qui si presenta: il sistema di relazioni tra i diversi livelli di pianificazione del territorio, il piano come processo, lorganizzazione per distretti del sistema di osservazione e di intervento comprensoriali. Pi avanti, nei paragrafi successivi, si dir pi precisamente di ciascuno dei tre argomenti. necessario per prima di tutto, per rendere pi immediato il discorso, esaminare in modo molto sintetico quanto del Primo Schema ancora si ritenga valido e quanto invece si debba considerare superato. La verifica e gli assunti di base Rinviando alle relazioni del 25 luglio 63, alle altre comunicazioni sul tema 5

Si rimanda alla relazione dellUfficio Tecnico per i particolari sulle ricerche e sugli studi affrontati nellanno trascorso. 5 Cfr.: P.I.M. - Relazione illustrativa sullo schema proposto. Seminario sulla pianificazione urbanistica intercomunale in Italia con particolare riferimento ai primi risultati del Piano Intercomunale Milanese, tenuto allILSES il 10-10-63. Seminario sulla pianificazione territoriale urbanistica nellarea milanese, tenuto allIst. di Arch. di Venezia il 14 e 15 maggio 64. Casabella n. 282, dicembre 63.

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e ai successivi capitoli di questa Relazione per tutti gli argomenti che qui ci si limita ad accennare, si pu cominciare col dire che del Primo Schema si sono conservate le tre fondamentali assunzioni di base: La prima assume che larea milanese attraversa attualmente una fase di trasformazione ed evolve naturalmente - per certi aspetti anche contraddittori - verso quel tipo di organizzazione territoriale che stato definito di citt-regione. Da modi di sviluppo che si caratterizzano con rapporti territoriali lineari, univoci e dominati dalla prevalenza di un polo, larea sembra evolvere a modi di sviluppo caratterizzati dalla presenza di una pluralit di poli (una potenziale diffusione di interessi che al limite vanifica lesistenza stessa dei poli), relativamente affrancati da fenomeni di dominanza; capaci cio di stabilire interazioni complesse, senza dar modo alla formazione di situazioni territoriali gerarchiche. Questi caratteri sono sintomatici di situazioni socioeconomiche ed urbanistiche pi evolute e per questo il Piano di accelerare la trasformazione in corso, di correggerla e dirigerla, per portarla a coincidere con la serie di obiettivi che si propone di raggiungere. La seconda assunzione di base si fonda sul presupposto che la trasformazione che ci si propone di correggere, accelerare e dirigere pu approdare ai fini perseguiti dal Piano se si colloca in un quadro di evoluzione pi generale della struttura socioeconomica ed urbanistica nazionale. Le linee fondamentali di questo quadro di evoluzione debbono risultare da una serie di concreti indirizzi istituzionali che perseguano leliminazione degli squilibri socioeconomici della nazione attraverso una razionale distribuzione degli investimenti, una composizione di nuovi rapporti tra i diversi settori della produzione e tra spesa pubblica e consumi privati, una equa ridistribuzione del reddito tra le diverse categorie sociali. chiaro che questi indirizzi non potranno attuarsi se non verranno impiegati gli strumenti per la organizzazione e il controllo del territorio previsti dalla Costituzione e dalla Programmazione. Ed chiaro anche che senza il sostegno di questi indirizzi, ogni intelaiatura di pianificazione comprensoriale non potr acquistare la forza per reggersi. Il Piano Intercomunale, ponendosi nellambito di questa assunzione, non solo assume la consapevolezza delle sue necessarie relazioni con la pianificazione nazionale, ma si propone anche la funzione di sollecitarne e stimolarne lattuazione attraverso uno specifico orientamento dei suoi contenuti. La terza assunzione di base che si ritenuto di dover conservare si riferisce alla necessit di adottare un comportamento realistico nei confronti dei vincoli territoriali, amministrativi e politici presenti attualmente nellarea. Molte contraffazioni pi o meno deliberate sono state compiute nei confronti dellatteggiamento realistico del Primo Schema, per cui pu

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essere utile diffondersi un poco pi a lungo sul carattere dei vincoli che si ritiene necessario di tenere in considerazione. Lestraniamento dalla realt dellarea potrebbe infatti evitare la fatica di ricercare soluzioni capaci di sollecitare il consenso su una base di razionalit, e potrebbe invece riaprire la via tradizionale (e idealistica) delle visioni non contaminate dalle condizioni esistenti. Tutte le amministrazioni italiane, locali o centrali, possono per verificare attraverso la loro diretta esperienza urbanistica - come per questa via si arrivi alla permanente conservazione degli squilibri, qualunque sia lo smalto e la suggestione delle soluzioni proposte. Nel caso in questione, come del resto in tutti i casi territoriali, la realt interessa conoscerla sotto laspetto degli ostacoli e dei vincoli che essa frappone al raggiungimento degli obiettivi stabiliti. Nellarea milanese essi sono numerosi e multiformi, ma sinteticamente se ne pu stabilire una classificazione in tre specie fondamentali: politico amministrativa, normativa, morfologica. Appartengono alla specie politico amministrativa i vincoli che derivano dalla travagliata genesi del P.I.M. Lattuale dimensione del comprensorio il risultato di lunghe controversie e di tenaci contrattazioni rivolte a colmare le lacune introdotte dai criteri discriminatori e settoriali ai quali si ispirava il primo decreto di costituzione del P.I.M. Lo sforzo compiuto rappresenta indubbiamente uno dei risultati pi positivi e democratici raggiunti nellurbanistica italiana, ma il risultato risente ancora in modo pesante del peccato originale. Il comprensorio degli 87 Comuni continua ad essere non commisurato alla dimensione di intervento necessaria per un piano intercomunale dellarea milanese. Per di pi dominato dal peso preponderante del capoluogo ed isolato in un contesto regionale atomizzato, col quale non pu stabilire i collegamenti istituzionali necessari per affrontare i problemi generali che lo legano ad esso e che sono correlati in modo essenziale con i suoi problemi particolari. Daltra parte, anche a causa delle alternative negative che ha al suo contorno, la struttura organizzativa del P.I.M. trova difficolt a superare le condizioni di incertezza che si verificano soprattutto nel settore dei poteri e delle decisioni, dove la dialettica tra autonomie locali e centralismo comprensoriale si inceppa nella imprecisione delle prerogative e per la pressione delle azioni particolaristiche. Questa pressione risulta inoltre moltiplicata dal peso massiccio degli interventi pubblici di settore che entrano nel territorio, modificano profondamente le sue strutture e le sue conformazioni, senza il minimo coordinamento preliminare con gli organi della pianificazione territoriale. Alla seconda specie, quella normativa, appartengono i vincoli che derivano dalla disparit degli apparati normativi locali. Non sembra

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necessario dare particolari ragguagli su questa situazione dal momento che visibile come i numerosi piani regolatori, programmi di fabbricazione, norme, ecc., che agiscono nelle varie amministrazioni dellarea, siano privi non solo di principi di coordinamento, ma anche di ogni base logica comune. Nessun quadro di riferimento, neppure indicativo, stato mai formulato e proposto per normalizzare le previsioni di intervento degli enti locali o settoriali. Daltra parte pure visibile nelle configurazioni territoriali di ciascun Comune - comprese quelle del Comune di Milano - come indipendentemente dalla mancanza di una normalizzazione, la qualit stessa di ciascun apparato normativo sia scadente e antiquata, commisurata a ritmi e modi di espansione e sviluppo decisamente travolti dalle tendenza attuali 6 . Alla terza specie quella morfologica - appartengono i vincoli che derivano dal sistema di distribuzione delle attivit e dagli standards di insediamento delle funzioni che si rilevano nellarea. Loccupazione territoriale e i modi in cui essa si presenta, la sua consistenza, la qualit dei suoi tessuti, i suoi rapporti di posizione con le intelaiature infrastrutturali, il livello delle intelaiature infrastrutturali stesse, le sue oggettive capacit di attrazione delle attivit, le sue attitudini di sviluppo, ecc., costituiscono elementi di fondamentale condizionamento delle previsioni di pianificazione. Ogni previsione che non tenga conto di questi elementi, o che immagini di poterli abbandonare ad uno spontaneo processo di razionalizzazione, o che si proponga di superarli attraverso la contrapposizione di alternative globali esterne al campo di azione del Piano e non direttamente influenti sulle variabili specifiche dei fenomeni territoriali che hanno determinato la loro formazione; ogni previsione che consideri di agire programmaticamente al di fuori delle forze che hanno costruito la configurazione territoriale che si vuole modificare, si pongono necessariamente in un ambito di iniziative autoritarie o ineffettuali. La vera sostanza del realismo di un piano urbanistico nella volont di valutare le attitudini attuali e potenziali di queste forze e di orientarle a ricostruire configurazioni territoriali nuove attraverso la introduzione di alternative interne al campo di azione, capaci di rompere le cristallizzazioni esistenti per farle precipitare in un nuovo equilibrio coerente con gli obiettivi stabiliti. chiaro che la scelta delle alternative interne dovr essere accordata a un quadro di evoluzione pi generale che deriva dai livelli superiori di pianificazione, ed chiaro che questi dovranno a loro volta generare alternative esterne che influiscano sul campo in cui si opera e ne orientino
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Una rappresentazione lampante di questa situazione data dallassemblaggio delle previsioni dei piani regolatori locali, della rappresentazione dello stato di compromissione dei vari territori comunali, dallanalisi dei tessuti fornita dalla ricerca ILSES sui Caratteri dellurbanizzazione nellarea milanese.

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le trasformazioni. Si detto, a proposito della seconda assunzione posta a sfondo del Piano, come si consideri indispensabile per il successo degli interventi comprensoriali che questi siano correlati ad una serie di atti di pianificazione che si concretano ai livelli regionali e nazionali. Ma linfluenza di questi atti e le alternative che ne derivano non possono essere in loro stessi risolutivi: lazione del piano li presuppone come necessari, ma deve articolarsi nel concreto della realt comprensoriale ed agire direttamente su questa per poter conseguire risultati sufficienti. La verifica e lanalisi positiva del territorio Il Primo Schema aveva fondato il sistema delle valutazioni territoriali su una descrittiva che stata notevolmente perfezionata nella seconda fase dei lavori dai risultati delle ricerche condotte sullarea. La sostanza dei giudizi sui fenomeni osservati non risulta per sensibilmente mutata e si pu perci rinviare a quello che era stato detto nelle relazioni del 25 luglio e nei successivi interventi su quanto si riferiva alla analisi dei caratteri degli insediamenti nei diversi settori dellarea, alla distribuzione delle attivit e degli interessi, alla localizzazione e alla qualit delle strutture per la mobilit territoriale e delle reti infrastrutturali di attrezzature e servizi. A proposito di queste ultime gli approfondimenti venuti dalle nuove ricerche hanno confermato lesistenza di livelli scadenti che gi erano stati rilevati ma hanno anche fornito una pi precisa valutazione dei vari fenomeni di inefficienza che essi determinano. Questi fenomeni di inefficienza si estendono a tutta larea, che da ritenere congestionata in ogni fascia e in ogni settore, indipendentemente dai quanta di popolazione che vi sono insediati. Nei settori nord est, nord, nord ovest, la congestione si verifica infatti in presenza di forti densit di popolazione, mentre nei settori sud est, sud, sud ovest, si verifica in presenza di insediamenti a bassa densit. In entrambi i casi per il rapporto tra le quantit di strutture e attrezzature estremamente basso. Poich questo rapporto il vero indice rivelatore della congestione, si pu dire che il problema della congestione si pone per ovunque nel territorio 7 .
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importante notare che il superamento della densit di popolazione come indice rivelatore dei fenomeni di congestione coerente con il principio del continuo urbanizzato della citt regione. Lidea, connessa a questo principio, dellestensione del controllo urbanistico a tutto il territorio concepito come un unico pianificato, implica di dover giudicare le condizioni territoriali secondo una scala di valori dipendenti da una serie di relazioni tra standards. Poich

gli standards sono per loro stesa definizione variabili con le condizioni di sviluppo, con le aspirazioni dei gruppi sociali, con i livelli tecnologici, ecc., si introducono attraverso le loro serie di relazioni criteri di giudizio comprensivi dei molteplici aspetti che concorrono allefficienza di un territorio e perci pi significativi del rapporto statico che si stabilisce tra quantit di popolazione e superficie di area occupata. Il fatto che una forte densit insediativa coesista con

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Non escluso da questo giudizio il capoluogo dove la spinta alla terziarizzazione stata compiuta a scapito di una equa distribuzione dei servizi di base: (la citt, che era famosa nell800 per il comfort e la suggestione del suo ambiente urbano, stata trasformata in un arido agglomerato edilizio privo di attrezzature e di immagine). Linfluenza di questo squilibrio oltrepassa i confini comunali e si riflette sullintero territorio con unincidenza che cresce col progredire dei fenomeni di terziarizzazione delle zone centrali. Per cui il problema dellinnalzamento dei livelli comprensoriali non pu prescindere da una preliminare inversione di questi fenomeni e quindi dalla rottura della struttura radiocentrica che li determina e li esalta. Tenendo conto delle varie configurazioni degli insediamenti e delle loro reciproche gravitazioni, il Primo Schema aveva identificato nellarea tre stati territoriali distinti: il primo comprendeva i poli principali che svolgono un ruolo attuale o potenziale nel sistema metropolitano e cio i territori di Como, Lecco, Bergamo, Brescia, Cremona, Piacenza, Pavia, Vigevano, Novara, Gallarate - Busto - Legnano; il secondo comprendeva il vero corpo galattico dello sviluppo dellarea, tutte le aggregazioni pi o meno determinate ed eterogenee comprese tra i territori dei poli esterni e limmediato intorno del capoluogo; il terzo comprendeva il capoluogo e larea ad esso adiacente e soggetta alleffetto diretto della sua pressione espansiva. Procedendo alla verifica della attendibilit di questa classificazione, si arrivati alla conclusione di poterla confermare. Si riconosciuto infatti che ciascuno dei tre stati caratterizzato da suoi specifici comportamenti spaziali. I territori del primo stato orbitano attorno a citt dotate di una loro storia autonoma che solo da poco sono entrate nel campo gravitazionale di Milano, dove hanno cominciato ad assumere ruoli secondari di integrazione. Allo svolgimento pieno di questi ruoli si oppongono da un lato lanelasticit che deriva alla strutture territoriali di ogni polo proprio dalla loro origine autonoma, dallaltro la forte influenza del capoluogo che condiziona la loro evoluzione in un rapporto di dipendenza. I territori del secondo stato, vero ammasso galattico dellarea, sono costituiti da concrezioni attorno a nuclei coincidenti con insediamenti antichi, che si sono inizialmente sviluppati per azione indotta dal polo centrale e dai poli esterni e successivamente hanno continuato a espandersi, per impulsi endogeni. Il loro ruolo in genere centrato su
una strozzatura urbanistica rappresenta soltanto una frequente coincidenza: questo pu consentire di servirsi della densit solo come indice di prima approssimazione.

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poche funzioni specializzate, per cui nella maggior parte dei casi si configurano come distretti, destinati ad una o a poche attivit prevalenti e segregate. Su di essi agiscono con la massima incidenza i fenomeni di indifferenza territoriale che si manifestano nellarea, con leffetto di intaccare e recidere i legami territoriali originali e di favorire la decomposizione delle espansioni sospingendole a dilagare verso i nodi infrastrutturali pi attraenti. Nel terzo stato territoriale i nuclei galattici e le spine radiali dello sviluppo esterno, esplosi attorno al continuo urbano della citt, vanno saldandosi negli interstizi ancora aperti con tessuti compatti e sottoattrezzati che premono sul vero centro urbano e lo sollecitano ad accelerare la sua spinta terziaria. Qui la piramide dei valori si manifesta nel modo pi puntuale e si acutizza al punto da imporre al territorio una situazione costituita tenacemente sostenuta dai mercati fondiari ed immobiliari, dagli interessi posizionali, dagli apparati normativi, dalla volont egemonica dei comportamenti amministrativi e politici. Nelle linee generali le conclusioni tratte dallanalisi positiva degli stati di fatto sono risultate confermate; ma un esame pi accurato delle situazioni interne a ciascuno dei tre stati ha permesso di distinguere una serie di caratteri pi specifici di cui si tenuto conto nel momento normativo dello studio. Anche per queste distinzioni, accuratamente registrate, si rinvia ai capitoli successivi della relazione. Limitandosi qui a riferire solo sullessenziale, si pu dire che nel primo stato territoriale si riconosciuta una differenza sostanziale tra i poli dei settori nord e i poli dei settori sud 8 . Entrambi sono da ritenere congestionati, ma mentre nei primi il rapporto tra strutture e attrezzature basso a causa di una marcata prevalenza delle strutture, nei secondi linefficienza deriva dalla scarsit e dalla arretratezza delle attrezzature, non ancora commisurate alla fase di decollo industriale. Per cui mentre i poli del nord possono sopportare nuovi carichi solo a condizione di interventi prioritari nel settore infrastrutturale per alleviare la sclerosi delle infrastrutture gi esistenti, i poli del sud richiedono invece un afflusso di attivit e di funzioni per superare la soglia al di l della quale un pi alto livello di attrezzature risulta conveniente e sostenibile. Allesame particolareggiato, anche nel secondo stato territoriale le differenze fra settori nord e settori sud sono apparse pi rilevanti. Nel nord la decomposizione degli assi tradizionali di aggregazione genera sparpagliamenti indifferenziati e minuti che tendono a ricoprire larea con

Vedi la relazione del Prof. Giancarlo Mazzocchi sui Poli esterni e la relazione del Dott. Piero Bolchini sui Primi risultati dellindagine sui Poli esterni, entrambe fornite al C.T.D. durante il corso dei lavori.

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una intricata congerie di tessuti pi o meno porosi. Nel sud invece lespansione esplode con squarci massicci ma distanziati, nei punti dove nuovi nodi infrastrutturali rendono conveniente la localizzazione e nel vuoto di una agricoltura gi dissestata. Mentre nel nord il problema si pone quindi in termini di riordinamento delle strutture, di contenimento, e in molti casi di smantellamento, nel sud invece si pone in termini di nuove strutture capaci di organizzare la conversione irreversibile delle attivit agricole. Nel terzo stato territoriale, infine, le differenze appaiono in ciascun settore. La presenza di attivit intensamente commiste, di strutture notevolmente articolate, di tessuti complessi ed evoluti - nelle zone coperte dal continuo urbano del capoluogo - il vero carattere e la discontinua intensit della occupazione del suolo - nelle zone adiacenti ad esso - diversificano la situazione quasi in ogni punto. Resta tuttavia costante ed omogenea la condizione della seconda corona, nella quale si rileva un livello di depressione uniformemente distribuito. Come in tutte le aree metropolitane, questa seconda corona rappresenta allo stesso tempo il bastione che fortifica legemonia del polo centrale ed il nodo che progressivamente lo strozza. Nel nostro caso, costituisce unarea cieca, priva di amenit e di servizi, ricettacolo di segregazione sociale, luogo della massima congestione fisica ed economica. Su di essa si innerva tutto il sistema radiocentrico che condizione e compromette lo sviluppo dellarea. Le proposte normative del secondo schema - Assunti generali e particolari Le conclusioni dellanalisi positiva del territorio contengono gi le premesse delle proposte normative sviluppate nei successivi capitoli di questa relazione e negli elaborati grafici ad essa allegati. Le proposte si articolano per ad una serie di assunti urbanistici generali e particolari che per chiarezza conviene riassumere. Pi per la sua posizione strategica nel triangolo industriale che per il suo grado di evoluzione intrinseca, larea ha raggiunto il livello di infrastrutturazione viaria che provoca lindifferenza territoriale: le grandi arterie di traffico che alimentano il bacino padano costituiscono una rete capace e diffusa che propaga sollecitazioni localizzative in tutto il territorio. Si dissolve nel concreto la tradizionale opposizione tra citt e campagna e non per una evoluzione della struttura economica di questultima, ma per il semplice fatto che ogni sua parte tende ad essere luogo di potenziale localizzazione. La citt e la campagna si identificano, come si detto, in un continuo urbanizzato che

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caratterizzato dalla diffusione omogenea delle occasioni di sviluppo e perci richiede una omogenea tensione di controllo urbanistico. La graduale diffusione di condizioni di indifferenza territoriale nellarea ha un notevole valore positivo nel fatto che generalizza le opportunit di localizzazione e di conseguenza, moltiplica le scelte; ha per un aspetto negativo nel fatto che demolisce alcuni vincoli naturali che potevano essere usati da argini alla espansione indiscriminata. Gli aspetti positivi e negativi possono essere rispettivamente incrementati e ridotti soltanto se si agisce alla radice dei fenomeni che hanno determinato lindifferenza stessa e cio sul modo di distribuzione delle linee viarie che intersecano larea; sui collegamenti dellarea col territorio nazionale e con i poli regionali; su questi stessi poli, per indurvi modificazioni che si riflettano sullequilibrio generale nel senso voluto. Si possono incrementare gli aspetti positivi e ridurre gli aspetti negativi dei fenomeni provocati dallindifferenza territoriale solo estendendo lazione riflessa del piano intercomunale fino ai limiti della regione e al di l di essi. Si detto azione riflessa - e non diretta - del piano intercomunale, coerentemente con lassunto di base enunciato al secondo paragrafo di questa introduzione a proposito dellatteggiamento realistico dellazione normativa. chiaro infatti che le proposte di intervento che oltrepassano i confini del campo intercomunale richiedono strumenti diversi da quelli che si impiegano operando al suo interno. Inoltre richiedono veicoli particolari di trasmissione che propagano influenze verso lesterno ma anche dallesterno ne ricevono. Il che significa, in breve, che le proposte dirette ad esercitare unazione riflessa debbono essere tali da poter sopportare le riflessioni di ritorno che si manifestano allapertura del dialogo; o, in altre parole, che le proposte di portata extracomprensoriale (regionale, nazionale) debbono essere collegate elasticamente alle proposte di portata comprensoriale, perch queste ultime possono conservare un sufficiente margine di neutralit e autonomia rispetto alle modifiche che i livelli di pianificazione superiore apporterebbero alle previsioni quando fossero affrontati nel concreto. Il problema certo reso pi acuto dallassenza di un quadro di riferimento regionale; ma sussisterebbe comunque, anche in presenza di questo, se il coordinamento tra i livelli di pianificazione fosse improntato ad una circolarit attiva (e democratica). Un analogo criterio di flessibilit deve del resto informare anche lazione normativa rivolta allinterno del campo intercomunale, ma in questo caso si tratta di un aspetto del processo di piano sul quale torneremo pi avanti. Nella situazione di omogenea distribuzione delle possibilit insediate a cui tende il continuo urbanizzato la ricerca di rapporti lineari tra valori

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socioeconomici e posizione territoriale perde ogni capacit operativa. La distribuzione nellarea di interessi socioeconomici tende infatti ad assumere andamenti complessi, influenzati pi dalla qualit delle relazioni tra i punti nodali delle strutture e delle attrezzature che dai tradizionali fattori di localizzazione. Gli interscambi o comunque le corrispondenze funzionali o strutturali o perfino formali tra i nodi delle maglie di infrastrutture (servizi, attrezzature, strade) sono ormai i veri fattori di localizzazione: tanto pi attivi ed efficienti quanto pi sono complessi ed integrati. Nellarea del P.I.M. le corrispondenze di questo tipo sono ancora assai rare ed ancora pi rari sono gli organismi che esse possono materializzare; a maggior ragione essi sono da considerare tra gli strumenti pi incisivi per il programma di ristrutturazione del territorio. Ancora a proposito di ristrutturazione del territorio e tenendo conto di quanto si detto sui fattori che maggiormente sollecitano la localizzazione si pu aggiungere che lidentica inutilit dei procedimenti fondati sulla presunta linearit dei rapporti tra valori e posizione territoriale la si ritrova nei procedimenti fondati sul principio dello zoning. Infatti lorganizzazione dellarea in distinte zone ad attivit predestinata, oltre a ridurre i vantaggi della indifferenza, rende assai difficile di eliminarne i pericoli: lorganizzazione zonale si irrigidisce negli schemi distributivi delle destinazioni e perde ogni capacit reattiva ed ogni possibilit di assorbimento degli sviluppi che sfuggono alle previsioni. Lo stesso pu dirsi per ogni operazione fondata sul principio della dimensione conforme, che dal punto di vista concettuale rappresenta in definitiva una generalizzazione del principio dello zoning 9 La riunione o la frammentazione del territorio in sistemi di grandezza ottimale - rispetto a giudizi di efficienza economica e sociologica o formale, di funzionalit di una particolare rete di infrastrutture, di massimizzazione di un qualunque valore ripropone ancora una volta la citt come fenomeno emergente e isolato in un contesto agricolo col quale ha rapporti di assoluta contrapposizione. Nel comprensorio del PIM n il principio dello zoning n il principio della dimensione conforme possono trovare applicazioni ragionevoli. Luno e laltro, a diversa scala e con diverse conseguenze, sono espedienti per perseguire lordine attraverso la disaggregazione: il contrario di quanto sembra necessario per larea milanese dove lordine deve derivare dalla preliminare rottura dei compartimenti gerarchici tradizionali e dalla successiva ricomposizione delle parti in una nuova entit enucleata ma omogenea, senza confini.

Pi correttamente, se non altro da un punto di vista storico, si dovrebbe dire che lo zoning un caso particolare del principio della dimensione conforme.

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In una concezione aderente alla realt dello sviluppo dellarea e coerente con gli obiettivi perseguiti, il rapporto tradizionale tra mobilit territoriale e localizzazione assume nuovi significati. In primo luogo non sussiste il principio della dipendenza della mobilit alle localizzazioni, inoltre non sussiste la necessit di rendere minima la mobilit per raggiungere la massima efficienza degli assetti territoriali. Il continuo urbanizzato riconducibile ad un sistema costituito di attrezzature non distribuibili, attrezzature distribuibili e trasporti 10 . Col crescere dello sviluppo tecnologico e con linnalzarsi del grado di infrastrutturazione, le attrezzature distribuibili tendono ad aumentare e le attrezzature non distribuibili tendono a diminuire. Si pu dire che in unarea evoluta come quella milanese continuano ad essere non distribuibili solo alcune attrezzature strettamente legate a permanenti vincoli geografici - i laghi, i parchi, i fiumi, ecc. - o a condizioni che ancora determinano economie interne ed esterne rilevanti - industrie di base solidamente impiantate, aggregati produttivi complementari, ecc. La gran parte delle attrezzature sono invece distribuibili e col crescere dellinfrastrutturazione lo divengono sempre pi; acquistano cio un sempre maggiore margine di dislocabilit. Ne risulta che il problema di raggiungere la loro massima fruizione, che centrale rispetto agli obiettivi di efficienza territoriale, si pu risolvere agendo sui loro collegamenti come sulla loro reciproca posizione. Questo significa che le relazioni tra mobilit e localizzazione divengono pi complesse di quanto non fossero quando erano concepite in un rapporto di dipendenza e che in questa maggiore complessit ciascuna delle due variabili assume ampie funzioni. La mobilit, ad esempio, pu essere contenuta oppure incrementata se lobiettivo del piano - tattico o strategico, intermedio o finale - di concentrare oppure diffondere una distribuzione di interessi dati in una determinata area; pu essere minimizzata o massimizzata se il fine di collegare attrezzature distribuite in modo puntuale oppure di rompere un simile tipo distributivo per diffondere interessi in unarea pi ampia che il piano si propone di vitalizzare. Nel comprensorio intercomunale la situazione si presenta in modo cos variabile per le diverse zone da richiedere continui aggiustamenti del rapporto tra mobilit e localizzazione. Esistono precisi casi in cui la dislocazione delle attrezzature deve essere tale da rendere minima la rete di comunicazione, al contrario esistono precisi casi in cui

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A sostegno di questa schematizzazione cfr. A.Z.Guttemberg Urban Structure and Urban Growth (A.I.P. n.2, maggio 1960). Nella categoria delle attrezzature sono compresi in questo caso anche quei fattori che vengono normalmente chiamati strutture e cio le materializzazioni fisiche nel territorio delle attivit produttive e residenziali.

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necessario ampliare la rete e rafforzarla per irrorare i territori depressi la cui vitalizzazione - per interventi di attrezzature - essenziale allequilibrio generale dellarea. Alcuni di questi casi possono essere anche temporanei, possono cio far parte di un momento tattico del Piano che dovr essere riassorbito nel successivo procedere verso il conseguimento degli obiettivi strategici. Una rete viaria pu essere ramificata fino al punto in cui il territorio investito abbia raggiunto un livello di evoluzione che gli permetta di organizzarsi su un impianto di comunicazione assiale; o viceversa. In entrambi i casi la soluzione la pi adeguata se nel momento in cui viene scelta coerente alle fasi del processo di pianificazione che si sta svolgendo, indipendentemente dalle caratteristiche intrinseche degli elementi impiegati nella soluzione stessa; per la rete di comunicazioni, indipendentemente dalla lunghezza dei percorsi, dalla capacit di flusso, dal costo di impianto e di esercizio. Infatti se si procedesse vincolandosi al preconcetto di rendere ottimi questi fattori, si confonderebbe lefficienza strumentale con lefficienza finale; col risultato di pervenire a soluzioni formaliste o comunque astratte, del tutto estranee agli scopi del piano. Il sistema di mobilit nel comprensorio ha una struttura essenzialmente radiale convergente sul capoluogo. Nella funzione egemonica che questo ha svolto e continua a svolgere nel territorio sta la ragione dessere di questo sistema, che ormai agisce da rafforzativo della funzione egemonica stessa e quindi da ostacolo ad una sua trasformazione. Il sistema si estende al di l dellarea intercomunale ed parte preponderante del tessuto di comunicazioni del triangolo industriale; nel quale si collega ai sistemi, anchessi radiali ma meno cospicui, degli altri due vertici. Allinterno dellarea d luogo ad altri minori sistemi analoghi in corrispondenza dei poli e sottopoli che si assestano sui suoi raggi principali. Uno dei fondamentali problemi della riorganizzazione del territorio quello della rottura del sistema radiale delle comunicazioni, perch lo si riconosce vincolativo della trasformazione che si vuole ottenere. Nella decisione dei provvedimenti per attuare questo fine le scelte metodologiche e operative sono state influenzate da tre posizioni principali. La prima assumeva che una modificazione del sistema radiale non poteva essere intrapresa solo attraverso interventi limitati allarea e non correlati a proposte di largo raggio incidenti sul tessuto di comunicazioni della regione, del triangolo industriale, della pianura padana, ed oltre. Per questo le proposte sono state estese a tutto il territorio dellItalia settentrionale per il quale stato progettato un nuovo schema a reticolo, fondato sul principio di collegare i fuochi di

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interesse territoriale (i valichi, i porti, i bacini industriali, i poli urbani principali) con un sistema distributivo il pi neutrale possibile nei confronti delle localizzazioni preesistenti. La seconda proposizione assumeva che la trasformazione del tessuto delle comunicazioni dovesse tener conto nella maggior misura possibile degli impianti esistenti, nel senso di utilizzarli al massimo nella nuova configurazione. Sembrava assurdo infatti di dover concepire un radicale rinnovo della rete viaria che implicasse una cospicua perdita degli investimenti effettuati in passato, anche se giudicati errati; n si poteva immaginare che la riorganizzazione dovesse convogliare verso questo settore risorse troppo cospicue, soprattutto tenendo conto che quelle gi destinate nellimmediato passato sono da considerare eccessive, anche secondo un giudizio del Programma Nazionale del tutto condiviso. Le deformazioni che il nuovo schema progettato presenta sono dunque derivate non solo dalla necessit di adattarsi alle condizioni oggettive del territorio, ma anche dalla influenza di questa realistica intenzione. La terza assunzione si riferisce ai limiti di integrit dello schema adottato. La distribuzione reticolare sembra la migliore nella situazione generale in cui si deve intervenire ed in relazione agli obiettivi di decentramento che ci si propone di raggiungere; questo per non significa che essa rappresenti il tipo distributivo ottimo per ogni situazione particolare del territorio. Si hanno infatti nellarea zone che conviene alleggerire e zone che occorre invece incentivare perch sono al di sotto dei livelli ammissibili e perch la loro incentivazione consente lalleggerimento delle altre. La radiocentricit, o comunque la convergenza, dellimpianto viario pu dunque essere assunta come un mezzo efficace per indirizzare gli interessi nelle zone dove utile concentrarli. Questo non significa che lo schema reticolare adottato debba essere contraddetto nelle parti del comprensorio dove risulta utile ricorrere allespediente della concentrazione. Significa invece che esso deve essere rigorosamente applicato nelle grandi linee organizzative della mobilit territoriale a largo raggio, dove il problema si pone in termini di ottimo scorrimento e quindi di differenziazione gerarchica degli obiettivi e delle funzioni che caratterizzano i flussi; mentre nel passaggio dalle grandi linee alle linee organizzative pi particolari e interne al comprensorio, dove gli stati attuali e le trasformazioni impongono una pi complessa strumentazione degli interventi e dove la selezione dei flussi non richiede o non ammette una drastica separazione delle funzioni, lo schema reticolare deve articolarsi in configurazioni pi ramificate e commiste. In questo passaggio lo schema iniziale deve poter confluire in altri schemi se risultano pi appropriati alle esigenze

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dellarea che alimentano, siano essi radiocentrici o di altro tipo. Si ricercata dunque la massima aderenza delle soluzioni viarie ai reali scopi del traffico visti in funzione della complessiva organizzazione del territorio, rifiutando gli atteggiamenti univoci che derivano dalla considerazione prioritaria di uno degli elementi organizzativi in gioco - i trasporti o gli insediamenti o i servizi, ecc. - e che portano inevitabilmente a proposizioni astratte e ineffettuali, come ampiamente dimostrato da una ormai lunga esperienza urbanistica 11 . Gli stessi principi adottati per la riorganizzazione del sistema viario sono stati adottati per la riorganizzazione del sistema ferroviario. Per le soluzioni scelte in entrambi i casi si rimanda ai successivi capitoli di questa relazione, ma si deve ancora aggiungere per che, per quanto riguarda le ferrovie, il problema delladattamento a quanto precostituito, ha inciso con un peso ancora maggiore. chiaro infatti che il concetto della flessibilit e della commistione delle linee di flusso trova in questo settore vincoli particolarmente incisivi, dovuti non solo alla intrinseca rigidit degli impianti esistenti e al loro costo, ma anche alle particolarit che ciascun impianto presenta. Ragioni connesse ai caratteri specifici di ogni tipo di linea in rapporto alla sua funzione e al suo raggio di azione, e ragioni connesse alla irrazionalit che ha governato la costituzione della intera rete a tutti i suoi livelli, rendono estremamente difficile il compito di adattare il sistema ai nuovi obiettivi territoriali. Questi vincoli insieme alla considerazione dei costi imposti da modificazioni radicali e del tempo che esse richiederebbero per essere attuate, hanno costretto a delineare soluzioni pi rigide di quanto sarebbe stato possibile
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Tipico di una concezione urbanistica, fondata sul mito della funzione prioritaria dei trasporti, il ben noto schema della citt lineare. Inventato da Soria y Mata nel 1852, esso assume il principio di sviluppare lungo un sistema assiale di linee di comunicazione una catena continua di insediamenti e specializzazione alternata. La struttura organizzativa gi rivela in se stessa i suoi principali limiti ed in primo luogo quelli connessi con gli inevitabili fenomeni di specializzazione e di segregazione che derivano dallespediente della segmentazione a catena. Bisogna per soprattutto considerare come tale struttura, a parte le sue intrinseche disfunzioni, non possa ammettere eccezioni n al suo interno n al suo contorno: una citt lineare deviata dalla sua linea assiale oppure innestata a una struttura territoriale ramificata perderebbe ogni senso, dal momento che verrebbe ad essere contraddetto nei fatti il principio del suo funzionamento. Per questo tutte le citt lineari realizzate sono state collocate nei deserti - degli Urali, della Siberia, del Sud America o dellIndia - dove hanno potuto trovare ragioni sufficienti per la loro generazione nella reale preminenza della linea di comunicazione alla quale si attestavano e ragioni sufficienti per il loro sviluppo nella totale assenza di alternative territoriali al loro intorno. In unarea gi sviluppata come quella milanese la citt lineare non avrebbe alcun senso perch il livello di infrastrutturazione gi troppo elevato per ammettere semplificazioni radicali e perch la distribuzione degli insediamenti troppo articolata per consentire alla segmentazione dello schema di conservarsi integra.

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immaginare, in astratto, per una situazione meno vincolata di quella in cui si deve operare. Le conclusioni cui si pervenuti a proposito delle comunicazioni vanno viste in relazione alle conclusioni raggiunte a proposito della riorganizzazione della struttura e della distribuzione degli insediamenti. Si tratta infatti di un unico gruppo di conclusioni correlate, derivate da un avvicinamento globale al problema del territorio, considerato come un unico urbanizzato in cui i fattori di mobilit e di localizzazione si pongono come variabili interdipendenti. Lobiettivo di sostituire il sistema radiocentrico con un sistema articolato ed equipotenziale stato perseguito rompendo la configurazione viaria e ferroviaria che attualmente converge il flusso degli interessi verso il polo centrale, ma stato perseguito allo stesso tempo proponendo una nuova distribuzione degli insediamenti che agisca sui loro attuali schemi organizzativi e sul complesso delle loro relazioni esterne. Gli interventi previsti in questa duplice azione sono stati reciprocamente adattati fino al punto in cui si confermano e si rafforzano nellambito di una identica finalit. In questo senso dunque vanno interpretate le proposte ampiamente illustrate nei successivi capitoli e che qui ci si limita ad introdurre soltanto per i loro aspetti metodologici. Nellimpostare lo studio degli interventi sulle localizzazioni ci si riferiti alle distinzioni rilevate in sede di osservazione sui tre stati territoriali dellarea; si tenuto conto per delle differenziazioni interne ad ogni stato, colte attraverso le analisi condotte dopo la presentazione del Primo Schema, ed anche di quanto stato possibile precisare a proposito della struttura territoriale dei Poli esterni e dei tessuti agricoli che si estendono a sud del capoluogo. Questo insieme pi omogeneo e pi raffinato di informazioni ha consentito di mettere meglio a punto i nuovi presupposti organizzativi del sistema regionale nonch i processi di ristrutturazione previsti per larea centrale, ed ha portato a revisionare radicalmente la serie di proposizioni relative ai cosiddetti tessuti intermedi, che il Primo Schema stesso aveva indicato come punto debole delle sue previsioni. Il nuovo disegno territoriale delineato dal Secondo Schema propone in sintesi di realizzare un unico sistema che sia in grado di assorbire il decentramento non solo da Milano, ma da tutto il triangolo, ed imposta lo sviluppo di questa operazione su alcune linee di azione che investono con diverso metodo e con diversa incidenza operativa le varie parti dellarea.

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I Poli esterni del Nord sono riconosciuti congestionati dal punto di vista spaziale, in molti casi incapaci di sopportare ulteriori convergenze di attivit se non a patto di interventi di razionalizzazione che dovranno compiersi allinterno delle loro aree di influenza con criteri dello stesso tipo di quelli proposti per larea centrale del comprensorio milanese. I Poli del Sud, pure congestionati per il difetto di attrezzature adeguate alle strutture che contengono e tuttavia troppo debilitati per produrle, richiedono interventi che indirizzino su di loro cospicui rafforzamenti di attivit - solo a queste condizioni essi potranno sostenere un ruolo nella nuova configurazione regionale ed agire nello stesso tempo per lequilibrio del sistema e per il rafforzamento dellagricoltura. Il fuso che comprende i poli di Alessandria, Pavia, Piacenza e Cremona costituisce un complesso territoriale in cui la rete delle comunicazioni e la localizzazione puntuale dei centri urbani sono previsti in modo da conseguire la robustezza necessaria ad assumere una funzione alternativa per tutta larea. La sua presenza diaframma lagricoltura in due distinte zone - che filtrano luna nellaltra attraverso i larghi interstizi tra le localizzazioni - e tuttavia si distinguono identificandosi nel sud con larea agricola padana ed assumendo verso nord una funzione costiera influenzata dalla aree di consumo adiacenti. Ne consegue una chiarificazione organizzativa fondamentale nella quale il fuso agisce nei confronti dellattivit primaria limitando le sue tendenze al dissesto, in unarea dotata di precisi confini entro la quale si debbono compiere interventi di riconversione. Lazione sui poli periferici esterna al campo di diretta influenza del Piano; daltra parte non pu prescindere da questa azione alla quale deve riferire tutti gli interventi che esso prevede per larea sottoposta al suo diretto controllo. La soluzione di questa apparente contraddizione rappresenta il punto critico di tutta loperazione intercomunale, un nodo che condiziona non solo la scelta degli strumenti di intervento ma tutta limpostazione istituzionale e metodologica del processo di pianificazione. Per questo oltre a fornire indicazioni circa il destino dei Poli del Nord e la riqualificazione dei Poli del Sud nel Fuso, sono state avanzate precise proposte per il territorio che a Nord e a Sud compreso tra i poli e larea comprensoriale. Queste proposte definiscono la formazione e la funzione di una serie di centri di urbanizzazione - chiamati poli aggregativi - che agiscono come epicentri consolidati in tutto il territorio intermedio tra larea milanese e i poli regionali. La definizione della fascia agricola del Sud chiarisce anche i diversi modi in cui si deve intervenire nelle zone intermedie del comprensorio, nei settori settentrionali, meridionali e delle spalle. stato detto che a Nord larea sembra dotata di una precisa vocazione metropolitana mentre nel Sud e nei settori orientale e occidentale si presenta oscillante tra una debole resistenza dellattivit primaria e una pressione intensa ma sporadica delle forze di urbanizzazione. Nel sud, riequilibrati questi tessuti

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oscillanti con la formazione della fascia agricola - che allo stesso tempo ristabilisce e difende la continuit delle aree agricole - il problema si pone in termini di struttura e morfologia degli insediamenti destinati, in questa parte dellarea, ad assorbire la massa demografica disponibile, che non pu localizzarsi nei tessuti del Nord n del capoluogo oltre la misura ammissibile per non accrescerne la congestione. Calcolata la massa di manovra, risulta che la sua localizzazione deve essere concentrata, perch questo il solo mezzo per portare anche nel Sud e alle spalle quel patrimonio di attrezzature necessario ad elevare i livelli di insediamento realizzando lobiettivo di diffondere anche nelle zone pi depresse le condizioni insediative desiderate per lintero territorio. Da questo principio derivato il sistema di nuclei aggregati distrettuali con attribuzioni diverse nei vari settori del comprensorio. Nelle aree del sud, dove lurbanizzazione ancora rada, esercitano una funzione di polarizzazione delle attivit sparse che si diffondono tra il fuso A.P.P.C., i poli aggregati e il capoluogo. Nelle aree del nord, per le quali stata riconosciuta una elevata tendenza alla metropolizzazione, il problema di fondo invece quello di mettere a punto nuovi principi organizzativi che possano districare un equilibrio territoriale nella esplosione delle aggregazioni originarie. Qui in ogni caso lazione deve tendere a decomprimere larea riducendo la pressione insediativa che si esercita naturalmente. Il che si vuole ottenere non solo attraverso le alternative create nel sud e nelle spalle meridionali, ma anche per effetto dellazione selettiva - non diffusiva - del nuovo impianto viario. Il nuovo andamento delle linee di comunicazione viaria e ferroviaria, la loro nuova classificazione ed il nuovo modo in cui esse organizzano le divergenze e le coincidenze dei flussi principali danno luogo a vuoti o ad addensamenti di attrezzature a largo raggio che divengono altrettante occasioni di repulsione o attrazione nei continui urbani esistenti. Intorno alle massime condensazioni di attrezzature sono stati previsti infatti i nuclei aggregativi distrettuali dellarco settentrionale. Per lo stato territoriale corrispondente al capoluogo e allintorno direttamente investito dalla sua forza espansiva, il principio degli interventi non sostanzialmente cambiato rispetto alle precedenti proposte, anche se le allusioni morfologiche cui si era allora riferiti hanno lasciato posto a definizioni pi precise e, forse, meno disponibili ad equivoci di interpretazione. La maggiore conoscenza dei tessuti urbani delle zone di sviluppo della citt ha permesso di acquisire lesatta misura in cui si manifestano i fenomeni di deterioramento della sua seconda corona. Si detto come questa area cieca debba essere considerata il supporto pi solido della organizzazione egemonica del territorio e si detto anche come la sua ricostituzione sia essenziale per un efficace intervento di

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ristrutturazione del comprensorio che rovesci i supporti dellegemonia, coerentemente con gli obiettivi stabiliti. Lappiglio per operare il rovesciamento rintracciabile in alcune tendenze che gi si manifestano sotto forma di contraddizione al sistema esistente. Si verifica infatti per via naturale che alcune iniziative spontaneamente scavalchino la seconda corona per ritrovare al di l di essa migliori condizioni per la costituzione di pi alti livelli insediativi. Queste iniziative, sporadiche e casuali, in linea generale incrementano il deterioramento della seconda corona ma in alcuni casi particolari - lungo le linee del loro sviluppo - finiscono col provocare azioni di rinnovamento poich stabiliscono nuovi flussi di relazioni col vero centro, rimuovono le attivit e i servizi dalle loro localizzazioni tradizionali, modificano i valori delle aree e degli immobili, ecc. 12 . Il sistema di interventi che si propone prende partito da questa tendenza naturale, per ora casuale e indeterminata, e la trasforma in un obiettivo tecnico deliberato. Creando insediamenti di alto livello nella terza corona, localizzati attorno ai nodi di attrezzature a largo raggio che debbono essere accesi dalle corrispondenze delle maglie infrastrutturali, ci si propone di scatenare nuovi archi di interessi col vero centro urbano che si riflettano sulla seconda corona provocandovi una forte azione di rinnovo. Questa azione provoca una sostanziale rettifica della politica urbanistica del Comune di Milano ed in particolare la rinuncia alle tendenze accentratrici e colonialiste che ha dimostrato finora di voler perseguire, mirando ad accrescere la funzione terziaria direzionale del suo centro e ad espellere allesterno le localizzazioni destituite di interesse per questa funzione o incapaci di competere con essa. Per cui la rettifica della politica urbanistica significa in concreto riduzione - o in molti casi sospensione degli investimenti pubblici e disincentivazione degli investimenti privati diretti alla prima corona, loro convogliamento nella terza corona per la creazione di nuove strutture urbane ad alto livello di attrezzatura, sollecitazione al rinnovo dei tessuti della seconda corona man mano che gli effetti dello scavalcamento cominciano a modificare i presupposti della sua attuale configurazione.

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I fenomeni di deterioramento della seconda corona che si verificano nei poli delle aree metropolitane sono stati analizzati diffusamente da Homer Hoyt negli studi per il piano di Chicago. In queste analisi egli stesso ha rilevato come molte iniziative mosse dallesigenza di insediarsi con livelli elevati tendano a scavalcare le aree deteriorate e ad insediarsi nella terza corona provocando alle loro spalle ulteriore deterioramento ma anche episodi di rinnovo edilizio. Nellarea milanese un esempio evidente dellattualit di questa tendenza dato dallepisodio di San Donato e di quanto ha provocato nellintorno di piazza Corvetto e corso Lodi. Cfr. Homer Hoyt, The structure and Growth of Residential Neighbourhood in American Cities, 1939. Chicago Plan Commission, Master Plan of Residential Land Use of Chicago, 1943.

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Vista nellambito complessivo della nuova organizzazione territoriale proposta, la formazione di insediamenti dotati di elevati rapporti tra attrezzature e strutture nellimmediato intorno del capoluogo stesso per commisurarlo al nuovo ruolo che gli compete nella citt regione, ma anche la funzione di riverberare sollecitazioni sui poli aggregativi che ci si propone di configurare nelle zone intermedie. Le punte di interesse urbano dislocate ai margini dellarea centrale sono perci da intendere come articolazioni di un nuovo sistema di azioni dirette a ricondurre ad una unit operativa lintero territorio. I due stati territoriali rilevati come distinti in sede di osservazione, si riuniscono in un solo campo metodologico quando li si considera in sede di intervento. Il piano come processo Si detto come la concezione generale in cui sono state inquadrate le proposte del Secondo Schema si articoli a tre cardini fondamentali: il sistema di relazioni tra i diversi livelli di pianificazione del territorio, il piano come processo, lorganizzazione per distretti del sistema di osservazione e di intervento comprensoriali. Ci si propone di accennare brevemente nei tre prossimi paragrafi a ciascuno di questi argomenti. Lasciando in ultimo, per comodit di esposizione, la questione preliminare dei livelli di pianificazione, cominceremo dunque con largomento del Piano come processo. Il vero significato della citt-regione, come interpretazione dei fenomeni di sviluppo urbanistico e come metodologia di controllo dello sviluppo stesso, sta nellaver sostituito allidea statica e prefigurata della citt tradizionale, lidea di una citt che si compie e si configura in un sistema continuo di relazioni dinamiche; per cui ad ogni fase di sviluppo le configurazioni raggiunte nella fase precedente si ricompongono in configurazioni nuove, coerenti con gli aspetti della realt che in quel preciso momento emergono dalla continua mutazione dei fattori che concorrono allo sviluppo. La citt-regione dunque un processo di organizzazione territoriale che deriva le sue ragioni concettuali e operative dal riconoscimento della necessit di dilatare il problema del controllo del territorio fino ad assumere tutte le componenti che concorrono a modificarlo; coinvolgendole, come variabili interdipendenti, in un sistema che pu allargare indefinitamente il suo orizzonte spaziale e temporale senza contraddire il principio metodologico su cui si fonda il processo stesso. Si gi detto come nellottica di questa interpretazione perdano senso alcune proposizioni che erano tipiche di una concezione tradizionale della realt urbana; per esempio la dicotomia esplorativa e operativa tra citt e campagna, lorganizzazione urbana per zone a funzione predestinata (zoning), la dimensione conforme e la su conseguenza - che anche suo

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presupposto - dellosservare e progettare una configurazione urbana in termini di quantit di popolazione anzich in termini di relazioni tra strutture e attrezzature presenti in unarea, qualunque sia la sua dimensione e la sua posizione. Questultima proposizione e lalternativa che si appena enunciata permettono di chiarire unaltra novit di interpretazione tra le pi tipiche ed essenziali del nuovo modo di avvicinamento al problema urbano. Svincolando lidea di efficienza territoriale dal numero degli abitanti presenti in unarea e legandola invece al raggiungimento di uno stabilito livello del rapporto tra strutture e attrezzature, si deve assumere automaticamente il taglio dellorizzonte temporale degli interventi come dato del processo di pianificazione che si vuol attuare. Il problema infatti non pi quello di predisporre lorganizzazione del territorio per il numero x, y, z, degli abitanti che si prevede di dover ospitare entro il periodo h, y, j, di anni, ma invece quello di raggiungere entro un periodo a, b, c, i livelli di insediamento ritenuti necessari ad un dato grado di sviluppo economico, sociale e tecnologico del territorio. E mentre x, y, z, sono legate ad h, y, j, da una previsione derivata dallanalisi delle tendenze e delle forze che tendono a modificarle; a, b, c, rappresentano il tempo entro il quale si vuole realizzare loperazione di modificazione dei livelli; sono lindice di una decisione e non lipotesi derivata da una valutazione (che il pi delle volte ha forti immagini di azzardo) 13 . Lorizzonte temporale posto come dato dunque strettamente connesso con gli obiettivi; parte integrante dellenunciazione degli obiettivi stessi poich esprime il tempo in cui una nuova qualit del sistema organizzativo deve essere raggiunta: oltre il quale la qualit superata, perch si modificano le condizioni che lhanno richiesta e con esse la scala di valori degli standards cui ci si riferiti. La definizione dellorizzonte temporale, vista in questa prospettiva, deve necessariamente collocarsi entro i limiti di due fondamentali condizioni: essere fondata su una larghissima base di informazioni ed essere il pi accorciata possibile. Si intende per informazioni, non solo quelle che possono essere derivate dalla analisi tecnica e interdisciplinare degli stati di fatto e delle tendenze in atto, ma anche quelle che debbono pervenire dalla trasmissione diretta di giudizi ed aspirazioni da parte del maggior numero di forze direttamente interessate allo sviluppo del territorio.

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Si pu osservare che anche procedendo per via tradizionale possibile scegliere un orizzonte temporale, tra i tanti ipotizzabili, ponendolo in rapporto con i livelli di insediamento della popolazione che si prevede per il tempo fissato. In questo caso per la scelta deve essere riferita in primo luogo ai livelli ed essere aggiustata in rapporto al numero degli abitanti fino al punto in cui anche questa variabile diviene costante, fino al punto cio in cui la soluzione unica e lorizzonte temporale diviene dato.

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Queste forze debbono essere nel Piano, e non fuori dal Piano come sono sempre state, non solo perch il processo di pianificazione possa assumere reale sostanza democratica, ma soprattutto perch possa svolgersi in un contesto di effettiva razionalit. Il presupposto della razionalit infatti nella pi ampia disponibilit di informazioni e questa non pu essere conseguita se non accade che tutte le forze impegnate a trasformare direttamente o indirettamente il territorio - le molteplici formazioni politiche, la rappresentanze delle categorie sociali o di loro particolari attivit e tendenze, le organizzazioni del lavoro, gli operatori pubblici e privati, i gruppi di pressione culturale, ecc., fino alle espressioni di determinati settori di residenza o attrezzature o servizi - possano confrontarsi entro il campo di osservazione del piano. Solo cos sar possibile valutare esattamente le tensioni e, su questa valutazione, di costruire la scala di valori alla quale si riferiscono gli obiettivi della pianificazione. I quali obiettivi, proprio perch si articolano ad una scala di valori che si modifica col variare dialettico delle tensioni tra le forze in gioco, sono anchessi soggetti a modificazioni; che debbono avvenire nellesatto momento in cui se ne manifesta la necessit e che possono avvenire con prontezza tanto pi sensibile quanto pi scorrevole la trasmissione dalla periferia al centro organizzativo del piano e viceversa. Lesigenza di una ampia partecipazione introduce dunque la concezione del piano come processo di fini e mezzi e riconduce la sua azione ad una alternanza illimitata di proposte e verifiche entro la quale continuamente si aggiustano non solo i mezzi, in relazione alla precisione dei fini, ma i fini stessi in relazione al rinnovamento dei mezzi. Questa concezione esclude la possibilit che il Piano si configuri in una decisione unica e permanente, valida una volta per tutte; ma anche presuppone che lorizzonte temporale venga accorciato il pi possibile, in modo da lasciare adito alle modificazioni che si proporranno nel suo divenire come processo. Non si tratta, chiaro, di ridurlo ad una serie di interventi a breve termine ma di collocare ogni periodo, lungo o breve che sia, entro tempi esattamente commisurati alle necessit delle azioni che si debbono compiere. Allo stesso tempo, si tratta di prevedere per il lungo periodo lo stretto necessario, e di attuarlo con i mezzi pi flessibili per ridurre al massimo le occasioni di irrigidimento del processo: al limite di conseguire gli obiettivi lontani, dati come traguardi, attraverso la concatenazione di interventi a tempi raccorciati, che possano trovare i loro reciproci aggiustamenti nei momenti della loro saldatura. La rotta del processo deve essere garantita dalla continuit delle azioni del piano; dallistituto del Piano, inteso come organo permanente di osservazione e di controllo del territorio. Ad esso spetta di promuovere il confronto tra le forze in gioco, di ricavarne le informazioni necessarie alla definizione delle linee di pianificazione, di precisarne i fini e di scegliere i mezzi pi utili a perseguirli, di enucleare i periodi dellazione nel tempo, di elaborare gli interventi tattici e di

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convogliarne gli esiti nella corrente maestra degli interventi strategici, di correggere le deviazioni del percorso verso i fini prestabiliti, di verificare le conseguenze degli obiettivi raggiunti, di verificare e diffondere le informazioni sui risultati riaprendo continuamente il dialogo circolare con le forze che agiscono nel territorio. La concezione del Piano come processo esclude automaticamente tutte le soluzioni urbanistiche che nascono da preconcette figurazioni morfologiche o strutturali. Queste soluzioni che ancora esercitano suggestioni, per il fatto che sembrano poter risolvere in modo unitario e definitivo tutti i problemi territoriali, nel concreto della realt non solo risultano ineffettuali ma anche limitative della partecipazione e quindi dellallargamento della base di razionalit del piano. Esse presuppongono che il destino della pianificazione sia quello di definire una configurazione ottimale la cui materializzazione non pu essere ottenuta se non per via autoritaria, dal momento che ogni introduzione dialettica agirebbe inevitabilmente come fattore deviante. Di conseguenza esse implicano lunit del consenso e leliminazione aprioristica della contestazione; il che significa delega dei poteri decisionali ad un governo centrale e sospensione dei giudizi che possono essere emessi in sede periferica: rigida e permanente definizione normativa degli obiettivi da perseguire. Il piano come processo non pu evidentemente conciliarsi con questo tipo di soluzione. Per il piano come processo la figurazione morfologica e strutturale una delle componenti dellazione, anche se nei risultati finali essa assume significati conclusivi e rivelatori della qualit delle situazioni raggiunte. Il fuoco dellinteresse nelle relazioni che si stabiliscono tra le volont politiche, le scelte economiche, i comportamenti sociali, i livelli delle strutture e delle attrezzature territoriali, i caratteri formali ed espressivi dellambiente fisico. Gli interventi sono rivolti alla modificazione di queste relazioni e agiscono sulle diverse componenti nellottica delle loro reciproche influenze. Il consenso non un vincolo ma una variabile, che si risolve nel divenire del piano, man mano che il libero esercizio della contestazione chiarisce, nel quadro degli obiettivi generali stabiliti, gli obiettivi particolari verso cui occorre dirigersi, e identifica i metodi e gli strumenti necessari per aggiungerla. Le decisioni del piano non sono il risultato di una delega di potere, ma lespressione di volont in movimento che si confrontano e si organizzano in forme pluralistiche di governo. La forma prefigurata sostituita da impianti fluidi e interpenetrali che crescono e si configurano nei successivi tempi del processo di piano, coerenti con ogni fase del suo sviluppo.

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Lorganizzazione per distretti del sistema di osservazione e di intervento comprensoriale Il comprensorio del Piano Intercomunale Milanese nella sua attuale struttura amministrativa e politica contiene gi varie premesse per dar luogo ad un sistema di pianificazione fondato sul decentramento e sul pluralismo dei meccanismi di decisione. Limpostazione concettuale del Secondo Schema accentua negli aspetti metodologici e tecnici queste premesse e propone ladozione di alcuni strumenti capaci di renderle attuali nel processo del piano. Tra questi strumenti il pi diretto quello dellorganizzazione per distretti del sistema di osservazione e di intervento comprensoriale. Nel capitolo destinato ai problemi dellattuazione il funzionamento dei distretti ampiamente illustrato, baster quindi accennare soltanto ad alcuni suoi contenuti metodologici e ad alcune sue possibilit operative. Si detto come in sede di intervento lintero campo comprensoriale sia stato ricondotto ad una unit operativa, si detto daltra parte come allinterno di questa unit si manifesti una mancata differenziazione degli stati di fatto e come le azioni particolari previste dal piano siano state caratterizzate da specificazioni e gradualit commisurate alle differenze esistenti. Questa contraddizione, tra il carattere specifico delle diverse proposte e lunit del sistema generale entro cui esse si inquadrano pu essere risolta entro campi di intervento dimensionati in modo da attuare una effettiva mediazione tra decisioni locali e centrali, e delimitati in modo da aderire il pi possibile alle convergenze ecologiche delle diverse parti del territorio. Si perci suddiviso il comprensorio in subcomprensori che sono stati chiamati distretti - i cui limiti concludono aree nelle quali i problemi di sviluppo del piano possano essere ritenuti omogenei. Lo stesso territorio del capoluogo stato incluso in queste aree dopo essere stato suddiviso in settori assimilabili a ciascuna di esse. I distretti sono da considerare dunque una derivazione del concetto di piano come processo; perci essi sono destinati in primo luogo ad agire da supporto al sistema di decentramento del piano stesso. La dimensione comunale , nella generalit dei casi del comprensorio, troppo piccola e troppo poco attrezzata di strumenti per poter svolgere un ruolo incisivo nel processo delle decisioni; daltra parte la presenza delle autorit locali deve essere nel piano il pi possibile autentica e sostanziale per garantire la democraticit delle scelte. Il distretto sembra il luogo pi appropriato per assicurare una partecipazione paritetica e attiva, dal momento che la sua dimensione riconduce concretamente alla portata locale i problemi che si manifestano nello svolgersi della pianificazione comprensoriale. La funzione dei distretti pu agire infatti in molteplici direzioni. Essi possono costituire campi di osservazione permanente e tenere sotto

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costante controllo il territorio registrando quanto in esso accade e si modifica non solo dal punto di vista dellassetto fisico, ma anche in rapporto alle relazioni tra le forze che intervengono a modificarlo. Possono agire da promotori di iniziative consortili, tra comuni interni al distretto e con comuni di distretti adiacenti, per lattuazione di interventi particolari o settoriali coerenti col piano. Possono risolvere nel loro interno, attraverso ripartizioni pi esattamente calcolate gli indirizzi di perequazione spaziale e finanziaria che la pianificazione di livello comprensoriale definisce nelle linee generali. Possono divenire il presupposto di una riforma della struttura politica e della struttura amministrativa del comprensorio fondata su una ossatura di prospettive di sviluppo, pi concreta e attiva di quelle derivate dalle identificazioni di analogie teoriche e descrittive, come sono i quartieri o le aree naturali. Infine debbono elaborare nei particolari le soluzioni generali del piano adattandole alle circostanze che vengono rilevate dalle permanenti osservazioni condotte sul territorio. In questa duplice funzione di elaborazione e adattamento deve essere identificato il nodo pi complesso del sistema di decentramento del piano. La sua soluzione sar tanto pi razionale e rapida, quanto pi sar efficace la trasmissione e il confronto tra le esigenze locali che confluiscono al livello distrettuale e le decisioni normative del livello centrale. Tanto pi sar coerente e rigorosa, quanto pi sar sostenuta dal consenso che deriva da un libero esercizio della contestazione. Il sistema di relazioni tra i diversi livelli di pianificazione del territorio Si detto ai paragrafi precedenti come le trasformazioni che ci si propone di compiere nellarea per poter attuare i fini perseguiti dal Piano debbano collocarsi in un quadro di evoluzione pi generale della struttura socioeconomica ed urbanistica. Questo assunto che si considera fondamentale per la comprensione di tutto lo schema di interventi delineato richiede ancora alcune precisazioni circa il sistema di relazioni tra i diversi livelli di pianificazione che incidono sul territorio su cui si opera. Uno dei problemi pi scottanti della vita politica, economica e sociale del nostro paese costituito dalla definizione degli ambiti e dei rapporti intercorrenti tra i diversi livelli di programmazione. I gravi squilibri territoriali e settoriali, lentit della spesa pubblica, la necessit di superare lambito angusto dei bilanci annuali, hanno fatto s che in modo quasi spontaneo e non coordinato, venissero alla luce piani pluriennali di amministrazioni locali, piani comprensoriali, piani provinciali,

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piani regionali (nelle regioni a statuto speciale) e, oggi, un piano nazionale. Se peraltro non difficile spiegare storicamente le ragioni del mancato coordinamento ed inquadramento di queste esperienze, certo che questo stato di cose oggi appare causa di conflitti, di sovrapposizioni, di iati. Il piano nazionale si limita per il momento a fissare gli obiettivi ed a adottare strumenti soltanto a livello macroeconomico per grandi aree e grandi settori delleconomia nazionale, ristrutturando e sintetizzando i livelli di intervento in questo ambito, senza recepire, verificare, coordinare quanto programmato a scala pi bassa. Manca il quadro regionale, che trova il proprio naturale ambito nella programmazione a medio raggio, offrendo un punto dincontro indispensabile tra la programmazione nazionale e quella provinciale o meglio comprensoriale. Appare a questo proposito ovvio sottolineare come soltanto nellambito regionale sia possibile creare un sistema di infrastrutture tali da rendere efficaci le alternative di localizzazione a medio raggio; rivedere gran parte della materia degli incentivi e disincentivi fiscali; inquadrare attraverso piani territoriali omogenei le grandi scelte urbanistiche comunali e comprensoriali; risolvere una serie di strozzature e squilibri nei settori dellagricoltura e della distribuzione. In breve la programmazione regionale appare essere uno dei principali strumenti di estrinsecazione delle scelte fatte dal piano nazionale e contemporaneamente di inquadramento della pianificazione a livello inferiore. Neppure stata definita finora la natura e gli ambiti della programmazione comprensoriale: coesistono a tuttoggi piani puramente urbanistici accanto ad altri con obiettivi pi vasti fino ad arrivare a piani di vero e proprio sviluppo sociale, che si propongono di intervenire tanto nelle strutture urbanistiche, quanto - seppure in misura non organica - in quelle economiche e sociali della propria area di competenza. E non vi dubbio che le linee programmatiche e gli obiettivi del Piano Intercomunale Milanese adottate dallAssemblea dei Sindaci il 17 febbraio 1963 collocano il PIM tra questi ultimi e in una posizione di avanguardia. Piano di sviluppo sociale, abbiamo scritto. E tuttavia intendiamo sottolineare come questa definizione sia intenzionalmente vaga e limitativa. Infatti anche le esperienze pi avanzate, come appunto quella del PIM, hanno indubbiamente sofferto, per limpossibilit di trovare nel quadro delle istituzioni vigenti, una collocazione ed una definizione tale da comprendere oltre agli aspetti urbanistici anche quelli economici della programmazione. Questa situazione ha reso pi difficile il rapporto con altri e pi elevati livelli di programmazione, pi arduo il reperire strumenti di intervento al di fuori di quelli urbanistici, pi gravoso il compito di superare prospettive e responsabilit puramente locali.

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Di qui deriva almeno in parte il senso di impotenza e di frustrazione che caratterizza levoluzione di queste esperienze. Appare dunque necessario definire meglio la natura, gli ambiti ed i rapporti tra i diversi stadi della programmazione come sopra delineati. Se la programmazione nazionale pu essere definita come piano globale e quella regionale come piano a medio raggio, quella comprensoriale appare per propria natura come programmazione a breve raggio investente unarea nella quale lo sviluppo pu essere ricondotto ad un livello di omogeneit tale da permettere il controllo dei fenomeni che intervengono nello sviluppo stesso e che da questo derivano. Nella definizione di rapporti tra piani comprensoriali e piani a livello pi elevato sono evidenti due pericoli relativi alla considerazione: a) dei piani comprensoriali come gerarchicamente e burocraticamente subordinati a quelli superiori, e quindi come mera attuazione ed estrinsecazione di questi ultimi; b) delle aree comprensoriali come isole allinterno delle quali i piani possano essere preparati, definiti, attuati in assoluta autonomia rispetto al pi ampio contesto regionale e nazionale. Il piano comprensoriale nasce dalla constatazione che gli ambiti puramente municipali non sono pi sufficienti a far fronte ad una serie di fenomeni a livello economico, sociale ed urbanistico (congestionamento, degrado, speculazione fondiari a vasto raggio, ecc.); che la settorializzazione degli interventi rappresenta in realt un ostacolo al controllo complessivo sul territorio; che di conseguenza la battaglia per la difesa e lo sviluppo dellautonomia comunale vanno combattute ad un livello pi elevato dai Comuni associati. In tale prospettiva il problema cardine per lEnte Locale non pi quello di essere formalmente autonomo nel proprio ambito giurisdizionale e territoriale, quanto quello di poter esercitare in modo effettivo le proprie funzioni, anche attraverso la creazione di nuovi strumenti e di nuovi istituti. Questioni essenziali per valutare il senso e la portata dellevoluzione dellautonomia saranno il grado di controllo che i Comuni associati potranno esercitare nei riguardi di questi organi ed il permanere della piena responsabilit dellEnte Locale verso le forze che lo hanno espresso. Sotto questo profilo, appare evidente che i Comuni associandosi a livello di comprensorio, e permanendo come organi insostituibili di potere democratico, possono esprimere istanze valide anche nei riguardi della programmazione a livello superiore non soltanto nel campo urbanistico ed amministrativo, ma anche in quello economico e sociale. Il pericolo insito nella generalizzazione dei piani consiste proprio nel rendere i livelli inferiori responsabili esclusivamente verso quelli superiori, togliendo ad

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essi ogni autonomia, e rendendo peraltro tutto il processo di programmazione autoritario, burocratico e riducendolo, nel migliore dei casi, a pura operazione tecnocratica. Questo principio non sta a significare che i piani a livelli superiori debbano essere intesi come pura sommatoria dei piani a livello inferiore. In modo schematico dunque il processo della programmazione democratica dovrebbe comprendere le seguenti fasi: 1) di elaborazione degli obiettivi generali del piano compiuta dagli organi nazionali in collaborazione con i livelli inferiori di piano con specificazioni territoriali di grande scala e con lapprontamento delle scelte di quadro; 2) di preparazione e definizione dei piani a livello inferiore inquadrati nei livelli di coerenza di cui sopra. La programmazione regionale nei riguardi della programmazione comprensoriale dovrebbe funzionare in limiti pi ristretti nella prospettiva accennata per quanto riguarda i rapporti tra piano nazionale e livelli inferiori; 3) di sintesi, razionalizzazione e verifica dei piani a livello pi basso, ormai definiti, a scala pi elevata (programmi comprensoriali su scala regionale; programmi regionali su scala nazionale); 4) di specificazione degli obiettivi a livello pi elevato ed adozione degli strumenti e delle politiche di attuazione. Un processo questo allinterno del quale i rapporti tra il vertice e la base non sono mai configurati come univoci ma tali da sostanziare una dialettica continua tra i diversi livelli nelle fasi di preparazione, definizione, attuazione. Un processo quindi nel quale, al limite, non esistono neppure i livelli diversi di piano, ma una concatenazione senza soluzioni di continuit di momenti e di atti di pianificazione 14 . Come stato sottolineato, la situazione delinea soltanto i primi passi in tale direzione e prefigura un lungo periodo di transizione e di esperienze. Per tutto questo periodo dunque i piani comprensoriali, come manifestazioni della volont degli Enti Locali, dovranno essere ritenuti innanzitutto responsabili verso le forze che li hanno espressi. Nulla ipotecando per il futuro, anzi sollecitando una pi matura dialettica tra i vari livelli di programmazione, i comprensori dovranno preparare, definire,
peraltro evidente come la circolarit della programmazione sopra delineata, non esaurisca il contenuto di una pianificazione democratica, che si sostanzia soprattutto nelle scelte, e neppure il processo di partecipazione e di controllo dal basso che deve comprendere lintervento di altre istanze come ad esempio quelle sindacali, a tutti i livelli.
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attuare i propri piani in condizioni di piena autonomia. In questa prospettiva sar fin dora necessario per lazione comprensoriale far risaltare tutti gli elementi di concordanza e di incontro con il piano nazionale, ponendo in atto direttamente nel proprio territorio ed indirettamente anche al di fuori del proprio ambito tutti quegli strumenti che possono concorrere alla pronta attuazione del piano stesso. Gi oggi al Piano Comprensoriale Milanese si presenta una vasta area di intervento in tale direzione: il piano Pieraccini come gi le linee del rapporto Giolitti, indicano per il triangolo industriale unazione di contenimento della spesa a scopi infrastrutturali, una politica di disincentivazione del flusso migratorio, una politica di riequilibrio degli investimenti industriali a favore delle zone depresse del territorio nazionale. In modo autonomo e fin dallinizio, il piano comprensoriale ha gi fatto propri tali obiettivi e su di essi ha fondato le proprie scelte operative. Nei riguardi di tutta una serie di scelte di quadro politiche, economiche, istituzionali - come Legge Urbanistica, politica di perequazione tra le diverse zone ed i diversi settori delleconomia nazionale, attuazione dellEnte Regione - il piano comprensoriale deve proporsi come elemento di pressione, sollecitando innanzitutto prese di posizione da parte degli Enti Locali, portando attraverso ai propri elaborati elementi di discussione e di presa di coscienza presso lopinione pubblica, intervenendo al massimo livello parte dei problemi irrisolti per la massa dei propri amministrati. certo infatti che scelte di questa natura che possono essere compiute solo in sede di programmazione e di competenza legislativa nazionale e tuttal pi regionale condizionano ed incidono fortemente sullavvenire del piano comprensoriale. Sarebbe tuttavia un grave errore pensare che soltanto dopo il varo di tali strumenti possa essere avviata la programmazione comprensoriale, o che comunque a tali scelte debbano essere demandate le soluzioni delle alternative fondamentali del piano comprensoriale stesso. Ad una impostazione siffatta facile rispondere che tali deliberazioni di quadro, qualsiasi incidenza possa ad esse attribuirsi, non determinano la natura del piano comprensoriale, n soprattutto possono giungere a definire il piano stesso. Anzi, la programmazione comprensoriale, rendendo espliciti gli iati e le contraddizioni esistenti, portandoli a livello di coscienza e di cultura sociale, attuando scelte che sollecitino iniziative in sede politica nel senso sopra ricordato, appare elemento di stimolo, certo non secondario, per affrettare e facilitare lattuazione di questi indirizzi, di questi strumenti politici e di questi Istituti.

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