Breve Histria da Vigilncia Sanitria.

A histria da Vigilncia Sanitria brasileira a histria do Pas, a histria do medo da doena e da morte, um relato de tragdias e herosmos, de conquistas, desafios e perdas, uma espcie de certificado de resistncia s atrocidades do poder, ignorncia dos governantes, ao descaso das autoridades sanitrias que no passado isolavam os doentes como mtodo de cura. E tratavam a populao com a habitual truculncia da cegueira administrativa, em relao sade pblica, empregando muitas vezes nas comunidades revoltadas a providencial profilaxia da violncia e da brutalidade. Mas essa uma memria que deveria permanecer guardada a sete chaves, se uma nao no fosse feita tambm da matria dos traumas e do sonho de evoluo e modernidade (Anvisa, 2006). Em registro numa narrativa de medo, de crenas e de horror, injustias e vitrias, de renascimento de um povo a partir de medidas polticas e sanitrias inovadoras como as de Oswaldo Cruz, com o combate febre amarela, e Carlos Chagas em sua dedicao no combate peste bubnica. Sem dvida uma memria recuperada e consagrada sade pblica e a quem a realizou nos preceitos de Hipcrates e de Avicena. Alm de tudo isso, conta com introduo do escritor membro da Academia Brasileira de Letras (e mdico sanitarista) Moacyr Scliar (A orelha de Van Gogh), o que faz ressaltar sobremaneira o valor da obra. No final do sculo XIX houve uma reestruturao da vigilncia sanitria impulsionada pelas descobertas ns campos da bacteriologia e teraputico nos perodos que incluem a I e a II Grandes Guerras. Aps a II Guerra Mundial, com o crescimento econmico, os movimentos de reorientao administrativa ampliaram as atribuies da vigilncia sanitria no mesmo ritmo em que a base produtiva do Pas foi construda, bem como conferiram destaques ao planejamento centralizado e participao intensiva da administrao pblica no esforo desenvolvimentista (De Paula, 1998). A partir da dcada de oitenta, a crescente participao popular e de entidades representativas de diversos segmentos da sociedade no processo poltico moldaram a concepo vigente de vigilncia sanitria, integrando, conforme preceito constitucional, o complexo de atividades concebidas para que o Estado cumpra o papel de guardio dos direitos do consumidor e provedor das condies de sade da populao (De Paula, 1998). O que Vigilncia Sanitria. Na Lei Orgnica da Sade, 8.080 de 1990, artigo 6 pargrafo 1 (MINISTRIO DA SADE, 2005), aparece a nova definio proposta aps a reforma sanitria que introduz o conceito de risco e minimiza o carter burocrtico e normativo anterior, a Vigilncia Sanitria passa ento, perante a lei, a atuar sobre fatores de risco assumindo o papel de promover, proteger, recuperar e reabilitar a sade da populao sendo definida como: Um conjunto de aes capazes de eliminar, diminuir, ou prevenir riscos sade e de intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios de interesse a sade, abrangendo: I o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a sade compreendidas todas as etapas e processos, da produo ao consumo; e II - o controle da prestao de servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade. Segundo Costa (2001), as aes de Vigilncia Sanitria constituem a mais antiga face da Sade Pblica e a tentativa de estabelecer controle sobre os elementos essenciais da vida, na perspectiva e tica da melhoria da qualidade de vida.

As aes normativas, de fiscalizao e de controle da vigilncia sanitria so exercidas de acordo com o "poder de polcia", e, segundo Frazo, L., "O poder de polcia, como atributo do Estado, tem funo reguladora dos direitos individuais e coletivos para garantir, a estes, absoluta predominncia sobre aqueles. Impe-se dentro da lei sendo, portanto, o seu exerccio limitado ao permissivo que o acompanha para balizar a ordem econmica e social" (Anvisa, 2002). Poder de Polcia intrnseco natureza da vigilncia sanitria e necessrio ao exerccio do controle sanitrio, para prevenir e impedir irregularidades. Entretanto, importante ressaltar que as aes no esto reduzidas aplicao do poder de polcia e de fiscalizao e devem ser vistas dentro de uma perspectiva mais ampla e capaz de fomentar os processos de melhoria da qualidade de vida.
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A partir da 8. Conferncia de Sade, em 1986, com o surgimento das propostas de aes integradas de sade, a vigilncia sanitria comeou a ser pensada dentro de prioridades e diretrizes voltadas para o planejamento, programao de aes e capacitao de recursos humanos nos vrios nveis hierrquicos. Nesse processo ficou evidenciada a necessidade de promover a descentralizao das aes como forma de, efetivamente, garantir uma melhor qualidade de vida aos cidados. O processo de mudana na forma de entender a vigilncia sanitria comeou a acontecer, principalmente, aps a Lei Orgnica da Sade, lei 8.080/90, que define o Sistema nico de Sade. Atualmente, as aes desenvolvidas pela Vigilncia Sanitria so de carter educativo, normativo, preventivo, fiscalizador e de controle e, se necessrio, punitivo. As aes de educao, informao e comunicao apresentam enfoque pedaggico e educacional. Estas so de fundamental importncia social para a conscientizao e priorizao das aes de carter preventivo, focadas na avaliao de riscos sade. A Vigilncia Sanitria no contexto do SUS O Estado Brasileiro organizado sob a forma de Federao caracteriza-se por uma reunio indissolvel de Estados e um poder central, denominado Unio. A repartio de competncias entre a Unio, o Distrito Federal, os Estados-membros e os Municpios, ocorre de acordo com o estabelecido pela Constituio Federal de 1988, que define:

A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. A Lei Orgnica da Sade, Lei 8080/90, no seu artigo segundo, define "Sade" como "um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condies indispensveis para o seu exerccio". Aps o ordenamento jurdico das Leis 8.080/90 e 8.142/90, iniciou-se o processo de descentralizao da ateno sade no mbito do Sistema nico de Sade, SUS. Este ordenamento reivindica a descentralizao das polticas sociais e de sade visando completa democratizao e integrao das instituies e diminuio da distncia entre centros decisrios e cidados. A respeito da Vigilncia Sanitria, cada esfera de Governo tem uma competncia e cabe aos municpios a execuo de todas as aes, desde que assegurados nas leis federais e estaduais. Esse o processo chamado de municipalizao das aes de VISA, onde est previsto que o Estado e a Unio devem atuar em carter complementar quando o risco epidemiolgico, a necessidade profissional e a necessidade tecnolgica assim exigirem. A perspectiva da descentralizao / municipalizao aparece, nesse contexto, como um instrumento adequado para o uso e a redistribuio mais eficiente dos escassos oramentos pblicos e para busca de maior eficincia e resolutividade dos servios prestados. O princpio da descentralizao nos diz que, quanto mais prximo do problema estiver a possvel soluo, mais rapidamente ele ser combatido e eliminado. Considerando o carter regional das ocorrncias, entende-se que o municpio quem melhor conhece seus problemas. Sendo assim, as tomadas de deciso e aes devem ser priorizadas no mbito dos municpios, entendendo que a municipalizao possibilita a construo e fortalecimento da vigilncia com impacto direto na estruturao e operacionalizao do SUS. Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, SNVS. A Lei n. 9.782/99 criou a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, ANVISA, e definiu o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, SNVS. A ANVISA tem por finalidade institucional: Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e fronteiras. A partir da criao da ANVISA, iniciou-se o processo de reestruturao e organizao das aes de Vigilncia Sanitria no Brasil visando o estabelecimento dos focos de observao da realidade sanitria, direcionados para a identificao da relao dinmica e associada interao entre produtos e / ou servios de sade aos seus consumidores, no mbito da pscomercializao. A complexidade do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, SNVS, e suas interfaces, podem ser visualizadas no quadro a seguir:

(Fonte: Ministrio da Sade, SNVS. 1999) No estabelecimento e fortalecimento da relao sistmica, com vistas consolidao do Sistema de Vigilncia Sanitria, um dos maiores desafios o estabelecimento da avaliao de riscos sade, principalmente associados a novas e emergentes tecnologias, relativas a substncias, aparelhos e /ou equipamentos (produtos destinados aos cuidados de sade), ou associadas aos servios de sade (ateno e assistncia sade). A observao e avaliao de riscos so de fundamental importncia, diante do processo de intensa transformao do perfil produtivo e de consumo de bens e servios destinados a promover e proteger a sade. Sendo assim, as aes baseadas na precauo e preveno em sade despontam como prioritrias, para o Sistema de Vigilncia Sanitria. Diante do carter de atuao preventiva, necessidade de avaliao e emergncia da identificao de riscos, vm sendo utilizados princpios do direito sanitrio que possibilitam e fundamentam as tomadas de deciso, particularmente quanto aplicao diferenciada entre os princpios da Precauo e da Preveno. O princpio de precauo pode ser invocado sempre que seja necessria uma interveno urgente em face de um possvel risco para a sade humana, animal ou vegetal, ou para a proteo do ambiente, quando as evidncias cientficas, ainda no permitam uma avaliao completa do risco. Este princpio no deve ser utilizado como pretexto para aes protecionistas, sendo aplicado, sobretudo, para os casos de sade pblica, porquanto permite, por exemplo, impedir a distribuio ou mesmo a retirada do mercado de produtos susceptveis de ser perigosos para a sade. Existem diferenas entre os conceitos de precauo e de preveno. A preveno est associada riscos conhecidos e j bem identificados, o conceito de precauo est relacionado aos riscos desconhecidos e que ainda precisam ser melhor conhecidos e / ou identificados pela sociedade. Neste sentido, o conceito de precauo possui uma amplitude maior que o da preveno.

Para a implementao de aes no Sistema de Vigilncia Sanitria, como parte da garantia da segurana sanitria, o monitoramento da qualidade dos bens e produtos destinados sade na ps-comercializao tornou-se uma vertente fundamental.

VIGILNCIA SANITRIA
As aes do campo da vigilncia sanitria constituem a antiga face da sade pblica. As primeiras aes desse campo no foram institudas com o modo de produo capitalista, tampouco sob o domnio da medicina; muito antigas, visitavam, desde a sua origem, exercer um controle sobre o exerccio das prticas de cura, o meio ambiente e alguns produtos relacionados com doenas/sade objetos de trocas comerciais. As origens da vigilncia sanitria remontam a preocupao das organizaes sociais com o nocivo, noo social e historicamente definida como fundamento para imposio de medidas de controle. Mesmo sem referncia explcita ao direito sade, cuja construo emerge com a modernidade, os problemas decorrentes da vida em sociedade impem s organizaes sociais o desenvolvimento de atividades ligadas sade da populao e o estabelecimento de regras para modelar comportamentos que podem resultar em riscos e danos sade da coletividade. O campo da sade, em particular, tem sido historicamente objeto de normatizao; normas sobre a sade e sanes para os casos de descumprimento fora inseridas em antigos cdigos. A ancestralidade dessas prticas, desenvolvidas pelas organizaes sociais sob os mais diversos modos de produo da vida social e variadas concepes, consta dos relatos, como esforos no enfrentamento das doenas e mecanismo de controle social. A intensificao dessas prticas se d com o avano das foras produtivas e incremento da funo regulatria por necessidades decorrentes de ampliao da produo de interesse da sade, vindo a diferenciar-se em termos institucionais organizativos com o crescimento e a diversificao da produo e maior complexidade na diviso social do trabalho. As propostas de sistema de vigilncia epidemiolgica e de vigilncia sanitria surgiram no Brasil em meados da dcada de 70, no bojo de intervenes na questo sade e na legislao sanitria, como respostas do governo militar ao agravamento da questo social e s profundas contradies nas relaes produo-consumo no setor farmacutico. Os Projetos de Lei, elaborados separadamente em espaos distintos do ministrio da sade, seriam aprovados em leis que viriam a contribuir de forma terminante na conformao de noo equivocada da existncia de duas vigilncias. Conquanto fossem novas a denominao- exclusiva do pas- e a espacializao institucional que adquiriu naquele momento o status de secretaria ministerial, em substituio ao antigo servio nacional de fiscalizao da medicina e farmcia, criado em 1941, e incorporando o servio de sade dos portos, criado em 1937, a vigilncia sanitria no surgiu na dcada de 70. Esse rgo viria a desempenhar funo estratgica na economia agroexportadora mantendo-se como estrutura especfica at 1976, quando nova concepo organizacional de controle sanitrio unificou, no mesmo espao institucional, vrios campos de riscos, recebendo ambos, ao e espao, a denominao vigilncia sanitria. As aes do campo da vigilncia sanitria configuram a mais complexa forma de existncia da sade pblica, cuja abrangncia se estende atualmente com o alargamento

do campo dos interesses difusos, cujo conceito gira em torno da noo de qualidade de vida; noo que ontologicamente ligada ao homem, enquanto ser humano: algum que , tendo nascido, passa a ser titular de certos interesses relacionados com sua existncia digna. A vigilncia sanitria conforma um campo singular de articulaes complexas entre o domnio econmico, o jurdico e o mdico-sanitrio. As mltiplas conexes com o sistema produtivo e sua insero no campo regulatrio das relaes produoconsumo de bens e servios so aspectos que lhe conferem certa especificidade conceitual e tcnico-operativa em relao a outras prticas sanitrias. A vigilncia sanitria inscreve-se no campo do direito da sade pblica, que, a parte do direito administrativo, pois sempre referido a atuaes do estado sob orientao exaustiva da sociedade por meio do aparelho legislativo estatal; e mais ainda, configura campo de interseo de vrios ramos do direito, entre os quais, o direito sanitrio internacional, ramo do direito pblico internacional, o direito econmico, o direito ambiental, etc. Por um lado revela-se a natureza jurdica da vigilncia sanitria como questo de administrao pblica, pela qual suas prticas devem pautar-se pelos princpios fundamentadores do direito administrativo. Por outro lado, como ao de sade, suas prticas no se encerram nos limites da poltica administrativa- aspecto essencial e intransfervel da funo pblica que lhe inerente para disciplinar e restringir direitos e liberdades individuais em prol dos interesses pblicos - mas insuficiente para abarcar as complexibilidades do seu campo, cuja reflexo abrange outros elementos. Embora a qualidade em sade seja objeto de sua ao, a vigilncia sanitria no pode ser confundida com a certificao de produtos obviamente inclui a dimenso sanitria sob pena de sua subsuno lgica de mercado. Conquanto a dimenso agigantada da funo fiscalizadora, por questes decorrentes do mercado, tampouco deve ser resumida ao dever-poder da funo pblica de fazer cumprir as normas estabelecidas. O poder, ressalta-se, instrumento para o cumprimento do dever. O modelo institucional de vigilncia sanitria desenvolvido no pas, isolado das demais aes de sade e pouco permevel aos movimentos sociais, vem mantendo-se calcado no poder de polcia, perceptvel na ao fiscalizatria, mesmo insuficientemente exercida. Isto produziu um vis que se manifesta na reduo da vigilncia sanitria ao prprio poder de polcia, expressando-se na assimilao dessas prticas sanitrias limitadas fiscalizao e/ou funo normatizadora. Tal reduo acaba traduzindo-se em certa rejeio a esse aspecto da funo pblica e em simplificao do longo processo histrico de construo do seu objeto, como tambm de desconhecimento de outros instrumentos, fundamentais efetividade das aes.

OBJETIVOS E FUNES DA VIGILNCIA SANITRIA

Riscos e danos sade relacionados com o consumo de produtos, tecnologias e servios de interesse sanitrio podem ser decorrentes de defeitos ou falhas de fabricao, falhas de diagnstico, inadequao da prescrio etc., e de ilicitudes intencionais de fabricantes, comerciantes ou prestadores de servios. Determinados produtos e servios j cotem, por si mesmos, um certo grau de risco intrnseco ou certa periculosidade, que impe a observncia rigorosa de cuidados na produo, distribuio e uso e na deposio de seus resduos no ambiente. Com a produo em grande escala e intensa circulao das mercadorias numa economia mundializada, os riscos a sade decorrentes

de produto defeituoso colocado no mercado podem afetar a sade da populao em dimenses que extrapolam as fronteiras de um pas. Mas os riscos e danos tambm podem resultar da insuficiente produo de conhecimentos ou de dificuldades de acesso ao saber j produzido, medida que as aes de vigilncia sanitria lidam diretamente com o conhecimento cientfico e o desenvolvimento tecnolgico, que so fundamentais para o estabelecimento e a permanente atualizao das normas, tcnicas e jurdicas. O saber uma das dimenses crticas da vigilncia sanitria. Chamam a ateno para a distribuio desigual do conhecimento cientifico e desenvolvimento tecnolgico entre as naes, da que as mesmas limitaes que o consumidor individualmente enfrenta para reconhecer a qualidade, eficcia e utilidade de um produto, enfrentam-nas correlativamente as organizaes sociais pblicas ou privadas. Dessa desigualdade entre os centros produtores de saberes e tecnologias e os centros consumidores, junto com prticas de aliciamento poltico pelos interesses comerciais, resultam fraudes em escala coletiva. As aes de vigilncia sanitria abrangem vrias categorias de objetos de cuidado, partilhando competncias com rgos e instituies de outros setores que tambm desenvolvem aes de controle sanitrio. A vigilncia sanitria um campo transdisciplinar, compondo-se de um conjunto de saberes de natureza multidisciplinar e prticas de interferncia nas relaes sociais produo consumo para prevenir diminuir ou eliminar riscos e danos sade relacionados com objetos historicamente definidos como de interesse da sade. Tendo por objeto a proteo e defesa da sade individual e coletiva, vigilncia sanitria cabe desenvolver aes dinamizando um conjunto de instrumentos, compondo polticas publicas para a qualidade de vida. Os modelos institucionais de organizao da proteo da sade so os mais variados entre os paises, podendo-se descrever para o Brasil as seguintes funes de vigilncia sanitria: Normatizao e controle de bens, da produo, armazenamento, guarda, circulao, transporte, comercializao e consumo de substancias e produtos de interesse da sade, suas matrias-primas, coadjuvantes de tecnologias, processos e equipamentos. Normatizao e controle de tecnologias mdicas, procedimentos e equipamentos e aspectos da pesquisa em sade. Normatizao e controle de servios direta ou indiretamente relacionados com a sade, prestados pelo estado e modalidades do setor privado. Normatizao e controle especfico de portos, aeroportos e fronteiras, contemplando veculos, cargas e pessoas. Normatizao e controle de aspectos do ambiente, e processos de trabalho, e sade do trabalhador.

A natureza dessas aes eminentemente preventiva, perpassando todas as prticas mdico-sanitrias, da produo a proteo, recuperao e reabilitao da sade, devendo atuar sobre fatores de riscos e danos e seus determinantes associados a produtos, insumos e servios relacionados com a sade, com o ambiente e o ambiente do trabalho, com a circulao internacional de transportes, cargas e pessoas. A natureza dessas questes confere s aes do campo da vigilncia sanitria um carter universal de

certos aspectos das prticas mdico-sanitrias necessrias reproduo e manuteno da vida, inserindo-a numa lgica normativa e tica internacional. A atuao nesse campo se d com base em legislao especfica, cujo cumprimento assegurado pelo poder pblico. O exerccio do poder pblico ou poder de policia concretiza-se na produo normativa e na fiscalizao sanitria, obrigando os particulares a submeterem-se aos preceitos jurdico-administrativos limitantes das liberdades individuais, que so condicionadas aos interesses coletivos, sob imposies estabelecidas em lei, que tambm garantem os direitos e liberdades individuais. A instrumentalizao legal no fazer da vigilncia sanitria essencial, pela natureza jurdico-politica de sua interveno disciplinadora da vida em sociedade e pelos aspectos tcnico-sanitrios; as normas tcnicas, congregando o direito e a norma, compem cdigos para assegurar os princpios de sade pblica, acompanhando a evoluo do conhecimento cientfico e desenvolvimento tecnolgico.