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Caduta del muro di Berlino, riunificazione tedesca e politiche attuate dalla BDR per raggiungere la convergenza.

Introduzione

Lesperienza del ventennio trascorso dal momento della riunificazione tedesca mostra come il compito fronteggiato dalle autorit sia stato molto pi arduo di quanto previsto dagli osservatori pi pessimisti. Non si trattato soltanto di colmare i divari esistenti nella quantit e nella qualit dei fattori produttivi e delle infrastrutture, ma si sono aggiunti anche i pesanti costi dellaggiustamento tra due sistemi profondamente diversi e lesigenza di gestire una incredibile quantit di lavoratori pienamente mobili allinterno del territorio nazionale tedesco. Guidare nella giusta direzione una porzione cos significativa del territorio tedesco si dimostrato (e si dimostra tuttora) un compito pi arduo del semplice colmare i divari regionali causati da infrastrutture obsolete e carenze nella dotazione fattoriale. Nel contesto descritto, sinora non mai venuto meno limpegno delle autorit tedesche allobiettivo prefissato. Lazione governativa, anche se criticata aspramente (in special modo dalla Bundesbank), sempre stata caratterizzata da tenacia e coerenza nel puntare verso lobiettivo di recupero, a costi tuttaltro che indifferenti, del divario tra le due parti del paese sul piano infrastrutturale, produttivo e di benessere sociale. Limpegno della ex BDR, ha trovato la sua ragion dessere nella assoluta importanza ed inderogabilit dellobiettivo che ci si prefiggeva (cominciato agli inizi del 1970 dalla Ostpolitik del cancelliere Willy Brandt) e, dallampia disponibilit di risorse, materiali ed immateriali, di cui disponeva la sua possente economia. Lincontenibile spinta politica alla riunificazione nasce dalla necessit, non pi procrastinabile, di riparare la drammatica lacerazione avvenuta nel 1949 con la creazione della BDR (sotto controllo alleato) e della DDR (sotto controllo

sovietico). Oltre a ci, necessita ricordare che Berlino, la capitale storica, rester divisa in due zone dalla costruzione del muro (1961) fino alla sua caduta (1989) diventando il simbolo della frattura politica del paese. Quanto alle risorse, queste sono state convogliate attraverso vari canali, ordinari e straordinari. Per la sua altissima rilevanza istituzionale, un ruolo particolare assume il sistema tedesco di gestione e tutela dei rapporti finanziari tra il governo federale (Bund) e quelli regionali (Lnder), e di redistribuzione delle risorse allinterno di questi ultimi, il cosiddetto Finanzausgleich statale. Il principio perequativo che informa il Finanzausgleich consente al Bund di indirizzare flussi ingenti di risorse dai Lnder pi ricchi a quelli pi poveri. Pur dovendosi riconoscere il notevole sforzo sinora compiuto nel tentativo di reintegrare i Lnder orientali nella Germania unita, non si pu nascondere che lobiettivo sia stato centrato. Al processo di recupero che ha seguito i primi anni della riunificazione, che ha consentito il recupero della grave caduta dellattivit economica associata allo shock dellunificazione di due sistemi economici opposti, seguita una fase di crescita lenta, insufficiente a colmare il divario delle regioni orientali in tempi brevi. La disoccupazione resta ivi tuttora pi elevata che nel resto del paese ed i bassi ritmi di crescita sembrano ormai radicati. Le previsioni di lungo termine, inoltre, sono minacciate da dinamiche demografiche avverse. Si deve osservare, tuttavia, che lavvio del processo di convergenza sia stato viziato da scelte affrettate o non adeguatamente ponderate che ne hanno accresciuto i costi, non soltanto in termini monetari, ma anche in termini sociali poich sui contribuenti delle regioni occidentali grava maggiormente il costo della riunificazione.

Premesse alla motivazione politica Nel 1949, con la creazione di due nuovi stati nei territori tedeschi occupati dagli alleati, ebbe termine la predominanza prussiana sul processo politico interno e si

avvi una nuova epoca. Le due Germanie nate dalle rovine del terzo Reich hitleriano erano delle entit politiche completamente differenti. Nel 1948, gli Stati Uniti, la Francia e lInghilterra unificarono le zone sotto il loro controllo, riorganizzando gli stati regionali e rispettando i loro confini originari. Nel clima dellimminente guerra fredda, i governatori militari convocarono unassemblea costituente che, nel 23 maggio 1949, promulg la costituzione di Bonn, che sanciva una precisa divisione dei compiti tra il governo centrale e le regioni, basato sui principi delleconomia sociale di mercato. In questo modo, la neonata BDR, fu in grado di beneficiare degli aiuti del piano Marshall e, successivamente, partecip attivamente al processo di integrazione europea. Sin dalla sua nascita, la BDR si attribu la rappresentanza dellintera Germania, prevedendo nella sua costituzione (Grundgesetz), la possibilit futura di associare ulteriori Lnder rispetto a quelli originari. Questo principio sarebbe poi stato definitivamente sancito dalla Corte Costituzionale Federale in una decisione del 31 luglio 1973 che affermava il principio in base al quale la BDR era legalmente la continuazione dello stato tedesco e quindi rappresentava la Germania Storica. Nei fatti la Repubblica federale mantenne sempre lobiettivo della riunificazione. Conseguentemente, essa non riconobbe la DDR in quanto non legittimata da elezioni libere. Il principio del non riconoscimento della DDR da parte della BDR, si estese a qualsiasi stato estero che avesse riconosciuto la DDR in maniera ufficiale. Questo orientamento di politica estera, conosciuto come Dottrina Halstein, condusse alla rottura o alla sospensione delle relazioni diplomatiche con vari paesi in via di sviluppo (tra il 1957 e il 1971) vicini al blocco sovietico. La DDR, dal canto suo, si proponeva come uno stato socialista, nuovo e libero da ogni legame con il passato. In quel contesto, lesistenza di due Germanie separate venne accettata come linevitabile conseguenza degli accordi intercorsi dagli alleati a Potsdam nel 1945.

Solamente dagli anni settanta, sotto la spinta del Cancelliere Willy Brandt, si avvi nella Repubblica federale una progressiva distensione dei rapporti con la Repubblica Democratica che consent, attraverso la stipula di vari trattati, di giungere a importanti concessioni reciproche, tra le quali il mutuo riconoscimento degli assetti territoriali dei due paesi e della sovranit dei due stati. Sedici anni dopo, nel culmine della crisi dellUnione Sovietica, le autorit della DDR annunciarono, il 9 novembre 1989, che sarebbe stata consentita la piena mobilit dei cittadini di Berlino. N segu lo smantellamento del muro e lavvio del processo di unificazione conclusosi formalmente nel 3 ottobre 1990. Lunificazione fu preceduta da consultazioni diplomatiche tra le due Germanie ed i vecchi Alleati, per la stipula di contratti su alcune questioni legali e territoriali. LUnione Sovietica ritir le proprie obiezioni alladesione del nuovo stato alla NATO a fronte numerose concessioni economiche, tra le quali, incredibile a dirsi, rimborsi alle spese delle truppe sovietiche che rimasero nel periodo transitorio nelle regioni orientali del nuovo stato. Infine il 12 settembre 1990, fu stipulato il Treaty on Final Settlements, il trattato per la definitiva cessazione dello stato di occupazione della Germania da parte degli alleati. Per effetto di questo trattato, la Germania diventer uno stato pienamente sovrano il 15 marzo 1991.

Le scelte allavvio del processo di unificazione Allavvio del processo di unificazione ci si dovette confrontare con 3 scelte di estrema rilevanza che riguardano il tasso di conversione dei marchi orientali in marchi occidentali, la fissazione dei salari ed il processo di privatizzazione. Allindomani dellunificazione le autorit federali sostituirono i marchi della ex DDR con il marco occidentale. Si scelse un tasso di conversione 1:1 per i piccoli depositi a risparmio. Per il resto delle consistenze si applic un tasso di 2:1. I salari,

gli stipendi e le pensioni vennero convertiti alla pari, mentre le passivit finanziarie, essenzialmente debiti delle imprese e mutui furono convertiti a 2:1. Sul piano politico la conversione intendeva segnalare lirrevocabilit

dellunificazione e i suoi termini favorevoli avevano lo scopo di frenare la migrazione di massa dallest allovest. Loperazione, in pratica, si proponeva di mantenere leconomia delle regioni orientali sul mercato; rifornire di liquidit il sistema della Germania unificata; dotare la popolazione dellest di una pur minima dotazione di capitale iniziale per favorirne linserimento nel paese unificato. I termini adottati per la conversione furono dettati da considerazioni politiche, piuttosto che tecniche, e risultarono da una mediazione tra le vedute del governo favorevole ad un tasso generalizzato di 1:1 e quelle della Bundesbank, incline a scelte pi caute, dettata dal desiderio di contenere gli effetti di un aumento eccessivo della liquidit, con i connessi rischi inflazionistici. Come risultato del compromesso raggiunto, dei 191 miliardi di marchi orientali che al momento dellunificazione costituivano lintera ricchezza dellex DDR, solamente 66 miliardi poterono essere convertiti alla pari, mentre i rimanenti 125 miliardi vennero cambiati al tasso di 2:1. Quello di cui ci si rese conto tardivamente, fu che se il cambio 1:1 poteva essere ritenuto pi o meno appropriato per la conversione dei prezzi e dei costi interni, esso risultava inadeguato nel caso dei prezzi dei beni esportati. La conversione alla pari, a fronte di un tasso di cambio implicito di 4:1, ebbe effetti disastrosi perch rese i prodotti dellindustria orientale irragionevolmente costosi, precludendo loro laccesso sia ai tradizionali mercati di sbocco dellEuropa orientale, che inoltre, stavano scontando le conseguenze della crisi del sistema sovietico, sia al mercato interno che, a parit di potere dacquisto, preferiva orientarsi verso i prodotti della Germania ovest. Sul fronte dei salari, la situazione descritta venne aggravata dalla forte crescita dei costi unitari del lavoro, dovuto al marcato processo di catching-up salariale nei confronti delle regioni occidentale gi avviato prima dellunificazione a fronte di

una produttivit pari a meno della met di quella della Germania federale. Essendo il processo di privatizzazione ancora nella sua fase iniziale, la controparte delle nascenti organizzazioni sindacali dei nuovi Lnder fu rappresentata dalle confederazioni industriali della Germania occidentale. La negoziazione non fu influenzata solamente da una visione erroneamente ottimistica sul processo di convergenza del PIL e della produttivit, ma anche dal fondato timore che un livello retributivo troppo basso avrebbe potuto causare ingenti migrazioni di manodopera dallest allovest e spostamenti delle imprese in direzione opposta, comprimendo i salari e loccupazione nelle regioni occidentali. Si programm allora uno scenario di completa convergenza dei salari delle regioni orientali verso quelli della Germania occidentale nello spazio di pochi anni. Nel 1995 quindi, il salario dei Lnder orientali raggiunse il 72 per cento di quelli occidentali. Dopo quellanno il differenziale si stabilizz, perch le imprese delle regioni orientali abbandonarono le associazioni di categoria, denunciando laccordo, ma il livello del costo del lavoro, eccessivo in relazione alla produttivit, aveva ormai determinato la fuoriuscita dal mercato delle imprese meno produttive. Le imprese pi flessibili e dinamiche adottarono invece processi ad alta intensit di capitale, riuscendo cos a comprimere i costi unitari del lavoro. Quanto al processo di privatizzazione, venne affidato alla Treuhandanstalt il compito di gestire laggiustamento strutturale delleconomia tedesco-orientale, modernizzando settori cruciali delleconomia. Perseguendo un ambizioso programma di vendita sul mercato delle imprese gi possedute e gestite dalla DDR, la Treuhandanstalt assunse il controllo di 8-9 mila gruppi industriali (Kombinate) comprendenti 45 mila impianti; di 33 mila piccole imprese ed esercizi commerciali; di 62 mila chilometri quadrati di territorio, pari al 57 per cento del territorio dellintera Germania orientale. Alla chiusura della Treuhandanstalt, il 31 dicembre 1994, la missione dellente era stato largamente compiuta. La maggior parte delle imprese risultava completamente privatizzata, poco meno del 13 per cento venne

restituita ai proprietari originari e una piccola porzione, venne affidata al controllo delle autorit locali. Il valore delle propriet gestite dalla Treuhandanstalt inizialmente stimato in 600 miliardi di marchi (circa 300 miliardi di euro), determin laspettativa che lente sarebbe stato quanto meno in grado di finanziare la propria costosa attivit con i proventi delle vendite. Questa stima si rivel troppo ottimistica. Nel bilancio definitivo, i proventi delloperazione alla chiusura dellente risultarono complessivamente inferiori di 50 miliardi di euro e lente chiuse con un deficit stimato tra i 250 e i 270 miliardi di marchi, pari allintero PIL della Germania orientale nel 1994. In generale, il passaggio da uneconomia socialista ad uneconomia di mercato ha messo molti paesi dellEuropa orientale di fronte ad un dilemma economico spesso descritto come stock-flow constraint. In assenza di ricchezza finanziaria preesistente, allavvio del processo di transizione le propriet statali di un paese possono essere liquidate nei limiti del flusso di risparmio annuo della popolazione, cui si aggiunge la ricchezza finanziaria preesistente e limportazione di liquidit dallestero. Questo vincolo pone le autorit di fronte allalternativa di rallentare il processo di privatizzazione, accrescendo i proventi delle liquidazioni, oppure accelerarne il ritmo, a prezzi pi bassi e con introiti pi esigui. Il prevalere di questa seconda opzione nel caso della riunificazione tedesca port alla rapida conclusione del mandato della Treuhandanstalt alla fine del 1994, ma anche a costi ingenti a carico dei contribuenti delle regioni occidentali. Va inoltre notato che, nella stragrande maggioranza dei casi, non essendo i cittadini dellEst in grado di acquisire le imprese in vendita, risultarono favoriti soprattutto gli acquirenti tedesco-occidentali e gli stranieri. Nella Germania orientale i diritti di propriet e di controllo delle imprese di dimensioni medio-grandi furono concentrati nelle mani di un ristretto numero di investitori strategici, in larga parte di imprenditori e societ tedesco-occidentali, o di altri paesi europei. Rimasero ai residenti solamente le

piccole imprese commerciali, artigianali o di servizi. Ad eccezione che nei casi di restituzione della propriet, la Treuhandanstalt evit qualsiasi forma di distribuzione di azioni. Nel valutare il mandato della Treuhandanstalt occorre considerare che la strategia di concentrare il possesso delle imprese nelle mani di investitori strategici pu aver aiutato a contenere i successivi costi di corporate governance e migliorato la qualit dellinformazione sugli acquirenti, riducendo il costo potenziale di unallocazione inefficiente dei diritti proprietari. Al tempo stesso va messo in conto che essa pot disporre delle risorse necessarie a sussidiare gli acquirenti, ove necessario, e di un vasto bacino di potenziali acquirenti nazionali composto da imprese solide, ricche ed in grado di accedere al mercato dei capitali. Il mandato della Treuhandanstalt prevedeva il mantenimento del maggior numero possibile di posti di lavoro; la tutela dei diritti umani e proprietari; lo stimolo allinvestimento; listituzione di programmi formativi; il ristabilimento delle condizioni necessarie a consentire il raggiungimento, da parte delle popolazioni orientali, del tenore di vita dei cittadini di quelle occidentali. Al riguardo, il testo della legge che regolava lattivit dellente, fu redatto in termini alquanto generici, forse per lasciare ai gestori dellente la libert di implementare le direttive fondamentali nel ruolo pi opportuno. Sul piano della realizzazione, lobiettivo di investimento fu raggiunto con successo poich gli investimenti effettuati dalle imprese acquisite superarono ampiamente il livello minimo previsto; sul piano delloccupazione invece, i risultati furono molto deludenti poich di 4,1 milioni di occupati nelle imprese gestite dallente nel giugno 1990, nel gennaio 1995 restava meno di un milione. Leconomia delle regioni orientali dopo la riunificazione Nel 1989 leconomia della Germania orientale era caratterizzata da una struttura produttiva obsoleta rispetto agli standard occidentali e da una forte dipendenza dal mercato dei paesi dellarea comunista, che assorbivano circa il 70 per cento delle sue

esportazioni. Il 55 per cento del macchinario industriale aveva pi di 10 anni e circa il 21 per cento ne aveva oltre venti. I settori agricolo, estrattivo e manifatturiero occupavano circa il 47 per cento della forza lavoro. Nei mesi successivi al luglio 1990 la produzione industriale cadde di circa il 60 per cento della media del primo semestre di quellanno; a fine anno aveva raggiunto il 49 per cento e nel corso del 1991 giunse fino ad un terzo. Il PIL cadde del 35 per cento e il numero degli occupati precipito a 5 milioni (dai 9,7 del 1989). Lavvio, da parte delle autorit, di un impetuoso processo di ricostruzione delle infrastrutture e il riavvio dellattivit produttiva nelle aziende private stimol una forte ripresa dellattivit economica, a tassi annui del 7-8 per cento, che consent un apprezzabile recupero del prodotto lordo. Nel periodo 1991-94 gli investimenti in costruzioni raddoppiarono in termini reali. Successivamente al 1995, il progressivo ridimensionamento del settore, dopo lespansione abnorme degli anni precedenti si ripercosse sullattivit economica complessiva inducendone il forte rallentamento. Tra il 1995 e il 2004, il PIL crebbe in media all1,2 per cento allanno, pi o meno in linea con quello delle regioni occidentali, mentre il settore delle costruzioni gradualmente si sgonfiava, riducendosi nello stesso periodo di oltre il 50 per cento. Attualmente la disoccupazione resta molto elevata, a tassi compresi tra il 15 e il 19 per cento nelle diverse regioni, ed per questo motivo che resta sostenuta la migrazione verso lOvest, in special modo di giovani qualificati. Con il suo effetto di impoverimento del capitale umano nelle regioni orientali, il fenomeno contribuisce ad indebolire le prospettive di medio termine di una crescita sostenuta nellarea. Il processo di catching-up fortemente rallentato dopo il 1995. Il PIL reale pro capite nelle regioni orientali si colloca nel 2006 al 62 per cento di quello corrispondente delle regioni occidentali e la produttivit del lavoro al 74 per cento. La popolazione delle regioni orientali, che al momento dellunificazione ammontava al 31 per cento di quella delle regioni occidentali oggi al 25,4, mentre gli occupati sono passati dal 29 al 21,4. La produttivit tedesco-orientale ancora di poco

superiore ai tre quarti di quella delle regioni occidentali. Leconomia dellEst dipende ancora fortemente dai trasferimenti pubblici dallOvest allEst che sono ammontati ad oltre 80 miliardi di euro lanno, pari a circa il 4 per cento del PIL dellOvest ed al 30 per cento del PIL dellEst. Si stimato inoltre, che, in assenza di tali trasferimenti, la domanda nellEst sarebbe del 25 per cento pi bassa mentre il PIL pro capite sarebbe di poco superiore al 50 per cento di quello dellOvest. I problemi del mercato del lavoro La condizione di piena occupazione tipica di uneconomia pianificata che aveva caratterizzato la Germania fino al 1989 venne drasticamente modificata dallingente distruzione di posti di lavoro in seguito allunificazione. Il ritmo delle migrazioni verso lOvest, anche se mitigato rispetto ai primi anni dellunificazione, ancora ritenuto una potenziale minaccia per la sostenibilit di lungo termine del sistema economico dei nuovi Lnder. Dopo il primo massiccio esodo, e fino al 1999, emigr allincirca un altro milione di persone. La composizione strutturale degli emigranti dalle regioni orientali a quelle occidentali della Germania rende il fenomeno ancora pi preoccupante poich lemigrazione interessa prevalentemente lavoratori giovani e con elevato livello di scolarizzazione. Si registrano cos, oggi, tassi elevati di disoccupazione tra i lavoratori non qualificati, mentre le imprese trovano difficolt a reperire le competenze necessarie sul mercato locale. Nella consapevolezza che non possibile contrastare efficacemente una migrazione intra nazionale, le autorit tedesche hanno avviato programmi sperimentali che mirano al rafforzamento dei legami familiari e sociali dei cittadini delle regioni orientali. stato avviato un progetto indirizzato agli studenti delle istituzioni universitarie delle regioni orientali, per aiutarli a costituire un nucleo familiare in prossimit del luogo di studio. Si ritiene infatti, che la costituzione di una famiglia possa costituire un elemento stabilizzante, che ostacolerebbe lemigrazione dei neolaureati. Al tempo stesso, le universit dotate di infrastrutture particolarmente

adatte alle famiglie costituirebbe un beneficio supplementare che costituirebbe un beneficio supplementare che favorirebbe il reclutamento di personale universitario qualificato.

Figura 1

Figura 2

Figura 3

Figura 4

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Figura 6