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Evaluation and reward: come migliorare il funzionamento delle organizzazioni pubbliche

di Ciro D'Urso
SENATO DELLA REPUBBLICA
Pianificazione, attuazione, misurazione, valutazione, benchmarking: la gestione strategica nelle organizzazioni pubbliche sta assumendo sempre di pi un ruolo fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi programmatici dell'amministrazione, allineandosi al valore riconosciuto da tempo nelle realt private. Un sistema di controllo organizzativo che possa dirsi maturo non pu prescindere da un modello formalizzato per l'implementazione delle attivit di valutazione e incentivazione dei dipendenti.

Ciro D'Urso

1 - Premessa
Qualsiasi organizzazione, sia essa privata o pubblica, vive e si sviluppa in quanto espressione del complesso delle attivit dei propri collaboratori, ciascuno dei quali possiede la propria specializzazione, competenza e livello di responsabilit. Ogni amministrazione o azienda ha interesse a influenzare e controllare le attivit del proprio personale in modo che esse siano indirizzate ad apportare i richiesti contributi per il perseguimento degli obiettivi aziendali. Tra le varie teorie elaborate in questo contesto riveste particolare interesse per gli scopi del presente articolo quella correlata alla definizione del cosiddetto "sistema di controllo organizzativo" (Flamholtz, 1985; 1996), tale sistema definito come l'insieme di strumenti e processi disegnati al fine di incrementare la probabilit che il personale ponga in atto in via prioritaria i comportamenti che favoriscono il perseguimento degli obiettivi dell'organizzazione. Evidentemente a questo scopo occorre che siano definiti gli obiettivi e cio deve quantomeno esistere, anzi preesistere, un processo di pianificazione strategica formalizzato ed orientato alla messa in atto di decisioni ed azioni fondamentali al fine di formare e determinare cosa un'organizzazione , cosa fa e perch lo fa (Bryson, 2004). Le organizzazioni sono pronte per questo? Se nel privato una solida e disciplinata pianificazione strategica questione di sopravvivenza, nel pubblico la situazione frammentata. Le riforme delle norme nazionali susseguitesi a partire dai primi anni ottanta fino all'ultima rilevante riforma nota come riforma Brunetta (Legge 15, 2009 attuata dal D. Lgs. 150, 2009), hanno cercato di dare una risposta alla carenza dei sistemi di pianificazione, programmazione e controllo con la previsione di un processo strutturato per la gestione delle performance e con l'identificazione precisa, nel caso proprio dell'ultima riforma, anche del profilo degli attori coinvolti. A livello nazionale per le analisi condotte sulla pubblica amministrazione centrale evidenziano, almeno fino al 2009, un basso orientamento strategico nella gestione pubblica (Cepiku, Savignon e Corvo, 2010). Per contro nell'ultimo decennio, sia a livello europeo che nazionale, sono state elaborate interessanti teorie e studi finalizzati alla formalizzazione di metodologie e best practices nel campo della gestione e del controllo dei costi e del livello dei servizi erogati, in particolar modo grande attenzione stata posta nel definire i processi standard per la misura della qualit dell'operato delle amministrazioni nei termini di una sempre pi approfondita valutazione delle performance (Kouzmin et al., 1999; Engel, 2002; PCM, 2003; Casey, 2008; Anselmi et al., 2008; Delibera CIVIT, 89/2010). E' proprio in tale ambito che il controllo e il miglioramento delle performance dell'organizzazione risultano strettamente collegati alla misurazione delle prestazioni individuali, in special modo della dirigenza e del personale responsabile. Con riferimento infatti al citato sistema di controllo organizzativo, uno dei cinque sottosistemi di cui tale modello si compone costituito dal cosiddetto evaluation and reward subsystem, che implementa le azioni di valutazione delle performance individuali e conseguente attribuzione delle ricompense. Tale meccanismo incentivante si basa sulla nota nozione di rinforzo: la probabilit di un particolare comportamento incrementata se all'azione corrisponde una ricompensa, mentre un comportamento non seguito da una ricompensa meno probabile che si ripresenti in futuro.

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2 - Finalit
Il presente contributo si propone di definire, nel contesto del sottosistema di evaluation and reward menzionato, un modello formale di incentivazione basato sullindividuazione di un insieme minimo di parametri di base, i cui valori possano essere personalizzati al fine di renderlo applicabile alle peculiarit delle singole Amministrazioni. Nella formulazione del modello si dar conto anche di una possibile declinazione del processo di valutazione in una generica amministrazione. Non verr invece nel seguito affrontata, anche se fortemente collegata con la tematica della valutazione e del salario acccessorio, la cosiddetta valutazione delle posizioni organizzative e i modelli correlati (e.g. metodo Hay, Aiuto et al., 1992), in quanto non strettamente connessa alla tematica delle ricompense.

3 - Aspetti generali del processo di valutazione


L'art.5 della legge n.15 del 4 marzo 2009 individua i principi e i criteri per l'introduzione nella pubblica amministrazione di strumenti per favorire il merito e la premialit. Particolarmente innovativi sono i principi inerenti le modalit di incentivazione del personale attraverso lo stanziamento di risorse da destinare al merito e da distribuire in modo mirato e non "a pioggia" secondo criteri che gli enti saranno chiamati a declinare anche utilizzando parte delle economie conseguite con risparmi sui costi di funzionamento. Secondo l'articolato normativo le iniziative in tema di incentivazione si dovrebbero basare su due principi cardine: 1) individuazione delle risorse a disposizione per incentivi, con la previsione di destinare al personale coinvolto nei processi di razionalizzazione e ristrutturazione parte delle economie conseguite sui costi di funzionamento; 2) definizione di meccanismi di valutazione basati sulla selettivit, al fine di evitare la ripartizione dell'importo globale tra tutti i dipendenti. Tale meccanismo a tetto di spesa non privo di effetti collaterali di cui occorre essere consapevoli (Phillips, 2005), per esempio potrebbe determinare una condizione di incertezza quanto ai benefici da attribuire ai singoli individui, costituendo tale beneficio una funzione del rapporto tra il tetto di spesa e la platea per definizione non predeterminata - dei beneficiari. Nellipotesi di accettare queste conseguenze, si potrebbe ipotizzare l'introduzione di un modello basato su un forte decentramento, caratterizzato dall'introduzione di un regolamento quadro che consenta a strutture organizzative diverse e a diversi livelli (e.g. Dipartimenti, Uffici, Servizi) di adottare istanze diverse del modello, tutte legittimate dalla suddetta normativa e dai sistemi di verifica previsti dalla medesima (meccanismi di ripartizione del budget riconducibili a quello sin qu descritto sono in uso in alcune amministrazioni locali italiane, a titolo esemplificativo si veda lesperienza del Comune di Genova). In questo modo si avrebbe l'effetto di creare una valutazione comparativa all'interno di ogni unit organizzativa coinvolta, evitando nel contempo, dal momento che si ammette l'adozione di modalit di valutazione differenziate, analisi comparative tra strutture (valutazioni comparative tra le strutture potrebbero essere affidate ad altri sistemi di incentivazione oppure ad altri livelli di valutazione). Il sistema dovrebbe basarsi su tre principali componenti: 1) un calendario degli adempimenti; 2) una lista dei criteri di valutazione cui le strutture dellorganizzazione possano attingere per elaborare il rispettivo modello di incentivazione, 3) un modello generale di computo, sufficientemente flessibile da poter essere istanziato generando i sistemi di incentivo di tutte le strutture, e tale da consentire

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l'individuazione dei beneficiari e dei rispettivi benefici in modo formale e non ambiguo.

3.1- Calendario degli adempimenti


Ogni anno, entro la data prefissata gli organi apicali potrebbero fissare l'ammontare dell'importo disponibile per gli incentivi, in cifra fissa o in rapporto al monte salari. La struttura competente (e.g. il Dipartimento del Personale) potrebbe determinare, entro un termine stabilito, sulla base di parametri predefiniti - quali, ad esempio, la pesatura degli stipendi dei dipendenti assegnati a ciascuna unit organizzativa in rapporto al monte salari - la quota dell'importo incentivi assegnata a ciascuna struttura. Tale approccio strettamente deterministico, nellipotesi che lassegnazione dei dipendenti a ciascuna struttura sia determinata solo da logiche di opportunit ed efficienza dellorganizzazione, ha il pregio di annullare la competizione fra le unit organizzative che altrimenti sarebbero indotte a gareggiare per massimizzare il budget a loro assegnato, incorrendo in situazioni come quella rappresentata dal ben noto Commons Dilemma (Hardin, 1968). Entro un termine successivo ogni struttura dovrebbe presentare ad un Comitato, composto dai vertici dellorganizzazione e dai responsabili di ogni struttura (la rappresentativit di questo organo fondamentale al fine di fugare dubbi del tipo quis custodiet ipsos custodes?), un progetto per gli incentivi indicando parametri di valutazione sulla base dei criteri di cui al successivo paragrafo 3.3. Le strutture che dovessero omettere di presentare progetti ovvero che dovessero presentare progetti palesemente inammissibili potrebbero perdere, dopo un congruo termine ulteriore, lo stanziamento di relativa competenza a vantaggio delle altre strutture (cfr. il sistema dei fondi strutturali europei) Dopo adeguate forme di comunicazione, entro il 1 gennaio partirebbe per ciascuna struttura il "progetto incentivi" di relativa competenza, i cui benefici potrebbero essere accordati entro un termine previsto per l'anno successivo previa verifica del raggiungimento dei parametri relativi ai modelli prescelti, eventualmente con la partecipazione del citato Comitato di valutazione (il quale potrebbe ratificare le valutazione operate da una struttura tecnica o dal responsabile di ciascuna struttura di riferimento).

3.2- Lista dei criteri di valutazione


Per tenere conto delle peculiarit di ogni unit organizzativa, si potrebbe ipotizzare di adottare un men di parametri di valutazione consistente in un connubio di criteri di disponibilit (misurata a sua volta in termini di ore di presenza eccedenti il minimo dovuto e/o giornate lavorate full time equivalent) e di criteri correlati al raggiungimento di obiettivi di qualit (correlando un punteggio a indici quali la qualit del lavoro svolto, il grado completamento di progetti assegnati o la flessibilit a svolgere attivit ulteriori rispetto ai compiti ordinariamente assegnati). Ciascuna struttura potrebbe essere vincolata ad attingere il proprio modello dal suddetto men di parametri ma potrebbe disporre di una pi o meno elevata flessibilit quanto alla "pesatura" di ciascun parametro: ad esempio, una struttura basata su funzioni di presidio potrebbe privilegiare parametri di disponibilit e ridurre fino ad azzerare l'incidenza di parametri di qualit, altre strutture potrebbero invece optare per soluzioni opposte ovvero per un utilizzo equilibrato di tutti i parametri. Nel successivo paragrafo viene descritto un possibile modello di computo generale degli incentivi, che si caratterizzi per l'idoneit a pesare, attraverso un unico modello matematico, coefficienti di disponibilit e qualit (che consenta di individuare, in sostanza, i dipendenti pi meritevoli per ciascuna struttura e di

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ripartire fra gli stessi in modo ponderato, in base al budget rispettivamente assegnato, i benefici).

3.3- Il modello generale di computo


La definizione di indici o indicatori di natura quantitativa che possano costituire la base di un meccanismo incentivante convincente in generale attivit assai complessa che deve fare i conti con la variabilit dei contesti organizzativi in cui si collocano i fenomeni sottoposti a misura. Se da una parte si pu essere indotti a pensare che il solo dato oggettivo misurabile in modo non ambiguo e non arbitrario sia la disponibilit del dipendente in termini di tempo dedicato alla propria attivit lavorativa oltre il normale orario di lavoro, dall'altra si riscontrano orientamenti opposti basati sulla convinzione che un sistema premiale possa essere applicato solo attraverso un processo valutativo finalizzato alla misurazione del raggiungimento di obiettivi di diversa natura (performance di natura tecnicoamministrativa, relazionale, finanziaria). Quale dei due approcci quello migliore? Probabilmente non possibile n corretto cercare gli elementi per rispondere al quesito in senso assoluto, piuttosto occorre considerare le peculiarit del contesto in cui si opera e in cui si tenta di misurare il fenomeno di interesse. In particolare un primo livello di differenziazione va cercato nelle particolarit delle attivit lavorative (modalit di svolgimento del lavoro, risultati attesi,...) caratteristiche di ciascuna unit organizzativa. Tale differenziazione rileva anche da un punto di vista economico in quanto, seguendo un approccio budgetario nell'allocazione delle risorse economiche da destinare all'incentivazione, la suddivisione di tale importo tra le unit organizzative potrebbe avvenire, come si detto, in misura proporzionale alle retribuzioni percepite nellanno precedente a quello della valutazione dal personale assegnato a ciascuna struttura. Quindi, in questo modello, l'importo complessivo annualmente stanziato verrebbe suddiviso tra le unit organizzative in proporzione alle retribuzioni percepite nell'anno precedente dai dipendenti (cfr. punti i, ii e iii del par.4). Questo ci porta a formulare il seguente principio: Principio 1. Lo stanziamento totale per incentivi (B) e la sua suddivisione tra le unit organizzative (Bi) fissato ad inizio anno (a) e, quale che sia il criterio seguito per determinarlo, non pu essere variato nel corso dell'anno. La quota di ripartizione tra le unit organizzative determinata in misura proporzionale alle retribuzioni percepite nell'anno precedente (a-1) dai dipendenti assegnati a ciascuna di esse. L'obiettivo dunque quello di analizzare i fenomeni da misurare con un modello generale che, con piccole variazioni di alcuni parametri, possa essere "personalizzato" nei differenti contesti. La caratteristica di generalit soddisfatta considerando le due principali dimensioni su cui si basa ogni valutazione individuale, e cio la disponibilit e la prestazione (la prima di norma si adatta maggiormente ai livelli esecutivi mentre la seconda ai livelli dirigenziali, anche se sono possibili eccezioni in particolari organizzazioni). Il primo fenomeno pu essere espresso in termini di ore lavorate in surplus rispetto all'orario dovuto ed in giorni lavorati annualmente. Circa la prestazione affidiamo la sua misurazione semplicemente ad un indice variabile da zero ad un massimo (il numero intero m del punto vi del par.4). Ma cosa intendono le organizzazioni per prestazione?

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La valutazione in alcuni casi ha per oggetto i risultati raggiunti, funzionali al perseguimento degli obiettivi organizzativi e misurabili dal punto di vista quantitativo, secondo quanto prescritto dalla metodologia MBO (Management By Objective) che prevede l'identificazione delle aree di responsabilit e la definizione degli obiettivi gestionali unitamente agli indicatori di misura e la quantificazione del livello di raggiungimento finale dei risultati attesi; in altri si concentra invece su risultati di tipo qualitativo come l'abilit nella gestione dei collaboratori o lo svolgimento di determinate attivit inquadrate in un sistema di progetti obiettivo (Drucker, 1954, Hood, 1991). Il controllo dei risultati, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, non esaurisce per la casistica, infatti sono possibili altri approcci, non necessariamente in alternativa, che hanno come oggetto il modo in cui si raggiungono i risultati. Ad esempio quando le prestazioni sono identificate con le conoscenze e i comportamenti organizzativi si ha la cosiddetta valutazione delle competenze, basata sull'assunzione per cui la presenza di comportamenti in linea con la missione e i valori dell'organizzazione favorisce il raggiungimento degli obiettivi. I tre approcci sono ampiamente utilizzati in svariate amministrazioni e aziende in Europa, anche in una configurazione mista o differenziata per livelli di responsabilit e coordinamento (Della Rocca, 2001; Mosley, 2001). Il parametro m dunque pu essere frutto di un calcolo matematico formalizzato, e pu derivare dall'applicazione di uno o pi degli approcci descritti, ed essere subordinato alla valutazione discrezionale, anche congiunta, del/i responsabile/i in ordine gerarchico. Esso potrebbe essere calcolato ad esempio in base al raggiungimento di obiettivi definiti ad inizio anno ed assegnati alla struttura o al dipendente (la valutazione potrebbe basarsi su: servizi offerti in pi rispetto a quelli "istituzionali", raggiungimento di particolari risparmi sulle spese, prodotti elaborati dal singolo dipendente o da un gruppo). L'insieme di queste considerazioni ci porta ad affermare il seguente principio: Principio 2. Il metodo di calcolo degli incentivi influenzato da un insieme di parametri il cui contenuto minimo il seguente: ore lavorate in pi rispetto all'orario standard (t), giornate lavorate (g, calcolate con il criterio full time equivalent, ovvero sulla base di almeno una timbratura giornaliera ovvero includendo attivit lavorative fuori sede, attivit formative autorizzate, ricoveri e periodi correlati nonch periodi di malattia con un limite massimo annuo), livello delle prestazioni (m). Poich il modello per risultare valido deve assicurare una adeguata selettivit, e considerato che l'indice di valutazione delle performance selettivo nella misura in cui lo il metodo seguito nella sua attribuzione, occorre introdurre una correzione nel calcolo della disponibilit. Questo ci porta a formulare il seguente requisito: Requisito 1. Ad un aumento dell'effetto distributivo tra i dipendenti corrisponde una diminuzione del consenso (politico/amministrativo) circa il metodo di calcolo (i.e. evitare gli incentivi "a pioggia"). In particolare introduciamo una soglia per le ore ed una per i giorni al di sotto delle quali la disponibilit non viene premiata, al di sopra di tali soglie invece essa viene premiata in misura proporzionale fino ad un valore massimo al di sopra del quale la valutazione rimane costante (punti iv e v dell'allegato). La caratteristica di "generalit" del modello soddisfatta con l'introduzione di coefficienti con cui pesare le tre dimensioni della valutazione: il surplus orario, i giorni lavorati, le performance. Minore il coefficiente (il cui valore compreso fra

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0 ed 1) minore il peso attribuito al parametro di interesse. Sono altres previsti due formulazione del modello, una per l'area dirigenziale e l'altra per il restante personale, nelle quali l'elemento di differenziazione costituito proprio dal valore attribuito ai coefficienti. Quindi tale approccio consente di derivare, una volta definite le regole di base, modelli di incentivazione diversi per ciascuna struttura differenziando quindi il peso dei fenomeni da sottoporre a valutazione considerando le peculiarit delle attivit di lavoro di ciascuna di esse Per ciascuna struttura organizzativa pu dunque essere definita una coppia di versioni del modello assegnando i valori ai coefficienti C (per l'area Dirigenziale) e P (per il restante personale).

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4 - Il modello in formule
4.1 - Definizioni
i. Sia la somma delle retribuzioni percepite nell'anno a-1 dei dipendenti assegnati

all'unit organizzativa i-sima al 1 gennaio dell'anno a cos calcolata:

ii.

Sia quantit

la quota di ripartizione cos calcolata, dove R rappresenta la somma delle relative alle singole unit organizzative:

iii.

La quota di ripartizione dello stanziamento B relativa alla i-esima unit organizzativa cos calcolata:

iv.

Sia

il surplus orario corretto per l'unit organizzativa i-esima come segue:

v.

Sia segue:

il numero di giornate lavorate corretto per l'unit organizzativa i-esima come

vi.

Sia m un intero, per esempio compreso tra 0 e , tale da rappresentare una valutazione delle prestazioni (migliore la prestazione, maggiore l'indice m). Per esempio pu essere calcolato sul raggiungimento di obiettivi definiti ad inizio anno ed assegnati alla struttura o al dipendente (la valutazione potrebbe basarsi su: servizi offerti in pi rispetto a quelli "istituzionali", raggiungimento di particolari risparmi, prodotti elaborati dal singolo dipendente o da un gruppo, ...). Inoltre il parametro m potrebbe essere frutto di un mero calcolo matematico o essere subordinato alla valutazione discrezionale, anche congiunta, del/i responsabile/i in ordine gerarchico. E', come ovvio, un parametro su cui effettuare una approfondita riflessione.

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4.2 - Il modello
I modelli di calcolo cambiano comportamento al variare della scelta dei valori dei parametri. Inoltre l'influenza di ciascun parametro nella valutazione complessiva determinata dal valore assegnato ai vettori dei coefficienti C e P cos definiti:

Per i Dirigenti l'importo da assegnare ai singoli dipendenti dell'unit organizzativa i-esima ricavato dal modello definito come segue.

per il restante personale analogamente:

4.3 - Istanze notevoli del modello

I. "Lo zelante".
Assegnando i seguenti valori: ; ; , indipendentemente dai =1, cio il massimo possibile. Da notare che a valori dei coefficienti C o P, si ottiene

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priori non si conosce l'ammontare dell'indennit a titolo incentivante dal momento che subordinata all'andamento delle prestazioni degli altri dipendenti dell'unit organizzativa (questo diretta conseguenza del principio 1).

II. "Lo stipendio paga il posto, il lavoro si paga a parte".


Assegnando i seguenti valori ai coefficienti: , , , , ovvero ; quando, indipendentemente dai coefficienti C e P, si abbia , otteniamo che il valore di dipende unicamente dal parametro m . E' il caso per esempio di un sistema basato unicamente su pesato dal coefficiente obiettivi (MBO) di cui si discusso nel paragrafo 3.

III. "Non mi trattengo, ho da fare".


In questo caso si ha: (t , . La prestazione dipende quindi dal livello raggiunto dal parametro m e dalle giornate lavorate.

5 - Acknoledgements
Le opinioni espresse nel presente lavoro rappresentano il punto di vista dellautore e non riflettono necessariamente le opinioni o le politiche del Senato della Repubblica o di qualsiasi altra organizzazione. Un ringraziamento al dott. Marco DAgostini, Consigliere Parlamentare del Senato della Repubblica, per i suoi preziosi suggerimenti.

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