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A COMPLEXA DESCENTRALIZAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL Edval Bernardino Campos*

RESUMO

O processo de descentralizao poltico-administrativo da assistncia social em curso, mesmo com o amplo sucesso obtido quanto ao aspecto formal, ainda enfrenta significativos desafios para a instituio de novas prticas de gesto no Estado brasileiro. Este artigo destaca e reflete, de forma bastante preliminar, algumas dificuldades presentes neste processo, merecem destaque: a ausncia de um movimento municipalista, a cultura de centralismo poltico, a precria organizao da sociedade civil e a uniformidade do padro descentralizador. Palavras-Chave: descentralizao, assistncia social. ABSTRACT

The process of the political-administrative decentralization of the social assistance in action, even with the wide obtained success as for the formal aspect, it still faces meaningful challenges for the implanting of new practices of management in the Nation. This paper focus and reflects, on a superficial basis, some problems of the process, with emphasis to: the lack of a municipalist movement, the culture of political centralism, the poor organization of the civil society, and the uniformity of the decentralization pattern. Key-words: decentralization, social assistance.

1 INTRODUO

A assistncia, identificada como apoio, ajuda ou proteo a pessoas em dificuldades materiais, emocionais ou psicolgicas uma atividade social presente em todas as sociedades humanas. No Brasil, desde o perodo colonial, a assistncia esteve presente nas aes da Igreja Catlica por intermdio dos Jesutas e de outras ordens religiosas, era tambm uma prtica recorrente nas aes dos gestores das municipalidades. Durante vrios sculos, esta prtica social esteve apoiada em iniciativas individuais de pessoas altrustas ou de organizaes inclinadas para a caridade, solidariedade e filantropia. H que se destacar, tambm, a prtica da assistncia como um recurso freqentemente utilizado por nossas elites polticas em perodos eleitorais. Mesmo como atividade derivada das aes dos governantes, a assistncia foi desenvolvida como iniciativas episdicas, assistemticas e desagregadas de estratgias
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Assistente Social, mestre em planejamento Social, Doutorando em Cincia Poltica pelo IUPRJ/UFPA, Professor e Coordenador do Curso de Servio Social da Universidade da Amaznia UNAMA, Presidente do Conselho Regional de Servio Social CRESS/1 regio.

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locais, regionais ou nacionais de enfrentamento da pobreza. Do ponto de vista da organizao, a assistncia social no Brasil, durante sculos, mesmo como iniciativa governamental, se caracterizou pela disperso e pela desvinculao de outras polticas de carter scio-econmico, no se apresentando como estratgia de efetivo enfrentamento da pobreza. Somente na dcada de 1940, esta atividade integra, de forma mais sistemtica, a pauta das aes do governo federal para as demandas sociais. A criao da Fundao Legio Brasileira de Assistncia LBA, independentemente dos propsitos polticos e ideolgicos que lhe do existncia, representa uma mudana histrica para este setor de demandas sociais. Aquela iniciativa, em que pese a limitao das aes desenvolvidas pela LBA, representou a incluso do enfrentamento da pobreza em uma estratgia de alcance nacional, alterando, desta forma, o cenrio e a morfologia das intervenes assistenciais na esfera pblica (governamental) e no mbito da sociedade civil. Transcorrido quase meio sculo da criao da LBA, este setor de poltica social objeto de grande mudana institucional, impactando a dinmica de elaborao e execuo e, inclusive, redefinindo o paradigma conceitual. De acordo com a Lei Orgnica da Assistncia Social, n 8.742 (07.12.93),
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas. (art. 1).(BRASIL. Lei Orgnica..., 1998).

A integrao das aes de iniciativa pblica e da sociedade, segundo as diretrizes da Lei em destaque (art. 5) ter por base a descentralizao polticoadministrativo; a participao da populao no controle das aes e a primazia da responsabilidade do estado na conduo da poltica. O objetivo deste ensaio refletir sobre algumas dificuldades no processo de descentralizao da poltica de assistncia social.

2 ALGUMAS DIFICULDADES DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO

No campo das polticas sociais, a Constituio Federal de 1988 , sem dvida, a mais abrangente na histria do Brasil. O debate constituinte resultou na afirmao de trs princpios ou diretrizes constitucionais, com amplo significado poltico: a universalizao de direitos, a descentralizao poltico-administrativo e o controle social,

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por meio de organizaes representativas. De acordo com o texto constitucional (Artigos 203 e 204) e a Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS (Artigos 4 e 5), a poltica de assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, por meio de um sistema, poltico-administrativo, descentralizado e participativo. Como se observa,
a universalizao de direitos, a descentralizao poltico-administrativo e a gesto democrtica, que contempla a participao popular, se apresentam como princpios e diretrizes orientadores das polticas pblicas e, em particular, da poltica de assistncia social, sendo, portanto, do ponto de vista da norma constitucional, uma negativa tradio das polticas sociais brasileiras, as quais tm se configurado ao longo de nossa histria em polticas elitistas, promotoras de privilgios e discriminaes (CAMPOS; MACIEL, 1997, p. 144).

O tema descentralizao contempla uma diversidade de significados que no cabe discutir neste ensaio. Contudo, conforme estabelece a LOAS, a descentralizao deve ocorrer em duas dimenses: uma intragovernamental, que diz respeito ao deslocamento de prerrogativas da Unio para as esferas subnacionais; e outra que compreende o partilhamento de aes com a sociedade civil, cuja dimenso extragovernamental. Teoricamente, nas duas dimenses, descentralizar significa redistribuio de poder. No entanto, como observa Ibarra (2000), possvel apreciar a descentralizao a partir de trs perspectivas: a da desconcentrao, a da delegao e a da devoluo. A transmutao das normativas constantes da Constituio Federal e da Lei Orgnica da Assistncia Social em feito social enfrenta vrias dificuldades: primeiro, pela inexistncia de um movimento municipalista socialmente slido e politicamente expressivo; segundo, porque a uniformidade de procedimentos adotados no observa a heterogeneidade das regies e municpios brasileiros; terceiro, pela cultura poltica centralizadora, principalmente na esfera municipal; quarto, pela fragilidade da sociedade civil nos municpios de menor porte e, quinto, por ser uma poltica que mobiliza pouco recurso financeiro. O processo de descentralizao adotado pelo Governo Federal parece no estar orientado por uma perspectiva democrtica de redistribuio do poder entre a Unio e as esferas subnacionais. A descentralizao poltico-administrativa em curso preserva, no mbito da Unio,as diretrizes, as regras e as aes que conformam o ordenamento poltico-institucional da assistncia social. A inexistncia, no Brasil, de um movimento municipalista, poltico e socialmente expressivo e consolidado favorece ao governo federal adotar polticas

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nacionais indiferentes aos impactos destas esferas subnacionais. Conforme Aureliano (1997, p. 51).
A descentralizao da ltima dcada ocorreu, portanto, num contexto de crise do Estado e de crise da Federao. Foi antes um processo puramente reativo que um projeto concertado entre as trs esferas de governo - Unio, estados e municpios -, a partir de uma concepo clara de reforma do Estado.

O atual processo de descentralizao, por no resultar de um projeto concertado, ou seja, arquitetado pelas trs esferas de governo, expressa muito mais o esforo do governo federal para a resoluo de problemas presentes naquela esfera e menos a iniciativa de promover alteraes democrticas na morfologia do Estado. Pelo que se observa, no est em questo um novo ordenamento poltico, no qual as esferas subnacionais merecero, do poder central, o reconhecimento e o respeito as prerrogativas constitucionais, independentemente das afinidades polticas e ideolgicas com o governo federal. Todavia, para a assistncia social, a descentralizao consignada na Lei Orgnica da Assistncia Social representa um importante marco histrico. , pois, com a descentralizao que os estados federados e os municpios ficam obrigados, por lei, a definirem, em seus respectivos oramentos, recursos para as atividades assistenciais, reduzindo, desta forma, as prticas casusticas e assistemticas. A assistematicidade e o imediatismo seculares cedem lugar previsibilidade e ao planejamento. A segunda dificuldade est associada ao padro uniforme que conduz o processo de descentralizao. De acordo com o que estabelece o Art. 30, da LOAS, para que os Estados, Municpios e o Distrito Federal acessem aos recursos da assistncia social preciso atender aos seguintes requisitos: instituir e fazer funcionar, o Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil; o fundo de Assistncia Social, com orientao e controle dos respectivos Conselhos; o plano de Assistncia Social e definir, em lei oramentria, a contrapartida para a poltica em destaque. O pressuposto que preside tais exigncias a existncia, em plano nacional, de equivalncia administrativas nas diferentes regies e municpios. As determinaes legais so as mesmas para cidades seculares, com estruturas administrativas complexas, como So Paulo e Rio de Janeiro, ou para municpios recm-criados no interior da Amaznia. Para Aureliano (1997), a modalidade de descentralizao adotado no Brasil tende a ser catica, por no resultar de uma ao planejada ou de pactos entre os diferentes atores polticos e esferas de governo. Por decorrncia no est atenta a

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determinadas prudncias, como a flexibilidade e o gradualismo, que a heterogeneidade de nossa sociedade reclama. Seguramente, os milhares de municpios brasileiros se apresentam em condies bastantes diferentes para assumirem os encargos e as prerrogativas resultantes do ordenamento institucional descentralizado. Isto visivelmente observvel no que concerne existncia de recursos humanos. Em vrios municpios do Estado do Par, por exemplo, no existem profissionais com habilitaes para as novas atribuies. , poratnto, necessrio ponderar sobre esta questo em mbito nacional, pois cerca de 72% dos municpios apresentam uma populao inferior a 20 mil habitantes. A ausncia de procedimentos flexveis, que considerem o nvel de organizao poltico-administrativa e os recursos existentes nos municpios de menor porte, impe, a estes, respostas burocrticas, sem correspondentes alteraes nas relaes scio-polticas j institudas. Desta forma, se for vantajoso para o municpio acessar aos recursos assistenciais, a autoridade municipal mobilizar os instrumentos necessrios para tal habilitao: encomendar plano de assistncia social; constituir Conselho Paritrio etc... Ou seja, no plano legal, ingressar em uma institucionalidade sem correspondncia com o mundo real. Outro aspecto relevante a observar a cultura do centralismo poltico vigente em nossa sociedade e no Estado. Este trao particularmente preocupante nos municpios onde, historicamente, se manifesta o abuso de prticas patrimonialistas e nepotistas. Em municpios com baixos ndices populacionais, rotineiro o exerccio do governo como extenso do patrimnio privado do prefeito e dos familiares dele. Na rea da assistncia social, isto mais grave, pois no h, na maioria dos gestores, o reconhecimento do direito para os destinatrios desta poltica. A cultura do assistencialismo alimentada por relaes sociais concretas, nas quais os gestores, por estarem investidos de autoridade para administrar recursos, atendem s parcelas mais empobrecidas baseados na tica da gratido, ou seja, esperam o reconhecimento da benemerncia que praticam. O assistido, por outro lado, no um sujeito de direitos, mas um beneficirio, algum que recebe um favor. Em vrios municpios do Estado do Par, a cultura do centralismo poltico no tem estimulado os prefeitos a buscarem a cooperao da sociedade civil. A maioria dos Conselhos paritrios existentes, por exemplo, no desempenha as prerrogativas que lhes so legitimadas por lei. Em muitos casos, o Conselho aprova, apenas formalmente, o plano municipal de assistncia social. , tambm, quase regra a no fiscalizao das atividades desenvolvidas na esfera municipal.

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Para muitos prefeitos, os efeitos da descentralizao so profundamente incertos, por isso, muitos exacerbam o centralismo. Cumprem os ritos legais do processo, sem, contudo, alterarem os ritos polticos cotidianamente praticados no exerccio do poder. Outra dificuldade diz respeito fragilidade da sociedade civil existente em muitos municpios. Nesta esta reflexo, denomino de sociedade civil as expresses organizadas da sociedade como, por exemplo, sindicatos, partidos polticos organizados, entidades comunitrias, religiosas etc. Conforme o dispositivo legal, LOAS, Art. 30, inciso I, condio para efetivao do processo de descentralizao a instituio e funcionamento do Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil. A exigncia legal, aqui destacada, pressupe a existncia, nos municpios brasileiros, de vida civil organizada, de uma opinio pblica e de outros institutos constitutivos da experincia democrtica. Todavia, a realidade de muitos municpios interioranos exibe o contrrio. No Par, por exemplo, cerca de 15% dos municpios no registravam, antes de 1993 (data da promulgao da LOAS) o nmero suficiente de sindicatos ou associaes de representao, para a constituio do Conselho Paritrio. Hoje, em cerca de 30% dos municpios, o mesmo representante da sociedade civil participa em mais de um Conselho Municipal1. A primeira questo que se apresentou para muitos prefeitos foi a seguinte: como constituir Conselhos paritrios sem a existncia da sociedade civil? A soluo foi pragmtica: pela via burocrtica. Em vrios municpios, foram criadas associaes comunitrias to somente para atender ao requisito legal. A inexistncia de uma sociedade civil, empenhada na construo de novos ordenamentos poltico-institucionais, tem favorecido, aos governantes, a legitimao de velhas prticas polticas autoritrias, com uma nova roupagem democrtica. Ou seja, na medida em que o municpio preenche os requisitos legais para a descentralizao, como, por exemplo, instituir um Conselho, com a prerrogativa de deliberar sobre a poltica de assistncia social municipal e fiscalizar sua aplicao, faz-se crer que, naquele ambiente, novas relaes scio-polticas esto sendo institudas. Durante o perodo em que exerci a presidncia do Conselho Estadual de Assistncia Social do Par (1996-98), uma das reclamaes mais freqentes da parte de conselheiros da sociedade civil era a total desconsiderao dos prefeitos municipais em

Os processos de descentralizao da poltica de Sade, de Educao e o Conselho de proteo a crianas e adolescentes, esto pautados por diretrizes similares.

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relao s deliberaes emanadas dos Conselhos. Para muitos conselheiros, a atividade de representao se revelava desestimulante e vazia de significado poltico. Indiscutivelmente, os conselhos paritrios, com as atribuies que a LOAS estabelece, representam possibilidades de construo de exerccio democrtico entre governo e sociedade civil, pelo envolvimento desta, na conduo das medidas em uma determinada poltica setorial. Pelo que observo, o requisito principal para o sucesso dessa experincia a existncia da sociedade civil. Sem a presena de uma sociedade civil atuante, o processo de descentralizao corre o risco, como assinala Boschi (1999, p. 282), de se constituir num mecanismo reiterador do autoritarismo e do clientelismo em vigor, como um mecanismo que confere a quem pode o poder, e a quem no pode a participao. A quinta dificuldade est relacionada ao baixo volume de recursos financeiros que a poltica de assistncia social mobiliza. Para muitos prefeitos, os sacrifcios em preencher os requisitos legais no compensam. O baixo volume de recursos, associado nova modalidade de gesto, que condiciona determinadas decises do Poder Executivo apreciao dos Conselhos, impe desagradveis limites tradicional cultura do centralismo do poder. Muitos municpios aderem formalmente gesto municipal, sem, contudo, empreender mudanas substitutivas na dinmica de gesto em vigor. Este fato explicvel, conforme Arretche (1999, p. 115), porque:
[...] nas condies brasileiras atuais, a adeso dos governos locais transferncia de atribuies depende diretamente de um clculo no qual so considerados, de um lado, os custos e os benefcios fiscais e polticos derivados de deciso de assumir a gesto de uma poltica e, de outro, os prprios recursos fiscais e administrativos com os quais cada administrao conta para desempenhar a tarefa.

Pelo que se observa, a descentralizao, mesmo com as limitaes assinaladas, representa uma ameaa s prticas de gesto autoritrias, centralizadas e clientelistas, pois, do ponto de vista legal, impe constrangimentos ao gestor municipal, como, por exemplo, a prestao de contas ao Conselho Municipal ou o partilhamento na definio das prioridades da poltica assistencial para o municpio.

3 CONSIDERAES FINAIS

O processo de descentralizao em vigor na rea de assistncia social, por no considerar a heterogeneidade da sociedade brasileira, se baseia em um conjunto de

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procedimentos uniformes, impondo, do ponto de vista legal, condicionamentos inflexveis s esferas municipais. A ausncia de gradualismos e flexibilidades na orientao do processo, pode resultar na conformao de um ordenamento institucional burocrtico e pouco participativo, contrariando, desta forma, os signos que balizam o texto constitucional e a Lei Orgnica da Assistncia Social. Este fenmeno tem se manifestado, com maior freqncia nas cidades com precria experincia de vida associativa. Mesmo com problemas, observados na descentralizao poltico-

administrativo da assistncia social, inegvel, todavia, que diretrizes ensejam possibilidades de mudanas na conduo de uma poltica setorial. A idia de universalizao de direito, em um setor que, por vrios sculos, foi palco da caridade, representa uma mudana fundamental. A descentralizao proposta, pelo mecanismo democrtico, aponta na perspectiva de estabelecimento de relaes, scio-polticas, entre governo e sociedade, pautadas na cooperao e no respeito recproco.

REFERNCIAS

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