JOAQUN ARBIZU BEHRENS

EL TAB DE LA ADMINISTRACIN: SU ORGANIZACIN

SUMARIO: I. Introduccin. II. Algunas Definiciones conceptuales. III. El Estado y su imputacin. IV. Competencia. Concepto y realidades. V. Clasificacin de la competencia. VI. Tcnicas de distribucin y redistribucin de competencias. VII Entes estatales. VIII. Los entes autnomos en la legislacin comparada. IX. Los rganos estatales. X. Conclusin.

I.

INTRODUCCIN

Cautivante ha de ser un trmino poco utilizado en el mundo jurdico, pero ms all de ello, tomar el riesgo de hacer uso del mismo para poder describirles de que se trata realmente el universo jurdico de la organizacin administrativa y sus crispaciones internas, de sus diferencias y sus relaciones. Pretendo crear entre usted y la lectura de este artculo aqul vnculo que permita conocer, ms all de los formalismos, la verdadera metamorfosis que ha sufrido la organizacin administrativa desde sus inicios, con el proceso de personificacin del Estado hasta nuestros das, con la coordinacin y jerarqua desarrolladas que muchas veces se confunden con un rgimen de subordinacin. Intentemos ahondarnos en la lectura para de esta forma observar como en ocasiones confundimos a la organizacin administrativa con la organizacin poltica, la cual hace referencia a la constitucin orgnica del Estado, a aquella decisin de los Constituyentes de adoptar para La Nacin Argentina la forma representativa, republicana y federal de Gobierno. Suponiendo el ejercicio de la soberana por el gobierno federal al que las provincias han delegado algunas atribuciones que les eran propias, conservando

exclusivamente para si otras, como por ejemplo, el dictado de sus propias Constituciones y algunas atribuciones concurrentes entre otras cosas1. Pues bien debemos entonces considerar que, toda organizacin poltica necesita de medios para llevar adelante sus fines y es ah donde aparece la organizacin administrativa como herramienta fundamental de aquellos fines, estableciendo una estructura que permite justamente su ordenamiento y facilita el desarrollo cotidiano de la vida social y poltica. II. ALGUNAS DEFINICIONES CONCEPTUALES Sin nimos de entrar en formalismos reiterativos podemos considerar y analizar ciertas guas de informacin que nos brindan diversos textos. El Diccionario Jurdico ESPASA2, habla de la organizacin administrativa como una tcnica jurdica en cuya virtud se supera la imposibilidad material que tienen las personas jurdicas para actuar como tales. En el campo del Derecho administrativo, y como consecuencia del reconocimiento de personalidad jurdica a la administracin del Estado la <<organizacin>> designa a las personas fsicas rganos o estructuras de las administraciones publicas- que actan y realizan las concretas competencias pblicas. De a poco se va produciendo una distincin hacia adentro del Estado, podemos distinguir un Estado Formal reconocido en la Constitucin Nacional en forma implcita, un Estado con personalidad jurdica propia, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones; reconocido tambin por

Constitucin de la Nacin Argentina Art. 5: Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que aseguren su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones el gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Tambin Art. 121: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin, al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Constitucin de la Nacin Argentina. Ed. de 100.000 ejemplares. Producciones Mawis. Buenos Aires 1997. 2 Diccionario jurdico ESPASA CALPE, S.A., Madrid, 2005.

nuestro Cdigo Civil en su Art. 33, definiendo al mismo como persona jurdica de carcter pblico. El Estado en sentido formal constituye una personificacin total del derecho como estructura normativa. Mientras que el Estado en sentido material hace referencia al conjunto de normas jurdicas que se refieren a los funcionarios de los tres poderes y a los particulares que desempean ciertas actividades de inters pblico. Generalmente el sentido material es el que utilizamos cotidianamente para hacer referencia al Estado como aparato estatal como conjunto de acciones que realizamos los individuos que integramos el aparato estatal. A continuacin los invito a que veamos un poco, el universo del Estado y la forma en que ste recibe imputaciones y expresa voluntades. III. EL ESTADO Y SU IMPUTACION Observemos ahora, como es posible imputarle al Estado las acciones u omisiones realizadas por los agentes que lo integran. Para lograr esto se han ido desarrollando diferentes teoras, algunas con ms xito que otras pero lo importante es que ello nos permiti llegar a dilucidar la encrucijada jurdica que representaba la imputacin de conductas realizadas por personas fsicas y la carga de responsabilidad hacia la persona jurdica. El yo no fui y el comienzo de la organizacin El desarrollo de las sociedades, la llegada de la democracia, la institucionalizacin de las entidades dependientes del Estado, la inclusin de la ciudadana en la vida partidaria y en la vida pblica, la aparicin de los partidos de masas y muchos otros hechos, fueron creando la necesidad de preguntarnos nosotros mismos hasta donde llegara la responsabilidad de un Estado y hasta donde la responsabilidad de aquel agente que lo representa fsicamente ante terceros. La primera teora que intent explicar esto fue la teora del mandato, seguida por la de la representacin, parte de

la doctrina considera que sus diferencias son de matices muy sutiles y las crticas que se les hacen son prcticamente las mismas. A travs de la teora del mandato, comprendemos que el Estado (mandante) indica una conducta al agente estatal (mandatario) y ste la lleva a cabo ante un tercero; se entiende que la responsabilidad en esta teora va a ser indirecta ya que se regir por las pautas establecidas en el Art. 43 del Cdigo Civil. Esta fue la primera teora que intent explicar el fenmeno de la imputacin, se bas en un principio (como ya lo sealamos) en el Art. 43 del Cdigo Civil y haca referencia a una responsabilidad indirecta del Estado. La Corte Suprema ha receptado esta postura en fallos como Don Jos Mara Ferrugia contra Provincia de San Juan sobre cobro de pesos3, este criterio se utiliz hasta Devoto4 y Ferrocarril Oeste5, fallos en los que se volc hacia una interpretacin ligada al Art. 1113 del Cdigo Civil en los cuales se suplant el concepto de mandato por el de principal dependiente. La principal crtica que se le hizo a la teora fue que el contrato de mandato no podra ser entregado por el Estado ya que ste es una persona jurdica y necesita de una persona fsica, humana, que exprese su voluntad. Por otra parte la teora de la representacin, la cual tuvo crticas muy similares a la del mandato, estableca que el Estado actuaba como un incapaz, es decir, actuaba a travs de un representante legal (el agente estatal) que expresaba su voluntad por l. Esta teora tampoco resisti la crtica ya que si el Estado era incapaz, Cmo designaba a su representante? Obviamente, al no poder expresar su voluntad, no puede tampoco designar por si mismo a su representante.

CSJN, Don Jos Ferrugia c/ Pcia. De S. Juan S/ cobro de pesos sentencia del 7 de diciembre de 1931, fallo 163:155, dijo la irresponsabilidad o responsabilidad parcial de la provincia por actos realizados por sus representantes legales, ms all de sus atribuciones, no puede aceptarse en el caso de autos, por cuanto estos representantes han obrado dentro de sus propias funciones 4 CSJN, Toms Devoto y Ca. Ltda. S.A. / Pcia. De Buenos Aires, sent. Del 22 de septiembre de 1933, fallo 169:111. 5 CSJN, Ferrocarril Oeste c. Pcia de Buenos Aires Sent. Del 4 de agosto de 1938 fallo 180:253

El mandato y la representacin fueron dejados de lado no solo por la costumbre y la jurisprudencia sino tambin por la interpretacin que merece nuestra fuente fundamental; la ley. Poco a poco se fue interpretando que en el marco del derecho pblico deben entenderse los principios constitucionales y el Art 1112 del Cdigo Civil como que el agente, el rgano estatal y su voluntad son el propio Estado; este proceso que se fue gestando con los aos desemboco en la teora que mejor explica e interpreta el fenmeno de la imputacin estatal y su esquema de organizacin; la teora del rgano. A travs de sta se entiende que en realidad existe un solo sujeto (rgano), por ende no hay distincin entre personas fsicas por un lado y persona jurdica por otro, sino que tanto el Estado como sus agentes forman una nica voluntad, y esto es as por decisin del legislador, que entendi que el agente es el propio Estado, entonces desde este punto de vista podemos razonar que la responsabilidad estatal por los actos realizados por sus agentes ser de alcance directo. A partir del caso Vadell6 la Corte Suprema reconoci la teora del rgano y ha mantenido el criterio de considerar a esta clase de responsabilidad como objetiva, en este precedente modific el criterio en cuanto al sustento de la responsabilidad estatal afirmando que la responsabilidad extra contractual del Estado en el mbito del Derecho Pblico no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al Art. 1113 del Cdigo Civil, puesto que la idea objetiva de su responsabilidad por falta de servicio encuentra fundamento en la aplicacin por la va subsidiaria del Art. 1112 del Cdigo Civil. Conforme al Art. 1112 Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son comprendidas en las disposiciones de este ttulo7.

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CSJN, fallo Vadell, Sent. Del 18 de diciembre de 1984, fallo 306:2030. Cdigo Civil Argentino, editorial Estudio, edicin 2009.

IV. COMPETENCIA. CONCEPTO Y REALIDADES En el universo administrativo entendemos que competencia es un concepto que se refiere a la titularidad de una determinad potestad que sobre determinada materia posee un rgano administrativo. Sera una circunstancia subjetiva del rgano, por ende, cuando ste sea titular de los intereses y potestades pblicas ser competente. Balbn hace referencia a la competencia como aquella capacidad o aptitud de los poderes pblicos para obrar y cumplir as sus cometidos 8. Gordillo hace una clara distincin entre competencia y ejercicio de la funcin, describiendo a la competencia como una especie dentro del ejercicio de la funcin, ya que mientras a ste (al ejercicio) lo ve como la aptitud de obrar de los rganos administrativos, a la competencia la define como, el conjunto de actividades que el rgano puede legtimamente realizar9. Fiorini por su lado hace mencin a que, por errores conceptuales algunos autores hablan de capacidad. l asocia a sta como perteneciente al Derecho privado e indica que debe ser distinta al concepto de competencia de Derecho Pblico ya que la capacidad proviene de una norma imputada a los sujetos y la competencia a una norma imputada a los rganos10. Resumiendo, el Estado slo puede hacer aquello que est permitido (competencias estatales) que no es ni ms ni menos que el principio de legalidad Art. 19 CN; por el contrario las personas fsicas tienen como principio la permisin y como excepcin la prohibicin, ya que de acuerdo con el Art. 19 CN las acciones privadas de los hombres que no ofendan la moral pblica quedan reservadas a Dios y exentas de los magistrados.

Las realidades, la incoherencia y la competencia

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Balbn, Carlos F. Curso de Derecho Administrativo Pg. 554. Tomo I, Bs. As. La Ley, 2007, 1 Ed. Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo Pg. XII-11. Tomo I, Bs. As. Fundacin de Derecho Administrativo, 1998, 5 Ed. 10 Fiorini, Bartolom A. Tratado de Derecho Administrativo Pg. 133. Tomo I, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 1995, 2 Ed. Actualizada

Para la Corte Suprema, en el derecho administrativo, la competencia es la excepcin y la incompetencia la regla; el reconocimiento de competencias implcitamente atribuidas a los rganos administrativos cuenta con importantes precedentes jurisprudenciales como ser por ejemplo el caso Peso Agustn c/ BCRA11 del 13-VI-85; en el que los jueces apoyaron su juicio en el concepto de facultades expresas e implcitas, entendiendo por estas ltimas a aquellas que surgen de modo razonablemente implcito del poder expreso. Otro caso fue el fallo Sciammarella12 en el que los jueces de La Corte de la Provincia de Buenos Aires avanzaron sobre el desarrollo de las facultades implcitas y resolvieron por la validez del acto cuestionado basndose en dos argumentos centrales, el primero haca referencia al reconocimiento del ejercicio de la facultad de control que tiene el gobernador sobre los rganos que ejercen funciones de contenido administrativo. El segundo argumento se refera a la aplicacin analgica del Art. 48 del Cdigo Civil que menciona a la intervencin como uno de los modos de finalizacin de la existencia de las personas jurdicas. ste concepto resulta cuestionable ya que de aplicar la analoga de manera desmedida; peligra el principio de prohibicin establecido para las competencias estatales. A pesar de no poder establecer criterios esclarecedores estos casos ayudan para el desarrollo de la teora de las competencias implcitas.

V. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA La competencia sabemos que puede ser en razn de la materia, del territorio, del tiempo y del grado, tambin podemos observar como el Art. 14 de la ley de procedimientos administrativos13, nos menciona que el acto
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Cmara Nacional de Apelaciones en lo contencioso Administrativo Federal. (Sala IV) Peso Agustn c/ BCRA, Sentencia del 13-VI- 1985. 12 CSBA. Sciammarella Alfredo M c/ Provincia de Buenos Aires, Sent. Del 3-XI-81. 13 Hutchinson, Toms dice: El acto nulo produce inmediatamente una modificacin de la realidad de manera que el particular afectado por el acto no puede limitarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar contra l mediante los recursos y acciones correspondientes. A diferencia de lo que ocurre en el mbito del derecho civil, en el que basta con ignorar el acto nulo (Art. 1038, Cd. Civil), que solamente se ataca cuando ha creado una apariencia que es conveniente destruir (Art. 1047), la regla general de

administrativo ser nulo de nulidad absoluta e insanable, cuando se emita mediando incompetencia en alguna de las clasificaciones mencionadas y hace una excepcin en el caso de que haya existido incompetencia en base al grado siempre que la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas; o como indica el Art 19 de la ley, sea saneado mediante ratificacin por el rgano superior. Si hablamos de competencia en razn de la materia nos estamos refiriendo al contenido u objeto del acto, es decir las tareas que el rgano puede realizar. Cuando habr incompetencia respecto de la materia? Puede ser, por ejemplo, en el caso de incompetencia en razn de la materia legislativa, en el supuesto de que la administracin dicte resoluciones sobre cuestiones que solo pueden resolverse en el Congreso y siempre que se trate de alguna de las excepciones constitucionalmente establecidas (Art. 76 y 99 Inc. 3 CN). Habr incompetencia en cuanto a materias judiciales cuando la administracin realice un acto ajeno a su funcin y pretenda decidir un litigio entre partes con fuerza de verdad legal, es decir, que intente determinar tal litigio como cosa juzgada; situacin que ha quedado claramente rechazada no solo por la ley, sino tambin por la jurisprudencia a partir casos como Fernndez Arias14 en el que qued establecido que los organismos administrativos con potestades jurisdiccionales no podrn resolver con facultad de cosa juzgada y que siempre habr de respetarse el principio de control judicial suficiente y el derecho de defensa establecido en el Art. 18 CN. Ahora bien si hablamos de incompetencia en relacin a materias administrativas estaremos refirindonos al ejercicio atribuciones realizadas por un rgano que corresponden a otros rganos de la administracin pblica.
comportamiento ante un acto administrativo nulo es la contraria: es necesario impugnar el acto, porque ste no slo tiene una apariencia de legitimidad, sino que produce efectos como un acto vlido. Hutchinson, Toms. Rgimen de Procedimientos Administrativos, Ley 19549 comentada, Editorial Astrea, 8 ed. Actualizada, Ao 2006, Ciudad de Buenos Aires. 14 CSJN Fernndez Arias, Elena y otros c/ Poggio, Jos Sent. Del 19-IX-1960.

Respecto del territorio, la competencia en Argentina se divide en una organizacin Nacional, Provincial y Municipal. En el mbito fsico y a modo de ejemplo podemos decir que, el Ministro de Salud de San Juan es competente para ejecutar polticas pblicas de prevencin de enfermedades en el campo de su territorio provincial, entonces el Ministro de Salud de la Nacin y ste sern competentes pero en mbitos territoriales diferentes ya que el Ministro sanjuanino ver limitada su competencia al territorio de su provincia, no as, el Ministro de Salud de la Nacin. La autonoma de los municipios se vio afianzada a partir de la jurisprudencia, ms precisamente en 1989 con el Fallo Rivademar15 que signific para la autonoma municipal un eslabn crucial logrando no solo afianzar la autonoma de los municipios, sino que adems se dio un giro estratgico en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que haba sostenido la autarqua municipal por casi nueve dcadas. Lo considero estratgico porque fue la puerta de entrada a lo que aos ms tarde se vera plasmado en la Constitucin Nacional (1994) por el Constituyente. Volviendo a las competencias solo resta mencionar la competencia en razn del tiempo y del grado. En referencia al tiempo diremos que es un una clasificacin atributiva de facultades por un lapso determinado por Ejemplo, cuando el Jefe de Gabinete debe presentar a la Comisin Bicameral Permanente un reglamento de necesidad y urgencia dentro de los diez das de suscripto o publicado (Art. 99 inc3 CN). Por ltimo si hablamos de la competencia en razn del grado nos encontramos con un criterio cuyo principal carcter es la distincin en base al nivel jerrquico de los rganos administrativos. Algunos dividen la competencia de grado en centralizada, desconcentrada y descentralizada pero esto lo veremos a continuacin en forma fragmentada para lograr una mejor interpretacin de las distribuciones y redistribuciones de competencia. VI. TCNICAS DE DISTRIBUCIN Y REDISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS
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CSJN Rivademar, ngela c/ Municipalidad de Rosario Sent. del 21-III-1989

Podemos decir que la competencia se caracteriza por ser, en principio, indelegable, improrrogable e irrenunciable, ya que quien tiene esta atribucin no la puede entregar salvo en los casos previstos por la ley. La administracin ha ido esclareciendo sus formas de distribucin de competencias como una manera de desparramar sus funciones estatales llegando as a consumar las tcnicas clsicas de distribucin, que son la centralizacin y la descentralizacin; las cuales por intermedio de sus instrumentos, desconcentracin y descentralizacin transfieren potestades de maneras diferentes diferentes. La desconcentracin distribuye competencias estatales en rganos que integran el Estado Central. Es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidades, y no simplemente de ejercicio de competencias. La descentralizacin como instrumento de traslado de competencias reviste algunas caractersticas propias, por un lado distribuye competencias y por otro reconoce personalidad jurdica sobre el ente estatal crendose as un vnculo ms distante con el Ejecutivo, ya que no es jerrquico sino que se lo denomina de tutela, es decir se ejerce control pero no hay una relacin jerrquica entre ellos. El ente creado posee personalidad jurdica propia por lo tanto es capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones. Es autrquico porque tiene capacidad para administrarse a s mismo y tambin porque puede crear sus propias normas (esta caracterstica es complementaria). Otro factor interesante para resaltar es que se crean por ley o por decreto del ejecutivo en muchas ocasiones y por ltimo cabe destacar que son de patrimonio estatal ya que ste puede suprimirlas y establecer el destino de sus fondos. Con respecto de la redistribucin, es decir, aquellos instrumentos que nos permitirn distribuir nuevamente las competencias ya transferidas con un alcance limitado, analizaremos la delegacin y la avocacin. La delegacin es la transferencia de una funcin propia, especifica de un rgano a otro, es de carcter excepcional ya que como lo establece el Art. 3

de la ley 19549 en principio se encuentra prohibida16, excepto cuando est expresamente autorizado y se diferencia de la desconcentracin en que es de carcter transitorio. El rgano al delegar mantiene la titularidad y es responsable por los actos realizados por el rgano inferior en ejercicio de la competencia delegada ya que las competencias de ambos rganos son iguales en razn del objeto pero varan respecto del grado ya que el rgano delegante tiene con el delegado una relacin de jerarqua. Veamos las principales diferencias con la desconcentracin; primero dijimos que en la delegacin hay un traslado de competencias especficas, con carcter no permanente y agregaremos que se trasmite por medio de un acto de alcance particular. En la desconcentracin el traspaso es de titularidad y no simplemente de ejercicio, el acto es de alcance general y es permanente. En la delegacin podr, en cualquier momento, el rgano delegante, revocar el traslado y reasumir las competencias desplazadas en el rgano inferior (delegado). La otra herramienta de redistribucin es el traspaso por avocacin la cual consiste en el proceso inverso al anterior, es decir, el rgano superior atrae a su competencia propia un asunto en el que entenda un rgano inferior; se dice que se arroga el conocimiento de una competencia propia de aqul. La avocacin solo proceder cuando exista jerarqua entre los rganos y tiene las mismas caractersticas que la delegacin en cuanto a que es de carcter transitorio, traslada competencias especficas y se realiza por medio de un acto de alcance particular.

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Balbn, basndose en el principio establecido por la ley 19549, se refiere al principio de prohibicin y agrega: el traspaso de funciones es improcedente porque cualquier rgano no puede desconocer el mandato del propio legislador. Sin embargo, el legislador luego aclar que el traspaso, en trminos de delegacin, est permitido con carcter excepcional, la ley dice que esto es posible cuando se encuentre expresamente autorizado. Autor y obra citada. Por su parte, Marienhoff agrega que, la competencia es improrrogable tambin, por estar establecida en el inters pblico. Marienhoff, Miguel, tratado de derecho administrativo, tomo I, 5 ed. Abeledo Perrot 2003.

Segn la ley de procedimientos la avocacin ser procedente excepto que una norma disponga lo contrario y segn el decreto reglamentario de la ley de procedimientos, se establece que la avocacin no procede cuando una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior. Entonces cuando un cuando un rgano inferior ejerce competencias con carcter exclusivo, el superior no podr arrogarse el conocimiento de esos asuntos. (Art 2 del decreto 1759/1972). Entonces decimos que la avocacin no procede respecto de los actos de los entes descentralizados, porque violenta su misma razn de ser. VII. ENTES ESTATALES Primero diferenciemos entre ente descentralizado y ente autrquico, ya que como menciona Balbn en ocasiones son usados como sinnimos, pero la realidad indica que habr entes descentralizados con fines estatales, especficos y directos, a los que llamaremos autrquicos; y por otro lado existirn tambin entes descentralizados con fines industriales o comerciales a los que llamaremos no autrquicos. Basndonos en esto tendremos en la organizacin descentralizada los entes autrquicos propiamente dicho, los no autrquicos y los autnomos17. La distincin que se hace generalmente de los entes descentralizados es el grado de lejana que tiene cada uno respecto del ejecutivo, se entiende que seguido del rgano Presidente se encuentra la organizacin centralizada, luego los entes autrquicos, luego los no autrquicos y finalmente los entes autnomos. Respecto de los entes autrquicos y no autrquicos se diferencian en cuanto a su rgimen jurdico ya que en el caso de los primeros, se rigen por
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BALBIN dice Conviene tambin detenernos brevemente en la distincin entre el ente descentralizado y el ente autrquico porque puede crear confusiones y dudas. En Principio parece que estos trminos son utilizados indistintamente pero si leemos diversas normas de nuestro ordenamiento administrativo con detenimiento, es razonable concluir que el legislador, en ciertos casos, utiliz esos trminos como conceptos sustancialmente diversos. Por ejemplo, la ley de procedimientos administrativos (Ley 19.549 Art. 1). Balbn, Carlos F. Curso de Derecho Administrativo, citado de: Tomo I Pg. 593 y 594, Bs. As. La Ley, 2007, 1 Ed.

el derecho pblico mientras que en los no autrquicos se regirn tanto por el derecho pblico como por el privado. Como vimos en los casos jurisprudenciales repasados hasta aqu, la incorporacin al texto constitucional de los entes autnomos no se dio sino hasta el ao 1994 con la reforma de la Constitucin Nacional con el objetivo de crear un Estado neutral, eficiente e independiente de los poderes polticos. Pero hasta el momento esto se ha tornado ms que difcil, a pesar de ciertas excepciones que se pueden rescatar, como por ejemplo el caso de las universidades que son entes autnomos institucionales (al igual que los entes reguladores) que poseen libertad acadmica que les permite una libre organizacin y eleccin de sus autoridades acompaada por la libre expresin de las ideas y critica del conocimiento, los principios de educacin gratuita y equitativa, etc. El Legislador debe regular estas instituciones pero siempre respetando estos principios bsico mencionados incorporados por el convencional en 1994. En el caso de las provincias, son al igual que los municipios entes autnomos territoriales, tienen como principal cualidad el dictar su propia Constitucin (ART. 5 CN), y adems de las caractersticas comunes a todos los entes autnomos, estas conservan el poder no delegado a la Nacin y no ejercen el poder que s han delegado; estn organizadas segn el sistema representativo y republicano, por mandato constitucional y bajo el modelo del presidencialismo, por lo tanto, tienen un poder unipersonal que ejerce el Gobernador; tienen tambin un modelo legislativo en algunos casos bicameral y en otros unicameral, y el poder judicial esta conformado por los tribunales locales. El caso de los municipios ya fue mencionado en prrafos anteriores donde se hizo alusin al caso Rivademar, lo que podramos resaltar es que la voluntad del convencional luego de la reforma constitucional fue asegurar la autonoma municipal (Art. 123 CN), de modo que el municipio podr tener ms o menos competencias pero en ningn caso tendr menos que aquellas reconocidas por el propio convencional nacional.

La organizacin de los entes su conveniencia y sus peligros Los entes se organizan internamente a imagen y semejanza respecto de lo que ocurre en el Estado central, son un conjunto de rganos relacionados entre s por un nexo jerrquico, generalmente el rgano mximo dentro de un ente es el Director o Presidente, y existen ciertos casos en que el rgano mximo es colegiado. El vnculo entre los entes (sujetos) descentralizados es de coordinacin y colaboracin, y respecto de la organizacin central el vnculo no es jerrquico, ya que de ser as se rompera la distancia que el legislador busc que existiese entre el ente y el rgano a travs de la descentralizacin del poder; por lo tanto diremos que la relacin es de tutela administrativa, slo existe una relacin de control. Ahora bien, vemos como en toda organizacin moderna es necesaria la descentralizacin creando entes con capacidad de descomprimir la empantanada y burocratizada organizacin central. Pero a partir de esto, no debemos preguntarnos qu clase de descentralizacin queremos, no ser mejor sincerarnos y aceptar que sta tambin requiere de elecciones que si no son tomadas correctamente podran terminar alimentado el riesgo de frustrar los fines que se perseguan al momento de su creacin, y en vez de solucionar los problemas que venan a resolver los entes lo que logremos es crear entes inertes, ineptos, burocrticos que no cumplen con la funcin a ellos asignada, desnaturalizando la finalidad con la que se los haba creado. A medida que pasa el tiempo se va generando una degeneracin cada vez ms difcil de corregir. Creo que debemos preguntarnos y repreguntarnos qu clase de descentralizacin queremos para nuestra organizacin estatal y qu clase de organizacin central, ya que el tab organizacional al que hacemos referencia no solo se encuentra en el estancamiento de ideas de nuestro sistema sino tambin en las trabas para poder llevar adelante ideas que se han ido gestando a travs del tiempo. Buen ejercicio para esto es observar como han intentado solucionarlo otros pases y los modelos que han ido implementando.

VIII. LOS ENTES AUTNOMOS EN LA LEGISLACIN COMPARADA Como podemos observar en diferentes artculos de diversos juristas que existe en la actualidad, tanto a nivel local como en la legislacin comparada, una tendencia hacia un mayor grado de descentralizacin del Estado central. En algunas legislaciones se opta por darle al ente autnomo una mayor independencia, un mayor poder, que es lo que se intent en nuestro pas a partir de la reforma constitucional al punto de incorporar figuras y conceptos desconocidos en nuestro rgimen jurdico. Observemos ahora los casos ms sobresalientes; el de las agencias norteamericanas y el del modelo europeo. El modelo de las agencias ha sido constituido con el propsito de limitar las facultades presidenciales en base a la creacin de estos entes independientes del ejecutivo y en parte del legislativo. Las agencias tienen dos caractersticas principales, una ser la de autorregulacin y la otra su independencia de los poderes polticos18. Algunos las consideran un rgano del congreso, ya que segn su jurisprudencia el Congreso puede delegar sus competencias en ellas; otra particularidad que podemos notar es la de dictar normas de alcance general, las cuales se denominan rules, seran lo que nosotros conocemos como reglamentos, el congreso no puede vetar las decisiones de las agencias. La finalidad de este modelo se basa en poder hacer frente a los grupos econmicos, y estas agencias renen dos armas muy necesarias para ello, la concentracin de poderes, legislativo y ejecutivo, y hasta cuasi judiciales en algunos casos. Por otra parte las mayores crticas que se le hacen, se
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Segn Moreno Molina estas reciben todas las competencias y potestades pblicas que derivan de la ley, sin intermediacin de ninguna otra entidad administrativa. ste las califica como entes que; 1) est dotado de las potestades reglamentaria, resolutoria y de ejecucin para el desarrollo de la funcin de regulacin; 2) est gobernado por un directivo de naturaleza colegiada cuyos miembros, no pueden ser separados discrecionalmente por el Presidente, desempean sus cargos generalmente de manera escalonada y est excluido de los mecanismos presidenciales de supervisin y coordinacin de la actividad de regulacin, que han sido establecidos en virtud de orden ejecutiva.. Moreno Molina, ngel Manuel, citado de: La administracin por agencias en los Estados Unidos de Norteamrica, Madrid 1995, Pg. 62 y siguientes.

fundan en la violacin al principio de separacin de poderes, con todos los peligros que esto acredita; otra crtica es la falta de legitimacin popular directa que sufren, ya que sus integrantes son designados por el Presidente y la ltima de las criticas que es la ms alarmante, ya que se refiere a la captura de las agencias por parte de sectores regulados, consiste en que se superpone el inters particular por sobre el inters general, recuerden que estas agencias adolecen de un rgimen democrtico y como dijimos a sus integrantes los designa el ejecutivo. Actualmente se intenta desde el congreso norteamericano otorgarle un criterio ms democrtico a stas, pero la realidad indica que el principal reclamo en materia administrativa no se diferencia demasiado de los que aqu se suscitan. Respecto del modelo europeo, el nacimiento de estos entes autnomos surgi como resultado de la inestabilidad de los gobiernos, con el objeto de restringir el poder del Parlamento y del Gobierno. Comenzaron a gestarse durante la Republica de WEIMAR y fueron incorporados en la Constitucin de BONN. En el caso de Francia, el gobierno nombra a los miembros de los entes independientes, pero no puede darles instrucciones ni removerlos. En verdad, los entes no estn sujetos a los poderes estatales y su principal objetivo es regular algunas actividades de carcter social. En Espaa, la Constitucin dicta que, el Gobierno dirige la administracin, ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes (ART. 97 Constitucin espaola); sus miembros son nombrados por el Gobierno o el Rey y en ciertos casos con participacin del Congreso. IX. LOS RGANOS ESTATALES Generalmente se suele definir a estos, como un conjunto de atribuciones o de competencias, que sern ejercidas por una persona fsica (se lo conoce como funcionario pblico o agente). Bsicamente es un centro de

imputacin de competencias estatales, integrado por personas fsicas y dispone de ciertos medios o recursos19. Principalmente hay que destacar que el rgano es parte de la estructura central del Estado y como vimos, no tienen personalidad jurdica propia, ms all de esto cabe destacar que poseen cierta subjetividad y pueden relacionarse entre s de manera interorgnica. La creacin de rganos estar a cargo del Poder Legislativo, mientras que el Presidente en ciertos casos, debe designarlos a pesar de que normalmente esta funcin es competencia del Jefe de Gabinete; el Presidente por mandato constitucional nombrar y podr tambin remover, al Jefe de Gabinete, los ministros, los secretarios y los subsecretarios de Estado. Designar tambin jueces, militares y diplomticos, con acuerdo del Senado. Controversias y acuerdos, en las relaciones interorgnicas El modo de relacionarse internamente entre rganos es la jerarqua, a travs de esta, el superior jerrquico dirige, ordena y controla al inferior. El superior ejerce las competencias propias, ms todas las competencias del rgano inmediato inferior y as sucesivamente. La jerarqua est desarrollada para rganos con competencias

materialmente iguales ya que de lo contrario, lo que existe entre estos es una relacin de colaboracin y cooperacin y no un vnculo jerrquico. Con la coordinacin lo que consigue el rgano es ejercer sus competencias propias, pero respetando las competencias y los fines de los otros. Las principales controversias se pueden observar luego de crearse la figura del Jefe de Gabinete con la reforma Constitucional de 1994. Esta figura fue creada con la finalidad de atenuar el rgimen presidencialista que exista en
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Segn Manienhoff, el rgano es por un lado la persona fsica que realiza la funcin o cumple la actividad administrativa, actuando y expresando su voluntad por el ente y por el otro el otro las reparticiones pblicas que implican una determinada esfera de competencia.Marienhoff, Miguel, tratado de derecho administrativo, tomo I, 5 ed. Abeledo Perrot 2003 Pg. 73 y 74.

Argentina antes de la reforma y que aun hoy en da sigue existiendo con ayuda de elementos como los decretos de necesidad y urgencia, los llamados sper poderes y otras herramientas delegatorias que no vienen al caso; el Jefe de Gabinete debe rendir cuentas ante el Congreso de la Nacin y podr ser removido por ste a travs de juicio poltico o por el propio Presidente. A partir de la acumulacin excesiva de poder, concentracin de facultades y hasta potestades legislativas que existan en el rgano Presidente, el convencional decidi menguar esto con la creacin del Jefe de Gabinete, lo que signific un cambio hacia un modelo que denominamos como semipresidencialista a pesar de tener grandes dudas respecto a esto. Las facultades propias del Jefe de Gabinete y dems ministros del Ejecutivo se encuentran regladas entre los artculos 100 a 108 de la Constitucin Nacional20, adems el Jefe de Gabinete tambin tendr aquellas facultades que delegue el Presidente de la Nacin Una de las situaciones que se pens al incorporar esta figura fue que tal vez el Presidente podra nombrar como Jefe de gabinete a un representante de la oposicin con el objetivo de que este hiciese de mediador representando al gobierno y a la oposicin en el Congreso de la Nacin, creando as mecanismos institucionales capaces de resolver las crisis gubernamentales y el bloqueo entre los poderes polticos. Situacin que aun parece muy lejana en nuestro sistema poltico, no solo porque aun carecemos de madurez institucional y democrtica, sino porque desde la reforma Constitucional a la fecha la situacin de los partidos polticos a entrado en una crisis, que se vio profundizada desde el ao 200, que por el momento no encuentra solucin. Volviendo a nuestro tema fundamental cabe destacar que el Jefe de Gabinete tendr tres funciones bsicas que son, las administrativas (ejercer
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Art 101 CN, El Jefe de Gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cmaras, y ser removido por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las cmaras.

la administracin general del pas, convocar a reuniones del gabinete, recaudar rentas y ejecutar el presupuesto, etc.) Las de origen legislativo (expedir reglamentos, remitir el proyecto de ley de presupuesto, refrendar los decretos reglamentarios, delegados, refrendar los DNU conjuntamente con los dems ministros, etc.) Y por ltimo las funciones institucionales (concurrir al Congreso para dar explicaciones, ejercer otras facultades que delegue el Presidente, etc.) Ahora bien, en este contexto y para ir cerrando nuestra idea debemos poder distinguir como se vinculan, el rgano Jefe de Gabinete y el rgano Presidente ya que podemos discutir si hay una relacin de superior Jerarqua21 por parte de ste ltimo por sobre el Jefe de Gabinete o si existe una relacin de coordinacin entre ambos. Como hemos visto estos rganos comparten ciertas competencias, el objetivo no ser en estos ltimos prrafos consolidar ambas partes diciendo que existe una relacin de coordinacin entre ambos ya que me obliga la realidad a mencionar claramente los atributos de uno sobre otro. En primer lugar, el Jefe de Gabinete ejerce la administracin pblica pero el texto Constitucional deja aclarado que el titular de administracin publica es el Presidente de la Nacin, por lo tanto es adems el responsable de delegar aquella potestad de ejercicio al Jefe de Gabinete as como tambin podr revocarlo de su funcin si lo creera necesario de manera discrecional. Lo que existi es una delegacin de funciones por parte de convencional hacia el Jefe de Gabinete pero la titularidad de administracin pblica est a cargo del Presidente. Independientemente de esto existen autores que exponen criterios suficientes para creer y sostener que la relacin entre ambos rganos es de coordinacin22 y no de jerarqua y estos criterios se basan en la responsabilidad poltica del Jefe de Gabinete ante el Senado,
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Marienhoff define el concepto de jerarqua como, una relacin de supremaca de los funcionarios superiores respecto de los inferiores y de subordinacin de stos a aquellos obra citada Pg. 612 y siguientes. Por su parte Cassagne dice que se trata de una relacin entre rganos de una misma persona jurdica, Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, tomo 1, 8 ed. Lexis Nexis, 2006. Pg. 248. 22 Balbn dice: Sin embargo, creemos que el Presidente no es el superior jerrquico sino que entre ste y el Jefe de Gabinete existe una relacin de coordinacin. Cules son esas razones? En general, por el sentido de la reforma constitucional de 1994; y en particular, por: 1) la incorporacin por parte del convencional de la jefatura de gabinete como un instituto idneo para resolver los conflictos institucionales; y ello slo es posible cuando el Jefe de Gabinete tiene poderes propios y 2) por las competencias que reconoce el texto constitucional en el rgano Jefe de Gabinete. Adems, este ltimo es responsable poltico ante el Congreso por mandato Constitucional, de all que debe reconocrsele cierto poder propio. Balbn, Carlos F, obra citada, tomo I Pg. 616.

en las competencias que le reconoce el texto Constitucional y en los poderes propios que otorg el convencional a esta figura considerndolo un instituto idneo para la resolucin de conflictos institucionales. Debo ser honesto con mi pensamiento y disentir con esta ltima apreciacin ya que considero que claramente la realidad cotidiana supera a la doctrina y a nuestras normas. Insisto en que, la competencia de un rgano que puede ser removido de manera discrecional por otro en cualquier momento y por cualquier motivo ser considerada como una relacin jerrquica de inferioridad respecto del rgano mandante. X. CONCLUSIN Vimos varios aspectos de la vida de la administracin, recorrimos sus inicios, sus distintos modelos a nivel local y mundial, con la finalidad de poder encontrar esas particularidades que han hecho que la organizacin de la administracin sea el principal obstculo para el desarrollo de la dinmica administrativa, ya sea por la burocracia que la rodea o por su enorme estructura que hace imposible por momentos organizarla. Ms all de esto, tambin pudimos observar como en ciertos pases se ha ido desarrollando diferentes herramientas para permitir su funcionamiento, como por ejemplo, las agencias o los tribunales administrativos (situacin que se ha evaluado para aplicar en Argentina pero aun parece una realidad lejana), en fin lo que se intenta es agilizar la organizacin para favorecer a quienes integramos una sociedad cargada de imperfecciones pero tambin de ideas, muchas de las cuales han ido surgiendo estos aos hasta llegar a ser plasmadas, en el caso de nuestro pas, en una reforma Constitucional que con todas las crticas que se le puedan hacer, es innegable que consigui un avance por sobre la Constitucin anterior. Actualmente en el plano poltico, vemos como nuestros gobernantes hablan con mayor fluidez de la descentralizacin o de desburocratizar determinada institucin; claro ejemplo de esto es lo que est ocurriendo en la Provincia de Buenos Aires donde desde la Subsecretara de Modernizacin de Estado se est

promulgando un plan de guas de criterios generales en la gestin pblica con la finalidad de descentralizar la actividad administrativa en el Gobierno provincial, facilitndole algunas herramientas a los municipios e instituciones que requieren de las mismas para alimentar su independencia de la burocracia central. Otro caso de descentralizacin fue el que nos mostr hace unos aos la Ciudad de Buenos Aires, que comenz la descentralizacin a travs de su divisin en comunas. En las ltimas elecciones para Jefe de Gobierno se pudieron elegir a representantes de cada comuna (comuneros), quienes sern los encargados de facilitar los reclamos de los ciudadanos que integran cada comuna de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Creo que la descentralizacin, en muchos casos, si es mal interpretada, puede llevar a un mayor grado de burocratizacin estatal, pero con el perfeccionamiento de polticas pblicas, es decir polticas que breguen a largo plazo con una plataforma y con un desarrollo sustentable en el tiempo y que no caigan presas de la politiquera electoralista, podremos con el correr del tiempo ir limando esas imperfecciones y logrando poco a poco que se consigan los resultados deseados. Ms all de todo, considero que cada ao que pase y cada ao que se enriquezca nuestra vida democrtica va a ir comprendindose mejor nuestro texto Constitucional. Entiendo que es un proceso de madurez social y poltica que permitir resolver ese obstculo, ese tab que tiene nuestra organizacin que no permite propiamente que sta se organice, sino que cada vez se hace ms grande y ms complejo el universo administrativo centralizado y descentralizado desnaturalizando su razn de funcin y de servicio hacia el ciudadano. BIBLIOGRAFA Linares, Juan Francisco. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Astrea, 1986.

Fiorini, Bartolom A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, 2 Ed. Actualizada. Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms Ramn (notas de Agustn Gordillo). Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, La Ley, 1974, 1 Ed. Argentina.

Balbn Carlos F. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Buenos Aires, La Ley, 2007, 1 Ed. Marienhoff, Miguel, tratado de derecho administrativo, tomo I, 5 ed. Abeledo Perrot 2003. Hutchinson, Toms. Rgimen de Procedimientos Administrativos Ley 19.549 con sus Decretos Reglamentarios. Revisado y comentado. Buenos Aires, Astrea, 2006, 8 Ed.

Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Buenos Aires. Fundacin de Derecho Administrativo, 2003, 8 Ed. Cdigo Civil Argentino, editorial Estudio, edicin 2009. Diccionario jurdico ESPASA CALPE, S.A., Madrid, 2005.