Desde el diagnstico territorial participativo hasta la mesa de negociacin: orientaciones metodolgicas

Paolo Groppo Oficial de anlisis de sistemas de tenencia de la tierra, Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO (correo electrnico: paolo.groppo@fao.org)

Sylvia Clementi y Federica Ravera Consultoras, Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO (correo electrnico: sylvia.clementi@fao.org; federica.ravera@fao.org) El Servicio de Tenencia de la Tierra de la Direccin de Desarrollo Rural de la FAO est oficializando una plataforma metodolgica para afrontar los nuevos desafos relativos a la tierra mediante el llamado pacto social territorial. El proceso que conduce hacia el pacto consiste en dos elementos fundamentales: un diagnstico territorial - a partir de una visin en la que se tienen en cuenta las perspectivas de todos los actores sociales - y una mesa de negociacin en la que estn eficazmente representados la sociedad civil, las instituciones de gobierno, las comunidades locales y el sector privado. Este planteamiento se traduce en un nuevo papel del experto en desarrollo, el cual no se limita ya a llevar a cabo una asesora tcnica sino que asume una funcin de facilitador del dilogo social. INTRODUCCIN Este artculo[2] describe el estado actual de la reflexin sobre el anlisis territorial, y ofrece una propuesta de intervencin en territorios donde se presentan usos competitivos y/o alternativos de la tierra y los recursos naturales. El objetivo de este examen es apoyar en las zonas crticas, mediante la negociacin, un ordenamiento territorial

participativo cuando los instrumentos legales o informales (consuetudinarios) existentes no permiten dar respuestas adecuadas a los problemas. Para hacer frente a situaciones territoriales tensas en zonas crticas, se plantea en primer lugar la cuestin del nivel de las intervenciones. El objetivo del proceso de diagnstico territorial es reforzar el dilogo y la confianza entre los diversos actores y las instituciones. Para orientar de forma concertada los cambios sociales, culturales y polticos, y mejorar la articulacin de las intervenciones entre los diferentes niveles de decisin (la sociedad civil y sus organizaciones, el Estado y sus rganos), se consideran las instituciones descentralizadas (locales o municipales) como el nivel de referencia por antonomasia. Sin embargo, como la mayora de las dinmicas sobrepasa los lmites polticos y administrativos, es importante tener en cuenta las externalidades que condicionan el desarrollo y las acciones llevadas a cabo en el territorio. Se plantea pues el problema del ordenamiento[3] de las intervenciones intermunicipales, supralocales, regionales y, ocasionalmente, supranacionales . ambientales, productivas, etc.) que se han de valorar? Las nuevas dinmicas de transformacin estructural en curso obligan a interpretar de manera integrada la complejidad del sistema territorial objeto de anlisis (Basile y Cecchi, 2001; Franceschetti, 1999; Groppo y Toselli, 1997; Iaquinta y Drescher, 2000). Este sistema se interpretar como un continuum compuesto de un conjunto de normas, modalidades de acceso y de uso y de gestin de los recursos naturales y humanos que son expresin de una organizacin social y de sus relaciones con el medio ambiente y los recursos (Groppo, 2001). El concepto de ordenamiento territorial sistmico no puede dejar de lado la necesidad de presentar una utilidad prctica para los pases miembros de la FAO. Operativamente, el ordenamiento territorial es un instrumento que requiere un diagnstico, una planificacin (u ordenacin), y una propuesta y formulacin de pautas para una actuacin poltica que se ha de inscribir en un marco regulador

adecuado, en funcin de ciertos objetivos colectivos, consensualmente identificados, de transformacin del territorio. Para la elaboracin de un ordenamiento territorial socialmente consensuado - desde el diagnstico hasta la mesa de negociacin - el punto de entrada sern los actores sociales e institucionales - histricos o emergentes - que viven o interactan en un determinado territorio; y aceleran, frenan, consolidan o modifican unas dinmicas territoriales ya definidas, o ponen en marcha nuevas dinmicas: El objetivo no debera ser el espacio, sino la relacin sostenible entre el territorio y sus habitantes[4] . En este proceso, la percepcin, las ideologas, los proyectos polticos, la dinmica econmica y los niveles de articulacin y coherencia entre los diversos sectores sociales juegan un rol fundamental[5] . DEFINICIONES CONCEPTUALES En mbito cientfico y tcnico, conceptos como planificacin y gestin se suelen emplear de forma indistinta. Sin embargo, cabe distinguir entre ordenamiento, planificacin y gestin. Planificar, tal como indica su nombre, significa en sentido estricto trazar, elaborar un plan, basndose en un diagnstico determinado y con objetivos previamente definidos. La planificacin mira al futuro. El concepto de gestin proviene del ingls management, as pues se traduce al espaol indistintamente con los trminos gestin o manejo, administracin o direccin. La gestin es por lo tanto el manejo o administracin de un objeto determinado. Serefiere al presente, y para su aplicacin requiere planificar, es decir, mirar al futuro. Desde esta ptica, gestin ambiental es el manejo o administracin de un espacio determinado, con especial atencin a la dimensin ambiental. A partir de estas definiciones ordenar un territorio determinado comprende conocer la realidad del mismo (diagnstico), proponer y evaluar (planificacin) las formas de manejo del territorio para proponer las intervencionesa ejecutar (gestin).[6]

Segn la propuesta presentada en este artculo, el ordenamiento territorial no pertenece al mbito de la gestin de los proyectos de desarrollo, sino que se limita ms bien a comprender el cuadro coherente de la evolucin del territorio y de las partes interesadas. Mediante el ordenamiento se pone en marcha un proceso destinado a reanudar tanto el dilogo entre los actores como los vnculos de cohesin social, y a reforzar el sentimiento de confianza de las poblaciones locales en las instituciones que las representan. Sobre la base de estos principios, el ordenamiento territorial se convierte en una modalidad operativa para conocer el territorio y enfrentar los desafos que impone el desarrollo y su sostenibilidad y los conflictos provocados por diversas acciones que pueden ejercer un impacto en los recursos naturales y repercutir en la poblacin presente y futura[7] . LA FUNCIN DEL ESTADO Y LA PARTICIPACIN El ordenamiento territorial involucra a toda la sociedad, y el Estado debe liderar la programacin general de dicho ordenamiento. Es necesario definir un marco normativo coherente de referencia, y brindar un apoyo efectivo a los procesos de descentralizacin del aparato administrativo y sus competencias. Los gobiernos locales (municipios, distritos, etc.) deben asumir la responsabilidad de manejar la confrontacin entre las distintas aspiraciones e intereses competitivos y eventualmente contradictorios de las organizaciones de la sociedad civil y de los actores pblicos y privados. Los representantes de los poderes pblicos deben articular, en funcin de objetivos regionales y nacionales, las diferentes visiones sectoriales de los distintos actores, con el fi n de promover un desarrollo econmico, social y ambientalmente sostenible. Segn esta lgica, las administraciones locales pueden, en ciertos casos, presentarse como los espacios de convergencia de un aparato estatal en vas de reorganizacin llevando a cabo procesos de descentralizacin administrativa, tcnica, decisional y financiera -, y de unos actores que

estn bajo la administracin de las instancias del gobierno local. Muy a menudo, este proceso ideal se traduce en realidad en una mayor disgregacin del contrato social y en una falta de confianza de la sociedad civil en el aparato de los gobiernos locales. En efecto, muchos gobiernos locales son percibidos por la poblacin como corruptos y poco fiables. En la mayora de los casos de descentralizacin considerados se ha hecho hincapi en la responsabilizacin de las instituciones locales, pero no se han ofrecido a stas las capacidades o los recursos financieros para ejercer su poder. Uno de los esfuerzos del Estado descentralizado debe estar dirigido a la concertacin de voluntades, aspecto clave de la democratizacin del ordenamiento territorial. Ello presupone una ciudadana informada, dotada de voluntad y posibilidades de participacin; consecuentemente, uno de los problemas que hay que resolver es cmo generar esta capacidad de participacin informada. Otro aspecto de inters es la relacin que establece el sector pblico con el sector privado. Se debe tender a una concertacin guiada por los rganos pblicos (a nivel local y del Estado) de las acciones de ambos sectores sociales, para llegar a un uso racional y sostenible de los territorios pblico y privado, y a considerar los recursos naturales, humanos y sociales en una perspectiva de desarrollo orientada al bien comn. El Estado entendido como gobierno central, regional o local debe actuar como protagonista de la promocin, liderazgo e implementacin de una estrategia concertada de ordenamiento en un territorio determinado, que involucre tanto a la sociedad civil como al sector privado. LA PERSPECTIVA DEL ORDENAMIENTO REGIONAL En el contexto actual, los asuntos clave del debate sobre el ordenamiento regional, mediante el cual se intenta disear unas soluciones concertadas, son una poltica de descentralizacin de los

rganos pblicos, una amplia participacin de la poblacin en la definicin de los objetivos comunes, una mayor autonoma en la gestin local de los costes de la administracin territorial, y una redistribucin de los recursos orientada a un desarrollo local sostenible. Las acciones e interacciones de una multitud de actores marcan, estructuran y modelan constantemente el territorio. El territorio representa el espacio de las relaciones sociales, y por lo tanto se define como un espacio geogrfico que es producido histrica y socialmente: el territorio es el producto la construccin de los actores sociales (un territorio per se no existe). Para entender las actuaciones que tienen lugar en el territorio su orientacin y sus delimitaciones, es necesario comprender las representaciones de los actores de tales actuaciones. El papel del hombre y su capacidad de accin han de ocupar un lugar central en el anlisis, y una de las preocupaciones fundamentales ha de ser la de restablecer un dilogo que se ha vuelto cada vez ms difcil debido a los intereses contrapuestos y a las situaciones de iniquidad. La finalidad de las intervenciones tcnicas no ser formular un nuevo plan completo de gestin territorial, sino ms bien posibilitar el debate y ofrecer a todos los actores amplias oportunidades de participar en una mesa de dilogo y negociacin para formular objetivos que reflejan intereses comunes. Gracias al proceso de negociacin, los protagonistas podrn llegar a un acuerdo, a un contrato de intervenciones que deben emprenderse a corto o medio plazo, o a un pacto que equivaldr a una declaracin de acuerdo mnimo sobre el cual los actores podrn trabajar conjuntamente. Este enfoque conduce a la definicin de un nuevo papel del agente de desarrollo: es este un interventor (externo o interno) que debe actuar como agente articulador y como facilitador de todo el proceso. Su intervencin se conformar a los mrgenes de flexibilidad de los actores al buscar una posible convergencia de intereses; su actitud ser equitativa e imparcial, y la legitimidad de su intervencin se traducir

en la consecucin de un consenso. En una perspectiva de buen gobierno local en trminos de gestin de las tierras y de adaptacin y proteccin de las estructuras agrarias y de los regmenes de propiedad de la tierra, la intervencin del agente de desarrollo consistir en promover el dilogo y la negociacin entre los distintos actores para conseguir una definicin colectiva de las opciones de actuacin estratgica en el territorio. El poder de negociacin de los actores su participacin o no participacin en el debate es el aspecto ms delicado de este planteamiento. Es importante lanzar, desde el comienzo de un proyecto, una extensa campaa de sensibilizacin y establecer partenariados. Los partenariados son adyuvantes de las capacidades de negociacin de los individuos ms frgiles y marginados, y un componente fundamental de la habilitacin a la que debe conducir la metodologa propuesta (Edmunds y Wollenberg, 2002). Cada situacin territorial ser objeto de un anlisis histrico que traza la evolucin temporal del territorio. El pasado, el presente y el futuro del territorio se interpretarn desde un punto de vista dinmico, y permitirn evaluar los acontecimientos que se estn desarrollando lo que va siendo, sus causas y su genealoga. Adems del conocimiento de los recursos naturales y humanos y de los aspectos medioambientales, se analizarn las expectativas, la percepcin, las imgenes y los proyectos de la sociedad. El proceso permitir orientar los futuros cambios sociales, culturales, ambientales y econmicos, y buscar un consenso popular a travs de un pacto social territorial. Estos grandes argumentos son los que despiertan el mayor inters. Sin pretender realizar un ulterior estudio sobre estos asuntos, se propone a continuacin un examen de la sinergia de diferentes problemticas de gestin territorial en sentido amplio. Se tratar de resumir los elementos de una metodologa operativa (objetivos, etapas, actividades, resultados y herramientas metodolgicas potenciales) de un diagnstico territorial que lleva hacia la constitucin de una mesa de negociacin

destinada a la formulacin de las opciones del mencionado pacto social territorial. OBJETIVOS DEL PROCESO METODOLGICO: DESDE EL DIAGNSTICO HASTA EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL Elaboracin de un documento tcnico de diagnstico territorial mediante la participacin. Para llevar a cabo un desarrollo territorial descentralizado, es necesario facilitar a las colectividades locales, en concertacin con los administradores, el acceso progresivo a los instrumentos de anlisis y diagnstico de la problemtica territorial. Gracias a sus conocimientos y aptitudes (y a los de los profesionales externos y/o locales que lo secundan), el experto de desarrollo orientar el proceso de diagnstico hacia la formulacin de opciones, y presentar a la mesa de negociacin un documento tcnico preliminar, confeccionado y validado por los actores mismos. Este documento servir de base de concertacin para la construccin conjunta del plan o pacto social territorial. Refuerzo del capital social. Es necesario facilitar la comunicacin y la instalacin de un polo local de negociacin con objeto de reanudar el dilogo y los vnculos entre la sociedad civil y las instituciones locales, con el reconocimiento, por parte de los actores institucionales, de las nuevas responsabilidades de las colectividades locales y del partenariado entre los distintos actores. Etapas del diseo del proceso metodolgico El proceso metodolgico se compone de tres etapas principales: La observacin inicial, que permite la identificacin de la situacin mediante una primera aproximacin al territorio en su conjunto. Esta etapa corresponde a una toma de contacto inicial con la situacin problemtica, y en ella se persigue desbrozar las vas por las cuales ha de proseguir el proceso de diagnstico territorial.

 La comprensin, o valoracin del territorio. En esta etapa se lleva a cabo una calificacin del territorio y un estudio de los protagonistas; se analizan los problemas y sus causas, se hacen surgir las condiciones que favorecen la confrontacin con los mrgenes de flexibilidad de los actores, y se propicia la apertura del dilogo. El horizonte de negociacin, o expresin de las condiciones favorables al debate sobre la problemtica del territorio. En virtud de estas condiciones se disearn los principios de bsqueda de un consenso, y se establecern normas y mecanismos para la mesa de negociacin. La enumeracin de estas actividades no pretende ser exhaustiva, y su mencin no obedece a un orden rgido y lineal. Puesto que el proceso pretende ser iterativo, probablemente se tratarn al mismo tiempo varias cuestiones que podrn ser retomadas posteriormente en funcin de nuevos anlisis. Por su parte, el experto deber afinar su percepcin, y explorar con atencin las dinmicas sociales en juego en el territorio; l podr poner en tela de juicio la informacin recibida y examinarla con espritu crtico buscando sobre todo la pertinencia de los planteamientos y la coherencia del resultado. Esta actitud perdurar a lo largo de todo el proceso (Chambers, 1993); facultar al experto para ejercer su funcin de intermediario honesto, y garantizar la eficacia de la metodologa propuesta. Segn esta ptica, la participacin conferir a la poblacin un poder de iniciativa y de decisin al seleccionar y poner en ejecucin las acciones y programas que se refieren a su futuro. Algunos autores hablan a este respecto de participacin en la organizacin en el contexto de un aprendizaje continuado, y de construccin de colectividades, al pasar de un hacer para implicar y responsabilizar a un identificar las condiciones para querer y poder participar (Branca, 1996 y Latour, 2000, citados por Bertoncin y Pase, 2001). En la figura se presenta el

esquema de las condiciones de apertura de un dilogo territorial, y la orientacin lgica que conduce hacia la mesa de negociacin de un pacto social territorial. CMO REALIZAR UN DIAGNSTICO TERRITORIAL COHERENTE Al elaborar el diagnstico temtico territorial, se plantean diversas cuestiones relativas a la presentacin y coherencia del documento tcnico de diagnstico, y a las condiciones que favorecen las posibilidades de dilogo. A continuacin figuran, referidas a las tres etapas del proceso metodolgico, las principales cuestiones e interrogaciones que pueden orientar la intervencin del experto. Primera etapa: la observacin inicial Identificacin de las reas de interaccin y de desafos territoriales potencialmente crticos; identificacin de informadores cualificados y de las partes interesadas; sensibilizacin del pblico a la intervencin del experto y creacin de incentivos y vnculos de partenariado para reforzar el poder contractual de los grupos de poblacin dbiles mediante proyectos y acciones de habilitacin; creacin de condiciones favorables al proceso de dilogo; clarificacin de los objetivos y logstica de la intervencin. El problema Es necesario identificar la situacin en la que se pretende intervenir: Cul es la ndole y cules son las caractersticas del problema que preocupa a la administracin o a la institucin que ha pedido una

intervencin externa (mediante un comanditario) en una zona determinada? Cmo afecta a los actores dicho problema? Dnde se encuentra la zona problemtica? Cul es el territorio interesado; cules son sus lmites espaciales, sus polos de agregacin, atraccin y repulsin; y cules son los flujos sociales que se manifiestan dentro de l? (Las respuestas a estas preguntas no sern simples porque las interacciones son numerosas.) Los objetivos de la intervencin La definicin de los objetivos y la logstica de la intervencin del experto permitirn clarificar las reglas del juego entre las partes interesadas. En un proceso iterativo, la recopilacin progresiva de la informacin y la explicacin de las demandas y problemas servirn para redefinir normas. Cules son, en funcin de una determinada situacin, los objetivos del diagnstico del comanditario y del experto? Cules son las demandas y las expectativas de los actores? Cules son las condiciones y la logstica (escala de trabajo, recursos disponibles, tiempo, materiales)? Cada actor solo podr ser catalizador del proceso que lleva hacia el pacto social territorial si ste se incluye en la definicin de las expectativas relativas a una intervencin especfica.

Los informantes cualificados Quines son los informantes cualificados en el contexto en examen? Dnde intervienen y qu funcin desempean en la situacin problemtica analizada? Cul es su relacin con otros actores interesados? Qu se espera poder obtener de los actores? La sensibilizacin Se entiende por sensibilizacin un proceso de formacin orientado hacia la accin, tal como lo describe la pedagoga de Freire (1971) al aplicar en sentido amplio dicho concepto al fortalecimiento y a la implicacin directa y activa de los actores sociales ms dbiles y marginales, con el fi n de que hagan suyos los instrumentos de anlisis, los procesos y las decisiones que determinarn su destino. El proceso de sensibilizacin debe tener lugar de forma continua a lo largo de todo el proyecto; inicia con la primera toma de contacto con la poblacin local, prosigue con la adopcin de estrategias de investigacin por ejemplo, el seguimiento de los partenariados con organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de la formacin y de procedimientos de comunicacin de los sujetos ms dbiles, y llega hasta la identificacin de los mecanismos de participacin efectiva en una mesa de negociacin.

 Cmo es aceptada la intervencin en este contexto? Qu posibilidades de dilogo con el experto y con los otros actores existen[8]? Qu aptitudes ms que conocimientos debera tener el experto/facilitador? En qu consiste la creacin de un sentido comn (lenguaje, modalidades de comunicacin, etc.)? Con quines se ha de forjar ese sentido comn (legitimacin, aceptacin)? Cules son los posibles partenariados (apoyo a las acciones de habilitacin de los beneficiarios ms dbiles; compartimiento y difusin de las experiencias y tendencias principales)? Esta primera fase es muy importante para sentar las bases del dilogo; pero durante todo el proceso se deber identificar y tomar contacto de forma progresiva con los actores interesados. El experto deber formularse a s mismo las siguientes preguntas: Cul es mi propia disponibilidad, y cul es mi actitud frente a la confrontacin/dilogo con los otros actores? Son los actores partidarios u opositores al diagnstico territorial participativo negociado? Estn ellos convencidos de la necesidad de negociar? Segunda etapa: la comprensin[9] En esta etapa de evaluacin de los problemas y del territorio se establece un primer marco el ms crtico y completo posible de comprensin y caracterizacin de los actores locales y externos, y de su problemtica. Se deben diferenciar las posiciones de los actores, sus

intereses y las estrategias que ponen en accin. Se incluirn tambin en lo posible en esta etapa las relaciones de poder, las interrelaciones, y las dinmicas sociales, econmicas y productivas a escala territorial. Estos elementos facilitarn la comprensin de los lmites del debate, porque se persigue crear una base de informacin (socioeconmica, productiva, ecosistmica) espacialmente delimitada que permita comprender la tipologa, intensidad y magnitud de los impactos, riesgos y conflictos de los actores en relacin con distintos factores. Se deber reconstruir la evolucin histrica y proyectar las tendencias futuras de los principales asuntos de inters (uso y gestin de tierras, normas de acceso, relaciones que se establecen a lo largo de la cadena productiva entre productores primarios, intermediarios estatales y empresas de transformacin y consumidores, etc.); diagnosticar los problemas y formular de forma coherente sus relaciones de causa y efecto; analizar, evaluar y caracterizar las situaciones crticas, los conflictos de intereses, los malentendidos, los riesgos, los impactos, los aspectos de fragilidad, etc.; establecer partenariados y otras modalidades necesarias para continuar el proceso de sensibilizacin, comunicacin y formacin de los actores ms dbiles, sobre todo en vista de su participacin activa en la mesa de negociacin. El anlisis de los actores El anlisis de los actores se lleva a cabo para definir la situacin, intereses, vnculos sociales e interrelaciones de los actores con el territorio en el cual han surgido los problemas. La identificacin de los actores se asocia a las cuestiones de acceso y uso de la tierra y los recursos, y a la escala y finalidad del estudio o de la accin que se pretende realizar. Desde un principio, los informantes cualificados ayudarn a definir y analizar a los actores, y en un proceso iterativo y progresivo evaluarn la necesidad de tomar contacto y de trabajar con ellos directamente para profundizar el anlisis y disipar las incongruencias de las reconstrucciones histricas (los testimonios directos o las confrontaciones entre diferentes individuos pueden ser tiles para este anlisis).

La identificacin de los actores Quines son los actores (individuos, grupos, subgrupos; actores primarios, secundarios o externos)? Han sido los actores formalmente reconocidos? Cmo se manifiesta la legitimidad de la relacin de cada actor con la cuestin problemtica; con el poder que las autoridades pblicas reconocen a cada actor; con la urgencia de su demanda (Mitchell et al., citado por Ramrez, 2001)? (Si, desde el punto de vista de las autoridades pblicas, el poder y legitimidad de los actores son insuficientes, stos corrern el riesgo de no poder intervenir y de desaprovechar la posibilidad de expresar correctamente sus demandas.) Cmo estn involucrados los diferentes actores en la problemtica? Estn afectados positiva o negativamente por la problemtica? En qu medida? (Es preciso tener en cuenta a los actores directa o indirectamente involucrados en el rea problemtica; es decir a los que estn afectados por el problema o lo reconocen como si fuera el suyo propio.) Cul es la actitud de los actores frente al problema? La caracterizacin de los actores a) Situacin Cul es la actividad principal, ocupaciones subsidiarias y reparticin del tiempo de trabajo y de ocio de los actores? Cmo y dnde viven? b) Recursos y visin del territorio

 Cmo es el territorio donde viven y en el que se desenvuelven los actores? Con qu elementos entran en relacin? (Cules son los lmites y cmo se diferencia el espacio homogneo en que viven?) Cmo utilizan el territorio? (De qu tipo de recursos materiales, humanos y fsico-geogrficos disponen?) Qu beneficios les procura esta utilizacin (acciones tpicas y sus significaciones)? Cul es el principal obstculo a esta utilizacin? Cul es su visin del problema (cmo lo describen, sienten, valorizan)? Quines son los individuos interesados, y cules son las causas y consecuencias de su inters? Percepciones y estrategias relativas al territorio Cmo actan los individuos? (Cules son sus conocimientos sociales?) Con quines se llevan a cabo las actuaciones? Cules son las oportunidades/mrgenes de decisin (autonoma de juicio) de los individuos? Cules son las posibilidades de discusin? Qu retos deben afrontar los individuos, y cules son los beneficios probables? Cules son las estrategias de vida que han sido implementadas? (Olivier de Sardan y Bierschenk, 1994).

Puntos de vista y delimitacin de los mrgenes de flexibilidad Cules son los puntos de vista de los actores respecto al problema? Cules son los intereses expresados por los actores, y cules son los aspectos subentendidos? Cules son los intereses comunes o convergentes? Cules son los mrgenes de flexibilidad de cada actor, y a qu asuntos de inters se refieren? Las interrelaciones Quines son los actores conocidos, y cules son sus relaciones con los dems actores (relaciones directas o indirectas, de colaboracin, de conflicto, neutras, etc.)? Cul es su forma de accin (colectiva, individual o familiar)? Cmo se establecen las asociaciones (redes sociales)? Cules son las interacciones entre los actores locales, y cules son las interacciones entre actores locales y actores externos, y, en particular, cules son las interacciones entre actores locales e instituciones presentes en el territorio? Las relaciones de fuerza y de poder Cules son las relaciones de poder que estn en juego? Cules son los medios a que se tiene acceso y qu influencia ejercen (uso de la difusin meditica, acceso a las fuentes informativas y al conocimiento; niveles de integracin econmica; redes sociales)? (Chevalier, 2001). El anlisis histrico

Por una parte, se establecer un historial de los acontecimientos locales y extralocales que ejercen un impacto en el territorio; este historial se har con mucha atencin con el fi n de obtener explicaciones rpidas y simplificadas. Por otra parte, se tratar de reconstruir en trminos de normas (formales o consuetudinarias) la evolucin de los regmenes de tenencia y de acceso a la tierra; la evolucin de la cobertura del suelo y del uso de la tierra y de los recursos (las fotografas areas y las imgenes de satlite pueden ser instrumentos de ayuda, pero no son estrictamente necesarias); la evolucin de los sistemas de produccin y agrarios; la evolucin de la estructura demogrfica; la evolucin de las estrategias de vida de los actores; y la evolucin de las relaciones sociales y de las relaciones de fuerza entre actores, instituciones pblicas y el mundo exterior. Se analizarn tambin los cambios histricos de las polticas macroeconmicas nacionales e internacionales, y los cambios de los marcos jurdicos e institucionales de referencia, porque de una u otra forma explican la problemtica en examen. Las principales preguntas que se han de formular sobre un determinado tema de anlisis definido de antemano (por ejemplo, el comercio y el empleo, las migraciones y el uso de tierras, etc.) sern: Cul es la situacin presente? Cules han sido las tendencias de los ltimos aos? Cundo tuvo lugar un determinado acontecimiento? En qu consisti? Quin ha estado involucrado en l? A qu se debi el acontecimiento?

 Qu ocurrir y cules sern las tendencias futuras? La informacin que se debe identificar, analizar y cartografiar De qu informacin se dispone? Qu informacin puede ofrecer el diagnstico de los sistemas agrarios (FAO, 1999)? Qu informacin puede ofrecer el diagnstico ecosistmico (De Marchi y Altissimo, 1996)? Quin posee esa informacin? Cules son los atributos y las variables de los diagnsticos (simples o complejos; cuantitativos o cualitativos)? A qu acontecimientos, dinmicas y evolucin se refieren? Cmo recoger, sistematizar y tratar la informacin? Cmo sintetizarla? (Para responder a estas preguntas y almacenar la informacin recogida, se debern usar instrumentos, tcnicas y mtodos simples, directos y prcticos.) Se considera necesario trazar una cartografa de las variables (econmicas, productivas, demogrficas, ambientales etc.) de cada una de las zonas estudiadas; o una cartografa de las dinmicas sociales y territoriales? Cul es el territorio interesado y su delimitacin?; se considera dicho territorio con referencia a los polos de agregacin, atraccin y repulsin social, y con referencia a los flujos sociales? Cules son las distintas percepciones que los actores tienen de los

recursos; cules son las representaciones del territorio de los productores agrcolas y no agrcolas; y cules son las estrategias de uso/gestin de los recursos que deben cartografiarse? Cules son las tendencias de la evolucin demogrfica, social, econmica, cultural y medioambiental? Cules son los riesgos de presin y de competencia por el uso de los recursos? Para dar una nocin ms precisa de la representacin de los actores del territorio, se recurre a una zonificacin de tres dimensiones en lugar de la zonificacin bidimensional con la que se describen las estrategias de uso fsico del territorio. La zonificacin de tres dimensiones define las interrelaciones (por ejemplo, los niveles de insercin, y la relacin dominante/dominado en las actividades productivas). Se realizar una primera cartografa de los actores y de su situacin actual. El anlisis histrico de su visin, de sus estrategias y de las tipologas permitir identificar a los actores en una zonificacin de tres dimensiones. En la dimensin horizontal dimensin de los actores tipos, los actores se caracterizarn en funcin de sus estrategias pasadas (sus antecedentes histricos) y de su visin actual (dominancia de los aspectos acumulativo o preservativo de los recursos naturales). Se observar un cierto solapamiento en la medida en que el mapa de la zonificacin refleja una situacin de eventuales conflictos preexistentes de uso competitivo de un mismo recurso limitado. La dimensin vertical es la que describe con mayor generalidad las interrelaciones y los niveles de insercin en el proceso productivo (partiendo de un punto 0, de esclavitud y subordinacin totales, hasta un nivel mximo de control del proceso productivo). Las dos dimensiones describen tambin las relaciones de los actores con las instituciones formales e informales. Tercera etapa: el horizonte de negociacin (formulacin de las orientaciones y

bsqueda de un consenso) La tercera etapa corresponde a las posibles intervenciones tcnicas resultantes del anlisis de la situacin, y sobre todo a la valoracin del espacio pblico como lugar de encuentro y debate de una sociedad en su conjunto. Se comprueban en esta etapa las hiptesis relativas a una participacin activa de los actores ms dbiles (efectividad de su habilitacin) en una mesa de negociacin, y de su reforzado poder contractual. En esta etapa se delinea la orientacin del dilogo y se concretan las condiciones de constitucin de la mesa de negociacin, que conducir al proceso de debate en vista de una solucin comn de los problemas. Una verdadera aceptacin colectiva de las condiciones de una solucin se basa en una actitud responsable de todos los interesados; ms adelante, dicha actitud har posible la renegociacin y adaptacin de los acuerdos estipulados. En esta etapa se procurar: definir y organizar los mtodos e instrumentos para establecer, seguir y asegurar la sostenibilidad presente y futura del proceso de negociacin; establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la negociacin; formular opciones para encontrar una solucin colectiva, y asegurar su viabilidad econmica o tcnica. Discusin y validacin del diagnstico Una vez presentado el diagnstico territorial se plantean dos cuestiones: Cmo difundir los resultados del estudio? Es necesario dar a conocer a todos los interesados, a partir de la etapa de

diagnstico, los pasos realizados y especificar los mtodos, tcnicas e instrumentos utilizados y los resultados obtenidos; y discutir, y eventualmente reorientar, el anlisis segn las exigencias y observaciones expresadas directamente por los interesados con el objeto de comunicar, sensibilizar y, sobre todo, provocar una actitud de compromiso directo y una participacin activa[10]. Cmo validar los resultados del estudio? La validacin es la base del debate, y refleja una situacin en que distintos actores toman conciencia de sus opiniones, convergencias y divergencias, y de su disponibilidad o no disponibilidad al dilogo. Durante esta fase, se confirman tambin los mrgenes de flexibilidad que delimitan las actuaciones. LA MESA DE NEGOCIACIN: GRUPOS DE TRABAJO, FIGURA DEL ANIMADOR Y FUNCIN DE LA ANIMACIN Antes de iniciar un proceso de negociacin, ser necesario constituir comits de trabajo integrados por actores o grupos de actores interesados. Los actores servirn de catalizadores para facilitar la comunicacin y la formacin a lo largo del proyecto, y sern responsables de: reunir y difundir la informacin; llevar un registro de los informes conjuntamente con los tcnicos, y fi rmarcon ellos los contratos de colaboracin para actividades que se deben realizar durante las distintas fases del anlisis y diagnstico; ejercer la funcin de promotores, ocupndose de la concienciacin de los interesados; ayudar y/o conducir conjuntamente con los tcnicos externos el

anlisis y el diagnstico territorial hasta la formulacin de las opciones; organizar y participar en la mesa de negociacin; tomar las decisiones finales y participar en la planificacin; controlar y evaluar el proceso de negociacin. Para garantizar la continuidad del dilogo, ser necesario contar con un animador o con un grupo de animadores que debern apoyar y encuadrar los debates en la mesa de negociacin y en la fase sucesiva de puesta en prctica de las decisiones adoptadas. Formulacin de las opciones y estudio de factibilidad El experto propondr, a partir un estudio tcnico validado por los actores, diversos mtodos y herramientas que permitirn llegar a posibles soluciones de intervencin estratgicas. Los grupos de trabajo desempearn un papel fundamental en la investigacin y formulacin en comn de opciones potenciales. La formulacin conjunta de las opciones se basa en los trabajos de sntesis que han puesto de manifiesto los lmites posibles, las tendencias, potencialidades y dificultades en vista de la priorizacin de las soluciones. Una gestin participativa no corresponde a una eleccin colectiva entre distintas opciones ofrecidas, sino ms bien a una negociacin interna en la colectividad para formular las opciones ella misma.[11] Objetivos claros, una informacin comprobada, recursos disponibles y utilizables, dificultades y oportunidades, y capacidades que puedan ser movilizadas para una gestin participativa son los elementos que posibilitan la elaboracin de un proyecto territorial original. El proyecto deber discutirse en la mesa de negociacin y conducir a la elaboracin de un pacto social territorial.

La viabilidad tcnica, social, econmica y poltica tambin se tendr en cuenta al examinar las posibles opciones. Mecanismos de negociacin La negociacin deber seguir unos principios reguladores rigurosos, que son condicin del buen funcionamiento del debate. Adems de sus funciones didcticas, los principios reguladores revisten un papel fundamental al permitir un dilogo abierto, honesto y respetuoso de los participantes. Por ejemplo, uno de los principios se basa en la cooperacin, que se considera como una opcin gananciosa en la mesa de negociacin. Algunas caractersticas de la negociacin resultan de la filosofa cooperativa: un enfoque caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, en la inteligencia de los problemas comunes que deben solucionarse, conduce a la bsqueda de medios para aumentar los beneficios de las partes. La comunicacin se ha de fundar en la difusin de la informacin; en la bsqueda de soluciones de reemplazo; en la justificacin de las propuestas; en la utilizacin limitada de estrategias y tcticas; y en una argumentacin rigurosa de los contenidos pero respetuosa de las personas interesadas. PERSPECTIVAS El proceso participativo se presenta en definitiva como motor del desarrollo de un proyecto territorial colectivo, continuamente negociable por los interesados, cuyo objetivo es la construccin del futuro del territorio. La mesa de negociacin, de la que emanan los pactos sociales territoriales, se convierte en el instrumento para enfrentar los diversos asuntos y problemticas territoriales y para ampliar los anlisis. Se ha de evitar considerar por separado aspectos como la tenencia de la tierra, los sistemas agrarios/productivos, etc.; y se deber adoptar un enfoque sistmico para describir la complejidad e interdependencia de los factores endgenos y exgenos que influyen en el desarrollo del territorio.

CONCLUSIN As pues, la mesa de negociacin se presenta como una plataforma metodolgica para responder, segn el contexto y el momento histrico, a los desafos del desarrollo local sostenible, y para prevenir conflictos o tratar del reconocimiento de los derechos culturales, sociales y econmicos (por ejemplo, los derechos de las poblaciones indgenas). El debate todava sigue abierto sobre algunos puntos no resueltos que aqu solo se han presentado resumidamente: la armonizacin de las escalas de intervencin (del nivel local al nivel nacional y supranacional, e inversamente); las modalidades de implementacin de los instrumentos polticos y de las normas; el riesgo de celos, exclusiones y desequilibrios, a veces peligrosos, causados por las transformaciones introducidas en la estructura social local por las intervenciones externas; la representatividad y el efectivo poder de contratacin de los actores ms marginales en la mesa de negociacin; y la posibilidad de negociar sin que se pongan en discusin los derechos fundamentales. BIBLIOGRAFA Basile, E. y Cecchi, C. 2001. La trasformazione post-industriale della campagna, Rosenberg & Sellier, Torino, Italia. Bertoncin, M. y Pase, A. 2001. Attori, acqua e territorio nell'estremo nord del Camerun. Materiali, 23/2001 y 24/2001. Departamento de Geografa, Universidad de Padua, Padua, Italia. Cernea, M.M. 1991. Putting people first: sociological variables in rural development. 2a edicin, Oxford University Press for the World Bank, Nueva York, Estados Unidos. Chambers, R. 1993. Challenging the professions: frontiers for rural development. Intermediate Technology Publications, Londres. Chambers, R. 1999. Relaxed and participatory appraisal notes on practical

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Las presentes reflexiones, que pretenden responder a las problemticas de los derechos, acceso, reglame tenencia de la tierra, se proponen como una metodologa holstica integrada de los desafos planteados po Servicio de Tenencia de la Tierra, de la Direccin de Desarrollo Rural de la FAO, y se han venido sumand examinadas por el Servicio de Gestin de la Nutricin de la Tierra y las Plantas, de la Direccin de Fomen participacin popular del Servicio de Instituciones y Participacin Rurales, de la Direccin de Desarrollo [3] El Ministerio del Desarrollo Econmico colombiano (artculo 2 del decreto 879, de 13 mayo de 1998) d en consideracin las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; las condiciones de diversida econmicos y humanos para el logro de una mejor calidad de vida. Por su parte, el Consejo Nacional de recomposicin de los territorios denota la necesidad de nuevas formas institucionales de concertacin, microrregiones. En los dos casos estas nuevas formas institucionales deben superar las antiguas estructura administrativas preexistentes. La cooperacin intercomunitaria, o simplemente la intercomunalidad, es promocin de las articulaciones intermunicipales microrregionales, por ejemplo los distintos tipos de pact [4] Las reflexiones presentadas en este prrafo estn inspiradas en el documento sobre ordenamiento y pla principales resultados y conclusiones del informe final del estudio Visiones de los actores institucionales [5] Ibidem. [6] Ibidem. [7] El futuro para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colectiva de los actores, es decir de aqu diferentes buscando las oportunidades de convergencia. (Latour, 1998, citado por Bertoncin y Pase, 2001 [8] ... [existen] dificultades materiales para integrar a los actores en las instancias de decisin o en los grupo como su prevencin, e incluso la desconfianza que pueda inspirarles el mundo poltico (y recprocamente [9] La clarificacin y definicin de los problemas, de las zonas interesadas y de los actores se debern conc los sujetos, los tiempos, los costes y recursos disponibles. [10] Un ejemplo interesante de aplicacin de las tcnicas de comunicacin y formacin participativa en ben (proyecto FAO GCP/RLA/114/ITA, Teko Guaran, Camiri, Bolivia, 1995), de J.A. Paredes, coordinado bo.com). [11] Habermans, 1991, citado por Bertoncin y Pase, 2001.

[2]